T-736-15

           T-736-15             

Sentencia T-736/15    

ACCION DE TUTELA POR    SELLAMIENTO DE CASA DE PROSTITUCION CON OCASION DE CAMBIO DE USO DEL SUELO   ESTABLECIDO EN POT-Procedencia por no existir mecanismos idóneos o   eficaces para proteger derechos fundamentales invocados por accionante    

DERECHO A LA IGUALDAD-Alcance frente a grupos tradicionalmente   discriminados o marginados    

DERECHO A LA IGUALDAD-Dimensiones    

Entonces, la igualdad,   que en el ordenamiento colombiano es un principio, un valor y un derecho, es   fundamental para la concreción del Estado Social de Derecho, y guía el carácter   y objetivo de la organización estatal, al ser fuente de obligaciones y límites   para las autoridades. De acuerdo con lo establecido por el artículo 13 de la   Constitución, la igualdad tiene dos dimensiones. La primera, una dimensión   formal, que establece la igualdad ante la ley y la prohibición de la   discriminación bajo criterios sospechosos. La segunda, una dimensión material o   sustancial, que ordena, de una parte, la adopción de medidas positivas de   promoción a favor de grupos históricamente discriminados o marginados, para   lograr la igualdad real y efectiva; y de otra, la protección especial a las   personas que se encuentren en una situación de debilidad manifiesta “por   su condición económica, física, o mental”.    

GRUPOS MARGINADOS O DISCRIMINADOS-Adopción   de medidas a su favor o acciones afirmativas    

POLITICA   PUBLICA-Límites   de razonabilidad y proporcionalidad cuando se afectan personas que hacen parte   de grupos marginados o discriminados    

POLITICA   PUBLICA-Diseño   y ejecución a cargo de autoridades encuentra límites en el derecho a la igualdad    

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto    

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Aplicación como mecanismo para conciliar conflicto   entre intereses público y privado    

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos que deben acreditarse    

La jurisprudencia de esta Corporación ha advertido   que es procedente la protección de los derechos amparados en el principio de   confianza legítima cuando: i) la medida,   política o actuación administrativa tiene el objetivo de preservar un interés   público superior; ii) se verifica que las conductas realizadas por los   particulares se ajustaron al principio de buena fe; y iii) hay una   desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la   administración y los administrados, lo que hace necesario la adopción de medidas   transitorias que adecuen la actual situación de los particulares a la nueva   realidad.    

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN RELACION CON   DERECHOS AL TRABAJO Y AL MINIMO VITAL DE TRABAJADORES SEXUALES-Reiteración de   jurisprudencia    

TRABAJADORES SEXUALES COMO GRUPO MARGINADO Y   DISCRIMINADO-Especial   protección constitucional    

GRUPOS DISCRIMINADOS O MARGINADOS-Características    

Para que un grupo se   configure como discriminado o marginado debe reunir tres características, a   saber: i) que en efecto se trate de un grupo social identificable; ii) que se   encuentre en una situación de subordinación prolongada; y iii) que su poder   político se encuentre severamente limitado, por condiciones socioeconómicas, por   clase, o por perjuicio de los demás. De otra parte, los grupos oprimidos, son   aquellos que además de reunir las anteriores características de marginación o   discriminación también: i) son explotados; ii) están estereotipados como grupo y   a la vez invisibilizados, y iii) sus miembros sufren violencia por de ser parte   del grupo.    

GRUPOS DISCRIMINADOS O MARGINADOS-Diferencia    

En la Sentencia C-741 de 2003 la Corte Constitucional determinó que   existía una diferencia entre un grupo discriminado y un grupo marginado. En esa   oportunidad consideró que el grupo marginado es más amplio que el discriminado   pues “comprende no sólo a   personas que han sido colocadas en una situación de desventaja por decisiones   estatales, políticas públicas o prejuicios sociales, sino además a quienes dadas   las condiciones reales en que viven, sin importar la causa, están en una   situación de exclusión social, no se han incorporado a las actividades   económicas acudiendo a las formas ordinarias para ello o están en la   imposibilidad material de acceder a los beneficios de una sociedad organizada”.    

GRUPOS DISCRIMINADOS O MARGINADOS-Identificación debe   atender a un análisis del contexto social, político, económico y legal    

ACTIVIDAD COMERCIAL DE CASAS DE   PROSTITUCION-No se encuentra penalizada en Colombia    

PROSTITUCION-Definición    

La prostitución es   definida como “la   prestación de un servicio sexual por el cual se recibe una retribución económica   y cuyo intercambio permite una `negociación y ejercicio de servicios sexuales   remunerados´.”    

PROSTITUCION-Fuentes de discriminación    

PROSTITUCION-Desarrollo   jurisprudencial    

PROSTITUCION-Falta de protección   laboral contribuye a perpetuar el contexto de exclusión    

TRABAJADORES SEXUALES-Reconocimiento como personas discriminadas y   protección de sus derechos al trabajo, dignidad, salud y prestaciones sociales   contribuyen a romper ciclos de violencia en los que algunos de ellos deben   ejercer el trabajo sexual    

ACTIVIDAD COMERCIAL LICITA DE CASAS DE PROSTITUCION-Mayor intervención del Estado para proteger   efectivamente a quienes ejercen la prostitución en estos espacios    

ACTIVIDAD COMERCIAL LICITA DE CASAS DE PROSTITUCION-Debe   regularse y vigilarse, verificando que prostitución ejercida, se preste   en condiciones de voluntad y dignidad, que se cumpla con normas de salubridad y   obligaciones establecidas en Código Sustantivo del trabajo sobre relaciones   laborales y demás normas aplicables    

PROSTITUCION-Deberes de prevención, trato y atención, no solo a cargo del   Estado, sino también de establecimiento comercial, cuando el trabajo sexual se   da por cuenta ajena    

CASAS DE PROSTITUCION-Cuando autoridades determinen zonas que permiten   uso del suelo para su establecimiento, deben cumplir mínimos que garanticen   condiciones de dignidad para personas que ejercen esta actividad    

DERECHO A LA IGUALDAD, MINIMO VITAL Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Caso en que se selló casa de prostitución con   ocasión de cambio de uso del suelo establecido en POT    

DERECHO A LA IGUALDAD, MINIMO VITAL Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Orden a Alcaldía concerté un plan de reubicación con la   accionante, como trabajadora sexual    

DERECHO A LA IGUALDAD, MINIMO VITAL Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Orden a Alcaldía que en su plan de desarrollo incluya  políticas públicas o programas de generación de empleo, que ofrezcan   oportunidades laborales alternativas para trabajadores sexuales    

Referencia:   Expediente T-4.982.494    

Acción de tutela   instaurada por Jannet Martínez contra la Alcaldía de Yopal, el Concejo Municipal   de Yopal y la Inspección Tercera de Policía de Yopal.    

Procedencia:   Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías   de Yopal.    

Asunto: Uso del   suelo, Confianza Legítima, Casas de prostitución y Derecho al trabajo.    

Magistrada   Ponente:    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO.    

Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil quince (2015)    

La Sala Quinta de   Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván   Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y, la Magistrada Gloria Stella   Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

En la revisión de   la providencia proferida el 24 de marzo de 2015, por el Juzgado Primero   Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal – en primera y   única instancia-.    

                                        

El asunto llegó a   la Corte Constitucional por remisión que efectuó la Secretaría del Juzgado Primero   Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal, según lo   ordenado por los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. El 24 de junio de   2015, la Sala de Selección de tutelas número seis de esta Corporación la escogió   para su revisión.    

I. ANTECEDENTES    

1.1. La Sala conoce de la solicitud de   amparo promovida el 9 de marzo de 2015 por la señora Jannet Martínez, en calidad   de mujer cabeza de hogar a cargo de dos nietos. La peticionaria considera que la   Alcaldía de Yopal, el Concejo Municipal y la Inspección de Policía de Yopal le   violaron sus derechos a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al   trabajo, al mínimo vital y al debido proceso al sellar su establecimiento de   comercio “La Manzana Verde”, ya que el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de   2013 no permite casas de prostitución en la zona en que se encuentra ubicado.   Considera que con las nuevas disposiciones del suelo y sin una adecuada   reubicación de los establecimientos de comercio denominados de alto impacto, las   autoridades incumplen el Pacto de Cumplimiento suscrito entre las partes en el   marco de una acción popular.     

1.2. Jannet Martínez indica que es   propietaria de la casa de prostitución La Manzana Verde ubicada en la carrera 21   No. 14-27 en el municipio de Yopal desde hace más de 15 años. Afirma que en su   negocio trabajan 13 personas que “ejercen la profesión, no por gusto, sino   por necesidad para alimentar sus familias, esto quiere decir que, un aproximado   de 38 personas que dependen económicamente de este establecimiento”[1].     

1.3. En el año 2011, y en razón al cambio de zona suburbana a urbana en donde se   ubica la casa de prostitución, Jhoani Chaparro Vargas, instauró acción popular   de la que conoció el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, en la que solicitó   el amparo de los derechos colectivos al ambiente sano, a la salubridad y a la   seguridad pública, entre otros, en razón a las actividades comerciales que   tienen lugar en la zona, como la prostitución y la venta de drogas en espacio   público.    

1.4. Mediante sentencia del 15 de marzo   de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, aprobó un pacto de   cumplimiento suscrito entre las partes de la acción popular así como de terceros   interesados. La decisión también ratificó un comité de verificación que se   conformó para el seguimiento del cumplimiento del Pacto.    

En el Pacto de Cumplimiento aprobado se   adquirieron las siguientes obligaciones por parte de los suscribientes:    

a)    El Municipio de   Yopal se compromete a: (i) entregar el Plan de Desarrollo dentro del cual se   fije como meta la relocalización de la zona de tolerancia para el primero de   abril de dos mil doce (2012); (ii) elaborar y presentar el Plan de Ordenamiento   Territorial (POT) al Concejo Municipal, para su estudio y aprobación en   un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir del primero de abril de   2012; (iii) adoptar las acciones administrativas necesarias para obtener de   forma coercitiva la relocalización de las casas de lenocinio, sino lo han hecho   de forma voluntaria dentro de los nueve meses de expedido el POT[2].    

b)    El Concejo del   Municipio de Yopal se comprometió a: (i) realizar el estudio del POT   dentro de los tres meses siguientes a su presentación por parte de la Alcaldía   Municipal; (ii) una vez aprobado el Plan de Desarrollo, a expedir un Acuerdo en   el que se reglamente el ejercicio de la prostitución en el Municipio de Yopal,   para lo cual se le otorgó un plazo 3 meses siguientes a la aprobación del Plan   de Desarrollo.    

c)     Los   propietarios de los establecimientos de comercio de actividad de prostitución se   comprometieron a que, una vez señalada la zona de alto impacto dentro del POT,   de forma voluntaria y dentro de los seis meses siguientes, se relocalizarán en   ella[3].    

La sentencia también ordenó: “Ratificar el comité de verificación que se   conformó, el que estará integrado por: 1. El accionante, 2. La procuradora   ambiental 3. El personero municipal 4. El alcalde municipal o su Delegado 5. Un   delegado de los propietarios de los establecimientos de comercio sexual que para   el efecto será la señora Edilia del Socorro Ochoa y el Titular de este Despacho   quién lo presidirá; quienes rendirán informes conjuntos al Despacho, sobre el   cumplimiento de los compromisos aquí adquiridos, cada tres meses, contados a   partir de la aprobación del presente pacto o antes, en caso que no se observe   gestión alguna, y hasta cuando se dé cumplimiento cabal a lo pactado”[4].    

1.5. El Concejo Municipal de Yopal,   mediante Acuerdo 024 del 29 de diciembre de 2013, expidió el nuevo POT. El   artículo 66 de esa normativa se refiere a las casas de lenocinio, y las   determina como establecimientos de comercio y servicio de alto impacto, que no   pueden ser ubicadas en zonas residenciales.    

1.6. El 12 de junio de 2014, a petición   de la tutelante, la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Yopal, expidió un   concepto sobre el uso del suelo donde se encuentra ubicado el establecimiento La   Manzana Verde. La autoridad determinó que el uso dado por la accionante estaba   prohibido, toda vez que “el predio se encuentra en área de actividad múltiple   en el subsector 18 y la actividad puesta en consideración corresponde al uso   comercial y de servicios de alto impacto (cobertura urbana) (…)”[5].    

1.7. El 17 de junio de 2014, la Policía   realizó una visita de inspección ocular al bar La Manzana Verde y encontró que   el establecimiento incumplía con los requisitos establecidos por la Ley 232 de   1995 sobre la matrícula mercantil vigente y el pago de derechos de autor.   Además, determinó que incumplía las condiciones sanitarias establecidas en la   Ley 9a de 1979, en relación con la prohibición de encontrarse al menos a 200   metros de distancia de instituciones educativas[6].    

1.8. El 6 de agosto de 2014, la Policía   realizó una segunda visita de inspección ocular en la que verificó la misma   situación de incumplimiento de los requisitos antes mencionados, a pesar de   habérsele otorgado un plazo de dos meses a la propietaria para dar cumplimiento   a los mismos.    

1.9. El 26 de agosto de 2014, mediante   Acto Administrativo No. 110465169[7],   la Inspectora Tercera de Policía de Yopal inició una actuación administrativa en   contra del establecimiento de comercio La Manzana Verde por “infringir las   disposiciones vigentes contempladas en la Ley 232 de 1995, en especial las de   Matrícula Mercantil Vigente, Pago Derechos de Autor, Condiciones Sanitarias   descritas en la Ley 9 de 1979, Normas de uso de Suelo, permiso de Ocupación de   Espacio Público y Normas de Seguridad”[8].    

1.11. El 16 de septiembre de 2014, la   tutelante presentó una petición ante la Oficina Asesora de Planeación Municipal   en la Alcaldía Mayor de Yopal para que “reconsideren el concepto de uso de   suelo, por la aplicabilidad de la norma para este caso de: Acuerdo Municipal 024   de Diciembre 29 de 2013 –Artículo 105- Parágrafo Tercero (03) Numeral 01,   Numeral 4; por lo que puedo demostrar que tengo más distancia de lo que dice la   norma para prohibirme el uso del suelo (…)”[9].    

1.12. El 22 de septiembre de 2014, la   señora Martínez presentó sus descargos en la actuación administrativa iniciada   en contra de su establecimiento de comercio. La tutelante aportó los documentos   necesarios para superar el incumplimiento de requisitos que había sido declarado   en las diligencias. Igualmente, adjuntó pruebas para apoyar su explicación   acerca de la existencia de 273 metros de distancia entre su establecimiento de   comercio y una institución educativa, para justificar que no le es posible   adjuntar la certificación oficial, toda vez que en virtud de que existe un   concepto de uso del suelo prohibido, la Secretaría Distrital de Salud no le hace   la visita sanitaria oficial[10].    

1.13. El 26 de diciembre de 2014,   mediante Resolución 110562157 de la Inspección Tercera de Policía de Yopal, se   dispuso el cierre definitivo del establecimiento, por encontrarse en una zona   que prohíbe el uso del suelo para las casas de prostitución. La Resolución   indica que “el hecho de que no se le permita desarrollar la actividad   económica en el inmueble ubicado en la carrera 21 no 14-27, no significa que no   pueda ejercerla en otro sitio de la ciudad, donde esté permitido realizar la   misma con el lleno de los requisitos legales (…)”[11].    

1.14. El 29 de enero de 2015, la señora   Martínez presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación en contra   de la Resolución que ordenó el sellamiento de su establecimiento de comercio[12].    

1.16. El 4 de marzo de 2015, la Policía   cerró de forma definitiva el establecimiento de comercio La Manzana Verde.    

1.17. La tutelante argumenta que el cierre de su establecimiento vulnera sus   derechos al trabajo y al debido proceso porque desconoce que las autoridades   incumplieron el Pacto celebrado con la Alcaldía de Yopal y el Concejo Municipal   de Yopal pues “no se fijó propiamente como meta en el Acuerdo 024 de 2013   (POT), la relocalización de la zona de tolerancia, tan solo se limitó a hacer   referencia sobre el tema ligeramente en el artículo 66 del POT, dejando en total   ascuas a quienes nos dedicamos a este oficio, tampoco se cumplió por parte de   estas dos instituciones lo relacionado a la expedición de una ordenanza donde se   reglamente el ejercicio de la prostitución o por lo menos, si existe, no se ha   socializado con los directamente implicados, mientras que yo he estado siempre   presta a cumplir con lo pactado una vez la alcaldía municipal de Yopal me   relocalice, es decir, me ubique en otro lugar en un local comercial para poder   obtener mi mínimo vital para subsistir”[14].    

1.18. La tutelante afirma que el acuerdo   suscrito con la Alcaldía y el Concejo conlleva las obligaciones de fijar en el   POT una zona para las casas de prostitución y trasladarlas a nuevos locales   comerciales. En ese sentido considera que al “lanzar a la calle al   comerciante para empeorar la ya menguada situación de vida que se lleva en esta   profesión en cuanto a su salario mínimo vital para su subsistencia”[15],   se vulneraron sus derechos fundamentales.    

2. Actuaciones   procesales en sede de tutela y contestación de las entidades accionadas    

2.1. Mediante   auto del 10 de marzo de 2015, el Juzgado Primero Municipal para   Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal, admitió la   acción de tutela y ordenó su notificación a las entidades públicas accionadas,   para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción. Igualmente, ordenó   que se oficiara al Juzgado Primero Administrativo de Yopal, para que allegara la   copia de la decisión que resolvió la acción popular No.   85001-33-31-2011-00726-00, del 15 de marzo de 2012[16].    

2.2. Contestación de las entidades accionadas    

2.2.1. Inspección   Tercera de Policía de Yopal    

La Inspectora   Tercera de Policía de Yopal, afirmó que no ha incurrido en la vulneración de los   derechos fundamentales de la peticionaria y por lo tanto sus pretensiones no   están llamadas a prosperar. Respecto de la supuesta violación al debido proceso   en las acciones policivas, manifestó que “cumplió con el procedimiento legal   establecido en la Ley 232 de 1995 `por medio de la cual se dictan normas para el   funcionamiento de los establecimientos comerciales´ y para el caso del libro   tercero de la ley 1437 de 2011 ´por medio del cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’”[17].    

Asimismo, indicó   que su despacho no hizo parte de los compromisos adquiridos en el Pacto de   Cumplimiento en el marco de la acción popular, por lo que no era competente para   discutir acerca de las decisiones adoptadas en el mismo[18].   A su vez, explicó que su despacho no había sido notificado de la providencia   judicial del proceso de acción popular, por lo que “no existe justificación   alguna para que se abstenga de llevar a cabo el procedimiento sancionatorio con   ocasión del incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley 232 de   1995”[19].    

De otra parte, en   relación con la zona de localización de la casa de prostitución, señaló que la   Inspección “se limitó a orientarle sobre las áreas que el Plan de   Ordenamiento Territorial establece para la realización de las actividades de   Alto Impacto”[20].    

Además, argumentó   que la actuación administrativa que culminó con el sellamiento del   establecimiento de comercio La Manzana Verde, se dio en cumplimiento de sus   deberes. En este sentido, indicó que la Inspección no vulneró el derecho a la   igualdad de la tutelante, porque también inició actuaciones administrativas   contra los demás establecimientos de comercio ubicados en la misma zona. Así   pues, según la Inspectora, es claro que las actividades de prostitución no se   pueden seguir llevando a cabo en la zona en razón al cambio de denominación del   suelo, lo que constituye una norma de obligatorio cumplimiento, que responde al   principio de primacía del interés general sobre el particular.    

Asimismo, la   Inspectora sostiene que tampoco se configuró una violación del derecho al libre   desarrollo de la personalidad, debido a que su actuación se limitó a reprochar   la actividad económica que se desarrollaba, por estar prohibida en el sector. De   igual modo, adujo que tampoco se ha vulnerado el derecho al trabajo, pues es el   dueño del establecimiento de comercio a quien le corresponde desarrollar su   actividad conforme a las normas de uso del suelo, de modo que la actividad   económica de la tutelante no ha sido atacada, pues la puede desarrollar en donde   sea legalmente posible.    

Por otro lado, la   funcionaria señaló que el derecho a la familia y los derechos de los niños de la   comunidad residente en la zona sí se ven vulnerados por la actividad comercial   de la tutelante. Por último, en relación con el perjuicio irremediable,   consideró que éste no se configura, pues no se da la “inminencia, apremio,   ilegitimidad y afectación a verdaderos derechos fundamentales”[21]. Y la   tutelante no probó tal perjuicio por lo que se trata de simples afirmaciones.    

2.2.2. Concejo   Municipal de Yopal    

El Concejo   Municipal de Yopal, mediante apoderado, contestó la acción de tutela y solicitó   que se declare improcedente “por cuanto en el pacto de cumplimiento no se   violó derecho alguno, y las partes actuaron bajo su responsabilidad y facultades   mentales, (…) dicho pacto hace tránsito a cosa juzgada y debe ser de estricto   cumplimiento”[22].    

El Concejo   Municipal resaltó el carácter excepcional de la procedencia de las acciones de   tutela contra sentencias y refirió apartes de la jurisprudencia de la Corte   Constitucional sobre el tema. Para el Concejo, la acción de tutela cuestiona la   decisión adoptada en el marco de la acción popular, es decir, el pacto de   cumplimiento ratificado mediante sentencia. Refirió que “en el pacto de   cumplimiento se actuó en derecho, equidad bajo los requisitos legales   establecidos en el artículo 23 de la Ley 472 de 1998, por cuanto los   propietarios de las casas de lenocinio se comprometieron mediante dicho acto a   relocalizarse de forma voluntaria, y estimó improcedente acceder al capricho de   la accionante en no querer cumplir lo acordado hace más de tres años (…)”[23]. Así,   consideró que el tema de la referencia no es un asunto constitucional y resuelto   dentro del marco de la acción popular.    

Así pues, para el   Concejo Municipal, lo que la tutelante pretende es que la alcaldía de Yopal le   entregue un local con las condiciones para el servicio de la prostitución, y   así, dilatar lo acordado en el Pacto de Cumplimiento. Por lo tanto, en caso de   acceder a las pretensiones de la tutelante se desconocerían los términos de lo   pactado en el marco de la acción popular, y por ende la cosa juzgada.    

2.2.3. Municipio   de Yopal    

El Municipio de   Yopal, actuando mediante apoderado, dio contestación a la acción de tutela para   solicitar que se niegue el amparo solicitado, pues considera que sus    actuaciones no han vulnerado ningún derecho fundamental.    

El apoderado del   municipio sostuvo que la tutelante “no expone cuales (sic) fueron los hechos   constitutivos de violación al derecho al debido proceso, pues simplemente se   expone que con la orden de cierre definitivo de su establecimiento de comercio   se le están vulnerando sus derechos fundamentales, pero igualmente expone que se   le permitió participar en el proceso, que interpuso recursos y que la decisión   definitiva le fue desfavorable”[24].    

Indicó que, el   POT fue publicado en debida forma y no fue demandado, por lo que se encuentra   vigente, y éste determina que la clasificación del uso del suelo donde la   tutelante ejercía su actividad comercial, no permite ejercer esa actividad.    

Para el   Municipio, no es posible cambiar el uso del suelo de la zona donde se encuentra   el establecimiento de comercio, y las autoridades de Policía actuaron   correctamente, al hacer cumplir las normas del POT, en razón a la prevalencia   del interés general sobre el interés particular[25].    

Por último,   afirmó que la acción de tutela es improcedente, pues la sede para controvertir   el incumplimiento del pacto suscrito en el marco de la acción popular es   justamente ese proceso. También indicó que “no es posible la entrega de un   local para el desarrollo de la actividad, en primer lugar porque el municipio   nunca se comprometió a tal actuación y en segundo lugar, porque   constitucionalmente está prohibido que las entidades del Estado entreguen a   título gratuito recursos públicos a particulares”[26].    

3. Decisión   judicial de instancia    

Sentencia de   única instancia    

El 24 de marzo de 2015, el Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control   de Garantías de Yopal, declaró improcedente la acción de tutela. El juez   de instancia, determinó que lo que la demandante busca con la acción de tutela   es la “protección de unos derechos presuntamente conculcados como   consecuencia, en primer lugar, de una acción popular que protegió derechos   colectivos (goce de un ambiente sano y espacio público), y en segundo lugar, por   la presunta inobservancia y caso omiso del pacto de cumplimiento celebrado entre   los extremos de dicha acción, pero especialmente por la Alcaldía y el Concejo   Municipal”[27].    

Al revisar la procedibilidad de la acción, el juez encontró que las pretensiones   versan sobre el cumplimiento de una sentencia proferida en un proceso de acción   popular, por lo que en virtud de lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472   de 1998, es el juez que tramitó la acción popular quien tiene la competencia   para conocer del asunto. El juez de instancia consideró que la accionante debía   acudir al Juez Primero Administrativo de Yopal, quien preside el comité de   verificación del pacto de cumplimiento, para que sea éste quien proteja, si a   ello hubiere lugar, los derechos presuntamente vulnerados[28], con el   incumplimiento del pacto que fue ratificado mediante sentencia en el marco de la   acción popular.    

Para el juez de tutela, frente a la “existencia de otro mecanismo de defensa   judicial que no ha sido utilizado, esto es la demanda del cumplimiento del pacto   acordado y materializado en decisión del 15 de marzo de 2012, ante el juez que   adelantó la acción popular como ha quedado visto, mal puede este funcionario   inmiscuirse en la órbita de acción de aquel, so pretexto de la vulneración de   unos derechos, para restarle valor a aquella decisión judicial en la cual como   allí aparece en el numeral primero aprobatorio, literal c) que los propietarios   de los establecimientos de comercio de actividad de prostitución, se comprometen   de forma voluntaria a su relocalización en la zona de alto impacto que   determine el POT, actividad particular y de la cual nada señala la accionante   haber cumplido, salvo demandar recursos públicos para continuar con su actividad”[29].    Finalmente, consideró que la tutelante no aportó pruebas para sustentar sus   argumentos sobre su calidad de madre cabeza de familia, o en relación con la   vulneración a la estabilidad, por lo que declaró improcedente la acción de   tutela.    

4. Actuaciones en sede de revisión    

4.1. La Magistrada Ponente, mediante Auto   del 16 de septiembre de 2015, ordenó que se practicaran las siguientes pruebas:    

·           Se solicitó a la Alcaldía de Yopal que remitiera un informe en el que diera   cuenta de los trámites adelantados, de existir, para la adecuación de las zonas   en el Municipio de Yopal para el funcionamiento de establecimientos de comercio   y servicios de alto impacto como casas de prostitución.    

·           Se solicitó al Juez Primero Administrativo de Yopal que, en su calidad de   presidente del Comité de Verificación del cumplimiento del pacto de cumplimiento   ratificado por su despacho mediante sentencia del 15 de marzo de 2012   en el expediente 85001-33-31-001-2011-00726-00, remitiera: i) los informes   conjuntos a los que se refiere el numeral segundo de la sentencia de la   referencia, respecto del cumplimento de lo pactado; o ii) cualquier otro informe   pertinente que dé cuenta del cumplimiento.    

·           Se solicitó a la tutelante, Jannet Martínez, que remitiera: i) constancia de la   dependencia económica de sus dos nietos; ii) constancia de su situación   económica actual y la dependencia de su trabajo para su subsistencia; iii)   constancia de la situación económica de las 13 personas que trabajan en su   establecimiento y sus dependientes; y iv) cualquier otra prueba que pudiera   evidenciar la situación de vulnerabilidad, alegada en la acción de tutela[30].    

4.2. El 29 de   septiembre de 2015, la Alcaldía de Yopal remitió un escrito en el que hace un   recuento de la acción popular interpuesta por Jhoani Chaparro Vargas en contra   del Municipio de Yopal y el Concejo Municipal de Yopal en el año 2011. Explicó   que la acción se fundamentó en la afectación alegada por la población cercana a   la Carrera. 21 entre las calles 13 y 18 en Yopal, por tener que soportar los   continuos “desórdenes sociales derivados de las casas de lenocinio que   existen en el sector, como también por el micro tráfico de alucinógenos, riñas   callejeras, delincuentes, que se dedican al raponeo, consumo de sustancias   psicoactivas, prestación indebida de servicios sexuales en espacio público entre   otros”[31].    

La apoderada de   la entidad sostuvo que el Pacto de Cumplimiento realizado con ocasión de la   acción popular tuvo como objetivo “dar prevalencia al beneficio de la calidad   de vida de los habitantes”, y refirió los acuerdos que se consignaron sobre   el plan de desarrollo, la relocalización de la zona de tolerancia, la   elaboración del POT y la relocalización voluntaria de las casas de lenocinio.   También indicó que, mediante Acuerdo 024 de 2013, el Concejo Municipal expidió   el nuevo POT y estableció que “la carrera 21 entre calles 13 y 16 corresponde   a las actividades No 2 y No 18, áreas en las cuales no está permitido ejercer la   actividad de casa de lenocinio, a su vez el artículo 126 del mismo acuerdo   establece las zonas industriales en los polígono de Morichal y el sector de   Araguaney, áreas en las cuales se puede ejercer la actividad de prostitución o   casas de lenocinio”[32].   De acuerdo con lo anterior, y dado que la casa de prostitución no cumplía con   las disposiciones de la Ley 232 de 1995, la Inspección Tercera de Policía inició   actuación administrativa en contra de La Manzana Verde, que culminó el 26 de   diciembre de 2014 mediante Resolución No. 110562157, con orden de cierre   definitivo.    

De otro lado, la   Alcaldía informó que el acto administrativo fue apelado y la decisión de   sellamiento fue confirmada, por lo que el establecimiento fue cerrado el 4 de   marzo de 2015. Finalmente, indicó:    

“En la   actualidad la Administración Municipal no permite ejercer la actividad de casas   de lenocinio en el sector objeto del litigio, a su vez ratifica que en el   acuerdo 024 de 2013, se establecieron los sectores en donde las actividades   consideradas como de alto impacto entre las que están las casas de lenocinio   pueden ejercer, por cuanto es deber de los propietarios de estos   establecimientos de comercio relocalizarse, y de esta forma dar cumplimiento al   pacto de cumplimiento suscrito y a las disposiciones legales que regulan el uso   del suelo en el Municipio de Yopal”[33].    

4.3. El 30 de   septiembre de 2015, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, remitió algunos   informes sobre el cumplimiento del Pacto de Cumplimiento, ratificado mediante   sentencia, en el trámite de la acción popular instaurada por Jhoani Chaparro   Vargas (20110 -726). A continuación se resumen los informes y las actas del   Comité de Verificación allegados por el juez:    

·           Informe del Capitán al Comandante de Policía sobre las medidas de seguridad   adelantadas en la zona de tolerancia durante los días 26 de enero y 2 de febrero   de 2012[34].    

·           Informe del 9 de Febrero de 2012 del Capitán David Leonardo Carpeta Valencia al   Comandante de Policía sobre las actividades realizadas durante la semana del 9   de febrero de 2012[35].    

·           Orden del 22 de febrero de 2012 de la Policía de Casanare para que se dispusiera   un servicio de Policía permanente para el sector de la zona de tolerancia[36].    

·           Actas de compromiso del 28 de febrero de 2012 de los representantes legales de   las casas de prostitución Candela, la Gota Fría, Garibaldi y Sitios Club, para   asegurar el cumplimiento de la normativa sobre horarios, la prohibición de la   venta de alcohol a menores de edad y los decibeles  de sonido autorizados, entre   otros[37].    

·           Reportes del Capitán David Leonardo Carpeta Valencia del 8 de marzo y 30 de mayo   de 2012, sobre el cumplimiento del plan de acción de seguridad y   restablecimiento en la confianza institucional en la zona de tolerancia. En los   informes se detalla la incautación de drogas en las zonas, la estrategia de la   Policía contra los mitos de inseguridad, el cierre temporal del establecimiento   Candela Club, por encontrar a un adolescente de 17 años en el mismo, un reporte   dirigido al Subteniente Héctor Fabio Segura Reina sobre las actuaciones   realizadas en cumplimiento de la acción popular y su Pacto de Cumplimiento, una   orden de allanamiento y registro del 8 de marzo de 2012, a dos inmuebles por   tráfico y fabricación o porte de estupefacientes[38].    

·           Informe del 23 de julio de 2012 del Agente del Ministerio Público en materia   ambiental, sobre el avance del cumplimiento de medidas cautelares decretadas   mediante auto del 21 de febrero de 2012[39].    

El informe   refiere a las acciones de la Policía en relación con la medida sobre suministro   de personal uniformado las 24 horas del día, al igual que la realización de   operativos de inteligencia, para establecer focos de expendio de droga, y demás   delitos.    

·           Solicitud del 27 de septiembre de 2012 del Secretario de Gobierno a la   Inspección Tercera de Policía para que le remita la relación de funcionamiento   de establecimientos de comercio y su cumplimiento con los requisitos de   funcionamiento en la zona de tolerancia[40].    

·           Acta del 4 de octubre de 2012 de la primera reunión del Comité de   Verificación, en la que constata que se realizó una inspección judicial de   verificación en la zona de tolerancia. El Acta consigna: i) la existencia de   ocho casas de lenocinio en la zona; ii) que las cámaras de seguridad no   funcionan; iii) y el recuento de las actividades de la Policía en la zona.   Durante la diligencia el juez solicitó el alumbrado de luces blancas y la poda   de árboles para tener una mejor visibilidad de las cámaras de seguridad, entre   otros[41].    

·           Informe del 4 de octubre de 2012 del Secretario de Gobierno de Yopal al Juez   Primero Administrativo del Circuito de Yopal sobre el avance en cumplimiento de   las medidas cautelares[42].    

·           Informe del 11 de febrero de 2013 de la Asesora de Planeación de Yopal, dirigido   al Secretario del Despacho de la Secretaría de Gobierno de Yopal en el que se   indica que “ya está coordinado con la Corporación Planeación del Desarrollo   Regional organismo encargado de la formulación del Plan de Ordenamiento   Territorial para el Municipio de Yopal – POT, la localización del área o terreno   para el funcionamiento de la Nueva Zona de Tolerancia, información que será   conocida a través de la socialización del POT o informes preliminares que   presentara esta última”[43].    

·           Informe del 26 de febrero de 2013 de la Asesora de Planeación de Yopal, dirigido   al Secretario de Gobierno de la misma ciudad en el que se señala que “en esta   Oficina Asesora de Planeación a la fecha no reposa copia del Proyecto (Plan de   Ordenamiento Territorial para el Municipio de Yopal –POT), toda vez que hasta el   día 28 de febrero de 2013 se hará entrega preliminar del mismo por parte de la   Corporación Planeación del Desarrollo Regional organismo encargado de su   formulación. Nos permitimos igualmente informar, que es una realidad la   ubicación o localización de las áreas para el funcionamiento de la Zona de   Tolerancia y el complejo Ferial dentro del Plan de Ordenamiento Territorial que   próximamente se aprobara para el Municipio de Yopal”[44].    

·           Informe del 6 de marzo del 2013 del Secretario de Gobierno Municipal dirigido al   Juez Primero Administrativo del Circuito de Yopal, sobre el cumplimiento de las   medidas cautelares dictadas durante el proceso. Del informe se entiende que se   dictaron cinco medidas cautelares durante el proceso, a saber: i) la   adquisición, instalación, mantenimiento y reparación de cámaras de vigilancia y   seguridad en la zona de tolerancia; ii) la verificación del cumplimiento de los   requisitos legales de funcionamiento de los establecimientos de comercio sexual;   iii) la adquisición de un CAI móvil para la zona de tolerancia; iv) la   implementación de un alumbrado público en la localidad; y v) la adecuación de   una Unidad Permanente de Justicia (UPJ)[45].   Sin embargo, no es posible verificar cuál fue la fecha en la que se dictaron   estas medidas.    

·           Solicitud del 6 de marzo de 2013 del Alcalde de Yopal al Juez Primero   Administrativo del Circuito, para que amplíe el término de cumplimiento de la   medida cautelar en relación con la UPJ[46].    

En este documento   el Alcalde informó que tenía bajo su responsabilidad el cumplimiento de cinco   medidas cautelares, de las cuales tres se habían ejecutado y cumplido, a saber:   i) la adquisición de un CAI móvil; ii) la realización de visitas de legalidad a   los establecimientos que se encuentran en esta zona; y iii) el mejoramiento del   alumbrado en el sector y la poda de árboles[47]. Además,   respecto a la medida cautelar de adquisición, instalación y mantenimiento de   cámaras de seguridad, señaló que daría cumplimiento a esta medida en un lapso de   tres meses y medio. No obstante, en relación con la medida de adecuación de una   Unidad Permanente de Justicia (UPJ) indicó que requería la ampliación del   término otorgado, toda vez que no se contaba con un lugar que cumpliera con los   requisitos establecidos para las UPJ, por lo que se debía construir uno. El   Alcalde hizo referencia a las dificultades presupuestales, y a la espera de   confirmación de la solicitud de fondos a otras dependencias, e informó que   contaba con un predio destinado para el efecto. Finalmente, solicitó 10 meses   adicionales de plazo para el cumplimiento de la medida[48].    

·           Informe del 14 de mayo de 2013 suscrito por el Secretario de Gobierno dirigido   al Juez Primero Administrativo del Circuito en el que se hace referencia a los   avances en la designación de la zona de tolerancia en el POT y la revisión   técnica de Corporinoquía de la zona, en cumplimiento de la concertación   ambiental establecida en la Ley 388 de 1997[49].    

·           Acta del 16 de mayo de 2013 de la segunda reunión del Comité de   Verificación que consigna una inspección judicial en la que se verificaron las   condiciones inaceptables del CAI móvil, y se conminó a la administración   municipal para que adelantara los trámites para remediarlo. Durante la   inspección, la Alcaldía solicitó un plazo de 10 meses para continuar con los   trámites para la construcción de la UPJ, lo que fue concedido por el juez[50].    

·           Acta de la segunda reunión (sic) del Comité de Verificación del 22 de   agosto de 2013.    

En esta se hace   un recuento de la inspección judicial de verificación que se realizó al Pacto de   Cumplimiento en la zona ubicada entre la Carrera 21 y las calles 13 y 18 en   Yopal. En el Acta se informa que se constató la presencia de un CAI móvil, y   cámaras de seguridad, y se hace referencia a los trámites que se han adelantado   para establecer una UPJ en la zona.    

El Comandante de   Policía reporta que la patrulla asignada ejerce funciones investigativas y en su   desarrollo ha encontrado que se ha adjudicado inmuebles a personas relacionadas   con delincuentes activos, por lo que solicita que se oficie a la Dirección   Nacional de Estupefacientes “para que se realice un arduo trabajo de   investigación a la hora de entregar las casas las cuales fueron objeto de   extinción de dominio”[51].   Además, indica que la Policía ha llevado a cabo 103 detenciones en flagrancia y   “los establecimientos de comercio sexual han sido diezmados por una nueva   actividad comercial que se puede observar en el sector, como lo es la venta de   muebles metálicos”[52].    

En la misma   diligencia, el juez resolvió: i) conminar a la directora del ICBF, seccional   Casanare, para “adelantar gestiones tendientes a atender y solucionar la   problemática con los menores hijos de las mujeres que laboran en la zona de   tolerancia”[53];   ii) requerir a la Dirección Nacional de Estupefacientes para informar sobre   procesos de extinción de dominio en la zona; y iii) requerir a ENERCA para la   instalación de una mejor iluminación en la zona[54].    

·           Informe del 22 de agosto de 2013 de la Alcaldía de Yopal dirigido al Juzgado   Primero Administrativo sobre los trámites adelantados ante Corporinoquía para su   evaluación del proyecto del POT, en cumplimiento del artículo 24 de la Ley 388   de 1997. La Alcaldía informa que: “una vez formulado el proyecto del POT,   este se presentó ante CORPORINOQUIA, quien tiene que evaluar el documento   propuesto, en lo pertinente a los aspectos ambientales generales y de alguna   especificidad en lo relacionado con los aspectos de riesgo, amenaza, red   hídrica, y usos rurales del suelo, entre otros. (…) Una vez corporinoquía   apruebe el documento se continuará con el trámite de concertación ante el   Concejo Territorial de Planeación, de donde se desprenden observaciones y   recomendaciones para que el documento finalmente haga su trámite ante el Concejo   Municipal, conforme el procedimiento legal citado anteriormente”[55].    

·           Acta del 20 de marzo de 2014 de la tercera reunión del Comité de   Verificación en la que se llevó a cabo una inspección judicial de verificación.   En la diligencia, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal durante la   diligencia, ordenó:  i) ampliar el término de 10 meses para la construcción y   funcionamiento de la unidad permanente de justicia; ii) conminar al Alcalde para   que adelantara el mantenimiento a las cámaras de seguridad y se podaran los   árboles que impedían la visibilidad; y iii) requerir al Secretario de Gobierno   de Yopal para que allegara el POT “y en la medida de lo posible que se   precise de manera detallada las zonas que se han destinado para la reubicación   de la zona de tolerancia, igualmente se advierte que dentro del término de tres   meses, reglamente la actividad sexual en el municipio de Yopal, conforme se   señaló en la sentencia que aprobó el pacto de cumplimiento”[56].    

·           Informe del 2014 de la Personería Municipal[57]  dirigido al Juez Primero Administrativo de Yopal de las actividades de la   Policía en relación con los problemas de seguridad de la zona[58].    

·           Informe del 13 de marzo de 2015 enviado por la Inspección Tercera de Policía a   la Alcaldía de Yopal, sobre las actuaciones administrativas que determinaron el   cierre definitivo de Manzana Roja Night Club, Discoteca bar Ellos y Ellas, La   Manzana Verde, Billares Don Gediondo, Plaza de Lenocinio Bar Garibaldi, Bar la   Gota Fría y Billares el Tahur de la 14[59].    

·           Acta del 17 de marzo de 2015 de la cuarta reunión del Comité de   Verificación en la que se llevó a cabo una audiencia pública e inspección   judicial. El Acta refiere la verificación del sellamiento de las casas de   prostitución, la ausencia de trabajadoras sexuales en la calle, el debido   funcionamiento de las cámaras de seguridad y refleja la explicación del   representante de la Alcaldía sobre la imposibilidad de cumplir con la medida   cautelar sobre la construcción de la UPJ, por falta de recursos económicos. El   juez resuelve abrir incidente de desacato contra el ex alcalde Wilman Enrique   Celemin Cáceres y el Secretario de Gobierno Domingo Conde Rueda, por incumplir   la orden de instalar una UPJ en la zona[60].    

4.4. La Sala Quinta de Revisión, mediante auto del 5 de octubre de 2015,   requirió al Concejo Municipal de Yopal y a la tutelante para que remitieran de   forma inmediata las pruebas solicitadas en el auto del 15 de septiembre. Además,   suspendió los términos del asunto por 15 días hábiles.    

El 22 de octubre de 2015, el Concejo Municipal de Yopal, remitió escrito con las   pruebas solicitadas. En su informe indica que no ha expedido un acuerdo que   reglamente la prostitución y que:    

“[E]n el artículo 120 (Acuerdo 024 de 2013) SUELOS DE DESARROLLO PRODUCTIVO,   están destinados para los establecimientos casas de lenocinio, las cuales están   enmarcadas para su funcionamiento en las áreas para el desarrollo de actividades   industriales, agroindustriales, zonas francas y logísticas, y son:    

(…) Polígono industrial Yopal – Morichal (CSIYM). Para el desarrollo de la   industria pesada, transformadora de cobertura regional de alto impacto ambiental   se dispondrá un polígono de Morichal, por fuera y contigua a la zona de   expansión 2. De acuerdo al decreto 3600 el área mínima de actuación para estas   áreas es de 6 ha.    

(…) Área industrial y/o agroindustrial de Araguaney (AIAR). Polígono conformado   por los predios del actual relleno sanitario (allí se relocalizarán las futuras   actividades industriales de tratamiento para los residuos sólidos acorde con la   tecnología dispuesta en el PGIRS), la estación de Araguaney, la refinería y los   molinos adyacentes. De acuerdo al decreto 3600 el área mínima de actuación para   estas áreas es de 6 ha”[61].    

Adicionalmente, el Concejo envió una copia del Acuerdo 024 de 2013, POT de Yopal[62].    

4.5. La Sala Quinta de Revisión, mediante auto del 23 de octubre de 2015,   vinculó como tercero interesado al Juez Primero Administrativo de Yopal, para   que se pronunciara sobre la acción de tutela de la referencia, y suspendió los   términos del proceso sin término.     

El 5 de noviembre de 2015, el Juez Primero Administrativo de Yopal, remitió   escrito en el que manifestó que conoció de la acción popular promovida por   Jhoani Chaparro Vargas, que buscaba proteger los derechos colectivos al goce de   un ambiente sano y del espacio público, la seguridad y la salubridad públicas.   Indicó que, mediante la sentencia aprobatoria del Pacto de Cumplimiento se   estableció a cargo del municipio de Yopal “la obligación de elaborar y   presentar ante el Concejo municipal un Plan de Ordenamiento Territorial dentro   del cual se fijara como meta la relocalización de la zona de tolerancia”, lo   cual se había cumplido a la fecha.    

En este sentido, señaló que el artículo 77 del Acuerdo 024 de 2013 “estableció   la necesidad de efectuar una renovación urbana por reactivación y con ello la   sustitución parcial de las estructuras urbanas y arquitectónicas, conllevando a   la recuperación de las manzanas con código catastral 0235 y 0236 desplazando así   las actividades de lenocinio que se han venido implantando en el sector”.    

También manifestó que el deber de relocalización de la zona de tolerancia “en   manera alguna comportaba o conllevaba el deber de “entregar al   propietario del establecimiento un lugar (local) para desarrollar su actividad”   tal como pretende la señora Jannet Martínez”[63].   A su vez, enfatizó que el propósito del compromiso que asumió el municipio y su   aprobación en la sentencia, nunca fue una reubicación que impusiera a la   alcaldía la entrega de locales, y que el ordenamiento jurídico no establece ese   tipo de obligaciones a cargo de las entidades territoriales.    

Así pues, sostuvo que la sentencia estableció un compromiso por parte de los   propietarios de las casas de prostitución, de relocalizarse en la nueva zona de   tolerancia, seis meses después de aprobado el POT. Para el Juez, el cierre del   establecimiento de comercio se presentó cuando el término de relocalización   voluntaria se había superado. También añadió que las actuaciones adelantadas por   la Inspectora Tercera de Policía eran ajenas a su despacho, pues no se   enmarcaban en el cumplimiento de la sentencia del pacto que él vigilaba, por lo   que cualquier vulneración de derechos en su ejecución debía analizarse de   forma independiente.    

Finalmente, señaló que “la acción de tutela no es la vía para verificar el   cumplimiento de la sentencia proferida en el marco de la acción popular pues el   ordenamiento jurídico ha previsto para ello el incidente de desacato”[64].    

4.6. Mediante comunicaciones del 12 y 20 de noviembre de 2015, la Secretaría de   esta Corporación informó que las solicitudes realizadas a Jannet Martínez en los   autos del 5 de septiembre y el 22 de octubre de 2015 no fueron notificadas pues   regresaron a dicha Secretaría con las anotaciones “desconocido” y “no reside”[65].    

II. CONSIDERACIONES    

Competencia    

1. Corresponde a   la Sala Quinta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional analizar, el   fallo proferido dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento   en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de   1991.    

Asunto objeto de   revisión y problema jurídico    

2. La tutelante   considera que la Inspección Tercera de Policía de Yopal, el Municipio de Yopal y   el Concejo Municipal de esa ciudad, vulneraron sus derechos fundamentales a la   igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al debido proceso, a la   familia y al mínimo vital en conexidad con el derecho al trabajo, al sellar su   establecimiento de comercio La Manzana Verde, con fundamento en que el nuevo POT   de 2013 no permite casas de prostitución en la zona en que se encuentra ubicado.   Igualmente, considera que con las nuevas disposiciones del suelo, y sin una   adecuada reubicación de los establecimientos de comercio denominados de alto   impacto, las autoridades incumplen un Pacto de Cumplimiento, en el marco de una   acción popular. Para la tutelante, para cumplir con lo pactado, el municipio de   Yopal debía hacerle entrega de un local en una zona de la ciudad que permita el   funcionamiento de establecimientos de alto impacto, como las casas de   prostitución.    

3. El Juez   Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal   consideró que la tutela era improcedente, por incumplir con el requisito de   subsidiariedad. Para el Juez, la tutelante solicita es el cumplimiento del Pacto   de Cumplimiento ratificado mediante sentencia del 15 de marzo de 2012, el cual   conforme a su interpretación, incluye la entrega de un local para el ejercicio   de la prostitución en un nuevo sector. En este sentido consideró que la actora   debió acudir al Comité de Verificación en el marco de la acción popular, quien   es el competente para revisar el cumplimiento del Pacto.    

4. La Sala   encuentra que los problemas jurídicos que debe resolver son:    

¿Es procedente la   acción de tutela para el reclamo de la vulneración de los derechos fundamentales   de la tutelante, cuando prima facie pareciera procedente el medio de   control de nulidad y restablecimiento del derecho o las medidas ante el Comité   de Verificación del Pacto de Cumplimiento en el marco de la acción popular?    

¿Las entidades accionadas vulneraron los derechos   fundamentales a la igualdad, al trabajo y al mínimo vital y el principio de   confianza legítima de la tutelante, con el sellamiento del establecimiento de   comercio La Manzana Verde, sin adoptar un plan de reubicación?    

5. Para resolver los problemas planteados, primero,   se procederá a reiterar la jurisprudencia sobre la procedibilidad de la acción   de tutela como mecanismo subsidiario. De superar el análisis de procedibilidad,   se abordarán los siguientes puntos como marco constitucional aplicable al caso   para solucionar el problema jurídico planteado: i) el derecho a la   igualdad como límite y obligación en las actuaciones de la administración que   impactan a personas que hacen parte de grupos marginados; ii) el   principio de confianza legítima; iii) los trabajadores sexuales como un grupo   marginado y discriminado que merece especial protección constitucional; para   finalmente, analizar el caso concreto.    

La procedibilidad de la acción de tutela. Reiteración   de jurisprudencia[66].     

6. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la   acción de tutela es un mecanismo “preferente y sumario” para la   protección de los derechos fundamentales de las personas en Colombia. No   obstante, esta norma constitucional y el Decreto 2591 de 1991[67],   establecen que la tutela solamente procede cuando “el afectado no disponga de   otro medio de defensa judicial”. Así, la acción de tutela es un   mecanismo de carácter subsidiario y excepcional que tiene el objetivo de   proteger derechos fundamentales, y cuya procedencia está sujeta al agotamiento   de los recursos procesales, ordinarios y extraordinarios[68],   así como al principio de inmediatez.    

Esta Corporación ha señalado que la Constitución y la ley han   creado una serie de recursos y procesos que tienen como propósito la protección   de los derechos de las personas. En este orden de ideas, desconocer el carácter   subsidiario de la acción de tutela vaciaría de contenido los otros mecanismos de   defensa judicial que han sido dispuestos en las normas constitucionales y   legales para proteger los derechos invocados. Es decir, dicho desconocimiento   atentaría contra los mandatos de la Carta Política que regulan los medios de   protección de derechos dentro de cada una de las jurisdicciones[69].    

7. Tal y como ha sido reiterado en diferentes   ocasiones, los principios de inmediatez y subsidiariedad que rigen la acción de   tutela, deben analizarse en cada caso en concreto. En aquellos asuntos en que   existan otros medios de defensa judicial, la jurisprudencia de esta Corporación   ha determinado que caben dos excepciones que justifican su procedibilidad,   siempre y cuando también se verifique la inmediatez:     

1.     Que   a pesar de existir otro medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la   ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de   tutela procede como mecanismo transitorio; y    

2.     Que   si bien existe otro medio de defensa judicial, éste no es idóneo o eficaz  para proteger los derechos fundamentales invocados, caso en el cual la tutela   procede de manera definitiva.    

Adicionalmente, cuando la acción de tutela es   promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como   niños, mujeres cabeza de familia, personas en situación de discapacidad,   población desplazada, personas de la tercera edad, entre otros, el examen de   procedibilidad de la acción de tutela es menos estricto, pero no menos riguroso[70].    

8. Las anteriores reglas implican que, de verificarse   la existencia de otros medios judiciales, siempre se debe realizar una   evaluación de la idoneidad del mecanismo en el caso concreto, para determinar si   dicho medio tiene la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los   derechos invocados. Este análisis debe ser sustancial, no simplemente formal, y   sin olvidar que el juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario. De   encontrar la falta de idoneidad, la acción puede proceder de forma definitiva.    

Ahora bien, en caso de encontrar que el mecanismo es   idóneo, es preciso verificar si se está ante la inminencia de que ocurra un   perjuicio irremediable, que haga procedente la protección; por regla general, en   caso de concederse el amparo, las órdenes tienen un carácter transitorio[71].    

9. La Constitución[72]  y el Decreto 2591[73] han dispuesto que en los casos en que   existan otros medios de defensa judicial la acción de tutela procederá como   mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.   Como complemento, el artículo 8º del mismo decreto ley establece que cuando se   está ante esta situación, la orden del juez de tutela sólo estará vigente   durante el “término que la autoridad judicial competente utilice para decidir   de fondo sobre la acción instaurada por el afectado”. Es decir que, el   peligro de que ocurra el perjuicio irremediable habilita la procedencia de la   acción de tutela generalmente de forma transitoria.    

10. La Corte   Constitucional ha identificado unas características necesarias para determinar   la existencia de un perjuicio irremediable que pueda superar el requisito de   subsidiariedad, a saber:    

(i)                 que el perjuicio sea inminente, es decir que no basta con que   exista una mera posibilidad de que se produzca el daño;    

(ii)              que las medidas que se requieren para evitar la configuración del   perjuicio, sean urgentes;    

(iii)            que el perjuicio que se cause sea grave, lo que implica un daño de   gran intensidad sobre la persona afectada;    

(iv)            que la acción de tutela sea impostergable, es decir que de   postergarse, se corra el riesgo de que ésta sea ineficaz por inoportuna[74].    

En síntesis, el perjuicio   irremediable hace referencia a un “grave e inminente detrimento de un derecho   fundamental, que deba ser contrarrestado con medidas urgentes, de aplicación   inmediata e impostergables”[75].    

En el caso concreto no existen mecanismos idóneos o   eficaces para proteger los derechos fundamentales invocados en la acción de   tutela    

11. La señora Jannet Martínez interpuso acción de   tutela en contra de la Inspección Tercera de Policía de Yopal, la Alcaldía y el   Concejo de Yopal por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad, al libre   desarrollo de la personalidad, al trabajo, al debido proceso y al mínimo vital,   con el sellamiento de su establecimiento de comercio, casa de prostitución y   bar, La Manzana Verde, con ocasión del cambio de uso del suelo establecido en el   POT de Yopal de 2013. Para la tutelante, según el Pacto de Cumplimiento que se   había suscrito en el marco de una acción popular, el cambio de uso del suelo   donde se encuentra su establecimiento de comercio debía contemplar la   reubicación del local, es decir la adjudicación de uno nuevo en la zona que   permitiera el funcionamiento de casas de prostitución.    

La Inspección Tercera de Policía de Yopal, en   ejercicio de las funciones de inspección, control, vigilancia y verificación de   los requisitos de los establecimientos de comercio establecidas en la Ley 232 de   1995 y delegadas por el Alcalde, ordenó, mediante Resolución No. 11.56.2.157[76],   el sellamiento definitivo del establecimiento de comercio la Manzana Verde por   el cambio del uso del suelo que prohibía las casas de prostitución en la zona   donde se encontraba el local de la tutelante, de acuerdo con el POT (Acuerdo 024   de 2013). Contra dicha resolución se interpusieron los recursos de reposición y   apelación. La Inspección Tercera de Policía resolvió el recurso de reposición   mediante Resolución 110.56.2.010[77],   en la que confirmó la decisión de sellamiento. El Alcalde encargado de Yopal   conoció del recurso de apelación, y lo negó mediante Resolución 170 de 2015.   Contra la decisión dictada por el Alcalde de Yopal no procedía recurso alguno[78].    

12. Las actuaciones que se surtieron en el marco de   la Ley 232 de 1995 dieron origen a actos administrativos que se encuentran   sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa. En particular,   la decisión de sellamiento de un establecimiento de comercio crea una situación   jurídica en un caso concreto, en cumplimiento de las normas sobre suelos urbanos   y la regulación específica sobre los establecimientos de comercio. En efecto,   dichas decisiones, modifican una situación jurídica en la relación   administración-administrado son susceptibles de ser demandadas ante la   jurisdicción contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de   nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo   138[79].    

Cabe advertir, que las actuaciones llevadas a cabo   por la Policía no son de las excluidas del conocimiento de esa jurisdicción por   el artículo 2o del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo:    

“Artículo  2°. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del   Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del   poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos   autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan   funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.    

Las disposiciones de esta Parte Primera no se   aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza   requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar   perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad,   tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se   aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.    

Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen   en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes   especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de   este Código.” (subraya añadida)    

Según lo dispuesto en el artículo 4o de la Ley 232 de   1995 que remite expresamente al procedimiento del libro primero del antiguo   Código Contencioso Administrativo, las funciones sancionatorias de sellamiento   están a cargo de los Alcaldes[80],   y dan origen a actos administrativos susceptibles de ser controvertidos ante la   jurisdicción contencioso administrativa. Por lo tanto, contra la resolución de   sellamiento del establecimiento comercial procedía el medio de control de   nulidad y restablecimiento del derecho.    

13. La Corte Constitucional se ha referido a la   procedencia de la tutela para controvertir actos administrativos que ordenan el   sellamiento de establecimientos. Por ejemplo, la Sentencia T-682 de 2010[81]  determinó que las decisiones de sellamiento de establecimientos comerciales,   comprenden actuaciones administrativas susceptibles de ser analizadas en la   jurisdicción contencioso administrativa. En esa oportunidad, la Corte   Constitucional conoció de una acción de tutela interpuesta como mecanismo   transitorio contra la Inspección de Urbanismo, Espacio Público y Medio Ambiente,   la Subsecretaría de Control Físico, la Secretaría de Gobierno y la Alcaldía de   Pasto, por el sellamiento definitivo de un casino, en razón al incumplimiento de   los requisitos de su funcionamiento.    

La Corte Constitucional no encontró probada la   existencia de un perjuicio irremediable y declaró la acción improcedente, pues   el reclamo sustancial se circunscribía al daño por la pérdida de una inversión   en el establecimiento. Sobre la procedencia del medio de control de nulidad y   restablecimiento del derecho en casos de sellamiento de establecimientos de   comercio por incumplimiento de requisitos, la sentencia determinó que era la   jurisdicción contencioso administrativa la que tenía la competencia de verificar   la legalidad de dichos actos la cual inclusive podía ordenar la suspensión   provisional del acto.    

14. De otra parte, en el caso concreto el juez de   tutela de instancia determinó que la acción era improcedente, pero no por   considerar que la jurisdicción contencioso administrativa fuera la vía ordinaria   que se debía agotar. Para el juez de instancia, el reclamo de la tutelante se   circunscribía al incumplimiento del Pacto suscrito en la acción popular, por lo   tanto, el Juez Primero Administrativo de Yopal, que preside el Comité de   Verificación del Pacto de Cumplimiento en el marco de la acción popular, era el   competente para conocer de la controversia.    

El juez de tutela determinó que el problema propuesto   por la tutelante se centraba  en la violación del derecho al debido proceso y su   solicitud de ordenar a la Alcaldía y al Concejo Municipal de Yopal “cumplir   en menos de 48 horas con lo pactado el día 15 de marzo de 2012, en audiencia   pública de pacto en el cual se comprometieron a la elaboración de un POT, que   como meta tuviera la relocalización de la zona de tolerancia. Es decir entregar   un local con las condiciones para el servicio de prostitución y de igual forma a   expedir una ordenanza donde reglamente el ejercicio de la prostitución en la   ciudad de Yopal”[82].    

Para el juez de tutela, la controversia de la acción   se centró en el cumplimiento del Pacto de Cumplimiento que surgió en el proceso   de la acción popular, y de acuerdo con lo establecido por la Corte   Constitucional en la Sentencia T-443 de 2013[83]  acerca del cumplimiento de las sentencias en procesos de acciones populares,   el mecanismo para verificar su cumplimiento se encuentra en cabeza del Comité de   Verificación, que en este caso está presidido por el Juez Primero Administrativo   de Yopal. Igualmente, consideró que:    

“[L]a posibilidad de que se estén   conculcando derechos al trabajo, mínimo vital, y de niños y niñas y   adolescentes, es el resultado del posible incumplimiento del pacto tantas veces   citado, entonces al garantizarse de forma eficaz el cumplimiento de lo acordado   en la acción popular y exactamente en la sentencia que le puso fin a dicho   trámite, la probable vulneración de los derechos fundamentales desaparecerá”[84].    

Vale la pena resaltar que, en la Sentencia T-443   de 2013, referida por el juez de tutela de instancia, la Corte conoció de   una acción de tutela interpuesta por la Empresa de Energía de Cundinamarca en   contra de una providencia judicial de segunda instancia que protegió derechos   colectivos al goce del espacio público y la seguridad y prevención de desastres   previsibles técnicamente, y ordenó a la Empresa de Energía trasladar unos postes   de luz de las vías públicas a los andenes, e instalar en forma subterránea el   cableado de energía en el municipio de Útica. En esa oportunidad, esta   Corporación consideró que la acción cumplía con los requisitos generales de   procedibilidad pero que no incurría en ninguna de las causales específicas   alegadas de violación al derecho al debido proceso, específicamente, violación a   la Constitución, falta de motivación de la providencia y defecto fáctico. La   Corte resaltó que el juzgado de segunda instancia que conoció de la acción   popular conformó un Comité de Verificación, el que presidiría la verificación   del cumplimiento de la decisión en la acción popular.    

15. La Sala encuentra que ni el medio de nulidad y   restablecimiento del derecho, ni las acciones ante el Comité de Verificación de   la sentencia que ratificó el Pacto de Cumplimiento en la acción popular, son   idóneas o eficaces ante el reclamo de los derechos fundamentales presuntamente   vulnerados a la tutelante.    

16. De una parte, en el presente caso no está en   discusión la destinación del uso del suelo en donde se encuentra el   establecimiento de comercio La Manzana Verde que sustenta la legalidad de la   medida administrativa, ni la violación al derecho al debido proceso en la   actuación administrativa que culminó con el sellamiento del establecimiento de   comercio. Es claro que el POT de Yopal, (Acuerdo 024 de 2013), prohibió el uso   del suelo para establecimientos de alto impacto, como son las casas de   prostitución, en la zona donde se encuentra ubicado el establecimiento de   comercio de la tutelante. Sobre este punto no existe discusión alguna en la   acción de tutela. De acuerdo con las pruebas aportadas por el Concejo Municipal   de Yopal, las zonas donde es permitido el funcionamiento de establecimientos de   alto impacto, casas de prostitución, son:    

(…) Polígono industrial Yopal – Morichal   (CSIYM). Para el desarrollo de la industria pesada, transformadora de cobertura   regional de alto impacto ambiental se dispondrá un polígono de Morichal, por   fuera y contigua a la zona de expansión 2. De acuerdo al decreto 3600 el área   mínima de actuación para estas áreas es de 6 ha.    

(…) Área industrial y/o agroindustrial de   Araguaney (AIAR). Polígono conformado por los predios del actual relleno   sanitario (allí se relocalizarán las futuras actividades industriales de   tratamiento para los residuos sólidos acorde con la tecnología dispuesta en el   PGIRS), la estación de Araguaney, la refinería y los molinos adyacentes. De   acuerdo al decreto 3600 el área mínima de actuación para estas áreas es de 6   ha”.    

En segundo lugar, de acuerdo con el cambio de   destinación del suelo verificada, y con fundamento en la delegación de funciones   de la Alcaldía a la Policía de Yopal, mediante Decreto   140 de 2012[85], la Policía   tenía el deber de dar cumplimiento a las normas establecidas en la Ley 232 de   1995, sobre el funcionamiento de los establecimientos de comercio.   Específicamente, el artículo 4 de la Ley 232 de 1995 determina que se deben   cerrar los establecimientos de comercio que incumplan con los requisitos   establecidos en la misma norma, o cuando les sea imposible cumplirlos, como en   el presente caso, dado el cambio del uso del suelo para la zona.    

Entonces, en la acción de tutela no se discute la   legalidad de la medida, ni tampoco se alega la vulneración al derecho al debido   proceso de la actora en la actuación administrativa que culminó con el cierre   definitivo de su establecimiento de comercio. La accionante, como lo indica en   el escrito de tutela, tuvo la oportunidad de presentar descargos e interponer   los recursos de reposición y de apelación, los cuales no prosperaron, es decir,   que pudo ejercer su derecho a la defensa y en esa medida no reclama una   vulneración del mismo. Así pues, en este caso no se cuestiona la legalidad del   acto, por lo que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho   no cumpliría con ningún objetivo.    

17. De otra parte, el asunto que se discute consiste   en determinar si a la tutelante le fueron vulnerados sus derechos a la igualdad,   al trabajo y al mínimo vital, en la ejecución del cumplimiento de las nuevas   normas de usos del suelo que introdujo el POT, por no haberse acompañado con   medidas o políticas públicas que aseguraran el ejercicio de la prostitución  y   las condiciones de reubicación.    

Si bien pareciera que la alegada vulneración de   derechos fundamentales se desprende del incumplimiento del Pacto de Cumplimiento   ratificado mediante sentencia en la acción popular y, por lo tanto, serían de   competencia del Comité de Verificación que preside el Juez Primero   Administrativo de Yopal, éste se limita a verificar los términos del Pacto y no   la vulneración de derechos fundamentales en el ejercicio de su cumplimiento, lo   que es competencia del juez constitucional.    

En este caso el Pacto de Cumplimiento determinó como   compromisos: i) la elaboración y aprobación de un nuevo POT con nuevas zonas de   tolerancia; ii) la aprobación por parte del Concejo Municipal, tres   meses después de aprobado el Plan de Desarrollo, de un Acuerdo donde se   reglamente el ejercicio de la prostitución; iii) la relocalización de forma   voluntaria de las casas de prostitución de sus establecimientos de comercio,   dentro de los seis meses de vigencia del POT que señale la nueva zona de   tolerancia; y iv)  la adopción de las acciones   administrativas necesarias para obtener de forma coercitiva la relocalización[86], si no lo han   hecho de forma voluntaria, con la nueva determinación de una zona de tolerancia   en el POT.    

El Juez Primero Administrativo de Yopal aportó al   proceso, como pruebas solicitadas en sede de revisión, los informes recabados en   ejercicio de la verificación del cumplimiento del Pacto de Cumplimiento. De   dichos documentos se desprende que la Policía de Yopal reportó a la Alcaldía de   Yopal las actuaciones administrativas de sellamiento definitivo de siete casas   de prostitución en la zona objeto de la acción popular, entre éstas La Manzana   Verde. Entonces, la verificación del Pacto de Cumplimiento se ha circunscrito a   la verificación de las acciones administrativas en aplicación de las normas   contempladas en la Ley 232 de 1995, sobre el funcionamiento de establecimientos   de comercio.    

18. De acuerdo con lo anterior, es claro que la   protección de los derechos fundamentales de los dueños de las casas de   prostitución en la ejecución de la relocalización voluntaria, o en subsidio   coercitiva, no hace parte de la verificación del Pacto de Cumplimiento, y por lo   tanto no es competencia del Juez Primero Administrativo de Yopal. En efecto, el   objeto de verificación del Pacto se circunscribe a las acciones administrativas   de cierre de los establecimientos de comercio, que por el cambio del uso del   suelo se volvieron ilegales, así como de los otros acuerdos objeto del Pacto.   Por lo tanto, las acciones tendientes a verificar el cumplimiento del Pacto, no   son idóneas ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales a la   igualdad, al trabajo y al mínimo vital de la Señora Martínez.      

En síntesis, la Sala observa que el medio de control   de nulidad y restablecimiento del derecho y la verificación del cumplimiento del   Pacto no son medios de defensa apropiados en los términos de la jurisprudencia   de la Corte Constitucional, de modo tal que la acción de tutela es el mecanismo   idóneo para su protección. En este sentido, en caso de que se conceda el amparo,   las órdenes tendrán un carácter definitivo.    

Al verificar la procedibilidad de la acción de   tutela, la Sala pasa a abordar el marco constitucional aplicable al caso para   resolver el segundo problema jurídico planteado.    

El derecho a la igualdad como límite y obligación en   las actuaciones de la administración que impactan a personas que hacen parte de   grupos marginados    

19. El artículo 1o de la Constitución   establece como fórmula política y jurídica el Estado Social de Derecho, el cual   se funda en el respeto de la dignidad humana[87],   y en su artículo 2o, determina como fines esenciales del Estado “garantizar   la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la   Constitución”. La Carta Política, guiada por tales principios, y   a partir del artículo 13 que establece que el Estado, de una parte, promoverá “las   condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor   de grupos discriminados o marginados”, y de otra, protegerá a las personas “que   por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de   debilidad manifiesta”, vincula a las   autoridades a propender por la solución de las desigualdades en la sociedad, con   el objetivo de un orden justo.    

20. La jurisprudencia de la Corte   Constitucional ha sido enfática en establecer que las obligaciones que surgen   para el Estado colombiano y sus autoridades, en razón a la mirada armónica del   Estado Social de Derecho, la dignidad humana y la igualdad, como pilares de la   concepción social del Estado Colombiano fijada por la Constitución de 1991,   comprenden: i) la abstención de discriminación de las personas; ii) la   corrección de las desigualdades sociales; y iii) el estímulo de forma progresiva   de las condiciones materiales, mediante la provisión de oportunidades y la   distribución de las cargas de la población más deprimida[88].   En este sentido, en la Sentencia T-772 de 2003[89], se   dijo:    

“En consecuencia, la búsqueda de la   igualdad material para todos debe constituir el norte de las tareas cumplidas   por el Estado colombiano, bajo su nueva formulación en tanto Estado Social de   Derecho; tal presupuesto implica que las autoridades están obligadas, en primer   lugar, a promover por los medios que estimen conducentes la corrección de las   visibles desigualdades sociales de nuestro país, para así facilitar la inclusión   y participación de los débiles, marginados y vulnerables en la vida económica y   social de la nación, y estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones   materiales de existencia de los sectores más deprimidos de la sociedad   –que día a día se multiplican, y de hecho conforman, actualmente, la mayoría   poblacional[90]-:   `la interpretación sistemática del principio fundamental del Estado Social de   Derecho y de los preceptos constitucionales que lo concretan, permite concluir   que dicho principio abarca, sin caer en el paternalismo o en el asistencialismo,   contenidos tanto de participación en la prosperidad general, de seguridad frente   a los riesgos de la vida en sociedad, de equiparación de oportunidades como de   compensación o distribución de cargas. Por la concepción material de la   igualdad, el grado y tipo de protección requerido varía entre situaciones   diferentes, cuando se trata de distribuir y asignar recursos escasos en un   contexto en el que existen objetivamente necesidades insatisfechas que el Estado   debe prioritariamente atender´[91].   Ello se ve reflejado, entre otras, en el mandato del artículo 13 Superior, según   el cual el Estado `promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y   efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados´, y   ´protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,   física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y   sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan;  constituye, también, una de las concreciones elementales de los mandatos   genéricos consagrados en el artículo segundo de la Carta: `Son fines   esenciales del Estado: …asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de   un orden justo. Las autoridades de la Repúbica están instituidas para   proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,   bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el   cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares´”.    

Entonces, la igualdad, que en el   ordenamiento colombiano es un principio, un valor y un derecho, es fundamental   para la concreción del Estado Social de Derecho, y guía el carácter y objetivo   de la organización estatal, al ser fuente de obligaciones y límites para las   autoridades. De acuerdo con lo establecido por el artículo 13 de la Constitución[92],   la igualdad tiene dos dimensiones. La primera, una dimensión formal, que   establece la igualdad ante la ley y la prohibición de la discriminación bajo   criterios sospechosos. La segunda, una dimensión material o sustancial, que   ordena, de una parte, la adopción de medidas positivas de promoción a favor de   grupos históricamente discriminados o marginados, para lograr la igualdad real y   efectiva; y de otra, la protección especial a las personas que se encuentren en   una situación de debilidad manifiesta “por su condición económica, física, o   mental”.    

A partir de dicha cláusula de igualdad   constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que   dichos deberes son diferenciables para el Estado. El primero, se refiere a la   prohibición de intervenciones que generen discriminación o acentúen situaciones   de discriminación de forma directa o indirecta. En efecto, el deber de garantía   de igualdad ante la ley y la prohibición de discriminación supone que todos los   individuos, como sujetos de derechos deben ser tratados con la misma   consideración y reconocimiento, y que no es admisible ninguna diferencia de   trato con fundamento en criterios como el género, la raza, el origen, la lengua,   la religión u la opinión política o filosófica. Estos motivos constituyen   criterios sospechosos, pues históricamente han estado asociados a prácticas que   han tendido a subvalorar y a poner en situación de desventaja a ciertas   personas, y se encuentran proscritos por la Constitución como una violación del   derecho a la igualdad[93].    

21. Este mandato de trato igual ante la ley y de   abstención de discriminación[94],   no se entiende de forma tal que la administración sólo esté vinculada a la   prohibición de adoptar normas, medidas, políticas públicas o programas que sean   discriminatorios de forma directa, es decir que de forma abierta excluyan,   restrinjan o diferencien a una persona o a un grupo de personas con el objeto de   reducir o anular el reconocimiento, disfrute o ejercicio de un derecho o   libertad fundamental, en razón a su sexo, posición socioeconómica, raza o   estatus particular, entre otros. Así, el deber negativo también se concreta en   una prohibición de adopción de normas, medidas, políticas públicas o programas   que tengan como resultado un impacto desproporcionado en grupos marginados, en   el sentido de coartar o excluir del reconocimiento, disfrute o ejercicio de un   derecho o libertad fundamental, es decir discriminación indirecta[95].    

La segunda dimensión de la igualdad comporta la   obligación de adoptar medidas que disminuyan la desigualdad, particularmente a   favor de grupos o personas marginadas o discriminadas. Sobre el deber de   intervención como un mecanismo constitucional para la consecución de la igualdad   material, la jurisprudencia de esta Corporación[96]  ha explicado que de acuerdo con el segundo inciso de la cláusula de igualdad, el   Estado tiene el deber de remover los obstáculos que en los planos económico y   social configuren desigualdades de hecho. En este sentido, la adopción de   medidas positivas con el fin de avanzar hacia una igualdad sustancial tiene un   carácter compensador y defensivo de las personas o grupos que se encuentran en   condiciones de desventaja. Este tipo de acciones se han denominado de   discriminación inversa, y permiten a las autoridades utilizar las categorías   sospechosas como fundamento de medidas o protecciones adicionales que busquen   aminorar el “efecto nocivo de las prácticas sociales que han ubicado a esas   mismas personas o grupos en posiciones desfavorables” [97].    

En esta misma línea, el Auto 257 de 2011[98],   que se pronunció sobre el incumplimiento de acciones afirmativas ordenadas en la   Sentencia T-724 de 2003[99]  en favor de la Asociación de Recicladores de Bogotá, en cuanto a su   participación efectiva en procesos de licitación para el aseo,   caracterizó el deber de promoción de la igualdad efectiva mediante la adopción   de medidas afirmativas, como una obligación para las diferentes   autoridades estatales, cuando se encuentren ante grupos en condiciones de   marginalidad y discriminación.    

22. En conclusión, el sentido, carácter y objetivo   del Estado Social de Derecho en relación con sus deberes de igualdad como   principio, valor y derecho constituyen un límite a las actuaciones estatales, y   generan obligaciones negativas, en cuanto a la abstención de intervenciones   estatales que discriminen en razón a condiciones como el género o el estatus   socioeconómico, y positivas en el deber de adoptar medidas que contribuyan a   acercarse más a la igualdad real y efectiva, particularmente dirigidas a   personas que en razón de su condición física, mental o socioeconómica se   encuentren en situación de debilidad manifiesta o hagan parte de un grupo   marginado o discriminado.     

La jurisprudencia de esta Corporación también ha   sostenido que los anteriores deberes no implican que no se puedan adoptar   medidas legítimas que tengan un impacto en personas que pertenecen a grupos   marginados o discriminados, que las sitúa en una condición de debilidad   manifiesta, y por lo tanto que merezcan una especial protección constitucional.   Sobre el particular, se ha establecido que  cuando se adopten medidas mediante   las cuales se  disminuya la protección de un grupo históricamente   discriminado se presume la discriminación, y corresponderá a las autoridades   desvirtuar tal presunción bajo un escrutinio judicial estricto[100].   En este sentido, una medida de este tipo sólo será legítima si su finalidad   corresponde a la protección del interés general, es necesaria y proporcional,   pero a su vez, se adoptan simultáneamente acciones para la protección de grupos   marginados. Es decir, que se adopten medidas que superen la vulneración de los   derechos fundamentales que surge de la actuación administrativa.    

23. En varias oportunidades la Corte Constitucional   se ha pronunciado sobre la actuación de la administración mediante medidas,   políticas públicas o programas que afectan de forma desproporcionada a personas   que hacen parte de grupos marginados y han abordado la tensión que se genera en   el avance en la protección de fines constitucionales, y la afectación de los   derechos fundamentales de dichas personas. Las decisiones han concretado los   mínimos constitucionales que la actuación de la administración debe respetar.    

Por ejemplo, en la Sentencia T-772 de 2003[101]  la Corte se pronunció sobre una acción de tutela interpuesta por un vendedor   ambulante en Bogotá, que en el marco de la recuperación del espacio público fue   removido del lugar donde ejercía el comercio informal y le fueron decomisados   los únicos medios para su subsistencia, sin que se le hubiera ofrecido   alternativas de reubicación o de oportunidades para continuar trabajando. La   Corte Constitucional amparó los derechos al mínimo vital, al trabajo y a la   igualdad. Sobre las medidas adoptadas por la administración que impactan grupos   marginados, manifestó:    

“[L]as políticas públicas, programas o   medidas diseñadas y ejecutadas por las autoridades de un Estado Social de   Derecho, han de partir de una evaluación razonable y cuidadosa de la realidad   sobre la cual dichas autoridades efectuarán su intervención, y formularse de   manera tal que atiendan a los resultados fácticos derivados de la evaluación en   cuestión, no a un estado de cosas ideal o desactualizado, en forma tal que no se   afecte indebidamente el goce efectivo de los derechos fundamentales de las   personas. En otras palabras, al momento de su formulación y ejecución, se   deben haber estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las dimensiones   de dicha realidad que resultarán afectadas por la política, programa o medida en   cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus derechos   severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una   posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública   desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados por las   políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de especial   vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad   económica: frente a estas personas o grupos se deberán adelantar, en forma   simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las medidas necesarias   para minimizar el daño recibido, de tal manera que se respete el núcleo esencial   de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de dignidad”   [102].    

De acuerdo con lo anterior, la administración, en el   diseño y ejecución de políticas públicas, medidas, o programas que tengan un   impacto en personas parte de grupos marginados, tiene la obligación de: i)   verificar la realidad social que va a afectar; y ii) adoptar medidas que   mitiguen el impacto en las personas, que hagan parte de grupos históricamente   discriminados o marginados.    

En otra oportunidad, en la Sentencia T-291 de 2009[103]  la Corte protegió los  derechos a la igualdad, a la vida digna, al mínimo vital   y al trabajo, entre otros, de un grupo de recicladores de la ciudad de Cali que   fueron afectados desproporcionadamente con el cierre del basurero de Navarro, y   con el incumplimiento de un compromiso suscrito con las autoridades en el que se   obligaban a proveerles, entre otros, oportunidades de empleo, capacitaciones,   acceso a la salud y educación. En la decisión esta Corporación reiteró que las   medidas, programas o políticas públicas que afectan personas que hacen parte de   grupos discriminados se encuentran sujetas a límites de razonabilidad y   proporcionalidad, y que en este tipo de situaciones, la administración tiene la   carga de demostrar que su actuación cumple con un escrutinio judicial estricto.    

Es decir, que la administración debe demostrar que, a   pesar de generar un impacto adverso en un grupo marginado o discriminado la   medida i) tiene un fin imperioso; ii) es necesaria para lograr el fin planteado   y iii) es proporcionada al no sacrificar excesivamente otros intereses   constitucionales para promover la finalidad[104].   Adicionalmente, la providencia reiteró la obligación de demostrar que la   administración adoptó medidas adecuadas para “para mitigar el   impacto y promover las condiciones en las que se encuentra el grupo que afectó   con su determinación”.    

Los anteriores criterios sobre el juicio de   razonabilidad, proporcionalidad, la presunción de discriminación, y el deber de   adoptar medidas que mitiguen el impacto desproporcionado en personas que hacen   parte de grupos discriminados o marginados, fueron reiterados en el Auto 257   de 2011[105].   En dicha providencia, se precisó que es necesario adoptar medidas que reduzcan   el impacto vulneratorio de derechos a partir de actuaciones de la administración   que tengan como objetivo la protección del interés general. Entonces, la   administración debe adoptar acciones afirmativas las cuales buscan la igualdad   sustancial y deben ser i) eficaces y ii) temporales[106].    

Por otra parte, en la Sentencia T-368   de 2013[107],  la Corte Constitucional protegió los derechos al mínimo vital, a la igualdad, al   trabajo y el principio de confianza legítima de una vendedora de limones en el   espacio público del Mercado Bazurto en Cartagena de Indias que fue retirada de   la zona, en cumplimiento de un programa de recuperación del espacio público. En   esa oportunidad, la Corte reiteró los criterios reseñados sobre el deber de las   autoridades de diseñar y ejecutar políticas públicas con la observancia de los   requisitos mínimos fijados por la jurisprudencia, y reseñó los criterios   particulares establecidos para resolver los casos en los que se presenta una   tensión entre la recuperación del espacio público, y los derechos de una   población marginada o discriminada. A su vez, introdujo al juicio, la   verificación del respeto del principio de confianza legítima. Dichos criterios   establecen:    

“7.1.5. Bajo el marco jurisprudencial reseñado [supra 4], se ha concluido que   los requisitos mínimos que debe cumplir toda política pública de recuperación   del espacio público deben ser los siguientes: “(i) se han de   adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno,   (ii) deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar   precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de   tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para    guardar correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con   miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y   (iv) no se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el   derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la   población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con   oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de   subsistencia que tienen a su disposición”.[108]    

En ese orden de ideas, las personas que se dedican al comercio informal no   pueden ser privadas de sus medios de subsistencia, sin que las autoridades les   ofrescan mecanismos adicionales por medio de los cuales puedan satisfacer sus   necesidades en forma efectiva y con esto, sus derechos fundamentales como la   vida, la dignidad, el mínimo vital, la igualdad, el trabajo, entre otros”.    

24. En conclusión, el diseño y la   ejecución de políticas públicas, programas o medidas administrativas a cargo de   las autoridades encuentra límites en el derecho a la igualdad que las obliga a   consultar la realidad social que será impactada. Entonces se configuran dos   momentos diferenciables de los que se deben verificar diferentes requisitos. El   primero, se refiere al escrutinio judicial estricto que implica que las   políticas, programas o medidas desarrolladas por la administración que impacten    personas que hacen parte de un grupo marginado o discriminados su análisis se   sujete a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. En efecto, la   presunción de discriminación, impone a la administración la carga de demostrar   que, a pesar del efecto adverso, dichas medidas i) cumplen el objetivo de un fin   legítimo e imperioso; iii) son necesarias para cumplir la finalidad; y iv) son   proporcionales, en el sentido de no comprometer excesivamente otros intereses   constitucionalmente protegidos.    

Una vez cumplido el escrutinio judicial   estricto se debe verificar cómo se lleva a cabo la medida. Así, en un segundo   momento se debe verificar: i) que la ejecución de la medida cumple con el debido   proceso y con un trato digno de las personas sobre las que recae la medida; ii)   que se haya respetado el principio de confianza legítima; iii) que se haya   realizado una verificación de la realidad que se va a afectar para que se   asegure la protección y el goce efectivo de los derechos fundamentales de las   personas a las que impacta la medida, en todo su alcance y características; iv)   que se adopten medidas para mitigar los efectos que se producen, en especial que   se tenga en cuenta el respeto al mínimo vital de los afectados; y v) que las   medidas sean eficaces y transitorias.     

Ahora bien, ya que en este caso es   preciso verificar el respeto al principio de confianza legítima en el juicio, se   pasará a abordar su contenido y alcance.    

El principio de confianza legítima    

25. El principio de confianza legítima rige la relación entre la administración   pública y las personas, naturales o jurídicas. Su fundamento se encuentra en el   principio de seguridad jurídica, establecido en los artículos 1 y 4 de la   Constitución, en el respeto del acto propio y el principio de la buena fe,   contenido el artículo 83 de la Constitución, según el cual “las actuaciones   de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los   postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que   aquellos adelanten ante éstas”.    

Lo anterior implica que se debe actuar con lealtad respecto de la relación   jurídica vigente entre la administración y el administrado, lo que a su vez   comporta la expectativa de la misma lealtad y respeto de la otra parte. En este   sentido, una faceta de la buena fe es el respeto por el acto propio que se   traduce en el deber de comportarse de forma coherente con las actuaciones   anteriores, por lo que le está prohibido al sujeto que ha despertado en otro   confianza con su actuación sorprender a la otra parte con un cambio intempestivo   que defrauda lo que legítimamente se esperaba.    

Entonces, bajo el principio de confianza legítima, la administración está   obligada a respetar las expectativas legítimas de las personas sobre una   situación que modifica su posición de forma intempestiva. No obstante, las   expectativas deben ser serias, fundadas y provenir de un periodo de estabilidad   que permita concluir razonablemente que efectivamente se esperaba un determinado   comportamiento por parte de la administración.    

Sobre el particular, en la Sentencia SU-360 de 1999[109]  la Sala Plena precisó:    

“Este principio se   aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y   privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el   administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo   tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la   actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Al   respecto la Corte ha dicho:    

`Este principio, que fue desarrollado por   la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la   sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy   autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios   bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de   situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho   adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin   embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de   la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su   situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales   casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al   afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso   sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una   actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber   del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política´[110].    

Lo anterior no   significa que las autoridades están impedidas para adoptar modificaciones   normativas o cambios políticos para desarrollar planes y programas que   consideran convenientes para la sociedad. La aplicación del principio de la   buena fe lo que significa es que la administración no puede crear cambios   sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la   convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración   suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la   conducta desarrollada por el particular.    

Ahora bien, debe   aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protege   garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales   sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien   afectado. Igualmente, este principio tampoco significa `ni donación, ni   reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco desconocimiento del   principio de interés general´[111].”    

De acuerdo con lo anterior, el principio de confianza legítima exige que ante la   verificación de una expectativa legítima del administrado y de un cambio   intempestivo de la administración, siempre que sea legal y constitucional, ésta   adopte medidas transitorias para enfrentar el cambio que impone. La adopción de   estas medidas responde al respeto por los compromisos, la seguridad jurídica y   la protección a la estabilidad social, que requiere que se mitigue el daño   generado con la nueva situación.    

27. En   conclusión, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que es procedente   la protección de los derechos amparados en el principio de confianza legítima   cuando:   i) la medida, política o actuación administrativa tiene el objetivo de preservar   un interés público superior; ii) se verifica que las conductas realizadas por   los particulares se ajustaron al principio de buena fe; y iii) hay una   desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la   administración y los administrados, lo que hace necesario la adopción de medidas   transitorias que adecuen la actual situación de los particulares a la nueva   realidad[112].    

Es   importante anotar que, respecto de la adopción de medidas transitorias amparadas   por el principio de confianza legítima, la jurisprudencia también ha precisado   que en tanto protegen la legítima expectativa y no un derecho adquirido: i) no   son equivalentes a una reparación, indemnización, donación, ni desconocen el   principio del interés general[113];   y ii) deben contemplar un tiempo prudencial y los medios necesarios para que se   dé el balance y se pueda adaptar a la situación mitigando el perjuicio causado[114].    

28. La Corte Constitucional ha protegido el principio de confianza legítima en   la relación entre la administración y  el administrado en diversas   oportunidades. Específicamente, ha derivado la protección de derechos   fundamentales a partir de este principio en casos de desalojos policivos de   espacios públicos usados como vivienda[115],   desalojos a vendedores ambulantes de espacios públicos[116],   modificaciones unilaterales sin informar de la amortización de créditos para   vivienda[117],   legalización de subsidios familiares para vivienda[118],   cierres de minas en zonas forestales y trabajo informal[119],   entre otras.    

29. De otra parte, la Corte Constitucional ha conocido de tutelas en las que se   ha alegado el desconocimiento del principio de confianza legítima en relación   con la vulneración al derecho al trabajo y se han adoptado diferentes soluciones   para garantizar la protección de dicha prerrogativa. Por resultar relevantes   para resolver este asunto, se hará referencia a algunos de estos casos.    

En la Sentencia SU-360 de 1999[120],   la Sala Plena de la Corte Constitucional analizó el caso de múltiples vendedores   ambulantes que se localizaban en diferentes zonas de Bogotá y a los que la   alcaldía había desalojado con fundamento en su deber constitucional de proteger   el espacio público. En esa oportunidad, la Corte protegió el principio de   confianza legítima y los derechos al trabajo y al mínimo vital de los   comerciantes informales, al verificar que muchos de estos habían trabajado en la   vía pública por muchos años y la administración les había permitido el ejercicio   de su labor, de forma explícita o implícita. En efecto, la Corte ordenó la   inscripción en planes adecuados de reubicación, de conformidad con las   necesidades particulares de cada uno de los vendedores ambulantes.    

La Corte hizo un análisis de su jurisprudencia en relación con la protección a   los vendedores ambulantes y las acciones de la administración para recuperar el   espacio público en la que concluyó que, cuando se ha verificado que existe una   confianza legítima por parte del comerciante informal, se ha ordenado la   inclusión en un plan de reubicación razonable y adecuado a las condiciones de la   persona afectada. En ese sentido, la Corte Constitucional precisó que la   reubicación no implica asignar un local, sino determinar un lugar para ejercer   su labor, y garantizar las condiciones para poder ejercer ahí su trabajo. No   obstante, indicó que dicha medida no era la única posible para cumplir con la   obligación y podían existir otras opciones desde los planes de desarrollo y las   políticas, que podían ser consideradas por el juez constitucional[121].    

A partir de las consideraciones sobre el derecho al trabajo, el derecho al   empleo y las disposiciones de la OIT al respecto, en conexidad con la dignidad   humana, la Corte determinó que la Alcaldía debía ir más allá de la reubicación y   generar políticas públicas de empleo.    

De otro lado, en la Sentencia T-291 de 2009[122]   la Corte Constitucional consideró que la administración vulneró el   principio de confianza legítima y los derechos a la igualdad, al trabajo y al   mínimo vital de un grupo de recicladores de la ciudad de Cali, por no haber   cumplido con compromisos suscritos de capacitación, generación de empleo,   garantías de salud y educación; antes de cerrar el basurero Navarro, que era la   fuente de su sustento. La Corte determinó que el cierre del basurero, sin el   acompañamiento de medidas que mitigaran el daño a los recicladores había roto el   principio de confianza legítima, pues la administración permitió que los   recicladores recogieran basuras por más de 30 años, a pesar de ser una actividad   informal. Igualmente, encontró que el incumplimiento de las medidas a las que se   había comprometido también vulneraba este principio, y la exclusión de los   recicladores de la actividad que ejercían, comprometía su mínimo vital.    

En esa oportunidad la Corte ordenó a la Alcaldía de Cali adoptar “las medidas   necesarias para asegurar el goce efectivo de sus derechos constitucionales a la   salud, a la educación, a la vivienda digna y a la alimentación, verificando en   cada caso concreto la afiliación o vinculación al sistema de seguridad social en   salud, el acceso a la educación para los hijos menores de edad, y su inclusión   en los programas sociales de la alcaldía en materia de alimentación y vivienda”,   además de vincular a los tutelantes a las alternativas laborales y de   subsistencia prometidas en el compromiso.    

De otra parte, adoptó órdenes complejas, entre éstas, la reformulación de la   licitación para el servicio de aseo, en tanto que impuso que se diera la   oportunidad real y efectiva de la participación de los recicladores. Asimismo,   ordenó la adopción de “una política de inclusión efectiva de los recicladores   de Cali en los programas de recolección, aprovechamiento y comercialización de   residuos que fortalezca su calidad de empresarios y las formas de organización   solidaria”, así como la extensión de la protección a los derechos sociales y   a las fórmulas de vinculación a alternativas laborales para los recicladores   censados y carnetizados desde 2003.    

A su vez, en la Sentencia T-442 de 2013[123]  la Corte declaró improcedente una acción de tutela interpuesta por agremiaciones   y asociaciones de bicitaxistas de Bogotá por considerar vulnerados sus derechos   a la libre empresa, al trabajo, al mínimo vital, y el principio de confianza   legítima; al no incluirlos dentro del Sistema Integrado de Transporte, y   haberles aplicado sanciones de tránsito,  que en su concepto no eran   aplicables, dada la falta de regulación de dicha actividad. Para la Corte, la   acción de tutela no era el mecanismo idóneo, particularmente ya que no existía   una determinación de prohibir el uso de las bicitaxis en Bogotá. No obstante, en   la sentencia la Sala Séptima se pronunció sobre el principio de confianza   legítima y el bicitaxismo como una forma de economía informal, y exhortó al   Ministerio de Transporte a expedir una regulación sobre la materia. En   particular, consideró que los 10 años de ejercicio lícito de la actividad, su   ausencia de regulación y su consolidación como medio de transporte para muchas   personas en la ciudad, otorgaron una confianza legítima a los trabajadores   informales, que esperaban continuar con el ejercicio del bicitaxismo. Entonces,   la administración debía tener en cuenta esa expectativa legítima al momento de   regular la actividad, aun cuando la decisión fuera prohibir el bicitaxismo.    

La Corte también exhortó a la Alcaldía de Bogotá para que “cualquier medida   que tome en relación con la permisión o proscripción del bicitaxismo, la haga   teniendo en cuenta que la actividad no puede ser eliminada súbitamente, sino   que, en caso de que ello suceda de esta forma, debe otorgarse un plazo o   diseñarse un plan que les permita ejercer otra actividad con la cual puedan   garantizar su derecho al trabajo, observando siempre el principio de confianza   legítima y las condiciones para una adecuada implementación de la política   pública en la materia, conforme la jurisprudencia atrás citada”[124].    

En la Sentencia T-204 de 2014[125]  la Corte Constitucional consideró que se había violado el principio de confianza   legítima y los derechos al mínimo vital y al trabajo de un hombre que laboró en   una mina ilegal por más de 10 años, ante su cierre definitivo, por encontrarse   en una reserva forestal. La Corte consideró que aun cuando su actividad era   ilegal, ésta se había mantenido en el tiempo, hasta que por una decisión   legítima de la administración, se generó un cambio intempestivo en sus   condiciones. En esa ocasión se protegieron los derechos del tutelante y se   ordenó su inscripción en un programa social que le posibilitara el sustento de   forma transitoria. Igualmente, ordenó a la Alcaldía “i) implementar   programas de formación que como consecuencia del cierre y la   suspensión de la actividad minera ilegal permitan el desempeño en otras   actividades laborales o ii) diseñe programas con el Gobierno   Nacional de reubicación laboral o cualquier otro tipo que: iii)   evite que a través del cierre de las minas, se intensifique la situación de   vulnerabilidad social y económica”[126].    

En esta misma línea, en la Sentencia T-481 de 2014[127]   esta Corporación protegió el principio de confianza legítima y los derechos al   trabajo y al mínimo vital de un vendedor de minutos de celular y de aguacates en   Pereira, que se encontraba en situación de discapacidad y llevaba 16 años   ejerciendo el comercio informal en el mismo lugar. En ese caso, los   representantes del Municipio le decomisaron al accionante sus ventas y   productos, lo desalojaron de la vía pública y le indicaron que debía vender en   la plaza de mercado. La Corte reiteró que los derechos al trabajo y al mínimo   vital comprenden un límite al deber estatal de proteger el espacio público.   También reiteró que los vendedores informales son una población vulnerable por   su precaria situación laboral y económica[128]  y que cuando se vulnera la confianza legítima “la respectiva autoridad   administrativa tiene la obligación de crear una política de recuperación de las   áreas comunes proporcional y razonable, que además contenga alternativas   económicas adecuadas que se compadezcan con las circunstancias particulares de   los afectados”.    

Adicionalmente, la decisión estableció que la protección era más amplia en las   situaciones en las que se trataba de una persona con una limitación física, como   sujeto de especial protección constitucional, por lo que el ofrecimiento de   alternativa económica o la reubicación debían ser sensibles a su situación   particular.    

30. Las anteriores decisiones referentes al principio de confianza legítima en   relación con los derechos al trabajo y al mínimo vital, muestran que dependiendo   de las circunstancias particulares de cada caso, se debe proteger la situación   concreta de los tutelantes respecto a sus condiciones laborales. En efecto, la   administración tiene el deber de proveer a las personas afectadas por sus   decisiones las soluciones de continuidad para que les sea posible el ejercicio   del trabajo en el futuro en condiciones dignas, inclusive cuando su actividad no   se encuentra regulada o pudo convertirse en ilegal. A su vez, en casos de grupos   numerosos, la mayoría de estas decisiones han requerido la adopción de políticas   públicas, o la exhortación a generar condiciones de protección para el grupo que   los tutelantes representan, en razón a su vulnerabilidad por la falta de   regulación de su actividad.      

Los trabajadores sexuales como grupo marginado y   discriminado que merece especial protección constitucional    

31. Como se ha advertido en extenso,   aunque la igualdad es un derecho, un valor y un principio transversal en la   Constitución de 1991, no todas las personas se encuentran en la misma situación   en relación con la posibilidad de gozar de este derecho. Por cuestiones   históricas y en razón a la discriminación por criterios sospechosos como la   raza, el sexo, o el status socioeconómico, algunas se encuentran en situación de   desventaja.    

De la importancia que reviste la igualdad en el Estado Social de Derecho, surgen   tres obligaciones para el Estado. La primera, establecida en el inciso segundo   del artículo 13 de la Constitución, se refiere a la promoción de la igualdad   material, mediante la adopción de medidas en favor de grupos marginados o   discriminados. La segunda, en virtud del inciso tercero del artículo 13 de la   Constitución, la de especial protección a las personas que se encuentren   en una situación de debilidad manifiesta “por su condición económica, física   o mental”. La tercera, que también se desprende del inciso tercero del   artículo 13 Superior, es la de sanción a los abusos o maltratos en contra   de personas en situación de debilidad manifiesta. Las dos primeras obligaciones   tienen el objetivo de balancear una situación de desventaja, garantizar el goce   efectivo de los derechos fundamentales, y avanzar en la construcción de una   sociedad más igualitaria.    

La Constitución no establece qué se entiende por grupo marginado o discriminado.   Sin embargo, ha fijado expresamente distintos mecanismos destinados a proteger   los derechos de ciertos grupos de personas, con fundamento en la igualdad   material; tales como las mujeres embarazadas, las madres cabeza de familia, los   indígenas, las personas de la tercera edad en situación de indigencia, entre   otros[129].    

La jurisprudencia de esta Corporación ha sido constante en considerar ciertos   grupos como discriminados, y en ese sentido merecedores de una protección   especial por su situación de debilidad manifiesta. Algunos ejemplos de estos   son: las personas VIH positivas[130],   las personas de la tercera edad[131],   las personas en situación de discapacidad[132],   las mujeres embarazadas[133],   las personas en situación de desplazamiento[134],   los vendedores ambulantes[135],   los recicladores[136].   La Corte, en diversas oportunidades ha ordenado diferentes medidas acordes con   la situación concreta, como la implementación de acciones afirmativas que están   habilitadas constitucionalmente, en razón al deber de garantía de la igualdad   material.    

Para resolver este caso, resultan relevantes los criterios de identificación de   grupos discriminados y marginados, así como su diferenciación, los cuales se   encuentran establecidos en la Sentencia T-291 de 2009 y reiterados en los   Autos 068 de 2010 y 275 de 2011. Estos criterios establecen que   para que un grupo se configure como discriminado o marginado debe reunir tres   características, a saber: i) que en efecto se trate de un grupo social   identificable; ii) que se encuentre en una situación de subordinación   prolongada; y iii) que su poder político se encuentre severamente limitado, por   condiciones socioeconómicas, por clase, o por perjuicio de los demás. De otra   parte, los grupos oprimidos, son aquellos que además de reunir las anteriores   características de marginación o discriminación también: i) son explotados; ii)   están estereotipados como grupo y a la vez invisibilizados, y iii) sus miembros   sufren violencia por de ser parte del grupo.    

32. De otra parte, en la Sentencia   C-741 de 2003[137]  la Corte Constitucional determinó que existía una diferencia entre un grupo   discriminado y un grupo marginado. En esa oportunidad consideró que el grupo   marginado es más amplio que el discriminado pues “comprende no sólo a   personas que han sido colocadas en una situación de desventaja por decisiones   estatales, políticas públicas o prejuicios sociales, sino además a quienes dadas   las condiciones reales en que viven, sin importar la causa, están en una   situación de exclusión social, no se han incorporado a las actividades   económicas acudiendo a las formas ordinarias para ello o están en la   imposibilidad material de acceder a los beneficios de una sociedad organizada”[138].    

Entonces, la identificación de un grupo   marginado o discriminado debe atender a un análisis del contexto social,   político, económico y legal, de un grupo de personas reconocible, para verificar   si la situación en la que se encuentra dicho grupo, en cualquiera de tales   ámbitos, es la consecuencia de una selección u omisión excluyente, que los ha   dejado en una situación de inferioridad o subordinación.    

33. Los trabajadores sexuales conforman   un grupo discriminado y marginado por su actividad respecto a los cuales el   Estado tiene un deber de especial protección bajo los mandatos constitucionales   de la igualdad material. Es necesario enfatizar que existe una diferencia   entre el trabajo sexual lícito que parte del ejercicio de la voluntad libre y   razonada de su titular, así se dé en contextos de vulnerabilidad socioeconómica,   y la prostitución forzada o la explotación de seres humanos por el lucro   económico de terceros.  Las conductas de explotación sexual, trata de   personas, inducción a la prostitución, estímulo a la prostitución de menores,   demanda de explotación sexual comercial niños, niñas o adolescentes, pornografía   con menores de 18 años, turismo sexual, prostitución de menores de 18 años y   facilitación de medios de comunicación para ofrecer actividades sexuales con   menores de edad, se encuentran penalizadas en Colombia, con el objetivo legítimo   y deseable de suprimir y perseguir estas actividades ilegales y vulneratorias de   derechos humanos[139].    

La penalización de estas conductas es   coherente con diversos tratados de derecho internacional[140]  y con Resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas[141], que   han establecido obligaciones para los Estados consistentes en proteger a las   personas de la trata y explotación, fenómenos que vulneran la dignidad de las   personas, la libertad y la prohibición de tratos crueles inhumanos y   degradantes, entre otros derechos fundamentales.     

34. En contraste el trabajo sexual   lícito, es decir, la prostitución por cuenta propia o por cuenta ajena -a partir   del ejercicio de la voluntad libre y razonada, y la actividad comercial de las   casas de prostitución, no se encuentran penalizadas en Colombia[142]. Sin   embargo, la prostitución es una actividad que reviste   de estigma y prejuicios a las personas que la ejercen por voluntad, lo cual   tiene el efecto de la discriminación. Esta discriminación tiene dos   fuentes principales, una social y otra legal. La social, surge del trato y lugar   que la sociedad le ha dado a la prostitución lícita, la cual es tolerada, pero   al mismo tiempo provista como indigna e indeseada. La jurisprudencia ha llegado   a definir la prostitución como una actividad que va en contra de la dignidad   humana, incluso cuando se presenta en el ejercicio del derecho al libre   desarrollo de la personalidad, y ha circunscrito su trato, en un principio,   exclusivamente a asignar deberes para el Estado de rehabilitar y disminuir sus   efectos nocivos. Cabe resaltar que, al determinar la obligación de   rehabilitación hacia las personas que ejercen el trabajo sexual estas son   estigmatizadas como personas enfermas, o que requieren regresar a su    estado anterior.    

La prostitución es definida como “la   prestación de un servicio sexual por el cual se recibe una retribución económica   y cuyo intercambio permite una `negociación y ejercicio de servicios sexuales   remunerados´.”[143]  La valoración moral de la actividad, ha partido del reproche social a las   relaciones sexuales en las que no medie un compromiso afectivo, no se tenga el   objetivo de la reproducción, y en las que se dé una contraprestación económica,   sin importar si hay voluntad en dicha transacción[144].   Históricamente, la prostitución ha tenido una cara visiblemente más femenina,   pues son las mujeres que ejercen la prostitución, quienes han sido excluidas de   la sociedad, por ejercer una actividad irregular y vergonzosa. Entonces, el   trato hacia quienes ejercen esta actividad se ha fundamentado en conceptos de   inferioridad y subordinación. No obstante, sólo a las mujeres, o a la parte   activa del trabajo sexual, se le ha reprochado de esa forma, no a quien busca o   compra los servicios.    

En este sentido, los estereotipos   negativos pueden ser fundamento de la discriminación o marginación de grupos. La   asignación de estereotipos responde muchas veces a la categorización de las   personas en la sociedad, por pertenecer a un grupo particular, y generan una   desventaja que tiene un impacto en el ejercicio de derechos fundamentales. Los   estereotipos han sido definidos como una preconcepción sobre los atributos o las   características de los miembros de un grupo particular, o sobre los roles que   éstos deben cumplir. En este sentido, los estereotipos presumen que todos los   miembros de un grupo tienen unas características o cumplen con unos roles   precisos, y por lo tanto cuando se valora a una persona que pertenezca al grupo   se presume que ésta actuará de conformidad con dichas preconcepciones, o que es   su deber hacerlo[145].    

Ahora bien, la atribución de   características o visiones generalizadas hacia un grupo como estereotipos,   pueden constituir prejuicios, que a su vez generan discriminación, más cuando   constituyen omisiones en el ejercicio de la autoridad o marcan el razonamiento   de la intervención del Estado. Estas prácticas contribuyen a la subordinación   del grupo en la sociedad, y hacen a las personas que lo componen invisibles para   el Estado, quien está obligado a proteger sus derechos como seres humanos. Tal y   como se evidencia en la jurisprudencia de esta Corporación, la evaluación moral   de la prostitución se ha desprendido de un patrón de valoración cultural que ha   tendido a menospreciar a quienes ejercen tal actividad. Este acercamiento, que   responde a estereotipos negativos, ha generado una visión de un menor valor   hacia estas personas, a partir de la estigmatización.    

En efecto, este Tribunal en su   jurisprudencia[146]  ha recogido algunos de los pronunciamientos de diferentes foros sobre   prostitución en Bogotá que dan cuenta de la desprotección histórica de los   trabajadores sexuales en relación con sus condiciones laborales, y de los   estereotipos que conlleva su oficio, los pone en situación de discriminación y   los hace vulnerables a ser víctimas de violencia, por ejemplo: i) considerar que   estas personas nunca pueden sufrir violencia sexual; y ii) no pueden ser buenas   madres o padres[147].    

En suma, es claro que la prostitución ha estado revestida de estereotipos como   que las personas que la ejercen, no son dignas, no son morales, y que su medio   de subsistencia debe ser excluido de la sociedad para invisibilizar realidades   indeseables, pues van en contra del valor de la familia tradicional, el   matrimonio y la monogamia. Así, el rechazo que genera la prostitución ha sido   enfocado a la vergüenza por el uso del cuerpo y del sexo como medio de   subsistencia y generación de ingresos, pero también parte de una asignación de   roles tradicionales donde se presumía que los hombres no podían ser reprochados   por acceder a servicios sexuales, pues ellos no podían controlar sus impulsos,   mientras que las mujeres sí eran objeto de censura, por lo que el reproche se   dirigía hacia la prostituta, no al cliente ni a la prostitución. Estos   estereotipos alrededor del ejercicio de la prostitución han contribuido de forma   determinante a la exclusión y marginación de los trabajadores sexuales. Por lo   tanto, la determinación de la actividad sexual como excluida del reconocimiento   de la actividad laboral y de su protección en razón a estereotipos, ha generado   una discriminación para los trabajadores sexuales, que perpetúa las bases de su   desigualdad en la sociedad.    

No obstante, si bien estas actividades   están permitidas y han sido reguladas en los aspectos mencionados, también   existe un claro deber para el Estado Colombiano de prevenir la prostitución,   disminuir sus efectos nocivos y en los términos del Código Nacional de Policía “facilitar   la rehabilitación de la persona prostituida”[149]. El   Código también determina la facultad de las Asambleas Departamentales y los   Concejos Municipales de reglamentar la actividad[150].    

De otra parte, la jurisprudencia de la   Corte ha mantenido su posición de considerar que existen deberes del Estado de   reducir los efectos nocivos de la prostitución, pero ha evolucionado al   desprenderse de la visión de la prostitución como una actividad indigna, para   establecer la protección del derecho al trabajo en el ejercicio del oficio   sexual lícito por cuenta propia o ajena, a partir de la determinación de las   personas que realizan esta actividad como sujetos de especial protección   constitucional. Veamos:    

En la Sentencia T-620 de 1995[151],   la Corte fue clara en determinar la prostitución como una actividad indeseable   en el Estado Social de Derecho, por ir en contra de la dignidad humana, pero   tolerada por el Estado, y por lo tanto regulada. También entendió que como parte   del ámbito del derecho al libre desarrollo de la personalidad, las personas   podían escoger la prostitución, pero su ejercicio tenía límites tales como estar   excluida de las zonas residenciales, y ésta no podía ser considerada como   trabajo:    

“[D]e ahí que no sea exacto presentar la prostitución como trabajo honesto,   digno de amparo legal y constitucional, ya que ésta, por esencia, es una   actividad evidentemente inmoral, en tanto que el trabajo honesto implica una   actividad ética porque perfecciona, realiza a la persona y produce un bien. Si   no fuera así, la Carta no fundaría el Estado social de derecho en el trabajo”.    

Posteriormente, en la Sentencia SU-476 de 1997[152],  la Corte determinó que los disturbios que se generaban en la vía pública, a raíz   de establecimientos de prostitución y travestismo en la carrera 15 de Bogotá,   violaban los derechos a la salubridad, a la tranquilidad y moralidad como parte   del orden público, en conexidad con el derecho a la intimidad personal y   familiar, la seguridad y la dignidad de los residentes en la zona, incluyendo   niños. En la providencia, se ordenó a la Policía que adoptara todas las medidas   para restablecer el orden público, además de verificar las licencias de los   locales en funcionamiento y la prohibición del establecimiento de nuevas casas   de prostitución. La Corte determinó que las libertades ciudadanas están   limitadas por el orden público y que, si bien el ejercicio de la prostitución   hace parte del derecho al libre desarrollo de la personalidad, éste se debe   ejercer con mínimos de razonabilidad y proporcionalidad[153], para   garantizar los derechos de los demás. Igualmente, reiteró que la prostitución   iba en contravía de la dignidad humana y señaló que es una actividad frente a la   que se deben adoptar medidas de rehabilitación[154].    

En la Sentencia C-636 de 2009[155]  la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 213 del Código Penal[156] que   tipifica la inducción a la prostitución y concluyó que la norma era exequible   por no violar el principio de proporcionalidad entre el derecho al libre   desarrollo de la personalidad y la libre escogencia de un oficio. En la decisión   se hizo referencia a la primacía de la dignidad humana en el Estado colombiano,   y al deber de adopción de medidas para contrarrestar los efectos nocivos de la   prostitución y evitar su proliferación en razón que degrada la persona humana.   La Corte consideró que su tipificación hacía parte de la libre configuración del   Legislador, cumplía con el principio de última ratio, y que además “el   daño social producido por la explotación de la prostitución merece ser   enfrentado con medidas de punición, como las sanciones penales”.    

Sobre el principio de voluntariedad, estimó que la libre aceptación de quién se   prostituye no hace parte de la conducta tipificada. Igualmente, indicó que   existe una falacia en la libertad de escogencia en la prostitución que puede   fundamentarse en situaciones de marcada desventaja, como la pobreza y lleva a   círculos de violencia de los que puede ser imposible escapar[157].     

Además determinó que la norma no violaba el principio de lesividad, pues su   objetivo era la lucha contra el negocio de la prostitución, más allá de la   opción autónoma de ejercer esa actividad. Así pues, consideró que no se   restringía de forma desproporcionada los derechos a la libre autodeterminación o   la libre escogencia de oficio.    

A continuación en la Sentencia T-629 de 2010[158],  la Corte Constitucional cambió su acercamiento al trabajo sexual. En aquella   decisión, si bien la Corte mantuvo su posición en relación con los deberes del   Estado de disminuir los efectos nocivos de la prostitución y los límites a su   fomento, protegió los derechos a la igualdad, al trabajo y al fuero materno de   una trabajadora sexual que fue despedida de una casa de prostitución por estar   embarazada.    

En esa oportunidad esta Corporación   caracterizó la prostitución como un trabajo[159]  y una actividad económica legítima cuando se ejerce en condiciones de voluntad[160] y en   ese orden de ideas, consideró que la protección que se desprende del derecho al   trabajo también se extiende a los trabajadores sexuales, no sólo a los que   trabajan por su propia cuenta, sino también a aquellos que trabajan por cuenta   ajena, lo que no constituye un objeto o causa ilícita[161] del   contrato laboral entre el trabajador sexual y el establecimiento de comercio   donde ejerce la actividad.    

36. El marco legal y jurisprudencial   planteado, en conjunto con las conclusiones citadas de la Sentencia T-629 de   2010 evidencian que: i) el ordenamiento jurídico penaliza toda forma de   prostitución forzada, inducida o ligada a la explotación económica, que se   repite, no es el trabajo sexual voluntario; ii) la prostitución, como trabajo   sexual lícito, está a sujeta a algunas normas de policía que buscan proteger la   salubridad y el cuidado propio; y iii) hay un vacío legal en la regulación del   oficio sexual bajo la protección del derecho al trabajo y de los   establecimientos de comercio sexual como actividad económica lícita. En la   citada sentencia la Corte cambia esa realidad y sienta el primer precedente en   el que se brinda una protección laboral al trabajo sexual lícito, por cuenta   ajena. En la providencia acertadamente se determina que la falta de protección   laboral excluye a los trabajadores sexuales del acceso a la justicia, y los   priva aún más del goce efectivo de derechos fundamentales.    

El anterior panorama evidencia la omisión   de regulación planteada, tanto para el trabajo sexual ejercido por cuenta   propia, como por cuenta ajena –a partir de la voluntad libre y razonada-, que ha   tenido como efecto la exclusión de este grupo de las garantías laborales. Por lo   tanto, las personas que ejercen la prostitución en cualquiera de sus modalidades   lícitas, no tienen acceso a la protección de los derechos a la salud, y a la   seguridad social, situación que perpetúa su exclusión. Si bien el deber del   Estado respecto de la eliminación de los efectos nocivos de la prostitución es   legítimo y deseable, este único acercamiento a la misma ha dejado desprotegidas   a las personas que ejercen la actividad, al ser despojadas de todo trato   jurídico que proteja las condiciones laborales[162].    

En esta providencia es preciso reiterar   que la falta de protección laboral a los trabajadores sexuales contribuye a   perpetuar el contexto de exclusión en el que se encuentran. El reconocimiento de   los trabajadores sexuales como personas discriminadas y la protección de sus   derechos al trabajo, a la dignidad, a la salud y a las prestaciones sociales   contribuyen a romper los ciclos de violencia en los que algunos de ellos deben   ejercer el trabajo sexual.    

37. La omisión de regulación mencionada,   también se presenta en relación con la actividad económica lícita. En efecto, el   funcionamiento de las casas de prostitución como establecimientos de comercio   sólo se rige por los regímenes generales del derecho comercial y el derecho   tributario[163]  y, como se advirtió, por las normas específicas de los usos del suelo. Se debe   subrayar que, la permisión de la actividad y su regulación no son bajo   ninguna circunstancia equivalentes a su inducción. Sin embargo, la   regulación de la actividad debe responder a la necesidad de que el Estado asuma   la protección de los trabajadores sexuales en su ámbito laboral, en condiciones   de dignidad. Así pues, la precaria protección a la actividad económica lícita   conlleva una desprotección de los trabajadores sexuales que ejercen su actividad   en dichos establecimientos.    

La actividad comercial lícita de las   casas de prostitución enmarca el ejercicio de una actividad compleja, que es   ejercida por un grupo de personas discriminado y marginado por lo cual debe   estar sujeta a una mayor intervención del Estado, para proteger efectivamente a   quienes ejercen la prostitución en estos espacios. Así, dicha actividad debe   regularse y vigilarse para, por ejemplo, garantizar la prohibición de la   expropiación sin indemnización, proscribir el monopolio de la actividad y   proteger las expectativas legítimas de quienes son propietarios de estos   establecimientos. A su vez, dichas intervenciones, deben verificar que la   prostitución ejercida en dichos establecimientos, se presente en condiciones de   voluntad y dignidad, que se cumpla con normas de salubridad y con las   obligaciones establecidas en el Código Sustantivo del Trabajo sobre las   relaciones laborales y demás normas aplicables.    

Así pues, las autoridades deben tener en   cuenta que el trabajo sexual lícito es una forma de subsistencia que aunque debe   estar sujeta a las garantías laborales, no se desarrolla como cualquier trabajo,   por las complejidades que se desprenden tanto de la actividad en sí misma, como   del contexto en el que ésta se da, que en la mayoría de los casos parte de   condiciones de vulnerabilidad por el estatus socioeconómico de quien la ejerce.   Las particularidades mencionadas ameritan que se dé una especial protección   constitucional a favor de quienes desempeñan la prostitución, que se materializa   en la adopción de acciones afirmativas que contribuyan a combatir el estigma del   que son objeto, y garanticen que este grupo este en igualdad de dignidad y   derechos.    

Por otra parte, la naturaleza del trabajo   sexual expone a las personas que lo ejercen a diferentes riesgos. Algunos de   estos son la violencia, las enfermedades de transmisión sexual (como el VIH),   los embarazos no deseados, el maltrato sicológico, y la exposición a las drogas   y al alcohol. Estos factores, revisten la actividad de una complejidad que   contribuye a la situación de vulnerabilidad de quienes la ejercen, e impone   deberes de prevención, trato y atención, no sólo a cargo del Estado, sino   también del establecimiento comercial, cuando el trabajo sexual se da por cuenta   ajena.    

El trabajo sexual no es una actividad   heterogénea, pues también se distingue por niveles socioeconómicos. No obstante,   es innegable que la mayor parte del trabajo sexual surge de condiciones de   vulnerabilidad, y tiene su origen en la falta de oportunidades de quienes la   ejercen[164].   Adicionalmente, el estigma que se desprende de la actividad no es compartido por   todos los que participan, sino que lo soportan los trabajadores sexuales,   quienes además asumen la mayoría de los riesgos. Tanto el estigma como los   riesgos son mayores cuando la prostitución se ejerce en las escalas más bajas de   la actividad económica. En este sentido, las zonas de tolerancia marcan una   estratificación del trabajo sexual pues la ubicación geográfica es determinante   para el valor de los servicios que se prestan. Así, en las zonas de tolerancia,   el tipo de trabajo sexual que se da es el que se encuentra en los niveles más   bajos en la escala de la actividad económica, por cuenta propia o por cuenta   ajena[165].    

38. En la ampliamente citada Sentencia T-629 de 2010, la Corte reconoció   la discriminación de los trabajadores sexuales y, aun cuando limitó su estudio a   la pregunta sobre la existencia de una relación laboral y al despido sin justa   causa, determinó que respecto a la solución de otras cuestiones atenientes al   trabajo sexual, se debían tener en cuenta ciertos parámetros y criterios que se   reiteran ahora, a saber:    

“i) los límites   constitucionales de la libertad, la dignidad humana, la igualdad, la no   discriminación y de respeto al Estado de Derecho; ii) los principios y reglas   generales del Derecho laboral existente ; iii) el deber de crear y reconocer las   muchas especificidades y diferencias que una relación laboral para la prestación   de servicios sexuales por cuenta ajena amerita, dada la cercanía que el objeto   del trabajo tiene con ámbitos de la intimidad y de la integridad moral y física;   iv) el deber de considerar al trabajador o trabajadora sexual como sujeto de   especial protección, por ser la parte débil del contrato y sobre todo por   las condiciones propias del trabajo y la discriminación histórica y actual de la   que suele ser víctima por la actividad que ejerce; y finalmente, v) el   deber de aplicar la “imaginación jurídica” para que con los límites,   prohibiciones, garantías y derechos que se establezcan, se cree la diferencia   que haga que la persona que trabaja con el sexo pueda estar en condiciones para   elegir en libertad e igualdad su proyecto de vida[166].” (Subraya   añadida)    

La decisión sustentó la protección otorgada, en determinar a los trabajadores   sexuales como sujetos en condiciones de vulnerabilidad manifiesta, merecedores   de especial protección constitucional, a quienes no se podía dejar en el   abandono ilegítimo en razón a la protección al derecho a la igualdad.   Finalmente, como parte de las órdenes impartidas exhortó a la Policía para que   protegiera los derechos de los trabajadores sexuales:    

“Pues al ser la   prostitución una actividad cuyo ejercicio no está prohibido, ni para quien la   ejerce, ni para quien tiene un establecimiento de comercio dedicado a ella,   están unos y otros llamados a desplegar las actuaciones de su competencia con   las cuales se protejan los derechos de estos últimos, pero en particular de   quienes ejercen la prostitución, no sólo para cuidar de su salud y abrir sus   perspectivas de desarrollo, sino también, para asegurar las garantías laborales   que en el caso de trabajar por cuenta ajena merecen[167].    

224. Lo anterior, con el objeto de evitar que, como se ha evidenciado en el caso   de LAIS y en los estudios que el mismo Distrito presentó en el proceso, las y   los trabajadores sexuales sigan siendo sólo cifras y datos en las estadísticas y   encuestas, sujetos discriminados y sometidos a la indignidad de no merecer la   protección del Estado que operaría con cualquier trabajador de actividad lícita   en sí misma, víctimas por regla, de una invisibilización en sus derechos   económicos y sociales fundamentales, estimada en esta providencia inadmisible e   ilegítima.  Actuación ésta que, estima la Sala, no se puede posponer y cuya   realización debe operar irremediablemente, de modo paralelo a las políticas y   acciones de rehabilitación y prevención existentes.”    

39. En conclusión, los trabajadores sexuales reúnen   las características para ser identificados como un grupo discriminado y   marginado en razón a su actividad, que merece una especial protección   constitucional. En efecto, se trata de un grupo social, que tiene una identidad   como tal, pues quienes ejercen el trabajo sexual se reconocen como parte de esa   actividad, y su estatus en la sociedad se marca a partir de esa identificación.   Las referencias al trato que se le ha dado al trabajo sexual por el derecho dan   cuenta de la desprotección legal en la que se encuentra el grupo. Entonces, el   trato dado por el derecho y los estereotipos que informan la actividad los ha   puesto en una posición inferior a los demás en la sociedad, que ha partido del   acercamiento a dicha actividad como indigna, y en esa medida ha asignado al   Estado el único deber con las personas que la practican de conseguir su   rehabilitación.    

La omisión de regulación del trabajo sexual lícito ha   invisibilizado a las personas que lo ejercen, al  desconocer su actividad, el   cual no es protegido por el derecho al trabajo, a pesar de que se da con el   pleno ejercicio de la autonomía. Estas condiciones marginan a las personas que   ejercen el trabajo sexual y limitan su posibilidad de disfrutar de otros   derechos fundamentales, particularmente del derecho a la igualdad. El   reconocimiento de la protección del derecho al trabajo es fundamental como una   medida de especial protección constitucional, y reviste obligaciones para el   Estado y para los establecimientos de comercio en los que se ejerce el trabajo   sexual por cuenta ajena.    

La omisión de regulación y de una vigilancia e   intervención mayor del Estado con el objetivo de proteger a los trabajadores   sexuales, se ha extendido a la actividad económica de los establecimientos de   comercio de las casas de prostitución. La regulación de la actividad económica   lícita no es equiparable a la inducción a la prostitución sino una forma de   garantizar los derechos de quienes trabajan en tales establecimientos. Así, esta   intervención estatal es una medida de protección y comprende acciones para   regular y vigilar la actividad económica, que aseguren y protejan la posibilidad   de su ejercicio mediante la determinación de zonas para establecimientos de   comercio que cumplan con condiciones de dignidad, la verificación del   cumplimiento de las obligaciones laborales con los trabajadores sexuales, su   protección frente a riesgos profesionales, la provisión de condiciones de   dignidad, y el respeto de las normas penales.    

Al haber establecido el marco constitucional   aplicable al caso concreto, se pasa a resolver el problema jurídico planteado.    

Caso concreto: La ejecución de medidas   administrativas en cumplimiento de un Pacto de Cumplimiento sin haber adoptado   otras medidas que asegurarán la continuidad de la actividad económica de la   tutelante vulneró el principio de confianza legítima y sus derechos a la   igualdad, al trabajo y al mínimo vital    

40. En el caso concreto, como se verá a   continuación, se vulneraron los derechos a la igualdad, al trabajo, al mínimo   vital y el principio de confianza legítima de la tutelante, en la ejecución de   las nuevas normas de uso del suelo, establecidas en el POT de Yopal de 2013, las   cuales se desprenden de un pacto de cumplimiento ratificado mediante una   sentencia. Lo anterior ocurre por no haberse acompañado con acciones, medidas o   políticas públicas que posibilitaran la reubicación del establecimiento La   Manzana Verde y así asegurarán la continuidad de la actividad comercial y el   trabajo sexual lícito.    

41. Los compromisos que fueron   ratificados en la sentencia en el proceso de la acción popular para proteger los   derechos colectivos de los residentes en la zona donde se encontraba ubicado el   establecimiento de comercio en mención comprenden: i)   la elaboración y aprobación de un nuevo POT con nuevas zonas de tolerancia; ii) la elaboración   por parte del Concejo Municipal de un Acuerdo que reglamente el ejercicio de la   prostitución, tres meses después de aprobado el Plan de Desarrollo; iii) la   relocalización de forma voluntaria de las casas de prostitución de sus   establecimientos de comercio, dentro de los seis meses de vigencia del POT, con   el señalamiento de la nueva zona de alto impacto y iv) la adopción de las acciones administrativas necesarias   para obtener de forma coercitiva la relocalización[168], si no lo han   hecho de forma voluntaria con la nueva determinación de una zona de tolerancia   en el POT.    

Los informes allegados a este proceso,   elaborados alrededor de la verificación del Pacto de Cumplimiento, indican que   en su ejecución se cambió el uso del suelo de la zona identificada en la acción   popular. En efecto, el Concejo de Yopal expidió el POT de Yopal, mediante   Acuerdo 024 de 2013, el cual fue el fundamento para sellar siete casas de   prostitución, incluida La Manzana Verde. Entonces, la fiscalización   de la legalidad del funcionamiento de las casas de prostitución y su cierre tuvo   como sustento la ejecución del Pacto, como se verifica a continuación.    

En el año 2012 la Policía suscribió algunas actas de compromiso con los dueños   de las ocho casas de prostitución que se encontraban en la zona para cumplir con   normas de orden público en el desarrollo de su actividad. Durante ese año, la   Alcaldía constató el número de casas de prostitución en la zona, y verificó que   cumplieran con los requisitos de funcionamiento[169], lo que   a su vez fue objeto de verificación por parte del Comité, en el marco de la   acción popular.[170]    

Durante el año 2013, la Policía continuó con controles de legalidad del   funcionamiento de las casas de prostitución[171], y la Alcaldía   reportó al Comité sobre los avances del POT[172].   En el año 2014, el Juez Primero Administrativo de Yopal, solicitó al Secretario   de Gobierno que allegara al proceso el nuevo POT con los usos del suelo, e   informara cuáles eran las zonas para la reubicación. Además señaló que se debía   reglamentar la actividad sexual dentro de los siguientes tres meses[173].    

El 13 de marzo de 2015, la Policía reportó el cierre definitivo del   establecimiento de comercio La Manzana Verde.[174]  Finalmente, el 17 de marzo de 2015, se realizó una inspección judicial en la   zona objeto de la acción popular en la que se verificó que no se encontraba   ninguna trabajadora sexual en el área, y que todas las casas de prostitución se   encontraban cerradas[175].    

42. Como se advierte, durante la ejecución del Pacto de Cumplimiento no se   verificó la situación de las personas que resultarían afectadas con el fin de   adoptar medidas que mitigaran la eventual vulneración de sus derechos   fundamentales.  Posteriormente, en el cierre de los establecimientos,   tampoco se adoptaron acciones que tuvieran como objetivo garantizar la   continuidad del funcionamiento de las casas de prostitución, para asegurar las   condiciones del trabajo durante la transición. Por ejemplo, no se verificaron   las condiciones de salubridad y seguridad de la nueva zona, a pesar de que una   de éstas era un relleno sanitario, ni el cumplimiento con las disposiciones del   POT para el efectivo uso del suelo[176], la   disponibilidad de locales o la posibilidad de que se establecieran nuevos   establecimientos, el acompañamiento o guía en el trámite de permisos de   funcionamiento; en suma, las medidas necesarias que facilitaran los medios   mínimos para la continuidad del trabajo. De otra parte, tampoco se adoptaron   medidas para garantizar el derecho al trabajo de los trabajadores sexuales que   ejercían su actividad en La Manzana Verde, ni se constató el impacto que el   cierre definitivo del establecimiento de comercio iba a tener en sus vidas,   específicamente si se vulneraría su derecho fundamental al mínimo vital.    

43. Lo primero que se advierte, en   relación con la continuidad de la actividad económica, es la falta de claridad   sobre el funcionamiento de casas de prostitución en la nueva zona, que permite   establecimientos de comercio de alto impacto en áreas de actividad industrial en   suelo suburbano.    En el parágrafo segundo del artículo 59 del POT se determinó que en los   siguientes 6 meses a partir de la vigencia del Acuerdo, la administración   municipal reglamentaría mediante decreto las condiciones arquitectónicas y de   infraestructura para el adecuado funcionamiento de establecimientos comerciales,   de comercio y servicios de alto impacto. El artículo 126 estableció las reglas   para el desarrollo de actividad industrial en suelo rural, donde indicó que uno   de los usos condicionados del suelo de estas zonas era el funcionamiento de   casas de prostitución. En el parágrafo 1, estableció:    

“Parágrafo 1. Para la ocupación de las áreas de actividad industrial en suelo   rural, establecidas en el presente acuerdo, se deberá implementar un estudio o   plan de manejo urbanístico y ambiental que los propietarios de manera asociada   implementen para dar visibilidad al desarrollo de cualquier intervención   urbanística en estos polígonos, dicho plan deberá ser adoptado mediante decreto   y contar con el aval ambiental por parte de CORPORINOQUIA.    

1.        Planteamiento urbanístico proyectado con la definición de los sistemas del   espacio público y los espacios privados.    

2.        Plano de la red vial y perfiles viales.    

3.        Plano de usos y aprovechamientos.    

4.        Plano trazado de las redes de servicios públicos y las medidas de manejo y   disposición final.    

5.        Identificación de los elementos que por sus valores naturales, ambientales, o   paisajísticos deban ser conservados.    

6.        El análisis de las características geológicas, geotécnicas, topográficas y   ambientales del territorio.    

7.        Las condiciones para el manejo y disposición de vertimientos.    

8.        El plan de manejo ambiental”.    

El artículo 140 del Acuerdo 024 de 2013,   estableció las Unidades de Planificación Rural (UPR) como los instrumentos de   planificación de escala intermedia que desarrollan el POT para el suelo rural, y   deben complementar la normativa de usos específicos para el área rural. Las UPR   se deben aprobar mediante decreto expedido por el alcalde municipal[177].    

El Concejo Municipal indicó que las zonas   que habían sido destinadas para los establecimientos de alto impacto eran:    

“[E]n el artículo 120 (Acuerdo 024 de   2013) SUELOS DE DESARROLLO PRODUCTIVO, están destinados para los   establecimientos casas de lenocinio, las cuales están enmarcadas para su   funcionamiento en las áreas para el desarrollo de actividades industriales,   agroindustriales, zonas francas y logísticas, y son:    

(…) Polígono industrial Yopal – Morichal   (CSIYM). Para el desarrollo de la industria pesada, transformadora de cobertura   regional de alto impacto ambiental se dispondrá un polígono de Morichal, por   fuera y contigua a la zona de expansión 2. De acuerdo al decreto 3600 el área   mínima de actuación para estas áreas es de 6 ha.    

(…) Área industrial y/o agroindustrial de   Araguaney (AIAR). Polígono conformado por los predios del actual relleno   sanitario (allí se relocalizarán las futuras actividades industriales de   tratamiento para los residuos sólidos acorde con la tecnología dispuesta en el   PGIRS), la estación de Araguaney, la refinería y los molinos adyacentes. De   acuerdo al decreto 3600 el área mínima de actuación para estas áreas es de 6   ha”.    

Las anteriores normas y señalamientos indican que, en efecto, el POT de 2013 de   Yopal estableció con uso condicionado del suelo en las zonas rurales para   actividad industrial o agroindustrial, el funcionamiento de casas de   prostitución. No obstante, no es claro si en efecto se han cumplido las normas   sobre el estudio o plan de manejo urbanístico y ambiental para su   funcionamiento, ni si se ha expedido el decreto que indique la unidad de   planificación rural, como complementaria al POT. Así, el cumplimiento de los   requisitos legales, adicionales al POT, para el funcionamiento de casas de   prostitución en la zona es indeterminado.    

Una vez se estableció el cambio del uso del suelo en donde se encontraba La   Manzana Verde, lo que en términos estrictos cumplía con uno de los compromisos   en el Pacto, la Policía inició actuaciones administrativas de verificación de   los requisitos de funcionamiento de las casas de prostitución, incluida La   Manzana Verde, que se encontraban en el área objeto de la acción popular. Dado   el cambio del uso del suelo, éstas incumplían los requisitos de funcionamiento,   y por ser imposible acreditarlos, se ordenó su cierre definitivo.    

La medida administrativa de sellamiento   del establecimiento de comercio La Manzana Verde tuvo dos efectos que violan   derechos fundamentales. El primero, se refiere a la violación del principio de   confianza legítima y los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y   mínimo vital de Jannet Martínez, al haber suspendido su actividad comercial sin   el acompañamiento de medidas apropiadas para garantizar su continuidad, no sólo   durante la transición sino hacia el futuro. El segundo efecto vulneratorio de   derechos fundamentales, se generó en las personas que integran un grupo   discriminado: las trabajadoras sexuales que laboraban en La Manzana Verde.    

Como se advirtió, los trabajadores   sexuales comprenden un grupo discriminado debido a su actividad, lo que concurre   con la precariedad económica y falta de protección de las normas laborales, en   razón a estereotipos de la profesión y un modelo de segregación en la sociedad   que se ha limitado a tolerar su existencia. La falta de protección a los   derechos al trabajo y al mínimo vital durante la transición, que trajo el cambio   de delimitación del uso del suelo, configura la violación del derecho a la   igualdad, que resulta de la invisibilización que ha dejado a estas personas en   una situación de desventaja, particularmente en el ámbito laboral. Esa violación   tiene una relación directa con el goce efectivo de  los derechos a la   salud, a la seguridad social y a la justicia.    

Ahora bien, como se ha reiterado en   extenso, la igualdad como principio, valor y derecho en el Estado Social de   Derecho constituye un límite a las actuaciones estatales pues prohíbe actuar de   forma que se discrimine a las personas en razón a criterios sospechosos.   Adicionalmente, impone la obligación de adoptar medidas que contribuyan a que la   igualdad sea real y efectiva, particularmente en beneficio de personas que hacen   parte de grupos discriminados o marginados.  Lo anterior, no implica que la   administración no pueda adelantar medidas que tengan un impacto en estas   personas, pero sí obliga a que su ejecución cumpla con ciertos requisitos.   Entonces, cuando se diseñen, o ejecuten medidas, políticas públicas o programas   de la administración pública que recaigan sobre un grupo marginado o   discriminado, éstas deben cumplir con los requisitos que impone el derecho a la   igualdad sobre dichas actuaciones. Así, las medidas deben superar un escrutinio   judicial estricto.      

44. En este caso, el fin que perseguía el   cierre de la Manzana Verde, era dar cumplimiento a un Pacto en el marco de una   acción popular, que pretendía proteger los derechos colectivos a la tranquilidad   y al medio ambiente sano de los residentes de la Carrera 21 entre Calles 13 y 18   de Yopal. Como se ha dicho en diferentes oportunidades, el derecho a la   autodeterminación, que incluye el ejercicio de la prostitución puede ser   limitado, particularmente en cuanto a la determinación de las zonas en que se   realiza y sobre todo si se hace en espacios públicos o lugares cercanos a   instituciones educativas. En este sentido, en este caso la protección del   interés general, como fundamento de la relocalización de la zona de tolerancia y   determinado en una orden judicial comprende un fin constitucionalmente válido e   imperioso.    

Como segunda parte del escrutinio   judicial estricto, se debe verificar si dichas medidas eran necesarias para   lograr la finalidad, es decir, si el cambio de uso del suelo era necesario para   la protección de los derechos colectivos de una comunidad, que incluía niños.   Efectivamente, la medida es necesaria, toda vez que el cambio de demografía en   la comunidad en donde se ubicó la zona de tolerancia por más de treinta años,   implicó un cambio en los intereses en juego alrededor del ambiente sano y la   seguridad en la zona. En efecto, no existía otra forma de proteger los intereses   colectivos de la comunidad diferente a la relocalización de este tipo de   establecimientos. Adicionalmente, la determinación de esa medida se había dado   en el marco de un pacto de cumplimiento, en el que fueron representados los   intereses de los dueños de los establecimientos de comercio donde se ejerce la   prostitución, y aceptaron la medida.    

Finalmente, la Sala encuentra que la   medida es proporcionada. Como se advirtió, la medida buscaba proteger los   derechos al ambiente sano y a la tranquilidad de una comunidad que estaba   expuesta a los riesgos asociados a los establecimientos de comercio que venden   alcohol y los espacios de recreación nocturna, donde se ejerce la prostitución.   En este sentido, con el crecimiento de la ciudad, la zona cambió de demografía y   pasó de estar ubicada a las afueras de la ciudad para convertirse en una zona   urbana, y residencial que incluía niños. De otra parte, el cierre del   establecimiento de comerció implicó la restricción del ejercicio del medio de   sustento para los trabajadores sexuales y de la actividad económica de las casas   de prostitución, en una zona determinada. No obstante, la medida no prohibió el   ejercicio del trabajo sexual en toda la ciudad, y además, se llevó a cabo en   cumplimiento de funciones oficiales, de una parte la de determinar el lugar de   ubicación de la zona de tolerancia en la ciudad, y de otra, la de cumplir con   esa nueva determinación, que a su vez estaba amparada por una orden judicial.   Así pues, la medida no resulta excesiva y es razonable, toda vez que actuación   de la administración mantiene la posibilidad de continuar con el ejercicio del   trabajo sexual y la actividad económica, solo que en un lugar diferente a donde   se venía desempeñando.    

Por lo tanto, la medida cumple con el   escrutinio judicial estricto, al ser una medida justificada, a pesar de afectar   directamente a un grupo marginado y las condiciones del ejercicio de una   actividad económica compleja que requiere de una mayor intervención del Estado.    

Sobre la segunda fase de verificación de   las limitaciones legítimas a las actuaciones del Estado en razón a sus deberes   frente al derecho a la igualdad y al respeto del principio de confianza   legítima, se pasa ahora a revisar las condiciones en las cuales se ejecutaron   las medidas.    

45. La Sala constata que a pesar de que   la medida adoptada tiene como objetivo preservar un interés púbico superior, se   presentó una desestabilización de la relación entre la administración y la   administrada, que vulnera el principio de confianza legítima. Si bien el Pacto   de Cumplimiento fue ratificado mediante sentencia del 2012, y las partes   aceptaron el cambio en la destinación del suelo para las casas de prostitución,   la tutelante tenía la confianza legítima de que la administración le ofrecería   las condiciones para garantizar que el trabajo se siguiera adelantando, mediante   la adopción de medidas que acompañaran el cierre de su establecimiento de   comercio para hacer posible la reubicación.    

Así pues, la accionante tenía una   expectativa legítima de que, después de 15 años de ejercicio de la actividad   comercial en la zona, y de haber acordado unas unas condiciones en el marco de   un pacto de cumplimiento sobre el cambio del uso del suelo, se le garantizaran   las condiciones para continuar el ejercicio de la actividad comercial lícita que   desarrollaba. En este sentido, la omisión de adopción de medidas de   acompañamiento tuvo un impacto en el ejercicio de los derechos al trabajo y al   mínimo vital de la accionante y de las trabajadoras sexuales del establecimiento   de comercio.    

Las pruebas aportadas al proceso permiten   concluir que la administración no hizo un análisis cuidadoso de la realidad que   iba afectar. Todas las actuaciones que desplegó en el marco de ejecución la del   Pacto de Cumplimiento y de ejecución del POT, estuvieron orientadas a proteger   el interés colectivo a la salubridad, al ambiente sano y a la seguridad de la   comunidad, lo cual no se reprocha, pero no se midió el impacto del cierre de los   establecimientos de comercio, incluida la Manzana Verde. En efecto, el cierre   del establecimiento de comercio tuvo un impacto innegable en el goce de los   derechos al trabajo, al mínimo vital y a la igualdad de la tutelante y de las   trabajadoras sexuales de La Manzana Verde, pues se les privó de un espacio de   trabajo como medio de subsistencia, a pesar de que se trata de personas que como   grupo marginado, se encuentran en una situación de desigualdad en el ejercicio   de sus derechos.    

46. Ahora bien, los deberes frente a la   igualdad y al principio de confianza legítima imponían a la administración el   deber de adoptar medidas transitorias que garantizaran la continuidad del   trabajo. Si bien la Inspección Tercera de Policía ejerció válidamente sus   funciones y además actuó en cumplimiento de las normas vigentes y de las órdenes   de la Alcaldía, que a su vez respondían a una orden judicial, la Alcaldía omitió   implementar algún tipo de medida para aminorar el impacto en el ejercicio de los   derechos al trabajo y al mínimo vital y a la igualdad de la tutelante y de las   trabajadoras sexuales de su establecimiento, pues no existió un plan de   acompañamiento a la reubicación voluntaria que garantizara la continuidad de la   actividad económica y del trabajo. En este orden de ideas, esta Sala considera   que no se les puede exigir, a personas que hacen parte de un grupo vulnerable y   marginado, que emprendan una labor de reubicación voluntaria, sin el   acompañamiento y la garantía de sus derechos fundamentales por parte de las   autoridades.    

47. Las anteriores consideraciones se pueden concretar en las siguientes   conclusiones:    

El sentido, carácter y objetivo del Estado Social de   Derecho en relación con sus deberes de igualdad como principio, valor y derecho,   constituyen un límite a las actuaciones estatales, y generan obligaciones   negativas, en cuanto a la abstención de discriminación, y positivas consistentes   en la adopción de medidas que contribuyan a acercarse a que la igualdad sea real   y efectiva.     

El principio de confianza legítima concilia, de un   lado, el interés general, que en este caso se concretó en la determinación de   usos del suelo en razón a la protección del goce de un ambiente sano y la   seguridad y, de otro lado, los derechos al trabajo, al mínimo vital y a la   igualdad de la tutelante y las trabajadoras sexuales de la Manzana Verde, que   legítimamente, tras quince años de ejercicio de la actividad, consideraban que   la administración las iba a proteger en relación con la continuidad de su   trabajo.    

Los trabajadores sexuales merecen una especial   protección constitucional al ser un grupo tradicionalmente marginado y   discriminado en razón a la actividad que ejercen de la cual se derivan   estereotipos negativos que los han invisibilizado y excluido de la sociedad y   particularmente de la protección del derecho al trabajo.    

La omisión de regulación y de una vigilancia e   intervención mayor del Estado con el objetivo de proteger a los trabajadores   sexuales se ha extendido a la actividad económica de los establecimientos de   comercio de las casas de prostitución. En este sentido, la omisión de   protección, vigilancia e intervención en la actividad económica tiene un impacto   directo en el goce de los derechos de los trabajadores sexuales como una   población vulnerable que no se puede desconocer.    

En el caso particular, el sellamiento definitivo del   establecimiento La Manzana Verde sin la adopción de medidas de acompañamiento en   su reubicación, vulneró los derechos a la igualdad, al trabajo y al mínimo vital   de la tutelante y de las trabajadoras sexuales que laboraban allí. En efecto,   las autoridades desconocieron el derecho a la igualdad y rompieron con el   principio de confianza legítima de la tutelante, y por lo tanto de las   trabajadoras sexuales que laboraban en su establecimiento de comercio, al no   haber provisto medidas para asegurar la continuidad del ejercicio de la   actividad económica y del trabajo en condiciones dignas, tras su sellamiento.    

Órdenes a impartir    

46. Con el objetivo de garantizar los derechos fundamentales a la igualdad, al   trabajo, al mínimo vital y el principio de confianza legítima de Jannet   Martínez, la Alcaldía de Yopal deberá concertar con la tutelante un plan de   reubicación que garantice las condiciones para que sea posible la continuidad de   su actividad comercial en la nueva zona. Dicho plan deberá cumplir como mínimo   con las siguientes obligaciones a cargo de la Alcaldía de Yopal: i) adoptar las   medidas pertinentes para asegurar que se cumpla efectivamente con los requisitos   del POT para el funcionamiento de establecimientos de comercio de alto impacto   en la zona de tolerancia, si no lo ha hecho hasta ahora; ii) asegurar que la   nueva zona para el funcionamiento de establecimientos de comercio de alto   impacto cumpla con los mínimos de salubridad para el ejercicio del trabajo   sexual lícito en condiciones de dignidad; iii) verificar y asegurar que existan   locales que efectivamente se puedan destinar a casas de prostitución, o que   exista la posibilidad de construir nuevos locales; y iv) ofrecer un plan de   acompañamiento para el trámite de licencias de funcionamiento en la nueva zona.   Si la tutelante no quiere reubicarse en la zona, la Alcaldía de Yopal deberá   ofrecerle una alternativa laboral que le garantice la protección de su mínimo   vital y el de sus dos nietos.    

Adicionalmente, la administración también tiene el deber de vigilar que en esta   nueva zona, destinada a los establecimientos de alto impacto en el ejercicio de   la actividad económica lícita del trabajo sexual, no se dé ninguna de las   modalidades ilícitas de la prostitución, no sólo en La Manzana Verde, si este   establecimiento de comercio efectivamente se reubicara, sino en general.    

En esta oportunidad también se ordenará a la alcaldía de Yopal que en su plan de   desarrollo incluya políticas públicas o programas de generación de empleo, que   ofrezcan oportunidades laborales alternativas para los trabajadores sexuales,   así como capacitaciones sobre el ejercicio de sus derechos fundamentales.    

Por último, se ordenará al Concejo Municipal que en el cumplimiento de la   Sentencia del Pacto de Cumplimiento en el proceso de acción popular, que aún   sigue vigente, tenga en cuenta los criterios establecidos en esta providencia   para cumplir con su obligación de reglamentar la prostitución en ese municipio y   se asegure que la elaboración del reglamento cuente con la participación de   representantes de los trabajadores sexuales, así como de los propietarios de   casas de prostitución.     

Conforme a lo   expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE    

Primero: LEVANTAR    la suspensión de los términos en el proceso, ordenada mediante auto del 22 de   octubre de 2015.    

Segundo: REVOCAR la sentencia del  24 de marzo de 2015,   proferida por el   Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control   de Garantías de Yopal.  En su lugar CONCEDER el amparo de los   derechos a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y el principio de confianza   legítima de Jannet Martínez.     

Tercero: ORDENAR   a la Alcaldía de Yopal que, en el término de treinta (30) días hábiles contados   a partir de la notificación de esta sentencia, concerte un plan de reubicación   con la tutelante que asegure efectivamente la continuidad de su actividad   comercial, el que deberá incluir como mínimo, si la tutelante así lo desea, las   siguientes obligaciones a cargo de la Alcaldía de Yopal: i) adoptar las medidas   pertinentes para asegurar que se cumplan efectivamente con los requisitos del   POT para el funcionamiento de establecimientos de comercio de alto impacto en la   zona de tolerancia, si no lo ha hecho hasta el momento; ii) asegurar que la   nueva zona cumpla con los mínimos de salubridad para el ejercicio del trabajo en   condiciones de dignidad; iii) verificar y asegurar que existan locales que   efectivamente se puedan destinar a casas de prostitución, o que exista la   posibilidad de construir nuevos locales; y iv) ofrecer un plan de acompañamiento   para el trámite de licencias de funcionamiento en la nueva zona. Si la tutelante   no quiere reubicarse en la zona, la Alcaldía de Yopal deberá ofrecerle una   alternativa laboral que le garantice la protección de su mínimo vital y de las   personas a cargo, es decir sus dos nietos. El plan de   reubicación deberá ser ejecutado en un término de sesenta (60) días hábiles, a   partir del vencimiento del plazo de treinta (30) días hábiles para la   determinación concertada del plan de reubicación.    

Cuarto: ORDENAR   a la Alcaldía de Yopal que en su plan de desarrollo incluya   políticas públicas o programas de generación de empleo, que ofrezcan   oportunidades laborales alternativas para los trabajadores sexuales, así como   capacitaciones sobre el ejercicio de sus derechos fundamentales.    

Quinto: ORDENAR  al Concejo Municipal de Yopal que en el cumplimiento de la sentencia   del Pacto de Cumplimiento en el proceso de acción popular, que aún sigue   vigente, tenga en cuenta los criterios establecidos en esta providencia para   cumplir con su obligación de reglamentar la prostitución en ese municipio y se   asegure que la elaboración del reglamento cuente con representantes de los   trabajadores sexuales, y de los propietarios de las casas de prostitución.     

Sexto: Por Secretaría líbrese   la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

A LA SENTENCIA   T-736/15    

CON PONENCIA DE LA MAGISTRADA GLORIA   STELLA ORTÍZ DELGADO, EN LA QUE SE RESUELVE SOBRE LA ACCIÓN DE TUTELA   INTERPUESTA POR LA SEÑORA JANNET MARTÍNEZ CONTRA LA ALCALDÍA DE YOPAL, EL   CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL Y LA INSPECCIÓN TERCERA DE POLICÍA DE YOPAL    

Referencia: Expediente T-4.982.494    

Problema jurídico: Corresponde a la Corte Constitucional   determinar si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales a   la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y el principio de confianza legítima,   al haber sellado el establecimiento de comercio la Manzana Verde sin adoptar un   plan de reubicación; cuando prima facie pareciera   procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o las   medidas ante el Comité de Verificación del pacto de cumplimiento en el marco de   la acción popular.    

Motivo del Salvamento: (i) la actora cuenta con otros medios de   defensa idóneos y eficaces que permitirían verificar el cumplimiento de las   obligaciones adquiridas por la administración en virtud del pacto de   cumplimiento que fue suscrito en el marco de una acción popular; (ii) la medida de   sellamiento del establecimiento de comercio implementada por la administración,   se encuentra justificada, ya que pretende proteger los derechos colectivos a la   tranquilidad y al medio ambiente sano de los residentes de la Carrera 21 entre   Calles 13 y 18 de Yopal; (iii) la prostitución es   una actividad económica compleja que se ejerce a través de distintas   modalidades.    

Con el habitual   respeto por las decisiones de la Sala, y de conformidad con los argumentos que   se expondrán a continuación, me permito salvar el voto respecto a la sentencia T-736 de   2015, en virtud del cual se ampararon los derechos   fundamentales invocados por la actora, señora Jannet Martínez, y entre otras   cosas, se le ordenó al Municipio de Yopal que: (i) asegurara el   cumplimiento de los requisitos del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para   el funcionamiento de establecimientos de comercio de alto impacto en la zona de   tolerancia; (ii) garantizara que la nueva zona cumpla con   los mínimos de salubridad para el ejercicio del trabajo en condiciones dignas; (iii) verificara y   asegurara que existan locales que efectivamente se puedan destinar a casas de   prostitución o que exista la posibilidad de construir nuevos locales; (iv) ofreciera un plan   de acompañamiento para el trámite de licencias de funcionamiento en la nueva   zona.    

1.     Antecedentes    

1.1.          Señala la actora que desde hace más de quince (15)   años, es propietaria de la casa de prostitución “La Manzana Verde”, y que en su   negocio trabajan trece (13) personas que se han visto afectadas por las   recientes actuaciones de la Alcaldía de Yopal, el Concejo Municipal de Yopal y   la Inspección Tercera de Policía de Yopal.    

1.2.          Indica que en efecto, las entidades accionadas   vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al libre desarrollo de la   personalidad, al trabajo, al mínimo vital y al debido proceso, al sellar el   establecimiento de comercio “La Manzana Verde” bajo el argumento de que el Plan   de Ordenamiento Territorial del año dos mil trece (2013) no permite casas de   prostitución en la zona en que se encuentra ubicado.    

1.3.          Manifiesta que con las nuevas disposiciones del suelo y   sin una adeudada reubicación de los establecimientos de comercio denominados de   alto impacto, las autoridades incumplieron el pacto de cumplimiento que fue   suscrito en el marco de una acción popular incoada por el señor Jhoani Chaparro   Vargas, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Primero Administrativo de   Yopal y que conllevaba la obligación de fijar en el plan de ordenamiento   territorial una zona para ubicar las casas de prostitución y trasladarlas a   nuevos locales comerciales.    

2.       Fundamentos del salvamento    

2.1. La actora   cuenta con otros medios de defensa idóneos y eficaces que permitirían verificar   el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por la administración en virtud   del pacto de cumplimiento que fue suscrito en el marco de una acción popular.    

2.1.1. El Despacho no   está de acuerdo con la decisión adoptada en la sentencia T-736 de 2015 y en   particular, con el análisis elaborado en torno a la  procedibilidad de la   acción de tutela como mecanismo subsidiario, en virtud del cual se llegó a la   conclusión de que en el caso concreto, ni la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho ni las acciones ante el Comité de Verificación de   la sentencia que ratificó el pacto de cumplimiento en la acción popular, son   idóneas o eficaces ante el reclamo de los derechos fundamentales presuntamente   vulnerados a la tutelante.    

2.1.2.  Frente a lo   anterior, y particularmente en lo relacionado con la idoneidad de las acciones   ante el Comité de Verificación en el marco de una acción popular, esta   Corporación ha advertido que existen similitudes en las facultades que el   Decreto 2591 de 1991 y la Ley 472 de 1998 les concedieron al juez de tutela y al   juez que conoce de la acción popular, para que impulsaran el cumplimiento de sus   sentencias: (i) ambos cuerpos normativos disponen que   dichas autoridades judiciales conservan su competencia, después de proferido el   fallo, para adoptar las medidas que conduzcan a hacer efectivo el amparo[178];    (ii)    no obstante, el juez de la acción popular cuenta con una herramienta adicional,   ya que puede conformar un comité para la verificación del cumplimiento que lo   asesore en la formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección   concedida y además, haga un seguimiento de las gestiones adoptadas por los   responsables para restablecer el derecho colectivo vulnerado; (iii) tanto el juez de   la acción popular como el de la acción de tutela puedan valerse de poderes   disciplinarios para presionar el cumplimiento de sus decisiones, en el marco del   incidente de desacato[179].    

En este sentido,   se dispuso en la sentencia en mención que el incidente de desacato de un fallo   de acción popular resulta idóneo para que el juez verifique el cumplimiento de   su decisión y aplique los remedios judiciales que considere necesarios y   apropiados para asegurar que sus órdenes sean cabal y oportunamente cumplidas;   con ese fin, tiene la facultad de requerir a los responsables del cumplimiento,   solicitarles informes de su gestión y reclamar la intervención de los organismos   de control.    

En estos términos,   se observa que el juez que conoce de una acción popular tiene facultades incluso   más amplias que las que ostenta el juez de tutela, para efectos de verificar el   cumplimiento de sus sentencias, ya que además de conocer del incidente de   desacato, también tiene la posibilidad de conformar un Comité de Verificación   que lo asesore en el seguimiento de las gestiones adoptadas por los responsables   para restablecer el derecho colectivo vulnerado.    

2.1.3.  De conformidad con   lo anterior, y teniendo en cuenta que en el caso concreto lo que se alega es un   posible incumplimiento del pacto suscrito con el Municipio y el Concejo   Municipal de Yopal, se considera que la acción de tutela no es propicia para   solucionar el problema jurídico planteado; en tanto la actora cuenta con otros   medios de defensa idóneos y eficaces que permitirían verificar el cumplimiento   de las obligaciones adquiridas por la administración en el pacto suscrito.    

2.2. La medida de   sellamiento del establecimiento de comercio implementada por la administración,   se encuentra justificada, ya que pretende proteger los derechos colectivos a la   tranquilidad y al medio ambiente sano de los residentes de la Carrera 21 entre   Calles 13 y 18 de Yopal.    

2.2.1.  Por otro lado, se   observa que en el marco del pacto de cumplimiento suscrito por las partes de la   acción popular y por terceros interesados, el Municipio de Yopal únicamente se   comprometió a: (i) entregar el Plan de Desarrollo dentro del   cual se fije como meta la relocalización de la zona de tolerancia para el   primero de abril de 2012; (ii) elaborar y   presentar el Plan de Ordenamiento Territorial al Concejo Municipal para su   estudio y aprobación en un plazo máximo de 10 meses contados a partir del 1 de   abril de 2012; (iii) adoptar las acciones administrativas   necesarias para obtener de forma coercitiva la relocalización de las casas de   lenocinio, sino lo han hecho de forma voluntaria dentro de los 9 meses de   expedido el POT.    

En este sentido,   se considera que resulta desproporcionado ordenarle al Municipio accionado la   adopción de medidas tendientes a: (i) asegurar que se   cumplan los requisitos de POT para el funcionamiento de establecimientos de   comercio de alto impacto en la zona de tolerancia; (ii) garantizar que la   nueva zona cumpla con los mínimos de salubridad para el ejercicio del trabajo en   condiciones dignas; (iii) verificar y   asegurar que existan locales que efectivamente se puedan destinar a casas de   prostitución o que exista la posibilidad de construir nuevos locales; (iv) ofrecer un plan de   acompañamiento para el trámite de licencias de funcionamiento en la nueva zona.    

2.2.2.  Frente a este   tema, y reiterando que de todas formas escapa de la órbita del juez   constitucional la verificación del cumplimiento del pacto suscrito en el marco   de una acción popular, es preciso tener en cuenta que en el caso concreto se   constató que la medida de sellamiento del establecimiento de comercio   implementada por la administración, se encuentra justificada a pesar de afectar   directamente a un grupo marginado y las condiciones del ejercicio de la   actividad económica de prostitución; ya que pretende proteger los derechos   colectivos a la tranquilidad y al medio ambiente sano de los residentes de la   Carrera 21 entre Calles 13 y 18 de Yopal. Es menester recordar que el negocio se   encontraba a menos de 200 metros de un centro educativo, lo cual puede poner en   riesgo los derechos de los niños y niñas.    

En efecto, y como   se reconoce en la sentencia, la protección del interés general manifestada en la   relocalización de la zona de tolerancia, comprende un fin constitucionalmente   válido e imperioso, ya que el derecho a la autodeterminación que incluye el   ejercicio de la prostitución, puede ser limitado, particularmente en cuanto a la   determinación de las zonas en que se realiza.    

2.3. La   prostitución es una actividad económica compleja que se ejerce a través de   distintas modalidades.    

2.3.1.  Finalmente se   advierte que en el caso concreto no se logró acreditar que en efecto, hubieren   estado vinculadas laboralmente al establecimiento de comercio “La Manzana   Verde”, trece (13) personas; y en este sentido es posible aseverar que con las   órdenes impartidas en la sentencia objeto de análisis, lo que se lograría es la   protección de los derechos económicos de la señora Jannet Martínez, quién se ha   lucrado de las actividades de prostitución ejercidas por trabajadoras sexuales,   pero no se tiene certeza de que sea ésta población vulnerable la que obtenga el   amparo a sus derechos fundamentales.    

2.3.2.  Según se sostiene   en la tutela, la accionante es la dueña del establecimiento de comercio, pero en   ningún momento alega que ejerza la prostitución, por lo que no es correcto que   la argumentación de la decisión se fundamente o se refiera a la vulnerabilidad   de las personas que la ejercen, como si la actora fuera una de esas personas.    

Es preciso   recalcar que las complejas dinámicas y la informalidad propia del ejercicio de   la prostitución hacen que no se pueda deducir que quienes laboraban en el   establecimiento de la accionante, necesariamente hayan cesado sus labores por el   cierre del establecimiento, pues bien pueden estarlo haciendo en otro local   comercial que sí se ajuste y cumpla con las normas que regulan el ordenamiento   territorial, de tal forma que la verdadera afectada con la medida no es una   mujer que sufre las discriminaciones y exclusiones propias de quienes ejercen   esa labor, y por lo tanto, tampoco es pertinente recurrir a la argumentación que   las cobija.    

Fecha ut supra,    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

[1] Cuaderno 1, folio 2.    

[3] Cuaderno 1, folios 190 – 191.    

[4] Cuaderno 1, folio 191.    

[5] Cuaderno 1, folio 40.    

[6] Cuaderno 1, folio 33.    

[7] Cuaderno 1, folio 33.    

[8] Cuaderno 1, folio 35.    

[9] Cuaderno 1, folio 39.    

[10] Cuaderno 1, folio 45.    

[11] Cuaderno 1, folio 63.    

[12] Cuaderno 1, folio 66.    

[13] Cuaderno 1, folio 72.    

[14] Cuaderno 1, folio 3.    

[15] Cuaderno 1, folio 5.    

[16] Cuaderno 1, folios 89-90.    

[17] Cuaderno 1, folio 97.    

[18] Cuaderno 1, folio 97.    

[19] Cuaderno 1, folio 98    

[20] Cuaderno 1, folio 98.    

[21] Cuaderno 1, folio 108.    

[22] Cuaderno 1, folio 120.    

[23] Cuaderno principal, folio 121.    

[24] Cuaderno principal, folio 163.    

[25] Cuaderno 1, folios 166-168. Para apoyar sus argumentos, el apoderado de   la Alcaldía de Yopal aportó como prueba la Ordenanza 015 de 2006, que contiene   las reglas vigentes sobre el ejercicio de la prostitución en Casanare.    

[26] Cuaderno principal, folio 164.    

[27] Cuaderno 1, folio 199.    

[28] Cuaderno 1, Folio 201.    

[29] Cuaderno 1, folio 201.    

[30] Cuaderno 1, folio 13.    

[31] Cuaderno principal, folio 11.    

[32] Cuaderno principal, folio 12.    

[33] Cuaderno principal, folio 21.    

[34] Cuaderno principal, folio 29.    

[35] Cuaderno principal, folio 30.    

[36] Cuaderno principal, folios 31-32.    

[37] Cuaderno principal, folios 34-37. Actas de Compromiso No. 159-162   del 28 de febrero de 2012 suscrita por los representantes legales de las casas   de lenocinio Bar Club Candela, Gota Fría, Garibaldi, Sitios Club que determinan   los siguientes compromisos: 1. Cumplir con el horario expedido por la alcaldía   sobre los establecimientos y ceñirse al permiso el cual le fue otorgado para el   uso del espacio público. 2. Deberá ceñirse al horario establecido para el   funcionamiento de establecimientos públicos en la ciudad de Yopal Decreto 081 y   091 de 2010. 3. No permitir el consumo de sustancias alucinógenas o psicoactivas   dentro del establecimiento. 4. Informar cualquier anomalía o alteración del   orden público en forma inmediata. 5. No expender bebidas embriagantes a menores   de edad en el establecimiento. 6. Comprometerse a cumplir con Decreto 1355 de   1970 Código Nacional de Policía en su artículo 208 numeral 4. 7. No permitir el   ingreso de menores de edad dentro del establecimiento público, ni contratar a   menores de edad, sin los respectivos permisos que establece la ley. 8. No   excederse en los decibeles de sonido. 9. No tener en la parte exterior de su   establecimiento a mujeres realizando trabajos de prostitución. 10. El respeto al   espacio público. El Acta de compromiso con Sitios Club es la única que no   contempla los numerales 1 y 2 transcritos.    

[38] Cuaderno principal, folios 38 – 65    

[39] Cuaderno principal, folios 28-29.  El   informe reseña todos los documentos reseñados desde el Informe del Capitán al Comandante de Policía sobre medidas de   seguridad adelantadas en la zona durante los días 26 de enero y 2 de febrero de   2012 y los aporta como anexos.    

[40] Cuaderno principal, folios 155-164.    

[41] Cuaderno principal, folios 84-85.    

[42] Cuaderno Principal, folios 141-154. Anexa el Plan de Desarrollo de   Yopal con Sentido Social 2012-2015.    

[43] Cuaderno principal, folios 68-69. Este informe se da en respuesta   a una comunicación del 5 de febrero del Secretario de Gobierno Municipal en la   que se indica que “teniendo en cuenta que se encuentra en curso el   cumplimiento del pacto dentro de la acción popular de la referencia, respecto a   la aprobación del POT por el Concejo Municipal de Yopal en el que se debe   establecer el terreno donde será reubicada la zona de tolerancia y para lo que   se establece el plazo máximo el mes de abril 2013. Por lo anterior solicito para   que dentro del POT, tanto en su proceso de socialización como en su documento   final, se establezca las zonas de alto impacto (zona de tolerancia)”. En los   folios 171 al 182 del cuaderno principal se encuentran también informes de la   Policía al Secretario de Gobierno de Yopal del año 2013 que relacionan las   cámaras de seguridad que funcionan en la zona, al igual que un pliego con las   especificaciones técnicas del CAI móvil.    

[44] Cuaderno principal, folio 69.    

[45] Cuaderno principal, folios 66-67. La   elaboración y remisión del informe al proceso de cumplimiento se da bajo órdenes   del Alcalde de Yopal. El informe da cuenta de los avances en relación con las   cámaras de vigilancia, los operativos con el objeto de establecer “la   legalidad del funcionamiento de los establecimientos de comercio sexual en esta   localidad”, el establecimiento de un CAI móvil, la implementación del   alumbrado y la construcción de una UPJ.    

[46] Cuaderno principal, folios 24-25    

[47] Cuaderno principal, folio 24.    

[48] En los folios 70-78 del cuaderno principal se encuentran los   recibos de compraventa de un CAI móvil, los soportes de instalación de luces en   la zona de tolerancia y una solicitud de recursos al Proyecto de Infancia y   Adolescencia para la construcción de la UPJ.    

[49] Cuaderno principal, folios 79-81.    

[50] Cuaderno principal, folio 86-87. En folios subsiguientes se deja   constancia de estado actual de cámaras y poda de árboles con en marzo de 2015,   en folios 99-131 se encuentra constancia de agosto de 2013 de mantenimiento de   cámaras así como registros visuales.    

[51] Cuaderno principal, folio 27.    

[52] Cuaderno principal, folio 27.    

[54] Cuaderno principal, folios 26-28.    

[55] Cuaderno principal, folios 96-97.    

[56] Cuaderno principal, folios 132-133.    

[57] En el informe no es posible determinar la   fecha de presentación del mismo. Los nueve folios que lo acompañan tiene fechas   del 19 de febrero de 2014 y del 12 de marzo de 2014.    

[58] Cuaderno principal, folios 136-142.    

[59] Cuaderno principal, folios 92-95. El informe reportó sobre La   Manzana Verde que “se inició Actuación administrativa No. 110.46.5.169 de   fecha 26 de agosto de 2014, en virtud del Acuerdo 024 de 2013 por el cual   se adopta El Plan de Ordenamiento Territorial de Yopal” ya que el   establecimiento de comercio de acuerdo a Concepto de uso del suelo emitido por   la Secretaría de Planeación el día doce (12) de junio del presente año, se   encuentra en Área de actividad múltiple en el subsector 18, y la actividad   desarrollada dentro del mismo corresponde al uso comercial y de servicios de   alto impacto, que no es permitido en dicha zona, por lo que se considera   prohibido. Se citó en debida forma al representante legal de establecimiento ya   referido para que se haga parte en el proceso y ejerza su respectiva defensa en   virtud de los lineamientos legales del Código de Procedimiento Administrativo y   de lo Contencioso Administrativo. El día 26 de agosto de 2014, quien compareció   personalmente al Despacho el día 12 de septiembre de 2014, haciendo parte dentro   del proceso presentado sus descargos por escrito el día 22 de septiembre de   2014, se profirió fallo de cierre definitivo mediante Resolución 110.56.2.157 de   fecha 26 de diciembre de 2014, donde se sanciono al establecimiento con medida   de Cierre Definitivo, frente a dicha Resolución el representante legal hizo uso   de su derecho de reposición y en subsidio apelación el día 22 de enero de 2015,   el despacho procedió a decidir sobre el recurso de Reposición mediante   Resolución No. 110.56.2.010 del 02 de febrero de 2015, donde resuelve confirmar   la resolución No. 110.56.2.169 de Diciembre 26 de 2014, y  a su vez concede   el recurso de apelación, ordenando remitir las diligencias al señor Alcalde   Municipal de Yopal para lo de su competencia, de lo cual se notificó al   representante legal el día 10 de febrero de 2015; el expediente fue enviado al   despacho del señor Alcalde para que se surta el recurso de apelación, mediante   Resolución No. 170 de fecha 23 de febrero del presente año se resuelve recurso   de apelación confirmando la Resolución 110.56.2.169; se realiza diligencia de   cierre definitivo y se impusieron los sellos al establecimiento de comercio, el   día cuatro (4) de marzo de 2015, con el acompañamiento de la personera delegada   y la policía Nacional, diligencia que fue atendida por la representante legal   del establecimiento de comercio”.    

[60] Cuaderno principal, folios 134-135.    

[61] Cuaderno principal, folios 196-197.    

[62] Cuaderno principal, folios 198-284.    

[63] Cuaderno principal, folio 299.    

[64] Cuaderno principal, folio 300.    

[65] Cuaderno principal, folios 319-332.    

[66] Con el objetivo de respetar el precedente constitucional, promover   una mayor eficiencia en la administración de justicia y teniendo en cuenta que   la Corte Constitucional ya ha decantado un estándar para resumir de manera   detallada las reglas jurisprudenciales sobre la procedibilidad de la acción de   tutela como mecanismo subsidiario ante la existencia de otro mecanismo judicial   y el perjuicio irremediable se tomará como modelos de reiteración los fijados   por la magistrada sustanciadora en las sentencia  T -704 de 2015 y Auto 132 de 2015.    

[67] Artículo 6, numeral 1, Decreto 2591 de   1991    

[68] Auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado. “En este sentido es necesario reiterar que la tutela procede únicamente   cuando el afectado no pueda interponer una acción, un recurso, un incidente, o   como en este caso, de un mecanismo de defensa judicial, cualquiera que sea su   denominación y naturaleza”.    

[69] Sentencia T-406 de 2005, M.P. Jaime   Córdoba Triviño    

[70] Sentencias T-328 de 2011 M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub; T 456 de 2004 M.P: Jaime Araujo Rentería, T-789 de 2003   M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T- 136 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes,   entre otras.    

[71] Auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado: “Por otra parte, la regla de evaluación de   la idoneidad frente al recurso de revisión sigue siendo la misma respecto del   mecanismo de revisión de las acciones populares y de grupo, y en relación con   todos los demás medios de defensa judicial, pues la Corte no ha establecido   excepciones al respecto: la evaluación de la idoneidad del medio judicial debe   hacerse en el caso concreto. No existe una falta de idoneidad a priori de un   medio de defensa judicial, y se debe establecer en cada caso concreto, como se   dijo, a la luz de las reglas de la capacidad del medio para restablecer de   manera efectiva e integral los derechos invocados. Lo importante es entonces el   análisis de la idoneidad en el caso concreto del medio de defensa judicial que   se presenta como principal. Por lo tanto, una vez establecida la regla   jurisprudencial en la materia, pasa la Corte a determinar si la Sentencia T-274   siguió dicha regla para establecer la idoneidad del mecanismo de revisión”.    

[72] Artículo 86 de la Constitución Política    

[73] Artículo 6 numeral 1 del Decreto 2591 de   1991    

[74]  Sentencia T-225 de 1993, M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa. En la sentencia T-404 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio al reiterar la jurisprudencia sobre la subsidiariedad de la acción de   tutela y su procedencia ante la configuración de un perjuicio irremediable se   cita al respecto de los requisitos para determinar la calidad del perjuicio   irremediable: “La jurisprudencia de la Corte ha señalado que un perjuicio se   considera irremediable cuando: “de   conformidad con las circunstancias del caso particular, sea (a) cierto e inminente –esto   es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación   razonable de hechos ciertos-, (b)grave, desde el punto de vista del bien   o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés   para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea   necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un   daño antijurídico en forma irreparable”. Ver sentencias, T-1316 de 2011, T-494   de 2010, T-232 de 2013, entre muchas otras”.    

[75] Sentencia T-161 de 2005, M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra; Ver también Sentencia T-1316,   M.P. Rodrigo Uprimny Yepes;  Sentencia T-896 de   2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Sentencia T-397 de 2015, M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado.    

[76] Ley 230 de 1995. “Artículo  4o. El   alcalde, quien haga sus veces, o el funcionario que reciba la delegación,   siguiendo el procedimiento señalado en el libro primero del Código Contencioso   Administrativo, actuará con quien no cumpla los requisitos previstos en el   artículo 2° de esta Ley, de la siguiente manera;    

1.   Requerirlo por escrito para que en un término de 30 días calendario cumpla con   los requisitos que hagan falta.    

2.   Imponerle multas sucesivas hasta por la suma de 5 salarios mínimos mensuales por   cada día de incumplimiento y hasta por el término de 30 días calendarios.    

3.   Ordenar la suspensión de las actividades comerciales desarrolladas en el   establecimiento, por un término hasta de 2 meses, para que cumpla con los   requisitos de la ley.    

4.   Ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, si transcurridos 2   meses de haber sido sancionado con las medidas de suspensión, continúa sin   observar las disposiciones contenidas en la presente Ley, o cuando el   cumplimiento del requisito sea posible.”    

[77] Cuaderno principal, folio 72.    

[78] Cuaderno principal, folio 85.    

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y   pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al   particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el   mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los   cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de   ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a   partir de la notificación de aquel”.    

[80] El Decreto 140 de 2012 delegó en la   Inspección Tercera de Policía de Yopal las funciones de inspección, control y   vigilancia e imposición de sanciones a los establecimientos de comercio ubicados   en las comunas 1 y 5 de la zona urbana del municipio de Yopal, establecidas en   la Ley 232 de 1995.    

[81] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[82] Folio 195.    

[83] M.P. Jorge Pretelt Chaljub.    

[84]  Folio 201.    

[85] Cuaderno principal, folio 22: “Qué por medio del Decreto No.   010 de 23 de octubre de 2012, el señor Alcalde Municipal de Yopal, delegó en los   Inspectores de Policía del municipio las funciones de inspección, control,   vigilancia e imposición de sanciones establecidas en la ley 232 de 1995 a los   establecimientos de comercio ubicados en la zona urbana de Yopal”.    

[86] Cuaderno principal, folio 190. La sección   en negrilla es una adición por parte del juzgado a lo pactado por las partes   toda vez que consideró “a fin de concretar el compromiso de la relocalización   de las casas de lenocinio, de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo   315 de la Constitución Nacional, se hace imperioso establecer como obligación en   cabeza de la Alcaldía de Yopal, que , una vez vencido el termino para que de   forma voluntaria los primeros se relocalicen en la zona determinada para tal fin   conforme al Plan de Ordenamiento Territorial, si estos no lo hicieren, proceda   como primera autoridad de policía del municipio, a adoptar las acciones   administrativas necesarias para obtener de forma coercitiva la relocalización,   concediéndoles un término de tres meses siguientes al vencimiento del plazo   otorgado a los propietarios de los establecimientos de comercio de actividad de   prostitución”.    

[87] Constitución Política de Colombia. “Artículo 1. Colombia   es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,   descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,   participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el   trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del   interés general.”    

[88] Ver por ejemplo Sentencias T-772 de 2003 M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa; T-291 de 2009 M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez; T-411 de 2009   M.P. María Victoria Calle Correa; Auto 257 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao; T-386   de 2013 M.P. María Victoria Calle Correa.    

[89] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[90] Según un detallado informe publicado por el Banco Mundial en 2002   (GIUGALE, Marcelo; LAFOURCADE, Olivier; y LUFF, Connie   -eds.-: “Colombia – The Economic Foundations of Peace”. Banco Mundial,   Washington, 2002.), el porcentaje de colombianos que   viven en condiciones de pobreza aumentó del 60% al 64% entre 1995 y 1999 –es   decir, más de la mitad de la población del país carece de los ingresos básicos   indispensables para solventar sus necesidades más apremiantes-; durante el mismo   período se observó una duplicación de las tasas históricas de desempleo, y un   impacto especialmente adverso sobre ciertos grupos humanos, tales como los niños   de corta edad, los adolescentes y la población desplazada.    

[91]  Id.    

[92] Constitución Política de 1991. “Artículo 13.  Todas las   personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y   trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y   oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen   nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.    

El   Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y   adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.    

El   Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición   económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad   manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.    

[93] Sentencias C-481 de 1998 y C-112 de   2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero, Sentencia C-371 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz. “Los   criterios sospechosos son, en últimas, categorías que “(i) se fundan en rasgos   permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por   voluntad propia a riesgo de perder su identidad; (ii) han estado sometidas,   históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas;   y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible   efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o   cargas sociales.”      

El constituyente consideró, entonces, que cuando se acude a esas características   o factores para establecer diferencias en el trato, se presume que se ha   incurrido en una conducta injusta y arbitraria que viola el derecho a la   igualdad.”    

[94] Sentencia C-410 de 1994 M.P. Carlos   Gaviria Díaz. “El principio de no discriminación que la Carta contempla,   tradicionalmente es identificado con el perfil negativo de la igualdad, puesto   que, ante todo, se destaca su carácter eminentemente prohibitivo de tratos   injustificados; empero, cabe precisar que la referencia constitucional expresa a   criterios vedados, tiene un contenido más amplio que no se agota en la simple   interdicción de esos factores, sino que implica también una advertencia acerca   de frecuentes e históricas causas generadoras de desigualdad, opuestas, por lo   demás, a la dignidad de la persona humana en que se funda nuestra organización   estatal (art. 1o.), y a la consecución de “un orden político, económico y social   justo” (preámbulo); en esa medida, se puede afirmar que existe la decisión   constitucional de remediar situaciones de inferioridad fincadas en estereotipos   o prejuicios sociales de reconocida persistencia y que a la prohibición de   discriminar se suma la voluntad de erradicar esas conductas o prácticas   arraigadas, que han ubicado a personas o a sectores de la población en   posiciones desfavorables. Se impone, entonces, el compromiso de impedir el   mantenimiento y la perpetuación de tales situaciones, por la vía de neutralizar   las consecuencias de hecho que de ellas se derivan”.    

[95] Sentencia T-291 de 2009 M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez:   “(…) existe un deber de la administración de abstenerse de adelantar,   promover o ejecutar políticas, programas o medidas que conduzcan a agravar o   perpetuar la situación de exclusión, marginamiento o discriminación de grupos   tradicionalmente desventajados en la sociedad (…)”. “(…) la Constitución   prohíbe, tanto las llamadas discriminaciones directas –actos que apelan a   criterios sospechosos o potencialmente prohibidos, para coartar o excluir a una   persona o grupo de personas del ejercicio de un derecho o del acceso a un   determinado beneficio, como las discriminaciones indirectas –  las que se   derivan de la aplicación de normas aparentemente neutras, pero que en la   práctica generan un impacto adverso y desproporcionado sobre un grupo   tradicionalmente marginado o discriminado”; Sentencia T-629 de 2010   M.P. Juan Carlos Henao Pérez: “9. En cuanto a lo primero y como resultado de   la aplicación de la cláusula de igualdad formal y la prohibición de la   discriminación (art. 13, inc 1 CP), comporta el deber del Estado de abstenerse   de concebir normas, diseñar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas,   o adoptar decisiones e interpretaciones del Derecho, que conduzcan a agravar o   perpetuar la situación de exclusión, marginamiento o discriminación de grupos   tradicionalmente desventajados en la sociedad.  Un mandato que en pos de la   igualdad, proscribe tanto las discriminaciones directas y por las cuales se   coarta o excluye a una persona o grupo de personas del ejercicio de un derecho o   del acceso a un determinado beneficio, como las discriminaciones indirectas “que   se derivan de la aplicación de normas aparentemente neutras, pero que en la   práctica generan un impacto adverso y desproporcionado sobre un grupo   tradicionalmente marginado o discriminado”.    

[96] Sentencia C-371 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[97]  Sentencia C-371 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[98] M.P. Juan Carlos Henao Pérez: “18. Por otra parte, se   hallan los deberes de acción, que implican la exigencia de adopción de medidas   encaminadas a morigerar las situaciones de desigualdad o marginación existentes   para garantizar el goce efectivo de los derechos para todos los habitantes de   Colombia. Sobre este punto, en la sentencia T-724 de 2003  se estableció   que `(…) las diferentes autoridades del Estado están obligadas, cuando se   encuentran en presencia de grupos en condiciones de marginalidad y   discriminación, a adoptar todas aquellas medidas necesarias para lograr una   mayor igualdad sustantiva, incluyendo en sus decisiones tratamientos acordes con   tales situaciones. Pasar por alto ese mandato, no contemplando medidas   afirmativas a [favor] de grupos que pueden verse afectados por las decisiones   adoptadas, (…) significa quebrantar el derecho a la igualdad, que impone,   precisamente, su adopción´.”    

[99] M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[100] Sentencia T-629 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. “19. Por   ello, se puede señalar que cuando entren en juego los derechos de grupos de   especial protección, dentro de los que se incluyen los grupos tradicionalmente   discriminados, y sean introducidas normas jurídicas que supongan para ellos   afectación o disminución de sus derechos, opera prima facie una presunción de   discriminación, basada en los criterios sospechosos que su trato desigual   plantea. Dicho de otro modo, para preservar la validez y vigencia de tal   Derecho, resulta necesario desvirtuar este supuesto de hecho discriminatorio del   que se parte.     

20. En   tales circunstancias se emplea el mencionado escrutinio judicial estricto,   conforme al cual se debe demostrar que la actuación y las reglas dispuestas, a   pesar de generar un efecto adverso en un grupo marginado o discriminado, obedece   i) a una finalidad imperiosa, ii) es necesaria para lograr dicha finalidad y   iii) es proporcionada, en el sentido de no sacrificar en exceso otros intereses   constitucionalmente específicos en aras de promover la finalidad.”    

[101] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[102] T-772 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa:  “Sólo así   se cumple con el requisito de proporcionalidad que debe acompañar a cualquier   limitación del goce efectivo de los derechos fundamentales en un Estado Social   de Derecho: además de (i) estar dirigidas a cumplir con un fin legítimo e   imperioso, y (ii) desarrollarse a través de medios plenamente ajustados a la   legalidad –que garanticen el respeto por el debido proceso y la dignidad de las   personas-, y que además sean necesarios para materializar tal finalidad, estas   limitaciones (iii) deben ser proporcionales en el contexto de los mandatos del   Constituyente, es decir, no pueden sacrificar en exceso otros intereses   constitucionalmente protegidos en aras de promover una finalidad constitucional   específica”.    

[103] M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.    

[105] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[106] Auto 257 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. “35. Con todo,   es claro que si el fin de estas acciones redunda en mitigar las desigualdades   históricas, actuando sobre las causas que las generan, se suponen temporales   hasta que materialicen tales objetivos. Esto conlleva dos elementos que    sustentan, desde esta perspectiva, la presente providencia. Por una parte, las   acciones afirmativas deben ser eficaces y – por la otra – temporales, pues una   vez sea lograda la igualdad material y se haya compensado la situación de   desigualdad, entonces habrán de desaparecer, ya que no se trata de la   consolidación de privilegios para determinados grupos sociales. Lo contrario,   redundaría en una trasgresión a la igualdad formal, dado que si existe la   posibilidad de gozar de la misma manera de los derechos, nada justifica un trato   diferencial.     

36. En   lo que respecta a su eficacia, para el asunto que convoca en esta ocasión el   pronunciamiento de la Corte Constitucional, es necesario enfatizar que las   acciones positivas deben propender por promover las calidades de los miembros   del grupo beneficiado de las mismas. En efecto, la Constitución, en el artículo   1º enfatiza en que Colombia, como Estado Social de Derecho, se ` (…) funda en    el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y [en] la solidaridad (…) ´.   Igualmente, su  artículo 25 contempla que `(…) el trabajo es un derecho y   una obligación social y [por ello] goza, en todas sus modalidades, de especial   protección del Estado (…)´. Es así como, en la sentencia T- 724 de 2003 se   expresó que una de las actuaciones vulneradoras cometidas por la entidad   demandada en ese momento redundaba precisamente en no haber incluido´(…) ninguna   medida efectiva que permita la participación de la Asociación de Recicladores de   Bogotá, como grupo marginado de la sociedad, tendiente al mantenimiento y   fortalecimiento de la actividad que han venido desarrollando a través del   tiempo, como medio de subsistencia´ (subraya fuera del original)”.    

[107] M.P. María Victoria Calle Correa.    

[108] Sentencia T-772 de 2003 (MP. José Manuel   Cepeda). En las Sentencias T-775 de 2009 (MP. Jorge   Iván  Palacio Palacio), sentencia T-465 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño)   y en la Sentencia T-729 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño), la Corte reiteró   estos criterios.    

[109] M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[110] Sentencia C-478 de 1998 M:P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre   este tema también pueden consultarse las sentencias T-398 de 1997, T-576 de 1998   y SU-260 de 1998.    

[111] Sentencia T-617 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[112]  Sentencia SU-360 de 1999 M.P.   Alejandro Martínez Caballero: “En primer lugar, la necesidad de preservar de   manera perentoria el interés público; en segundo lugar, una desestabilización   cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los   administrados; por último, la necesidad de adoptar medidas por un período   transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. Por lo tanto,   el principio de la buena fe exige a las autoridades y a los particulares   mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los   que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación   que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del   tráfico jurídico, como quiera que ´así como la administración pública no puede    ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se   relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas    exigencias éticas´ ”. Reiterado en Sentencia T -729 de 2006 M.P. Jaime Córdoba   Triviño; Sentencia T-908 de 2012 M.P. Nilson Pinilla Pinilla; Sentencia T-204 de   2014: M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[113] Sentencia T-617 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero   reiterada en Sentencia SU-360 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-084   de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia T-204 de 2014 M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[114] Sentencia  T-437 de 2012 M.P. Adriana María Guillén Arango    

[115] Sentencia T-034 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[116] Sentencia T-231 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[117] Sentencia T-328 de 2014 M.P. María   Victoria Calle Correa. Sentencia T-768 de 2012 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[118] Sentencia T-375 de 2011 M.P. María   Victoria Calle Correa.    

[119] Sentencia T-204 de 2014 M.P. Alberto Rojas   Rìos.    

[120] M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[121] Sentencia SU-360 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero: “(…),   el desalojo de trabajadores informales con el cual termina el procedimiento   policivo tiene que ir acompañado de algunas medidas en favor de aquellos, si   están amparados por la confianza legítima. En principio, la medida es la de la   reubicación, no en el sentido de que el erario público se encarga de entregar un   inmueble para que allí se formalice un trabajo que antes era informal, (por   supuesto que si las autoridades públicas lo hicieren por haber destinación   presupuestal precisa y adecuada, esta opción también es válida), sino que las   autoridades públicas y concretamente el respectivo municipio determine el sitio   donde pueden laborar las personas que van a ser  desalojadas, dándoseles   las debidas garantías para el ejercicio de su oficio, y, además hay que   colaborar eficazmente con  determinados beneficios (no indemnizaciones) que   faciliten la ubicación en el nuevo sitio para trabajar y también se haga más   llevadero el traslado y la reiniciación del trabajo. Pero puede haber otras   opciones distintas a la reubicación o colaterales a la reubicación, tan es así   que (sic) propio Distrito Capital habla de `estrategias´. Luego, el juzgador   constitucional apreciará teniendo en cuenta los ofrecimientos y el análisis de   los presupuestos, los planes de desarrollo y las políticas que estén debidamente   señaladas y sean reales y es en esta proyección que debe entenderse por la   jurisprudencia las opciones alternativas o colaterales a la principal: la   reubicación”.    

[122] M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.    

[123] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[124] Sentencia T-442 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[125] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[126] Sentencia T-204 de 2014 M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[127] M.P. María Victoria Calle Correa    

[128] En este punto la sentencia reiteró lo dicho en T-904 de 2012 M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[129] Constitución Política, artículos 43, 46,   171.    

[130] Ver por ejemplo la Sentencia T-040 de 2015   (M.P. María Victoria Calle Correa) que reiteró los criterios que establecen a   las personas VIH positivas como sujetos de especial protección constitucional en   casos que revisaban la denegación de pensiones de invalidez de personas VIH   positivas.    

[131] Ver por ejemplo la Sentencia T-868 de 2012   (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) en la que se tutelan los derechos a la salud y a   la dignidad entre otros, de personas de la tercera edad para que se les dé un   tratamiento integral y se les suministren pañales.    

[132] Ver por ejemplo la Sentencia T-601 de 2013 M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub en el que se tuteló el derecho al trabajo de una mujer con una   discapacidad visual y se ordenaron medidas afirmativas transitorias de apoyo   para que la tutelante pudiera seguir ejerciendo su trabajo.    

[133] Ver por ejemplo, la Sentencia T-900 de 2012 M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub, en la que se tuteló el derecho a la estabilidad laboral   reforzada de una mujer despedida en razón a su embarazo.    

[134] Ver por ejemplo la Sentencia T024 de 2005   M.P. Manuel José Cepeda Espinosa    

[135] Ver por ejemplo la Sentencia T-244 de 2012   M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub en donde se tutelaron los derechos de los   patinadores en el marco de reubicación de vendedores ambulantes del mercado de   Bazurto de Cartagena como personas de especial protección constitucional.    

[136] Ver por ejemplo las Sentencias T-724 de 2003 M.P. Jaime Araujo   Rentería y T-291 de 2009 M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.    

[137] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[138] Sentencia C-741 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, y tan solo   a manera de ejemplo, un grupo marginado puede estar compuesto por (i) personas   que por su condición económica, física o mental, se hallan en circunstancias de   debilidad manifiesta; (ii) personas que en razón de la situación desventajosa en   la que se encuentran, suelen ver limitado el ejercicio y el goce efectivo de sus   derechos fundamentales; (iii) disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos que   son objeto de aislamiento, estigmatización, maltrato, incomprensión o   discriminación lo cual conduce a su marginamiento; (iv) población en situación   de extrema pobreza, o en condiciones de manifiesta injusticia material y   vulneración de la dignidad humana; o (v) un grupo de la población que no está en   capacidad de participar del debate público y que, por lo tanto, no tiene voz   propia en la adopción de las decisiones políticas que lo afectan.”    

[139] Ley 599 de 2000. “Artículo   213.   Inducción a la prostitución.  Modificado por el art. 8, ley 1236 de 2008.   El que con ánimo de lucrarse o para satisfacer los deseos de otro, induzca al   comercio carnal o a la prostitución a otra persona, incurrirá en prisión de dos   (2) a cuatro (4) años y multa de cincuenta (50) a quinientos (500) salarios   mínimos legales mensuales vigentes.    

(…)    

Artículo 213-A. Proxenetismo con menor de   edad. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 1329 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> El que con ánimo de   lucro para sí o para un tercero o para satisfacer los deseos sexuales de otro,   organice, facilite o participe de cualquier forma en el comercio carnal o la   explotación sexual de otra persona menor de 18 años, incurrirá en prisión de   catorce (14) a veinticinco (25) años y multa de sesenta y siete (67) a   setecientos cincuenta (750) salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

Artículo   214. Constreñimiento a   la prostitución.  Modificado por el art. 9, ley 1236 de 2008. El que con   ánimo de lucrarse o para satisfacer los deseos de otro, constriña a cualquier   persona al comercio carnal o a la prostitución, incurrirá en prisión de cinco   (5) a nueve (9) años y multa de cincuenta (50) a quinientos (500) salarios   mínimos legales mensuales vigentes.    

Artículo  215. Trata de personas.   Derogado por el art. 4, Ley 747 de 2002 El que promueva, induzca, constriña o   facilite la entrada o salida del país de una persona para que ejerza la   prostitución, incurrirá en prisión de cuatro (4) a   seis (6) años y multa de setenta y cinco (75) a setecientos cincuenta (750)   salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

(…)    

Artículo   217. Estímulo a la   prostitución de menores.  Modificado por el art. 11, ley 1236 de 2008. El   que destine, arriende, mantenga, administre o financie casa o establecimiento   para la práctica de actos sexuales en que participen menores de edad, incurrirá   en prisión de seis (6) a ocho (8) años y multa de cincuenta (50) a quinientos   (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

La   pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando el responsable sea   integrante de la familia de la víctima.    

Artículo 217-A. Demanda de explotación   sexual comercial de persona menor de 18 años. <Artículo adicionado por el   artículo 3 de la Ley 1329 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> El que   directamente o a través de tercera persona, solicite o demande realizar acceso   carnal o actos sexuales con persona menor de 18 años, mediante pago o promesa de   pago en dinero, especie o retribución de cualquier naturaleza, incurrirá por   este sólo hecho, en pena de prisión de catorce (14) a veinticinco (25) años.    

PARÁGRAFO. El consentimiento dado por la víctima menor de 18 años, no   constituirá causal de exoneración de la responsabilidad penal.    

La   pena se agravará de una tercera parte a la mitad:    

2. Si   la conducta constituyere matrimonio o convivencia, servil o forzado.    

3. Si   la conducta es cometida por un miembro de un grupo armado organizado al margen   de la ley.    

4. Si   la conducta se comete sobre persona menor de catorce (14) años de edad.    

5. El   responsable sea integrante de la familia de la víctima.    

Artículo 218. Pornografía con personas   menores de 18 años. <Artículo modificado por el artículo 24 de la Ley 1336 de   2009. El nuevo texto es el siguiente:> El que fotografíe, filme, grabe,   produzca, divulgue, ofrezca, venda, compre, posea, porte, almacene, trasmita o   exhiba, por cualquier medio, para uso personal o intercambio, representaciones   reales de actividad sexual que involucre persona menor de 18 años de edad,   incurrirá en prisión de 10 a 20 años y multa de 150 a 1.500 salarios mínimos   legales mensuales vigentes.    

Igual   pena se aplicará a quien alimente con pornografía infantil bases de datos de   Internet, con o sin fines de lucro.    

La   pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando el responsable sea   integrante de la familia de la víctima.    

Artículo   219.  Mediante el   art. 23 de la Ley 1336 de 2009, el artículo 219 recupera su vigencia así:   Turismo sexual. El que dirija, organice o promueva actividades turísticas que   incluyan la utilización sexual de menores de edad incurrirá en prisión de cuatro   (4) a ocho (8) años.    

La   pena se aumentará en la mitad cuando la conducta se realizare con menor de doce   (12) años.    

[140] Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la   Explotación de la Prostitución Ajena, de 1949;   Convención sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las   Mujeres (Aprobado por Colombia mediante la Ley 51   de 1981 y ratificado el 19 de enero de 1982);   Protocolo Para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas,   Especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de las Naciones   Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Aprobado mediante Ley 984 de 2005 y suscrito el 27 de   enero de 2007. La constitucionalidad de este Protocolo se estudió en la   sentencia C-322 de 2006); Convención de las Naciones   Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convención de Palermo) y   su Protocolo para Prevenir, Reprimir y sancionar la Trata de Personas,   especialmente en Mujeres y Niños (Adoptados por Colombia mediante  la Ley 800 de 2003).    

[141] Resolución  2118  de 2005 de   la Asamblea general de Naciones Unidas    

[142] Código Nacional de Policía. Decreto 1355   de 1970. “Artículo 179.- El solo ejercicio de la prostitución no es punible.”    

[143] Tirado Acero, Misael. Comercio Sexual, Instituto Latinoamericano   de Altos Estudios, 2010. P. 87.    

[144] Rubio, Mauricio. Viejos verdes y ramas peladas: Una mirada global   a la prostitución, Universidad Externado, 2010. P. 289. “No se puede   desconocer que el término prostitución tiene connotaciones negativas. En una de  sus acepciones prostituir significa “deshonrar, vender su empleo, autoridad,   etc., abusando bajamente de ella por interés o por adulación”.”    

[145] Rebecca J Cook & Simone Cusack, Estereotipos de Género:   Perspectivas Legales Transnacionales, Profamilia, 2010. “Un estereotipo es   una visión generalizada o una preconcepción sobre los atributos o   características de los miembros de un grupo en particular o sobre los roles que   tales miembros deben cumplir (vg. Mujeres, lesbianas, adolescentes). Según esta   definición, los estereotipos presumen que todas las personas miembros de un   cierto grupo social poseen atributos o características particulares (v.g. los   adolescentes son irresponsables) o tienen roles específicos (v.g. las mujeres   son cuidadoras por naturaleza). Para calificar una generalización como un   estereotipo, no importa si dichos atributos o características son o no comunes a   las personas que conforman el grupo o sus  miembros de hecho, poseen o no   tales roles. El elemento clave es que, en tanto se presume que el grupo   específico posee tales atributos o características o cumple con esos roles, se   cree que una persona, por el sólo hecho de pertenecer a él, actuará de   conformidad con una visión generalizada o preconcepción existente acerca del   mismo.”    

[146] Sentencia T-629   de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[147] Sentencia T-629 de 2010 M.P. Juan Carlos   Henao Pérez. En Documento “Primer Foro sobre Prostitución en Bogotá, Hablemos de   Prostitución, Marzo 30 de 2009” folio 101-102, tercer cuaderno: “Y, valga   destacarlo, por esto también resulta explicable que en el Documento denominado   `Primer Foro sobre Prostitución en Bogotá, Hablemos de Prostitución, Marzo 30 de   2009´, en la `mesa´ de normatividad y derechos se haya dicho entre otras cosas,   que no ha existido un lenguaje común en relación a la prostitución,  `ya   que no se puede hablar de Derechos Humanos cuando se desarrolla un oficio como   la prostitución´ . O que en la encuesta realizada por el Distrito en los   conversatorios de `Hablemos de prostitución en Bogotá´ como parte del plan de   desarrollo Bogotá Positiva 2008-2012, con un grupo diverso pero inclusivo de mil   entrevistados, comprendidos todos los actores de la prostitución como actividad   , cuyos resultados se trajeron al proceso, un 36% estimaran que las mujeres en   situación de prostitución no pueden ´nunca (…) quejarse de abuso sexual o   violación´, porque esto hace parte de su trabajo por el cual `reciben un pago´ ,   con lo que se está diciendo que quienes ejercen la actividad, son sujetos que no   tiene ni honra ni pudor sexuales, y que pueden ser agredidos y violentados, es   decir que, no preservan su dignidad moral por el hecho de vender servicios   sexuales. Por esto, en fin, un 42% de aquellos afirma que `una persona en   situación de prostitución nunca podrá ser buena madre´, lo que significa la   negación a priori de un derecho inherente al desarrollo de la personalidad,   consistente en reproducirse y formar una familia (arts 16 y 42 CP), fundada en   el único supuesto de la actividad a la que el sujeto en cuestión se dedica. Una   apreciación que resulta aún más impactante, en cuanto que, según indican otros   estudios del Distrito capital, la mayoría de las mujeres dedicadas a la   prostitución son madres cabeza de familia.”    

[148] Ley 902 de 2004. “Artículo  1°. El   artículo 15 de la Ley 388 de 1997 quedará así: (…) Parágrafo 2°. Los   planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no podrán   establecer usos compatibles entre servicios de alto impacto referidos a la   prostitución y actividades afines, con usos para vivienda y dotacionales   educativos. El Gobierno Nacional reglamentará la materia en un término no mayor   de sesenta (60) días.”    

[149] Código Nacional de Policía. Decreto 1355   de 1970. “Artículo 178.- Modificado por el Decreto   522 de 1971, Artículo 120. Ejerce la prostitución la persona que trafica   habitualmente con su cuerpo, para satisfacción erótica de otras varias, con el   fin de asegurar, completar o mejorar la propia subsistencia o la de otro.    

El   Estado utilizará los medios de protección a su alcance para prevenir la   prostitución y para facilitar la rehabilitación de la persona prostituida.    

[150] Código Nacional de Policía. Decreto 1355   de 1970. “Artículo 180.- Las asambleas   departamentales o los concejos podrán reglamentar lo relativo a la prostitución   sujetándose a los preceptos de ese estatuto y a los reglamentos que dicte el   gobierno nacional.”    

[151] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. La Corte conoció de una acción de   tutela contra la alcaldía de Circasia y unas casas de prostitución por violar   los derechos a la intimidad, al ambiente sano, a la moral pública de una persona   y su familia que residen en el barrio colindante a la zona de tolerancia de la   ciudad, por los disturbios que suceden alrededor de la actividad de prostitución   en la zona. La sentencia protegió los derechos invocados y ordenó a la Policía   actuar de acuerdo a sus funciones y mantener el orden en la zona.    

[153] Sentencia SU-476 de 1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa: “20. La   Corte no pretende desconocer el derecho al libre desarrollo de la personalidad   que tienen las prostitutas y travestidos en cuestión. En modo alguno ignora que   las actividades de la prostitución y el travestismo en sí mismas no están   prohibidas y, por tanto, no son ellas objeto de esta tutela. Ambas pueden   ejercerse, pero no de manera irrazonable y desproporcionada, sino dentro de unos   parámetros mínimos que no afecten el ejercicio de los legítimos derechos de   terceros, de tal suerte que trasciendan el ámbito de la intimidad personal y   familiar de personas ajenas a tales comportamientos y que, además, los repudian.   Desde ningún punto de vista puede tolerarse por ejemplo, el ostensible acoso   sexual a que son sometidos los transeúntes en ese sector o, menos aún, que los   menores de edad tengan que soportar, como testigos indefensos, la comisión de   actos que atentan contra su inocencia y su pudor. No en vano el artículo 44 de   la Constitución, que consagra los derechos de los niños, señala que éstos    “serán protegidos contra toda forma de (…) violencia (…) moral” y de “abuso   sexual”.”    

[154] Sentencia SU-476 de 1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa: “La   propia ley, a pesar de no penalizar la prostitución, exige a las autoridades   públicas utilizar los medios de protección social que tengan a su alcance para   prevenirla y para facilitar la rehabilitación de quienes se dedican a este   oficio. Incluso, la ley faculta a la Nación, los departamentos y los municipios,   para organizar instituciones donde las personas que ejerzan la prostitución   encuentren medios gratuitos y eficaces para rehabilitarse (arts. 178 y 181 del   Código Nacional de Policía). Como complemento de lo anterior, el Código Penal,   en los artículos 308, 309, 310, 311, 312 y 313, castiga con pena de prisión la   inducción y el constreñimiento a la prostitución, la trata de personas para el   ejercicio de la prostitución y el estímulo a la prostitución de menores, medidas   que evidentemente buscan neutralizar su propagación en la comunidad”.    

[155] M.P. Mauricio González Cuervo.    

[156] Modificado por la Ley 1238 de 2008.    

[157] Sentencia C-636 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo: “7.2.3.3.   De los informes citados previamente por esta Corte es llamativo que en muchos   casos el consentimiento inicial de la víctima se convierte en la puerta de   entrada a redes de esclavitud y trata de personas, en verdaderos “círculos de   violencia” de los que resulta imposible escapar. Un consentimiento inicial,   viciado ya por la necesidad o por la ignorancia, es altamente susceptible de   convertirse en sujeción coactiva. El informe de las Naciones Unidas que ha   venido citándose  resalta este punto al advertir que no en pocas ocasiones   la incursión en la prostitución se da como consecuencia de préstamos que   posteriormente resultan imposibles de pagar. Así, lo que inicialmente es   convenido en virtud de la autonomía de la voluntad, termina convirtiéndose en   una verdadera prisión por deudas”.    

[158] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[159]  Sentencia T-629 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez:  “Es decir que habrá contrato de trabajo y así debe ser   entendido, cuando el o la trabajadora sexual ha actuado bajo plena capacidad y   voluntad, cuando no hay inducción ninguna a la prostitución, cuando las   prestaciones sexuales y demás del servicio, se desarrollen bajo condiciones de   dignidad y libertad para el trabajador y por supuesto cuando exista   subordinación limitada por las carácter de la prestación, continuidad y pago de   una remuneración previamente definida.”    

[160] Sentencia T-629 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez: “101. Y   en aplicación del principio-derecho de igualdad formal y a falta de razones que   justifiquen una conclusión diversa, la prostitución en los contornos delimitados   por el Derecho, constituye una actividad económica que hace parte de los   mercados de servicios existentes, sometido a sus propias reglas de oferta y   demanda y en el que un cierto número de actores procuran alcanzar un beneficio   económico, para subsistir, proveerse el mínimo vital, ganarse la vida o   desarrollarse económicamente. Es decir que a través suyo, guste o no, se ejercen   libertades económicas, que en el marco del principio de igualdad, formal, de   trato, de prohibición de la discriminación sin causas legítimas que lo   justifiquen, están llamadas a arrojar las consecuencias que se espera de las   mismas.”    

[161] Sentencia T-629 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. “98. En   efecto, con base en los elementos de juicio que preceden, la prostitución debe   considerarse prima facie una actividad lícita. Pues, aparte de la imposibilidad   o al menos grandiosa dificultad de eliminar dicha práctica, ante su existencia   efectiva y su inserción en el mercado  en el que obtienen los recursos de   subsistencia y desarrollo económico un incierto número de personas, la   prostitución no se excluye del tráfico jurídico y en ese orden puede desplegarse   en el margen de acción regulado, controlado, limitado, pero en todo caso   permitido.     

(..)    

100.   Es decir que, no obstante el conflicto axiológico que plantea, la prostitución   existe y sobre todo puede existir, y cada una de las relaciones arriba señaladas   entre personas que ejercen la prostitución, clientes y dueños de los   establecimientos de comercio relacionados con la prestación del servicio, podrá   entenderse lícita en la medida en que: i) respete la libertad y dignidad   humanas, así como los derechos ajenos; ii) respete los límites más severos   previstos en los tipos penales del título IV, capítulo cuarto del Código Penal,   a más de cualquier otro delito; iii) de cumplimiento a las normas de carácter   policivo existentes, relacionadas con el uso del suelo, la salubridad y de   comportamiento social”.    

[162] La Sentencia T-629 de 2010 recogió en detalle la regulación de la   prostitución hasta ese momento, así:    

“67.   Del estudio de la normatividad internacional, así como de la legislación penal,   urbanística y de policía que de manera explícita y específica regulan la   prostitución en Colombia y en el Distrito Capital, se encuentran como claves de   la ordenación jurídica de la prostitución las siguientes: i) Se reprime con   sanción penal desde la mera inducción a la prostitución de otro, con   fines de lucro económico u otro beneficio; ii) lo anterior, por cuanto la   prostitución suele estar relacionada con la trata de personas humanas con fines   de explotación; bajo ese contexto o de cualquier otra forma de crimen   organizado, la prostitución debe reprimirse; iii) no obstante, corresponde a los   Estados la protección sanitaria, humanitaria y asistencial de la persona   sexualmente explotada; iv) no es, por otra parte, punible ni perseguible el   “sólo ejercicio de la prostitución”, v) ni lo es la existencia y el   funcionamiento de establecimientos de comercio en los que se ejerce la   prostitución.    

Es   decir, que el Derecho prohíbe que alguien induzca a otro a prostituirse para   obtener lucro, con independencia de que lo sea con persona plenamente capaz,   consciente y que acepta voluntariamente la transacción; prohíbe naturalmente   todo acto por el cual se fuerce a la prostitución a personas en condición de   vulnerabilidad cualquiera. Mas no prohíbe el “sólo el ejercicio” de la misma,    es decir que haya personas que presten servicios sexuales por contraprestación   económica, ni que a su vez haya personas interesadas en pagar sumas de dinero u   otra prestación valorable económicamente, por tener trato sexual de cualquier   naturaleza. Tampoco excluye la posible actuación de los propietarios, tenedores,   administradores o encargados de establecimientos dedicados a la prostitución,   sobre quienes a cambio de persecución, se les imponen deberes de orden público.    

Igualmente, el Derecho no prohíbe la existencia de zonas en las que se ejerza la   prostitución, prohíbe sí que lo sea en áreas del suelo urbano no delimitadas   para ello; el Derecho protege a quien ejerce la prostitución con medidas de   salud pública, pero al mismo tiempo impone al Estado el deber de promover su   erradicación y de rehabilitar a quien se desempeña como trabajador sexual.    

Se   trata pues de un sistema dispar que bien refleja las tendencias de la tradición   jurídica frente a la prostitución. Medidas prohibicionistas, abolicionistas y   reglamentarias que operan al mismo tiempo, que no siempre dialogan, ni se miden   según sus resultados, esto es, según el nivel de protección o desprotección de   los derechos y bienes que se afectan (de los trabajadores sexuales, de sus   familias, de la ciudadanía, del espacio público, de la convivencia ciudadana, de   los propietarios de los establecimientos).  En todo caso, se configura así   un régimen animado por la pretensión de corrección del Derecho, que actúa en pos   de la dignidad y la libertad y de la eliminación de cualquier forma de   explotación humana y de la mujer. De allí la tensión permanente entre la   tendencia a erradicar la actividad a través de la prohibición y la punición de   conductas y la que apunta por otro lado a reconocer derechos para las personas   que la ejercen y a legalizar explícitamente la actividad en general.”    

[163] Sentencia T-629 de 2010 M.P. Juan Carlos   Henao Pérez. “105. Evidencia de que se trata de una actividad económica   lícita, se encuentra en el hecho de que en su desarrollo cobran vida diversos   regímenes del Derecho común, aplicables por cierto, en razón de su naturaleza   económica: El derecho comercial, el derecho tributario y el derecho   indemnizatorio.    

(…)    

107. Y   por esa misma razón, por ser actividad económica relacionada con la venta de   bienes y en particular con la prestación de servicios que han de generar una   “riqueza”, al no hallarse exceptuada ni tener por qué estarlo , les es aplicable   el régimen tributario común de nivel nacional y local: Declaración y pago de   renta, declaración y pago del IVA por la prestación de servicios, al menos   respecto del trabajo no subordinado o sin relación laboral , a más del impuesto   de industria comercio y avisos ICA  .    

108. La   vigencia del Derecho comercial y fiscal sobre la prostitución como actividad   económica queda en evidencia, cuando el Código CIIU (Código Internacional   Industrial Uniforme) que utilizan tanto las cámaras de comercio como las   administraciones de impuestos nacional y distritales para determinar la   existencia y actuación de la misma, la registra bajo diversas fórmulas.    

Como   ocurre en el caso en estudio , los establecimientos dedicados a la prostitución   pueden operar bajo el rango de “Otras Actividades de Servicios, no clasificados   previamente”, como “Servicios de acompañamiento”, código 0930903, “servicios de   masajes”, código 0930902, sumado al de “Expendio de bebidas alcohólicas para el   consumo dentro del establecimiento”, código H5530, al poderse organizar como   “Bares y cantinas”-H553001-, “Discotecas y tabernas” -H553003-, o “Griles,   whiskerías y coreográficos” -H553002-. También se pueden manifestar en otras   modalidades como “alojamiento en amoblados” -H551202-, “alojamiento en moteles”   -H551203-, “alojamiento en residencias”- H551201-.     

Registros que, como sucede en general con cualquier actividad comercial,   permiten dar a conocer frente a terceros la existencia del establecimiento de   comercio respectivo, a sus actos y datos de interés interpartes y para terceros,   o en general para la seguridad jurídica.”    

[164] Tirado Acero, Misael. Comercio Sexual, Instituto Latinoamericano   de Altos Estudios, 2010. P. 77. “Saturnino Sepúlveda plantea que en el   negocio se mueven gentes de todos los estratos socioeconómicos, pero enfatiza   que los factores determinantes para que las personas se integren al comercio   sexual(principalmente en la oferta) son las condiciones precarias en materia   económica, donde se evidencia la prostitución de las clases menos favorecidas   como campesinas, la población negra e indígena, sumado a la nueva modalidad de   mujeres de clase alta que ya pagaban por servicios sexuales para la época   de la década de los 1970 – como ya se mencionó-.”    

[165] Tirado Acero, Misael. Comercio Sexual, Instituto Latinoamericano   de Altos Estudios, 2010. P. 222. “Otro factor asociado al cliente es el que   tiene que ver con la economía. El valor de cambio, el precio o tarifa bajo o   alto, depende de la ubicación geográfica en cuanto a la estratificación de la   prostitución, ya que está condicionado por el cliente por los servicios sexuales   que se ofertan. El pago promedio del cliente por los servicios sexuales (al   establecimiento) fue de $53.353, sin embargo, es preciso aclarar que un 70,28%   de las 352 trabajadoras sexuales encuestadas, distribuidas en todos los rangos   de edad, recibieron menos de $50.000, además, de esta suma se deduce la parte   correspondiente al establecimiento, y en ocasiones el costo de la habitación”.    

[166] Vid. Luigi Ferrajoli, Derechos y   garantías, op.cit., p. 92.    

[167] No pasa inadvertido para la Sala, la   forma como el Ministerio de Protección Social ignoró tanto el llamado que la   juez de primera instancia hizo para que se pronunciara sobre el caso de la   señora LAIS (orden tercera de la sentencia de 4 de mayo de 2009, folio 42 del   primer cuaderno), como el que efectuó esta misma Sala (auto de junio 8 del año   en curso) para los mismos efectos (folio 147 del tercer cuaderno).    

[168] Cuaderno principal, folio 190. La sección   en negrilla es una adición por parte del juzgado a lo pactado por las partes   toda vez que consideró “a fin de concretar el compromiso de la relocalización   de las casas de lenocinio, de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo   315 de la Constitución Nacional, se hace imperioso establecer como obligación en   cabeza de la Alcaldía de Yopal, que , una vez vencido el termino para que de   forma voluntaria los primeros se relocalicen en la zona determinada para tal fin   conforme al Plan de Ordenamiento Territorial, si estos no lo hicieren, proceda   como primera autoridad de policía del municipio, a adoptar las acciones   administrativas necesarias para obtener de forma coercitiva la relocalización,   concediéndoles un término de tres meses siguientes al vencimiento del plazo   otorgado a los propietarios de los establecimientos de comercio de actividad de   prostitución”.    

[169] Cuaderno principal, folio 155-162. El 27 de septiembre de 2012, el   Secretario de Gobierno de la Alcaldía de Yopal, le solicitó a la Inspección   Tercera de Policía el detalle de los establecimientos de comercio que   funcionaban en la zona de tolerancia.    

[170] Cuaderno principal, folios 84-85. El 4 de octubre de 2012, el   Comité de verificación de cumplimiento del Pacto realiza una inspección judicial   a la zona de tolerancia donde reporta que existen 8 casas de prostitución   operando en la zona y se decide sobre medidas de seguridad para los residentes   de la zona sobre la visibilidad de las cámaras de seguridad y el alumbrado.    

[171] Cuaderno principal, folio 24. El 6 de marzo de 2013 la Alcaldía   reporta  que ha cumplido con visitas donde ha ejercido el control de   legalidad del funcionamiento de las casas de prostitución    

[172] El 22 de agosto de 2013 la Alcaldía reporta al Comité de   Verificación sobre la expedición del nuevo POT y los nuevos usos del suelo.    

[173] Cuaderno principal, folios 132-133.   Inspección judicial de 20 de marzo de 2014.    

[174] Cuaderno principal, folios 92-95    

[175] Cuaderno principal, folios 134-135    

[176] Si bien de las pruebas allegadas se   reporta que el proyecto de POT fue enviado a Corporinoquía para su evaluación   ambiental, no se conoce el resultado de esa evaluación.    

[177] Acuerdo 024 de 2013. “Artículo 141.   Contenidos de las UPR.    

i. Un   Documento de Diagnostico físico-biótico: el cual contendrá: 1) Delimitación,   extensión, localización; 2) áreas de Conservación y Protección Ambiental; 3)   Caracterización físico-biótica, que comprende, entre otros, los aspectos   geográficos, hidroclimáticos y biológicos; 4) Caracterización de las condiciones   socioeconómicas y culturales de la población; 5) Caracterización de los recursos   naturales renovables y de los ecosistemas; 6) Identificación de las obras de   infraestructura física y existentes en el área de la UPR para las actividades   productivas y domésticas, entre ellas, agropecuarias, industriales, mineras,   petroleras, vivienda y de servicios; 7) Identificación de riesgo indicativo,   amenazas y vulnerabilidad, y 8) La identificación de conflictos de uso de los recursos naturales renovables y potencialidades de la UPR; 9)   la identificación precisa y georreferenciada de nuevos asentamientos humanos que   se proyecten como centros poblados y con dinámicas y proyecciones poblacionales   significativas.    

ii. Un documento de Formulación: Con base en los resultados de la   fase de diagnóstico se definirán los objetivos, metas, programas, proyectos y   estrategias de la UPR. Asimismo, se definirán: 1) las normas para el manejo y   conservación de las áreas que hagan parte de las categorías de protección, de   acuerdo con la normativa específica aplicable a cada una de ellas; 2) Las normas   sobre el uso y manejo de las áreas destinadas a la producción agrícola,   ganadera, forestal, de explotación de los recursos naturales, agroindustrial,   eco turística y demás actividades análogas que sean compatibles cn la vocación   del suelo rural; 3) el señalamiento y localización de las infraestructuras   básicas relativas a la red vial nacional y regional, aeropuertos; 4) las normas   para impedir la urbanización de las áreas rurales que limiten con suelo urbano o   de expansión urbana; 5) un capitulo en la formulación que de cuenta de la   Ejecución: Se elaborará un plan de acción donde se definirán los requerimientos   de recursos humanos, técnicos y financieros para alcanzar las metas propuestas   de seguimiento y evaluación, para los aspectos contemplados en el diagnóstico y   en la formulación.    

Contenido del ordenamiento en los centros poblados rurales en las   UPR.    

i.                      La delimitación del centro poblado,   georeferenciado al sistema MAGNA SIRGAS.    

ii.                    Las medidas de protección para evitar que   se afecten la infraestructura ecológica principal y los suelos pertenecientes a   alguna de las categorías de protección.    

iii.                  La definición de usos principales,   compatibles y prohibidos.    

iv.                   Las normas para la parcelación de las   áreas que se pueden desarrollar de acuerdo con las normas generales y las   densidades máximas definidas por la normatividad vigente.    

v.                     La definición de las cesiones obligatorias   para las diferentes actuaciones.    

vi.                   La localización y dimensionamiento de la   infraestructura básica de servicios públicos.    

vii.                 La definición y trazado del sistema de   espacio público del centro poblado.    

ix.                   La definición y localización de los   equipamientos colectivos, tales como educación, bienestar social, salud, cultura   y deporte”.    

[178] “Eso explica que   tanto el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las   entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea   necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y   adelantar las diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos”. (Sentencia T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva)    

[179] Sentencia T-254 de   2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.