C-155-16

           C-155-16             

Sentencia C-155/16    

CONTRIBUCION   ESPECIAL ENCAMINADA A SUFRAGAR EL COSTO DE LA PRESTACION DEL SERVICIO DE   ALUMBRADO PUBLICO-Amplio margen de configuración legislativa que le   corresponde al Congreso de la República para crear, modificar o suprimir   impuestos, tasas y contribuciones y no vulnera la autonomía territorial de los   municipios y distritos    

El demandante estructuró dos   cargos. Uno, referido a la eventual contradicción de la norma con la   Constitución, por violación del principio de autonomía territorial. El otro, por   violación del derecho fundamental a la igualdad, por la exclusión de la   semaforización de las actividades relacionadas con el alumbrado público. Para la   Corte, el establecimiento de una contribución especial encaminada a sufragar el   costo de la prestación del servicio de alumbrado público, cabe dentro del amplio   margen de configuración legislativa que le corresponde al Congreso de la   República para crear, modificar o suprimir impuestos, tasas y contribuciones y   no vulnera la autonomía territorial de los municipios y distritos.    

PLAZO PARA   ADOPTAR CONTRIBUCION EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 SOBRE IMPUESTO DE   ALUMBRADO PUBLICO PARA CUBRIR ACTIVIDAD DE SEMAFORIZACION-Inhibición por   ineptitud sustantiva de la demanda    

MARGEN DE   CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance/MARGEN DE   CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites    

MARGEN DE   CONFIGURACION DEL LEGISLADOR Y PRINCIPIO DEMOCRATICO-Relación directa con la   política pública tributaria    

PRINCIPIO DE   LEGALIDAD DE LOS TRIBUTOS-Alcance    

LEGISLADOR-Competencia   para establecer contribuciones fiscales y parafiscales/CONSTITUCION POLITICA-Prohíbe   al Congreso de la República conferir facultades extraordinarias pro tempore al   Presidente de la República para decretar impuestos    

PRINCIPIO DE   “NO TAXATION WITHOUT REPRESENTATION”-Pilar del Estado democrático   liberal/PRINCIPIO DE “NO TAXATION WITHOUT REPRESENTATION” Y AFORISMO “NULLUM   TRIBUTUM SINE LEGE”-Corresponde al principio de legalidad en materia   tributaria    

PRINCIPIO DE   LEGALIDAD-Características    

PRINCIPIO DE   LEGALIDAD-Órganos de representación popular deben determinar los elementos   estructurales del tributo    

PRINCIPIO   UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Tensión/ENTIDADES   TERRITORIALES-Autonomía/AUTONOMIA TERRITORIAL-Derechos    

COMPETENCIA   EXCLUSIVA PARA IMPONER CONTRIBUCIONES FISCALES O PARAFISCALES-Principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad    

PRINCIPIO DE   AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA DE TRIBUTOS PARA FINANCIAR PRESTACION DE   SERVICIOS PUBLICOS Y PRINCIPIO UNITARIO-Jurisprudencia constitucional    

MARGEN DE   CONFIGURACION DEL LEGISLADOR Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance    

PRINCIPIO   UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Libertad de   configuración del legislador para crear, modificar, sustituir o derogar tributos/ENTIDADES   TERRITORIALES-Límites/COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA Y CONCEJOS   DISTRITALES Y MUNICIPALES EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites    

AUTONOMIA DE   ENTIDADES TERRITORIALES EN EL CONTEXTO DE UNA REPUBLICA UNITARIA-Consideración   de asuntos de naturaleza fiscal    

AUTONOMIA   TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Distinción entre recursos endógenos y   exógenos    

TENSION ENTRE   PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Reglas de decisión    

CONTRIBUCIONES-Clases    

CONTRIBUCION-Jurisprudencia   constitucional    

CONTRIBUCION-Consagración   constitucional/CONTRIBUCION-Término genérico que abarca todos los   tributos/CONTRIBUCION-Término específico diferente de los impuestos y   tasas/CONTRIBUCION-Término especializado que sólo cobija la especie de   parafiscal    

CONTRIBUCION   ESPECIAL-Características materiales del tributo    

IMPUESTOS,   TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Diferencias    

NATURALEZA   JURIDICA DEL TRIBUTO-Denominación legal no siempre corresponde con precisión   al contenido material del tributo/TRIBUTOS-Elementos    

TRIBUTO DE   ALUMBRADO PUBLICO-Antecedentes normativos/TRIBUTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Propósito    

CONCEJO   MUNICIPAL DE BOGOTA Y CONCEJOS MUNICIPALES-Atribuciones para crear impuestos   y contribuciones    

ALUMBRADO   PUBLICO-Contribución especial    

CONTRIBUCION   ESPECIAL-Vínculo entre servicio y beneficio    

CONTRIBUCION   ESPECIAL-Destinación específica y fin último    

PRINCIPIO DE   AUTONOMIA TERRITORIAL FRENTE A LA CREACION DE UNA CONTRIBUCION ESPECIAL-Define   el marco y lineamientos legales para las entidades territoriales    

CONTRIBUCION   ESPECIAL POR VALORIZACION-Jurisprudencia Constitucional    

DESTINACION   ESPECIFICA DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia Constitucional    

OTROS   INGRESOS NO TRIBUTARIOS-Jurisprudencia Constitucional    

DESTINACION   ESPECIFICA DE LAS RENTAS A LAS TASAS-Jurisprudencia Constitucional    

SISTEMA   TRIBUTARIO COLOMBIANO-Creación de rentas tributarias de destinación   específica    

Se puede concluir que el   sistema tributario colombiano, especialmente regido por el artículo 338   Constitucional, admite la creación de rentas tributarias que por su naturaleza   misma conllevan la característica de ser de destinación específica. Entre estas   se cuentan no solo las contribuciones especiales, sino además las tasas, las   contribuciones parafiscales y los cobros destinados a fondos especiales. La   posibilidad de crear este tipo de rentas obliga a realizar interpretaciones   sistemáticas de la Constitución que permitan la convivencia de normas que en   principio parecerían contrapuestas, como la prohibición de rentas de destinación   específica del artículo 359 Constitucional, permitiendo al legislador su   establecimiento al reconocer que la limitación constitucional de este tipo de   rentas se predica exclusivamente de los impuestos, y no de otro tipo de   tributos. Una interpretación en el mismo sentido se impone a la hora de   sopesar la posibilidad para el legislador de crear formas de contribución que   impliquen una destinación específica de cara al mandato de autonomía territorial   contemplado en los artículos 287, 300.4 y 362 de la Constitución Política,   puesto que de imponerse el carácter absoluto de esta última disposición se   admitiría solamente la creación de impuestos en favor de las entidades   territoriales, lo que a la vez que recorta injustificadamente las facultades   tributarias que al legislador le confirió la Constitución de 1991; ello también   afectaría gravemente a las entidades territoriales que se benefician del   principio de autonomía, al eliminar del abanico de posibilidades, mecanismos de   financiación con raíces constitucionales como las tasas o las contribuciones   especiales.    

ALUMBRADO   PUBLICO-Servicio público esencial    

CONSTITUCION   POLITICA-Posibilidad de establecer gravámenes en las modalidades de   impuesto, contribución y tasa/SOBERANIA TRIBUTARIA DEL LEGISLADOR-Tributos   serán entregados a entidades territoriales para su disfrute y administración    

DIFERENCIA   PRINCIPAL ENTRE IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES-Existencia de   contraprestación o beneficio directo por prestación de un servicio    

CONTRIBUCION   ESPECIAL-Establecimiento del mecanismo de financiación del alumbrado público    

La opción que tomó el   legislador para el establecimiento del mecanismo de financiación del alumbrado   público fue la de la contribución especial, que como se dijo por parte de esta   Corte al analizar la contribución especial de valorización, “por principio tiene   una destinación especial; de ahí que se la considere una “imposición de   finalidad”, esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un   propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su   esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica   y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia”. Este   mecanismo, lejos de minar la autonomía territorial por una sustracción ilegítima   de competencias por parte del legislador, brinda una plataforma tributaria   adecuada para la financiación de un servicio público esencial, fundamental para   la comunidad. Hay que recordar que “[l]a destinación de los ingresos por   [alumbrado público], si bien la señala el legislador, no surge de la sola   voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se   constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión   realizada por el respectivo organismo público”, situación que se presenta con   claridad en el presente caso.    

CONTRIBUCIONES ESPECIALES DEL NIVEL TERRITORIAL-Destinación específica    

Hay que desatacar que se   reconoce que el ámbito de configuración del legislador en materia tributaria es   amplio aunque no ilimitado, y que algunos de sus límites están dados   precisamente por el principio de autonomía territorial reconocido en la Carta.   Sin embargo, en tratándose de la creación de contribuciones especiales del nivel   territorial, el elemento de destinación específica de los recursos recaudados no   conlleva per se la inconstitucionalidad de la norma, ya que es consustancial a   la naturaleza del tributo elegida por el legislador. Si se admitiera lo   contrario, en el sentido expuesto por la demanda analizada, se restringiría la   facultad legislativa, al hacerle imposible la creación de una contribución   especial sin infracción de un principio de autonomía territorial; esto   conduciría a que sólo mediante impuestos podría financiarse el funcionamiento de   las entidades territoriales, situación inadmisible desde el punto de vista   constitucional que reconoce la existencia de contribuciones y tasas, y además   inconveniente desde el punto de vista de las propias entidades territoriales al   ver limitados injustificadamente los mecanismos para su financiación. Esta Corte   considera, contrario a lo expuesto en la demanda, que el principio de autonomía   territorial en casos como este no debe entenderse como contrapuesto a la   facultad de configuración legislativa, sino en concordancia con el mismo, en el   sentido de admitir la posibilidad para el legislador de establecer   contribuciones y tasas, dando el alcance y la naturaleza jurídica y   constitucional, es decir, con destinación atada a la recuperación de los costos   o a la participación en beneficios.    

CONTRIBUCION   ESPECIAL-Servicio de alumbrado público    

Consideración fundamental en el   caso concreto que tiene que ver con el servicio público esencial que se financia   mediante la contribución especial creada por el legislador en la norma   parcialmente demandada. La eficiente prestación del servicio de alumbrado   público interesó especialmente al legislador, que mediante el establecimiento de   la contribución especial de alumbrado público buscó asegurar los recursos   necesarios para la operación del sistema. Esta relevante finalidad y la   conveniencia que encontró el legislador en el establecimiento de este específico   mecanismo de financiación, no se revelan arbitrarios, ni desproporcionados, ni   tampoco dan indicios sobre una intención de sustraer competencias a las   entidades territoriales. Por el contrario, el establecimiento de un régimen   tributario más moderno y completo facilitará el recaudo, brindará seguridad   jurídica y garantizará una operación sostenible desde el punto de vista   financiero. Aún más, un escenario como el propuesto por el demandante resultaría   más gravoso para las entidades territoriales, puesto que las vías de   financiación tributaria del alumbrado público sólo serían posibles a través de   un impuesto, herramienta que el legislador puede no considerar conveniente, como   en efecto ocurrió en este caso con la sustitución del régimen de la Ley 97 de   1913.    

CONTRIBUCION   ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Impone a entidades territoriales la   destinación de recursos de manera exclusiva    

La Constitución Política indica   con claridad que el derecho de las entidades territoriales para “[a]dministrar   los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus   funciones” , es una atribución que se ha de ejercer “dentro de los límites que   imponen la Constitución y la ley”, de lo que se deriva que si el legislador   decide crear una contribución o una tasa como gravamen territorial, el campo de   acción para las entidades territoriales quedará circunscrito a la naturaleza del   tributo que lleva ínsita la destinación específica de los recursos recaudados.   En el caso del alumbrado público, la configuración legislativa de la   contribución especial le impone a la entidad territorial la destinación de los   recursos de manera exclusiva para sufragar los costos de la prestación del   servicio, pero salvaguarda un grado de autonomía razonable al mantener la renta   de carácter municipal o territorial, sin conceder exenciones, ni asumiendo el   legislador la facultad de establecer directamente la tarifa, al brindarle la   posibilidad de optar por otros mecanismos de financiación de la prestación del   servicio de alumbrado público, y al otorgarle a los entes territoriales la   discrecionalidad de adoptar o no la contribución, respetando la destinación de   origen legal.    

Expediente: D-10911    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país””    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Bogotá,  treinta y uno (31) de   marzo de 2016    

La Sala   Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241, numeral   4 de la Constitución, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados   en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la   Constitución Política, el ciudadano demandó la declaratoria de   inconstitucionalidad de la expresión: “con destinación específica para la   financiación de este servicio”, contenida en el artículo 191 de la Ley 1753   de 2015, y de los parágrafos primero, segundo y transitorio de este mismo   artículo.    

Mediante providencia del 19 de agosto de 2015, notificada por estado el 21 de   agosto de 2015, el magistrado sustanciador admitió la demanda contra la   expresión: “con destinación específica para la financiación de este   servicio”, contenida en el literal f. del   numeral 4 del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, e inadmitió la demanda contra   los parágrafos primero, segundo y transitorio del mismo artículo, dado que   respecto de ellos no se desarrollaba ningún concepto de la violación.    

En su debida oportunidad, al corregir la demanda, el actor precisó que ésta ya   no se dirige contra el referido parágrafo primero en su totalidad, sino contra   las expresiones contenidas en el parágrafo segundo: “en   todo caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el   costo de prestación del servicio a partir de la expedición de la presente ley”;   y en contra las expresiones contenidas en el parágrafo transitorio: “Contarán   con un (1) año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para   adoptar la contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez   cumplido este plazo operará la sustitución. Los alcaldes de los municipios y   distritos que a la fecha de expedición de esta ley tengan incorporado en los   acuerdos de impuesto de alumbrado público la actividad de semaforización,   deberán establecer la fuente con la cual se financiarán los costos y gastos de   la actividad de semaforización a partir de la terminación del período de un (1)   año al que se refiere este parágrafo transitorio.   Respecto de estos dos contenidos normativos, en el escrito de corrección de la   demanda, se desarrolló el concepto de la violación.        

Por medio de providencia del 3 de septiembre de 2015, el magistrado sustanciador   dispuso admitir la demanda contra las referidas expresiones de los parágrafos   segundo y transitorio del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, al constatar que   reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de   que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la   Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano   impugnara o defendiera la norma y comunicar la iniciación del mismo al   Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la   Carta, así como al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Departamento   Administrativo de Planeación Nacional.    

Así   mismo, se invitó a participar en el presente juicio a las Facultades de Derecho   de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de   Colombia, Sergio Arboleda, Libre y del Rosario. Se cursó igualmente invitación a   la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho   Tributario.    

II. NORMA DEMANDADA    

El   siguiente es el texto del artículo 191 de la Ley 1753 de   2015, con lo demandado en subrayas, según   aparece publicado en el Diario Oficial 49.538 del 9 de junio de 2015:    

“LEY 1753 DE 2015    

(junio 9)    

Diario Oficial No. 49.538   del 9 de junio de 2015    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se expide el   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”    

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA   DE COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

TÍTULO   III.    

MECANISMOS PARA LA   EJECUCIÓN DEL PLAN.    

(…)    

CAPÍTULO   VII.    

ESTRATEGIA   TERRITORIAL: EJES ARTICULADORES DEL DESARROLLO Y PRIORIDADES PARA LA GESTIÓN   TERRITORIAL.    

(…)    

ARTÍCULO 191. ALUMBRADO   PÚBLICO. Es un servicio público esencial, regido   por los artículos 56 y 365 de la Constitución Política. El Gobierno nacional, a través del   Ministerio de Minas y Energía, reglamentará su prestación para que se asegure   por parte de autoridades municipales y distritales lo siguiente:    

1. El mejoramiento de la   calidad de vida y de seguridad de los habitantes en el nivel nacional y   territorial.    

2. El financiamiento del   servicio de alumbrado público dentro del marco de sostenibilidad fiscal de la   entidad territorial. En ningún caso podrá cobrarse por este servicio sin que se   haya realizado la prestación del mismo en su área de influencia.    

3. Una prestación eficiente   y continua del servicio de alumbrado público.    

4. Se amplíe la cobertura en   la prestación del servicio de alumbrado público.    

La prestación del servicio   de alumbrado público, inherente al servicio público de energía eléctrica, se   regirá por los siguientes principios:    

a) El principio de cobertura   buscará garantizar una cobertura plena de todas las áreas urbanas de los   municipios y distritos, y en centros poblados de las zonas rurales donde técnica   y financieramente resulte viable su prestación, en concordancia con la   planificación local y con los demás principios enunciados en el presente   artículo.    

b) En virtud del principio   de calidad el servicio prestado debe cumplir con los requisitos técnicos que se   establezcan para él.    

c) Para efectos del presente   artículo, el principio de eficiencia energética se define como la relación entre   la energía aprovechada y la total utilizada, en cualquier proceso de la cadena   energética que busca ser maximizada a través de buenas prácticas de reconversión   tecnológica.    

d) El principio de   eficiencia económica implica, entre otros aspectos, la correcta asignación y   utilización de los recursos de tal forma que se busque la garantía de la   prestación del servicio de alumbrado público al menor costo económico y bajo   criterios técnicos de calidad.    

e) En virtud del principio   de homogeneidad se buscará que la metodología para determinar los costos totales   máximos eficientes de prestación del servicio de alumbrado público tengan una   misma estructura para todos los municipios y distritos del país, y que los   costos resultantes respondan a la realidad de cada municipio o distrito.    

f) En virtud del principio   de suficiencia financiera se promoverá que los prestadores del servicio de   alumbrado público tengan una recuperación eficiente de los costos y gastos de   todas las actividades asociadas a la prestación del servicio y obtener una   rentabilidad razonable.    

Los costos y gastos   eficientes de todas las actividades asociadas a la prestación del servicio de   alumbrado público serán recuperados por el municipio o distrito que tiene a   cargo su prestación a través de una contribución especial con destinación   específica para la financiación de este servicio. Dichos costos y gastos se   determinarán de conformidad con la metodología que para tales efectos establezca   el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue.    

Serán sujetos pasivos de la   contribución del servicio de alumbrado público quienes realicen consumos de   energía eléctrica, bien sea como usuarios del servicio público domiciliario de   energía eléctrica o como auto generadores y, en los casos en que no se realicen   consumos de energía eléctrica, los propietarios de los predios y demás sujetos   pasivos del impuesto predial que se encuentren dentro de la jurisdicción del   respectivo municipio o distrito. Lo anterior, teniendo en cuenta los criterios   de equidad y progresividad.    

El Ministerio de Minas y   Energía o la autoridad que delegue determinará la metodología que contenga los   criterios técnicos a considerar por parte de los concejos municipales y   distritales para realizar la distribución del costo a recuperar entre los   sujetos pasivos, para lo cual deberá tener en cuenta los principios definidos en   este artículo.    

Cuando el sujeto pasivo sea   el usuario de energía eléctrica, para la liquidación de la contribución se   deberá considerar el volumen de energía consumida. Cuando el sujeto pasivo sea   el propietario de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial, para   la fijación de la contribución se deberá considerar los elementos del avalúo   catastral del respectivo predio, teniendo en cuenta el área de influencia del   servicio de alumbrado público. El valor de la contribución en ningún caso   sobrepasará el valor máximo que se determine de conformidad con los criterios de   distribución contenidos en la metodología mencionada.    

Los alcaldes municipales o   distritales definirán los procedimientos de recaudo, y este podrá realizarse,   entre otros, a través de la facturación propia del municipio o distrito, o de   las empresas de servicios públicos domiciliarios de su jurisdicción. En este   caso, la remuneración del servicio de facturación y recaudo se realizará de   conformidad con la regulación aplicable a la facturación conjunta.    

A partir de la vigencia de   la presente ley, el suministro de energía eléctrica con destino al servicio de   alumbrado público deberá realizarse a través de contratos soportados en los   mecanismos de cubrimiento que para el efecto determine el Ministerio de Minas y   Energía o la autoridad que delegue dentro de los seis meses siguientes. En todo   caso, el pago por el suministro de la energía, la facturación y el recaudo se   podrán realizar mediante apropiación sin situación de fondos por parte de la   entidad respectiva y a favor del comercializador de energía eléctrica.    

Las personas prestadoras del   servicio de alumbrado público serán sujetos del control y vigilancia de la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en aspectos relacionados   con la calidad y prestación del servicio. La Superintendencia de Servicios   Públicos Domiciliarios realizará la vigilancia y control sobre el cumplimiento   de los reglamentos técnicos expedidos para regular el servicio de alumbrado   público.    

PARÁGRAFO 1o. Sustitúyase el impuesto de alumbrado público, y en particular, el   literal d) del artículo 10 de la Ley 97 del 1913, en lo que se refiera a dicho   impuesto y demás leyes que lo complementan.    

PARÁGRAFO 2o. Los contratos suscritos mantendrán su   vigencia, pero las prórrogas o adiciones que se pacten con posterioridad a la   vigencia de la presente ley se regirán por lo previsto en esta ley; en todo   caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el   costo de prestación del servicio a partir de la expedición de la presente ley.   Los contratos que se celebren durante el período al que se refiere el parágrafo   transitorio y en todo caso antes de la reglamentación de este artículo, se   regirán por las normas vigentes antes de la expedición de esta ley.    

PARÁGRAFO TRANSITORIO. La sustitución de que trata el parágrafo 1o del presente artículo se   aplicará respecto de las entidades territoriales que hayan expedido acuerdos   adoptando el tributo de alumbrado público autorizado por las Leyes 97 de 1913 y   84 de 1915. Contarán con un (1) año a partir de la entrada en vigencia de la   presente ley para adoptar la contribución en los términos establecidos por este   artículo. Una vez cumplido este plazo operará la sustitución. Los alcaldes de   los municipios y distritos que a la fecha de expedición de esta ley tengan   incorporado en los acuerdos de impuesto de alumbrado público la actividad de   semaforización, deberán establecer la fuente con la cual se financiarán los   costos y gastos de la actividad de semaforización a partir de la terminación del   período de un (1) año al que se refiere este parágrafo transitorio.    

Sin perjuicio de lo   anterior, los municipios o distritos podrán optar por no cobrar por la   prestación del servicio de alumbrado público. (…)”    

III. LA DEMANDA    

El demandante solicita que se   declare la inexequibilidad de las normas demandadas, por considerar que vulneran   los artículos 1, 13, 121, 150.12, 287, 300.4, 313.4 y 338 de la Constitución   Política. El demandante estructuró dos cargos: (A) el primero de ellos referido   a la eventual contradicción de la norma demandada con la Constitución por   violación del principio de autonomía territorial en virtud de los contenidos del   literal f. del numeral 4 y del parágrafo segundo del artículo demandado, y (B)   el segundo, por violación del derecho fundamental a la igualdad por la exclusión   de la semaforización de las actividades relacionadas con el alumbrado público,   en virtud de lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo demandado.    

A. Cargo por violación de la   autonomía territorial    

La argumentación de la demanda   parte de la base de distinguir entre los conceptos de fuente endógena y exógena   en materia de tributos, que considera relevante para determinar la competencia   del Congreso de la República en cuanto atañe a “fijar el destino de tributos   de orden territorial creados previamente”.    

A partir de una interpretación de los artículos 1 y 287 de la   Constitución Política, que reconocen el principio de autonomía de las entidades   territoriales, afirma que el grado de injerencia de las autoridades nacionales   en el manejo de los recursos que se obtienen de los tributos depende, en muy   buena medida, de su fuente, siendo mayor respecto de aquellos de fuente exógena   y menor frente a los de fuente endógena. El tributo de alumbrado público estaría   entre los segundos, pues su “fuente eman[a] concretamente de su territorio”,   por lo que la competencia para fijar su destino “pertenec[e] única y   exclusivamente al ámbito de las autoridades del orden territorial”.    

Advierte que si bien la ley puede regular algunos elementos del   tributo de alumbrado público, al ser su fuente endógena de las entidades   territoriales, su grado de injerencia es menor. Por ello, la ley no puede   regular la destinación del tributo, sino que esta competencia corresponde a las   entidades territoriales en ejercicio de su autonomía fiscal, reconocida en el   artículo 338 de la Constitución Política. Para ilustrar su posición, el   demandante cita la sentencia C-504 de 2002, un concepto del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público[1]  y dos sentencias del Consejo de Estado[2].    

Reitera que el margen de configuración del legislador en esta   materia es reducido, conforme a los artículos 150.12, 287, 300.4 y 313.4 de la   Constitución Política, cuyo alcance precisa a partir de las sentencias C-219 de   1997, C-448 de 2005 y C-414 de 2012, de tal suerte que la destinación del   tributo sólo compete a las autoridades territoriales. A partir de la sentencia   C-533 de 2005, destaca que excepcionalmente la ley puede ocuparse de materias   como la que se examina, siempre y cuando su intervención satisfaga los   presupuestos de un test estricto de proporcionalidad, lo que no se verifica en   este caso.    

B. Cargo por violación del derecho fundamental a la igualdad    

El demandante señaló que la configuración legislativa del tributo   de alumbrado público admite la “existencia de otras actividades que pueden   estar asociadas a la prestación del servicio de alumbrado público, cuyos costos   y gastos pueden ser recuperados por la entidad territorial con la contribución   especial del servicio de alumbrado público”[3],   por lo que el aparte demandado del parágrafo transitorio del artículo 191 de la   Ley 1753 de 2015 sería inconstitucional pues excluiría a la semaforización de su   financiación mediante este tributo. Se dijo que “tal especificación está   discriminando la actividad de semaforización al extraerla del universo de   aquellas asociadas a la prestación del servicio de alumbrado público, lo cual,   con meridiana claridad quebranta el artículo 13 de nuestra Constitución Política   en cuanto al derecho fundamental a la igualdad se trata”[4].    

IV. INTERVENCIONES DE LAS   ENTIDADES PÚBLICAS    

A.  Ministerio de Hacienda   y Crédito Público    

Solicita que se declare la   exequibilidad de las normas demandadas.    

Señala que las leyes que crean   tributos no son intangibles, dado que el legislador, dentro de su margen de   configuración, puede cambiarlas en el futuro. Esta competencia no se afecta o   disminuye por la circunstancia de que el tributo tenga fuente endógena o   exógena, de tal suerte que la ley puede incluso derogar los tributos   territoriales sin que ello vulnere el principio de autonomía territorial, como   se reconoció en las sentencias C-720 de 1999, C-1191 de 2001, C-615 de 2013 y   C-260 de 2015. La fuente del tributo es relevante para su administración, asunto   para el cual la autonomía fiscal y tributaria de las entidades territoriales no   puede entenderse como ilimitada, sino que se ejerce conforme a la ley, con las   modificaciones, subrogaciones y derogaciones que el Congreso de la República   haga.    

En este contexto, el legislador   puede disponer que un tributo deje de ser un impuesto para convertirse en una   contribución. Las contribuciones, según se precisa en las sentencias C-495 de   1998, C-155 de 2003 y C-260 de 2015, tienen como fundamento “la compensación   que le cabe a la persona por el beneficio directo que ella reporta como   consecuencia de un servicio u obra que la entidad pública le presta, realiza o   ejecuta”. El servicio de alumbrado público, según la definición del artículo   2 del Decreto 2424 de 2006, “se presta con el objeto de proporcionar   exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de   libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano   y rural de un municipio o Distrito”.    

Aclara que la intangibilidad de   las leyes relativas a tributos no debe confundirse con la intangibilidad de las   rentas causadas, que son propiedad de los entes territoriales. La ley no puede   disponer la destinación de estas rentas, pero sí puede modificar las leyes   tributarias, como lo hace en este caso, así ello disminuya el recaudo efectivo   de recursos, en razón del principio democrático, pues, como se reconoce en las   sentencias C-219 y C-490 de 1997:    

“(…) La   tensión entre la exigencia constitucional de dotar a los fiscos departamentales   y municipales de sistemas fiscales relativamente seguros y el principio   democrático, no puede resolverse, simplemente, a favor de la primera, sin   atender a las graves distorsiones constitucionales que ella implica.    

De lo   anterior se deriva con claridad que, la expresión “renta tributaria”, contenida   en el artículo 362 de la Carta, se refiere a los recursos provenientes de   tributos de propiedad de las entidades territoriales, que ya ingresaron a su   patrimonio.”    

B.  Ministerio de Minas y   Energía    

Solicita que se declare la   exequibilidad de las normas demandadas.    

Refiere los antecedentes   normativos en torno del alumbrado público en los últimos dos siglos, que   corresponden a los de la existencia de la República (Leyes del 11 de marzo de   1825, del 18 de abril de 1826, del 3 de junio de 1848, 97 de 1913, 84 de 1915,   142 y 143 de 1994; Decreto 2424 de 2006; Resoluciones 43/95, 43/96, 89/96,   76/97, 70/98, 123/11 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG), para   destacar que “desde su misma creación el impuesto de alumbrado público estuvo   ligado a una finalidad –financiamiento de alumbrado público-”, y que la   restricción censurada por el actor ya estaba prevista en el artículo 9 del   referido decreto en los siguientes términos:    

“Artículo   9. Cobro del costo del servicio. Los municipios o distritos que hayan   establecido el impuesto de alumbrado público podrán cobrarlo en las facturas de   los servicios públicos, únicamente cuanto (sic) este equivalga al valor del   costo en que incurre por la prestación del mismo. La remuneración de los   prestadores del servicio de alumbrado público deberá estar basada en costos   eficientes y podrá pagarse con cargo al impuesto sobre el servicio de alumbrado   público que fijen los municipios o distritos.”    

En este contexto, pone de presente   que el cobro por el servicio de alumbrado público no tiene como propósito   generar una utilidad para quien lo hace, sino que se debe guiar por la   metodología fijada en la antedicha Resolución 123/11, de tal suerte que no se   supere el costo de remunerar una prestación eficiente del servicio. Esta   conclusión se confirma al considerar el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007, que   dispone:    

“ARTÍCULO 29. ELEMENTOS QUE SE DEBEN CUMPLIR EN LOS CONTRATOS ESTATALES DE   ALUMBRADO PÚBLICO. Todos los contratos en que los municipios o distritos   entreguen en concesión la prestación del servicio de alumbrado público a   terceros, deberán sujetarse en todo a la Ley 80 de 1993,   contener las garantías exigidas en la misma, incluir la cláusula de reversión de   toda la infraestructura administrada, construida o modernizada, hacer   obligatoria la modernización del Sistema, incorporar en el modelo financiero y   contener el plazo correspondiente en armonía con ese modelo financiero. Así   mismo, tendrán una interventoría idónea. Se diferenciará claramente el contrato   de operación, administración, modernización, y mantenimiento de aquel a través   del cual se adquiera la energía eléctrica con destino al alumbrado público, pues   este se regirá por las Leyes 142 y 143 de 1994. La   Creg regulará el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el   servicio de energía de la contribución creada por la Ley 97 de 1913 y 84 de 1915   con destino a la financiación de este servicio especial inherente a la energía.   Los contratos vigentes a la fecha de la presente ley, deberán ajustarse a lo   aquí previsto.”    

En estas condiciones, no hay   vulneración alguna a la Carta, pues la norma demandada, que es armónica con el   mandato de las antedichas normas, se encuentra dentro del margen de   configuración del legislador. La competencia de la entidad territorial, “que   se sustenta en la ley y no sólo en la voluntad de la autoridad municipal”,   no se vulnera, porque dicha entidad puede o no adoptar dicha contribución,   conforme a la ley.    

C.  Departamento   Administrativo de Planeación Nacional    

Solicita que se declare la   exequibilidad de las normas demandadas.    

Luego de referirse a las leyes que   regularon en tributo, destaca que “la potestad de las entidades territoriales   para la imposición de tributos constituye una facultad derivada, lo cual implica   la existencia material de una ley de la República como presupuesto necesario   para la imposición de tributos a cargo de estas”. Así, pues, incluso los   tributos del orden territorial deben ser creados por la ley, que señala sus   aspectos básicos y que puede permitir que algunos elementos de la obligación   tributaria sean determinados por las entidades territoriales.    

En el caso del tributo de   alumbrado público, destaca que su indeterminación legal causó una situación   calificada por la doctrina como caótica, pues a veces se tenía como un tributo   variable conforme a la facturación del servicio de energía, a veces como una   tarifa fija por estrato, a veces como un cobro ligado a la propiedad inmueble.   Ante esta situación, el legislador, en ejercicio de sus competencias, dictó la   norma demandada, en la cual establece parámetros más precisos para el tributo,   que ya no es impuesto sino contribución especial (sentencia C-260/15), sin   desconocer la autonomía de los entes territoriales. Esto último lo ilustra a   partir de las siguientes circunstancias:    

“(…) (I) Los   alcaldes municipales o distritales definirán los procedimientos de recaudo, y   éste podrá realizarse, entre otros, a través de la facturación propia del   municipio o distrito, o de las empresas de servicios públicos domiciliarios de   su jurisdicción. En este caso, la remuneración del servicio de facturación y   recaudo se realizará de conformidad con la regulación aplicable a la facturación   conjunta.    

(II) Se   somete a consideración de los concejos municipales y distritales la metodología   que define los criterios técnicos para realizar la distribución del costo a   recuperar entre los sujetos pasivos.    

(III) El   valor de la contribución en ningún caso sobrepasará el valor máximo que se   determine de conformidad con los criterios de distribución contenidos en la   metodología mencionada.”    

Como se puede ver, no hay un   vaciamiento de las competencias de las entidades territoriales, sino un   ejercicio compartido de las competencias entre el Congreso de la República y   éstas, pues el primero fija los parámetros generales y las segundas los   desarrollan. Se debe recordar que en esta materia el legislador tiene un amplio   margen de configuración, en ejercicio del cual puede crear, modificar o suprimir   tributos (sentencias C-1383/00, C-7/02), e incluso puede cambiar el régimen de   tributos cuyo recaudo y destinación haya asignado a un ente territorial   (sentencias C-894/99, C-577/04). Sostener lo contrario “conduciría al absurdo   jurídico de que el régimen de las finanzas intergubernamentales es irreformable,   lo que impediría la función de los órganos centrales de gobierno  [de] diseñar una política económica nacional coherente, estable y sana”,   lo que no es acorde con la Carta.    

V. INTERVENCIONES DE LAS   ORGANIZACIONES SOCIALES    

A.  Academia Colombiana de   Jurisprudencia    

Considera que las normas   demandadas son contrarias a la Constitución Política. Sin embargo, advierte que   la regulación que de este tributo se ha hecho en los municipios en no pocos   casos carece de moderación y criterios de justicia, lo que genera un panorama de   inseguridad jurídica e inestabilidad, por lo que hace la siguiente solicitud:    

“(…) Dada esa   circunstancia, considerando la alusión de las normas acusadas al costo del   servicio, y en aras de la preservación del derecho legislado, sería de crucial   importancia que la Honorable Corte, con ocasión del juicio de constitucionalidad   de que aquí se trata, evaluara la conveniencia de una posible modulación del   fallo en el sentido de considerar exequibles los apartes demandados únicamente   en la medida en que se entiendan como reguladores de un límite cuantitativo   basado en la historia del costo del servicio de alumbrado público en cada   jurisdicción. Según este criterio, los concejos, al regular el tributo, deberían   hacer lo necesario para que no se desborde este límite; y en el caso de tributos   que ya se encuentren vigentes, modificar la normativa correspondiente en el   plazo que tuviera a bien señalar la Corte.”    

A partir de las sentencias C-533   de 2005 y C-72 de 2014, relativas al principio de autonomía territorial, estima   que “la determinación legislativa sobre el destino del tributo en análisis   contraviene lo previsto por los artículos 1 y 287 de la Constitución”. Esta   conclusión se refuerza al apreciar que el tributo tiene una fuente endógena, ya   que el mismo artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 lo califica como un “ingreso   municipal”, respecto del cual, en ejercicio del poder tributario derivado,   los entes territoriales pueden regular sus elementos esenciales, conforme a la   Constitución Política y a la Ley. A su juicio, conforme a la jurisprudencia del   Consejo de Estado sobre el particular (sentencia del 6 de agosto de 2009, Exp.   16315), el tributo es un impuesto, ya que “no entraña contraprestación   específica alguna ni beneficio individualizado ni individualizable, de ninguna   clase, para quien lo sufraga”, y así se sigue de las condiciones sobre la   sujeción pasiva del mismo, “en las que en parte alguna se designan como sus   contribuyentes a los destinatarios inmediatos del servicio de alumbrado público   ni se establece parámetro de ningún orden para dimensionar el beneficio que cada   contribuyente, en particular, reporte”. Al tratarse de una renta no   nacional, no se vulnera la prohibición del artículo 359 de la Carta, conforme a   la interpretación que se hace en la sentencia C-6 de 1993, sobre rentas de   destinación específica.    

B.  Instituto Colombiano   de Derecho Tributario    

En   los documentos remitidos por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario se da   noticia de diversas posturas surgidas en su interior, siendo la mayoritaria la   de solicitar a este tribunal que declare la inexequibilidad de las normas   demandadas, por vulnerar los artículos 1 y 287 de la Constitución Política, y la   minoritaria la que solicita que se declare la exequibilidad de las mismas.    

La   mayoría destaca que, pese a que es posible llegar a pensar que el tributo es una   tasa, dado que “no se cumple el requisito esencial de la individualización   del destinatario, ya que, los beneficiarios del alumbrado público son los   transeúntes por las vías iluminadas, que pueden ser todos los habitantes o   visitantes del municipio, lo cual hace impracticable cualquier intento de cobro   individualizado”, no se trata de una tasa. En realidad se trata, como lo ha   dicho el Consejo de Estado (sentencia del 6 de agosto de 2009, Exp. 16315) de un   impuesto. Sobre esta base, considera que el artículo 359 de la Constitución   Política debe interpretarse de manera sistemática con los artículos 1 y 287 de   la misma, en el sentido de establecer que “si bien no está prohibida la   destinación específica de recursos en el nivel de los entes territoriales, por   razón de su autonomía, son tales entidades las que pueden establecer la   destinación específica de sus recursos, mas no las entidades del orden nacional,   como lo hizo el Congreso de la República a través de las normas acusadas”.   Al comparar la nueva contribución especial con el antiguo impuesto, destaca una   serie de circunstancias formales y materiales, a partir de las cuales, establece   que “el impuesto de alumbrado público, que data del año 1913, no ha sido   modificado en su esencia y que simplemente ha sido complementado en cuanto a la   determinación del sujeto pasivo”. Con fundamento en este análisis, concluye   que:    

“(…) 1. La autonomía de las entidades territoriales, según   la jurisprudencia de la Corte Constitucional, opera con especial rigor respecto   de los recursos endógenos de dichas entidades.    

2. Entre los recursos endógenos de las entidades   territoriales, se encuentran las rentas tributarias, según la jurisprudencia de   la H. Corte Constitucional.    

3. Se puede agregar que el calificativo de “endógenas” para   las rentas tributarias, se aplica con mayor propiedad para aquellos gravámenes   territoriales que han sido autorizados por la ley con la facultad de libre   disposición por parte de las entidades territoriales.    

4. El literal d) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913, que   autoriza el establecimiento por parte de los municipios del impuesto de   alumbrado público, con la facultad de libre disposición se encuentra vigente y   ha sido complementado por el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 con respecto a   los sujetos pasivos de dicho gravamen.    

5. Las normas acusadas establecen que el recaudo por   concepto del tributo de alumbrado público por parte de los distritos y   municipios, se destine a sufragar el costo del alumbrado público, “a partir de   la expedición de la presente ley”. También, se ordena que, si algún municipio ha   destinado parte del impuesto de alumbrado público a la “semaforización”, deberá   establecer una fuente financiera distinta para este servicio.    

6. Resulta contrario al orden constitucional, especialmente   a los artículos 1 y 287 de la Carta, el mandato de una ley a todos los distritos   y municipios del país, de destinar el recaudo del tributo de alumbrado público   exclusivamente a sufragar el costo de tal servicio, aún en el caso de que su   prestación arroje utilidad, de que el servicio se encuentra en grado bastante o   completamente desarrollado, o de que existan otras necesidades locales, tan   importantes o más que el alumbrado público, como la seguridad, la salud, la   educación, la vivienda, el agua, la energía eléctrica, el gas, etc.”    

Los ciudadanos Cecilia Montero   Rodríguez y Juan Guillermo Ruiz Hurtado, si bien comparten la opinión de la   mayoría, aclaran que no comparten la interpretación que se hace de la expresión  “sustitúyase”, contenida en el parágrafo 1º del artículo 191 de la Ley   1753 de 2015, pues en su sentir este artículo sí sustituye el antiguo impuesto,   ya que así se sigue de la interpretación integral del mismo, en especial de su   parágrafo 2 y del parágrafo transitorio.    

La minoría presenta cuatro   documentos diferentes, conforme se precisa enseguida.    

“(…) No puede   formularse reproche alguno de orden constitucional en consideración a la   destinación del tributo a los fines de la financiación del servicio, pues lo   propio de las tasas en cuanto tributos vinculados es su destinación específica a   la cobertura de los costos del servicio[5],   que en este caso beneficia no solo a los transeúntes, como se afirma en la   opinión mayoritaria, sino de manera directa e individualizable a los   propietarios de los inmuebles, comerciantes y demás sujetos pasivos del tributo   que lo sufragan. Además, en aras de la discusión en relación con la necesaria   “individualización” del servicio al aportante, y ante la ausencia de definición   constitucional o legal del concepto de tasa en nuestro país, en la literatura   comparada se hace alusión a la financiación a través de tasas de bienes de   aprovechamiento común como es el caso del alumbrado, e inclusive también a que   esta figura tributaria corresponde a tributos pagados por los beneficiarios de   servicios estatales, en general, sin necesaria mención de la “individualización”   del servicio. En el contexto internacional la gran discusión en relación con las   tasas ha girado en torno a la cobertura del valor de los servicios financiados   que en la gran mayoría de los países no puede ser desproporcionado[6].   En este sentido no creemos, con fundamento en la doctrina comparada y en la   propia jurisprudencia de la H. Corte, que si el beneficio del servicio se   irradia a la comunidad in genere se desvirtúe la naturaleza de la tasa como   tributo vinculado, en cuanto concomitantemente pueda individualizarse una   contraprestación medible en cabeza de los sujetos pasivos del gravamen, como a   nuestro entender ocurre en el caso del nuevo tributo de alumbrado público.”    

El segundo, elaborado por los   ciudadanos María del Pilar Abella Mancera y Mauricio Piñeros Perdomo, sostiene   que sí puede haber rentas territoriales de destinación específica fijada por el   legislador, como ocurre en este caso, pues consideran que:    

“[…] es   potestativo del legislador, en ejercicio de la libertad de configuración, fijar   una destinación específica a la contribución creada para garantizar la   prestación del servicio de alumbrado público. La autonomía de los entes locales   se encuentra plenamente garantizada en la medida en que cada municipio o   distrito puede adoptar o no la contribución y fijar la tarifa y términos   precisos en que regirá en la respectiva localidad, respetando la destinación de   origen legal, dado que su potestad tributaria es derivada y no originaria.”    

El tercero, escrito por el   ciudadano Juan Camilo Restrepo Salazar, manifiesta que es posible afirmar que el   tributo es una tasa, “puesto que no es descabellado argumentar que quienes se   benefician del alumbrado público sean exclusivamente los transeúntes o pasantes:   también se benefician los propietarios de inmuebles que, al tener alumbrado   público, gozan de una mayor seguridad”. De la circunstancia de que el   Consejo de Estado haya considerado que no se trata de una tasa, no se sigue que   la jurisprudencia no pueda ocuparse de nuevo del asunto. Además, destaca que no   comparte la interpretación que se hace del artículo 359 de la Constitución   Política, pues de la circunstancia de que los tributos territoriales sí pueden   tener destinación específica no se sigue, incluso si se armoniza dicha   interpretación con la de los artículos 1 y 287 de la misma, que la ley no pueda   señalar dicha destinación. A su juicio, “[e]l concepto de autonomía debe   entenderse de manera diferente. Él tiene relevancia para prohibir al legislador   nacional que le dé un uso diferente al señalado por la ley; pero no para   establecer una destinación específica del tributo. O sea para que no vulnere lo   que la Corte ha denominado el “núcleo esencial” de una tributación territorial”.    

El cuarto, presentado por el   ciudadano Orlando Corredor Alejo, además de compartir los argumentos en torno a   que el tributo es una tasa, estima que:    

“(…) La   autonomía que concede la Carta a los entes territoriales no se viola por la   norma demandada, porque si bien destina el recaudo a sufragar el costo del   servicio, lo cierto es que corresponde a los entes legislativos territoriales   definir en el territorio de su competencia, los elementos que de manera general   ha señalado la ley, con margen de discrecionalidad para que sean ellos los que,   en su autonomía, puedan definir el cobro del gravamen. Es decir, observo que la   autonomía no debe ser vista como total discrecionalidad de creación y   destinación de la renta pertinente, sino como ejercicio de su potestad dentro de   los límites del legislador superior. La ley define los derroteros a los que se   deben someter los entes territoriales, de manera que su tal autonomía es,   siempre, relativa y sujeta a lo que señale la ley. En este sentido, no encuentro   reprochable que la ley haya señalado el destino del recaudo, para atribuirlo a   sufragar el costo de la prestación del servicio, entendiendo que tal destinación   es primaria mas no absoluta, vale decir, los recaudos deben destinarse a   sufragar el costo del servicio, hasta concurrencia del mismo (destinación   primaria), de suerte que cualquier exceso podrá ser libremente destinado por los   entes territoriales (absoluta) a otros fines.”    

VI. INTERVENCIONES DE OTRAS   ORGANIZACIONES    

A.  Asociación Nacional de   Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones ANDESCO    

Solicita que se declare exequibles   las expresiones demandadas.    

Después de precisar el objeto del   servicio de alumbrado público, que es iluminar bienes de uso público, tales como   vías, parques y espacios de libre circulación; su alcance, que comprende el   suministro de energía, la administración, operación, mantenimiento,   modernización, reposición y expansión del sistema; y la responsabilidad de su   prestación, que recae en los municipios y distritos, que lo pueden prestar de   manera directa o por medio de contratos que celebren con terceros; advierte que  “han coexistido en el país diversos mecanismos tributarios de financiación   del servicio, al arbitrio de lo establecido por los concejos municipales”,   de tal suerte que “algunos municipios han financiado el alumbrado público con   una parte del impuesto predial o con una sobretasa de este gravamen, otros, que   son la mayoría, han cobrado el impuesto de alumbrado público como tributo   autónomo, con elementos que difieren ostensiblemente de un lugar a otro”.   Esta diversidad de mecanismos ha generado dos problemas: (i) la inequidad de las   cargas tributarias, originada por la falta de homogeneidad en la definición de   los elementos estructurales del tributo, y (ii) la ineficiencia e inequidad   derivadas de la falta de conexidad entre el valor del tributo y el valor de los   costos de prestación del servicio.    

En este contexto, las expresiones   demandadas ratifican el propósito que ha tenido siempre el tributo: financiar el   servicio de alumbrado público, y responden a las antedichas dificultades y   problemas a partir de los principios fundamentales del sistema tributario de   equidad y de eficiencia, los cuales se desconocerían al sostener, como lo hace   la demanda, que este tributo “no puede tener como destinación específica la   financiación del servicio de alumbrado público”, sino que también puede   destinarse a otros fines. Esta postura de la demanda contraría el propósito del   tributo, la regulación del servicio de alumbrado público (Art. 9 del Decreto   2424/06), y la interpretación que del tributo ha hecho la Corte Constitucional   (sentencia C-504/02) y el Consejo de Estado (sentencias del 11 de marzo de 2010,   Exp. 16667 y del 23 de julio de 2015, Exp. 21216).    

B.  Asociación Nacional de   Empresarios de Colombia ANDI    

Considera que para cuestionar la   destinación de los recursos recaudados por el tributo, existe la necesidad   lógica de sostener que el tributo sigue siendo un impuesto, lo cual la demanda   no hace, pues desiste de demandar el parágrafo 1 del artículo 191 de la Ley 1753   de 2015. Por ello, afirma que “no es dable sostener que el Congreso de la   República perpetró injerencia inconstitucional en una renta de fuente endógena   de los municipios y distritos dado que, realmente, en ejercicio de su amplio   margen de configuración derogó dicho impuesto y creó una contribución especial   con las características propias de un tributo de esa naturaleza”.    

Las contribuciones especiales,   conforme se precisa en la sentencia C-545 de 1994, “responden a un beneficio   percibido por la comunidad en función de una determinada acción administrativa y   […] su recaudo, como en el caso de la contribución especial de valorización,   tiene una destinación o finalidad específica”. La injerencia del legislador   en la destinación de recursos de fuente endógena de las entidades territoriales,   según se dice en la sentencia C-414 de 2012, no es en sí misma inconstitucional,   pues puede estar justificada si persigue una finalidad imperiosa y el medio   empleado para alcanzarla es idóneo, necesario y proporcional. En este caso, la   finalidad es imperiosa, en la medida en que el servicio de alumbrado público   “es esencial para garantizar la seguridad, la propiedad y la integridad del   ciudadano; ayuda a mantener el orden público y permite el disfrute del derecho a   la libre locomoción”. La medida adoptada es idónea para lograr este fin, ya   que permite financiar el servicio de alumbrado público, y es necesaria y   proporcional en la medida en que se asegura que “el recaudo sea efectivamente   invertido en la prestación del servicio de alumbrado público, esto es, en su   prestación, ampliación, reparación y modernización” y se evita que los   recursos se utilicen para “solventar otro tipo de gastos municipales”.    

Advierte que este tributo, en la   práctica, ha sido destinado a financiar el servicio de alumbrado público y no   otros gastos, como se puede verificar en los casos de los Municipios de Medellín   (Art. 111 del Acuerdo 64 de 2012), Bucaramanga (Art. 113 del Acuerdo 44 de   2008), Villavicencio (Art. 12 del Acuerdo 6 de 2005), Cali (Acuerdo 321 de   2011), Cúcuta (Acuerdo 40 de 2010), Montería (Acuerdo 53 de 2013), Turbaco   (Acuerdo 23 de 2008) y Tunja (Art. 238 del Decreto compilatorio 389 de 2006). A   este argumento fáctico debe agregarse que las normas relevantes (Art. 29 de la   Ley 1150 de 2007 y Dec. 2424 de 2006) y la jurisprudencia del Consejo de Estado   (sentencia del 19 de mayo de 2011, Exp. 17764) también reconocen dicha   destinación específica.    

C.  Asociación Colombiana   de Distribuidores de Energía Eléctrica ASOCODIS    

Solicita que este tribunal   se inhiba de pronunciarse de fondo, dada la ineptitud sustancial de la demanda   y, de manera subsidiaria, que si este tribunal decide pronunciarse de fondo   declare exequibles las expresiones demandadas.    

La ineptitud sustancial de la   demanda se afinca en que su concepto de la violación no satisface los mínimos   argumentativos de certeza, pertinencia y suficiencia, “por cuanto la   proposición jurídica que sustenta la acusación no es directa sino que se   sustenta en una interpretación subjetiva inferida o deducida por el actor, a   partir de la doctrina de las fuentes endógenas y exógenas desarrolladas (sic.)   en materia tributaria”. En lugar de mostrar la vulneración de la Carta, la   demanda parece plantear una especie de “soberanía o inmutabilidad tributaria   en favor de las entidades territoriales lo cual a todas luces es contrario a la   Constitución Nacional”. Agrega que si bien la demanda alude al artículo 287   de la Constitución Política, su argumentación es insuficiente. Además de su   ineptitud sustancial por razón de no satisfacer los referidos mínimos   argumentativos, reparo que en algunos apartes también se refiere a los   requisitos de claridad y especificidad, se sostiene que la demanda es inepta por   no haber integrado la proposición jurídica completa, pues las expresiones   demandadas no pueden entenderse de manera aislada del resto del artículo 191 de   la Ley 1753 de 2015.    

La solicitud subsidiaria se funda   en el argumento de que las normas demandadas entran en el margen de   configuración del legislador y no desconocen el principio de autonomía de las   entidades territoriales. Para ilustrarlo cita la sentencia C-615 de 2013.    

VII. INTERVENCIONES CIUDADANAS    

El ciudadano Ricardo Pérez Arango   solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Señala que la   potestad impositiva de las entidades territoriales debe ejercerse conforme a la   ley, de tal suerte que su competencia no depende de su mera voluntad o parecer.   En este caso, la norma demandada hace parte de una ley, dictada en ejercicio de   sus competencias por el Congreso de la República, que en modo alguno modifica   las fuentes de financiación de las entidades territoriales, pues lo que había   antes: un impuesto con destinación específica a la prestación del servicio   alumbrado público, se sustituye por una contribución especial con la misma   destinación. Incluso si se asumiera, como lo pretende la demanda, que el   referido impuesto “era una fuente de financiación endógena en relación con la   cual los municipios tenían plena e ilimitada libertad de disposición”,  el Congreso de la República tiene competencia para sustituir dicho tributo y   fijar su destinación, como en efecto lo hizo, pues “fue la misma Constitución   la que no le concedió a estas entidades la facultad exclusiva de establecer la   destinación de sus tributos, al tiempo que las sometió a los límites consagrados   en las normas superiores”. Para ilustrar su dicho cita y transcribe algunos   apartes de las sentencias C-089 de 2001, C-873 de 2002, C-925 de 2006, C-1183 de   2008 y C-414 de 2012. Por último, destaca que el servicio de alumbrado público   es un servicio público esencial, “que resulta determinante en el desarrollo   social y económico de las regiones”, sobre todo en materia de seguridad y   competitividad.    

La ciudadana Lucy Cruz de Quiñones   solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas, porque “la   especie de tributo denominado “contribución”, por su esencia, debe estar   vinculada al servicio que con ella se financia, luego, no es inconstitucional   que cumpla el fin propio de la contribución, que no es otro que recuperar el   costo del servicio o función pública de manos de los beneficiarios”. En su   análisis, distingue dos facetas del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015: la   regulación del servicio público esencial de alumbrado público y la propiamente   tributaria. En esta última “se sustituye el antiguo “impuesto” por un tributo   de carácter vinculado al servicio”, con la precisión de su base, “que se   reduce a los costos y gastos del servicio (según una estructura de costos   eficientes que debe aprobar el Ministerio para lograr la homogeneidad y   eficiencia nacional en el valor del servicio no en el tributo)”. Al   preguntarse si las normas demandadas “vacían de contenido los derechos   consagrados en el artículo 287 de la Constitución”, responde de forma   negativa, porque:    

“(…) Se   respetan las rentas en tanto se mantuvieron como municipales y se generalizaron   como contribuciones, no se concedieron exenciones y tampoco se irrogó el   legislador la facultad de establecer directamente la tarifa que debe ser   adoptada de conformidad con la metodología de costos y gastos que van a tener   los contratos y que se recupera a través de la contribución, a través de   acuerdos municipales que reconocerán este límite cuantitativo en la base   gravable y establecerán la tarifa correspondiente.    

La   administración de los recursos de la contribución sigue siendo por los   municipios y distritos, solo que el gasto público municipal para sufragar este   servicio está atado a ciertos principios de planificación y ortodoxia en el   manejo. Estas entidades conservan autonomía no solo para establecer el tributo   conforme a los nuevos lineamientos legales sino para la administración de sus   recursos, como ocurre con todas las contribuciones, ligadas al gasto que les da   origen, lo cual no obstaculiza ni limita el cumplimiento de sus funciones (art.   287).    

La autonomía   de los entes locales se protegió por la ley cuando se autorizó a cada municipio   recorrer el camino de la transición, durante un año, como plazo razonable para   adoptar el nuevo tributo legal y sus consecuencias.”    

A.    Universidad del Rosario    

Solicita que se declaren   inexequibles las normas demandadas, “(i) por la violación del principio de   reserva de ley establecida en la cláusula general de competencia tributaria del   artículo 150-12 CP y (ii) por la violación del principio de autonomía   administrativa de la entidad territorial para el manejo de sus asuntos propios   establecido en el artículo 287-3 constitucional”.    

A partir de la base de que no se   debe sobredimensionar la autonomía fiscal de las entidades territoriales,   “puesto que ésta no es ilimitada debido a que la facultad local de fijar cargas   tributarias –por cuenta de las entidades territoriales- no es plena ni absoluta”   (T-103/10), luego de destacar que el alumbrado público es un bien público   (C-35/03) y un derecho de carácter colectivo (T-193/02), advierte que “la   autonomía de los entes territoriales debe tener como mínimo: (i) una expresa   determinación que el Congreso hace por vía legal y que la misma Constitución   Política le atribuye a los entes territoriales; (ii) una claridad de la ley   expedida por el Congreso cuando autorice a los entes territoriales fijar cargas   tributarias, estableciendo los parámetros mínimos de definición del tributo; y   (iii) una expresa enunciación en las normas locales para fijar los demás   elementos necesarios del tributo para su exigibilidad legal”.    

En este contexto advierte que el   tributo sub examine presenta una dificultad técnico-tributaria, pues no   es sencillo determinar qué es en sí mismo ni cuál es su hecho generador, como lo   puso de presente el Consejo de Estado (sentencia del 16 de julio de 2008, Exp.   16170), como no lo era a partir de las normas anteriores. Ante esta   circunstancia, siendo evidente que los entes territoriales no pueden establecer   los elementos esenciales del tributo, surge la pregunta de “¿Cómo resolver   este problema fundamental?” Y, al responderla se tiene que   “increíblemente para este asunto debemos aceptar que la misma Corte   Constitucional declaró exequible el inciso d) del artículo 1 de la Ley 97 de   1913 a través de la sentencia C-504 de 2002 y C-1055 de 2004. Otra vez estamos   en tiempo para hacer justicia tributaria en este asunto de trascendencia   constitucional”. El asunto se hace más complejo si se tiene en cuenta que:    

“(…) Además,   es pertinente para este análisis jurídico que la Honorable Corte Constitucional   tenga en cuenta que en el derecho tributario y en la doctrina especializada no   se conoce una figura como la utilizada por el artículo 191 de la Ley 1753 de   2015 sobre “sustitución” que pretende subrogar una especie tributaria por otra,   sin la derogación explícita de la que se está sustituyendo (IAP). Esto nos lleva   a concluir que –en definitiva- no es constitucional ni legal la sustitución   tributaria planteada por la norma en cuestión y, mucho menos, que el vehículo   para ello sea la Ley del Plan Nacional de Desarrollo en lugar de la ley   ordinaria de carácter tributario, en consonancia con el principio de reserva de   ley de tributación y la cláusula general de competencia establecida en el   artículo 150-12 constitucional.    

Otra   dificultad que se presenta es –precisamente- la falta de competencia del   Congreso de la República para fijar tributos por vía de una ley del Plan   Nacional de Desarrollo; aquí, desde un simple análisis constitucional, a todas   luces es evidente que una ley como la del Plan Nacional de Desarrollo no puede   sustituir la ley que establece un tributo.”    

En cuanto a la vulneración del   principio de autonomía de las entidades territoriales, que se predica de la   expresión demandada del parágrafo transitorio del artículo 191 de la Ley 1753 de   2015, se advierte que:    

“[…] se   impone a las entidades territoriales que éstas excluyan la actividad de   semaforización como una de aquellas asociadas a la provisión del bien de   alumbrado público, lo cual evidentemente se constituye en una intromisión del   legislador dentro de las competencias que la Constitución Política le ha   asignado a las entidades territoriales en relación con el manejo y   administración de sus recursos propios según lo dispuesto en el artículo 287-3   CP.”    

B.    Universidad Externado de Colombia    

Solicita que se declare la   inexequibilidad de las expresiones demandadas.    

Destaca que la Constitución de   1991 atemperó el rígido centralismo preexistente, al reconocer como principio   constitucional el de la autonomía de los entes territoriales. Conforme a este   principio, a los municipios y distritos les corresponde la ejecución preferente   de algunas competencias, atribuciones y funciones, de tal suerte que “en   Colombia es constitucionalmente exigible que las entidades territoriales,   especialmente los municipios, cuenten con la posibilidad de configurar sus   realidades propias con la mayor independencia posible de los designios del poder   central”.    

En este contexto, se   debe destacar que las entidades territoriales son las competentes para manejar   sus propios recursos, valga decir de captarlos y de definir su destinación,   aunque no se trata de una competencia irrestricta. El alcance de esta   competencia depende de la fuente de los recursos, pues si es endógena el margen   de configuración del ente territorial es más amplio (C-219/97 y C-414/12). A   partir de estos parámetros, al analizar el caso encuentra que “existe una   antinomia entre un precepto de rango constitucional y una norma de menor   jerarquía”, que ilustra a partir de una cita de la sentencia C-533 de 2005,   para concluir que:    

“[…] es claro que la Ley 1753 de 2015 entraña una inconstitucionalidad,   porque prefija una destinación específica para un recurso de fuente endógena   que, en cuanto tal, hace parte de aquella serie de “intereses” propios de los   que habla el artículo 287 de la Constitución Política y que constituyen objeto   de disposición por parte de las entidades territoriales, por virtud del   principio de autonomía territorial consagrado en el artículo 1 de la Carta como   uno de los pilares axiológicos y organizativos del Estado Colombiano.”    

IX. CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El   Procurador General de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en los   artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, en su oportunidad, emitió   el Concepto 5992, por medio del cual solicita a este tribunal que (i) declare   exequibles las normas demandadas, “pero únicamente en relación con el cargo   de violación de la autonomía de los distritos y municipios para administrar sus   propios recursos en lo que a las competencias de los concejos se refiere en   materia de aprobación de gastos”; y (ii) se inhiba de pronunciarse de fondo   respecto de la expresión demandada del parágrafo transitorio del artículo 191 de   la Ley 1753 de 2105, por el cargo de violación de la igualdad de trato legal,   dada la falta de claridad y certeza del mismo.    

A   modo de cuestión previa advierte que las leyes del Plan Nacional de Desarrollo,   como es la demandada, conforme al artículo 341 de la Constitución Política,   tienen una vigencia temporal de cuatro años. Esta advertencia se hace porque:    

“[…] la creación de la contribución especial específicamente   destinada a la financiación del servicio de alumbrado público tendrá la vigencia   aludida, y su imposición depende de actos administrativos que expidan el   Ministerio de Minas y Energía y los concejos distritales y municipales, los   cuales perderán fuerza ejecutoria por desaparecimiento de sus fundamentos de   derecho[7],   que en este caso lo constituye la finalización de la vigencia de la Ley 1753 de   2015.    

Por tanto, a partir de llamar la atención acerca de la   vigencia normativa temporal de la norma demandada para efectos que las   autoridades competentes llenen los vacíos normativos que llegaren a presentarse   al final de su vigencia, la presente vista fiscal emitirá el concepto de rigor.”    

Definido lo anterior, el análisis comienza por estudiar el contexto   constitucional en el cual los entes territoriales ejercen sus competencias. En   este ejercicio se destaca que los impuestos distritales y municipales gozan de   protección constitucional, “hasta el punto que la ley no puede trasladarlos a   la Nación, excepto en forma transitoria en caso de guerra exterior”, y   tienen, como lo prevé el artículo 362 de la Constitución Política, las mismas   garantías que la propiedad y renta de los particulares. Esta es una de las   manifestaciones del principio de autonomía de los entes territoriales. En este   contexto, dado que el tributo sub examine “es del orden municipal”, se   podría pensar que existe la vulneración que señala el actor. No obstante, se   debe señalar que la autonomía de las entidades territoriales se ejerce, como lo   dispone el artículo 287 de la Constitución Política, dentro de los límites   fijados en la Constitución y en la ley. Así lo prevé también el artículo 313.4   de la Carta, al referirse a la competencia de los concejos municipales para   votar los tributos y gastos locales, que debe ejercerse conforme a la Norma   Superior.    

El   análisis prosigue por considerar el contexto tributario. En esta labor advierte   que sólo el legislador, en ejercicio de la competencia prevista en el artículo   150.12 de la Carta, puede crear tributos, sean estos nacionales o territoriales.   A partir de la ley, los entes territoriales pueden ejercer la competencia,   atribuida en el artículo 338 de la Constitución Política, para imponer   contribuciones fiscales o parafiscales y definir sus elementos esenciales, si la   ley no los ha definido. Destaca también que el artículo 359 Superior dispone que   no habrá rentas nacionales con destinación específica, lo que se ha entendido en   el sentido de que sí puede haber rentas territoriales con destinación   específica.    

Sobre esta base, precisa que “la contribución especial para financiar la   prestación del servicio de alumbrado público es una tasa –las cuales por   naturaleza tienen una destinación específica consistente en la recuperación de   los costos por los servicios que se les presten a los contribuyentes de las   mismas-”. Esta tasa, al ser una renta territorial, puede tener una   destinación específica. La regulación de esta tasa no desconoce la autonomía de   los entes territoriales, pues a éstos les corresponde, por medio de sus   concejos,    

“[…] realiza[r] la distribución entre los sujetos pasivos de   los costos que los municipios deben recuperar por la prestación del servicio de   alumbrado público, teniendo en cuenta que tales costos a aprobar incluyen los   correspondientes a los contratos de suministro de energía eléctrica,   facturación, recaudo, ampliación de cobertura y la reconversión tecnológica,   entre otros.    

Finalmente se observa que de igual manera, tampoco se   vulnera la autonomía de los distritos y municipios para administrar sus propios   recursos, incluidas las competencias de los concejos en este aspecto, porque   éstos tienen la potestad de no imponer la contribución especial creada por la   ley destinada exclusivamente para financiar la prestación del servicio de   alumbrado público porque así lo estableció la misma ley de creación de la   contribución referida.”    

En   cuanto al cargo cuyo concepto de la violación no satisface los mínimos   argumentativos, destaca su falta de claridad y de certeza en los siguientes   términos:    

“(…) En cuanto a la falta de claridad, esta se percibe   porque el demandante afirma que con la obligación aludida la actividad de   semaforización queda excluida de las demás actividades asociadas a la prestación   del servicio de alumbrado público, pero no demuestra en qué consiste la igualdad   entre la semaforización y el alumbrado público ni hasta qué punto tal relación   resulta inescindible para efectos que, obligatoriamente, todos los usuarios del   servicio de alumbrado público tengan que pagar el servicio de semaforización.    

Ahora bien, en cuanto a la falta de certeza esta se percibe   porque a simple vista se tiene que la actividad de semaforización es   completamente diferente a la de alumbrado público y no inexorablemente igual   como lo pretende afirmar el libelista, ya que la primera tiene por fin regular   el flujo vehicular y peatonal las veinticuatro horas del día, mientras que la   segunda busca brindar seguridad a los peatones en las vías públicas en las horas   de la noche, especialmente para prevenir las acciones delincuenciales y los   accidentes que se pueden causar por falta de visión de los riesgos que los   pueden causar.”    

X. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

A.  Competencia    

1. En virtud de   lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es   competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra expresiones   contenidas en un artículo de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se   expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país””.    

B.    Cuestión preliminar: aptitud sustancial de la demanda    

2. ASOCODIS considera que la demanda no tiene aptitud sustancial,   porque su concepto de la violación carece de certeza, pertinencia y suficiencia[8]. Su reparo es   que la demanda plantea una acusación indirecta, basada en una interpretación   subjetiva del actor, que ni siquiera llega a integrar la proposición jurídica   completa, pues las expresiones demandadas no pueden entenderse de manera   aislada.    

3. Las   expresiones demandadas en el artículo 191 y en el parágrafo segundo del mismo   regulan la destinación específica de los recursos recaudados con el tributo,   precisando que dichos recursos deben destinarse a financiar el costo del   servicio de alumbrado público. Asumir, como lo hace la demanda, que las aludidas   expresiones definen la destinación de los recursos recaudados, no es irrazonable   ni puede tenerse como carente de sustento objetivo, ya que, en efecto, tales   expresiones establecen la destinación específica de los recursos recaudados con   el tributo. Por tanto, la demanda satisface el mínimo argumentativo de certeza,   respecto de las expresiones demandadas en el artículo 191 y en el parágrafo   segundo del mismo, en cuanto al cargo de violación de la autonomía territorial   de los distritos y municipios. En este sentido, el emplear el criterio del   origen de los recursos para sostener que si estos son de una fuente endógena, la   autonomía de los municipios y distritos para su administración es mayor y el   margen de configuración del legislador más estrecho, como lo hace el actor, si   bien podría calificarse como una argumentación indirecta, no resulta en modo   alguno impertinente, ya que genera una duda mínima sobre la exequibilidad de una   norma que determina cómo deben administrarse los mencionados recursos al   argumentar que se contraviene un derecho reconocido por la Constitución Política   a las entidades territoriales (Art. 287.3 CP) y que la administración debe   atender al principio de autonomía territorial (Art. 1, 121, 150.12, 287, 300.4,   313.4, 338 y 362 de la CP).    

4. El   Ministerio Público, por su parte, advierte que el cargo relativo a la   vulneración del artículo 13 de la Carta, que se predica del parágrafo   transitorio del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, planteado en la corrección   de la demanda, para equiparar el alumbrado público con la semaforización, carece   de claridad y certeza.    

5. El concepto   de la violación de la demanda, en lo que atañe al referido cargo, afirma que la   actividad de semaforización es una de aquellas asociadas a la prestación del   servicio de alumbrado público y que, al excluirla, como se hace en el mencionado   parágrafo transitorio, se la está “discriminando”. Este cargo se basa en   la consideración de que el servicio de alumbrado público incluye varias   actividades pero se limita a asumir, sin fundamento objetivo en los hechos o en   el derecho, que la semaforización resultaría una actividad inescindible de la   prestación del servicio de alumbrado público. La demanda se limita a afirmar que   “las condiciones y elementos necesarios para el funcionamiento, operación y   prestación de tal actividad, resultan ser proporcionalmente iguales en cuanto a   las características técnicas y de infraestructura de aquellos requeridos para   garantizar el de alumbrado público”[9], pero no   aporta razones acerca de cómo otras actividades o prestaciones asociadas con el   servicio de alumbrado público resultarían iguales a la semaforización, y no   brinda una razón debidamente sustentada acerca del por qué una eventual   similitud en cuanto a requerimientos de infraestructura  obliga al   legislador a una equiparación. Por el contrario, como bien lo señala el   Ministerio Público, la finalidad de ambas actividades es claramente   distinguible, pues la semaforización busca regular el tránsito, mientras que el   alumbrado público no tiene este propósito, sino el de iluminar las vías públicas   y, de esta manera, “prevenir las acciones delincuenciales y los accidentes   que se pueden causar por falta de visión de los riesgos que los pueden causar”,   por lo que no se encuentra que la demanda reúna, en tratándose de este segundo   cargo, los requisitos de claridad, certeza y suficiencia que permitan un   pronunciamiento de fondo por parte de esta Corte.    

Dada la   ineptitud sustancial de este cargo, la Corte no se pronunciará sobre él,   limitándose a resolver la inhibición frente al cargo por violación del derecho a   la igualdad.    

C.    Planteamiento del problema jurídico, metodología y estructura de la decisión    

6. Las   expresiones demandadas en este proceso, y respecto de las cuales se pronunciará   la Corte, en el cargo relativo a la vulneración del derecho de las entidades   territoriales a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios   para el cumplimiento de sus funciones y al principio de autonomía territorial,   se enmarcan dentro del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, que regula el   servicio público esencial de alumbrado público y dispone que los costos y gastos   eficientes de las actividades relacionadas con su prestación serán recuperados   por el municipio o distrito, responsable de la misma, por medio de una   contribución especial con destinación específica.    

7. La demanda,   a partir del principio de autonomía territorial, cuestiona que la ley demandada   regule la destinación específica del tributo, por cuanto dicha competencia le   correspondería a las entidades territoriales en ejercicio de su autonomía   fiscal, reconocida en el artículo 338 de la Constitución Política. Reitera la   demanda que el margen de configuración del legislador en esta materia sería   reducido, conforme a lo dispuesto en los artículos 150.12, 287, 300.4 y 313.4 de   la Carta.    

8. El Instituto   Colombiano de Derecho Tributario, con algunas disidencias de sus miembros, y las   Universidades del Rosario y Externado de Colombia apoyan la demanda y consideran   que debe declararse la inexequibilidad de las expresiones objeto de la misma,   con fundamento en el principio de autonomía territorial. El Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, el Departamento   Administrativo de Planeación Nacional, la disidencias del Instituto Colombiano   de Derecho Tributario a través de las opiniones de algunos de sus miembros,   ANDESCO, ANDI, ASOCODIS, los ciudadanos Ricardo Pérez Arango y Lucy Cruz de   Quiñones, y el Ministerio Público, solicitan que se declare su exequibilidad,   sobre la base de dos argumentos principales: (i) el principio de legalidad de   los tributos y el margen de configuración del legislador, y (ii) la naturaleza   de tasa del tributo sub examine. La Academia Colombiana de   Jurisprudencia, por su parte, solicita que se declare la exequibilidad   condicionada de las normas demandadas, bajo el entendido de que en ellos se   regula un límite cuantitativo basado en la historia del costo del servicio de   alumbrado público en cada jurisdicción.    

9. Conforme al   debate así planteado, corresponde a este Tribunal resolver si las expresiones   demandadas en el literal f. numeral 4 del artículo 191 y en el parágrafo segundo   del mismo artículo de la Ley 1753 de 2015, al fijar la destinación específica de   la contribución especial prevista para cubrir los costos y gastos eficientes de   las actividades relacionadas con la prestación del servicio público esencial de   alumbrado público, vulneran el derecho de las entidades territoriales a   administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el   cumplimiento de sus funciones (Art. 287.3 de la CP) y el principio de autonomía   territorial (Art. 1, 121, 150.12, 287, 300.4, 313.4, 338 y 362 de la CP).    

10. Para   resolver este problema jurídico, la Corte analizará (i) el margen de   configuración del legislador en materia tributaria y el principio de autonomía   territorial; (ii) las contribuciones y sus clases y la diferencia entre éstas y   los impuestos y las tasas; y (iii) los antecedentes normativos del tributo de   alumbrado público y su propósito. A partir de estos referentes, se estudiará y   resolverá el cargo de la demanda.    

D.  El   margen de configuración del legislador en materia tributaria y el principio de   autonomía territorial    

11. En materia tributaria el legislador tiene   un amplio margen de configuración. Según lo previsto en los artículos 150.12,   154 y 338 de la Constitución Política, el legislador puede crear, modificar y   eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, y puede regular todo lo   pertinente al tiempo de su vigencia, sus sujetos activos y pasivos, los hechos y   las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo[10]. Además, puede prever exenciones a dichos   tributos[11].    

12. Es conveniente destacar, a partir de lo dispuesto en los   artículos 150-12 y 338 de la Carta, que el legislador puede optar por la   creación de impuestos, de tasas o de contribuciones -tipos de tributos   establecidos por el Constituyente-, en ejercicio del margen de configuración que   le confiere la Constitución. Esto significa que corresponde a la voluntad del   legislador la determinación del tipo de tributo a imponerse, de acuerdo con las   finalidades y necesidades identificadas para la creación del mismo.    

13. Pese a su amplitud, el margen de   configuración del legislador está sometido a límites[12]  y en modo alguno puede ejercerse de manera arbitraria: esto es sin que dicho   ejercicio pueda justificarse conforme a la Constitución Política o realizarse   con vulneración de los derechos fundamentales o con desconocimiento de las   prohibiciones previstas en la Carta. Como lo sintetizó este Tribunal en la   sentencia C-883 de 2011[13] y lo reiteró en las sentencias C-615 de 2013[14] y C-551 de 2015[15]:    

“(…) (i) la   potestad de regular la política tributaria, de conformidad con los fines del   Estado, ha sido confiada ampliamente al Legislador; (ii) que de conformidad con   esta amplia libertad de configuración en la materia, el Legislador no solo puede   definir los fines sino también los medios adecuados e idóneos de la política   tributaria; (iii) existe una presunción de constitucionalidad sobre las   decisiones que el Legislador adopte sobre política tributaria y corresponde una   pesada carga argumentativa para demostrar lo contrario; (iv) que esta potestad   del legislador puede ser usada ampliamente para la creación, modificación,   regulación o supresión de tributos; (v) que no obstante la amplia libertad de   configuración del Legislador en la materia, ésta debe ejercerse dentro del marco   constitucional y con respeto de los principios constitucionales y de los   derechos fundamentales; y (v) que la potestad del Legislador tiene como   correlato la obligación de tributar y el respeto de los principios tributarios   de equidad, eficiencia y progresividad[16].”    

14. El margen de configuración del   legislador, merced al principio democrático y a la forma representativa, tiene   una relación directa con la política pública tributaria. En efecto, el   legislador puede definir tanto los fines de esta política como los medios que   considere adecuados para alcanzar dichos fines[17], pues, como se reconoce en la sentencia C-551 de 2015[18]:    

“(…) En el contexto de una democracia pluralista, como es el de la República de Colombia, son posibles diversas concepciones acerca de la manera   de lograr un “orden económico y social justo”.   Frente a las múltiples alternativas, el legislador, en tanto   órgano representativo, deliberativo, pluralista y democrático, puede elegir la que considere mejor o más adecuada[19], al punto de que este tribunal ha llegado a   sostener que “se presume que su decisión es constitucional y   la carga de demostrar lo contrario recae sobre quien controvierta el ejercicio   de su facultad impositiva”[20].”    

El principio de legalidad de los tributos    

15. El legislador, en tanto cuerpo de   representación popular, es la autoridad competente para establecer   contribuciones fiscales y parafiscales, y para fijar los casos y las condiciones   de las mismas, conforme a lo previsto en el artículo 150.12 de la Constitución   Política. Esta competencia exclusiva sólo puede ser ejercida por el Congreso de   la República, por las asambleas departamentales y los concejos distritales o   municipales, según lo previsto en el artículo 338 de la Constitución Política,   al punto de que está explícitamente prohibido, por el artículo 150.10 ibídem,   que el Congreso confiera facultades extraordinarias pro tempore al   Presidente de la República para decretar impuestos.    

16. El antiguo principio de “no taxation   without representation”   (Carta Magna, 1215), como lo reconoció este Tribunal en la sentencia C-602 de   2015[21], es uno de los pilares del Estado democrático   liberal. Este principio, del que da cuenta el aforismo “nullum   tributum sine lege”, corresponde en la Constitución Política al principio de   legalidad en materia tributaria. Este principio busca “fortalecer   la seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de los   gobernantes, puesto que el acto jurídico   que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una   discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido”[22].    

17. Como se precisó en la sentencia C-891 de   2012[23] y se reiteró en la sentencia C-602 de 2015[24], el principio de legalidad tiene las   siguientes características:    

“[…] a) es expresión del principio de representación popular y del principio   democrático, derivado de los postulados del Estado liberal; b) materializa el   principio de predeterminaciónn   del tributo, según el cual una lex previa y certa debe señalar   los elementos de la obligación fiscal; c) brinda seguridad a los ciudadanos   respecto a sus obligaciones fiscales; d) responde a la necesidad de promover una   política fiscal coherente, inspirada en el   principio de unidad económica, especialmente cuando existen competencias   concurrentes donde confluye la voluntad del Congreso, de las asambleas o de los   concejos; e) no se predica solamente de los impuestos, sino que es exigible   respecto de cualquier tributo o contribución (sentido amplio), aunque de la   naturaleza del gravamen depende el rigor con el que la ley debe señalar sus   componentes; f) no sólo el legislador sino también las   asambleas y los concejos están facultados para fijar los elementos   constitutivos del tributo; g) la ley, las ordenanzas y los acuerdos, sin   resignar sus atribuciones constitucionales, pueden autorizar a las autoridades   de los distintos niveles territoriales, dentro de los límites establecidos, para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones   que cobren a los contribuyentes; empero, el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su   reparto deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.”    

18. De las anteriores características, en las   sentencias en comento, la Corte destacó que los órganos de representación   popular (Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos   distritales y municipales) deben determinar, de manera clara y precisa, los   elementos estructurales del tributo: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho   generador, base gravable y tarifa, o éstos resulten determinables a partir de la   correspondiente ley, ordenanza o acuerdo.    

El principio unitario y la autonomía   territorial en materia tributaria    

19. El artículo 338 de la Constitución   Política, al atribuir, en tiempo de paz, al Congreso, las asambleas y los   concejos la competencia exclusiva para imponer contribuciones fiscales o   parafiscales, puede generar una tensión entre el principio unitario y el   principio de autonomía territorial en materia tributaria. En este contexto es   relevante el artículo 287 de la Carta, conforme al cual “Las entidades   territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de   los límites de la Constitución y la ley”, y esta autonomía se concreta en   los siguientes “derechos”: (i) gobernarse por autoridades propias, (ii)   ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar los recursos y   establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y (iv)   participar de las rentas nacionales.    

20. El ejercicio de la competencia en comento,   si en él convergen autoridades nacionales y locales, debe hacerse conforme a los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, según lo previsto en   el artículo 288 de la Constitución Política, sin pasar por alto que el Estado   colombiano está organizado como república unitaria, descentralizada, con   autonomía de sus entidades territoriales (Art. 1 CP).    

21.   Por su especial relevancia para el caso, es necesario considerar en detalle la   interpretación que este Tribunal le ha dado al artículo 287 de la Constitución   Política y, en especial, al principio de autonomía territorial en el contexto de   tributos destinados a financiar el costo de la prestación de servicios públicos,   y su tensión con el principio unitario, como se hace en los siguientes párrafos.    

Sentencia C-571 de 1992[25]    

22. Al estudiar una demanda contra varios artículos   de la Ley 86 de 1989, por la cual se regulan los sistemas de servicio público   urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su   financiación, este Tribunal comenzó por analizar la   descentralización y la autonomía en el ámbito de la república unitaria. Este   análisis le permitió advertir que ninguno de estos términos tiene un sentido   unívoco. En efecto, la descentralización puede ser (i) un sistema de   administración, (ii) el fenómeno de aumentar funciones a las divisiones   administrativas o (iii) la acción de transferir parte de la autoridad; la   autonomía, por su parte, puede entenderse (i) como la facultad que se otorga a   las unidades administrativas inferiores para regirse por sí mismas, en mayor o   menor grado, (ii) como una descentralización política, es decir, como una   facultad de una comunidad para gobernarse a sí misma, por medio de leyes propias   y autoridades elegidas por ella, y (iii) como la libertad que se concede a un   territorio para dirigir, según normas y órganos propios, todos los asuntos   concernientes a su administración.    

23. En lo relevante para el presente caso,   habló del reducto mínimo para la autonomía territorial. La garantía   constitucional de la autonomía territorial tiene un “contenido básico   material”, que sirve de “límite y guía a la acción del legislador”.  Este contenido mínimo corresponde a los derechos reconocidos en el artículo 287   de la Constitución Política. Entre tales derechos está el de administrar sus   recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus   funciones (numeral 3), respecto del cual la Corte hace la siguiente   clarificación:    

“(…)   Según esta atribución, los impuestos nacionales   deben ser creados por la ley, los departamentales por ordenanzas y los   municipales por medio de acuerdos, sin que exista ninguna razón constitucional   para que una ley grave a la población de un municipio o departamento para el   cumplimiento de las funciones específicas de éste o aquel. Ahora bien, los departamentos y municipios se encuentran   sujetos al marco legal en la creación de sus tributos propios en virtud del   principio de unidad nacional.    

En   desarrollo de esta atribución constitucional los concejos deben adoptar de   conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales (art.   313 No. 4), dictar las normas orgánicas   de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos […].”    

24. También relevante para este caso la   consideración acerca de las relaciones entre las autoridades nacionales y las   locales en materia de servicios públicos. En esta materia el Congreso de la   República tiene “una competencia de regulación normativa por la vía general”  (Art. 150.23 CP), de tal suerte que puede fijar su régimen jurídico y, en todo   caso, “el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de   dichos servicios” (Art. 365 CP). Corresponde a las corporaciones públicas de   elección popular de los departamentos, distritos y municipios reglamentar la   prestación eficiente de los servicios que la ley adscriba a la correspondiente   entidad territorial (Arts. 298, 300.1, 311 y 313.1 CP). En este contexto, a   juicio de la Corte:    

“[…] no debe perderse de vista que por disposición de la propia Constitución la función que la Carta confiere en los artículos 300-1 y 298 a las asambleas departamentales y en los artículos 311 y 313-1 a los concejos municipales para “reglamentar… la   prestación de los servicios” que la ley confíe a la respectiva entidad   territorial debe entenderse circunscrita a lo que ella misma determine. En   efecto, sobre este aspecto deben recordarse los siguientes parámetros que la Carta consagra:    

a) La autonomía de   que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se   enmarca dentro de los contornos que a ella fijen la Constitución y la ley. (artículo   287).    

b) Conforme lo dispone el artículo   288 ibídem, corresponde a la ley establecer los términos en los que, de acuerdo a los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la Constitución.    

Una   interpretación teleológica y sistemática   de los anteriores principios constitucionales conduce a esta Corte a afirmar que   en el campo de los servicios públicos el   Constituyente instituyó una competencia concurrente de regulación normativa en cabeza de los   niveles central, regional y local, que por su alcance y radio de acción puede   caracterizarse así:    

a)   A la ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico de los servicios públicos, esto es, expedir el estatuto básico   que defina sus pautas y parámetros generales y que regule los demás aspectos estructurales de los mismos (Arts. 150-23 y 365 C.N.)    

b)   Es propio de los departamentos y municipios desarrollar por la vía del reglamento la preceptiva legal y adecuarla a las   particulares peculiaridades propias de su ámbito   territorial. En otros términos, corresponde a las autoridades de esos   niveles ejercer la potestad reglamentaria para dar concreción y especificidad a   la normación legal de modo que con sujeción a sus parámetros, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente prestación de   los servicios públicos según sean   las características de las necesidades locales.    

Tal   competencia concurrente constituye nítida   expresión de la   articulación de los dos niveles a partir de los cuales se organiza el Estado. En   efecto, de una parte la ley a través de   su capacidad reguladora realiza la unidad jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables por   igual en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le sea   dable cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias   regional y local, vale decir, la autonomía para   la gestión de sus propios intereses. Por la otra, las autoridades de los niveles   departamental y municipal, al ejercer por la vía reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de   la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares   condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que de   otro lado, se busca satisfacer con esta estructura institucional.”    

Sentencia C-004 de 1993[26]    

25. Con motivo de una nueva demanda contra   varios artículos de la Ley 86 de 1989, este Tribunal reconoce tanto el   “carácter originario del poder tributario de las entidades territoriales”   como el deber que tienen sus órganos de representación popular de “ceñirse a   lo establecido en la ley”, a partir de la interpretación sistemática de los   artículos 1, 150.12, 287.3, 300.4, 313.4 y 338 de la Constitución Política, en   los siguientes términos:    

“(…) La Carta de 1991, si bien introduce el concepto de autonomía de las entidades territoriales, consagra los principios rectores del régimen tributario del Estado unitario. Lo anterior no obsta para que se   hayan creado importantes mecanismos que fortalecen la autonomía fiscal de las entidades territoriales. Con todo, dicha autonomía se encuentra sujeta a los mandatos de la Constitución y la ley.    

La   Carta del 91 consagra claramente el principio de legalidad de los impuestos, al   señalar que es función de la ley “establecer contribuciones fiscales y,   excepcionalmente, contribuciones parafiscales…” (art. 150-12). Asímismo autoriza a las asambleas departamentales y concejos municipales   para decretar o votar las contribuciones o tributos fiscales locales, conforme a   la ley (arts. 300-4, 313-4 y 338).”    

26. Si bien los entes territoriales tienen   autonomía en materia tributaria, esta no llega al punto de que les sea posible   prescindir de la ley para su ejercicio. La ley es, pues, necesaria. Sin la   autorización del legislador las asambleas departamentales y los concejos   distritales o municipales no pueden ejercer sus respectivas competencias. Esta   autorización “puede ser general o puede delimitar específicamente el tributo,   pero al menos debe contener los límites dentro de los cuales la ordenanza o el   acuerdo fijen contenidos concretos (…).”   [27]    

Sentencia C-467 de 1993[28]    

27. Reitera la anterior sentencia en cuanto   reconoce que en materia impositiva los municipios “no cuentan con una   soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos, ya que dicha   facultad se encuentra limitada o subordinada no sólo a la Constitución sino   también a la ley”. No obstante, de esta circunstancia no se sigue que sea   posible desconocer la “total autonomía” de los municipios para “la   administración, manejo y utilización de los recursos tributarios que recauden   por concepto de impuestos directos e indirectos”. La Corte entiende esta   autonomía en los siguientes términos:    

“(…) Así   las cosas, para efectos de establecer un impuesto municipal se requiere de una   ley previa que autorice su creación, la que como es obvio debe adecuarse a la   preceptiva constitucional. Una vez creado el impuesto, los municipios adquieren   el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que   consideren necesarias y convenientes para el municipio y la comunidad en general   de acuerdo con una política preconcebida, sin que pueda el Congreso   injerir en su administración, ni recortarlo, ni conceder exenciones, ni   tratamientos preferenciales, ni extenderlo, ni trasladarlo a la Nación, en esta  última hipótesis salvo el caso de guerra exterior.    

Decretado el impuesto en favor de los municipios, se convierte en renta de carácter municipal de su propiedad exclusiva, con las mismas prerrogativas de   que goza la propiedad de los particulares y cuya distribución y utilización,   como se anotó, únicamente le compete al municipio, lo que en   verdad constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos   propios.”    

Sentencia C-506 de 1995[29]    

28. Al juzgar la constitucionalidad de una   norma que, con motivo de la atribución del artículo 32.7 de la Ley 136 de 1994,   reconoce la facultad de los concejos para “establecer, reformar o eliminar   tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas de conformidad con la ley”,   aclara que tal facultad no autoriza a dichos órganos para “gravar las rentas   que el sector exportador haga al exterior”, este Tribunal advierte que sólo   respecto de los gravámenes a la propiedad inmueble los municipios tienen   potestad exclusiva (Art. 317 CP), mientras que en lo demás su competencia está   subordinada a la Constitución Política y a la ley. Como ya lo había dicho en la   sentencia C-467 de 1993[30]  y ahora reitera, “las entidades territoriales gozan de autonomía, tanto para   la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local,   autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de   todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos (arts. 287.3 y 313.4   CN)”.    

Sentencia C-987 de 1999[31]    

29. Esta sentencia se centra en la distinción   entre regalía e impuesto, con motivo de la diversa regulación contenida en el   artículo 152 de la Ley 488 de 1998 respecto de la explotación de oro, plata o   platino en minas de propiedad de la Nación (regalía) o de propiedad privada   (impuesto). No obstante, dado que la regalía y el impuesto, según el caso, se   destinarán con exclusividad a los municipios productores, este Tribunal tuvo la   necesidad de ocuparse una vez más de la autonomía de estas entidades   territoriales en materia tributaria, para reiterar la interpretación en comento,   en los siguientes términos:    

“(…) Y, finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a   establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y   la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su   autonomía, pueden establecer contribuciones pero   siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que   Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y   municipios no gozan de soberanía fiscal (CP arts. 287 y 338).    

Conforme a lo anterior, es claro que si la ley crea un impuesto nacional,   entonces la misma ley debe definir todos los elementos de la obligación   tributaria. Pero en cambio, si se trata de un tributo territorial, y en especial   si la ley se limita a autorizar el tributo, entonces pueden las correspondientes   corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, proceder a   desarrollar el tributo autorizado por la ley. Esto significa que en tales   eventos, “la ley puede ser más   general, siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual   las asambleas y los concejos deben proceder a especificar los elementos   concretos de la contribución” (Sentencia C-084 de 1995). Así, desde sus primeros fallos, esta Corporación ya había señalado que “la   ley de autorizaciones puede ser general o puede delimitar específicamente el tributo, pero al menos debe contener los límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen los contenidos   concretos de que habla el artículo antes   citado.” (Sentencia C-004 de 1993).    

La   Corte no puede sino reiterar el criterio según el   cual las leyes que autorizan la creación de tributos por entidades territoriales   pueden ser generales. En efecto, una ley de esta naturaleza no sólo armoniza con   el fortalecimiento de la autonomía   territorial, querido por el Constituyente de 1991, sino que, además, concuerda con el tenor literal del artículo   338 de la Carta, puesto que éste ordena la predeterminación del tributo,   pero en manera alguna señala que la fijación de sus elementos sólo puede ser   efectuado por el Legislador, ya que habla específicamente   de las ordenanzas y los acuerdos. Por consiguiente, es conforme con la   Constitución que las asambleas y los concejos fijen, dentro de los marcos   establecidos por la ley, los elementos constitutivos del tributo.”    

El margen de   configuración del legislador en asuntos de naturaleza tributaria vs. la   autonomía territorial en materia tributaria    

30. Luego de   haberse expuesto el criterio reiterado de este Tribunal, en lo que se refiere al   principio unitario y la autonomía territorial en materia tributaria, en el cual   se puede preliminarmente concluir que la Corte ha manifestado que el legislador   tiene libertad de configuración en materia tributaria, para efectos de crear,   modificar, sustituir o derogar tributos[32], y que los entes territoriales deben   ejercer su autonomía dentro de los límites fijados por el legislador; es   conveniente precisar que la Corte en pronunciamientos más recientes ha   establecido límites a las competencias del Congreso y de los concejos   distritales y municipales en materia de gravámenes a la propiedad inmueble[33].    

31. Para delimitar   dichas competencias, la Corte tuvo que analizar la autonomía de las entidades   territoriales en el contexto de una república unitaria. En este ejercicio, al   considerar los asuntos de naturaleza fiscal, destaca que “la   descentralización y la autonomía mencionadas no serían nada más que meras   fórmulas retóricas, si no se confiriera a las entidades territoriales unas   fuentes estables e identificables para el financiamiento de las competencias   que, de manera correlativa, les adscribe la Constitución y la ley”[34]. Sobre esta base, señala que   la Corte ha construido una “doctrina comprehensiva acerca de las fuentes de   ingreso fiscal de las entidades territoriales, basada en la distinción entre   recursos endógenos y exógenos a dichos entes”, para la cual es relevante   distinguir entre los ingresos propios de la entidad, como los recaudados por el   impuesto predial, en los que el campo de acción de las autoridades centrales es   reducido y, “en especial, se encuentra impedido para prever una destinación   distinta que el uso en dichas entidades territoriales”[35], de los recursos nacionales, en los   cuales la competencia de regulación del Congreso es mayor.    

32. De lo que se   dice en esta sentencia sobre los recursos de fuente endógena, que es a los que   se refiere la demanda, conviene destacar que esta categoría corresponde a la de   los recursos propios de las entidades territoriales, los cuales, a su vez, son   los que “se originan y producen dentro de la respectiva jurisdicción y en   virtud de sus decisiones políticas internas. En consecuencia, son recursos   propios tanto los que resultan de la explotación de los bienes que son de su   propiedad exclusiva, como las rentas tributarias que surgen gracias a fuentes   tributarias –impuestos, tasas y contribuciones- propias”[36].    

33. Al ocuparse de la tensión entre los principios unitario   y de autonomía territorial, la sentencia identifica las siguientes reglas de   decisión[37]:    

“(…) (i) “Las   entidades territoriales, aunque tienen derechos análogos a los de la propiedad   privada en relación con sus recursos endógenos, carecen de soberanía fiscal”;    

(ii) “para que   los órganos de representación popular de las entidades territoriales puedan   regular sus fuentes endógenas, debe existir una ley que (i) faculte a dichos   entes para la imposición del impuesto territorial correspondiente; y (ii)   determine los lineamientos generales que deben tener en cuenta dichos órganos de   representación para la determinación de los elementos esenciales y específicos   del tributo”.    

(iii) “La   limitación constitucional a la actividad del legislador frente a la regulación   de los impuestos de las entidades territoriales, se concentra en determinadas   prohibiciones, a saber (i) regular aspectos particulares del tributo y,   específicamente su administración y recaudo; y en especial (ii) disponer sobre   su destinación, salvo en el caso previsto en el artículo 362 C.P. Esto último   habida consideración que la Constitución, como se ha explicado, confiere a las   entidades territoriales derecho de propiedad de esos recursos, según lo ha   explicado la jurisprudencia que interpreta el artículo 287-3 C.P.”    

34. Si bien la Corte reconoce que existen pronunciamientos   relacionados con la naturaleza endógena o exógena de los tributos, es importante   resaltar que aunque las entidades territoriales tienen derechos respecto de sus   recursos endógenos, las mismas carecen de soberanía fiscal, y por consiguiente   para efectos de que dichas entidades territoriales puedan regular sus fuentes   endógenas, debe existir una ley previa que les faculte y defina los lineamientos   generales que les permita en ejercicio de su autonomía administrar dichas   fuentes. En esta línea y reconociendo el principio de soberanía tributaria que   le asiste al legislador, conviene plantearse la pregunta si la contribución   especial con destinación específica creada en el literal f. numeral 4 del   artículo 191 y parágrafo segundo del artículo 191 de la ley demandada, viola la   autonomía territorial. Para este efecto, en la siguiente Sección E de esta   providencia se presenta un análisis de la naturaleza del tributo al que hace   referencia la norma demandada.    

E.  Las   contribuciones, sus clases, y la diferencia entre éstas y los impuestos y las   tasas    

35.   Buena parte del debate en los conceptos técnicos rendidos en este proceso   obedece a la naturaleza del tributo sub examine, cuestión respecto de la   cual existen diversas opiniones que van desde la que lo considera un impuesto   hasta que lo califica como tasa, pasando por la que lo tiene como un impuesto   con destinación específica y la que lo denomina, como lo hace la ley,   contribución especial.    

36. La   Constitución Política, como lo destacó este Tribunal en las sentencias C-040 de   1993[38]  y C-430 de 1995[39]  no emplea el vocablo contribución de manera unívoca. Contribución es un término   genérico que abarca todos los tributos en el numeral 9 del artículo 95, el   numeral 12 del artículo 150, y en el primer inciso del artículo 338 de la   Constitución Política. No obstante lo anterior, es un término específico,   diferente de los impuestos, en el segundo inciso del artículo 338 ibídem, que se   refiere a las tasas y contribuciones como aquellas que se cobran a los   contribuyentes “como recuperación de los costos de los servicios que (las   autoridades) les presten o participación en los beneficios que les proporcionen”;   igualmente, es un término especializado en el numeral 3 del artículo 179 ibíd.,   en el cual sólo cobija la especie de parafiscal. Este uso no unívoco del   lenguaje en la constitución, ha llevado a la Corte a considerar, como lo hace en   la sentencia C-149 de 1993[40],  “que no siempre una denominación legal corresponde con exactitud al contenido   material de las figuras que contempla una ley sometida a examen de   constitucionalidad”.    

37. Al   examinar las características materiales del tributo previsto en los artículos   12, 13, 14 y 15 de la Ley 6 de 1992, que se denominaba contribución especial, en   la referida sentencia C-430 de 1995[41],   este Tribunal constató que, en realidad, se trata de un impuesto, “ya que se   trata del cobro unilateral que hace el Estado de un gravamen establecido con   carácter general para todos aquéllos que se hallan en unas determinadas   hipótesis pero sin contraprestación específica ni directa; […] que no se destina   a un servicio público específico sino a las arcas generales (Presupuesto   Nacional) para atender la integridad de las funciones a su cargo”.    

38. Dado   que la palabra contribución, así sea esta especial, puede corresponder en   realidad a un impuesto, como parece sostenerlo en este caso el actor, es   necesario fijar unos criterios que permitan diferenciar las contribuciones de   los impuestos y, en general, los diversos tipos de tributos que puede haber   dentro del orden constitucional y legal nacional.    

39. Para   declarar inexequible el literal q) del artículo 9 de la Ley 10 de 1990, que   asignaba al Ministerio de Salud la función de fijar y cobrar tasas o derechos   por la expedición de permisos, licencias, registros y certificaciones, en la   sentencia C-545 de 1994[42],   este tribunal se dio a la tarea de “precisar el contenido especializado de   varias voces de la nueva Carta en materia de tributación”. Así, luego de   precisar el contenido especializado de los vocablos contribución[43], impuesto[44], tasa[45], contribución especial[46], tarifa[47] y contribución parafiscal[48], procede a diferenciar entre   impuestos y tasas y contribuciones especiales, en los siguientes términos:    

“(…) A su vez, la tasa se diferencia del impuesto por dos aspectos:   1) En la tasa existe una contraprestación (el envío de la carta, el transporte   por ferrocarril, el suministro de energía), mientras que en el impuesto, por   definición, no se está pagando un servicio específico o retribuyendo una   prestación determinada; y 2) La diferencia radica en el carácter voluntario del   pago de la tasa y en el carácter obligatorio del pago del tributo. “Sin embargo,   algunos autores, con razón han señalado que la segunda distinción no es muy   exacta, puesto que cuando la tasa se está exigiendo como contraprestación de los   servicios que de manera exclusiva o bajo la forma de monopolio suministra el   Estado, le es muy difícil, si no imposible, al particular no utilizarlo. Por lo   tanto el carácter de voluntariedad se desdibujaría en la tasa. Ante un monopolio   del servicio postal la única manera de no pagar las tasas del envío de cartas   sería no escribiendo cartas, lo cual resulta imposible en la vida moderna. De   manera que “la verdadera distinción del impuesto y de la tasa reposa en la   ausencia o en la existencia de una contrapartida proporcional y no en el   carácter profesional obligatorio o no obligatorio”.[49]    

Sin embargo, los mismos reglamentos jurídicos podrán permitir,   luego de la creación de tasas o contribuciones especiales (“como recuperación de   los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios   que les proporcionen”), que las autoridades fijen las tarifas respectivas, “pero   el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de   hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.   De esta manera, lo sostiene el concepto del Ministerio Público en la   consideración siguiente: “…el inciso 2o. del pretranscrito artículo 338   consagra que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las   autoridades fijen las tarifas de las tasas -esto es, las tablas o   catálogos de los precios de esas tasas o derechos-, más no las tasas mismas,   pues su establecimiento o creación se rige por el principio general, según el   cual los cuerpos de representación popular son quienes constitucionalmente están   habilitados para imponer contribuciones”.”    

40. En la   sentencia C-528 de 2013[50],   en la cual se declara exequible la expresión demandada del artículo 35 de la Ley   1575 de 2012, que establece un aporte al fondo nacional de bomberos a cargo de   las compañías de seguros que otorguen pólizas en los ramos de hogar, incendio,   terremoto, minas y petróleo, la Corte empezó por establecer si “el tributo de   bomberos es un impuesto, como lo señala el actor, una tasa o, como lo indican   algunos intervinientes y el Ministerio Público, una contribución”. Para este   propósito procede a caracterizar y a diferenciar estas categorías en los   siguientes términos:    

“(…) Los impuestos, ha dicho esta Corporación por ejemplo en la sentencia   C-040 de 1993, presentan los siguientes rasgos.[51] Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo   social, profesional o económico determinado. No guardan relación directa e   inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente. Una vez pagado el   impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos   de los del contribuyente. Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse   mediante la jurisdicción coactiva. Aunque se tiene en cuenta la capacidad de   pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de   los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el   aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. Y finalmente, el   recaudo no se destina a un servicio público específico, sino a las arcas   generales del Estado, para atender todos los servicios y necesidades que   resulten precisos.[52]    

16. Las tasas, por su parte, se identifican por las características que ha   señalado la Corte, entre otras, en la sentencia C-402 de 2010.[53]  En las tasas,   la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición   legal. El cobro nace como recuperación total o parcial de los costos que le   representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, o   autorizar el uso de un bien de dominio público. La retribución pagada por el   contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o   servicio ofrecido. Los valores que se establezcan como obligación tributaria han   de excluir la utilidad que se deriva del uso de dicho bien o servicio. Aun   cuando el pago de las tasas resulta indispensable para garantizar el acceso a   actividades de interés público o general, su reconocimiento se torna obligatorio   cuando el contribuyente provoca su prestación, por lo que las tasas   indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y   referida de manera inmediata al obligado. El pago de estos tributos es, por lo   general, proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos (por   ejemplo tarifas diferenciales).[54]”    

41. Más recientemente, en la sentencia C-260 de 2015[55],   para declarar exequible el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012,   que prohíbe gravar con impuestos, tasas o contribuciones municipales o   departamentales, salvo el impuesto de registro, los actos notariales, la Corte   hizo un completo análisis de la tributación en el derecho colombiano, en el cual   se hace una breve reseña de los impuestos, las tasas y las contribuciones. Las   conclusiones de dicha reseña son las siguientes:    

“(…) 24. En   conclusión, los impuestos configuran una categoría de tributo que se caracteriza   por: i) ser una prestación de naturaleza unilateral, es decir, expresan un poder   de imperio en cabeza del Estado ejercido a través de su establecimiento legal;   ii) el hecho generador que lo sustenta refleja la capacidad económica del   contribuyente; iii) se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano o grupo   social; iv) no incorpora una prestación directa a favor del contribuyente y a   cargo del Estado; v) su pago es obligatorio, no es opcional ni discrecional; y   vi) el Estado dispone de él con base en prioridades distintas a las del obligado   con la carga impositiva.    

26. Así las cosas, las tasas se   diferencian de los impuestos en los siguientes aspectos: i) el hecho generador   se basa en la efectiva prestación de un servicio público o la utilización   privativa o aprovechamiento especial del dominio público que se traduce en un   beneficio particular del sujeto pasivo; ii) tiene naturaleza retributiva, pues   busca compensar un gasto público del Estado para prestar un servicio público.    

[…]    

28. De esta manera, el principal   rasgo característico de las contribuciones especiales radica en la producción de   beneficios particulares en bienes o actividades económicas del contribuyente,   ocasionada por la ejecución del gasto público. En otras palabras, se trata de   una especie de compensación por los beneficios recibidos causados por   inversiones públicas realizadas por el Estado y busca evitar un indebido   aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales y particulares   generadas por la actividad estatal, que se traducen en el beneficio o incremento   del valor de los bienes del sujeto pasivo.”    

42. Teniendo en cuenta el desarrollo jurisprudencial,   podemos concluir que en cada caso particular se debe analizar a profundidad la   naturaleza jurídica del tributo, por cuanto como se observó anteriormente, la   denominación legal no siempre corresponde con precisión al contenido material   del tributo que se somete a un examen de constitucionalidad. En este sentido, a   continuación se resumen los elementos de la esencia de los tributos[56] (impuesto, tasa, contribución   especial y contribución parafiscal), mencionados en la jurisprudencia citada:    

        

Impuesto                    

(i) prestación de naturaleza unilateral, por lo cual el           contribuyente no recibe ninguna contraprestación por parte del Estado;    

(ii) hecho generador que lo sustenta, que observa la           capacidad económica del contribuyente, como valoración del principio de           justicia y equidad, sin que por ello pierda su vocación de carácter general;    

(iii) al ser de carácter general, se cobran sin distinción           a todo ciudadano que realice el hecho generador;     

(iv) su pago no es opcional ni discrecional, lo que se           traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la           jurisdicción coactiva;    

(v) en cuanto se recaude,           conforme al principio de unidad de caja, el Estado puede disponer de dichos           recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales,           por lo cual la disposición del recurso se hace con base en prioridades           distintas a las del contribuyente; y    

(vi) no guarda una relación directa e inmediata con un           beneficio específico derivado para el contribuyente.   

Tasa                    

(i) el hecho generador se basa en la prestación de un           servicio público, o en un beneficio particular al contribuyente, por lo cual           es un beneficio individualizable; y    

(ii) tiene una naturaleza retributiva, por cuanto, las           personas que utilizan el servicio público, deben pagar por él, compensando           el gasto en que ha incurrido el Estado para prestar dicho servicio[57]; y    

(iii) se cobran cuando el contribuyente provoca la           prestación del servicio, siendo el cobro de forma general proporcional, pero           en ciertos casos admite criterios distributivos.   

Contribución Especial                    

(i) la compensación atribuible a una persona, por el           beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra           realizado por una entidad pública[58];    

(ii) manifiesta externalidades, al generar un beneficio           directo en bienes o actividades económicas del contribuyente;    

(iii) se cobran para evitar un indebido aprovechamiento de           externalidades positivas patrimoniales, que se traducen en el beneficio o           incremento del valor o de los bienes del sujeto pasivo, o en un beneficio           potencial como por ejemplo, seguridad.   

Contribución Parafiscal                    

El hecho generador son los pagos que deben realizar los           usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el           financiamiento de dichas entidades de manera autónoma[59]. En este mismo sentido, se pueden           extraer tres rasgos definitorios[60]:    

(i) obligatoriedad (el sujeto gravado no puede eximirse del deber de           pagar la contribución); (ii) singularidad (recae sobre un específico grupo           de la sociedad); y (iii)           destinación sectorial (se ha de revertir en el sector del cual fue           extraída).      

F.    Antecedentes normativos del tributo de alumbrado público y su propósito    

43. El artículo 1 de la Ley 97 de 1913 preveía dos   autorizaciones para el Concejo Municipal de Bogotá: (i) la de “crear   libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes   hoy legalmente” y (ii) la de “organizar su cobro y darles el destino que   se juzgue más conveniente para atender los servicios municipales, sin necesidad   de previa autorización de la asamblea departamental”.    

44. La enunciación y referencias incluidas en   la citada norma a impuestos y contribuciones podría parecer confusa[61] pues en diversos literales, se empleaba la   expresión impuesto, sin embargo en al menos dos eventos, los previstos en los   literales d) y e) se disponían dos elementos objetivos diferentes. El primero de   tales elementos se resume en lo que disponía el parágrafo del literal e), en   estos casos se trataba de contribuciones. El segundo de dichos elementos al que   hacía referencia el literal d), disponía que en ambos casos el tributo se   refiere a un servicio, de manera explícita respecto del alumbrado público y de   manera implícita respecto del barrido y la limpieza de las calles.    

45. El que la norma se refiriera a impuestos y   contribuciones respecto del mismo servicio de alumbrado público puede dar a   entender que se trata de dos categorías distintas, ya que se establecía en el   literal d) que se trataba de un impuesto y en el parágrafo del literal e) que se   trataba de una contribución. Si se hubiese tratado de un impuesto sobraría la   alusión en el primer inciso y en el parágrafo a las contribuciones, y si se   hubiese tratado de una contribución, no tendría sentido denominarla impuesto.   Buena parte de las confusiones ulteriores respecto de este tributo pueden   deberse a la redacción de esta norma.    

46. Más allá de la imprecisión en los términos,   que parece mantenerse, lo cierto es que en los eventos previstos en los   literales d) y e) se alude a un servicio público. La expresión sobre el servicio   de alumbrado público podría entenderse de dos maneras posibles: (i) que se grava   la prestación de este servicio, que sería el hecho generador del tributo, o (ii)   que se grava otro hecho generador, que sería fijado por el Concejo Municipal de   Bogotá, para cubrir el costo de prestación de este servicio. La primera   alternativa implicaría que el sujeto pasivo era el prestador del servicio de   alumbrado público, que podría ser el municipio o una empresa de luz eléctrica.   Lo primero, el municipio gravándose a sí mismo no tiene ningún sentido y no   ocurrió en la práctica posterior. Lo segundo, tampoco tiene sentido porque la   ley preveía esta posibilidad en un literal distinto, el i), por lo que en   realidad es necesario asumir como verosímil la segunda manera de entender el   asunto: el tributo sobre el servicio público de alumbrado tenía el propósito de   cubrir el costo de prestación de este servicio.    

47. Poco después, el artículo 1 de la Ley 84 de   1915 extendió a los demás concejos municipales las atribuciones conferidas al   Concejo Municipal de Bogotá por el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, en los   siguientes términos:    

“(…) ARTÍCULO 1. Los Concejos Municipales tendrán las   siguientes atribuciones, además de las que les   confiere el artículo 169 de la Ley 4 de 1913.    

a).   Las que le fueron conferidas al Municipio de Bogotá por   el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, excepto la de que   trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales   los hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones.    

b).   Reservarse el nombramiento de los empleados municipales creados por los mismos   Concejos, en lo que se refiere a los ramos de vas de comunicación, fomento e higiene pública,   excepto aquellos que por razón de sus funciones tengan el carácter de agentes del Gobernador.”    

48. Durante su vigencia centenaria, el artículo   1 de la Ley 97 de 1913 fue objeto de varias demandas, en vigencia de la   constitución anterior y de la actual. En efecto, de esta materia se ocupó la   Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 12 de marzo   de 1980[62] y la Corte Constitucional en las sentencias   C-504 de 2002[63] y C-1055 de 2004[64].    

49. En la sentencia de la Sala Constitucional   de la Corte Suprema de Justicia[65] se emplean como parámetros los artículos 43[66] y 197[67] de la Constitución Política de 1886, que, en   lo que atañe a los concejos municipales, se interpretan así:    

“(…) c) Los Concejos tampoco gozan de iniciativa tributaria, debiendo limitarse   a votar, organizar, y reglamentar aquellos gravámenes que la ley haya creado o   autorizado con destino a los municipios, con subordinación a la Constitución, la   ley y las ordenanzas.    

De   este modo, hay que concluir en que la competencia tributaria es compartida entre   el Congreso, que tiene iniciativa en esta materia y capacidad reguladora   incondicional, y las Asambleas y los Concejos, los cuales carecen de iniciativa,   pero son titulares de facultad reglamentaria de las leyes que creen o autoricen   impuestos, en aquello que no haya sido reglamentado por esas leyes.”    

50. A partir de esta interpretación se concluye   que en el artículo 1 de la Ley 97 de 1913 y, por ende, en la Ley 84 de 1915, el   ejercicio de la competencia legislativa es regular, “en cuanto determina la   naturaleza de cada gravamen y la materia imponible, factores de los que se   desprende lógicamente quienes son los sujetos pasivos, otorgando al Concejo   autorización para determinar los demás aspectos de los tributos autorizados,   tales como su cuantía, las bases para su liquidación, su forma de pago, su   recaudo y destinación”.    

51. De la decisión de declarar exequible el   artículo en comento se apartó el Magistrado Miguel Lleras Pizarro. Al dar cuenta   del concepto del Ministerio Público, que se basa en las sentencias del 21 de   mayo de 1971 y del 22 de febrero de 1973, destaca dos consideraciones   relevantes: (i) no está previsto en la Carta que el Congreso “pueda   desprenderse indefinidamente y sin limitación alguna de la facultad legislativa   en materia tributaria y si bien está prevista la delegación ésta se halla   limitada y condicionada”; y (ii) los “servicios públicos a que se   refieren los literales d), e), i) de la disposición demandada: alumbrado   público, aseo, telégrafo y teléfonos, dejó de ser impuesto, para convertirse en   servicio público prestado por empresas que forman parte de la Administración”  y, en consecuencia, “lo que se paga por los servicios a cargo de los   establecimientos públicos o las empresas oficiales no es ni una contribución ni   un impuesto”, ya que “se trata de tasas o derechos previstos en una   tarifa o sea en una tabla o lista de precios, proporcionales al uso del servicio   y que sólo la prestación de éste puede causar”. A partir de estos   referentes, funda su discrepancia de la mayoría en los siguientes argumentos:    

“[…] hay una nota sobresaliente en esta ley de autorización, que consiste en dos   confusiones:    

La   primera no distingue entre impuesto y tasa y la segunda a la total autorización   le falta el carácter indispensable para que pueda admitirse como constitucional:   la certeza.    

[…]   Poco importa que el llamado impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos o   sobre empresas de luz eléctrica y análogas haya sido sustituido por tasas con   tarifas concretas como contraprestación de servicios públicos y que como tales   no pueden concebirse ni denominarse impuestos. Lo cierto es que esta Ley 97 de   1913 en su artículo 1 fue en todo el tiempo en que haya regido y en lo que aún   rija absolutamente inconstitucional por ausencia en ella de las características   indispensables para reconocer una ley tributaria. El cobro de los impuestos no   puede depender del arbitrio del funcionario de turno o del concejo municipal de   turno o de la asamblea departamental de turno, ni de las reglas de su   liquidación, ni la determinación de los sujetos deudores, ni las tarifas pueden   estar al vaivén de las circunstancias de tiempo según sean los administradores o   los reglamentados del impuesto.”    

El alumbrado   público como contribución especial    

52.  El Consejo de Estado[68]  definió la naturaleza del tributo del artículo 10 de la Ley 97 de 1913 como un   impuesto, por considerar que no se cumplía el requisito esencial de   individualización al que hace referencia la tasa. Por lo cual, en el caso   específico, el ejercicio del legislador del principio de configuración   legislativa permite evidenciar con claridad que el artículo 191 demandado, no se   puede enmarcar dentro de los elementos de un impuesto, principalmente porque no   reúne los elementos de generalidad, ya que el tributo al que hace referencia el   artículo 191 en sus apartes demandados tiene una destinación específica. Tampoco   reúne los elementos de una tasa, en la medida que los contribuyentes que se   benefician del servicio de alumbrado público, no son individualizables. No   obstante, sí es asimilable a una contribución especial, por cuanto tiene como   fundamento una compensación por el beneficio directo que ella reporta como   consecuencia de un servicio u obra que la entidad pública presta, realiza o   ejecuta, esto es, la prestación del servicio de alumbrado público.    

53. Sumado a lo anterior y teniendo en cuenta lo expuesto en   la jurisprudencia, es forzoso concluir que una contribución especial, por su   esencia, debe estar vinculada al servicio que con ella se financia y del   beneficio que con él se obtiene, y por ende legislador en ejercicio de su   soberanía tributaria podrá determinar la naturaleza de un tributo como una   contribución especial, siempre que la misma tenga una destinación específica y   fin último, que no debe ser otro que recuperar el costo del servicio público   esencial que se presta, garantizando así la prestación del servicio público y la   recuperación del beneficio social que se obtiene del mismo. Así mismo, respecto   al principio de autonomía territorial, el legislador al crear una contribución   especial define el marco y lineamientos legales para las entidades   territoriales, respetando el poder derivado de éstas para definir las tarifas,   administrar los recursos derivados dicha contribución.    

54. De la mano con la definición de este tributo como contribución especial,   surge la necesidad de establecer cómo, partiendo de dicha de su configuración   legislativa y de sus características esenciales, adquiere su calidad como   tributo de destinación específica. La Corte Constitucional analizando la   contribución especial por valorización –el ejemplo por excelencia de este tipo   de tributos-, estableció que:    

“La contribución de valorización no es un   impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino un sector   de la población que está representado por los propietarios o poseedores de   inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una   obra pública.    

Dada su naturaleza esta contribución por   principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una   “imposición de finalidad”, esto es, una renta que se establece y recauda para   llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de   su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la   identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su   existencia.    

La contribución de valorización, según se   deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un gravamen especial que   recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los   municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice   una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad   inmueble.    

La destinación de los ingresos por   valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad   política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en   orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el   respectivo organismo público.”[69]    

Como se puede deducir de la jurisprudencia citada, (i) el establecimiento de una   contribución especial lleva ínsito el establecimiento de una destinación,   también especial, para lo recaudado; y (ii) en tanto “imposición de finalidad”,   la destinación específica que deviene de la creación de una contribución   especial no depende de la voluntad del legislador “sino de la naturaleza   misma de la renta”. A lo anterior hay que agregar que, estando la exacción   tributaria “contribución especial” contemplada como posible, de acuerdo a   los artículos 150-12 y 338 de la Carta, está dentro de las facultades del   legislador su creación, a pesar de la destinación específica que acarrea por   naturaleza, sin que con ello se contraríe la Constitución.    

55. Dado lo anterior, conviene traer a colación adicionalmente lo dicho por la   jurisprudencia con respecto al impacto de la destinación específica,   consustancial a otro tipo de rentas, frente al artículo 359 Constitucional:    

55.1. Frente a las contribuciones parafiscales se ha dicho que  “[l]o que hace el artículo 359, es   excluir del presupuesto las rentas nacionales de destinación específica, más no   prohibir la creación de contribuciones parafiscales -que por su naturaleza,    son de destinación específica-, o excluir de los presupuestos de las entidades   territoriales distintas a la Nación, dichas rentas […] De una parte, la  Carta autoriza al Congreso para   decretar contribuciones parafiscales las cuales tienen como característica   esencial ser recursos de destinación específica. Y si como bien se sabe, uno de   los principios fundamentales de hermenéutica jurídica es el de interpretar   sistemáticamente un conjunto normativo de manera que sus disposiciones    adquieran un sentido dentro del contexto y puedan ser aplicables, debe   concluirse que la prohibición a la que alude el artículo 359, no incluye a las   contribuciones parafiscales, contempladas en los artículos 150-12, 179-3 y    338 de la Carta.”[70]. Siguiendo esta línea, se dijo  en la sentencia C-375 de 2010[71],   que la parafiscalidad constituiría “otra excepción a la prohibición de rentas   de destinación específica”[72].    

En la sentencia C-528 de 2013[73]  se dijo al respecto:    

“En definitiva el tributo de bomberos es una   contribución parafiscal. El cargo por desconocimiento de la prohibición de crear   rentas nacionales con destinación específica (CP art. 359), no está entonces   llamado a prosperar. Esa prohibición, como ha sostenido la Corte   reiteradamente, afecta sólo a los impuestos nacionales, y con las   excepciones previstas en el artículo 359 Superior.[74]  No es aplicable a las contribuciones parafiscales.[75]  Estas están previstas expresamente en la Constitución como especies tributarias   legítimas. Los artículos 150 numeral 12, 179 numeral 3, y 338 de la Carta hablan   puntualmente de “contribuciones parafiscales”. Por su misma naturaleza,   estas contribuciones tienen una destinación específica.[76]  No sería razonable interpretar la Constitución, que prevé expresamente la   posibilidad de crear contribuciones parafiscales, en el sentido de que prohíba   las contribuciones parafiscales con destinación específica, sabiendo –como queda   dicho- que es de la esencia misma de estas últimas tener una destinación de ese   tipo. Por lo cual, la Corte considera que este cargo no está llamado a   prosperar”[77].    

55.2. Otros ingresos no tributarios: La Corte Constitucional en sentencia C-009   de 2002[78]  se dio a la tarea de desentrañar el significado del término “renta nacional   de destinación específica” para determinar la posibilidad de que la creación   de una exacción o cobro a favor del Estado tenga la posibilidad de vulnerar el   artículo 359 de la Carta. Se dijo en aquella oportunidad, trayendo a colación lo   establecido en la sentencia C-040 de 1993[79],   que sólo se podría hablar de vulneración del artículo 359 en tratándose de   impuestos directos o indirectos, pues “una   norma legal no incurre en la prohibición de rentas nacionales de destinación   específica si no contiene ella una renta determinada, de carácter tributario”. Se recordó que de acuerdo con el Estatuto Orgánico   del Presupuesto, los ingresos tributarios son aquellos clasificados como   impuestos directos e indirectos[80],   excluyéndose las categorías de ingresos no tributarios, como las tasas y las   multas “y otros ingresos, constituidos por contribuciones parafiscales,   fondos especiales, recursos de capital e ingresos de los establecimientos   públicos del orden nacional”. En aquella ocasión se declaró exequible una   norma que determinaba la destinación específica de fondos especiales en el orden   nacional para la prestación de servicios públicos específicos.    

Siguiendo la misma lógica se han excluido del análisis   de destinación específica en la sentencia C-303 de 1999[81] estimó que:    

“La   disposición objeto de proceso establece una obligación en cabeza de los   concesionarios de canales de operación privada: la de destinar el uno punto   cinco por ciento (1.5%) de la facturación bruta anual para el Fondo de   desarrollo de la televisión pública, cantidad que será pagadera trimestralmente.    

[…]    

La regla   constitucional que por el actor se estima violada no puede estarlo cuando la   destinación específica se refiere a contribuciones parafiscales ni cuando alude   a rentas nacionales de origen distinto al tributario, obtenidas por el Estado a   través de mecanismos regulares y permanentes, como ocurre con los ingresos que   puedan engrosar las arcas del tesoro por la vía contractual, entre otros, los   que provienen de pagos a cargo de quienes son titulares de concesiones, por la   explotación que hacen de bienes o recursos públicos”[82].    

En un caso especialmente relevante, mediante sentencia C-465 de 1993[83],   esta Corte determinó la inaplicabilidad de la restricción de la destinación   específica de las rentas a las tasas, argumentando lo siguiente:    

“Igualmente,   esta Corporación acoge el argumento del apoderado de la Superintendencia   Bancaria, en el sentido de que las normas acusadas no contrarían la prohibición   contenida en el artículo 359 superior, en lo referente a no admitir las rentas nacionales de destinación específica, pues con base en la Sentencia 040 de 1993 de esta Corte, “las rentas   nacionales de destinación específica, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o   impuestos”.  Y como ya se anotó, las contribuciones para el   mantenimiento de la Superintendencia Bancaria no son impuestos, sino tasas retributivas por la prestación de servicios por parte de la   Superintendencia Bancaria  que recaen sobre las entidades vigiladas.    

[…]    

Y con respecto   a la prohibición del artículo 359 de la Carta, que establece que no habrá rentas   nacionales de destinación específica, de acuerdo con la jurisprudencia de esta   Corte Constitucional, tal  prohibición se refiere no a las tasas, sino a   los impuestos”.     

56. A partir de las anteriores consideraciones se puede concluir que el sistema   tributario colombiano, especialmente regido por el artículo 338 Constitucional,   admite la creación de rentas tributarias que por su naturaleza misma conllevan   la característica de ser de destinación específica. Entre estas se cuentan no   solo las contribuciones especiales, sino además las tasas, las contribuciones   parafiscales y los cobros destinados a fondos especiales. La posibilidad de   crear este tipo de rentas obliga a realizar interpretaciones sistemáticas de la   Constitución que permitan la convivencia de normas que en principio parecerían   contrapuestas, como la prohibición de rentas de destinación específica del   artículo 359 Constitucional, permitiendo al legislador su establecimiento al   reconocer que la limitación constitucional de este tipo de rentas se predica   exclusivamente de los impuestos, y no de otro tipo de tributos.    

57. Una interpretación en el mismo   sentido se impone a la hora de sopesar la posibilidad para el legislador de   crear formas de contribución que impliquen una destinación específica de cara al   mandato de autonomía territorial contemplado en los artículos 287, 300.4 y 362   de la Constitución Política, puesto que de imponerse el carácter absoluto de   esta última disposición se admitiría solamente la creación de impuestos en favor   de las entidades territoriales, lo que a la vez que recorta injustificadamente   las facultades tributarias que al legislador le confirió la Constitución de   1991; ello también afectaría gravemente a las entidades territoriales que se   benefician del principio de autonomía, al eliminar del abanico de posibilidades,   mecanismos de financiación con raíces constitucionales como las tasas o las   contribuciones especiales.    

G.    Solución del cargo propuesto    

58. Como se   precisó al plantear el problema jurídico[84],   el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 regula el servicio público esencial de   alumbrado público, al fijar unas condiciones mínimas para su prestación[85], que será   reglamentada por el Gobierno Nacional y unos principios rectores[86], que son   relevantes para comprender las expresiones demandadas.    

59. El   alumbrado público es un servicio público esencial, cuya prestación corresponde a   las autoridades municipales y distritales. Esta prestación debe cumplir con unas   condiciones mínimas, entre las cuales está la de la sostenibilidad fiscal, por   lo cual la autoridad prestadora puede cobrar por este servicio en su área de   influencia, siempre y cuando lo haya efectivamente prestado. Este cobro debe   responder, a su vez, a los principios de eficiencia económica y de suficiencia   financiera, de tal suerte que se garantice la prestación del servicio “al   menor costo económico” y que sus prestadores “tengan una recuperación   eficiente de los costos y gastos de todas las actividades asociadas a la   prestación del servicio y obtener una rentabilidad razonable”.    

60. Dado que es   necesario recuperar los costos y gastos de prestación del servicio, el artículo   en comento prevé que el municipio o distrito, responsable de la prestación del   mismo, puede recuperar dichos costos y gastos a través de una contribución   especial destinada específicamente a este propósito. La demanda no cuestiona la   competencia del legislador para regular la prestación de los servicios públicos,   prevista de manera explícita en el artículo 150.23 de la Constitución Política[87],   ni la financiación del servicio de alumbrado público por medio de una   contribución especial, ni siquiera los elementos de este tributo definidos por   la ley[88],   sino que se centra en que la destinación específica de la contribución descrita   en las disposiciones demandadas, vulnera el principio de autonomía territorial,   pues a juicio del demandante la creación de tributos con destinación específica   es exclusiva de las autoridades locales, conforme al derecho que la Constitución   Política les reconoce en el artículo 287.3 y otros.    

61. Sobre este   cargo en particular, para efectos de responder al problema jurídico de si la   destinación específica de la contribución especial prevista para cubrir los   costos y gastos eficientes de las actividades relacionadas con la prestación del   servicio público esencial de alumbrado público, vulnera el derecho de las   entidades territoriales a administrar los recursos y establecer los tributos   necesarios para el cumplimiento de sus funciones y el principio de autonomía   territorial, es necesario recordar que la Constitución Política define la   existencia de tres tipos de tributos -el impuesto, la contribución y la tasa-[89], de los   cuales los dos últimos, por su propia naturaleza, están atados a una destinación   específica (ver supra Sección E de esta providencia, numerales 35 a 48),   como podría ser la financiación para la prestación de un servicio público   esencial. En consecuencia puede decirse que la Carta da la posibilidad de   establecer gravámenes en estas tres modalidades, sin preferencia por alguna de   las tres formas de tributos, y de paso, dispone que los tributos creados en   virtud de la soberanía tributaria del legislador sean entregados para su   disfrute y administración a las entidades territoriales.    

62. En este   contexto se hace relevante la distinción que hace la propia Carta y la   jurisprudencia de esta Corte entre impuesto, tasa y contribución. En efecto, el   inciso segundo del artículo 338 de la Carta, cuando se refiere a la   “recuperación de los costos de los servicios que les presten o participen en los   beneficios que les proporcionen”, alude a las nociones de tasa y de   contribución, no a la de impuesto. Como se apreció en la caracterización hecha   por este tribunal en las sentencias C-545 de 1994[90],   C-528 de 2013[91]  y C-260 de 2015[92],   y otras citadas a lo largo de esta providencia, la diferencia principal entre   los impuestos y las tasas y contribuciones es la existencia de una   contraprestación o beneficio directo por la prestación de un servicio, que no se   da en los impuestos[93].    

63. El impuesto   “no incorpora una prestación directa a favor del contribuyente y a cargo del   Estado” y, respecto de su administración, “el Estado dispone de él con   base en prioridades distintas a las del obligado con la carga impositiva”.   La tasa y la contribución, por el contrario, tienen una naturaleza retributiva,   pues buscan “compensar un gasto público del Estado para prestar un servicio   público”, y en el caso específico de la contribución especial busca   compensar los beneficios recibidos causados por inversiones públicas realizadas   por el Estado.    

64. Como quedó   establecido anteriormente, existen diferencias constitucionalmente relevantes en   los tipos de tributos, la destinación específica de los mismos y las   consecuencias constitucionales del tipo de exacción del que se trate de cara a   la interpretación constitucional. Como se dijo antes, los impuestos son aquellos   mecanismos de contribución de los ciudadanos que tienen una prohibición expresa   de destinación específica (con salvedades), de acuerdo con el artículo 359   Constitucional; y en este mismo sentido, como se mencionó anteriormente, otros   tipos de tributos no están a atados a esta limitación, ni se encuentran   prohibidos, y por lo mismo pueden y deben ser utilizados por el legislador para   proveer los recursos necesarios para hacer realidad el mandato de autonomía   territorial contemplado en el artículo 287 de la Carta, a pesar de que impliquen   necesariamente una destinación específica, como aquella propia de la   contribución por valorización, las tasas, o la contribución especial de   alumbrado público. Adaptando las consideraciones antes citadas de la sentencia   C-040 de 1993, es posible afirmar que el artículo 287 de la Constitución sólo   busca evitar la intromisión indebida de las autoridades nacionales en asuntos   propios de la jurisdicción de las entidades territoriales, no así limitar sus   propias fuentes de obtención de recursos al prohibir el establecimiento de   rentas que por su naturaleza misma conllevan la destinación específica de los   recursos recaudados; al respecto,  basta recordar que la  Carta autoriza al Congreso para   decretar ese tipo de   tributos, dentro de las cuales se encuentran las contribuciones fiscales, de   acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150-12 de la Carta, lo cual permite   incluir en dicha taxonomía la contribución especial para la financiación del   alumbrado público.    

65. Esta circunstancia obliga, como quedó consignado en la   consideración 48 de esta sentencia, a interpretar sistemáticamente la   Constitución para reconocer que la existencia de rentas tributarias que tienen   ínsito el carácter de destinación específica es compatible con la autonomía   territorial, en tanto brinda mecanismos para financiar las tareas y   prerrogativas destinadas a las entidades territoriales, y no riñe con ella por   cuanto la definición de la destinación específica se encuentra ligada a la   naturaleza del tributo y no a una intención del legislador de sustraer   ilegítimamente competencias del nivel territorial.    

66. Surge   entonces la pregunta de si, por el solo hecho de que el legislador cree una   contribución especial para el nivel territorial, aquello implicará   automáticamente el desconocimiento de la autonomía de las entidades   territoriales, pues se está disponiendo con ello la destinación específica de   los recursos recaudados. La respuesta a partir de nuestra Constitución es que no   existe tal afectación de la autonomía territorial pues el constituyente: (i)   determinó que las  contribuciones están encaminadas en su régimen al   propósito de “recuperación de los costos de los servicios que les presten o   [la] participación en los beneficios que les proporcionen”[94];   (ii) no limitó al legislador en la escogencia de la tipología de los tributos de   las entidades territoriales, pudiendo optar libremente por la creación de   impuestos, tasas o contribuciones; (iii) en este sentido, si el legislador crea   tasas o contribuciones para el nivel territorial, debe atender el propósito   constitucional de recuperar los costos o retribuir la participación de los   obligados en los beneficios; y como consecuencia de esto, (iv) necesariamente   deberá definir una destinación específica para los recursos recaudados mediante   tasas y contribuciones, sin que se pueda suponer que con ello pretende invadir   el ámbito de autonomía de las entidades, sino hacer realidad la cualificación   constitucional de este tipo de tributos.    

En el presente caso, la opción que tomó el legislador para el   establecimiento del mecanismo de financiación del alumbrado público fue la de la   contribución especial, que como se dijo por parte de esta Corte al analizar la   contribución especial de valorización, “por principio tiene una   destinación especial; de ahí que se la considere una “imposición de finalidad”,   esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito   específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es   natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza,   sino que representa un elemento esencial de su existencia”[95].   Este mecanismo, lejos de minar la autonomía territorial por una sustracción   ilegítima de competencias por parte del legislador, brinda una plataforma   tributaria adecuada para la financiación de un servicio público esencial,   fundamental para la comunidad. Hay que recordar que “[l]a destinación de los   ingresos por [alumbrado público], si bien la señala el legislador, no   surge de la sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la   renta, que se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la   inversión realizada por el respectivo organismo público”[96], situación que se presenta   con claridad en el presente caso.    

67. Hay que   desatacar que se reconoce que el ámbito de configuración del legislador en   materia tributaria es amplio aunque no ilimitado, y que algunos de sus límites   están dados precisamente por el principio de autonomía territorial reconocido en   la Carta. Sin embargo, en tratándose de la creación de contribuciones especiales   del nivel territorial, el elemento de destinación específica de los recursos   recaudados no conlleva per se la inconstitucionalidad de la norma, ya que   es consustancial a la naturaleza del tributo elegida por el legislador. Si se   admitiera lo contrario, en el sentido expuesto por la demanda analizada, se   restringiría la facultad legislativa, al hacerle imposible la creación de una   contribución especial sin infracción de un principio de autonomía territorial;   esto conduciría a que sólo mediante impuestos podría financiarse el   funcionamiento de las entidades territoriales, situación inadmisible desde el   punto de vista constitucional que reconoce la existencia de contribuciones y   tasas, y además inconveniente desde el punto de vista de las propias entidades   territoriales al ver limitados injustificadamente los mecanismos para su   financiación. Esta Corte considera, contrario a lo expuesto en la demanda, que   el principio de autonomía territorial en casos como este no debe entenderse como   contrapuesto a la facultad de configuración legislativa, sino en concordancia   con el mismo, en el sentido de admitir la posibilidad para el legislador de   establecer contribuciones y tasas, dando el alcance y la naturaleza jurídica y   constitucional, es decir, con destinación atada a la recuperación de los costos   o a la participación en beneficios[97].    

68. Esto nos   conduce a una consideración fundamental en el caso concreto que tiene que ver   con el servicio público esencial que se financia mediante la contribución   especial creada por el legislador en la norma parcialmente demandada. La   eficiente prestación del servicio de alumbrado público interesó especialmente al   legislador, que mediante el establecimiento de la contribución especial de   alumbrado público buscó asegurar los recursos necesarios para la operación del   sistema. Esta relevante finalidad y la conveniencia que encontró el legislador   en el establecimiento de este específico mecanismo de financiación, no se   revelan arbitrarios, ni desproporcionados, ni tampoco dan indicios sobre una   intención de sustraer competencias a las entidades territoriales. Por el   contrario, el establecimiento de un régimen tributario más moderno y completo   facilitará el recaudo, brindará seguridad jurídica y garantizará una operación   sostenible desde el punto de vista financiero. Aún más, un escenario como el   propuesto por el demandante resultaría más gravoso para las entidades   territoriales, puesto que las vías de financiación tributaria del alumbrado   público sólo serían posibles a través de un impuesto, herramienta que el   legislador puede no considerar conveniente, como en efecto ocurrió en este caso   con la sustitución del régimen de la Ley 97 de 1913.    

69. Finalmente,   no sobra recordar que la soberanía tributaria es, en tiempo de paz, un atributo   concurrente del legislador. La Constitución Política indica con claridad que el   derecho de las entidades territoriales para “[a]dministrar los recursos y   establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”[98],   es una atribución que se ha de ejercer “dentro de los límites que imponen la   Constitución y la ley”[99],   de lo que se deriva que si el legislador decide crear una contribución o una   tasa como gravamen territorial, el campo de acción para las entidades   territoriales quedará circunscrito a la naturaleza del tributo que lleva ínsita   la destinación específica de los recursos recaudados. En el caso del alumbrado   público, la configuración legislativa de la contribución especial le impone a la   entidad territorial la destinación de los recursos de manera exclusiva para   sufragar los costos de la prestación del servicio, pero salvaguarda un grado de   autonomía razonable al mantener la renta de carácter municipal o territorial,   sin conceder exenciones, ni asumiendo el legislador la facultad de establecer   directamente la tarifa, al brindarle la posibilidad de optar por otros   mecanismos de financiación de la prestación del servicio de alumbrado público, y   al otorgarle a los entes territoriales la discrecionalidad de adoptar o no la   contribución, respetando la destinación de origen legal.    

70. En   conclusión, dada la naturaleza de la contribución especial, la destinación   específica es una consecuencia necesaria de su rol de recaudar los recursos para   cubrir los costos y gastos de la prestación del servicio público de alumbrado   público. Por esto, no desconoce el derecho de las entidades territoriales a   administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el   cumplimiento de sus funciones (Art. 287.3 CP) ni el principio de autonomía   territorial (Art. 1, 121, 150.12, 287, 300.4, 313.4 338 y 362 de la CP) y, en   consecuencia, se debe declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas.    

XI. DECISIÓN    

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado, las expresiones:   “con destinación específica para la financiación de este servicio”, y “en todo   caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el   costo de prestación del servicio a partir de la expedición de la presente ley”,   contenidas en el inciso segundo del literal f, numeral 4, y en el parágrafo   segundo del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.    

SEGUNDO.  INHIBIRSE, por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto del cargo   formulado contra la expresión “Contarán con un (1) año a partir de la entrada   en vigencia de la presente ley para adoptar la contribución en los términos   establecidos por este artículo. Una vez cumplido este plazo operará la   sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos que a la fecha de   expedición de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto de   alumbrado público la actividad de semaforización, deberán establecer la fuente   con la cual se financiarán los costos y gastos de la actividad de semaforización   a partir de la terminación del período de un (1) año al que se refiere este   parágrafo transitorio”, contenida en el parágrafo transitorio del artículo   191 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.       

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

Con salvamento de voto   

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado                    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado   

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con salvamento de voto                    

GABRIEL MENDOZA MARTELO    

Magistrado   

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con salvamento de voto                    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con aclaración de voto   

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con aclaración de voto                    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto   

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General      

      

ACLARACION DE   VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA   C-155/16[100]    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Corte, me permito aclarar el voto pues, si bien comparto el   sentido de la decisión de declarar exequibles los apartados demandados,   considero relevante haber mostrado explícitamente, de un lado, que el argumento   central de la demanda era compatible con la contribución especial por alumbrado   público creada en la ley parcialmente acusada y, de otro lado, justificar de una   mejor manera la forma en que queda asegurada la autonomía de las entidades   territoriales.    

1. El actor sostiene que los recursos por   alumbrado público tienen carácter endógeno al provenir de recaudos municipales y   que este tipo de fuentes de financiación no pueden ser intervenidas por el   legislador, pues pertenecen única y exclusivamente al ámbito de las entidades   territoriales. Esto es acertado, según la jurisprudencia de la Corte, y   considero que la providencia debió haberlo recalcado.    

Era importante haber puesto de presente,   porque así lo exigían los términos del debate de constitucionalidad planteado   por el actor, que cuando los concejos municipales o distritales y las asambleas   departamentales adoptan un tributo, lo regulan y disponen de los ingresos   percibidos para efectos de la financiación de la respectiva entidad, dichos   recursos son fuentes endógenas, propias, de las divisiones territoriales, las   cuales, en virtud de ese carácter, no pueden ser intervenidas por el legislador,   salvo que así lo imponga el interés general, la estabilidad macroeconómica de la   Nación o razones imperiosas[101]. Tampoco pueden   ser transferidas a la Nación, a menos que medie estado de guerra exterior, en   cuyo caso serán trasladadas solo de forma temporal (art. 362 C. P.).    

En particular, la   administración, gestión e inversión de recursos endógenos ofrecen un grado de   resistencia importante frente a la acción del legislador, por oposición a los   dineros recaudados por concepto de transferencias de recursos, rentas cedidas,   derechos de participación en las regalías y compensaciones y recursos   transferidos a título de cofinanciación, los cuales constituyen ingresos de   naturaleza exógena y permiten mayor grado de injerencia por parte del sector   central.    

Con todo, al mismo tiempo, la sentencia   también debió haber enfatizado en que lo anterior no es de manera alguna   contradictorio con la creación de las contribuciones especiales. En tanto la   imposición de finalidad que caracteriza estas cargas contributivas proviene de   su naturaleza, no se traducen ni representan, en sí mismas, una injerencia   indebida en la autonomía fiscal de los municipios y departamentos, puesto que la   destinación que llevan envuelta se debe a que, con su preciso diseño, se planea   el recaudo de un determinado tipo de recursos que no pueden ser recuperados a   través de la imposición de tasas. Nada impide que, dada las específicas   características del servicio, actividad u obra en cuestión y solo en razón de   ellas, la ley pueda optar por los gravámenes que eligió en   este evento.    

La interdicción de injerencias dirigida al   legislador previene, en estricto sentido, de las medidas deliberadamente   tendientes a despojar a las entidades territoriales de la administración y el   manejo que permite el tipo de tributo. En el caso de las contribuciones   especiales, no es dable, por ejemplo, conceder amnistías, exenciones o   beneficios tributarios, salvo en situaciones excepcionales y justificadas,   conforme a la doctrina constitucional. No implica, sin embargo, que el   legislador no esté facultado para establecer ese tipo de gravámenes, pues,   conforme lo indica el fallo, la Constitución misma lo autoriza.    

2. Pero, además de lo anterior, era   importante dejar claro que la autonomía fiscal, en este caso de los municipios,   queda asegurada con la facultad que les asiste, una vez el legislador ha creado   la respectiva contribución especial, para definir sus elementos estructurales,   es decir, el aspecto económico del hecho generador, los sujetos activos y   pasivos, la base gravable y la tarifa[102].    

La Constitución garantiza a las entidades   territoriales la autonomía para imponer contribuciones especiales, lo cual no   puede ser llevado a cabo sin que una ley previamente establezca el marco que lo   permite, en virtud del principio de Estado unitario y de la soberanía fiscal del   legislador. Con todo, generado un gravamen para el orden local, solo los   concejos y asambleas, según el caso, pueden adoptar el tributo y sus   ingredientes, de acuerdo con las circunstancias específicas de cada entidad   territorial.    

De esta manera, en el caso de las   contribuciones especiales, la autonomía fiscal de los entes territoriales no   solo descansa en la facultad de optar, o no, por imponer el tributo, como   refiere la sentencia, sino también, y sobre todo, en las mencionadas   atribuciones.    

Fecha ut supra,    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

A LA   SENTENCIA C-155/16    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE CONTRIBUCION ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Vulneración de la   autonomía territorial (Salvamento de voto)    

TRIBUTO DE   ALUMBRADO PUBLICO-Recaudos logrados en virtud suya son recursos endógenos de los   municipios y distritos (Salvamento de voto)    

INTERVENCION LEGISLATIVA EN RECURSOS ENDOGENOS-Supuestos    (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE CONTRIBUCION ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Concurría   uno de los supuestos contemplados en la jurisprudencia para interferir en la   destinación de recursos obtenidos por gravamen de alumbrado público, pero medida   no era proporcional (Salvamento de voto)    

TRIBUTO DE   ALUMBRADO PUBLICO-Darle los caracteres de impuesto habría implicado mantener una   fuente de financiación posible y suficiente del servicio público, sin anular la   facultad de los entes territoriales para fijarles con autonomía otros destinos a   los recaudos (Salvamento de voto)    

IMPUESTO DE   ALUMBRADO PUBLICO-Tanto decisión legislativa de convertirlo en contribución   especial, como la de la Corte de convalidarla, parecen estar nutridas por una   desconfianza en los principios de descentralización política y administrativa, y   de autonomía territorial (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONAL SOBRE CONTRIBUCION ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Debió realizarse   escrutinio estricto de constitucionalidad (Salvamento de voto)    

Expediente: D-10911    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 191 (parcial) de   la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018 “Todos por un nuevo país””    

Actor: Raymundo Francisco Marenco Boekhoudt    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Con el debido respeto por las   decisiones de la Corte, salvamos el voto.    

1. En este caso debía definirse si   el legislador vulneró la autonomía de los entes territoriales, al haber   configurado el tributo territorial de alumbrado público como una contribución   especial y, en consecuencia, con destinación específica. Este problema parece   haberlo identificado adecuadamente la Sala hacia el comienzo de las   consideraciones. No obstante haberlo identificado, la Corte no lo resolvió. En   vez de eso, fue elevando su nivel de abstracción para pasar a preguntarse si el   legislador puede configurar un tributo territorial como una contribución   especial, y una vez respondió que sí puede hacerlo, dio un salto argumentativo   para concluir que, en consecuencia, también podía configurar esta en particular   –de alumbrado público- como contribución especial, y darle destinación   específica a sus recaudos. Discrepamos, sin embargo, de esta forma de razonar.   Si bien es posible que mediante ley se creen contribuciones especiales de   carácter territorial, consideramos que vulnera la autonomía territorial que   la de alumbrado público específicamente se hubiera configurado de esa forma.   Así, nuestro disentimiento no se centra en señalar que el Congreso no pueda   crear contribuciones especiales territoriales, sino en que no podía crear esta   en particular, toda vez que esa decisión desconoce la autonomía territorial.    

2. El tributo de alumbrado público   es territorial, como lo reconoce expresamente la Sala, y los recaudados logrados   en virtud suya son recursos endógenos de los municipios y distritos. Por serlo,   en principio, el destino de estos recursos debe ser definido por las autoridades   territoriales, y en esa materia las competencias del Congreso se encuentran   entonces restringidas. No obstante, la norma demandada en este caso dispone que   no son las autoridades territoriales las que definen la destinación del tributo   de alumbrado público, sino que es el legislador directamente quien lo hace, al   darle el carácter de una contribución especial. Por lo tanto, hay una notoria   interferencia en la autonomía de las entidades territoriales, pues por tratarse   de un tributo territorial que da lugar a recursos endógenos es a ellas en primer   lugar a quienes le compete, por mandato de la Constitución, determinar su   destinación fiscal. Ciertamente, como se precisó en el párrafo anterior, esa   constatación no es suficiente para considerar que el tributo es   inconstitucional, pues se trata hasta el momento de una interferencia, que puede   estar justificada. Pero sí es suficiente para que en el examen de   constitucionalidad del precepto se aplique el juicio de razonabilidad empleado   por la Corte en su jurisprudencia, en casos en los cuales el legislador   interviene en la destinación de recursos territoriales endógenos. La   jurisprudencia constitucional ha sostenido que la ley puede intervenir las   rentas endógenas o propias de los entes territoriales en tres supuestos, y solo   si además la medida persigue un fin legítimo, es adecuada, necesaria y   proporcional. Como sostuvo esta Corporación recientemente, en la sentencia C-262   de 2015:    

“(i) En primer   lugar, el legislador puede intervenir en la destinación de rentas territoriales   cuando la Constitución así lo ordena o autoriza expresamente, como ocurre   con el artículo 317, el cual establece que la ley debe destinar un porcentaje   determinado de los gravámenes sobre la propiedad inmueble “a las entidades   encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales   renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área   de su jurisdicción”. Como se ve, a pesar de que el impuesto predial   unificado es un tributo estrictamente territorial, al ser un gravamen sobre la   propiedad inmueble un porcentaje de sus recaudos se debe destinar mediante ley a   las áreas precisadas debidamente en la Constitución.[103]    

(ii) En segundo   lugar, una interferencia legislativa de esa naturaleza es admisible cuando   resulte precisa para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la   estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa.[104]  La Constitución contempla una hipótesis, si bien para los casos de estado de   guerra exterior, en el artículo 362 cuando dice que los impuestos   departamentales y municipales gozan de protección constitucional y por ende   “la ley” no puede trasladarlos a la Nación, “salvo temporalmente en caso   de guerra exterior”. Igualmente la jurisprudencia ha sostenido que puede   interferir en la destinación de un ingreso territorial, como por ejemplo la   sobretasa a la gasolina, “con el fin de   garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo,   evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a   créditos externos concedidos a dichos entes”.[105]    

(iii) En tercer   lugar, cabe establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida   así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional”. En la sentencia C-089 de 2001 la Corte declaró   exequible una norma que le fijaba un destino especial a un recurso endógeno, en   la medida en que constituía “un mecanismo para contribuir al fortalecimiento   de una institución [como la Universidad Distrital Francisco José de Caldas,   en serios problemas financieros] que por su naturaleza e impacto social,   trasciende más allá del ámbito simplemente local”.[106] Asimismo, en la sentencia C-925   de 2006 la Corte Constitucional reiteró esta jurisprudencia, y admitió que   mediante ley se restringiera el recaudo de un recurso endógeno, de propiedad de   entidades territoriales, sobre la base de que concurría justamente este supuesto   de habilitación de la intervención legislativa, toda vez que “los efectos no   se restringen a la jurisdicción de cada región, sino que tienen implicaciones en   el ámbito nacional”.[107]    

(iv) Finalmente, en cualquiera de las hipótesis antes   indicadas, la medida legal debe también satisfacer además un juicio de   proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional como medida para   perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriores. En la   sentencia C-925 de 2006 la Corporación sostuvo por tanto que “[v]erificada la   concurrencia de uno de los supuestos fijados por la jurisprudencia   constitucional para la intervención del legislador en los recursos endógenos de   las entidades territoriales, debe la Corte analizar si esa restricción se ajusta   a criterios de necesidad, utilidad y proporcionalidad al fin constitucional   buscado por el legislador, de forma tal que resulte protegido el grado de   autonomía de las entidades territoriales”.[108]”[109]    

3. Pues bien, en este caso concurría uno de los   supuestos contemplados en la jurisprudencia para interferir en la destinación de   los recursos obtenidos por el gravamen de alumbrado público, pero la medida no   era proporcional. En efecto, el asunto se subsume en el tercero de los supuestos   mencionados. Desde la sentencia C-089 de 2001, la Corte ha sostenido que cabe   establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida   así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional”.[110]  La contribución de alumbrado público busca financiar la prestación eficiente y   universal del servicio de alumbrado público, y este a su vez persigue mejorar   las condiciones de vida y de seguridad no solo de los habitantes permanentes del   respectivo ente territorial, sino también de quienes transitan o residen   temporalmente en el lugar. Se trata entonces de una medida que busca trascender   el ámbito puramente local o regional, pues impacta a todas las personas que de   forma permanente o transitoria circulan por los diferentes municipios y   distritos del país, sean o no sus residentes fijos. No obstante, el hecho de que   concurra una hipótesis que habilita la interferencia legislativa en la   destinación de recursos endógenos, no significa que la medida esté justificada.   La concurrencia de una hipótesis es una condición necesaria, pero insuficiente   de intervención legislativa en la destinación de estos caudales. Como indicó la   jurisprudencia, “en cualquiera de las hipótesis antes indicadas, la medida   legal debe también satisfacer además un juicio de proporcionalidad, y resultar   idónea, necesaria y proporcional” (sentencia C-262 de 2015).    

4. En este caso, sin embargo,   aunque la norma legal cuestionada persigue adecuadamente un fin legítimo,   resulta innecesaria para alcanzar ese propósito. La finalidad que se busca con   la contribución es financiar la prestación   eficiente y universal del servicio de alumbrado público y, con ello, mejorar las condiciones de vida y de seguridad no solo   de los habitantes permanentes del respectivo ente territorial, sino también de   quienes transitan o residen temporalmente en el lugar. La norma efectivamente   contribuye a satisfacer ese cometido, al crear una contribución especial que   tiene como exclusivo destino la financiación de ese servicio, y por lo tanto es   una medida adecuada para ese fin. Sin embargo, en nuestro concepto, no es   necesaria; es decir, hay otras formas de lograr la misma finalidad, sin   sacrificar la autonomía de los entes territoriales en la determinación del   destino de sus propios recursos. Por ejemplo, por la vía de configurar el   tributo de alumbrado público como un impuesto. Debe decirse, al respecto, que la   demandada no es la única configuración jurídicamente posible de un tributo de   alumbrado público. Hasta la expedición de esta Ley, el de alumbrado público fue   considerado razonablemente un impuesto. En este proceso, por lo demás, por   ejemplo el ICDT clasificó el gravamen de alumbrado público en la categoría de   los impuestos. Darle los caracteres de un impuesto habría implicado mantener una   fuente de financiación posible y suficiente del servicio público, sin anular la   facultad de los entes territoriales para fijarles con autonomía otros destinos a   los recaudos. Es decir, habría sido una decisión balanceada pues, sin sacrificar   la autonomía territorial, le daría un respaldo financiero al servicio   territorial de alumbrado público. En contraste, en la norma demandada se   sacrifica integralmente la autonomía territorial en la destinación de los   recursos, no a cambio de propiciar una financiación inexistente del servicio   público, pues esta existiría en caso de que el tributo fuera un impuesto, sino   para forzar la destinación de sus recaudos únicamente a ese fin. Por ese motivo   es desbalanceada, ya que carece de proporcionalidad.    

5. En el fondo, tanto la decisión   legislativa de convertir el impuesto de alumbrado público en una contribución   especial, como la de la Corte de convalidarla, parecen estar nutridas por una   desconfianza en los principios de descentralización política y administrativa, y   de autonomía territorial. Como si se partiera de la base de que si no se les da,   desde el nivel central, una destinación forzosa y específica a los recaudos   obtenidos en virtud del tributo de alumbrado público, este servicio quedaría   desfinanciado, o tendría un financiamiento insuficiente para cumplir los   propósitos de prestación eficiente y universal. El problema es que en este   proceso no se aportaron elementos de juicio para sustentar ese temor. Contrario   al cual, la Constitución presupone una confianza en las capacidades colectivas   de los entes territoriales para administrar y destinar adecuadamente sus propios   recursos, y la jurisprudencia se ha construido precisamente como una forma de   mantener viva esa confianza, porque resulta necesaria para llevar a efectos el   compromiso constitucional de trabajar por una República unitaria pero “descentralizada,   con autonomía de sus entidades territoriales” (CP art 1). Conviene en este   punto no olvidar la experiencia institucional. La misión liderada por Lauchlin   Currie hacia la mitad del siglo XX, reveló cierta ineficiencia de las   administraciones locales. Pero, en paralelo, señaló que la ineficiencia no podía   alimentar un proceso de desconfianza en la descentralización política y   administrativa, y en la autonomía territorial, pues esto en vez de reducirla   redundaba en mayor ineficiencia. Los problemas de administración local, para la   época, parecían aconsejar al Estado la centralización de funciones. Pero esta   centralización, a su vez, despojaba a los entes municipales de la   responsabilidad que toda agrupación de esa naturaleza debe tener como   participante en la dirección de los asuntos colectivos. Y la ausencia de   responsabilidades locales reducía a su turno las experiencias comunales de   autogestión y autogobierno, y con ello sus capacidades administrativas y   políticas, lo cual conducía por su parte a incrementar los niveles de   ineficiencia, y estos consecuencialmente repetían el ciclo de desconfianza en la   descentralización administrativa.   [111]    

6. Por estas razones, a nuestro   juicio, la Corte ha debido reforzar esa confianza, por la vía de someter a un   escrutinio estricto de constitucionalidad la norma bajo examen, en tanto supone   sustraer desde el nivel central la competencia de las entidades territoriales   para definir autónomamente la destinación del tributo de alumbrado público. De   este modo no solo se desconoce la autonomía territorial, que exige un celoso   control de constitucionalidad sobre las leyes que intervienen en la destinación   de recursos territoriales endógenos, sino que además se alimenta el ciclo de   desconfianza en la descentralización política y administrativa, y en la   autonomía territorial, que termina por debilitar aún más en el futuro el   compromiso constitucional de una República unitaria pero descentralizada, y con   autonomía de sus entidades territoriales. Dado que la mayoría fue de otra   opinión, decidimos salvar nuestro voto.    

Fecha ut supra    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA C-155/16    

CONTRIBUCION   ESPECIAL CON DESTINACION ESPECIFICA PARA FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO   PUBLICO-Infracción de la autonomía fiscal de las entidades territoriales   (Aclaración de voto)    

ALUMBRADO   PUBLICO-Servicio esencial cuya prestación corresponde a las autoridades   municipales y distritales (Aclaración de voto)    

SERVICIO DE   ALUMBRADO PUBLICO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Alcance   (Aclaración de voto)/SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN EL PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO 2014-2018-Cobertura supeditada a los criterios de sostenibilidad   fiscal y viabilidad financiera (Aclaración de voto)    

CONTRIBUCION   ESPECIAL CON DESTINACION ESPECIFICA-Tributo a través del cual se compensa   por un beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra   realizado por una entidad pública (Aclaración de voto)    

SERVICIO DE   ALUMBRADO PUBLICO EN AREAS URBANAS Y RURALES HABITADAS-Su prestación es   inherente a la finalidad social del Estado (Aclaración de voto)    

ESTADO-Obligación   de garantizar el acceso y prestación de los servicios públicos bajo los   principios y valores constitucionales del interés general, igualdad,   solidaridad, progresividad y universalidad (Aclaración de voto)    

ESTADO SOCIAL   DE DERECHO-Acceso a los servicios públicos no puede estar sujeto a criterios   de rentabilidad financiera o sostenibilidad fiscal (Aclaración de voto)    

CLAUSULA DE   ESTADO SOCIAL DE DERECHO-No puede supeditar la prestación del servicio de   alumbrado público a la capacidad económica del contribuyente (Aclaración de   voto)    

Referencia: expediente D-10911    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015,   “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un   nuevo país””.    

                           

Actor: Raymundo   Francisco Marenco Boekhoudt    

Magistrado   Ponente:    

ALEJANDRO   LINARES CANTILLO    

Con el   acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito aclarar el voto   de la determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la   referencia. Para exponer las razones de mi aclaración haré una breve relación   del contenido de la decisión y la consecuente exposición de los motivos que la   justifican.    

1. Sentencia   C-155 de 2015.    

1.1.           La demanda de   inconstitucionalidad fue interpuesta contra el artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de   2015, “por la cual se expide el Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país””, que creó la contribución especial con destinación   específica para financiar el servicio de alumbrado público. Según el actor,   dicha norma vulnera los artículos 1, 13,   121, 150.12, 287, 300-4, 313-4 y 338 de la Constitución. La demanda se   estructuró bajo dos cargos:    

1.1.1     Vulneración del principio de autonomía   territorial previsto en el artículo 338 Superior -en relación con los contenidos   del literal (f) del numeral 4 y del parágrafo 2º del artículo 191 de la Ley 1753   de 2015-, en razón a que la competencia para determinar la   destinación de los tributos le corresponde a las entidades territoriales en   ejercicio de su autonomía fiscal, lo cual reduce el margen de configuración del   legislador en esta materia.    

1.1.2     Violación del derecho a la igualdad,   por la exclusión de la semaforización de las actividades relacionadas con el   alumbrado público -en relación con el parágrafo transitorio del art. 191 de la   Ley 1753 de 2015-, por cuanto el recaudo del tributo excluye la financiación de   la semaforización.    

1.2.             Previo a analizar el fondo del asunto, la Sala Plena abordó el estudio de la   aptitud de los cargos de la demanda y, específicamente, en relación con la   infracción del derecho a la igualdad determinó que los argumentos esbozados por   el actor no cumplieron con los requisitos de claridad,   certeza y suficiencia que permitiesen un pronunciamiento de fondo por parte de   la Corte.    

1.3.           Luego   de hacer referencia al margen de configuración del legislador en materia   tributaria y el principio de autonomía territorial; las contribuciones, sus   clases y las diferencias entre éstas, los impuestos y las tasas; y los   antecedentes normativos del tributo de alumbrado público y su propósito;   resolvió el cargo formulado contra la disposición acusada.    

1.4.           Esta   Corporación concluyó que el legislador actuó en ejercicio de la libertad de   configuración por la naturaleza de la contribución especial, la destinación   específica es una consecuencia necesaria del recaudo, cuyo fin es financiar la   prestación del servicio de alumbrado público, lo cual no desconoce el derecho de   las entidades territoriales a administrar los recursos y establecer los tributos   necesarios para el cumplimiento de sus funciones ni el principio de autonomía   territorial.    

1.5.           Por   lo anterior, la Sala Plena de la Corte declaró exequibles, por el cargo   analizado, las   expresiones: “con destinación específica para la financiación de este   servicio”, y “en todo caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se   destinará a sufragar el costo de prestación del servicio a partir de la   expedición de la presente ley”, contenidas en el inciso 2º del literal f,   numeral 4º, y en el parágrafo 2º del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015; y se   inhibió, por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto del cargo formulado   contra la expresión “Contarán con un (1) año a partir de la entrada en   vigencia de la presente ley para adoptar la contribución en los términos   establecidos por este artículo. Una vez cumplido este plazo operará la   sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos que a la fecha de   expedición de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto de   alumbrado público la actividad de semaforización, deberán establecer la fuente   con la cual se financiarán los costos y gastos de la actividad de semaforización   a partir de la terminación del período de un (1) año al que se refiere este   parágrafo transitorio”, contenida en el parágrafo transitorio del artículo   191 de la misma normativa.    

2. Motivos de la aclaración de   voto.    

Comparto la decisión adoptada por   la Sala Plena en el sentido de declarar la exequibilidad de la normativa por   medio de la cual se creó la contribución especial con destinación específica   para financiar el servicio de alumbrado público, solo por el cargo analizado, es   decir, por infracción de la autonomía fiscal de las entidades territoriales. No   obstante, considero que en el futuro esta Corte deberá pronunciarse sobre el   cobro del tributo creado con el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 de cara a la   cláusula de Estado social de derecho.    

El alumbrado   público es un servicio esencial y su prestación le corresponde a las autoridades   municipales y distritales. Según los términos del artículo 191 de la Ley 1753 de   2015 dicho tributo propugna por el mejoramiento de la calidad de vida y   seguridad de los habitantes, por la prestación eficiente, de calidad y continua   del servicio. Además, por la ampliación de la cobertura plena en todas las áreas   urbanas de los municipios y distritos, así como en los centros poblados de las   zonas rurales. Sin embargo, lo supedita a criterios de sostenibilidad fiscal y   viabilidad financiera para efectos de la recuperación de costos y gastos, por lo   que la autoridad prestadora puede cobrar por el servicio en su área de   influencia, siempre y cuando lo haya efectivamente prestado.    

La contribución   especial con destinación específica es un tributo a través del cual se compensa   por un beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra   realizado por una entidad pública. Partiendo de esa base y dada la naturaleza   del gravamen, tal condición se traduce en que únicamente recibirían el servicio   de alumbrado público o serían potenciales beneficiarios del mismo aquellos que   habiéndolo recibido o hallándose en el área de influencia, tengan capacidad de   pago, lo cual excluiría de la ampliación de la cobertura, el mejoramiento y la   prestación eficiente del servicio a sectores sociales con menos recursos   económicos para financiarlo.    

El   establecimiento de los tributos no puede perder de vista que Colombia es un   Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.), cuya finalidad es servir a la comunidad, promover la prosperidad   general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes   consagrados en la Constitución (art. 2 C.P.), en condiciones de igualdad (art.   13 C.P.).    

Ahora bien, tratándose de servicios como el de alumbrado   público en las áreas urbanas y rurales habitadas, de acuerdo con los artículos   365 y 366 de la Carta Política, su prestación es inherente a la finalidad social   del Estado y es un deber asegurar la eficiencia del mismo a lo largo el   territorio nacional, a fin de asegurar el bienestar general y el mejoramiento de   la calidad de vida de la población.      

Desde sus   inicios esta Corporación ha reconocido que en un Estado social de derecho el   acceso a los servicios públicos no puede estar sujeto a criterios de   rentabilidad financiera o sostenibilidad fiscal, porque es a través de la   prestación de los mismos que se materializan los principios plasmados en la   Carta política. Al respecto, desde la sentencia T-540 de 1992 esta Corte   sostuvo:    

“Los   servicios públicos como instancia y técnica de legitimación no son fruto de la   decisión discrecional del poder público sino aplicación concreta del principio   fundamental de la solidaridad social (CP arts. 1 y 2). A través de la noción de   servicio público el Estado tiene el principal instrumento para alcanzar la   justicia social y promover condiciones de igualdad real y efectiva. Su   prestación comporta una transferencia de bienes económicos y sociales con base   en el principio de justicia redistributiva que, mediante el pago discriminado de   los servicios públicos según estratos y en función de la capacidad económica del   usuario, permite un cubrimiento a sectores marginados que, en otras   circunstancias, no tendrían acceso a los beneficios del desarrollo económico. De   esta forma se garantizan las condiciones materiales para el libre desarrollo de   la personalidad (CP art. 16) y para la consecución de una igualdad real y   efectiva (CP art. 13) de toda la población.”         

Con base en   lo anterior, resultaría contrario a la cláusula de Estado social de derecho   supeditar la prestación del servicio de alumbrado público a un concepto de orden   financiero asociado a la capacidad económica del contribuyente, porque ello   compromete el carácter social que les fue impuesto y por contera, del catálogo   de garantías y deberes establecidos en el ordenamiento superior.    

Así las   cosas, considero que la Corte en el futuro deberá analizar si la contribución   especial con destinación específica para financiar el servicio de alumbrado   público establecida en el artículo 191 de la ley 1753 de 2015 es o no regresiva,   al limitar su prestación a la capacidad de pago de los usuarios o potenciales   beneficiarios, dejando de lado que los servicios públicos son inherentes   a la finalidad del Estado, y que existe una relación inescindible entre dichos   servicios y los principios de Estado social de derecho.    

Sin embargo, como este no fue un   cargo propuesto en la demanda ni examinado en la sentencia la decisión de la   Corte no hizo referencia al mismo y por tanto, declaró la exequibilidad de los   apartes acusados del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, solo por el cargo de   infracción a la autonomía fiscal de las entidades territoriales.    

Fecha ut   supra,    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

A LA SENTENCIA   C-155/16    

CON PONENCIA DEL MAGISTRADO ALEJANDRO   LINARES CANTILLO, EN LA QUE SE DECLARAN EXEQUIBLES EXPRESIONES DEL ARTÍCULO 191   DE LA LEY 1753 DE 2015    

Referencia: Expediente D-10911    

Problema jurídico planteado en la sentencia: ¿Si las expresiones demandadas, al fijar   la destinación específica de la contribución especial prevista para cubrir los   costos y gastos eficientes de las actividades relacionadas con la prestación del   servicio público esencial de alumbrado público, vulneran el derecho de las   entidades territoriales a administrar los recursos y establecer los tributos   necesarios para el cumplimiento de sus funciones y el principio de autonomía   territorial?    

Motivo del Salvamento: (i) La decisión adoptada desconoce el precedente   consolidado respecto de la protección del núcleo esencial de la autonomía   territorial en favor de la potestad tributaria de los entes locales; (ii) el tributo de   alumbrado público no cumple las características de una contribución especial.    

Salvo el voto en la sentencia C — 155 de 2016, toda vez que con   la decisión adoptada, la Sala Plena de la Corte Constitucional está   desconociendo los precedentes consolidados respecto al núcleo esencial de la   autonomía territorial que la jurisprudencia ha protegido en favor de la potestad   tributaria de los entes locales.    

1.      ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C- 155 DE 2016    

El accionante   solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión: “con destinación   específica para la financiación de este servicio”, contenida en el   artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, y de los parágrafos primero, segundo y   transitorio de este mismo artículo. Para sustentar su petición, estructuró dos   cargos: (i) el primero de ellos referido a la eventual contradicción de la norma   demandada con la Constitución por violación del principio de autonomía   territorial en virtud de los contenidos del literal f. del numeral 4 y del   parágrafo segundo del artículo demandado; y (ii) el segundo, por violación del   derecho fundamental a la igualdad por la exclusión de la semaforización de las   actividades relacionadas con el alumbrado público, en virtud de lo dispuesto en   el parágrafo transitorio del artículo demandado.    

2. FUNDAMENTOS DEL   SALVAMENTO    

2.1. La decisión   adoptada desconoce precedentes consolidados respecto al núcleo esencial de la   autonomía territorial que la jurisprudencia ha protegido en favor de la potestad   tributaria de los entes locales    

2.1.1. Esta Corporación,   en sentencia C-624 de 2013[112], resaltó que el   principio de autonomía de las entidades territoriales es una herramienta para el   desarrollo y la promoción de la democracia y el progreso local. Al respecto,   señaló que el artículo 287 establece que “(…) las entidades territoriales gozan   de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la   Constitución y la ley “; en virtud de dicha autonomía, el precepto señala que   tienen los siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las   competencias que les correspondan, administrar sus recursos y establecer los   tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las   rentas nacionales. A su turno, el artículo 288 dispone que debe expedirse una   ley orgánica que regule el ordenamiento territorial -la naturaleza de esta ley   da cuenta de la importancia de la materia-, y prevé los siguientes principios   para regular las relaciones entre los distintos niveles de gobierno:   coordinación, concurrencia y subsidiariedad. ”    

Igualmente,   destacó que, de acuerdo con la jurisprudencia, “la autonomía ha   sido identificada como un auténtico poder de dirección política que se radica en   cabeza de las comunidades locales, por su puesto con sujeción a la Constitución   y la ley. Esto supone que las entidades territoriales son las primeras llamadas   a establecer sus prioridades de desarrollo e impulsarlas. Además, aunque la   Constitución permite que varios aspectos de la organización territorial sean   regulados por el Legislador, éste en todo caso   no puede vaciar el núcleo de la autonomía y debe sujetarse a   otras exigencias constitucionales. ” (Subraya fuera de   texto). Núcleo esencial que está compuesto por las siguientes prerrogativas: (i)   derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias;   (ii) derecho de las entidades territoriales a gestionar sus propios intereses y   ejercer las competencias que les correspondan; (iii) derecho de las entidades   territoriales a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus   funciones y a participar en las rentas nacionales; (iv) derecho de las entidades   territoriales a administrar sus recursos.    

2.1.2.    Para hacer   efectiva la descentralización y la autonomía, la Constitución de 1991 prevé una   amplia gama de recursos destinados a fortalecer el fisco de las entidades   territoriales, con el fin de que se cumplan los amplios cometidos que les   encargó el Constituyente. En otras palabras, es claro que la autonomía y la   descentralización no pueden lograrse “si las entidades territoriales no cuentan   con suficientes recursos para cumplir las funciones -mayores- que les fueron   atribuidas y que impactan directamente la distribución del ingreso y la   erradicación de la pobreza. Esta preocupación quedó expresamente plasmada en el   artículo 356 superior, según el cual f…) no se podrá descentralizar   competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para   atenderlas ‘.”.[113]    

Bajo ese   entendido, la jurisprudencia constitucional ha clasificado estos recursos de   acuerdo con su origen y la competencia del Legislador para intervenir en la   fijación de su destino en los siguientes grupos: rentas endógenas y rentas   exógenas. Las primeras son aquellas que por derecho propio corresponden a las   entidades territoriales, las segundas son cesiones de rentas que les hace la   Nación o el Estado.[114]    

2.1.3.    De otra parte,   esta Corporación, en diversas oportunidades[115], ha manifestado que en principio, es   el legislador, como lo señala el citado artículo 338 de la Carta, el encargado   de definir los elementos esenciales del tributo, esto es, los sujetos activos y   pasivos[116],   los hechos y las bases gravables[117],   y las tarifas[118].   No obstante, este mismo precepto constitucional señala que estos elementos   pueden ser establecidos directamente por las asambleas departamentales y por los   concejos distritales y municipales, a través de sus respectivas ordenanzas y   acuerdos[119].    

2.1.4.    Lo anterior, está   en concordancia con el mandato contenido en el artículo 287.3 Superior, según el   cual las entidades territoriales pueden establecer los tributos necesarios para   el cumplimiento de sus funciones, dentro de los límites de la Constitución y la   ley. Competencia que se otorga de forma similar a las asambleas departamentales   y a los concejos municipales, en los artículos 300.4 y 313.4 del Texto Superior,   que permiten que dentro de sus respectivas funciones, fijen los tributos   correspondientes con arreglo a los citados límites.    

En sentencia C-504 de 2002[120], esta   Corporación sostuvo que:    

En efecto, tal   como lo ha venido entendiendo esta Corporación, el artículo 338 superior   constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o   territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y   certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de   la autonomía de las entidades territoriales. Ese precepto entraña una escala de   competencias] que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y   territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas   departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos   fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases   gravables y las tarifas. En consonancia con ello el artículo 313-4   constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas   y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley,   siempre y cuando ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía   territorial de los departamentos, municipios y distritos. Por lo mismo, la ley   que cree o autorice la creación de un tributo territorial debe gozar de una   precisión tal que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal   territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas   públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo. ”    

2.1.4.    En este contexto, la jurisprudencia ha sostenido que la armonización entre la   autonomía territorial y el principio de unidad que subyace en el ejercicio de la   potestad impositiva, “conduce a entender que el Congreso de la   República tiene la facultad exclusiva para fijar todos los elementos esenciales   de los tributos de carácter nacional[121],   mientras que, en lo atinente a los del orden territorial, debe como mínimo crear   o autorizar su creación[122], bajo la carga de   preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades   territoriales, cuyo límite admisible, según se expuso en la reciente Sentencia   C-077 de 2012[123], lo constituye el   hecho de permitirles fijar la tarifa o tasa impositiva[124], sin perjuicio   del deber de salvaguardar la libre administración, recaudo y control sobre los mismo[125][126]    

2.1.5.  En esta   oportunidad, la Sala Plena desconoció que el impuesto de alumbrado público es   una renta propia de los municipios de naturaleza endógena y por lo mismo, el   ámbito de regulación del legislador se reducía al máximo. Si bien, ello no   implica que no se pueda modificar el tributo sí era necesario establecer la   finalidad y la proporcionalidad de la medida, en aras de salvaguardar la   autonomía del ente territorial.    

En efecto, la   Corte ha sido reiterativa al indicar que la potestad de configuración   legislativa cuando se trata de una renta endógena, se encuentra restringida en   virtud de la autonomía territorial (CP art 287 y conc), razón por la cual, en   estos eventos se debe realizar un control estricto de la medida.    

2.1.6.  De acuerdo con   esta Corporación, un recurso de fuente endógena, hace referencia a aquellos   recursos propios de las entidades territoriales que se “originan y   producen dentro de la respectiva jurisdicción y en virtud de sus decisiones   políticas internas. En consecuencia, son recursos propios tanto los que resultan   de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva, como las   rentas tributarias que surgen gracias a fuentes tributarias – impuestos, tasas y   contribuciones -propias”[127]    

En esa medida, el    “grado de amplitud de la autonomía fiscal de las entidades territoriales se   encuentra en una relación directa con la naturaleza exógena o endógena de los   recursos percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial. En   esa dirección, si los recursos provienen de una fuente exógena, el grado de   autonomía de las entidades territoriales se reduce como consecuencia del   reconocimiento -derivado del principio unitario- de un extendido margen de   acción al legislador para intervenir en la regulación de los recursos, lo que   incluye la fijación de su destino. Por el contrario si los recursos provienen de   una fuente endógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se   expande y por tanto la resistencia a la intervención del Legislador se   incrementa. Lo anterior implica que la carga argumentativa para justificar la   intervención legislativa, en relación con los recursos provenientes de fuentes   endógenas, es más exigente que cuando se trata de regulaciones que recaen sobre   fuentes exógenas.[128]    

Al respecto, en   sentencia C-262 de 2015[129]  señaló:    

“La Corte   Constitucional ha sostenido que la ley puede intervenir las rentas endógenas o   propias1 de los entes territoriales en tres supuestos, y solo si   además la medida persigue un fin legítimo, es adecuada, necesaria y   proporcional:    

(i)         En primer lugar, el legislador puede intervenir en la   destinación de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o   autoriza expresamente, como ocurre con el artículo 317, el cual establece que la   ley debe destinar un porcentaje determinado de los gravámenes sobre la propiedad   inmueble “a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de   los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de   los municipios del área de su jurisdicción “. Como se ve, a pesar de que el   impuesto predial unificado es un tributo estrictamente territorial, al ser un   gravamen sobre la propiedad inmueble un porcentaje de sus recaudos se debe   destinar mediante ley a las áreas precisadas debidamente en la Constitución.[130]    

(ii)          En segundo lugar, una interferencia legislativa de esa   naturaleza es admisible cuando resulte precisa para proteger el patrimonio de la   Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o   externa.[131] La Constitución   contempla una hipótesis, si bien para los casos de estado de guerra exterior, en   el artículo 362 cuando dice que los   impuestos     departamentales  y   municipales  gozan de protección   constitucional y por ende “la ley” no puede trasladarlos a la Nación, “salvo   temporalmente en caso de guerra exterior”. Igualmente la jurisprudencia ha   sostenido que puede interferir en la destinación de un ingreso territorial, como   por ejemplo la sobretasa a la gasolina, “con el fin de garantizar la capacidad   de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran   efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a   dichos entes ” [132]    

  (iii)      En tercer lugar, cabe establecer mediante ley el destino de rentas endógenas   cuando “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por   trascender el ámbito simplemente local o regional”. En la sentencia C-089 de   2001 la Corte declaró exequible una norma que le fijaba un destino especial a un   recurso endógeno, en la medida en que constituía “un mecanismo para contribuir   al fortalecimiento de una institución [como la Universidad Distrital Francisco   José de Caldas, en serios problemas financieros] que por su naturaleza e impacto   social, trasciende más allá del ámbito simplemente local”.[133] Asimismo, en la   sentencia C-925 de 2006 la Corte Constitucional reiteró esta jurisprudencia, y   admitió que mediante ley se restringiera el recaudo de un recurso endógeno, de   propiedad de entidades territoriales, sobre la base de que concurría justamente   este supuesto de habilitación de la intervención legislativa, toda vez que “los   efectos no se restringen a la jurisdicción de cada región, sino que tiene   implicaciones en el ámbito nacional”.[134]    

(iv)                     Finalmente, en cualquiera de las hipótesis antes   indicadas la medida legal debe también satisfacer además un juicio de   proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional como medida para   perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriores. En la   sentencia C-925 de 2006 la Corporación sostuvo por tanto que ” [v] erificada la   concurrencia de uno de los supuestos fijados por la jurisprudencia   constitucional para la intervención del legislador en los recursos endógenos de   las entidades territoriales, debe la Corte analizar si esa restricción se ajusta   a criterios de necesidad, utilidad y proporcionalidad al fin constitucional   buscado por el legislador, de forma tal que resulte protegido el grado de   autonomía de las entidades territoriales “,[135]    

2.1.7.    En este entendido,   al cuestionarse en la demanda la alteración del impuesto de alumbrado público,   la Sala Plena tenía el deber de realizar un control estricto de la intervención   legislativa con el fin de establecer si la modificación de un gravamen de carácter endógeno afectaba o no la   autonomía de las entidades territoriales. Ello por cuanto en sus orígenes y a   pesar de ser una norma preconstitucional,, la Ley 97 de 1913 que creó entre   otros, el impuesto de alumbrado público, se limitó a   autorizar al Concejo de Bogotá para establecer este tributo, cuyos elementos le   competía determinar a ese órgano. Otro tanto hizo la Ley 84 de 1915, cuando   extendió esta autorización a los demás municipios de manera que al tener el   carácter de impuesto, los municipios podían disponer libremente del mismo y   darle el destino más conveniente para atender los servicios públicos municipales   dentro del marco legal.    

2.1.8.    Así las cosas, al   declarar exequible la sustitución de un impuesto creado legalmente, por una   contribución con destinación específica (i) en el marco de una   ley con vigencia transitoria, como es una ley del Plan Nacional de Desarrollo, (ii) desconociendo el carácter endógeno del   mismo, y (iii) sin cumplir con la exigencia   constitucional de justificar esta intervención legislativa por tratarse de   ingresos provenientes de fuentes endógenas, los municipios perdieron la   autonomía para disponer libremente de estos recursos, vulnerando así el   contenido de los artículos 287 y 338 de la Carta Política.    

j    

2.2.   El tributo de alumbrado público no cumple las características de una   contribución especial    

2.2.1. Por otra parte y   sin perjuicio de lo anterior, no se comparte la conclusión acogida por la   mayoría de la Sala Plena relacionada con que la naturaleza del tributo del   alumbrado público es asimilable a una contribución especial.    

Al respecto, el   Consejo de Estado ha establecido la finalidad con la que operan las tasas y las   contribuciones especiales. Así púes, para la Sección Cuarta mientras la tasa   financia gastos de funcionamiento, las contribuciones especiales sufragan   inversiones, lo que representaría una diferencia sustancial a la hora de   determinar los eventos para los que fueron previstas estas figuras dentro del   ordenamiento jurídico[136].   En palabras de la Sección Cuarta:    

“las   contribuciones especiales constituyen un tributo obligatorio impuesto como una compensación   del beneficio que obtiene un grupo específico de personas por una inversión   pública realizada por una entidad.    

A   diferencia   de   las     tasas   que  financian   gastos de funcionamiento,   estas contribuciones sufragan inversiones. ”    

En ese entendido,   las contribuciones especiales presentan un objeto que difiere con el tributo   creado para el alumbrado público pues según el texto de la norma, el recaudo   busca financiar los gastos derivados del servicio que se les presta a los   ciudadanos.    

2.2.2.   En criterio de la   mayoría de la Sala Plena, del principio de configuración legislativa se   desprende que el tributo “sí es asimilable a una contribución   especial, por cuanto tiene como fundamento una compensación por el beneficio   directo que ella reporta como consecuencia de un servicio u obra que la entidad   pública presta, realiza o ejecuta, esto es, la prestación del servicio de   alumbrado público. ” No obstante, la Sección Cuarta del Consejo   de Estado[137]  al analizar la acción de nulidad promovida contra el Acuerdo Municipal N° 012   del 20 de septiembre de 2005 del Municipio del Guamo, por medio del cual se   establecieron los elementos, los sujetos, la base gravable, el hecho generador y   demás elementos de la contribución de alumbrado público en el municipio,   determinó que tratándose de esta actividad no se puede hablar de una   contribución especial pues “el servicio no reporta un beneficio   concreto, específico y cuantificable para una colectividad determinada. “.    Sobre el particular, indicó:    

“En referencia   directa a los términos de la apelación, es pertinente aclarar que aunque el   artículo 29 de la Ley 1150 del 2007 asignó a la CREG la regulación del costo de   facturación y recaudo de la contribución creada por la Ley 97 de 1913, tal   señalamiento no tiene el alcance que sugiere el municipio, en cuanto a señalar   el tributo como una contribución.    

En primer lugar,   porque la tipología impositiva responde a características distintivas y   especiales que esta Sala ya analizó en relación con el tributo creado por el   literal d) del artículo 1o  de la mencionada Ley 97, concluyendo que se trata de un verdadero   impuesto local y no de una contribución, toda vez que el servicio no reporta un   beneficio concreto, específico y cuantificable para una colectividad   determinada. ” (Negrilla fuera de texto).    

2.2.3.   Por su parte, esta   Corte ha señalado que las tasas “son una especie de tributo en la que se   establece una prestación económica a favor del Estado”[138], señalando,   respecto de sus características, lo siguiente:     

“…aquellos   ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo   se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio   público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial   de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia   este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa   que lo presta. !    

del servicio público que se presta.    

La tasa es una   retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en   un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su   iniciativa, dan origen a él. [139]    

Igualmente, en   pronunciamiento[140]  reciente, este Alto Tribunal indicó: “las tasas se identifican por las   siguientes características: la prestación económica necesariamente tiene que   originarse en una imposición legal; el cobro nace como recuperación total o   parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente,   prestar una actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio público. La   retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los   beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; los valores que se   establezcan como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se deriva   del uso de dicho bien o servicio y, aun cuando el pago de las tasas resulta   indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o   general, ^su reconocimiento se torna obligatorio cuando el contribuyente provoca   su prestación. Así, las tasas se tornan forzosas a partir  de una actuación   directa y referida de manera inmediata al obligado. El pago de estos tributos   es, por lo general, proporcional, pero en ciertos casos admite criterios   distributivos (por ejemplo tarifas diferenciales) “.    

Respecto de las contribuciones especiales,   la jurisprudencia ha sostenido que “el principal   rasgo característico de las contribuciones especiales radica en la producción de   beneficios particulares en bienes o actividades económicas del contribuyente,   ocasionada por la ejecución del gasto público. En otras palabras, se trata de   una especie de compensación por los beneficios recibidos causados por   inversiones públicas  realizadas por  el Estado y  busca    evitar  un indebido  aprovechamiento de externalidades positivas   patrimoniales y particulares generadas por la actividad estatal, que se traducen   en el beneficio o incremento del valor de los bienes del sujeto pasivo[141]    

2.2.4.    De este modo, es   claro que en las tasas (i) el hecho generador   se basa en la efectiva prestación de un servicio público o la utilización privativa o aprovechamiento especial   del dominio público que se traduce en un beneficio particular del sujeto pasivo;   y que este gravamen (ii) tiene naturaleza   retributiva, pues busca compensar un gasto público del Estado para   prestar un servicio público.    

En ese contexto,   admitir la denominación de contribución especial por parte del legislador es   erróneo en la medida que el gravamen correspondiente al alumbrado público cumple   con los presupuestos de una tasa, la cual, como ya   se indicó está dirigida al pago de un servicio público, como resulta en el caso   concreto, mientras las contribuciones especiales se refieren a pagos para el   desarrollo de inversiones, como es el caso de la valorización.    

En efecto, se   ignoró que este tributo toma sus elementos de la definición de tasa por cuanto   el beneficio que se obtiene por su pago es individual y tangible para el   usuario, el cual puede estar determinado por el por el mismo hecho generador que   sirve de referencia en la contribución que está dado por la capacidad   contributiva de acuerdo con el uso de energía eléctrica o con ser propietarios   de bienes o estar obligado al pago del impuesto predial.    

2.2.5.    Finalmente,   considero que la demanda era apta para proferir una sentencia de fondo sobre   todos los cargos formulados contra los distintos apartes del artículo 191 de la   Ley 1753 de 2015 y por tanto, no había lugar a la inhibición parcial respecto   del parágrafo transitorio.    

Fecha ut supra,    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-155/16    

CONTRIBUCION   ESPECIAL ENCAMINADA A SUFRAGAR EL COSTO DE LA PRESTACION DEL SERVICIO DE   ALUMBRADO PUBLICO-Graves consecuencias en la decisión con respecto a   la descentralización territorial y desconocimiento de los límites   constitucionales del poder ejecutivo central (Salvamento de voto)    

AUTONOMIA   TRIBUTARIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Línea jurisprudencial (Salvamento de voto)    

CENTRALISMO POLITICO E INSTITUCIONAL-Obstáculo   estructural para el desarrollo del Estado (Salvamento de voto)    

Referencia: D-10911    

Demanda   de inconstitucionalidad contra el artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015  “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un   nuevo país’ ”.    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Con el   respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Plena, me permito presentar   el siguiente salvamento de voto a la sentencia C-155 de 2016. En dicha   providencia, la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra la   expresión “con destinación específica para la financiación de este servicio”   contenida en el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 y varias expresiones de dos   parágrafos de dicha disposición. La norma hace referencia al cobro del alumbrado   público en los municipios del país y la primera expresión impugnada dispone que   los costos y gastos asociados a la prestación de dicho servicio serán   recuperados por los gobiernos locales a través de una contribución especial con   destinación específica para la financiación del mismo. Por otro lado, los   apartes demandados en los parágrafos se refieren al recaudo de dicha   contribución y a un periodo de transición de un año para que las autoridades   municipales puedan adoptar la nueva contribución a los términos del artículo, en   especial en lo referente a los cobros por semaforización que, según la norma, no   pueden incorporarse al que se haga por alumbrado público ya que deben tener una   fuente particular y diferente.    

El   demandante solicitó en su demanda que se declare la inexequibilidad de los   apartes resaltados bajo dos cargos de inconstitucionalidad, a saber: (i) las   expresiones contradicen el principio de autonomía territorial; y (ii) el   Legislador incurrió en una violación del principio de igualdad en la medida en   que excluyó el servicio de semaforización de las actividades relacionadas con el   alumbrado público.    

En esa   oportunidad, considero que la mayoría de la Sala Plena incurrió en graves   inconsistencias al declarar la exequiblidad de las primeras dos expresiones y   abstenerse de pronunciarse de fondo con respecto a la tercera. En mi opinión   los apartes demandados debieron ser declarados inexequibles. Para   explicar mi posición, a continuación presentaré las razones puntuales por las   que advierto que el Tribunal incurrió en un craso error al no aceptar el cargo   por autonomía territorial propuesto por el actor. Para ello: (i) presentaré de   manera acotada la sólida línea jurisprudencial que existe en esta Corporación en   relación con la autonomía tributaria de las entidades territoriales; y    (ii) expondré las graves consecuencias que tiene la posición adoptada en esta   sentencia con respecto a la descentralización territorial y como la misma   desconoció los límites constitucionales del Poder Ejecutivo central.    

El esfuerzo de años de consolidación jurisprudencial despreciado por la mayoría   de la Corte Constitucional    

Desde   sus inicios, la Corte Constitucional defendió de manera enfática el nuevo modelo   de autonomía territorial introducido por la Constitución de 1991. Así, por   ejemplo, en la sentencia C-219 de 1997[142] la Corte declaró la   inexequibilidad  del artículo 236 de la Ley 223 de 1995 que le imponía a   los entes departamentales y a la ciudad de Bogotá la obligación de destinar de   forma específica al Fondo Seccional de Salud una parte del recaudo del impuesto   de registro y anotación. De la misma manera, la norma declaró inconstitucional   las disposiciones de esa ley que obligaban a los departamentos a destinar el 50%   del producto del impuesto a los Fondos Territoriales de Pensiones Públicas con   el fin de atender su pasivo pensional. Aunque para el Tribunal, la finalidad   perseguida por el legislador era válida, en la medida en que buscaba garantizar   el derecho a la salud, la norma constituía una clara y directa limitación de   la autonomía financiera de las entidades territoriales pues se restringía de   manera arbitraria la independencia tributaria de las autoridades locales   reconocida por la Carta.     

A su   vez, en la sentencia C-495 de 1998[143]  la Corte declaró la inexequibilidad de varias normas que dictaban la   destinación de algunos impuestos y tarifas municipales, a saber: (i) el artículo   7 de la Ley 44 de 1990 disponía que del total del impuesto predial unificado los   municipios deberían destinar por lo menos un 10% para la creación y desarrollo   de un fondo de habilitación de viviendas de estrato bajo; (ii) una parte del   artículo 104 de la Ley 388 de 1997 que señalaba que lo recaudado en el   Departamento de San Andrés por concepto de sanciones urbanísticas, debería ser   destinado a la financiación de programas de reubicación en zonas de alto riesgo;   y (iii) aquellas expresiones del artículo 184 de la Ley 136 de 1994 que disponía   que como parte de la financiación de los programas de capacitación al personal,   los municipios con una población superior a cien mil habitantes deberían   destinar como mínimo una suma equivalente al 1% de sus gastos de inversión   mientras que los demás municipios destinarían para el mismo objetivo una suma   mínima equivalente al 2%. En términos generales, la Corporación llegó a la   conclusión de que las normas eran contrarias a la Constitución ya que, aunque   perseguían fines loables, constituían una intromisión indebida del Legislador   en el manejo de los ingresos y programas de los municipios a la vez que afectaba   de manera directa y sin justificación plausible el reducto mínimo de la   autonomía fiscal de estas entidades ya que les imponía la forma y condiciones de   la asignación de sus recursos.    

Por   otra parte, la sentencia C-533 de 2005[144] resulta ser especialmente   relevante pues en dicha decisión el Tribunal declaró la inexequibilidad de   varias expresiones contenidas en el artículo 8 del Plan Nacional de Desarrollo   vigente para la época. Dichos apartes, indicaban que  para los proyectos    de infraestructura financiados con recursos públicos, se debía destinar como   mínimo el 50% de la sobretasa a la gasolina para la construcción, mantenimiento   y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias del ente   territorial respectivo. La Corte consideró que la norma desconocía la   Constitución en la medida en que el objetivo que buscaba consolidar, es decir la   financiación de obras públicas, se podía lograr respetando la autonomía de las   entidades territoriales ya que a sus autoridades les corresponde, en atención a sus indiscutibles   responsabilidades en este campo,  decidir el margen de financiación para   estas en virtud del interés de sus habitantes. Así las cosas,  la Corte concluyó que la medida adoptada por el Legislador no era   proporcional pues el fin constitucional que perseguía no admitía una restricción   a la autonomía macroeconómica y financiera de los gobiernos locales.    

Esta posición fue reiterada una   vez más por la sentencia C-925 de 2006[145], oportunidad donde la Corte   conoció de una demanda contra el Código Nacional de Tránsito que eximió de   manera general a todos los ciudadanos de pagar la tarifa correspondiente para la   renovación de sus licencias de conducción, siempre que la misma se realizara por   una sola vez.   Aunque la Corte declaró la constitucionalidad de la norma, advirtió que lo era   en razón a la trascendencia nacional que tienen estas licencias ya que le   permiten a su titular conducir en todo el territorio nacional, sin importar el   lugar de expedición. Sin embargo, resaltó que la Constitución creó un sistema   orgánico con facultades tributarias jerarquizadas entre los órganos de   representación política a nivel nacional y local que, entre otras cosas,   prevé una protección especial a los derechos mínimos de las entidades   territoriales. Por eso, la sentencia recopiló las reglas jurisprudenciales   relevantes para determinar el grado constitucionalmente admisible de   intervención del legislador en la regulación de los tributos territoriales.    

Así, señaló que toda evaluación   constitucional que se haga sobre medidas que afecten la autonomía tributaria de   las regiones debe: (i) diferenciar entre fuentes endógenas y exógenas de   financiación de las entidades territoriales; (ii) identificar eventos concretos   y excepcionales en los que resulta ajustado a la Carta que el legislador   intervenga, en el régimen jurídico de los tributos de propiedad de las entidades   territoriales; y (iii) determinar los criterios formales, orgánicos y materiales   para la identificación de la naturaleza de un tributo en particular. De esta   forma,  conforme al criterio formal, la renta pertenecerá a la entidad   territorial cuando así lo haya dispuesto la ley que crea o autoriza el   respectivo tributo. De acuerdo con el criterio orgánico, el gravamen será propio   de las entidades territoriales si para perfeccionarlo es necesaria una decisión   política o administrativa de los órganos de representación local o regional.    Finalmente, en caso de que los criterios formales y orgánicos resultasen   insuficientes para determinar la naturaleza del tributo, en dicha sentencia se   reiteró que se debe acudir a un criterio material que señala que la fuente de   financiación tendrá carácter de endógeno cuando las rentas que ingresan en el   patrimonio de la entidad territorial se recaudan igualmente en su jurisdicción y   se destinan a sufragar gastos propios de ésta, sin que exista algún elemento   sustantivo (como por ejemplo la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus   elementos) que sirva para señalar que se trata de una renta nacional.    

Por último, la sentencia   C-262 de 2015[146] resolvió una demanda contra   dos artículos de la Ley 1617 de 2013, uno de los cuales señalaba que no menos   del 10% de los ingresos corrientes de los Distritos Especiales se debía asignar   a las localidades de estos municipios, teniendo en cuenta las necesidades   básicas insatisfechas de la población. Para el demandante, esta norma era   contraria al principio de soberanía tributaria y la garantía de la autonomía   territorial ya que, sin desagregar entre las fuentes endógenas y exógenas,   imponía una restricción al uso que se le podía dar al presupuesto local. Aunque   la Corte declaró la constitucionalidad de la norma señalando que la misma no   vulnera el principio de autonomía sino que, por el contrario, busca profundizar   la descentralización administrativa del Estado recordó que la jurisprudencia   de la Corte ha desarrollado un juicio de proporcionalidad para determinar en que   momentos es constitucionalmente aceptable que la ley intervenga sobre la rentas   endógenas. Así, esto solo puede ocurrir de manera excepcional cuando: (i) la   destinación de rentas territoriales se hace por mandato constitucional que   establece expresamente que la ley debe determinar un porcentaje determinado de   los gravámenes sobre la propiedad inmueble; (ii) la interferencia sea necesaria   para proteger el patrimonio del Estado o mantener la estabilidad constitucional   o macroeconómica; o (iii) cuando las condiciones sociales y la naturaleza de la   medida así lo exijan ya que las mismas trascienden el ámbito simplemente local o   regional. En todo caso, en cualquier de estas hipótesis, la medida legal debe   satisfacer un juicio de proporcionalidad y resultar idónea, necesaria y   proporcional como medida para perseguir alguno de los fines indicados en los   supuestos anteriormente reseñados.    

En mi   opinión, la mayoría de la Sala Plena soslayó un análisis cuidadoso de la norma   en razón a que: (i) el examen de proporcionalidad propuesto fue superficial y ni   siquiera se presentó un esfuerzo consistente para explicar la razón por la cual   una contribución de origen endógeno, como lo es el asociado al cobro de   alumbrado público, y el destino del tributo deben ser manipulados por el   Gobierno Central; (ii) los precedentes presentados como fundamento de la   decisión de exequiblidad y de inhibición se formulan de manera incorrecta. Así,    se les da un alcance inadecuado en la medida en que se desconocen las   restricciones que existen para limitar la autonomía territorial, principio   trascendental en la Carta; y (iii) se omitió un elemento evidente en todo el   precario análisis constitucional de la mayoría, como lo es el hecho de que el   Legislador no presentó una justificación válida que permitiera demostrar que   existía una situación excepcional para limitar de una forma tan protuberante la   autonomía de las entidades territoriales para manejar un recurso que por su   naturaleza es endógeno.    

Lo   anterior, se refuerza en el siguiente acápite de mi salvamento, en donde   presento un recuento de la estructura anterior de la contribución al alumbrado   público y cómo el mismo había sido reconocido por el Legislador como parte de la   autonomía tributaria de los entes territoriales. Así,   quisiera recordar que el impuesto sobre el servicio de alumbrado público fue   autorizado para Bogotá  por la Ley 97 de 1913 y para el resto de municipios   por la Ley 84 de 1915. Estas disposiciones, le dieron plenas facultades a los   entes territoriales para que, a través del respectivo concejo municipal,    fijara los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases   gravables y las tarifas a aplicar para dicho impuesto. En su momento, la Corte   Constitucional declaró la exequibilidad de la Ley 97 de 1913 y precisó que bajo   el ordenamiento constitucional es del resorte de las asambleas y concejos votar   los tributos de su jurisdicción así como establecer los elementos estructurales   de los tributos autorizados por la legislación que no hayan sido definidos por   esta.[147]    

Esta interpretación histórica también fue reconocida por el juez contencioso   que, a partir de 2009[148], defendió de   manera explícita la autonomía fiscal de los municipios para regular directamente   los elementos de los tributos que la ley les haya autorizado, reiterando de esta   manera que los concejos municipales son competentes para definir los elementos   del impuesto de alumbrado público dentro de los límites de la Constitución y la   ley. Así las cosas, los municipios y distritos   cuentan con una amplia autorización legal para establecer el destino del   impuesto y definir los elementos que lo configuran.    

Por ejemplo, en la sentencia del Consejo de Estado que negó la nulidad de las   normas que regulan el impuesto de alumbrado público en Cartagena[149] el juez contencioso   señaló que: (i) el artículo 338 de la Constitución le otorgó autonomía a los   municipios para fijar los elementos del impuesto; (ii) La ley que crea o   autoriza la creación de un tributo territorial debe gozar de tal precisión, que   acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, con   el fin de desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas   dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo; (iii) dada la autonomía   conferida a los entes territoriales, los municipios pueden determinar los   elementos del impuesto de alumbrado público.     

Incluso, el Consejo de Estado ha admitido que las disparidades que existen en el   valor de cada impuesto entre los municipios del país es constitucional toda vez   que en el impuesto de alumbrado público, el contenido económico que contiene el   hecho generador y la capacidad contributiva del usuario no son evidentes, razón   por la cual se pueden acudir a diferentes fórmulas, siempre que sean razonables   y proporcionales[150].    

Por todo lo anterior, considero que la desatinada decisión de la mayoría tiene   impactos negativos para la consolidación de la autonomía de las regiones y   expone una interpretación centralista caduca que va en contra con los valores y   principios de la Carta.    

Una imposición mayoritaria y abusiva de centralismo   constitucional    

Al avalar una intromisión legislativa de esta magnitud, la Corte renegó de su   tradición republicana de proteger de forma incuestionable la autonomía   territorial. El centralismo político e institucional de nuestro país ha sido un   obstáculo estructural para el desarrollo del Estado-Nación. No hay que olvidar   que el modelo tradicional hegemónico del constitucionalismo colombiano en la   mayor parte del Siglo XX se basó en un desprecio absoluto por la   autodeterminación de las regiones. A buena hora, los constituyentes de 1991   reconocieron el valor del pluralismo político como forma de construir la   cohesión social necesaria para la consolidación material y orgánica de nuestro   Estado Social de Derecho.    

Como jueza constitucional, observo con desencanto como la Corte apela a   fantasmas del pasado para revindicar un rol caduco del Gobierno Central en la   determinación de la vida de los ciudadanos del país. En ese sentido, la mayoría   de la Sala, al admitir que la destinación específica incluida en el actual Plan   Nacional de Desarrollo es constitucional, remueve los cimientos del   constitucionalismo moderno e impide consolidar una vieja y justa aspiración   generacional: el desarrollo pleno, autónomo, respetuoso y equitativo de un país   de regiones.    

Una crítica regular al control judicial realizado por los jueces  es, como lo   diría Jeremy Waldron[151],   la relativización de todo a una cuestión cruda de números. En otras palabras,   decisiones trascendentales para la vida pública de un país quedan reducidas a la   consolidación de una mayoría precaria en los tribunales constitucionales. En   esta ocasión, creo que la desacertada decisión frente a la cual debo salvar el   voto demuestra esta premisa. Con la crudeza milimétrica de una mayoría, la Corte   Constitucional acaba de propinar un golpe certero y fulminante a la autonomía   regional. Será ahora la labor de mis compañeros, en un futuro, remediar tamaña   afrenta.    

En los   anteriores términos, dejo resumidos los argumentos que sustentan la razón de mi   salvamento de voto en los aspectos relacionados.    

Fecha  ut supra.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

            

[1]  Concepto 033654-09-09-14.    

[2]  Consejo de Estado, sentencia 17873 de 2012, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Cuarta, y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 9124 del 13 de noviembre de 1998.    

[3]  Cuaderno Principal, fl. 28.    

[4]  Cuaderno Principal, fls. 28-29.    

[5]  Es así como en el artículo 338 de la Constitución al referirse a la tarifa de   las tasas que pueden ser fijadas por las autoridades se establece que las mismas   son para la “recuperación de los costos de los servicios que les presten”.    

[6] Thuronyi, Victor (2003). Comparative Tax Law. The   Netherlands: Kluwer International Law, p. 48-49.    

[7]  Ley 1437 de 2011, artículo 91 numeral 2º.    

[8]  Esta es su afirmación principal, aunque de manera subsidiaria, solicita que se   declare la exequibilidad de las normas demandadas.    

[9]  Cuaderno Principal, fl. 29.    

[10]  Cfr. Sentencias C-335 de 1994 y C-717 de 2003.    

[11]  Cfr. Sentencia C-393 de 1996.    

[12]  Cfr. Sentencias C-544 de 1993, C-674 de 1999, C-741 de 1999, C-1060 A de 2000,   C-007 de 2002, C-717 de 2003 y C-615 de 2013.    

[13]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[14]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[15]  M.P. Mauricio González Cuervo.    

[16]  Sentencia C-883 de 2011.    

[17]  Cfr. Sentencias C-007 de 2002 y C-508 de 2006.    

[18]  M.P. Mauricio González Cuervo.    

[19]  Cfr. Sentencias C-478 de 1998 y C-508 de 2006.    

[20]  Sentencia C-007 de 2002.    

[21]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[23]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[24]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[25]  M.P. Ciro Angarita Barón.    

[26]  M.P. Ciro Angarita Barón.    

[28]  M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[29]  M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[30]  M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[31]  M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[32] La Corte Constitucional en sentencia C-1114/03, MP:   Jaime Córdoba Triviño, al pronunciarse respecto de la demanda de   inconstitucionalidad en contra de los artículos 5, 9, 14 parcial, 24 parcial, 28   parcial, 42, 43, 44, 50, 54 incisos 5º y 6o, 55 parcial, 59, 60, 69, 70, 71, 72,   73, 74, 80, 82, 83, 85, 98, 99, 101, 102, 103, 105, 107, 112, 117 y 118 parcial   de la Ley 788 de 2002 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y   penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”, se   establece que “(…) b)  El legislador, al tomar estas determinaciones, no   vulneró el principio de autonomía de las entidades territoriales ni las   atribuciones que la Carta les atribuye en materia tributaria, pues no hizo nada   distinto a ejercer la soberanía fiscal de que es titular.  En virtud de tal   soberanía, está legitimado para crear, modificar o suprimir tributos nacionales   o territoriales y en este último caso, bien puede hacerlo  a través de una   ley general o de una ley que limite específicamente el tributo, esto es,   señalando los elementos de la obligación tributaria, como son el sujeto activo,   el sujeto pasivo, el hecho generador, las bases gravables y la tarifa. c)  De   acuerdo con lo expuesto, entonces, el legislador, al fijar la tarifa del   impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y las tarifas de   la sobretasa a la gasolina, ejerció una competencia legítima que resulta   compatible con la autonomía de las entidades territoriales y con los fundamentos   constitucionales del sistema tributario, motivos por los cuales se declararán   exequibles los artículos 50 y 55, inciso primero, de la Ley 788 de 2002”. (subrayado fuera de texto original)    

[33]  Los pronunciamientos de la Corte en este sentido, se   han dado por ejemplo, al estudiar a los sujetos pasivos del impuesto predial y   de la contribución de valorización, en los que se pretendía incluir a los   tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.    

[34]  Ver sentencia C-903 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[35]  Ibíd.    

[36]  Ibíd.    

[37]  Ibíd.    

[38]  M.P. Ciro Angarita Barón.    

[39]  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[40]  M.P. José Gregorio Hernández.    

[41]  M.P. José Gregorio Hernández.    

[42]  M.P. Fabio Morón Díaz.    

[43] Contribución.   Expresión que comprende todas las cargas fiscales al patrimonio particular,   sustentadas en la potestad tributaria del Estado.    

[44] Impuesto. El   contribuyente está obligado a pagar el impuesto sin recibir ninguna   contraprestación por parte del Estado. No hay una relación do ut des, es   decir, los impuestos representan la obligación para el contribuyente de   hacer un pago, sin que exista una retribución particular por parte del Estado.    

[45] Tasa. La   O.E.A. y el B.I.D., al diseñar un modelo de Código Tributario describen la tasa   así: “Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la   prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado en el   contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que   contribuye al presupuesto de la obligación.”    

El concepto del Ministerio Público cita opinión del   profesor Abel Cruz Santos “…las tasas, también llamadas derechos,  provienen de servicios públicos que no obligan a los asociados; sólo los   pagan las personas que los utilizan. Se consideran como un precio que   cobra el Estado por el servicio prestado. Contrariamente a lo ocurrido con el   impuesto, que no supone para quien lo paga contraprestación de ninguna clase”.    

[46] Contribución Especial.  Es un pago por una inversión que beneficia a un grupo   de personas, como es el caso de la valorización.    

[47] Tarifa. Tabla   de impuestos, tasas u otras contribuciones.    

[48] Contribuciones Parafiscales. Son los pagos que deben realizar los usuarios de   algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento   de estas entidades de manera autónoma.    

[49]RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pública.   Universidad Externado de Colombia, pág. 124, 1992.    

[50]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[51] Sentencia C-040 de 1993   (MP. Ciro Angarita Barón. Unánime). En esa sentencia, la Corte definía si la   cuota de fomento panelero violaba la prohibición de rentas nacionales con   destinación específica (Art. 359 CP), y concluyó que no, porque tal prohibición   tenía un ámbito de aplicación limitado a las rentas nacionales derivadas del   recaudo de impuestos, y no de las contribuciones –como era el caso de la cuota   de fomento-. En tal contexto, caracterizó los impuestos como se señala en el   cuerpo de esta providencia.    

[52] Sentencia C-228 de 2010   (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime). En ese caso, la Corte debía definir,   entre otros puntos, si un gravamen era un impuesto o una contribución   parafiscal, y para ello tuvo en cuenta que los impuestos se caracterizan así:   “[…]  Las condiciones básicas del impuesto son: (i) tiene   una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo   ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata   con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas generales del   Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de dichos   recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) su pago no es opcional ni discrecional, lo   que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la   jurisdicción coactiva; (v) la capacidad económica del contribuyente es   un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley   que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter general”.    

[53]   Sentencia C-402 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Humberto Antonio   Sierra Porto y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). En ese caso, la Corte   Constitucional declaró inexequible una norma –establecida en la Ley 160 de 1994-   que contemplaba una tasa, tras advertir que no fijaba directamente la tarifa de   la misma, sino que defería su determinación en una autoridad administrativa, sin   fijar el sistema y el método para ello. La Corporación tuvo que definir primero   si el citado tributo era una tasa, y concluyó que sí, luego de mostrar que   respondía a cada una de esas características citadas en el cuerpo de la presente   providencia.    

[54] Sentencia C-465 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa.   SV. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell). La Corte debía decidir,   como parte del problema, si un tributo recaudado por una Superintendencia era   impuesto o tasa, y concluyó que una tasa. Entonces definió las tasas en términos   coincidentes con los que acaban de señalarse: “[…] Son aquellos ingresos tributarios que se establecen   unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el   particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se   trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación   de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración   que se paga a la entidad administrativa que lo presta. || Toda tasa implica una   erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que,   para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un   servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del   servicio público que se presta. || La tasa es una retribución equitativa por un   gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o   inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a   él. || Bien importante es anotar que las consideraciones de orden político,   económico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos,   iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o   distribución. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil,   dinámico y con sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente   administrativo.”    

[55]  M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[56]  Es importante resaltar que se excluyen de esta categorización las multas, por   cuanto las mismas tienen origen en una sanción, en el ejercicio del ius   punendi del Estado, ante la comisión de una falta. Por lo cual, las multas   no se enmarcan dentro de la categorización de impuesto, tasa o contribución.    

[57]  De conformidad con la jurisprudencia y la doctrina, luego de la creación de una   tasa o una contribución especial por parte del legislador, los entes   territoriales deberán fijar las tarifas correspondientes, tablas o catálogos de   precios de dichas tasas o contribuciones especiales, sin que esto indique que la   creación les sea dada pues es el legislador en ejercicio de su poder originario,   el llamado a definirlas. Así mismo, en la fijación de las tarifas   correspondientes la retribución debería idealmente tener como base el costo   marginal de largo plazo de la prestación del servicio, dejando un margen de   discrecionalidad al ente territorial para establecer una utilidad razonable (Public   Finance in Theory and Practice, Cuarta edición, 1984, Richard Musgrave y   otros, pp. 734 a 738).    

[58]  Sentencia C-144 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes; sentencia C-495 de 1998, MP:   Antonio Barrera; y sentencia C-155 de 2003, MP: Eduardo Montealegre. En este   mismo sentido, la sentencia C-621 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil, establece   que “existe un tercer significado del término contribución que designa   algunas modalidades sui generis de tributos difícilmente clasificables en las   categorías tradicionales y que involucran la idea de un beneficio obtenido por   el particular que, para compensar ese beneficio, es obligado a efectuar un pago”.    

[59]  Sentencia C-545 de 1994, MP: Fabio Morón Díaz.    

[60]  Sentencias C-490 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterado en la   sentencia C-308 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-528 de 2013 M.P.   María Victoria Calle, en el cual establece que “El carácter parafiscal de un   tributo, precisó entonces, no está determinado por su inclusión dentro del   presupuesto de rentas, sino por sus notas de obligatoriedad, singularidad y   destinación específica”.    

[61]  Artículo 1. El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede   crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los   existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más   conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa   autorización de la asamblea departamental:    

a)   El del expendio a los consumidores de los licores destilados. Se exceptúa el   alcohol desnaturalizado que se destine a objetos industriales.    

b)   Impuesto sobre el consumo de tabaco extranjero, en cualquier forma.    

d)   Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.    

e)   Impuesto sobre el barrido y la limpieza de las calles.    

Parágrafo. La imposición de las contribuciones de que tratan los incisos   marcados con las letras d) y e), envolverá implícitamente la derogación de los   que hoy se hallaren establecidos por la misma causa.    

f)   Impuesto de patentes sobre carruajes de todas clases y vehículos en general,   incluidos los automóviles y velocípedos; sobre establecimientos industriales, en   que se usen máquinas de vapor o de electricidad, gas y gasolina; sobre clubes,   teatros, cafés cantantes, cinematógrafos, billares, circos, juegos y diversiones   de cualquier clase, casas de préstamo y empeño, pesebreras, establos, depósitos,   almacenes y tiendas de expendio de cualquier clase.    

g)   Impuesto de deliberación en los casos de construcción de nuevos edificios o de   refacción de los existentes.    

h)   Impuesto de tranvías.    

i)   Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica,   de gas y análogas.    

j)   Impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las   mismas.    

k)   Impuesto por colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior de   coches, de tranvías, estaciones de ferrocarriles, cafés y cualquier   establecimiento público.    

l)   Impuesto de inscripción de fondas, posadas, hoteles y restaurantes, casas de   inquilinato, cualquiera que sea su denominación.    

m)   Impuesto sobre carbón mineral que transite o que se consuma dentro de los   términos del respectivo municipio.    

[62]  M.P. Luis Carlos Sáchica Aponte.    

[63]  M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[64]  M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[65]  Gaceta Judicial, Número 2403, p. 16 a 23.    

[66]  Artículo 43. En tiempo de paz solamente el Congreso, las   Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer   contribuciones.    

[67]  Artículo 197. Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán   conforme a la ley, las siguientes:    

[…]    

2.   Votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las   contribuciones y los gastos locales.    

[68]  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 6 de agosto de 2009, Exp. 16315.    

[69]  Sentencia C-495 de 1998 M.P. Antonio Barrera Carbonell, citada por las   sentencias C-525 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda y C-903 de 2011 M.P. Luis   Ernesto Vargas, entre otras. (subrayas fuera del texto original).    

[70]  Sentencia C-040 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón.    

[71]  M.P. Mauricio González Cuervo.    

[72]  Original en negrilla.    

[73]  M.P. María Victoria Calle.    

[74] Sentencia C-375 de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo.   Unánime). En esa oportunidad la Corte declaró exequible una norma, demandada por   supuestamente violar la prohibición de crear rentas con destinación específica,   entre otras razones porque si contemplaba un impuesto nacional, en todo caso su   destinación específica estaba dentro de una de las excepciones previstas en el   artículo 359 Superior (inversión social).    

[75] Sentencias   C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón), antes citada; y sentencia C-490 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero), también referida.    

[77]  (subrayas fuera del texto original).    

[78]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[79]  M.P. Ciro Angarita Barón.    

[80]  Cfr. Decreto 111 de 1996, Arts. 11 y 27.    

[81]  M.P. José Gregorio Hernández.    

[82]  Subrayas fuera del texto original.    

[83]  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[84]  Párrafo 6.    

[85]  Las condiciones mínimas para su prestación, por las   autoridades municipales y distritales, debe asegurar: (i) “El mejoramiento de   la calidad de vida y de seguridad de los habitantes en el nivel nacional y   territorial”; (ii) “El financiamiento del servicio de alumbrado público   dentro del marco de sostenibilidad fiscal de la entidad territorial. En ningún   caso podrá cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la prestación   del mismo en su área de influencia”; (iii) “Una prestación eficiente y   continua del servicio de alumbrado público”; y (iv) “Se amplíe la   cobertura en la prestación del servicio de alumbrado público”.    

[86]  Los principios rectores de la prestación del servicio de   alumbrado público, que es inherente al servicio público de energía eléctrica,   son los de (i) cobertura, (ii) calidad, (iii) eficiencia energética, (iv)   eficiencia económica, (v) homogeneidad y (vi) suficiencia financiera.    

[87]  Ver también Arts. 365 y 367 de la Constitución Política.    

[88]  Los costos y gastos de prestación del servicio “se determinarán de   conformidad con la metodología que para tales efectos establezca el Ministerio   de Minas y Energía o la autoridad que delegue”. Los sujetos pasivos del   tributo son los consumidores del servicio de energía eléctrica, sean usuarios   del servicio público domiciliario o autogeneradores, y, “en los casos en que   no se realicen consumos de energía eléctrica, los propietarios de los predios y   demás sujetos pasivos del impuesto predial que se encuentren dentro de la   jurisdicción del respectivo municipio o distrito”. La distribución del costo   a recuperar corresponde a los concejos conforme a la metodología fijada por el   Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue, considerando el   volumen de energía consumida por los consumidores o el avalúo catastral del   predio de los no consumidores, teniendo en cuenta el área de influencia del   servicio. La definición de los procedimientos de recaudo corresponde a los   alcaldes.    

[89]  Cfr. Constitución Política, Art. 338.    

[90]  M.P. Fabio Morón Díaz    

[91]  M.P. María Victoria Calle.    

[92]  M.P. Gloria Stella Ortiz.    

[93]  Ver supra Sección E de esta providencia, numerales 35   a 48.    

[94]  Ver supra Sección E de esta providencia, numerales 35   a 48.    

[95]  Sentencia C-495 de 1998 M.P. Antonio Barrera Carbonell, citada por las   sentencias C-525 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda y C-903 de 2011 M.P. Luis   Ernesto Vargas, entre otras. (subrayas fuera del texto original).    

[96]  Ibíd.    

[97]  Es importante mencionar que por la naturaleza jurídica de las tasas y las   contribuciones, cuya esencia es la de tener una destinación específica, no hay   lugar a emplear un test de proporcionalidad estricto, el cual solo tendría lugar   en el caso de que se tratase de un impuesto.    

[98]  Constitución Política, Art. 287.    

[99]  Ibíd.    

[100]  MP Alejandro Linares Cantillo    

[101] Ver. A este respecto, la Sentencia C-414 de 2012.    

[102]  Ver, en este sentido, especialmente las Sentencias   C-035 de 2009 y -121 de 2006.    

[103]  La Ley 44 de 1990 unifica el impuesto predial, y en su artículo 2 dice: “El Impuesto Predial Unificado es un impuesto del orden   municipal”.    

[104]  Sentencia C-089 de 2001 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime). En ese   caso, al reconstruirla, la Corte señaló que eran dos causales diferentes las de  proteger el patrimonio de la Nación, y mantener   la estabilidad económica interna y externa. Sin perder su autonomía conceptual,   pueden mencionarse en una sola.    

[105]  Así fue como la Corte sintetizó, en la sentencia C-219 de 1997, la regla de las   sentencias C-004 de 1993 (MP Ciro Angarita Barón. Unánime) y C-070 de 1994 (MP   Hernando Herrera Vergara. Unánime). En la sentencia C-004 de 1993, por ejemplo,   la Corte declaró exequible una norma legal que le confería a una entidad   distinta a la territorial la administración de la sobre tasa a la gasolina, a   pesar de ser esta una renta propia.    

[106]  Sentencia C-089 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).    

[107]  Sentencia C-925 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime). La norma acusada   decía que “La renovación   de las actuales licencias de conducción expedidas legalmente no tendrá costo   alguno para el titular de las mismas, por una sola vez”, lo cual suponía   exonerar a quienes efectuaran el trámite, del deber jurídico que les   correspondía ordinariamente de pagar una tasa cuyos recaudos se destinaban a   entes territoriales.    

[108]  Sentencia C-925 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime), citada.    

[109]  Sentencia C-262 de 2015 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime).    

[110]  Sentencia C-089 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).    

[111]  Villar Borda, Luis. Democracia municipal. Autonomía, Planificación y   Desarrollo. Madrid. Instituto de Estudios de Administración Local. 1984, pp.   159 y ss.    

[112] M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub.    

[113] Sentencia C-624 de   2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[114] Ver por ejemplo las   sentencias C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-702 de 1999 M.P. Fabio   Morón Díaz, C-427 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas, C-937 de 2010 M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio, C-541 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-240 de 2011 M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva y C-l055 de 2012 M.P. Alexei Julio Estrada, entre   otras.    

[115] Ver entre otras la   sentencia C-587 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[116] El sujeto activo   corresponde al acreedor de la obligación tributaria, mientras que el deudor se   identifica como el sujeto pasivo.    

[117] El hecho gravable o   hecho generador ha sido definido por esta Corporación como aquella “situación de   hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece   de manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación   tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico,   entonces nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal”. Por su   parte, la base gravable comprende el aspecto cuantitativo del hecho generador, o   lo que es lo mismo, el parámetro sobre el que se reconoce la obligación   tributaria.    

[118] La tarifa es la   magnitud que se establece en la ley, la cual una vez aplicada a la base   gravable, sirve para determinar la cuantía del tributo.    

[119] La citada norma dispone   que: “Artículo 338.- En tiempo de paz. solamente el Congreso,   las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán   Imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley. las ordenanzas y los   acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y   las bases gravables, y las tarifas de los impuestos “.    

[120] M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[122] En sentencia C-084 de   1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se señaló que: “(…) la Corte   considera que es necesario distinguir entre las leyes que crean una contribución   y aquellas que simplemente autorizan a las entidades territoriales a imponer   tales contribuciones. En el primer caso, en virtud del principio de la   predeterminación del tributo, la ley debe fijar directamente los elementos de la   contribución, mientras que en el segundo caso, la ley puede ser más general,   siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las   asambleas y concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de la   contribución    

(…)”.    

[123]  .MP. Mauricio González Cuervo    

[124] Este límite se explica a   partir del reconocimiento expreso que sobre el mismo realiza el inciso 2° del   artículo 338 del Texto Superior: “(…) La ley. las ordenanzas y los   acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y   contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos   de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les   proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y   beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las   ordenanzas o los acuerdos “.    

[125] Sobre este punto, se   manifestó que: “[La] jurisprudencia ha dicho que en virtud de la protección   constitucional de las rentas municipales, el límite admisible a la libertad de   configuración del legislador en materia fiscal consiste en permitirle fijar la   tasa impositiva, y admitir la administración, el recaudo o control del mismo.   (…) Al respecto conviene recordar la Sentencia C-517 de 2007, en la que se   dijo: ‘De la competencia para la creación del tributo que, según lo visto,   corresponde a la ley, no está ausente la referencia a los elementos del tributo,   que el legislador puede hacer sin quebrantar el principio de autonomía o los   derechos de las entidades territoriales y, en particular, del municipio en lo   atinente al impuesto predial. Un repaso de algunos artículos de la Ley 44 de   1990 que han sido demandados permite apreciar que no se presenta el despojo   absoluto de las competencias municipales que el actor presenta en su demanda. En   efecto, a título de ejemplo, conviene mencionar que, conforme al artículo 2, la   administración, recaudo y control del impuesto predial corresponde a los   respectivos municipios, mientras que el artículo 4 señala que la tarifa será   fijada por los respectivos concejos dentro de topes que la ley fija’ (…)”.    

[126] Sentencia C-587 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero   Pérez.    

[127]  sentencia C-903 de 201    

[128]  Sentencia C-414 de 2012 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[129] M.P. María Victoria   Calle Correa.    

[130] La Ley 44 de 1990   unifica el impuesto predial, y en su artículo 2 dice: “El Impuesto Predial   Unificado es un impuesto del orden municipal”    

[131] Sentencia C-089 de 2001   (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime). En ese caso, al reconstruirla, la   Corte señaló que eran dos causales diferentes las de proteger el patrimonio de   la Nación, y mantener la estabilidad económica interna y externa. Sin perder su   autonomía conceptual, pueden mencionarse en una sola.    

[132] Así fue como la Corte   sintetizó, en la sentencia C-219 de 1997, la regla de las sentencias C-004 de   1993 (1V1P Ciro Angarita Barón. Unánime) y C-070 de 1994 (MP Hernando Herrera   Vergara. Unánime). En la sentencia C-004 de 1993, por ejemplo, la Corte declaró   exequible una norma legal que le confería a una entidad distinta a la   territorial la administración de la sobre tasa a la gasolina, a pesar de ser   esta una renta propia.    

[133] Sentencia C-089 de 2001   (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).    

[134] Sentencia C-925 de 2006   (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime). La norma acusada decía que “La renovación   de las actuales licencias de conducción expedidas legalmente no tendrá costo   alguno para el titular de las mismas, por una sola vez”, lo cual suponía   exonerar a quienes efectuaran el trámite, del deber jurídico que les   correspondía ordinariamente de pagar una tasa cuyos recaudos se destinaban a   entes territoriales.    

[135] Sentencia C-925 de   2006. MP Jaime Córdoba Triviño.    

23 Consejo de Estado,   Sección Cuarta, Sentencia del siete (7) de mayo de dos mil quince (2015), Exp.   20152    

[137] Consejo de Estado,   Sección Cuarta, Sentencia del siete (7) de marzo de dos mil trece (2013), Exp.   18579, CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.    

[138]  Sentencia C-260 de 2015, M.P. Gloria Ortiz Delgado.    

[139] Sentencia C-465 de 1993.   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[140] Sentencia C-167 de   2014. M.P. María Victoria Calle.    

Sentencia C-260 de 2015. M.P. Gloria Ortiz Delgado.    

[141]  Sentencia C-260 de 2015. M.P. Gloria Ortiz Delgado.    

[142]  Corte Constitucional. Sentencia C-219 de 1997. Magistrado Ponente: Eduardo   Cifuentes Muñoz.    

[143]  Corte Constitucional. Sentencia C-495 de 1998. Magistrado Ponente: Antonio   Barrera Carbonell.    

[144]  Corte Constitucional. Sentencia C-533 de 2005. Magistrado Ponente: Álvaro Tafur   Galvis.    

[145]  Corte Constitucional. Sentencia C-925 de 2006. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba   Triviño.    

[146]  Corte Constitucional. Sentencia C-262 de 2015. Magistrado Ponente: María   Victoria Calle Correa.    

[147]  Corte Constitucional. Sentencia C-504 de 2002. Magistrado Ponente: Jaime Araujo   Rentería.    

[148]  Consejo de Estado. Sección Cuarta.   Sentencia del 6 de agosto de 2009 (2001-569). Consejero Ponente: Hugo Fernando   Bastidas Bárcenas.    

[149]  Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 31 de enero de 2013 (2010-038).   Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo.     

[150]  Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 15 de noviembre de 2012   (2008-155). Consejero Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.