C-272-16

Sentencia C-272/16    

CONTRIBUCION ESPECIAL   PARA FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO   2014-2018-Resulta   contraria a la Constitución Política/CONTRIBUCION ESPECIAL PARA FINANCIAR EL   SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Inexequibilidad   no crea vacío normativo sobre la materia, puesto que cobran vigencia las normas   tributarias anteriores    

Conforme a lo indicado en   las consideraciones de la providencia, una de las manifestaciones principales   del carácter social del Estado está dada por la garantía de la prestación   adecuada de los servicios públicos, al punto que el Constituyente dispuso un   capítulo específico para subrayar su importancia y su “inherencia” a la cláusula   de Estado social. Por lo tanto, un tributo como el adoptado por el artículo 191   de la ley 1753 de 2015, que, en últimas, deja librada la satisfacción de una   necesidad general a criterios de suficiencia económica y rentabilidad del   prestador del servicio, en relación con aparentes beneficiarios individuales del   servicio, resulta ostensiblemente contrario a los mandatos superiores. El   gravamen creado por la ley acusada lesiona intensamente, así mismo, el principio   de la prevalencia del interés general, consagrado en el artículo 1º de la   Constitución. Esto, por cuanto el alumbrado público es un servicio que encuentra   su razón de ser en la satisfacción de un interés general, pues los bienes que   reporta no pretenden ni permiten incrementar utilidades ni beneficiar a sujetos   particulares y, al contrario, están relacionados con las condiciones de   seguridad de la población y la obligación que tienen las autoridades de proteger   a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades   (art. 2º). La contribución especial   juzgada deja de lado el objetivo de salvaguardar tales intereses de carácter   colectivo y lo condiciona a supuestas relaciones privadas y, en específico, a   unos criterios de rentabilidad y viabilidad financiera determinados por el   prestador del servicio de alumbrado, de cuya apreciación, en últimas,   dependería, la satisfacción de una necesidad esencial para todo el conglomerado.    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos    

FORMULA   POLITICA DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance    

SERVICIOS PUBLICOS EN EL   ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Jurisprudencia constitucional    

CLAUSULA DE ESTADO   SOCIAL-Alcance/PRINCIPIO   DE ESTADO SOCIAL Y SERVICIOS PUBLICOS-Relación/SERVICIOS PUBLICOS-Herramienta   fundamental para el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia   social/PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Función inherente a los fines del   Estado Social de Derecho     

POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS Y   PRIVADOS-Alcance/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA REGULACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS-Alcance    

SERVICIOS PUBLICOS-Características   constitucionales    

A la luz de disposiciones constitucionales, pueden   sintetizarse las siguientes consideraciones: (i) hay una relación inescindible entre la cláusula de   Estado social y la prestación de los servicios públicos, por expresa disposición   constitucional; (ii) la ley debe fijar el régimen jurídico de su prestación, que   puede ser llevada a cabo por el Estado o particulares. No obstante, aquél   mantiene la potestad de la regulación, control y vigilancia de su suministro;   (iii) por razones de soberanía o de interés general, el Estado puede reservarse   la prestación de determinados servicios públicos; (iv) en cualquier caso, el   legislador está en la obligación de asegurar la prestación eficiente de los   servicios públicos a todos los habitantes del territorio nación; (v) en los   planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto   social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación. Así mismo, (vi) el   legislador debe llevar a cabo la regulación de los servicios públicos, con el   fin de alcanzar, en un marco de sostenibilidad fiscal, el bienestar general, el   mejoramiento de la calidad de vida de la población, la distribución equitativa   de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, fines sociales del Estado   y, por último, (vi) la sostenibilidad fiscal no puede actuar en perjuicio de la   prioridad del gasto social, ni puede dar lugar al menoscabo de los derechos   fundamentales, a la restricción de su alcance o a la negación de su protección   efectiva.    

SERVICIO DE ALUMBRADO   PUBLICO-Objeto/SISTEMA   DE ALUMBRADO PUBLICO-Actividades que comprende/SERVICIO DE ALUMBRADO   PUBLICO-Bien público de carácter indivisible/BIENES PUBLICOS LOCALES Y   GLOBALES-Distinción     

TIPOS BASICOS DE   TRIBUTOS-Jurisprudencia   constitucional/TRIBUTOS-Tipos    

IMPUESTOS-Definición    

TASAS-Definición/TASAS-Características    

CONTRIBUCION-Definición/CONTRIBUCIONES-Características/  CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Elementos/CONTRIBUCIONES-Existencia de   contraprestación o beneficio directo por prestación de un servicio       

SERVICIO DE ALUMBRADO   PUBLICO-Sujeción   a principios de cobertura, calidad del servicio, eficiencia económica,   homogeneidad y suficiencia financiera    

CONTRIBUCIONES   ESPECIALES-Actividades   u obras que dan lugar a dichas contribuciones pueden estar comprendidas en   amplia y variada operación estatal    

SISTEMA DE ALUMBRADO   PUBLICO-Servicio   que se brinda en interés general, no particular ni privado    

REGIMEN JURIDICO DE   SERVICIOS PUBLICOS-Mandato constitucional que obliga a garantizar y asegurar su   suministro eficiente a todos los habitantes del territorio nacional    

Referencia: expediente   D-11056    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015   “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un   Nuevo País”.”    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de   dos mil dieciséis (2016).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido   la presente Sentencia.    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   consagrada en el artículo 241 de la Constitución, Adiel Carrascal Robles   solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad parcial del artículo 191 de la   Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018 «Todos por un Nuevo País»”.    

Cumplidos los trámites previstos en el   artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la   Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el   artículo objeto de la acción de inconstitucionalidad, subrayado en el inciso   demandado:     

“LEY 1753 DE   2015    

(junio 9)    

Diario Oficial   No. 49.538 de 9 de junio de 2015    

CONGRESO DE LA   REPÚBLICA    

Por la cual se   expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país».    

EL CONGRESO DE   LA REPÚBLICA DE COLOMBIA    

DECRETA:    

Artículo 191. Alumbrado Público.  Es un servicio público esencial, regido por los artículos 56 y 365 de la   Constitución Política. El Gobierno nacional, a través del Ministerio de Minas y   Energía, reglamentará su prestación para que se asegure por parte de autoridades   municipales y distritales lo siguiente:    

1. El mejoramiento de la calidad de vida y de seguridad   de los habitantes en el nivel nacional y territorial.    

2. El financiamiento del servicio de alumbrado público   dentro del marco de sostenibilidad fiscal de la entidad territorial. En ningún   caso podrá cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la prestación   del mismo en su área de influencia.    

3. Una prestación eficiente y continua del servicio de   alumbrado público.    

4. Se amplíe la cobertura en la prestación del servicio   de alumbrado público.    

a) El principio de cobertura buscará garantizar una   cobertura plena de todas las áreas urbanas de los municipios y distritos, y en   centros poblados de las zonas rurales donde técnica y financieramente resulte   viable su prestación, en concordancia con la planificación local y con los demás   principios enunciados en el presente artículo.    

b) En virtud del principio de calidad el servicio   prestado debe cumplir con los requisitos técnicos que se establezcan para él.    

c) Para efectos del presente artículo, el principio de   eficiencia energética se define como la relación entre la energía aprovechada y   la total utilizada, en cualquier proceso de la cadena energética que busca ser   maximizada a través de buenas prácticas de reconversión tecnológica.    

d) El principio de eficiencia económica implica, entre   otros aspectos, la correcta asignación y utilización de los recursos de tal   forma que se busque la garantía de la prestación del servicio de alumbrado   público al menor costo económico y bajo criterios técnicos de calidad.    

e) En virtud del principio de homogeneidad se buscará   que la metodología para determinar los costos totales máximos eficientes de   prestación del servicio de alumbrado público tengan una misma estructura para   todos los municipios y distritos del país, y que los costos resultantes   respondan a la realidad de cada municipio o distrito.    

f) En virtud del principio de suficiencia financiera se   promoverá que los prestadores del servicio de alumbrado público tengan una   recuperación eficiente de los costos y gastos de todas las actividades asociadas   a la prestación del servicio y obtener una rentabilidad razonable.    

Los costos y gastos eficientes de todas las actividades   asociadas a la prestación del servicio de alumbrado público serán recuperados   por el municipio o distrito que tiene a cargo su prestación a través de   una contribución especial con destinación específica para la   financiación de este servicio. Dichos costos y gastos se determinarán de   conformidad con la metodología que para tales efectos establezca el Ministerio   de Minas y Energía o la autoridad que delegue.    

Serán sujetos pasivos de la contribución del servicio   de alumbrado público quienes realicen consumos de energía eléctrica, bien sea   como usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica o como auto   generadores y, en los casos en que no se realicen consumos de energía eléctrica,   los propietarios de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial que   se encuentren dentro de la jurisdicción del respectivo municipio o distrito. Lo   anterior, teniendo en cuenta los criterios de equidad y progresividad.    

El Ministerio de Minas y Energía o la autoridad   que delegue determinará la metodología que contenga los criterios técnicos a   considerar por parte de los concejos municipales y distritales para realizar la   distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos, para lo cual   deberá tener en cuenta los principios definidos en este artículo.    

Cuando el sujeto pasivo sea el usuario de energía   eléctrica, para la liquidación de la contribución se deberá considerar el   volumen de energía consumida. Cuando el sujeto pasivo sea el propietario de los   predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial, para la fijación de la   contribución se deberá considerar los elementos del avalúo catastral del   respectivo predio, teniendo en cuenta el área de influencia del servicio de   alumbrado público. El valor de la contribución en ningún caso   sobrepasará el valor máximo que se determine de conformidad con los criterios de   distribución contenidos en la metodología mencionada.    

Los alcaldes municipales o distritales definirán los   procedimientos de recaudo, y este podrá realizarse, entre otros, a través de la   facturación propia del municipio o distrito, o de las empresas de servicios   públicos domiciliarios de su jurisdicción. En este caso, la remuneración del   servicio de facturación y recaudo se realizará de conformidad con la regulación   aplicable a la facturación conjunta.    

A partir de la vigencia de la presente ley, el   suministro de energía eléctrica con destino al servicio de alumbrado público   deberá realizarse a través de contratos soportados en los mecanismos de   cubrimiento que para el efecto determine el Ministerio de Minas y Energía o la   autoridad que delegue dentro de los seis meses siguientes. En todo caso, el pago   por el suministro de la energía, la facturación y el recaudo se podrán realizar   mediante apropiación sin situación de fondos por parte de la entidad respectiva   y a favor del comercializador de energía eléctrica.    

Las personas prestadoras del servicio de   alumbrado público serán sujetos del control y vigilancia de la Superintendencia   de Servicios Públicos Domiciliarios, en aspectos relacionados con la calidad y   prestación del servicio. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios   realizará la vigilancia y control sobre el cumplimiento de los reglamentos   técnicos expedidos para regular el servicio de alumbrado público.    

Parágrafo 1°. Sustitúyase el impuesto de alumbrado   público, y en particular, el literal d) del artículo 10 de la Ley 97 del 1913,   en lo que se refiera a dicho impuesto y demás leyes que lo complementan.    

Parágrafo 2°. Los contratos suscritos mantendrán su   vigencia, pero las prórrogas o adiciones que se pacten con posterioridad a la   vigencia de la presente ley se regirán por lo previsto en esta ley; en todo   caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el   costo de prestación del servicio a partir de la expedición de la presente ley.   Los contratos que se celebren durante el período al que se refiere el parágrafo   transitorio y en todo caso antes de la reglamentación de este artículo, se   regirán por las normas vigentes antes de la expedición de esta ley.    

Parágrafo Transitorio. La sustitución de que trata el   parágrafo 1° del presente artículo se aplicará respecto de las entidades   territoriales que hayan expedido acuerdos adoptando el tributo de alumbrado   público autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Contarán con un   (1) año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para adoptar la   contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido   este plazo operará la sustitución. Los alcaldes de los municipios y   distritos que a la fecha de expedición de esta ley tengan incorporado en los   acuerdos de impuesto de alumbrado público la actividad de semaforización,   deberán establecer la fuente con la cual se financiarán los costos y gastos de   la actividad de semaforización a partir de la terminación del período de un (1)   año al que se refiere este parágrafo transitorio.    

Sin perjuicio de lo anterior, los municipios o   distritos podrán optar por no cobrar por la prestación del servicio de alumbrado   público”.    

III. LA DEMANDA    

El demandante considera que los apartados   normativos subrayados desconocen los artículos 1º, 151, 287, 338 y 363 de la   Constitución y, en sustento de su acusación, desarrolla nueve cargos que se   sintetizan a continuación.    

3.1. El actor afirma que los apartados   del artículo impugnado que determinan la recuperación de los costos y gastos del   servicio de alumbrado público, a través de un contribución especial con   destinación específica, infringen el artículo 287 de la Carta, que garantiza a   las entidades territoriales autonomía para la gestión de sus intereses y, en   especial, para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios   para el cumplimiento de sus funciones, dentro de los límites de la Constitución   y la ley.    

Estima que la regulación fue aprobada por   el Congreso sin tener en cuenta sus efectos fiscales en las entidades   territoriales, las cuales habían aprobado el impuesto de alumbrado público,   gravamen de carácter general a través del cual se permitía financiar   adecuadamente la prestación del servicio. La nueva contribución, vinculada “sin   ninguna clase de sustento… jurídico ni documental” al consumo   de energía eléctrica de los usuarios, ignoraría que existen también grandes   empresas que, aunque no generan consumos, se benefician del alumbrado público,   de manera que el tributo tendría un carácter regresivo y, correlativamente,   violatorio del principio de  progresividad consagrado en el artículo 363 de   la C. P.    

Por otro lado, en opinión del demandante,   la naturaleza jurídica de la contribución especial es incompatible con el   carácter colectivo y continuo del servicio de alumbrado público. Señala que este   tipo de tributo no tiene carácter permanente y debe ser utilizado con el fin de   financiar una obra en específico por parte de quienes se benefician de ella. En   consecuencia, a través de dicho ingreso fiscal solo podrían financiarse nuevos   proyectos de alumbrado público, pero no los costos directos asociados a su   prestación, como el consumo de energía del sistema alumbrado, su administración,   mantenimiento, expansión y repotenciación.    

3.2. El actor considera que, al adscribir   al Ministerio de Minas y Energía la competencia de definir la metodología que   deben tener en cuenta los Concejos para recuperar los costos y gastos derivados   del servicio de alumbrado público, el precepto acusado infringe la autonomía de   las entidades territoriales y el artículo 338 de la C. P., según el cual, la   ley, las ordenanzas o los acuerdos deben definir el método y el sistema para   definir dichos costos y los beneficios asociados a las tasas y contribuciones.   Del mismo modo, limitaría “el rango de acción” de los concejos municipales en la   gestión de sus propios intereses y tributos. Se infringiría    

3.3. Con apoyo en jurisprudencia   constitucional, indica que el otorgamiento de competencias al Gobierno Nacional,   a través del Ministerio de Minas y Energía, para reglamentar la prestación y la   recuperación de los costos relacionados con la prestación del servicio de   alumbrado público, desconoce la autonomía tributaria que le asiste a las   entidades territoriales, conforme a los artículos 287 y 338 de la Carta, la cual   les permite establecer los elementos estructurales de los tributos. La norma   conferiría potestades al Ministerio que la Constitución otorgaría exclusivamente   al Congreso, las asambleas departamentales y concejos municipales.    

Explica que la autonomía territorial es   la capacidad que se le otorga a los municipios y departamentos para el manejo de   sus propios asuntos, que en materia de manejo de recursos está relacionada con   la autonomía fiscal, la cual se ve lesionada al entregársele al Ministerio de   Minas y Energía las mencionadas facultades para la determinación de los   elementos esenciales del gravamen.      

3.4. A partir de jurisprudencia de esta   Corporación y con base en razones similares a las indicadas en precedencia,   sostiene que al realizar la mencionada delegación, la norma vulnera los   principios de legalidad y certeza tributaria. Estima que el artículo impugnado   no establece de forma clara y precisa los elementos “integrantes” del tributo y   le atribuye el método para su definición al Ministerio de Minas y Energía, pese   a que la Constitución confiere esa potestad a los órganos de representación   popular.    

3.5. Además de lo anterior, el actor   subraya que, a la luz del artículo 313-4 de la C. P. y de la jurisprudencia de   esta Corte y del Consejo de Estado, los Concejos Municipales tienen la   competencia para votar, de conformidad con la Constitución y la ley, los   tributos y los gastos locales, los principales elementos del tributo, los   sujetos pasivos, la metodología, etc., por lo cual, la norma demandada es   contraria a la Carta, al conferir la definición de dichos elementos al   Ministerio de Minas y Energía.    

3.6. Desde otro punto de vista, el   demandante sostiene que el fragmento que otorga competencia a la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para ejercer el control y   vigilancia a los agentes que prestan el servicio de alumbrado público es   contrario a la Carta pues, según lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2424   de 2006 y conforme a lo sostenido por la jurisprudencia constitucional y la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, este servicio no tiene   carácter domiciliario. En ese sentido, considera que se desconoce el artículo   370 de la C.P., que circunscribe la actividad de dicha entidad a la vigilancia   de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.    

3.7. El demandante pone de presente que   el artículo impugnado fija dos tipos de fórmula para la liquidación de la   contribución: cuando el obligado es usuario del servicio domiciliario de energía   eléctrica, el factor a considerar es el volumen de energía eléctrica consumida   y, en caso de que esto último no ocurra y, entonces, los obligados sean los   propietarios de inmuebles y sujetos pasivos del impuesto predial, el criterio es   el avalúo catastral del predio correspondiente, siempre que este se encuentre en   el área de influencia del servicio del alumbrado público.    

Dichas fórmulas, en opinión del actor,   son contrarias a los principios de equidad, eficiencia y progresividad del   sistema tributario, previstos en el artículo 363 de la C. P., por cuanto no   consultan la capacidad económica del sujeto pasivo, de manera que la carga   contributiva se distribuye al margen de los ingresos del obligado y quienes   tienen más posibilidades no necesariamente soportan mayor carga fiscal. De la   misma manera, afectarían la eficiencia en el recaudo del tributo, puesto que, en   relación con quienes no utilicen el servicio de energía eléctrica, es decir, los   propietarios de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial, el   cobro no podría llevarse a cabo a través de la respectiva factura y serían   necesarios otros mecanismos para hacerlo efectivo.    

3.8. El demandante considera que la   contribución por alumbrado púbico impugnada es contraria a la cláusula de Estado   Social de Derecho y al principio de la prevalencia del interés general,   consagrados en el artículo 1º de la Constitución. Argumenta que el Estado social   busca garantizar la satisfacción de necesidades concretas de las personas en   todos los campos y que este bien común se logra mediante una adecuada e   ininterrumpida prestación de los servicios públicos.    

Apunta que, precisamente, la “noción” de   servicios públicos constituye la más clara indicación del tránsito del Estado de   derecho al modelo del Estado social de derecho y considera que todas las   actividades encaminadas al bienestar de las personas están catalogadas como   servicios públicos y el Estado, en cabeza de la administración pública, debe   garantizar que sean proporcionados de manera eficiente y continua.    

De acuerdo con el actor, el alumbrado   tiene carácter público y, por su naturaleza, el Estado se halla en la obligación   de asegurar su suministro permanente. En este sentido, estima que la   contribución especial acusada, que sustituyó al anterior gravamen, debido a sus   rasgos técnicos pone en riesgo la permanencia de aquél y menoscaba “parámetros   constitucionales”, según los cuales, los servicios públicos se deben prestar de   manera regular y permanente y atender necesidades de interés general, no un fin   particular ni de los prestadores.    

Señala que el usuario del servicio de   alumbrado es todo aquel que forma parte de una colectividad y reside en una   determinada jurisdicción territorial, de conformidad con lo establecido en el   Decreto 2424 de 2006, por lo cual, la financiación de esa prestación mediante un   impuesto sería garantista y acorde con las normas que lo crearon y regularon.   Sustenta que, en criterio de las altas cortes, el tributo derivado del servicio   de alumbrado público es, también, un impuesto, dado que reportaría beneficios   generales a todos los habitantes de una jurisdicción territorial, quieran, o no,   acceder a ellos.    

El actor explica que el alumbrado, como   servicio público, no es excluyente puesto que de él gozan todos los miembros de   la sociedad, independientemente de su condición. El hecho de que,   potencialmente, la comunidad pueda disfrutar y beneficiarse con la prestación,   justificaría que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo   del gravamen. Manifiesta que el suministro y el disfrute efectivo o potencial   del servicio deben ser garantizados, aunque el usuario no lo reciba   permanentemente en su domicilio. Ese suministro ininterrumpido y continuo, en su   opinión, se asegura adecuadamente a través del impuesto, pues finalmente no se   supedita a la retribución de una obra que, de cierta manera, lo “delimitaría”.    

Ilustra que, conforme a la modalidad   tributaria en mención, existente con anterioridad, el alumbrado se sostenía con   los aportes de todos los contribuyentes, que recibían de manera directa o   indirecta la prestación, por lo cual, cada ente podía satisfacer necesidades   generales de la población. Refiere que, en virtud del principio de solidaridad,   prestaban dicho servicio en los bienes de uso público y la carga tributaria era   repartida entre sus coasociados, de modo que los sectores residenciales,   comerciales, industriales y oficiales, con sus aportes, coadyuvaban con el   suministro y los costos de financiación se redistribuían, sin que resultara   afectada la población más vulnerable.     

Por el contrario, según el demandante,   por medio de la contribución se pone en riesgo la suficiencia financiera con la   que se viene prestando el servicio, en tanto la norma demandada permite excluir   de su pago a ciertos sectores de la población y supone “una camisa de fuerza   que impediría el desarrollo mismo de este servicio, pues la recuperación de los   costos que implica su prestación disminuiría…”    

A partir de lo anterior, afirma el actor,   la ley restringiría la posibilidad de aumentar los recaudos que sostienen el   servicio. La norma no entraría a “revisar” que la prestación se concentra en los   espacios de libre circulación peatonal, vehicular, etc., y que cualquiera que   circule por estos realiza el hecho generador del tributo y debe contribuir al   fortalecimiento del mismo.     

El demandante indica que el beneficio que   se retribuye con la contribución creada es excluyente, pues solo los obligados   recibirían el suministro del servicio, “empoderando a un grupo selecto para   exigirle al Estado la retribución del aporte que realizan”. El gravamen se   limitaría a unos sujetos en específico, a quienes resulten beneficiados con la   obra que integra el hecho gravable, por lo cual, estaría encaminado a satisfacer    más las necesidades particulares de unos, que el interés general del   conglomerado social.    

La redacción de la disposición permitiría   que el servicio sea dejado de prestar a cierto conjunto de personas de la   población, lo que se opondría a la finalidad social del Estado, vinculada a los   servicios públicos, lo cuales, dice el actor, deben ser suministrados de forma   continua y regular, conforme a las necesidades generales. El tributo se   cobraría, según el lugar de incidencia, “afectando fiscalmente solo a unos   pocos, en detrimento del patrimonio de los coasociados, quienes soportarían la   carga tributaria, a sabiendas que, por la naturaleza del tributo, todos los   habitantes de los entes territoriales deben disfrutar del mismo de forma directa   e indirecta”.    

El actor considera que el esquema de   financiación del alumbrado mediante la contribución repercute en el   aseguramiento de la prestación del servicio, el cual requiere de mantenimiento   continuo. La “restricción económica” que se produciría   tendría, a su entender, tales efectos, en cuanto el municipio que quiera   sostener la citada prestación a través de la contribución quedaría en déficit,   lo cual, a su vez, vulneraría el artículo 1º, pues una de las finalidades del   Estado social es la continua prestación de los servicios públicos y a todas las   personas, en general.    

En criterio del demandante, la norma   genera una “restricción” en el cobro del tributo, de forma que no es posible   recuperar los costos del servicio teniendo en cuenta que los contribuyentes con   mayor capacidad contributiva pueden no estar localizados donde se considere que   existe un alto “reflejo del área de influencia” para su retribución. Advierte,   además, que en algunas entidades territoriales la infraestructura es precaria y   diversa, de manera que la norma así planteada no garantiza la efectividad del   principio tributario que indica mayor imposición a quienes cuenten con más   capacidad contributiva. Los cobros podrían, por ello, agraviar a sectores   vulnerables de la población.     

Desde su perspectiva, mientras que con el   impuesto se perciben ingresos de toda la colectividad que, directa o   indirectamente, disfruta del servicio y el Estado puede recibir, así, mayor   aporte de quienes realmente tienen capacidad contributiva, con la contribución   no se llevaría a cabo el efectivo suministro  del alumbrado público, pues se   reduciría el número de contribuyentes que concurren a la respectiva   financiación, dado que solo pagarían el gravamen quienes efectivamente se   beneficien con la “obra” ejecutada.    

El demandante subraya que las   contribuciones constituyen compensaciones en función de los costos de una obra o   servicio que se presta, pero que, al tratarse de un servicio público a ser   garantizado de forma general, continua y eficiente, del alumbrado no se puede   predicar la determinación de un valor fijo, atendiendo las “variantes” de los   precios de la energía o de los demás componentes implicados en su suministro.   Estos costos, advierte el actor, deben sostener no solo la obra que se retribuye   sino, también, la continuidad indefinida de su prestación.    

El actor precisa que el consumo del   alumbrado público no puede individualizarse o realizarse sobre un inmueble y un   sector de la población que tenga mayor “área de influencia” del servicio, como   dice la norma, por cuanto se restringiría la posibilidad de ampliar su   prestación, dada la restricción contributiva que suponen quienes no puedan   aportar para el respectivo sostenimiento.    

Indica que el servicio está dirigido a   iluminar el espacio público, para el tránsito seguro de peatones y vehículos en   zonas de libre circulación, como plazas, parques, vías y demás sitios públicos   de uso cotidiano de los habitantes de toda la jurisdicción municipal donde se   regule dicho bien público, de modo que se debe prestar en interés público y   general. Las redes físicas que proporcionan el servicio no llegarían a puntos   terminales de las viviendas, sino directamente a las áreas públicas, que no se   encuentran a cargo de ninguna persona natural o jurídica.    

De acuerdo con lo anterior, no sería   procedente hablar de “área de influencia”, pues el alumbrado satisface   necesidades de interés general. Como todos gozan de la prestación del servicio,   directa o indirectamente, en virtud del principio de igualdad, todos deberían,   así mismo, ser considerados contribuyentes potenciales del alumbrado público. A   juicio del demandante, de esto resultaría que la modalidad tributaria más   adecuada para financiar dicho servicio es el impuesto, en razón de que, mientras   la contribución se cobra por el costo de la obra y se paga si realmente se   recibe el beneficio reflejado en el mayor valor agregado sobre el patrimonio de   quien lo sufraga, el impuesto “lo pagamos todos y su recaudo no implica   mayores limitantes”.    

Agrega que con la afectación tributaria a   los sectores de la población  que reciben directamente el servicio, se   corre el riesgo de gravar contribuyentes que no tienen suficiente capacidad   contributiva y excluir del cobro a aquellos que realmente pueden proporcionar un   valioso aporte para la financiación de la prestación, sujetos cuya ubicación   geográfica no se podría establecer mediante la contribución especial   establecida.    

Conforme a todo lo indicado en   precedencia, el demandante sostiene que la contribución especial no es el medio   para la financiación del servicio al que se ha hecho referencia, por cuanto se   apartaría “de los preceptos constitucionales que regulan la prestación del   servicio público de alumbrado”. Dicha modalidad de tributo, en su opinión, “choca”    con el fin de los servicios públicos, proporcionados en interés general.   Convertiría el alumbrado público en un servicio excluyente, lo cual sería   contrario a los fines sociales del Estado.    

La sustitución del tributo, en su   opinión, contraría también el artículo 95-9 de la Carta, que establece el deber   de los ciudadanos de contribuir con el financiamiento de los gastos e   inversiones del Estado, a fin de equilibrar las cargas públicas que sostienen la   organización jurídico-política y de darle efectividad a la cláusula de Estado   social de derecho.    

El impugnante asevera que el artículo   acusado establece como sujetos pasivos de la contribución a los propietarios de   predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial que se encuentren dentro de   la jurisdicción  del respectivo municipio. Sin embargo, conforme a la   sentencia del Consejo de Estado, radicado 18141 de 2011, el actor estima que la   propiedad o tenencia de inmuebles escapa al objeto imponible del tributo, máxime   cuando la propiedad de predios, como hecho aislado, es un elemento   característico de la concentración de ingresos y, en tal condición, genera el   impuesto predial, de carácter real, independientemente de las condiciones   personales de los contribuyentes. En este sentido, concluye el demandante, el   gravamen de la propiedad por impuesto sobre el alumbrado público “bien podría   implicar una doble tributación”.    

3.9.  Finalmente, la demanda   considera que es inconstitucional el apartado acusado, según el cual, cuando el   sujeto pasivo sea el usuario de energía eléctrica, para la liquidación de la   contribución se deberá considerar el volumen de energía consumida y, en los   eventos en que los obligados sean los propietarios de los predios y demás   sujetos pasivos del impuesto predial, se deberán considerar los elementos del   avalúo catastral del respectivo predio, teniendo en cuenta el área de influencia   del alumbrado público. En primer lugar, la disposición contravendría el artículo   338 superior pues, da a entender, tales elementos no pudieron ser establecidos   por el legislador, dado que son las entidades territoriales las que deben   hacerlo en el marco de su autonomía.     

Y, en segundo lugar, el demandante   argumenta que la norma es confusa y atenta contra la seguridad jurídica y la   certeza del tributo, por cuanto en ella y en otro apartado del artículo   demandado se prohíbe cobrar por el servicio sin que se haya recibido su   prestación en la respectiva “área de influencia”, pese a que el hecho generador   establecido en la ley es el alumbrado público, del que se benefician   potencialmente todos los habitantes de una localidad, independientemente de que   el servicio llegue específicamente a un predio o sector.    

Manifiesta que, a causa de la mencionada   indeterminación, el contribuyente podría no tener claro si lo que genera el   tributo es la prestación del servicio público o si, por el contrario, es el   hecho de recibir iluminación en la vivienda o en su área de influencia, “lo   que resulta inaudito y contrario a la razón de ser del servicio de alumbrado   público”. Esta incertidumbre, además, propiciaría evasión del tributo.    

IV. INTERVENCIONES    

Intervenciones oficiales    

4.1. Ministerio de Hacienda y Crédito   Público    

A través de apoderado judicial, el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte que se inhiba para   fallar respecto del primer cargo de la demanda y, en todo caso, que se declare   la constitucionalidad del artículo acusado.    

4.1.1. En relación con el primer cargo,   el interviniente desarrolla dos órdenes de argumentos: el primero dirigido a   demostrar su ineptitud sustantiva y el segundo orientado a desvirtuar la   acusación de inconstitucionalidad.     

Luego de reseñar las exigencias formales   que deben cumplir los cargos, el representante del Ministerio sostiene que, en   el texto la demanda, la presunta incompatibilidad de la norma impugnada con la   Carta no se desprende de la confrontación directa de la disposición acusada con   artículos superiores, sino que es el resultado de consideraciones subjetivas del   actor. Según el apoderado, el demandante manifiesta que el legislador varió la   financiación del servicio de alumbrado público sin verificar los efectos   fiscales y catastróficos de esa medida, pero no señala cuáles son los “efectos   catastróficos” ni las razones de la infracción a la Constitución, ocasionada   por la sustitución del tipo de tributo.    

Así mismo, el argumento de que la   contribución creada por la norma es regresiva al haberse ligado al consumo de   energía eléctrica e ignorar que hay grandes empresas que, a pesar de no   utilizarla, se benefician del alumbrado público, tampoco se basaría en la   comparación de la norma demandada con la Constitución sino en consideraciones   personales, por cuanto la disposición indica que el tributo debe ser pagado por   quienes tengan predios en el jurisdicción de la entidad territorial y consuman   energía, supuesto en que estarían, obviamente, las empresas.    

De igual manera, en relación con el   planteamiento de que el alumbrado público es un servicio de la colectividad, que   se suministra de forma constante y, por ende, no puede ser financiado a través   de una contribución especial, manifiesta que el actor omite señalar la norma en   la cual basa su conclusión, según la cual, las contribuciones son temporales y   destinadas a financiar una obra precisa. El demandante desconocería, así mismo,   que hay también algunos tributos de aquellos de carácter permanente como las   contribuciones parafiscales.    

Como conclusión de este examen   preliminar, el apoderado del Ministerio sostiene que el primer cargo carece de:   (i) especificidad, por cuanto se basa en argumentos indirectos, vagos e   indeterminados; (ii) pertinencia, en razón de que éstos, a su vez, se   apoyan en puntos de vista del actor, sin respaldo en norma constitucional o   regla jurisprudencial alguna; y (iii) certeza, puesto que la   justificación no se sustenta en las disposiciones que se comparan sino en una   interpretación subjetiva y particular.    

Pese a lo anterior, el interviniente se   pronuncia sobre el mérito de ese primer cargo. En su concepto, la sustitución   del impuesto del alumbrado público por una contribución especial no lesiona la   autonomía de las entidades territoriales (numeral 3 del artículo 287 superior),   dado que es una manifestación legítima de la libertad de configuración del   legislador, que le permite crear, suprimir, sustituir y modificar leyes   tributarias, tanto nacionales como territoriales.    

Con base en jurisprudencia   constitucional, argumenta que la protección de rentas territoriales contenida en   los artículos 287 y 362 de la Carta recae en los recursos ya causados y no tiene   que ver con una supuesta intangibilidad de las leyes nacionales que crean   tributos. Cita varias sentencias de esta Corte y sostiene que al legislador le   asiste la potestad de crear, modificar y derogar gravámenes de propiedad de las   entidades territoriales o con fuentes endógenas de financiación.    

En lo relativo a la supuesta regresividad   de la contribución especial establecida en la ley demandada, al obligar a   tributar a quienes consumen energía eléctrica, entre quienes no se encontrarían   grandes empresas, el apoderado aclara que, según la norma, los sujetos pasivos   de la contribución especial son aquellos que utilizan dicho servicio   domiciliario, pero además,  los propietarios de predios y demás sujetos   pasivos del impuesto predial que se encuentren dentro de la jurisdicción del   respectivo municipio, de manera que la disposición garantiza que toda la   colectividad contribuya a la financiación del servicio.    

Por otro lado, pone de presente que, en   tanto se trata de un tributo territorial, el legislador no se halla facultado   para fijar todos los elementos del mismo, sino que corresponde hacerlo a las   corporaciones de representación popular de las entidades territoriales, si bien,   al tenor del artículo acusado, “teniendo en cuenta los criterios de equidad y   progresividad”. Serían, en consecuencia, los actos de incorporación y   aplicación del tributo por parte de las entidades territoriales, mediante la   fijación de las bases gravables y las tarifas, no la ley habilitante, los que   podrían eventualmente acusarse de contemplar fórmulas de cobro regresivas.    

4.1.2. En lo que atañe a la presunta   violación de la autonomía fiscal de las entidades territoriales por haberse   conferido al Ministerio de Minas y Energía la definición de la metodología para   determinar los criterios técnicos en orden a hacer la distribución del costo a   recuperar, el interviniente subraya que el artículo en discusión no faculta a   esa entidad  para fijar costos y gastos sino solo la metodología para   determinarlos. Agrega que no se autoriza al citado Ministerio para establecer   los elementos esenciales del tributo, como los sujetos pasivos y activos, las   bases gravables, la tarifa y el hecho generador, sino que la entidad únicamente   deberá proporcionar criterios técnicos a las entidades territoriales, para que   sean ellas las que determinen los elementos de la contribución.    

4.1.3. Respecto a la preocupación de la   demanda, en el sentido de que la exclusión de cobro de la contribución especial   a las personas con predios por fuera del área de influencia del servicio podría   disminuir el recaudo municipal, además de que en los sectores eximidos podría   concentrarse la mayor parte de personas con capacidad contributiva, el apoderado   del Ministerio de Hacienda considera que se trata de probabilidades no   sustentadas y afirmaciones especulativas sin ningún sustento fáctico ni   jurídico, que no muestran problemas de constitucionalidad.    

A partir de jurisprudencia   constitucional, señala que las contribuciones especiales tienen naturaleza   compensatoria, de modo que los dineros recaudados se destinan al sector que   generó el bien o servicio en virtud del cual se sufraga el gravamen. En este   sentido, estima que la imposibilidad de cobrar por el servicio de alumbrado   público sin que este haya sido prestado es una medida óptima, por cuanto protege   a los contribuyentes e incentiva a las autoridades y empresas públicas a ampliar   sus redes para obtener mayor recaudo.    

Según el interviniente, contrario a lo   que aduce del demandante, el artículo objetado pretende asegurar la obtención de   los recursos necesarios para el financiamiento del alumbrado público, por lo   cual, sujeta el ejercicio de la facultad impositiva del Estado y la aplicación   de dichos norma a parámetros técnicos, y no solamente jurídicos.    

1.4. En lo que concierne a la impugnación   de las facultades de vigilancia y control sobre la prestación del servicio de   alumbrado, otorgadas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios,   el representante del Ministerio subraya que el artículo 170 de la Constitución   no prescribe, ni expresa ni tácitamente, que las funciones de dicha entidad   tengan como objeto exclusivo servicios públicos domiciliaros, sino que se limita   a establecer que estos serán controlados por aquella. En su opinión, no   existiría cláusula constitucional alguna que impida a la ley asignar otras   funciones a la citada entidad.      

4.2. Ministerio de Minas y Energía    

El Ministerio de Minas y Energía   intervino, mediante apoderado judicial, para solicitar la declaratoria de   exequibilidad de los apartes demandados.    

4.2.1. En relación con el presunto   carácter regresivo de la contribución demandada, el representante se muestra en   descuerdo con esta apreciación y sostiene que, de forma opuesta a lo que opina   el actor, el tributo tiene un carácter progresivo, por cuanto su cobro y costo   son proporcionales al beneficio recibido, precisamente para evitar lo que se   presentaba en varios entes territoriales, en los cuales se desbordaban los topes   máximos de exacción. En sentido también contrario al demandante, estima que no   hay afectación alguna a la continuidad del servicio de alumbrado público con la   creación de la contribución, pues el legislador ha precisado unos elementos   especiales que favorecen su permanencia, calidad, eficiencia y equidad de   tarifa, conforme a la Ley 142 de 1994 y a la regulación vigente.    

Considera que los presuntos efectos   “catastróficos” para las entidades territoriales señalados en la demanda,   provenientes del cambio de tributo, no existen y que la acusación desconoce que   la ley otorga plazo de un año para adecuar la metodología que expida el Gobierno   nacional, en el evento en que se decida cobrar el servicio. El gravamen, de   igual manera, no contravendría la Constitución y, en cambio, buscaría hacer   realidad los principios y valores consagrados en la ley, así como asegurar que   si los municipios adoptan el tributo, lo hagan bajo el marco legal y   constitucional, para evitar que se establezcan costos y facturaciones sin   parámetros, que den lugar a abusos y extralimitaciones en contra del usuario.    

4.2.2. Luego de hacer un recuento   histórico de las normas relativas al tributo por alumbrado público, el   interviniente sostiene que la regulación contenida en el artículo demandado ya   había sido plasmada en el Decreto 2424 de 2006 y en la Resolución 043 de 1995 de   la Comisión de Regulación de Energía y Gas, con el propósito de proteger los   recursos de la población beneficiaria del servicio. Desde su punto de vista, son   facultades del legislador limitar la destinación de un ingreso como el del   alumbrado público, el cual, si no tuviera esa finalidad específica, podría   conducir a la necesidad de invertir otros recursos económicos para su atención.   El demandante erradamente creería que las entidades territoriales poseen   soberanía tributaria, con lo que desconocería el carácter unitario del Estado.    

4.2.3. En relación con el otorgamiento de   facultades al propio Ministerio de Minas y Energía para establecer la   metodología tendiente a determinar los costos y gastos del tributo creado, el   apoderado señala que la ley no restringe ni limita a las entidades territoriales   la posibilidad de administrar autónomamente sus recursos. Considera que el   artículo demandado pretende armonizar, modernizar, homogeneizar y garantizar a   nivel nacional y territorial que la prestación del servicio se brinde en   condiciones de equidad, calidad y eficiencia, y agrega que, en todo caso,   conforme al último inciso del artículo acusado, continua siendo potestativo de   dichos entes cobrar, o no, el gravamen.    

Luego de citar sentencias de esta   Corporación relativas a la distinción entre diversos tipos de tributos y a las   competencias de la Nación y las entidades territoriales en materia fiscal,   afirma que la metodología para determinar los costos, gastos y demás elementos   de la contribución especial,  “desde siempre ha estado establecida de   manera clara” y que solo fue consagrado a nivel legal aquello que ya estaba   previsto en el Decreto 2424 de 2006. Desacuerda en que la norma haya introducido   cambios en las fuentes de financiación, sujetos y metodologías y asevera que el   Ministerio de Minas y Energía que representa siempre ha tenido la competencia   para fijar las políticas sobre energía eléctrica, establecer la reglamentación y   fijar los criterios para la prestación eficiente de ese servicio, ya sea por el   Estado o por particulares, de conformidad con la Constitución, la Ley 489 de   1998 y el Decreto 381 de 2012.    

4.2.4. En cuanto a la impugnación de las   atribuciones concedidas a la Superintendencia de Servicios Públicos   Domiciliarios para vigilar la prestación del alumbrado, el interviniente indica   que, si bien en el artículo 370 de la Carta las finalidades de esa entidad están   ligadas a la inspección, vigilancia y control de la prestación de servicios   domiciliarios, ello no descarta que el Presidente, como máxima autoridad   administrativa y política, pueda atribuirle funciones adicionales.     

Añade que la vigilancia de la prestación   del servicio de alumbrado público por la citada Superintendencia no vulnera la   Constitución, por cuanto este papel siempre ha sido responsabilidad del   Presidente de la República y, conforme los criterios de especialidad de aquella   en aspectos de prestación del servicio de energía, es constitucionalmente válido   asignarle esas otras competencias.    

En conclusión, el representante del   Ministerio de Minas y Energía afirma que el actor no logra demostrar vulneración   alguna a la Constitución.    

4.3. Superintendencia de Servicios   Públicos Domiciliarios    

La Superintendencia de Servicios Públicos   Domiciliarios interviene en el presente proceso a través de apoderado judicial,   con el fin de defender el artículo que le atribuye funciones de control y   vigilancia, en aspectos relacionados con la calidad y prestación del servicio de   alumbrado público. El representante cita jurisprudencia de esta Corte y a   continuación sostiene que la asignación de dichas tareas a la institución que   representa no va en contravía de la Carta, por cuanto siempre han sido   responsabilidad del Presidente de la República y, por lo tanto, en virtud de   criterios técnicos, resulta admisible adjudicárselas a la entidad.      

4.4. Departamento Nacional de   Planeación – DNP    

Mediante apoderado judicial, el   Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte declarar la   exequibilidad de las normas demandadas.    

4.4.1. En relación con la creación de la   contribución especial por alumbrado, a partir de varias sentencias de esta   Corte, el representante del DNP sostiene que al legislador le asiste una amplia   potestad de configuración  en materia tributaria, para crear, modificar,   disminuir, aumentar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones, fiscales o   parafiscales, incluso cuyo recaudo y destinación hayan sido asignados a las   entidades territoriales, de manera que, a través de la norma acusada, el   legislador solo cumplió la función que constitucional y jurisprudencialmente le   ha sido reconocida.    

Por otro lado, manifiesta que, contrario   a lo manifestado por el actor, el cambio de tributo adoptado por la Ley 1753 de   2015 estuvo precedido de estudios sobre el alcance y los inconvenientes del   anterior impuesto de alumbrado público, creado en el Distrito capital y luego en   los demás municipios en virtud de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915,   respectivamente. Indica que, según la doctrina tributaria e investigaciones   acerca de la financiación del servicio de alumbrado, existía una situación   caótica en la determinación y cobro del impuesto, en razón de la multiplicidad   de bases gravables escogidas por las entidades territoriales, lo cual era   incompatible con los principios de unidad económica nacional, generalidad,   equidad y legalidad del sistema tributario. Como consecuencia, apunta, el   legislador optó por fijar una contribución especial con el propósito de tener   parámetros más precisos en la definición del tributo.    

4.4.2. De acuerdo con el interviniente,   en la demanda se hace una interpretación equivocada del fragmento que encarga al   Ministerio de Minas y Energía la elaboración de la metodología con los criterios   técnicos para distribuir los costos a recuperar entre los sujetos pasivos de la   contribución, pues dicha metodología no es obligatoria sino solo un marco de   referencia para los municipios. Recalca que la norma solo indica criterios “a   considerar” por los concejos municipales, de modo que su adopción no es   forzosa sino solamente facultativa.    

4.4.3. Considera que la competencia   conferida a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para vigilar   la adecuada prestación del servicio de alumbrado público es ajustada a la   Constitución. Luego de citar varios artículos de la Carta sobre la dirección   general de la economía en cabeza del Estado y la estrecha relación entre los   servicios públicos y las finalidades sociales del Estado, además de   jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia, afirma que el Congreso está   facultado para asignarle funciones a la mencionada Superintendencia, más todavía   si con ellas se busca el cumplimiento de un deber constitucional del Estado.    

4.4.4. Desde otro punto de vista, tampoco   habría violación a los principios de certeza tributaria y legalidad. El   apoderado del DNP subraya que, según la demanda, la ley debe definir de manera   clara y expresa los elementos esenciales del tributo y, como en este caso, el   diseño de la metodología para determinarlos fue autorizado al Ministerio de   Minas, el artículo acusado es inconstitucional. Este razonamiento, a juicio del   interviniente, es erróneo, por cuanto, además de que la aplicación del insumo   elaborado por el referido Ministerio es opcional para las entidades   territoriales, la falta de certeza de un tributo solo puede predicarse cuando   exista una indefinición insalvable, que no permita ni siquiera por vía   interpretativa determinar algún elemento de la obligación tributaria, lo cual no   ocurre en este caso. En su opinión, el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015   contiene los elementos del gravamen e, incluso, contempla la posibilidad de que   los entes territoriales cuenten con bases sólidas que le permitan adoptarlo a   partir de criterios técnicos.    

4.4.5. En lo que atañe al cargo, según el   cual, la disposición demandada es regresiva al ligar la contribución al consumo   de energía eléctrica, independientemente de la capacidad de pago de los   contribuyentes, el apoderado del DNP indica que el Consejo de Estado aceptó en   reiteradas oportunidades que la base gravable para cobrar el sustituido impuesto   del alumbrado público estuviera vinculada al volumen de utilización de energía   eléctrica, dada la conexidad de este cálculo con la materia imponible del   tributo y en razón de que, además, podría ser indicativa de la capacidad   contributiva del sujeto pasivo.    

4.4.6. El interviniente discrepa, así   mismo, con el demandante en que el alumbrado público no pueda ser financiado a   través de una contribución especial, dadas sus características técnicas. Esa   clase de tributo, afirma, no solo se circunscribe a la realización actual o   potencial de una obra, sino que su ámbito material también incluye la   posibilidad de que el hecho generador esté vinculado a la ejecución de una   actividad de interés colectivo, hipótesis dentro de las que se encuentran las   llamadas “contribuciones por servicios impuestos”.     

Estas últimas, además, tendrían una   identidad propia que permitiría diferenciarlas de las contribuciones “de   mejoras”, pues no se derivan de una obra de infraestructura física sino de   la prestación de servicios que comportan un beneficio en sentido amplio o   impersonal, aunque “latente”, como el que se garantiza con los impuestos, que   guarda plena armonía con la destinación específica e inmodificable de los   recursos provenientes de su pago.    

4.5. Alcaldía del Distrito Especial,   Industrial y Portuario de Barranquilla    

Vencido el término de traslado para intervenir, fue   recibido un escrito del Alcalde del Distrito de Barranquilla,   mediante el cual solicita la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones   acusadas y adoptar una decisión de fondo “lo más rápido posible”.    

El interviniente considera,   genéricamente, que la contribución especial creada afecta el núcleo esencial de   la autonomía de las entidades territoriales para administrar sus recursos.   Afirma que produjo un cambio significativo en la administración de los tributos   endógenos de los municipios y distritos, pues, de un lado, impide que los   recaudos provenientes de la contribución especial sean destinados, como en   vigencia del impuesto anterior, a la semaforización, y del otro, no establece   una nueva fuente de financiación para este último gasto.    

En su opinión, si bien el legislador   puede modificar la naturaleza de los tributos y, de este modo, cambiar la   destinación de los recursos de origen nacional, no le asiste la facultad de   hacerlo en relación con recursos endógenos o de propiedad de las entidades   territoriales y, de llevarlo a cabo, debe otorgar a las autoridades locales la   forma de obtener esos recursos por vías diferentes, con el fin de proporcionar   los servicios a su cargo.    

Estima que modificar la naturaleza de un   tributo del orden territorial con el fin de cambiar su destinación deja de lado   la jurisprudencia constitucional, según la cual, el Congreso no puede disponer   la destinación de impuestos locales. Así mismo, se afecta la descentralización   administrativa, la autonomía de las entidades territoriales en la administración   de sus propios recursos y la protección constitucional de los ingresos locales,   dado que con la modificación del gravamen se logra intervenir en las decisiones   y en la priorización del gasto público local.     

Desde otro punto de vista, el   interviniente expone la necesidad de una decisión pronta pues, conforme al   artículo 191 parcialmente demandado, la contribución especial se aplicará dentro   del año siguiente a la entrada en vigencia de la ley, y los municipios y   distritos que en sus acuerdos hubieran incorporado la actividad de   semaforización deberán establecer su fuente de financiación en ese plazo.    

Explica que la sustitución del impuesto   exige modificar el presupuesto distrital y buscar otra forma para sostener el   servicio de semaforización, en tanto se trata de una prestación que no puede   dejar de brindarse y, de otro lado, la falta de recursos impone disminuir   ciertas partidas presupuestales para asumir su costo. Refiere que antes el   citado servicio era autosuficiente y no se afectaba el suministro del alumbrado   público, pero ahora los ingresos por este último no pueden ser destinados ni   utilizados para otras actividades.    

Concluye que la búsqueda de recursos    públicos, ya sea mediante la creación de un nuevo tributo o la disminución de   dineros ya destinados, exige contar con “reglas del juego” claras y céleres.     

Intervenciones gremiales    

4.5. Federación Colombiana de   Municipios    

El Director Ejecutivo de la Federación   Colombiana de Municipios interviene  para solicitar la declaratoria de   inexequibilidad de algunos apartes y defender otros fragmentos del artículo   objetado.    

4.5.1. En primer lugar, considera que,   mediante la afirmación de que la norma demandada se expidió sin estudios que   soportaran los cambios que se iban a implementar en la fuente de financiación   del servicio de alumbrado público, el actor aduce lo que parece más una crítica   a la conveniencia, o no, de adoptar las normas impugnadas, que un cargo de   inconstitucionalidad.    

En relación con la supuesta regresividad   que se atribuye a la norma, al vincular el cobro de la contribución al consumo   de energía eléctrica e ignorar que grandes empresas, pese a beneficiarse del   alumbrado público, no realizan consumos de energía domiciliaria, el   interviniente considera que el demandante hace una interpretación errónea del   enunciado normativo, en la medida en que, de un lado, tales empresas también son   consumidoras de energía y, del otro, si no lo fueran, la disposición autoriza a   tomar en consideración la titularidad sobre predios para que surja la obligación   de contribuir. Además, con sustento en algunas citas de jurisprudencia   administrativa, afirma que el Consejo de Estado ha venido entendiendo que la   fuente de causación del tributo no es solo dicho consumo sino también un hecho   como la propiedad o posesión de un predio.    

4.5.2. Acerca del argumento del actor,   conforme al cual, el pago por alumbrado público no puede ser una contribución   debido al carácter temporal de este tipo de gravámenes y a su relación solo con   “proyectos concretos”, el Director pone de manifiesto que durante muchos años la   jurisprudencia consideró que el pago en mención tenía el carácter que hoy le   atribuye el artículo impugnado y solo recientemente comenzó a sostener que   revestía la apariencia de impuesto. Señala que, en todo caso, “de las normas   acusadas por parte alguna fluye la temporalidad o puntualidad de la   contribución, y por el contrario es patente la concepción de la misma como un   gravamen permanente”.        

4.5.3. En lo concerniente a la presunta   violación de la autonomía de las entidades territoriales, debida al otorgamiento   al Ministerio de Minas y Energía de la facultad para elaborar la metodología de   fijación de los gastos y costos a recuperarse mediante la contribución, el   Director de la Federación comparte el criterio del demandante. Sostiene que si   bien podría predicarse la inconstitucionalidad de la norma por el solo hecho de   haber conferido a autoridades distintas de las indicadas en el artículo 338 de   la Carta “la fijación de los elementos del tributo”, todavía resulta más grave   que esa autoridad sea del orden nacional, pues de esta manera se despoja a las   entidades territoriales del limitado margen de intervención tributaria que la   Corte les ha reconocido en varias sentencias.    

Luego de citar apartes de fallos de esta   Corporación, el interviniente concluye que la autonomía tributaria de los entes   territoriales exige al legislador reservar un espacio que les permita el   ejercicio de sus competencias impositivas, de manera que el Congreso no puede   determinar todos los elementos de la obligación tributaria, porque produciría un   vaciamiento de las facultades de las asambleas y concejos. No obstante debe   consagrar unos parámetros mínimos como la autorización del gravamen y la   delimitación del hecho gravado, afirma que los “elementos de la obligación   tributaria” deben ser establecidos por los concejos municipales y distritales y   las asambleas departamentales.    

 4.6. Asociación Nacional de Empresas   de Servicios Públicos y Telecomunicaciones – Andesco    

El representante legal de Andesco   interviene ante la Corte para defender la constitucionalidad de los apartes   demandados.    

4.6.1. Luego de reseñar los problemas y   altos niveles de litigiosidad que, según informes de la Contraloría General de   la República y la jurisprudencia del Consejo de Estado, presentaba el antiguo   impuesto del alumbrado, a causa de los diversos modos en que los municipios   configuraban sus elementos estructurales y a la falta de conexidad entre el   valor del impuesto y de los costos de prestación del servicio, el representante   sostiene que la contribución especial creada no vulnera la autonomía de las   entidades territoriales sino que enmarca el ejercicio de sus facultades en los   principios tributarios de equidad, eficiencia económica, homogeneidad,   suficiencia financiera entre otros, establecidos en la ley objetada.    

4.6.2. En relación con la naturaleza del   tributo creado, destaca que, efectivamente, se trata de una contribución pues a   pesar de que no todas las personas que en la práctica se beneficien del   alumbrado público deben pagar el tributo, en general, quienes lo reciben en el   área de influencia, ya sea como usuarios del servicio de energía eléctrica o   propietarios de predios o sujetos pasivos del impuesto predial, son   beneficiarios y, además, conforme lo establece el artículo demandado, en ningún   caso podrá cobrarse la contribución sin que se haya prestado el servicio.    

4.6.3.  El interviniente disiente   del demandante en lo que se refiere a la supuesta regresividad del tributo,   derivada de su cobro a partir del consumo de energía eléctrica, con   independencia de la capacidad contributiva de los sujetos pasivos. Recuerda que   la contribución no está ligada solamente al consumo de ese servicio, sino que   también grava a los titulares de predios y a los contribuyentes del impuesto   predial de la respectiva localidad, en cuyo caso se deberá considerar el avalúo   catastral del inmueble para la fijación de la contribución. Además, señala que   la “sujeción pasiva”, así como la metodología que deben implementar los concejos   municipales con fines de distribución del costo del servicio de alumbrado   público, está supeditada a los principios de equidad y progresividad.    

Por otra parte, advierte que dada la   dificultad de determinar las posibilidades de tributación de los beneficiarios   del servicio de alumbrado, quienes, en principio, son todos los habitantes del   municipio donde se realiza la prestación, el legislador decidió tomar como   referencia el consumo de energía eléctrica, el cual funge como un indicador de   capacidad contributiva y permite, dentro de ciertos límites, dar aplicación al   postulado constitucional de la progresividad, además de que posibilita los   procedimientos de facturación y recaudo.  De otro lado, estima que respecto   a la manera de recaudo en aquellos casos en que debe calcularse con referencia a   los elementos del avalúo catastral, es facultativo de las autoridades   municipales la adaptación de ese procedimiento, de manera que no puede   atribuirse, por esta sola razón, inconstitucionalidad alguna al precepto.    

4.6.4. En lo relativo al otorgamiento de   la facultad al Ministerio de Minas y Energía para elaborar la metodología con   arreglo a la cual se fijarán los costos y gastos de la contribución, argumenta   que si bien es cierto, de conformidad con la Carta, el método para definir los   costos del servicio y la forma de hacer su reparto deben ser establecidos por la   ley, las ordenanzas y los acuerdos, el artículo impugnado se ocupó de establecer   ya el referido método, al conferir esa función a una entidad especializada, como   el mencionado Ministerio. Así mismo, se habría mantenido la potestad de los   Concejos municipales para distribuir dicho costo entre los sujetos pasivos de la   contribución, conforme a los principios de equidad y progresividad tributaria,   de modo que la autonomía fiscal de las entidades territoriales quedaría   protegida. Además, señala que los elementos de la contribución están   parcialmente definidos en la norma acusada y otra parte debería ser determinada   por los concejos, en el marco de sus competencias.    

Pese al anterior argumento, el   interviniente advierte que la función delegada al Ministerio de Minas y Energía   está orientada, no a la estructuración de la contribución creada por el   legislador, sino a asegurar que la prestación del servicio de alumbrado   público se lleve a cabo de conformidad con los principios consagrados en el   mismo artículo 191 acusado. En este sentido, considera que la delegación no   vulnera la autonomía tributaria de los municipios y, por el contrario, responde   a una facultad constitucional de intervención del Estado en la economía, que   tiene como fin último asegurar la correcta, oportuna y eficiente prestación de   un servicio público esencial para la comunidad, conforme al artículo 334 de la   Carta.     

4.6.5. Desde otro punto de vista, el   representante de Andesco indica que el articulo demandado no infringe el   principio de certeza tributaria, por cuanto la metodología sobre costos máximos   eficientes del alumbrado público, cuyo establecimiento se encarga al Ministerio   de Minas y Energía, proporciona seguridad sobre el monto máximo total que deben   aportar los contribuyentes para el desarrollo de esta actividad. Recalca a este   respecto, que el papel del Ministerio, circunscrito a la regulación de la   prestación del servicio, no del tributo, en manera alguna incide en la autonomía   de las entidades territoriales, a las que compete establecer los elementos del   tributo.    

4.6.7. Acerca del argumento, según el   cual, la contribución especial creada no puede financiar un servicio de carácter   permanente, asevera que no existe ningún tipo de restricción constitucional o   legal para que un servicio que se proporciona de modo continuo se financie   mediante la figura de la contribución  especial y que son múltiples los   casos, tanto en el ámbito de las entidades del orden nacional como del   departamental y municipal, en que se han empleado las contribuciones con el   propósito de financiar actividades del Estado que suponen la prestación   ininterrumpida de un servicio.    

Así, no obstante la Constitución asigna a   la mencionada Superintendencia la competencia para vigilar los servicios   públicos domiciliarios, esto no impediría que, en atención a mandatos superiores   como el citado artículo 365, se le confieran a este órgano de control otras   funciones. No existiría, por ende, ninguna infracción constitucional por el   hecho de que la atribución para ejercer la vigilancia de la prestación del   servicio de alumbrado público haya sido radicada en la referida entidad.     

4.7. Asociación Colombiana de   Distribuidores de Energía Eléctrica – Asocodis    

El Director Ejecutivo de Asocodis   interviene ante la Corte con el fin de justificar la constitucionalidad de los   apartes normativos acusados.    

4.7.1. El interviniente señala que el   Congreso de la República está revestido de la potestad de configuración   legislativa para regular el servicio de alumbrado público, de conformidad con   los artículos 150, numeral 23, y 365 de la Constitución, y para sustituir el   impuesto por la contribución del alumbrado, sin que la prestación de este   servicio sea vea limitada, pues, conforme a los principios de la Ley 1753, se   pretende la ampliación de la cobertura y la prestación eficiente y continua   dentro de un marco de sostenibilidad fiscal.    

Precisa que el artículo demandado no   desconoce la autonomía de las entidades territoriales para gestionar sus   intereses, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el   cumplimiento de sus funciones y, en este caso, para la prestación del servicio   de alumbrado público, el recaudo y la adopción de la contribución, pues, no   obstante estas potestades, los mencionados entes no son soberanos desde el punto   de vista tributario, dado el carácter unitario del Estado (art. 1º C. P.).    

En su opinión, mediante el artículo 191   de la ley impugnada el legislador creó una contribución parafiscal,   caracterizada por su obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial, cuyos   recursos son reinvertidos en la prestación del servicio de alumbrado público.   Por esta razón, se muestra en desacuerdo con la idea de que las contribuciones   solo permitan financiar proyectos específicos u obras puntuales, por cuanto,   como se dijo en la sentencia C-528 de 2013, la destinación  exclusiva de   estos recursos en favor del grupo, gremio o sector que los tributa, no impediría   que se beneficien a personas que no pertenezcan a él.    

4.7.2. Respecto a la supuesta infracción   de los principios de legalidad y certeza del tributo, según el interviniente, no   es necesario que el legislador agote la regulación de todos sus elementos en   detalle, sino que basta con delimitar el tema y permitir su concreción por medio   de reglamentos administrativos, como se hace en este caso al facultar al   Ministerio de Minas y Energía para determinar la metodología que contenga los   criterios técnicos a considerar por los concejos municipales. El artículo   demandado contaría con certeza por cuanto identificaría los sujetos pasivos de   la contribución, el hecho y la base gravable, al paso que a los concejos   municipales y distritales les correspondería realizar la distribución del costo   a recuperar.     

4.7.3.  Indica que, pese a las   atribuciones otorgadas de manera precisa por la Constitución a la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la norma superior de   competencia no debe ser interpretada en el sentido de que excluye otras   funciones, pues ello sería contrario a la misma Carta, según la cual, los   servicios públicos están sometidos al régimen jurídico definido en la ley y al   Congreso de la República corresponde determinar la estructura de la   administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos   administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades   del orden nacional, con sus objetivos y estructura orgánica.    

En consecuencia, el Director Ejecutivo de   Asocodis estima que la asignación a la Superintendencia de Servicios Públicos   Domiciliarios de la facultad de controlar y vigilar la prestación del servicio   de alumbrado público  no solo es una manifestación de la libertad de   configuración del legislador sino, así mismo, la expresión de los principios de   eficacia, economía y coordinación, que rigen la función administrativa, en los   términos del artículo 209 de la Carta. Estos principios, así mismo, permitirían   justificar esa atribución, por cuanto el servicio de alumbrado público es   consustancial e inherente a la prestación del servicio domiciliario de energía   eléctrica.    

4.8. Asociación Nacional de   Empresarios de Colombia – ANDI    

El Representante Legal de la ANDI formula   intervino ante la Corte en la que solicita declararse inhibida por ineptitud   sustantiva de la demanda o, en su defecto, decida la exequibilidad de las normas   objeto de examen.    

4.8.1. Según el interviniente, el actor   considera que se sustituyó el impuesto por una contribución especial sin ningún   estudio que lo soporte, pero no expone argumentos claros, concretos, específicos   y precisos, a partir de los cuales pueda decirse que la norma presenta vicios de   inconstitucionalidad, de modo que la Corte debería declararse inhibida para   conocer.    

4.8.2. El representante de la ANDI se   muestra en descuerdo con el cargo, según el cual, el alumbrado público no podría   ser financiado a través de una contribución. Conforme al demandante, este tipo   de tributo solo procede para la realización de inversiones en una obra puntual,   mientras que el alumbrado público es un servicio colectivo que requiere de una   prestación continua y sin interrupciones. Como contribución, solo podría   financiar nuevos proyectos, pero no sufragar sus gastos y costos.    

Al contrario, con base en doctrina y   jurisprudencia constitucional, el interviniente argumenta que las contribuciones   especiales son una especie de tributo con destinación específica, para la   financiación de un servicio público o a la realización de una obra, que se cobra   de conformidad con lo reportado al grupo de contribuyentes, cuyo beneficio   consiste en la realización de una inversión, la cual no necesariamente está   limitada a la construcción o adecuación de una obra pública, sino que puede   consistir en un la financiación de un servicio público esencial, suministrado de   manera continua.    

4.8.3. Desde otro punto de vista, según   el representante, en la demanda se señala que el fragmento: “dichos costos y   gastos se determinarán de conformidad con la metodología que para tales efectos   establezca el Ministerio de Minas y Energía”, viola el artículo 338 de la   Carta Política. Sin embargo, según el interviniente, la argumentación se dirige   contra el aparte: “el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que   delegue, determinará la metodología que contenga los criterios técnicos a   considerar por parte de los concejos municipales y distritales para realizar la   distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos para los cuales   deberá tener en cuenta los principios definidos en este artículo”. Por lo   anterior, el representante de la ANDI solicita a la Corte inhibirse de emitir   pronunciamiento respecto del primer segmento transcrito, por ineptitud   sustantiva del cargo.    

En lo que hace relación al otro aparte,   el interviniente subraya que hay un régimen de competencias concurrente y   armónico entre el Ministerio de Minas y Energía y las autoridades municipales.   Al Ministerio le correspondería determinar la metodología con los criterios   técnicos respecto a los costos y gastos que demanda la prestación del alumbrado,   mientras que a las autoridades municipales competería realizar la distribución   de dichos costos y gastos.    

De otro lado, manifiesta que el   legislador goza de un amplio margen de configuración y que la intervención de   una autoridad administrativa nacional de reconocida idoneidad sirve como   garantía al mejoramiento de la calidad de vida y la seguridad de los ciudadanos,   a la suficiencia financiera del servicio y a su prestación eficiente y continua.   Añade que “el Estado”, como director de la economía, puede intervenir en   la regulación de los costos y gastos máximos eficientes de la prestación de los   servicios públicos, conforme a las competencias otorgadas por la Constitución y   que, en tanto esas potestades regulatorias no son encargadas a una entidad en   específico, es viable conferirlas al Ministerio de Minas y Energía.    

4.8.4. De acuerdo con el representante,   en la demanda se alega que la facultad del Gobierno para regular los costos   máximos de prestación del servicio de alumbrado público viola el principio de   certeza tributaria. Sin embargo, la argumentación atacaría los apartes de la   disposición relativos a la creación de la contribución por alumbrado público.   Dada esta circunstancia, también en este caso, el representante de la ANDI   solicita a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento alguno sobre la   impugnación de los fragmentos relativos a la mencionada delegación de   potestades.    

Pese a la anterior petición, el   interviniente pone de presente que el artículo objetado establece los sujetos   activos y pasivos, el hecho generador y la base gravable de la contribución y el   Ministerio de Minas diseñará la metodología para hacer uniforme la manera en la   que se repartirá el costo de la prestación del servicio entre los   contribuyentes, razón por la cual no se vulneraría la certeza tributaria del   tributo. Aclara que la norma demandada no desarrolló todos los elementos de la   contribución precisamente por la necesidad de preservar la autonomía fiscal de   las entidades territoriales, pero que la configuración de la   inconstitucionalidad de un gravamen por falta de certeza requiere que la   indefinición sea insalvable, que no sea posible determinar  ningún elemento   de las obligación, lo cual no ocurriría en el presente caso.    

4.8.5. En relación con las facultades   otorgadas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para vigilar   la prestación del servicio de alumbrado, luego de citar varios artículos   superiores sobre la intervención del Estado en la prestación de los servicios   públicos como inherente a su finalidad social, estima que al legislador le   asisten amplias facultades en la determinación de los órganos competentes y   niveles de supervisión que considere pertinentes para cada servicio.    

No obstante la Constitución asignó a la   citada Superintendencia la competencia para vigilar los servicios públicos   domiciliarios, considera que ello no quiere decir que sea una competencia   exclusiva y la ley no pueda asignarle nuevas funciones. Además, afirma que, de   acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las competencias de la institución   deben ser determinadas por vía legal. No habría, en consecuencia,   incompatibilidad de la norma con la Constitución.    

4.8.6. El representante de la ANDI se   muestra en desacuerdo con el argumento de que la contribución es regresiva por   haberse vinculado al consumo de energía eléctrica. Afirma que este hecho   gravable ha sido aceptado por la jurisprudencia del Consejo de Estado y es   indicativo de la capacidad económica del contribuyente y, además, el elemento de   la capacidad contributiva en servicios públicos no es el factor preponderante   para establecer el monto del tributo, como sí lo es el costo del servicio y su   consumo.    

En lo que atañe a los supuestos problemas   de eficiencia del recaudo de la contribución, sostiene que la ley se limita a   enumerar algunas de las posibilidades que tienen los municipios o distritos,   entre las cuales se halla la facturación conjunta con las empresas de servicios   públicos, de modo que solo cuando los procedimientos de recaudo sean   efectivamente regulados por los municipios se podrá verificar si atentan contra   el principio de la eficiencia tributaria.    

4.8.7. Por último, el interviniente   discrepa de que la contribución especial creada por el legislador excluya del   pago a personas que puedan tener capacidad contributiva y, por lo tanto, es   regresiva, y de que no permitiría prestar el servicio de forma continua y   eficiente. Argumenta que la ley acusada busca garantizar una cobertura plena en   todas las áreas urbanas y rurales a donde técnica y financieramente resulte   viable hacerlo, de forma justa y equitativa y, además, no podría ignorarse que   el pago del tributo depende de la prestación efectiva del servicio, de manera   que quien no la recibe tampoco tiene la obligación de sufragarlo.     

4.9. Tenaris Turbocaribe Ltda.    

El apoderado general de la sociedad   comercial Tenaris Turbocaribe Ltda., interviene en el presente proceso para   defender la constitucionalidad de las expresiones acusadas.    

El representante considera que dejar que   los concejos municipales continúen regulando a su arbitrio el impuesto de   alumbrado público, bajo parámetros diferentes para su cuantificación de la base   gravable, genera violación de normas superiores, mientras que la nueva   regulación “no sería un parámetro extraño a ese presupuesto y por ende   incompatible; como tampoco desnaturaliza la esencia del impuesto, ni muta el   hecho generador”.    

La contribución especial estaría acorde   con la regla general, según la cual, la base de cálculo debe ser compatible con   la naturaleza jurídica del tributo de que se trate, pues, en tanto la obligación   contributiva tiene como finalidad el pago de una suma de dinero, la misma debe   ser fijada en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se   derive o se relacione con él. Así, considera que la norma acusada es exequible   por cuanto “es benéfica para el PUEBLO en general; no crea un impuesto   nuevo, dado que existe desde 1913 y  permite que los más de 900 municipios   de los 1001 del país continúen cobrando el tributo”.    

Afirma que la disposición es ajustada a   la Carta, además, por cuanto pone fin a los “abusos” que se vienen   presentando en algunas ciudades, en las cuales se han cobrado, “por   diferentes vías”, tarifas exageradas, como en las zonas rurales, en   varios casos sin una prestación eficiente y permanente del servicio. El   artículo, así mismo, no permitiría que se cobre alumbrado público a quien no se   suministre y tampoco atentaría contra la autonomía regional, como lo indica su   ubicación en el capítulo VII de la ley impugnada, sobre  “[e]strategia   territorial: ejes articuladores del desarrollo y prioridades para la gestión   territorial”.    

Intervención ciudadana    

4.10. El ciudadano Ricardo Pérez Arango   interviene ante la Corte para defender la exequibilidad de los fragmentos   acusados del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015.     

4.10.1. En relación con la acusación de   violación a la autonomía de las entidades territoriales en virtud de la   contribución creada, el interviniente alega que, no obstante la Constitución les   garantiza ese atributo, dicha autonomía no es plena ni absoluta dado el carácter   unitario del Estado, la coordinación que debe existir entre, por un lado, las   mencionadas entidades y, por el otro, “los lineamientos fijados por la nación”,   y la sujeción debida de aquellas a las normas constitucionales y legales.    

4.10.2. Precisa que el anterior impuesto   de alumbrado público era un tributo con destinación específica y, en tal   sentido, la contribución creada mediante la ley demandada no ha generado cambio   alguno en las fuentes de financiación de los entes territoriales. La destinación   especial del recaudo proveniente de la contribución creada no alteraría la   administración de los recursos a cargo de aquellas, por cuanto, a la luz de las   Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 y la Resolución 43 de 1995 de la CREG, “dictada   con fundamento en la Ley 1150 de 2007”, los municipios no podían recaudar por   concepto del impuesto de alumbrado público un valor superior al costo en el que   incurrían en la prestación de dicho servicio.    

Considera, así mismo, que el artículo   demandado constituye una respuesta “garantista” del Congreso para asegurar la   prestación del servicio expansionista, de calidad e incluyente, que evite “abusos”   mediante la fijación de límites que respetan la realidad del gasto incurrido por   parte de la administración y la capacidad contributiva de quienes deben pagarla.    

4.10.3. A la luz de la jurisprudencia de   la Corte, señala que la constitucionalidad de las normas a través de las cuales   el legislador interviene en la destinación de un tributo de origen endógeno de   las entidades territoriales exige, entre otras justificaciones, que “las   condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exijan por trascender   el ámbito simplemente local o regional y que, además de buscar una finalidad   especialmente relevante –imperiosa-, la medida resulte adecuada, necesaria y   proporcionada en orden a alcanzar dicho objetivo.    

Argumenta que en este caso la finalidad   tiene ese carácter imperioso debido que busca garantizar el servicio público   esencial de alumbrado público a cuya prestación el Estado se encuentra obligado,   en virtud de los artículos 56 y 365 de la Carta. Los servicios públicos, indica,   son inherentes a la finalidad social del Estado y son de tal importancia que su   prestación constituye en la misma Constitución una limitación al derecho de   huelga.    

El interviniente explica que la   prestación del servicio de alumbrado público presentaba “grandes deficiencias”   y ha dado lugar a controversias respecto a la determinación y el cobro del   respectivo impuesto en una proporción importante de municipios, debido la   carencia de pautas claras y proporcionales para la imposición del gravamen, lo   cual ha desencadenado controversias derivadas de la vulneración de los derechos   de los contribuyentes y usuarios del servicio.    

Como consecuencia de lo anterior, el   artículo demandado buscaría desarrollar un marco jurídico nacional que permita   optimizar la prestación del servicio en condiciones técnicas y económicas   sostenibles, con el fin de garantizar la adecuada prestación y expansión del   servicio, a costos eficientes regulados y controlados. En este sentido, la   medida adoptada por el legislador sería necesaria, útil y proporcional. La   delimitación de los costos de prestación del servicio, así como la destinación   específica del recaudo, resultarían indispensables para garantizar la prestación   eficiente del servicio, la ampliación de su cobertura y su sostenibilidad.     

4.10.4.  En relación con la presunta   violación a los principios de progresividad y equidad y al criterio de la   capacidad contributiva, el ciudadano sostiene que, al contrario de lo que opina   el actor, el legislador, además de establecer con claridad el sujeto pasivo,   limitó los parámetros de gravabilidad a los que dichos contribuyentes podrían   sujetarse y tomó en consideración elementos determinantes de la capacidad   contributiva, tales como el volumen de energía consumida y la situación   económica, reflejada en la propiedad de bienes inmuebles, en armonía con lo   avalado reiteradamente por el Consejo de Estado.    

4.10.5. Según el ciudadano, la demanda   asevera que el legislador otorgó al Ministerio de Minas y Energías la facultad   para establecer los criterios que deben tener en cuenta los Concejos Municipales   al establecer la contribución especial. El demandante, sin embargo, a juicio del   interviniente, confunde “esta situación con el hecho de que el legislador se   haya abstenido de fijar el método y el sistema que permitirá al Ministerio de   Minas concretar matemáticamente la formulación de las variables con las que los   Concejos Municipales incorporarán la contribución especial en sus jurisdicciones   y las administraciones harán la respectiva liquidación del tributo dentro de   parámetro legales y equitativos. El actor desconocería que el método y el   sistema están dados a partir de los criterios y principios acogidos y   desarrollados dentro de la misma norma juzgada.    

Con base en jurisprudencia   constitucional, el interviniente aclara que en el ámbito tributario, el   sistema  es la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos   y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución,   mientras que el método hace referencia a los pasos o pautas que deben   observarse con el objetivo de determinar, en concreto, el monto de la obligación   tributaria. Siendo esto así, afirma que la ley impugnada ya contiene el sistema   y el método de la contribución de alumbrado público.    

Manifiesta que en lo concerniente a los   costos, la ley consagra los principios de cobertura, de calidad del servicio,   eficiencia energética, eficiencia económica, homogeneidad y suficiencia   financiera; y en relación con los beneficios, prescribe que el servicio de   alumbrado público debe garantizar el mejoramiento de la calidad de vida y de   seguridad de los habitantes en el nivel nacional y territorial, el   financiamiento del servicio de alumbrado en el marco de la sostenibilidad   fiscal, una prestación eficiente y continua del servicio y la ampliación de la   cobertura en la prestación del servicio.    

Y, así mismo, respecto a la forma de   hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes,   agrega que, conforme a la ley demandada,  el tributo se liquidará con base   en el volumen de energía eléctrica consumida y, en caso de que no haya consumo,   a partir del impuesto predial, sin que pueda sobrepasarse en ningún caso el   valor máximo que se determine, de conformidad con los criterios de distribución   contenidos en la metodología mencionada.    

4.10.6. Con respecto al cargo, según el   cual la contribución vulneraría los principios de certeza y legalidad del   tributo, el ciudadano afirma que las normas  tributarias son generales y   abstractas, lo cual no se opone al deber que tiene el legislador de fijar   claramente los elementos del tributo. Estima que la ley no agota toda la   posibilidad jurídica sino que es el fundamento del proceso en el cual está la   función ejecutiva, que gira en torno a la ley.    

4.10.7. Por último, el interviniente   considera que es desacertado impugnar la delegación de la función de vigilancia   y control del alumbrado público a la Superintendencia de Servicios Públicos   Domiciliarios. Argumenta que, conforme al artículo 365 de la Carta, el Estado   debe controlar y regular la prestación de los servicios públicos y, pese a que   el alumbrado no es un servicio público domiciliario, dada su conexidad con este   este, la ley está facultada para asignar dicha función a la entidad. Concluye   que se pretende beneficiar al usuario y al contribuyente, a través de la   vigilancia de la eficiente prestación del servicio, del control de abusos y el   favorecimiento de la expansión del servicio.    

V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación   presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución,   mediante el cual solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la   disposición acusada, salvo los apartados “Dichos costos y gastos se   determinarán de conformidad con la metodología que para tales efectos establezca   el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue” y “El   Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue determinará la   metodología que contenga los criterios técnicos a considerar por parte de los   concejos municipales y distritales para realizar la distribución del costo a   recuperar entre los sujetos pasivos, para lo cual deberá tener en cuenta los   principios definidos en este artículo”. En relación con estos fragmentos, el   Ministerio Público solicita la declaratoria de inexequibilidad.    

5.2. En lo que atañe a la competencia   otorgada al Ministerio de Minas y Energía para diseñar la metodología con base   en la cual se deben fijar los costos y gastos de la prestación del servicio,   sostiene que el cobro de la contribución por los municipios y distritos quedó   supeditado a la actuación de dicha autoridad administrativa del orden nacional,   lo cual es contrario a la intención del constituyente, en cuanto los concejos   municipales terminan dependiendo del Ministerio. Con base en estas razones,   considera que los fragmentos que hacen tal delegación al Ministerio resultan   contrarios a la Carta Política.    

Pese a lo anterior, la Vista Fiscal   destaca que el propósito del legislador tiene sustento constitucional, puesto   que con esa delegación de competencias se busca ofrecer a los contribuyentes   claridad y estabilidad en los criterios que influyen en el cobro final de la   contribución, lo que, además, pretende fortalecer la igualdad, dado que la misma   metodología tendría alcance nacional. En consecuencia, solicita a la Corte   exhortar al Congreso de la República para que establezca el sistema y método   para la determinación de los costos de la prestación del servicio y de la   correspondiente distribución, en cumplimiento del artículo 338 de la   Constitución.    

VI.    CONSIDERACIONES Y   FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

6.1. Competencia    

La Corte Constitucional es competente   para resolver la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4   C.P., puesto que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra   disposiciones contenida en una ley de la República.    

6.2. Cuestión previa. Aptitud   sustantiva de la demanda    

6.2.1. Antes de precisar los términos   de la impugnación que debe ser estudiada, los correlativos problemas jurídicos a   ser, en principio, resueltos y el modo en que se procederá, debe determinarse la   aptitud sustantiva del primer cargo de la demanda, pues los representantes del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Asociación Nacional de   Empresarios de Colombia (ANDI) indican que carece de los requisitos mínimos para   ser analizado y solicitan a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento al   respecto. El segundo interviniente, además, señala inconsistencias en la   formulación de otros cargos, lo que debe ser examinado preliminarmente.    

6.2.2. De conformidad con el artículo   2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener:   “(i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su   trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial   de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se   consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se   estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite   impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en   que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para   conocer de la demanda”.    

A partir de los anteriores requisitos,   según la Corte, la demanda debe contener por lo menos una argumentación básica   que, especialmente desde el punto de vista lógico, formule una duda de validez   constitucional inteligible, precisa y, conforme al tipo de juicio de que se   trata, plantee una acusación de inconstitucionalidad respecto de una norma de   nivel legal. Esto quiere decir que los cargos deben contener unos requisitos   mínimos que se ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del   control que lleva a cabo la Corte y que permitan entender mínimamente qué   consiste el problema de transgresión constitucional que se propone.      

Esta Corporación ha resumido lo   anterior en la exigencia de que los cargos sean claros, ciertos, específicos,   pertinentes y suficientes. La claridad hace referencia a que los argumentos sean   determinados y comprensibles y permitan inferir en qué sentido el texto   legislativo que se controvierte es contrario a la Constitución. Deben ser   entendibles, no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la   exigencia de la certeza, de una parte, los cargos deben tener por objeto un   enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a   impugnar exactamente la disposición señalada en la demanda; de la otra, la norma   debe poder inferirse razonablemente del texto demandado y no ser el producto de   una construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas   o sospechas del actor.    

La especificidad de los cargos supone   la necesidad de concreción y puntualidad en el ataque, respecto de la   disposición objeto de debate. Es decir, la impugnación debe mostrar que el   enunciado normativo exhibe un problema de legitimidad constitucionalidad y   explicar en qué sentido esa consecuencia le es atribuible. Los cargos deben ser   también pertinentes y, por lo tanto, por una parte, es necesario que planteen un   juicio de contradicción normativa entre una disposición de nivel legal y una de   rango constitucional y, por la otra, que el razonamiento que funda la presunta   inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal,   político o moral.    

Tampoco el cargo es pertinente si el   argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de   hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es   aplicada la disposición acusada. Y, por último, la suficiencia implica que el   razonamiento jurídico contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar la   inconstitucionalidad que le imputa al texto impugnado. El cargo debe   proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la   presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio   democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado   del acto político del legislador[1].    

Conforme a lo anterior, es   indispensable que la argumentación en la cual se soporte la demanda de   inconstitucionalidad satisfaga los explicados requisitos mínimos, para que esta   Corporación se adentre en el análisis de fondo planteado por el actor y   determine si le asiste, o no, razón. En caso contrario, se configura ineptitud   sustantiva de la demanda y la Corte debe declarase inhibida para fallar.    

6.2.3. El apoderado del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público sostiene que el primer cargo de la demanda carece de   aptitud sustantiva, por cuanto la alegada inconstitucionalidad de los fragmentos   acusados es producto de apreciaciones subjetivas del actor. Afirma que este no   señala cuáles son los supuestos efectos catastróficos a nivel fiscal de la   sustitución del tributo efectuada por el artículo demandado, ni las razones por   las cuales se infringe la Constitución.    

Por otro lado, manifiesta que el   demandante tampoco identifica la norma en la que basa su conclusión de que las   contribuciones son temporales, destinadas a financiar una obra específica, que   le lleva a considerar la imposibilidad de que sean utilizadas para sufragar un   servicio público de suministro permanente. De igual forma, considera que el   argumento según el cual el gravamen en mención es regresivo al haberse ligado a   la utilización de energía eléctrica y desconocerse, con ello, que grandes   empresas se benefician del servicio de alumbrado, pese a que no consumen   energía, no está fundado en la   confrontación de los apartes impugnados con la Carta sino, una vez más, en   puntos de vista meramente personales.    

En razón de lo anterior, el apoderado   del Ministerio de Hacienda sostiene que el primer cargo carece de especificidad,   por estar basado en argumentos indirectos, vagos e indeterminados; de   pertinencia, puesto que, del mismo modo, se soporta en valoraciones del   actor, sin respaldo en ninguna disposición o regla jurisprudencia; y de   certeza, dado que las razones aducidas no se apoyan en las disposiciones que   se confrontan sino en interpretaciones particulares. Como consecuencia, pide a   la Corte declararse inhibida para decidir acerca de esta primera acusación de   inconstitucionalidad.    

6.2.4. De manera similar, según el   Representante Legal de la ANDI, el actor afirma que se sustituyó el impuesto de   alumbrado público por una contribución “sin ningún estudio que lo soporte”,   pero no aduce argumentos “claros, concretos, específicos y precisos”, a partir de los cuales   pueda concluirse que la disposición acusada es contraria a la Constitución.    

6.2.5. Los citados intervinientes objetan   en común el que, en la demanda, es enunciado como el primer cargo. En este   aparte, sin embargo, el actor no plantea uno sino tres argumentos contra   diversos apartados del artículo acusado y, de otra parte, la exposición asume la   forma de una presentación introductoria de los fundamentos de la impugnación,   que con posterioridad son desarrollados, bajo la rúbrica de otros cargos. En   consecuencia, la debida formulación de cada uno de los argumentos de este “primer   cargo” al que se refieren los intervinientes debe ser apreciada en el   contexto general de la demanda.    

6.2.6. En el “primer cargo” se   transcriben los apartes mediante los que se crea la contribución por alumbrado   público y aquellos en que se establece que el Ministerio de Minas y Energía   determinará la metodología que permita calcular sus gastos y costos. A   continuación, si bien se cita como norma presuntamente infringida el numeral 3   del artículo 287 de la C. P., sobre la autonomía tributaria de las entidades   territoriales, el actor argumenta que los fragmentos legales, en primer lugar,   contravienen el principio de progresividad fiscal consagrado en el artículo 363   de la Constitución, pues la vinculación de la contribución al consumo de energía   eléctrica dejaría de lado que grandes empresas, pese a ser beneficiarias del   alumbrado público, no utilizan el referido servicio domiciliario.    

Este último argumento es formulado y   precisado de manera independiente, también, en el séptimo cargo de la demanda,   mediante el cual se impugna el apartado que específicamente prescribe tomar en   cuenta el volumen de energía consumida y los elementos del avalúo catastral al   momento de liquidar la contribución. Allí el actor ratifica que la disposición   es contraria al artículo 363 superior antes citado y explica que la   contribución, debido a sus características técnicas, no consulta la capacidad   económica del sujeto pasivo, pues la carga contributiva se distribuye al margen   de sus ingresos.    

Según resulta claro de lo precedente, al   contrario de lo que sugiere el representante del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público, el cargo es pertinente pues la presunta   inconstitucionalidad no es sustentada en apreciaciones subjetivas del actor,   como afirma el interviniente, sino que se funda en un juicio comparativo y   abstracto de la norma legal objetada, con el mandato constitucional que consagra   los principios a los cuales debe sujetarse el legislador en materia tributaria   y, en particular, al postulado de la progresividad.    

De modo inequívoco, se formula un juicio   de contradicción normativa entre dos disposiciones jerárquicamente superpuestas   y, en concreto, se señala la incompatibilidad de una norma de rango legal con   aquella de nivel constitucional, a causa de que la primera habría creado un   tributo ligado a factores que desconocerían uno de los principios tributarios   establecidos por el constituyente en el artículo 363. El demandante, además,   precisa de manera comprensible y suficiente y, a través de interpretaciones   lógicamente deducibles de los enunciados normativos que confronta entre sí, en   qué sentido la disposición emanada del legislador sería incompatible con el   citado mandato constitucional.    

El cargo, por consiguiente, cuenta con   aptitud sustantiva.    

6.2.7. Dentro del “primer cargo”,   en segundo lugar, se aduce que la contribución especial creada en los apartes   acusados, dadas sus características técnicas, no permite garantizar la   prestación del alumbrado público, como servicio público que debe ser   suministrado permanentemente,  por cuanto ese tipo de gravamen se emplea   solamente para la financiación de obras “puntuales”. Este punto de vista,   mínimamente explicado en el “primer cargo”, es luego ampliado en el   octavo cargo.       

En este último, el actor sostiene que la   creación de la referida contribución  especial es contraria a la cláusula   de Estado Social de Derecho prevista en el artículo 1º de la Carta, pues   mediante dicha técnica de tributación se pone en riesgo el suministro regular y   eficiente del alumbrado público, cuya garantía, así como la de todos los demás   servicios públicos, materializa y distingue el tránsito del Estado de derecho a   la referida fórmula política de Estado acogida en la Constitución de 1991.    

Frente a los anteriores argumentos, el   apoderado del Ministerio de Hacienda indica que el actor omite señalar la norma   en la cual funda su idea de que las contribuciones solo pueden ser utilizadas   para financiar una obra concreta y no la prestación continua de un servicio   público. La carencia que atribuye el interviniente al demandante no incide, sin   embargo, de ninguna manera en la aptitud sustantiva del cargo.    

El punto de vista del demandante   constituye solamente una tesis interpretativa acerca de la expresión   “contribución especial” utilizada por el legislador, la cual no es irrazonable   ni inadmisible y para sostenerla tampoco se precisa de otra disposición   definitoria de dicho concepto, como lo cree el interviniente. Este parece abogar   por una determinada forma de argumentar, basada en el uso de definiciones   legales, pero esta es solamente una entre varias maneras de elaborar   justificaciones interpretativas, que no excluye ni resta valor a otras. Lo   anterior, entre otras razones, porque no siempre el legislador suministra   definiciones de los conceptos que emplea y es al intérprete a quien corresponde   determinar su sentido.    

El demandante adscribe un significado y   un conjunto de implicaciones a la figura de la contribución especial creada para   financiar el alumbrado público y, a partir de allí, plantea la existencia de una   contradicción entre el enunciado que la consagra y la cláusula de Estado social.   A su juicio, la prestación “eficiente y continua” del servicio de alumbrado   público, que como los demás servicios, es consustancial a dicho modelo de   organización política, se pone en riesgo si es financiada mediante una   contribución especial, puesto que la citada modalidad de tributación solo   permitiría sufragar obras “puntuales”, no la prestación continua de servicios.     

Así entendido, el cargo es construido   sobre la base de interpretaciones admisibles de las normas involucradas y se   dirige a cuestionar la validez de una disposición legal, por su presunta   oposición a la Constitución, mediante un razonamiento en el cual es manifiesta   la razón por la cual dicha contradicción, de carácter abstracta, presuntamente   surgiría. En tales condiciones, tampoco en este caso puede predicarse ineptitud   sustantiva del cargo y no le asiste, en consecuencia, razón al interviniente.    

6.2.8. El actor, por último, en el   desarrollo del “cargo primero” manifiesta que el legislador adoptó la   contribución especial por alumbrado público sin calcular sus efectos   fiscales y “catastróficos” en los municipios, cuyos respectivos concejos habían   aprobado y reglamentado el respectivo impuesto para financiarlo. Los   representantes del Ministerio de Hacienda y de la ANDI se refieren a este   argumento y consideran que la demanda no ofrece ninguna razón para concluir que   la disposición acusada es contraria a la Carta. El apoderado del Ministerio   agrega que el impugnante no pone de presente cuáles serían los supuestos   “efectos catastróficos” del nuevo gravamen para las entidades territoriales.    

Mediante el anterior planteamiento, el actor parece, en   efecto, formular un juicio de conveniencia acerca de la elección de una   modalidad de tributo, en relación con la situación fiscal de las entidades   territoriales, antes que exponer la existencia de una contradicción abstracta   entre la disposición legal demandada y una prescripción de carácter   constitucional, como también lo nota el Director Ejecutivo de la Federación   Colombiana de Municipios. Le asiste razón, por ello, a los intervinientes en su   apreciación pues, no solo el actor omite ofrecer razones en sustento de sus   asertos, de eminente carácter fáctico, sino que tampoco precisa de qué manera   algún mandato de la Constitución se vería socavado por la modificación del   régimen tributario que lleva a cabo la ley.    

De este modo, el cargo carece particularmente de   especificidad en cuanto no concreta ni puntualiza el modo en que se produciría   la infracción a la Carta; de suficiencia pues, en suma, se reduce a una   afirmación de hecho sin ulterior desarrollo ni articulación y, sobre todo, de   pertinencia, dado que parece someter a examen los apartes legales, a partir de   una confrontación con parámetros no jurídicos, de naturaleza constitucional,   sino con criterios de conveniencia. Además, se funda en hipótesis o suposiciones   acerca de los efectos en la realidad de la norma cuestionada, lo cual es extraño   al debate  netamente abstracto que caracteriza el control constitucional   realizado por la Corte.    

Por lo anterior, la Corte no se   pronunciará sobre el mérito de este último argumento, aunque tampoco se   declarará inhibida para fallar sobre la constitucionalidad de los fragmentos   atacados mediante el  denominado “primer cargo”, puesto que, como se vio,   por lo menos otro cargo permite, en principio, una decisión de fondo.    

6.2.9. El representante legal de la   ANDI solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre la   constitucionalidad del fragmento “dichos costos y gastos se determinarán de conformidad con   la metodología que para tales efectos establezca el Ministerio de Minas y   Energía”, pues pese a que es señalado por el actor de violar el artículo 338   de la Carta, la argumentación desarrollada en sustento del respectivo cargo se   dirigiría contra el aparte: “el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad   que delegue, determinará la metodología que contenga los criterios técnicos a   considerar por parte de los concejos municipales y distritales para realizar la   distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos para los cuales   deberá tener en cuenta los principios definidos en este artículo”.    

Así mismo, el interviniente reitera la   anterior solicitud, basado en que el primer aparte transcrito habría sido   señalado por el actor de contrariar, también, el principio de certeza tributaria   y, sin embargo, la correspondiente sustentación cuestionaría la creación misma   de la contribución, no ese fragmento transcrito.     

En relación con el primer   cuestionamiento, debe advertirse que, según se desprende de gran parte de la   argumentación de la demanda, el propósito del actor es desvirtuar la   constitucionalidad de los fragmentos del artículo acusado que confieren la   potestad al Ministerio de Minas y Energía para elaborar la metodología, con base   en la cual se definirán los costos y gastos del servicio de alumbrado público.   En ese sentido, el demandante destina cuatro de los nueve cargos a exponer el   concepto de la violación y en ocasiones cita dos y en otras solo uno de los dos   fragmentos transcritos por el representante de la ANDI, como disposiciones   legales violatorias de la Carta.    

Debe notarse, sin embargo, que los   planteamientos aducidos se dirigen a cuestionar inequívocamente la referida   potestad otorgada al Ministerio de Minas y Energía y que este contenido   normativo se halla presente en ambos apartados sobre los que llama la atención   el interviniente, de manera que la acusación por la mencionada razón es idónea   para censurar cualquiera de ellos y no es posible, adecuadamente interpretada la   impugnación, afirmar que es apta solo en orden a objetar la constitucionalidad   de uno de los apartados, como se propone por el representante de la ANDI.    

En efecto, del numeral 3.2. al numeral   3.5. de la demanda, sea que se señalen los dos o solo uno de los fragmentos   citados por el interviniente, la norma acusada se identifica permanentemente con   el otorgamiento de la citada potestad al Ministerio de Minas y Energía y la   alegada inconstitucionalidad radica siempre, así mismo, en que la Constitución   impediría llevar a cabo tal delegación. Por lo cual, contrario a lo que sostiene   el interviniente, existe coherencia entre los argumentos formulados por la   impugnación y los textos que se atacan mediante tales planteamientos, lo que   permitirá una decisión de fondo.     

En cuanto a la segunda razón por la   cual se solicita la inhibición, ligada a que la demanda, supuestamente, atribuye   al primer apartado citado la violación del principio de certeza tributaria pero,   en lugar de sustentar por esa vía el cargo, intenta controvertir la creación de   la contribución misma, las afirmaciones del Representante de la ANDI no cuentan   con respaldo empírico alguno. En el numeral 3.4. de la demanda, el actor   efectivamente titula: “violación al principio de certeza tributaria y de   legalidad” y, si bien el argumento que expone se desliga rápidamente de lo que   sugiere ese título, no lo hace en la dirección que indica el interviniente, es   decir, hacia el cuestionamiento de la contribución. En lugar de ello, la   sustentación del supuesto desconocimiento de la certeza y legalidad tributarias   reconduce, una vez más, a la impugnación de la competencia otorgada al   Ministerio de Minas y Energía a que se ha hecho referencia.    

Según la actor, en el artículo acusado   no estarían determinados con certeza los elementos estructurales del tributo y   esto habría llevado al legislador a otorgar la citada delegación al Ministerio   de Minas y Energía para su establecimiento, circunstancia de la cual surgiría la   reiterada vulneración, al haberse conferido una atribución no permitida por la   Carta. El hecho de que la argumentación del cargo se concentre en un punto   disociado de lo que sugiere su título, por otro lado, no afecta la aptitud   sustantiva del argumento y la posibilidad de ser estudiado, puesto que lo   relevante, como se ha subrayado, es la coherencia entre las razones aducidas y   el contenido normativo que se estima violatorio de la Constitución, lo cual se   presenta en este caso, como se mostrará en la siguiente sección. En estas   condiciones, no le asiste razón al representante de la ANDI y, por consiguiente,   tampoco hay lugar a acceder a sus solicitudes.    

6.2. Concreción de los cargos, problemas jurídicos   y esquema de la decisión    

Adelantado el análisis preliminar   sobre la aptitud sustantiva de la demanda y excluida una de las razones de la   impugnación, se adelantará el estudio de fondo correspondiente. Los cargos formulados   contra el artículo 191 de la Ley 191 de la Ley 1753 de 2015, dada su íntima   relación y, en algunos casos, la identidad de los argumentos planteados, pueden   ser sistematizados de la siguiente manera:     

6.2.1.1. Primer conjunto de apartes   demandados. El actor impugna los apartados: “a través de una contribución   especial con destinación específica…” y “[c]ontarán con un (1) año a   partir de la entrada de la vigencia de la presente ley para adoptar la   contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido   este plazo operará la sustitución”. En esencia, el demandante cuestiona la   adopción de la contribución especial para las entidades territoriales, destinada   a la financiación del servicio de alumbrado público. Un cargo se plantea contra   la creación de la contribución.    

A juicio del actor, los apartes   desconocen la cláusula de Estado social de derecho (art. 1º de la C. P.), pues,   por sus características técnicas, una contribución especial no está en capacidad   de garantizar la prestación eficiente y continua del servicio de alumbrado   público, cuyo aseguramiento, así como el de todos los servicios públicos,   caracteriza dicho modelo de Estado. Mientras ese servicio satisface la   generalidad y se presta de manera continua, las contribuciones no poseerían   carácter permanente, serían utilizadas para inversiones en una obra puntual y en   beneficio particular.    

6.2.1.2. Segundo conjunto de   apartes demandados. El actor acusa de inconstitucionales los siguientes   fragmentos: “Dichos costos y gastos se determinarán de conformidad con la   metodología que para tales efectos establezca el Ministerio de Minas y Energía o   la autoridad que delegue” y “El Ministerio de Minas y Energía o la   autoridad que delegue determinará la metodología que contenga los criterios   técnicos a considerar por parte de los concejos municipales y distritales para   realizar la distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos, para   lo cual deberá tener en cuenta los principios definidos en este artículo”.    

La impugnación versa aquí,   básicamente, sobre la facultad concedida en la ley  al  Ministerio de   Minas y Energía, o a la autoridad que este delegue, para fijar la metodología   necesaria a fin de determinar los costos y gastos del servicio de alumbrado   público, a considerar por los concejos municipales y distritales. Dos cargos son   formulados contra este contenido normativo.    

Según el demandante, las citadas disposiciones (i)  contrarían el artículo 338 de la C. P., conforme al cual, el sistema y el   método para definir los costos y beneficios del servicio que se pretenden   recuperar con las contribuciones deben ser fijados directamente por los acuerdos   municipales e (ii) infringen los artículos 287, numeral 3, y 313,   numeral 4, de la C. P., pues las entidades territoriales y, en específico, las   asambleas departamentales y los concejos municipales cuentan con autonomía para   establecer los tributos que consideren y sus elementos estructurales, facultades   de las cuales se les despoja, para serle entregadas al Ministerio de Minas y   Energía.    

6.2.1.3. Tercera disposición demandada. El actor   impugna el siguiente aparte: “Cuando el sujeto pasivo sea el usuario de   energía eléctrica, para la liquidación de la contribución se deberá considerar   el volumen de energía consumida. Cuando el sujeto pasivo sea el propietario de   los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial, para la fijación de la   contribución se deberá considerar los elementos del avalúo catastral del   respectivo predio, teniendo en cuenta el área de influencia del servicio de   alumbrado público”. La objeción aquí está vinculada a la relación que   estableció el legislador entre el costo de la contribución por alumbrado público   y el consumo de energía eléctrica. Tres cargos se presentan contra la   disposición.     

(i) Si bien no lo indica explícitamente, de   una lectura en conjunto de la demanda y de uno de los ejes principales en torno   al cual giran los cargos, se deduce con claridad el planteamiento de un debate   de constitucionalidad sobre el fragmento citado, por violación al artículo 338   de la Carta que, en el marco de la autonomía fiscal de las entidades   territoriales, prescribe a los correspondientes órganos de representación   popular fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las   bases gravables de las contribuciones.    

Como se verá en los otros dos cargos, el actor objeta el   sujeto pasivo y, en general, la estructura que, mediante el inciso citado, el   legislador proporcionó a la contribución por alumbrado público. La censura de   ser confusa en la configuración del presunto hecho generador y de ser regresiva.   Estas objeciones pueden razonablemente interpretarse en articulación con una de   las acusaciones recurrentes y medulares de la demanda, por violación a la   potestad que la Constitución otorga las entidades territoriales para establecer   los elementos estructurales del tributo, no obstante tal acusación haya sido   dirigida a controvertir la facultad otorgada por el legislador al Ministerio de   Minas y Energía para fijar la metodología del tributo en mención[2].    

Entre los varios argumentos formulados en ese sentido por   el actor, pueden encontrarse los siguientes:    

“Con base al precepto constitucional estos órganos   (los concejos) tienen una facultad que les permite regular mediante… acuerdo   los principales elementos que estructuran la potestad impositiva de su   territorios, teniendo así la posibilidad de regular y desarrollar los sujetos   pasivos que se obligarán ante dicha potestad… // [n]o sería pertinente   por parte del legislador suplantar dichas competencias de los municipios y   departamentos, en la medida en que son competencias exclusivas de estos, si bien   la Ley puede inmiscuir (sic) en temas donde se otorgan facultades   impositivas, debe hacerlo todo en aquello que no sea competencia exclusiva de   las entidades territoriales”[3]  (aclaración fuera de texto).    

 “…los entes territoriales cuentan con autonomía para   establecer los elementos estructurales de este tributo, como consta en el   artículo primero de nuestra Carta Política, Colombia es un Estado social de   derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con   autonomía de sus entidades territoriales, por lo tanto, en ejercicio de la   autonomía de que gozan los entes territoriales al tenor de lo dispuesto por el   artículo 287 y 338 de la Constitución Política, pueden establecer los elementos   estructurales del tributo de la manera que consideren más conveniente, función   que se encuentra limitada por lo establecido en el artículo 191 de la Ley 1753   de 2015” (negrillas originales).    

(…)    

 “De esta manera cuando el precepto constitucional   establece que corresponde a los Concejos «Votar de conformidad con la   Constitución y la ley los tributos y los gastos locales», está colocando dicha   potestad en manos de las entidades territoriales, que de acuerdo con las   votaciones que se ejerzan en el Concejo se puedan estipular de manera concreta   los tributos que tendrán que cobrarse y así mismo todos los elementos que se   deriven del mismo, como es el caso de los sujetos pasivos y metodologías…[4]    

(…)    

Como se desprende de los anteriores apartes de la   argumentación del actor, una de las tesis que con vigor defiende la demanda   consiste en que la competencia para establecer los elementos constitutivos de   los tributos de las entidades territoriales descansa exclusivamente en los   respectivos órganos de representación popular, de manera que el legislador no   podría sustituirlos en el ejercicio de tales atribuciones. Según su argumento,   dicha facultad deriva de la autonomía de las entidades territoriales reconocida   por la Constitución y ejercida, en materia tributaria, con arreglo a los   artículos 287 y 338.    

Al margen de que los apartes transcritos estén dirigidos   contra un fragmento específico, diferente al que relaciona el pago de la   contribución por alumbrado público con el consumo de energía eléctrica y con la   titularidad de inmuebles en el respectivo municipio, las críticas del demandante   a esta última regulación sobre los elementos del tributo, aunada a su tesis,   según la cual, solo los órganos de representación popular de las entidades   territoriales tienen la competencia para fijar los elementos estructurales de   los tributos de su jurisdicción, permiten concluir que a la argumentación del   demandante subyace una discusión constitucional contra la mencionada   disposición, por la presunta invasión del legislador a las competencias de las   entidades territoriales.    

En otras palabras, dadas las mencionadas premisas, de una   parte, las objeciones a los elementos del tributo fijados por el legislador en   el fragmento demandado, y de la otra, la tesis de que el establecimiento de   dichos ingredientes, al tratarse de una gravamen territorial, corresponde   exclusivamente a los concejos municipales y distritales, no puede la Corte   ignorar la conclusión inequívoca que de ellas se sigue, consistente en la   existencia del cargo, por violación del artículo 338 de la Constitución.    

(ii) El segundo cargo contra el apartado que   vincula el pago de la contribución por alumbrado público al consumo domiciliario   de energía eléctrica afirma que se infringe el artículo 363 de la Carta. Según   el actor, se lesionan los principios de equidad, progresividad y eficiencia   tributaria, por cuanto el costo del gravamen se liquida   al margen de la capacidad económica de los contribuyentes y, desde otro punto de   vista, no habría claridad en el modo de facturar el tributo en los casos en que   no se utilice energía eléctrica y deba cobrarse a propietarios de predios y   demás contribuyentes del impuesto predial.    

(iii) Por último, conforme al tercer cargo,   la disposición desconocería los principios de legalidad y certeza tributaria,   puesto que, no obstante el hecho generador establecido en la ley es el alumbrado   público, del que se benefician potencialmente todos los   habitantes de una localidad, al mismo tiempo el inciso prohíbe cobrar la   contribución si no se ha recibido la prestación del servicio en la respectiva   área de influencia. No se sabría, a ciencia cierta, de qué circunstancia depende   la causación del gravamen.    

6.2.1.4. Cuarta disposición demandada. El actor impugna el siguiente aparte: “(l)as   personas prestadoras del servicio de alumbrado público serán sujetos del control   y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en   aspectos relacionados con la calidad y prestación del servicio. La   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios realizará la vigilancia y   control sobre el cumplimiento de los reglamentos técnicos expedidos para regular   el servicio de alumbrado público”.    

Fundamentalmente, la demanda censura la atribución   otorgada a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para vigilar   y controlar la prestación del servicio de alumbrado público. Un cargo se   presenta contra esta disposición. En opinión del actor, habida cuenta de que el   alumbrado público no es un servicio domiciliario, la mencionada Superintendencia   no tiene la potestad para vigilar ni controlar su prestación, por lo cual se   vulnera el artículo 370 de la Constitución, que circunscribiría la función de la   entidad a los servicios públicos domiciliarios.     

6.2.2. Problemas jurídicos    

En aras de racionalizar el debate de   constitucionalidad, se formularán los problemas jurídicos que, conforme a los   cargos presentados, en principio, deberán ser resueltos. La demanda plantea, en   esencia, cuatro problemas jurídicos:    

(i)                ¿Vulnera el principio de Estado social la   norma legal que crea una contribución especial para la financiación del servicio   de alumbrado público, en el entendido de que este debe ser prestado de forma   continua y en interés general?    

(ii)               ¿Desconoce el principio constitucional de la   legalidad del tributo una disposición legal, conforme con la cual, la   determinación de los costos de un servicio público que se pretenden recuperar a   través de una contribución, y la forma de hacer su reparto, debe ser realizada a   través de la metodología fijada por un Ministerio?    

(iii)           ¿Contraviene la autonomía fiscal de los   municipios una ley que establece los sujetos pasivos, el hecho generador y la   base gravable de una contribución territorial?     

(iv)            ¿Una disposición legal que confiere a la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el control sobre la   prestación del servicio de alumbrado público, infringe la norma constitucional,   según la cual, esa entidad tiene competencia para la vigilancia y supervisión de   los servicios públicos domiciliarios?    

6.2.3. Esquema de la decisión    

De constatarse que no ha habido   pronunciamiento por el mismo argumento que ahora se intenta controvertir el   referido apartado, como primera cuestión se llevará a cabo el análisis del cargo   formulado contra el tributo establecido por el legislador, es decir, de la   censura general contra la sustitución misma del impuesto por la contribución   especial para la financiación del alumbrado público, cargo amplio y comprensivo   de todos los demás argumentos planteados por la demanda, como se verá en el   análisis, y que, además, en caso de prosperar, impactaría los segmentos acusados   a través de los cargos restantes.    

De esta manera, luego de determinar si se   está ante el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, se reiterará la   jurisprudencia sobre las características de la fórmula de Estado social adoptada   por la Carta de 1991 (i) y la relación consustancial entre esa cláusula y la   garantía de los servicios públicos en el marco constitucional (ii). Así mismo,   se identificarán brevemente los rasgos del servicio de alumbrado público (iii).   A continuación, se presentarán los tipos de gravámenes más comunes del sistema   tributario colombiano y sus elementos definitorios (iv) y se analizará la   constitucionalidad del tributo introducido en el artículo demandado (v).     

6.3. Inexistencia de cosa juzgada   constitucional    

En la Sentencia C-155 de 2006, esta   Corporación analizó la demanda contra los siguientes segmentos del artículo 191   de la Ley 1753 de 2005: “con destinación específica para la financiación de   este servicio”; “PARÁGRAFO 2º…  en todo caso el recaudo de la   contribución de alumbrado se destinará a sufragar el costo de prestación del   servicio a partir de la expedición de la presente ley”, y “PARÁGRAFO   TRANSITORIO… [c]ontarán con un (1) año a partir de la entrada en vigencia de la   presente ley para adoptar la contribución en los términos establecidos por este   artículo. Una vez cumplido este plazo operará la sustitución. Los alcaldes de   los municipios y distritos que a la fecha de expedición de esta ley tengan   incorporado en los acuerdos de impuesto de alumbrado público la actividad de   semaforización, deberán establecer la fuente con la cual se financiarán los   costos y gastos de la actividad de semaforización a partir de la terminación del   período de un (1) año al que se refiere este parágrafo transitorio”.    

De las tres partes del artículo   demandadas, la Sala se declaró inhibida en relación con la frase del parágrafo   transitorio y decidió sobre los otros dos fragmentos. Contra estos, el actor   formuló en esa ocasión un solo cargo por violación a la autonomía de las   entidades territoriales. Argumentó que, en tanto los recursos por alumbrado   público tienen carácter endógeno al provenir de recaudos municipales y, en ese   sentido, la posibilidad de injerencia del legislador en su administración es   limitada, la competencia para definir su destinación correspondía a las   entidades territoriales, no al legislador. Por consiguiente, al indicar que lo   obtenido por concepto del tributo se utilizaría en la financiación del servicio,   la contribución sería contraria a la Constitución.     

La Corte desestimó la tesis de la demanda   y consideró que los enunciados objetados eran compatibles con la Carta. Sostuvo   que el gravamen creado por la ley consistía en una contribución especial, tipo   de tributo que lleva implícita su destinación específica, pese a lo cual, podía   ser escogido por el legislador como modalidad de financiación del alumbrado   público en las entidades territoriales, pues ello le era permitido por el marco   de configuración normativa que le asiste. Estimó que el principio de autonomía   territorial debe entenderse de manera armónica con dicha potestad legislativa,   habida cuenta de que, en tiempo de paz, la soberanía tributaria es ejercida   únicamente por el legislador, a quien la Constitución le permite optar por la   clase de gravamen que considere conveniente. Esencialmente con base en este   argumento, la Corte declaró exequibles las expresiones acusadas.    

Como se observa, el cargo de   inconstitucionalidad resuelto por la sentencia    estaba dirigido   esencialmente a censurar la adopción de la contribución especial por alumbrado   público, con fundamento en que, precisamente a causa de la imposición de   finalidad que comporta ese gravamen, se generaba una invasión indebida y   limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales para la gestión y   administración de sus fuentes endógenas de financiación. Estas razones son,   evidentemente, distintas a las que hoy sustentan la impugnación que se dirige   contra la creación de dicha carga.    

Si bien es cierto, la frase demandada en   el presente asunto: “a través de una contribución especial con destinación   específica”,  parcialmente coincide con el apartado juzgado en la anterior   oportunidad, en este caso el argumento contra la contribución por alumbrado   público no está vinculado al menoscabo de la autonomía de las entidades   territoriales, como en esa ocasión, sino a que la figura tributaria escogida por   el legislador estaría en imposibilidad de garantizar un rasgo característico del   Estado social, consistente en la prestación efectiva y permanente de los   servicios públicos y, en particular, del servicio de alumbrado. La existencia   misma de la contribución no implica, para quien promueve la acción en este   proceso, una inconstitucionalidad por la misma razón que observó el actor de la   anterior impugnación.    

Pese a que aquí la demanda también   formula alegaciones por vulneración a la autonomía fiscal de las entidades   territoriales, esa consecuencia no se produce, a juicio del actor, por la   contribución especial en sí misma, sino a raíz de otros elementos del artículo   que intervienen en la estructuración del tributo y, por ello, la   inconstitucionalidad así fundada no se atribuye a la misma expresión que se   juzgó en el fallo anterior, sino a otros apartes que disponen el diseño y   algunos de los elementos del gravamen y que son, también, ahora sometidos al   control de la Corte. En este orden de ideas, la Sala constata la inexistencia de   cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, procederá a resolver de fondo   sobre los cargos propuestos en la demanda.     

6.4. Fundamentos    

i.                    Breve mención al alcance de la fórmula de   Estado social consagrada en la Constitución de 1991. Reiteración de   jurisprudencia.    

6.4.1. Como es sabido y la jurisprudencia    de esta Corporación desde sus primeras sentencias lo puso de manifiesto, la   Constitución de 1991 consagró la fórmula de Estado social, no solo al adoptar   explícitamente la respectiva cláusula en el artículo 1º, sino en cuanto hizo   suya una filosofía política de este carácter y le dio forma jurídica a través de   un denso catálogo de derechos y principios sociales y de una arquitectura   institucional adecuada para su cumplimiento.    

La Constitución dio el paso fundamental   de un Estado que exclusivamente se abstenía para permitir y garantizar a los   ciudadanos gozar de sus libertades en el plano económico, político y civil, a   uno que acude para asistir a quienes, debido al ejercicio ilimitado de las   referidas potestades, autonomías y libertades privadas, corren el riesgo de   perecer o permanecer en situación de desigualdad o de debilidad incompatible con   su propia dignidad. Junto con las libertades civiles clásicas o derechos   [negativos] de libertad y las prerrogativas liberales en el campo típicamente   privado, la Carta Política imprimió una dimensión, también, social al   funcionamiento del sistema jurídico y a la actuación de las autoridades y de las   ramas del poder público en su conjunto.    

6.4.2. El derecho del Estado social y la   Constitución del Estado social suponen el correlato en la práctica del derecho   liberal. En vigencia del Estado liberal, el sistema jurídico garantiza y   proclama la libertad del individuo y la intangibilidad de sus bienes como ser   humano y como sujeto de derechos. Esa misma tutela de la persona y la defensa de   su libertad y su dignidad promueve el Estado social, pero frente a quienes,   debido a una realidad física, social, económica, cultural o política que les es   adversa, no pueden serlo por sí solos. Mientras que el Estado liberal busca   contener principalmente los excesos del poder oficial, el Estado social pretende   recortar los desequilibrios entre las personas, ocasionados por las diferencias   de poder y capacidad de unos frente a otros en la realidad.      

6.4.3. Como ha sido dicho, en las   sociedades contemporáneas caracterizadas por un alto grado de interdependencia,   de desarrollo tecnológico y de un desenvolvimiento vertiginoso de la riqueza y   de la producción, sobrevivir, y no solo ser protegido frente a agresiones contra   la vida, implica que el derecho prevea garantías jurídicas que protejan y   aseguren al individuo[7].   En el marco del sistema jurídico y, en particular, de la Constitución, el Estado   social implica la vinculación jurídica de las autoridades a unos   principios tendientes a asegurar la efectividad de los derechos y deberes de   todos, particularmente, mediante la previsión del mínimo vital, la promoción de   la participación de las personas en la vida política, económica y cultural, la   protección especial a personas y grupos excluídos y la intervención oficial en   la economía, con miras a corregir a través de medidas redistributivas las   situaciones de grave desigualdad e inequidad existentes en la sociedad[8].    

6.4.4. Los principios del Estado   social, en la Carta de 1991, están vinculados fundamentalmente a la superación   de inequidades sociales frente a situaciones desventajosas, excluyentes y   discriminatorias, en los ámbitos físico o biológico, económico, sociocultural,   de género y de edad. De este modo, por un lado, entre los ejes sobre los cuales   se erigen los mandatos de igualdad real, la Constitución indica que el Estado se   halla fundado, entre otros principios, en la dignidad humana, el trabajo, la   solidaridad de las personas que integran la nación y en la prevalencia del   interés general (art. 1º).    

Sus fines esenciales, prescribe la Carta, son servir a la   comunidad, promover la prosperidad geneneral y garantizar la efectividad de los   principios, derechos y deberes consagrados en ella; facilitar la participación   de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,   administrativa y cultural de la nación; asegurar la convivencia pacífica y la   vigencia de un orden justo. Así mismo, señala que la razón de ser de las   autoridades es proteger a todos en su vida, honra, bienes, creencias y demás   derechos y libertades, y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del   Estado y de los particulares (art. 2). El Estado reconoce, además, sin   discrimianción alguna la primacía de los derechos inalienables de la persona   (art. 5).    

Por otro lado, la Constitución consagra varios mandatos   específicos, orientados a superar las situaciones de desigualdad en diversos   escenarios y a a afirmar su proyección social. Reconoce y protege la diversidad   étnica y cultural (art. 7); establece que no habrá discriminación por razones de   sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o   filosófica; que la igualdad deberá ser real y efectiva, que el Estado adoptará   medidas en favor de grupos discriminados o marginados y protegerá a aquellas   personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en   circunstancia de debilidad manifiesta (art. 13).    

Protege el derecho al trabajo en condiciones dignas y   justas (art. 25); a la igualdad de derechos y oportunidades entre hombre y   mujeres; a que la mujer no sea sometida a ninguna clase de discriminación y a   que goce durante el embarazo y después del parto de especial asistencia y   protección del Estado, así como de subsidio alimentario en caso de desempleo o   de desamparo. La Carta, de igual forma, garantiza de manera especial el derecho   al cuidado, protección y promoción de los niños, de los adolescentes y de las   personas en situación de discapacidad (arts. 44 a 47 C. P.).    

Entre muchos otros derechos, consagra la seguridad social,   la educación, la salud y la vivienda digna (arts. 48 – 52 C. P. ). En cabeza del   trabajador, establece un conjunto de garantías jurídicas mínimas: a una   remuneración mínima vital y móvil, a la estabilidad en el empleo y la   irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales,   entre otras (art. 53). En el artículo 334, la Carta establece que el Estado   intervendrá en la economía para conseguir, en el marco de la sostenibilidad   fiscal, entre varios fines, el mejoramiento de la calidad de vida de los   habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del   desarrollo (art. 334).    

En el mismo artículo, indica que el gasto público social   será prioritario y que el Estado intervendrá para dar pleno empleo a los   recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en   particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los   bienes y servicios básicos. El Estado deberá promover, conforme el mandato en   mención, la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las   regiones. Así mismo, la Constitución precisa que en la interpretación de las   anteriores prescripciones, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de   naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la   sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su   alcance o negar su protección efectiva. Y, por último, el artículo 366 indica   que en los planes y presupuestos de la nación y de   las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre   cualquier otra asignación.    

En suma, la   cláusula de Estado social ordena hacer de la nación un orden social equilibrado,   en el cual las cargas y los beneficios públicos y sociales sean equitativos, las   oportunidades y los beneficios del desarrollo similares y el ejercicio de los   derechos fundamentales y, en especial, de la dignidad humana para todos los   habitantes del territorio sea materialmente igualitario. La cláusula de Estado   social, en consecuencia, está conceptualmente ligada a la superación de los   obstáculos de origen que recaen en los individuos y les pone en condición de   desventaja.    

6.4.5. Por lo anterior, dicho principio implica la configuración de   un orden constitucional y del entero sistema jurídico en función de superación   de tales barreras. De ahí que, como se vio, una gran cantidad de mandatos   explícitos del Constituyente prescriban medidas en orden a garantizar los   derechos de quienes se hallan en desigualdad a causa de su edad, de su situación   de salud o de discapacidad, de sus condiciones económicas, culturales o en razón   de su pertenencia étnica o natural a grupos históricamente discriminados.     

6.4.6. Ahora bien, el mandato de equidad, igualdad y justicia   sustantiva que atraviesa toda la cláusula de Estado social supone la actuación y   regulación estatal a distintos niveles de la sociedad, considerados por el   Constituyente como ámbitos vitales de realización de su propio carácter. Uno de   estos está constituido precisamente por la prestación de los servicios públicos.   Podría considerarse que entre el principio de Estado social y los servicios   públicos no solo hay una hay una exacta articulación sino que estos constituyen   una de sus manifestaciones esenciales.    

ii. La relación consustancial entre la   cláusula de Estado social y la prestación de los servicios públicos. Reiteración   de jurisprudencia.    

6.4.7. Además del respeto a la dignidad   humana, la solidaridad entre los habitantes y la prevalencia del interés   general, principios sobre los que se funda el Estado colombiano, la Constitución   de 1991 establece como sus fines esenciales, es decir, como los   propósitos que confieren razón de ser a su existencia, entre otros, servir a   la comunidad, promover la prosperidad general, asegurar la   convivencia pacífica y garantizar la vigencia de un orden justo.    

6.4.8. La cláusula de Estado social   obliga al legislador a respetar los referidos principios, a perseguir los   citados fines y a atender la equidad y el equilibrio real entre las personas al   adoptar sus decisiones. Naturalmente, esto debe ser armonizado  con el   margen de configuración que le asiste al legislador y las opciones de política   pública entre las que puede elegir. El Estado social de derecho no prescribe un   rígido modelo económico o social, pero tampoco es indiferente a la realización   de valores como el orden social justo y la dignidad humana. Por lo tanto, si   bien la Constitución no es “autoejecutiva” y deja, en consecuencia, un ámbito de   decisión política importante al legislador y al gobierno el trazado de programas   para la ejecución de las leyes, estos deben conciliar sus atribuciones con los   contenidos que en materia social consagra el estatuto superior y que confieren   sentido a la existencia del Estado[9].       

6.4.9. Pues bien, en este marco se   inscribe el vínculo entre el principio de Estado social y los servicios   públicos. La Carta de 1991, de forma expresa,  identificó esa relación y le   dio forma positiva, a través de diversas regulaciones, en el Capítulo 5, Título   XII, de la Carta, y en otros preceptos concernientes, en especial, a la   intervención del Estado en la economía y a las competencias de las entidades   territoriales en la materia. En el citado capítulo, denominado “De la   finalidad social del Estado y de los servicios públicos, señala que los   servicios públicos “son inherentes  a la finalidad social del Estado”.   Esta prescripción es ya una muestra, por un lado, de la inequívoca   inescindibilidad que para el Constituyente existe entre aquellos y el modelo de   Estado acogido y, por el otro, de la importancia y centralidad que adquieren   esas prestaciones públicas en el contexto social de la nación. En la   Sentencia C-741 de 2003 se dijo:    

“El   detallado marco constitucional diseñado por el constituyente de 1991 en materia   de servicios públicos, refleja la importancia de éstos como instrumentos para   realización de los fines del Estado Social de Derecho, así como para el logro de   la plena vigencia y eficacia de los derechos constitucionales que garantizan una   existencia digna”[10].    

El Constituyente consideró que la prestación de los servicios   públicos es uno de los ámbitos fundamentales de acción del Estado social o que   este se expresa y tiene una de sus principales manifestaciones en el suministro   de aquellos. El artículo 365 citado señala, además, que es deber del Estado   asegurar su prestación eficiente en todo el territorio nacional, prestación que   está asociada, conforme a lo anterior, a la realización de los derechos   fundamentales y de objetivos sociales correlativos. En la Sentencia C-150 de   2003, la Corte sostuvo:    

“En este   contexto, la Carta indica que los servicios públicos son inherentes a la   finalidad social del Estado (art. 365 inc. primero de la C.P.), lo cual   comprende el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la   población (art. 366 inc. primero de la C.P.). No podía ser de otra forma dado   que, por una parte, la realización de los derechos fundamentales de las personas   depende en gran medida de la adecuada prestación de los servicios públicos   –p.ej. de agua, salud, saneamiento básico, energía, transporte, etc.– y que, por   otra, el Constituyente ha optado por una forma estatal, el Estado social de   derecho, destinada a corregir la deuda social existente en el país con los   sectores sociales más desfavorecidos mediante un sistema político que busca la   progresiva inclusión de todos en los beneficios del progreso”.    

Según la Corte, los servicios públicos,   por mandato de la propia Constitución, inherentes a la finalidad social del   Estado, a su vez están íntimamente relacionados con la satisfacción de   prerrogativas fundamentales y de fines precisamente sociales, que buscan generar   compensaciones y equilibrios para remediar posiciones históricamente   desventajosas de los individuos en la sociedad colombiana. Los servicios   públicos se convierten, por ello, en una herramienta fundamental para el   cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia social.    

6.4.10. Conforme al mismo artículo 365, los servicios en mención   están sometidos a la regulación que lleve a cabo el legislador. La ley puede   señalar que su prestación estará a cargo del Estado o permitir que sean   proporcionados, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o   particulares. En cualquier caso, el Estado mantiene la regulación, el control y   la vigilancia de su suministro. Es tal la relevancia que adquieren los servicios   públicos que la misma norma en mención permite que el Estado, por razones de   soberanía o de interés social, se reserve la prestación de determinadas   actividades estratégicas o servicios públicos[11].    

6.4.11. Ahora bien, pese a que al legislador corresponde fijar las   reglas con sujeción a las cuales se prestarán los servicios públicos (art. 150,   numeral 23), al Presidente le compete ejercer la inspección y vigilancia   respectiva (art. 189, numeral 22) y a los municipios, como entidades   fundamentales de la división político-administrativa del Estado, les atañe la   prestación de los servicios públicos que determine la ley (art. 311), a la luz   del artículo 365 de la Constitución, es obligación fundamental al regularlos   asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.    

6.4.12.Conforme al artículo 366, en su reglamentación, debe partirse   de que son finalidades sociales de Estado el bienestar general y el mejoramiento   de la calidad de vida de la población y de que en los planes y presupuestos de   la Nación y de las entidades territoriales, el gasto social tiene prioridad   sobre cualquier otra asignación (art. 366). En materia de servicios públicos   domiciliarios, por otra parte, el legislador está obligado a garantizar la   universalidad de la cobertura, la calidad y financiación y de tomar en cuenta   criterios de solidaridad y redistribución del ingreso, a la hora de regular el   modo en que, las autoridades que designe, fijarán las respectivas tarifas[12].    

6.4.13. Otro conjunto de consecuencias relevantes para los servicios   públicos se derivan del artículo 334 de la Carta, que asigna al Estado la   dirección general de la economía y predetermina el marco de su regulación. De   acuerdo con esta disposición, al Estado y, en concreto, al legislador   corresponde intervenir, entre otros asuntos, en los servicios públicos, a fin de   racionalizar la economía y alcanzar en el plano nacional y territorial, bajo un   marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los   habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del   desarrollo.    

Señala que el Estado intervendrá para promover la productividad y   competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. Así mismo, no obstante   indica que la sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del   Poder Público dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica,   el artículo recalca que “en cualquier caso, el gasto público social será   prioritario” y que la referida sostenibilidad no puede dar lugar al menoscabo   del núcleo esencial de los derechos fundamentales. De igual manera, prescribe   que en la interpretación del artículo en mención, bajo ninguna circunstancia,   autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá   invocar la sostenibilidad fiscal para vulnerar los derechos fundamentales,   restringir su alcance o negar su protección efectiva.    

6.4.14. A la luz de las anteriores disposiciones constitucionales,   pueden sintetizarse un conjunto de consideraciones para lo que interesa en el   presente caso: (i) hay una relación inescindible entre la cláusula de Estado   social y la prestación de los servicios públicos, por expresa disposición   constitucional; (ii) la ley debe fijar el régimen jurídico de su prestación, que   puede ser llevada a cabo por el Estado o particulares. No obstante, aquél   mantiene la potestad de la regulación, control y vigilancia de su suministro;   (iii) por razones de soberanía o de interés general, el Estado puede reservarse   la prestación de determinados servicios públicos; (iv) en cualquier caso, el   legislador está en la obligación de asegurar la prestación eficiente de los   servicios públicos a todos los habitantes del territorio nación; (v) en los   planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto   social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación.    

Así mismo, (vi) el legislador debe llevar a cabo la regulación de los   servicios públicos, con el fin de alcanzar, en un marco de sostenibilidad   fiscal, el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de la   población, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del   desarrollo, fines sociales del Estado y, por último, (vii) la sostenibilidad   fiscal no puede actuar en perjuicio de la prioridad del gasto social, ni puede   dar lugar al menoscabo de los derechos fundamentales, a la restricción de su   alcance o a la negación de su protección efectiva.    

iii. El servicio de alumbrado público    

6.4.15. El alumbrado público es un servicio público no domiciliario,   que consiste en la iluminación de las vías, parques   públicos y demás bienes de uso público y espacios de libre circulación, con el   objeto de proporcionar visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las   actividades, tanto vehiculares como peatonales, dentro del perímetro urbano y   rural de un municipio o distrito.    

Comprende las actividades de suministro de energía al sistema de   alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la   modernización, la reposición y la expansión del sistema de iluminación pública   (Decreto 2424 de 2006). Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y   públicos, las calles y avenidas de tránsito vehicular (Resolución 043 de 1995 de   la Comisión de Regulación de Energía  y Gas y Decreto 2424 de 2006).    

6.4.16. Conforme a lo anterior, si el   alumbrado público proporciona iluminación a calles, plazas, parques, alrededores   de escenarios deportivos, caminos y carreteras a cargo del municipio, zonas   peatonales y de parqueo vehicular o bahías y andenes, es entonces un servicio   que puede ser considerado, conforme a la doctrina económica, un bien público   no divisible prestado a una colectividad. La doctrina económica distingue   entre bienes públicos locales y globales. De acuerdo con COLOMA, del segundo   tipo hacen parte bienes como la defensa nacional, que beneficia a todos los   habitantes de un país[13].    

6.4.17. Los primeros, en cambio, a los que   pertenece el alumbrado público, aunque pueden beneficiar a una persona, son   susceptibles de ser consumidos conjuntamente por otras, pese a que se proyecten   en un área limitada de acción. La luz producida por un farol, ejemplifica el   autor citado, puede ser consumida conjuntamente por todos los vecinos del lugar   en el cual está emplazado el farol, pero también por todos los que pasan por   allí[14].   El alumbrado público es, por consiguiente, un servicio que adquiere la forma de   un bien público principalmente debido a su carácter indivisible. Desde la   perspectiva del prestador local es indivisible, así mismo, por cuanto se trata   de una prestación que no pude ser desagregada  o fraccionada a nivel   jurídico como deber público[15].    

6.4.18. Pero además de la indivisibilidad,   el alumbrado público posee una característica fundamental, que le otorga   identidad. Pese a que el servicio de alumbrado público pueda prestar una ventaja   o ser conveniente para quienes habitan en cercanías o a pocos metros de   distancia de los dispositivos destinados a iluminar el espacio de libre   circulación, el sentido y la función primordial del alumbrado público es   proporcionar un servicio en interés general, no en interés individual o privado.    

El alumbrado público que se instala en las calles no beneficia   únicamente ni tiene el propósito de generar ventajas de forma exclusiva a las   personas que moran en proximidades de los sitios cubiertos por la iluminación pública o sobre los que   se proyecta la luz de bombillas o lámparas del alumbrado. Probablemente, habrá   mayor seguridad en la zona y, como consecuencia, aumentará el bienestar y la   tranquilidad de quienes viven allí. Sin embargo, esto no quiere decir que el   alumbrado los beneficie exclusivamente a ellos y tenga solo ese fin. Los mismos   beneficios son recibidos por conductores de automotores y motocicletas que se   desplazan por la calle iluminada y no habitan la zona, los transeúntes, los   turistas, quienes trabajan, pero no habitan, en los inmuebles iluminados, etc.       

6.4.19. Que el servicio de alumbrado   público no tiene el sentido ni el fin de beneficiar a sujetos específicos puede   corroborarse si se piensa en otros espacios públicos, diferentes a las calles en   que se ubican los inmuebles de habitación, en los cuales también se presta el   servicio de alumbrado público. En el caso de los alrededores de escenarios   deportivos cerrados[16], se benefician del alumbrado público   quienes concurran eventualmente como espectadores, aquellos que tomen parte del   encuentro deportivo, quienes brinden condiciones se seguridad al evento, los   transeúntes que utilicen el espacio en días que no tiene lugar ningún   espectáculo, pero en ningún caso individuos en específico, pues los   beneficiarios pueden ser siempre diferentes.    

En las plazas abiertas al público de las localidades, si allí se   llevan a cabo operaciones comerciales informales, los beneficiarios serán los   comerciantes que eventualmente concurran a hacer transacciones con sus   artículos, los clientes que adquieren sus productos y todo aquél que, en días o   momentos en que tales operaciones no se realicen, se desplacen por el lugar,   particularmente en horas nocturnas. Así mismo, en las bahías vehiculares y en   monumentos abiertos al público, los beneficiarios son los propietarios de   vehículos que eventualmente tengan que utilizar esa zona y los turistas o   visitantes del lugar, respectivamente.    

En los parques y zonas verdes, si se encuentran en cercanías de   inmuebles de habitación, los residentes se beneficiarán del alumbrado público,   pero, además, los niños o adultos que utilicen el lugar para la recreación y el   esparcimiento, y solo recibirán ventajas estos dos últimos grupos de personas,   si el lugar es alejado de viviendas.      

6.4.20. Como se observa, en todos los casos   anteriores no hay un destinatario específico e individualizado. En algunos   eventos las ventajas son percibidas por personas, que, sin embargo, no   necesariamente serán los beneficiados siempre. Esto muestra que el servicio de   alumbrado público busca satisfacer un interés general y colectivo, y no un   interés privado e individual, pese a que esto último se logre accidentalmente en   algunos supuestos. Se trata de un servicio emblemáticamente establecido en   beneficio de la generalidad. No es de su esencia crear ventajas a personas   específicas, sino proporcionar un bien a quien eventualmente lo necesite   y, por ello, al conglomerado poblacional, en cuanto tal.      

6.4.21. El alumbrado permite transitar con   dirección y ubicación, así como evitar accidentes. Por otro lado, proporciona   una mejor estética a los lugares públicos que lo reciben. Pero en particular,   incrementa la percepción de seguridad, bienestar y tranquilidad en las zonas   iluminadas. La carencia de luz en bienes y áreas de uso público, en efecto, es   frecuentemente asociada a la facilidad para la comisión de delitos y a la   disminución de índices de seguridad. A la inversa, la iluminación de esos   espacios aumenta sustancialmente la percepción de seguridad pública y   proporciona tranquilidad a quien los utiliza.         

6.4.22. Adicionalmente, como dice el   demandante, cuando es prestado de manera eficiente y amplia, refleja el grado de   desarrollo de la infraestructura urbana del municipio. Del mismo modo, muestra   un grado notable de organización  en el gobierno municipal o distrital y   una estructura administrativa fuerte en la prestación de los servicios públicos,   todo lo cual redunda en beneficio de la población como colectividad y pone de   manifiesto, una vez más, el interés general en el cual es suministrado.     

iv. Los tipos básicos de   tributos en el sistema jurídico colombiano. Reiteración de jurisprudencia.    

6.4.23. Conforme lo ha   entendido esta Corte, los tributos son obligaciones en cabeza de los ciudadanos,   establecidas y reguladas por el Estado, en ejercicio de su poder de imperio y en   uso de su potestad de organizar y garantizar el adecuado funcionamiento de la   hacienda pública (artículos 95-9, 150-12, 338, 345 y 363 de la C. P.)[17].     

6.4.24. Con base en los   preceptos constitucionales y en la jurisprudencia de esta Corporación, pueden   identificarse fundamentalmente tres tipos de tributos, sin que esto excluya   otras clases más o menos atípicas de gravámenes[18]. Los tributos   básicos son: los impuestos, las tasas y las contribuciones[19].    

Los impuestos    

6.4.25. Los impuestos son   las cargas más comunes del sistema tributario. En general, constituyen   prestaciones económicas de los ciudadanos con el fin de acrecer los recursos del   presupuesto y ser empleadas en el sostenimiento de los gastos del Estado, de sus   inversiones, sus necesidades, sus imprevistos y todas las obligaciones   económicas que debe asumir. La jurisprudencia los ha caracterizado de la   siguiente manera:    

“Las condiciones básicas   del impuesto son: (i) Tienen una vocación general, lo cual significa que se   cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No   guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado   para el contribuyente; (iii) En cuanto ingresan a las arcas generales del Estado   conforme al principio de unidad de caja, éste puede disponer de dichos recursos   de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) Su pago   no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su   cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) La capacidad económica   del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse   implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de   carácter general”[20].    

Conforme al criterio de la Corte, los   impuestos se establecen y se cobran, indistintamente, a todo ciudadano que lleve   a cabo el hecho generador. No se dirigen a miembros de grupos profesionales,   sociales, gremiales o económicos determinados y en razón de su membresía o   calidad. No están asociados a un beneficio directo, a una prerrogativa o al uso   de un servicio por parte de los contribuyentes. A quien sufraga este tipo de   tributo no le asiste de forma correlativa la expectativa de disfrutar de un bien   o beneficio en particular[21].    

El uso de los recaudos provenientes de   los tributos ingresan a las arcas generales del Estado y este puede disponer de   ellos con arreglo a prioridades, urgencias y obligaciones que deba solventar y   conforme a los planes y presupuesto nacionales o territoriales. No existe, por   consiguiente, la obligación de que la utilización de los recursos coincida con   las preferencias de los contribuyentes. Por otra parte, el obligado debe   forzosamente sufragar las sumas correspondientes, pues, de no hacerlo, su   cumplimiento puede ser forzado a través de la jurisdicción coactiva. Por último,   la capacidad de pago del contribuyente es un factor a tener en cuenta en la   fijación del tributo, en aras de que la obligación sea justa y equitativa[22].     

Las tasas    

6.4.26. Las tasas son un   tipo de tributo claramente diferenciado de los impuestos. La distinción esencial   radica en que no establecen una relación entre el pago y la recepción de una   prestación o servicio a favor del obligado. La tasa es la retribución o   compensación por un servicio utilizado por el contribuyente, a su propia   iniciativa. La Corte ha conceptualizado las tasas en estos términos:    

“Se consideran tasas   aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) La   prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición   legal; (ii) La misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le   representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien   o servicio público[23]; (iii) La retribución   pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados   del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338   Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las   tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los   costos de los servicios que les presten”; (iv) Los valores que se establezcan   como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización   de dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago resulta indispensable para   garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su   reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del   contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a   partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado   (C-1171 de 2005); (vi) El pago, por regla general, es   proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por   ejemplo, con las tarifas diferenciales”[24].    

De esta manera, para la   Corte, como manifestación de la potestad impositiva oficial, las tasas deben ser   establecidas por el legislador. Sin embargo, su fin es compensar o sufragar los   gastos en que se ha incurrido para la prestación de los servicios de que hace   uso el sujeto pasivo del gravamen. Son, en otras palabras, obligaciones pecuniarias directamente asociadas al   disfrute de un servicio prestado directa o indirectamente por el Estado. Las   tasas, por ello, son consideradas un medio de autofinanciación de la prestación,   pues están destinadas a recuperar los costos invertidos y garantizar la   continuidad del beneficio recibido por el contribuyente[25].    

En relación con los   montos pagados, pueden adoptarse tarifas económicamente diferenciales, aunque,   en rigor, aquellas no están sujetas a la utilización de criterios de   progresividad tributaria, como en el caso de los impuestos. Así mismo, dentro de   la obligación tributaria no están comprendidas las utilidades, puesto que a   través de la erogación el Estado solo busca recaudar los recursos que ha   empleado en la prestación del servicio.    

Las tasas, de esta   manera, tienen tres rasgos fundamentales: (i) se pagan como contraprestación de   servicios específicos que el sujeto pasivo efectivamente recibe; (ii) no son   obligatorias, puesto que se generan solo si el usuario elige utilizar el bien o   servicio en relación con el cual se hallan establecidas, y (iii) por la razón   anterior, sus destinatarios son determinables, dado que solo pueden ser    quienes han optado por recibir los beneficios del bien o servicio.    

Las contribuciones   especiales    

6.4.27. Como ha sido   subrayado por la jurisprudencia constitucional, probablemente el concepto de   “contribución” es uno de los más ambiguos en la teoría de la hacienda pública y,   específicamente, en las normas tributarias colombianas[26].    

6.4.28. Por   “contribución” pueden entenderse tres cosas, sensiblemente diversas[27]:  (1) todas las cargas contributivas soportadas en la potestad tributaria   del Estado[28],   entre las cuales se incluirían, por ende, los impuestos, las tasas y todos los   demás gravámenes establecidos por el legislador. En este sentido, la noción de   contribución sería intercambiable con el concepto genérico de tributo.    

(2)  Los pagos   asociados a la idea de parafiscalidad, es decir, a aquellos que usuarios o   beneficiarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, sufragan con el   fin de asegurar su funcionamiento de manera autónoma. Este concepto de   contribución sería, por consiguiente, diferente de las nociones de tasa e   impuesto[29].    

(3)  Por último,   conforme a un tercer sentido del término, “contribución” es el tributo que se   paga como contraprestación de una actividad, inversión u obra estatal que   beneficia al sujeto pasivo de tributo y que tiene como fin compensar dicho   beneficio[30].   Este tipo de contribución ha sido denominado “contribución especial”.    

6.4.29. Según la Corte,   las contribuciones especiales se distinguen por los siguientes elementos:    

“(i) surgen de la   realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de   interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un   individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce   una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación;   (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al   beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que: “La   ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las   [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (…) participación en   los beneficios que les proporcionen”; (iv) el obligado tributario no tiene la   opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido   con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) la contribución, por regla   general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido”[31].    

En los anteriores   términos, en primer lugar, las contribuciones especiales son compensaciones que   el contribuyente paga, necesariamente, en razón de una ventaja, una utilidad o   un beneficio recibido. Este beneficio se produce gracias a obras públicas o   actividades desarrolla el Estado. En segundo lugar, los recursos producto del   recaudo tienen una destinación específica, consistente en la financiación de esa   actividad o inversión. La finalidad del gravamen es recuperar lo invertido o   sostener la actividad que favorece a los obligados.    

En tercer lugar, la   contribución debe ser equivalente a los beneficios que, en virtud de la   actuación estatal, son percibidos por los sujetos pasivos. En cuarto lugar, la   realización de la actividad estatal en la cual se emplearon los recursos que   buscan ser recuperados por medio de la contribución, no se lleva a cabo a   elección o por solicitud del contribuyente. En consecuencia, cabría agregar, el   pago del gravamen tampoco es opcional sino obligatorio. Y, en quinto lugar, por   regla general, la contribución debe ser progresiva, pues la tarifa debe ser   liquidada con arreglo al beneficio obtenido.     

6.4.30. Algunas de las   características de las contribuciones especiales poseen ciertas particularidades   que resulta relevante destacar. Las actividades, obras o inversiones que generan   las contribuciones no son individualizables, lo que quiere decir que cada uno de   los contribuyentes no recibe una parte específica y determinada de la inversión.   El beneficio no es cuantificado ni fraccionable al ser suministrado a quienes   luego serán sujetos pasivos.    

6.4.31. Pese a lo   anterior, la recepción de utilidades o ventajas, como resultado de la actividad   llevada a cabo por el Estado, es clara y se refleja en el haber de cada   contribuyente. El sujeto pasivo compensa mediante la contribución un beneficio   que, aunque es indivisible en su suministro, le produce de manera efectiva una   utilidad privada, por lo cual surge la obligación. El pago está justificado, en   consecuencia, en el incremento del patrimonio o en la recepción de otro tipo de   ventaja que el sujeto efectivamente percibe.    

6.4.32. Por otra parte,   dado que la actividad o la obra que genera la contribución especial es realizada   por el Estado de manera autónoma, esto es, sin el consentimiento del sujeto   pasivo y, por lo tanto, el beneficio se reporta para los contribuyentes incluso   si no desean participar de él, el gravamen debe ser obligatoriamente pagado.   Esto, por cuanto, la contribución especial busca, desde otro punto de vista,   evitar un indebido aprovechamiento de las denominadas “externalidades positivas   patrimoniales y particulares”,  generadas por la actividad estatal. La   generación de estas externalidades demuestra, a su vez, que las contribuciones   especiales compensan utilidades particulares y privadas recibidas de forma   efectiva por el contribuyente.     

6.4.33. De acuerdo con lo anterior,   las contribuciones especiales se asemejan a los impuestos en que deben ser   obligatoriamente pagadas, pues el sujeto pasivo no tiene la posibilidad de   elegir si obtiene o no la utilidad que se sigue de la actividad estatal y, por   consiguiente, tampoco si asume la carga tributaria que de allí se deriva. Se   distinguen de los impuestos, sin embargo, en que su pago se lleva a cabo a   cambio de un beneficio o, en otros términos, en que, como contraprestación del   tributo, el obligado accede a una ventaja o bien que ingresa a su esfera   privada, lo que no ocurre de forma directa con los primeros tributos. Así mismo,   en que los recursos recaudados tienen la finalidad especial de financiar o   recuperar lo invertido en la obra o actividad de la cual se derivó el beneficio,   destinación específica que no está presente en los impuestos.     

6.4.34. Correlativamente, las   contribuciones especiales, pese a que se asemejan a las tasas precisamente en   que tienen destinación específica, ligada al sostenimiento de la actuación   estatal que genera el beneficio para el administrado y, además, en que el pago   se realiza en virtud de esa utilidad obtenida por el contribuyente, les   distingue de estas que su causación y su pago no están a disposición del sujeto   pasivo. El pago del tributo no es voluntario, pues tampoco se elige la   realización de la obra o actividad, como sí sucede con las tasas. En la   contribución especial, el beneficio es proyectado generalmente a un grupo de   personas determinadas o determinables, a partir de la obra o actividad realizada   a voluntad por la administración, y por ello surge la obligación, no porque se   opte por acceder individual y libremente a la referida utilidad, de ahí que   tampoco sea opcional su pago.     

v. Análisis del cargo de   constitucionalidad por   violación a la cláusula de Estado social de derecho    

El cargo    

6.4.35. De acuerdo con el   demandante, debido a las características técnicas de las contribuciones   especiales, estos tipos de gravámenes no permiten garantizar la continua y   eficiente prestación de los servicios públicos, cuya garantía es un rasgo   consustancial al Estado social de derecho. Los apartados impugnados son los   siguientes:    

“a través de una contribución   especial con destinación específica…” y “[c]ontarán con un (1) año a   partir de la entrada de la vigencia de la presente ley para adoptar la   contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido   este plazo operará la sustitución”.    

El actor considera que las   contribuciones no pueden ser utilizadas para financiar un servicio que satisface   a la generalidad y que debe ser prestado de forma continua y regular, como el   alumbrado público. Desde su punto de vista, las contribuciones deben ser   empleadas únicamente para recuperar costos de inversiones de una obra puntual,   que se realiza en beneficio particular o individual, no en interés general. En   el presente asunto, la adopción de la contribución especial implica, a su   juicio, que no todos se beneficiarán del alumbrado público, pese a que es un   servicio que debe prestarse en interés de la colectividad, lo que llevaría al   desconocimiento de la cláusula de Estado social.    

6.4.36. Desde otra perspectiva, el   demandante estima que a través de la figura del impuesto que antes existía, el   servicio de alumbrado público se sostenía con los aportes de todos los   contribuyentes que recibían de manera directa o indirecta la prestación, por lo   que cada ente territorial podía satisfacer las necesidades generales de la   población. Por el contrario, con la contribución creada, se pondría en riesgo la   suficiencia financiera con la que se viene asumiendo el servicio, dado que la   norma permite excluir de su pago ciertos sectores de la población, lo cual,   además, desconoce que, a la luz de la Constitución, los servicios públicos se   caracterizan por satisfacer necesidades de interés general, no atender un fin   particular, y por ser proporcionados de forma regular y continua, en orden a   satisfacer necesidades de las comunidades, más allá de los intereses de quienes   los prestan.     

El actor señala que, en virtud del   principio de solidaridad, el impuesto de alumbrado público se repartía entre   todos los “coasociados”, para la iluminación de los bienes de uso público y   demás espacios de libre circulación. De esta manera, los sectores residenciales,   comerciales, industriales y oficiales, con sus aporten coadyuvaban a la   prestación y la financiación se redistribuía con base en la capacidad   contributiva, sin que resultara afectada la población más vulnerable.    

Con la contribución, en cambio, se   afectaría inevitablemente la prestación del alumbrado público, en cuanto se   reduciría ostensiblemente el número de contribuyentes y la sostenibilidad de la   prestación, en la medida en que solamente pagarían el gravamen quienes   efectivamente se beneficien del servicio. Pone de manifiesto que la norma limita   el aporte a quienes tengan bienes inmuebles y consuman energía eléctrica y,   además de esto, señala que solo deberán contribuir quienes efectivamente reciban   el servicio de alumbrado en la respectiva área de influencia, con lo cual se   disminuye aún más la percepción de ingresos.    

Por las anteriores razones, se   desconocería la cláusula de Estado social de derecho consagrada en el artículo   1º de la Constitución y el principio de la prevalencia del interés general   prevista en la misma disposición.     

6.4.37. El apoderado del DNP considera   que las contribuciones no solo tienen el fin de financiar una obra, sino que su   hecho generador puede estar ligado a la ejecución de una tarea de interés   colectivo, “hipótesis en la que se encuentran las llamadas contribuciones por   servicios impuestos”. Argumenta que estas, como especie del género de las   contribuciones especiales, tienen una identidad que permite diferenciarlas de   las contribuciones por mejoras, dado que no se originan en proyectos de   infraestructura física sino en la prestación de un servicio que entraña   beneficios para el contribuyente, sin que por ello dejen de tener interés para   la colectividad.    

6.4.38. Del mismo modo, el   representante legal de la ANDI cita doctrina, conforme con la cual, las   contribuciones se originan en la realización de una obra o en la ejecución de   una actividad de interés colectivo, que no dependen de la solicitud del   contribuyente, pero que le reportan un beneficio, en función del cual se   liquidan, y que se destinan a financiar la obra o la actividad de que se trate.   Con base en lo anterior, el interviniente subraya que las contribuciones no solo   permiten recuperar los costos de una obra determinada, sino que pueden operar   como un mecanismo de sostenimiento de un servicio público esencial que implica   continuidad.    

Sentido y alcance de la norma    

6.4.39. En el artículo 191 de la Ley 1753   de 2015, el legislador establece y regula ampliamente los fines que deben   perseguirse con la prestación del alumbrado público, los principios a los cuales   ha de sujetarse su suministro y, en particular, crea una “contribución especial”   para la financiación del servicio, la cual sustituye el anterior tributo,   mediante el que se sostenía económicamente esa obligación en cabeza de las   entidades territoriales.    

6.4.41. Para comprender el alcance y las   implicaciones del gravamen instituido por el legislador, la Sala hará una   lectura sistemática de su creación, a la luz del artículo 191 de la Ley 1753, en   que se halla inserto. En este artículo, como se indicó, se define el alumbrado   público como un servicio público esencial, se señalan los fines a lo que cuales   deben tender su prestación y se establece un conjunto de principios que regirán   su suministro.    

6.4.42. El legislador indica que,   mediante la prestación del alumbrado público, las entidades territoriales   asegurarán: (i) el mejoramiento de la calidad de vida y de seguridad de los   habitantes en el nivel nacional y territorial; (ii) el financiamiento del   servicio dentro del marco de sostenibilidad fiscal de la entidad territorial;   (iii) que dicha prestación sea eficiente y continua y (iv) la  ampliación   de la cobertura en el suministro de ese bien público.    

Por otra parte, la disposición establece   seis principios con sujeción a los cuales debe llevarse a cabo la prestación del   servicio: (i) el principio de cobertura, según el cual, se garantizará un   cubrimiento pleno de todas las áreas urbanas de los municipios y distritos, y en   centros poblados de las zonas rurales donde técnica y financieramente resulte   viable su prestación, en concordancia con la planificación local y con los demás   principios enunciados en el artículo 191 ídem. (ii) El principio de calidad del   servicio, que implica que deben cumplirse los requisitos técnicos establecidos   para su suministro. (iii) El principio de eficiencia energética, representado en   la relación entre la energía aprovechada y la total utilizada, en cualquier   proceso de la cadena energética que busca ser maximizada, a través de buenas   prácticas de reconversión tecnológica.    

Así mismo, (iv) la ley contempla el   principio de eficiencia económica, con base en el cual, debe llevarse a cabo una   correcta asignación y utilización de los recursos, de tal forma que se busque la   garantía de la prestación del servicio de alumbrado, al menor costo económico y   bajo criterios técnicos de calidad. (v) El principio de  homogeneidad, que   supone que la metodología para determinar los costos totales máximos eficientes   del suministro del alumbrado tenga una misma estructura para todos los   municipios y distritos del país y que los costos resultantes respondan a la   realidad de cada municipio o distrito. Y, por último, (vi) el artículo impugnado   prevé el principio de suficiencia financiera, conforme al cual deberá promoverse   que los prestadores del servicio tengan una recuperación eficiente de los costos   y gastos de todas las actividades asociadas al suministro de aquél y obtener una   rentabilidad razonable.    

6.4.43. Luego de fijar los propósitos que   habrán de buscarse con el suministro del alumbrado público y los principios a   los cuales se someterá su prestación, el legislador diseña el mecanismo   tributario para asegurar la correspondiente financiación. Prescribe, entonces,   que los gastos y costos de todo aquello que implica la prestación del alumbrado   serán recuperados por el municipio o distrito que la tenga a cargo, a   través de una “contribución especial” con   destinación específica, gravamen que a continuación, en los restantes incisos de   artículo, regula detalladamente.    

En primer lugar, la ley señala que el Ministerio de Minas   y Energía establecerá la metodología que contenga los criterios técnicos con   base en los cuales los concejos municipales y distritales determinarán los   mencionados costos y gastos del servicio y la forma de llevar a cabo su   recuperación entre los sujetos pasivos, para lo cual deberá tener en cuenta los   principios indicados en la primera parte del artículo, expuestos párrafos atrás.    

En segundo lugar, el legislador indica que los sujetos   pasivos de la contribución serán quienes realicen consumos de energía eléctrica,   bien sea como usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica o   como autogeneradores y, en los casos en que no se realicen consumos de energía   eléctrica, los propietarios de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto   predial que se encuentren dentro de la jurisdicción del respectivo municipio o   distrito serán los contribuyentes.    

Y, en tercer lugar, la ley precisa que cuando el sujeto   pasivo sea el usuario de energía eléctrica, para la liquidación de la   contribución se deberá considerar el volumen de energía consumida, en tanto que   si el sujeto pasivo es el propietario de los predios y demás obligados al pago   del impuesto predial, para la fijación de la contribución se deberán considerar   los elementos del avalúo catastral del respectivo predio, teniendo en cuenta el   área de influencia del alumbrado.    

6.4.44. Por lo que aquí interesa, el artículo también   prescribe que los alcaldes municipales o distritales definirán los   procedimientos de recaudo de la contribución, el cual podrá realizarse, entre   otras formas, a través de la facturación propia del municipio o distrito, o de   las empresas de servicios públicos domiciliarios de su jurisdicción, en cuyo   caso habrá de llevarse a cabo de conformidad con la regulación aplicable a la   facturación conjunta.    

6.4.45. El legislador, desde otro punto de vista, indica   que las entidades prestadoras del servicio de alumbrado serán sujetos del   control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios,   en aspectos relacionados con la calidad y prestación del servicio, con base en   los reglamentos técnicos expedidos para regular el servicio.    

6.4.46. Así mismo, de acuerdo con el parágrafo primero, se   sustituye el impuesto de alumbrado público y, en particular, el literal d) del   artículo 1º de la Ley 97 del 1913. Y en el parágrafo transitorio, se prescribe   que las entidades territoriales que hayan expedido acuerdos, a través de los   cuales se haya adoptado  el tributo de alumbrado público autorizado por las   Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, contarán con un (1) año a partir de la entrada en   vigencia de la ley para adoptar la contribución en los términos establecidos por   el artículo que se analiza.    

6.4.47. Una vez cumplido dicho plazo, indica la norma,   operará la sustitución y los alcaldes de los municipios y distritos que a la   fecha de expedición de la ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto de   alumbrado público la actividad de semaforización, deberán establecer la fuente   con la cual se financiarán los costos y gastos de esa actividad, una vez   finalizado el año al que se refiere este parágrafo transitorio. Por último, el   artículo señala que los municipios o distritos podrán optar por no cobrar por la   prestación del servicio de alumbrado público.    

6.4.48. Como cuestión fundamental, debe determinarse el   tipo de carga fiscal creada por el legislador. La Sala observa que el tributo   está orientado a la retribución de los costos y gastos empleados en la   prestación y todas las actividades asociadas al suministro del servicio de   alumbrado público. Como fue diseñado y regulado por el legislador en el artículo   controvertido, el gravamen tiene por ello un sentido compensatorio o de   contraprestación. Este rasgo, sin embargo, está presente tanto en las tasas como   en las contribuciones especiales, como se ha mostrado. Unas y otras, así mismo,   tienen destinación específica, vinculada al sostenimiento de la   actuación estatal que genera el beneficio para el administrado y, además, en   ambas el pago se realiza en virtud de esa utilidad obtenida por el   contribuyente.    

6.4.49. El inciso 2º del artículo 338 de la Constitución   señala que la “ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las   autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los   contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten   o participación en los beneficios que les proporcionen…” Esta disposición ha   sido interpretada, usualmente, en el sentido de que las tasas está relacionadas   con la recuperación de costos de servicios o, en otras palabras, que   representan pagos de servicios, en tanto las contribuciones se utilizarían para   la recuperación de beneficios generados por obras o actividades estatales. Esto   ha dado lugar, como consecuencia, a una forma de distinguir las tasas de las   contribuciones basada en que las primeras serían el correlato de servicios,   mientras que las contribuciones lo serían de obras.    

6.4.50. Debe notarse, no obstante, que dentro de la noción   de actividades u obras que dan lugar a contribuciones especiales   puede estar comprendida una gama muy amplia y variada de operaciones estatales.   En este sentido, no está descartado que algunas de ellas, en especial ciertas   actividades, posean las características de lo que puede ser considerado   razonablemente un servicio y, sin embargo, generar una carga fiscal del   mencionado tipo, dadas las características de la utilidad percibida por el   contribuyente y la forma operativa del gravamen.    

6.4.51. La Sala considera, por ello, que el criterio   distintivo entre los dos tipos gravámenes debe ser planteado de otra manera, ya   parcialmente adelantada páginas atrás. Dos elementos resultan aquí esenciales.   De un lado, el pago de las contribuciones especiales surge sin el consentimiento   del obligado, sin mediar su voluntad, por cuanto la actividad u obra que da   lugar al beneficio se proporciona, así mismo, sin su autorización. Por el   contrario,  identifica a las tasas que se sufragan en razón de que el   obligado ha decidido asumirlas, a cambio de una prestación por la que   opta voluntariamente.    

6.4.52. Y, de otro lado, las contribuciones son   compensaciones que se generan con ocasión de beneficios indivisibles   recibidos por el contribuyente. El Estado realiza una inversión cuyas utilidades   son percibidas por los sujetos pasivos, pero no de manera personal e individual,   sino en razón de que hacen parte del conjunto, del territorio o del grupo que   resultó, en cuanto tal, favorecido por la actividad. Por lo tanto, el beneficio   que se proporciona a los contribuyentes no es fraccionable ni es susceptible de   ser, en su origen, cuantificado para repartirse entre ellos, pese a que   acrecentará tangiblemente sus respectivos patrimonios privados y ello sea, a la   postre, la razón de la obligación.    

6.4.53. Así las cosas, si  se interpreta el gravamen que   ataca el actor en el contexto del artículo comentado, puede, en efecto,   concluirse que, dados los elementos y las prescripciones incorporadas en varios   de los enunciados normativos que lo componen, el legislador creó una   contribución especial, con todas las implicaciones que este tipo de tributo   comporta, para la financiación del servicio de alumbrado público.    

Resulta relevante   reiterar que las contribuciones especiales son contraprestaciones en razón de   beneficios que se reciben y que el contribuyente los compensa porque se reflejan   en utilidades tangibles de cualquier tipo para su haber privado. El legislador   intenta hacer precisamente esto con el servicio de alumbrado público y su   financiación. Mediante el artículo demandado, pretendió traducir en dichos   términos esa prestación y la correspondiente carga fiscal.    

6.4.54. El servicio de   alumbrado público no puede ser fraccionado ni cuantificado cuando se suministra;   es indivisible, como los son todos los beneficios que se compensan mediante las   contribuciones especiales. Sin embargo, como estos beneficios siempre se   reflejan en provechos particulares, el legislador también individualiza un   conjunto de personas que recibirían ventajas o beneficios de su prestación. De   manera detallada, identifica en quienes consumen energía eléctrica, bien sea   como usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica o como   autogeneradores, y en los propietarios de los predios y demás sujetos pasivos   del impuesto predial dentro de la jurisdicción del municipio o distrito, los   beneficiados con la prestación del servicio de alumbrado. De la misma manera, el   pago de dicha contribución es obligatorio, pues no se trata de un servicio   utilizable a voluntad por el contribuyente.    

6.4.55. En tanto serían   los mencionados sujetos quienes obtendrían “utilidades” del servicio, la ley   señala, según se expuso atrás, la determinación de la base gravable, conforme   con la cual se establecería el monto a pagar. Para el usuario de energía   eléctrica, en la liquidación de la contribución se deberá considerar el volumen   de energía consumida y para el propietario de los predios y demás sujetos   pasivos del impuesto predial, se deberán considerar los elementos del avalúo   catastral del respectivo predio.    

6.4.56. De la misma   manera, con el fin de asegurarse que la contribución especial que grava a   cualquiera de los dos sujetos pasivos sea equitativa en relación con los   “beneficios” recibidos, el legislador señala que solo se causará “teniendo en   cuenta el área de influencia del servicio de alumbrado público”, con lo cual se   da a entender que, solo si el servicio llega a las zonas de uso público sobre   las cuales se ubican los inmuebles cuyos propietarios son los sujetos pasivos de   la contribución, en cualquiera de las dos modalidades, se causará el gravamen.   Precisamente, en uno de los fines de la prestación del servicio se indica:   “[e]n ningún caso podrá cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la   prestación del mismo en su área de influencia”.     

6.4.57. El legislador   entiende, entonces, que el servicio de alumbrado público, si bien se suministra   en un área y no puede ser fraccionado al proporcionarse, reporta beneficios   individuales y privados a cada uno de los sujetos identificados legalmente como   sujetos pasivos del gravamen. De ahí que permita la generación del tributo solo   si efectivamente los predios en que se producen los consumos de energía   eléctrica o respecto de los cuales se sufrague impuesto predial, se hallan en   sitios cobijados por la iluminación del alumbrado público. En los términos   anteriores, no hay duda de que la ley quiso configurar  el tributo creado   como una contribución especial.    

6.4.58. Ahora, debe   recordarse que una similitud entre la contribución y las tasas consiste en que,   en ambos casos, se retribuye un bien que aprovecha al contribuyente. Los dos   tributos tienen el objetivo de cobrar una contraprestación en razón de una   utilidad individual y privada que se recibe, lo que implica, por lo común, que   el beneficio también sea susceptible de ser proporcionado en orden a incrementar   los haberes de los sujetos pasivos o a generar utilidades de cualquier tipo,   antes no existentes.    

6.4.59. El prestador del   servicio o del beneficio que se busca recuperar por medio de la tasa o la   contribución, respectivamente, actúa, por su parte, como un agente que enajena   el servicio o recauda, como compensación, una especie de pago. Esto, a su vez,   armoniza adecuadamente con ciertos principios formulados en el artículo 191   acusado.    

6.4.60. Con arreglo al   principio de cobertura, se buscará garantizar una cobertura plena de todas las   áreas urbanas de los municipios y distritos, y en centros poblados de las zonas   rurales. Sin embargo, al mismo tiempo, el artículo 191 señala que dicha   cobertura será de aquellas zonas donde técnica y financieramente resulte   viable su prestación, en concordancia con la planificación local y con los demás   principios enunciados en el artículo bajo análisis. Esto indica, como   consecuencia, que la prestación y cobertura del alumbrado público en los   sectores urbanos y rurales de distritos y municipios estará condicionada al   referido de la  viabilidad financiera.    

6.4.61. Por otra parte,   según la ley, de acuerdo con el principio de suficiencia financiera, se   promoverá que los prestadores del servicio de alumbrado público tengan una   recuperación eficiente de los costos y gastos de todas las actividades asociadas   a la prestación del servicio y obtener una rentabilidad razonable, lo   cual supone que las entidades, públicas o privadas,  encargadas de   garantizar ese bien podrán condicionar su suministro al referido parámetro, de   carácter esencialmente económico. La prestación podrá estar sujeta, por ende, a   que las condiciones específicas de zonas y territorios determinados, permitan   calcular niveles de rentabilidad razonables para quien se encargue de prestar el   servicio.    

6.4.62. En estas   condiciones, el legislador introdujo un esquema para la financiación del   servicio de alumbrado público de contornos muy definidos. Mediante la regulación   establecida en el artículo 191, buscó acomodar el funcionamiento de dicho   servicio a aquellos bienes u obras que se compensan mediante una carga fiscal de   las características de las contribuciones especiales. En este sentido,   individualiza los beneficiarios de la prestación y la base gravable, a fin de   calcular el monto final del tributo.    

Así mismo, el gravamen   solo puede generarse si efectivamente se produce la recepción de dicho beneficio   por el contribuyente y, por lo tanto, solo si el “área de influencia” del   alumbrado alcanza físicamente las zonas en que se hallan los inmuebles a los   cuales la ley vincula los hechos gravables; de lo contrario, la obligación no se   genera. La utilidad, el beneficio o la ventaja para el contribuyente son medidos   por el legislador, como resulta evidente, de la recepción individual de   la iluminación proveniente del sistema de alumbrado.        

La contribución especial   acusada de inconstitucional por el actor posee, de esta manera, las   características y los alcances que se han mostrado. El artículo comentado, en su   integridad platea una forma específica de suministrar el alumbrado público y,   correlativamente, una modalidad tributaria para su financiación, consistente en   una contribución especial. Este gravamen, con los rasgos ilustrados, es el   tributo que, según el actor, resulta incompatible con la Constitución. A   continuación se analizará su constitucionalidad.    

Resolución del cargo    

6.4.63. El artículo 191   de la Ley 1753 de 2015 consagró un conjunto de fines que deben ser asegurados   con la prestación del alumbrado público y de principios a los cuales se sujetará   su suministro. En consonancia, creó también una contribución especial para su   financiación en las entidades territoriales.    

6.4.64. Desde un primer punto de   vista, el demandante considera que las características técnicas de la   contribución establecida no permiten financiar un servicio que, como el   alumbrado público, se presta de manera permanente y en interés general. Ese tipo   gravamen, fijado esencialmente como compensación de utilidades particulares,   afectaría la financiación de dicha prestación, en cuanto se reduciría   ostensiblemente el número de contribuyentes y la sostenibilidad del suministro,   en la medida en que solamente pagarían el tributo quienes, según la ley,   efectivamente se vean beneficiados, es decir, los propietarios de inmuebles, los   sujetos pasivos del impuesto predial y los consumidores energía eléctrica   domiciliaria.    

6.4.65. Según se mostró   en la sección anterior, el legislador diseñó una regulación para asemejar los   beneficios que se derivan del alumbrado público a las utilidades que se   compensan mediante las contribuciones especiales, precisamente con el propósito   de introducir un tributo de este tipo y lograr, de tal manera, la financiación   del servicio. Distinguió quiénes serían los sujetos pasivos, la base gravable y,   en concreto, aquello en que consistiría el beneficio a compensar, del cual   dependería la causación del gravamen.    

6.4.66. Sin embargo, como   resulta evidente, el alumbrado público no proporciona el mismo tipo de   beneficios ni tiene el sentido de suministrar utilidades como las que se   retribuyen mediante las contribuciones especiales. Si bien es cierto estos   tributos permiten compensar un bien que, como el alumbrado público, es   indivisible, las ventajas que proporcionan, en últimas, se reflejan en   externalidades patrimoniales, de orden particular, lo cual no ocurre con el   servicio de alumbrado, que es un servicio prestado en interés general y de la   colectividad, como acierta a señalar el demandante.    

En el caso de las   contribuciones por valorización, por ejemplo, la obra civil no proporciona un   incremento fraccionable al precio de los inmuebles cubiertos por el efecto   económico de la obra. Genera un beneficio indivisible. La utilidad se proyecta   sobre un conjunto de personas en razón de aquello que la actividad estatal   supone y significa económicamente, en sí misma, para el valor de los predios de   los obligados. Sin embargo, los contribuyentes perciben una ventaja tangible que   se manifiesta en el mayor valor que adquieren sus propiedades, a raíz de la   actuación del Estado. En otras palabras, los obligados adquieren un auténtico   beneficio privado, de tipo económico, que incrementa su patrimonio y es en razón   de este que surge y se justifica la carga fiscal.    

El servicio de alumbrado   público, por el contrario, como se explicó en los fundamentos de esta sentencia,   no produce beneficios individuales ni se presta en interés particular, pese a   que, ocasionalmente, pueda reportar ciertas ventajas para una persona que habite   en aquello que el artículo demandado denomina “su área de influencia”.    

Según se señaló, es   posible que para quien sea propietario de un inmueble ubicado en la zona   iluminada por el sistema de alumbrado comporte una ventaja la prestación del   servicio, pues en las inmediaciones de la propiedad se incrementará la   percepción y los índices se seguridad. Pese a esto, el alumbrado comporta un   bien cuyo sentido no es beneficiar a una persona específica, sino a todos   aquellos que, incluso si no habitan en viviendas aledañas a los sitios   iluminados, deban eventualmente utilizarlo.    

Lo anterior, como se   reiteró, implica que el sistema de alumbrado público es un servicio que se   brinda en interés general, no particular ni privado. Tampoco su sentido es   aumentar las utilidades particulares de específicas personas, si bien esto pueda   fortuitamente ocurrir. Su esencia es beneficiar una población y generar   condiciones de seguridad, tranquilidad y bienestar para todo aquél que   eventualmente haga uso de los espacios de tránsito público que reciben el   alumbrado. Los bienes que proporciona esta prestación son dirigidos a todas las   personas que los usen y, por lo tanto, tienen una proyección colectiva y   general, antes que individual.    

6.4.67. Ahora, el actor   señala que, en tanto el legislador configuró el alumbrado público, servicio que   se debe prestar en interés general y colectivo, como una prestación de carácter   privado, pues fijó beneficios individuales y determinó que los particulares que   los recibieran asumirían las correspondientes cargas, solo estos sujetos, en su   propio interés y beneficio, concurrirán a sufragar el gravamen, lo que traerá   como consecuencia que la financiación general, la continuidad y permanencia del   servicio estarán en riesgo.    

6.4.68. El punto de vista   del demandante parte, no obstante, de un supuesto problemático. La Corte   comparte la conclusión, según la cual, el legislador intentó darle un carácter   distinto, marcadamente privado, al servicio de alumbrado y a su correlativo   sistema de financiación. Sin embargo, de esto no se sigue necesariamente la   consecuencia indicada. Este asume que lo pagado por los contribuyentes,   supuestos beneficiarios particulares a la luz de la ley, no será suficiente y   surgirán problemas de financiación del servicio de alumbrado, como prestación en   beneficio público, de la colectividad. Pero esta alegación es hipotética y no   indefectiblemente imputable a la norma acusada.    

El demandante señala un   efecto de este nuevo esquema de financiación y considera que los municipios   dejarán de contar con recursos para proveer el servicio de alumbrado a  la   generalidad. Desde esta perspectiva, destaca que gran parte de las entidades   territoriales no disponen de las condiciones institucionales para garantizar por   sí solas dicha prestación, lo que motiva a acudir a los tributos de todos los   administrados, situación que, da a entender, se vería traumatizada con la nueva   contribución, debido a su estructura fiscal.      

6.4.69. El problema que   el actor atribuye a la norma dependería, no obstante, de las características   territoriales de los municipios. Podría pensarse, en el mismo sentido imaginado   por aquél, que como en la mayoría de zonas urbanas y rurales en que se   proporciona el alumbrado hay consumos de energía eléctrica domiciliaria o pagos   por concepto de impuesto predial, siempre se podría contar con recursos para el   sostenimiento general del servicio y garantizar su prestación efectiva a toda la   localidad de que se trate. De esta manera, no se presentarían las dificultades   de financiación que señala la impugnación.    

6.4.70. El demandante, sin embargo,   argumenta también desde un segundo punto de vista los problemas que el nuevo   modelo de financiación presentaría. Señala que la contribución por alumbrado   público se cobraría al grupo de   personas que reciban directamente el servicio, es decir, a quienes se hallen en   el “área de influencia”, con lo cual se permitiría que el mismo sea dejado de   prestar a cierto grupo de la población, pese a que, por su naturaleza, debe   ser suministrado en interés de la colectividad. Dado el carácter particular e   individual que pretendió imprimírsele al servicio, la norma tendría, en   consecuencia, impactos drásticos en la garantía de su prestación continua y   permanente, lo que desconocería la cláusula de Estado social y el principio de   la prevalencia del interés general.    

6.4.71. La Corte considera que,   mediante el anterior argumento, el actor pone de presente un elemento que, en   cambio, sí afecta la validez constitucional de la   disposición impugnada.   De acuerdo con las consideraciones de este fallo, existe una relación inescindible entre la cláusula de Estado   social y la prestación eficiente de los servicios públicos, por así disponerlo   la propia Carta Política. Por otro lado, pese a que la ley debe fijar el régimen   jurídico de los servicios públicos, se advirtió, no puede en ningún caso   desconocer el mandato constitucional que le obliga a garantizar y asegurar su   suministro eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Esta última   consecuencia proscrita por el legislador es exactamente lo que permite la   financiación del servicio de alumbrado mediante la contribución especial   demandada, en los términos en que fue regulada por el legislador.     

6.4.72. Al introducir dicho tipo de gravamen e   identificar los supuestos beneficiarios individuales del alumbrado público, el   servicio deja de tener un carácter colectivo y su prestación ya no es llevada a   cabo en interés general, sino individual, como bien apunta el actor. La   contribución es pagada por quien recibe la prestación, conforme a los supuestos   de la norma, y en tanto ello se verifique. Esto, a su vez, hace que el servicio   de alumbrado público se proporcione con arreglo a criterios económicos y se   someta la continuidad de su suministro a la capacidad económica que el prestador   determine en ciertas zonas, cuyos habitantes, si bien pueden derivar beneficios   de la luz pública, no son los únicos beneficiarios. El mismo artículo 191, según   se vio, contempla dos principios que consolidan la filosofía de la financiación   que quiso consagrarse en la norma demandada.    

6.4.73. De un lado, solo si financieramente resulta   viable su cobertura en las áreas urbanas de los municipios y distritos y en   centros poblados de las zonas rurales, el servicio se prestará. Este   condicionamiento de la ley permite, entonces, que si el suministro no resulta   “financieramente viable”, el agente que la proporciona pueda abstenerse de   hacerlo, pese a que, en cuanto tal, se trata de un bien público de interés   general y, por lo tanto, es requerido por las personas que habitan las zonas en   que, según el prestador, no resulta financieramente viable su suministro, pero   también por todas las demás que eventualmente requieran hacer uso de las   respectivas áreas de uso público, por cuanto, se reitera, los destinatarios no   son, esencialmente, individuos particulares, sino la generalidad.    

                               

La carencia del servicio de alumbrado   público en dichas zonas no perjudicará exclusivamente a los propietarios de   inmuebles que se ubican allí, sino a todos aquellos que se ven en la necesidad   de hacer uso eventual de las vías o, en general, de dichas áreas de tránsito   público. La ley crea la ficción de que los beneficiarios del servicio son   quienes habitan en su área de influencia y, por ende, solo en relación con ellos   organiza la prestación. Sin embargo, de esta manera, en realidad permite que   eventualmente se prive del servicio no solo a los supuestos beneficiarios sino a   toda la colectividad, a los transeúntes, visitantes, peatones y conductores de   los alrededores o de otra localidad, que derivan del alumbrado público   beneficios, especialmente, a nivel de seguridad.    

6.4.74. De otro lado, la ley consagra el principio   de suficiencia financiera, conforme al cual, se deberá promover que los   prestadores del servicio de alumbrado público obtengan una rentabilidad   razonable. Esto, de similar manera, indica que en la prestación del servicio se   tendrá en cuenta que las contribuciones recaudadas aseguren, no solo una   recuperación eficiente de los costos y gastos implicados en su suministro, sino   también indicadores de rentabilidad a los prestadores.    

Puesto que el servicio será proporcionado   bajo un criterio de rentabilidad, es obvio que la vinculación de los beneficios   del alumbrado a personas en específico trae, también, como efecto que si, a   juicio del prestador del servicio, esos individuos determinados como sujetos   pasivos, dadas las bases gravables establecidas de las contribuciones, no   permiten una rentabilidad razonable, la continuidad del servicio estará en   riesgo, con lo cual se  afectará, una vez más, a dichas personas que   habitan en la “zona de influencia” del servicio, pero también a todos aquellos   que circunstancialmente deban hacer uso de esa área.      

6.4.75. Surge claro de todo lo anterior que, en   virtud de la sostenibilidad financiera, a la cual se condiciona la cobertura del   servicio, y de la rentabilidad razonable que, gracias al principio de   suficiencia financiera, debe promoverse a favor de los prestadores del servicio,   la contribución especial establecida por el legislador permite que la garantía   de los derechos y bienes que se siguen para la colectividad de un adecuado   sistema de alumbrado público, se vea erosionada.    

6.4.77. Por lo tanto, dado que la contribución   especial demandada permite que el alumbrado público, que persigue por esencia   intereses generales, antes que individuales, y que, como todos los servicios   públicos, es inherente a la finalidad social del Estado, no sea prestado de   manera eficiente, continua y permanente a todos los habitantes del territorio   nacional, la norma que lo contiene se halla en clara contradicción con la   cláusula de Estado social y, de manera, expresa, con el inciso primero del   artículo 365 C. P.    

6.4.78. Conforme a lo indicado en las   consideraciones de esta providencia, una de las manifestaciones principales del   carácter social del Estado está dada por la garantía de la prestación adecuada   de los servicios públicos, al punto que el Constituyente dispuso un capítulo   específico para subrayar su importancia y su “inherencia” a la cláusula de   Estado social. Por lo tanto, un tributo como el adoptado por el artículo 191 de   la ley 1753 de 2015, que, en últimas, deja librada la satisfacción de una   necesidad general a criterios de suficiencia económica y rentabilidad del   prestador del servicio, en relación con aparentes beneficiarios individuales del   servicio, resulta ostensiblemente contrario a los mandatos superiores.    

6.4.79. El gravamen creado por la ley acusada   lesiona intensamente, así mismo, el principio de la prevalencia del interés   general, consagrado en el artículo 1º de la Constitución. Esto, por cuanto el   alumbrado público es un servicio que encuentra su razón de ser en la   satisfacción de un interés general, pues los bienes que reporta no pretenden ni   permiten incrementar utilidades ni beneficiar a sujetos particulares y, al   contrario, están relacionados con las condiciones de seguridad de la población y   la obligación que tienen las autoridades de proteger a todas las personas en su   vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades (art. 2º).    

6.4.80. La contribución especial juzgada deja de   lado el objetivo de salvaguardar tales intereses de carácter colectivo y lo   condiciona a supuestas relaciones privadas y, en específico, a unos criterios de   rentabilidad y viabilidad financiera determinados por el prestador del servicio   de alumbrado, de cuya apreciación, en últimas, dependería, la satisfacción de   una necesidad esencial para todo el conglomerado.    

6.4.81. Ahora, si   bien es cierto conforme al artículo 334 C. P. el legislador debe llevar a cabo   la regulación de los servicios públicos en un marco de sostenibilidad fiscal, lo   cual parece estar conectado con uno de los principios consagrados en la ley, es   claro que la estructura de la financiación introducida en la norma establece   directamente la posibilidad de hacer nugatorio un servicio público de beneficio   colectivo y general, ligado, como se ha dicho, también, a la garantía de   derechos fundamentales, lo cual, bajo una interpretación armónica, no es   permitido por el citado artículo 334.    

6.4.82. La   prevalencia del interés general, uno de los principios sobre los que se funda el   Estado, los servicios públicos, consustanciales a su finalidad social, y   derechos fundamentales como la vida, la integridad y otros, vinculados al   suministro efectivo del servicio de alumbrado público, no ceden en este caso   frente a razones de sostenibilidad fiscal y rentabilidad económica. El mismo   artículo 334 señala que factores de esta índole no podrán invocarse para   conculcar derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección   efectiva.    

6.4.83. Por último,   debido al servicio que quiso financiarse a través de la contribución especial   establecida, la disposición desconoce también el artículo 338 de la   Constitución. Conforme a este, la ley puede establecer contribuciones como   compensación por los beneficios que el Estado proporcione a través de obras o   actividades. Esta potestad constitucional, por ende, solo es otorgada para   obtener contraprestaciones frente a beneficios que, necesariamente, se reflejen   en utilidades o ventajas patrimoniales efectivas para los sujetos pasivos, como   elemento consustancial de esa modalidad fiscal.    

6.4.84. Según se ha   reiterado, en efecto, si bien los beneficios que se retribuyen a través de las   contribuciones especiales son de carácter indivisible, necesariamente ingresan e   incrementan el patrimonio individual de los obligados, por lo cual adquieren un   carácter sustancialmente privado. En este sentido, debido a que el alumbrado   público ningún incremento o utilidad patrimonial reporta a los particulares que   hacen uso de él, no podía, entonces, el legislador haber hecho uso de esa   autorización, por lo cual contravino el artículo 338 de la Carta.    

En virtud de las razones expuestas, la Corte concluye que la   contribución especial demandada es contraria a la Constitución.    

vi. Decisión a adoptar    

6.4.85. La   inconstitucionalidad de la contribución especial demandada tiene implicaciones   en gran parte de la regulación establecida en el artículo 191 de la ley 1753 de   2015, puesto que luego de establecer los fines que se buscarían con su   prestación y los principios a los cuales se sujetaría su suministro, aquél creó   el gravamen en mención y en los siguientes tres incisos establecía los sujetos   pasivos del tributo, el establecimiento de la base gravable, la autoridad   administrativa que debería fijar los costos y gastos del servicio, así como la   manera de llevar a cabo su reparto entre los obligados.      

6.4.87. En el parágrafo 1º se prescribía la sustitución del   impuesto de alumbrado público y, en particular, el literal d) del artículo 1o.   de la Ley 97 del 1913, en lo que se refiera a dicho impuesto, y demás leyes que   lo complementan, por la contribución creada. En el parágrafo transitorio, se   precisaba que tal sustitución se aplicaría respecto de las entidades   territoriales que hubieran expedido acuerdos adoptando el tributo de alumbrado   público autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.    

6.4.88.   La norma indicaba, de igual manera, que los entes territoriales contarían con un   (1) año a partir de la entrada en vigencia de la ley para adoptar la   contribución en los términos establecidos por el artículo y que, una vez   cumplido este plazo, operaría la sustitución. Los alcaldes de los municipios y   distritos que a la fecha de expedición de esta ley tuvieran incorporado en los   acuerdos de impuesto de alumbrado público la actividad de semaforización,   ordenaba también el parágrafo, debían establecer la fuente con la cual se   financiarían los costos y gastos de la actividad de semaforización, luego de   transcurrido el año al que se refería el parágrafo.    

6.4.89.   Así mismo, en el parágrafo 2º el legislador preveía que los contratos suscritos   se mantendrían, pero las prórrogas o adiciones que se pactaran con posterioridad   a la entrada en vigencia de la ley se regirían por esta y se señalaba que el   recaudo de la contribución de alumbrado se destinaría a sufragar el costo de la   prestación del servicio, a partir de la expedición de la ley. De igual manera,   se ordenaba que los contratos que se celebraran durante el período al que se   refería el parágrafo transitorio y, en todo caso, antes de la reglamentación del   artículo, se regirían por las normas vigentes previamente a la expedición de   esta ley.    

6.4.90. Por último, el artículo indicaba   que, sin perjuicio de lo   anterior, los municipios o distritos podrían optar por no cobrar la prestación   del servicio de alumbrado público.    

6.4.91. Como se observa, prácticamente   toda la regulación que seguía al establecimiento de la contribución especial en   los apartados controvertidos por el actor guardaba unidad de sentido y era   accesoria a ella. Las normas que definían y estaban destinadas a fijar los   elementos del tributo, aquellas sobre procedimientos de recaudo del gravamen y   de vigilancia y control del suministro del servicio, las reglas contractuales   que se seguirían para el suministro de energía eléctrica con destino al servicio   de alumbrado público una vez puesta en vigencia la ley y las disposiciones sobre   la sustitución del anterior impuesto, incluida la transitoria que otorgaba un   término para establecer la fuente de financiación del servicio de   semaforización, todas tenían su razón de ser en la puesta en marcha de la   contribución especial creada.      

6.4.92. Dichas disposiciones, en efecto,   se ajustaban y estaban orientadas a afianzar e implementar el nuevo esquema de   financiación tributaria que se había introducido. Por lo tanto, con la   declaratoria de inexequibilidad de la contribución especial por alumbrado   público, correlativamente, todas ellas pierden su finalidad y quedan   desprovistas de cualquier efecto. Esto comporta la necesidad, en consecuencia,   de que también dichas disposiciones sean retiradas del sistema jurídico, como lo   ha hecho la Corte en otras oportunidades, en que los efectos de la   inconstitucionalidad alcanzan conjuntos más o menos amplios de enunciados   normativos e incluso estatutos completos[32].    

6.4.93. Una   consecuencia similar debe ocurrir con la primera parte del artículo, en la cual   se establecen aquellos propósitos que debían asegurarse por las autoridades   municipales y distritales, y los principios a los cuales se sujetaría su   prestación. Propósitos como el financiamiento del alumbrado público dentro de un   marco de sostenibilidad fiscal, la ampliación de la cobertura del servicio,   condicionada por criterios de viabilidad financiera, y estándares como el   principio de suficiencia financiera, ligado a la obtención de índices de   rentabilidad razonable, y de eficiencia económica, tenían sentido únicamente en   la medida en que el suministro del alumbrado, en lugar de proveerse en interés   general, para toda la colectividad, con la contribución especial adquiría   connotación privada. Así mismo, la calidad del servicio, la eficiencia   energética y la homogeneidad, estaban orientados a  garantizar una   prestación del servicio con las características anotadas o la operatividad de la   modalidad del gravamen creado para las entidades territoriales.    

Por las razones anteriores, el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015   será declarado inexequible en su integridad. En consecuencia, no es necesario   pronunciarse, en específico, sobre los demás cargos formulados en la demanda.    

6.4.94. Por   último, la Sala aclara que, con la declaratoria de inexequibilidad de la   contribución especial creada para financiar el servicio de alumbrado público, no   se crea un vacío normativo sobre la materia, puesto que cobran vigencia las   normas tributarias anteriores, con arreglo a las cuales se sostenía dicho   servicio, en particular, el numeral 1, literal a, de la   Ley 84 de 1915, en concordancia con el artículo 1, literal d, del artículo de la   Ley 97 de 1913 y todas las normas que los modifiquen y complementen.    

VII.   DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE:    

DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018 «Todos por un Nuevo País»”.    

María Victoria Calle Correa    

Presidenta       

LUIS GULLERMO GUERRERO           PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento parcial           de voto    

                     

ALEJANDRO LINARES           CANTILLO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento parcial           de voto    

                     

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

                                   Magistrada    

    

JORGE IVÁN PALACIO           PALACIO    

Magistrado    

                     

Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

Magistrado    

    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado                    

LUIS ERNESTO VARGAS           SILVA (P)    

Magistrado    

    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA           MÉNDEZ    

Secretaria General      

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

 GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA   C-272/16    

CONTRIBUCION ESPECIAL PARA   FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO   2014-2018-Discrepancia   en razón a que cargos formulados se limitaron a cuestionar algunos apartes de la   norma (Salvamento de voto)    

CONTRIBUCION ESPECIAL PARA   FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO   2014-2018-Improcedencia de integración   normativa (Salvamento de voto)    

CONTRIBUCION ESPECIAL PARA   FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO   2014-2018-No   desconoce la autonomía de las autoridades territoriales (Salvamento de voto)    

DEMANDA CONTRA NORMA SOBRE   CONTRIBUCION ESPECIAL PARA FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Transgresión al límite establecido en   el artículo 241 de la C.P. (Salvamento de voto)    

Referencia:  Expediente   D-l 1056. Demanda de inconstitucionalidad del artículo 191 (parcial) de la Ley   1753 de 2015   “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Lodos por un   nuevo país'”.    

Magistrada Ponente:    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

Discrepo de la decisión de la mayoría que declaró   inexequible la totalidad del artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 “por el cual se expide el Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018 Lodos por un nuevo país'” en razón de que como puede   verse, los cargos formulados por el actor se limitaron a cuestionar únicamente   algunos apartes de la norma, destacados en el proyecto que se llevó a Sala Plena   así: “ARTÍCULO   191. ALUMBRADO PÚBLICO. Es un servicio público esencial, regido por los   artículos 56 y 365 de la Constitución Política. El Gobierno nacional, a través   del Ministerio de Minas y Energía, reglamentará su prestación para que se   asegure por parte de autoridades municipales y distritales lo siguiente: 1. El   mejoramiento de la calidad de vida y de seguridad de los habitantes en el nivel   nacional y territorial. 2. El financiamiento del servicio de alumbrado público   dentro del marco de sostenibilidad fiscal de la entidad territorial. En ningún   caso podrá cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la prestación   del mismo en su área de influencia. 3. Una prestación eficiente y continua del   servicio de alumbrado público. 4. Se amplíe la cobertura en la prestación del   servicio de alumbrado público. La prestación del servicio de alumbrado público,   inherente al servicio público de energía eléctrica, se regirá por los siguientes   principios: a) El principio de cobertura buscará garantizar una cobertura plena   de todas las áreas urbanas de los municipios y distritos, y en centros poblados   de las zonas rurales donde técnica y financieramente resulte viable su   prestación, en concordancia con la planificación local y con los demás   principios enunciados en el presente artículo,   b) En virtud del   principio de calidad el servicio prestado debe cumplir con los requisitos   técnicos que se establezcan para él. c) Para efectos del presente artículo, el   principio de eficiencia energética se define como la relación entre la energía   aprovechada y la total utilizada, en cualquier proceso de la cadena energética   que busca ser maximizada a través de buenas prácticas de reconversión   tecnológica, d) El principio de eficiencia económica implica, entre otros   aspectos, la correcta asignación y utilización de los recursos de tal forma que   se busque la garantía de la prestación del servicio de alumbrado público al   menor costo económico y bajo criterios técnicos de calidad, e) En virtud del   principio de homogeneidad se buscará que la metodología para determinar los   costos totales máximos eficientes de prestación del servicio de alumbrado   público tengan una misma estructura para todos los municipios y distritos del   país, y que los costos resultantes respondan a la realidad de cada municipio o   distrito, f) En virtud del principio de suficiencia financiera se promoverá que   los prestadores del servicio de alumbrado público tengan una recuperación   eficiente de los costos y gastos de todas las actividades asociadas a la   prestación del servicio y obtener una rentabilidad razonable. Los costos y   gastos eficientes de todas las actividades asociadas a la prestación del   servicio de alumbrado público serán recuperados por el municipio o distrito que   tiene a cargo su prestación a través de una contribución especial   con destinación específica para la financiación de este servicio. Dichos costos y   gastos se determinarán de conformidad con la metodología que para tales efectos   establezca el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue. Serán sujetos pasivos de la   contribución del servicio de alumbrado público quienes realicen consumos de   energía eléctrica, bien sea como usuarios del servicio público domiciliario de   energía eléctrica o como auto generadores y, en los casos en que no se realicen   consumos de energía eléctrica, los propietarios de los predios y demás sujetos   pasivos del impuesto predial que se encuentren dentro de la jurisdicción del   respectivo municipio o distrito. Lo anterior, teniendo en cuenta los criterios   de equidad y progresividad. El Ministerio de Minas y Energía o la   autoridad que delegue determinará la metodología que contenga los criterios   técnicos a considerar por parte de los concejos municipales y distritales para   realizar la distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos, para   lo cual deberá tener en cuenta los principios definidos en este artículo. Cuando   el sujeto pasivo sea el usuario de energía eléctrica, para la liquidación de la   contribución se deberá considerar el volumen de energía consumida. Cuando el   sujeto pasivo sea el propietario de los predios y demás sujetos pasivos del   impuesto predial, para la fijación de la contribución se deberá considerar los   elementos del avalúo catastral del respectivo predio, teniendo en cuenta el área   de influencia del servicio de alumbrado público. El valor de la contribución en   ningún caso sobrepasará el valor máximo que se determine de conformidad con los   criterios de distribución contenidos en la metodología mencionada. Los alcaldes   municipales o distritales definirán los procedimientos de recaudo, y este podrá   realizarse, entre otros, a través de la facturación propia del municipio o   distrito, o de las empresas de servicios públicos domiciliarios de su   jurisdicción. En este caso, la remuneración del servicio de facturación y   recaudo se realizará de conformidad con la regulación aplicable a la facturación   conjunta. A partir de la vigencia de la presente ley, el suministro de energía   eléctrica con destino al servicio de alumbrado público deberá realizarse a   través de contratos soportados en los mecanismos de cubrimiento que para el   efecto determine el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue   dentro de los seis meses siguientes. En todo caso, el pago por el suministro de   la energía, la facturación y el recaudo se podrán realizar mediante apropiación   sin situación de fondos por parte de la entidad respectiva y a favor del   comercializador de energía eléctrica. Las personas   prestadoras del servicio de alumbrado público serán sujetos del control y   vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en   aspectos relacionados con la calidad y prestación del servicio. La   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios realizará la vigilancia y   control sobre el cumplimiento de los reglamentos técnicos expedidos para regular   el servicio de alumbrado público. PARAGRAFO lo. Sustitúyase el   impuesto de alumbrado público, y en particular, el literal d) del artículo lo.   de la Ley 97 del 1913, en lo que se refiera a dicho impuesto y demás leyes que   lo complementan. PARAGRAFO 2o. Los contratos suscritos mantendrán su vigencia,   pero las prórrogas o adiciones que se pacten con posterioridad a la vigencia de   la presente ley se regirán por lo previsto en esta ley; en todo caso, el   recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el costo de   prestación del servicio a partir de la expedición de la presente ley. Los   contratos que se celebren durante el período al que se refiere el parágrafo   transitorio y en todo caso antes de la reglamentación de este artículo, se   regirán por las normas vigentes antes de la expedición de esta ley. PARAGRAFO   TRANSITORIO. La sustitución de que trata el parágrafo lo del presente artículo se aplicará respecto de las entidades   territoriales que hayan expedido acuerdos adoptando el tributo de alumbrado   público autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Contarán con un   (1) año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para adoptar la   contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido   este plazo operará la sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos que a la   fecha de expedición de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto   de alumbrado público la actividad de semaforización, deberán establecer la   fuente con la cual se financiarán los costos y gastos de la actividad de   semaforización a partir de la terminación del período de un (1) año al que se   refiere este parágrafo transitorio. Sin perjuicio de lo anterior, los municipios   o distritos podrán optar por no cobrar por la prestación del servicio de   alumbrado público”.    

En el debate se expuso, que cabía interpretar que el   demandante solicitó la inexequibilidad de todo el artículo, conclusión a la que   se llegó acudiendo a la integración normativa. No comparto esa postura, por   cuanto, a mi juicio, no concurren los supuestos que la jurisprudencia ha exigido   para su procedencia.    

En efecto, para el caso, no había lugar a que se   incorporara todo el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 al juicio de control   abstracto de constitucionalidad por integración normativa, de oficio; por lo   siguiente: Es muy bien sabido que ese tipo de juicio procede de forma   excepcional en tres supuestos (i) cuando la disposición carece de contenido   deóntico claro, (ii) cuando la disposición cuestionada está reproducida en otras   normas no demandadas; (iii) y cuando la norma acusada está intrínsecamente   relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de   constitucionalidad.    

Se desprende del tenor del artículo 191 de la Ley 1753   de 2015, que el mismo tiene determinado su función, efectos, y una estructura de   contenido completa; tampoco se encuentra que este precepto este reproducido en   otra ley, igualmente, no se halla relacionado con otra disposición normativa en   la que se advierta dudas sobre su constitucionalidad.    

Sumado a lo anterior, ya está Corporación se había   pronunciado en la C-155 de 2016, sobre varios apartes del artículo demandado,   declarándolos exequibles, precisamente, al concluir que la norma cuestionada no   desconoce la autonomía de las autoridades territoriales, pues se consideró que   ese principio, no debía entenderse como contrapuesto a la facultad de   configuración legislativa, sino, en concordancia con el mismo, bajo una   perspectiva de análisis amplio pero no ilimitado, lo que convalida la   posibilidad de que el legislador pueda establecer contribuciones y tasas, para   recaudar los recursos que servirían para cubrir los costos y gastos generados de   la prestación del servicio público de alumbrado público, sin que ello constituya   una negación a la facultad de los entes territoriales de administrar los   recursos y establecer los tributos necesarios en el marco de sus funciones. Por   consiguiente, verificada la constitucionalidad de varios apartes de la norma que   el actor demandó nuevamente en esta ocasión, bajo cargos coincidentes, no   obstante que la mayoría haya querido darles una presentación distinta, se   suscita una clara contradicción respecto del nuevo pronunciamiento que declaró   inexequible la totalidad del artículo 191 y una indiscutible vulneración del   efecto de cosa juzgada.    

De ahí que estuve de acuerdo   con la ponencia inicial, que estudió de forma justificada y precisa las razones   por las cuales se proponía la exequibilidad de uno de los apartes demandados, e   inexequibles otros, previendo la ineptitud de algunos de los cargos planteados   por el demandante e inclusive respetando el efecto de cosa juzgada que recayó   sobre el mismo aspecto dilucidado en la sentencia C-155 de 2016.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

ALEJANDO LINARES   CANTILLO    

A LA SENTENCIA   C-272/16    

CONTRIBUCION ESPECIAL PARA FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO   PUBLICO EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-La sentencia incurre en control de conveniencia de la norma, algo   que escapa a la competencia de la Corte (Salvamento de voto)    

LEGALIDAD TRIBUTARIA Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Contexto histórico (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Concepto (Salvamento de voto)    

TRIBUTO-Competencia para fijar elementos (Salvamento de voto)    

AUTONOMIA FISCAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-No delimitación por legislador de cada uno de elementos del tributo (Salvamento de voto)    

Expediente: D-11056    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015   “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018 “Todos por un Nuevo País ” “.    

Me aparté respetuosamente de la decisión   mayoritaria aquí adoptada y, por lo tanto, procedo a explicar mi disenso.    

Debe recordarse que la demanda planteaba   tres cuestiones de constitucionalidad:    

1.     La relativa al   desconocimiento del principio de legalidad tributaria, al permitir al Ministerio   de Minas determinar el método para establecer los costos que se recuperarían con   la contribución especial de alumbrado público.    

2.     La relativa al   desconocimiento de la autonomía territorial en materia fiscal al establecer,   directamente en la ley, todos los elementos del tributo.    

3.     La relativa a la   vulneración del Estado Social, al no permitir, con esta contribución, una   correcta financiación del servicio de alumbrado público.    

El texto   definitivo de la sentencia no resolvió los dos primeros problemas jurídicos, por   sustracción de materia, al declarar próspero el tercero de los cargos. En este   sentido, explico mi posición respecto del cargo analizado (I), pero también   respecto de los cargos no analizados (II).    

I. La vulneración del principio de Estado   Social de Derecho: el cargo analizado    

Es cierto que la prestación eficiente de   los servicios públicos se encuentra en la entraña misma del Estado Social de   Derecho y, en esto, la sentencia se fundamenta de manera adecuada. Sin embargo,   resulta bastante difícil, aunque no imposible, realizar un control de la   eficiencia en la prestación del servicio, en sede del juicio abstracto de   constitucionalidad, sin caer directa o indirectamente en un control de la   conveniencia de la norma adoptada por el legislador, algo que escapa a la   competencia de esta Corte. La sentencia de la que me aparto incurre en este   control de la conveniencia de la norma al validar el argumento del demandante   según el cual cobrar el alumbrado público solamente a los usuarios del servicio   de energía eléctrica y a los propietarios de bienes inmuebles afecta la   prestación eficiente del servicio, por cuanto disminuye el número de obligados a   financiar el servicio y, en este sentido, podría terminar por no prestarse el   servicio en zonas donde se necesite, pero no existan usuarios de energía o   propietarios que lo financien. Para justificar este control de conveniencia de   la norma, la sentencia resalta que el mismo artículo 191 condiciona la cobertura   en la prestación del servicio a la sostenibilidad financiera. Se trata de una   argumentación débil que podría ser utilizada incluso en contra del sistema de   1913 que revivió la sentencia, esto es, del impuesto de alumbrado público, ya   que el impuesto no tiene destinación específica, su recaudo entra a los ingresos   generales y, en la configuración presupuestal, estos dineros pueden   legítimamente ser destinados para cualquier otro fin, distinto de la prestación   del servicio público de alumbrado público. ¿Acaso este no sería, bajo la misma   línea argumentativa, un sistema que atentaría contra la adecuada financiación   del servicio, la que determina su prestación eficiente? En otros términos, la   decisión política del Congreso de la República de reemplazar un mecanismo que   tiene más potenciales contribuyentes, pero sin destinación específica, por un   sistema que reduce los contribuyentes, pero tiene destinación específica, hacía   parte de su discrecionalidad en la configuración de la materia tributaria.    

Por otra parte, la sentencia adopta un   criterio discutible para diferenciar las tasas de las contribuciones especiales.   Según la decisión, la diferencia radica en el carácter voluntario de las tasas,   ya que el obligado lo sería porque decidió libremente que se le prestara el   servicio cuyo costo se le cobra, mientras que en las contribuciones no se   requiere su voluntad en la realización de la actividad cuyos costos se buscan   recuperar. ¿Acaso podría sostenerse, razonablemente, entonces, que en las tasas   por la prestación de los servicios públicos domiciliarios existe esta decisión   libre del usuario de tomar el servicio o rechazarlo? No. Los servicios públicos   domiciliarios son esenciales porque se vinculan a la dignidad humana y son   condiciones para la eficacia de derechos constitucionales fundamentales[33]. En   este sentido, constituye un sofisma creer que existe verdadera voluntad del   usuario para tomar o rechazar el servicio. En realidad, el criterio que resulta   determinante fue el que la sentencia agregó a continuación: que los beneficios   recibidos en las contribuciones son generales en su origen, aunque resultan   determinables de manera individual.    

Con estos elementos, la sentencia concluyó   que la prestación del servicio público de alumbrado público no puede ser   financiado a través de una contribución especial, ya que los que resultan   beneficiados no son solamente los usuarios del servicio de electricidad o los   dueños de los predios, sino el interés general al crear, por ejemplo, mejores   situaciones de seguridad, ornato, orden, etc., para cualquier persona   (transeúntes, conductores de vehículos); es decir, no solamente los dueños de   los predios. Por eso afirma que los obligados por esta contribución especial no   son los que en estricto sentido reciben el beneficio que resultan obligados a   reembolsar en razón de su área de influencia. En otras palabras, los obligados a   pagar esta contribución especial no reciben ningún beneficio patrimonial.    

Se trata de una argumentación seductora,   pero peligrosa; bajo esta misma lógica se deberían declarar inexequibles las   contribuciones por valorización ya que, si bien indirectamente resulta mejorado   el precio del bien, el beneficiario de la obra es el interés general, porque,   por ejemplo, con la construcción del puente, va a mejorar la movilidad, incluso   respecto de personas que no residen en la zona y circulan ocasionalmente por   allí. De la misma manera, el beneficio del alumbrado público instalado al frente   de su bien podría generar mejoras estéticas, de orden y seguridad que   determinarían un mayor valor del bien, aunque el beneficio evidentemente se   dirige al interés general. Esta contradicción pone de presente, de nuevo, que   con apariencia de tecnicidad se realizó, en realidad, un control de la   conveniencia de la norma demandada.    

II. La legalidad tributaria y la autonomía   de las entidades territoriales: los cargos no analizados    

El origen del principio de legalidad en   materia tributaria se remonta a 1215 cuando los ingleses ganaron una batalla   contra la arbitrariedad real al forzar a reconocer, de manera perentoria, en la   Carta Magna, el principio “no taxation without representaron”. La obligatoria participación del parlamento en el   establecimiento de los tributos fue confirmada, en 1628, en la Petición de   derechos elevada por el Parlamento al Rey, luego de que éste quisiera imponer   por la fuerza y bajo amenaza de prisión, impuestos para atender las necesidades   de la Guerra de los treinta años. En la Petición de derechos se fue aún más   contundente:    “no se podrá recaudar ningún impuesto, sin el consentimiento del Parlamento'”.    Pero en Colombia el principio de legalidad tributaria no significa   necesariamente competencia exclusiva del Congreso de la República. La legalidad   tributaria es una expresión imprecisa que cobija, en verdad, un entramado   normativo en el que participan la ley y actos administrativos de las asambleas   departamentales y de los concejos municipales. Esto se deriva claramente del   artículo 338 de la Constitución Política, al disponer que: “En tiempo de paz, solamente el Congreso,   las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán   imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los   acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y   las bases gravables, y las tarifas de los impuestos (…)”. Esta norma   debe ser leída a la luz del numeral 3 del artículo 287 de la Constitución, el   que dispone que para la gestión de sus intereses, las entidades territoriales   tendrán el derecho de “Administrar los   recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus   funciones”.    

A la luz de las disposiciones   constitucionales referidas, la competencia atribuida a una autoridad ministerial   para determinar el sistema de la contribución, pareciera contradecir la reserva   de órganos autorizados para ejercer el poder tributario y ser, por esta vía,   inconstitucional. La misma conclusión no se derivaba ni de los criterios legales   establecidos en el artículo para cuantificar los costos que se buscaba recuperar   con la contribución de alumbrado público, ni del desarrollo de los elementos del   tributo establecidos por el legislador.    

En este sentido, debe advertirse el riesgo   que implicaría que hiciera carrera en la jurisprudencia constitucional una   interpretación maximalista de la autonomía de las entidades territoriales, en   materia tributaria, que limite la competencia del legislador a la creación de   los elementos mínimos del tributo, para que el resto de los elementos pueda ser   desarrollado por las corporaciones públicas territoriales. Tal restricción de la   competencia del Congreso no se deriva ni de la Constitución, ni de la   jurisprudencia misma de esta Corte. Así, en la sentencia C-528 de 1996 esta   Corte introdujo un parámetro de control de la constitucionalidad de las normas   que podrían afectar la autonomía fiscal de las entidades territoriales, referido   al núcleo esencial y, en esa oportunidad, consideró que la condonación de las   deudas fiscales, con recursos propios de la entidad territorial, hace parte de   la parte auto gestionable en materia tributaria[34]. Por su parte, la   sentencia C-537 de 1995 determinó el alcance de las competencias de los   distintos órganos que participan en la configuración de las normas tributarias   en los siguientes términos:    

“(…) estima la Corte que la   regla general en virtud de lo dispuesto por el artículo 338 superior, es que la   ley que crea una determinada contribución, debe definir directamente los sujetos   activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los   impuestos. Pero ello no obsta para que dentro de una sana   interpretación de las normas constitucionales, sean las entidades territoriales   las que con base en los tributos creados por la Ley, puedan a través de las ordenanzas   departamentales y los acuerdos municipales o distritales, a través de sus   corporaciones, fijar los elementos de la contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y   pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de las mismas” (negrillas no originales).    

En el mismo sentido, la sentencia C-413 de   1996 fue aún más explícita al explicar que sería inconstitucional una ley que no   dejara margen de determinación del tributo a la corporación territorial:    

“Cuando la Constitución   estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser   ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la   facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos   deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el   contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas   corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado   constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y   necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que   concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar.    

Por eso, el mismo artículo 338   de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que   no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que   consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal competencia está   deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o   municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos.    

(…)    

Dentro de ese contexto, la   referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los   elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según   el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se   infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos   295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre   tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir,   ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los   componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos,   sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método   y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios   -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su   función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades   territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la   competencia que les ha sido asignada por la Constitución ” (negrillas ni   subrayas originales).    

Por su parte, la sentencia C-1097 de 2001   reiteró el carácter compartido de la competencia fiscal respecto de los tributos   territoriales, entre el Congreso y las asambleas y concejos[35], pero   no fijó un criterio para determinar la extensión admisible de la participación   del Congreso.    

De los precedentes referidos surge una   regla que leída en sentido contrario alteraría el diseño de las competencias   compartidas en materia tributaria. Así, la jurisprudencia citada censura la ley   que no deje margen alguno a la configuración de los elementos esenciales del   tributo por parte de las corporaciones territoriales. Esto no quiere decir que   el legislador solamente deba crear la categoría a través de la determinación del   hecho gravable y los sujetos del tributo, so pena de inconstitucionalidad[36]. Dicho   de otra manera, sería inconstitucional una ley que anule y suplante la   competencia tributaria de las entidades territoriales, al no dejarles margen   alguno de configuración, por fijar directamente TODOS los elementos del tributo.   Pero el legislador podría determinar algunos de ellos. En este caso, la   autonomía de las entidades territoriales, en materia fiscal, sería menor, pero   no estaría excluida. Debe recordarse que la autonomía de las entidades   territoriales no es autarquía y, por lo tanto, debe ejercerse de acuerdo con la   ley, la que debe crear el tributo que podrá ser implementado en la entidad   territorial por parte de sus corporaciones públicas, suprimirlo o transformarlo,   cambiar su naturaleza jurídica (de impuesto a contribución especial, como en   este caso), imponer límites a los cobros excesivos de los tributos territoriales   (recursos endógenos), pero también respecto de los recursos exógenos, todo esto   sin que se pueda válidamente concluir que se afectó la autonomía de las   entidades territoriales. Una conclusión contraria atenta contra la cláusula   constitucional de Estado Unitario y de vinculación positiva y negativa a la ley.   Por consiguiente, el grado de autonomía de las entidades territoriales, en   materia fiscal, será el que determine la ley que crea el tributo, siempre y   cuando deje un margen de configuración a la corporación pública territorial.   Este, aunado a la facultad de implementar el tributo en su territorio[37],   y de administrar libremente su recaudo e inversión, son los elementos que   estructuran el núcleo esencial de su autonomía.    

Respetuosamente,    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Magistrado    

[1] Una explicación amplia de las exigencias que deben cumplir los   cargos es expuesta en la Sentencia C-1052 de 2001.    

[2] Folios 16 y 17 de la demanda.    

[3] Ibíd., folios 19 y 20.    

[4] Ibíd., folio 20.       

[5] Ibíd., folio 21.    

[6] MP Alejandro Linares Cantillo.    

[7] Ferrajoli, Luigi, Teoria del diritto e della democrazia. Vol.   2. Teoria della democrazia, Laterza, Roma, Bari, 2007, p. 392.    

[8] Sentencia C- 1064 de 2001.    

[9] Sentencia C-150 de 2003.    

[10] Así mismo, en la Sentencia C-242 de 1997 se sostuvo: “El   Constituyente de 1991 concibió la prestación de los servicios públicos como una   función inherente a los fines del Estado Social de Derecho (CP, Artículo 365),   con el deber correlativo de una realización eficiente para todos los integrantes   del territorio nacional, dada la estrecha vinculación que los mismos mantienen   con la satisfacción de derechos fundamentales de las personas, con la vida y la   salud. Dicha prestación debe adelantarse bajo un régimen jurídico determinado   por el legislador (CP, Artículo 150-23) acorde con las necesidades de la   comunidad y dentro de nueva perceptiva expansionista del ámbito tradicionalmente   estatal de ejecución de actividades que comprenden servicios públicos,   permitiendo la participación de las comunidades organizadas y de los   particulares. C-247 de 1993”. Del mismo modo, en la Sentencia C-286 de 2013   se indicó: El hecho de que la Constitución dedique un apartado exclusivo a   los servicios públicos (arts. 365 a 370, capítulo 5 del Título XII) es   indicativo de la trascendencia institucional de esa materia”.     

[11] Cfr. C- 503 de 2003, reiterada en la   Sentencia C-741 de 2003.    

[12] Cfr. Sentencias C-741 de 2003 y C-263 de 2013.    

[13] Coloma, Germán, Análisis económico del   derecho privado y regulatorio, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2001, p. 50,   citado por Gutiérrez Castro, Armando, El alumbrado público en Colombia. Marco   institucional y régimen jurídico, Universidad Externado de Colombia, Bogotá   D. C., 2011, p. 105.    

[14] Ibíd., p. 106.    

[15] Gutiérrez Castro, Armando, Op. Cit.,   p. 106.    

[16] Por lo general, en un escenario deportivo,   la energía que se consume en su interior no es parte del alumbrado público, sino   que es cobrada mediante contadores propios, instalados en la edificación, bajo   el mismo esquema que el consumo de energía eléctrica domiciliaria.    

[17] Sentencia C-776 de 2003, citada en la Sentencia C-402 de 2010.    

[18] En la Sentencia C-402 de 2010 se dijo: “un sector importante de la doctrina, por fuera de la clasificación   tradicional de los tributos, ha hecho referencia a figuras impositivas como “las   exacciones”, las cuales representan los pagos que se deben realizar por un   sector específico de la población a favor de los organismos descentralizados del   Estado, cuyo origen es el hecho de recibir un beneficio concreto por las   actividades que éstos desarrollan. Así, por ejemplo, en sentencia C-1148 de 2001   (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) este Tribunal reconoció que por fuera de las   habituales categorías de tributos pueden existir otros de carácter especial,   como lo es la denominada “tarifa de control fiscal”. En sus propias palabras, la   Corte manifestó: «hay que decir, que no le asiste razón al actor, porque la   “tarifa de control fiscal” no está enmarcada dentro de los conceptos de “tasas y   contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos   de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les   proporcionen” (inciso 2º del artículo 338 de la Constitución), tal como lo   entiende el demandante, sino que corresponde a un tributo especial,   derivado de la facultad impositiva del Estado (arts. 150, numeral 12, y 338 de   la Carta). Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la   administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de   la Nación (art. 267, inciso 1º de la Carta)»”.    

[19] Ver las Sentencias C-040 de 1993, C-465 de 1993, C-545 de 1994,   C-577 de 1995, C-1371 de 2000, C-1067 de 2002, C-1143 de 2003, C-224 de 2004,   C-1171 de 2005 y C-228 de 2010.    

[21] Sentencia C-040 de 1993.    

[22] Sentencia C-927 de 2006.    

[23] “En relación con esta característica, en sentencia del 24 de   octubre de 2002, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,   Sección Cuarta, sostuvo que: «El precio cubre los costos en que incurre   la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y   las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión». (Consejera   Ponente: Ligia López Díaz. Expediente No. 13.408)”.    

[24] Sentencia C-927 de 2006, reiterada en la   Sentencia C-713 de 2008. Ver, también, Sentencias C- 465 de 1993, C-545 de 1994,   C-228 de 2010 y C-402 de 2010.    

[25] Sentencias C-495 de 1996 y C-1179 de 2001.    

[26] Sentencia C-040 de 1993, reiterada en la   Sentencia C-155 de 2003.    

[27] Sentencia C-155 de 2003.    

[28] Sentencia C-545 de 1994.    

[29] Sentencias C-465 de 1993, C-1179 de 2001, C-152 de 1997, C-182 de   2010, C-490 de 1993, C-528 de 2013, C-545 de 1994 y C-1179 de 2001.    

[30] Ver sentencias C-144 de 1993 y C-221 de   2007.    

[31] Sentencia C-402 de 2010. Ver, así mismo,   Sentencias C-155 de 2003 y C-228 de 2010.    

[32] Sentencia C-169 de 2014. Ver, así mismo,   las Sentencias C-087 de 1998; C-557 de 2000; C-251 de   2002 y C-879 de 2008.    

[33] Se trata de   servicios públicos esenciales, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 142 de   1994, declarado exequible mediante la sentencia C-663/00, la que reiteró lo   afirmado por la sentencia C-450/95 en el sentido que “El carácter   esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo   conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a   la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el   respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades   fundamentales”.    

[34] Esta sentencia   precisó que “Tal autonomía no es absoluta, tiene límites,   consagrados en la Constitución y la ley. Pero las limitaciones que esta última   establezca, no pueden vulnerar el núcleo esencial de la autonomía. Esta es la   razón para considerar que la autorización que debe dar la asamblea departamental   al concejo, en el caso de la condonación de obligaciones a favor del municipio,   vulnera la autonomía fiscal del municipio”: Corte   Constitucional, sentencia C-528/96.    

[35] “De lo cual se   concluye que mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de   poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es   compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayare!   principio de autonomía territorial que informa la Constitución”: Corte   Constitucional, sentencia C-1097/01.    

[36] Una interpretación   en este sentido, contraria al sentido de los precedentes, fue introducida en la   sentencia C-538 de 2002 laque sostuvo “Pues si bien   aquél, en ejercicio de su soberanía impositiva puede autorizar a los cuerpos   colegiados territoriales para establecer o modificar tributos, así como delinear   los parámetros mínimos que aseguren cierta eficacia al tributo de acuerdo con   los propósitos fiscales perseguidos, no puede definir en la ley habilitante   todos y cada uno de los elementos del tributo, asunto éste del resorte de las    

asambleas y concejos, que conocen de   primera mano las necesidades e intereses de sus territorios y pueden, con más   sólidos fundamentos de juicio, determinar el alcance y la conveniencia del   contenido de cada uno de dichos elementos. Sintetizando: si bien es cierto que   en relación con los tributos nacionales el legislador debe fijar todos los   elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y   tarifas; también lo es que frente a los tributos territoriales el Congreso no   puede fijar todos sus elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las   entidades territoriales. De este modo, la fijación de los parámetros básicos implica reconocer   que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades   territoriales para la creación del tributo” (negrillas no   originales).    

[37] En este sentido se   pronunció esta Corte en las sentencias C-121/06 y C-1097/01.