C-273-16

           C-273-16             

Sentencia C-273/16    

PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES,   LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS   DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-Requería de la expedición de norma legal de naturaleza orgánica, por   tratarse de la distribución de competencias entre la nación y las entidades   territoriales/PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O   SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA   PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-Afecta de manera directa y   definitiva la competencia de las entidades territoriales para llevar a cabo el   ordenamiento de sus respectivos territorios    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición y fundamento    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su configuración    

La delimitación de aquello que constituye la materia   juzgada exige analizar siempre dos elementos: el objeto de   control y el cargo de inconstitucionalidad. Conforme a ello existirá cosa   juzgada si un pronunciamiento previo de la Corte en sede de control abstracto   recayó sobre la misma norma (identidad en el objeto) y si el reproche   constitucional planteado es equivalente al examinado en oportunidad anterior   (identidad en el cargo).  Se tratará del mismo objeto de control cuando el   contenido normativo que fue juzgado previamente es igual al acusado, o bien   porque se trata del mismo texto, o bien porque -pese a sus diferencias- producen   los mismos efectos jurídicos. La variación de algunos de los elementos   normativos, o la modificación de su alcance como consecuencia de la adopción de   nuevas disposiciones, son circunstancias que pueden incidir en el objeto   controlado. Será el mismo cargo cuando coinciden el parámetro de control que se   invoca como violado y las razones que se aducen para demostrar tal infracción.   De acuerdo con ello, si las normas constitucionales que integraron el parámetro   de control sufren una modificación relevante o, sin ocurrir tal variación, el   tipo de razones para explicar la violación son diferentes, no podrá declararse   la existencia de cosa juzgada y procederá un nuevo pronunciamiento de la Corte.”    

RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración/LEY ORGANICA-Interpretación sistemática y finalística del contenido/INTERPRETACION   FINALISTICA Y TELEOLOGICA-Aplicación    

LIMITES MATERIALES A LA ACTIVIDAD DEL LEGISLADOR-Alcance    

RESERVA DE   LEY ORGANICA-Contenido y alcance/RESERVA DE LEY   ORGANICA-Diferencias con otros tipos de leyes/LEYES ORGANICAS-Características/LEY   ORGANICA-Jerarquía e importancia/LEY ORGANICA-Finalidad/LEY   ORGANICA-Naturaleza jurídica y valor normativo/LEY ORGANICA-Materias   reservadas    

LEY ORDINARIA-Cuando vulnere normas de naturaleza orgánica, a las   cuales, por virtud de la Constitución, debe sujetarse, quebranta el Estatuto   Superior    

LEY ORGANICA-Parámetro constitucional de   control de normas ordinarias    

RESERVA DE LEY ORGANICA-Mandato de   precisión en la identificación incide en la rigurosidad del juicio aplicable en   la materia    

RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido/RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO   TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional sobre la dificultad para   determinar el ámbito de reserva/LEY ORGANICA-Materias reservadas    

NORMA ORGANICA-Finalidad/RESERVA DE   LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Finalidad    

ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias sujetas   a reserva de ley orgánica    

La Corte se ha ocupado de establecer una enunciación   cerrada de las materias amparadas por la reserva. Así por ejemplo, en la   Sentencia C-579 de 2001 indicó: “Una primera enumeración de los asuntos reservados por el   Constituyente para este tipo de leyes, en los cuales se profundizará más   adelante, es la siguiente: a) la asignación de competencias normativas a las   entidades territoriales (C.P., art. 151); b) la distribución de competencias   entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288); c) el   establecimiento de los requisitos para la formación de nuevos Departamentos   (C.P. art. 297); d) el señalamiento de las condiciones para la conversión de una   región en entidad territorial (C.P., art. 307); e) la determinación de las   atribuciones, órganos de administración y recursos de las regiones, así como la   de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional   de Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus   respectivos estatutos especiales (C.P., art. 307); f) la adopción de un régimen   administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de los   mecanismos que garanticen la adecuada participación de las respectivas   autoridades municipales en sus órganos de administración; y el señalamiento de   la forma en que se habrán de convocar y realizar las consultas populares para   decidir la vinculación de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319); y   g) la fijación de las condiciones para la conformación de las entidades   territoriales indígenas (C.P., art. 329).” Luego de ello concluyó: “En   consecuencia, por virtud del principio democrático y de la correlativa cláusula   general de competencia del legislador ordinario, habrá de concluirse que las   materias relacionadas con la organización territorial de la República que no se   encuentren entre los casos que se acaban de enumerar, no forman parte del núcleo   temático reservado constitucionalmente a la ley orgánica de ordenamiento   territorial y, por lo mismo, pueden ser desarrolladas mediante una ley   ordinaria.” De manera más reciente se ha agrupado la   materia reservada en dos temas. Ha dicho la jurisprudencia que ella “recae, principalmente, en (…)   (i) la distribución de competencias entre la Nación y las Entidades   Territoriales, y (ii) las reglas de formación de Entidades Territoriales cuyo   proceso de constitución corresponde al Legislador.” Además señaló, en la   Sentencia C-489 de 2012 “que   las materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante   ley orgánica podían clasificarse en dos grandes grupos: en primer lugar (i) la   distribución y asignación de competencias entre la Nación y las entidades   territoriales, de acuerdo con el mandato del artículo 288 de la Carta, y en   segundo término (ii) aquellos eventos excepcionales, en los cuales la   Constitución difiere a la ley orgánica de ordenamiento territorial el   tratamiento de ciertos asuntos específicos sin que exista un criterio general y   uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la regulación de estas   distintas materias a través de ley especial”.    

NORMAS ORGANICAS-Sujeción de la actividad   legislativa    

Esta Corporación debe insistir que las   normas orgánicas, incluso las correspondientes al orden territorial, pretenden   sujetar la actividad del Legislador. Esa función normativa no debe perderse de   vista al momento de definir los asuntos sometidos a reserva. Es por ello, por   ejemplo, que no le corresponde al legislador orgánico definir las condiciones   para la formación de un municipio, en tanto su creación es una competencia de   las asambleas departamentales    

LEY ORGANICA-No toda materia contenida le da ese carácter    

RESERVA DE LEY ORGANICA-No puede conducir, en ningún   caso, a la ampliación de su alcance más allá de los límites establecidos por la   Carta/RESERVA DE LEY ORGANICA-Criterios en que se fundamenta/LEY   ORGANICA-Criterios para determinación de materias     

La reserva de ley orgánica no puede   conducir, en ningún caso, a la ampliación de su alcance más allá de los límites   establecidos por la Carta. Esta limitación interpretativa, de la que se ha   ocupado ampliamente la jurisprudencia, se fundamenta (i) en la cláusula general   de competencia radicada en el legislador ordinario (arts. 113 y 150) y (ii) en   el hecho de que la exigencia de mayorías absolutas para la aprobación de una ley   constituye una hipótesis excepcional (arts. 151 y 153) y además restrictiva del   principio democrático regido, por regla general, por el principio de mayorías   ordinarias (art. 3). En adición a lo expuesto, (iii) una interpretación   extensiva de la reserva de ley orgánica podría dar lugar a una ampliación   extraordinaria de las normas integradas al bloque de constitucionalidad en   sentido amplio.    

PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES   PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O   TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-Alcance de la reserva   de ley orgánica/DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y ENTIDADES   TERRITORIALES EN MATERIA DE RECURSOS MINERALES-Jurisprudencia constitucional/NACION Y ENTIDADES   TERRITORIALES-Distribución de competencias/PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL   REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance    

ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LOS MUNICIPIOS Y   DEPARTAMENTOS-Jurisprudencia constitucional    

Referencia: expediente D-11075    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 37 de la Ley 685 de 2001, “Por la cual se   expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.”    

Demandante: Luis Guillermo Osorio Jaramillo y otros    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de 2016.    

I.   ANTECEDENTES.    

A.   TEXTO   NORMATIVO DEMANDADO    

Los ciudadanos Luis Guillermo Osorio Jaramillo, Yorman Efraín Torres Ocampo,   Juan David Franco Daza, Damián Ramírez Piedrahita y Miguel Arias Domingo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en   los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demandan la   declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001.   Según el contenido del Diario Oficial 44.454 de fecha 8 de septiembre de 2001,   la referida Ley fue publicada inicialmente con varias inconsistencias en el   Diario Oficial No. 44.522 del 17 de agosto de 2001 y, por tal razón, se procedió   a una nueva publicación con fundamento en lo dispuesto en el artículo 45 de la   Ley 4ª de 1913.    

“Ley 685 de 2001    

“por la cual se expide el Código de   Minas y se dictan otras disposiciones.    

…    

“Artículo 37. Prohibición legal. Con   excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se   señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional,   seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o   transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes   de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo.”    

1. Se solicita a este Tribunal declarar la inexequibilidad de la   disposición cuestionada al considerar que desconoce los artículos 151 y 288 de   la Constitución, así como los artículos 1, 2 y 29 de la Ley 1454 de 2011 “por   medio de la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se   modifican otras disposiciones”.      

2. Según los demandantes, la violación de los artículos 151 y 288 de   la Constitución se produce dado que la regulación contenida en el artículo   demandado corresponde a una materia orgánica, al encontrarse relacionada con la   asignación de competencias a las entidades territoriales y a su distribución   entre ellas y la Nación. Con fundamento en tal consideración, los demandantes   advierten que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “adolece de   inconstitucionalidad por vicios materiales” debido a la “violación   directa e insubsanable a la reserva de ley orgánica estatuida en la Carta   Constitucional en su artículo 151 (…)”.    

Sobre el particular, argumentan que el artículo cuestionado prevé una   prohibición y un límite a los planes de desarrollo del orden territorial así   como a los esquemas de ordenamiento del territorio. Siendo ello así, existe un   vínculo directo entre la prescripción de la disposición demandada y el reparto   de competencias entre las entidades territoriales, en tanto lo establecido se   asocia con “aspectos medulares de la organización territorial”.    

3. Señala la acusación que el desconocimiento de la reserva de ley   orgánica es un vicio material de competencia no sometido al término de caducidad   de la acción. El carácter material de tal tipo de vicio encuentra fundamento, en   opinión de los demandantes, en la jurisprudencia constitucional y, en   particular, en la sentencia C-795 de 2000 en la que esta Corporación indicó:    

“Así, no puede permitir   el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución   ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el   mandato del artículo 151 de la Carta, según el cual la actividad legislativa   está sujeta a las leyes orgánicas. Además se estaría posibilitando la aprobación   o modificación, por mayoría simple, de un contenido que la Carta ha señalado   expresamente que requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra   Cámara (CP art. 151). Debe entonces esta Corporación declarar la inexequibilidad   de esas normas.”    

4. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la legislación   orgánica puede erigirse en parámetro para el análisis constitucional y su   desconocimiento comporta una violación del artículo 151 de la Constitución,   puesto que este último somete la actividad del legislador a la ley orgánica. Así   lo ha expresado la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C-557 de   2009.    

El artículo demandado se opone a la Ley 1454 de 2011, Orgánica de   Ordenamiento Territorial, dado que la referida ley no adopta norma alguna   relativa a la distribución de competencias en materia minera. En esa dirección,   de lo establecido por los artículos 1º y 2º se sigue “que en ningún momento   el constituyente o el legislador orgánico quisieron excluir o separar   expresamente, el denominado ordenamiento minero del Ordenamiento Territorial”.   A su vez,   el artículo 29 de la misma Ley alude a la distribución de   competencias en materia de ordenamiento territorial sin hacer referencia, en   modo alguno, al artículo 37 cuestionado o a su contenido. Advierten los   demandantes que una discusión semejante se ha desarrollado ante el Consejo de   Estado con ocasión de la demanda formulada en contra del Decreto 934 de 2013 y   la decisión sobre su suspensión provisional.    

En adición a ello, un examen del numeral 4º del artículo 29 de la Ley   1454 de 2011, permite concluir que allí se regula la competencia de los   municipios en lo relativo a los Planes de Ordenamiento Territorial y a la   reglamentación de los usos del suelo. En consecuencia, se opone al artículo 151   de la Constitución que una disposición de la ley ordinaria restrinja la   competencia de los territorios en una materia de gran importancia para su   planeación social y económica.    

5. Concluyen los demandantes que a pesar de que la Corte se ha   pronunciado en varias oportunidades respecto de la constitucionalidad del   artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en ninguna de ellas ha efectuado el   juzgamiento a la luz de los cargos ahora planteados. En esa medida, de las   sentencias C-891 de 2002, C-395 de 2012 y C-123 de 2014 no se desprende una   prohibición de emprender un nuevo examen. Igualmente indican que la   jurisprudencia ha sostenido que cuando se presenta una demanda en contra de una   ley por la infracción de la reserva de ley orgánica, no es exigible la   demostración del trámite que surtió la norma en el Congreso de la República.        

C.   INTERVENCIONES    

1.     Intervenciones oficiales.    

Ministerio de Interior    

Jesús David Rodríguez Ramos, actuando en su condición de apoderado   especial del Ministerio, presenta escrito en el que solicita a la Corte la   declaración de exequibilidad de la disposición acusada.      

La interpretación de la reserva de ley orgánica no puede ser amplia   dado que ello afectaría el principio democrático. La norma demandada pretende   que en la elaboración del plan de ordenamiento territorial se asegure, de una   parte, el bienestar y desarrollo de las personas y, de otra, se optimicen el   empleo y la destinación de los recursos. Fue con ese propósito que se expidió la   Ley 685 de 2001, momento en el cual no había sido expedida la Ley 1454 de 2011.   Debe advertirse que, tal y como lo señaló la sentencia C-894 de 1999, la duda   relativa a si una materia se encuentra comprendida por la reserva de ley   orgánica debe resolverse a favor del legislador ordinario.    

La Ley 685 de 2001 ha sido examinada por la Corte Constitucional,   analizando la distribución de competencias entre la Nación y las entidades   territoriales. En ese contexto ha ponderado el principio unitario y autonómico.   La jurisprudencia constitucional ha señalado que “la distribución de   competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el   ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han   establecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación   entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario,   reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras   impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales.” En la   sentencia C-149 de 2010 la Corte señaló que el carácter unitario del Estado hace   posible que existan parámetros generales que se sigan en la totalidad del   territorio nacional y que se refieren, por ejemplo, a regulaciones mineras o   medio ambientales, al paso que la autonomía asegura espacios de decisión de las   entidades territoriales.            

La distribución de competencias prevista en la ley acusada puede   hacer parte de una ley ordinaria, tal y como ello ocurre en las leyes 388 de   1997, 3 de 1991 y 9 de 1989, que establecieron normas relativas al manejo de la   tierra urbana, a los usos del suelo y a los mecanismos de acceso a la tierra con   la finalidad de utilizar los terrenos ociosos y destinarlos a actividades más   útiles.    

Departamento Nacional de Planeación    

Luis Carlos Vergel Hernández, actuando en su condición de apoderado   especial del Ministerio, solicita a la Corte inhibirse y, en su defecto, que   declare la exequibilidad de la disposición cuestionada.    

La demanda no hace posible efectuar la contrastación entre la   disposición acusada y la Constitución y, en consecuencia, procede la inhibición.   En efecto “[l]a demanda plantea una serie de percepciones o consideraciones   de carácter subjetivo, sin descender a la forma en que se concreta esa   violación.” En esa medida, no se satisfacen las exigencias señaladas en la   sentencia C-1052 de 2001.          

Ahora bien, de conformidad con lo indicado por la Corte   Constitucional en la sentencia C-568 de 2003, puede concluirse que la regulación   del uso del suelo no necesariamente debe encontrarse contenida en una ley   orgánica. A esta conclusión se arriba al considerar que el desarrollo   territorial es un proceso que puede requerir la intervención de diferentes   autoridades que regulan las competencias relacionadas con la autorización o la   exclusión minera, tal y como ha ocurrido con el Decreto 934 de 2013 y el Decreto   2691 de 2014, ambos reglamentarios del artículo 37 de la Ley 685 de 2001.    

A pesar de que la Corte no se ha ocupado en otras providencias de   examinar si la materia regulada en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 ha   debido ser aprobada en una ley orgánica o en una ley ordinaria, los   pronunciamientos contenidos en las sentencias C-395 de 2012 y C-123 de 2014   contribuyen a fundamentar la constitucionalidad de la disposición demandada. En   esa dirección, la primera de tales providencias señaló que los planes de   ordenamiento territorial deben respetar las normas especiales en materia minera   y ambiental y, de manera particular el artículo 332 de la Constitución.   Adicionalmente, puede evidenciarse el esfuerzo del Gobierno Nacional para que el   artículo 37 acusado se encuentre de acuerdo con la Constitución, tal y como se   desprende de la aprobación del artículo 192 de la ley 1753 de 2015.    

Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Minería    

Juan Camilo Ferrer Tobón y Soraya Astrid Lozano Marín en su calidad   de apoderados especiales del Ministerio de Minas y Energía y de la Agencia   Nacional de Minería, respectivamente, presentan escrito solicitando a la Corte   (i) estarse a lo resuelto en la sentencia C-123 de 2014 y, en subsidio de ello,   (ii) declarase inhibida. Ahora bien, en el evento de pronunciarse de fondo la   Corte (iii) debería declarar la exequibilidad de la norma demandada.      

Considerando el pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-123 de   2014 puede concluirse que se configura la cosa juzgada constitucional. En primer   lugar, la disposición juzgada en la sentencia C-123 de 2014 y la acusada en esta   oportunidad es la misma. En segundo lugar, a pesar de que los demandantes   invocan la violación de los artículos 151 y 288 de la Constitución “el   argumento principal consiste en que si bien se transgrede el desconocimiento de   la regulación de materias propias de la ley orgánica, no se ataca el   procedimiento empleado por el legislador sino el contenido material de la   proposición jurídica atacada (…).”      

Respecto del primer cargo formulado, debe indicarse que “además de   no sustentar sus afirmaciones vagas, abstractas e imprecisas sobre la norma   demandada, el actor desconoce que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 no   pretende bajo ninguna circunstancia tratar el tema de la organización del   territorio.” En ese sentido puede afirmarse que “[e]l hecho que la   explotación de una determinada zona del subsuelo posible y eventualmente impacte   de manera temporal el desarrollo del territorio o los usos del suelo de una   entidad territorial, es una posible consecuencia de la actividad minera mas no   es una consecuencia directa que se desprenda del contenido normativo del texto   acusado.”    

Asumir que todas las normas que tienen un impacto indirecto en la   forma en que se desarrolla el territorio de las entidades se encuentran   cobijadas por la reserva de ley orgánica, implicaría vaciar de contenido las   competencias del legislador en tanto todas las actividades económicas inciden en   la manera en que se desarrolla el territorio. Admitir la interpretación de la   demanda “llevaría al absurdo que como todas las normas que se relacionan con   el desarrollo de la minería en el territorio nacional pueden llegar a tener un   impacto sobre el territorio de las entidades territoriales y en cierta medida   limitan sus competencias (por ejemplo al otorgar un contrato de concesión   minera) ellas estarían sujetas a reserva de ley orgánica.” Esta   interpretación tendría además otros efectos en asuntos tan sensibles como el del   espectro electromagnético que de acuerdo con el artículo 101 también hace parte   del territorio. El examen del primer cargo exige concluir, en consecuencia, que   no satisface la exigencia de certeza, especificidad y pertinencia.        

Con relación al segundo de los cargos la demanda incurre en el mismo   defecto predicable del anterior, en tanto le confiere al artículo demandado un   contenido del que carece. Adicionalmente la afirmación según la cual el artículo   acusado vulneró la Ley 1454 de 2011 dado que esta ley no se ocupa de la materia   regulada en el artículo acusado es inexacta, en tanto esa ley no podría ocuparse   de la actividad extractiva del subsuelo. Conforme a lo anterior la argumentación   de los demandantes no cumple las condiciones requeridas para la debida   formulación de un cargo.      

2.     Intervenciones ciudadanas y académicas    

Corporación Ecológica y Cultural Penca de Sábila    

En su condición de Representante legal, Amalia Cuervo Tafur, presenta   escrito indicando las razones por las cuales deben prosperar los cargos   planteados por los demandantes.       

La disposición demandada desconoce la reserva material de ley   orgánica y, en consecuencia, la acción pública no caduca en virtud de lo   establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-1161 de 2010. Por ello   debe declarar su inconstitucionalidad. La norma impugnada se refiere a la   regulación del territorio por parte de los municipios y, en esa medida, se   relaciona con los artículos 311 y 313.7 de la Carta, debiendo ser adoptada en   una ley orgánica, tal y como fue exigido en la sentencia C-795 de 2000. En   consecuencia, dado que la ley de la que hace parte de la disposición acusada fue   tramitada como ley ordinaria, se desconocieron los requisitos previstos para la   aprobación de normas de naturaleza orgánica.       

Academia Colombiana de Jurisprudencia    

La Academia Colombiana de Jurisprudencia remite concepto elaborado   por Gabriel de Vega Pinzón solicitando a la Corte declarar su inexequibilidad.    

El demandante no desarrolla adecuadamente el cargo planteado dado que   no demuestra por qué la norma acusada distribuye competencias entre la nación y   las entidades territoriales. No obstante lo anterior, analizada la sentencia   C-123 de 2014 puede concluirse que el artículo 37 demandado sí desarrolla tal   materia, en la medida en que se refiere a la distribución de competencias en el   proceso que autoriza la realización de actividades de exploración y explotación   minera. Ello conduce entonces a su inexequibilidad.       

Es importante advertir que no existe cosa juzgada dado que los cargos   planteados en esta oportunidad, son diferentes de aquellos que han sido objeto   de examen en ocasiones anteriores. Así se desprende del salvamento de voto que   respecto de la sentencia C-123 de 2014 formularon la Magistrada María Victoria   Calle Correa y el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva.    

Federación Colombiana de Municipios    

Gilberto Toro Giraldo, en su condición de Director Ejecutivo de la   Federación Colombiana de Municipios, coadyuva la demanda presentada.    

No se configura cosa juzgada constitucional en virtud de los   pronunciamientos contenidos en la sentencia C-123 de 2014, dado que los cargos   planteados en la presente oportunidad difieren de los evaluados en ese entonces.   En efecto, a diferencia del cargo ahora propuesto, en aquella ocasión se examinó   la posible infracción de las competencias de las entidades territoriales en   materia de usos del suelo.    

La sentencia C-494 de 2015 establece que el criterio rector en   materia de reserva orgánica consiste en que corresponde al legislador orgánico   la determinación de las atribuciones y competencias de las entidades   territoriales. Debe tenerse en cuenta que la Constitución de 1991 no radica en   ninguna entidad de derecho público la propiedad de los recursos naturales no   renovables y, en consecuencia “cuando la Nación se ocupa de la disposición de   los recursos minerales no está ejerciendo una competencia nacional, gestionando   un interés exclusivo de la persona jurídica central, de la Administración   Nacional.” La materia regulada debe estar contenida en una ley orgánica en   tanto lo que allí se decide es a quién se le asignan tales recursos y, en   particular, cómo deben repartirse “las competencias para su gestión y   disposición.”    

Se tratará de una norma que distribuye competencias no solo “cuando   las asigna sino también cuando las niega, como es el caso de la norma acusada,   que prohíbe a los municipios de manera absoluta ejercer sus competencias de   ordenamiento territorial en materia de minería.” Así las cosas, debe   declararse la inexequibilidad de la disposición en tanto introdujo una excepción   que no se encuentra prevista en la Ley 1454 de 2011, esta sí orgánica del   ordenamiento territorial.    

Asociación Colombiana de Minería    

Santiago Ángel Urdinola en su condición de ciudadano y representante   legal de la Asociación Colombiana de Minería, solicita a la Corte declararse   inhibida debido a la configuración de cosa juzgada constitucional.    

La Corte Constitucional se ha pronunciado en diferentes oportunidades   respecto de la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. Ello ha   ocurrido en las sentencias C-891 de 2002, C-395 de 2012 y C-123 de 2014 cuyo   contenido muestra los diferentes asuntos que han ocupado su atención.    

El examen de la demanda permite concluir que no cumple con los   requisitos exigidos para la debida formulación de un cargo. En efecto, las   razones expuestas carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y   suficiencia.    

La Constitución ha establecido que el subsuelo y los recursos no   renovables son propiedad del Estado y, en esa medida, tiene competencias en   materia de planificación, manejo y aprovechamiento de los mismos. La titulación   y fiscalización de los recursos naturales renovables y no renovables debe tener   un alcance nacional tal y como ello se reconoce el artículo 150.2. Es necesario   entender “que no existe ninguna vulneración a las competencias de la ley de   ordenamiento Territorial pues la competencia de establecer zonas excluidas de la   minería no puede ser territorial, sino (sic) responde a criterios   superiores por lo que es resorte de autoridades ambientales nacionales, de   conformidad con la propia Constitución Política y los artículos 34 y 35 de la   Ley 685 de 2001.”    

De la Constitución se desprende la obligación de que los Planes de   Ordenamiento Territorial mediante los cuales se reglamentan los usos del suelo,   se articulen con el Plan Nacional de Desarrollo (art. 300.12, 339, 341 y 344).   Así las cosas y con fundamento en las sentencias C-891 de 2001, C-395 de 2012,   C-123 de 2014 y C-983 de 2010 puede concluirse que el artículo impugnado se   encuentra conforme a la Constitución en virtud de los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la   Carta.     

Daniel Valencia Giraldo    

En su condición de ciudadano presenta las razones que justifican que   esta Corporación se pronuncie de fondo, declarando la inconstitucionalidad del   artículo acusado.    

El artículo 37 de la Ley 685 de 2001 prevé una distribución de   competencias entre la Nación y las entidades territoriales al establecer una   prohibición y una limitación a los planes de ordenamiento territorial. Dado que   se trata de una regulación ordinaria que priva a los concejos municipales de un   asunto relativo al ordenamiento del territorio, se viola la reserva de ley   orgánica. Que es en efecto una disposición que se ocupa del reparto de   competencias, encuentra confirmación en el contenido de la sentencia C-123 de   2014.    

El artículo 151 de la Constitución prevé que mediante leyes orgánicas   se establecerán las disposiciones relativas a la asignación de competencias   normativas de las entidades territoriales. Dichas competencias definen las   materias respecto de las cuales las asambleas departamentales y los concejos   municipales podrán expedir ordenanzas y acuerdos, según el caso. En dirección   similar, el artículo 288 de la Carta dispone que en la ley orgánica se   distribuirán  competencias entre la nación y las entidades territoriales. Así   las cosas, se insiste, la disposición acusada desconoce la reserva orgánica   incurriendo en un vicio material de competencia.    

El artículo 206 de la Ley 5 de 1992 establece las materias que se   encuentran sometidas al trámite de aprobación previsto para las leyes orgánicas.   Entre los temas que allí se refieren se encuentra en el numeral 5 la asignación   de competencias a las entidades territoriales y en el numeral 11 el ordenamiento   del territorio. A su vez, la Ley 1454 de 2011 ha señalado las competencias del   Municipio en materia de ordenamiento del territorio previendo que le corresponde   formular y adoptar los planes, reglamentar los usos del suelo y optimizar los   usos de las tierras disponibles. Dado que se encuentra radicada en el municipio   la atribución para reglamentar de forma específica los usos del suelo, declarar   inexequible el artículo demandado no conduciría a un vacío en esta materia.          

La reserva de ley se fundamenta en el principio democrático y en el   pluralismo político. En efecto, el establecimiento de dicha reserva limita el   ejercicio de las competencias legislativas del Congreso de la República. En   materia de ordenamiento territorial, la reserva de ley orgánica se explica en el   carácter fundamental que tiene la fijación de competencias para la organización   estatal. Las condiciones agravadas de aprobación de una ley orgánica aseguran “un   debate y una discusión de mayor envergadura (…)”.    

La Constitución Política ha establecido un modelo de gestión de los   recursos naturales y de organización administrativa fundado en la concertación   entre la nación y las entidades territoriales. Este modelo se refleja en los   artículos 332 y 334 de la Constitución y, en particular, en el cambio que se   produjo respecto del régimen constitucional precedente que atribuía, de manera   exclusiva a la Nación, la propiedad del territorio y de los bienes públicos.   Como ha dicho la Corte, no se trata de una modificación terminológica sino que   tiene consecuencias profundas en la comprensión del régimen constitucional en   esta materia.    

De acuerdo con ello, es evidente la inconstitucionalidad de la norma   juzgada en tanto supone una fragmentación de los diferentes elementos del   territorio e impone un ejercicio independiente de las competencias para la   planificación de los usos del suelo y la explotación del subsuelo. Tal y como lo   advirtieron en su salvamento de voto a la sentencia C-123 de 2014 los   magistrados Luis Ernesto Vargas Silva y María Victoria Calle, esa fragmentación   no es posible ni empírica ni jurídicamente. Esto además encuentra fundamento en   los efectos que la actividad minera tiene el territorio, tal y como fue puesto   de presente en el fundamento jurídico 5.3 de la sentencia referida.         

      

D.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación solicita que se declare la   inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. Con el objeto de   fundamentar tal conclusión, precisa que a la Corte le corresponde establecer si   el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 que es de naturaleza ordinaria, en realidad   regula la distribución de competencias entre la nación y las entidades   territoriales desconociendo, en consecuencia, el artículo 151 constitucional.      

En este caso no existe cosa juzgada constitucional dado que el   pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-123 de 2014, si bien declaró la   constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, lo hizo por cargos   diferentes a los ahora planteados. En efecto, a diferencia del análisis   efectuado en esa oportunidad, la demanda formulada tiene como propósito   establecer si tal artículo vulnera los artículos 151 y 288 de la Constitución.      

Las leyes orgánicas se encuentran en una posición jerárquica superior   a las leyes ordinarias, tal y como lo ha indicado la Corte Constitucional. Este   tipo de leyes prevén pautas que orientan el contenido de las leyes ordinarias.   Otra de sus características consiste en que las mismas no se ocupan de detalles   o precisiones, de manera que ello le corresponderá a la ley ordinaria.    

La disposición acusada, se limita a establecer que le corresponde a   la autoridad nacional ambiental y minera la definición de las zonas que   permanente o transitoriamente queden excluidas de la actividad minera. En ella   no se prevén aspectos específicos relativos, por ejemplo, a los parámetros que   deben considerarse para optar por una exclusión permanente o transitoria.         

Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 151 y 288 de la Carta y   en lo establecido en las sentencias C-600A de 1995 y C-489 de 2012 al referirse   a las materias comprendidas por la reserva de ley orgánica, se concluye que la   competencia que se asigna en el artículo acusado -cuando se interpreta   conjuntamente con los artículos 34 y 35 de la ley 685 de 2001- solo podía ser   atribuida mediante una ley de naturaleza orgánica. En tal disposición se   difieren “por vía de excepción a las autoridades nacionales y regionales   señaladas en los artículos 34 y 35 de la ley 685 de 2001, para que puedan   establecer zonas del territorio para quedar excluidas de la minería bien sea en   forma permanente o transitoria (…).”                

II. CONSIDERACIONES[1]    

A.   Competencia    

1. Este tribunal es competente para conocer de la demanda con   fundamento en lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución en tanto la   disposición acusada hace parte de la Ley 685 de 2001.    

Inexistencia de cosa juzgada constitucional    

2. Algunas de las intervenciones afirman que respecto del artículo 37   de la Ley 685 de 2001 se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada   constitucional. La jurisprudencia de este tribunal ha señalado, de manera   reiterada, que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en   aquellos casos en los cuales (i) un pronunciamiento previo se ha ocupado de   juzgar la constitucionalidad de una norma o disposición nuevamente cuestionada y   (ii) los cargos que se plantean en la demanda coinciden con los analizados en la   oportunidad anterior. En reciente pronunciamiento, apoyándose en su   jurisprudencia previa, indicó este Tribunal:    

“La delimitación de aquello que constituye la materia   juzgada exige analizar siempre dos elementos: el objeto de   control y el cargo de inconstitucionalidad. Conforme a ello existirá cosa   juzgada si un pronunciamiento previo de la Corte en sede de control abstracto   recayó sobre la misma norma (identidad en el objeto) y si el reproche   constitucional planteado es equivalente al examinado en oportunidad anterior   (identidad en el cargo).      

Se tratará del mismo objeto de control cuando el   contenido normativo que fue juzgado previamente es igual al acusado, o bien   porque se trata del mismo texto, o bien porque -pese a sus diferencias- producen   los mismos efectos jurídicos. La variación de algunos de los elementos   normativos, o la modificación de su alcance como consecuencia de la adopción de   nuevas disposiciones, son circunstancias que pueden incidir en el objeto   controlado.    

Será el mismo cargo cuando coinciden el parámetro   de control que se invoca como violado y las razones que se aducen para demostrar   tal infracción. De acuerdo con ello, si las normas constitucionales que   integraron el parámetro de control sufren una modificación relevante o, sin   ocurrir tal variación, el tipo de razones para explicar la violación son   diferentes, no podrá declararse la existencia de cosa juzgada y procederá un   nuevo pronunciamiento de la Corte.”[2]    

A continuación la Corte examinará si existe o no   cosa juzgada respecto de la disposición acusada que impida a este Tribunal   adoptar una decisión de fondo.     

3. Para la Corte tal evento no se presenta en esta ocasión dado que,   a pesar de que en tres sentencias previas la Corte se ha ocupado de juzgar la   constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, los cuestionamientos   allí analizados difieren de los propuestos en la demanda sometida ahora a   consideración de este Tribunal. En efecto, al paso que en esta ocasión el   demandante indica que la referida disposición violó los artículos 151 y 288 de   la Constitución debido a la infracción de la reserva de ley orgánica en materia   de ordenamiento territorial, las sentencias C-891 de 2002, C-395 de 2012 y C-123   de 2014 examinaron acusaciones diferentes, tal y como se precisa a continuación.    

3.1. En la Sentencia C-891 de 2002 la Corte debía establecer   (i) si la aprobación del artículo 37 acusado había desconocido el derecho a la   participación indígena y (ii) si tal disposición resultaba contraría a la Carta   por desconocer el carácter pluricultural de la Nación y la autonomía reconocida   a las comunidades indígenas.    

Sobre el primero de   los cargos, que además se extendía a otras disposiciones de la Ley 685 de 2001,   concluyó la Corte que no encontraba “reproche constitucional que   admitir frente al proceso de consulta que se surtió en relación con la   expedición de la ley parcialmente demandada, por cuanto los canales de   participación indígena fueron razonables y suficientes, a pesar de no haberse   podido llegar a un acuerdo entre los interlocutores.” Advirtió, adicionalmente “que  esta consulta previa a   la ley, es adicional a la participación que se les debe dar a los pueblos   indígenas a partir de su entrada en vigencia, esto es, con posterioridad a la   expedición de la respectiva ley; destacándose el especial cuidado que deben   observar las autoridades que tienen a su cargo el desarrollo administrativo de   la misma, particularmente en lo tocante a la adopción de las medidas   administrativas susceptibles de afectar directamente los intereses de tales   pueblos.”[3]    

Respecto del segundo cargo esta Corporación sostuvo “que las   autoridades indígenas no están privadas del derecho a intervenir en una decisión   para ellos trascendental, como es la de definir las zonas mineras indígenas”   y, en adición a ello sostuvo que a partir de una lectura sistemática del Código   de Minas se encuentra que las autoridades indígenas tienen la competencia para   señalar, “dentro de la zona minera indígena, los lugares que no pueden ser   objeto de exploraciones o explotaciones mineras por tener especial significado   cultural, social y económico para la comunidad o grupo aborigen, de acuerdo con   sus creencias, usos y costumbres,” tal como lo dispone el artículo 127 de   dicho ordenamiento.”[4]    

3.2. En la Sentencia C-395 de 2012 esta Corporación analizó   otro cuestionamiento en contra de la disposición que ahora nuevamente se acusa.   En esa oportunidad la demanda indicaba que los artículos 11 y 37 de la Ley 685   de 2001 desconocían el   principio de coordinación al no permitir “a las entidades territoriales   participar en la determinación de los lugares donde se pueden realizar   actividades mineras cuando se trata de zonas rurales y de expansión, pues a   pesar de que son las encargadas de regular los usos del suelo tal competencia se   ve vaciada por el legislador al dar total y exclusiva primacía a la autoridad   minera para determinar el uso del suelo dondequiera que se vayan a realizar las   actividades de minería.”[5]  Señalaban, adicionalmente, que “en el desarrollo adecuado de la actividad   minera lo que procedería es el ejercicio simultáneo y en armonía de la Nación y   los entes territoriales.”[6]    

Sobre el particular, la Corte consideró “que en el marco que la   Constitución ha previsto para la explotación de los recursos naturales, cabe que   el legislador, al resolver para el caso concreto la tensión entre los principios   unitario y autonómico, dé prelación al primero, en razón a los objetivos de   interés público, plasmados en el mismo ordenamiento Superior, que están   presentes en la actividad minera.”[7]  De acuerdo con ello el Legislador está habilitado para disponer “la   prevalencia del principio unitario, orientado a establecer un régimen único para   la explotación de los recursos mineros, y a evitar las decisiones aisladas que   limiten o excluyan la explotación de unos recursos que son del Estado y que   proveen de medios para la financiación de los fines que le son propios.”[8]  Destacó entonces la Corte “que las disposiciones   acusadas no resultan contrarias a la Constitución, sin perjuicio de la   consideración conforme a la cual corresponde al propio legislador regular la   manera de adelantar las distintas etapas de la actividad minera y el papel que   en ellas puedan jugar las entidades territoriales, asunto que no es objeto de   consideración por los demandantes.”[9]    

3.3. Finalmente, en la Sentencia C-123 de 2014 y ante una   nueva demanda en contra del artículo 37, esta Corporación señaló que el problema   jurídico que debería resolver le exigía establecer “si una prohibición absoluta que consagre la ley para que los concejos   municipales excluyan zonas de su territorio de la realización de actividades de   exploración y explotación minera, prohibición que a su vez implica la   imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren   restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada a la   competencia de regular los usos del suelo dentro del territorio del municipio en   cabeza de los concejos municipales y distritales, de acuerdo a los artículos 311   y 313 numeral 7 de la Constitución.”[10]    

Al sintetizar las   razones de su decisión la Corte sostuvo lo siguiente:    

“Ante el problema jurídico planteado, la Corte   concluye que la lectura y, por consiguiente, la determinación del sentido   normativo que de dicha disposición se deduce debe hacerse en plena armonía con   principios fundamentales del ordenamiento constitucional que, en el caso de la   exploración y explotación minera, pueden entrar en tensión. Para la Corte, si   bien la interpretación del artículo 37 del Código de Minas puede sustentarse en   el principio constitucional de organización unitaria del Estado –artículo 1 de   la Constitución- y los contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la   Constitución, que privilegian la posición de la Nación en la determinación de   las políticas relativas a la explotación de recursos naturales; también   deben tenerse en cuenta otros contenidos constitucionales de igual valía dentro   de la organización del Estado, como son los principios de autonomía y   descentralización de que gozan las entidades territoriales para la gestión de   sus intereses –artículo 287 de la Constitución-, y de coordinación y   concurrencia –artículo 288 de la Constitución-, que se deben acatar al hacer el   reparto de competencias entre la Nación y, en este caso, los municipios y   distritos.    

Por esta razón, y en procura de una solución que   permita aplicar de forma armónica el contenido de los principios que se   encuentran en tensión en este caso concreto, se concluye que el artículo 37 de   la ley 685 de 2001 –Código de Minas- estará acorde con la Constitución, siempre   y cuando en el proceso de autorización para la realización de actividades de   exploración y explotación minera –cualquiera sea el nombre que se dé al   procedimiento para expedir dicha autorización por parte del Estado- se tengan en   cuenta los aspectos de coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el   principio constitucional de autonomía territorial.”    

Con fundamento en ello, declaró la exequibilidad de la disposición   acusada “en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual   se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera,   las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las   autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección   del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo   económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población,   mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política.”    

4. Del examen   precedente se concluye que en esta oportunidad, si bien se satisface una de las   condiciones de la cosa juzgada –se trata de la misma disposición juzgada   previamente-, los cargos analizados en las sentencias C-891 de 2002, C-395 de   2012 y C-123 de 2014, difieren de los que plantean ahora los demandantes y   justifican, en consecuencia, un nuevo pronunciamiento de este Tribunal.        

C.   Análisis de constitucionalidad de la disposición demandada    

Planteamiento del   problema jurídico y estructura de la decisión    

5. Los cargos propuestos por los demandantes y los argumentos   planteados en las intervenciones plantean el siguiente problema jurídico:    

¿Se vulnera la reserva de ley orgánica cuando en una disposición   contenida en una ley ordinaria el Congreso prohíbe a las autoridades del orden   territorial establecer zonas excluidas de la minería,   inclusive en los planes de ordenamiento territorial?    

6. Con el propósito de resolver el problema planteado, la Corte   seguirá el siguiente orden. En primer lugar, se ocupará de precisar el alcance   del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. A continuación, establecerá la naturaleza   de las reservas de ley como garantías institucionales encaminadas a proteger   determinados bienes jurídicos constitucionales. En seguida, se hará un análisis   del significado y alcance de la denominada reserva de ley orgánica, sintetizando   la jurisprudencia de esta Corte en relación con la naturaleza jurídica de las   leyes orgánicas, sus características principales y la posición que ocupan en el   sistema de fuentes. Seguidamente, se precisará la jurisprudencia sobre la   reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial. Finalmente,   presentará un análisis del alcance de la reserva de ley orgánica en materia de   ordenamiento territorial, a la luz del cual se analizará la constitucionalidad   de la disposición demandada.           

El alcance de la disposición demandada    

7. La Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de   Minas y se dictan otras disposiciones”, establece en su   artículo 1º que su objeto consiste en (i)   fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de   propiedad estatal y privada, (ii) estimular estas actividades en orden a   satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa de los mismos y,   en esa medida (iii) promover que su aprovechamiento se realice en forma armónica   con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no   renovables y del ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo   sostenible y del fortalecimiento económico y social del país. A su vez el   artículo 3º señala el fundamento del Código de Minas indicando que las normas   que lo componen desarrollan, entre otros, los mandatos de los artículos 25, 80, 330 (parágrafo), 332, 334, 360 y 361 de la Constitución en   relación con los recursos mineros. Se trata, según allí se prescribe,  de   una regulación completa, sistemática, armónica y con sentido de especialidad y aplicación preferente.    

8. El artículo demandado hace parte del capítulo III de la ley,   titulado zonas reservadas, excluidas y restringidas. En dicho capítulo se   establecen reglas en materia de reservas especiales (art. 31), áreas libres   (art. 32), zonas de seguridad nacional (art. 33), zonas excluibles de la minería   (art. 34), zonas de minería restringida (art. 35), efectos de la exclusión o   restricción (art. 36) y ordenamiento territorial (art. 38).    

El   artículo 37 acusado prescribe que con   excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se   establecen en los artículos 34 y 35 de la   ley, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del   territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. En   adición a ello, establece que la referida prohibición de exclusión de zonas de   minería se extiende a los planes de ordenamiento territorial. Así las cosas, la   disposición prevé que no resulta posible que las autoridades del orden   territorial dispongan, mediante los instrumentos de ordenación del territorio,   la exclusión de determinadas zonas de la actividad minera. En todo caso dispone   que esta regulación no afecta el ejercicio de las facultades previstas respecto   de zonas excluibles de la actividad minera y de zonas de minería restringida lo   que implica, por ejemplo, que en atención a lo dispuesto por el literal a) del   artículo 35 podrán efectuarse trabajos y obras de exploración y de explotación   de minas dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados, en el que así   lo indiquen los acuerdos municipales adoptados de conformidad con las normas   legales sobre régimen municipal -salvo en las áreas en las cuales estén   prohibidas las actividades mineras-.[11]     

El alcance actual de esa disposición debe ser precisado   a la luz de lo dispuesto en la sentencia C-123 de 2014. En esa providencia, de   naturaleza integradora aditiva, la Corte consideró que el artículo 37 de la Ley   685 de 2001 era compatible con la Constitución, siempre y cuando durante el   proceso orientado a otorgar la autorización “para realizar actividades de   exploración y explotación minera, las autoridades del nivel nacional acuerden   con las autoridades territoriales, las medidas requeridas para proteger el   ambiente sano, las cuencas hídricas así como el desarrollo económico, social,   cultural de sus comunidades y la salubridad de la población.” Los acuerdos,   según lo estableció la Corte, deben atender los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad.    

Tales principios están definidos en el artículo 27 de   la Ley 1454 de 2011 al prescribir que son principios rectores del ejercicio de   competencias (i) el de coordinación por virtud del cual la Nación y las   entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada,   coherente y armónica, (ii) el de concurrencia conforme al cual la Nación y las   entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca   de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía y   (iii) el de subsidiariedad conforme al cual la Nación, las entidades   territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma   transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de   menor categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro del mismo ámbito   de la jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer   debidamente determinadas competencias.    

9. De acuerdo con lo expuesto, la comprensión del   artículo que se acusa exige tener en cuenta (i) su contenido original, (ii) el   contenido normativo que le adicionó la sentencia C-123 de 2014 y al mismo tiempo   (iii) los principios que gobiernan la ordenación territorial disciplinados en la   ley orgánica de ordenamiento territorial. En consecuencia para el juzgamiento de   su constitucionalidad es indispensable el examen integral de la disposición   considerándola como un texto complejo integrado no solo por la disposición   aprobada en el Congreso de la Republica sino también por la adición que del   mismo hizo la sentencia C-123 de 2014 en ejercicio de su función de guardar la   integridad y supremacía de la Constitución.         

Las reservas de ley como garantías   institucionales    

10. En relación con la reserva de ley   orgánica, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente el   criterio establecido en la Sentencia C-600A de 1995 (M.P. Alejandro   Martínez Caballero) según el cual  “la determinación del contenido   general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y   finalística”. Para interpretar la Constitución de manera sistemática y   teleológica es necesario concebirla como un sistema de normas articuladas y no   como un conjunto de disposiciones aisladas. Sólo interpretando la Constitución   como un sistema pueden realizarse los objetivos constitucionales, y garantizarse   la vigencia de los valores y principios trazados por el constituyente. Dicho   sistema constitucional contiene una serie de elementos axiológicos que se   articulan con otros elementos de carácter instrumental. En este sistema las   disposiciones de carácter instrumental están encaminadas a garantizar la   vigencia de los valores y principios consagrados en la Constitución. En otras   palabras, para interpretar el alcance de la reserva de ley orgánica es necesario   entender que la Constitución contiene un conjunto de valores, principios,   derechos y bienes jurídicos que la misma Carta protege mediante diversos tipos   de garantías institucionales.    

11.  Una de las garantías   institucionales consiste en reservar la regulación de ciertas materias a   determinados tipos de leyes, cuya expedición está sujeta a requisitos   específicos. En el derecho constitucional comparado existen importantes   diferencias no sólo en torno al valor que se les da a distintos bienes   jurídicos, sino a los instrumentos utilizados para garantizar su vigencia. De   tal manera, aquellos sistemas constitucionales que se enfocan vigorosamente en   la necesidad de controlar el ejercicio del poder político para desarrollar los   bienes jurídicos contenidos en la Constitución tienden a excluir determinados   temas de las decisiones de las mayorías en el Congreso. En contraste, aquellos   sistemas que se apoyan fuertemente en la premisa según la cual el ejercicio de   la voluntad política es necesario para desarrollar dichos bienes jurídico   constitucionales tienden a incorporar los temas fundamentales dentro del proceso   político, aun cuando les impongan determinados requisitos a los distintos   órganos del poder.    

Así, algunos sistemas constitucionales le   atribuyen tal importancia a ciertos bienes jurídico-constitucionales, que   diseñan instrumentos para blindarlos por completo del proceso político, pues   conciben que el ejercicio del poder político es antitético al desarrollo de   tales bienes jurídicos. En virtud de su relación con el ejercicio del poder   político, tales sistemas han optado por excluir del debate democrático algunos   asuntos y materias. En algunas Constituciones los derechos fundamentales y   libertades básicas no pueden ser objeto de regulación legal alguna, o pueden ser   objeto de regulación, pero de manera bastante limitada. En los Estados Unidos,   por ejemplo, las Cortes han considerado que las enmiendas quinta y decima cuarta   de la Constitución establecen límites materiales a la actividad del legislador.   Por lo tanto, las leyes que regulen los derechos protegidos por ellas, o la   regulación que exceda ciertos límites resulta contraria al debido proceso   sustancial. Como consecuencia de ello fueron declaradas inconstitucionales   algunas leyes que establecían normas de seguridad industrial y otras   disposiciones de protección a los trabajadores, hasta la era del New Deal,   en que se refundaron las relaciones entre el ejercicio activo del poder político   y la realización de los derechos individuales.[12]    

En otros sistemas constitucionales el   Legislador no está sujeto a prohibiciones que le impidan regular determinadas   materias. En tales sistemas no hay materias o asuntos propios de la vida social   que estén excluidos a priori y por completo del ámbito de regulación del   legislador. Así, por ejemplo, en virtud de la cláusula general de competencia   establecida en nuestro sistema constitucional, el Congreso está facultado para   legislar sobre cualquier materia. La amplitud que tiene el legislador desde el   punto de vista material obedece a que en nuestro sistema constitucional el   ejercicio del poder político no necesariamente se concibe como antitético a los   diferentes bienes jurídicos consagrados en la Constitución, sino como un   elemento indispensable para su desarrollo. De tal manera, la actividad   legislativa se concibe como un elemento indispensable para la realización de los   valores, principios, derechos y bienes jurídicos consagrados en la Constitución.    

13.  A pesar de lo anterior, nuestra   Constitución sí le impone ciertos requisitos sustanciales y de procedimiento a   la regulación de algunas materias. Tales requisitos, si bien no pretenden   excluir por completo determinados bienes jurídico-constitucionales del debate   político, sí están encaminados a reforzar su protección dentro de dicho proceso.   Uno de los mecanismos diseñados en nuestro sistema constitucional para proteger   tales bienes es la reserva de algunas materias a leyes especiales. Consiste en   establecer distintos tipos de leyes, imponiéndoles requerimientos sustanciales o   procedimentales especiales, y reservando a tales tipos de leyes la regulación de   ciertas materias consideradas especialmente valiosas desde el punto de vista   constitucional. De tal manera, por ejemplo, en nuestra Constitución las leyes   estatutarias están sujetas a requisitos procedimentales más exigentes para   garantizar que ciertos bienes jurídicos como los derechos fundamentales, o la   administración de justicia, tengan mayor estabilidad y no queden al arbitrio de   las coyunturas políticas. La reserva en materia de derechos fundamentales   constituye una garantía en favor de las personas, establecida para asegurar que   estos derechos no queden por completo a merced de la voluntad cambiante de las   mayorías simples en el Congreso. Entretanto, la reserva en materia de   administración de justicia es una garantía institucional para asegurar la   efectividad de los principios que rigen la función de impartir justicia.    

A contrario sensu, el numeral 19 del   artículo 150 de la Constitución limita a priori la potestad de   configuración del Congreso respecto de las llamadas leyes marco desde el punto   de vista sustantivo. Si bien los límites procedimentales en materia de leyes   estatutarias tienen como propósito darle mayor estabilidad y mayor apoyo   democrático a las normas en ciertas materias, en otros casos el objetivo es   darles mayor dinamismo a dichas normas, permitiendo su transformación expedita   en la medida en que las circunstancias así lo ameriten. Así, por ejemplo, la   Carta le impone unos niveles mínimos de generalidad a dichas leyes para   garantizar que el Congreso no agote, por la vía legislativa, las amplias   facultades reglamentarias que debe tener el gobierno nacional en materia de   crédito público o de comercio exterior. En tal caso, entonces, se trata de   garantías establecidas para facilitar que el gobierno tenga a su disposición las   herramientas para realizar las reformas necesarias para adaptarse rápidamente a   los cambios que ocurran en sectores económicos inherentemente cambiantes.    

14. De lo anterior se puede concluir que   nuestro sistema constitucional no excluye ciertas materias de la competencia del   Legislador para garantizar el desarrollo de determinados bienes jurídico   constitucionales. Por el contrario, la cláusula general de competencia faculta   al Legislador para regular todos los temas de la vida social. Sin embargo, en   desarrollo de dicha actividad el Congreso está sujeto a determinadas   restricciones sustanciales y de procedimiento. Una de dichas restricciones   consiste en algunas materias deben ser reguladas mediante tipos especiales de   leyes.    

La reserva de ley orgánica    

Uno de los tipos de leyes a los que está   sujeta la actividad legislativa en determinadas materias es la ley orgánica,   que, como se dijo anteriormente, sujeta el ejercicio de la actividad   legislativa. En esa medida, la reserva de ley orgánica supone una doble   restricción, pues no sólo impone unas mayorías para su aprobación sino que   disciplina la actividad legislativa, pues como se analizará en detalle más   adelante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 151 de la Constitución   Nacional el propósito de tales leyes es regular las normas a las que debe   sujetarse el ejercicio de la actividad legislativa. Al respecto, la Corte en   Sentencia C-494 de 2015, (M.P. Alberto Rojas Ríos) sintentizó este punto de   la siguiente manera:    

“Las leyes orgánicas se pueden diferenciar de los otros tipos de   leyes por tres razones, a saber: i) el Constituyente dispuso una clasificación   específica; ii) exigen la mayoría absoluta para su aprobación y; iii) tienen un   objeto consistente en establecer las reglas a las cuales estará sujeta la   actividad legislativa.”    

A continuación se hará una síntesis de las normas   aplicables a este tipo de leyes, y la manera como las ha desarrollado la   jurisprudencia constitucional.    

15. La Constitución se refiere en varias disposiciones a las leyes   orgánicas. En primer lugar (i) el artículo 151 prescribe (a) que le corresponde   al Congreso de la República la adopción de leyes orgánicas que tienen como   propósito establecer reglas a las que debe sujetarse la actividad legislativa,   (b) que tal tipo de leyes debe ser aprobado por la mayoría absoluta de los   miembros de ambas cámaras y  (c) que por medio de ellas se establece el   reglamento del Congreso, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución   del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones así como del Plan Nacional de   Desarrollo y, finalmente, las relativas a la asignación de competencias   normativas a las entidades territoriales.    

A su vez (ii) el artículo 150.10 prohíbe que se otorguen facultades   extraordinarias al Presidente de la República para la expedición de normas   orgánicas; (iii) el artículo 288 prescribe que a través de este tipo de leyes   se establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades   territoriales; (iv) el artículo 297 autoriza al Congreso de la República para   decretar la formación de nuevos departamentos con sujeción a los requisitos   exigidos en la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial; (v) el artículo 307   dispone que la ley orgánica fijará, entre otras cosas, las condiciones para   solicitar la conversión de la región en una entidad territorial, las   atribuciones, los órganos de administración, los recursos de las regiones así   como los principios para la adopción del estatuto especial de cada región; y   (vi) el artículo 329 determina que la conformación de las entidades   territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica   de ordenamiento territorial.    

Por su parte (vii) el artículo 342   indica que la ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los   procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de   desarrollo, los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a   ellos de los presupuestos oficiales así como la organización y funciones del   Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, y los   procedimientos para hacer efectiva la participación ciudadana en la discusión de   los planes de desarrollo; (viii) el artículo 349 dispone que la discusión y   aprobación del Presupuesto se hará por el Congreso de acuerdo con lo establecido   en la ley orgánica; (ix) el artículo 350  indica que el gasto público social en   la ley de presupuesto agrupará las   partidas de esa naturaleza, según la definición que de ello haga la ley orgánica   respectiva; y (x) el artículo 352 señala que la ley orgánica de   presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,   modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades   territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo   así como su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo[13].    

16. Las disposiciones citadas   conforman el núcleo normativo de la reserva de ley orgánica. En ellas se   disciplina de manera principal la legislación nacional, estableciendo reglas que   permiten identificar la función constitucional que cumple, su procedimiento de   aprobación y las materias comprendidas por la referida reserva. A continuación   la Corte se refiere a cada uno de tales aspectos.    

17. De acuerdo con la Constitución las   normas orgánicas tienen como finalidad o función sujetar el ejercicio de la   actividad legislativa. Se trata de normas cuyos destinatarios son los   órganos o sujetos que participan en el ejercicio de la función legislativa, esto   es, en el proceso de formación de las normas comprendidas por el concepto de   “ley”. Dicho de otra forma, son normas que rigen la adopción de otras normas.   Reglas que demarcan límites sustantivos y procedimentales a las autoridades que   tienen a su cargo el cumplimiento de funciones legislativas.    

La inclusión de leyes con este   propósito en la Carta Política, fue expresamente considerada en su proceso de   formación. Sobre el particular, la ponencia relativa a la función legislativa en   la Asamblea Constituyente publicada en la Gaceta 51 de fecha 16 de abril de   1991, explicó así el origen de este tipo de normas:    

“En el Proyecto de reforma constitucional que   presentó al Congreso en 1944 el entonces Ministro de Gobierno, doctor Alberto   Lleras Camargo, cuando al proponer las leyes normativas u orgánicas dijo: “Al   Congreso le corresponde hacer las leyes. Pero ¿son todas las leyes iguales, de   la misma categoría? No. La Constitución distingue entre ellas. Para algunas   excepcionalmente establece requisitos especiales. Unas son para que las cumplan   todos los ciudadanos, pero hay otras que no afectan sino a un cuerpo determinado   de personas. El Congreso, por ejemplo, da leyes para que las cumplan los   legisladores, y sólo ellos. Fija normas para expedir ciertas leyes. Se traza a   si mismo derroteros, limites, pautas. Tienen estas leyes, notoriamente, una   categoría superior. Pero no están defendidas ni garantizadas. Si el mismo   Congreso que se ha trazado esos derroteros, esos límites, los atropella, no pasa   nada. Hay otras leyes que son como una prolongación de la Constitución, que   organizan la República, que dan normas estables, que no debieran cambiarse   caprichosamente, como no se cambia la Constitución. Hay, pues,   evidentemente, leyes orgánicas o normativas, y leyes comunes. Pero en la   Constitución solo hay leyes de una clase. Y el Legislador puede ir deshaciendo   su propio trabajo, sin ninguna valla. El legislador, por ejemplo, dice cómo se   ha de elaborar el Presupuesto. Pero si en el momento de elaborarlo encuentra un   tropiezo, agrega un artículo al propio Presupuesto, modificando una ley   normativa. El legislador dice sabiamente que ha de haber una prelación   determinada de gastos, o un plan de inversiones. Pero surge un gasto ocasional   que no cabe dentro del programa y al dictar la ley, deroga la sabia norma   ordenadora”.    

En esa explicación se encuentran los atributos   con los cuales se revistió a la ley orgánica, a saber: superior jerarquía, casi   constitucional, y naturaleza ordenadora. Es permanente, estable e impone   autolimitaciones a la facultad legislativa ordinaria. Añadiría que la ley   orgánica no despoja al Congreso del ejercicio de la función legislativa puesto   que, la misma norma sirve de fundamento a esa rama para dictar válidamente leyes   posteriores. En nuestra opinión la ley orgánica por excelencia es la ley del   Presupuesto cuya gran categoría se la proporciona el artículo 210 de la   Constitución actual cuando dispone: “El Congreso establecerá las rentas   nacionales y fijará los gastos de la administración. En cada legislatura, y   estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley normativa, se expedirá el   presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones.”[14]      

En la ponencia   para primer debate en la Plenaria de la Asamblea Constituyente relacionada con   la Rama Legislativa del Poder Público se explicó:    

“Se aprobó la institucionalización de la ley   orgánica en un artículo nuevo que fue acogido por unanimidad. El mérito de la   Subcomisión en relación con dicho precepto consistió en depurar y precisar tal   noción. Un amplio estudio de esa institución, en le sistema constitucional   colombiana, evidenció que tal conceptualización hecha por doctrina es confusa y   equívoca. La ausencia de un común denominador respecto a los atributos que deben   distinguir esas normas nos llevó a buscar el origen de las mismas. Y,   encontramos que, efectivamente, se trata de una creación colombiana. Insinuada y   definida por el expresidente Alberto Lleras Camargo, en 1944. En aquel tiempo,   esa figura no se vislumbraba en Francia donde se sitúa su fuente y origen. Con   toda razón los miembros de la Comisión Tercera, durante el intenso debate y   estudio del tema reivindicaron esa creación de derecho para el ilustre   expresidente, recordando que la ley orgánica se reconoce como tal en la   Constitución Francesa de 1958, con ámbito de aplicación variado. Cubre dieciséis   artículos de la Carta de ese país, para una lista de materias bien diversas.   Posteriormente aparece en la Constitución Venezolana y finalmente se encontró   que fue incorporada en la Ley Fundamental de España en 1978 con un número muy   superior de temas a los estatuidos en la Codificación Francesa.    

En cambio, entre nosotros los atributos con los   cuales se revistió a la ley orgánica fueron: su superior jerarquía casi   constitucional, su naturaleza ordenadora y autolimitante, pero sin despojar a   las Cámaras de su potestad legislativa. En otras palabras, no se trata de una   técnica de delegación. Es un mandamiento al Congreso en orden a regular su   función legislativa, señalándole límites y condicionamientos. (…)    

Como el paso del tiempo ha ido decantando el   concepto, de modo que el desenvolvimiento legislativo ordinario queda   condicionado al mandamiento superior, se ha abierto la posibilidad de incluir o   abarcar un sector nuevo como es el de la atribución de competencias a las   entidades territoriales. Igualmente se asignó a esta ley el tema referente con   la preparación y aprobación del plan de desarrollo.”[15]  (Subrayas no hacen parte del texto original)     

La   caracterización de este tipo de leyes como leyes normativas pone de   presente la especial tarea que cumplen en el ordenamiento jurídico como   ordenadoras del proceso de conformación de la voluntad del Legislador. Ha dicho   este Tribunal que dichas leyes “se constituyen en reglamentos que establecen límites   procedimentales, para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de   las leyes ordinarias en general y en el de ciertas y determinadas leyes en   especial (…)”[16]. Esta función las erige   en “normas de autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y   posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a través de leyes   ordinarias.”[17] Según lo ha indicado este Tribunal, se trata de leyes   que tratan materias de significativa relevancia que deben gozar, en   consecuencia, de una estabilidad especial que se asegura previendo un   procedimiento agravado para su modificación[18].    

18. En   consideración con la función ordenadora de la voluntad legislativa y a las   condiciones especiales para su aprobación -mayorías absolutas- las leyes   orgánicas ocupan una especial posición en el sistema de fuentes. En esa   dirección, en uno de sus primeros pronunciamientos -refiriéndose a la ley   orgánica de presupuesto- la Corte señaló que ese tipo de ley “se encuentra   dotada de la característica especial de poder condicionar la expedición de otras   leyes sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneración o   desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al   momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear   la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango cuasi constitucional al que   sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del Constituyente.”[19]    

Esa especial   posición, que permite calificar a las normas orgánicas supralegales[20] o   más precisamente, como normas supra-ordinarias, no implica que tengan el mismo   rango que las disposiciones de la Constitución. En efecto, a pesar de que la “ley   orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre   el mismo contenido material” no puede predicarse de ella “rango de norma   constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya   constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental.”[21]    

19. Sin perjuicio   de la especial posición de estas normas, es importante precisar que los   conflictos entre ellas no necesariamente se resuelven como si de un problema de   jerarquía se tratara. En efecto, a partir de la distinción de las diferentes   leyes orgánicas no resulta posible que una de ellas, al regular la materia que   le es propia, se ocupe de asuntos de otra. En esa dirección, ha sostenido la   Corte que a pesar de que “una ley orgánica puede ser modificada por otra, pues, al fin y   al cabo, una norma jurídica posterior de cierta jerarquía goza normalmente de   autoridad para modificar, adicionar y aun suprimir disposiciones anteriores de   esa misma jerarquía”[22] esta comprensión debe ser   modificada “cuando, además del nivel normativo deducido de la Constitución,   los preceptos fundamentales han señalado que, dentro de la misma escala   jerárquica, hay especialidad de las leyes según la materia que abordan.”[23]    

20. La jerarquía   de la legislación orgánica tiene como efecto que algunas de sus disposiciones   se integren al bloque de constitucionalidad de manera que su violación puede   constituir, a su vez, una infracción del artículo 151 de la Constitución[24].   Conforme a ello la Corte ha considerado que se trata de “normas intermedias   entre las disposiciones del ordenamiento superior y las normas que desarrollan   la materia que ellas regulan; sin embargo, ellas no se “incorporan al bloque de   constitucionalidad” (…) sino en los precisos casos en los que la misma   Constitución lo disponga como requisito de trámite de las leyes.”[25]  Con apoyo en esa consideración,   este Tribunal ha advertido que su carácter supra-ordinario, proveniente de lo   dispuesto por el artículo 151 superior, las erige en parámetro para juzgar la   constitucionalidad de las leyes ordinarias, y en tal virtud conforman el bloque   de constitucionalidad lato sensu.[26]    

Como se dejó   dicho, la infracción de una norma orgánica desconoce al mismo tiempo la   Constitución. Para explicar tal aserto, este Tribunal ha indicado que del   artículo 151 de la Carta “se deriva que toda norma legal que, por virtud de   la Carta Política, deba sujetarse a una específica ley orgánica y no lo haga es   inexequible no porque viole las disposiciones de la ley orgánica sino en razón a   que viola el artículo 151 (…)”[27].   La naturaleza de este juicio como un examen trimembre, fue expuesta por la Corte   al señalar que “la implementación del control de constitucionalidad pasa de   tener dos elementos en la actividad de cotejo de normas, a tener tres.” De   manera tal que “[l]a norma objeto de control (B) se compara con la norma   constitucional (A), y a su vez esta última adquiere su verdadero alcance a   partir de la consideración de la norma legal orgánica o estatutaria (C).”[28]    

21. La posición   privilegiada en el ordenamiento de este tipo de leyes obedece no solo a la   importancia de las materias de las que se ocupa y a la función que les fue   asignada por el artículo 151 de la Carta, sino también al hecho de que tiene   un trámite de aprobación agravado que exige para el efecto la mayoría   absoluta de los miembros de una y otra cámara, lo que refleja el propósito   constituyente de conseguir, en estas materias, un alto nivel de consenso   en el órgano legislativo y de estabilidad normativa. En adición a ello, la   jurisprudencia ha precisado que además de este requerimiento, es necesario que   en el curso de su aprobación aparezca de forma “clara, expresa y positiva la   voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”[29]    

22. Una cuestión cardinal en punto a la legislación orgánica, consiste en   identificar las materias comprendidas por la reserva. Dada su especialidad y   jerarquía, es imperativo definir con precisión las materias que deben ser   disciplinadas mediante este tipo de normas. Son diversas las referencias que   a las leyes orgánicas se encuentran contenidas en la Constitución, tal y como se   destacó en el fundamento jurídico número 15 de esta Sentencia.      

Este mandato de precisión ha sido advertido por la Corte al indicar que “la aprobación de   leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general del legislador   ordinario”[30] y, en esa medida, “la   reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución   Política y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación.”[31] Conforme a ello “sólo forman parte de   la reserva de ley orgánica aquellas materias específica y expresamente   señaladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el   ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación demasiado amplia de   tal reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario.”[32]    

Precisamente la   Corte, describiendo los límites que para la actividad legislativa se siguen de   la existencia de una reserva constitucional de ley orgánica, ha explicado que   ellos son, de una parte, la prohibición de “que la ley ordinaria regule   asuntos que la Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la   ley ordinaria desconocería el mandato (…) de la Carta, según el cual la   actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas”[33]  y, de otra parte, la prohibición de “que el legislador orgánico se arrogue   competencia sobre una materia que no haga parte de la reserva de ley   orgánica porque se atenta contra el principio democrático de la potestad del   legislador ordinario.”[34] La relevancia de esta   cuestión, ha sido reiterada por esta Corporación al indicar que resulta   trascendental para la democracia constitucional “determinar con precisión,   si una materia es propia de ley orgánica o no, por cuanto la norma orgánica   superior puede modificar o derogar válidamente todas aquellas disposiciones que   se encuentren en los niveles inferiores, empero, sólo puede sustituirse por otra   del mismo o superior nivel.”[35].    

La reserva de ley orgánica en materia de   ordenamiento territorial    

24. El artículo 151 de la Constitución prevé cuatro temas reservados a la   legislación orgánica: actividad del Congreso, proceso de planeación, proceso de   presupuestación y asignación de competencias normativas a las entidades   territoriales. No obstante, en otras disposiciones de la Constitución es posible   identificar referencias a la regulación orgánica que deben ser tenidas en cuenta   a fin de definir el alcance de la reserva.    

Considerando los problemas jurídicos que se desprenden de la demanda   ahora examinada, la Corte se ocupara de caracterizar el alcance de dicha reserva   en materia de distribución de competencias entre la nación y las entidades   territoriales y el ordenamiento territorial.    

25. El punto de   partida de la jurisprudencia ha consistido en el reconocimiento de la dificultad   para determinar el ámbito de la reserva. Desde sus primeras decisiones, la Corte   advirtió “que la Carta no es sistemática en la definición del contenido del   ordenamiento orgánico territorial, puesto que los temas son bastante diversos”[38].   Según señaló “la determinación del contenido general de esta legislación   requiere de una interpretación sistemática y finalística, esto es,   una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de   legislación orgánica de ordenamiento territorial con los principios   constitutivos del Estado colombiano.”[39]  Con fundamento en esa consideración además de aludir a las disposiciones de la   Carta que expresamente se refieren a la legislación orgánica[40],   indicó de manera general el alcance de la reserva:    

“Esa finalidad de la legislación orgánica territorial  explica   entonces los grandes temas que aparecen asociados a esa legislación especial, y   que, de manera muy general, son: de un lado, esta legislación orgánica toca con   la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función   del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la   definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades   territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como   su régimen jurídico básico (CP arts 1­º, 150 ord 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y   329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de   participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo   aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una   entidad territorial (CP arts 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente,   corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias   normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la   distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone   el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de   competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288).”[41]     

Luego de ello la Corte se ha ocupado de establecer una   enunciación cerrada de las materias amparadas por la reserva. Así por ejemplo,   en la Sentencia C-579 de 2001 indicó:    

“Una primera enumeración de   los asuntos reservados por el Constituyente para este tipo de leyes, en los   cuales se profundizará más adelante, es la siguiente:    

a) la asignación de   competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151);    

b) la distribución de   competencias entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288);    

c) el establecimiento de los   requisitos para la formación de nuevos Departamentos (C.P. art. 297);    

d) el señalamiento de las   condiciones para la conversión de una región en entidad territorial (C.P., art.   307);    

e) la determinación de las   atribuciones, órganos de administración y recursos de las regiones, así como la   de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional   de Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus   respectivos estatutos especiales (C.P., art. 307);    

f) la adopción de un régimen   administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de los   mecanismos que garanticen la adecuada participación de las respectivas   autoridades municipales en sus órganos de administración; y el señalamiento de   la forma en que se habrán de convocar y realizar las consultas populares para   decidir la vinculación de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319); y    

g) la fijación de las   condiciones para la conformación de las entidades territoriales indígenas (C.P.,   art. 329).”    

Luego de ello concluyó:    

“En consecuencia, por virtud   del principio democrático y de la correlativa cláusula general de competencia   del legislador ordinario, habrá de concluirse que las materias relacionadas con   la organización territorial de la República que no se encuentren entre los casos   que se acaban de enumerar, no forman parte del núcleo temático reservado   constitucionalmente a la ley orgánica de ordenamiento territorial y, por lo   mismo, pueden ser desarrolladas mediante una ley ordinaria.”    

De manera más reciente se ha agrupado la materia   reservada en dos temas. Ha dicho la jurisprudencia que ella “recae, principalmente, en (…) (i) la distribución de   competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales, y (ii) las reglas de   formación de Entidades Territoriales cuyo proceso de constitución corresponde al   Legislador.”[42] Además señaló, en la   Sentencia C-489 de 2012 “que   las materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante   ley orgánica podían clasificarse en dos grandes grupos: en primer lugar (i) la   distribución y asignación de competencias entre la Nación y las entidades   territoriales, de acuerdo con el mandato del artículo 288 de la Carta, y en   segundo término (ii) aquellos eventos excepcionales, en los cuales la   Constitución difiere a la ley orgánica de ordenamiento territorial el   tratamiento de ciertos asuntos específicos sin que exista un criterio general y   uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la regulación de estas   distintas materias a través de ley especial.”    

26.   Esta Corporación debe insistir que las normas orgánicas, incluso las   correspondientes al orden territorial, pretenden sujetar la actividad del   Legislador. Esa función normativa no debe perderse de vista al momento de   definir los asuntos sometidos a reserva. Es por ello, por ejemplo, que no le   corresponde al legislador orgánico definir las condiciones para la formación de   un municipio, en tanto su creación es una competencia de las asambleas   departamentales[43].    

27.   La interpretación del asunto bajo análisis debe considerar que “[n]o todas   las materias sobre las entidades territoriales están sujetas, desde el punto de   vista material, a la reserva de la LOOT. (…)”[44]  Esta perspectiva, que se opone a una visión expansiva o maximalista de la   reserva de ley orgánica por ser contraria al principio democrático, es   compatible con pronunciamientos recientes de esta Corporación en los que ha   indicado que las normas orgánicas tienen por propósito “establecer, de manera   general, las pautas para que el legislador ordinario desarrolle a futuro   determinados temas, con lo cual este tipo de ley se caracteriza por no   entrar en los detalles y precisiones, toda vez que si lo hace, estaría   petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando de contenido   las competencias del legislador ordinario. Se trata, en consecuencia, de   una ley de trámites “sobre la legislación” (…)”[45]  (Subrayas no hacen parte del texto original)      

28. La Corte entiende, en consecuencia, que la reserva de ley   orgánica no puede conducir, en ningún caso, a la ampliación de su alcance más   allá de los límites establecidos por la Carta. Esta limitación interpretativa,   de la que se ha ocupado ampliamente la jurisprudencia, se fundamenta (i) en la   cláusula general de competencia radicada en el legislador ordinario (arts. 113 y   150) y (ii) en el hecho de que la exigencia de mayorías absolutas para la   aprobación de una ley constituye una hipótesis excepcional (arts. 151 y 153) y   además restrictiva del principio democrático regido, por regla general, por el   principio de mayorías ordinarias (art. 3).[46]  En adición a lo expuesto, (iii) una interpretación extensiva de la reserva de   ley orgánica podría dar lugar a una ampliación extraordinaria de las normas   integradas al bloque de constitucionalidad en sentido amplio.    

Ha sido por ello que desde sus primeras providencias esta Corte destacó que “e[l]principio democrático obliga a interpretar restrictivamente los   procedimientos especiales que aparejan mayorías cualificadas y que, en cierta   medida, petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un   proceso político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza   cabalmente su libertad y apertura.”[47] Por eso al preguntarse si “toda asignación específica de   competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene que ser   efectuada por ley orgánica”[48] concluyó que   ello no era así.    

Alcances de la reserva de ley orgánica:   análisis del artículo 37 de la Ley 685 de 2001    

29. Ahora bien, si no toda asignación de   competencias normativas a las entidades territoriales, ni la distribución de   competencias entre éstas y la Nación, está sujeta a reserva de ley orgánica,   cabe entonces preguntarse: ¿cuáles son los alcances que tiene la reserva de ley   orgánica en materia de asignación de competencias normativas a las entidades   territoriales, y de distribución de competencias entre la nación y las entidades   territoriales?    

30.  Para entender el alcance de la   reserva en esta materia es necesario tener en cuenta que el ámbito de las   competencias de las entidades territoriales y de la Nación no está compuesto por   un conjunto de materias aisladas entre sí. Por el contrario, las materias que   componen los respectivos ámbitos de competencias de las entidades en los   distintos órdenes se traslapan y están relacionadas de manera inescindible. En   el presente caso están en tensión la facultad que tiene el Congreso para   atribuir competencias al nivel central en relación con la explotación de   recursos naturales, frente a la autonomía de las entidades territoriales para   definir el ordenamiento de su territorio.    

31.  En relación con la atribución de   competencias al nivel central, el tenor literal del artículo 332 de la Carta,   establece que el “Estado es propietario del subsuelo y de los recursos   naturales no renovables.” Esto significa, conforme a la interpretación que   le ha dado la Corte desde sus inicios, que “… la   Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos   no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco   quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o   atribuir su propiedad a los departamentos.” Sin   embargo, el artículo 334 de la Constitución también establece que el Estado “intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los   recursos naturales.” En esa medida, si bien   los recursos son de propiedad del Estado, la competencia para regular la   intervención estatal en su explotación está en cabeza del legislador.    

Es así como pese a la propiedad estatal de los   recursos mineros, en el presente caso le corresponde al Legislador ordinario   regular dichas actividades. Sin embargo, la Corte también ha dicho que en el   ejercicio de esta competencia, la ley no puede desconocer los derechos y demás   garantías, de aquellas personas, grupos y entidades a quienes pueda afectarlos   la explotación de los recursos naturales. En la Sentencia C-891 de 2002  (M.P. Jaime Araujo Rentería), la Corte estudió una demanda contra algunas   disposiciones de la misma Ley 685 de 2001, una de las cuales reafirmaba la   disposición constitucional sobre la propiedad de los recursos mineros, pues   desconocía los derechos de los pueblos indígenas sobre los mismos. Si bien la   Corte desechó el cargo, sí advirtió que la titularidad de ese derecho en cabeza   del Estado no puede ir en desmedro de los derechos y garantías de las que gozan,   no sólo los pueblos indígenas, las demás comunidades y los individuos, sino las   entidades públicas de diverso orden. Al respecto sostuvo:    

“Sin embargo, conviene advertir que el hecho de que los minerales   sean propiedad del Estado no puede considerarse en perjuicio de los derechos de   que gozan los sujetos a los que se refiere la norma (otras entidades públicas,   particulares, comunidades o grupos) sobre los terrenos en donde yacen dichos   recursos naturales. Es de notarse que entre los referidos sujetos se encuentran,   aunque tácitamente, los pueblos indígenas, por lo que fácil es concluir que la   norma acusada es garante del ejercicio de los derechos indígenas sobre sus   territorios, destacándose entre ellos el derecho de consulta.”    

32.  Ahora bien, en aquel caso la Corte   declaró la exequibilidad de la disposición acusada. Es decir, podría afirmarse   que el criterio esgrimido por la Corte en aquella oportunidad no constituye un   fundamento necesario de la decisión, y por lo tanto, no resultaría vinculante en   el presente caso. Sin embargo, ese mismo criterio sirvió de fundamento para   declarar la constitucionalidad condicionada de la norma del Plan Nacional de   Desarrollo, el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, que facultaba a la Comisión   Interinstitucional de Proyectos Estratégicos para declarar ciertas zonas del   país como áreas de reserva estratégica minera.  En la Sentencia C-035 de 2016   (M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado), la Corte sostuvo que aun cuando la   regulación de la explotación de recursos mineros le corresponde al Congreso, y   aun cuando es perfectamente posible desde el punto de vista constitucional que   una entidad del orden nacional regule la explotación de recursos del subsuelo,   en la práctica no es factible extraer recursos mineros sin afectar la   superficie. En esa medida, es imposible definir la vocación minera de un área   sin afectar el ejercicio de competencias sobre el uso del suelo que le   corresponden a las autoridades del orden territorial. Al respecto, la Corte   dijo:    

“33. En el presente caso es claro que la selección de áreas de   reserva minera no excluye la realización de actividades agrícolas, entre otras.   Más aun, la organización del territorio a partir de su potencial minero, por sí   mismo, corresponde al ejercicio de una actividad propia de la administración   nacional, que se ajusta al carácter unitario del Estado. Sin embargo, el   ejercicio de esta actividad de ordenación del territorio de manera exclusiva por   una entidad del nivel central sí puede tener un impacto significativo sobre la   autonomía de las autoridades municipales para planificar y ordenar sus   territorios. La extracción de recursos naturales no renovables no sólo afecta la   disponibilidad de recursos en el subsuelo, sino también modifica la vocación general del territorio, y en particular, la   capacidad que tienen las autoridades territoriales para llevar a cabo un   ordenamiento territorial autónomo. En esa   medida, tiene que existir un mecanismo que permita la realización del principio   de coordinación entre las competencias de la Nación para regular y ordenar lo   atinente a la extracción de recursos naturales no renovables y la competencia de   las autoridades municipales para planificar, gestionar sus intereses y ordenar   su territorio, con criterios de autonomía.” (resaltado fuera de texto original)    

33.  En esa medida es necesario concluir que el ejercicio de la   competencia que le corresponde al legislador ordinario para regular determinadas   actividades económicas, como en este caso lo es la explotación de recursos   naturales del subsuelo, confluye con otras competencias asignadas a las   entidades territoriales de diverso orden, como la de definir los usos del suelo.   En tales casos, están de por medio, por un lado, la autonomía de las entidades   territoriales para desempeñar sus funciones de planeación y ordenamiento   territorial, competencias que constituyen elementos fundamentales de su   autonomía, y por el otro, la necesidad de garantizar que la explotación de los   recursos del subsuelo beneficie a  todas las entidades territoriales,   incluyendo aquellas que no poseen dichos recursos.    

34.  Para garantizar que cuando confluyan el ejercicio de   competencias de entidades de diverso orden el resultado de la   voluntad legislativa corresponda a una decisión ponderada entre los diversos   bienes jurídicos que están en tensión, el constituyente dispuso una serie de   principios  de carácter sustantivo. Es así como las leyes que toquen temas atinentes   a las competencias de las entidades territoriales deben respetar los principios   de coordinación, concurrencia y subsidieriedad.    

En tal sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-123 de 2014   (M.P. Alberto Rojas Ríos) previamente mencionada, en la cual condicionó la   constitucionalidad del mismo artículo 37 que hoy se estudia, a que: “en   desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de   actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del   nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas,   las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de   sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus   comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el   artículo 288 de la Constitución Política.” Para sustentar dicha decisión, la   Corte sostuvo:    

“Esto constituye lo que la jurisprudencia   constitucional ha denominado garantía institucional, en tanto es un elemento   axial a la identidad del régimen municipal que es reconocido y delineado por   normas de naturaleza y, por consiguiente, rango constitucional.    

“A partir del contenido normativo derivado del   principio de autonomía territorial, el legislador en aplicación de los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad –artículo 288 de la   Constitución- deberá determinar el método en que serán ejercidas las   competencias que se deba y o que se decida atribuir a las entidades   territoriales. En otras palabras, partiendo de que la ley no puede omitir el   reconocimiento o la atribución de ciertas competencias a las autoridades   municipales, la regulación de su titularidad y ejercicio deberá realizarse en el   marco de los principios constitucionales que permiten armonizar los distintos   niveles competenciales, como son los consagrados en el artículo 288 de la   Constitución.” (resaltado fuera de texto original)    

Como se observa entonces, la Constitución dispone de una serie de   garantías institucionales de carácter sustantivo, como lo son los principios de   concurrencia, coordinación y subsidiariedad, que permiten armonizar el principio   del Estado unitario con el de autonomía de las entidades territoriales.    

35.  Sin embargo, como lo estableció la Corte en los fundamentos   jurídicos 10 a 14 de esta Sentencia, el constituyente no sólo estableció una   serie de garantías institucionales de orden sustancial para garantizar la   ponderación entre autonomía y el carácter unitario del Estado. Para efectos del   análisis del presente caso, resulta aún más  importante que el   constituyente creó, además, una serie de garantías atinentes al procedimiento   de toma de decisiones  al interior del Congreso en estas materias.  Como ya se dijo, por medio de   dichas garantías se persigue, por un lado, darle mayor estabilidad a la   distribución de dichas competencias. Por el otro, se pretende garantizar que los   procesos de toma de decisiones al interior del Congreso obedezcan a las reglas   claras preestablecidas en leyes orgánicas, y que las decisiones se tomen con   fundamento en una voluntad democrática fortalecida mediante la exigencia de   mayorías absolutas. Finalmente, es necesario reiterar que la reserva de ley   orgánica constituye un mecanismo que, lejos de excluir determinadas materias del   ámbito de competencia del Legislador, como ocurre en otros contextos, le   atribuyen a éste la potestad para ponderar los bienes jurídicos en tensión,   conforme a los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación dentro   del margen de configuración que es propio de este tipo de decisiones.    

“La regulación sobre ordenamiento territorial atañe   a aspectos que resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito o   municipio, sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural.   La función de ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia   la de determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en   comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las   condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el   ambiental, el urbanístico, entre otros.”    

El carácter esencial de la función de ordenamiento territorial de los   municipios y departamentos también fue un aspecto determinante en la decisión   adoptada en la Sentencia C-035 de 2016 respecto del artículo 20 de la Ley   1753 de 2015. En aquella oportunidad la Corte sostuvo:    

29. Acorde con lo anterior, la libertad del   Legislador para determinar la distribución de competencias entre uno y otro   nivel competencial no puede obviar las expresas atribuciones reconocidas a los   municipios por las precitadas disposiciones constitucionales. Ello implica que   la legislación no puede desconocer que, cualquiera que sea la   distribución competencial que establezca, la misma no puede anular el contenido   específico del principio de autonomía territorial que se manifiesta en la   posibilidad de que los municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su   respectivo territorio.    

37.  De lo anterior es claro que las garantías institucionales   se ven reforzadas en la medida en que el Legislador intervenga sobre   competencias atribuidas constitucionalmente a las entidades territoriales. Más   aún, las garantías institucionales de orden procedimental, como la reserva de   ley orgánica, adquieren especial relevancia en la medida en que concurran   competencias que tengan un claro fundamento constitucional. En tales casos   adquieren especial importancia la estabilidad, transparencia y el   fortalecimiento democrático que otorga la reserva de ley orgánica al proceso de   toma de decisiones al interior del Congreso.    

38.  En el presente caso, la disposición demandada prohíbe a las   entidades de los órdenes “regional, seccional o local” excluir temporal o permanentemente la actividad minera. Más aun,   esta prohibición cobija expresamente los planes de ordenamiento territorial. Al   hacerlo afecta de manera directa y definitiva la competencia de las entidades   territoriales para llevar a cabo el ordenamiento de sus respectivos territorios.   Por lo tanto, es una decisión que afecta bienes jurídicos de especial   importancia constitucional, y en esa medida, está sujeta a reserva de ley   orgánica.    

Por lo anterior, la Corte declarará la inexequibilidad del artículo   37 de la Ley 685 de 2001.    

III.            DECISIÓN    

La Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE, el artículo 37 de la Ley 685   de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas y   se dictan otras disposiciones.”    

Notifíquese,   comuníquese y cúmplase.    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARÍA   VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA   C-273/16    

PROHIBICION A LAS AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES   ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE   EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Interpretación y aplicación   del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 en armonía con la Constitución en materia   de usos del suelo (Salvamento de voto)    

COMPETENCIAS DE AUTORIDADES TERRITORIALES Y NACIONALES EN MATERIA DE   EXPLORACION Y EXPLOTACION MINERA-Realización de   trabajo solidario y colaboración armónica resultando beneficiosa la   interpretación de la sentencia C-123 de 2014 (Salvamento de voto)    

PROHIBICION A LAS AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES   ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE   EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Inexequibilidad forja   consecuencia adversa en torno a la exclusión y explotación minera (Salvamento de   voto)    

LEYES SEGUN SU CLASIFICACION GENERAL-Diferenciación   entre trámites legislativos instituidos para la expedición (Salvamento de voto)/LEYES   ORDINARIAS-Requisito para su aprobación (Salvamento de voto)    

LEYES ESTATUTARIAS-Requisitos para su   aprobación (Salvamento de voto)    

PROHIBICION A LAS AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES   ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE   EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Norma es clara y no se opone   a la Constitución según sentencia C-123 de 2014 (Salvamento de voto)    

ENTIDADES TERRITORIALES-Competencias   según la Constitución y la ley (Salvamento de voto)    

PROHIBICION A LAS AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES   ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE   EXCLUIDAS DE LA MINERIA-No asigna competencias   territoriales por consiguiente no se puede decir que sea norma de reserva   constitucional de ley orgánica (Salvamento de voto)    

PROHIBICION A LAS AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES   ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE   EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Congreso debe legislar   nuevamente sobre lo regulado en artículo 37 de la Ley 685 de 2001 declarado   exequible en sentencia C-123 de 2014 (Salvamento de voto)    

Referencia:    expediente D-l 1075. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la   Ley 685 de 2001, “Por el cual se expide el Código de Minas y se dictan   otras disposiciones”.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Con el respeto   acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional hago explícitas las   consideraciones que me llevaron a salvar el voto en la sentencia C-273 de 2016,   que declaró inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el que el   legislador constituyó una prohibición legal, señalado:    

“ARTÍCULO 37.   PROHIBICIÓN LEGAL. Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales   y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35_ anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local   podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente   excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento   territorial de que trata el siguiente artículo”.    

Mi disidencia   atiende específicamente a la afirmación consistente en que para abordar de forma   integral el juicio abstracto de constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685   de 2001, resultaba imperativo, desplegar un análisis integral del precepto   demandado, el cual constituye un tipo complejo de norma, por cuanto el mismo   está compuesto, además de su contenido literal, de la adición que le incorporó   la sentencia C-123 de 2014, dado que esta le proyectó al canon en cuestión los   siguientes mandatos constitucionales: Art. 1o, que establece la   organización unitaria del Estado, Arts. 332 y 334, que ponen en primer lugar a   la Nación en lo que se refiere a la determinación de las políticas relativas a   la explotación de recursos naturales, Art. 288, que contiene los principios   constitucionales de autonomía y descentralización de las entidades   territoriales. Ello es así si se tiene en cuenta el sentido que le atribuyo el   fallo que declaró la exequibilidad del artículo en cuestión, en los siguientes   términos:    

“Primero. Declarar   EXEQUIBLE el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el entendido de que en   desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de   actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del   nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas,   las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de   sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus   comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el   artículo 288 de la Constitución Política “.    

Luego, desde esa   perspectiva, en ese tenor, la interpretación y aplicación del contenido   normativo del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, quedó condicionado a ser   entendido en armonía con la Constitución Política, siempre y cuando, en el   proceso de autorización para la realización de las actividades de exploración y   explotación minera -cualquiera que sea el nombre que se le dé al procedimiento   para expedir dicha autorización por el Estado- se deberán compaginar   mancomunadamente las competencias atribuidas por la constitución y la normativa   que rige la materia sobre los usos del suelo con orientación de los principios   de coordinación, concurrencia y subsidiaridad que rige la ordenación   territorial, así como los principios de autonomía y descentralización de las   entidades territoriales.    

Independientemente   del lugar que se encuentre catalogado o excluido de exploración y explotación   minera es innegable las competencias constitucionales que le han sido otorgadas   tanto a la autoridades territoriales como a las autoridades nacionales[49],   por lo que, sin duda, resultaba beneficiosa la interpretación atribuida por la   Corte Constitucional, mediante la sentencia C-123 de 2014, al artículo 37 de la   Ley 685 de 2001, en tanto que ello constituye una garantía de la realización de   un trabajo solidario y de colaboración armónica entre las autoridades   territoriales y las autoridades nacionales, en el ejercicio concurrente de sus   competencias legales y constitucionales.    

Por consiguiente,   con la declaratoria de inexequibilidad de dicho artículo, evidentemente, se   forja una consecuencia adversa, y es, el conflicto que se puede generar en torno   a la exclusión y explotación minera, por cuanto al ser los minerales propiedad   de la Nación, y hallarse estos debajo de los suelos sobre los cuales ejercen   competencia las entidades territoriales, lo que se sigue es que al excluirse del   ordenamiento jurídico el precepto en mención, se dejó ese tipo de conflictos sin   soporte jurídico y dicho motivo pone en riesgo las garantías y derechos de los   habitantes a tener un ambiente sano, a la salubridad pública, así como a un   organizado y óptimo desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades.    

Ahora bien, a mi   juicio, el cargo formulado por el accionante era deficiente y se originaba en   una lectura errada de la norma objeto de reproche, pues plantea que el mismo   debió ser tramitado mediante una ley orgánica, al considerar que su contenido   está relacionado con la asignación y distribución de competencias entre la   Nación y las entidades territoriales, lo cual, es bien discutible.    

Al respecto, es de   menester recordar la diferenciación existente entre los trámites legislativos   instituidos para la expedición de las leyes según su clasificación general. Es   así como, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 146 de la   Constitución Política y los artículos   117yll8dela  Ley 5 de 1992, las leyes ordinarias necesitan para su aprobación que estén   presentes la mitad más uno de los miembros de la plenaria o comisión, para que   consoliden una votación afirmativa de la mitad más uno de los asistentes a la   sesión.    

Por su parte, los   artículos 151 de la Constitución Política y 119 de la Ley 5 de 1992, señalan que   las leyes estatutarias, requieren de una votación equivalente a la mitad más uno   de los miembros de la plenaria o comisión respectiva, según el caso, y que   dentro de una misma legislatura se realicen los cuatro debates aprobatorios.   Adicionalmente, que la Corte Constitucional revise su constitucionalidad antes   de la sanción presidencial; mientras que las leyes orgánicas, requieren para su   aprobación que sean votadas afirmativamente por la mayoría absoluta de los   miembros de las Comisiones y Plenarias respectivas, es decir, tienen establecido   un trámite especial para su expedición por su importancia jurídica, siendo   relevante en este último caso todas las leyes que asignen competencias   normativas a las entidades territoriales.    

Al desarrollar la   hermenéutica jurídica del artículo demandado a través del método exegético y la   técnica gramatical, se observa, con claridad, que el contenido central del mismo   no es propio de aquellos que asignan competencias, por cuanto lo que allí se   establece es precisamente una prohibición para establecer zonas del territorio   que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería, es decir, la   norma es clara en su sentido y no se opone a la Constitución, en los términos   que esta Corte ya lo había señalado en la sentencia C-123 de 2014.    

Para ilustrar la   comprensión de nuestra posición es preciso tener en cuenta que algunas de las   normas que en la Constitución y en la ley establecen competencias para las   entidades territoriales exhiben la siguiente textura:    

“ARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de   ordenanzas:    

1.        Reglamentar el   ejercido de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del   Departamento.    

2.     Expedir las   disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social,   el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el   ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus   zonas de frontera.    

3.     Adoptar de   acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los   de obras públicas, con la determinación de las Inversiones y medidas que se   consideren necesarias para Impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento.    

4.     Decretar, de   conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el   cumplimiento de las funciones departamentales.    

5.     Expedir las   normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas   y gastos.    

6.    Con sujeción a los requisitos que señale la Ley, crear y   suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar   provincias.    

7.     Determinar la estructura de la Administración Departamental,   las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes   a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las   empresas Industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de   sociedades de economía mixta.    

8.     Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia   de disposición legal.    

9.     Autorizar al Gobernador del Departamento para celebrar   contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore,   precisas funciones de las que corresponden a las Asambleas Departamentales.    

10.  Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la   educación y la salud en los términos que determina la Ley.    

11.   Solicitar Informes sobre el ejercicio de sus funciones al   Contralor General del Departamento, Secretario de Gabinete, Jefes de   Departamentos Administrativos y Directores de Institutos Descentralizados del   orden Departamental.    

12. Cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y   la Ley.    

Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3,5y7de este artículo, las que decretan   inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y las   que creen servicios a cargo del Departamento o los traspasen a él, sólo podrán   ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador”.    

“ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador:    

1.           Cumplir y hacer   cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del Gobierno y las ordenanzas   de las Asambleas Departamentales.    

2.Dirigir y coordinar la acción administrativa del   departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo   integral de su territorio, de conformidad con la Constitución y las leyes.    

3.Dirigir y coordinar los servicios nacionales en las   condiciones de la delegación que le confiera el Presidente de la República.    

4.Presentar oportunamente a la asamblea departamental los   proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo económico y   social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos.    

5.Nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de   los establecimientos públicos y de las empresas Industriales o comerciales del   Departamento. Los representantes del departamento en las juntas directivas de   tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del   gobernador.    

6.Fomentar de acuerdo con los planes y programas generales,   las empresas. Industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural,   social y económico del departamento que no correspondan a la Nación y a los   municipios.    

7.Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias,   señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y   a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear   obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en   el presupuesto inicialmente aprobado.    

8.Suprimir o   fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas.    

9.             Objetar por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia, los   proyectos de ordenanza, o sancionarlos y promulgarlos.    

10.         Revisar los   actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de   inconstitucionalidad o ilegalidad, remitir/os al Tribunal competente para que   decida sobre su validez.    

11.          Velar por la   exacta recaudación de las rentas departamentales, de las entidades   descentralizadas y las que sean objeto de transferencias por la Nación.    

12.Convocar   a la asamblea departamental a sesiones extraordinarias en las que sólo se   ocupará de los temas y materias para lo cual fue convocada.    

13.                   Escoger de las   ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los gerentes o jefes   seccionales de los establecimientos públicos del orden nacional que operen en el   departamento, de acuerdo con la ley.    

14.                   Ejercer las   funciones administrativas que le delegue el Presidente de la República.    

15.                   Las demás que   le señale la Constitución, las leyes y las ordenanzas”.    

“ARTICULO   313.  Corresponde a los concejos:    

1.Reglamentar   las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.    

2.Adoptar los correspondientes planes y programas de   desarrollo económico y social y de obras públicas.    

3.Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro   tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.    

4.Votar   de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.    

5.Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir   anualmente el presupuesto de rentas y gastos.    

6.Determinar la estructura de la administración municipal y   las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes   a las distintas categorías de empleos; crear, a Iniciativa del alcalde,   establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la   constitución de sociedades de economía mixta.    

7.Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que   fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la   construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.    

8.Elegir   Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta   determine.    

9.Dictar las normas necesarias para el control, la   preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.    

10.Las demás que la Constitución y la ley le asignen.    

    

1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los   decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.    

2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad   con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la   República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de   policía del municipio <sic>. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y   diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo   comandante.    

3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el   cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo;   representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los   funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los   establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter   local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.    

4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de   conformidad con los acuerdos respectivos.    

5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo   sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas,   presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la   buena marcha del municipio.    

6.  Sancionar y   promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que   considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.    

7.Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias,   señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los   acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto   global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.    

8.Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus   funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a   sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias   para los cuales fue citado.    

9.Ordenar   los gastos municipales de acuerdo con el plan de Inversión y el presupuesto.    

10.Las   demás que la Constitución y la ley le señalen.    

Igual estructura cabe predicar de las   siguientes Leyes Orgánicas típicas de asignación de competencias.    

Ley 1176 de 2007. “por la cual se   desarrollan los artículos 356 y 357 de la constitución política y   se dictan otras disposiciones”:    

“Artículo   3°.  Competencias de los departamentos.   Sin perjuicio de lo establecido en otras normas legales, corresponde a los   departamentos ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación   de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico:    

1.Concurrir a la prestación de los servicios públicos de agua   potable y saneamiento básico mediante la promoción, estructuración   implementación de esquemas regionales.    

2.Promover, coordinar y/o cofinanciar la operación de esquemas   regionales de prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento   básico.    

3.Asegurar que se preste a los habitantes de los distritos o   municipios no certificados en agua potable y saneamiento básico, de manera   eficiente, los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, en los   términos de la Ley 142 de   1994.    

4. Administrar los recursos del Sistema General de   Participaciones con destinación para Agua Potable y Saneamiento Básico de los   distritos y municipios no certificados, con excepción del Distrito Capital de   Bogotá.    

Parágrafo 1°  Los departamentos deben reportar   la información al Sistema Único de Información de Servicios Públicos, SU/, o el   que haga sus veces, con la oportunidad y calidad que determine la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.    

Ley 715 de 2001. “Por la cual se dictan   normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los   artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01   de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para   organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.    

“CAPITULO II.   COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.    

ARTÍCULO   6o.  COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS.   Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos   en el sector de educación las siguientes competencias:    

6.1.   Competencias Generales.    

6.1.1.Prestar asistencia técnica educativa, financiera y   administrativa a los municipios, cuando a ello haya lugar.    

6.1.2.Administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y   calidad de la información educativa departamental y suministrar la información a   la Nación en las condiciones que se requiera.    

6.1.3.Apoyar técnica y administrativamente a los municipios para   que se certifiquen en los términos previstos en la presente ley. 6.1.4.   Certificar a los municipios que cumplen los requisitos para asumir la   administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones.   Si el municipio cumple los requisitos para ser certificado y el departamento no   lo certifica, podrá solicitarla a la Nación.    

6.2. Competencias frente a los municipios no certificados.    

6.2.1.Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los   niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en   condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la   presente ley.    

6.2.2.Administrar y distribuir entre los municipios de su   jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de   Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo   del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley.    

6.2.3.<Aparte en letra itálica subrayada CONDICIONALMENTE   exequibles Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de   la Ley 115 de   1994,  las instituciones educativas y el   personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la   planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello,   realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido,   administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos   disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre   los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal   que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente   motivados.    

6.2.4.Participar con recursos propios en la financiación de los   servicios educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y   proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y   dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos   permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones.    

6.2.5.Mantener   la cobertura actual y propender a su ampliación.    

6.2.6.Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los   docentes directivos, de conformidad con las normas vigentes.    

6.2.7.Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la   educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin   realice el Presidente de la República.    

6.2.8.Prestar asistencia técnica y administrativa a las   instituciones educativas, cuando a ello haya lugar.    

6.2.9.Promover   la aplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la calidad.    

6.2.10.Distribuir entre los municipios los docentes, directivos y   empleados administrativos, de acuerdo con las necesidades del servicio, de   conformidad con el reglamento.    

6.2.11.Distribuir las plantas departamentales de personal docente,   directivos y empleados administrativos, atendiendo los criterios de población   atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación   nacional sobre la materia.    

6.2.12.Organizar   la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción.    

6.2.13.Vigilar la aplicación de la regulación nacional sobre las   tarifas de matrículas, pensiones, derechos académicos y otros cobros en los   establecimientos educativos.    

6.2.14.Co   financiar la evaluación de logros de acuerdo con lo establecido en el numeral 5.22.    

6.2.15.Para efectos de la inscripción y los ascensos en el   escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional   encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el   Gobierno Nacional.    

Algunas de estas competencias, salvo la de nominación y   traslado de personal entre municipios, se podrán delegar en los municipios no   certificados que cumplan con los parámetros establecidos por la Nación”.    

“ARTÍCULO  7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS V LOS MUNICIPIOS    CERTIFICADOS.    

7.1.Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los   niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y   calidad, en los términos definidos en la presente ley.    

7.2.Administrar y distribuir entre los establecimientos   educativos de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema   General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios   educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la   presente ley y en el reglamento.    

7.3.<Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequibles Administrar,   ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de   la Ley 115 de   1994,  las instituciones educativas, el   personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la   planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello,   realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido,   administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos   de la participación para educación del Sistema General de Participaciones   asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará docentes entre   instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de los   respectivos actos administrativos debidamente motivados.    

7.4.Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y   la planta de cargos, de acuerdo con las necesidades del servicio entendida como   población atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la   regulación nacional sobre la materia.    

7.5.Podrán participar con recursos propios en la financiación de   los servicios educativos a cargo del Estado y en la cofinanciación de programas   y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y   dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos   permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones.    

7.6.Mantener   la actual cobertura y propender a su ampliación.    

7.7.Evaluar   el desempeño de rectores y directores, y de los directivos docentes.    

7.8.Ejercer la Inspección, vigilancia y supervisión de la   educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin   realice ei Presidente de la República.    

7.9.Prestar asistencia técnica y administrativa a las   instituciones educativas cuando a ello haya lugar.    

7.10.Administrar el Sistema de Información Educativa Municipal o   Distrital y suministrar la información al departamento y a la Nación con la   calidad y en la oportunidad que señale el reglamento.    

7.11.Promover la aplicación y ejecución de los planes de   mejoramiento de la calidad en sus instituciones.    

7.12.Organizar   la prestación del servicio educativo en su en su jurisdicción.    

7.13.Vigilarla aplicación de la regulación nacional sobre las   tarifas de matrículas, pensiones, derechos académicos y cobros periódicos en las   instituciones educativas.    

7.14.Co   financiar la evaluación de logros de acuerdo con lo establecido en el numeral 5.22.    

7.15.Para efectos de la inscripción y los ascensos en el   escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional   encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el   Gobierno Nacional”.    

“ARTÍCULO   8o.  COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS NO   CERTIFICADOS. A los municipios no certificados se les asignarán las siguientes   funciones:    

8.1. Administrar y distribuir los recursos del Sistema General   de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la   calidad.    

8.2.Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones   educativas, mediante acto administrativo debidamente motivado.    

8.3.Podrán participar con recursos propios en la financiación de   los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de   infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados por estos recursos no   podrán generar gastos permanentes para el Sistema General de Participaciones.    

8.4.Suministrar la información al departamento y a la Nación con   la calidad y en la oportunidad que señale el reglamento”.    

Cotejadas las   disposiciones aludidas con la aquí cuestionada, que claramente consagra una   prohibición, a ojos vista se perciben sus rasgos distintivos o diferenciadores y   que profundizan la duda sobre que esta última tenga la misma finalidad que la   primera para definir o no su incorporación en una ley especial. Así pues, pese a   que, a no dudarlo, esta valoración resulta meramente formal no se puede dejar de   advertir que las disposiciones transcritas otorgan atribuciones en tanto que la   norma acusada no autoriza, ni asigna, sino que, en realidad impide abordar   cierto proceder.    

Vistas así las   cosas, a mi juicio, no se vislumbra que la prohibición aludida este asignando   competencias territoriales, por consiguiente, no cabría decir que la misma sea   una norma de reserva constitucional de ley orgánica, en la medida en que, no se   compagina con aquellas regulaciones que, específicamente, señalaban cuáles son   las competencias territoriales, pues, se advierte que su alcance es   primordialmente el de prohibir un hecho jurídico, que sin regulación, podría   tener derivaciones negativas como la obstaculización del aprovechamiento de los   recursos minerales que le pertenecen a la Nación pero que, de ordinario, están   ubicados en los suelos que son de propiedad de los departamentos o municipios.   En consecuencia, ello supone que el Congreso de la República deba legislar   “nuevamente” sobre una prohibición que ya tenía una clara regulación mediante el   artículo 37 de la Ley 685 de 2001, el cual ya había sido declarado exequible por   esta Corporación en los términos de la sentencia C-123 de 2014.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS    

 LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ Y    

 ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

 A LA SENTENCIA C-273/16    

CRITERIOS DEFINIDOS EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL PARA DETERMINAR LA   RESERVA DE LEY ORGANICA (Salvamento de voto)    

PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA   ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O   TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La decisión de la Sala Plena se marginó de la aplicación de los   criterios definidos en la jurisprudencia para determinar la reserva de ley   orgánica (Salvamento de voto)    

PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA   ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O   TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La norma acusada no distribuía competencias de las entidades   territoriales, por el contrario, se trataba de una disposición que desarrollaba   atribuciones ya definidas por la Constitución (Salvamento de   voto)    

PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA   ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O   TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La interpretación restrictiva de la reserva de ley orgánica que se   exige por virtud de la cláusula general de competencia, imponía concluir que la   norma acusada no violaba la constitución, pues fue expedida en desarrollo de una   competencia expresamente asignada al legislador ordinario (Salvamento de voto)    

PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA   ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O   TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La sentencia se apoya en diversas citas de la providencia   C-600A/95, a efectos de definir el alcance de la reserva de ley orgánica,   inexplicablemente no alude a una consideración contenida en ella que,   precisamente, debía conducir a la Corte a declarar exequible la norma acusada (Salvamento de voto)    

PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA   ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O   TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La decisión de la Sala Plena admite explícitamente que las   competencias a las que se refería la norma demandada tenían un claro fundamento   constitucional, a pesar de lo cual afirma su sometimiento a la reserva de ley   orgánica (Salvamento de voto)    

Expediente D-11075. Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se expiden otras   disposiciones”    

1. Los suscritos magistrados presentamos   a continuación, conjuntamente, el salvamento de voto a la decisión adoptada por   la Corte en la sentencia C-273 de 2016 que declaró inexequible el artículo 37 de   la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan   otras disposiciones.”    

La mayoría de la Corte consideró que dicha disposición era contraria   a la Constitución por desconocer la reserva de ley orgánica. El argumento   propuesto tiene, en síntesis, la siguiente estructura: (i) el constituyente   adoptó garantías institucionales de orden sustancial y procedimental respecto de   determinadas materias; (ii) la garantía institucional de orden procedimental   asociada a la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial   pretende (a) dar mayor estabilidad a la distribución de las competencias; (b)   asegurar que la toma de decisiones por parte del Congreso encuentre fundamento   en reglas establecidas previamente en leyes orgánicas y (c) que las decisiones   se adopten con fundamento en una voluntad democrática fortalecida; (iii) las   referidas garantías institucionales acentúan su importancia cuando quiera que “toquen”   competencias esenciales, como lo es la relativa a la reglamentación de los usos   del suelo de las entidades territoriales; (iv) el carácter esencial de dichas   competencias fue reconocido en las sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016; (v)   las garantías institucionales se refuerzan “en la medida en que el Legislador   intervenga sobre competencias atribuidas constitucionalmente a las entidades   territoriales”; y (vi) la prohibición establecida en la norma demandada “es   una decisión que afecta bienes jurídicos de especial importancia constitucional,   y en esa medida, está sujeta a reserva de ley orgánica.”    

El desacuerdo con la decisión obedece a que ella desconoce los   criterios en los que se ha fundado la jurisprudencia en orden a establecer la   violación de la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial.   A continuación se sustenta esta conclusión.     

2. Los criterios definidos en la jurisprudencia constitucional para   determinar la reserva de ley orgánica    

La reserva de ley orgánica en lo atinente al   ordenamiento territorial comprende la regulación relativa (i) a la asignación de   competencias normativas a las entidades territoriales, (ii) a la distribución de   competencias entre ellas y la Nación y (iii) a la creación o conformación de   algunas de tales entidades. Con fundamento en ello, la jurisprudencia se ha   ocupado de identificar los criterios que deben emplearse para definir, en cada   caso, el desconocimiento de la reserva.    

2.1. De acuerdo con el primer criterio no se vulnera la   reserva de ley orgánica cuando el legislador ordinario adopta una norma que,   aunque desarrolle una competencia de las entidades territoriales, no fija un   límite al que deba someterse la actividad legislativa posterior. Lo anterior   ocurre, precisamente, porque la función constitucional de las leyes orgánicas   consiste, según lo indica el artículo 151 de la Carta, en disciplinar la   actuación del mismo Congreso. Este criterio ha sido definido, por ejemplo, en   las Sentencias C-1042 de 2007 y           C-077 de 2012    

2.2. El segundo criterio indica que no existe infracción de   la reserva de ley orgánica, cuando la ley ordinaria se ocupa de desarrollar una   competencia que ha sido ya definida por la Constitución. En ese sentido, en la   Sentencia C-600A de 1995, se indicó que “en algunos casos la propia   Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley   ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de   la Carta.” Sobre el particular, en la Sentencia C-151 de 1995 se manifestó   que:    

“Se afirma en la demanda de la   Ley 60 de 1993, que ésta debió tramitarse como una ley orgánica (art. 151), pues   este es el procedimiento previsto en la Carta para las leyes cuyos contenidos   definen la distribución de competencias entre la Nación y las entidades   territoriales. Está visto que no se trata en este caso de una ley orgánica.    

Es evidente que no hay   distribución de competencias en la Ley 60 sobre el situado fiscal, puesto que el   propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades   territoriales al asignarles los servicios de salud y educación, destinando el   dicho situado a la financiación de tales servicios. Luego una ley   ordinaria puede haber regulado la materia. Otra es la distribución de   competencias para asuntos que deben ser atendidos con base en los recursos de   los municipios a que se refiere el art. 357 de la C.P., que es la distribución   ordenada en el artículo 288 de la C.P. y que debe materializarse en ley   orgánica.” (Negrillas no hacen parte del texto original)    

Tal regla implica que   la ley ordinaria puede adoptar normas cuyo objeto consista en desarrollar  aquellas competencias establecidas y distribuidas directamente por   la Carta. En estos casos, el Texto Superior expresa una decisión de disciplinar   directamente una materia, sin que se requiera la intermediación del legislador   orgánico, circunstancia por la cual se habilita de manera puntual al Congreso de   la República para ocuparse del asunto en ejercicio de la cláusula general de   competencia. En estos casos, es decir, cuando la Constitución ha distribuido   directamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales,   cabe que mediante leyes ordinarias se desarrollen las materias que   permitan precisar el alcance de las competencias objeto de distribución.    

2.3. El tercer criterio indica que no se produce una   infracción de la reserva de ley orgánica cuando, con fundamento en los   principios generales establecidos en la ley orgánica de ordenamiento   territorial, el legislador ordinario procede a efectuar la asignación específica   de competencias. Así lo indicó la Corte, en la citada Sentencia C-600A de 1995,   al señalar que “es posible que la ley orgánica se limite a establecer los   principios generales de distribución de competencias entre la Nación y las   entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma orgánica, la ley   ordinaria puede asignar competencias específicas.” De esta manera, como   regla general, se consagra que la reserva no comprende los aspectos específicos   de la distribución de competencias sino que se refiere, principalmente, a los   principios generales que orientan su distribución y a los cuales debe sujetarse   el legislador ordinario.        

La reserva de ley orgánica se respeta   entonces cuando la ley ordinaria contiene normas relacionadas con aspectos que   integran las zonas no definidas de una atribución o competencia territorial y no   su contenido esencial o medular. En tal dirección, la sentencia C-795 de 2000   señaló que en materia territorial a la ley orgánica le corresponde de manera   exclusiva completar la configuración constitucional del régimen y, para ello,   debe proceder a “la distribución de competencias y atribución de funciones   entre las distintas entidades y niveles territoriales, en lo que concierne a su   contenido nuclear (…).” (Negrillas no hacen parte del texto original)      

2.4. El cuarto criterio señala que no se vulnera la reserva   de ley orgánica cuando la regulación es expedida por el Congreso en desarrollo   de una competencia expresamente asignada por la Constitución al legislador   ordinario (arts. 334 y 360). En este sentido, se destaca como en algunas   materias que pueden suponer desarrollos o configuraciones competenciales de las   entidades territoriales, el constituyente ha dispuesto que la regulación sea el   resultado del procedimiento ordinario. Si la reserva de ley orgánica debe ser   interpretada restrictivamente, a fin de no afectar la competencia general del   Congreso, la interpretación de la Carta impone, al menos en principio, declarar   la constitucionalidad de aquellas normas ordinarias que, aunque disciplinen   asuntos aledaños a la materia orgánica, se relacionen con áreas de la realidad   cuya regulación le corresponda al legislador ordinario por expresa decisión del   constituyente. Esta regla se encuentra en la base del pronunciamiento contenido   en la sentencia C-281 de 1997.    

2.5. Constituye también una razón, prima facie, para   descartar la existencia de la reserva, el carácter esencialmente variable de la   regulación. Esta regla fue planteada por este Tribunal en la sentencia C-579 de   2001 al indicar que “si la finalidad de someter una   determinada materia a la regulación de una ley orgánica, es la de lograr una   mayor permanencia y estabilidad para tal reglamentación, no puede aceptarse que   forme parte de su núcleo el tema de la creación de categorías genéricas, de   índole presupuestal, que por su esencia son netamente variables (…)”.    

2.6. Los criterios expuestos encuentran complemento en la   regla –fundada en la cláusula general de competencia y el principio democrático–   según la cual en los casos de incertidumbre la duda sobre el alcance de la   reserva debe resolverse a favor del legislador ordinario. Al respecto, la   sentencia C-894 de 1999 señala que:    

“A juicio de la Corte, en   aquellos casos en los que resulte verdaderamente insuficiente la aplicación de   los criterios hermenéuticos utilizados para identificar si una determinada   materia tiene reserva de ley orgánica, la duda debe resolverse a favor del   legislador ordinario. El aserto anterior se explica a partir de   dos argumentos fundamentales. En primer lugar, la cláusula general de   competencia se encuentra constitucionalmente adscrita al legislador ordinario y,   por lo tanto, las cuestiones sometidas al legislador orgánico o estatutario   deben ser objeto de interpretación restrictiva. En segundo término, –y en   estrecha relación con el argumento anterior–, las leyes especiales constituyen   un límite al proceso democrático al establecer mayorías cualificadas. A este   respecto, la Corte ya ha señalado que ‘(e)l principio democrático obliga a   interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayorías   calificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e   impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la mayoría   simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura’. (…)    

En suma, en el evento en el que   el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido   demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica, y siempre que los   criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes para definir si la   materia regulada por ésta se encuentra reservada al legislador orgánico, la duda   debe resolverse a favor de la opción adoptada por el legislador ordinario y, por   lo tanto, la norma deberá ser declarada exequible respecto del cargo en   mención.” (Negrillas no hacen parte del texto original)    

3. La decisión de la Sala Plena se marginó de la aplicación de los   criterios definidos en la jurisprudencia para determinar la reserva de ley   orgánica    

La argumentación de la mayoría omitió considerar los criterios que   han orientado a la jurisprudencia constitucional para establecer cuando se   produce la violación de la reserva orgánica. En su lugar, optó por una   argumentación fundada en la naturaleza de la competencia objeto de regulación,   concluyendo que, como la ordenación del territorio es una función esencial en el   ámbito constitucional, su regulación debe producirse mediante una ley orgánica.    

A continuación presentamos algunas de las razones más importantes,   expuestas en el curso de los debates en la Sala Plena, que justificaban la   adopción de una decisión diferente.     

3.1. En primer lugar, la lectura de la Constitución, a la   luz de las decisiones más recientes contenidas en las Sentencias C-123 de 2014 y   C-035 de 2016, permite concluir que la norma acusada no distribuía   competencias de las entidades territoriales. Por el contrario, se trataba de   una disposición que desarrollaba atribuciones ya definidas por la   Constitución. Dos decisiones recientes de la Corte comprueban esta conclusión y   demuestran, entonces, que procedía declarar la exequibilidad del artículo 37 de   la Ley 685 de 2001.    

Para comenzar, (i) la sentencia C-123 de   2014, al analizar desde la perspectiva de la autonomía territorial la norma   ahora expulsada del ordenamiento, declaró su constitucionalidad advirtiendo que   en virtud de lo dispuesto por la Constitución, “durante el proceso por medio   del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación   minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberían acordar con las   autoridades territoriales, las medidas para la protección del ambiente sano, y   en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural   de sus comunidades y la salubridad de la población.” Para el efecto sostuvo   que “debían aplicarse los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política” y   desarrollados, en la actualidad, en la Ley 1454 de 2011.     

De ese pronunciamiento –que reviste las   características de una sentencia aditiva en tanto complementa la   disposición con un ingrediente que se desprende directamente de la Constitución–   se sigue la vigencia de una regla constitucional conforme a la cual se ordena a   las autoridades del orden nacional concertar con las autoridades territoriales,   la adopción de medidas de protección que resulten necesarias a fin de proteger   el medio ambiente y las comunidades. A su vez, según la interpretación que de la   Carta se hizo en dicha sentencia, esas medidas de protección deben ser acordadas   a la luz de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad   establecidos por el texto constitucional.          

La Corte entonces interpretó con autoridad   las diferentes disposiciones de la Constitución en materia de propiedad y   explotación de los recursos del suelo. Y, con fundamento en ello, declaró en   dicha oportunidad que sin perjuicio del deber de armonizar el principio unitario   con la autonomía de las entidades territoriales, las prescripciones contenidas   en los artículos 101, 102, 332, 334 y 360 de la Constitución, “privilegian la   posición de la Nación en la determinación de las políticas relativas a la   explotación de recursos naturales”.    

En esa misma dirección, (ii) la sentencia   C-035 de 2016, al ocuparse de la distribución de las competencias entre la   Nación y las entidades territoriales, en materia de desarrollo de actividades   mineras con ocasión del juzgamiento de varias disposiciones de las Leyes 1450 de   2011 y 1753 de 2015, destacó la relevancia constitucional de contar con un   mecanismo  “que permita la realización del principio de coordinación entre las   competencias de la Nación para regular y ordenar lo atinente a la extracción de   recursos naturales no renovables y la competencia de las autoridades municipales   para planificar, gestionar sus intereses y ordenar su territorio, con criterios   de autonomía.”    

Esta consideración originada de una   interpretación de la Carta realizada directamente por esta Corporación y que   igualmente suscitó la adopción de una sentencia aditiva, fijo con claridad las   competencias establecidas por la Constitución en materia de explotación minera[50].   Dicha demarcación supone que a la Nación, a través de las autoridades del orden   nacional, le corresponde regular y ordenar lo relativo a la extracción de   los recursos no renovables y, en particular, los correspondientes a la minería;   al paso que al municipio, a través de los órganos competentes para el efecto, le   asiste el deber de planificar, gestionar sus intereses y ordenar el   territorio. Se concluye entonces que la reserva de ley, en lo que se refiere   a las competencias para el desarrollo de la actividad minera, tiene un ámbito   limitado de operación que, según las más recientes providencias adoptadas por la   Corte, supone una distribución de competencias dispuesta por la propia   Constitución.    

Conforme a ello, (iii) la disposición   declarada inexequible por la Sala Plena, en realidad desarrollaba   competencias ya definidas por el texto constitucional en los artículos   79, 101, 102, 332, 334, 360 y, en esa medida, no estaba cobijada por la reserva   reconocida en el artículo 151 de la Carta. En este caso, el legislador   desarrolló una competencia que, por virtud de la propia Carta y según las   sentencias C-123 de 2015 y C-035 de 2016, se encontraba ya delimitada.    

Es clave insistir en que el carácter   integrador aditivo de tales pronunciamientos, pone de presente la   existencia de contenidos normativos que, en relación con las competencias de las   autoridades nacionales y territoriales en materia de actividad minera, son   directamente impuestos por la Constitución. En efecto, según lo ha destacado   este Tribunal, “la   sentencia integradora hace posible que se proyecten e integren los mandatos   constitucionales en la legislación ordinaria, lo   cual, a su vez, permite crear las   condiciones para que la decisión que corresponda adoptar respecto de una   determinada norma sea eficaz.”[51]  Si los pronunciamientos de la Corte en las sentencias C-123 de 2015 y C-035 de   2016 tienen la referida naturaleza –y no podría ser de otra forma dado que a la   Corte le corresponde aplicar la Constitución y no elegir entre diferentes   opciones regulatorias en virtud de su conveniencia– la Sala Plena ha debido   concluir que la Carta fijaba la distribución de competencias en materia de   explotación de recursos naturales no renovables y, en consecuencia, su   desarrollo podía llevarse a través de una ley ordinaria.          

3.2. En segundo lugar, la interpretación   restrictiva de la reserva de ley orgánica que se exige por virtud de la cláusula   general de competencia, imponía concluir que el artículo 37 de la Ley 685 de   2001 no violaba la Constitución, pues dicha norma fue expedida en desarrollo de   una competencia expresamente asignada al legislador ordinario.    

a. En primer lugar, el artículo 150.21 de la   Constitución prevé que al Congreso le corresponde expedir las leyes de   intervención económica (art. 334). Esta disposición prescribe que el Estado, por   mandato de la ley, intervendrá, entre otras cosas, en la explotación de los   recursos naturales para racionalizar la economía y alcanzar los propósitos   que allí se consagran. Sobre su fundamento, la Corte ha señalado que:     

“La intervención del Estado en la   economía corre por cuenta de distintos poderes públicos y se ejerce por medio de   diferentes instrumentos. Un rol protagónico corresponde sin duda, al Congreso de   la República, por medio de la expedición de leyes, bien sea que se trate   específicamente de leyes de intervención económica (Arts. 150.21 y 334), como de   otras leyes contempladas en el artículo 150 constitucional (por ejemplo, las   leyes marco del numeral 19, o las leyes que versen sobre servicios públicos   domiciliarios previstas en el numeral 23 de la misma disposición) o en general   mediante el ejercicio de su potestad de configuración en materia económica.”[52]    

Según el artículo   3 de la Ley 685 de 2001, de la cual hacía parte la disposición acusada, “las   reglas y principios que consagra desarrollan los mandatos del artículo 25, 80,   del parágrafo del artículo 330 y   los artículos 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Nacional, en relación con   los recursos mineros, en forma completa, sistemática, armónica y con el sentido   de especialidad y de aplicación preferente”. Resultaba entonces que el   artículo hacía parte de una ley expedida con fundamento en el artículo 334 y, en   consecuencia, estaba sometida al trámite propio de una ley ordinaria.    

b. En segundo lugar, el artículo 360 de la   Constitución, modificado mediante el Acto Legislativo No. 05 de 2011, establece   que “la ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos   naturales” La Carta fija entonces una competencia específica del legislador   ordinario para regular lo correspondiente a dicha materia[53].   Tal disposición ha dado lugar a que esta Corte disponga que en este asunto el   Congreso de la República cuenta con un amplio margen de configuración. Al   respecto sostuvo que:    

“Por consiguiente, en desarrollo de   los artículos 150 y 360 de la Constitución Nacional, normas superiores   contentivas de la cláusula general de competencia legislativa y de la   competencia expresa y específica del Legislador para expedir la normatividad que   fije las condiciones para la explotación de recursos naturales no renovables,   para esta Sala es claro que es el legislador quien se encuentra expresamente   facultado por la Carta para expedir la normatividad minera y las demás reglas   que, de una u otra forma, se relacionen con la explotación de dichos recursos.   En punto a este tema, la Sala destaca la relevancia que tiene para la regulación   sobre las condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables, la   determinación de los trámites, procedimientos, formas y requisitos necesarios   para la explotación de dichos recursos, así como de los procesos necesarios con   el fin de lograr la formalización y legalización de la explotación tradicional   de recursos naturales no renovables o mineros, como es el tema que hoy nos ocupa   en el presente estudio de constitucionalidad.”[54]  (Negrillas no hacen parte del texto original)    

“Estima la   Corte que en el marco que la Constitución ha previsto para la explotación de los   recursos naturales, cabe que el legislador, al resolver para el caso concreto la   tensión entre los principios unitario y autonómico, dé prelación al primero, en   razón a los objetivos de interés público, plasmados en el mismo ordenamiento   Superior, que están presentes en la actividad minera. Cabe, así, que dentro del   margen de configuración que la Constitución le otorga al legislador se disponga   en esta materia la prevalencia del principio unitario, orientado a establecer un   régimen único para la explotación de los recursos mineros, y a evitar las   decisiones aisladas que limiten o excluyan la explotación de unos recursos que   son del Estado y que proveen de medios para la financiación de los fines que le   son propios.”    

En esa misma oportunidad indicó:    

“Esa posibilidad está en consonancia con la jurisprudencia   constitucional que, como se ha visto, ha previsto que, en función del interés   nacional, es posible restringir las competencias de regulación de las entidades   territoriales, e, incluso excluirla de determinados ámbitos. Así, la Corte ha   dicho (…) que la naturaleza del Estado   unitario presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en   todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de   parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la   ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias   centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia   para todo el territorio nacional. Y ha señalado la Corporación que del   principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones   puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que,   de ordinario, se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación   con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.”    

De este último   pronunciamiento se desprende que, con apoyo en la competencia prevista en el   artículo 360 de la Carta, puede el legislador regular las condiciones de   explotación de los recursos naturales no renovables y, en el estatuto   correspondiente, enfrentar algunas de las tensiones entre el principio unitario   y el principio autonómico.      

c. En tercer lugar, el análisis del contenido   del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, evidenciaba que su expedición se amparaba   no solo por lo dispuesto en el artículo 334 de la Constitución, sino también y   de manera particularmente explícita, por el artículo 360. En efecto, como se   expuso anteriormente, ambas disposiciones fueron invocadas en el artículo 3   referente a los fundamentos de la ley. En apoyo de esa conclusión se encuentran   varias consideraciones contenidas en la sentencia C-123 de 2014.    

Al respecto, al   explicar la expedición del Código de Minas, la Corte sostuvo lo siguiente:    

“El principio unitario de organización territorial del   Estado colombiano justifica la existencia de políticas de orden nacional que   busquen unificar los parámetros a partir de los cuales se realiza la actividad   minera en el territorio nacional. En plena armonía con el artículo 1º, el   artículo 332 de la Constitución determina que la propiedad de subsuelo y de los   recursos naturales existentes dentro del territorio colombiano recae en cabeza   del Estado; y el artículo 334 de la Constitución determina que el Estado, por mandato de la ley, intervendrá en la explotación de   los recursos naturales para racionalizar la economía con el fin de mejorar la   calidad de vida de los habitantes del territorio. Por esta razón resulta válido   que exista una regulación de naturaleza legal –actual Código de Minas–, por   medio de la que se fijen los estándares que deban ser acatados en todo el   territorio colombiano.    

En consecuencia, la simple   existencia de una regulación nacional que establezca límites a la facultad de   reglamentar los usos del suelo por parte de los municipios no implica per se vulneración   del principio de autonomía territorial. Por el contrario, esta parece ser la   opción contenida en la Constitución, que i) en su artículo 288 prevé que la   gestión de sus intereses por parte de, entre otros, los municipios debe hacerse   dentro de los límites de la Constitución y la ley; ii) que   determina que, más que regular, los consejos municipales reglamentaran los usos   del suelo, reglamentación que, como es obvio, debe hacerse en acuerdo con   la regulación legal existente –artículos 311 y 313 numeral 7–; iii) que   prevé que la distribución de competencias se hará en los términos en que   establezca la ley –artículo 288–; iv) que asigna la propiedad del   subsuelo al Estado –artículo 332–; v) que asigna la propiedad de los recursos   naturales al Estado –artículo 332–; vi) que determina que la intervención del   Estado en la economía debe seguir los parámetros establecidos en la ley –artículo   334–; y vii) que dicha intervención debe tener como objetivo el mejoramiento de   la calidad de vida de los habitantes del territorio.    

De manera que el propio constituyente determinó que la ley fuera la   norma a partir de la cual i) se desarrollara el contenido del principio de   autonomía que ahora se considera vulnerado; y la norma a partir de la cual ii)   se diera el desarrollo de los parámetros de intervención del Estado en materia   de exploración y explotación minera, regulación que busca un objetivo legítimo,   como es el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de territorio.”[55]  (Negrillas corresponden al texto original)      

En síntesis, la   norma acusada fue adoptada en desarrollo de una competencia constitucionalmente   atribuida al legislador ordinario. Una interpretación diferente implica ampliar   excesivamente el alcance de dicha reserva y, por esa vía, limitar su cláusula   general de competencia, en perjuicio de lo previsto en los artículos 113, 150,   334 y 360 de la Carta.      

3.3. De esta manera, en criterio de los   suscritos, concurrían razones suficientes para declarar que la disposición   acusada no desconocía, en modo alguno, los artículos 151 y 288 de la Carta. De   una parte (i) la norma cuestionada desarrollaba competencias que se encontraban   –según lo ha advertido la jurisprudencia de la Corte– establecidas y   distribuidas directamente por la Constitución. Precisamente, con apoyo en los   artículos 79, 80, 101, 332, 334 y 360 del Texto Superior, este Tribunal ya había   precisado el alcance de las competencias de la Nación y de las entidades   territoriales en materia de explotación minera, como se desprende de las   sentencias C-123 de 2014 y         C-035   de 2016. Y, de otra parte, (ii) el artículo impugnado fue adoptado en desarrollo   de atribuciones constitucionales específicas del legislador ordinario previstas   en los artículos 334 –intervención en la económica mediante la explotación de   recursos naturales– y 360 –condiciones de explotación de los recursos naturales   no renovables–.     

3.4. En todo caso, aun admitiendo en gracia de   discusión que las razones presentadas no fueran suficientes, al punto que   subsistieran dudas acerca de si la materia objeto de regulación es o no   orgánica, era imperativo que la Corte aplicara la regla –reiterada por este   Tribunal en varias oportunidades– que impone, en caso de duda, preferir la   decisión del legislador ordinario. La cláusula que reconoce la competencia   general del Congreso apoya esta conclusión. Al respecto, como ya se había   mencionado en otra decisión, “en el evento en el que el juez constitucional se enfrente al   estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la reserva   de ley orgánica, y siempre que los criterios hermenéuticos existentes resulten   insuficientes para definir si la materia regulada por ésta se encuentra   reservada al legislador orgánico, la duda debe resolverse a favor de la opción   adoptada por el legislador ordinario y, por lo tanto, la norma deberá ser   declarada exequible respecto del cargo en mención.”[56]           

3.5. Si bien las razones anteriores son   suficientes para justificar nuestro desacuerdo, es necesario referirse a dos   cuestiones adicionales que afectan gravemente la fundamentación de la sentencia.    

– En primer lugar, a pesar de que la   decisión de la que nos apartamos se apoya en diversas citas de la sentencia   C-600A de 1995, a efectos de definir el alcance de la reserva de ley orgánica,   inexplicablemente no alude a una consideración contenida en dicha providencia   que, precisamente, debía conducir a la Corte a declarar exequible el artículo 37   de la Ley 685 de 2001. El aparte al cual nos referimos es del siguiente tenor:    

¿Significa lo anterior que toda   asignación específica de competencias entre la Nación y las entidades   territoriales tiene que ser efectuada por ley orgánica? La Corte considera que   no, por cuanto, en algunos casos la propia Constitución distribuye ella   misma ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el   tema con base en las prescripciones generales de la Carta. Esa fue   precisamente la razón por la cual la Corte consideró que el capítulo segundo de   la ley 60 de 1993 no es orgánico, por cuanto desarrolla el tema del situado   fiscal, y en este caso, “el propio artículo 356 de la C.P. determina las   competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de salud   y educación, destinando el dicho situado a la financiación de tales servicios.    Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia” (…).    

De otro lado, también es   posible que la ley orgánica se limite a establecer los principios generales de   distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de   suerte que, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar   competencias específicas. Sin embargo, lo que no es admisible es que la   ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Nación y las entidades   territoriales, sin que una ley orgánica previa o la propia Constitución hayan   establecido los principios generales de esa distribución.” (Subrayas no hacen   parte del texto.)    

Como se infiere del recuento realizado, en lugar de tomar en cuenta   tales consideraciones, la sentencia renuncia a ellas y opta selectivamente por   referirse únicamente a algunos pasajes. De haber sido valorada integralmente la   sentencia C-600A de 1995, insistimos, la mayoría hubiera concluido que no se   desconocía la reserva de ley orgánica dado que (i) el artículo 37 de la Ley 685   de 2001 era desarrollo de competencias definidas en la Carta y (ii) la Ley 1454   de 2011 –tal y como se explicaba en la ponencia original– había establecido los   principios generales a los que debía sujetarse la regulación ordinaria en   materia competencial. Ninguna explicación sobre el abandono de estos criterios   se encuentra en la sentencia C-273 de 2016.    

– En segundo lugar, la decisión de la Sala Plena admite explícitamente   que las competencias a las que se refería la norma demandada tenían un claro   fundamento constitucional, a pesar de lo cual afirma su sometimiento a la   reserva de ley orgánica. Nada podía oponerse más al precedente fijado por la   Corte. En el fundamento jurídico 37 se señala:    

“De lo   anterior es claro que las garantías institucionales se ven reforzadas en la   medida en que el Legislador intervenga sobre competencias atribuidas   constitucionalmente a las entidades territoriales. Más aún, las   garantías institucionales de orden procedimental, como la reserva de ley   orgánica, adquieren especial relevancia en la medida en que concurran   competencias que tengan un claro fundamento constitucional. En tales   casos adquieren especial importancia la estabilidad, transparencia y el   fortalecimiento democrático que otorga la reserva de ley orgánica al proceso de   toma de decisiones al interior del Congreso.” (Subrayas y negrillas no hacen   parte del texto original)     

Si se trataba de competencias con reconocimiento constitucional directo,   ¿cómo era posible, sin desconocer la jurisprudencia previa de la Corte, concluir   en la inexequibilidad de la norma acusada? Ninguna explicación o justificación,   más allá de las propias razones, se exponen para separarse del precedente   fijado.    

Y es precisamente al analizar con detalle este planteamiento de la   sentencia, que puede concluirse que la Corte reabrió, sin decirlo, un debate ya   agotado en la Sentencia C-123 de 2014. En efecto, invocando la importancia de la   competencia para la regulación de los usos del suelo, abordó nuevamente la   tensión entre los principios autonómico y unitario. La novedosa argumentación en   relación con el alcance de la reserva de ley orgánica implicó, en realidad, un   nuevo juicio del artículo impugnado a la luz de las normas que regulan la   relación entre el nivel central y el nivel territorial. Esta reapertura se hizo   sin un anuncio previo, desconociendo la jurisprudencia en materia de reserva de   ley orgánica y, lo que resulta más problemático, en contravía de la importante   garantía de la cosa juzgada constitucional.            

En los anteriores términos, con el debido respeto por la decisión   mayoritaria, dejamos expuesto nuestro desacuerdo con la Sentencia C-273 de 2016.    

        

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

                     

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado      

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

A LA SENTENCIA   C-273/16    

CON PONENCIA DE LA MAGISTRADA GLORIA ORTIZ   DELGADO, EN LA QUE SE DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 685 DE 2001    

Referencia: expediente D-l   1075    

Problema jurídico   planteado en la sentencia: (i) ¿si la norma demandada viola la reserva de   ley orgánica en materia de ordenamiento territorial reconocida en los artículos   151 y 288 de la Constitución? (ii) ¿si la norma demandada viola el artículo 151   Superior al incluir una restricción a las competencias de las autoridades   territoriales no prevista en la Ley 1454 de 2011?    

Motivo del   Salvamento: La decisión adoptada desconoce la integración que de la   norma hizo este Tribunal en la sentencia C-123 de 2014.    

Salvo el voto en la sentencia C – 273 de 2016, toda vez que con   la decisión adoptada, la Sala Plena de la Corte Constitucional está   desconociendo el derecho a la defensa y de contradicción probatoria.    

1.    ANTECEDENTES DE LA   SENTENCIA C- 273 DE 2016    

Los accionantes   solicitan la inexequibilidad de la disposición cuestionada al considerar que   desconoce los artículos 151 y 288 de la Constitución, así como los artículos 1,   2 y 29 de la Ley 1454 de 2011 “por medio de la cual se dictan normas   orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”. Según los demandantes, la violación de los artículos   151 y 288 de la Constitución se produce porque la regulación contenida en el   artículo demandado corresponde a una materia orgánica, al encontrarse   relacionada con la asignación de competencias a las entidades territoriales y a   su distribución entre ellas y la Nación. Señalan que el desconocimiento de la   reserva de ley orgánica es un vicio material de competencia no sometido al   término de caducidad de la acción.    

2.      FUNDAMENTOS DEL SALVAMENTO    

2.1. El examen de   la Corte ha debido tener en cuenta además del texto original del artículo 37   demandado, el contenido normativo que le fue adicionado por medio de la   sentencia C-123 de 2014 y los principios constitucionales de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad    

En sentencia C-624 de 2013[57], la Corte   Constitucional resaltó que el principio de autonomía de las entidades   territoriales es una herramienta para el desarrollo y la promoción de la   democracia y el progreso local. Al respecto, señaló que el artículo 287   establece que “(…) las entidades territoriales gozan de autonomía   para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la   ley”; en virtud de dicha autonomía, el precepto señala que tienen los siguientes   derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les   correspondan, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para   el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales. A su   turno, el artículo 288 dispone que debe expedirse una ley orgánica que regule el   ordenamiento territorial -la naturaleza de esta ley da cuenta de la importancia   de la materia-, y prevé los siguientes principios para regular las relaciones   entre los distintos niveles de gobierno: coordinación, concurrencia y   subsidiariedad. ”    

Igualmente,   destacó que, de acuerdo con la jurisprudencia, “la autonomía ha   sido identificada como un auténtico poder de dirección política que se radica en   cabeza de las comunidades locales, por su puesto con sujeción a la Constitución   y la ley. Esto supone que las entidades territoriales son las primeras llamadas   a establecer sus prioridades de desarrollo e impulsarlas. Además, aunque la   Constitución permite^ que varios aspectos de la organización territorial sean   regulados por el Legislador, éste en todo caso   no puede vaciar el núcleo de la autonomía y debe sujetarse a   otras exigencias constitucionales. ” (Subraya fuera de   texto).    

Núcleo esencial   que está compuesto por las siguientes prerrogativas: (i) derecho de las   entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias; (ii) derecho de   las entidades territoriales a gestionar sus propios intereses y ejercer las   competencias que les correspondan; (iii) derecho de las entidades territoriales   a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a   participar en las rentas nacionales; (iv) derecho de las entidades territoriales   a administrar sus recursos.    

En ese contexto,   la Corte Constitucional ha entendido que en virtud del derecho de las entidades   territoriales a gestionar sus intereses, éstas tienen, por ejemplo, la potestad   de expedir regulaciones sobre los asuntos particulares de su competencia, dentro   de los parámetros que señale la ley[58]. En este orden de   ideas, la intervención del poder central en los asuntos locales debe estar   plenamente justificada[59].    

No obstante, sin desconocer la importancia   del principio de autonomía territorial de las regiones, en sentencia C-123 de   2014[60] esta Corporación conoció de una demanda   contra el precepto objeto de estudio, en la cual fue declarado exequible. En esa   oportunidad, la Corte concluyó que la lectura del artículo 37 del Código de   Minas debía hacerse en plena armonía con principios fundamentales del   ordenamiento constitucional que, “en el caso de la exploración y   explotación minera, pueden entrar en tensión”. Es decir, que “si bien la   interpretación del artículo 37 del Código de Minas puede sustentarse en el   principio constitucional de organización unitaria del Estado —artículo 1 de la   Constitución- y los contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la   Constitución, que privilegian la posición de la Nación en la determinación de   las políticas relativas a la explotación de recursos naturales; también deben   tenerse en cuenta otros contenidos constitucionales de igual valía dentro de la   organización del Estado, como son los principios de autonomía y   descentralización de que gozan las entidades territoriales para la gestión de   sus intereses —artículo 287 de la Constitución-, y de coordinación y   concurrencia -artículo 288 de la Constitución-, que se deben acatar al hacer el   reparto de competencias entre la Nación y, en este caso, los municipios y   distritos.”    

Por esta razón, la exequibilidad del   artículo 37 de la ley 685 de 2001 -Código de Minas- se entendió siempre y cuando   en el proceso de autorización para la realización de actividades de exploración   y explotación minera -cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para   expedir dicha autorización por parte del Estado- se tuvieran en cuenta los   aspectos de coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el principio   constitucional de autonomía territorial.    

En este entendido, en análisis de   constitucionalidad en este caso debió abarcar un estudio completo de la norma,   teniendo en cuenta su carácter complejo al estar integrada no solo por la   disposición legal aprobada por el Congreso de la República sino también por la   adición que de la misma hizo esta Corporación en la sentencia C-123 de 2014, en   ejercicio de su función de guarda de la integridad y supremacía de la   Constitución.    

Como se puede   observar, la mayoría de la Sala Plena de la Corte se limitó a examinar el texto   original del artículo 37 del Código de Minas sin advertir la integración que de   éste hizo la citada sentencia para concluir que el precepto legal era compatible   con la Constitución. De esta forma, los acuerdos debían atender los principios   de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en cuya armonización intervenían   la nación, los departamentos y los municipios.    

I    

Así las cosas, la   declaración de inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, la   competencia concurrente que tenían las autoridades nacionales y las entidades   territoriales para excluir zonas de la exploración y explotación minera, queda   radicada solamente en las autoridades territoriales, desconociendo que se trata   de una materia que, sin perjuicio de la prevalencia de la autonomía de las   entidades territoriales, excede el interés meramente regional ya que tienen un   impacto de interés general en el que deben participar también las autoridades   nacionales.    

Por este motivo, reitero que el examen que   la Sala Plena de este Tribunal hizo del artículo 37 acusado, ha debido tener en   cuenta no solo el texto original de la norma sino el contenido normativo que le   fue adicionado por medio de la sentencia C-123 de 2014 y los principios   constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad j que gobiernan   la ordenación territorial desarrollados en la ley orgánica de ordenamiento   territorial.    

Fecha ut supra,    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

[1] La presente sentencia adopta parcialmente   las consideraciones hechas en el proyecto original presentado por el magistrado   Alejandro Linares Cantillo, que fue derrotado en Sala Plena. Específicamente,   toma de aquel proyecto los fundamentos jurídicos 1 a 9 y 15 a 28.    

[2] Sentencia C-007 de 2016.    

[3] Fundamento   jurídico 24 de la sentencia.    

[4] Fundamentos jurídicos 49 y 50 de la   sentencia.     

[5] Fundamento jurídico 7.3.    

[6] Ídem.    

[7] Ídem.    

[8] Sostuvo además la Corte: “Esa posibilidad está en consonancia con la   jurisprudencia constitucional que, como se ha visto, ha previsto que, en función   del interés nacional, es posible restringir las competencias de regulación de   las entidades territoriales, e, incluso excluirla de determinados ámbitos. Así,   la Corte ha dicho (…) que la naturaleza   del Estado unitario presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos   los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de   parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la   ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias   centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia   para todo el territorio nacional. Y ha   señalado la Corporación que del principio unitario también se desprende la   posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades   territoriales en asuntos que, de ordinario, se desenvuelven en la órbita de sus   competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de   superior entidad.”    

[9] Ídem.    

[10] Fundamento jurídico 5.1.    

[11] En la   sentencia C-339 de 2002 la Corte dispuso declarar   inexequibles algunas expresiones de dicho artículo y dispuso declararlo exequible siempre que se entienda   que incluye las normas ambientales nacionales, regionales y municipales, en   concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial.    

[12] Ver White, G. Edward. 2000. The   Constitution and the New Deal. Cambridge, MA: Harvard University Press.     

[13] En adición a las anteriores disposiciones se encuentra   (xi) el artículo 300.5 que establece a cargo de las Asambleas Departamentales la   expedición de normas orgánicas del presupuesto departamental y (xii) el artículo   313.5 al señalar que a los Concejos Municipales les corresponde expedir las   normas orgánicas aplicables a la adopción del presupuesto municipal.        

[14] Gaceta Constitucional No. 51. Como ponentes estuvieron los delegatarios   Álvaro Echeverri Uruburu, Antonio Galán Sarmiento. Arturo Mejía Borda, Luis   Guillermo Nieto Roa, Rosemberg Pabón Pabón, Alfonso Palacio Rudas y Hernando   Yepes Arcila    

[15] Gaceta Constitucional No. 79. Participaron como ponentes Álvaro Echeverry Uruburu, Hernando Yepes Arcila,   Alfonso Palacio Rudas, Luis Guillermo Nieto Roa y Arturo Mejía Borda.    

[16] Sentencia C-423 de 1995.    

[17] Sentencia C-423 de 1995.    

[18] Sentencia C-579 de 2001.    

[19] Sentencia C-446/96. Este planteamiento fue   originalmente planteado en la sentencia C-478 de 1992 y reiterado en la   sentencia C-579 de 2001.    

[20] Sentencia C-077 de 2012.    

[21] Sentencia C-337 de 1993. En esta misma   sentencia la Corte explicó: “(…) La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a   seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la   Constitución.  Así, la norma constitucional es creadora de   situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad   anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la   constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el   ejercicio de la actividad legislativa;  ahora bien, la ley orgánica ocupa   tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior   respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma   estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo   establecido por las leyes orgánicas (art. 151).”        

[22] Sentencia C-335 de 1995.    

[23] Sentencia C-335 de 1995. Allí mismo dijo este   Tribunal: “En el caso de la Carta Política colombiana, es ostensible que, al   introducir las leyes orgánicas, las ha contemplado para asuntos muy específicos,   todos referentes a la actividad legislativa, pero diferenciándolos por su   objeto. De allí se desprende que la ley orgánica de presupuesto, así se ocupe   -como es natural- del trámite legislativo aplicable a la ley anual de   presupuesto, no es la llamada a modificar las funciones y competencias de las   comisiones permanentes del Congreso de la República, ya que al respecto la Carta   ha previsto la expedición de otra ley, también orgánica, pero con objeto   específico.”    

[24] Sentencia C-077 de 2012. Explicó la Corte   en esa ocasión: “Finalmente,   la vulneración de normas legales orgánicas por normas legales ordinarias que se   rigen por ellas -la ley orgánica de presupuesto por la ley anual de presupuesto,   por ejemplo-, constituye una violación del mandato constitucional que consagra   la sujeción de la legislación ordinaria a la legislación orgánica en los   contenidos correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley   orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del artículo 151 de la   Constitución Política.”    

[25] Sentencia C-423 de 1995.    

[26] Sentencia C-985 de 2006. A partir de sus primeros   pronunciamientos la Corte ha sostenido esta idea. Así, en la sentencia C-423 de   1995 indicó: “Desde esta perspectiva, cualquier distanciamiento del legislador de   los preceptos de la norma orgánica vigente durante el proceso de trámite,   aprobación y expedición de la ley anual de presupuesto, bien sea contrariando   alguno de ellos, desconociéndolo o adicionando nuevos conceptos, implicaría una   violación que generaría la inconstitucionalidad de la norma ordinaria   violadora.” También en ese   sentido la sentencia C-052 de 2015.    

[27] Sentencia C-557 de 2009.    

[28] Sentencia C-228 de 2009. En esa misma   dirección se encuentra la sentencia C-238/10.    

[29] Sentencia C-1246 de 2001. En una   oportunidad anterior, en la sentencia C-795 de 2000, la Corte había indicado: “Se ha advertido, a propósito de las leyes   orgánicas, que, junto a los requisitos relativos a la existencia de un quórum   cualificado y de una materia específica, debe concurrir también el propósito   legislativo  explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es,   la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo   directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes.” Sobre el   particular puede también consultarse la sentencia C-540 de 2001.    

[30] Sentencia C-540 de 2001.    

[31] Sentencia C-540 de 2001.    

[33] Sentencia C-540 de 2001. Reiterada, entre otras, en la sentencia   C-1175 de 2001.     

[34] Sentencia C-540 de 2001. Reiterada, entre otras, en la sentencia   C-1175 de 2001.    

[35] Sentencia C-494 de 2015.    

[36] Sentencia C-494 de 2015.    

[37] Sentencia C-494 de 2015.    

[38] Sentencia C-600A de 1995    

[39] Sobre la necesidad de una interpretación sistemática y no literal   en esta materia, se encuentran –entre otras- las sentencias C-281 de 1997 y   C-494 de 2015.    

[40] Señaló en el fundamento jurídico 10 de la sentencia   C-600A de 1995: “La Constitución no trata de manera clara en un solo artículo o   capítulo el contenido general de la legislación orgánica territorial sino que   varias disposiciones situadas en diferentes títulos de la Carta aluden a ella.   Así, encontramos de manera expresa referencias a la legislación orgánica de   ordenamiento territorial en los siguientes casos:- La asignación de competencias   normativas a las entidades territoriales (CP art. 151). //- La distribución   general de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (CP art.   288).//-   Los requisitos para la formación de nuevos departamentos (CP art. 297). //- La condiciones para solicitar la   conversión de una Región en entidad territorial (CP art. 307). // – Los principios para la adopción del   estatuto especial de cada región, así como las atribuciones, los órganos de   administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo   de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (CP art. 307).//- El   régimen administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como   los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades   municipales en los órganos de administración de estas áreas (CP art. 319).//- Igualmente la forma de convocar y   realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios a   las áreas metropolitanas (CP art. 319).//-   Las condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas    (CP art. 329).”    

[41] Sentencia C-600ª de 1995.    

[42] Sentencia C-077 de 2012.    

[43] Sentencia C-313 de 2009 y C-077 de 2012.    

[44] Sentencias C-540 de 2001, 1175 de 2001 y C-421 de 2012.    

[45]  Sentencia C-494 de 2015.    

[46] En esa dirección, se encuentran las sentencias C-600A de 1995, C-579   de 2001 y C-1175 de 2001.    

[47] Sentencia C-025 de 1993. Dijo además la   Corte en esa oportunidad: “La   regulación de una materia por el Congreso, mediante un tipo especial de ley –   v.gr. ley estatutaria -, puede así mismo comprometer el ejercicio de sus   facultades legislativas ordinarias y de su cláusula general de competencia. Los   contenidos – en este caso orgánicos – de la ley especial, sólo podrán   modificarse, adicionarse o derogarse, en virtud una ley del mismo tipo y   surtiéndose el procedimiento especial. Por su parte, el contenido ordinario de   la ley especial, esto es, producto de una competencia general y no ligado al   núcleo esencial de la reserva de ley especial, puede, en el futuro, modificarse,   adicionarse o derogarse, mediante el procedimiento legislativo ordinario.” La   interpretación restrictiva de aquellas reglas constitucionales que fijan   procedimientos agravados de aprobación, fue  reconocido también por la   Corte en la sentencia C-150 de 2015 al declarar la inexequibilidad de una norma   incluida en un proyecto de ley estatutaria que establecía la necesidad de una   mayoría absoluta para la aprobación de una ley que convocaba a referendo a pesar   de que la Constitución no lo preveía: Dijo la Corte: “Considerando que la   Constitución solo prevé la exigencia de la mayoría absoluta en el caso de los   referendos constitucionales (art. 378), dicha condición no puede establecerse   cuando se trate de un referendo legal aprobatorio dado que en este último caso   se sigue la regla general de la mayoría simple –expresión también del principio   democrático- cuando se adelanta su trámite en el Congreso. En consecuencia, se   impone declarar que el literal a) es exequible en el entendido de que la   aprobación de la ley que somete un proyecto de reforma legal a referendo, se   aprueba con la mayoría simple de los miembros de ambas cámaras.”    

[48] Sentencia C-600A de 1995.    

[49] Constitución   Política. Artículo 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos   naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y   perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.    

[50] Sobre el particular, se declaró EXEQUIBLE el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido de que (i) en relación   con las áreas de reserva minera definidas con anterioridad a la notificación de   la presente sentencia, la autoridad competente deberá concertar con las   autoridades locales de los municipios donde están ubicadas, con anterioridad al   inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera, y   (ii)  en cualquier caso, la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de    Minas y Energía deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas   sean compatibles con los planes de ordenamiento territorial respectivos.   Adicionalmente, también decidió  declarar EXEQUIBLE el   artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido de que (i) la autoridad competente para definir las áreas de   reserva minera deberá concertar previamente con las autoridades locales de los   municipios donde van a estar ubicadas, para garantizar que   no se afecte su facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo,   conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, (ii)   si la autoridad competente definió las áreas de reserva minera con anterioridad   a la notificación de la presente sentencia, deberá concertar con las autoridades   locales de los municipios donde se encuentran ubicadas, con anterioridad al   inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera y   (iii) la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía, según el   caso, deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean   compatibles con los respectivos planes de ordenamiento territorial.    

[51] Sentencia C-026 de 2016.    

[52] C-1041 de 2007.    

[53] Incluso la Corte ha señalado que la regulación de las materias que   se encuentran comprendidas por el artículo 360 de la Constitución, es   susceptible de ser expedida mediante decretos con fuerza de ley adoptados en   desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la   Republica, en virtud de lo establecido en el artículo 150.10. Sobre el   particular, en la Sentencia C-511 de 1994 se indicó que: “Así, es equivocada la apreciación del actor conforme a   la cual el artículo 360 de la Constitución establece una reserva especial de ley   ordinaria para determinar las condiciones para la explotación de los recursos   naturales no renovables, en la medida en que esa materia no puede encuadrarse en   ninguno de los enunciados que de manera taxativa se encuentran en el inciso   tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Carta y que determinan el ámbito   de esa reserva especial.”        

[54] Sentencia C-983 de 2010. Reiterada   en la sentencia C-313 de 2012.    

[55] Esta Corte en sentencia   C-035 de 2016, apoyándose en las reglas de habilitación legislativa previstas en   los artículos 334 y 360 de la Constitución, indicó que en materia de regulación   de actividades económicas y por virtud de “mandato   expreso de la Constitución, el Estado tiene el deber de intervenir en la   explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo  (…), así como determinar las condiciones para la explotación de los recursos   naturales no renovables (…).”[55]    

[56] Sentencia C-894 de 1999.    

[57] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[58] sentencia C-535 de 1996 M.P. Alejandro   Martínez Caballero.    

[59] sentencia C-837 de 2001 M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[60] M.P. Alberto Rojas Ríos.