C-453-16

           C-453-16             

Sentencia   C-453/16    

NORMAS DE LA LEY   DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y EL PRESUPUESTO NACIONAL PARA LA   VIGENCIA FISCAL DE 2015 ALUSIVAS AL DERECHO A LA SALUD-Trámite   en primer debate en sesión conjunta de las comisiones tercera y cuarta de las   cámaras se ajustó a la Constitución y al reglamento del congreso/NORMAS DE LA   LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y EL PRESUPUESTO NACIONAL PARA LA   VIGENCIA FISCAL DE 2015 ALUSIVAS AL DERECHO A LA SALUD-No desconocen el   principio de unidad de materia    

DERECHO A LA   SALUD EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No es irrazonable   la asignación de competencias de las Comisiones de Asuntos Económicos/DERECHO   A LA SALUD EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No quebranta el   principio de especialidad de la actividad legislativa    

DERECHO A LA   SALUD EN LA LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2015-No   quebranta el límite temporal fijado para este tipo de normas    

COSA JUZGADA-Valor   y relevancia/COSA JUZGADA Y AUTONOMIA JUDICIAL-No hay lugar a reabrir   debates agotados    

COSA JUZGADA-Efectos    

COSA JUZGADA   ABSOLUTA-Configuración/COSA   JUZGADA RELATIVA-Configuración    

JUICIO DE   CONSTITUCIONALIDAD-Cosa juzgada relativa    

COSA JUZGADA   RELATIVA-Verificación   requiere doble escrutinio    

DERECHO A LA   SALUD EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Inexistencia de   cosa Juzgada por vicios de forma    

LEY DE   APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Aplicación de   integración normativa    

INTEGRACION   NORMATIVA-Significados/INTEGRACION   NORMATIVA-Procedencia    

FINANCIACION DE   LA LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Inhibicion   por la pérdida de vigencia de los artículos 52 y 100 de la Ley 1737 de 2014    

RECOBRO ANTE EL   FOSYGA EN LA LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Norma   no está condicionada a la temporalidad del título de la ley sino fija su alcance   a un tope económico    

DEMANDA DE   CONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE   2015-Caducidad   de la acción    

ACCION PUBLICA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de ciudadanos/ACCION   PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Objeto y concepto de la violación/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes    

DEMANDA DE   CONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE   2015 FRENTE A SU FORMACION EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inhibición   por falta de claridad, especificidad y pertinencia    

DERECHO A LA   SALUD EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Contenido y   alcance normativo/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Asignacion de   recursos económicos en la realización del derecho a la salud    

PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO 2014-2018-Reglamentación de política pública en   materia de salud    

LEY DE   APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Contenido   normativo en materia de recursos para la salud/LEY DE APROPIACIONES PARA LA   VIGENCIA FISCAL DE 2015-Principio de legalidad del gasto para la realización   del derecho a la salud    

DERECHO A LA   SALUD-Relevancia   de los instrumentos para la administración y la ejecución de los recursos    

DERECHO A LA   SALUD-Consagración   constitucional/DERECHO A LA SALUD-Mandatos constitucionales desarrollados   por la Ley 100 de 1993/LEY 100 DE 1993-Estructura el Sistema General de   Seguridad Social en Salud/LEY 100 DE 1993-Implementa el Plan Obligatorio   de Salud    

DERECHO A LA   SALUD-Desarrollo   normativo mediante Ley Estatutaria 1751 de 2015    

SALUD-Derecho   fundamental y servicio público    

LEY ESTATUTARIA   DE LA SALUD-Obligaciones del estado    

PRINCIPIO DE   LEGALIDAD DEL GASTO Y PRINCIPIO DEMOCRATICO-Conexión    

PRESUPUESTO-Resulta   necesario que en la planeación y elaboración se incluya lo requerido para   realizar el derecho fundamental a la salud    

SALUD-Sostenibilidad   en el financiamiento/SALUD-Implicaciones de la sostenibilidad financiera    

LEY DEL PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO-Distribución del trabajo legislativo   entre las comisiones constitucionales permanentes    

PROYECTO DE LEY-Aprobación   en primer debate en la correspondiente comisión permanente/LEY ORGANICA-Debate   en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras    

LEY DEL PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO-Informe de las comisiones conjuntas de   asuntos económicos    

REGLAMENTO DEL   CONGRESO DE LA REPUBLICA-Sesión conjunta de las comisiones    

COMISIONES   CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Funcionamiento y composición    

LEY DEL PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO-Competencia de las Comisiones Tercera y   Cuarta del Congreso para primer debate    

COMISIONES   CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Órbita de competencia de la Comisión   Séptima    

PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO-Ley multitemática    

PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata con el principio de   unidad de materia    

PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO-Diversidad de materias    

PROYECTO DE LEY   DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Competencia de las comisiones de   asuntos económicos    

COMISIONES   CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Racionalidad en la distribución de   trabajo legislativo y debate especializado en el seno del principio mayoritario    

PROYECTO DE LEY-Examen   de constitucionalidad de determinadas materias del resorte de distintas   comisiones permanentes debe ser flexible    

PROYECTO DE LEY-Aplicación   del criterio de razonabilidad en el juicio de constitucionalidad    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y LA LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO-Reiteración de jurisprudencia    

PROCESO DE   FORMACION DE LAS LEYES-Requisitos/PROYECTO DE LEY-Debe   referirse a una misma materia/TITULO DE LAS LEYES-Deberá corresponder a   su contenido    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Principio democrático/PROYECTO DE LEY-Coherencia   en la actividad legislativa del Congreso    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Principio de transparencia/PROYECTO DE   LEY-Preservación de la unidad temática    

LEY DEL PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de unidad de materia    

PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO-Consagración constitucional/PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO-Integración    

LEY ORGANICA DEL   PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Ámbito legal/LEY ORGANICA DEL PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido    

PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO-Caracterización de los contenidos    

LEY DEL PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO-Control riguroso    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas   para la verificación del cumplimiento del principio de unidad de materia    

LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO-Principio de Unidad de Materia    

LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO-Consagración constitucional/LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO-Contenido    

PRESUPUESTO-Carácter   instrumental/LEY DE PRESUPUESTO-Imposición de obligaciones y   prohibiciones al Gobierno/LEY DE PRESUPUESTO-Carácter sustantivo/LEY   DE PRESUPUESTO-Fija límites y condiciones a la ejecución del presupuesto/LEY   DE PRESUPUESTO-Instrumento de política macroeconómica pública/LEY ANUAL   DE PRESUPUESTO-No puede ser entendida como un mero ejercicio contable pues   condiciona al Gobierno en la destinación, monto y uso de los recursos públicos    

LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO-Valor específico en el Estado Social de Derecho    

LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO-Caracterización/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Carácter   instrumental    

LEY DE   PRESUPUESTO-Integrado en una parte por normas generales/PRINCIPIO   DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PRESUPUESTO-Conexión con el objetivo de la Ley/PRINCIPIO   DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PRESUPUESTO-Carácter temporal de normas generales    

Referencia: Expediente D-11175    

Demandante:    

Juan   Carlos Moncada Zapata     

Asunto:    

Acción pública de   inconstitucionalidad contra los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015   y los artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, de los requisitos y de los   trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución   Política, el ciudadano Juan Carlos Moncada Zapata, presentó demanda contra los   artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015 y de los artículos 56, 100 y   112 de la Ley 1737 de 2014.    

Mediante Auto del veinte (20) de enero de   2016, el magistrado sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación   en lista y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación   para que rinda el concepto a su cargo.    

En la misma providencia, se ordenó   oficiar a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de   Representantes y a los Secretarios de las Comisiones Tercera y Cuarta   Constitucionales Permanentes de dichas cámaras, para que remitieran los   antecedentes legislativos de la Ley 1737 de 2014 y de la Ley 1753 de 2015, en   los que se incluyeran las certificaciones correspondientes a los debates,   constancias y proposiciones desarrollados en las comisiones y en las plenarias   de ambas cámaras legislativas.    

Igualmente, en virtud de lo dispuesto en   los artículos 244 Constitucional y 11 del Decreto 2067 de 1991, se ordenó   comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República,   al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Departamento Nacional de   Planeación y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, para   que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso de la   referencia para exponer su posición en cuanto a la constitucionalidad o   inconstitucionalidad de los preceptos acusados.    

Adicionalmente, en observancia de lo   sentado en el artículo 13 del Decreto 2067 de 2011, se invitó a la Academia   Colombiana de Jurisprudencia, al FOSYGA, al FONSAET, a la UGPP y a los decanos   de las Facultades de Derecho de las universidades de Antioquia, Militar,   Externado de Colombia, del Atlántico, UIS, San Buenaventura, Andes, Libre, Gran   Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte, Pontificia Javeriana, del Sinú,   Pontifica Bolivariana, Santo Tomas, Sergio Arboleda, del Valle y Autónoma de   Bucaramanga-UNAB-, con el fin de que, si lo consideraban pertinente,   intervinieran dentro del proceso, rindiendo concepto acerca de la exequibilidad   de las disposiciones demandadas.     

Una vez allegadas las pruebas requeridas   y cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución   Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir   acerca de la demanda de la referencia.    

II.  EL TEXTO   DEMANDADO    

A continuación se transcribe el texto de   los   artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015 y de los artículos 56, 100   y 112  de la   Ley 1737 de 2014,   según su publicación en el Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 y en   el Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014, respectivamente.    

Ley 1753 de 2015    

Diario   Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015    

Congreso de la   República    

Por la cual se   expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018    

“Todos por un   nuevo país”    

ARTÍCULO 65. POLÍTICA DE ATENCIÓN INTEGRAL EN   SALUD. El Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), dentro del marco de la   Ley 1751 de 2015, Estatutaria en Salud, así como las demás leyes vigentes,   definirá la política en salud que recibirá la población residente en el   territorio colombiano, la cual será de obligatorio cumplimiento para los   integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y de las   demás entidades que tengan a su cargo acciones en salud, en el marco de sus   competencias y funciones.    

Para la definición de la política integral en salud se integrarán los siguientes   enfoques: i) atención primaria en salud (APS); ii) salud familiar y comunitaria,   iii) articulación de las actividades individuales y colectivas y iv) enfoque   poblacional y diferencial. Dicha atención tendrá en cuenta los componentes   relativos a las rutas de atención para la promoción y mantenimiento de la salud   por curso de vida, las rutas de atención específicas por grupos de riesgos, el   fortalecimiento del prestador primario, la operación en redes integrales de   servicios, el desarrollo del talento humano, en el marco de la Ley 1164 de 2007,   articulación de las intervenciones individuales y colectivas, el desarrollo de   incentivos en salud y la definición de requerimientos de información para su   seguimiento y evaluación.    

PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) realizará la   adaptación de esta política en los ámbitos territoriales con población dispersa,   rural y urbana diferenciando a los municipios y distritos que tengan más de un   millón de habitantes. Para zonas con población dispersa y rural, se podrá   determinar la existencia de uno o varios aseguradores. Si se trata de un único   asegurador, el MSPS establecerá las condiciones para su selección.    

ARTÍCULO 66. DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS   RECURSOS DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN   SALUD (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos   controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase   una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional   asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará   Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social   en Salud (SGSSS). La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al   Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica,   autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.    

En materia laboral los servidores de la Entidad se regirán por las normas   generales aplicables a los empleados de la rama ejecutiva del orden nacional; en   materia de nomenclatura se regirá por el sistema especial que establezca el   Gobierno Nacional. En materia de contratación se regirá por el régimen público.    

La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo   de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías   para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los   copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del   Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las   gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales   confluirán en la Entidad. En ningún caso la Entidad asumirá las funciones   asignadas a las Entidades Promotoras de Salud.    

Para desarrollar el objeto la Entidad tendrá las siguientes funciones:    

a) Administrar los recursos del Sistema, de conformidad con lo previsto en el   presente artículo.    

b) Administrar los recursos del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector   Salud (Fonsaet) creado por el artículo 50 de la Ley 1438 de 2011 y modificado   por el artículo 7o de la Ley 1608 de 2013.    

c) Efectuar el reconocimiento y pago de las Unidades de Pago por Capitación y   demás recursos del aseguramiento obligatorio en salud.    

d) Realizar los pagos, efectuar giros directos, a los prestadores de servicios   de salud y proveedores de tecnologías en salud, de acuerdo con lo autorizado por   el beneficiario de los recursos y adelantar las transferencias que correspondan   a los diferentes agentes del Sistema, que en todo caso optimice el flujo de   recursos.    

e) Adelantar las verificaciones para el reconocimiento y pago por los distintos   conceptos, que promueva la eficiencia en la gestión de los recursos.    

f) Desarrollar los mecanismos establecidos en los artículos 41 del Decreto-ley   4107 de 2011 y 9o de la Ley 1608 de 2013.    

g) Administrar la información propia de sus operaciones.    

h) Las demás necesarias para el desarrollo de su objeto.    

Los recursos destinados al régimen subsidiado en salud, deberán ser   presupuestados y ejecutados sin situación de fondos por parte de las entidades   territoriales en el respectivo fondo local, distrital o departamental de salud,   según sea el caso. La entidad territorial que no gestione el giro de estos   recursos a la Entidad, será responsable del pago en lo que corresponda, sin   perjuicio de las sanciones a que haya lugar por la omisión en dicha gestión. Los   recursos del Presupuesto General de la Nación destinados al financiamiento del   Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) se presupuestarán como   transferencias para ser trasladados a la Entidad.    

Los recursos administrados por la Entidad harán unidad de caja, excepto los   recursos de propiedad de las entidades territoriales, los cuales conservarán su   destinación específica y se manejarán en contabilidad separada. La   estructuración del presupuesto de gastos se hará por conceptos, dando prioridad   al aseguramiento obligatorio en salud. La presupuestación y contabilización de   los recursos administrados no se hará por subcuentas.    

La Entidad tendrá domicilio en Bogotá, D. C., sus ingresos estarán conformados   por los aportes del Presupuesto General de la Nación definidos a través de la   sección presupuestal del Ministerio de Salud y Protección Social, los activos   transferidos por la Nación y por otras entidades públicas del orden nacional y   territorial y los demás ingresos que a cualquier título perciba. Los recursos   recibidos en administración no harán parte del patrimonio de la Entidad. Los   gastos requeridos para el desarrollo del objeto de la Entidad se financiarán con   un porcentaje de hasta el cero coma cinco por ciento (0,5%) de los recursos   administrados con situación de fondos.    

Son órganos de Dirección y Administración de la Entidad el Director General y la   Junta Directiva. El Director General será de dedicación exclusiva, de libre   nombramiento y remoción del Presidente de la República y actuará como   representante legal; como tal, ejercerá las funciones que le correspondan y que   le sean asignadas por el decreto de estructura de la Entidad. La Junta Directiva   formulará los criterios generales para su adecuada administración y ejercerá las   funciones que le señalen su propio reglamento. Estará integrada por cinco (5)   miembros así: el Ministro de Salud y Protección Social, quien la presidirá; el   Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien podrá delegar su participación en   sus viceministros; el Director del Departamento Nacional de Planeación, quien   podrá delegar su participación en sus subdirectores generales; un (1)   representante de los gobernadores y un (1) representante de los alcaldes de   municipios y distritos, los cuales serán elegidos de conformidad con el   mecanismo que establezca el Gobierno Nacional.    

El Gobierno Nacional determinará el régimen de transición respecto del inicio de   las funciones de la Entidad y las diferentes operaciones que realiza el Fosyga.   En el periodo de transición se podrán utilizar los excedentes de las diferentes   Subcuentas del Fosyga para la garantía del aseguramiento en salud. Una vez entre   en operación la Entidad a que hace referencia este artículo, se suprimirá el   Fosyga.    

PARÁGRAFO 1o. El Gobierno Nacional establecerá las condiciones generales de   operación y estructura interna de la Entidad y adoptará la planta de personal   necesaria para el cumplimiento de su objeto y funciones.    

PARÁGRAFO 2o. El cobro de los copagos por concepto de prestaciones no incluidas   en el plan de beneficios del régimen contributivo tendrá en cuenta la capacidad   de pago de los usuarios y en consideración a los usos requeridos por pacientes   con enfermedades crónicas y huérfanas.    

ARTÍCULO 67. RECURSOS QUE   ADMINISTRARÁ LA ENTIDAD ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE   SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. La Entidad administrará los siguientes recursos:    

a) Los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud del componente   de subsidios a la demanda de propiedad de las entidades territoriales, en los   términos del artículo 44 de la Ley 1438 de 2011, los cuales se contabilizarán   individualmente a nombre de las entidades territoriales.    

b) Los recursos del Sistema General de Participaciones que financian Fonsaet.    

c) Los recursos obtenidos como producto del monopolio de juegos de suerte y azar   (novedosos y localizados) que explota, administra y recauda Coljuegos de   propiedad de las entidades territoriales destinados a financiar el   aseguramiento, los cuales se contabilizarán individualmente a nombre de las   entidades territoriales.    

d) Las cotizaciones de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en   Salud (SGSSS), incluidos los intereses, recaudados por las Entidades Promotoras   de Salud. Las cotizaciones de los afiliados a los regímenes especiales y de   excepción con vinculación laboral adicional respecto de la cual estén obligados   a contribuir al SGSSS y el aporte solidario de los afiliados a los regímenes de   excepción o regímenes especiales a que hacen referencia el artículo 279 de la   Ley 100 de 1993 y el parágrafo del artículo 57 de la Ley 30 de 1992.    

e) Los recursos correspondientes al monto de las Cajas de Compensación Familiar   de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993.    

f) Los recursos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) destinados al   SGSSS, en los términos previstos en la Ley 1607 de 2012, la Ley 1739 de 2014 y   las normas que modifiquen, adicionen o sustituyan estas disposiciones, los   cuales serán transferidos a la Entidad, entendiéndose así ejecutados.    

g) Los recursos del Presupuesto General de la Nación asignados para garantizar   la universalización de la cobertura y la unificación de los planes de   beneficios, los cuales serán girados directamente a la Entidad por el Ministerio   de Hacienda y Crédito Público, entendiéndose así ejecutados.    

h) Los recursos por recaudo del IVA definidos en la Ley 1393 de 2010.    

i) Los recursos del Fonsaet creado por el Decreto–ley 1032 de 1991.    

j) Los recursos correspondientes a la contribución equivalente al 50% del valor   de la prima anual establecida para el Seguro Obligatorio de Accidentes de   Tránsito (SOAT) que se cobra con adición a ella.    

k) Los recursos recaudados por Indumil correspondientes al impuesto social a las   armas y de municiones y explosivos y los correspondientes a las multas en   aplicación de la Ley 1335 de 2009.    

l) Los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar, diferentes a los que   hace referencia el literal c), rentas cedidas de salud y demás recursos   generados a favor de las entidades territoriales destinadas a la financiación   del Régimen Subsidiado, incluidos los impuestos al consumo que la ley destina a   dicho régimen, serán girados directamente por los administradores y/o   recaudadores a la Entidad. La entidad territorial titular de los recursos   gestionará y verificará que la transferencia se realice conforme a la ley. Este   recurso se contabilizará en cuentas individuales a nombre de las Entidades   Territoriales propietarias del recurso.    

m) Los copagos que por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de   beneficios del Régimen Contributivo paguen los destinatarios de tales servicios.    

n) Los rendimientos financieros generados por la administración de los recursos   del Sistema y sus excedentes.    

o) Los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza   la Entidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social (UGPP), los cuales serán transferidos   directamente a la Unidad sin operación presupuestal.    

p) Los demás recursos que se destinen a la financiación del aseguramiento   obligatorio en salud, de acuerdo con la ley o el reglamento.    

q) Los demás que en función a su naturaleza recaudaba el Fosyga.    

Estos recursos se destinarán a:    

a) El reconocimiento y pago a las Entidades Promotoras de Salud por el   aseguramiento y demás prestaciones que se reconocen a los afiliados al Sistema   General de Seguridad Social en Salud, incluido el pago de incapacidades por   enfermedad de origen común que superen los quinientos cuarenta (540) días   continuos. El Gobierno Nacional reglamentará, entre otras cosas, el   procedimiento de revisión periódica de la incapacidad por parte de las EPS, el   momento de calificación definitiva, y las situaciones de abuso del derecho que   generen la suspensión del pago de esas incapacidades.    

b) El pago de las indemnizaciones por muerte o incapacidad permanente y auxilio   funerario a víctimas de eventos terroristas o eventos catastróficos, así como   los gastos derivados de la atención psicosocial de las víctimas del conflicto en   los términos que señala la Ley 1448 de 2011.    

c) El pago de los gastos derivados de la atención en salud inicial a las   víctimas de eventos terroristas y eventos catastróficos de acuerdo con el plan y   modelo de ejecución que se defina.    

d) El pago de los gastos financiados con recursos del impuesto social a las   armas y de municiones y explosivos y los correspondientes a las multas en   aplicación de la Ley 1335 de 2009 que financiarán exclusivamente los usos   definidos en la normatividad vigente.    

e) El fortalecimiento de la Red Nacional de Urgencias. Este gasto se hará   siempre y cuando, en la respectiva vigencia, se encuentre garantizada la   financiación del aseguramiento en salud.    

f) A la financiación de los programas de promoción y prevención en el marco de   los usos definidos en el artículo 222 de la Ley 100 de 1993.    

g) A la inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia Nacional   de Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 119 de la Ley 1438 de   2011.    

h) Al pago de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios, que venían   siendo financiados con recursos del Fosyga.    

i) Las medidas de atención de la Ley 1257 de 2008, en los términos que defina el   Ministerio de Salud y Protección Social, para la cual los recursos asignados   para el efecto, serán transferidos a las entidades territoriales con el fin de   que estas sean implementadas a su cargo.    

j) A las finalidades señaladas en los artículos 41 del Decreto-ley 4107 de 2011   y 9o de la Ley 1608 de 2013. Este gasto se hará siempre y cuando, en la   respectiva vigencia se encuentre garantizada la financiación del aseguramiento   en salud.    

k) A cubrir los gastos de administración, funcionamiento y operación de la   entidad.    

1) Las demás destinaciones que haya definido la Ley con cargo a los recursos del   Fosyga y del Fonsaet.    

m) El pago de los gastos e inversiones requeridas que se deriven de la   declaratoria de la emergencia sanitaria y/o eventos catastróficos en el país.    

Los recursos a que hace referencia este artículo harán unidad de caja en el   fondo, excepto los recursos de propiedad de las entidades territoriales, los   cuales conservarán su destinación específica y se manejarán en contabilidad   separada dentro del fondo. En la estructuración del presupuesto de gastos se   dará prioridad al componente de aseguramiento en salud de la población del país.    

Las medidas especiales que se ordenen se regirán por lo dispuesto en el Estatuto   Orgánico del Sistema Financiero, incluido el artículo 291 y siguientes de ese   estatuto, en lo que resulte pertinente a las medidas especiales; el Decreto   número 2555 de 2010; las disposiciones aplicables del Sector Salud y las normas   que los sustituyan, modifiquen o complementen. El Gobierno Nacional reglamentará   la forma de armonizar las medidas especiales o preventivas de la toma de   posesión para su adecuada implementación en el Sector Salud.    

Con cargo a los recursos del Fosyga– Subcuenta de Garantías para la Salud, el   Gobierno Nacional podrá llevar a cabo cualquiera de las operaciones autorizadas   en el artículo 320 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.    

PARÁGRAFO. Para garantizar la continuidad de los servicios de salud de los   afiliados de la Caja Nacional de Previsión Social de Comunicaciones condónase   toda la obligación que esta entidad tenga con la Nación a la expedición de la   presente ley.    

El Gobierno Nacional reglamentará lo dispuesto en el presente artículo.    

LEY 1737 DE 2014    

Diario Oficial   No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014    

Congreso de la   República    

Por la cual se   decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones   para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015    

ARTÍCULO 56. Con   el fin de financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, en   cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política y el   artículo 9o de la Ley 1122 de 2007, para la vigencia 2015 se presupuestarán en   el Presupuesto General de la Nación los excedentes y los ingresos corrientes de   la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) del Fondo   de Solidaridad y Garantía (Fosyga).    

Previa cobertura de los riesgos amparados   con cargo a la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito del   Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), se podrán financiar, con cargo a dicha   subcuenta, los Programas de Protección a la Salud Pública, Vacunación, Apoyo,   Sostenibilidad, Afiliación de la Población Pobre y Vulnerable asegurada a través   del Régimen Subsidiado, Vulnerabilidad Sísmica, Gestión de Instituciones de la   Red Pública Hospitalaria, Atención a la Población en Condiciones Especiales   tanto discapacitada como población desplazada, ampliación, renovación de la   afiliación del régimen subsidiado, población desplazada y vulnerable, atención   prioritaria en salud, Asistencia y Prevención en Emergencias y Desastres y   Capacitación del Recurso Humano del Sector Salud, incorporados en el presupuesto   del Ministerio de Salud y Protección Social.    

También podrán ser financiados con dichos   recursos, en el marco de lo dispuesto por el artículo 337 de la Constitución   política y los tratados e instrumentos internacionales vigentes, los valores que   se determinen en cabeza del Estado colombiano por las atenciones iniciales de   urgencia que sean prestadas a los nacionales colombianos en el territorio   extranjero de zonas de frontera con Colombia, al igual que las atenciones   iniciales de urgencia prestadas en el territorio colombiano a los nacionales de   los países fronterizos, previa depuración de dichas obligaciones a través de un   mecanismo de compensación que se adelante entre los gobiernos nacionales, de   conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno   Nacional.    

Los excedentes de la subcuenta de   promoción de la salud del Fosyga independientemente de la fuente de financiación   se podrán utilizar para financiar los programas nacionales de promoción y   prevención, como el plan ampliado de inmunizaciones a cargo del Ministerio de   Salud y Protección Social en consecuencia se incorporarán al presupuesto del   Fosyga.    

ARTÍCULO 100. Los   excedentes y saldos no comprometidos en el uso de recursos de oferta de salud   del Sistema General de Participaciones a 31 de diciembre de 2014, se destinarán   para el pago de deudas por prestación de servicios de salud de vigencias   anteriores y de no existir estas deudas, al saneamiento fiscal y financiero de   las Empresas Sociales del Estado. En el caso de que el municipio haya perdido la   competencia para administrar los recursos de prestación de servicios de salud o   de no presentar deudas por concepto de prestación de servicios de vigencias   anteriores dichos saldos serán girados al Departamento para financiar las   actividades definidas en el presente inciso.    

Los recursos girados al mecanismo de   recaudo y giro previsto en el artículo 31 de la Ley 1438 de 2011, en virtud del   artículo 85 de la Ley 1438 de 2011 y el artículo 106 de la Ley 1687 de 2013 por   parte de las Administradoras de Pensiones tanto del Régimen de prima media con   prestación definida, como de ahorro individual con solidaridad, las   administradoras de cesantías, Entidades Promotoras de Salud y/o Fosyga y las   Administradoras de Riesgos Laborales; se podrán destinar al saneamiento fiscal y   financiero de la red pública prestadora de servicios de salud, privilegiando el   pago de los pasivos laborales incluidos los aportes patronales. De no existir   estos pasivos se podrán destinar al pago de servicios de salud en lo no cubierto   con subsidios a la demanda que adeude la Entidad Territorial a la EPS o a los   prestadores de servicios de salud o al saneamiento fiscal y financiero de   Empresas Sociales del Estado. Estos recursos se distribuirán según lo previsto   en el numeral 2 del artículo 3o de la Ley 1608 de 2013 entre los departamentos y   distritos a quienes se efectuó asignación de recursos de aportes patronales en   las vigencias anteriores a 2011. Los recursos se girarán directamente a las   Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Públicas a través de la   Subcuenta de Solidaridad del Fosyga y permanecerán en el portafolio de esta   subcuenta hasta su giro al beneficiario final.    

ARTÍCULO 112. El   Fosyga reconocerá y pagará hasta por un valor de 200 mil millones de pesos,   todos aquellos recobros y/o reclamaciones cuya glosa aplicada en el proceso de   auditoría haya sido glosa única de extemporaneidad, siempre y cuando no haya   operado el fenómeno de la caducidad para la interposición de las acciones   legales, según lo establecido en las normas vigentes y sin necesidad de acudir a   un proceso previo de conciliación.    

En estos casos, el giro de los recursos   solo podrá realizarse en forma directa a las IPS que hagan parte de la red de   prestadores de servicios de salud de las respectivas EPS.    

III. LA DEMANDA    

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas    

A juicio del accionante, por medio de los artículos 65,   66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015, [p]or la cual se expide el Plan Nacional   de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país, y de los artículos 56, 100   y 112 de la Ley 1737 de 2014, [p]or la cual se decreta el Presupuesto de   Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del   1o de enero al 31 de diciembre de 2015, se infringen los artículos 48, 49,   157-2, 158, 200,169 y 339 de la Constitución Política.    

2. Fundamentos de la demanda    

2.1. Artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015    

2.1.1.    Manifiesta que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 158 y   169 por desconocer el principio de unidad de materia. Explica que siguiendo este   principio la Corte se ha decantado por la inexequibilidad cuando el mandato   censurado no tiene una relación objetiva y razonable con el cuerpo de la Ley y   resalta que tratándose de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo el cumplimiento   de este principio se hace más exigente. Precisa que las disposiciones   instrumentales deben presentar una conexión directa con sus objetivos y   programas.    

Advierte que el Plan Nacional de Desarrollo, por la diversidad de temas que   incluye, se expide a través de una ley heterogénea. Sin embargo, no puede ser   empleado para llenar los vacíos de otras leyes o regular temas que deban   desarrollarse mediante leyes especiales como, en su criterio, sucede en el   presente caso.    

A su parecer las normas cuestionadas pretenden implementar reformas   estructurales y profundas en asuntos presupuestales y financieros del Sistema   General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), sin que se haya expuesto una   justificación, se haya determinado su objetivo o se evidencie una estrategia   transversal para ello.    

Para argumentar esta posición sostiene que: (i) Los artículos demandados están   aislados de objetivos y estrategias de inversión pública del Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018; (ii) no son necesarios para impulsar proyectos o programas   incluidos en la parte general del Plan ni en los pilares del mismo (contemplados   en los artículos 3º y 4º de la Ley 1753 de 2015) y (iii) no son normas generales   que faciliten la interpretación o ejecución global del plan.    

Agrega que la vulneración al principio de unidad de materia se genera también   debido a que con el Plan Nacional de Desarrollo se pretende resucitar propuestas   legislativas fracasadas y con ello eludir el debate que estas deberían surtir en   las Comisiones Séptimas de las Cámaras, habida cuenta que la Ley del Plan surte   sus debates en las Comisiones Económicas.    

2.1.2.    Adicionalmente, en su criterio, las normas demandadas conculcan los artículos   200 y 339 Superiores, puesto que tienen aspiración de permanencia, desbordando   el periodo presidencial respectivo. Considera inadmisible que el gobernante   subsiguiente se someta a un Plan Nacional de Desarrollo anterior, ello,   advierte, va en contravía del principio democrático. Estima que si el término   del ejercicio presidencial es de cuatro años, el Plan debe proyectarse para ese   periodo.    

Agrega que las disposiciones acusadas, al desarrollar asuntos atinentes al   sistema de seguridad social, debieron tramitarse mediante una ley ordinaria,   dado que son normas que deben ser estables y concretas, por ende, es   inconstitucional someterlas a la ley por medio de la cual se regula el Plan   Nacional de Desarrollo cuya vigencia, reitera, se debe limitar a cuatro años.     

2.1.3.    Asimismo, considera que con las normas objeto de estudio se vulneran los   artículos 48 y 49 de la Carta, puesto que reglamentan elementos estructurales   del derecho fundamental a la salud, en este sentido, sostiene que el Plan   Nacional de Desarrollo no podía absorber la materia de seguridad social ni   reglamentar sus aspectos prácticos y concretos.    

Resalta que el tema de administración de los recursos del SGSSS se ha intentado   regular en reiteradas oportunidades y, tras varios intentos frustrados, se   insertó en el Plan Nacional de Desarrollo, a través del cual se incorporó la   idea del manejo unificado de los mismos y la creación de una entidad   administradora. No obstante, insiste, ese es un asunto que debe ser tramitado a   través de la vía legislativa ordinaria.    

2.2. Artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014    

El accionante afirma que las disposiciones acusadas regulan aspectos orientados   a la unificación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en   Salud y, con ello, se vulnera el principio de unidad de materia dada la   finalidad y el tiempo de vigencia que caracteriza la ley anual de presupuesto.   Seguidamente, enlista un conjunto de circunstancias en las cuales la   jurisprudencia ha estimado algunas disposiciones como ajenas al objeto de este   tipo de normas, tras lo cual concluye que la ley de presupuesto no puede entrar   a modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes.     

En el mismo sentido sostiene que las normas acusadas no constituyen herramientas   orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional y,   especifica, que los artículos 100 y 112 no determinan un límite de tiempo para   su aplicación.    

3. Censura común a todas las disposiciones legales aludidas    

3.1.    Considera que existe un vicio de procedimiento debido a que los Artículos 65, 66   y 67 de la Ley 1753 de 2015 (Proyecto de Ley 052 de 2014 Cámara) y los Artículos   56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014 (Proyecto de Ley 138 de 2015 Senado)   tuvieron aprobación, en primer debate, por una comisión distinta de la   constitucionalmente correspondiente, incurriendo en la vulneración del Artículo   157, numeral 2. El debate a su parecer debía surtirse en las comisiones séptimas   de las cámaras, según lo dispone el Artículo 2 de la Ley 3ª de 1992 y no en las   comisiones segundas y terceras de las Cámaras en los que aquel se dio.    

Insiste en que por medio de las normas acusadas se pretende una reforma al   sistema financiero, presupuestal y operativo del Sistema General de Seguridad   Social en Salud, empleando las especiales características de las normas a través   de las cuales se regula el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Anual de   Presupuesto que permiten la regulación aislada de diferentes asuntos. Explica   que las disposiciones demandadas, al referirse al desarrollo y promoción del   derecho fundamental a la salud, debieron tramitarse en una ley distinta que   registrara su faceta prestacional.     

IV. INTERVENCIONES    

1. Departamento Nacional de Planeación    

El señor Gian Carlo Suescun Sanbria, en representación del Departamento Nacional   de Planeación, por medio de escrito presentado en esta Corporación el 18 de   marzo de 2016, solicita declarar la exequibilidad de los artículos 65, 66, 67 y   68 de la Ley 1753 de 2015.    

Sostiene que las disposiciones acusadas satisfacen el principio de unidad de   materia exigido por los artículos 158 y 169 Superiores. Explica que la Ley 1753   de 2015, en su artículo primero, determina como pilares generales la paz, la   equidad y la educación y que la “movilidad social” es una de las estrategias   principales para su cumplimiento. Esta se desarrolla en el Capítulo II del   Título III de la misma ley y en el documento “Bases del Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país”, parte integral del Plan   (artículo 2º, Ley 1753 de 2015).    

Precisa frente al artículo 65 demandado que su implementación se justifica   debido a que, por las condiciones de heterogeneidad que tiene el país, no se   podía aplicar una misma política de salud en todo el territorio, por ende, era   necesario definir las reglas de operación y administración del aseguramiento, lo   que, a su modo de ver, se concreta en el artículo comentado.  Igualmente,   con esta disposición se permite cumplir con uno de los objetivos del    documento Bases del Plan, consistente en “aumentar el acceso efectivo a los   servicios y mejorar la calidad de vida en la atención”, al integrar una   política integral de atención.    

En cuanto a los artículos 66 y 67, concernientes a la “creación” de una entidad   encargada de la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad   Social y a la indicación de cuáles son esos recursos, respectivamente, asegura   que con estas disposiciones se pretende recuperar la confianza frente a la   administración de los recursos del FOSYGA, reducir las intermediaciones   existentes, disminuir las barreras para la implementación de la normativa   cambiante y fortalecer el control directo del Estado. Sumado a lo anterior, con   la nueva Entidad será posible mayor eficiencia en el manejo financiero de los   recursos, en el reconocimiento de derechos y en la respuesta a acciones   administrativas y judiciales.    

Señala que con estas disposiciones se procura cumplir con la estrategia de “recuperar   la confianza y la legitimidad en el sistema”, determinada en el Documento   Bases del Plan, para lo cual se pretendía el “[fortalecimiento de] la   institucionalidad para la administración de los recursos del Sistema General en   Seguridad Social en Salud”.    

Frente al artículo 68 considera que también se inscribe en el objetivo de “recuperar   la confianza y legitimidad del Sistema”, pues, con el mismo propósito, el   Documento Bases del Plan “propuso la estrategia de acercar la inspección,   vigilancia y control al ciudadano” y, por consiguiente, se fortalecieron las   facultades de la Superintendencia Nacional de Salud como de la lectura de la   misma se evidencia.     

Bajo estas consideraciones concluye que ninguno de los   preceptos comentados quebranta el principio de unidad de materia.    

Respecto a la alegada vulneración de los artículos 200 y 339 Superiores,   relacionados con la integración de normas con vocación de permanencia en el Plan   Nacional de Desarrollo, advierte que la Corte Constitucional ha admitido la   existencia de disposiciones similares, como sucedió con la creación de   Colpensiones (Sentencia C-376 de 2008), las cuales por su naturaleza, en este   caso, están conectadas a los objetivos y metas de mediano y largo plazo del   gobierno nacional.    

Frente a la presunta vulneración de los artículos 48 y 49 de la Carta,   referentes a la “reserva de ley estatutaria”, arguye que las   disposiciones acusadas se relacionan con la organización administrativa y   financiera, por ende, su regulación a través de una ley estatutaria no era   obligatoria teniendo en cuenta que, según la Corte, “si el objeto de la ley   es regular materias relacionadas con un derecho fundamental, pero no el derecho   fundamental en sí mismo, el trámite de ley estatutaria no es requerido”.   Aunado a ello, en virtud del artículo 150 Constitucional, le corresponde al   Congreso determinar la estructura de la administración nacional y “crear,   suprimir o fusionar” diferentes entidades del orden nacional, conforme con lo   cual se procedió por medio de las disposiciones acusadas, cuyo debate se surtió   en obediencia al trámite legislativo correspondiente.    

Finalmente, respecto a la presunta inconstitucionalidad de los artículo 65, 100   y 112 de la Ley 1737 de 2014, advierte que esa normatividad dejó de regir a   partir del 31 de diciembre de 2015, por ende, no se encuentra produciendo   efectos jurídicos, lo que implica la carencia actual de objeto de la decisión   judicial. Adicionalmente, “la supuesta violación por vicios de trámite”, es una   acción afectada por la caducidad, dado que la norma fue publicada el 2 de   diciembre de 2014 y la demanda se presentó el 3 de diciembre de 2015.    

2. Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008 y Mesa Nacional por el   Derecho a la Salud    

Por medio de escrito presentado el 28 de marzo de 2016, los ciudadanos Pedro   Santana Rodríguez, miembro de la Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760   de 2008, y Rafael Caballero, miembro de la Mesa Nacional por el Derecho a la   Salud, manifiestan su coadyuvancia a la demanda de inconstitucionalidad y   presentan acusaciones adicionales contra las disposiciones atacadas.    

Consideran que el artículo 65, al determinar que “el Ministerio de Salud y   Protección Social, dentro del marco de la Ley 1751 de 2015, definirá la política   en salud (…)”, contradice el Artículo 48, 49 Superiores, donde se establecen los   principios políticos generalizados de este derecho, el Artículo 152 Superior, en   el que se determinan las materias que deben regularse mediante ley estatutaria,   y la Ley Estatutaria 1751 de 2015, en la que se establece la definición de salud   como un derecho fundamental autónomo e irrenunciable y a la vez determina su   marco jurídico.    

Adicionalmente, frente al artículo 67 demandado, especialmente en lo atinente a   sus literales a y b, advierte que “la administración de los recursos del   Sistema General de Participaciones en Salud del componente de subsidios a la   demanda de propiedad de las entidades territoriales y los recursos del Sistema   General de Participaciones”, estará a cargo de una entidad administradora,   lo que contradice la autonomía territorial (artículos 287, 356 y 359   Superiores), puesto que, en primer lugar, se centralizaran los recursos   destinados a las entidades territoriales, con lo que se afectan los principios   de eficacia y celeridad establecidos en el artículo 209 constitucional, dado que   a esa entidad le corresponde, a su vez, ejecutarlos en los mismos territorios.   En segundo lugar, afecta la facultad de las entidades de administrar sus   recursos, cuyo libre manejo es un derecho, situación que impide, a la vez,   gestionar sus propios intereses y, con ello, se desencadena el incumplimiento de   sus competencias constitucionales y legales (Sentencia C-517 de 1992). En este   sentido, arguye que carece de razón constitucional la imposición de competencias   a las entidades territoriales, cuando no les es posible manejar y dirigir los   recursos para su cumplimiento, igualmente, determina que con esa disposición se   afecta la finalidad que persiguió el Texto Superior al regular las entidades   territoriales.    

Adicionalmente, considera que la centralización impuesta con la norma representa   una “indebida o excesiva intromisión legislativa”. Advierte que la competencia   para determinar los proyectos a los cuales se destinan los recursos hace parte   de la autonomía territorial. Igualmente, aduce que las entidades territoriales   conocen sus necesidades y, por ende, pueden determinar de “forma precisa,   apropiada y oportuna” la disposición de los recursos (C-1058 de 2008).    

Concluye que con la norma demandada se contradice el Estado Social de Derecho y   el sistema democrático, el cual fijó como valores fundantes la descentralización   y la autonomía.    

Respecto del artículo 68 demandado, tras citar su parágrafo, advierte que esa   norma atenta contra la moralidad administrativa al permitir una “afectación   significativa” contra el patrimonio público. Explica que, sin que se hayan   estudiado los efectos de la condonación que plantea la norma, se impone una   medida lesiva fiscalmente, al no determinar la forma en que se cubrirán los   recursos faltantes, con lo que se afecta, además, la sostenibilidad fiscal.    

3. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

El señor Julio Ossa, en representación de la Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República, a través de escrito allegado a esta Corporación el   28 de marzo de 2016, se encarga de defender la constitucionalidad de las normas   acusadas.    

Señala que el principio de unidad de materia, en leyes encargadas de regular el   Plan Nacional de Desarrollo, tiene connotaciones especiales de acuerdo con lo   sentado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-305 de 2004, según la   cual, se cumple con ese principio si existe conexidad entre la parte general del   Plan y las disposiciones particulares que lo desarrollan, criterio que también   se sostiene en la sentencia C-077 de 2012. Especifica que el documento Bases del   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país, contiene   los ejes temáticos del Plan, descritos con los objetivos y metas a mediano y   corto plazo. La Ley 1753 de 2015 establece, en su artículo 2º, que ese documento   es parte integral de la ley. En consecuencia, es indispensable remitirse a aquel   para verificar que con las normas que integran la ley se cumple con el principio   de unidad en la materia.    

Señala que en el mentado documento, se establece como objetivo “mejorar las   condiciones de salud de la población colombiana y propiciar el goce efectivo del   derecho a la salud, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y   sostenibilidad” y, para materializarlo, se propone como meta (i) la   definición de mecanismos para consolidar una política de atención integral en   salud, lo que va acorde con el artículo 65 demandado; (ii) recuperar la   confianza y la legitimidad en el sistema, para lo que se incluyó, como   estrategia, la creación de una entidad destinada a mejorar la eficiencia en la   administración y el flujo de los recursos del SGSSS, acorde con los acusados   artículos 66 y 67; (iii) igualmente, se determinó como estrategia el   acercamiento de la inspección, vigilancia y control al ciudadano, lo que   comprendió el fortalecimiento de las facultades de la Superintendencia Nacional   de Salud, en consonancia con el artículo 68 cuestionado. Así, concluye que entre   las disposiciones demandadas y los objetivos generales, metas específicas y   estrategias del Plan Nacional de Desarrollo existe unidad de materia.    

Respecto a la presunta vulneración de los artículos 200 y 339 de la Constitución   Política, debido a la vocación de permanencia de las normas acusadas, considera   que es un criterio no acorde con los lineamientos de la Corte Constitucional, la   cual ha declarado constitucionales disposiciones en las que se ha excedido el   cuatrienio presidencial. Al efecto, cita la Sentencia C-412 de 2015, en la cual   se estudió la vigencia del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 y se decretó que,   al no ser derogada por la Ley 1753 de 2015, ni expresa ni tácitamente, seguía   vigente. La Corte al haberse pronunciado de fondo sobre el artículo 106, a su   parecer, admitió tácitamente que las normas del Plan Nacional de Desarrollo   tienen vocación de permanencia. Así las cosas, afirma que las normas de un Plan   Nacional de Desarrollo no pierden vigencia automática con la implementación de   uno nuevo; permanecen activas hasta que sean derogadas, por ende, “tienen   vocación de permanencia”.     

A la par, trae a colación la Sentencia C-376 de 2008 por medio de la cual se   declaró la constitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007,   en los que se dispuso la creación de Colpensiones, como Empresa Industrial y   Comercial del Estado y de una Unidad Administrativa Especial adscrita al   Ministerio de Hacienda. La Corte determinó la constitucionalidad de ese tipo de   disposiciones, según expone, siempre y cuando respeten el principio de unidad de   materia. En el mismo sentido, destaca la Sentencia C-035 de 2016.    

Igualmente, destaca la Sentencia C-032 de 1996, que declaró exequibles,   parciamente, los artículos 20 y 36 de la Ley 188 de 1995, Plan Nacional de   Desarrollo 1995-1998, en los que se “ordenaba la reorganización del Fondo   Nacional de Caminos Vecinales”, y dispuso, según indica, que por medio de   ese tipo de normas se puede, además de reorganizar, crear organismos públicos   cuando se destinen al cumplimiento de “los objetivos generales y las metas   propuestas por el Gobierno en la parte general del Plan”.     

Así las cosas, según afirma, los Planes Nacionales de Desarrollo pueden   desarrollar normas con vocación de permanencia, como sucede cuando disponen la   creación y reorganización de entidades públicas, siempre y cuando “estén al   servicio de los objetivos y los propósitos nacionales de largo plazo y sean   concordantes con las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo”.    

Observa que el artículo 309 Superior prevé que “la ley del plan no está   llamada a reducirse a un simple catálogo de estrategias del gobierno de turno”.   Con tal preceptiva es admisible que la Ley del Plan proyecte sus efectos más   allá del límite temporal que formalmente se indique en el título de la Ley.    

Respecto a la presunta vulneración de los artículos 48 y 49 de la Constitución   Política, sustentada en que las disposiciones acusadas regulan asuntos propios   de una ley estatutaria, advierte que, de acuerdo con esta Corporación, por medio   de leyes con tal naturaleza se regula el núcleo esencial del derecho   fundamental, por ende, asuntos de raigambre administrativo o financiero no   necesariamente deben estar desarrollados en ellas. Precisión tras la cual   sostiene que las normas cuestionadas no refieren al núcleo esencial de la salud   puesto que (i) regulan las competencias del Ministerio de Salud respecto de la   definición de la política en salud, comprenden asuntos financieros y   administrativos relacionados con la creación de la entidad administradora del   SGSSS y definen directrices de vigilancia de las entidades que prestan el   servicio; (ii) se constituyen como mecanismos de ejecución de los objetivos de   la ley y de los principios constitucionales de la misma; y (iii) tienen una   “función instrumental” que pretende garantizar ese derecho y, por ende, son   cambiantes, modificables y ajustables.     

Respecto de la inconstitucionalidad alegada frente a los artículos 56, 100 y 112   de Ley 1737 de 2014, sostiene que esta ley dejó de regir el 31 de diciembre de   2015, en consecuencia, no se encuentra produciendo efectos jurídicos y, por   consiguiente, existe carencia actual de objeto.    

En todo caso, sostiene respecto de los artículos 56 y 100 que son normas   dirigidas a limitar la operatividad de la ley a la correspondiente vigencia   fiscal. Detalla que el artículo 56 determina que “la regla rige para la vigencia   fiscal de 2015”; el artículo 100 “alude al uso que puede dárseles a los saldos   de la vigencia fiscal anterior”. Destaca que son normas reproducidas en le Ley   1769 de 2015, por medio de la cual se “decreta el presupuesto de rentas y   recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del año   2016”, con lo que concluye que son de carácter temporal y con vocación   instrumental, al constituir mecanismos para efectuar y operar el presupuesto de   la vigencia fiscal.    

Frente al artículo 112, advierte que no fue reproducido en la Ley 1769 de 2015,   por ende, es una regla que no se encuentra vigente.    

Respecto a los cargos comunes por vicios de procedimiento de las leyes 1737 de   2014 y 1753 de 2015 advierte, en primer lugar, que la primera disposición fue   sancionada el 2 de diciembre de 2014 y la demanda se presentó el 3 de diciembre   de 2015, por ende, la Corte, en virtud del artículo 242, numeral 3º, no puede   emitir un pronunciamiento. En lo atinente a la Ley 1753 de 2015 advierte que la   demanda, al estar nuevamente relacionada con cargos referentes a la unidad de   materia, no puede prosperar.    

Adiciona que al ser normas cuya regulación puede desarrollarse por medio del   Plan Nacional de Desarrollo no era obligatorio dar trámite independiente en   comisiones constitucionales distintas a la que deben conocerlo. Especifica que   si el legislador “podía tramitar las normas demandadas en una ley del Plan,   era su deber tramitarlas ante la comisión constitucional permanente competente   para darle primer debate a la ley del plan”. Para el interviniente el   respeto al principio de unidad de materia supone el cumplimiento del requisito   procedimental de trámite en la Comisión Permanente respectiva, por ello,   desestimado el primer cargo, pierde vocación de prosperidad el otro.     

4. Ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo    

El señor Juan Diego Buitrago, por medio de escrito allegado a esta Corporación,   el 28 de marzo de 2016, interviene en aras de que se declare la   constitucionalidad del artículo 112 de la Ley 1737 de 2014.    

Considera, por un lado, que tal disposición no transgrede el principio de unidad   de materia, habida cuenta que no implica una modificación del modelo financiero,   presupuestal y operativo, en atención a que el FOSYGA, desde antes de la   regulación de esa norma, tiene la obligación de reconocer y pagar los servicios   no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, lo que, además, en su parecer,   implica que no le asiste razón al accionante al afirmar que debió tramitarse por   medio de la Comisión Séptima.    

Por otro lado, advierte que se trata de una norma que no comprende garantías   presupuestarias de carácter sustantivo con vocación de permanencia, ya que se   limita a la vigencia fiscal para la que fue regulada. Adiciona que no le asiste   razón al demandante al determinar que este artículo no se orienta a “asegurar   o facilitar la ejecución del presupuesto nacional”, al involucrar una   obligación que recae sobre el eje temático de la ley de presupuesto, dado que   establece los recursos con los que se va a cubrir el pago de un tipo determinado   de recobros durante la vigencia fiscal correspondiente.    

5. Universidad Santo Tomas    

Los señores Ciro Güechá y Carlos Rodríguez, a nombre de la Facultad de Derecho   de la Universidad Santo Tomás, por medio de escrito presentado el 28 de marzo de   2016, solicitan que se declare la inconstitucionalidad de las disposiciones   acusadas.    

Manifiestan que concuerdan con los argumentos de los accionantes relacionados   con que las disposiciones acusadas vulneran de los artículos constitucionales   48, 49, 157-2, 169, 200 y 339, y considera que se infringe, adicionalmente, la   Declaración Universal de los Derechos Humanos, Artículo 11, y la Convención   Americana de Derecho Humanos, artículo 26.        

Precisan que se vulnera el principio de unidad de materia porque se integran   disposiciones de carácter financiero y presupuestal. Para sustentar su posición   traen a colación los argumentos esgrimidos por el demandante en cuanto a que “los   artículos aparecen aislados de objetivos y estrategias de inversión pública del   PND 201-2018[sic]”; “no resultan necesarios para impulsar proyectos o   programas incluidos en la parte general del plan” y “no constituyen   normas de carácter general que faciliten la interpretación o ejecución global   del plan”. Agregan que las normas a través de las cuales se modifiquen   asuntos financieros o de presupuesto solo se pueden implementar por medio de una   ley ordinaria, ajustada al trámite legislativo correspondiente al Estatuto   Orgánico de Presupuesto.    

En cuanto a los artículos 200 y 339 Superiores, alegada por los accionantes,   considera que resultan vulnerados con las normas acusadas debido a que una norma   ordinaria sometida a un límite temporal como el Plan Nacional de Desarrollo no   puede modificar la regulación presupuestaria para la prestación de los derechos   a la salud y la seguridad social, como, a su parecer, sucede con estas, citando   a favor de esta tesis un apartado de la sentencia C-289 de 2014.    

Destaca que el derecho a la salud y a la seguridad social son derechos   fundamentales, lo que implica que su regulación y la modificación que se realice   sobre la misma tiene un trámite especial. Alega que le corresponde al Estado   crear mecanismos idóneos para su regulación, así como para su “correcta   prestación” y protección.    

6. Ministerio de Hacienda    

La señora Laura Bechara, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, a través de escrito allegado a esta Corporación el 28 de marzo de 2016,   solicita que se declare la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.    

Frente a los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015, considera, en   primer lugar, que no existe vulneración al principio de unidad de materia.   Explica que el Plan Nacional de Desarrollo se regula mediante una ley de   naturaleza heterogénea, al integrar diversas materias y mecanismos   instrumentales para su ejecución, según lo ha sentado la sentencia C-394 de   2012. Resalta el principio de coherencia, definido en la Ley Orgánica del Plan   de Desarrollo, Ley 152 de 1994, artículo 3º, de acuerdo con el cual las   estrategias y bases del Plan Nacional de Desarrollo deben tener una relación   efectiva con los programas y proyectos implementados.    

Bajo esa orientación, precisa que el documento Bases del Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018, Todos por un Nuevo País,  es parte integral del Plan de   acuerdo con su artículo 2º, el cual estableció como metas a lograr y estrategias   para ello, dentro del capítulo denominado Movilidad Social, el acceso   universal a la salud de calidad (i), el acercamiento de la inspección y   vigilancia al ciudadano (ii) y la simplificación de procesos. Seguidamente,   sostiene que el artículo 65 demandado contempla la definición de la política de   atención integral de salud por el Ministerio de Salud y Protección Social; los   artículos 66 y 67 comprenden la integración en el manejo de los recursos del   SGSSS, como la administración de los recursos del FOSYGA y, finalmente, el   artículo 68 regula las medidas preventivas y especiales de la Superintendencia   Nacional de Salud con el fin de garantizar “la prestación del servicio de   salud y la adecuada gestión financiera de los recursos del sistema”. Así,   concluye que la integración normativa de las regulaciones acusadas está   fundamentada en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, y se erigen   como normas instrumentales adecuadas para desarrollar y cumplir con sus   objetivos.    

Frente a la presunta vulneración de los artículo 200 y 339 Superiores, afirma   que la vocación de permanencia no infringe el texto superior cuando ello permita   cumplir con los objetivos y metas fijados por el Gobierno de acuerdo con las   problemáticas existentes, refiere en este punto la sentencia C-376 de 2008 la   cual se pronunció sobre una situación similar prevista en las Leyes 812 de 2003   y 1151 de 2007. Advierte que se está frente a instrumentos que se orientan a   cumplir los objetivos del Plan.    

En cuanto a la alegada vulneración de los artículos 48 y 49 Superiores, por   involucrar la definición del derecho fundamental a la salud, considera que es   una afirmación que carece de sustento, dado que el accionante no explica las   razones de la presunta vulneración, en consecuencia, solicita que no se emita un   pronunciamiento de fondo.    

No obstante, tras citar el concepto de salud como derecho fundamental fijado en   la Ley Estatutaria de Salud, Ley 1751 de 2015, afirma que por medio de las   disposiciones acusadas se busca, precisamente, su cumplimiento “al permitir   alternativas tendientes a darle mayor movilidad a los recursos del sistema y así   garantizar la continuidad en la prestación del servicio”. Asevera que si los   recursos tienen un uso adecuado se garantiza el acceso de calidad, oportuno y   eficaz. Igualmente, resalta que al ser un servicio público justifica la   “reafirmación” de que el Ministerio de Salud y Protección Social defina “la   política en salud” y diseñe un sistema para que la administración de los   recursos sea mejor.     

Frente a los artículos demandados de la Ley 1737 de 2014, considera que no   vulneran el principio de unidad de materia. Explica, respecto del artículo 56   que al rezar sobre la destinación de los excedentes de los ingresos corrientes   de la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), los   cuales pertenecen al Presupuesto General de la Nación, tiene conexidad con la   ley. En cuanto al artículo 100 destaca que comprende las reglas sobre los   excedentes y saldos no comprometidos en el uso de recursos de oferta del Sistema   General de Participaciones, los cuales pertenecen al presupuesto asignado al   Ministerio de Salud y Protección Social, y que esa disposición “coadyuva al   sostenimiento financiero del sector [al] evitar la acumulación de deudas que   afectan la continuidad en la prestación de los servicios”. Frente al artículo   112 aduce que con su integración se pretende el pago oportuno de las   prestaciones que no comprenda el Plan de Beneficios y que las EPS lo reciban   efectivamente a fin de evitar que se vulnere la continuidad en la prestación del   servicio.    

Bajo estos considerandos sostiene que las disposiciones acusadas se enmarcan en   la finalidad de que el Presupuesto General de la Nación se ejecute de forma   efectiva, su contenido se limita a asuntos de carácter presupuestal y guarda una   conexidad evidente con la naturaleza de una ley anual de presupuesto. Advierte   que son normas necesarias para la operatividad del presupuesto. Finalmente,   destaca que se restringen a la vigencia fiscal del año 2015.    

Por último, respecto de los vicios de trámite señalados por la parte accionante,   relacionados con que las normas acusadas debieron conocerse por la comisión   séptima del Senado y Cámara de Representantes, sostiene, bajo el presupuesto de   que existe claridad en la naturaleza de las normas y la unidad de materia, que   no era necesaria su aprobación en las mencionadas comisiones y que bastaba el   cumplimiento del trámite dispuesto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto,   Decreto 111 de 1996.    

7. Academia Colombiana de Jurisprudencia    

En representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, mediante    escrito de marzo 28 de 2016, el Académico Juan Bravo, manifiesta que se debe   declarar, por un lado, la inconstitucionalidad de los artículos 66, 67 y 68 de   la Ley 1753 de 2015 y, por otro, la constitucionalidad del artículo 65 de la Ley   1753 de 2015, así como la de los artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014.    

Precisa que, al margen del límite temporal que comprendan las disposiciones del   Plan Nacional de Desarrollo, su contenido debe ser prospectivo, estableciendo   los medios para el cumplimiento de las metas. Advierte que la unidad de materia   implica que las normas que integran al Plan procuren “formular planes de   gobierno a largo, mediano y próximo plazo” y que su vulneración devendría de que   se integren normas dirigidas a “la ejecución de los planes de gobierno”.    

Bajo esta orientación, sostiene que el artículo 65 tiene un contenido general,   prospectivo, al ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social que defina la   política de salud y sus enfoques fundamentales de operación, por ende, es   constitucional. No sucede lo propio con los artículos 66, 67 y 68, por cuanto el   primero de ellos se refiere a la creación de una empresa industrial y comercial   del Estado y determina sus funciones; el segundo, enumera los recursos de esa   entidad y, el tercero, comprende algunas funciones de la Superintendencia   Nacional de Salud para salvaguardar el derecho fundamental a la salud, tras lo   cual concluye que por medio de esas disposiciones se pretende la ejecución del   Plan Nacional de Desarrollo,    

Ahora bien, en cuanto a las disposiciones demandadas que reposan en la Ley 1737   de 2014, afirma que deben ser declaradas constitucionales por limitarse a la   vigencia fiscal del 2015 puesto que el artículo 56, en su mismo texto ordena una   limitación temporal; respecto al artículo 100 considera que, al contener la   expresión “sobrantes a 31 de diciembre de 2014”, se entiende que esa cantidad   “constituye una partida cuya cuantía puede incluirse en el presupuesto de   apropiaciones por 2015 y ejecutarse en dicho periodo” y, por último, respecto   del artículo 112 expone que al señalarse “el valor máximo del que puede disponer   el FOSYGA” y “la causa de la glosa de la auditoria”, limita, al igual que con   las anteriores normas, su vigencia al año 2015.    

8. Ministerio   de Salud y Protección Social     

El señor Juan Camilo Escallón Rodríguez,   actuando como apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social, por medio   de escrito entregado en esta Corporación el 28 de marzo de 2016, solicita   declarar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.    

El interviniente comienza advirtiendo que   el juicio realizado por el accionante frente a la unidad de materia no se adecua   a la naturaleza del Plan Nacional de Desarrollo y, al contario, limita su   eficacia. Presupuesto que, a su parecer, implica per se  la perdida   de fortaleza de los demás argumentos que motivan la demanda. Igual situación,   afirma, se presenta con la demanda adelantada contra ley anual de presupuesto.    

A continuación procede a hacer referencia   a la naturaleza, los principios y la estructura del Plan Nacional de Desarrollo   y, seguidamente, expone sus argumentos frente a lo que, a su consideración,   implica la ineptitud sustantiva de la demanda.    

Al respecto, señala que las   consideraciones y afirmaciones no son ciertas ni específicas, ni se orientan a   demostrar la inconstitucionalidad de los preceptos demandados. Adicionalmente,   no se sustentan los argumentos expuestos ni fáctica ni normativamente.   Puntualmente, expone    

“El   demandante realiza una serie de deducciones y suposiciones, formula algunas   hipótesis e infiere segundas intenciones por parte del legislador o del   Gobierno, lo que determina que dichos señalamientos no constituyen ni   estructuran un cargo de inconstitucionalidad”.    

Bajo esta orientación, y tras reiterar   que no se expone de manera “clara la violación de las normas constitucionales”,   solicita a esta Corporación inhibirse frente a los cargos de la demanda.     

Específicamente, frente a la alegada   vulneración de los artículos 200 y 339 Superiores, asevera que el Gobierno   Nacional cumplió con lo señalado en la primera de estas disposiciones y, en todo   caso, “el demandante en ninguno de los señalamientos y afirmaciones   correspondientes a este cargo, manifiesta” que “se haya incumplido con el   requisito de presentación por parte del Gobierno Nacional, en los términos y   condiciones de las normas constitucionales supuestamente violadas”.    

Frente a la temporalidad del Plan   Nacional de Desarrollo advierte que el accionante “plantea una proposición   normativa inexistente, según la cual si el periodo de gobierno es de cuatro   años, la ejecución del PND debe proyectarse para término igual”. Puntualmente   advierte que:    

“Dicha   previsión solo existe en el texto de la demanda formulada por el actor, porque   en los textos correspondientes a los artículos 200 y 339 de la Constitución   Política no se encuentra consagrada, ninguna normativa legal en este sentido ni   coincide con la intención del legislador”.    

Igualmente, frente a este cargo pone en   consideración la Sentencia C-376 de 2008, según la cual:    

“Respecto   de tales asuntos accesorios, la Corte entiende que, si se comprueba la unidad de   materia de los temas básicos o principales, se debe admitir que también existe   conexidad temática en esas determinaciones legislativas secundarias, las cuales,   por razones de técnica legislativa, deben incluirse también dentro del cuerpo de   la Ley del Plan, en cuanto son desarrollo de instrumentos de ejecución del    mismo.”    

Así, afirma que este argumento   “constituye una deducción e inferencia de imposible realización y verificación   (pues no existe en el ordenamiento jurídico)”. Por ende, concluye que este cargo   carece de la certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia,   requisitos que constituyen razones que la Corte Constitucional “ha considerado   indispensables para la procedencia y efectividad de la acción pública de   inconstitucionalidad”. Para fundamentar su posición trae a colación la Sentencia    C-376 de 2011 y C-412 de 2015.    

En lo atinente a los artículos 48 y 49   Superiores afirma que los argumentos expuestos en la demanda “no se dirigen a   demostrar de qué manera o en qué forma los artículos demandados desconocieron o   violaron” estas normas constitucionales. Adicionalmente, tampoco se indica en   “qué aspectos o cuestiones desde el punto de vista factico y normativo se   fundamentan sus cuestionamientos”. Así, concluye que tampoco se cumplen con los   requisitos de certeza y especificidad y, por ende, a su consideración, la Corte   debe declararse inhibida.    

Por otro lado, expone que en virtud del   artículo 150 numeral 7º, el Congreso está facultado para determinar la   estructura de la administración nacional, por consiguiente, las disposiciones de   la Ley 1753 de 2015 acusadas, están dentro de su órbita de competencia. Asevera   que tal regulación se expidió en aras del adecuado manejo del Sistema General de   Seguridad Social en Salud y de la efectividad del servicio y a fin de permitir   al  Gobierno ejercer control sobre el flujo de los recursos, en   concordancia con los objetivos y estrategias del Plan.    

Igualmente, afirma que el trámite   legislativo se surtió en debida forma y que, en todo caso, respecto de los   vicios de trámite alegados, se debe declarar la cosa juzgada constitucional,   puesto que cargos relacionados con ese particular fueron estudiados, contra la   misma norma, por medio de la Sentencia C-087 de 2016.     

Sin embargo, precisa, frente al exceso   del límite temporal, que en el artículo 56 demandado se especifica que rige para   la vigencia fiscal del año 2015 y el artículo 100 refiere al uso que puede darse   a los saldos de la vigencia fiscal anterior. En todo caso, destaca, esas normas   se volvieron a incorporar en la Ley 1769 de 2015 lo que, a su parecer, “confirma   su carácter temporal y vocación instrumental”. Respecto del artículo 112   acusado, afirma que no fue regulado nuevamente en la Ley 1769 de 2015, por ende,   es una disposición carente de vigencia.    

En todo caso, solicita a la Corte   declarar la caducidad para demandar estas disposiciones, habida cuenta que esta   norma fue publicada el 2 de diciembre de 2014.    

A pesar de las anteriores   consideraciones, el interviniente realiza algunas salvedades frente a la alegada   vulneración del principio de unidad de materia.    

Respecto de la presunta vulneración de   los artículos 158 y 169 de la Constitución Política destaca que las normas   acusadas tienen una relación directa con la estrategia de movilidad social,   estipulada en la parte general de la norma y desarrollada en el documento Bases   del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país (parte   integral del mismo de acuerdo con su artículo 2º).    

Respecto del artículo 65 de la Ley 1753   de 2015 especifica que, en virtud del   objetivo de equidad del Plan,   se implementa la estrategia de movilidad social, la cual comprende, a su vez,   entre los objetivos específicos “mejorar las condiciones de salud de la   población colombiana y propiciar el goce efectivo  de [este] derecho […] en   condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad”, con lo que se   busca “aumentar el acceso efectivo a los servicios y mejorar la calidad en la   atención”, lo que conduce a la implementación de una “política de atención   integral en salud”, preceptos desarrollados en la norma en comento. Por   consiguiente, no considera que se vulnere el principio de unidad de materia y,   al contrario, se consagra un mecanismo de ejecución del Plan.    

Adiciona que esta disposición se orienta   a asegurar “la garantía de los mínimos vitales [y] el acceso universal a los   servicios de salud en condiciones de calidad”; a la vez, integra “la   diferenciación por ámbitos territoriales” y la función que debe adelantar el   Ministerio de Salud respecto de la adaptación de la Política de Atención   Integral de Salud.    

Frente a los artículos 66, 67 y 68   sostiene que cumplen con el principio de unidad de materia al estar sujetos a la   estrategia de movilidad social, en especial a sus objetivos estratégicos tercero   y cuarto, consistentes en “recuperar la confianza y la legitimidad en el   sistema” y “asegurar [su] la sostenibilidad financiera […] en condiciones de   eficiencia”.    

Aclara, respecto del tercer objetivo, que   este prevé el “fortalecimiento de la institucionalidad para la administración de   los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud mediante la   creación de la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de   Seguridad Social en Salud” en aras de garantizar el flujo adecuado de los   recursos y el control sobre los mismos[1].    

En lo atinente a la Ley 1737 de 2014   sostiene que las normas acusadas de la Ley en comento no vulneran el principio   de unidad de materia. Explica, detalladamente, que existe conexidad temática,   por cuanto se relacionan con asuntos de carácter presupuestal, de rentas,   recursos de capital y de la ley de apropiaciones; conexidad causal,   debido a que su expedición guarda concordancia con las razones que motivaron la   expedición de la ley de presupuesto en general; ninguna de las tres   disposiciones acusadas modifican una norma sustantiva y, además, resultan   pertinentes para la administración de los recursos determinados en la Ley 1737   de 2014 -frente al artículo 100 y 112, destaca que su aplicación debe sujetarse   también al artículo 3º de la misma ley, por ende, concuerdan con su naturaleza-;   conexidad teleológica, puesto que las disposiciones tienen impacto   presupuestal; conexidad sistemática, debido a que están “conectadas,   relacionadas y articuladas” con el resto del cuadro normativo de la Ley 1737 de   2014, dado que “se refieren a rentas y recursos”.    

En este sentido, sostiene que los   recursos de los que trata el artículo 56 y 112 corresponden al Sistema General   de Seguridad Social en Salud y aquellos referidos por el artículo 100 al Sistema   General de Participaciones y de Salud.        

Finalmente, pone en consideración la   Sentencia C-704 y C-1124 de 2015, con fundamento en las cuales sostiene que la   Corte Constitucional ha determinado que en leyes anuales de presupuesto es   posible incluir asuntos que, conservando conexidad en la materia, “vayan más   allá de prescripciones eminentemente contables”, considerandos bajo los cuales,   a su parecer, las normas acusadas se ajustan al precedente sentado por esta   Corporación.     

9. Colegio Colombiano de Juristas    

Vencido el término para intervenir, la   profesional Carmen Consuegra, en representación del Colegio Colombiano de   Juristas, a través de escrito presentado en esta Corporación, solicita que se   declare la inconstitucionalidad de las normas acusadas.    

En cuanto a los artículos 56, 100 y 112   de la Ley 1737 de 2014 afirma, en concordancia con el accionante, que a través   de estas disposiciones se regulan condiciones del presupuesto del Sistema   General de Seguridad Social en Salud. Precisa que “se cambia la destinación de   los excedentes y los ingresos corrientes del ECAT del FOSYGA (y) de los   excedentes y saldos no comprometidos en el uso de recursos de oferta de salud   del Sistema General de Participaciones a 31 de diciembre de 2014, y se establece   que el FOSYGA reconocerá y pagará recobros y/o reclamaciones”.    

Especifica que el artículo 56 infringe la   Constitución y la regulación propia de los recursos parafiscales dado que los   ECAT son “una contribución parafiscal de destinación específica”, por ende, con   el contenido de esa disposición, se vulnera el principio de unidad de materia.   Arguye que la ley anual de presupuesto tiene vigencia de un año y que no puede   modificar, adicionar o derogar leyes permanentes en materia de seguridad social.    

En cuanto a los artículos 65, 66, 67 y 68   de la Ley 1753 de 2015 manifiesta que le asiste razón a los demandantes al   afirmar que se vulneran los artículos 200 y 339 Superiores, puesto que en los   Planes Nacionales de Desarrollo no se deben incluir normas que sobrepasen el   límite del periodo presidencial, como se está haciendo por medio de las   disposiciones acusadas al modificar principios y reglas generales del Sistema   General de Seguridad Social.    

Precisa que el artículo 66 demandado debe   estudiarse con especial observancia al crear una entidad con manejo unificado de   los recursos del Sistema, lo que modificaría, en su consideración, la estructura   actual generando un retroceso en las garantías y la progresividad de los   principios constitucionales, entre ellos, la eficiencia.    

Igualmente, considera que se vulneran los   artículos 48, 49, 157, numeral 2º, 158, 169 y 339, puesto que con la   normatividad demandada se está modificando la Ley 100 de 1993 sin que se haya   surtido el debate legislativo ordinario correspondiente.    

10. Asociación Colombiana de   Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (Asofondos)    

La ciudadana Clara Reales, en calidad de   representante legal de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de   Pensiones y de Cesantías, por medio de escrito presentado en esta Corporación,   después de vencido el termino para intervenir, solicita que se declare la   constitucionalidad de las disposiciones acusadas.    

Comienza manifestando que el Plan   Nacional de Desarrollo, a pesar de que se regula mediante una ley ordinaria,   tiene características especiales derivadas de su heterogeneidad. Afirma que   integra propósitos de diversa naturaleza que contienen la orientación económica,   social y ambiental determinante de la política pública del periodo presidencial   correspondiente, así como normas instrumentales (presupuestales o normativas)   tendientes a garantizar su realización efectiva y eficiente. Precisa que existe   unidad de materia cuando hay coherencia y conexidad entre los propósitos o   metas, también fijados mediante el Documento Bases del Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018, y los instrumentos que se regulen para su cumplimiento,   presupuesto que cumplen las disposiciones acusadas.    

Destaca que el Documento Bases del Plan   estableció como uno de sus objetivos “reducir las brechas poblacionales y   territoriales en la provisión de servicios de calidad en salud (…)”, el   cual “permite proteger a las personas ante los eventos que afectan las   condiciones de salud de la población, por lo que incluye estrategias de   promoción y prevención y curación de las enfermedades (…)”. Igualmente,   relaciona los objetivos específicos y las acciones correspondientes, entre   estas: (i) aumentar el acceso y mejorar la calidad de los servicios; (ii)   mejorar las condiciones de salud de la población y disminuir las brechas de   resultados en salud; (iii) recuperar la confianza y la legitimidad en el Sistema   y (iv) asegurar la sostenibilidad financiera del Sistema en condiciones de   eficiencia.    

Con el propósito de ejecutar tales   acciones, según señala, se integran las disposiciones acusadas, las cuales están   ligadas a “(i) mejorar el acceso universal y efectivo a servicios de salud con   calidad; (ii) implementar actividades que mejoren las condiciones y reduzcan las   brechas de resultados en salud”; (iii) recuperar la confianza y la legitimidad   en el sistema; y (iv) asegurar la sostenibilidad financiera del sistema en   condiciones de eficiencia.    

Sumado a ello, alega que con las normas   acusadas no se está modificando la actual estructura jurídica del sistema de   salud, dado que el Ministerio de Salud y Protección Social, es el ente rector de   la salud en Colombia, por consiguiente, tiene facultades para “fijar,   implementar, controlar y supervisar la Política de Atención Integral en Salud”.   Destaca que, según lo dispuesto en el artículo 65, esas facultades las ejerce   “(…) dentro del marco de la Ley 1751 de 2015, Estatutaria en Salud, así como las   demás leyes vigentes”.    

Frente al argumento atinente a que las   normas acusadas no se aprobaron a través del trámite legislativo   correspondiente, considera que ello no tiene justificación puesto que la   regulación de una norma en el Plan se sujeta a las prioridades que determine el   Gobierno, no a la temporalidad; la ley por medio de la cual se regula el Plan   Nacional de Desarrollo, si bien, en principio, se expide para una vigencia de 4   años, lo cierto es que puede ser prorrogada por decisión del poder legislativo y   ejecutivo; adicionalmente, “no constituye un límite al principio democrático ni   a la potestad de configuración del legislador”.    

11. Universidad Militar Nueva Granada    

El señor Reinaldo González Rodríguez, en   calidad de Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Militar Nueva   Granada, por medio de escrito presentado de forma extemporánea, manifiesta que,   en su consideración, las disposiciones acusadas deben ser declaradas   inconstitucionales.    

Advierte que con las disposiciones   acusadas se incurre en la vulneración del principio de unidad de materia puesto   que el Plan Nacional de Desarrollo atiende a un especifico plan de gobierno el   cual es temporal, motivo por el cual “si bien es cierto no se puede dejar   de alto obligaciones en la política de Seguridad Social” esta “no es la vía   recomendable [para] crear instituciones”, como se pretende hacer y sin que se   “tenga los debates necesarios” [sic]. Situación que también se presenta con los   traslados que se proponen en el Sistema General de Seguridad Social en Salud,   según advierte.    

Por otro lado, desataca que “revisando el   ordenamiento del Plan Nacional de Desarrollo (…) en primer y segundo debate   difieren de su contenido en el tema de estudio, igual no se atiende las   recomendaciones de la comisión accidental en lo pertinente al tema de seguridad   social”.    

Frente al artículo 65 sostiene que el   Plan Nacional de Desarrollo no es una ley reglamentaria de la Ley Estatutaria de   Salud, dentro de la cual, en su artículo 20, está regulado lo correspondiente al   Plan Integral de Salud. En consecuencia, es una disposición que en su criterio   no debió tramitarse por la Ley del Plan.      

Respecto del artículo 66 considera que no   beneficia al Sistema General de Seguridad Social en Salud y, al contrario, “le   impone una carga” e irrumpe contra el artículo 9º de la Ley 100 de 1993, de   acuerdo con el cual “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las   instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”.    

Agrega que la creación de la nueva   entidad, va contra la destinación de los recursos del Sistema y es una   disposición regresiva por los costos que implica. Específicamente, frente al   parágrafo 2º, señala que para su regulación no se determinó el impacto y se   constituye como un precepto que “deviene en mercantilización” del sistema,   dejando de lado la esencia del Estado Social de Derecho.    

En relación con el artículo 67, considera   que afecta la destinación de los recursos, actualmente en administración del   Fosyga y Fonsaet. Seguidamente, sostiene “estas entidades se había proyectado su   reforma asuntos que darían origen a la Ley Estatutaria de Salud donde no   prosperaron. Ahora de manera irregular por el trámite pretendido se impulsa en   esta Ley 1753 de 2014” [Sic].    

En lo que atañe al artículo 68, asevera   que desconoce el principio de unidad de materia dado que implementa   modificaciones referidas a asuntos de carácter financiero, los cuales tampoco   deben ser desarrollados por medio del Plan Nacional de Desarrollo.    

Respecto a los artículos acusados de la   Ley 1737 de 2014, considera, frente al artículo 56, que no se vulnera el   artículo 48 Superior y la Ley 1122 de 2007. Puntualmente, determina que:    

 “El   artículo demandado es para la vigencia 2015 se presupuestaron en el Presupuesto   General de la Nación los excedentes y los Ingresos Corrientes de las Subcuenta   de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) del Fondo de Solidad y   Garantía (Fosyga). Abiertamente contrario a lo consignado en una Ley específica   citada la Ley 1122 de 2007, articulo 9; en lo citado del artículo 48   constitucional contraria su espíritu del principio de universalidad”.    

Respecto al artículo 100 precisa que su   contenido desconoce que, de acuerdo con la ley especial del Sistema General de   Seguridad Social Integral, “sus recursos no deben tener destinación diferente”.   Desde su punto de vista, con la asignación que se da a dichos recursos en la ley   demandada, su fin cambia y los objetivos del Sistema no se cumplen.    

Frente al artículo 112, asevera que   desborda los límites de la ley del presupuesto “como quiera que en su proyección   se establecen los ingresos de donde proviene, más no crea obligaciones que están   previamente definidas en normas especiales como es el caso el Sistema General de   Seguridad Social Integral (Salud)” [Sic].    

Señala que “el artículo 347 de la Carta   Política dispone que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la   totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia   fiscal respectiva, significa lo anterior que el presupuesto tiene un carácter   restrictivo”. Siguiendo la Sentencia C-457 de 2006, indica, que “la Ley de   presupuesto no puede modificar normas sustantivas porque en tal caso sus   disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del   presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autonómicas   modificatorias del ordenamiento jurídico”.    

Bajo la anterior orientación, concluye   que los artículos objeto de pronunciamiento regulan una materia diferente al   compendio normativo que comprende el Plan Nacional de Desarrollo y la Ley Anual   de Presupuesto en las cuales se integran, debido a que se refieren a asuntos de   índole administrativo, funcional y al manejo de información.    

Por último, insiste en que “merece   especial atención la censura impetrada, téngase que los tramites no se surtieron   ante las comisiones respectivas de ahí que si se revisan detenidamente la   integralidad de los artículos de las normas bajo estudio, contiene un desarrollo   legal del Sistema General de Seguridad Social integral (Salud) que si bien es   cierto crea la alerta al Ministerio de Salud en aplicación del principio de   universalidad (cobertura y eficiencia del sistema) el mismo no tiene la   conexidad, que deben contener estas normas”.    

El señor Jorge Luis Restrepo Pimienta, en   calidad de Docente de Carrera en el Área de Seguridad Social de la Universidad   del Atlántico, a través de escrito entregado en esta Corporación de manera   extemporánea, manifiesta que las disposiciones acusadas no se encuentran   ajustadas al ordenamiento jurídico.    

Inicia su escrito poniendo en evidencia   la complejidad de la estructura del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señala   que esta es la “consecuencia jurídico política de la definición del modelo de   Estado”. Según el interviniente el Sistema de Salud se encuentre regulado en la   Ley 100 de 1993, la Ley 1122 de 2007 y la Ley 1438 de 2011, marco jurídico en el   cual se busca materializar los derechos correspondientes. Igualmente señala que   este “vela por la optimización del presupuesto destinado [al cumplimiento de sus   fines], la financiación del sistema, la fuentes de recursos, así como los   principios y garantías constitucionales contempladas”.    

Estas obligaciones, advierte, contienen   un componente normativo, administrativo-operativo, de prestación de servicio y   atención de seguridad social y de organización de autoridades, todo lo cual, a   su parecer, está reglamentado en el mencionado compendio normativo, sin embargo,   no sucede lo propio en las disposiciones acusadas.    

Precisa que con la inclusión de las   disposiciones en comento en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Presupuesto   de Rentas se irrumpe contra el principio de unidad de materia, puesto que son   normas con naturaleza diversa y general. Aunado a ello, con su integración “se   pretende modificar la estructura funcional y financiera del sistema de seguridad   social en salud”, lo cual debe tramitarse por una ley autónoma y con un estudio   integral, no basado únicamente en asuntos de carácter financiero, como a su   parecer sucede en esta oportunidad.    

Específicamente, frente a los artículos   65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015 señala que con estos se pretende   “taxativamente derogar, cambiar (y) suprimir la estructura institucional   financiera” al integrar una nueva entidad de naturaleza jurídica similar a la de   una empresa industrial y comercial del Estado. Con esta, afirma, se reemplazaría   al FOSYGA y se adicionan otras “funciones y obligaciones como es el pago de la   incapacidad de más de 540 días”.    

Frente a los artículo 56, 100 y 112 de la   Ley 1737 de 2014 advierte que con su integración “se pretende hacer una   reubicación de las fuentes de financiación”, con lo cual se apartaría del   ordenamiento jurídico lo signado en los artículos 202, 214 y 217 de la Ley 100   de 1993.    

Para finalizar, trae a colación la   Sentencia C-133 de 2012, en la que, a su consideración, se estudió un caso   similar y se determinó que “mientras la Ley 1393 de 2010 tiene por objeto la   generación y optimización de recursos para contribuir al financiamiento del   Sistema de Seguridad Social en Salud, las normas acusadas, en su orden, se   ocupan del destino y manejo de recursos dirigidos a las bibliotecas públicas y   al fomento y desarrollo del deporte y la cultura, aspectos éstos que resultan   totalmente ajenos al fin perseguido por la citada ley.”    

V. CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Ministerio Público emitió su concepto a través de un escrito del 25 de abril   de 2016, en el cual, luego de transcribir la preceptiva tachada y de reseñar la   demanda, hace el análisis constitucional respectivo, aclarando, previamente, que   en lo concerniente a las disposiciones de la Ley Anual de Presupuesto, podría   estimarse que perdieron su vigencia, sin embargo, sus contenidos podrían estar   surtiendo efecto y resulta necesario su estudio.        

Manifiesta que los artículo 65 a 68 de la Ley 1753 de 2015, tienen relación   directa e inmediata con los pilares del Plana nacional de desarrollo paz y   equidad, los cuales se materializan a través de la estrategia de la movilidad   social. Encuentra que hay una estrecha relación entre las bases del Plan, las   cuales hacen parte integral de la Ley y los temas cuestionados por el   accionante. Igualmente, tales asuntos fueron propuestos desde el inicio del   trámite legislativo por el Gobierno. Todo ello permite colegir que no se ha   quebrantado el principio de unidad de materia.      

Por lo que atañe a la transgresión de tales normas por desconocer el límite de   vigencia de 4 años, el Procurador general de la Nación estima que no se cumple   el requisito de claridad en la formulación de la demanda. Se explica en el   concepto que el actor no da cuenta de las razones que soportan su afirmación,   según la cual, las materias a las que se refieren los artículos 65 a 68 debieron   ser tramitadas mediante ley ordinaria y no a través de la Ley del Plan. Para la   Vista Fiscal, en los planes de desarrollo lo que debe verificarse es que la   preceptiva cuestionada, sea un mecanismo idóneo de cabal ejecución del proyecto   y este es el caso. La vigencia temporal no es un obstáculo para la validez de la   normas del plan, pues, los objetivos y propósitos a largo plazo pueden ser   continuados en el siguiente plan. De dicho razonamiento, concluye el concepto la   ineptitud de la demanda en este punto.           

Respecto de los artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014, considera que   deben ser objeto de una declaratoria de inexequibilidad, la cual, para el caso   del artículo 112, debe surtirse con efectos retroactivos, desde el 2 de   diciembre de 2014. No obstante, manifiesta que esa decisión no debe basarse en   el presunto vicio de trámite en su aprobación, sino en las siguientes razones:    

Respecto de la alegada transgresión del principio de unidad de materia, después   de explicar la estructura y el proceso de las leyes a través de las cuales se   regulan los presupuestos generales de la Nación, manifiesta que este principio   consiste en que las disposiciones que los componen se encaminen a su correcta   ejecución, en que rijan solo para la vigencia fiscal correspondiente y en que no   se decrete, autorice o apruebe en forma directa ningún tipo de gasto. Este   precepto considera, no se cumple en las normas acusadas.    

En este sentido, afirma que el artículo 56 demandado ordena que en el   presupuesto general de la Nación se incluyan los excedentes e ingresos   corrientes de la subcuenta del ECAT y los de la Subcuenta de Promoción, ambas   del FOSYGA, con el propósito de “financiar nuevos gastos del Sistema General   de Seguridad Social en Salud (SGSSS)”, no regulados en norma previa, lo que   califica como una “maniobra presupuestal”. En el mismo sentido, afirma,   respecto del artículo 100, que, por medio de este, se ordena un gasto que   comprende “la destinación de los excedentes y saldos no comprometidos en el   uso de recursos de oferta de salud del Sistema General de Participaciones, a 31   de diciembre de 2014, para el pago de deudas por prestación de servicios de   salud de vigencias anteriores y al saneamiento fiscal y financiero de las   Empresas Sociales del Estado, y de otros recursos para el saneamiento fiscal y   financiero de la red pública prestadora de servicios de salud”.    

Finalmente, frente al artículo 112 considera que también se ordenó un gasto   consistente en “el reconocimiento y pago por parte del FOSYGA de recobros y   reclamaciones por glosa única de extemporaneidad, por un monto de 200 mil   millones de pesos”. Advierte que con esta disposición la   inconstitucionalidad se deriva al mismo tiempo porque, en virtud del artículo   355 Superior, no es posible decretar auxilios o donaciones en favor de personas   naturales o jurídicas de derecho privado. Aunado a ello, este precepto viola el   principio de identidad legislativa dado que fue incluido en segundo debate, “sin   haber sido discutido y aprobado en primer debate conjunto por parte de las   comisiones económicas de ambas cámaras”. Esa disposición, a su parecer,   representa una grave afectación al patrimonio público, de ahí su requerimiento   de una declaratoria con efectos retroactivos.    

No obstante, respecto del cargo relacionado con que las disposiciones acusadas   de la Ley 1753 de 2015 y 1737 de 2014 adolecen de un vicio de trámite por cuanto   que debieron adelantarse en primer debate mediante la comisión permanente,   considera que no es procedente puesto que los artículos demandados de ambas   disposiciones fueron “debatidos en forma conjunta por las comisiones de   asuntos económicos del Senado de la República y de la Cámara de Representantes”.    

VI.    CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

De conformidad con lo dispuesto en el   numeral 4, del artículo 241, de la Constitución Política, la Corte   Constitucional es competente para conocer y decidir la demanda que en el   presente caso se formula contra los artículos 65, 66, 67 y 68 de la   Ley 1753 de 2015 y los artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014.    

2. Cuestiones preliminares     

Previo a cualquier pronunciamiento sobre   el fondo del asunto corresponde considerar algunos aspectos cuya resolución   puede incidir en la decisión a adoptar. En primer lugar, se debe precisar si   resulta cierta la apreciación de una de las intervenciones que respecto de las   acusaciones por vicios de forma, manifiesta la existencia de la cosa juzgada. En   segundo lugar, se revisará si las disposiciones cuestionadas de la Ley 1737 de   2014 siguen teniendo efectos en el ordenamiento jurídico y, por ende, tendría   lugar el pronunciamiento de fondo de la Corte. Igualmente, se debe verificar si   la caducidad afirmada  respecto del cargo por vicios de forma de contenidos   de la mencionada Ley 1737 tiene lugar. Finalmente, se debe clarificar si tienen   asidero algunas censuras formuladas por algunos intervinientes y el Ministerio   Público, en relación con la aptitud de algunos de los cargos elevados por el   actor.    

2.1. Las sentencias C-087 y C-298 de 2016   y la cosa Juzgada por vicios de forma en el asunto en estudio    

El valor y la relevancia de la Cosa   Juzgada se fundan en diversas razones, entre las cuales se destacan, la   necesidad de materializar el valor de la seguridad jurídica, el cual alcanza   expresión concreta en la protección de la confianza y la buena fe de quien se   atiene a decisiones judiciales previamente adoptadas. Igualmente, en el deber de   defender la autonomía judicial no dando lugar a que se reabran debates agotados   por el juez competente[2].    

Por lo que atañe a los efectos que en   materia de cosa juzgada produce una decisión proferida por la Corte   Constitucional se ha sentado:    

 “  (…) (i) Cuando la decisión ha consistido en declarar la   inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibición comprendida por el   artículo 243 conforme a la cual ninguna autoridad puede reproducir su contenido   material; (ii) en los casos en los que la Corte ha declarado exequible cierta   disposición respecto de determinada norma constitucional, la jurisprudencia   constitucional ha reiterado que no puede suscitarse un nuevo juicio por las   mismas razones, a menos que ya no se encuentren vigentes o hubieren sido   modificadas las disposiciones constitutivas del parámetro de constitucionalidad   (…)”[3].          

Entre las varias distinciones señaladas por la jurisprudencia a propósito de la   cosa juzgada, es pertinente recordar la que alude a la cosa juzgada absoluta y a   la cosa juzgada relativa. En relación con la primera, se ha establecido, de modo   general, que tiene lugar cuando en la parte resolutiva de la providencia no se   precisan los efectos del pronunciamiento. Respecto de la segunda, se ha dicho   que se presenta cuando la Corte delimita en la parte resolutiva del fallo su   efecto.       

Específicamente se ha advertido que la cosa juzgada relativa se configura:      

 (…) si   en la parte resolutiva de la sentencia la Corte declara la constitucionalidad de   la norma por los cargos analizados (cosa juzgada relativa explícita), o si de la   parte motiva se infiere inequívocamente que el examen se limitó a los cargos o   problema jurídico construidos en la demanda (cosa juzgada relativa implícita)   disposiciones constitutivas del parámetro de constitucionalidad(…)”[4].    

El juicio de constitucionalidad de una   disposición puede concluir en una cosa juzgada relativa cuando el examen se hace   desde un punto de vista formal, pero, se preserva la posibilidad de hacer un   nuevo examen por razones de fondo. También se está frente a esa modalidad de   cosa juzgada, cuando el mandato atacado es declarado exequible a la luz de unos   específicos contenidos constitucionales, pero, cabe la posibilidad de revisar   nuevamente tal precepto frente a una normativa Superior distinta de aquella que   fungió como parámetro anteriormente.           

La Corte ha estimado que la verificación   de la cosa juzgada relativa comporta un doble escrutinio, de un lado, habrá de   verificarse si el mandato acusado fue objeto de juzgamiento en una ocasión   anterior y, de otro, si la acusación formulada en tal oportunidad, coincide con   el nuevo cuestionamiento sometido al estudio del Pleno.    

En el asunto sub examine, se   manifestó por el Ministerio de Salud que se estaba ante la Cosa Juzgada por   vicios de trámite en la formación de Ley 1753 de 2015. Tal consideración tuvo   lugar frente al cuestionamiento del accionante, según el cual, las disposiciones   censuradas y, entre ellas, los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015,   deberían ser declaradas inexequibles, dado que en su tramitación se infringió lo   mandado en el numeral 2 del artículo 157 Superior, pues, el primer debate se   surtió en las Comisiones Segundas y Terceras de ambas cámaras, cuando al   revisarse la competencia de la Comisión Séptima, se tiene que entre los asuntos   de su resorte se encuentran la seguridad social, los fondos de prestaciones, el   derecho a la salud. Dado que los referidos mandatos de la Ley 1753 hacen   relación a dichas temáticas, correspondía entonces a la Comisión Séptima el   trámite mencionado, lo cual no aconteció, presentándose un vicio insubsanable.    

Acorde con lo sentado en este apartado   comprueba la Sala que en la Sentencia C-087 de 2016 se acusó de modo general la   Ley 1753 de 2015 planteándose en esa oportunidad como acusaciones a desatar las   siguientes:     

“(…) durante la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del cinco (5) de   mayo de dos mil quince (2015), en la cual se anunció el Informe de Conciliación   Proyecto de Ley 200/2015 Cámara 138/2015 Senado (por el cual se expide el Plan   de Desarrollo 2014 – 2018), se suspendió la votación de dos (2) proyectos de ley   por falta de quórum, lo cual desconoció el artículo 132 de la Ley 5ª de 1992 y   con ello vulneró los artículos 145, 151 y 161  de la Constitución.    

(…) en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del cinco (5) de mayo   se suspendió la votación en dos (2) ocasiones y agrega que en ambos eventos   habían transcurrido más de treinta (30) minutos sin que se hubiera terminado  la   votación, lo que desconocería lo señalado en los artículos 160, 149 y 151 de la   Constitución.    

Y seguidamente se precisaba:    

“De esta manera, al no existir ningún cuestionamiento sobre el trámite del   proyecto en el Senado de la República ni en una sesión distinta a la Plenaria de   la Cámara de Representantes llevada a cabo el cinco (5) de mayo de dos mil   quince (2015), el debate se centrará en determinar si la suspensión de las   votaciones de los impedimentos respecto del proyecto Ley No. 175 de 2013 y del   retiro del Proyecto de Ley No. 066 de 2013 Cámara llevadas a cabo en esa fecha,   desatendió lo señalado en los artículos 145, 151, 161, 160 y 149 de la   Constitución.”  (Negrillas fuera de texto)    

Como se aprecia, los motivos de   inconformidad que originaron el pronunciamiento son diferentes a los que   convocan a la Corte en esta oportunidad. En la sentencia C-087 de 2016 se ponía   en tela de juicio la suspensión de una votación en una sesión en la Plenaria de   la Cámara de Representantes en dos ocasiones, en tanto, que en esta oportunidad,   lo que se tacha es el trámite en unas comisiones permanentes diferentes a las   que en el sentir del accionante, debió haberse debatido la normativa acusada.   Además, en la sentencia C-087 de 2016 se precisó el punto al que se contraería   la sentencia y, por ello, en la parte resolutiva, expresamente se advirtió que   la declaración de exequibilidad de “(…) la Ley 1753 de 2015, por medio de la   cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018” se profería  “por los cargos analizados en la presente sentencia”. En esa medida, resulta   claro que no se está frente a una situación de Cosa Juzgada.    

Igualmente, es pertinente observar que en   la Sentencia C-289 de 2016, en la cual se formularon cuestionamientos de forma a   diversos preceptos de la Ley del Plan, entre ellos los artículos 67 y 68, la   Sala precisó que los reparos objeto de estudio eran los siguientes:       

        

“ (…) si al momento de llevarse a cabo la conciliación de las anteriores   disposiciones demandadas, el Legislador ordinario quebrantó: i) la   publicación previa del informe de conciliación, establecida en el artículo 161   de la Constitución; ii) la presunta prohibición de sesiones simultáneas,   entre la celebrada por la comisión de conciliación y la Plenaria del Senado, el   día 5 de mayo de 2015 (art. 93, Ley 5ª de 1992); iii) la votación pública   y nominal que debió efectuar la comisión de conciliación, presuntamente prevista   en el artículo 133 Superior y; iv) las razones que debían darse en los   Informes a las Plenarias de las Cámaras para adoptar el texto controvertido de   una u otra Cámara Legislativa (art. 188, Ley 5ª de 1992).    

En esa oportunidad, la Sala Plena se   inclinó por la constitucionalidad de los imperativos censurados en los   siguientes términos:    

QUINTO.-    Declarar  EXEQUIBLES, por los vicios del procedimiento analizados, los   artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173,   179, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015. (Negrillas de las   minúsculas fuera de texto)    

Como se observa, ninguno de los ataques   estudiados en la Sentencia C-289 de 2016 coincide con la censura que se ventila   en la presente providencia y en aquella sentencia se advertía puntualmente que   el pronunciamiento se contraía a los vicios examinados, con lo cual, es palmario   que no se está frente a la Cosa Juzgada.    

Establecido que no tiene lugar la Cosa   Juzgada, continua la Corporación con la revisión de las cuestiones preliminares.        

2.2 La vigencia de los artículos 56, 100   112 de la Ley 1737 de 2014 y la continuación de producción de efectos de dichas   disposiciones    

En las intervenciones presentadas por el   Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación, se   enfatizó en la pérdida de vigencia de las disposiciones de la Ley Anual de   Presupuesto; para tales intervinientes dicha circunstancia debe conducir a la   Corte Constitucional a declarar la carencia actual de objeto o inhibirse de   adelantar el juicio de constitucionalidad puesto que no cabe emitir   pronunciamiento de fondo frente a enunciados legales que ya no hacen parte del   ordenamiento jurídico. Dado que para la Sala Plena tales consideraciones no   resultan exactas, se hace necesario revisar el asunto de la vigencia de dichas   prescripciones.    

Por lo que respecta al artículos 56 se   puede advertir que su vigencia se redujo al año fiscal de 2015, así se desprende   de su redacción cuando se dice que “Con el fin de   financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, en cumplimiento de lo   dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política y el artículo 9o de la   Ley 1122 de 2007, para la vigencia 2015 se presupuestarán en el Presupuesto   General de la Nación los excedentes y los ingresos corrientes de la   Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (…)”  (negrillas fuera de texto).    

En lo atinente al   mandato del Artículo 100 bien podría afirmarse que el texto no es claro sobre la   vigencia, pero el título de la ley “Por la cual se decreta el   Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la   vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”  (negrillas fuera de texto) aunado al principio de anualidad del presupuesto   conforme a lo consagrado en el literal c) del Artículo 11[5]  del Estatuto orgánico del Presupuesto se constituirían en razones para afirmar   que dicho artículo 100 no está vigente.    

Sin embargo,   encuentra la Corporación que parte sustantiva de los textos legales en mención   fue reproducida en mucho dentro del cuerpo de la Ley 1769 de 2015 “Por la cual se   decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones   para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2016” tal como se puede   verificar en el siguiente cuadro comparativo:    

           

LEY 1737 DE 2014                    

LEY 1769 DE 2015   

Artículo 56                    

Artículo 54   

Con el fin de financiar el Sistema General de           Seguridad Social en Salud, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política y el artículo 9o de la Ley 1122 de 2007, para la vigencia 2015 se           presupuestarán en el Presupuesto General de la Nación los excedentes y los           ingresos corrientes de la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de           Tránsito (ECAT) del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga).    

Previa cobertura de los riesgos amparados con cargo a           la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito del Fondo de           Solidaridad y Garantía (Fosyga), se podrán financiar, con cargo a dicha           subcuenta, los Programas de Protección a la Salud Pública, Vacunación,           Apoyo, Sostenibilidad, Afiliación de la Población Pobre y Vulnerable           asegurada a través del Régimen Subsidiado, Vulnerabilidad Sísmica, Gestión           de Instituciones de la Red Pública Hospitalaria, Atención a la Población en           Condiciones Especiales tanto discapacitada como población desplazada,           ampliación, renovación de la afiliación del régimen subsidiado, población           desplazada y vulnerable, atención prioritaria en salud, Asistencia y           Prevención en Emergencias y Desastres y Capacitación del Recurso Humano del           Sector Salud, incorporados en el presupuesto del Ministerio de Salud y           Protección Social.    

Los excedentes de la subcuenta de promoción de la           salud del Fosyga independientemente de la fuente de financiación se podrán           utilizar para financiar los programas nacionales de promoción y prevención,           como el plan ampliado de inmunizaciones a cargo del Ministerio de Salud y           Protección Social en consecuencia se incorporarán al presupuesto del Fosyga.                    

Con el fin de financiar el Sistema General de           Seguridad Social en Salud, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política y el artículo 9o           de la Ley 1122 de 2007, para la vigencia 2016 se presupuestarán en el           Presupuesto General de la Nación los excedentes y los ingresos corrientes de           la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) del           Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga).    

Previa cobertura de los riesgos amparados con cargo a           la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito del Fondo de           Solidaridad y Garantía (Fosyga), se podrán financiar, con cargo a dicha           subcuenta, los Programas de Protección a la Salud Pública, Vacunación,           Apoyo, Sostenibilidad, Afiliación de la Población Pobre y Vulnerable           asegurada a través del Régimen Subsidiado, Vulnerabilidad Sísmica, Gestión           de Instituciones de la Red Pública Hospitalaria, Atención a la Población en           Condiciones Especiales tanto discapacitada como población desplazada,           ampliación, renovación de la afiliación del régimen subsidiado, población           desplazada y vulnerable, atención prioritaria en salud, Asistencia y           Prevención en Emergencias y Desastres y Capacitación del Recurso Humano del           Sector Salud, incorporados en el presupuesto del Ministerio de Salud y           Protección Social.    

También podrán ser financiados con dichos recursos,           en el marco de lo dispuesto por el artículo 337 de la Constitución Política y los tratados e           instrumentos internacionales vigentes, los valores que se determinen en           cabeza del Estado colombiano por las atenciones iniciales de urgencia que           sean prestadas a los nacionales colombianos en el territorio extranjero de           zonas de frontera con Colombia, al igual que las atenciones iniciales de           urgencia prestadas en el territorio colombiano a los nacionales de los           países fronterizos, previa depuración de dichas obligaciones a través de un           mecanismo de compensación que se adelante entre los gobiernos nacionales, de           conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno           nacional.    

Los excedentes de la subcuenta de promoción de la           salud del Fosyga independientemente de la fuente de financiación se podrán           utilizar para garantizar los programas nacionales de promoción y           prevención.    

    

ARTÍCULO 100    

                     

ARTÍCULO 75    

    

Los excedentes y saldos no comprometidos en el uso           de recursos de oferta de salud del Sistema General de Participaciones a 31           de diciembre de 2014, se destinarán para el pago de deudas por           prestación de servicios de salud de vigencias anteriores y de no existir           estas deudas, al saneamiento fiscal y financiero de las Empresas Sociales           del Estado. En el caso de que el municipio haya perdido la competencia para           administrar los recursos de prestación de servicios de salud o de no           presentar deudas por concepto de prestación de servicios de vigencias           anteriores dichos saldos serán girados al Departamento para financiar las           actividades definidas en el presente inciso.    

Los recursos girados al mecanismo de recaudo y giro           previsto en el artículo 31 de la Ley 1438           de 2011, en virtud del artículo 85 de la Ley 1438           de 2011 y el artículo 106 de la Ley 1687           de 2013 por parte de las Administradoras de Pensiones tanto del Régimen de           prima media con prestación definida, como de ahorro individual con           solidaridad, las administradoras de cesantías, Entidades Promotoras de Salud           y/o Fosyga y las Administradoras de Riesgos Laborales; se podrán destinar al           saneamiento fiscal y financiero de la red pública prestadora de servicios de           salud, privilegiando el pago de los pasivos laborales incluidos los aportes           patronales. De no existir estos pasivos se podrán destinar al pago de           servicios de salud en lo no cubierto con subsidios a la demanda que adeude           la Entidad Territorial a la EPS o a los prestadores de servicios de salud           o al saneamiento fiscal y financiero de Empresas Sociales del Estado.           Estos recursos se distribuirán según lo previsto en el numeral 2 del           artículo 3o de la Ley 1608 de 2013 entre los           departamentos y distritos a quienes se efectuó asignación de recursos de           aportes patronales en las vigencias anteriores a 2011. Los recursos se           girarán directamente a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud           Públicas a través de la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga y permanecerán           en el portafolio de esta subcuenta hasta su giro al beneficiario final.    

                     

 Los excedentes y saldos no comprometidos en el uso           de recursos de oferta de salud del Sistema General de Participaciones a 31           de diciembre de 2015, se destinarán para el pago de deudas por           prestación de servicios de salud de vigencias anteriores y de no existir           estas deudas, al saneamiento fiscal y financiero de las Empresas Sociales           del Estado. En el caso de que el municipio haya perdido la competencia para           administrar los recursos de prestación de servicios de salud o de no           presentar deudas por concepto de prestación de servicios de vigencias           anteriores dichos saldos serán girados al departamento para financiar las           actividades definidas en el presente inciso.    

 Los recursos girados al mecanismo de recaudo y           giro previsto en el artículo 31 de la Ley 1438           de 2011, en virtud del artículo 85 de la Ley 1438           de 2011 y el artículo 106 de la Ley 1687           de 2013 por parte de las Administradoras de Pensiones tanto del Régimen de           Prima Media con prestación definida, como de ahorro individual con           solidaridad, las administradoras de cesantías, Entidades Promotoras de Salud           y/o Fosyga y las Administradoras de Riesgos Laborales, se podrán destinar al           saneamiento fiscal y financiero de la red pública prestadora de servicios de           salud, privilegiando el pago de los pasivos laborales incluidos los aportes           patronales. De no existir estos pasivos se podrán destinar al pago de           servicios de salud en lo no cubierto con subsidios a la demanda que adeude           la Entidad Territorial a la EPS o a los prestadores de servicios de salud.           Estos recursos se distribuirán conforme al artículo 49 de la Ley 715 de 2001. Los recursos se           girarán directamente a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud           Públicas a través de la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga y permanecerán           en el portafolio de esta subcuenta hasta su giro al beneficiario final.    

 Los recursos del Sistema General de           Participaciones presupuestados por las Empresas Sociales del Estado por           concepto de aportes patronales del componente de prestación de servicios en           lo no cubierto con subsidios a la demanda girados y que no hayan sido           facturados o que no crucen contra los servicios prestados por No POS o por           población pobre no afiliada, prestados           efectivamente por el prestador de servicios beneficiario de los aportes           patronales durante la vigencia 2015, se considerarán subsidio a la oferta.      

*El texto subrayado en la Ley 1769 de 2015 es en el que diverge la normativa en   comparación.     

Para la Corporación, esta reproducción de una parte importante de los mandatos   cuestionados pone de presente que aunque los artículos 56 y 100 de la Ley 1737   de 2014 no estén rigiendo, los efectos de lo que se dispuso en esos imperativos   continúan teniendo lugar, pues, los artículos 54 y 75 de la Ley 1769 de 2015   disponen en mucho lo mismo que preceptuaran los citados mandatos de la Ley 1737   de 2014. Tal situación reviste relevancia constitucional, pues, una decisión que   apenas cobije los enunciados legales acusados y nada de los que los repiten   posteriormente puede convertir en inane el control de constitucionalidad. Bien   podría acontecer que para desatender lo considerado por el juez de   constitucionalidad sobre los artículos 56 y 100, se le diese pleno vigor a lo   reglado en los artículos 54 y 75 so pretexto de que la Sala se pronunció sobre   los contenidos incluidos en la Ley 1737 de 2014 y no sobre los incorporados en   la Ley 1769 de 2015.    

La eventualidad apuntada impele a la Corte a dar aplicación a lo dispuesto en el   inciso 3º del Artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, según el cual, procede la   integración normativa con miras a evitar, entre otras cosas, la incertidumbre   frente a un pronunciamiento parcial. Recientemente esta Corporación ha explicado   que:    

“la integración normativa posee tres (3) significados: (i) la   realización de un deber de quien participa en el debate democrático, a través de   la acción de inconstitucionalidad de que trata el art. 241 CP, consistente en la   identificación completa del objeto demandado, que incluye todos los elementos   que hacen parte de una unidad indisoluble creada por el Derecho; (ii)   es un mecanismo que hace más efectivo el control ciudadano a las decisiones del   legislador; (iii) y es, finalmente, una garantía que opera a favor   de la coherencia del orden jurídico, pues su conformación determina que el poder   del juez constitucional para resolver un asunto en sus problemas jurídicos   sustanciales, pueda efectuarse sobre todos los elementos que estructuran una   determinada construcción jurídica.” (Negrillas fuera de texto)   (SentenciaC-721 de 2015 M.P. Pretelt Chaljub).      

En cuanto a la procedencia de la   integración normativa la jurisprudencia ha considerado que tiene lugar en los   siguientes eventos:    

Encuentra pues la Sala que si bien formalmente podría predicarse la pérdida de   vigencia de los mandatos en consideración, también es cierto que materialmente   renovaron su vigor a través de los artículos 54 y 75 de la Ley 1769 de 2015. Así   pues, por virtud de la integración normativa procederá la Sala a examinar los   contenidos de los referidos artículos 54 y 75 de la Ley 1769 de 2015 en lo que   coinciden con los demandados en esta actuación y en lo que las respectivas   proposiciones jurídicas requieran para tener sentido. En concreto y,   específicamente, para la atención de los cargos que se desatarán en esta   providencia, el artículo 54 será tenido en cuenta en su totalidad, pues privarlo   de alguna expresión le resta sentido a algunas de las proposiciones normativas   que incorpora. Por lo que concierne al artículo 75 se considerarán los incisos   primero y segundo, dado que el inciso tercero contiene un enunciado que no hacía   parte del artículo 100 de la Ley 1737 de 2014. En el inciso segundo del   mencionado artículo 75 se entenderá incluida la expresión “conforme al   artículo 49 de la Ley 715 de   2001”,   pues sin ella parte de la proposición perdería su sentido.          

Una decisión distinta reñiría con el papel de guardián supremo que la   Constitución le asigna  a esta Corte y eventualmente tornaría en huero el   mandato de supremacía de la Carta al que alude el artículo 4 Superior. Dada la   pérdida de vigencia de los artículos 56 y 100 se impone respecto de los mismos   la decisión inhibitoria respectiva.    

La situación del artículo 112 es un tanto   distinta, pues su vigor normativo no tiene como único condicionante la   temporalidad de la que habla el título de la ley, sino que esa prescripción fija   su alcance a un tope económico tal como puede verse:     

ARTÍCULO 112.   El Fosyga reconocerá y pagará hasta por un valor de 200 mil millones de pesos,   todos aquellos recobros y/o reclamaciones cuya glosa aplicada en el proceso de   auditoría haya sido glosa única de extemporaneidad, siempre y cuando no haya   operado el fenómeno de la caducidad para la interposición de las acciones   legales, según lo establecido en las normas vigentes y sin necesidad de acudir a   un proceso previo de conciliación.    

En   estos casos, el giro de los recursos solo podrá realizarse en forma directa a   las IPS que hagan parte de la red de prestadores de servicios de salud de las   respectivas EPS.    

Es factible que el mandato transcrito   siga produciendo efectos, pues nada obsta para que cursen aún actuaciones   administrativas y eventualmente judiciales en las cuales haya de aplicarse el   precepto. Esta circunstancia explica y justifica el ejercicio del control   demandado tal como se verá al momento de resolver los problemas jurídicos.          

 2.3. La caducidad por vicios de forma en   el caso de la Ley 1737 de 2014    

Acorde con lo contemplado en el numeral   3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de   inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año,   contado desde la publicación del respectivo acto.  En el asunto en examen varias   intervenciones han observado que la Ley 1737 de 2014 no puede ser censurada por   tal tipo de vicios dado que fue publicada en el Diario Oficial No. 49.353 del 02   de diciembre de 2014 y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 03   de diciembre de 2015.    

Advierte la Sala que una de las   acusaciones formuladas contra la  Ley 1737 de 2014, tiene que ver con el   trámite del proyecto en unas Comisiones que en el sentir del actor no eran las   competentes para conocer del asunto. Se trata, sin duda, de una tacha de forma y   por ello se hace necesario verificar si la acción aún no ha caducado.    

Como se aprecia, el vencimiento del   término para demandar por razones de forma, contado desde la publicación de la   Ley, tuvo lugar el 02 de diciembre de 2015, esto es, un día antes de la   presentación de la demanda. Por ende, respecto de este cuestionamiento se   verifica la caducidad de la acción, con lo cual, el Pleno se pronunciará sobre   esta censura en tal sentido[6].         

2.4. La aptitud de los cargos    

Otro asunto de relevancia jurídica a   valorar, preliminarmente, lo constituye el cuestionamiento expuesto en algunas   intervenciones contra la aptitud de algunos de los cargos formulados por la   parte accionante. De un lado, el Departamento Nacional de Planeación y el   Ministerio de Salud cuestionan el presunto quebrantamiento por parte de las   normas acusadas a los artículos 48 y 49 Superiores. De otro lado, la   Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Salud objetan la   formulación del cargo, según el cual, las varias veces citadas normas del Plan   Nacional de Desarrollo, vulneran los artículos 200 y 339 de la Constitución.    

Respecto de la infracción a los artículos   48 y 49 Superiores, la intervención del Ministerio de Hacienda advierte que el   cargo no tiene sustentación y se limita a repetir los argumentos esgrimidos para   probar la violación al principio de unidad de materia. Tampoco se encuentra en   la acusación una explicación sobre cómo las normativas cuestionadas son   esenciales en la definición del derecho fundamental a la salud. Precisa que las   reglas censuradas, en lugar de desconocer el derecho fundamental a la salud, se   orientan a realizarlo. En relación con el mismo cargo, el Ministerio de salud   repara que lo expuesto por el accionante no se dirige a demostrar la vulneración   de los preceptos constitucionales incumpliendo con las exigencias de certeza y   especificidad.    

En lo concerniente al cargo por   desconocimiento de los artículos 200 y 339 de la Carta, la intervención del   Ministerio de Salud precisa que la acusación se funda en una proposición   jurídica de carácter constitucional inexistente, cual es, “si el periodo de   gobierno es de cuatro años, la ejecución del PND debe proyectarse para término   igual”. Explica el Ministerio que esa previsión solo existe en el escrito de   demanda. En esa medida, se desatienden las exigencias de certeza y especificidad   de la acusación. Por su parte, la Vista Fiscal reprocha que el accionante no   demuestra por qué los temas de las normas cuestionadas, debían únicamente ser   tramitados por ley ordinaria. Tal circunstancia comprometería el presupuesto   procesal de claridad exigible en la formulación de acusaciones ante la Corte.          

De conformidad con lo dispuesto por el   artículo 40, numeral 6 de la Constitución, uno de los derechos políticos con los   que cuentan los ciudadanos es la defensa de la Constitución, la cual, encuentra   como una forma de realización el ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad. Con todo, el ejercicio de dicho derecho implica algunas   exigencias necesarias para el correcto trámite de la solicitud. En tal sentido,   cabe recordar que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece una serie de   requisitos mínimos  que debe atender el accionante para presentar su   solicitud ante la Corte. Particularmente, la jurisprudencia de la Corporación ha   precisado como requisitos esenciales de la demanda, la presencia del objeto   demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es   competente  para asumir el conocimiento del asunto.    

En lo concerniente al objeto, se trata de   los enunciados legales reprochados por el accionante. Por lo que respecta al   concepto de violación, la jurisprudencia ha detallado, reiteradamente, los   requisitos que permiten determinar la idoneidad de la demanda para lograr una   decisión de fondo. De modo puntual, se ha observado que las razones aducidas por   el actor en su libelo acusatorio deben ser claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes; pues de no serlo, no le resulta posible a la Corte   proferir la decisión que absuelva las dudas planteadas por el actor.    

De manera reiterada la jurisprudencia ha   sentado al respecto:    

La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la   conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la   acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la   ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición   entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de   seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el   contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.    

Adicionalmente, el que las razones que respaldan los cargos de   inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una   proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por   el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso,   no son el objeto concreto de la demanda (…)    

(…) las razones son específicas si definen con claridad la manera como la   disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la   formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma   demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de   establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el   contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando   inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos   “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan   concreta y directamente con las disposiciones que se acusan (…).    

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en   la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche   formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir,   fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se   enfrenta al precepto demandado (…) son inaceptables los argumentos que se   formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o   aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que   “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que   está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como   podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”;   tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma   demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria,   o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.    

(…) la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de   inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de   todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para   iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de   reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la   Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se   tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su   vulneración (…), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que   ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten   todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante (…) la   suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la   demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime   facie convencer (…) de que la norma es contraria a la Constitución, si   despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de   tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción   de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un   pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional (Sentencia   C-1052 de 2001)    

Ahora bien, en el asunto en estudio se   profirió el auto de enero 20 de 2016 ordenando la admisión de la demanda y la   prosecución del procedimiento. Se entiende entonces que, en principio, se   estimaron atendidos los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto   2067 de 1991. Con todo, no se desprende de lo resuelto en aquel momento que al   proferirse la sentencia, deba esta Corte decidir de fondo si advierte en un   análisis más detallado la presencia de razones que podrían conducir a un   pronunciamiento diferente, más aún, cuando se han formulado observaciones   respecto de la aptitud de algunos cargos.    

En cuanto al  cargo por presunta   vulneración a los artículos 48 y 49 de la Carta, el accionante estima que tal   infracción es cierta ya que (i) las normas atacadas no podían incluirse en la   Ley del Plan dada la vocación temporal de esta, (ii) aquellas disposiciones   reglamentan elementos estructurales del derecho fundamental al salud debiendo   ser regulados fuera de la Ley del Plan, además  (iii) esta última no puede   absorber la materia de la seguridad social, (iv) los recursos de la salud han   sido objeto de regulación en dos oportunidades fallidas y se vació la   competencia ordinaria del congreso para discutir el tema.    

Para la Sala, los varios argumentos   escuetamente presentados por el actor no logran satisfacer las exigencias que   configuran la aptitud del cargo. Así por ejemplo, no se tiene una mínima   explicación de los asertos según los cuales la preceptiva cuestionada no podía   ser incluida en la Ley del Plan dada la vocación temporal de esta, ni porqué   esas normas regulan elementos estructurales del derecho fundamental a la salud o   porqué se vació la competencia del legislador. Se trata de afirmaciones sin   soporte argumentativo que en algunos intervinientes dieron pie para entender que   se reparaba lo ocurrido porque no se había dado trámite de Ley Estatutaria a la   preceptiva atacada. Es preciso advertir que el accionante no alude a ningún tipo   de Ley Especial, solo se contrae a decir que la vía elegida no era la correcta.   En ningún momento el accionante se refiere a las disposiciones constitucionales   que regulan el trámite y contenido de las leyes estatutarias como vulneradas.   Debe la Corte aclarar que la equivocada interpretación de algunos intervinientes   no la obliga a sustituir las falencias argumentativas del actor y configurar un   cargo inexistente.    

Por lo que atañe a la manifestación según   la cual la ley del Plan no puede absorber la materia de la seguridad social, no   se comprende si lo que se quiere decir es que la Ley del Plan no puede incluir   ninguna disposición que regule el derecho a la seguridad social o si, en el caso   concreto, lo acontecido supuso que la Ley del Plan absorbió el régimen de la   seguridad social. En esa medida, también el requisito de la claridad se ve   insatisfecho redundando en detrimento de la construcción del cargo. Del mismo   modo, advierte la Corporación que lo que pudiesen haber sido los fracasos de   proyectos legislativos orientados a unificar el manejo de los recursos de la   salud, no son razones que permitan predicar la inconstitucionalidad de la   preceptiva tachada, con lo cual, se pone de manifiesto la transgresión a la   exigencia de pertinencia.    

Así pues, se verifica que el cargo por   supuesta violación a los artículos 48 y 49 por parte de los artículos 65, 66, 67   y 68 al estar incluidos en la Ley del Plan de Desarrollo 2014-2018 no cumple las   mínimas exigencias que la jurisprudencia de esta Corporación ha contemplado para   que tenga lugar el examen de constitucionalidad, imponiéndose respecto de este   cuestionamiento la inhibición.        

Por lo que respecta a la censura, según   la cual, las mencionadas disposiciones del Plan quebrantan los contenidos de los   artículos 200 y 339 Superiores, dado que los contenidos legales tienen vocación   de permanencia y exceden el periodo presidencial. Se tiene que el actor funda la   presunta inconstitucionalidad en la infracción al principio democrático pues (i)   el periodo de Gobierno es de cuatro años y normas con vocación de permanencia no   son de recibo, (ii) estima igualmente como inadmisible que un gobierno pueda “someter   al gobernante subsiguiente el cumplimiento (sic) del programa de su   antecesor, en contravía del principio democrático”, (iii) agrega que dada   esa vigencia temporal de la Ley del Plan, la modificación del sistema de   seguridad social debió hacerse a través de una Ley ordinaria, entiende que cabe   en este punto un argumento similar al que la Corte ha empleado para declarar   inexequibles normas de la Ley Anual de Presupuesto cuando incluye normas   permanentes .    

Para la Sala, esta acusación también   presenta situaciones que afectan su aptitud e impiden el juicio de   constitucionalidad deprecado. En los argumentos expuestos a favor de su tesis,   no se observa una oposición objetiva entre algún imperativo constitucional que   proscriba del Plan Nacional de Desarrollo normas cuyo vigor exceda del   cuatrienio para el cual fue concebido el instrumento y el conjunto de   disposiciones censuradas. Tanto es así que para intentar fundar su aserto, el   actor pretende que por vía de analogía se tenga en cuenta la jurisprudencia en   la cual la Corte ha establecido el peso del principio de anualidad en el ámbito   de la Ley Anual del Presupuesto. Acorde con lo sentado por la Corporación, las   razones que sustenten el cargo han de ser pertinentes y no pueden basarse en   consideraciones doctrinarias o apreciaciones subjetivas del accionante, pues si   ello ocurre no se satisface el requisito de pertinencia que debe comportar la   tacha respectiva. El uso analógico de la jurisprudencia sobre la anualidad del   presupuesto que el actor propone al Pleno como guía interpretativa para revisar   el cuestionamiento no es una razón que sugiera la presunta inconstitucionalidad   referida en la demanda.    

Igualmente, no resulta claro qué es lo   que el actor denomina sometimiento de un Gobierno futuro a lo que haya dispuesto   un Gobierno presente. No hay en la lacónica solicitud del accionante una   explicación sobre lo que se quiere significar con tal aseveración, más aún, si   se tiene en cuenta que no hay alguna prohibición para los Gobiernos futuros de   adelantar las iniciativas orientadas a derogar las prescripciones de   Administraciones anteriores, incluidos en el Plan.    

Por lo que atañe a la afirmación, según   la cual, las prescripciones de los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley del Plan   debieron incluirse en una Ley ordinaria, caben las mismas observaciones que   sobre ese argumento se hicieron cuando se verificó la falta de aptitud del cargo   por vulneración a los artículos 48 y 49 Superiores.    

Así pues, la acusación a la Ley del Plan   por la presunta infracción de los artículos 200 y 339 de la Carta, dada la   inclusión de los artículos 65, 66, 67 y 68 no satisface los requisitos de   claridad, especificidad y pertinencia, con lo cual procede la inhibición en   relación con esa tacha.    

Por lo que respecta a la aptitud de los   restantes cargos no se encuentran cuestionamientos y la Sala tampoco tiene   reparos en ese punto, razón por la cual sobre ellos recaerá un examen de fondo.    

3. Los problemas jurídicos    

Aclaradas las varias situaciones que   requerían un estudio preliminar, procede la Sala a determinar cuáles son los   problemas jurídicos que demandan una decisión de mérito por parte de la Corte   Constitucional.     

Como se observa, son dos los conjuntos de   preceptos cuestionados, unos pertenecen a la Ley 1753 de 2015 contentiva del   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” y los   restantes a la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de   Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del   1o de enero al 31 de diciembre de 2015”. Por ello, los problemas jurídicos   concernientes a cada grupo de disposiciones serán formulados por separado.    

A.     ¿Se incurrió en   un vicio de procedimiento, desconociéndose el numeral 2 del artículo 157 de la   Carta y el Artículo 2 de la Ley 3ª. de 1992, cuando los Artículos 65, 66, 67 y   68 de la Ley 1753 de 2015, Ley del Plan Nacional de Desarrollo, contentivos de   disposiciones alusivas al derecho a la salud, a la administración de sus fondos   y a la Superintendencia Nacional de Salud fueron aprobados en las Comisiones de   asuntos económicos de ambas Cámaras de forma conjunta y no en la Comisión   Séptima?    

B.     ¿Viola el   principio de unidad de materia en la Ley del Pan Nacional de Desarrollo   2014-2018 “Todos por un nuevo país”, Ley 1753 de 2015, la inclusión de   los Artículos 65, 66, 67 y 68, concernientes al derecho a la salud, a la   administración de sus fondos y a la Superintendencia Nacional de Salud?    

Por lo que   respecta a los artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se   decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones   para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”, se   censura su inclusión en dicho cuerpo legislativo, pues dada su temática y lo que   el actor entiende como su vocación de permanencia, se estaría desconociendo el   principio de unidad de materia y el límite temporal de un año que vincula a los   mandatos de la Ley Anual de Presupuesto. Previamente la Sala advirtió que en   aplicación de la integración normativa adelantaría el juicio sobre los artículos   54 y 75 de la Ley 1769 de 2015 en lo pertinente. Entonces, corresponde al Pleno   atender las siguientes inquietudes:    

A.       ¿Quebranta el   principio de unidad de materia en la Ley Anual de Presupuesto, la inclusión de   los artículos, en este caso y por vía de integración normativa lo dispuesto en   los artículos 54 y 75 (parcial) de la Ley 1769 de 2015 y, en el artículo 112 de   la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y   Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de   enero al 31 de diciembre de 2015” en los cuales, se adoptan diversas medidas   encaminadas a financiar el Sistema General de Salud?    

B.           ¿Vulnera la Constitución la presencia en la Ley Anual de Presupuesto de los   artículos 54 y 75 (parcial) de la Ley 1769 de 2015 y, en el artículo 112 de la   Ley 1737 de 2014, preceptos en los cuales se adoptan diversas medidas   encaminadas a financiar el sistema general de salud; dado que dichos mandatos   habrían excedido el límite temporal de la vigencia fiscal para la que   inicialmente fueron concebidos?    

Establecidos los   problemas jurídicos procede la Corte a resolverlos, siendo pertinente   inicialmente (i) aludir al alcance normativo de las disposiciones atacadas y la   relevancia de los recursos económicos en la realización del derecho a la salud;   (ii) seguidamente, se procederá a recordar la jurisprudencia de esta Corporación   en lo atinente al principio de especialidad cuando se distribuye el trabajo   legislativo entre las Comisiones Constitucionales Permanentes; (iii)   posteriormente, se revisará lo sentado por la Corporación respecto del principio   de unidad de materia cuando se trata de la Ley del Plan y de la ley anual de   Presupuesto. Con tales supuestos se desatará cada cargo.    

4.- El contenido   de las prescripciones acusadas y la importancia de la asignación de recursos en   la realización del derecho a la salud    

Dados los   problemas jurídicos planteados se procederá a revisar el sentido de los   enunciados legales demandados, con lo cual se podrá establecer, de mejor modo,   si se respetaron o se desconocieron los contenidos constitucionales referidos   por el accionante en las correspondientes censuras. Inicialmente, se revisarán   los respectivos preceptos del Plan Nacional de Desarrollo, seguidamente, se   aludirá a los de la Ley Anual de Presupuesto.    

4.1. El contenido   de los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015     

El artículo 65 de   la Ley 1753 de 2015 atribuye al Ministerio de Salud y Protección Social la   definición de la política en salud, estableciendo que esta será de obligatorio   cumplimiento para los integrantes del Sistema General de Seguridad Social en   Salud. Es importante advertir que esa función del Ministerio se enmarca, por   virtud de la misma disposición, en los mandatos de la Ley Estatutaria que regula   el derecho fundamental a la salud. Igualmente, el parágrafo segundo del mismo   artículo ordena que la definición de dicha política deberá garantizar la amplia   participación de todos los grupos de interés del sector.    

La misma   disposición establece, en su inciso segundo, cuáles son los enfoques que se   integrarán en la definición de la política pública mencionada y los componentes   a tener en cuenta en la construcción de la referida política. Por otra parte, el   parágrafo primero del artículo en cita establece la obligación para el   Ministerio de adaptar tal política a ámbitos territoriales con población   dispersa, rural y urbana señalando algunos criterios para materializar esa   finalidad.    

El artículo 66 se   orienta a lograr el manejo unificado de los recursos destinados a la   financiación del sistema General de Seguridad Social en Salud, para tal efecto,   crea una entidad especial del orden nacional, la cual se asimilará a una Empresa   Industrial y Comercial del Estado y se adscribirá al Ministerio de Salud. El   inciso segundo establece el tipo de régimen laboral y de contratación de la   referida entidad y el inciso tercero le asigna al nuevo ente el papel de   administrar recursos de la salud, sin que llegue a asumir funciones propias de   las Entidades Promotoras de Salud. En el inciso cuarto se enlistan las funciones   que habrá de cumplir la entidad con miras a cumplir su objeto, entre las cuales   se destacan la administración de los recursos, el reconocimiento y pago de las   unidades por capitación y la realización de los pagos correspondientes.    

En el inciso   quinto se establecen reglas concernientes a los recursos del régimen subsidiado   y se fija la responsabilidad de las entidades territoriales que no gestionen el   giro de los recursos. El inciso sexto determina cuáles recursos harán unidad de   caja y cuáles no. Igualmente indica pautas para la estructuración del   presupuesto, la presupuestación y la contabilización. Los incisos séptimo y   octavo establecen otros elementos de la nueva entidad tales como su domicilio,   la procedencia de sus ingresos, su patrimonio, la configuración de la Junta   Directiva, la designación del Director general y, de modo general, las funciones   de tales órganos. En el inciso noveno se fija la obligación de establecer un   régimen de transición.    

Finalmente, el   parágrafo primero radica en cabeza del Gobierno Nacional la tarea de establecer   las condiciones de operación y, el parágrafo segundo, establece factores a tener   en cuenta para el cobro de los copagos por concepto de prestaciones no incluidas   en el plan de beneficios.    

Por su parte, el   inciso primero del artículo 67 enlista los recursos que administrará la nueva   entidad y, en el inciso segundo, se establece la destinación de tales recursos,   cual es, el reconocimiento y la realización de diversos pagos, el   fortalecimiento de la Red Nacional de Urgencias, la financiación de programas de   promoción y prevención, el pago de prestaciones no incluidas en el plan de   beneficios y los gastos de funcionamiento y operación de la entidad, entre   otros. El inciso último determina cuales recursos harán unidad de caja y cuáles   no, advirtiéndose que en la estructuración del presupuesto de gastos se dará   prioridad al componente de aseguramiento en salud de la población del país.    

En el artículo 68   se le atribuye al Superintendente Nacional de Salud la facultad de ordenar o   autorizar a las entidades vigiladas la toma de medidas que salvaguarden la   prestación del servicio de salud y la adecuada gestión financiera. En el inciso   segundo se determina la normativa que regentará aquellas medidas y se indica que   el Gobierno Nacional reglamentará la forma de armonizarlas al momento de   implementarlas en el sector salud. El inciso tercero autoriza al Gobierno para   que con cargo a los recursos del FOSYGA lleve a cabo algunas operaciones   autorizadas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Finalmente, el   parágrafo único condona la deuda que la Caja Nacional de Previsión Social de   Comunicaciones tiene con la Nación. En un inciso final se ordena al Gobierno   Nacional la reglamentación de lo contemplado en el artículo.    

Para la   Corporación, se trata de disposiciones encaminadas a reglamentar aspectos de la   política pública en materia de salud, así como a regular la administración y   manejo de los recursos del sector. Para los efectos de la gerencia referida se   provee una entidad y se le dota de los elementos jurídicos que hagan viable su   actuar. Igualmente, se empodera a la Superintendencia Nacional de Salud para la   adopción de ciertas medidas que se estimen necesarias para la defensa de la   prestación del servicio de salud. La condonación que se establece a favor de la   Caja Nacional de previsión Social de las Comunicaciones está signada por la   garantía en la continuidad de la prestación del servicio.        

      

La reseña de   tales contenidos permitirá a la Sala hacer el análisis de rigor que demandan los   cargos formulados contra los mandatos mencionados.      

4.2.  El   contenido de los artículos 54 y 75 (parcial) de la Ley 1769 de 2015 y del   artículo 112 de la Ley 1737 de 2014    

Por lo que   concierne a las prescripciones contenidas en el artículo 54, se tiene que se   incluyeron en el Presupuesto General de la Nación con miras a financiar el   Sistema de Seguridad Social en Salud, los excedentes y los ingresos corrientes   de una subcuenta del Fosyga. Seguidamente, se advirtió que previa cobertura de   los riesgos amparados por esa subcuenta, se podrían financiar con la misma   diversos programas en materia de salud pública, tales como la vacunación, la   afiliación de población pobre y vulnerable, la atención a la Población en   Condiciones Especiales tanto discapacitada como población desplazada, entre   otros.  En el inciso tercero se extiende la cobertura de financiación a otros   conceptos como la atención inicial de urgencias a nacionales en territorios   extranjeros de zonas de frontera. En el último inciso se destinan los excedentes   de la subcuenta de promoción de la salud del Fosyga para la financiación de los   programas nacionales de promoción y prevención.    

El artículo 75,   en sus incisos primero y segundo, que son los que interesan en este juicio,   establece que los excedentes y saldos en materia de oferta en salud, no   comprometidos, se destinarán para el pago de obligaciones pendientes por la   prestación del servicio y, eventualmente, al saneamiento de Empresas Sociales   del Estado.  Igualmente, se dispone el giro de recursos en salud del   Municipio al Departamento para el financiamiento en salud, cuando aquella   entidad territorial haya perdido la competencia para administrarlos o no   presente deudas por la prestación del servicio en salud de vigencias anteriores.    

En el inciso   segundo del mismo mandato se prescribe que los recursos al mecanismo de recaudo   y giro previsto en el artículo 31 de la Ley 1438 de 2011, en virtud del artículo   85 de la Ley 1438 de 2011 y el artículo 206 de la Ley 1687 de 2013, podrán   destinarse al pago de deudas por prestación de servicios de salud de vigencias   anteriores privilegiando los pasivos laborales y, de no existir estas deudas, se   asignarán al pago de ciertos servicios en salud. Del mismo modo, se indica cuál   es el precepto legal que regulará la distribución de los recursos y determina   algunas reglas particulares para el giro correspondiente.    

En cuanto al   artículo 112 de la Ley 1737 de 2014 se observa que radica en cabeza del Fosyga   el reconocimiento y pago, hasta por un tope de 200.000 millones de pesos, de los   recobros y reclamaciones cuya glosa en el proceso de auditoria haya sido   únicamente la extemporaneidad, siempre y cuando no haya operado el fenómeno de   la caducidad para la interposición de acciones legales, según lo contemplado en   el ordenamiento vigente y sin necesidad de acudir a la conciliación.       

Para la Sala,   estos contenidos legales establecen tanto el destino como la administración de   recursos en el ámbito de la salud, precisando que en cada una de ellas se fijan   pautas para la gestión de tales dineros. Se trata de disposiciones que son   expresión del principio de legalidad en el marco del gasto, en la medida en que   apuntan a regular por el legislativo el flujo de dineros públicos asignados a la   realización de un derecho fundamental.    

4.3. La   relevancia de los instrumentos para la administración y la ejecución de los   recursos destinados al derecho a la salud    

El   derecho a la salud se constitucionalizó de forma expresa en los artículos 44 y   49 de la Constitución Política. Inicialmente estos mandatos fueron desarrolladas   por la Ley 100 de 1993, la cual también estructuró el Sistema General de   Seguridad Social en Salud y determinó como objetivos de este último la   regulación del servicio público de salud, la creación de condiciones para el   acceso de toda la población a tal servicio en todos los niveles de atención, la   cobertura de las contingencias de enfermedad general y maternidad de sus   afiliados y beneficiarios y la garantía universal del acceso a los servicios de   promoción, protección y recuperación de la salud. Para alcanzar estos fines la   Ley 100 de 1993 implementó un Plan Obligatorio de Salud, como el conjunto básico   de servicios para los afiliados y beneficiarios del sistema.    

Otro momento   significativo en el desarrollo normativo del derecho se alcanzó con la   expedición de Ley Estatutaria 1751 de 2015, la cual regula el derecho   fundamental a la salud. Esta preceptiva incluyó en el marco de la Ley y con   carácter estatutario, entre otras cosas,  los elementos que integran el   derecho a la salud, un conjunto de obligaciones en cabeza del Estado, un listado   de principios rectores del derecho, un catálogo de derechos de los pacientes, un   conjunto de derechos que se orientan a materializar el derecho de participación   de los asociados en el diseño de las políticas públicas del sector;   prescripciones que fueron objeto de revisión en esta Corporación mediante la   Sentencia C-313 de 2014. Sin duda, son múltiples las facetas que el derecho a la   salud y la profusa jurisprudencia que este ha suscitado en esta Corporación. Sin   embargo, dado el objeto de este juicio, se resaltará un aspecto, cual es, la   trascendencia de la asignación y gestión de los recursos para el logro de su   realización.     

Aparejada a su dimensión como derecho la   salud también se entiende como servicio público, basta recordar el imperativo   constitucional contenido en el artículo 366, el cual ordena:    

“El bienestar   general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades   sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de   las necesidades básicas insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento   ambiental y de agua potable    

Para tales   efectos en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades   territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra   disposición.”  (Negrillas   de la Sala)          

Es tal mandato   constitucional el que explica en mucho la presencia de un conjunto de   obligaciones en la referida Ley 1751 de 2015, cuyo artículo 5º preceptúa:    

ARTÍCULO 5o. OBLIGACIONES DEL ESTADO. El Estado es responsable de respetar,   proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; para   ello deberá:    

a) Abstenerse de afectar directa o indirectamente en el disfrute del derecho   fundamental a la salud, de adoptar decisiones que lleven al deterioro de la   salud de la población y de realizar cualquier acción u omisión que pueda   resultar en un daño en la salud de las personas;    

b)  Formular y adoptar políticas de salud dirigidas a garantizar el goce efectivo   del derecho en igualdad de trato y oportunidades para toda la población,   asegurando para ello la coordinación armónica de las acciones de todos los   agentes del Sistema;    

c) Formular y adoptar políticas que propendan por la promoción de la salud,   prevención y atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas,   mediante acciones colectivas e individuales;    

d)Establecer mecanismos para evitar la violación del derecho fundamental a la   salud y determinar su régimen sancionatorio;[7]    

e)  Ejercer una adecuada inspección, vigilancia y control mediante un órgano y/o   las entidades especializadas que se determinen para el efecto;    

f) Velar por el cumplimiento de los principios del derecho fundamental a la   salud en todo el territorio nacional, según las necesidades de salud de la   población;    

g) Realizar el seguimiento continuo de la evolución de las condiciones de salud   de la población a lo largo del ciclo de vida de las personas;    

h) Realizar evaluaciones sobre los resultados de goce efectivo del derecho   fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre la forma como el   Sistema avanza de manera razonable y progresiva en la garantía al derecho   fundamental de salud;    

j) Intervenir el mercado de medicamentos, dispositivos médicos e insumos en   salud con el fin de optimizar su utilización, evitar las inequidades en el   acceso, asegurar la calidad de los mismos o en general cuando pueda derivarse   una grave afectación de la prestación del servicio. (negrillas fuera de texto)    

Por ende, la   asignación, gestión y ejecución de los recursos para el logro de la realización   del derecho resultan imprescindibles, siendo la Ley una de las vías que permiten   tales cometidos. Ahora bien, el principio de legalidad del gasto comporta un   compromiso del principio democrático en tales tareas.  Sobre el peso de   dicho principio y su conexión con el principio democrático se ha dicho por la   Corte:    

      

“ (el) principios (…) de legalidad, el cual se constituye en uno de los   fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. “Según tal   principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural,   decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo   necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio   democrático y de la forma republicana de gobierno. En el constitucionalismo   colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en   general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley sino   que, además deben ser apropiadas por la Ley de presupuesto para poder ser   efectivamente realizadas.” (sentencia C-772 de 1998)    

Desatender la   exigencia de viabilizar el gasto, comporta desconocer los mandatos de   materialización de los derechos dispuestos por Constituyente en el artículo 2º   Superior, cuando fijó entre los fines esenciales del Estado la garantía de la   efectividad de los derechos protegidos por la Carta. En esa medida, no solo   resulta comprensible, sino necesario que instrumentos como la planeación y la   elaboración del presupuesto, incluyan en sus contenidos lo requerido para   realizar el derecho fundamental a la salud, siempre y cuando, ello no comporte   la infracción de mandatos constitucionales como la unidad de materia, el   principio de anualidad del presupuesto, entre otros.       

La satisfacción de la salud como derecho   fundamental y servicio público, implica el compromiso de un volumen importante   de recursos. La preocupación por el costo del derecho a la salud se advierte en   diversos momentos de la formulación de los mandatos que regulan la prestación   respectiva. Así, por ejemplo, en el debate legislativo que aprobó la Ley   Estatutaria que regula el derecho fundamental la salud, se observaba que algunos   de los aspectos en los que debía concentrarse la propuesta normativa eran “La sostenibilidad   en el financiamiento del plan Único de Salud”, “La calidad   en términos de acceso, continuidad y progresividad.”, “La eliminación   progresiva de las exclusiones hoy vigentes conocidas como Servicios No POS.”[9],   todos ellos vinculados a dimensiones económicas.    

Finalmente, el legislador incluyó varias   disposiciones en las cuales se pone de presente ese interés, prueba de ello es   el transcrito artículo 5º, cuyo literal i) ordena la adopción de la   regulación y las políticas que logren financiar de manera sostenible los   servicios de salud y la garantía del flujo de los recursos; en relación con esa   prescripción, la Corporación, en la precitada Sentencia C-313 de 2014,   haciéndose eco de informes de la Organización Mundial de la Salud, observaba:     

“(…) Las implicaciones de la sostenibilidad, pasan por aspectos tan   significativos en la prestación del servicio como la cobertura. Una   dificultad en la disponibilidad de recursos, contrae la posibilidad de extender   el servicio y/o mejorar la prestación del mismo, para más personas. Tal es   el nivel del asunto que la Organización Mundial de la Salud dedicó su informe de   2010 a “La Financiación de los Sistemas de Salud. El camino hacia la cobertura   universal”.    

En el precitado informe de la OMS, se ha especificado la dimensión del tema   financiero en materia de salud. Refiriéndose al acceso oportuno a los servicios   sanitarios. Ha precisado el organismo internacional que “esto no se puede   conseguir, excepto para una minoría de la población, sin un sistema de   financiación sanitaria que funcione correctamente. Es lo que determina si las   personas pueden permitirse el uso de los servicios sanitarios cuando los   necesitan. Es lo que determina la existencia de los propios servicios”. En el   mismo estudio, se advierten otras posibles consecuencias cuando hay fallas en la   financiación. Una de ellas, tiene que ver con el traslado de la dificultad   financiera al usuario del sistema. Esto es, ante la imposibilidad del sistema   para atender a quien requiere de su servicio, este hará uso de sus propios   recursos buscando otras vías de recuperación de la salud. Sin duda, el supuesto   que subyace a esta forma de razonar es que quien principalmente carga con la   financiación del derecho es el Estado.    

Las estimaciones de la O.M.S. resultan importantes porque permiten ver el peso   del asunto en lo concerniente a la realización del derecho a la salud. En el   Informe Sobre la Salud en el Mundo 2003, el organismo internacional ya advertía   sobre las implicaciones de la política pública en materia de financiamiento de   los sistemas de salud, y lo hacía del siguiente modo:    

“Las decisiones de políticas sobre los mecanismos de financiación tiene   muchas repercusiones. Influyen en aspectos tales como la cantidad de dinero   eventualmente movilizable, la mayor o menor equidad con que se recauden y   apliquen los recursos, y la eficiencia de los servicios e intervenciones   resultantes (…)”.  (Negrillas fuera de texto)    

Agregaba en esa oportunidad la Sala:    

“En suma, son palmarias las evidencias de la necesidad de cumplir de manera   urgente, el deber de adoptar la regulación y las políticas para financiar de   manera sostenible el sistema de salud. Sin embargo, esta conclusión no puede   conducir al equívoco de estimar que la presencia de dicho deber, en el   ordenamiento jurídico, es una patente de corso para proferir normas y tomar   decisiones que lesionen los derechos de los usuarios del sistema y, desconozcan   la jurisprudencia de esta Corporación sobre los límites de dicho deber.    

 Y concluía en esa   oportunidad el Pleno:    

Así pues, la Sala   procederá a declarar la exequibilidad del literal i) del artículo 5 del Proyecto   en el en el entendido que la sostenibilidad financiera no puede comprender la   negación a prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de salud   debidos a cualquier usuario.    

Así pues, resulta   claro que mecanismos como la planeación y el presupuesto están en mucho al   servicio de la protección y materialización del derecho a la salud en   consonancia con los postulados constitucionales y legales sucintamente   referidos.     

       

5. La Ley del   Plan Nacional de Desarrollo en el marco de la distribución del trabajo entre las   comisiones constitucionales permanentes    

El numeral 2 del artículo 157 de la   Constitución Política establece que ningún proyecto será ley sin cumplir, entre   otros requisitos, el de “haber sido aprobado en primer debate en la   correspondiente comisión permanente” y el mismo Imperativo Superior, a   renglón seguido, le defiere a una específica ley orgánica la determinación de   los casos en los cuales el primer debate tendrá lugar en sesión conjunta.   Establece el constituyente que “El reglamento del Congreso determinará los   casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las   comisiones permanentes de ambas cámaras”.    

Por su parte, el artículo 341 Superior   que regenta algunos aspectos puntuales de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo   señala, en su inciso segundo, lo siguiente:    

“Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de   asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan en sesión   plenaria. Los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los   hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas   propuestas en lo que sea de su competencia. No obstante, cuando el gobierno   decida modificar la parte general del plan deberá seguir el procedimiento   indicado en el artículo siguiente.”   (Negrillas fuera de texto)      

En virtud de dichos preceptos, la Ley 5   de 1992 incluyó, en su artículo 169, el siguiente enunciado:    

Artículo 169. comisiones de ambas cámaras o de la misma. Las Comisiones   Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente:    

1. Por disposición constitucional. Las Comisiones de asuntos económicos de   las dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto   de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.    

Las mismas   comisiones elaborarán un informe sobre el Proyecto de Plan Nacional de   Desarrollo  que será sometido a la discusión y evaluación de las Plenarias de las Cámaras. (Negrillas de la   Corte).    

(…)”         

Por su parte, el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, modificado por el artículo 1º de la Ley 754   de 2002, estipuló, entre otros asuntos, el número de comisiones permanentes, su   composición y los asuntos de su competencia consagrando que correspondía a estas   dar el primer debate a los proyectos de Ley o de acto legislativo en lo de su   resorte. Entre dichas comisiones se establecieron las Comisiones Tercera y   Cuarta reguladas por la disposición en cita, en los siguientes términos:    

“Comisión Tercera    

Compuesta de quince (15) miembros en el Senado y veintinueve (29) miembros en la   Cámara de Representantes, conocerá de: hacienda y crédito público;   impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes   sobre el Banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre   monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación   económica; Planeación Nacional; régimen de cambios, actividad   financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro    

Comisión Cuarta    

Compuesta de   quince (15) miembros en el Senado y veintisiete (27) miembros en la Cámara de   Representantes, conocerá de: leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control   fiscal financiero; enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación   del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión,   reforma u organización de establecimientos públicos nacionales; control de   calidad y precios y contratación administrativa”  (Negrillas de la   Corte).       

      

La misma ley, en su artículo 4º, calificó dichas comisiones como las de asuntos   económicos, estableciendo los términos dentro de los cuales debían rendir sus   respectivos informes una vez presentado el proyecto de “Plan Nacional de   Desarrollo”.    

Así pues, revisada la normatividad constitucional y legal, para la Sala resulta   claro el fundamento normativo que atribuye a las Comisiones Tercera y Cuarta del   Congreso la competencia para dar primer debate a la Ley que contiene el Plan   Nacional de Desarrollo. También resultan comprensibles las razones que dan lugar   a que sean específicamente esas comisiones, entre las siete existentes en cada   Cámara, las que inicien la fase del debate del proceso legislativo que antecede   a la expedición de la referida ley. Sin duda, el tipo de temas que configuran la   órbita de conocimiento de las células legislativas referidas y la temática que   integra el Plan de Desarrollo resultan consonantes. Los asuntos de los cuales   conocen ordinariamente las Comisiones Tercera y Cuarta se avienen con el tipo de   contenidos que debe, según el inciso primero del artículo 339 de la Carta,   incorporar el Plan Nacional de Desarrollo.    

También está claro que las restantes comisiones permanentes conocen de otras   materias, tal es el caso de la Séptima cuya referencia resulta pertinente para   este juicio de constitucionalidad. Acorde con lo dispuesto en el mencionado   artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, las Comisiones Séptimas conocerán:    

“(…) de: estatuto   del servidor público y trabajador particular; régimen salarial y prestacional   del servidor público; organizaciones sindicales; sociedades de auxilio mutuo;   seguridad social; cajas de previsión social; fondos de prestaciones;   carrera administrativa; servicio civil; recreación; deportes;  salud, organizaciones comunitarias; vivienda; economía solidaria; asuntos   de la mujer y de la familia” (Negrilla de la Sala).    

Esta comisión permanente también tiene su órbita de competencia debidamente   circunscrita y, en principio, no parecieran haber temas comunes entre las   comisiones referidas. Sin embargo, desde ahora debe advertirse que la Ley del   Plan Nacional de Desarrollo presenta una característica que la jurisprudencia ha   reconocido. Se trata de una ley en cierta medida multitemática. Ha   señalado la Sala sobre el punto, al referirse al principio de unidad de materia,   el cual, como se ha indicado, será considerado posteriormente, lo siguiente:    

“No obstante, en   lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo   la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir,   sí, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en   la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas,   sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas   instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva   y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar   la unidad de materia de las disposiciones instrumentales  contenidas en la   Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con   las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte   general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su   ejecución.”[10] (Negrillas fuera   de texto).    

Entiende la Corporación que dado el amplio espectro de materias que debe abarcar   un Plan Nacional de Desarrollo son diversas las materias que le corresponde   cumplir en su tarea de fungir como un instrumento para el crecimiento económico   y social. Es justamente esa pluralidad de asuntos la que exige, en la   configuración del Consejo Nacional de Planeación consagrado en el artículo 340   Superior, la representación de diversos sectores en los órdenes “(…)   económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales”. Estas   precisiones de carácter constitucional resultan necesarias a la hora de valorar   la competencia de las comisiones de asuntos económicos cuando se somete a su   conocimiento el proyecto de ley que pretende ser el Plan Nacional de Desarrollo.    

Por otra parte, resulta oportuno recordar que, de manera general, la   racionalidad en la distribución de trabajo legislativo y la búsqueda de un   debate especializado en el seno del principio mayoritario, se constituyen en los   fundamentos fácticos que explican la existencia de diversas comisiones y sus   distintos ámbitos de competencia. Sin embargo, es frecuente encontrar aspectos   susceptibles de ser regulados desde distintas perspectivas, siendo una de ellas   la que corresponde al Pan Nacional de Desarrollo. Es justamente esta situación   la que ha sustentado el criterio de esta Corte, según el cual, el examen de   constitucionalidad encaminado a establecer si determinadas materias del resorte   de distintas comisiones eran de la órbita de otra Comisión permanente debe ser   flexible. En jurisprudencia reiterada se ha justificado esa ductilidad con los   siguientes argumentos:       

“1. No se pone en riesgo ningún precepto constitucional cuando se decide que un   proyecto de ley que ofrece duda razonable acerca de su materia dominante y, por   lo tanto, de la comisión competente para aprobarlo en primer debate, sea   tramitado en una u otra comisión permanente, máxime si se tiene en cuenta que lo   relativo a la distribución del trabajo legislativo fue deferido por la   Constitución Política a la ley.     

2. La manera como el legislador reguló la solución de los casos en que exista   duda sobre la materia predominante en un proyecto de ley, fue asignándole poder   de decisión al Presidente de la respectiva Cámara para que, según su criterio,   remita el proyecto a la comisión que considere competente. Esta figura se   encuentra en el Parágrafo 2º – artículo 2º de la Ley 3ª de 1992 […].    

3. El artículo 159 de la Constitución Política señala que el proyecto que sea   negado en primer debate puede ser considerado en plenaria de la respectiva   Cámara, con lo cual se demuestra que en todo caso ese criterio rígido o   excluyente de la especialidad cede ante la decisión de la plenaria. Es más, de   acuerdo con el artículo 166 de la Ley 5ª de 1992 -Ley Orgánica del Congreso- si   la plenaria de la respectiva Cámara acoge la apelación, el proyecto pasará a una   comisión constitucional diferente para que surta el trámite en primer debate.    

[…]    

Si, de acuerdo con lo anterior, es procedente la aprobación de proyectos de ley   en primer debate en una comisión permanente con competencia diferente al tema de   discusión, será de mayor aceptación el reparto en una u otra comisión cuando se   trata de proyectos que ofrecen duda razonable acerca de su materia dominante.     

4. Todos los miembros del Congreso tienen la oportunidad de hacer seguimiento al   trámite en primer debate de los diferentes proyectos de ley y pueden plantear   modificaciones, adiciones o supresiones a la comisión respectiva, así no hagan   parte integrante de ella (L. 5ª de 1992, art. 160 nl. 1), lo cual compagina con   el grado de flexibilidad relativa que la Constitución asigna al trámite en   primer debate de los proyectos de ley.    

[…]    

De acuerdo con lo expuesto, no existen fundamentos constitucionales para exigir   una rigurosidad estricta en la distribución del trabajo legislativo. Por el   contrario, la Constitución y las Leyes 3ª y 5ª de 1992 consagran preceptos que   permiten una flexibilidad razonable en la designación de la comisión que apruebe   en primer debate los proyectos de ley”. (Sentencia C-011   de 2013)[11].    

Ciertamente, cuando esta Corte ha tenido la ocasión de adelantar juicios de esta   índole, ha acudido al criterio de razonabilidad, advirtiendo que frente a una   asignación de competencia irrazonable a una determinada comisión en detrimento   de la potestad de otra, cabe decantarse por la inexequibilidad. Así, por   ejemplo, en las Sentencias C-475 de 2006 y C-306 de 2009, el Pleno entendió que   para efectos de establecer la razonabilidad de un reparto de un proyecto de ley,   sometido al escrutinio de constitucionalidad, debía determinarse cuál era la   materia dominante, elemento que permitía valorar la razonabilidad o   irrazonabilidad en el caso concreto.    

Con los presupuestos sentados se revisará el cargo respectivo en el apartado   dedicado a la resolución del caso concreto.    

6.- El principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo   y en la Ley Anual de Presupuesto. Reiteración de jurisprudencia    

Diversos son los requisitos que el constituyente ha establecido para  el   proceso de formación de las leyes, entre ellos, se tiene lo consagrado en los   artículos 158 y 169 Superiores, la primera de estas prescripciones ordena, entre   otras cosas, que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, siendo   inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella,   en este mismo sentido preceptúa el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992. La segunda   disposición constitucional precisa que el título de las leyes deberá   corresponder precisamente a su contenido.    

En términos generales se ha entendido que el principio de unidad de materia   encuentra su fundamento en la protección de diversos contenidos caros al    principio democrático, entendido en este punto como la sujeción a un deber de   coherencia interna en la actividad legislativa del Congreso, se trata de   garantizar que los temas a discutir estén previamente definidos y los miembros   de las Cámaras puedan acudir al escenario de discusión para proponer las   modificaciones del caso o defender los proyectos de norma. Se pretende con esta   regla, evitar que, de modo subrepticio, se incluyan temáticas que desbordan el   objeto de la Ley y se tornen en sorpresa para los legisladores, restándoles la   oportunidad de afrontar el debate con la preparación necesaria. Permitir la   introducción de elementos ajenos al objeto de discusión inicialmente fijado,   impide la ilustración suficiente de quien posteriormente habrá de cumplir con su   deber de votar respaldando o rechazando un proyecto de norma. Este criterio ha   sido sostenido por el Pleno en las sentencias C-230 y C-714 de 2008.    

Otros de los principios en los cuales se soporta la exigencia de unidad de   materia es la transparencia, pues, al preservarse la unidad temática del   proyecto de ley, resulta claro para los legisladores y la ciudadanía que no se   han introducido de modo abrupto contenidos cuyo debate se pretende eludir por no   haberse dado la oportunidad de preparación suficiente a los Congresistas e   interesados en el proceso.    

Dado que en el asunto sub examine se cuestionan enunciados legales   contenidos en Leyes distintas y, cada una de estas presenta sus propias   peculiaridades, se hace necesario considerar el asunto por separado. Así pues,   se abordará primero el presupuesto que permitirá evaluar la situación del   principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y,   posteriormente, se hará lo correspondiente para la Ley Anual del Presupuesto    

6.1.- El principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de   Desarrollo    

El artículo 339 de la Carta señala que habrá un Plan Nacional de Desarrollo, el   cual, estará integrado por dos partes, la  primera, se denominó por el   constituyente parte general y, contiene los propósitos objetivos nacionales de   largo plazo(i), las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo   (ii), y, las estrategias y orientaciones generales de la política económica,   social y ambiental (iii) A su turno, el plan nacional de inversiones públicas   está integrado por los presupuestos plurianuales de los principales programas y   proyectos de la inversión pública nacional (i) y la especificación de los   recursos financieros requeridos para su ejecución de manera que se garantice la   sostenibilidad fiscal. El artículo 3 del artículo 150 de la Carta permite,   igualmente, la incorporación de “las medidas necesarias para impulsar el   incumplimiento de los mismos”.    

En el ámbito legal, los artículos 5, 6 y 7  de la Ley 152 de 1994, Ley   Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, contemplan, de un modo más detallado,   tales exigencias. Señalan los preceptos referidos lo siguiente:    

“Contenido de la parte general del plan. La parte general del plan contendrá lo   siguiente:    

a) Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo   plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales   sectores y grupos sociales;    

b) Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo   plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos;    

c) Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que   guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan   definido;    

d) El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y   armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional,   departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas;   y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de   las normas constitucionales vigentes.    

ARTÍCULO 6o. CONTENIDO DEL PLAN DE INVERSIONES. El plan de inversiones de las   entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente:    

a) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su   armonización con los planes de gasto público;    

b) La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de   sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos   prioritarios de inversión;    

c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los   costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la   parte general;      

d) La   especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.    

PARÁGRAFO. El Plan de   Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo deberá   guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano   Plazo.    

ARTÍCULO 7o. PRESUPUESTOS PLURIANUALES. Se entiende por presupuestos   plurianuales la proyección de los costos y fuentes de financiación de los   principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran   para su ejecución más de una vigencia fiscal.    

Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la   ejecución de proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurará   que los primeros tengan garantizada la financiación hasta su culminación.”    

Por su parte, la jurisprudencia de esta Corporación ha tenido reiteradas   oportunidades de referirse a los contenidos que integran el mencionado Plan   Nacional de Desarrollo. Relevante en ese aspecto, resulta la sentencia C- 394 de   2012 en la que los componentes del Plan se agruparon en normas que contienen los   objetivos, metas, estrategias y políticas, las disposiciones de carácter   presupuestal y los mecanismos de ejecución del plan, sentándose lo siguiente:    

“(…) la unidad de   materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y   políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de   carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la   ejecución de plan, las cuales siempre han de encontrar un referente en la parte   general del mismo”    

La caracterización de los contenidos del Plan, ha permitido a la Sala establecer   que la valoración del principio de unidad de materia presenta singularidades por   dos razones, de un lado, porque, como se indicó en un apartado precedente, se   está frente a una Ley multitemática y heterogénea; y, de otro, porque al   tratarse de una ley especial encaminada a trazar los lineamientos de la realidad   económica y social del país, no da lugar a señalar algún tema dominante, salvo,   lo que genéricamente es la planeación.    

En esas condiciones se ha sentado por la Corte que frente a las normas de   carácter instrumental se lleve a cabo un control más riguroso, pues de asumirse   sin más la heterogeneidad de temas, se correría el riesgo de permitir la   incorporación de prescripciones ajenas a la finalidad establecida por el   constituyente.    

Adicionalmente, el hecho de que la Ley del Plan sea de iniciativa exclusiva del   gobierno, por disposición del artículo 341 de la Carta, de que los términos para   su debate resulten más restringidos que los de otro tipo de Ley, según lo   dispone el mismo artículo 341, y el que las posibilidades de modificación al   Plan por parte de los miembros del legislativo estén limitadas; refuerza la idea   de un control con sus propias especificidades que no torne en inocuo el valor   del principio de unidad de materia en el juicio de constitucionalidad a la Ley   del Plan.    

Para el caso de la verificación del cumplimiento del principio de unidad de   materia, en tratándose de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte ha   establecido las siguientes reglas:    

a.          La Ley del Plan no es un instrumento para llenar los vacíos e inconsistencias de   leyes precedentes. Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al   Congreso más allá de los objetivos, metas y estrategias de la especifica   política de planeación del respectivo Gobierno. Esto es, recae sobre el   legislativo el deber de respetar el contenido constitucional del Plan, en cuanto   que el Plan contiene “normas de orientación” o “normas de contenido   instrumental”. Una norma que no se ajusta a ninguna de estas dos categorías a de   ser excluida.[12]    

b.         El examen de las normas instrumentales debe evidenciar una relación de conexidad   directa con los objetivos, metas y estrategias de la política del Plan. De no   verificarse tal circunstancia quedará puesto de presente el quebrantamiento del   principio y tendrá lugar la inexequibilidad .[13] se ha sentado que una   norma instrumental que autónomamente no establezca condiciones suficientes para   la materialización del objetivo al que sirve o, no es inequívocamente efectiva   para la realización del programa o proyecto contenido en la parte general del   Plan; quebranta la unidad de materia.    

c.          Igualmente, se ha fijado que debe existir una conexidad teleológica entre el   telos  del Plan y la preceptiva instrumental del mismo.    

d.         También se ha valorado que si un mandato instrumental ha permanecido durante   todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que está al servicio de   los programas y proyectos de la parte general.    

En esa medida, el juicio para establecer si se cumplió con el principio de   unidad de materia, implica determinar la ubicación y alcance del precepto   acusado, con lo cual quedará claro su rol de norma general o instrumental.   Seguidamente se determina si existen objetivos, metas, estrategias o planes a   los que sirva el mandato. Se puede acudir al procedimiento legislativo como   criterio que permita advertir el reconocimiento del mandato instrumental como   medida para materializar el Plan.    

6.2 El Principio de Unidad de Materia en la Ley Anual de Presupuesto.    

El artículo 346   de la   Carta fija el deber gubernamental de formular anualmente el presupuesto de   rentas y ley de apropiaciones. Acorde con lo dispuesto en el literal a)   del Artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, el primer   componente debe contener “la estimación de los ingresos corrientes de la   Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un   órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos   de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden   nacional.”.   Por su parte, de conformidad con el literal b) del mismo Estatuto, el   Presupuesto de Gastos o Ley de apropiaciones incluye “las apropiaciones para   la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la   Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría   General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye   el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos   administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional,   distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y   gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los   reglamentos”. Finalmente, el literal c) del mismo enunciado legal   señala que también tiene cabida un conjunto de “disposiciones generales”   cuyo propósito es asegurar la correcta ejecución del presupuesto, este último   grupo de mandatos presenta, como característica significativa, una vigencia   restringida, la cual se contrae al año fiscal para el cual se expiden.    

Por vía jurisprudencial se ha precisado   que si bien es cierto, el presupuesto tiene un importante carácter instrumental,   también es cierto que dada la misma calidad de la Ley de presupuesto, se imponen   en ella obligaciones y prohibiciones al Gobierno, en esa medida, no basta la   calificación de instrumento para las disposiciones del presupuesto si se ha de   entender correctamente. La Ley de presupuesto tiene carácter sustantivo, dado   que le fija “límites y condiciones a la ejecución del presupuesto” y en   razón a que esta Ley es un instrumento de política macroeconómica pública.[14]  Ha sido también criterio reiterado de esta Corporación observar que la Ley anual   de presupuesto no puede ser entendida como un mero ejercicio contable[15],   pues tal como se observó, sus mandatos condicionan el actuar del Gobierno en   cuanto a la destinación, el monto y el uso de los recursos públicos.    

La normatividad contenida en la Ley anual   de Presupuesto tiene un valor específico en el marco del Estado Social de   Derecho, pues así como este tipo de Estado supone unos determinados fines, el   logro de estos implica la presencia de instrumentos. Explica Díaz Moreno que   todo Estado se prevale de dos instrumentos específicos para realizar su política   “la burocracia y los presupuestos”[16] de los   que afirma “(…) para el Estado social estos dos instrumentos son de   inestimable valor (…)” aunque cuestiona lo que puede ser el uso inapropiado   de los mismos cuando eliminan la iniciativa personal radicando toda la   obligación de la satisfacción de ciertas necesidades en cabeza de un grupo de   funcionarios. Ciertamente el diseño de la medida y el destino que ella pueda   tener, pueden comprometer la realización del fin al que aquella preste su   servicio.    

Hechas estas precisiones, cabe recordar   que en jurisprudencia reciente (Sentencia C-625 de 2015 M.P. Guerrero Pérez) al   caracterizar la Ley Anual del Presupuesto, la Sala Plena señalaba:    

  “(…)    

(vi)              La ley de presupuesto tiene un alcance temporal y, en consecuencia, su vida   jurídica se encuentra limitada a la vigencia fiscal respectiva que comienza a   contarse el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año;    

(vii)           La ley anual de presupuesto debe ceñirse a los principios y normas orgánicas del   Presupuesto, cuya transgresión lleva consigo la violación de los artículos 151 y   352 de la Constitución Política.    

(…)    

(ix)            la función específica de las disposiciones generales es la de facilitar y   agilizar la correcta ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia   fiscal, razón por la cual a dichas normas se les ha reconocido un contenido   instrumental, lo que significa que deben circunscribirse al cumplimiento   de su objetivo y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo   regulaciones que sobrepasen temporal, temática o finalísticamente su materia   propia.    

(x)               Dado su carácter instrumental, las disposiciones generales no pueden   contener regulaciones con vocación de permanencia, pues ello desbordaría el   ámbito propio de la ley anual como es el de modificar el presupuesto de la   respectiva vigencia fiscal. Tampoco pueden derogar o modificar normas   orgánicas o sustantivas, pues perderían su condición de herramientas destinadas   a asegurar la ejecución del presupuesto aprobado, convirtiéndose en medidas   portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico.” (negrillas fuera   de texto)    

Lo sentado por la Sala permite observar   otra especificidad de las normas del Presupuesto y, en particular, de las   denominadas “normas generales” que integran la tercera parte de la   referida Ley. Se trata, de dos tipos de restricciones que han de tenerse en   cuenta al momento de evaluar si una disposición de esa tercera parte se acompasa   con el principio de unidad de materia o lo transgrede. La primera de esas   limitaciones comporta una labor de verificación respecto de la conexión con el   objetivo de la Ley, advirtiendo que la Sala, en Sentencia C-704 de 2015 M.P.   Vargas Silva, explicaba “la Corte ha ponderado en su jurisprudencia la   necesidad, de un lado, que estos preceptos tengan un vínculo verificable con la   materia presupuestal y, del otro, que se preserve la cláusula general de   competencia legislativa del Congreso, que en el caso se traduce a que en la ley   en mención pueda incluir válidamente otros asuntos que, conservando la conexidad   con la materia, vayan más allá de prescripciones eminentemente contables”.   La segunda restricción, implica que es obligatorio el carácter temporal de las   aludidas normas generales.    

Para la Corporación tales son los   presupuestos que deben guiar el análisis al momento de desatar los cargos   formulados en este juicio de constitucionalidad. Se trata, de atender las reglas   trazadas por la jurisprudencia sin perder de vista la situación del objetivo,   meta, propósito especialmente protegido por la Constitución, al cual sirve la   medida general que se juzga a la luz del principio de unidad de materia.    

       

7.- El caso concreto    

En este acápite la Corporación decidirá inicialmente los cargos formulados   contra la Ley 1753 de 2015,   contentiva del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo   país”, por la inclusión de los artículos 65 66 67 y 68 en ese texto legal.   Seguidamente, se pronunciará sobre los cuestionamientos inicialmente formulados   contra la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y   Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de   enero al 31 de diciembre de 2015” en razón de la incorporación de los   artículos 56, 100 y 112, pero, dada la aplicación del principio de unidad   normativa, el examen se adelantará contra los artículos 54 y 75 (parcial) de la   Ley 1769 de 2015 y, en el artículo 112 de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se   decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones   para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015.   Consecuentemente y dado que inicialmente fueron cuestionados los mencionados   artículos 56 y 100 de la Ley 1737 de 2014, pero no se emitirá un pronunciamiento   sobre los mismos dada su pérdida de vigencia, la Sala consignará la inhibición   pertinente en la parte resolutiva del fallo.    

         

7.1 Primer cargo    

Al considerar los problemas jurídicos   encontró la Corporación que se planteó un presunto vicio de procedimiento, por   desconocimiento del numeral 2 del artículo 157 de la Carta y el Artículo 2 de la   Ley 3ª. de 1992, en razón de que los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de   2015, Ley del Plan Nacional de Desarrollo, contentivos de disposiciones alusivas   al derecho a la salud, a la administración de sus fondos y a la Superintendencia   Nacional de Salud, fueron aprobados en las Comisiones de asuntos económicos de   ambas Cámaras de forma conjunta y no en la Comisión Séptima. Respecto de esta   acusación se tiene que las materias reguladas en los cuatro preceptos referidos   no son ajenas a la órbita de competencia de las Comisiones Tercera y Cuarta, en   la medida en que, si se revisan los temas que por virtud del ordenamiento legal   le corresponden a las referidas Comisiones, tal como se señaló en el apartado 5   de esta providencia, se encuentra que si bien es cierto el derecho objeto de   reglamentación en esa preceptiva es principalmente el derecho a la salud,   también es cierto que los aspectos normados aluden a temas propios del resorte   de las Comisiones y más específicamente del ámbito del Plan Nacional de   Desarrollo, asunto este que, por virtud de la Constitución y de la Ley, es del   fuero de las citadas comisiones, las cuales deben debatirlo conjuntamente.   Considerados separadamente los cuatro enunciados legales se observa:    

A.   En lo   concerniente al artículo 65 no encuentra la Sala reparo alguno en que las   Comisiones Permanentes autorizadas por el ordenamiento jurídico, hayan debatido   y aprobado un mandato que en virtud de la obligación constitucional que recae en   cabeza del Gobierno de elaborar un Plan de Desarrollo, le asigna al Ministerio   de Salud la definición de la política en Salud. Si se observa, la Comisión   Tercera tiene dentro del listado de asuntos de su resorte la planeación nacional    de modo que la designación de un órgano del Gobierno como  responsable de   la definición de una política pública del orden social, cabe en ese marco de   conocimiento y dominio temático de la célula legislativa. El conjunto de   criterios y pautas que se le fijan a ese ente gubernamental para la construcción   de la política pública, se avienen con lo que esa Comisión calificada para   conocer asuntos en materia económica y planeación, puede discutir sin que quepa   calificar de irrazonable la asignación de tales temas a la Comisión que   conjuntamente sesiona con la Comisión Cuarta. El enmarcar esa actuación del   Ministerio en la Ley Estatutaria que regula el derecho fundamental a la salud y   reiterar la obligación de ese ente de garantizar la participación del colectivo   social en la definición de la política pública, no es otra cosa que la   reiteración de preceptos de dicha ley estatutaria que la Corte avaló en sede de   constitucionalidad. Entiende la Corporación que una norma de ese tenor bien   hubiera podido ser discutida por la Comisión Séptima especializada en la materia   de salud, sin embargo, lo que atañe a ese asunto tiene la potencialidad de   interesar a otras comisiones, y en este caso, una labor de planeación de lo que   sería la política pública en el ámbito de la salud bien cabe en el abanico de la   temática de las Comisiones que debaten el Plan Nacional de Desarrollo.    

B.   Por lo que atañe   al artículo 66, tal como se indicó en el apartado 4 de esta providencia, hace   relación a una medida encaminada a lograr una gestión que el Gobierno estima más   adecuada en el manejo de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en   Salud (SGSSS), como lo es la creación de una Entidad encargada del manejo   unificado de los recursos del sector. Una disposición de ese tenor cabe en el   marco de competencias de las Comisiones de Asuntos Económicos, una de las cuales   conoce de temas como la Hacienda Pública y la Planeación Nacional. Nada   encuentra la Sala de irrazonable en dicha asignación del trabajo legislativo. En   el mismo precepto  se incluyen reglas que señalan el régimen laboral y   contractual de la Entidad, temas que si se observa, se acompasan con la órbita   de conocimiento propio de la Comisión Cuarta, pues  a esta, le corresponden   los debates sobre creación, supresión, reforma u organización de   establecimientos públicos nacionales y contratación administrativa. El diverso   listado de funciones y la definición de los elementos básicos de funcionamiento   de la Entidad creada, caben también dentro de la temática referida. En suma, no   se advierten razones que permitan calificar como irrazonable la asignación del   debate de la disposición en comento a las Comisiones Conjuntas de Asuntos   Económicos.    

C.   En cuanto al   artículo 67 que enlista el conjunto de recursos de la nueva entidad, se tienen   similares consideraciones a las expuestas precedentemente. Sin duda, una   disposición con esa temática se aviene con las especialidad de las comisiones   permanentes encargadas de debatir inicialmente el Plan Nacional de Desarrollo.   En este caso, tampoco se advierte una asignación irracional del trabajo   legislativo.    

D.   En lo   concerniente al artículo 68, el cual contempla unas medidas especiales   orientadas a lograr una adecuada gestión financiera de los recurso del SGSSS y,   condona la deuda de la Caja Nacional de Previsión Social de Comunicaciones   (CAPRECOM) con la Nación, para garantizar la continuidad en los servicios de   salud; no encuentra la Sala que esté fuera del ámbito del conocimiento de   células legislativas que tienen competencia para debatir asuntos de Planeación,   más aun, si se tiene en cuenta que la Comisión Tercera es experta en materia de   Hacienda Pública, con lo cual,  es de su área de dominio lo relacionado con   las deudas contraídas con la Nación.    

Para la Sala, la temática comprendida en   los preceptos referidos se corresponde con el campo de competencias de las   Comisiones de asuntos Económicos y no se observan motivos que den lugar a   calificar de irrazonable esa asignación de competencia, ni que comporten un   quebrantamiento del principio de especialidad en el desarrollo de la actividad   legislativa. En esa medida se desestimará el cargo considerado.    

7.2 Segundo cargo    

         

Igualmente consideró el actor que se   vulneraba el principio de unidad de materia en la Ley del Pan Nacional de   Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, Ley 1753 de 2015, cuando   se incorporaron en este los artículos 65, 66, 67 y 68, concernientes al derecho   a la salud, a la administración de sus fondos y a la Superintendencia Nacional   de Salud. Acorde con la metodología trazada por esta Corporación, se procederá a   determinar la ubicación de los preceptos, y seguidamente se determina si existen   objetivos, metas, estrategias o planes a los que sirva el mandato, advirtiendo   desde ahora que acorde con lo normado en el artículo 2 de la Ley  1753 de   2015 “El documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018: Todos por un nuevo país”, elaborado por el Gobierno   nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del   Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite   legislativo, es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora   a la presente ley como un anexo” (negrillas fuera de texto).    

Por lo que concierne a la ubicación de   los cuatro mandatos en revisión es pertinente anotar que todos se ubican dentro   del capítulo segundo “ Movilidad social” del título III que se   denomina “Mecanismos para la ejecución del Plan”. Así pues, queda fuera   de toda duda que se está frente a disposiciones instrumentales y procede sobre   ellas el control constitucional respecto del cumplimiento de la exigencia de   unidad de materia. Corresponde ahora establecer si dichos enunciados legales   guardan una conexión directa con algunos de los objetivos, metas, estrategias o   planes  del Plan. Al igual que en el cargo anterior se hará el   correspondiente examen por separado.    

Para la Corporación, esa pluralidad de   actividades explica que se atribuya a un organismo específico de la   Administración una labor que permita coordinar ese conjunto de acciones,   pudiendo afirmarse que la asignación del rol de definidor de la política pública   en salud, respetando y materializando siempre la participación del colectivo   social, apunta a realizar los numerosos compromiso que el Plan establece en   materia de goce efectivo del derecho a la salud. Así pues, esta medida se   entiende como instrumental y se acompasa con los propósitos y objetivos   específicos trazados en la bases que como se indicó, por virtud de la Ley del   Plan, son parte integral de este.    

B.- En lo que respecta al contenido del   artículo 66 mediante el cual se crea una entidad cuyo principal propósito es el   manejo unificado de los recursos del sistema, advierte la Sala que, revisadas   las bases del Plan, en particular la estrategia denominada movilidad social,   incluida en el artículo 3 de la Ley del Plan, en los siguientes términos “Para la   consolidación de los tres Pilares descritos en el artículo anterior y la   transformación hacia un nuevo país, en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018   se incorporarán estrategias transversales: (…) 2. Movilidad social”[20], se contempla   entre las estrategias y metas una denominada “seguridad social integral:   Acceso universal a la salud de calidad”, incluyéndose entre  los objetivos   específicos para el logro de la movilidad social el de “Mejorar las   condiciones de salud de la población colombiana y propiciar el goce efectivo del   derecho a la salud, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y   sostenibilidad.”, el cual se expresa en los lo pertinente en los siguientes   términos:    

“La salud universal y de calidad es una de las condiciones básicas para   preservar el capital humano a través de la promoción del aseguramiento de la   población, por sus propios medios o mediante subsidios, para el manejo de los   riesgos individuales, y por medio de acciones de salud pública, para intervenir   los riesgos colectivos a los que está expuesta la población. Por su parte, la   preservación del capital humano permite desarrollar el potencial productivo y   las capacidades que dinamizan la movilidad social(…).    

(…) el derecho fundamental a la salud, como derecho autónomo e irrenunciable en   lo individual y en lo colectivo, se constituye en uno de los elementos   primordiales para “alcanzar la equidad y el desarrollo humano sostenible,   afectando positivamente los determinantes sociales de la salud y mitigando los   impactos de la carga de enfermedad sobre los años de vida saludables…”.    

En línea con lo anterior, se deben desarrollar los siguientes objetivos   específicos: 1) aumentar el acceso efectivo a los servicios y mejorar la calidad   en la atención; 2) mejorar las condiciones de salud de la población y reducir   las brechas de resultados en salud; 3) recuperar la confianza y la   legitimidad en el sistema; y, 4) asegurar la sostenibilidad financiera del   sistema de salud en condiciones de eficiencia. (..)”[21]    (Negrillas fuera de texto)    

Y con miras a viabilizar los objetivos   pertinentes, en particular la recuperación de la confianza y legitimidad del   sistema se estableció la estrategia de simplificación de procesos, en la   cual, se prescribía lo siguiente:    

“Con el fin de promover su transparencia y recuperar la confianza de los actores   y el público en el sistema de salud, se propone efectuar una serie de acciones   dirigidas a simplificar los procesos en el flujo de recursos del sistema, los   trámites deben realizar los afiliados y los procesos que llevan a cabo las IPS.    

En materia de flujo de recursos se requiere:    

(…)    

Simplificar el manejo de los recursos en Salud mediante la eliminación rigideces   de las subcuentas del Fosyga, a partir de la unificación de las fuentes y el   establecimiento de los usos para el sector con cargo a las mismas, respetando la   destinación específica y titularidad de las rentas de las Entidades   Territoriales.    (Negrillas fuera de texto)[22].    

Es esa la razón por la cual en el Plan,   para tornar en efectiva dicha intención se lee hoy:    

 “2. Fortalecer la institucionalidad para la administración de los   recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud    

Para   lograr mayor eficiencia en la administración y flujo de los recursos del Sistema   General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) que actualmente se administran a   través del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), se creará una entidad de   naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional, asimilada a   una empresa industrial y comercial del Estado, adscrita al Ministerio de Salud y   Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa   y patrimonio independiente. Esta entidad será parte del SGSSS y tendrá por   objeto administrar los recursos del Fosyga y del Fondo de Salvamento a Entidades   Territoriales (Fonsaet). Así mismo, podrá directamente o por intermedio de   terceros, desarrollar los procesos operativos y logísticos requeridos para el   desarrollo de su objeto”.    

Para la Sala, resulta suficientemente   claro que la medida presentada por el Gobierno y adoptada por el legislador   mantiene una conexión directa, dado que, como se indica en las bases del Plan,   en la gestión del sistema de salud, se han presentado “incentivos de   extración de rentas por parte de los agentes en demérito de los objetivos en   salud de la población”, el aseguramiento ha estado centrado en el manejo   financiero en detrimento del objetivo misional de gestión de los riesgos en   salud. Estos desajustes comprometen seriamente los flujos financieros, generando   altos costos de transacción, todo ello redundando negativamente en el goce   efectivo del derecho. Prescribir la creación de una entidad que administre los   recursos de modo unificado es la respuesta a esa situación. Entiende la Corte   que la nueva entidad apunta a corregir esas múltiples falencias, poniéndose en   este caso de presente una conexión teleológica. Los restantes contenidos de la   disposición, los cuales tienen que ver con la conformación y el funcionamiento   de la entidad, son consecuencia de la decisión principal. Sin tales previsiones   la nueva entidad no sería jurídicamente viable. Así pues, no advierte la Corte   una infracción del principio de unidad de materia.    

C.- En lo que respecta a los contenidos   del artículo 67 se observa que se trata de un enunciado legal que complementa lo   dispuesto en el artículo inmediatamente examinado. La determinación del conjunto   de recursos a cargo de la nueva entidad y el destino que ésta deberá darles son   elementos sin los cuales el instrumento establecido en el Plan Nacional de   Desarrollo no podría funcionar. En ese sentido cabe predicar de este mandato lo   que se dijo respecto del artículo 66, pues, finalmente ambas prescripciones   obedecen al mismo propósito y su destino en este juicio de constitucionalidad ha   de ser idéntico.    

D.- En lo que atañe al artículo 68 se   observa que en las bases del Plan se estipula que con el mismo propósito de “recuperar   la confianza y la legitimidad en el sistema”  se señaló como una de las   estrategias la de “acercar la inspección, vigilancia y control (IVC) al   ciudadano”. Dicha estrategia se concibió en las bases del plan en los   siguientes términos:    

“La restructuración del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y   Alimentos (Invima) el Instituto Nacional de Salud (INS) y la Superintendencia   Nacional de Salud (SuperSalud) emprendida en el periodo de gobierno 2010-2014,   expresa una primera fase del fortalecimiento de la dimensión de supervisión   (funciones de inspección, vigilancia y control) del modelo de rectoría   sectorial, a partir de un enfoque de gestión de riesgo. Este ejercicio de buen   gobierno sectorial demanda el desarrollo de una segunda fase de fortalecimiento   de las funciones de IVC que ejercen estas entidades. Durante esta segunda fase   se llevarán a cabo las siguientes acciones:    

• Desde lo institucional, se implementará un modelo   de supervisión basado en riesgo que establezca para las entidades vigiladas la   obligatoriedad de la identificación de los riesgos y el establecimiento de   controles, para que a su vez la SuperSalud realice la supervisión basada en la   evaluación de la gravedad y probabilidad de los riesgos significativos a los que   están sujetas las entidades vigiladas. Al mismo tiempo, se establecerá un   seguimiento sobre la efectividad de los controles, con el fin de anticiparse a   situaciones indeseables, no solo desde el punto de vista financiero en el   Sistema, sino también en la gestión de riesgo en salud, para iniciar las   investigaciones a que haya lugar y determinar las acciones correctivas   correspondientes. Con el propósito de mejorar el proceso e intervención forzosa   administrativa por parte de la SuperSalud, se promoverá la expedición de los   desarrollos reglamentarios conducentes a la definición del procedimiento por   aplicar por parte de dicha Superintendencia, en los procesos de intervención   forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas.   También se hará énfasis en el fortalecimiento de las funciones jurisdiccionales   de la Superintendencia, para acompañar mecanismos que permitan mayor efectividad   del flujo de recursos sectoriales entre los diferentes actores del Sistema, en   especial entre aseguradores y prestadores. Se implementarán esquemas de   supervisión en la SuperSalud con miras al logro de los siguientes objetivos: 1)   expedir la regulación que reglamente el gobierno corporativo de obligatorio   cumplimiento en las entidades vigiladas y su esquema de seguimiento; 2)   determinar funciones y procesos para implementar las acciones de supervisión   basada en riesgos, y 3) diseñar e implementar el sistema de alertas tempranas   para el ejercicio de la supervisión. Se generará mayor presencia territorial del   Invima, el INS y la SuperSalud y en la delegación de las funciones de IVC a   escala territorial en cabeza de las secretarías de salud. Para lo anterior se   deben mejorar los mecanismos de coordinación entre dichas secretarías y otras   entidades públicas nacionales que ejercen funciones de IVC, a través de   información sectorial oportuna y disponible”[23].    

Para la Corte, las atribuciones que en el   artículo 68 cuestionado, se le confieren a la Superintendencia Nacional de   Salud, no son más que otro instrumento al servicio del logro establecido en el   plan. La conexión entre el propósito del plan arriba descrito y la estipulación   legal, es directa, no teniendo lugar en este caso una infracción del principio   de unidad de materia.    

Por lo que concierne al parágrafo único   del artículo 68 en revisión, valora la Sala que la condonación de la deuda de la   Caja Nacional de Previsión Social de Comunicaciones (CAPRECOM) con la Nación se   encamina a “Asegurar la sostenibilidad financiera del Sistema en condiciones   de eficiencia”, entre cuyas estrategias se tiene la de  “Establecer medidas financieras para el saneamiento de pasivos”[24].   En suma, se advierte la consonancia entre la medida legislativa consignada en el   enunciado legal en examen y lo contenido en las Bases del Plan, con lo cual, se   imponen desestimar la acusación por el cargo formulado.     

      

En suma, ninguno de los artículos acusados quebrantó el principio de unidad de   materia y se impone la declaratoria de exequibilidad respecto de los mismos por   este cargo.    

7.3 Tercer cargo    

Si bien es cierto, los dos cargos   restantes aluden al principio de unidad de materia, por razones de orden   expositivo se tratarán separadamente. En el presente apartado, se revisará si se   presenta alguna de las formas de conexidad salvo la de carácter temporal,   aspecto este último que será tratado en el acápite posterior.    

Procede ahora establecer si se quebrantó   el principio de unidad de materia en la Ley Anual de Presupuesto, al   incorporarse, en este caso y por vía de integración normativa, los artículos 54   y 75 (parcial) de la Ley 1769 de 2015 y, en el artículo 112 de la Ley 1737 de   2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y   Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre   de 2015” en los cuales, se adoptan diversas medidas encaminadas a financiar   el sistema general de salud.    

Una precisión que cabe hacer respecto de   los artículos 54 y 75 de la Ley 1769 de 2015 es que se ubican en el apartado de   las disposiciones generales de la Ley Anual del Presupuesto, con lo cual se pone   de presente que se trata de disposiciones orientadas a servir de instrumento en   la ejecución del presupuesto. Advertida tal circunstancia, la Corte considerará   cada disposición por separado.    

A.- En lo que concierne al artículo 54 de   la Ley 1769 de 2015, lo valora la Sala como un precepto que incluye en el   Presupuesto General de la Nación los excedentes e ingresos corrientes de la   subcuenta de eventos catastróficos y accidentes de tránsito (ECAT), seguidamente   fija la destinación de los mismos, cual es, cubrir inicialmente los riesgos de   eventos catastróficos y accidentes de tránsito, para posteriormente financiar   diversos programas en el ámbito de la salud pública, los cuales se mencionan   específicamente. Para la Corte, la inclusión de una partida presupuestal y su   consecuente destinación guarda una relación directa con el objeto propio del   presupuesto, sin que exista en este sentido un quebranto de la unidad de   materia. Para la Sala, el precepto estudiado se aviene con la clase de   disposiciones que integran la Ley Anual de Presupuesto, la cual, según dispone   el artículo 10 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, “(…)  es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de   desarrollo económico y social”.      

Igualmente, resulta oportuno advertir que   no resulta de recibo a la luz del cargo aquí considerado, el cuestionamiento de   la Procuraduría cuando descalifica la norma en estudio por considerar que con   ella se están ordenando gastos que no estaban previamente contemplados en las   leyes que rigen la destinación de los dineros que conforman la subcuenta   afectada. Interesa en esta acusación verificar si el mandato juzgado se   corresponde con el tipo de norma instrumental que viabiliza la ejecución del   presupuesto. Para la Corporación, presupuestar y destinar dineros públicos, es   precisamente la materia de la Ley Anual de Presupuesto. No se consideran otras   tachas, pues no hace parte de las reglas que rigen este juicio el control de   constitucionalidad oficioso.    

B.- En cuanto a los incisos 1 y 2º. Del   artículo 75 de la Ley 1769 de 2015 cabe hacer las mismas consideraciones, se   trata de enunciados que establecen una partida para incluirla en el presupuesto   de apropiaciones y las destinan con miras a que se ejecuten en un determinado   periodo. Se trata de contenidos legales que se acompasan con el objeto de la Ley   Anual de Presupuesto, referido precedentemente al transcribir el artículo 10 del   Estatuto Orgánico del Presupuesto. Estas peculiaridades le permiten a la Sala   concluir que se trata de disposiciones legales propias del tipo de Ley en   consideración, con lo cual, carece de sentido la afirmación del demandante,   según la cual, ninguna relación guardan tales mandatos con el objeto propio de   la Ley de Presupuesto.    

Así pues, descarta la Sala que en el caso   de los tres mandatos revisados, se trate de contenidos legales ajenos al objeto   del presupuesto público, su finalidad y su papel instrumental, son razones   suficientes para sustentar lo considerado. Lo anterior teniendo en cuenta,   además lo que esta Corporación sostuvo, en la providencia C-652 de 2015, en el   siguiente sentido:    

(i)                   “la función específica de las disposiciones generales es la de facilitar y   agilizar la correcta ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia   fiscal, razón por la cual a dichas normas se les ha reconocido un contenido   instrumental, lo que significa que deben circunscribirse al cumplimiento de   su objetivo y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo   regulaciones que sobrepasen temporal, temática o finalísticamente su materia   propia.    

(ii)              Dado su   carácter instrumental, las disposiciones generales no pueden contener regulaciones con   vocación de permanencia, pues ello desbordaría el ámbito propio de la ley anual   como es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal. Tampoco pueden derogar o modificar   normas orgánicas o sustantivas, pues perderían su condición de herramientas   destinadas a asegurar la ejecución del presupuesto aprobado, convirtiéndose en   medidas portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento   jurídico”.    

 7.4 Cuarto cargo    

El último cargo se contrae a establecer   si la presencia en la Ley Anual de Presupuesto de los artículos 54 y 75 (incisos   primero y segundo) de la Ley 1769 de 2015 y, en el artículo 112 de la Ley 1737   de 2014, preceptos en los cuales se adoptan diversas medidas encaminadas a   financiar el sistema general de salud; vulneran el principio de unidad de   materia, dado que dichos mandatos habrían excedido el límite temporal de la   vigencia fiscal para la que inicialmente fueron concebidos.    

Para la Sala, los preceptos legales de   los artículos 54 y 75 (incisos primero y segundo) de la Ley 1769 de 2015   referidos no quebrantan el límite temporal establecido en el ordenamiento   jurídico para la Ley Anual del Presupuesto. Por lo que concierne al artículo 54   en cita, es preciso destacar que ese imperativo expresamente advierte que “(…)   para la vigencia 2016 se presupuestarán en el Presupuesto General de la Nación   (…)”, de tal manifestación se colige que su vigor ha de entenderse   únicamente para la vigencia fiscal respectiva, lo cual, se adecua al principio   de anualidad. En cuanto al artículo 75, si bien es cierto no hace tal   manifestación específica, se observa que su vigencia se encuentra limitada desde   el contenido del título de la Ley que específicamente señala “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y   recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de   enero al 31 de diciembre de 2016.”(negrilla   fuera de texto). En esa medida, le resulta claro a la Sala que los dos preceptos   legales no pueden exceder la vigencia puntualmente advertida y, por ende, no se   observa quebrantamiento alguno del principio de anualidad debiendo imponerse por   este cargo la declaración de exequibilidad respectiva       

Ahora bien, tal como se indicó en el   apartado de las cuestiones preliminares, dada la reproducción de los contenidos   de lo que fueran preceptos de la Ley 1737 de 2014 en los artículos 54 y 75 de la   Ley 1769 de 2015 y, para la vigencia del 1º. de enero al 31 de diciembre de   2016, se hace imperativo llamar la atención del Gobierno y el Congreso para que   si estiman que materialmente las disposiciones revisadas deben trascender la   vigencia fiscal, se tramiten por un tipo de ley distinto que no suponga menor   celeridad y menores limitaciones al debate democrático. Estima la Corte que   reiterar contenidos de la Ley Anual de Presupuesto durante vigencias fiscales   consecutivas, puede conducir a la censurable práctica de eludir el control de   constitucionalidad, so pretexto de que las disposiciones que se estén juzgando   pertenecían a una Ley que ha perdido vigencia y, lo que acontecería en realidad   es que los mandatos continuarían teniendo vigor en otro cuerpo legislativo.    

Por lo que concierne al artículo 112 de   la Ley 1737 de 2014, advierte la Sala que, de conformidad con lo establecido en   el título de la ley “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y   Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de   enero al 31 de diciembre de 2015.”se trata de una disposición cuya vigencia   expiró, pero que sirvió de soporte a diversas actuaciones administrativas y por   ello puede seguir surtiendo efectos. Como el análisis, se contrae al cargo   propuesto, en este caso la presunta infracción del límite temporal que se le   fija a la Ley Anual de Presupuesto, observa la Sala que acorde con lo   expresamente dispuesto en el título del cuerpo legal, no se configura tal   circunstancia, razón por la cual se debe despachar desfavorablemente la   respectiva solicitud de inexequibilidad.    

VI. SÍNTESIS DE   LA DECISIÓN    

Examinados los cargos formulados contra   la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, Ley1753 de 2015, en razón de la   inclusión los artículos 65, 66, 67 y 68, la Sala encontró lo siguiente:    

Respecto del vicio formal por haberse   tramitado el contenido de tales preceptos en comisiones permanentes no   competentes, la Sala desestimó el cuestionamiento al encontrar que la temática   comprendida en los preceptos referidos cabe en el campo de competencias de las   Comisiones de Asuntos Económicos y no se observan motivos que den lugar a   calificar de irrazonable esa asignación de competencia, ni comporten un   quebrantamiento del principio de especialidad que rige la actividad legislativa.    

En lo concerniente al supuesto   quebrantamiento del principio de unidad de materia la Corte entendió que la   acusación resultaba infundada, pues, todos y cada uno de los mandatos   presentaban conexión directa con la estrategia de la movilidad social y   se acompasaban con las bases del Plan Nacional de Desarrollo. Para la Sala, los   preceptos apuntan al cumplimiento de los propósitos del Plan evidenciándose la   conexidad teleológica.    

En cuanto a los mandatos de la Ley Anual   del Presupuesto que fueron demandados en esta actuación, la Corte observó que el   contenido de los artículos 56 y 100 de la Ley 1737 de 2014, hoy no vigente, se   reprodujeron en los artículos 54 y 75 (incisos primero y segundo) de la Ley 1769   de 2015, por lo cual, se estimó que continuaban produciendo efectos y por virtud   del principio de unidad normativa, se procedió hacer la integración normativa   para el control correspondiente. Por lo que atañe a su conformidad con el   principio de unidad de materia, la Corporación encontró que guardaban relación   directa con el objeto de la Ley Anual del Presupuesto y, también verificó que   por mandato de la misma preceptiva su vigor comprendía la vigencia anual para la   que fueron expedidas. Sin embargo, observó que los contenidos reproducidos para   la vigencia legal posterior, podrían conducir a una eventual elusión del control   de constitucionalidad da la pérdida formal de vigencia, por ello, se advirtió al   Gobierno y al Congreso de la República que  de considerar que las   disposiciones revisadas deben trascender la vigencia fiscal, deberán    tramitarlas por un tipo de ley diferente a la Ley Anual de Presupuesto.    

En cuanto al artículo 112 de la Ley1737 de 2014 se   estimó que no estaba vigente pero ante la posibilidad de que continuará   surtiendo efectos, se examinó por los cargos formulados, encontrándose que no   infringía el principio de unidad de    

materia dado que sí tiene una conexión   inmediata con el objeto del plan y no había quebrantado el límite temporal que   se le fija a ese tipo de normas.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- Declarar   EXEQUIBLES  por los cargos examinados los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015 “Por   la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo   país” y el artículo 112 de Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el   Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la   vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015.    

SEGUNDO.- Declarar   EXEQUIBLES  por los cargos examinados los artículos 54 y 75 (incisos primero y segundo) de   la Ley 1769 de 2015 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y   recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de   enero al 31 de diciembre de 2016”.    

TERCERO.- INHIBIRSE de emitir un   pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 56 y 100   de la ley 1737 de 2014, por las razones expuestas en la presente providencia.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el   expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

Ausente en comisión    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con excusa    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] En este punto, se destaca que, de   acuerdo al interviniente, con la nueva entidad, se pretende el manejo unificado   de las fuentes de financiación del sistema, la realización de procesos   misionales y de apoyo,  la ejecución centralizada de la administración y   gestión de los recursos del FOSYGA, la adecuación normativa eficiente en los   procedimientos y el control directo de “los procesos de mantenimiento,   desarrollo, generación, administración y utilización del sistema de información   de las bases de datos del Sistema de Seguridad Social en Salud”, su seguridad y   custodia, para lograr su circulación oportuna en el Ministerio de Salud y en los   organismos de control.    

[2] Ver Sentencias C-600 de 2010 y   C-744 de 2001    

[3] Ver Sentencias C-960 de 2014 y   C-462 de 2013    

[4] Ver sentencias C-931 de 2008 y   C-744 de 2015    

[5] “El   Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: (…) c)   Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la   correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán   únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”    

[6] En la sentencia C – 124 de 2013   la Sala consideró y se decantó por la caducidad frente a un cargo consistente en   el presuntamente inapropiado trámite de un proyecto de Ley debatido en una   Comisión Permanente que en el sentir del actor no era la competente.    

[7] Esta disposición fue declarada   exequible de manera condicionada por esta Corporación mediante sentencia C-313   de 2014.    

[8]  Esta   disposición fue declarada exequible de manera condicionada por esta Corporación   mediante sentencia C-313 de 2014.    

[9] Algunas consideraciones sobre   estos aspectos fueron vertidas por esta Corporación en la citada sentencia C-313   de 2014.    

[10] Este carácter multitemático   también ha sido reconocido en la sentencia C-573 de 2004    

[11] Consideraciones reiterando esta   postura se pueden verificar en pronunciamientos más recientes como las   providencias C-465 de 2014 M.P. Rojas Ríos y C-044  de 2015 M.P. Calle   Correa.    

[12] Ver sentencia  C- 394 de 2012    

[13]  ver sentencia C- 539 de 2008    

[14] Ver sentencia C- 704 de 2015    

[15] Ver sentencia C- 177 de 2002    

[16] Díaz Moreno F., El Estado Social,   Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2004, p. 243    

[17] Se dice en el documento Bases del   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Versión para el Congreso :    

“Así   mismo, con el fin de mejorar los resultados en salud y brindar la mejor calidad,   el Ministerio de Salud y Protección Social reformulará la política de calidad   bajo un nuevo marco conceptual más amplio, armónico y sistémico, acorde con los   nuevos enfoques de calidad del país y del mundo. Para el nuevo marco conceptual   que adoptará la política de calidad, será indispensable la revisión y   actualización del Sistema Obligatorio de Garantía de Garantía de Calidad (SOGC)   de la atención de salud del SGSSS.    

De igual forma, bajo esta estrategia se mejorará el sistema de Información para   la calidad, que facilitará el seguimiento a la atención en salud. Así mismo, se   diseñarán y pondrán en marcha programas de asistencia técnica y de largo plazo,   con miras a consolidar procesos permanentes de autoevaluación y mejoramiento al   interior de las instituciones que conforman el sistema de salud. (…)”  pp. 253-254 de   la Gaceta del Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015. Dicha información reposa   en el expediente, concretamente, en el folio 1138 de la parte II del cuaderno de   pruebas.    

[18] Se indica en las citadas Bases   “(…)   con el objetivo de mitigar las deficiencias en la operación de la afiliación en   salud, el MSPS desarrollará un sistema transaccional en línea, de fácil acceso   al ciudadano, que permita a los diferentes actores del sistema realizar el   proceso de afiliación y gestionar sus novedades de manera más expedita. Con   ello, se buscará mitigar las deficiencias en la operación de afiliación, en el   marco del registro único de afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral.” P. 252 de la  Gaceta del Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015 (folio 1138 de la parte II   del cuaderno de pruebas del expediente D-11175).    

           Fortalecer la gestión de la salud pública territorial, a partir de la definición   de necesidades y problemas en salud (tanto de los conglomerados como de los   individuos) que permitan la articulación del Plan Territorial de Salud (PTS)27   con el Plan Decenal de Salud Pública (PDSP) y los planes de desarrollo y   ordenamiento territorial. 
    

           Definir el Plan de Intervenciones Colectivas (PIC), el cual resume el conjunto   de intervenciones contempladas en las rutas de atención desarrolladas, cuyo   objeto es 
la intervención de los riesgos   colectivos, ajustados para diferentes ámbitos territoriales, entornos sociales e   institucionales. Estas intervenciones se basan en la evidencia,   permiten mayor eficacia, orientan el gasto de la salud pública, buscando   economías de escala en la operación a escala territorial.    

           Implementar la gestión integral del riesgo en salud, a partir de la articulación   territorial de las intervenciones individuales y colectivas que realizan los   diferentes agentes del sistema, orientadas a minimizar el riesgo de   ocurrencia de enfermedades y a reducir las consecuencias de las enfermedades una   vez se han generado. Para el efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social   (MSPS) elaborará unas rutas de atención.    

           Adoptar las rutas de atención, las cuales identifican los riesgos colectivos e   individuales,   así como las intervenciones que han sido seleccionadas para minimizar el riego   en salud y manejar la enfermedad y sus potenciales secuelas, teniendo en cuenta   herramientas para la conformación de grupos poblacionales, según curso de vida,   la definición de grupos de riesgo y la aplicación de rutas de atención   específicas para los grupos de riesgo priorizados.    

           Conformar redes integradas de servicios de salud, a partir de las cuales se debe   responder a la demanda de servicios de salud. Para ello se asignarán grupos de   población a una red de prestadores primarios que incorporarán equipos de salud   básicos, encargados de las acciones individuales y colectivas de baja   complejidad. La red de prestadores primarios se integrará con la red de   prestadores complementarios, los cuales tendrán la responsabilidad del   tratamiento y la rehabilitación para problemas de alta complejidad. Lo anterior   de acuerdo con las rutas reguladas de atención para las poblaciones y grupos de   riesgo definidos, de manera que posibilite el acceso real y efectivo a los   servicios individuales y colectivos con oportunidad, continuidad, integralidad,   resolutividad, calidad y suficiencia.    

           Desarrollar incentivos orientados hacia los resultados en salud, con el fin de   hacer operativo el sistema, lo cual implica ajustar el esquema de pagos a lo   largo de la cadena de provisión de servicios. Tanto aseguradores como   prestadores deben alinearse alrededor de los resultados que el regulador y las   entidades territoriales, en su ejercicio de rectoría, determinen. 
    

           Adecuar la implementación del MIAS a los diferentes contextos poblacionales y   territoriales. Por un lado, este modelo debe adaptarse a las necesidades   particulares y específicas de acuerdo con la cultura, como a las derivadas por   la presencia del conflicto armado, así como a la vulnerabilidad económica y   social 
en que se   encuentran algunas poblaciones (e.g. indígenas, negritudes, población rom,   población con discapacidad y habitantes de la calle).    

Caracterizar las entidades territoriales en diferentes tipos para garantizar el   acceso efectivo a la salud:    

                   –  Territorios con   población dispersa. Están compuestos por municipios con alta dispersión de la   población y en los cuales la movilidad es limitada. En estos territorios el   MSPS, en la regulación que adopte para ellos, tendrá en cuenta: 1) la gestión de   la integración interadministrativa y técnica de la red de servicios existente y   su complementariedad con redes externas, para lo cual podrá incluir un hospital   universitario que garantice la integralidad y continuidad de la atención; 2) la   definición de esquemas de contratación que incluya la totalidad de los   prestadores que hagan parte de la red, los cuales deberán contener mecanismos de   pago por desempeño o resultados, asociados a la atención integral de la   población; 3) el ajuste del aseguramiento, para lo cual el MSPS podrá definir un   único asegurador que opere en ambos regímenes y establecer el mecanismo de   selección permitiendo alianzas; 4) el fortalecimiento de la participación   comunitaria, atendiendo a su condición étnica y cultural; y, 5) la definición de   un mecanismo financiero especial que garantice el manejo integral y el flujo de   recursos del sector. 
    

                               –  Territorios   con alto componente de ruralidad. Los municipios que hacen parte de estos   territorios cuentan con una población pequeña y de escasos recursos, pero con   facilidad de desplazamiento a urbes para ser atendidas en los servicios de   salud. En estas zonas se requiere: 1) fortalecer las redes de servicios   primarios de salud con equipos comunitarios de salud intra e intersectoriales;   y, 2) definir el número de afiliados por asegurador y el número de aseguradoras   por territorio, de acuerdo con la población. 
    

                                   –  Territorios de   centros urbanos. Los contextos urbanos deben funcionar con competencia en el   aseguramiento y la prestación, pero buscando una integración territorial con el   nivel primario para facilitar la implementación de la atención primaria. Con   miras a garantizar una competencia efectiva y eficiente en estos territorios, el   Ministerio de Salud y Protección Social podrá definir los lineamientos bajo los   que operará la competencia entre aseguradores, de acuerdo con las condiciones de   los mercados. 
 (negrillas fuera de texto) pp. 255-257   de la Gaceta del Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015. Al respecto, ver el   folio 1138 de la parte II del cuaderno de pruebas.    

    

[20] Esta estrategia   se encuentra definida en las bases del plan en los siguientes términos:    

“(…)   se entiende como una situación donde las personas, independientemente de sus   características y circunstancias sociales, económicas, físicas o personales,   tienen las mismas oportunidades y pueden competir en igualdad de condiciones en   el mercado laboral, o en cualquier ámbito que deseen desempeñarse, siendo   retribuidos de acuerdo con su nivel de esfuerzo y talento. Para facilitar   procesos de movilidad social un país debe reducir las inequidades que se van   acumulando a lo largo de todo el ciclo de vida, con el n de que los resultados   de las personas no dependan de sus condiciones de origen o de otras condiciones   físicas y sociales. La movilidad social por tanto debe abarcarse desde una   mirada multidimensional, que favorezca el empoderamiento de las personas como   actores de su propio desarrollo    

[21] Bases del Plan Nacional de   Desarrollo   pp. 250  y 251 de la Gaceta de Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015.   Véase los folios 1137 y 1138 de la parte II del cuaderno de pruebas.    

[22] Bases del Plan pp. 273 y 274 de la   Gaceta del Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015 (folio 1140 de la parte II   del cuaderno de pruebas).    

[23] Bases del Plan pp.272 y 273 de la   Gaceta del Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015 (folio 1140 de la parte II   del cuaderno de pruebas).    

[24] Bases del Plan p. 278 de la   Gaceta   del Congreso  No. 116   de 17 de marzo de 2015  (folio 1141 de la parte II del cuaderno de pruebas).