C-491-16

           C-491-16             

Sentencia   C-491/16    

FACULTAD DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL PARA ADOPTAR MEDIDAS PREVENTIVAS   EN EJERCICIO DE LA FUNCION DE VIGILANCIA ESPECIAL DE LAS INSTITUCIONES DE   EDUCACION SUPERIOR-No vulnera el principio de legalidad ni el debido proceso    

REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO   PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-No vulnera el   principio de autonomía universitaria    

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia   de desistimiento    

SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Inspección   y vigilancia por el Estado    

FUNCIONES DE INSPECCION Y VIGILANCIA-Amplio   margen de configuración normativa    

EDUCACION-Función intervencionista del   Estado/EDUCACION-Derecho de la persona y servicio público con función   social/EDUCACION-Finalidad    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad de   inspección y vigilancia del servicio público de educación    

INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO   PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Ejercicio    

INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO   PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Regulación normativa    

INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO   PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Carácter preventivo y   sancionatorio/INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL   SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Objetivos    

INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO   PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Facultad del   Ministerio de Educación    

CARACTER DUAL DE LA INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA   PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Medidas administrativas de orden preventivo    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Procedimiento   para la adopción de medidas preventivas y de vigilancia especial en materia de   educación superior    

PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Medidas para superar situaciones irregulares    

FUNCION DE INSPECCION Y VIGILANCIA DEL MINISTERIO DE EDUCACION   NACIONAL-Control judicial por la jurisdicción   contencioso administrativa    

CARACTER DUAL DE LA INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA   PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Régimen sancionatorio    

INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO   PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Aplicación de   sanciones por el Ministerio de Educación    

INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO   PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Sanciones   administrativas    

INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO   PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Procedimiento para la   imposición de sanciones administrativas    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Reiteración de jurisprudencia    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Protección por   normas de derecho internacional    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Elementos    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principio   de legalidad    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías    

DEBIDO PROCESO-Manifestaciones del   ejercicio de la función pública administrativa    

PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Relevancia constitucional en el desarrollo de la facultad   sancionadora de la administración pública/POTESTAD SANCIONADORA DE LA   ADMINISTRACION-Fines    

DEBIDO PROCESO-Garantías procesales    

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Principio de legalidad y principio de tipicidad/PRINCIPIO DE   TIPICIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Disposición sancionatoria   debe establecer la conducta reprochable sin la rigurosidad propia del derecho   penal    

PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Tipos en blanco o   conceptos jurídicos indeterminados    

TIPICIDAD EN EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-No se le exige una rigurosidad equiparable a   la connatural en materia punitiva    

CARACTERISTICAS Y LIMITES DE LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Reiteración de jurisprudencia    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Principio   constitucional/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Manifestaciones    

SERVICIO PUBLICO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Autonomía universitaria    

CAPACIDAD DE ACCION DE LAS UNIVERSIDADES-Facultades    

FACULTAD AUTONOMA DE LAS UNIVERSIDADES PARA DARSE SUS DIRECTIVAS-Régimen especial/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites en la   Constitución y la ley    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta    

DERECHO A LA EDUCACION E INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO A ENTES   UNIVERSITARIOS-No desconoce la autonomía   universitaria    

NORMA SOBRE INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL   SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Alcance    

MEDIDA DE VIGILANCIA ESPECIAL EN EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION   SUPERIOR-Carácter preventivo    

LEY SOBRE INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL   SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Antecedentes   legislativos de la Ley 1740 de 2014    

MEDIDAS PREVENTIVAS Y SANCIONATORIAS PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO   PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Naturaleza jurídica/MEDIDAS   PREVENTIVAS Y SANCIONATORIAS PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO PUBLICO DE   EDUCACION SUPERIOR-Diferencias jurídicas    

MEDIDAS PREVENTIVAS PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO PUBLICO DE   EDUCACION SUPERIOR-No tienen carácter sancionatorio    

MEDIDAS PREVENTIVAS Y PROCESO SANCIONATORIO EN EL SERVICIO PUBLICO DE   EDUCACION SUPERIOR-Son actuaciones administrativas   independientes    

MEDIDAS DE VIGILANCIA ESPECIAL PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO   PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-No vulneran el   principio de legalidad y el derecho al debido proceso    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Órgano   competente para proferir medidas de vigilancia especial en el servicio público   de educación superior según la Ley 1437 de 2011/MEDIDAS DE VIGILANCIA   ESPECIAL EN EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Control   jurisdiccional/INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL   SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Término para reemplazar al personal   directivo o administrativo que incurra en las causales previstas en la norma/VIGILANCIA   ESPECIAL PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Levantamiento   de la medida    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE VIGILANCIA ESPECIAL EN EL SERVICIO PUBLICO DE   EDUCACION SUPERIOR FRENTE AL REEMPLAZO DEL   PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO-No vulnera el principio de autonomía   universitaria    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Coexistencia con   otros pilares fundamentales de la educación que deben ser salvaguardados con   similar intensidad    

FUNCION DE INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION POR EL PRESIDENTE   DE LA REPUBLICA O EL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL-Objetivos    

FACULTAD DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL PARA LA VIGILANCIA   ESPECIAL FRENTE AL REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO-Eficacia de las medidas preventivas    

REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO   PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Medida preventiva/VIGILANCIA   ESPECIAL EN EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR FRENTE AL REEMPLAZO   DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO-Medidas    

REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO   PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-No supone   necesariamente la asunción del control pleno por el Ministerio de Educación   Nacional    

Referencia: expediente D-11249    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 13 (parcial) de la Ley 1740 de 2014, “Por la cual se desarrolla   parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la   Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación   superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras   disposiciones”.    

Actor: Jefferson Tamayo Díaz0    

Magistrado Ponente:    

LUÍS ERNESTO VARGAS   SILVA    

Bogotá D.C., catorce   (14) de septiembre dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Plena de la   Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en   cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de   1991, ha proferido la presente Sentencia.    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la   acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4º   de la Constitución Política, el ciudadano Jefferson Tamayo Díaz presentó demanda   contra la expresión “la institución supere en el menor tiempo posible la   grave situación de anormalidad”, contenida en el inciso primero del artículo   13 de la Ley 1740 de 2014 y contra el numeral 4º de la misma disposición.    

Mediante auto   del 02 de noviembre de 2016, el magistrado sustanciador admitió la demanda al   constatar que reunía los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067   de 1991 y, simultáneamente, negó la solicitud de desistimiento presentada por el   actor. A efectos de esto último, reiteró la jurisprudencia de esta Corporación,   en el sentido de que la acción de inconstitucionalidad, dada su naturaleza de   acción pública, destinada a la protección de la Constitución Política, no admite   el desistimiento.    

En la misma   providencia dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de   que emitiera su concepto en los términos establecidos en los artículos 241-2 y   278-5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso con el objeto de que   cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunicó de la   iniciación del mismo al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,   para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministro de   Justicia y del Derecho, a la Ministra de Educación Nacional y a la Directora del   Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación.    

Asimismo, se   invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo,   al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Asociación Colombiana de   Universidades -Ascun, y a la Asociación Colombiana de Estudiantes Universitarios   -ACEU.    

Cumplidos los   trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el   Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda   de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se   transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial Nº 49.374 del 23 de diciembre de 2014,   subrayando los segmentos acusados:    

“Ley 1740 de 2014    

(Diciembre 23)    

por la cual se desarrolla parcialmente   el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución   Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se   modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

DECRETA:    

CAPÍTULO III    

Medidas administrativas para la protección del servicio   público de educación superior    

(…)    

Artículo 13. Medidas de vigilancia especial. Con   el fin de que la institución supere en el menor tiempo posible la grave   situación de anormalidad y se garanticen los derechos de la comunidad   educativa, la continuidad y calidad del servicio, o la inversión o el manejo   adecuado de los recursos en el marco de la autonomía universitaria, el   Ministerio podrá adoptar una o varias de las siguientes medidas:    

(…)    

4. En caso de que uno o varios de los consejeros,   directivos, representantes legales, administradores o revisores fiscales no   cumplan, impidan o dificulten la implementación de las medidas u órdenes   adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional durante la vigilancia   especial, u oculten o alteren información, podrán ser reemplazados hasta por el   término de un (1) año, prorrogable por una sola vez, por la persona natural o   jurídica que designe el Ministerio de Educación Nacional”.    

III. LA DEMANDA    

(i)   “Desconocimiento del principio de legalidad contenido en los artículos 6 y 122   de la Constitución Política por el otorgamiento de facultades sancionatorias   discrecionales, sin criterios de aplicación”.    

El accionante estima   que las expresiones “grave situación de anormalidad”, “no cumplan,   impidan o dificulten” y “oculten o alteren”, contenidas en el   artículo demandado, son vagas e imprecisas, cuya textura abierta y grado de   indeterminación, “otorga al Ministerio de Educación un gran margen de   discrecionalidad sancionatoria, exenta de límites o criterios a los cuales se   deba someter su ejercicio”.    

Aduce que de acuerdo   a la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad exige que las   conductas ilícitas y las sanciones que corresponden a quien incurra en ellas   deben ser claras y precisas, y deben ser establecidas por el legislador y no a   cargo de la autoridad administrativa encargada de aplicarlas.    

A su juicio, las   autoridades universitarias deben conocer plenamente cuáles conductas tienen   prohibidas para no ser sancionadas, asunto que la norma no determina con   claridad. Considera que la disposición atacada no establece cómo se adopta la   vigilancia especial, los recursos procedentes, su duración y las condiciones   para salir de la misma. Igualmente, señala que la norma “no especifica con   claridad las conductas que implican que consejeros, directivos, representantes,   administradores o revisores, “no cumplan, impidan o dificulten” la   implementación de medidas” u “oculten o alteren información”,   estimando que estas expresiones son completamente indeterminadas. Del   mismo modo, aduce que tampoco se definen las consecuencias de la sanción, es   decir, los efectos del reemplazo de que tales sujetos son susceptibles por parte   del Ministerio de Educación Nacional.    

Asegura que la   indeterminación de los mencionados conceptos “en un contexto sancionatorio,   ofrece un inconstitucional margen de discrecionalidad a la autoridad encargada   de imponer sanción, toda vez que las personas no tienen un criterio previo que   les permita saber con certeza si determinada conducta atenta contra tales   preceptos, poniendo a las personas en una penumbra inadmisible, porque,   representa un desconocimiento del principio de legalidad y tipicidad en materia   sancionatoria”.    

(ii) “Violación   del derecho al debido proceso, contenido en el artículo 29 de la Constitución   Política por desconocer el principio de tipicidad”.    

Este cargo el   accionante lo asocia con el anterior, en cuanto a la idea de los conceptos   jurídicos indeterminados o de textura abierta dentro de un proceso   sancionatorio. Así, considera que la tipificación de las conductas mencionadas   en la norma demandada es en exceso vaga, pues insiste que se utilizan   expresiones como “no cumplan, impidan o dificulten la implementación de las   medidas u órdenes adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional”,   “oculten o alteren información”, sin que se precise en qué consiste tales   conductas. Asimismo, agrega que de la norma no puede extraerse cuándo una   universidad queda sometida al estado de “vigilancia especial”.    

En el mismo sentido,   señala que la disposición censurada no hace una descripción específica y precisa   de lo que significa la expresión “grave situación de anormalidad”, sin   que de la misma norma se pueda inferir cuándo o bajo qué criterios se puede   afirmar que una universidad está en dicha situación.    

Aduce que la misma   Ley 1740 de 2014, no remite a otras normas jurídicas donde se puedan precisar   las expresiones indeterminadas señaladas.    

(iii) “Violación   del artículo 69 de la Constitución Política porque el artículo 13 de la Ley 1740   interfiere en el derecho que tienen las universidades de darse y designar sus   autoridades directivas y administrativas”.    

En este cargo el   actor hace referencia a la presunta vulneración de la autonomía universitaria de   la que son titulares las instituciones de educación superior (artículo 69 C.P.),   desconocida, a su juicio, por la facultad que el numeral 4º del artículo 13 de   la Ley 1740 de 2014, otorga al Ministerio de Educación Nacional para que, en   ejercicio de su potestad de inspección y vigilancia, aplique como medida de   vigilancia especial el reemplazo de consejeros, directivos, representantes   legales, administradores o revisores fiscales, por una persona natural o   jurídica designada por el Ministerio, para un período de hasta un año,   prorrogable por una sola vez.    

Para sustentar este   cargo, sostiene que el legislador a través de la norma censurada, “está   facultando al Ministerio de Educación Nacional para interferir en la   organización interna de las entidades educativas y está coartando el derecho de   estas a darse y designar sus propias autoridades directivas y administrativas”.   Esto en contravía de la autonomía universitaria, que otorga a las instituciones   educativas de este nivel, el derecho a establecer su organización interna, a   crear los mecanismos de elección, designación y período de sus autoridades   administrativas y directivas, así como a regirse por sus propios estatutos.    

Reconoce que si bien   la autonomía universitaria no es absoluta y el Estado puede ejercer inspección y   vigilancia sobre los entes educativos, de acuerdo a la jurisprudencia   constitucional (sentencias C-299 de 1994 y C-926 de 2005), se trata de un   control limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la calidad de   la instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y la   observancia de las grandes directrices de la política educativa reconocida y   consignada en la ley.    

Por consiguiente, en   opinión del demandante, las facultades que la norma acusada confiere al   Ministerio de Educación para reemplazar a consejeros, directivos, representantes   legales, administradores o revisores fiscales, implica: (a) un desbordamiento de   las facultades que tiene el Estado para ejercer inspección y vigilancia sobre   las entidades educativas; (b) el incumplimiento de la prohibición que tiene el   Estado de nombrar personal, definir calidades y clasificar el personal   administrativo de las universidades; (c) la intromisión a la esfera privada del   ente universitario; (d) el desconocimiento claro y expreso del precedente   constitucional.    

IV. INTERVENCIONES    

1. Ministerio de   Educación Nacional    

La Jefe de la   Oficina Asesora Jurídica de este Ministerio solicita la exequibilidad del   precepto acusado. Para sustentar su posición expone los siguientes argumentos:    

(i) Respecto del   primer cargo, señala que este no puede prosperar, en la medida que el actor   soporta la supuesta inconstitucionalidad de la norma demandada, “en una   errada y equivocada interpretación legal, que evidencia además una confusión   conceptual entre medida preventiva y sanción administrativa, pues se debe tener   en cuenta que de acuerdo al artículo 11 de la Ley 1740 de 2014, lo dispuesto en   el artículo 13 de la misma norma, constituyen medidas preventivas, que son de   carácter transitoria para superar una situación anormal que se presente en una   institución de educación superior, y no tienen la connotación jurídica de una   sanción administrativa”.    

A su juicio, de   acuerdo con los antecedentes y el mismo texto de la Ley 1740 de 2014, las   medidas preventivas, dentro de las cuales se encuentra la de vigilancia   especial, “han tenido un tratamiento separado de las medidas sancionatorias,   tanto en su ubicación en la Ley, como en su naturaleza jurídica (…)”.   Precisa entonces que las medidas preventivas quedaron establecidas y reguladas   en el capítulo III de la Ley, donde se ubica el artículo 13 cuestionado, en   tanto que las medidas sancionatorias se encuentran definidas y regladas en el   capítulo V, el cual se complementa con los artículos 51 y 52 de la Ley 30 de   1992.    

Indica que algunas   actuaciones de las autoridades públicas significan una carga para los   administrados, pero de ello no puede entenderse que se trate de medidas   sancionatorias. Al respecto precisa que “el ejecutivo con base en la potestad   que le confiere la Constitución en desarrollo de la función administrativa, debe   realizar actividades y operaciones para la realización de los fines del Estado,   el cumplimiento de las normas y la consecución del interés público, lo cual   sustenta el desarrollo de medidas administrativas preventivas, que en conclusión   significa una pronta actuación y reacción del Estado ante una situación de   riesgo, con el ánimo de garantizar la satisfacción de un derecho”.    

Respecto de la   censura relativa a la supuesta vaguedad de algunas expresiones contenidas en el   precepto acusado, subraya que debe considerarse que si en el derecho   administrativo sancionador no son tan rígidos los principios de legalidad y   tipicidad, menos lo son cuando se trata de medidas administrativas, de carácter   transitorio, y encaminadas a la protección del servicio de educación superior.   Esta flexibilidad cumple una importante función, pues permite a la   administración un mayor grado de movilidad para la adopción de medidas y   correctivos, ejerciendo un control estricto sobre actividades y conductas    que amenacen el orden y el interés general, lo cual resulta necesario para el   cumplimiento de las obligaciones y fines del Estado.    

De manera   específica, en lo que concierne a la expresión “grave situación de   anormalidad”, explica que esta se encuentra delimitada por el mismo   legislador (artículos 10 y 12), pues no es posible que el Ministerio de   Educación adopte discrecionalmente una de las medidas de vigilancia especial sin   haber justificado previamente, mediante acto administrativo motivado, la   existencia de alguna(s) de las causales del artículo 11. Agrega que el uso de la   expresión “graves”, para hacer referencia a la interrupción del servicio   y la afectación de la calidad, obedece a que la casuística que puede conllevar a   esa situación puede ser tan amplia que resulta imposible reseñarla en precepto   sin el riego de dejar por fuera situaciones relevantes.    

Sostiene que el   legislador dejó claramente establecido en el numeral 4º acusado que no todo   hecho u omisión de los “consejeros, directivos, representantes legales,   administradores o revisores fiscales” de la institución, da lugar al   reemplazo de estos dignatarios, sino a aquellos encaminados a impedir,   dificultar, ocultar o alterar la implementación de las medidas adoptadas por el   Ministerio de Educación para garantizar la calidad y continuidad del servicio,   el adecuado manejo de las rentas y la superación de las causales que originaron   la medida, y que tuvieren lugar dentro de la vigencia de la vigilancia especial.    

(ii) En cuanto al   segundo cargo, señala que el actor reitera los mismos argumentos del primero,   sobre la supuesta vaguedad de las expresiones del artículo 13, bajo la errada   idea de que la norma tiene un carácter sancionatorio.    

Puntualiza que el   numeral 4º del artículo cuestionado sí establece expresamente un término de   duración de la medida de reemplazo, al indicar que las personas que incurran en   una sola de las causales señaladas expresamente por esa misma disposición,   podrán ser reemplazadas hasta por el término de un año, prorrogable por una sola   vez, por la persona natural o jurídica que designe el Ministerio. Igualmente,   destaca que el artículo 12 de la misma ley, prevé todas las garantías procesales   administrativas y de control jurisdiccional, aplicables a estas medidas, lo que   torna infundados los argumentos del actor.    

(iii) En lo que   concierne al tercer cargo, relativo a la presunta violación de la autonomía   administrativa, afirma que la Constitución en su artículo 69, garantiza a las   instituciones de educación superior la autonomía universitaria, sin embargo, la   jurisprudencia y la ley la han delimitado claramente, en el sentido que esa   autonomía no es absoluta, ni le otorga a dichas instituciones libertades para   desconocer derechos fundamentales o actuar por fuera del marco constitucional,   legal y reglamentario.    

Recuerda que junto   con la autonomía universitaria coexiste el derecho fundamental de los   colombianos a recibir educación de calidad, catalogado además como un servicio   público que cumple una función social. Por tanto, la inspección y vigilancia del   Estado es un límite legítimo a dicha autonomía, la cual debe ser ejercida en   procura de cumplir con los fines indicados expresamente en los artículos 67 y   189-26 de la Carta, persiguiendo dos objetivos: (i) velar por la calidad del   servicio, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación de moral,   intelectual y física de los educandos, garantizando el adecuado cubrimiento del   servicio y asegurando las condiciones necesarias para el acceso y permanencia en   el sistema educativo; y, (ii) en el caso de las instituciones de utilidad común,   velar para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas.    

Por ende, asevera   que “es deber del Estado, en ejercicio de su función de inspección y   vigilancia adoptar medidas concretas, no solamente para el seguimiento y   verificación de las condiciones del servicio público educativo, sino además,   para garantizar la prestación eficiente y continua del mismo cuando se ha visto   vulnerado algún derecho de los usuarios o cuando la autonomía universitaria ha   sido o está siendo ejercida por fuera de los cauces constitucionales, legales y   reglamentarios en perjuicio de otros derechos”.    

Por lo anterior,   recalca que “al cumplir el legislador con la función que le otorga el   artículo 150 de la Constitución Política de ¨Expedir normas a las cuales debe   sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y   vigilancia que le señala la Constitución”, fue cauto en establecer diferentes   niveles para el ejercicio de la inspección y vigilancia, dependiendo de la   situación de la institución de educación superior y de los derechos de los   estudiantes”.    

2. Universidad   Nacional de Colombia    

A través de su Vicedecano Académico, la Facultad de   Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de esta universidad, interviene ante la   Corte solicitando se declare la inexequibilidad de las disposiciones demandadas.    

En cuanto al cargo de inconstitucionalidad por   vaguedad de la expresión “grave situación de anormalidad”, aduce que la   textura de dicho enunciado otorga “un amplio margen de discrecionalidad a la   autoridad competente para determinar a qué corresponde, cuándo se configura y   cuándo termina” tal situación, haciendo inciertas las condiciones que debe   presentar la institución educativa para que opere la vigilancia especial. Así,   estima que tales “expresiones con este grado de indeterminación generan una   incertidumbre jurídica para el administrado que indefectiblemente configura una   violación del principio de legalidad reconocido constitucionalmente”.    

Respecto a lo anterior, afirma que haciendo una   lectura sistemática del texto de la Ley demandada, encuentra que la expresión   “grave situación de anormalidad”, se refiere a aquellas situaciones en que   se evidencien una o varias de las causales enumeradas en el artículo 11 de la   misma Ley, superándose así la indeterminación alegada del aparte demandado del   artículo 13. Pese a ello, advierte que algunas expresiones de las causales del   artículo 11 son igualmente imprecisas, por lo que no servirían para superar la   indeterminación de la expresión acusada.    

Refiriéndose al numeral 4º del artículo 13 de la Ley   1740 de 2014, estima que se trata de una norma sancionatoria, por lo que la   misma debe definir de manera clara, precisa e inequívoca la conducta que se   establece como prohibida. Sin embargo, aduce que “del texto demandado se   evidencia un alto grado de indeterminación en la definición de dicha conducta,   por cuanto no describe exactamente cómo se configuran el “no cumplir”, el   “impedir” o el “dificultar” por parte de los sujetos activos”, aludiendo a   los consejeros, directivos, representantes legales, administradores y revisores   fiscales, de que trata la norma. Asimismo, aduce que la sanción establecida en   el aparte demandado, esto es, reemplazar a quienes incurran en la conducta   reprochable, también carece de determinación, pues no se define en que consiste   ello. De esta manera, dice se desconoce “si se da una pérdida de las   calidades del cargo dentro de la institución educativa, si el sancionado debe o   puede ser reintegrado, si durante su “reemplazo” sigue siendo empleado de la   institución, etc.”.    

Finalmente, considera que la sanción de reemplazar,   por parte del Ministerio de Educación Nacional, a miembros de la organización   administrativa de las instituciones de educación superior, a pesar de contar con   la facultad de auto-organización, rebasa los límites permitidos para la facultad   de inspección y vigilancia que tiene el Estado, con lo que se desconoce la   autonomía universitaria reconocida en la Constitución Política.    

3. Institución   Universitaria Politécnico Grancolombiano    

Los ciudadanos   Leonardo Acevedo Valencia y Estevenson Ernesto Ramírez Sánchez, miembros del   Observatorio de Derecho Constitucional de esta institución educativa, solicitan   la inexequibilidad del numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014.    

Para los   intervinientes carece de fundamento la censura relativa a la presunta violación   del principio de legalidad atribuida al uso de conceptos vagos e indeterminados,   habida cuenta que de su sentido gramatical y del significado derivado del   contexto de la ley es posible precisar su alcance.    

Estiman que tampoco   encuentran acreditado el cargo por presunta vulneración de la autonomía   universitaria, pues que el actor pierde de vista que la remoción y reemplazo de   las autoridades universitarias se produce en un contexto muy particular, como es   la vigilancia especial a la que está sometida la institución, las conductas   altamente reprochables frente a las cuales se actúa y la implicación de derechos   de terceros.    

No obstante, estiman   que asiste razón al demandante en lo que concierne al debido proceso, toda vez   que el acto administrativo mediante el cual se toma la decisión de intervenir   una institución universitaria debe ser producto de una investigación en la cual   la propia universidad pueda presentar sus descargos. Aducen que este   procedimiento no está previsto en la ley enjuiciada, lo que impide a la entidad   vigilada desplegar las herramientas que otorga el orden jurídico en otras   instancias administrativas para realizar una efectiva defensa, lo cual, a su   vez, permitiría al Ministerio comprobar la falta, graduar la respectiva sanción,   así como verificar la conveniencia de extenderla por un año más, conforme al   numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014.    

Agregan que “por   impropia y reprochable que pueda ser la conducta de un directivo de una   institución universitaria sometida a vigilancia especial, el debido proceso y   las garantías constitucionales se erigen como barrera, límite y dosificador de   una eventual sanción propinada por la autoridad administrativa competente”.    

4. Universidad Externado de Colombia    

El Director del Departamento de Derecho Administrativo de esta universidad,   remitió a esta Corporación el concepto elaborado por el Grupo de Investigación   en Derecho Administrativo, en el que concluye que algunos apartes del artículo   13 de la Ley 1740 de 2014, son inexequibles, por quebrantamiento del principio   de legalidad, debido proceso y autonomía universitaria.    

Sobre la censura relacionada con la violación al principio de tipicidad en   materia sancionatoria, concuerda con el actor “en el sentido de establecer   que los conceptos plasmados en la norma resultan poco precisos. En primer lugar   la disposición no profundiza respecto de lo que significa una “grave situación   de anormalidad”. ¿Cuándo se configura una grave situación de anormalidad?   ¿Cuáles son sus componentes? ¿Cuándo comienza y cuando puede considerarse que   termina? Ninguno de estos interrogantes son absueltos por el precepto”.    

De otra parte, señala que “la norma establece que la conducta debe realizarse   “durante la vigilancia especial”. No obstante, no explica en qué consiste dicha   vigilancia. Si bien el artículo 11 de la Ley 1740 de 2014, se refiere   específicamente a la vigilancia especial, el mismo únicamente la describe como   una “medida especial” y tampoco define el concepto (…)”.    

Agrega que “ni siquiera el contenido de la conducta en sí resulta preciso (…)   toda vez que el legislador se vale de expresiones vagas tales como cumplir,   impedir o dificultar “la implementación de las medidas u órdenes adoptadas por   el Ministerio de Educación Nacional” para describir el supuesto de hecho. En   este sentido, el precepto no establece qué conductas pueden considerarse como   punibles”.        

En cuanto a   la consecuencia jurídica que conlleva el supuesto de hecho, considera que no se   especifica en qué consiste, ni cuáles son las implicaciones del reemplazo   tipificado, el cual puede tener un término de hasta dos años. A partir de ello,   concluye que el precepto acusado no cumple con el principio de tipicidad exigido   por la Carta en el artículo 29, pues ni la conducta ni la sanción se encuentran   descritas de manera clara y precisa.    

Refiriéndose al cargo relativo al desconocimiento del principio de legalidad   (artículos 6 y 122 C.P.), aduce que la norma censurada no define el concepto de   “grave anormalidad”, bajo el cual podrán adoptarse las medidas de vigilancia   especial. Asimismo, señala que la disposición adolece de claridad en la conducta   que está prohibiendo a los consejeros, directivos representantes legales y   revisores fiscales de las instituciones de educación superior. Por tanto, estima   que el precepto acusado, por su amplitud, podría resultar muy gravoso, debiendo   ser reglado. Precisa que “bajo ningún supuesto, corresponde a una facultad   discrecional del Ministerio de Educación Nacional el hecho de aplicar o no una   sanción, pues dicha idea violaría la finalidad del principio de legalidad de las   sanciones”.    

Finalmente,   en concepto de esta universidad, la falencia más grave que presenta el artículo   13 acusado, radica en que contraviene el principio de autonomía universitaria ya   que atenta contra la facultad de las instituciones de educación superior de   establecer su organización interna, así como la potestad sancionatoria de las   mismas al trasladarla al Ministerio de Educación Nacional.    

V. CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

La Viceprocuradora General de   la Nación, mediante concepto 006089 del 27 de abril de 2016, se pronuncia en   favor de la constitucionalidad de la disposición parcialmente acusada,   formulando un condicionamiento.    

1. En primer lugar,   menciona que aun cuando la vigilancia especial de que trata la norma demandada   se surta dentro de un marco de competencias preventivas de vigilancia e   inspección de la educación superior “y no dentro de un procedimiento   sancionatorio como equivocadamente lo señala el actor”, es necesario   verificar el cumplimiento de cada una de las garantías derivadas del debido   proceso, aplicables también a las actuaciones y procedimientos administrativos.    

Así, la Procuraduría   advierte que no es cierto que las medidas de vigilancia especial de que trata la   Ley demandada, desconozcan el principio de legalidad y la tipicidad, propias del   debido proceso. Aduce que el actor yerra al considerar que las conductas   reprochadas, las sanciones correspondientes, el procedimiento a seguir y los   recursos procedentes, no se encuentran determinados claramente en la ley.    

Al respecto señala   que el Ministerio de Educación Nacional se encuentra habilitado para adelantar   procesos preventivos que permitan evaluar, apoyar, fomentar y dignificar la   educación superior, conforme a la Ley 1740 de 2014, y en cumplimiento de las   funciones de inspección y vigilancia a la enseñanza y en general a la prestación   de los servicios públicos, que la Carta deposita en el Presidente de la   República.    

Destaca que   antes de que se adopte alguna medida de vigilancia especial, conforme al   artículo 12 de la Ley demandada, la autoridad administrativa debe expedir una   resolución motivada que debe ser notificada personalmente y contra la cual   procede el recurso de reposición, trámite a través del cual las partes   discutirán la presencia o no, de las mencionadas causales y, en consecuencia, la   procedencia de la vigilancia especial. De esta manera, considera, se satisfacen   las garantías de motivación, publicidad y contradicción, emanadas del debido   proceso, impidiendo que esta facultad sea empleada de forma arbitraria.    

2. Refiriéndose a las expresiones “dificulten la implementación de las   medidas y órdenes adoptadas por el Ministerio”, y “oculten o alteren   información”, que da lugar a que funcionarios directivos o administrativos   puedan ser reemplazados por quien designe el Ministerio de Educación, considera   que no son términos vagos o de textura abierta, sino que están claramente   delimitados en el mismo cuerpo normativo.      

Respecto de la primera expresión, asegura se trata del desconocimiento de las   medidas preventivas especiales descritas en el mismo artículo 13 de la ley 1740   de 2014, relacionadas con: (i) la designación de “un inspector in situ para   que vigile permanentemente y mientras subsista la situación que origina la   medida, la gestión administrativa o financiera de la entidad, así como los   aspectos que están afectando las condiciones de continuidad y calidad que   motivaron la medida”; (ii)  la supresión temporal y preventiva   del registro calificado; y (iii) la constitución de una fiducia “cuando se   evidencia que el manejo de los recursos y rentas afecta gravemente la viabilidad   financiera o la prestación del servicio en condiciones de calidad”.    

En cuanto a la segunda expresión, relativa al ocultamiento o alteración de la   información, considera que es claro que la autoridad administrativa requiere   acceder a la información contable y administrativa para lograr auditar y   evidenciar posibles irregularidades, tal como lo prevé la misma ley en su   artículo 9º.    

Llama la atención sobre el hecho de que el demandante califique la sustitución   de los funcionarios como una sanción, cuando en estricto sentido no lo es, toda   vez que se trata de un mecanismo orientado a lograr los objetivos de la   vigilancia especial.    

3. En lo que concierne a la censura sobre la vulneración a la autonomía   administrativa, en punto a la posibilidad de que las instituciones se den sus   propios dignatarios, la vista fiscal estima que la decisión de reemplazar   temporalmente algunas autoridades universitarias, “debe estar circunscrita a   los fines de la vigilancia especial, señalados en la ley, los cuales consisten   en (…) dar cumplimiento a las medidas de carácter preventivo previamente   adoptadas por el Ministerio de Educación o acceder a la información necesaria   para auditar y vigilar a la institución de educación superior y de esta forma   superar la grave situación de anormalidad que ponga en entredicho la calidad y   continuidad del servicio, o el manejo de los recursos, con el propósito de   garantizar el derecho a la educación”.    

En ese orden, para el Ministerio Público, “las autoridades designadas por la   propia institución universitaria, conservarían la competencia que les asiste   para continuar determinando el curso de la institución, de acuerdo con su   filosofía”. Entendida de esta forma la medida especial de que trata el   numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, en concepto de la   Procuraduría, “se estaría salvaguardando de manera simultánea la autonomía   universitaria y el ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia al   servicio público de educación”.    

En consecuencia, estima que los apartes demandados del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014   deben ser declarados exequibles, “en el entendido de que las personas   naturales o jurídicas designadas por el Ministerio de Educación Nacional para el   ejercicio de funciones directivas o administrativas dentro de una institución de   educación superior, en reemplazo de los funcionarios designados por ella misma   como resultado de la adopción de una medida de vigilancia especial, sólo podrá   realizar las actuaciones relacionadas con los aspectos sujetos a evaluación o   investigación dentro de la vigilancia especial que se esté llevando a cabo, esto   es, dar cumplimiento a las medidas de vigilancia especial que se hayan adoptado   previamente y ofrecer a la autoridad administrativa la información veraz que   requiera en el marco del ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia,   con el objetivo de superar la situación de grave anormalidad que afecte la   calidad o continuidad del servicio o el manejo de los recursos”.    

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

1. Competencia de la   Corte    

De conformidad con   lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte   Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la   demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues los segmentos normativos   cuestionados hacen parte de una Ley de la República, en este caso, de la Ley 1740 de 2014.    

2. Planteamiento del   problema jurídico y metodología de la decisión    

2.1. En el presente   caso el demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de los segmentos   acusados del primer inciso y del numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de   2014. En general, el actor y algunos de los intervinientes consideran que en su   actual redacción, la disposición vulnera los artículos 6º, 29, 69 y 122 de la   Constitución Política, relativos al principio de legalidad, el debido proceso,   la autonomía universitaria y el principio de legalidad de los empleos públicos.   A su juicio, los apartes normativos cuestionados, al emplear conceptos   indeterminados para establecer conductas sancionables, ofrece un excesivo margen   de discrecionalidad al Ministerio de Educación Nacional para imponer la sanción   de reemplazo de los funcionarios de las instituciones de educación superior, en   el marco de la vigilancia especial que se adelante sobre estas últimas. En el   mismo sentido, considera que al facultarse a dicho Ministerio para reemplazar a   los consejeros, directivos, representantes legales, administradores y revisores   fiscales, coarta el derecho que tienen las instituciones de educación superior   de establecer su propia organización interna.    

2.2.  Por su parte,   el Ministerio de Educación Nacional propone la exequibilidad de los segmentos   demandados del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, por cuanto las medidas allí   contenidas son de carácter preventivo y transitorio, orientadas a superar una   situación de anormalidad y, por ende, no tienen carácter  sancionatorio.    Igualmente, resuelve la supuesta indeterminación de las expresiones censuradas   haciendo una lectura sistemática del texto de la ley y destacando que el   principio de legalidad es mucho más flexible, a diferencia del derecho   sancionador, cuando se trata de medidas  administrativas preventivas. Advierte   que la autonomía universitaria no es absoluta, ni le otorga a dichas   instituciones  libertades para desconocer derechos fundamentales o actuar por   fuera del orden jurídico, comoquiera que la inspección y vigilancia de la   educación superior es una de las limitaciones legítimas a dicha autonomía.    

2.3. Para el   Ministerio Público las expresiones acusadas no son vagas ni de textura abierta,   sino que se encuentran claramente delimitadas por el mismo contexto normativo.   Precisa que la sustitución de los funcionarios, lo que el accionante identifica   como sanción, no lo es en estricto sentido, pues no se trata de una pena,   castigo o medida sancionatoria, sino un simple mecanismo para alcanzar los   objetivos de la vigilancia especial. Señala que la norma establece un   procedimiento administrativo que salvaguarda el principio de legalidad y el   debido proceso, impidiendo que la autoridad administrativa utilice las   facultades de forma arbitraria. Finalmente, en cuanto a la posible afectación   del principio de autonomía universitaria, considera que debe hacerse un   condicionamiento al inciso 4º acusado, toda vez que el reemplazo temporal de las   autoridades universitarias por quien designe el Ministerio de Educación, junto   al límite temporal previsto en la norma, debe estar circunscrito estrictamente a   los fines de la vigilancia especial, esto es, a realizar las labores que los   dignatarios originarios omitieron u obstruyeron.    

2.4. A partir de los   cargos de la demanda, del punto de vista del Ministerio Público y de las   intervenciones allegadas, la Corte debe establecer si la facultad del Ministerio   de Educación Nacional, en el marco de su función de inspección y vigilancia de   la prestación del servicio educativo, de reemplazar al personal directivo o   administrativo de las instituciones de educación superior, cuando éstas “no   cumplan, impidan o dificulten la implementación de las medidas u órdenes   adoptadas” por el Ministerio durante la vigilancia especial u “oculten o   alteren información”, contraviene el principio de legalidad, el derecho al   debido proceso y la autonomía universitaria, contenidos en los artículos 6º, 29,   69 y 122 de la Constitución Política.    

2.5. Para resolver   el anterior interrogante, la Sala previamente abordará los siguientes temas: (i) la inspección y   vigilancia de la educación superior por parte del Estado y su carácter dual (Ley   1740 de 2014); (ii) el derecho al debido proceso administrativo y el principio   de legalidad; (iii) las características y límites de la autonomía universitaria.  A partir de estas premisas adelantará el examen   de los cargos planteados en la demanda.    

3. La inspección y   vigilancia de la educación superior por parte del Estado. El carácter preventivo   y sancionatorio previsto por la Ley 1740 de 2014.    

3.1. Entre las   funciones encomendadas al Congreso por el Constituyente, se encuentra la de   “[E]xpedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio   de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución”   (núm. 8º art. 150 C.P.), así como la de “[E]xpedir las leyes que regirán el   ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”   (núm. 23 art. 150 C.P.). Bajo este marco constitucional, corresponde al   legislativo desarrollar las competencias en cabeza de la rama ejecutiva para   desplegar dichas funciones, contando para ello con un amplio margen de   configuración normativa. Del mismo modo, el Congreso está facultado de acuerdo a los artículos 333 y 334 de   la Carta, para asignar al ejecutivo competencias de inspección y vigilancia,   como una manifestación del poder de intervención del Estado en la economía.    

En concordancia con lo anterior, la Constitución Política establece   entre las actividades inherentes de la administración, las funciones de   inspección, vigilancia y control, sobre distintas actividades sociales y sobre   aquellas personas u órganos encargados de desarrollarlas. Así, el artículo 189   de la Carta asigna al Presidente de la República ejercer la inspección y   vigilancia respecto de la enseñanza (núm. 21), la prestación de los   servicios públicos (núm. 22), sobre las personas que realicen actividades   financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo o   inversión de recursos captados del público, así como respecto de las entidades   cooperativas y las sociedades comerciales (núm. 24) y ante las instituciones de   utilidad común con la finalidad de que las rentas de éstas se conserven y sean   debidamente aplicadas y que en todo lo esencial se cumpla la voluntad de los   fundadores (núm. 26)    

En lo que concierne al ámbito   de la función intervencionista del Estado en la educación, la doctrina comparada   ha precisado que: “Es indiscutible que el Estado tiene el derecho de tomar   las medidas para que todo establecimiento de instrucción presente condiciones   suficientes de salubridad, lo mismo que para exigir severas garantías de   moralidad a todos aquellos que pretenden dirigir la escuela. Tiene ciertamente   el derecho, también el deber, de ejercitar en cierta medida un control sobre   todos los establecimientos de enseñanza. Es igualmente cierto que el Estado   puede y debe ejercer su vigilancia para asegurar que los maestros no atenten   contra la libertad psíquica, intelectual y moral de sus alumnos, y con tal fin   puede ejercer la inspección de todos los institutos educativos (…). A la   inversa, no es menos cierto que el Estado no puede ni debe prohibir ni imponer   en una escuela la enseñanza de doctrina alguna. El Estado no puede organizar una   inspección para vigilar métodos, doctrinas, tendencias, el espíritu que inspira   la enseñanza de la escuela”[1].    

A este respecto, el artículo 67   de la Constitución Política establece que la educación es un derecho de la   persona y un servicio público que tiene una función social. La finalidad   atribuida a ella por la Carta, es la de acceder al conocimiento, a la ciencia, a   la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La misma disposición   superior prescribe que le corresponde al Estado “regular y ejercer la suprema   inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por   el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral y física de los   educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los   menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema   educativo”[2].    

En este mismo orden, la   adecuada prestación del servicio público de educación compromete la satisfacción   de ese derecho fundamental, del bienestar general y del mejoramiento de la calidad de vida de   la población y, en esa medida, constituye un fin esencial del Estado. Por ello,   corresponde al mismo Estado garantizar que su prestación sea eficiente y de   calidad, ya sea se efectúe directamente o a través de los particulares,   reservándose en todo caso la competencia para regular, controlar, inspeccionar y   vigilar su adecuada prestación (C.P. arts. 365 y 366).    

Es claro entonces   que la facultad de inspección y vigilancia del servicio público de educación le   corresponde por mandato superior al Presidente de la República[3], según lo dispuesto por la   Constitución (art. 189 núm. 21 y 22), quien acorde con lo consagrado por el   artículo 211 del ordenamiento constitucional, podrá delegar[4] en el   Ministerio de Educación Nacional todas las funciones asignadas en esta materia   por la ley[5].    

3.2. En lo que concierne a   la inspección y vigilancia del Estado en la prestación del servicio público de educación   superior, la Corte ha señalado que esta debe   ejercitarse  “dentro del marco constitucional y conforme a las reglas y a los precisos   instrumentos que al efecto haya dispuesto la ley ( Artículo 150, numeral 8,   C.P.) los cuales encuentran límite no solo en el núcleo esencial de la autonomía   constitucionalmente reconocida a las universidades (Artículo 69 C.P.) sino en la   necesidad de que esas instituciones en ejercicio de esa misma autonomía logren   cabalmente los altos fines sociales previstos en la misma Constitución para los   que han sido creadas como producto de la iniciativa de los particulares   encaminada a la satisfacción de necesidades que interesan a la sociedad en su   conjunto (Artículos 38 y 62 de la Constitución Política)”[6].    

3.3. La intervención del Estado en esta materia ha sido regulada   mediante la Ley 30 de 1992[7],   modificada parcialmente por la Ley 1740 de 2014[8]. El   artículo 31 de la primera establece que el fomento, la inspección y vigilancia   de la enseñanza corresponde al Presidente de la República, y estarán orientadas,   entre otras, a:    

“(…)    

b) Vigilar que se cumpla e   impere plena e integralmente la garantía constitucional de la autonomía   universitaria.    

c) Garantizar el derecho de   los particulares a fundar establecimientos de Educación    

Superior conforme a la ley.    

(…)    

j) <Literal adicionado por   el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el   siguiente:> Velar por la calidad y la continuidad del servicio público de   educación superior.    

l) <Literal adicionado por   el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el   siguiente:> Velar por el adecuado cubrimiento del servicio público de educación   superior.    

m) <Literal adicionado por   el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el   siguiente:> Que en las instituciones privadas de Educación Superior,   constituidas como personas jurídicas de utilidad común, sus rentas se conserven   y se apliquen debidamente y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de   sus fundadores, sin que pueda consagrarse o darse de forma alguna el ánimo de   lucro.    

n) <Literal adicionado por   el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el   siguiente:> Que en las instituciones oficiales de Educación Superior se atienda   a la naturaleza de servicio público cultural y a la función social que les es   inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen y   que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente”.    

3.4. Por su parte, la Ley 1740 de 2014, señala que la inspección y   vigilancia de la educación superior por parte del Estado tiene una connotación   dual, al precisar que “es de carácter preventivo y sancionatorio”,   aplicándose a las instituciones estatales u oficiales,   privadas, de economía solidaria, y a quienes ofrezcan y presten el servicio   público de educación superior (art. 4º). Igualmente, se precisa que dicha   función vela por los objetivos   establecidos en el artículo 3º. Estos son:    

“1. El cumplimiento de las   disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que regulan la   prestación o administración del servicio público de educación por parte de las   instituciones de educación superior.    

2. El cumplimiento de los   estatutos y reglamentos de las instituciones de educación superior y del régimen   legal especial, si lo hubiere.    

3. La prestación continua   de un servicio educativo con calidad.    

4. La atención efectiva de   la naturaleza de servicio público cultural de la educación y de la función   social que le es inherente.    

5. La eficiencia y correcto   manejo e inversión de todos los recursos y rentas de las instituciones de   educación superior a las que se aplica esta ley, en los términos de la   Constitución, la ley y sus reglamentos.    

6. La protección de las   libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra.    

7. La garantía de la   autonomía universitaria.    

8. La protección del   derecho de los particulares a fundar establecimientos de educación superior   conforme con la Constitución y la ley.    

9. La participación de la   comunidad educativa en la dirección de las instituciones.    

10. El fortalecimiento de   la investigación en las instituciones de educación superior.    

11. La producción del   conocimiento y el acceso a la ciencia, la tecnología, las humanidades, la   filosofía, la cultura y el arte.    

12. El fomento y desarrollo   del pensamiento científico y pedagógico en las instituciones de educación   superior”.    

Esta misma ley confiere directamente al Ministerio de Educación, a fin de   garantizar, entre otros, los aludidos objetivos, la facultad de ejercer la inspección y vigilancia del cumplimiento de   las normas constitucionales y legales que regulan la educación superior,   incluyendo las normas de calidad, administrativas, financieras y técnicas, así   como del cumplimiento de sus estatutos y reglamentos. Igualmente, se le faculta   para expedir los lineamientos y reglamentos en desarrollo de las funciones de   inspección y vigilancia, sobre la manera en que las instituciones de educación   superior deben cumplir las disposiciones normativas que regulan el servicio   público educativo, como fijar criterios técnicos para su debida aplicación (art.   5º).    

En materia de la   función de inspección, el artículo 6º de la Ley 1740 de 2014, faculta al   Ministerio de Educación para “solicitar, confirmar y analizar   en la forma, detalle y términos que determine, la información que requiera sobre   la situación jurídica, contable, económica, administrativa o de calidad de   cualquier institución de educación superior, o sobre operaciones específicas de   la misma a las que aplica esta ley”. Para estos efectos, el Ministerio   cuenta con importantes facultades, en los términos del artículo 7º, para acceder   y verificar la información, pudiendo solicitar reportes e informes, interrogar a   personas, examinar la infraestructura de las instituciones y adelantar   averiguaciones[9].    

Respecto a la   función de vigilancia, la ley otorga al Ministerio de Educación la facultad de   velar porque en las referidas instituciones se cumpla con las normas para   su funcionamiento, se desarrolle la prestación continua del servicio público en   condiciones de calidad; y de supervisar la implementación de correctivos que   permitan superar situaciones críticas de orden jurídico, económico, contable,   administrativo o de calidad (art. 8º). Con estos fines, la ley permite al   Ministerio hacer seguimiento a las actividades de tales instituciones, practicar   visitas, adoptar medidas, tramitar reclamaciones y quejas, adelantar   investigaciones, solicitar la cesación de actuaciones contrarias a la ley o a   los estatutos, solicitar informes, hacer acompañamiento en la implementación de   medidas para el restablecimiento de la continuidad del servicio o el   mejoramiento de su calidad y conminar a sus representantes legales y directivos,   para que se abstengan de realizar actos contrarios al ordenamiento jurídico    (art. 9º)[10].    

3.5. En virtud del carácter dual de la inspección y   vigilancia del Estado respecto de la educación superior, el legislador dotó al   Ministerio de Educación Nacional de una serie de medidas administrativas de   orden preventivo, tendientes a “promover la continuidad del servicio,   el restablecimiento de la calidad, el adecuado uso de las rentas o bienes de las   instituciones de educación superior de conformidad con las normas   constitucionales, legales y reglamentarias, o la superación de situaciones que   amenacen o afecten la adecuada prestación del servicio de educación o el   cumplimiento de sus objetivos, sin perjuicio de la investigación y la   imposición de las sanciones administrativas a que haya lugar”.  Por   tanto, el Gobierno, a través del Ministerio, cuenta con mecanismos para lograr   tales propósitos, pudiendo adoptar, mediante acto administrativo motivado, una o   varias de las siguientes medidas (art. 10):    

“1. Ordenar la presentación y adopción de planes y programas de mejoramiento   encaminados a solucionar situaciones de irregularidad o anormalidad y vigilar la   cumplida ejecución de los mismos, así como emitir las instrucciones que sean   necesarias para su superación.    

2. Ordenar abstenerse de   ofrecer y desarrollar programas sin contar con el registro calificado; en este   caso el Ministerio informará a la ciudadanía sobre dicha irregularidad.    

3. Enviar delegados a los   órganos de dirección de las instituciones de educación superior cuando lo   considere necesario.    

4. Señalar condiciones que   la respectiva institución de educación superior deberá atender para corregir o   superar en el menor tiempo posible irregularidades de tipo administrativo,   financiero o de calidad que pongan en peligro el servicio público de educación.    

5. Disponer la   vigilancia especial de la institución de educación superior, cuando se   evidencien una o varias de las causales que señala a continuación esta ley para   ello.    

6. Salvaguardar los   derechos adquiridos de los estudiantes matriculados en los programas de las   instituciones de educación superior, aprobados por el Ministerio de Educación   Nacional”.    

Con el fin de salvaguardar   las garantías del debido proceso administrativo, la ley prevé un procedimiento   para la adopción de las mencionadas medidas preventivas y de vigilancia especial   (art. 12). Así, el Ministerio de Educación debe con tal propósito, proferir una   resolución motivada, la cual se notifica personalmente o, en su defecto,   mediante aviso fijado en un lugar público en las instalaciones de la institución   educativa, al representante legal o a quien va dirigida la medida, de acuerdo a   los artículos 67 y 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo. El acto administrativo mencionado es de cumplimiento   inmediato y contra el mismo solo procede el recurso de reposición, el que se   concede en el defecto devolutivo, sin que suspenda la ejecución de lo allí   dispuesto.    

En punto a la medida   preventiva de vigilancia especial, la ley establece cinco causales para   que la misma sea adoptada, cuando en una o varias de ellas incurre una   institución de educación superior (art. 11). Ellas son: (a) La interrupción   anormal grave en la prestación del servicio de educación a menos que dicha   interrupción obedezca a fuerza mayor o protestas de agentes de la comunidad   educativa; (b) La afectación grave de las condiciones de calidad del servicio;   (c) Que los recursos o rentas de la institución están siendo conservados,   invertidos, aplicados o arbitrados indebidamente, con fines diferentes al   cumplimiento de su misión y función institucional, o en actividades diferentes a   las propias y exclusivas de la institución, teniendo en cuenta lo que dispone la   Constitución, la ley y sus estatutos; (d) Que habiendo sido sancionada, persista   en la conducta, o (e) Que incumpla la orden de no ofrecer o desarrollar   programas académicos sin registro calificado.    

Las anteriores causales   representan situaciones irregulares que al estructurarse al interior de las   instituciones de educación superior, podrían amenazar los derechos de la   comunidad educativa, la continuidad y la calidad del servicio público, la   inversión o el manejo adecuado de los recursos. Por tanto, la ley establece   cuatro medidas para que tales circunstancias anómalas sean superadas en el menor   tiempo posible, asegurándose la normalidad en la prestación del servicio. De   esta manera, el artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, señala que el Ministerio de   Educación, en el marco de la medida preventiva de vigilancia especial, puede:    

“1. Designar un Inspector   in situ, para que vigile permanentemente y mientras subsista la situación que   origina la medida, la gestión administrativa o financiera de la entidad, así   como los aspectos que están afectando las condiciones de continuidad y calidad   que motivaron la medida.    

2. Suspender temporalmente   y de manera preventiva, mientras se restablezca la continuidad y calidad del   servicio de educación, la vigencia del registro calificado otorgado a los   programas académicos de las instituciones de educación superior, o el trámite de   solicitudes de nuevos registros o renovaciones.    

3. Cuando se evidencia que   el manejo de los recursos y rentas afecta gravemente la viabilidad financiera o   la prestación del servicio en condiciones de calidad, ordenar la constitución   por parte de la Institución de una fiducia para el manejo de sus recursos y   rentas, de forma que estos solo sean conservados, invertidos, aplicados o   arbitrados en el cumplimiento de su misión y función institucional, o en   actividades propias y exclusivas de la institución.    

4. En caso de que uno o   varios de los consejeros, directivos, representantes legales, administradores o   revisores fiscales no cumplan, impidan o dificulten la implementación de las   medidas u órdenes adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional durante la   vigilancia especial, u oculten o alteren información, podrán ser reemplazados   hasta por el término de un (1) año, prorrogable por una sola vez, por la persona   natural o jurídica que designe el Ministerio de Educación Nacional”.    

Como se aprecia, para la adopción de medidas   preventivas, en particular la de vigilancia especial, la ley prevé un órgano   competente y unas causales específicas, exigiendo que para su implementación se   profiera un acto administrativo motivado, el que debe ser debidamente notificado   al interesado y contra el cual procede el recurso de reposición. Estas mismas   garantías se reproducen al momento de adoptar las medidas propias de la   vigilancia especial, en el evento de que estas no sean tomadas en el mismo acto   que dispuso la medida preventiva principal.    

Como garantía adicional a lo anterior, por tratarse   de decisiones administrativas adoptadas en el marco de la función de inspección   y vigilancia por parte del Ministerio de Educación Nacional, estas son   susceptibles del control judicial por parte de la jurisdicción contencioso   administrativa, en cuyos procesos se cuenta con la posibilidad de decretarse   medidas cautelares, tales como la suspensión provisional de los actos, de   acuerdo con los artículos 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011.    

3.6. Ahora bien, dado del carácter dual de la   inspección y vigilancia del Estado sobre la educación superior, aparte de las   medidas administrativas preventivas a cargo del Ministerio de Educación, las   cuales se adoptan “sin perjuicio de la investigación y la imposición de   las sanciones administrativas a que haya lugar”,  el legislador también   previó separadamente un régimen sancionatorio respecto de los directivos,   representantes legales, consejeros, administradores, revisores fiscales, o   cualquier persona que ejerza la administración y/o el control de la institución   de educación superior, que sean investigados.    

La competencia para ordenar la apertura de   investigación preliminar con el objeto de comprobar la existencia o comisión de   los actos constitutivos de falta administrativa, así como para imponer las   sanciones administrativas y adoptar las medidas que las hagan efectivas, también   se encuentra a cargo del Ministerio de Educación (art. 17 §. 2º y art. 20), siendo las faltas objeto de sanción las   contempladas en el artículo 18 de la Ley 1740 de 2014, así:    

“Artículo 18. Aplicación de   sanciones. El Ministerio de Educación Nacional podrá imponer las   sanciones administrativas a los consejeros, directivos, representantes legales,   administradores, o revisores fiscales, cuando en ejercicio de sus funciones   incurran en cualquiera de las siguientes faltas:    

1. Incumplan los deberes o   las obligaciones Constitucionales, legales o estatutarias que les correspondan   en desarrollo de sus funciones.    

2. Ejecuten, autoricen, o   no eviten debiendo hacerlo, actos que resulten violatorios de la Constitución,   de la ley, de las normas que expida el Gobierno Nacional, de los estatutos o de   cualquier norma o disposición a la que en ejercicio de sus funciones deban   sujetarse.    

3. Incumplan las normas,   órdenes, requerimientos o instrucciones que expida el Ministerio de Educación   Nacional en ejercicio de sus facultades de inspección y vigilancia.    

4. No presenten informes o   documentos requeridos en el curso de las investigaciones administrativas,   oculten, impidan o no autoricen el acceso a sus archivos a los funcionarios   competentes, o remitan la información solicitada con errores significativos o en   forma incompleta.    

5. Incumplan los estatutos   universitarios, o en el caso de las instituciones de educación privadas y de   economía solidaria, apliquen reformas sin la ratificación del Ministerio de   Educación Nacional, de conformidad con el artículo 103 de la Ley 30 de 1992.    

Las sanciones   administrativas a las instituciones de educación superior, proceden cuando:    

l. Incumplan los deberes o   las obligaciones que la constitución, la ley, los reglamentos les   imponen.    

2. Ejecuten, autoricen, o   no eviten debiendo hacerlo, actos que resulten violatorios de la Constitución   Nacional, de la ley, de las normas que expida el Gobierno Nacional, de los   estatutos o de disposiciones o instrucciones que expida el Ministerio de   Educación Nacional en el ejercicio de sus facultades.    

3. Incumplan las normas,   órdenes, requerimientos o instrucciones que expida el Ministerio de Educación   Nacional, en ejercicio de sus facultades.    

Lo anterior, sin perjuicio   de las demás acciones o sanciones a que haya lugar”.    

Las sanciones administrativas aplicables en el marco   de la función de inspección y vigilancia, las cuales se pueden graduar de   acuerdo a los criterios legales[11],   son las previstas en el artículo 17 de la misma ley. Así, los directivos,   representantes legales, consejeros, administradores, revisores fiscales, o   cualquier persona que ejerza la administración y/o el control de la institución   de educación superior, puede ser objeto de (i) amonestación pública o privada,   (ii) multas personales hasta de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes,   (iii) suspensión en el ejercicio del respectivo cargo, hasta por el término de   dos (2) años, (iii) separación del cargo e (iv) inhabilidad de hasta 10 años   para ejercer cargos o contratar con Instituciones de Educación. Del mismo modo,   las instituciones de educación superior investigadas pueden ser objeto de (i)   multas institucionales hasta por 1000 smlmv, (ii) suspensión de programas   académicos, registros calificados, o nuevas admisiones, hasta por el término de   2 años, (iii) cancelación de programas académicos o de registros calificados,   (iv) suspensión o cancelación de la personería jurídica.    

El procedimiento para la imposición de las referidas   sanciones, se encuentra contemplado en los artículos 51 y 52 de la Ley 30 de   1992, según los cuales:    

“Artículo 51. <Artículo modificado por el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el   siguiente:> Cuando en el desarrollo de la investigación se establezca que una   institución o su representante legal pudo incurrir en una de las faltas   administrativas tipificadas en esta Ley, el investigador que designe el Ministro   de Educación Nacional, le formulará mediante oficio que le será entregado   personalmente, pliego de cargos que contendrá una relación de los hechos y de   las pruebas, la cita de las disposiciones legales infringidas y los términos   para que rinda descargos para lo cual dispondrá de un término de treinta (30)   días.    

Tanto la Institución de   Educación Superior a través de su representante legal, como el investigado,   tendrán derecho a conocer el expediente y sus pruebas; a que se practiquen   pruebas aún durante la etapa preliminar; a ser representado por un apoderado y   las demás que consagren la Constitución y las leyes.    

Rendidos los descargos se   practicarán las pruebas solicitadas por la parte investigada o las que de oficio   decrete el investigador.    

Concluida la investigación   el funcionario investigador rendirá informe detallado al Ministro de Educación   Nacional, según el caso, sugiriendo la clase de sanción que deba imponerse, o el   archivo del expediente si es el caso.    

Artículo 52. La acción y la sanción administrativa caducarán en el   término de tres (3) años, contados a partir del último acto constitutivo de la   falta”.    

De esta manera, al igual que para la adopción de las   medidas preventivas, el legislador también estableció en el régimen   sancionatorio de la inspección y vigilancia de la educación superior, un órgano   competente, los sujetos susceptibles de investigación y sanción, el listado   taxativo de faltas, las sanciones aplicables y el criterio de graduación, así   como un procedimiento que cuenta con etapas definidas, términos para rendir   descargos y solicitar y practicar pruebas.    

Del mismo modo, en los casos en que se adopten   sanciones, al tratarse de decisiones del Ministerio de Educación Nacional,   plasmadas en actos administrativos, pueden ser objeto de control jurisdiccional   por parte de la justicia administrativa, en donde al interior del proceso   respectivo se tiene la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los   actos.    

3.7. De todo lo señalado en este aparte, se puede   concluir que la facultad de inspección y vigilancia del servicio público de   educación corresponde al Presidente de la República, quien ha delegado en el   titular del Ministerio de Educación dicha función. Esta facultad de intervención   del Estado en la educación superior debe ejercitarse en el marco constitucional   y legal, respetando la autonomía universitaria reconocida por la Carta a las   universidades, para que estas logren los fines sociales para los cuales fueron   creadas.    

El legislador, en el marco de sus competencias   constitucionales, a través de la Ley 1740 de 2014, ha regulado lo concerniente a   la inspección y vigilancia de la educación superior, estableciendo un carácter   dual de dicha función, es decir, preventivo y sancionatorio, diferenciando cada   una de estas condiciones mediante objetivos, procedimientos y medidas distintas.   Entre las medidas preventivas, más no sancionatorias, se encuentra la de   vigilancia especial, que busca superar situaciones irregulares que se presenten   en las instituciones de educación superior, que amenacen los derechos de la   comunidad educativa, la continuidad y la calidad del servicio, la inversión o el   manejo adecuado de los recursos.    

Las decisiones mediante las cuales se disponga de   una medida preventiva o de vigilancia especial, responden a facultades otorgadas   por la Ley a un órgano competente, en este caso el Ministerio de Educación   Nacional, así como al agotamiento de un procedimiento que garantice la   expedición de uno o varios actos administrativos motivados, los cuales deben ser   debidamente notificados y susceptibles de controvertir su fundamento en sede   administrativa como judicial.    

4. El derecho al   debido proceso administrativo y el principio de legalidad. Reiteración de   jurisprudencia[12].    

4.1. El artículo   29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido   proceso, de conformidad con el cual “toda clase de actuaciones judiciales y   administrativas” deben desarrollarse con respeto de las garantías inherentes   al derecho fundamental del debido proceso. De conformidad con   el texto constitucional, el debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se   extiende también a todas las actuaciones, procedimientos y procesos   administrativos que lleven consigo consecuencias para los administrados.    

La jurisprudencia de esta Corporación también se ha pronunciado de   manera pacífica y consolidada acerca del contenido, elementos y características   del derecho al debido proceso, el cual es considerado uno de los pilares   fundamentales del Estado Social y constitucional de Derecho. Entre los elementos   más importantes del debido proceso, esta Corte ha destacado: (i) la garantía de   acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de lograr   una pronta resolución judicial; (ii) la garantía de juez natural; (iii) las   garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la determinación y aplicación   de trámites y plazos razonables; (v) la garantía de imparcialidad; entre otras   garantías[14].    

En materia administrativa, la jurisprudencia de esta Corte ha   establecido que los principios generales que informan el derecho fundamental al   debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones administrativas que   desarrolle la administración pública en el cumplimiento de sus funciones y   realización de sus objetivos y fines, de manera que se garantice: (i) el acceso   a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas   administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de   contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los   asociados. Todas estas garantías se encuentran encaminadas a garantizar el   correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de   conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios   vigentes y los derechos de los ciudadanos, con el fin de evitar posibles   actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la   expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o   contrarios a los principios del Estado de Derecho[15]. Igualmente,   esta Corporación ha sostenido que estas garantías inherentes al debido proceso   administrativo constituyen un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones   que desarrolle frente a los particulares[16].    

En punto al principio de legalidad[17], es claro que este se desprende del   debido proceso y   demanda la aplicación de normas preexistentes y establecidas por el órgano   competente, lo cual se traduce en un límite a las actuaciones de la   administración, evitando arbitrariedades por parte de las autoridades y   protegiendo los derechos de los administrados[18]. Así, toda autoridad debe tener sus competencias determinadas dentro   del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con respeto al principio   de legalidad, para que los derechos e intereses de los ciudadanos cuenten con la   garantía de defensa necesaria ante posibles actuaciones arbitrarias, hechas al   margen de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios. A este respecto, la Corte en   sentencia C-851 de 2013[19], señaló:    

“6.4. De este modo, el principio de legalidad tiene   importantes funciones reconocidas por la jurisprudencia: (1) de un lado, protege   la libertad al garantizar su ejercicio restringiendo intervenciones que la   limiten cuando no existe una norma que así lo autorice; (2) de otro lado protege   la democracia, porque la ley a la que se somete el ejercicio de la función   pública ha sido aprobada por órganos suficientemente representativos, por lo   cual se asegura el carácter democrático del Estado; (3) además, garantiza el   control y la atribución de responsabilidades al orientar las actividades de los   organismos a los que les han sido asignadas funciones de control respecto del   comportamiento de las autoridades públicas.    

6.5. Lo anterior se traduce en la prohibición de   expedir “regulaciones deficientes” para el ejercicio de funciones públicas,   sin que ello signifique que en todos los casos sea necesario contar con   disposiciones exhaustivas porque sería imposible que el legislador previera   todas las posibilidades de restricción de derechos, especialmente debido a la   complejidad de las funciones del Estado lo cual lleva a que un amplio número de   funciones se encuentren reguladas en cláusulas generales. En este sentido,   la jurisprudencia ha establecido que una regulación es “deficiente” cuando,   dependiendo del área de que se trate, las autoridades públicas no tengan ningún   parámetro de orientación de modo que no pueda preverse con seguridad suficiente   la conducta del servidor público que la concreta.    

6.6. En suma, el principio de legalidad exige la   existencia de una regulación previa y suficiente que oriente las funciones y   permita establecer el alcance [de las actuaciones] de las autoridades públicas,  sin poder pretenderse que en todos los casos dicha regulación sea detallada y   exhaustiva y que la totalidad de las actuaciones públicas deban agotarse en las   disposiciones jurídicas.    

6.7. Relacionado con lo anterior, el debido proceso administrativo que se consagra en los artículos 29, 6 y   209 de la C.P., ha sido definido por la jurisprudencia como:“(i) el conjunto   complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado   en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad   administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii)   cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”[20].   Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el   ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias   actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la   defensa de los administrados”[21]”  (negrilla fuera del texto original).    

En concordancia con esto último, la jurisprudencia de esta Corte ha   expresado que de la aplicación del debido proceso administrativo se derivan   consecuencias importantes, tanto para los asociados, como para la administración   pública. Desde la perspectiva de los asociados, de este derecho se desprenden   las garantías de (i) conocer las actuaciones de la administración; (ii) pedir y   controvertir las pruebas; (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa; (iv)   impugnar los actos administrativos, y (v) gozar de las demás garantías   establecidas en su beneficio.    

En lo que respecta a la administración, todas las manifestaciones   del ejercicio de la función pública administrativa se encuentran cobijadas por   el debido proceso, tales como (i) la formación y ejecución de actos   administrativos; (ii) las peticiones presentadas por los particulares; y (iii)   los procesos que se adelanten contra la administración por los ciudadanos en   ejercicio legítimo de su derecho de defensa[22].    

Asimismo, es de acotar que el principio del debido proceso   administrativo cobra una especial relevancia constitucional cuando se trata del   desarrollo de la facultad sancionadora de la administración pública. De esta   manera, cuando la Carta consagra el debido proceso administrativo, reconoce   implícitamente la facultad que corresponde a la Administración para imponer   sanciones. En punto a este tema, la jurisprudencia constitucional ha expresado   que la potestad sancionadora de la Administración persigue: (i) la realización   de los principios constitucionales que gobiernan la función pública, de   conformidad con el artículo 209 de la Carta, esto es, igualdad, moralidad,   eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; (ii) se diferencia de   la potestad sancionadora por la vía judicial; (iii) se encuentra sujeta al   control judicial; y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido   proceso[23].    

4.2. Con todo, no puede asegurarse que la totalidad de las   garantías del debido proceso constitucional deban aplicarse con la misma   rigurosidad en las actuaciones judiciales o administrativas, pues cada ámbito   cuenta con particularidades que le son propias. Sobre este particular, en   sentencia C-316 de 2008[24], esta Corporación consideró:    

“(…) las garantías procesales mencionadas en el artículo 29 deben ser aplicadas   a todos los procesos pero con importantes matices, introducidos en atención a   diferencias relevantes. Las diferencias que según la doctrina constitucional   vigente ameritan un tratamiento diferenciado son, en principio, los siguientes[25]:   (i) la entidad de los bienes jurídicos afectados con la sanción; (ii) la   afectación más o menos intensa que supone, para esos bienes jurídicos, la   sanción respectiva; y, (iii) el carácter general de las normas, comparadas con   las penales, esto es, el universo de los sujetos a que está destinado el mandato   cuyo incumplimiento acarrea la imposición de la sanción.[26]    

Al justificar el trato diferenciado en virtud de estos criterios ha dicho la   Corporación:    

“[E]ntre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias   importantes. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental   como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas,   por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las   garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no   afectan la libertad física u otros valores de tal entidad, sino que además sus   normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones que tienen   determinados deberes especiales (…) De conformidad con lo expuesto   anteriormente, la potestad sancionadora administrativa se diferencia   cualitativamente y por sus fines de la potestad punitiva penal”[27].    

19. En virtud de los razonamientos anteriores, la Corte ha entendido que los   estándares aplicables a los procedimientos administrativos pueden ser menos   exigentes que los aplicables al proceso penal. Por esta razón, la Corte   ha encontrado ajustado a la Carta que algunas de las medidas administrativas –   como multas u otras medidas correctivas – impuestas por la autoridad   administrativa tengan lugar después de un procedimiento que es menos exigente   que el proceso penal” (negrilla fuera del texto original).    

No obstante,   tratándose del derecho administrativo sancionador, de la misma forma que en el   derecho penal, las normas que prescriben conductas sancionables, deben respetar   el principio de legalidad y, por ende, el principio de tipicidad que le es   propio. Por tanto, la disposición sancionatoria debe establecer la conducta   reprochable junto a todos los elementos que la definen, pero sin la rigurosidad   propia del derecho penal, justamente por no referirse a conductas que supongan   una trascendental incursión en el núcleo duro de los derechos fundamentales,   particularmente en el derecho a la libertad. Sobre este punto, la Corte en   sentencia C-242 de 2010[28], estimó:    

“En el ámbito del derecho administrativo   sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en   materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora,   por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que   persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta   perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con   un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un   quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que   permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto   particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la   Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten   cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de   la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo esta   perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho   administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de   la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas   precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los   cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que   será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.”    

Por tanto, para satisfacer el   principio de tipicidad implícito en el de legalidad, deben concurrir los   siguientes elementos: (i) Que la   conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien   porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable   a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) Que exista una sanción cuyo contenido   material este definido en la ley; (iii) Que exista correlación entre la conducta   y la sanción” [29] (Negrilla fuera del texto original).    

Es normal que el legislador no esté obligado a precisar con detalle   cada uno de los elementos que conforman las conductas reprochables. Para ello   los tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados, que comprenden   aquellos preceptos que contienen descripciones incompletas de tales conductas,   “se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles   constitucionalmente, cuando pueden ser completados y precisados por el   intérprete autorizado, logrando éste realizar a satisfacción el respectivo   proceso de adecuación típica de la infracción”[30]  Para establecer de   manera razonable el alcance y precisión de las conductas y sus sanciones, el   operador jurídico puede basarse en el mismo contexto normativo, en las   remisiones de las disposiciones, en criterios técnicos, lógicos, empíricos,   semánticos o de otra índole. No obstante, “si el concepto es a tal punto   abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos   conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición del   comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las   autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin   referentes normativos precisos”[31].    

De acuerdo con todo   lo anterior, aun cuando la tipicidad integra el concepto del derecho al debido   proceso en las actuaciones administrativas, no se le exige una rigurosidad   equiparable a la connatural en materia punitiva[32]. Así, pese a que algunas conductas   reprochables a los administrados no sean precisas, debe tenerse en cuenta la   naturaleza de las normas, el tipo de conducta que se recrimina, el bien jurídico   protegido, el objeto de la sanción y, no menos importante, la posibilidad de que   normas complementarias o criterios razonables contribuyan a establecer el   alcance de las mismas.    

5. La autonomía   universitaria. Características y límites. Reiteración de jurisprudencia.    

5.1. La autonomía universitaria es un principio consagrado en el artículo 69 de   la Constitución Política, que se traduce en la facultad que tienen las   universidades para auto-dirigirse  y auto-regularse, sin la intromisión de   poderes externos o de la interferencia del Estado, siempre bajo los parámetros   generales de la ley.    

Esta autonomía tiene diferentes manifestaciones,   tanto en la esfera académica, como afianzamiento de la libertad de pensamiento y   del pluralismo ideológico consagrado en la Constitución, como en los ámbitos   administrativo y financiero, en donde cobra relevancia en la regulación de todo   lo referente con la organización interna de la institución de educación superior[33].   Al respecto, esta Corporación, en sentencia T-720 de 2012[34], ha   considerado:    

“(…) el mencionado artículo 69 de la Constitución ampara la autonomía   universitaria[35] y, con   base en esto, se ha sostenido que las instituciones de educación superior tienen   la facultad de definir su filosofía, su organización interna, así como las   normas que regirán su funcionamiento. En efecto, la autonomía universitaria ha   sido definida por la Corte como: “(…) la capacidad de autoregulación   filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que   presta el servicio público de educación superior”[36].      

11. El alcance de la autonomía universitaria, ha sido definido por esta   Corporación de la siguiente forma: “(…) podemos deducir dos grandes vertientes   que definen el contenido de la autonomía de las instituciones educativas   superiores. De un lado, la dirección ideológica del centro educativo, lo cual   determina su particularidad y su especial condición filosófica en la sociedad   pluralista y participativa. Para ello la universidad cuenta con la potestad de   señalar los planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación. Y, de   otro lado, la potestad para dotarse de su propia organización interna, lo cual   se concreta en las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, en el   sistema de elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus   bienes, la selección y formación de sus docentes.”[37]    

12. En conclusión, a raíz de la garantía constitucional de la autonomía   universitaria, las instituciones educativas pueden tomar sus propias   determinaciones en temas como aspectos financieros, académicos, disciplinarios,   entre otros; pero esto no significa que las universidades tengan una potestad   absoluta en estos temas, pues la Corte ha instituido que, “las disposiciones y   actuaciones de las universidades deben ajustarse a la Constitución Política y a   las leyes[38].   Por consiguiente si bien este Tribunal ha reconocido como expresión de esa   autonomía universitaria la facultad de definir los reglamentos estudiantiles, lo   cierto es que éstos tienen como límite, entre otros, la garantía de los derechos   fundamentales”[39]”.    

Así entonces, es propio de la autonomía   universitaria, que los temas académicos, enfoques ideológicos, de manejo   administrativo y financiero no sean objeto de intervención estatal, teniendo las   instituciones libertad de acción, siempre bajo los parámetros establecidos por   la Constitución y la Ley[40].    

Es bajo esta   óptica que precisamente la Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el   servicio público de la educación superior”, dispone que la autonomía   universitaria consagrada en la Carta “reconoce a las universidades el derecho   a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y   administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos,   definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y   culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores,   admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer y   aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función   institucional”[41].    

Por tanto, conforme a la Constitución y la Ley, la   capacidad de acción de las universidades se resume en las facultades de: (i) darse y modificar sus estatutos, (ii) establecer   los mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus   directivos y administradores, (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus   programas académicos, formativos, docentes, científicos y culturales, (iii)   seleccionar a sus profesores y admitir a sus alumnos, (iv) asumir la elaboración   y aprobación de sus presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos[42].    

En ese orden, la autonomía   universitaria está establecida “para que las universidades gocen de libertad   al momento de adoptar las condiciones jurídicas necesarias para el logro de su   misión educativa y cultural, y con independencia de cualquier instancia privada   o pública ajena a su ámbito que pudiese someterlas. Por manera que se garantiza   que las universidades sean verdaderos centros de pensamiento libre, exentos de   presiones que puedan perturbar su cometido o que les impidan cumplir   adecuadamente con sus objetivos y funciones”[43].    

Ahora bien, es necesario precisar en punto a la   facultad autónoma de las universidades para darse sus directivas, que la   Constitución en su artículo 69 también señala que estas deben regirse por sus   estatutos de acuerdo con la ley y, además, dispone, respecto de las   universidades públicas, que el legislador establecerá su régimen especial. De   este precepto superior se desprende que las universidades no solo gozan de   autonomía sino que también están sometidas a un régimen especial de autonomía   regulada conforme a la ley. De manera que la autonomía tiene sus límites en la   Constitución y en la ley, pero con la garantía de que el legislador no altere su   esencia[44].   Sobre el particular, en sentencia C-1019 de 2012[45], esta   Corporación estimó:    

“ (…) es importante reiterar que la autonomía   universitaria no constituye un principio irrestricto y que la libertad de   acción de los entes autónomos puede legítima y razonablemente limitarse por el   legislador para hacer efectiva la función de control y vigilancia del Estado del   servicio público de educación, en los términos del artículo 3º de la Ley 30 de   1992[46]. Estos límites, siempre que no   afecten los elementos esenciales de la autonomía universitaria, están   relacionados con la facultad legislativa para expedir disposiciones con base en   las cuales las universidades pueden darse sus propias directivas y regirse por   sus propios estatutos, para expedir las leyes que garanticen la adecuada   prestación del servicio de educación y el respeto por el ejercicio legítimo de   los derechos fundamentales” (negrilla   fuera del texto original).    

Ciertamente,   la autonomía de las universidades estatales no puede tenerse como absoluta[47], primero   porque no puede estar por encima de los demás derechos protegidos en la   Constitución[48] y, segundo,   porque la ley regula su actuación y establece las condiciones para la creación y   gestión de dichos entes educativos (artículo 68 C.P.), como para establecer las   reglas en virtud de las cuales se darán sus directivas y sus estatutos (artículo   69 C.P.) y para dictar su régimen especial. Con todo, el legislador no puede   exceder las facultades otorgadas por el Constituyente, teniendo vedado imponer   directrices que atenten contra la autonomía garantizada por la Carta.    

En ese orden, la Sala considera que el Estado se   excede en su intervención cuando pretende regular directamente asuntos tales   como organización académica (selección y clasificación de docentes, programas de   enseñanza) u organización administrativa (manejo de presupuesto y destinación de   recursos). De esta manera, “[s]i el legislador se inmiscuyera en los aspectos   referidos o en otros de igual significación, estaríamos en presencia de una   intervención indebida en la vida de la universidad y se incurriría en una   violación de su autonomía”[49].    

Ahora bien, es importante destacar que las   universidades, con la finalidad de lograr los propósitos del artículo 67 de la   Constitución, son también objeto de la inspección y vigilancia que ejerce el   Estado, bajo la garantía de que éste respete y no desconozca su autonomía. Debe   recordarse que “[e]l sólo hecho de que dichos entes universitarios estén   vinculados al Ministerio de Educación Nacional no significa que pueden ser   asimilados a otro órgano también vinculado, pues es preciso respetar y   garantizar su autonomía. En consecuencia, la vinculación de las universidades al   Ministerio se debe entender sin perjuicio de su autonomía”[50].   Así, “la inspección y vigilancia del Estado sobre la universidad colombiana y   particularmente sobre la universidad oficial, supone un control limitado que se   traduce en una labor de supervisión sobre la calidad de la instrucción, el   manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia de las grandes   directrices de la política educativa reconocida y consignada en la ley. Esa   injerencia no puede suponer el control de los nombramientos del personal,   definición de calidades y clasificación del personal docente o administrativo, y   mucho menos, con el examen o control de las tendencias filosóficas o culturales   que animan las actividades educativas o de investigación, porque la comunidad   científica que conforma el estamento universitario, es autónoma en la dirección   de sus destinos” (negrilla fuera del texto original)[51].    

En conclusión, la   autonomía universitaria consiste en la facultad inherente a las universidades   para autogobernarse y autodeterminarse, dentro de los límites que la propia   Constitución y la Ley les señale. Esta libertad de acción no debe entenderse   como una autorización que propicie una universidad aislada de la sociedad o   emancipada por completo del Estado. En respeto de esta autonomía, siempre dentro   los parámetros constitucionales y legales, las universidades pueden establecer   sus aspectos académicos, ideológicos, administrativos y financieros sin   intromisión externa o la intervención estatal. Sin embargo, dado que la   autonomía universitaria no es absoluta, pues debe armonizar con otros pilares   constitucionales, como el respeto de los derechos fundamentales de la comunidad   educativa y con las funciones de inspección y vigilancia a cargo del Estado,   existen restricciones admisibles a dicho principio, pero que en todo caso no   deben implicar su desconocimiento.    

6. Análisis de los   cargos.    

El actor plantea   tres cargos relacionados con el presunto desconocimiento del principio de   legalidad, del derecho al debido proceso y a la autonomía universitaria. Por   razones metodológicas, al contener los dos primeros cargos el mismo eje temático   y estar soportados en argumentos análogos, relativos a la indeterminación de los   conceptos empleados por el legislador y el carácter sancionador de la norma, la   Corte los analizará de manera conjunta, resolviéndolos en un solo estudio.   Finalmente, de forma separada, se abordará el examen del tercer cargo, relativo   al desconocimiento de la autonomía universitaria.    

6.1. Cargos primero   y segundo. Los segmentos normativos acusados no vulneran el principio de   legalidad y el derecho al debido proceso.    

6.1.1. En estos dos   cargos el actor considera que los segmentos normativos acusados, que integran el   artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, contravienen los artículos 6°, 29 y 122   inciso 1º de la Constitución Política.    

Aduce que las   expresiones “grave situación de anormalidad”, “no cumplan, impidan o   dificulten” y “oculten o alteren”, en razón a su vaguedad,   imprecisión y grado de indeterminación, permiten al Ministerio de Educación   Nacional actuar con “gran margen de discrecionalidad sancionatoria”, sin   otorgar criterios para ejercer su función de inspección y vigilancia a la   educación superior.    

Es insistente en   afirmar que en virtud del principio de legalidad, las normas sancionatorias   deben describir con precisión las conductas reprochables y su sanción, lo cual,   a su juicio, no se compagina con la indeterminación de los segmentos normativos   censurados, pues las autoridades universitarias no pueden conocer las conductas   que les son prohibidas. En ese orden, asevera que la disposición atacada no   establece cómo se adopta la vigilancia especial, los recursos procedentes, su   duración y las condiciones para salir de la misma. Del mismo modo, aduce que la   norma “no especifica con claridad las conductas que implican que consejeros,   directivos, representantes, administradores o revisores, “no cumplan, impidan o   dificulten” la implementación de medidas” u “oculten o alteren   información”, estimando que estas expresiones son completamente imprecisas.    

En el mismo sentido,   considera que la referida indeterminación de las expresiones contenidas en la   norma demandada, desconoce el derecho al debido proceso, particularmente en lo   que concierne al principio de tipicidad en materia sancionatoria, pues no se   logra establecer el alcance de tales locuciones.    

6.1.2. Determinación del   alcance de la norma.    

En primer lugar, procede la   Corte a examinar si, en efecto, como lo señala el actor, las medidas previstas   en la norma enjuiciada tienen carácter sancionatorio.    

Tal y como se señaló en páginas   precedentes, la Ley 1740 de 2014, al regular la función de inspección y   vigilancia de la educación superior por parte del Estado, hizo una clara   distinción de la doble condición de dicha labor, la cual, en los términos del   artículo 3º “es de carácter preventivo y sancionatorio”, siendo la   primera  “uno de los elementos” (art. 2º). Es justamente en el marco de su manifestación preventiva que se   incorpora la medida de vigilancia especial, parcialmente cuestionada por el   actor.    

Ciertamente, las medidas   preventivas se encuentran previstas en el capítulo III de la ley, denominado   “Medidas administrativas para la protección del servicio público de educación   superior”, dentro del cual se ubica el artículo 13 demandado. Por su parte,   todo lo concerniente a las medidas sancionatorias se encuentra regulado en el   capítulo V, titulado “Sanciones administrativas”, el cual es   complementado con los artículos 51 y 52 de la Ley 30 de 1992, de acuerdo a la   remisión establecida en el artículo 17 de la ley ahora cuestionada.    

Siendo más preciso, el   legislador definió la medida de vigilancia especial, que impugna ahora el actor,   cuando en el artículo 11 establece que “La vigilancia especial es una   medida preventiva que podrá adoptar el Ministro(a) de Educación Nacional,   cuando evidencia en una institución de educación superior una o varias de las   siguientes causales (…)” (destaca la Sala). Incluso, en el artículo 10º de   la Ley, se prevé que las medidas preventivas pueden ser adoptadas por el   Ministerio de Educación “sin perjuicio de la investigación y la imposición de   las sanciones administrativas a que haya lugar”, denotando así una clara   diferenciación entre el ámbito preventivo y el sancionatorio.    

Para despejar toda duda de lo   que hasta ahora se evidencia, resulta útil acudir a los antecedentes   legislativos de la Ley 1740 de 2014, donde se advierte en la exposición de   motivos del proyecto de ley 179 de 2014 (Cámara) y 124 de 2014 (Senado), la distinción que el   legislador pretendió darle a la función de inspección y vigilancia. Veamos:    

“Lo que el Ministerio de Educación   Nacional ha identificado, es que la función de inspección y vigilancia   que debe realizar el Estado a la educación superior, está enfocada en la   Ley 30 de 1992 al aspecto sancionatorio, y que las sanciones que se contemplan   en su artículo 48 no resultan disuasivas, ni han servido para solucionar   problemas crónicos ni coyunturales de algunas instituciones de educación   superior.    

(…)    

Por ende, resulta necesario hacer   una delimitación de las funciones de inspección y vigilancia de la educación   superior y la creación de mecanismos que permitan ejercerla de manera adecuada,   con un criterio preventivo, además del sancionatorio, enfocado a procurar que   los estudiantes reciban un servicio con calidad y continuidad.    

Con ese fin, el proyecto de ley   está estructurado en seis (6) capítulos, distribuidos de la siguiente forma:    

En el primer aparte se presenta la   finalidad, objetivos y ámbito de aplicación de la función de inspección y   vigilancia en la educación superior.    

En el capítulo tercero se   incorporan una serie de medidas administrativas para la protección del servicio   público de educación superior, que   contribuyen a cumplir los fines previstos, incluyendo algunas de tipo   preventivo y otras especiales con su respectivo procedimiento.    

En el capítulo cuarto se señala la   posibilidad de actuación frente a personas o establecimientos que estén   prestando el servicio público de educación superior sin la autorización y   requisitos correspondientes.    

El capítulo quinto dispone   expresamente las sanciones y los motivos por los cuales pueden ser sancionados los prestadores del servicio de educación superior o sus   directivos, representantes legales, consejeros, administradores, revisores   fiscales, o cualquier persona que ejerza la administración y/o el control de la   institución de educación superior, que sean investigados; así mismo, se   indican los criterios de graduación que deben tenerse en cuenta al imponerlas.    

Finalmente en el último capítulo se   derogan las disposiciones correspondientes y se establece la vigencia a partir   de la publicación de la ley”.    

Así entonces, para la Corte es   claro que desde el origen de la Ley 1740 de 2014, el legislador le imprimió a   las medidas preventivas, incluida la de vigilancia especial, una connotación   diferente de las medidas sancionatorias, al punto de ubicarlas en distintos   capítulos al interior del mismo cuerpo normativo.    

Igualmente, en lo que respecta   a la naturaleza jurídica de las medidas preventivas y sancionatorias, la   exposición de motivos también las diferenció, para lo cual es preciso citar   in extenso lo allí consignado:    

“a) Medidas preventivas    

En el proyecto de ley se indican   las disposiciones específicas que lo regulan, con el siguiente alcance:    

– Se ordena mediante acto   administrativo motivado, con base en las evidencias recaudadas que serán   conocidas por la Institución de Educación Superior.    

– La institución de educación   Superior podrá controvertir las razones, las evidencias y la decisión mediante   el recurso de reposición en los términos y requisitos de la Ley 1437 de 2011   (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo),   para el cabal ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.    

– El acto administrativo que   resuelve el recurso de reposición, en caso de que sea presentado, debe ser   notificado en la forma y con los requisitos que señala la Ley 1437 de 2011   (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).    

– El efecto devolutivo en el que se   concede el recurso de reposición se justifica razonable y proporcionalmente, en   cuanto a la oportunidad e inmediatez que requieren las medidas.    

– El acto administrativo que ordena   las medidas preventivas, el que resuelve el recurso y las medidas que se   adopten, están sujetos al respectivo control de la jurisdicción contencioso   administrativa.    

– Las medidas deben adecuarse a los   fines previstos en esta ley, esto es, promover la continuidad del servicio, el   restablecimiento de la calidad, velar porque los recursos o rentas de la   institución sean conservados, invertidos, aplicados o arbitrados debidamente,   para el cumplimiento de su misión y función institucional, o en las propias y   exclusivas de la institución.    

– Las medidas encuentran límites en   el tiempo en cuanto su duración se sujeta al restablecimiento de la continuidad   y calidad del servicio de educación, o la superación de los hechos que   originaron medida.    

b) Vigilancia especial    

De cara a las consideraciones sobre   el debido proceso en relación con la vigilancia especial, debemos señalar que   los temas procedimentales y de recursos en la vía administrativa y en el   contencioso administrativo, son iguales a los indicados anteriormente para las   demás medidas preventivas; pero se hace necesario señalar los siguientes   aspectos:    

– Su procedencia debe justificarse   a una o varias de las causales taxativamente consagradas en esta ley.    

– Esta medida no tiene carácter   sancionatorio, se trata de un instituto de salvamento, es decir que el   objetivo es proteger un bien superior y con protección constitucional, como es   la continuidad y calidad del servicio público de la educación superior, en una   situación anormal.    

– En ese contexto, es entendible   que la adopción de la vigilancia especial esté cobijada por un proceso especial   que permita la efectividad de sus fines, que son de carácter cautelar. De   no ser de esa forma, no sería posible garantizar el carácter de la medida y la   misma se desnaturalizaría convirtiéndose en algún tipo especial de sanción o   algo de ese estilo, pero despojando al Estado por completo de la posibilidad de   tomar medidas en el corto plazo para proteger la continuidad y calidad del   servicio de educación superior.    

– Si no existiera un procedimiento   especial para adoptar la vigilancia especial de una institución de educación   superior, llegaríamos al contrasentido de que en nuestra legislación es posible   actuar con medidas cautelares para proteger el ahorro o la salud, pero no la   educación superior de los colombianos.    

c) Sanciones administrativas    

Lo anterior, porque la Ley 30 de   1992 ya establece en su articulado (especialmente en los artículos 50, 51 y 52,   que continúan vigentes), las reglas del proceso administrativo que debe   adelantar el Ministerio de Educación Nacional para poder imponer esas sanciones   administrativas, con el siguiente alcance.    

– Su imposición sólo procede por el   incumplimiento de las disposiciones consagradas en la ley y previa observancia   del debido proceso previsto en la Ley 30 de 1992.    

– Apertura de Investigación para   verificar la existencia de las conductas y el grado de responsabilidad.    

– Acopio de pruebas que puede   conocer y controvertir la Institución o el Directivo investigado en cualquiera   de las etapas.    

– Pliego de cargos en el que se   debe precisar los hechos, las pruebas, las disposiciones infringidas y los   términos para que rinda descargos.    

– Treinta (30) días de término para   la presentación de descargos.    

– Derecho de la institución de   educación superior a través de su representante legal, como el investigado, a   conocer el expediente y sus pruebas, así como a solicitar la práctica de estas.    

– Derecho a ser representados por   un apoderado y los demás que consagren la Constitución y las leyes.    

– Únicamente pueden imponerse las   sanciones expresamente consagradas en esta ley.    

– Derecho a interponer recurso de   reposición contra la decisión que se adopte.    

– El acto sancionatorio y el que   resuelve el recurso de reposición, en caso de que sea presentado, deben ser   notificados en la forma y con los requisitos que señala la Ley 1437 de 2011   (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).    

– Posibilidad de ejercer el control   judicial de los actos administrativos que se expidan y del debido proceso, ante   la jurisdicción contencioso administrativa” (destaca la Sala).    

De la lectura de los apartes   transcritos de la exposición de motivos, claramente se identifican las   diferencias jurídicas tenidas en cuenta por el legislador, respecto de las   medidas preventivas y las sancionatorias, distinguiendo sus características   propias, tanto en su naturaleza, objetivos y procedimiento.    

De esta manera, las medidas preventivas,   precisamente por su índole cautelar, suponen la acción inmediata del Ministerio   de Educación, por lo que la eficacia de esas medidas requiere que su adopción   sea pronta para evitar la obstrucción de los fines de la vigilancia especial y,   en últimas, la interrupción o la puesta en riesgo en la prestación del servicio   de educación superior en condiciones de calidad y eficiencia. Si bien las   medidas a adoptar en el marco de la vigilancia especial pueden generar evidentes   restricciones, no tienen el alcance de la sanción que se impone al infractor   después de haberse surtido el procedimiento previsto para tal fin y de haberse   establecido fehacientemente su responsabilidad, por incurrir en alguna de las   causales previstas para la imposición de sanciones. Por ende, este tipo   de medidas preventivas, no obedecen a la finalidad de investigar responsables   por la situación que pueda atravesar la institución e imponer sanciones, sino   que su propósito es garantizar la adecuada protección de los derechos de los   estudiantes a recibir un servicio educativo de manera continua y con calidad,   como lo dispone la Constitución.    

Así las cosas, no es la intensidad de la intervención administrativa o de sus   consecuencias lo que define la índole preventiva o el carácter sancionatorio   reconocido a determinada medida, sino la finalidad perseguida que en el primer   caso, es responder eficazmente y de forma transitoria al riesgo de que el   servicio público se vea interrumpido o prestado en condiciones contrarias a las   exigidas por la Constitución y Ley y, en el segundo, consiste en reaccionar ante   la infracción comprobada y atribuida al personal o las instituciones de   educación superior. Por tanto, para la Corte, en la Ley 1740 de 2014, las   medidas preventivas no se equiparan a sanciones, habida cuenta que se adoptan   para evitar la interrupción del servicio y el restablecimiento de la calidad del   mismo, sin la intención de reprochar o castigar actuaciones contrarias al   ordenamiento, en tanto que la sanción corresponde a la consecuencia jurídica de   la estructuración de alguna de las faltas previstas en la Ley. En ese orden, no   resulta forzoso inferir que la aplicación de una medida preventiva conduzca siempre a la   imposición de una sanción, ni ésta dependa necesariamente de aquella, aun cuando   la misma conducta pueda implicar medidas de una y otra índole, obedeciendo   siempre a la configuración de supuestos propios y distintos, sin que la   adopción de una de estas medidas se oponga o excluya a la otra[52].    

Adicionalmente, es de destacar que no resultaría eficaz   adoptar una medida que amerita inmediatez y oportunidad, como las preventivas,   en aras de corregir, subsanar o prevenir situaciones que afecten la continuidad,   la calidad y la eficiencia en la prestación del servicio, bajo un procedimiento   administrativo sancionatorio que no permitiría cumplir con dicha finalidad[53].    

Las consideraciones precedentes permiten sostener   que las medidas preventivas (entre las que se encuentra la de vigilancia   especial) y el proceso sancionatorio, son actuaciones administrativas   independientes que difieren entre sí, pues, persiguen objetivos totalmente   diferentes y responden a procesos y trámites diversos.    

De conformidad con lo anterior, la Corte encuentra   que los argumentos expuestos en los cargos por el actor, que tienen como premisa   que la medida preventiva de vigilancia especial es de carácter administrativo   sancionatorio, no tienen sustento. En ese orden, las reglas jurisprudenciales que   invoca como fundamento de su censura, relativas a la aplicación irrestricta del   principio de legalidad en los regímenes punitivos, la tipicidad de la   prescripción de las conductas sancionables y el desconocimiento consecuente del   derecho al debido proceso, no son estrictamente aplicables a la norma objeto de   demanda parcial.    

6.1.3. Alcance de las expresiones censuradas.    

Ahora bien, aun cuando no hay duda de su naturaleza cautelar, la   Sala debe señalar que incluso en el entendido de que la regulación de las   medidas preventivas establecidas en la Ley 1740 de 2014, tuvieran una   connotación sancionatoria, no podría exigírsele a la misma la rigurosidad en su   regulación, en punto al detalle y exhaustividad en su contenido, como lo   pretende el ciudadano demandante. Al respecto, como se precisó en el Fundamento   Jurídico, la Corte ha entendido que los estándares aplicables a los   procedimientos administrativos pueden ser menos exigentes que los del proceso   penal, por  no referirse a conductas que impliquen una incursión importante en el núcleo   duro de los derechos fundamentales, en particular, el derecho a la libertad.    

Además, dada la complejidad y riqueza de las situaciones que se   pueden presentar en la práctica administrativa, sería irrazonable exigir que el   legislador describiera de forma minuciosa y taxativa, cada una de las conductas   mediante las cuales las personas, tanto naturales como jurídicas, puedan poner   en riesgo las garantías constitucionales y legales, señalando con precisión los   elementos y criterios para la imposición de determinada medida administrativa.   La irrazonabilidad de tal exigencia implicaría incluso que algunas conductas,   por no estar incluidas en la ley, no puedan ser corregidas mediante medidas   administrativas, con las implicaciones propias y adversas al interés general. En   el mismo sentido, no es razonable pretender que el legislador defina cada una de   las expresiones empleadas en las normas, pues esto las haría interminables.    

En el asunto objeto de estudio, a juicio de la Corte, las   expresiones censuradas del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, no desconocen el   principio de legalidad ni el derecho al debido proceso, pues su alcance puede   ser precisado bajo los criterios mencionados, es decir, no se trata de conceptos   cuya indeterminación sea insuperable, pues es posible dilucidarlas con   fundamento en interpretaciones razonables.    

6.1.3.1. Ciertamente, en punto a la expresión “la institución   supere en el menor tiempo posible la grave situación de anormalidad”   contenida en el primer inciso del artículo 13 de la ley cuestionada, esta pude   ser esclarecida bajo un criterio de interpretación contextual o sistemático[54], en la   medida que dicho artículo se interrelaciona con lo previsto en el artículo 11   del mismo texto normativo, sin el cual no sería posible su aplicación. El   artículo 11 de la Ley 1740 de 2014 establece:    

“Artículo 11. Vigilancia especial. La Vigilancia Especial es una   medida preventiva que podrá adoptar el Ministro(a) de Educación Nacional, cuando   evidencia en una institución de educación superior una o varias de las   siguientes causales:    

a) La interrupción anormal grave en la prestación del servicio de   educación a menos que dicha interrupción obedezca a fuerza mayor o protestas de   agentes de la comunidad educativa.    

b) La afectación grave de las condiciones de calidad del servicio.    

c) Que los recursos o rentas de la institución están siendo   conservados, invertidos, aplicados o arbitrados indebidamente, con fines   diferentes al cumplimiento de su misión y función institucional, o en   actividades diferentes a las propias y exclusivas de la institución, teniendo en   cuenta lo que dispone la Constitución, la ley y sus estatutos.    

d) Que habiendo sido sancionada, persista en la conducta, o    

e) Que incumpla la orden de no ofrecer o desarrollar programas   académicos sin registro calificado”.    

De la lectura armónica del artículo transcrito con el artículo 13   parcialmente demandado, se puede inferir sin mayor esfuerzo que la expresión   “grave situación de anormalidad”, circunscribe su alcance a las causales   establecidas en el artículo 11. En efecto, de acuerdo a la Ley, no sería posible   que el Ministerio de Educación Nacional adoptara alguna de las medidas de   vigilancia especial sin justificar previamente, a través de acto administrativo   motivado, la estructuración de alguna de las causales allí referidas[55], que el   legislador les imprimió una connotación de gravedad y anormalidad, y sobre las   que, valga insistir, no se exige la precisión exhaustiva de las prescripciones   necesarias en materia punitiva.    

Tal y como se señaló con anterioridad, no sería razonable pretender   que el Congreso elaborara un listado de cada una de las situaciones que se   desprendan de la práctica administrativa, sin omitir escenarios que la amplia   casuística no permite prever al legislador[56]. Es por ello que en ocasiones la Ley   concede cierto grado de discrecionalidad a la administración para adecuar sus   mandatos[57].    

6.1.3.2. En cuanto a las expresiones “no cumplan, impidan o   dificulten” y “oculten o alteren”, contenidas en el   numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, la Sala encuentra que estas   no comportan un significado vago o impreciso, que se preste a la confusión que   aduce el actor, pudiendo ser entendidas fácilmente bajo los criterios de   interpretación gramatical[58] y   contextual.    

Ciertamente, las palabras empleadas en el numeral demandado son   usuales y de uso corriente en nuestro lenguaje, por lo que deben leerse en su   sentido natural y obvio. Así, aun cuando la norma acusada no precisa por sí   misma lo que debe entenderse por cada una de estas expresiones, no cabe duda que   el alcance de las mismas, de acuerdo a su acepción semántica y de uso común, es   comprensible[59].    

De esta manera, la expresión “no cumplan”, hace referencia a   no llevar a cabo algo que es ordenado, encargado o derivado de un deber.   Igualmente, la locución “impidan”, indica la acción de imposibilitar la   ejecución de algo. Por su parte, la expresión “dificulten”, refiere a   hacer difícil la realización de una tarea al introducirse obstáculos. Estas   expresiones, para su aplicación, el legislador las contextualizó en el mismo   numeral 4º demandado, al prever que el fin de estas conductas debe realizarse   contra “la implementación de las medidas u órdenes” que hayan sido   “adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional durante la vigilancia   especial”. Estas se relacionan con las demás medidas consagradas en el mismo   artículo 13, tales como (i) la designación de “un inspector in situ para que   vigile permanentemente y mientras subsista la situación que origina la medida,   la gestión administrativa o financiera de la entidad, así como los aspectos que   están afectando las condiciones de continuidad y calidad que motivaron la   medida”; (ii) la suspensión temporal y preventiva del registro calificado; y   (iii) la constitución de una fiducia “cuando se evidencia que el manejo de   los recursos y rentas afecta gravemente la viabilidad financiera o la prestación   del servicio en condiciones de calidad”.    

Ahora, en lo que respecta a la expresión “oculten”, esta   hace referencia al hecho de esconder o encubrir a la vista. En cuanto a la   locución “alteren”, esta apunta a hacer variar la esencia de algo. Estas   expresiones al interior del numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014,   aluden a la “información” contable y administrativa de la cual requiere   acceso precisamente el Ministerio de Educación Nacional, para auditar y hallar   eventuales irregularidades[60].    

De acuerdo a lo anterior, para la Corte no todo hecho u omisión de  “los consejeros, directivos, representantes legales, administradores o   revisores fiscales” de la institución de educación superior, a quienes alude   la norma, orientada a no cumplir, impedir, dificultar o alterar, ocasiona   inexorablemente el reemplazo de estos. Para que ello ocurra, la conducta   realizada en el marco y vigencia de la medida de vigilancia especial, debe   afectar “la implementación de las medidas u órdenes” adoptadas por el   Ministerio de Educación Nacional que buscan superar las causales que dieron   lugar a la medida y así salvaguardar la prestación del servicio público de   educación superior.    

6.1.3.3. Finalmente, de una lectura fraccionada de   la Ley impugnada, el actor aduce para complementar su cuestionamiento, que la disposición   censurada parcialmente no establece cómo se adopta la vigilancia especial, los   recursos procedentes y su duración. No obstante, como se estudió en los   Fundamentos Jurídicos, las previsiones del artículo 12 de la Ley 1740 de 2014,   le son aplicables a cada una de las medidas adoptadas en el marco de la   vigilancia especial, incluida la del numeral 4º del artículo 13 que cuestiona el   ciudadano demandante. Para establecer lo que extraña el actor, es pertinente   citar el artículo 12 de la Ley en comento, según el cual:    

Artículo 12. Procedimiento para la adopción de medidas preventivas  y de vigilancia especial. Las medidas preventivas y de vigilancia especial se adoptarán por   el Ministerio de Educación Nacional mediante resolución motivada; este acto   administrativo se notificará personalmente al representante legal o a quien va   dirigida la medida, y si el mismo no se puede notificar de esta forma, se   notificará por un aviso que se fijará en lugar público de las oficinas de la   administración principal de la institución de educación superior, de conformidad   con los artículos 67 a 69 de la Ley 1437 de 2011.    

Así mismo, procederá la   notificación electrónica de la resolución, cuando se haya autorizado de manera   expresa, conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 1437 de 2011. Este   acto administrativo será de cumplimiento inmediato.    

Contra este acto administrativo   solo procede el recurso de reposición, el cual se concederá en efecto devolutivo   y no suspenderá la ejecución o ejecutoriedad del mismo, ni de las medidas   adoptadas”.    

Como se advierte de la disposición transcrita, en garantía del   derecho al debido proceso, las medidas de vigilancia especial cuentan con un   órgano competente para proferirlas, un procedimiento que remite a la Ley 1437 de   2011 (C.P.A.C.A.), que exige la expedición de un acto administrativo motivado,   su adecuada notificación al interesado y el recurso procedente en sede   administrativa. A esto se agrega el control jurisdiccional que le es propio a   los actos de la administración. En cuanto a la duración de la medida, el propio   numeral 4º del artículo 13, establece expresamente un término de duración para   el reemplazo, al señalar que el personal directivo o administrativo aludido que   incurra en una o varias de las causales previstas en la misma norma, “podrán   ser reemplazados hasta por el término de un (1) año, prorrogable por una sola   vez, por la persona natural o jurídica que designe el Ministerio de Educación   Nacional”. Se comprende igualmente que la medida de vigilancia especial   puede ser levantada incluso antes del vencimiento del término previsto, al   superarse las circunstancias que dieron lugar a la adopción de esta o al   cumplimiento del propósito por ella perseguido.    

En este mismo sentido, la exposición de motivos del proyecto de ley   atrás reseñada, también aclara las incógnitas propuestas por el actor, donde se   consignó que “de cara a las consideraciones   sobre el debido proceso en relación con la vigilancia especial, debemos señalar   que los temas procedimentales y de recursos en la vía administrativa y en el   contencioso administrativo, son iguales a los indicados anteriormente para las   demás medidas preventivas”. Así, “En el proyecto de ley se indican las disposiciones   específicas que lo regulan, con el siguiente alcance”:    

“- Se ordena mediante   acto administrativo motivado, con base en las evidencias recaudadas que   serán conocidas por la Institución de Educación Superior.    

– La institución de educación   Superior podrá controvertir las razones, las evidencias y la decisión mediante   el recurso de reposición en los términos y requisitos de la Ley 1437 de 2011   (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo),   para el cabal ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.    

– El acto administrativo que   resuelve el recurso de reposición, en caso de que sea presentado, debe ser   notificado en la forma y con los requisitos que señala la Ley 1437 de 2011   (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).    

– El efecto devolutivo en el que se   concede el recurso de reposición se justifica razonable y proporcionalmente, en   cuanto a la oportunidad e inmediatez que requieren las medidas.    

– El acto administrativo que ordena   las medidas preventivas, el que resuelve el recurso y las medidas que se   adopten, están sujetos al respectivo control de la jurisdicción contencioso   administrativa.    

– Las medidas deben adecuarse a los   fines previstos en esta ley, esto es, promover la continuidad del servicio, el   restablecimiento de la calidad, velar porque los recursos o rentas de la   institución sean conservados, invertidos, aplicados o arbitrados debidamente,   para el cumplimiento de su misión y función institucional, o en las propias y   exclusivas de la institución.    

– Las medidas encuentran límites   en el tiempo en cuanto su duración se sujeta al restablecimiento de la   continuidad y calidad del servicio de educación, o la superación de los hechos   que originaron medida” (destaca la Corte).    

En consecuencia, por todas las   razones expuestas, las   expresiones normativas acusadas del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014 resultan   ajustadas a la Constitución, por cuanto no desconocen el principio de legalidad   ni el derecho al debido proceso, consagrados en los artículos 6º, 29 y 122   Superiores, relacionados por el actor para sustentar los cargos analizados en   este acápite.    

6.2. Cargo tercero. El segmento   normativo acusado no vulnera el principio de autonomía universitaria.    

6.2.1. En este cargo el actor   considera que el numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, contraviene   el artículo 69 de la Constitución Política. A su juicio, la autonomía   universitaria de la que son titulares las instituciones de educación superior es   desconocida por la facultad otorgada al Ministerio de Educación Nacional para   que en el marco de la medida de vigilancia especial, pueda reemplazar a los   consejeros, directivos, representantes legales, administradores o revisores   fiscales, por una persona natural o jurídica designada por el mismo ente   gubernamental, para un período de hasta un año, prorrogable por una sola vez.    

En esa medida, aduce que el   legislador facultó a la autoridad administrativa para interferir en la   organización interna de las universidades, coartando el derecho de estas de   darse y designar sus propias autoridades directivas y administrativas,   admitiendo así una intromisión en la esfera privada de tales instituciones   educativas.    

Las posiciones de los   intervinientes se encuentran divididas. Tal como se puede apreciar en el   capítulo IV de esta providencia, las instituciones educativas acompañan las   apreciaciones del actor, estimando que el precepto acusado desborda el artículo   69 Superior, al permitir al Ministerio reemplazar al personal directivo de tales   instituciones. De otra parte, el Ministerio de Educación considera que el   numeral censurado es compatible con la Constitución Política, toda vez que el   principio de autonomía universitaria no es absoluto y admite ciertas   restricciones derivadas de la propia Carta, tal como la posibilidad de que el   Estado ejerza la función de inspección y vigilancia sobre las instituciones de   educación superior. Esta visión es compartida también por el Ministerio Público,   quien considera que la referida facultad de la autoridad administrativa debe   estar circunscrita a los fines de la vigilancia especial, solicitando a la Corte   declarar la exequibilidad de la disposición, bajo el condicionamiento de que la   persona que sea designada por el Ministerio de Educación en lugar de la que sea   reemplazada, limite sus funciones a ejecutar lo que aquella no realizó o   torpedeó, sin ir más allá, salvaguardándose así la autonomía universitaria.    

6.2.2. Pues bien, en esta   oportunidad la Corte considera que el numeral 4º de la Ley 1740 de 2014, no   contraviene el principio de autonomía universitaria del que gozan las   instituciones de educación superior, en cuanto a la facultad atribuida al   Ministerio de Educación Nacional para reemplazar al personal directivo y   administrativo de que trata la norma, en el marco de la vigilancia especial.    

A esta conclusión se llega,   acorde con lo señalado en el Fundamento Jurídico de esta decisión, donde la Sala   precisó que si bien la Constitución Política garantiza en su artículo 69 a las   instituciones de educación superior la autonomía universitaria, esta no es   absoluta, ni confiere patente de corso a tales entes para desconocer los   derechos fundamentales o actuar al margen del ordenamiento constitucional, legal   y reglamentario[61].    

En efecto, recuerda la Corte   que conjuntamente a la garantía de autonomía universitaria, en la Constitución   coexisten otros pilares fundamentales de la educación que deben ser   salvaguardados con similar intensidad, entre ellos (i) el derecho fundamental a   recibir educación de calidad, como un servicio público con función social (art.   67 C.P.), (ii) la posibilidad de la prestación de este servicio a través de   entidades públicas o privadas, como el derecho de los particulares a fundar   establecimientos educativos y, (iii) la función de inspección y vigilancia de la   educación en cabeza del Presidente de la República o su delegado, que en este   caso se encuentra a cargo del titular del Ministerio de Educación Nacional.    

En punto a este último pilar,   debe precisarse que el mismo persigue, de acuerdo a la Carta, dos objetivos: (i)   “velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación   moral, intelectual y física de los educandos, garantizar el adecuado cubrimiento   del servicio, y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso   y permanencia en el sistema educativo” (art. 67 C.P.) y, (ii) respecto de   las instituciones de utilidad común, vigilar “para que sus rentas se   conserven y sean debidamente aplicadas (…)” (art. 189-26 C.P.).    

La inspección y vigilancia de la educación superior   es permanente y continua, en la medida que la prestación de dicho servicio   también lo es, asegurando que sus condiciones de calidad y eficiencia se cumplan   en todo momento, dado su carácter de derecho fundamental con función social y de   interés colectivo. Así, cuando la autonomía universitaria es ejercida   normalmente por los cauces constitucionales, legales y reglamentarios, la   función de inspección y vigilancia del Ministerio de Educación se circunscribe a   constatar las condiciones de calidad y eficiencia del servicio.    

Ahora bien, en los eventos en que la autoridad   administrativa advierte que una institución de educación superior interrumpe   anormalmente la prestación del servicio o que las condiciones de calidad y   continuidad se encuentran afectadas por diferentes razones, puede, en ejercicio   de su función de inspección y vigilancia, adoptar las medidas establecidas en la   ley para lograr restablecer la condiciones normales de prestación del servicio.   Por tanto, si una institución incumple con los fines constitucionales y legales   de la educación y desconoce los derechos de los educandos, no ejerce   adecuadamente la autonomía universitaria, legitimando la intervención del Estado   en su función de inspección y vigilancia.    

6.2.3. Descendiendo a la facultad del Ministerio de   Educación Nacional, en el marco de la vigilancia especial, para reemplazar   temporalmente a aquellos consejeros, directivos, representantes legales,   administradores o revisores fiscales, de que trata el numeral 4º del artículo 13   de la Ley 1740 de 2014, debe señalarse que se trata de una medida con la que el   legislador pretendió dotar a la autoridad administrativa de una herramienta para   evitar que tales directivos con su conducta activa u omisiva, afecten el   legítimo ejercicio de la función de inspección y vigilancia prevista por la   misma Constitución, como la eficacia de las medidas preventivas que en casos   concretos se llegaren a adoptar.    

Como ya lo señaló la Corte, la decisión de   reemplazar al personal directivo o administrativo a que refiere la norma, es una   medida preventiva que debe responder únicamente al incumplimiento u obstrucción   de las medidas u órdenes adoptadas previamente por el Ministerio de Educación   Nacional en el marco de la vigilancia especial, específicamente las relacionadas   en los tres primeros numerales del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014. Estas   medidas son las siguientes:    

“1. Designar un Inspector   in situ, para que vigile permanentemente y mientras subsista la situación que   origina la medida, la gestión administrativa o financiera de la entidad, así   como los aspectos que están afectando las condiciones de continuidad y calidad   que motivaron la medida.    

2. Suspender temporalmente   y de manera preventiva, mientras se restablezca la continuidad y calidad del   servicio de educación, la vigencia del registro calificado otorgado a los   programas académicos de las instituciones de educación superior, o el trámite de   solicitudes de nuevos registros o renovaciones.    

3. Cuando se evidencia que   el manejo de los recursos y rentas afecta gravemente la viabilidad financiera o   la prestación del servicio en condiciones de calidad, ordenar la constitución   por parte de la Institución de una fiducia para el manejo de sus recursos y   rentas, de forma que estos solo sean conservados, invertidos, aplicados o   arbitrados en el cumplimiento de su misión y función institucional, o en   actividades propias y exclusivas de la institución”.    

Con todo, la Sala debe precisar que la decisión de   reemplazar al personal directivo o administrativo, conforme al artículo 12 de la   misma Ley 1740 de 2014, debe adoptarse mediante acto administrativo motivado, es   decir, deben existir razones fundamentadas y acreditadas, que den cuenta de la   conducta activa u omisiva de la persona de que se trate, que afecte la   implementación de las medidas u órdenes del Ministerio de Educación Nacional. En   este punto no sobra insistir en que el referido acto administrativo es   susceptible del recurso de reposición y del medio de control correspondiente   ante la jurisdicción contencioso administrativa, en caso de que el interesado   considere que la decisión de la administración incurre en alguna irregularidad o   se aparta de las exigencias establecidas en el ordenamiento jurídico.    

Así entonces, no podría considerarse que el derecho   de las instituciones de educación superior de elegir y designar sus directivos y   personal administrativo, en virtud de su autonomía universitaria, se vea   vulnerado por la decisión del Ministerio de Educación Nacional de reemplazar,   como medida preventiva, adoptada en el marco de la vigilancia especial, a los   consejeros, directivos, representantes legales, administradores o revisores   fiscales. Esto por cuanto dicha medida, como se acaba de señalar, responde a   exigencias concretas y razonables, que no es adoptada en situaciones de plena   normalidad, sino que responde a circunstancias excepcionales y para   contrarrestar aquellas conductas (que incluso pueden ser ilícitas) orientadas a   obstruir la implementación de las decisiones u órdenes de la autoridad   administrativa. Es en ese contexto que la autonomía universitaria debe ceder   frente a las medidas que buscan salvaguardar el derecho fundamental a la   educación y evitar que la prestación del servicio se interrumpa o desborde los   cauces constitucionales, legales y reglamentarios, afectando su calidad,   continuidad y eficiencia.    

Al respecto la Sala recuerda que “la autonomía universitaria no constituye un principio   irrestricto y que la libertad de acción de los entes autónomos puede legítima y   razonablemente limitarse por el legislador para hacer efectiva la función de   control y vigilancia del Estado del servicio público de educación, en los   términos del artículo 3º de la Ley 30 de 1992[62]”[63].    

6.2.4. Ahora bien, la Procuraduría General de la   Nación estima que la facultad del Ministerio de   Educación debe estar delimitada a los fines de la vigilancia especial,   proponiendo la exequibilidad condicionada del numeral 4º del artículo 13, en el   entendido de que la persona que sea designada por la autoridad administrativa en   lugar del directivo reemplazado, limite sus funciones a realizar lo que este no   efectuó o impidió. Sin embargo, tal condicionamiento no es admisible, pues al   ser reemplazado el directivo, no pueden quedar sin destinatario las demás   funciones o competencias que este asumía, pues tal circunstancia generaría más   traumatismos en el funcionamiento de la institución. Por tanto, la persona   natural o jurídica designada por el Ministerio de Educación Nacional en   reemplazo de aquel que ha sido removido temporalmente, asume las funciones   legales y reglamentarias que este ejercía, lo cual no solo facilita y garantiza  la realización de las medidas u órdenes adoptadas previamente en el marco de la   vigilancia especial, que fueron incumplidas o torpedeadas, como las que en   adelante se puedan implementar, sino que además asegura el continuo y normal   funcionamiento administrativo de la institución.    

Lo anterior constituye una clara prevención de la   ley a los consejeros, directivos, representantes legales, administradores y   revisores fiscales de las instituciones de educación superior, que pretendan   incumplir, dificultar u obstruir las medidas de vigilancia especial, pues al así   proceder, corren el riesgo de ser reemplazados temporalmente en todas sus   funciones y competencias.    

Finalmente, la Corte debe advertir que no todo   reemplazo del personal directivo o administrativo de una institución de   educación superior en el marco de la medida de vigilancia especial, supone   necesariamente la asunción del control pleno sobre la misma por parte del   Ministerio de Educación Nacional, pues la norma prevé, de acuerdo a las   circunstancias específicas, sólo el reemplazo del directivo que obstruya la   implementación de las medidas u órdenes adoptadas por la misma autoridad   administrativa. Así, por ejemplo, puede ser reemplazado únicamente el revisor   fiscal o un consejero, con lo cual no sería razonable entender que los demás   regentes o administradores pierdan la dirección sobre la universidad o el   establecimiento de que se trate.    

Por todo lo anterior, la Corte declarará la   exequibilidad del numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, por el   cargo analizado.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto la   Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- DECLARAR EXEQUIBLE las expresiones “la institución   supere en el menor tiempo posible la grave situación de anormalidad”, “no cumplan, impidan o   dificulten” y  “oculten o alteren”, contendidas en el primer inciso y en el numeral 4º del artículo 13   de la Ley 1740 de 2014, por los cargos analizados.    

Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE el numeral 4º del artículo 13 de la   Ley 1740 de 2014, por el cargo analizado.    

Notifíquese, comuníquese,   cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el   expediente.    

María Victoria Calle   Correa          

Presidenta    

Con salvamento parcial de voto       

AQUÍLES ARRIETA           GÓMEZ    

Magistrado (E)    

                     

LUIS GULLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

        Magistrado          

Con aclaración de voto    

                     

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

                                   Magistrado    

    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

                     

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

                                                                            

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado      

    

       

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS   MAGISTRADOS    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

            A LA SENTENCIA C-491/16    

REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO PUBLICO DE   EDUCACION SUPERIOR-Ha debido declararse la exequibilidad condicionada en el entendido   que las personas naturales o jurídicas que designe el Ministerio de Educación   Nacional para el reemplazo por la adopción de una medida de vigilancia especial,   solo podrán realizar las actuaciones relacionadas con los aspectos sujetos a   evaluación o investigación dentro de la vigilancia especial que se esté llevando   a cabo, para evitar el riesgo de que se anule la garantía constitucional de la   autonomía universitaria (Salvamento   parcial de voto)    

Referencia: expediente D-11249    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la   Ley 1740 de 2014, “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y   los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se   regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica   parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.    

Demandante: Jefferson Tamayo Díaz    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Con el debido respeto por las decisiones de la Sala,   salvamos parcialmente el voto por los argumentos que enunciamos a continuación.    

Coincidimos con la decisión de declarar exequible el   artículo 13 de la norma demandada, por cuanto la facultad del Ministerio de   Educación de adoptar medidas preventivas en el ejercicio de sus funciones de   control y vigilancia de las instituciones de educación superior con miras a   garantizar la continuidad, calidad y eficiencia del servicio público de   educación, es constitucional.   Así mismo, coincidimos con que el   derecho de las instituciones de educación superior a elegir y designar sus   directivos y personal administrativo en virtud de su autonomía universitaria no   se vulnera por la decisión del Ministerio de Educación Nacional de reemplazar,   como medida preventiva y en el marco de la vigilancia especial, a los   consejeros, directivos, representantes legales, administradores o revisores   fiscales, toda vez que responde a circunstancias anormales y excepcionales, que   incluso pueden ser ilícitas.     

Sin embargo, salvamos parcialmente nuestro voto   porque consideramos que la atribución específica prevista en el numeral 4º del   artículo 13 de la Ley 1740 de 2014 ha debido declararse exequible de manera   condicionada, en el sentido de entender que las personas naturales o jurídicas   que designe el Ministerio de Educación Nacional para el ejercicio de las   funciones directivas o administrativas dentro de una institución de educación   superior, en reemplazo de los funcionarios designados por ella misma, por la   adopción de una medida de vigilancia especial, solo podrán realizar las   actuaciones relacionadas con los aspectos sujetos a evaluación o investigación   dentro de la vigilancia especial que se esté llevando a cabo, para evitar el   riesgo de que se anule la garantía constitucional de la autonomía universitaria.    

Fecha ut supra,    

María Victoria Calle Correa    

Magistrada    

Alberto Rojas Ríos    

Magistrado    

[1] DUGUIT, Léon, Traité de droit   constitutionnel, Ed. Anciénne Libraire, Paris, 1925, T. V,p.355 (Citado por   Mario Madrid-Malo Garizábal, Derechos Fundamentales. Temas Jurídicos, tercera   Edición, p. 492).    

[2] Al   respecto, el artículo 3º de la Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el   servicio público de la educación superior”, establece que: “Artículo 3º. El   Estado, de conformidad con la Constitución Política de Colombia y con la   presente Ley, garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del   servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia   de la Educación Superior”.    

[3] El Presidente de la República en el   ejercicio de la función de inspección y vigilancia, actúa como suprema autoridad   administrativa, lo que permite al Congreso regular la desconcentración y   delegación de estas competencias estableciendo organismos especializados, como   es el caso de las Superintendencias. Estas instituciones actúan bajo la   dirección y orientación del Gobierno en la realización de las labores de   inspección, vigilancia y control, cuando   el Presidente y quienes de acuerdo con el artículo 115 de la Carta conforman el   Gobierno Nacional, no se encuentran en posibilidad física y material para   adelantar por si mismos tales labores.    

[4] En sentencia C-851 de 2013, la Corte señaló que   “[D]e acuerdo con la Constitución,   el Presidente de la República tiene la facultad de determinar, dentro del marco   de la ley, cuáles funciones delega conservándose la posibilidad de reasumirlas   conforme lo dispone el artículo 211 Superior. Aunque no todas las funciones son   delegables, las competencias que el artículo 189 asigna al Presidente de la   República sí pueden serlo en los ministros, directores de departamento   administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas,   superintendentes, entre otros”.    

[5] El artículo 33 de la Ley 30 de   1992, establece que “el Presidente de la República podrá delegar en el   Ministro de Educación Nacional todas las funciones señaladas en los artículos 31 y 32 de la presente Ley”. Así, en el Decreto 698 de 1993,   se establece la delegación del Presidente de la República en el Ministro de   Educación Nacional de las funciones de inspección y vigilancia que en relación   con la educación superior establecen los referidos artículos de la Ley 30 de   1992.    

[6] Sentencia C-008 de 2001, M.P.   Álvaro Tafur Galvis.    

[7] “Por la cual se organiza el   servicio público de la Educación Superior”.    

[8] “Por la cual se desarrolla   parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del   artículo 189 de la Constitución Política, se   regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica   parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras   disposiciones”.    

6. Examinar y verificar la   infraestructura institucional y las condiciones físicas en que se desarrolla la   actividad y realizar los requerimientos necesarios para garantizar la prestación   del servicio en condiciones de calidad y seguridad, verificando que las   condiciones bajo las cuales se concedió el registro calificado se mantengan.//   7. Solicitar la rendición de informes sobre la aplicación y arbitrio de los   recursos dentro del marco de la ley y los estatutos de la institución de   educación superior y solicitar la cesación de las actuaciones que impliquen la   aplicación indebida de recursos en actividades diferentes a las propias y   exclusivas de cada institución.// 8. Adelantar averiguaciones y obtener la   información probatoria que requiera de personas, instituciones o empresas ajenas   a la institución de educación superior, siempre que resulten necesarias en el   desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia, y se cumplan las   formalidades legales”.    

[10] Ley 1740, art. 9º: “En   ejercicio de la facultad de vigilancia de las instituciones de educación   superior, el Ministerio de Educación Nacional, podrá:// 1. Hacer seguimiento a   las actividades que desarrollan las instituciones de educación superior, con el   objeto de velar por la prestación del servicio educativo en condiciones de   calidad y continuidad.// 2. Practicar visitas generales o específicas y adoptar   las medidas a que haya lugar para que se subsanen las irregularidades que se   detecten.// 3. Realizar auditorías sobre los procedimientos financieros y   contables cuando sea necesario para el cabal cumplimiento de los objetivos y   funciones.// 4. Dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra   las instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés jurídico,   llevando a cabo las investigaciones que sean necesarias, con el fin de   establecer las responsabilidades administrativas o académicas del caso o adoptar   las medidas que resulten pertinentes. Cuando se trate de asuntos contenciosos,   dará traslado de las mismas a las autoridades competentes, si a ello hubiere   lugar.// 5. Verificar que las actividades se desarrollen dentro de la ley, los   reglamentos y los estatutos de la institución de educación superior y solicitar   la cesación de las actuaciones contrarias al ordenamiento jurídico o a los   estatutos.// 6. Solicitar la rendición detallada de informes respecto de las   decisiones adoptadas en temas relativos a su situación jurídica, contable,   financiera y administrativa, o en aspectos relacionados con las condiciones de   calidad establecidas en la normatividad vigente.// 7. Hacer acompañamiento a la   institución de educación superior, para la implementación de medidas encaminadas   al restablecimiento de la continuidad del servicio o el mejoramiento de su   calidad.// 8. Conminar bajo el apremio de multas sucesivas hasta de cien (100)   salarios mínimos mensuales legales vigentes a representantes legales, rectores o   a los miembros de los órganos de dirección para que se abstengan de realizar   actos contrarios a la Constitución, la ley, los reglamentos y los estatutos, o   de invertir y destinar recursos por fuera de la misión y de los fines de la   institución de educación superior”.    

[11] Ley 1740 de   2014, “Artículo 19. Criterios para graduar la sanción. Para determinar la sanción que se   deberá imponer se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: 1.   La gravedad de los hechos o la dimensión del daño.// 2. El grado de afectación   al servicio público educativo.// 3. El beneficio económico que se hubiere   obtenido para el infractor o para terceros, por la comisión de la infracción.//   4. La reincidencia en la comisión de la infracción.// 5. La resistencia,   negativa u obstrucción a la acción investigadora o de inspección y vigilancia.//   6. La utilización de medios fraudulentos en la comisión de la infracción, o la   utilización de persona interpuesta para ocultarla o encubrir sus efectos.// 7.   El grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se   hayan aplicado las normas legales pertinentes.// 8. La renuencia o desacato a   cumplir con las órdenes impartidas por la autoridad competente.// 9. Las   circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó la infracción.// 10. El   resarcimiento del daño o la compensación del perjuicio causado”.    

[12]   Cfr. Sentencia C-089 de 2011,   reiterada en sentencia C-331 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[13] A este respecto ver las sentencias   C-406 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara, C-251 de 1997, M.P. Alejandro   Martínez Caballero, C-671 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y C-1189 de   2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.    

[14] Ver, entre otras, las sentencias   SU-250 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-653 de 2001, M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa, C-506 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-597 de   2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-731 de 2005, M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto, C-929 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-1189 de 2005, M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[15] Sobre estos temas consultar, entre otras, las sentencias T-165 de   2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-772 de 2003; M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa, T-746 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-1189 de   2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[16] Ver sentencias T-391 de 1997, M.P.   José Gregorio Hernández Galindo y T-196 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño,   entre otras.    

[17] En sentencia C-980 de 2010, M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, la Cortes precisó que “(…) el derecho al debido proceso se muestra como   desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al   ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho,   las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del   marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada   juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las   personas el ejercicio pleno de sus derechos”.    

[18] Al respecto ver sentencias C-980 de 2010, M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[19] M.P. Mauricio González Cuervo.    

[20] Sentencia T-796 de 2006, M.P.   Clara Inés Vargas Hernández.    

[21] Sentencias C-980 de 2010, M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[22] Ibídem.    

[23] Ver sentencia C-506 de 2002, M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[24] M.P. Jaime Córdoba   Triviño.    

[25] Sentencias C-597 de 1996, M.P.   Alejandro Martínez Caballero y C-827 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[26] “El derecho penal proyecta sus efectos normativos a   todo el conglomerado social y no a un grupo específico o determinado”, Cfr.   Sentencia C-796 de 2005. Sin embargo, respecto de la diferente intensidad en la   aplicación de los estándares esta misma sentencia señaló: Así, por ejemplo, en   lo que atañe al derecho disciplinario, los matices han sido soportados por la   Corte acudiendo a tales criterios, como lo recuerda la C-796 de 2004, M.P.   Rodrigo Escobar Gil: “En efecto, mientras que las sanciones penales suelen   dirigirse a toda la población y se trata de medidas que de ordinario afectan la   libertad física del infractor, las sanciones disciplinarias se dirigen   únicamente a los servidores públicos y tienen que ver con el incumplimiento de   la función que desarrollan, afectando a aquél con llamados de atención,   suspensiones, separación de la actividad pública y la imposición de multas;   lo cual sin duda marca una diferencia clara en la actividad sancionatoria de uno   y otro derecho, que irradia de alguna manera en la aplicación más o menos rígida   de las garantías del debido proceso.”    

[27] Ídem.    

[28] M.P. Mauricio González Cuervo.    

[29] Sentencia C- 343 de   2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[30] Sentencia C-393 de 2006, M.P.   Rodrigo Escobar Gil.    

[31] Sentencia C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre   Lynett.    

[32] En la Sentencia   C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, la Corte reiteró sobre el   particular: “Además, incluso en el Derecho Penal ha   sido aceptada, dentro de ciertos límites, la existencia de tipos penales en   blanco y el uso de conceptos jurídicos indeterminados, pues la determinación de   conductas sólo es exigible hasta donde lo permite la naturaleza de las cosas.   Ello implica que cuando la variada forma de conductas que presenta la realidad   hace imposible la descripción detallada de comportamientos, no existe violación   a este principio cuando el legislador señala únicamente los elementos básicos   para delimitar la prohibición. De otro lado, el uso de esos conceptos   indeterminados en el derecho administrativo sancionador es más admisible que en   materia penal pues en este campo suelen existir más controles para evitar   la arbitrariedad -como las acciones contencioso administrativas- y las sanciones   son menos invasivas de los derechos del procesado, pues no afectan su libertad   personal. Por tanto los criterios encaminados a establecer si fue o no   respetado el principio de legalidad se flexibilizan, sin que ello implique que   desaparezcan”.    

[33]Cfr. Sentencia C-1435 de 2000, M.P.   Cristina Pardo Schlesinger.    

[34]M.P. Luís Ernesto   Vargas Silva.    

[35] Artículo 69. Se garantiza la   autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse   por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.    

[36] Sentencia T-310 de 1999, M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[37] Ibídem.    

[38] Cfr. Sentencias T-1317 de   2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-933 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[39] Sentencia T- 041 de 2009, M.P.   Jaime Córdoba Triviño.    

[40] En sentencia C-547 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz,   al respecto la Corte señaló que “La autonomía universitaria se concreta   entonces en la libertad académica, administrativa y económica de las   instituciones de educación superior. En ejercicio de ésta, las universidades   tienen derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades   académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas   académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes,   científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a   sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y   establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión   social y de su función institucional”.    

[41]Artículo 28.    

[42] Ver sentencias C-1435   de 2000, M.P.   Cristina Pardo Schlesinger  y C-121 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[43] Sentencia C-926 de 2005, M.P.   Jaime Córdoba Triviño.    

[44] Cfr. Sentencia C-188 de 1996,   M.P. Fabio Morón Díaz.    

[45] M.P. Mauricio González Cuervo.    

[46]Artículo 3o. El   Estado, de conformidad con la Constitución Política de Colombia y con la   presente Ley, garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del   servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia   de la Educación Superior.    

[47] En torno al punto puede   consultarse la Sentencia C-008 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[48] En sentencia C-008 de 2001,   M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte señaló que  “es evidente que la inspección y vigilancia debe   ejercitarse dentro del marco constitucional y conforme a las reglas y a los   precisos instrumentos que al efecto haya dispuesto la ley ( Artículo 150,   numeral 8, C.P.) los cuales encuentran límite no solo en el núcleo esencial de   la autonomía constitucionalmente reconocida a las universidades (Artículo 69   C.P.) sino en la necesidad de que esas instituciones en ejercicio de esa   misma autonomía logren cabalmente los altos fines sociales previstos en la misma   Constitución para los que han sido creadas como producto de la iniciativa de los   particulares encaminada a la satisfacción de necesidades que interesan a la   sociedad en su conjunto (Artículos 38 y 62 de la Constitución Política)”.    

[49]Cfr. Sentencia C-299 de   1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[51]Cfr. Sentencia C-299 de 1994, M.P. Antonio Barrera   Carbonell.    

[52] En la exposición de motivos de la Ley 1740 de 2014, al   respecto se señaló: “Es importante reiterar que la adopción de la medida de vigilancia   especial por una determinada causal, es independiente de las consecuencias   sancionatorias, penales, fiscales o disciplinarias, según el caso, a que   pueda dar lugar esa conducta o hecho en particular”.    

[53] En la misma exposición de motivos se indicó que: “En   ese contexto, es entendible que la adopción de la vigilancia especial esté   cobijada por un proceso especial que permita la efectividad de sus fines, que   son de carácter cautelar. De no ser de esa forma, no sería posible garantizar el   carácter de la medida y la misma se desnaturalizaría convirtiéndose en algún   tipo especial de sanción o algo de ese estilo, pero despojando al estado por   completo de la posibilidad de tomar medidas en el corto plazo para proteger la   continuidad y calidad del servicio de educación superior. Si no existiera un   procedimiento especial para adoptar la vigilancia especial de una institución de   educación superior, llegaríamos al contrasentido de que en nuestra   legislación es posible actuar con medidas cautelares para proteger el ahorro o   la salud, pero no la educación superior de los colombianos”.    

[54] Código Civil colombiano, artículo   30: “Interpretación por contexto. El contexto de la ley servirá para ilustrar   el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la   debida correspondencia y armonía”.    

[55] El alcance que la Corte extrae de la   expresión demandada coincide incluso con lo apreciado en su momento por el   legislador, pues de acuerdo con la exposición de motivos de la actual Ley 1740   de 2014, se consignó que “estas causales muestran con absoluta claridad que la   vigilancia especial procede únicamente frente a circunstancias que afectan de   forma sustancial el servicio y/o su calidad, y no respecto de situaciones   coyunturales por las que pueda atravesar la entidad, frente a las cuales podría   adoptarse alguna de las demás medidas preventivas”.    

[56] “La función del concepto indeterminado   es, precisamente, expresar lo que el legislador desconoce en el momento de   dictar la ley”. Sentencia C-699 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[57] La doctrina ha reconocido que toda actuación administrativa,   independientemente del nivel de regulación que restringa su ejercicio, siempre   tendrá un mínimo grado de discreción. A este respecto, el profesor Miguel   Sánchez Morón, ha dicho que: “(…) Es en principio el legislador quien posee   el poder de decisión sobre los asuntos públicos y así viene a sancionarse en las   Constituciones democráticas, que además imponen límites a ese poder. Pero la   ley no puede regularlo todo ni con el detalle que exige la resolución de los   problemas cotidianos (y, en cualquier caso, no lo regula así). De ahí que,   en muchas ocasiones, las autoridades que han de enfrentarse a esos problemas   hayan de actuar sin que su conducta esté predeterminada, al menos totalmente,   por una norma jurídica, lo que no excluye que su decisión deba ser adoptada   dentro de ciertos límites jurídicos generales. En esto consiste la   discrecionalidad, de cuya existencia no creo que pueda dudarse, y que   originariamente (en virtud de la Constitución o de la ley) corresponde ejercer a   los gobiernos y administraciones públicas, poderes activos y permanentes que   tienen a su cargo la gestión de los intereses públicos en el marco de la   legalidad. (…). Un Estado con tal volumen de tareas como las que en esta etapa   histórica tiene atribuidas, prestador de servicios con un enorme grado de   complejidad funcional y técnica (piénsese en la sanidad, en la ordenación del   territorio, o en la gestión de los recursos hidráulicos), obligados a adaptarse   cotidianamente a las exigencias de un mundo que cambia vertiginosamente   (piénsese en los vaivenes de la política monetaria), descentralizado territorial   y funcionalmente …., no puede funcionar si carece de la flexibilidad necesaria   para adoptar la decisión más adecuada en cada instante y en cada lugar. Pero   esta necesidad presupone la discrecionalidad administrativa, pues la ley,   por sus propias características formales y sus exigencias procedimentales, es   incapaz de prever la respuesta que en cada caso requiere la satisfacción del   interés general. Por eso, lo normal hoy en día es que las potestades   administrativas reguladas por la ley contemplen algún o algunos elementos de   discrecionalidad, ya sea en el an, en el quid, en el quammodo o al menos en   el quando. La discrecionalidad administrativa no es sólo un hecho con el que el   derecho tiene que contar necesariamente. No es un mal inevitable que haya que   reducir a la mínima expresión. Es más bien una necesidad institucional, una   premisa del buen funcionamiento de la Administración cada vez en mayores áreas”. SÁNCHEZ MORÓN.   Miguel. Discrecionalidad Administrativa y control judicial. Tecnos. Madrid.   Págs. 13 y 14. Citado en sentencia T-982 de 2004.    

[58] A efectos de establecer el   alcance de estas expresiones, serían aplicables los siguientes artículos del   Código Civil colombiano: // “Artículo 27. Interpretación   gramatical. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá   su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. // Pero bien se puede,   para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o   espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la histórica fidedigna de   su establecimiento. // Artículo 28. Significado de las palabras. Las   palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso   general de las mismas palabras; pero cuando el legislador haya definido   expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal.//  Artículo 29. Palabras técnicas. Las palabras técnicas de toda ciencia o   arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o   arte; a menos que aparezca claramente que se han formado en sentido diverso”.    

[59] Para una mayor ilustración, la Sala   transcribe las definiciones de cada uno de los verbos que representan las   expresiones cuestionadas, tal como son presentadas en el diccionario de la Real   Academia de la Lengua Española, de la siguiente manera: – Cumplir: “1.   Tr. Llevar a efecto algo. Cumplir un deber, una orden, un encargo, un deseo, una   promesa. (…) 4. Intr. Dicho de una persona: Hacer aquello que debe o a lo que   está obligado. Cumplir con Dios, con un amigo. Cumplió como debía. (…) 11. Prnl.   Verificarse, realizarse”. De allí que “no cumplir”, se refiera a lo   opuesto de la definición de este verbo. – Impedir: “1. Estorbar o   imposibilitar la ejecución de algo”. – Dificultar: “2. tr. Hacer   difícil algo, introduciendo obstáculos o inconvenientes que antes no tenía”.   – Ocultar: “1. tr. Esconder, tapar, disfrazar, encubrir a la vista”.   – Alterar: “1. tr. Cambiar la esencia o forma de algo. 2. tr. Estropear,   dañar, descomponer”.    

[60] “Artículo 9°. Funciones de vigilancia. En ejercicio de   la facultad de vigilancia de las instituciones de educación superior, el   Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional, podrá: // 1.   Hacer seguimiento a las actividades que desarrollan las instituciones de   educación superior, con el objeto de velar por la prestación del servicio   educativo en condiciones de calidad y continuidad.// 2. Practicar visitas   generales y adoptar las medidas a que haya lugar para que se subsanen las   irregularidades que se detecten. // 3. Realizar auditorías sobre los   procedimientos financieros y contables cuando sea necesario para el cabal   cumplimiento de los objetivos y funciones. (…) 5.   Verificar que las actividades se desarrollen dentro de la ley, los reglamentos y   los estatutos de la institución de educación superior y solicitar la cesación de   las actuaciones contrarias al ordenamiento jurídico o a los estatutos.// 6.   Solicitar la rendición detallada de informes a los miembros de los órganos de   dirección respecto de las decisiones adoptadas en temas relativos a su situación   jurídica, contable, financiera y administrativa, o en aspectos relacionados con   las condiciones de calidad establecidas en la normatividad vigente.// 7. Hacer   acompañamiento a la institución de educación superior, para la implementación de   medidas encaminadas al restablecimiento de la continuidad del servicio o el   mejoramiento de su calidad”.    

[61] De conformidad con el artículo 67 de la Constitución,   la educación superior es un servicio público, y como tal, -aún en el caso   de las universidades-, está condicionada por las limitaciones que surgen de su   propia naturaleza, ello involucra el interés social que debe primar sobre el   interés privado; además, las universidades como entidades prestadoras de un   servicio público, no pueden estar al margen de la acción del Estado, encaminada   a garantizar su adecuada prestación y la efectividad de las finalidades   constitucionalmente establecidas.    

[62]Artículo 3o. El Estado, de conformidad con la   Constitución Política de Colombia y con la presente Ley, garantiza la autonomía   universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través del   ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la Educación Superior.    

[63] Sentencia C-1019 de 2012, M.P.   Mauricio González Cuervo.