SU406-16

           SU406-16             

Sentencia SU406/16    

ACCION   DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos   generales y especiales de procedibilidad    

DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO-Configuración    

Frente a la configuración del defecto procedimental absoluto, la Corte ha sido   enfática en señalar que éste se estructura “cuando el funcionario judicial se   aparta por completo del procedimiento legalmente establecido en el trámite de un   asunto específico porque (i) sigue un trámite por completo ajeno al pertinente   (desvía el cauce del asunto), o (ii) pretermite etapas sustanciales del   procedimiento legalmente establecido afectando el derecho de defensa y   contradicción de una de las partes del proceso”.    

DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO-Configuración    

CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE   LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES    

DEFECTO FACTICO-Dimensión   negativa y positiva    

PRECEDENTE JUDICIAL COMO GARANTIA DEL DERECHO A LA IGUALDAD    

La jurisprudencia fijada por los órganos   de cierre se convierte en aplicable de manera general e inmediata, en sentido   horizontal y vertical. A partir de ello, la lectura de la normatividad debe   hacerse a la luz de los lineamientos y definiciones establecidas por el tribunal   de cierre, sin perjuicio de las reglas establecidas para efectos de que de   manera excepcional una autoridad judicial pueda apartarse del precedente   judicial. Lo anterior significa que la realización de la igualdad material en la   administración de justicia, exige que el precedente no ha de aplicarse de forma   automática e irreflexiva, de manera que, si por un lado, ante casos semejantes   debe darse el mismo tratamiento legal, por el otro, frente a casos distintos se   dé un trato diferenciado, cuando ello resulte razonablemente justificado. Es   decir que, ante el presupuesto de la vinculación general e inmediata de la   jurisprudencia, deben tenerse en cuenta las condiciones sustanciales y   procesales de cada caso para evitar que, so pretexto de la aplicación formal del   precedente, se desconozcan derechos fundamentales. De modo que, en tanto que la   garantía del principio de igualdad no obedece a un quantum matemático, la   aplicación de la jurisprudencia debe atender las situaciones particulares del   caso, para que, cuando éstas lo ameriten y con una adecuada sustentación, el   operador judicial adopte las medidas necesarias para que la aplicación del   precedente se corresponda con la garantía de los derechos fundamentales de los   sujetos procesales.    

CAMBIO   DE PRECEDENTE-Jurisprudencia constitucional    

Esta Corporación ha definido que, ante   ciertas circunstancias específicas y bajo una estricta exigencia argumentativa,   es posible que se modifiquen las reglas fijadas en los precedentes   jurisprudenciales. Así las cosas, tales exigencias permiten, a su vez, reforzar   los mismos principios de igualdad, buena fe, seguridad jurídica y confianza   legítima, en la medida en que impiden que el precedente judicial se convierta en   una materia discrecional. En estos términos, la hermenéutica constitucional ha   señalado que resulta posible, por parte de los órganos de cierre, cambiar el   precedente aplicable, siempre y cuando se cumpla con la carga argumentativa de   demostrar las razones que justifican dicho cambio. Además, “para justificar un   cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la interpretación   actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el precedente, por el solo   hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado el sistema jurídico de   determinada manera. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no sea   arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un peso y una   fuerza tales que, en el caso concreto, primen no sólo sobre los criterios que   sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además, sobre las   consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el principio   esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho.    

CAMBIO   DE PRECEDENTE Y SU APLICACION EN EL TIEMPO    

El cambio de una determinada posición   jurisprudencial por el respectivo órgano de cierre, implica una modificación en   la interpretación jurídica, es decir, del contenido normativo de determinada   disposición y que, en atención al carácter vinculante general e inmediato del   precedente, determina la aplicación judicial -en el orden horizontal y vertical-   del derecho sustancial o procesal, según sea el caso. Ahora bien, no obstante   que la aplicación general e inmediata de un nuevo precedente fijado por un   órgano de cierre de la jurisdicción vincula a la administración de justicia como   una garantía del principio de igualdad, tal regla general no puede pasar por   alto el contenido material de la misma igualdad al que se hizo referencia   anteriormente, y que conduce a que cada situación sea observada a la luz de las   circunstancias particulares. Esta Corte concluye que, si bien la regla general   indica que la jurisprudencia rige con efectos inmediatos y en este sentido   vincula a los operadores judiciales que deben tenerla en cuenta en sus   decisiones, la autoridad judicial tampoco puede pasar por alto que, en ciertos   escenarios concretos, la actuación de los sujetos procesales pudo estar   determinada por la jurisprudencia vigente para entonces, por lo que el fallador,   al momento de proferir su decisión, debe establecer, a partir de una análisis   fáctico, si el cambio de jurisprudencia resultó definitivo en una posible   afectación de derechos fundamentales al modificar las reglas procesales con base   en las cuales, legítimamente, habían actuado los sujetos procesales y, en este   sentido, el juez de conocimiento puede, como excepción a la regla general de   aplicación de la jurisprudencia, inaplicar un criterio jurisprudencial en vigor   al momento de proferir el fallo, pero contrario a uno anterior que resultó   determinante de la conducta procesal de las partes.    

ACCION   DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por   cuanto Consejo de Estado interpretó razonadamente respecto a que los documentos   aportados al proceso como títulos ejecutivos se encontraban en copia auténtica y   que en esa medida su valor probatorio era el mismo que el del original    

ACCION   DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por   no existir defectos procedimental absoluto, fáctico y sustantivo en proceso   ejecutivo    

Referencia:    

Expediente T-5.351.244    

Acción de tutela instaurada por la Organización Clínica General del Norte S.A.   contra la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado.    

Magistrado:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil dieciséis (2016)    

                                                 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1.1. El 9 de julio de   2015, la Organización Clínica General del Norte S.A, mediante apoderado   judicial, buscando la protección de sus derechos fundamentales al debido   proceso, a la defensa, a la recta administración de justicia y/o libre acceso a   la jurisdicción, equidad, lealtad procesal, buena fe y tutela efectiva de los   derechos, promovió acción de amparo contra la sentencia proferida el 12 de marzo   de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, a través de la cual se resolvió la segunda   instancia del proceso ejecutivo iniciado por La Nación – Ministerio de   Transporte contra el Consorcio Medinorte.    

                                                                           

1.2. La Nación –   Ministerio de Transporte inició un proceso ejecutivo contra el Consorcio   Medinorte, integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y   Médicos Asociados S.A., solicitando el pago de las sumas de   dinero contenidas en las Resoluciones Nos. 005505 y 007713 del 29 de julio y del   18 de septiembre de 2001, respectivamente, a través de las cuales, en su orden,   el ejecutante liquidó unilateralmente el contrato No. 211 de 1996 suscrito entre   el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y el referido   consorcio médico, y resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la   primera de las resoluciones.    

1.3. El 4   de julio de 2003, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca   libró mandamiento de pago a favor de la ejecutante y en contra de la ejecutada.    

1.4.  Contra dicho mandamiento de pago, el Consocio Medinorte, la Organización Clínica   General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., interpusieron sendos recursos   de reposición a través de los cuales sustentaron las excepciones previas. El   Consorcio Medinorte interpuso la excepción de pleito pendiente entre las partes;   la Organización Clínica General del Norte Ltda. interpuso las de falta de   integración del título ejecutivo – falta de los requisitos formales del título   complejo, no haberse presentado la prueba de la calidad de acreedor del   demandante, falta de notificación al contratista de la cesión del contrato,   falta de notificación al contratista de la cesión del crédito objeto del recaudo   ejecutivo, trámite inadecuado de la demanda y pleito pendiente y; Médicos   Asociados S.A., presentó las de falta de legitimación en la causa por pasiva y   pleito pendiente.    

1.5. La   excepción previa interpuesta por el Consorcio Medinorte fue negada por el   Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca mediante providencia del   21 de noviembre de 2003. Las propuestas por la Organización Clínica General del   Norte Ltda. y por Médicos Asociados S.A. fueron denegadas por el mismo Tribunal   mediante providencia del 15 de octubre de 2004.     

1.6. Por escritos   separados, la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados   S.A. presentaron excepciones de mérito. La primera, impetró las que denominó   inexistencia del título ejecutivo, inexistencia de la obligación, falta de   legitimación en la causa por activa, nulidad de los actos administrativos   contractuales, compensación y la genérica. La segunda, aquellas que llamó   inexistencia del título ejecutivo complejo y/o invalidez de las Resoluciones   nos. 005505 y 007713 del 29 de julio y del 18 de septiembre de 2001,   respectivamente, proferidas por el Ministerio de Transporte.    

1.7. El 4 de   noviembre de 2005, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca   dictó sentencia en la que declaró infundadas las excepciones propuestas por los   ejecutados, ordenó seguir adelante con la ejecución en los términos del   mandamiento de pago y condenó en costas a la ejecutada.    

1.8. La anterior   sentencia fue apelada por los apoderados de la Organización Clínica General del   Norte Ltda. y del Consorcio Medinorte, quienes reiteraron el contenido de las   excepciones propuestas. La alzada le correspondió a la Sección Tercera del   Consejo de Estado, que mediante auto del 3 de octubre de 2008 decretó la   suspensión del proceso por prejudicialidad por el término de 3 años, atendiendo   la solicitud elevada por la parte ejecutada, sobre la base de que “dentro del   proceso ordinario contencioso administrativo No. 2003-1431-00 que cursa en el   Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se discut[ía] la legalidad de los   actos administrativos que sirven de título base de recaudo ejecutivo en el   presente proceso”[1].   Sin embargo, mediante auto del 13 de noviembre de 2014, la misma Sección de la   misma Sala, reanudó el trámite del referido proceso, al advertir que “la parte   ejecutada no allegó copia de providencia ejecutoriada en la que se hubiese   puesto fin al citado proceso ordinario y que transcurrieron los tres (3) años   que la ley establece como plazo para aportar dicha prueba”[2].    

1.9. Finalmente, el   recurso de apelación fue desatado en providencia del 12 de marzo de 2015, por la   Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que confirmó la   sentencia proferida por el a-quo y, adicionalmente, con base en la   jurisprudencia vigente al momento en el que profirió el fallo,     consideró que dentro de un proceso ejecutivo adelantado ante la jurisdicción   contenciosa, cuando el título lo constituye un acto administrativo, no pueden   proponerse sino las excepciones de mérito a las que alude el inciso 2º del   artículo 509 del Código de Procedimiento Civil -en adelante CPC-, conforme con   la jurisprudencia sentada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo mediante Sentencia del 27 de julio de 2005, dentro del expediente   23.565.    

II. Fundamentos de la acción de tutela    

Según expone la accionante, la Subsección   A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 12   de marzo de 2015 que se acusa, no estudió las excepciones de mérito propuestas   por los ejecutados, en tanto decidió acoger la jurisprudencia sentada en la   Sentencia del 27 de julio de 2005, de la Sección Tercera de la misma Sala, que   dispone que cuando “el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto   administrativo, solo es posible proponer como excepciones las de pago,   compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre   que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto   administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de   notificación en legal forma de las personas determinadas, o por falta de   emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser   citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de que   tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la   modificación que al inciso 2º del artículo 509 del C.P. Civil, introdujo la Ley   794 de 2003”[3].    

Sin embargo, señala que para el 2 de   julio de 2004, fecha en la cual presentó las excepciones de fondo contra el   mandamiento de pago librado dentro del proceso ejecutivo del Ministerio de   Transporte contra el Consorcio Medinorte, estaba en vigencia la jurisprudencia   sentada en la sentencia del 13 de septiembre de 2001, dictada dentro del   expediente 17.952, que avalaba la interposición de excepciones de mérito contra   el mandamiento de pago que tuviera como base actos administrativos. Con   fundamento en lo anterior, manifiesta que el ente accionado estaba en la   obligación de estudiar las excepciones de mérito impetradas.    

A partir de lo expuesto, señala   que la sentencia acusada adolece de los defectos procedimental absoluto,   sustantivo y fáctico[4].    

2.1. Manifiesta que se   configuran los defectos procedimental absoluto y sustantivo, en tanto la   providencia acusada inobservó lo prescrito por el mismo Consejo de Estado en la   sentencia del 4 de mayo de 2011, expediente 19.957, que establece en líneas   generales que  una litis debe resolverse con sujeción a la   jurisprudencia vigente en el momento en el que se presentó una demanda o cuando   se contestó la misma y se propusieron excepciones de fondo[5],   y, además, desconoció lo expuesto por la sentencia de la misma Corporación, del   13 de septiembre de 2001, del expediente 17.952, ya referida.    

2.2. Señala que el   defecto fáctico se configura en tanto al momento de fallar la sentencia que se   acusa, se inobservó que el título ejecutivo complejo no se había configurado de   manera adecuada, pues las copias de las resoluciones proferidas por el   Ministerio de Transporte que son los actos administrativos que conforman el   título ejecutivo, no tienen constancia de ejecutoria ni la certificación de ser   primera copia que preste mérito ejecutivo y, porque de ellas no emanan   obligaciones claras, expresas y exigibles, pues lo que hizo el ente accionado   fue deducir la obligación en cabeza de su representada.     

III. Pretensiones    

Con base en los antecedentes expuestos,   la accionante solicita se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso,   a la defensa, a la equidad, a la tutela judicial efectiva y recta administración   de justicia, a la buena fe y a la lealtad procesal y, en consecuencia, se le   ordene a la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado:    

3.1. Que deje sin   efectos la providencia del 12 de marzo de 2015, mediante la cual dictó la   sentencia de segunda instancia dentro del proceso ejecutivo iniciado por La   Nación – Ministerio de Transporte contra el Consorcio Medinorte.    

3.2. Que profiera una   nueva sentencia en la que estudie de fondo las excepciones de mérito propuestas   que denominó inexistencia del título ejecutivo, nulidad de los actos   administrativos base del recaudo ejecutivo y la genérica.    

IV. Trámite de la   acción de tutela    

Mediante   providencia del 13 de julio de 2015, la Sección Cuarta de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de   la referencia, ordenó la notificación a la autoridad judicial accionada, y la   vinculación del Ministerio de Transporte, del Tribunal Contencioso   Administrativo del Valle del Cauca, de Médicos Asociados S.A. y del Consorcio   Medinorte, como terceros interesados.    

4.1.   Respuestas de la accionada y vinculadas    

4.1.1.   Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado    

Hizo un resumen   del trámite del proceso ejecutivo y expuso que, en efecto, la sentencia que se   acusa confirmó la de primera instancia preferida por el Tribunal Contencioso   Administrativo del Valle del Cauca el 4 de noviembre de 2005, de seguir adelante   en la ejecución dentro del proceso ejecutivo iniciado por La Nación – Ministerio   de Transporte contra el Consorcio Medinorte.    

Reiteró que los   documentos aportados como títulos ejecutivos cumplen los requisitos establecidos   en el artículo 488 CPC, en la medida en que son documentos públicos que fueron   aportados en copia auténtica, por ende su valor probatorio es el mismo que el   del original y que, además, quedaron en firme y cobraron ejecutoria una vez se   le notificó a la parte accionante la resolución por medio de la cual se resolvió   el recurso de reposición interpuesto contra el acta en la que el Ministerio de   Transporte liquidó unilateralmente el contrato no. 211 de 1996. Sobre lo   inmediatamente anterior, advirtió “que el hecho de que en el expediente no   aparezca la constancia de ejecutoria de la Resolución no. 007713 del 18 de   septiembre de 2001 no significa que el acto administrativo de liquidación   unilateral del contrato y el que resolvió el recurso de reposición interpuesto   contra aquel no hayan quedado en firme, pues la ejecutoria de los actos   administrativos no la produce la constancia que expida el servidor público en   tal sentido, sino la ocurrencia de alguno de los supuestos contemplados en el   artículo 62 del C.C.A.”.[6]      

Añadió que en la   providencia que se ataca “la Sala explicó las razones por las que, en su   opinión, el Ministerio de Transporte tenía la competencia para liquidar   unilateralmente el contrato 211 de 1996, pese a lo cual señaló que tal aspecto   no era constitutivo de una excepción de fondo que pudiera ser alegada en un   proceso ejecutivo, sino que, de probarse, constituiría una causal de nulidad del   respectivo acto administrativo (artículo 84 del C.C.A.: acto administrativo   expedido por organismo incompetente)”[7].    

Sin embargo,   advirtió que a la luz de la actual jurisprudencia de la Sección Tercera, dentro   de los procesos ejecutivos no es procedente discutir la legalidad de los actos   administrativos que integran el título que fundamenta la ejecución, pues en esos   eventos, solo es posible proponer como excepciones “las de pago, compensación,   confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen   en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo;   la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal   forma de las personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma   de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida   de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco procede la proposición de   excepciones previas, conforme a la modificación que al inciso 2º del artículo   509 del C.P. Civil, introdujo la Ley 794 de 2003”[8].   Lo anterior, debido a que cuando el acto administrativo cobra firmeza, tiene la   calidad de providencia que conlleva ejecución, por ello, resulta ser uno de esos   actos jurídicos a los que se refiere el numeral 2º del artículo 509 CPC.    

Anotó que, en el   anterior sentido, la presunta falta de competencia del Ministerio de Transporte   para liquidar el contrato no. 211 de 1998, derivada de la falta de cesión en su   favor, y todas aquellas excepciones de mérito dirigidas a cuestionar la   legalidad de los actos administrativos que sirven de base del recaudo, eran   improcedentes, y por ello se abstuvo de analizar aquellas denominadas ausencia   de causa petendi, cobro de lo no debido, enriquecimiento sin justa causa,   inexistencia de título ejecutivo, inexistencia de la obligación, falta de   legitimación en la causa por activa y nulidad de los actos administrativos   contractuales.    

Añadió que, “[a]l   margen de lo anterior, es oportuno anotar que los ejecutados promovieron el   respectivo proceso ordinario contencioso administrativo tendiente a obtener la   declaración de nulidad de los actos administrativos que sirvieron de base de   recaudo ejecutivo, razón por la cual no pueden afirmar que se haya vulnerado el   derecho de acceso a la administración de justicia por el hecho de que la Sala se   abstuviera de analizar la legalidad de los actos administrativos dentro del   proceso ejecutivo”[9].       

Señaló que la   Sala analizó el recurso de apelación con estricta observancia de las garantías   que informan el debido proceso, cosa distinta es que la actora no comparta el   sentido de la decisión.    

Finalizó   señalando que el escrito de tutela está concebido como si se tratara de un   recurso de apelación, lo cual es improcedente.    

4.1.2. Ministerio   de Transporte    

Expuso que los   documentos que se aducen como títulos ejecutivos fueron aportados en copia   auténtica por lo cual son idóneos para solicitar el pago de las obligaciones que   contienen en favor de su representada y en contra del Consorcio Medinorte.    

De otra parte,   señaló que no puede hablarse de nulidad de los actos administrativos que sirven   como base de la ejecución, en tanto el contrato no. 211 de 1996 fue suscrito   entre el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y el Consorcio   Medinorte, sin embargo, el Presidente de la República de la época mediante la   Ley 344 de 1996, suprimió el referido Fondo, ordenó su liquidación a través del   Decreto Ley 1689 de 1997, dispuso que la liquidación debía finalizar el 31 de   diciembre de 1998 y que la prestación de los servicios de salud que estaban en   cabeza de la entidad suprimida sería asumida por el Fondo Pasivo Social de   Ferrocarriles Nacionales de Colombia, a partir del 1 de noviembre de 1998.    

Expuso que el   Decreto 1689 de 1997 también estableció que una vez concluida la liquidación del   Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia los bienes no   enajenados pasarían a la Nación – Ministerio de Transporte. Anotó que el   artículo 11 del Decreto 1982 de 1997 señaló que al finalizar la liquidación del   Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, los contratos que se   hubieren terminado, cedido o traspasado con ocasión de la suspensión de la   entidad, debían liquidarse, de conformidad con lo previsto en la Ley 80 de 1993.   De ahí concluyó que, por expresa disposición normativa, se mantuvo en cabeza del   Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en liquidación, la   obligación de liquidar los contratos que, con ocasión de su supresión, se   hubieran terminado, cedido o sido objeto de traspaso, obligación que debía   cumplirse a más tardar a la finalización del término señalado para liquidar la   entidad.         

Expuso que, a   raíz de lo anterior, a través de la Resolución No. 3346 del 23 de diciembre de   1998, se liquidó unilateralmente el contrato no. 211 de 1996, resolución que fue   recurrida por el contratista, recurso que tuvo que decidir el Ministerio de   Transporte mediante Resolución no. 0002675 del 20 de diciembre de 1999,   revocándola, porque el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia   ya había sido liquidado.    

Manifestó que con   lo expuesto, se evidencia que fue la ley la que situó en cabeza del Ministerio   de Transporte la titularidad de todos los bienes no enajenados, los derechos,   las obligaciones y los activos del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos   de Colombia, una vez finalizado su proceso de liquidación, de manera que, “una   cosa es la cesión del contrato, como modo de transmisión de las relaciones   contractuales entre vivos y otra bien distinta la sucesión o transmisión de los   derechos y obligaciones que se siguen de la extinción o supresión de una persona   jurídica de derecho público, que fue lo que sucedió”[10].     

Reiteró que al   finalizar la liquidación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de   Colombia, se produjo, por virtud de la ley, la trasmisión de los bienes y   derechos de la entidad en favor del Ministerio de Transporte, por ello éste   expidió la Resolución no. 0002675 de 1999, momento para el cual los accionantes   no presentaron oposición de ninguna naturaleza.    

Por lo expuesto,   solicitó se declare la improcedencia del amparo de la referencia.    

V. Decisiones   judiciales objeto de Revisión    

5.1.   Sentencia de primera instancia. Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado    

Consideró que la   providencia atacada no adolecía de los defectos procedimental absoluto y   sustantivo que se le endilgaban, en tanto el juez accionado había resuelto,   según la jurisprudencia sentada en la providencia del 27 de julio de 2005 de la   Sección Tercera, que no conocería de las excepciones de mérito propuestas, pues   como excepciones de esa naturaleza contra el mandamiento de pago dentro de los   procesos contenciosos que tienen como título ejecutivo actos administrativos,   solo podían proponerse aquellas contenidas en el inciso 2º del artículo 509 CPC,   y que cualquier cuestionamiento sobre la legalidad del título debía hacerse a   través de la acción ordinaria establecida para el efecto.     

De otro lado,   expuso que el defecto fáctico alegado contra la sentencia enjuiciada no se   configuraba, en tanto al proceso ejecutivo se aportaron los elementos   constitutivos de título, de los cuales devenían obligaciones claras, expresas y   exigibles en cabeza de la ejecutada.    

Finalmente,   agregó que los jueces y tribunales administrativos y el Consejo de Estado como   órgano de cierre, son los jueces naturales de la jurisdicción contenciosa, por   tal motivo, al aplicar las normas de forma correcta, las discrepancias que   puedan tener las partes no constituyen argumentos de los que se pueda colegir la   vulneración de derechos fundamentales y, en consecuencia, sus sentencias no   pueden ser discutidas por vía de tutela, en tanto ésta no es una tercera   instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los   jueces naturales, dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto.    

Luego de las   anteriores consideraciones, mediante providencia del 16 de septiembre de 2015,   negó la acción de amparo.    

5.2. La   anterior decisión fue impugnada por el apoderado judicial de la Organización   Clínica General del Norte Ltda., mediante escrito en el que reiteró los   argumentos expuestos en la acción de tutela.    

5.3. Segunda   instancia. Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado    

Expuso que no   existió defecto fáctico en tanto el fallador de instancia fundamentó su decisión   en las pruebas obrantes en el expediente y encontró, de forma razonada,   plenamente acreditado el título ejecutivo complejo que sustentó la pretensión   ejecutiva del Ministerio de Transporte. Sobre ello, añadió que “[p]ara esta Sala   de Sección, es proporcional y legítima la conclusión a la que arribó la Sección   Tercera – Subsección “A” de esta Corporación, al considerar que la ejecutoria de   los actos administrativos se da por las circunstancias expuestas en la ley (para   el caso concreto artículo 62 del C.C.A.), y no por la constancia formal que para   el efecto impone la autoridad que lo emitió. Dicha interpretación se acoge a lo   señalado por la normatividad que resultaba aplicable a la litis, y de   ninguna manera desconoce las garantías al debido proceso y derecho de defensa de   la parte demanda”[11].        

De igual forma,   abordó el punto del presunto desconocimiento del principio de confianza   legítima, al no aplicarse el precedente judicial vigente a la fecha de   interposición de las excepciones. Respecto de ello, consideró que la autoridad   judicial accionada había “respet[ado] las garantías constitucionales alegadas   por la sociedad actora, en tanto del mismo texto de la decisión cuestionada, se   observa que el asunto fue fallado de conformidad con la jurisprudencia vigente   al momento de decidir su fondo.// Con la […] de fecha 27 de julio de 2005, la   Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado recogió cualquier postura   previa, y señaló de forma unificada, que en materia de procesos ejecutivos, no   es procedente excepcionar con argumentos enfocados a cuestionar la legalidad de   los actos de recaudo ejecutivo, posición que, al tener efectos unificadores,   resultaba vinculante para la autoridad judicial hoy accionada”[12].    

Luego de las   anteriores consideraciones, mediante sentencia del 26 de noviembre de 2015,   confirmó el fallo impugnado.    

VI. Pruebas relevantes que obran en el   expediente    

6.1.  Copias simples del proceso ejecutivo iniciado por el Ministerio de Transporte   contra el Consorcio Medinorte[13].    

VII.   CONSIDERACIONES    

7.1. Competencia    

La Sala Plena de la Corte Constitucional   es competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la   referencia, la cual fue seleccionada para revisión por Auto del 12 de febrero de   2016, proferido por la Sala de Selección Número Dos, con fundamento en lo   prescrito por el inciso 2º del artículo 86 y, el numeral 9º del artículo 241,   ambos de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

7.2. Trámite en sede de Revisión       

Dando cumplimiento a lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 61 del   Acuerdo 02 de 2015 “Por   medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”, el   asunto de la referencia fue puesto en conocimiento de la Sala Plena de esta   Corporación, la que en sesión del 4 de mayo de 2016 decidió asumir su   conocimiento.    

En consecuencia, mediante Auto del 19 de mayo de 2016, el magistrado   sustanciador puso a disposición de la Sala Plena de esta Corte el expediente de   la referencia, en la misma providencia, en cumplimiento de lo dispuesto en el   inciso 2º del artículo 61 del Reglamento Interno, ordenó la suspensión de   términos y, por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación,   solicitó al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca el   expediente del proceso ejecutivo iniciado por La Nación – Ministerio de   Transporte contra el Consorcio Medinorte.    

Fue así como el 7 de junio de 2016, se   recibió por parte del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca el   expediente contentivo del proceso ejecutivo iniciado por La Nación –   Ministerio de Transporte contra el Consorcio Medinorte en 7   cuadernos de 120, 181, 175, 257, 210, 263 y (264 a 522) folios, respectivamente, y, en   cumplimento   de lo dispuesto por el artículo 64 del Reglamento Interno, el mismo fue puesto a   disposición de las partes por el término de 1 día hábil, vencido el cual,   ingresó nuevamente al despacho.    

7.3. Problema jurídico    

De acuerdo con lo descrito en el acápite   de antecedentes, corresponde a la Sala Plena de esta Corporación determinar si   la providencia judicial proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de   la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado (i) adolece de los defectos procedimental absoluto y sustantivo   como consecuencia del cambio de jurisprudencia que en ella se aplicó,   relacionado con la interposición y el trámite de las excepciones de mérito   dentro de los procesos ejecutivos que tienen como título actos administrativos   y, (ii) si la misma providencia adolece de un defecto fáctico al haber   confirmado la orden de pago proferida en primera instancia, con base en un   título ejecutivo conformado por un acto administrativo que fue aportado sin la   constancia de estar ejecutoriado ni la certificación de ser la primera copia que   preste mérito ejecutivo.    

Para efectos de dar solución a este   asunto, y como quiera que la presente acción se dirige a cuestionar el contenido   de una providencia judicial, la Sala (i)   reiterará la jurisprudencia constitucional relacionada con la procedencia   excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii)  posteriormente,   estudiará si tienen ocurrencia los requisitos de carácter general que habilitan   la viabilidad procesal del amparo, (iii) analizará la figura del   precedente jurisprudencial como mecanismo para fijar el contenido normativo de   manera igualitaria, el cambio del precedente judicial y su aplicación en el   tiempo  y, superado lo anterior, (iv) establecerá si se configura algún requisito   de carácter específico que determine la prosperidad del amparo.    

7.4. La   procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.   Reiteración de jurisprudencia    

7.4.1. De acuerdo   con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un   mecanismo preferente y sumario cuyo objeto es la protección de los derechos   fundamentales de las personas. En efecto, la norma en cuestión dispone que   “[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces […] la   protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando   quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de   cualquier autoridad pública […]”.    

Tal premisa tiene   sentido en tanto   todos los procesos son, en sí mismos, medios de defensa de los derechos de las   personas y, por esa circunstancia, cuentan con mecanismos para controvertir las   actuaciones de la autoridad judicial respectiva. Además, porque se debe   garantizar el respeto de los principios de cosa juzgada de las decisiones   judiciales, de seguridad jurídica y de autonomía e independencia de dichas   autoridades.   A este específico asunto se refirió la Corte Constitucional en la Sentencia   C-590 de 2005, al sostener que:    

“[…]   [E]l panorama es claro ya que como regla general la acción de tutela no procede   contra decisiones judiciales y esto por varios motivos.  Entre ellos, en   primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen ámbitos   ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales   proferidos por funcionarios profesionalmente formados para aplicar la   Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las   sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias planteadas ante   ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la   autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del   poder público inherente a un régimen democrático.”    

En este   escenario, es claro que el juez constitucional no puede terminar suplantando o   desplazando al juez ordinario en el estudio de los asuntos que por su naturaleza   le competen, ni tampoco, anulando decisiones que no comparte o, imponiendo su   personal interpretación de las normas aplicables en un caso concreto. En ese   sentido, esta Corporación ha indicado que la procedencia de la acción de tutela   contra providencias judiciales “[s]e trata de una garantía excepcional,   subsidiaria y autónoma para asegurar, cuando todos los recursos anteriores han   fallado, que a las personas sometidas a un proceso judicial no les violen sus   derechos constitucionales fundamentales. No se trata entonces de garantizar la   adecuada aplicación del resto de las normas que integran el sistema jurídico o   de los derechos que tienen origen en la ley”.[15]    

      

7.4.2. Con   fundamento en lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido   que la acción de tutela contra providencias judiciales procede si se cumplen   ciertos y rigurosos requisitos, unos de carácter general, que habilitan la   viabilidad procesal del amparo, y otros, de carácter específico, que determinan   su prosperidad.    

7.4.2.1. Así, en   la Sentencia C-590 de 2005 atrás citada, se determinaron como requisitos   generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias   judiciales, los siguientes:    

 “a.   Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.   Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar   cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena   de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[16].   En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma   expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de   relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.    

b.   Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de   defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar   la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[17].   De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales   ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.    De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de   protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las   distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción   constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un   desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.    

c.   Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere   interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que   originó la vulneración[18].   De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o   aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de   cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales   se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos   institucionales legítimos de resolución de conflictos.    

d.   Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma   tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que   afecta los derechos fundamentales de la parte actora[19].   No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la   irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como   ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes   de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente   de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación   del juicio.    

e.   Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que   generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal   vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[20].   Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a   rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas   por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al   fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que   la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al   momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.    

f.   Que no se trate de sentencias de tutela[21]. Esto por   cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden   prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas   son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso   en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión   de la sala respectiva, se tornan definitivas”.     

7.4.2.2. Ahora   bien, si en el caso concreto se encuentran cumplidos los requisitos genéricos   antes mencionados, será necesario acreditar, además, que se haya configurado   alguna de las denominadas causales específicas de procedibilidad, que   constituyen defectos o vicios en los que puede incurrir la autoridad judicial al   momento de proferir sus decisiones. Ellos también fueron sintetizados por la   sentencia de constitucionalidad en cuestión, así:    

“[…] [A]hora, además de los requisitos   generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una   sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales   especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En   este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra   una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o   defectos que adelante se explican.    

a. Defecto orgánico, que se presenta   cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,   absolutamente, de competencia para ello.    

b. Defecto procedimental absoluto, que se   origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento   establecido.    

c.  Defecto fáctico, que surge   cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del   supuesto legal en el que se sustenta la decisión.    

d. Defecto material o sustantivo, como   son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o   inconstitucionales[22]  o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la   decisión.    

e. Error inducido, que se presenta cuando   el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño   lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.    

f.  Decisión sin motivación, que   implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los   fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que   precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.    

g.  Desconocimiento del precedente,   hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece   el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley   limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como   mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente   vinculante del derecho fundamental vulnerado[23].    

h.  Violación directa de la   Constitución.    

Estos eventos en que procede la acción de   tutela contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de vía   de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en   los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata   de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”[24].    

7.5. Así las cosas,   procede la Sala a determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos   generales de procedibilidad de la acción de tutela contra de providencias   judiciales en el caso bajo estudio.    

7.6.   Análisis sobre el cumplimiento de los requisitos generales   de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales    

·           a. Relevancia constitucional    

La Organización   Clínica General del Norte Ltda. clama por la protección eficiente de sus   derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la equidad, a la   tutela judicial efectiva y recta administración de justicia, a la buena fe y a   la lealtad procesal,   los que de haberle sido conculcados en los términos por ésta expuestos,   conllevaría a que una decisión judicial la grave injustamente en su patrimonio,   en tanto se le estaría haciendo efectivo el cobro coactivo de unas obligaciones   que, según expone, no le son exigibles.    

Por lo anterior,   puede decirse que el caso tiene la entidad constitucional suficiente para que el   juez de tutela proceda con su estudio.    

·           b. Que se hayan agotado todos los mecanismos judiciales idóneos y adecuados,   ordinarios y extraordinarios antes de acudir a la acción de tutela    

Para la accionante, la providencia   violatoria de sus derechos fundamentales es la proferida el 12 de marzo de   2015 por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, a través de la cual se resolvió la segunda   instancia del proceso ejecutivo iniciado por La Nación – Ministerio de   Transporte contra el Consorcio Medinorte.    

De esta forma, al ser aquella providencia   la que concluye el trámite de los procesos de ejecución ante la jurisdicción de   lo contencioso administrativo, contra la misma no proceden más recursos, salvo   la acción de tutela, si por su intermedio se han amenazado o vulnerado derechos   fundamentales y siempre que se cumplan los requisitos generales y específicos de   procedencia de ésta contra providencias judiciales.    

Por lo expuesto, este requisito también   se encuentra acreditado.    

·           c. Requisito de inmediatez    

En el caso sub examine, se   enjuicia por medio de la acción de amparo presentada el 9 de julio de 2015[26],    la sentencia proferida   el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Con ello, queda establecido   que la acción de tutela fue presentada menos de 4 meses después de que fue   proferida la sentencia que se enjuicia, plazo que se tiene como razonable.    

De esta forma, se satisface el requisito   de inmediatez estudiado en este acápite.    

·           d.   Si lo que se alega es la existencia de una irregularidad   procesal, debe ser evidente que la misma tiene a) un efecto decisivo en la   sentencia que se impugna y b) afecta los derechos fundamentales del accionante,   salvo cuando se trate de una prueba ilícita obtenida con violación de esos   derechos    

Para el apoderado judicial de la   Organización Clínica General del Norte Ltda., la irregularidad procesal alegada   consiste en el hecho de que la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al momento de resolver la   segunda instancia del proceso ejecutivo iniciado por La Nación – Ministerio de   Trasporte contra el Consorcio Medinorte, no haya estudiado la totalidad de las   excepciones de fondo propuestas por su representada dentro de dicho proceso,   aduciendo para el efecto, un cambio de jurisprudencia.    

Ciertamente, según la Subsección A de la   Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, en virtud del cambio de jurisprudencia ocurrido mediante la Sentencia   del 27 de julio de 2005 de las mismas Sección y Sala, en los procesos ejecutivos   surtidos ante dicha jurisdicción y que tengan como títulos actos   administrativos, no pueden proponerse cualesquiera excepciones de mérito, sino   solo aquellas establecidas en el inciso 2º del artículo 509 CPC.    

Según el representante judicial de la   actora, el anterior cambio de jurisprudencia, primero, va en contravía de   aquella que estaba vigente para el momento en el cual su representada interpuso   las excepciones de mérito y, además, tiene un efecto decisivo en la sentencia   que enjuicia por la vía constitucional, pues las oposiciones que su representada   presentó contra el mandamiento de pago no fueron estudiadas y a causa de ello   fue condenada a pagar unas sumas de dinero que no debe.    

Por lo expuesto, el requisito estudiado   también se encuentra acreditado.    

·           e.    Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que   generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal   vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible    

Para la Sala, la actora en la presente   causa identificó razonablemente los hechos que, a su juicio, dieron lugar a la   vulneración alegada, así como también, los derechos fundamentales que   presuntamente le fueron trasgredidos.     

En efecto, adujo que la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al no tener en cuenta las   excepciones de mérito por ella presentadas, aduciendo un cambio de   jurisprudencia sobre la interposición y el estudio de las mismas dentro de los   procesos ejecutivos que tienen como título un acto administrativo, vulnera sus   derechos fundamentales.    

Sin embargo, dado que la sentencia que se enjuicia es   la que resuelve la segunda instancia del proceso ejecutivo   iniciado por La Nación – Ministerio de Trasporte contra el Consorcio Medinorte,   los hechos vulneradores y los derechos vulnerados solamente son expuestos en   sede constitucional, en tanto no había manera de que fueran debatidos dentro del   ejecutivo surtido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

Por lo que antecede, el presente requisito también se   encuentra satisfecho.    

·           f.  Que el fallo controvertido no sea una sentencia de tutela    

El   actor presenta la acción de tutela de la referencia contra la sentencia   proferida   el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por medio de la cual se   resolvió la   segunda instancia de un proceso ejecutivo tramitado ante dicha jurisdicción. Con   base en ello, la sentencia que se enjuicia no es una decisión adoptada dentro de   un proceso de tutela y por ende, este requisito también está acreditado.    

7.7.   Análisis de los requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela   contra providencias judiciales. Defectos procedimental absoluto, sustantivo y   fáctico    

7.7.1.   Defecto   procedimental absoluto. Reiteración de Jurisprudencia     

Esta Corporación   ha establecido que el defecto procedimental se enmarca dentro del derecho al   debido proceso[27],   que entraña, entre otras garantías, el respeto que debe tener el funcionario   judicial por el procedimiento y las formas propias de cada juicio y, dentro del   derecho de acceso a la administración de justicia[28], que   implica el reconocimiento de la prevalencia del derecho sustancial y la   realización de la justicia material en la aplicación del derecho procesal[29].    

En especial, frente a la configuración del defecto procedimental absoluto, la   Corte ha sido enfática en señalar que éste se estructura “cuando el funcionario   judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido en el   trámite de un asunto específico porque (i) sigue un trámite por completo ajeno   al pertinente (desvía el cauce del asunto[30]), o (ii) pretermite   etapas sustanciales del procedimiento legalmente establecido[31]  afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del   proceso”[32].    

Por excepción, también ha determinado este Tribunal que el defecto procedimental   puede estructurarse por exceso ritual manifiesto cuando “(…) un funcionario   utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del   derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de   justicia.”[33]    

7.7.2.   Defecto   material o sustantivo. Reiteración de Jurisprudencia     

El   defecto material o sustantivo, se origina cuando las decisiones son proferidas   con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una   evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión[34].    

También, la jurisprudencia de este Tribunal ha perfilado que   se está ante un defecto sustantivo siempre que: (i) la decisión   cuestionada se funde en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso   concreto, por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso[35], no se encuentra vigente por haber   sido derogada[36], o ha sido declarada   inconstitucional[37]; (ii) a pesar del amplio   margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades   judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso   concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su   alcance[38]; (iii) cuando se fija el   alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que   son necesarias para efectuar una interpretación sistemática[39];  (iv) cuando la norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada[40]; o finalmente, (v) en el evento en   que, no obstante la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se   adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo,   se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador[41].    

7.7.3. Defecto   fáctico. Reiteración de Jurisprudencia     

Según la jurisprudencia de este Tribunal, dicho defecto se presenta cuando la   decisión judicial se toma “(i) sin que se halle plenamente comprobado el   supuesto de hecho que legalmente la determina; (ii) como consecuencia de una   omisión en el decreto o valoración de las pruebas; (iii) de una valoración   irrazonable de las mismas; (iv) de la suposición de una prueba; o (v) del   otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios”[42].    

Se ha señalado que el mismo puede presentarse en dos dimensiones: una negativa y   otra positiva. La primera se materializa “(i) por   ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante   en el desenlace del proceso[43];  (ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la   aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión[44];   o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el   juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo[45].   Y una dimensión positiva, que tiene lugar por actuaciones positivas del juez, en   la que se incurre ya sea (iv) por valorar y   decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en   el sentido de la decisión[46];   o (v) por decidir con medios de prueba   que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la   providencia[47]”[48].    

7.8. El precedente jurisprudencial como   garantía de igualdad en la aplicación de la ley. Cambio del precedente judicial   y su aplicación en el tiempo    

Previo a resolver el problema jurídico   planteado en el presente caso, la Sala considera necesario referirse a la   función del precedente judicial como parámetro de igualdad en la aplicación de   la ley y, en este sentido, las consecuencias en los eventos en que dicho   precedente es modificado.    

7.8.1. El precedente   jurisprudencial como parámetro de igualdad en la aplicación de los contenidos   jurídicos fijados a la ley    

7.8.1.1. La administración de justicia   cumple un rol definitivo en el modelo constitucional colombiano en relación con   la garantía del principio de igualdad. Así, a la hora de resolver los procesos   judiciales, en ella recae la función de definir el contenido normativo de la   ley, teniendo en cuenta que al decidir sobre casos semejantes se respete la   igualdad material y, con ello, se blinde de confianza legítima y seguridad   jurídica la actividad de la administración de justicia.     

Si bien el artículo 13 de la Constitución   establece que “[t]odas las personas nacen libres e iguales ante la ley,   recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos   derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación (…)”, resulta   definitivo que, para ello, primero se determine cuál es el contenido de la ley,   esto es, cuáles son los mandatos, derechos, libertades y oportunidades que en   cada caso ella concede, para que, luego se reconozca el mismo tratamiento   jurídico a casos que se encuentren en la misma situación de hecho y de derecho.    

En este contexto, se destaca la función   de la administración de justicia como pieza fundamental de la materialización   del principio de igualdad, toda vez que los textos jurídicos no siempre se   aplican ni se dirigen a los casos concretos de manera autónoma; requieren del   ejercicio hermenéutico que fije su contenido específico, como se realiza, por   antonomasia, a través de la actividad judicial. De esta manera, ante la   definición del contenido normativo de la ley -entendida en sentido amplio- se   hace exigible la mencionada igualdad frente a la ley, para que, posteriormente,   una vez fijada una determinada interpretación de la disposición, ante casos   iguales se dé el mismo tratamiento a la ley aplicable. Al respecto, resulta   preciso citar lo afirmado en la Sentencia C-836 de 2001:    

“El texto de la ley no es, por sí mismo,   susceptible de aplicarse mecánicamente a todos los casos, y ello justifica la   necesidad de que el juez lo interprete y aplique, integrándolo y dándole   coherencia, de tal forma que se pueda realizar la igualdad en su sentido   constitucional más completo.  A este respecto, la Corte Constitucional ha   resaltado que el ordenamiento jurídico, y dentro tal la ley, tanto en sentido   material como en sentido formal, requieren de la actividad del juez para darle   sentido al ordenamiento jurídico”.    

7.8.1.2. Así las cosas, es de tenerse en   cuenta que en la administración de justicia recae, primero, la función   hermenéutica de fijar un determinado contenido normativo a las disposiciones   jurídicas aplicables al caso concreto. y, luego, la de garantizar que cada   asignación de tal contiendo responda al principio de igualdad consagrado en el   artículo 13 Superior, de manera que los administrados gocen de la confianza   legítima de que a casos similares corresponde una igual aplicación del Derecho,   sin lugar a un trato diferenciado ausente de motivación razonable.    

En esos términos, esta Corporación   precisó que “[e]l   derecho de acceso a la administración de justicia implica la garantía de la   confianza legítima en la actividad del Estado como administrador de justicia.   Esta confianza no se garantiza con la sola publicidad del texto de la ley, ni se   agota en la simple adscripción nominal del principio de legalidad. Comprende   además la protección a las expectativas legítimas de las personas de que la   interpretación y aplicación de la ley por parte de los jueces va a ser   razonable, consistente y uniforme”[49].     

Lo anterior indica que en el ejercicio de la función judicial se expresa, de una   parte, el principio de legalidad a la hora de hallar el contenido normativo de   la disposición y así establecer, en estricto sentido, el derecho aplicable, y,   de la otra, el principio de igualdad que exige, por parte de la autoridad   encargada de administrar justicia, la efectiva verificación de que ante procesos   que obedezcan a las mismas circunstancias fácticas y jurídicas, sean aplicados   los mismos derechos, deberes y obligaciones.    

7.8.1.3. Todo lo antecedente, a su vez, permite asegurar una garantía de   seguridad jurídica para los sujetos procesales. Al respecto esta Corte señaló en   la Sentencia C-816 de 2011:    

“El ejercicio de las funciones administrativa y judicial transcurre en el marco   del estado constitucional de derecho y entraña la concreción del principio de   igualdad de trato y protección debidos a los ciudadanos, en cumplimiento del fin   estatal esencial de garantizar la efectividad de los derechos, y en   consideración a la seguridad jurídica de los asociados, la buena fe y la   coherencia del orden jurídico. Lo que conduce al deber de reconocimiento y   adjudicación igualitaria de los derechos, a sujetos iguales, como regla general   de las actuaciones judiciales y administrativas”.    

7.8.1.4. Ahora bien, con la finalidad de   garantizar la confianza legítima y la seguridad jurídica en el sentido que los   preceptos normativos sean aplicados de manera uniforme frente a casos   semejantes, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en resaltar la   función que, para tal efecto, cumplen los órganos de cierre de cada jurisdicción   al fijar el denominado precedente judicial, y que consiste en la   fuerza obligatoria de las reglas fijadas en sus providencias y que desbordan el   caso que resuelven, para ser aplicadas en otros semejantes[50].        

“Reconocerle fuerza vinculante a la   jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de   Justicia, el Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de   la Judicatura, redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano,   lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y   económicos. De igual manera, la vinculatoriedad de los precedentes garantiza de   mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los   ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. Así mismo,   la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las Altas   Cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico entre los   particulares”.    

7.8.1.5. Lo anterior implica una   vinculación de la que no escapan los mismos órganos de cierre en relación con el   precedente por ellos fijado. Esta situación ha sido nítidamente diferenciada por   la jurisprudencia constitucional al distinguir entre precedente horizontal y   vertical. “En   esa medida, el precedente horizontal hace referencia al respeto   que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas por   jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical apunta al   acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en cada   jurisdicción, encargadas de unificar la jurisprudencia”. (Resaltado del texto   original)[51].     

7.8.1.6. Todo lo dicho, permite concluir que las reglas fijadas en las   providencias proferidas por los órganos de cierre, en cuanto autoridades de   unificación de jurisprudencia, definen el contenido normativo de los textos   jurídicos, es decir, de la ley en sentido amplio, y, con ello, vinculan a los   órganos inferiores jerárquicamente, y a sí mismos, a determinada interpretación,    lo cual se justifica, como ya se anotó, “con base en los fundamentos   constitucionales invocados de igualdad, buena fe, seguridad jurídica, a partir   de una interpretación sistemática de principios y preceptos constitucionales”[52].    

Así las cosas, la jurisprudencia fijada   por los órganos de cierre se convierte en aplicable de manera general e   inmediata, en sentido horizontal y vertical. A partir de ello, la lectura de la   normatividad debe hacerse a la luz de los lineamientos y definiciones   establecidas por el tribunal de cierre, sin perjuicio de las reglas establecidas   para efectos de que de manera excepcional una autoridad judicial pueda apartarse   del precedente judicial.     

Lo anterior significa que la realización   de la igualdad material en la administración de justicia, exige que el   precedente no ha de aplicarse de forma automática e irreflexiva, de manera que,   si por un lado, ante casos semejantes debe darse el mismo tratamiento legal, por   el otro, frente a casos distintos se dé un trato diferenciado, cuando ello   resulte razonablemente justificado[53].    

Es decir que, ante el presupuesto de la   vinculación general e inmediata de la jurisprudencia, deben tenerse en cuenta   las condiciones sustanciales y procesales de cada caso para evitar que, so   pretexto de la aplicación formal del precedente, se desconozcan derechos   fundamentales. De modo que, en tanto que la garantía del principio de igualdad   no obedece a un quantum matemático, la aplicación de la jurisprudencia debe   atender las situaciones particulares del caso, para que, cuando éstas lo   ameriten y con una adecuada sustentación, el operador judicial adopte las   medidas necesarias para que la aplicación del precedente se corresponda con la   garantía de los derechos fundamentales de los sujetos procesales.    

Tal manifestación material de la   igualdad, que parte de la aplicación igualitaria de la ley ante circunstancias   fácticas y jurídicas semejantes, y que supone el trato diferenciado a supuestos   fácticos y/o jurídicos distintos, conduce a que en determinadas situaciones el   funcionario judicial pueda apartarse del precedente con el propósito de conceder   una mayor garantía de los derechos fundamentales, y así realizar la igualdad   material mencionada.    

Este apartamiento, entonces, obedece a la   aplicación concreta de la igualdad material, en la que un operador se aparta del   precedente vinculante siempre y cuando cumpla con una carga argumentativa, sin   que ello, en modo alguno, suponga el desconocimiento o la modificación del mismo   precedente. De hecho, la carga argumentativa como condición para el   apartamiento, configura una reafirmación de la vinculatoriedad del precedente,   el cual, en principio, debe seguirse cuando se presente semejanza en las   circunstancias fácticas y jurídicas.    

Un fenómeno distinto es aquel en que se   produce un cambio de precedente, lo que implica una modificación en la regla   aplicable con carácter vinculante. Supuesto que se pasará a explicar a   continuación.    

7.8.2. Cambio del precedente   jurisprudencial y su aplicación en el tiempo. Las normas procesales    

7.8.2.1. La vinculación al precedente   judicial a la luz de los principios comentados, no significa, sin embargo, una   inmutabilidad del derecho aplicable a partir de la interpretación fijada por la   jurisprudencia. Ello equivaldría a reconocerle al Derecho una característica   petrificante que le resulta ajena en cuanto a ciencia social. En sentido   contrario, la aplicación judicial de la ley es el escenario ideal para que el   ordenamiento jurídico pueda responder a los distintos cambios normativos y   sociales.    

En consecuencia, esta Corporación ha   definido que, ante ciertas circunstancias específicas y bajo una estricta   exigencia argumentativa, es posible que se modifiquen las reglas fijadas en los   precedentes jurisprudenciales. Así las cosas, tales exigencias permiten, a su   vez, reforzar los mismos principios de igualdad, buena fe, seguridad jurídica y   confianza legítima, en la medida en que impiden que el precedente judicial se   convierta en una materia discrecional.    

7.8.2.2. En estos términos, la   hermenéutica constitucional ha señalado que resulta posible, por parte de los   órganos de cierre, cambiar el precedente aplicable, siempre y cuando se cumpla   con la carga argumentativa de demostrar las razones que justifican dicho cambio.   Además, “para justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal   considere que la interpretación actual es un poco mejor que la anterior, puesto   que el precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha   orientado el sistema jurídico de determinada manera. Por ello, para que un   cambio jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte   razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, primen   no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado   sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que   fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado de   derecho”[54].    

7.8.2.3. A la luz de lo anterior, se   observa que el cambio de una determinada posición jurisprudencial por el   respectivo órgano de cierre, implica una modificación en la interpretación   jurídica, es decir, del contenido normativo de determinada disposición y que, en   atención al carácter vinculante general e inmediato del precedente, determina la   aplicación judicial -en el orden horizontal y vertical- del derecho sustancial o   procesal, según sea el caso.    

Ahora bien, no obstante que la aplicación   general e inmediata de un nuevo precedente fijado por un órgano de cierre de la   jurisdicción vincula a la administración de justicia como una garantía del   principio de igualdad, tal regla general no puede pasar por alto el contenido   material de la misma igualdad al que se hizo referencia anteriormente, y que   conduce a que cada situación sea observada a la luz de las circunstancias   particulares.    

7.8.2.4.  Concretamente, y para los   efectos del caso objeto de revisión, esta Sala observa que los cambios de   precedente pueden dar lugar a afectaciones precisas de las reglas aplicables en   procesos judiciales que estén en trámite, con lo cual los sujetos procesales y   el mismo funcionario se encuentran frente a dos interpretaciones, en donde una   ha sucedido a la otra. Incluso, el anterior escenario cobra mayor relevancia   cuando el cambio de precedente afecta una actuación procesal que se inició al   amparo del precedente anterior.    

7.8.2.5. En este contexto, puede resultar   que los sujetos procesales actúen con la confianza legítima de que serán   aplicadas ciertas reglas jurisprudenciales vigentes, que luego serían   modificadas. Por lo tanto, la aplicación inmediata del nuevo precedente, sin   consideración alguna a esta circunstancia, podría derivar en el desconocimiento   de derechos fundamentales. Esto, en el supuesto de que en aplicación del cambio   jurisprudencial, no se den consecuencias jurídicas a actuaciones iniciadas bajo   el precedente anterior, o que, se atribuyan consecuencias jurídicas   desfavorables en razón a reglas que en su momento no existían y por tanto no se   pudieron evitar.    

Sobre estos posibles efectos, es   pertinente tener en cuenta que, tratándose de los tránsitos legislativos, el   Código General del Proceso ha previsto esta situación y define, a la luz del   artículo del artículo 624, modificatorio del artículo 40 de la Ley 153 de 1887,   que   las normas que regulan los aspectos de la sustanciación y las ritualidades   dentro del proceso empiezan a regir desde su entrada en vigencia, sin importar   que el juicio haya iniciado[55].   Sin embargo, esta regla se exceptúa en relación con las etapas y diligencias que   ya se hayan iniciado, las cuales se rigen y deben resolverse por las normas   aplicables cuando ello tuvo ocasión.    

7.8.2.6. De manera que, así como el   ordenamiento jurídico ha previsto ciertas reglas en los casos en que se producen   cambios legislativos, resulta enteramente razonable que, igualmente, el juez de   conocimiento considere las circunstancias de cada caso a efectos de cumplir con   su deber de aplicar la jurisprudencia vigente para que no se afecten los   derechos fundamentales de los sujetos procesales.    

En este orden de ideas, resulta admisible   que, en aquellos casos en que los sujetos procesales actuaron al amparo del   precedente vigente, y con la confianza legítima de que surtirían los efectos en   él previsto, no se apliquen los cambios que deriven en una afectación de sus   derechos fundamentales.    

7.8.2.7. La conclusión presentada   comparte, en cierto sentido, la posición sostenida por el Consejo de Estado   -Sección Tercera-[56]  en relación con el derecho de acceso a la administración de justicia en los   casos en que un órgano de cierre ha modificado el criterio sobre la acción   idónea para reclamar un derecho. Al respecto, dicha Corporación definió que “es claro que   luego de presentada la demanda no es razonable ni proporcionado que se sorprenda   al demandante con un intempestivo cambio de criterio”.    

7.8.2.8. En este sentido, el Consejo de   Estado realizó un análisis de la aplicación de la jurisprudencia a la luz de la   Constitución, no con la finalidad de que se desconozcan las reglas generales   sobre la vigencia inmediata del precedente, sino para hacer evidente la   necesidad de que, en el evento en que se cambie la jurisprudencia que define los   mecanismos para reclamar judicialmente la protección de derechos, se haga una   ponderación que tenga en cuenta una posible afectación al derecho fundamental de   acceso a la administración de justicia.    

Lo anterior llevó al máximo tribunal de la jurisdicción contencioso   administrativa a definir que “el acceso efectivo a la justicia no puede   asegurarse sobre la base de criterios inciertos acerca de la manera como se   pueden hacer valer las pretensiones. De ahí que si la jurisprudencia de un   órgano de cierre, en un momento determinado señaló un derrotero y este es   seguido por el usuario de la administración de justicia en materia de la acción   pertinente para demandar, no puede luego sorprenderse a éste último con abruptos   cambios jurisprudenciales, que en últimas comprometan el núcleo esencial de su   derecho fundamental de libre acceso a la jurisdicción”.    

En correspondencia con lo anterior, encuentra la Sala Plena de esta Corporación   que, en concordancia con la postura del Consejo de Estado anteriormente   presentada, la aplicación de la jurisprudencia que define sobre las reglas del   proceso judicial está supeditada a un examen fáctico que permita determinar si   su inmediata aplicación significa una afectación ostensible y transcendental de   un derecho fundamental de los sujetos procesales, quienes en virtud de la   confianza legítima, accedieron a la administración de justicia con fundamento en   las reglas establecidas por la jurisprudencia vigente, y estas reglas,   posteriormente, fueron modificadas por un precedente que resulta determinante   para producir una afectación iusfundamental.     

7.8.2.9. Con base en todo lo expuesto,   esta Corte concluye que, si bien la regla general indica que la jurisprudencia   rige con efectos inmediatos y en este sentido vincula a los operadores   judiciales que deben tenerla en cuenta en sus decisiones, la autoridad judicial   tampoco puede pasar por alto que, en ciertos escenarios concretos, la actuación   de los sujetos procesales pudo estar determinada por la jurisprudencia vigente   para entonces, por lo que el fallador, al momento de proferir su decisión, debe   establecer, a partir de una análisis fáctico, si el cambio de jurisprudencia   resultó definitivo en una posible afectación de derechos fundamentales al   modificar las reglas procesales con base en las cuales, legítimamente, habían   actuado los sujetos procesales y, en este sentido, el juez de conocimiento   puede, como excepción a la regla general de aplicación de la jurisprudencia,   inaplicar un criterio jurisprudencial en vigor al momento de proferir el fallo,   pero contrario a uno anterior que resultó determinante de la conducta procesal   de las partes.    

VIII. Caso Concreto     

8.1. Síntesis    

La Nación – Ministerio de Transporte   demandó ejecutivamente al Consorcio Medinorte, integrado por la Organización   Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., cobrando las sumas de   dinero resultantes de haber liquidado de manera unilateral el contrato no. 211   de 1996.    

El proceso ejecutivo le correspondió en   primera instancia al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca,   que notificó debidamente a los ejecutados, quienes dentro del término de ley se   opusieron al mandamiento de pago.    

En efecto, el Consorcio   Medinorte, la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados   S.A., por medio de recurso de reposición interpusieron excepciones previas   contra el mandamiento. El Consorcio Medinorte interpuso la de pleito pendiente   entre las partes; la Organización Clínica General del Norte Ltda. las de falta   de integración del título ejecutivo – falta de los requisitos formales del   título complejo, no haberse presentado la prueba de la calidad de acreedor del   demandante, falta de notificación al contratista de la cesión del contrato,   falta de notificación al contratista de la cesión del crédito objeto del recaudo   ejecutivo, trámite inadecuado de la demanda y pleito pendiente y; Médicos   Asociados S.A., las de falta de legitimación en la causa por pasiva y pleito   pendiente.    

Pese a ello, la excepción previa   interpuesta por el Consorcio Medinorte fue negada por el Tribunal Contencioso   Administrativo del Valle mediante providencia del 21 de noviembre de 2003, y las   propuestas por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y por Médicos   Asociados S.A., fueron denegadas por el mismo Tribunal mediante providencia del   15 de octubre de 2004.     

De otro lado, la Organización Clínica   General del Norte Ltda. presentó las excepciones de mérito que llamó   inexistencia del título ejecutivo, inexistencia de la obligación, falta de   legitimación en la causa por activa, nulidad de los actos administrativos   contractuales, compensación y la genérica y, Médicos Asociados S.A. presentó las   de inexistencia del título ejecutivo complejo y nulidad y/o invalidez de las   Resoluciones nos. 005505 y 007713 del 29 de julio y del 18 de septiembre de   2001, respectivamente, proferidas por el Ministerio de Transporte.    

Sin embargo, mediante sentencia del 4 de   noviembre de 2005, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle declaró   infundadas las excepciones de mérito propuestas por los ejecutados, ordenó   seguir adelante con la ejecución en los términos del mandamiento de pago y   condenó en costas a la ejecutada.    

La anterior sentencia fue apelada por los   apoderados de la Organización Clínica General del Norte Ltda. y del Consorcio   Medinorte, quienes reiteraron el contenido de las excepciones propuestas.    

Fue así como en providencia del 12 de   marzo de 2015, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado,   luego de reestablecer los términos que se encontraban suspendidos, profirió   sentencia en la que confirmó la sentencia del a-quo y, adicionalmente,   con base en la jurisprudencia vigente al momento en el que dictó dicho fallo,   consideró que dentro de un proceso ejecutivo adelantado ante la jurisdicción   contenciosa, cuando el título lo constituye un acto administrativo, no pueden   proponerse sino las excepciones de mérito a las que alude el inciso 2º del   artículo 509 CPC, conforme con la jurisprudencia sentada por la Sección Tercera   de la Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia del 27 de julio   de 2005, dentro del expediente 23.565.    

Con base en lo anterior, el   apoderado de la Organización Clínica General del  Norte señala que la   Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al no estudiar la   totalidad de las excepciones de mérito propuestas por haber acogido una   jurisprudencia del año 2005, posterior a aquella vigente en julio de 2004 fecha   en la que propuso las excepciones de fondo y que avalaba la interposición de   cualquier excepción de dicha naturaleza contra el mandamiento de pago, hace   incurrir a la sentencia enjuiciada en los defectos procedimental absoluto y   sustantivo. Señaló que la sentencia enjuiciada también adolece del defecto   fáctico, en la medida en que las copias de los actos administrativos que   constituyen el título ejecutivo no tienen constancia de ejecutoria ni la   certificación de ser la primera copia.    

8.2. Resolución   del problema jurídico planteado     

8.2.1. Para resolver la   primera parte del problema jurídico planteado, es menester definir si la   sentencia del 12 de marzo de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección   Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,   adolece de los defectos procedimental absoluto y sustantivo, en tanto las   excepciones de mérito propuestas por los demandados Organización Clínica General   del Norte Ltda. y Médicos Asociados, no fueron estudiadas, por haber aducido el   fallador un cambio de jurisprudencia sobre ello.    

Con ese propósito, a continuación, se detendrá la Sala a analizar si las   excepciones de mérito propuestas la Organización Clínica General del Norte   Ltda. y Médicos Asociados S.A. fueron o no estudiadas por la Subsección A de la   Sección Tercera del Consejo de Estado.    

Como se vio,   dentro del proceso ejecutivo iniciado por La Nación – Ministerio de Transporte   contra el Consorcio Medinorte, tanto la Organización Clínica General del Norte   Ltda. como Médicos Asociados S.A., presentaron excepciones de mérito contra el   mandamiento de pago librado el 4 de julio de 2003 por el Tribunal Contencioso   Administrativo del Valle del Cauca.    

La Organización   Clínica General del Norte Ltda. presentó las que llamó inexistencia del título   ejecutivo, inexistencia de la obligación, falta de legitimación en la causa por   activa, nulidad de los actos administrativos contractuales, compensación y la   genérica.    

Como argumento   central de las excepciones que denominó inexistencia del título ejecutivo,   inexistencia de la obligación y falta de legitimación en la causa por activa,   expuso que el contrato no. 211 de 1996 celebrado entre el Fondo de Pasivo Social   de la Empresa Puertos de Colombia fue cedido al Fondo de Pasivo Social de   Ferrocarriles Nacionales de Colombia en el mes de octubre de 1998 a partir del   mes de noviembre de 1998, pero que en el acta de liquidación del Fondo de Pasivo   Social de la Empresa Puertos de Colombia del 31 de diciembre de 1998 no aparece   la cesión del contrato al Ministerio de Transporte, ni acreencias, créditos o   cuentas por cobrar en favor de este último. Por ello, dicho Ministerio carece de   legitimación en la causa para cobrarle sumas de dinero[57].     

A través de la   excepción que denominó nulidad de los actos administrativos contractuales,   solicitó la nulidad de la Resolución no. 005505 del 29 de junio de 2001[58];   de la Resolución no. 7713 del 18 de septiembre de 2001[59];   de la Resolución no. 3346 del 23 de diciembre de 1998[60];   de la Resolución no. 3347 del 23 de diciembre de 1998[61];   de la Resolución no. 3348 del 23 de diciembre de 1998[62]  y de la Resolución no. 0002675 del 20 de diciembre de 1999, porque fueron   expedidos con violación del debido proceso, con falta de competencia y de forma   irregular.    

Aseguró que los   aludidos actos administrativos adolecían de falsa motivación porque (i) no   tuvieron en cuenta el hecho de que el Ministerio contratante le debía al   contratista ciertas sumas de dinero, en tanto a favor de este último había   operado el silencio administrativo positivo, por cuanto el 24 de febrero de 1998   habían elevado una petición a la entidad contratante, que nunca fue contestada,    en la que le solicitaron les continuara cancelando el percápita de 1998 pero   redistribuido de acuerdo con la estructura de costos del Acuerdo 84 de 1998 del   Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y no como se había estipulado en   el contrato, (ii) desconocieron la cesión del contrato realizada entre el Fondo   de Pasivo Social de la Empresa Puerto de Colombia y el Fondo de Pasivo Social de   Ferrocarriles Nacionales de Colombia, (iii) no tuvieron en cuenta que a la fecha   de expedición de las resoluciones mencionadas el contrato se venía ejecutando   con el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y concluyó   en diciembre de 1998 con el último pago realizado por el Fondo y (iv) no aparece   en el acta de liquidación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de   Colombia la cesión del contrato al Ministerio de Transporte y mucho menos   acreencia, crédito o cuenta por cobrar a favor de dicha entidad[64].         

Finalmente, la   excepción de compensación, tenía como sustento el hecho de que el Ministerio   contratante le debía al contratista ciertas sumas de dinero, en tanto a favor de   este último había operado el silencio administrativo positivo por cuanto no   contestó la petición que los contratistas elevaron el 24 de febrero de 1998.    

Por su parte,   Médicos Asociados S.A. presentó las excepciones de mérito que denominó   inexistencia del título ejecutivo y nulidad y/o invalidez de las Resoluciones   nos. 005505 y 007713 del 29 de junio y del 18 de septiembre de 2001,   respectivamente, proferidas por el Ministerio de Transporte.    

Sobre la   excepción denominada inexistencia del título ejecutivo complejo[65],   expuso que si bien en la demanda se aportó como título ejecutivo copia   autenticada del contrato no. 211 de 1996 y de las Resoluciones nos. 005505 y   007713 del 29 de junio y 18 de septiembre de 2001, respectivamente, el Tribunal   Contencioso Administrativo del Valle inadvirtió que en el artículo 2º de la   Resolución no. 005505 del 29 de julio de 2001 se establece que el Consorcio   Medinorte debe al Ministerio de Transporte la suma $1.125.752.184.00[66]  y que, pese a ello, en la demanda se pidió librar mandamiento de pago por las   sumas de $883.904.674,00 de capital, más el incremento del IPC y los intereses   de mora liquidados a partir del 8 de octubre de 2001, fecha en la que la   obligación se hizo exigible. Por lo anterior, según manifiesta, resulta evidente   que las resoluciones base del título ejecutivo no reúnen los requisitos exigidos   por el artículo 488 CPC, pues no concuerdan las sumas contenidas en éstas con   las que efectivamente se cobran.    

De igual forma,   afirmó que el título ejecutivo no está debidamente conformado, pues si bien se   aportó la copia autenticada del contrato no. 211 de 1996, del Otrosí de éste y   de las Resoluciones nos. 005505 y 007713, del 29 de julio y del 18 de septiembre   de 2001, respectivamente; no se presentó el original o la copia auténtica del   contrato de cesión suscrito entre el Fondo de Pasivo Social de la Empresa   Puertos de Colombia en liquidación y el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles   Nacionales de Colombia, para así poderse acreditar la competencia del Ministerio   de Transporte para proferir los actos de liquidación, y de contera su   legitimación en la causa por activa en la demanda ejecutiva.     

Finalmente, sobre   la excepción denominada nulidad y/o invalidez de las Resoluciones nos. 005505 y   007713 del 29 de junio y del 18 de septiembre de 2001, respectivamente,   proferidas por el Ministerio de Transporte, expuso que según el artículo 60 de   la Ley 80 de 1993, los contratos estatales deben ser liquidados a más tardar 4   meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto   administrativo que ordene su finalización. Agregó que con base en el ordinal d)   del numeral 10º del artículo 136 CCA, la caducidad de la acción contractual es   de 2 años, siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar los   contratos estatales, en el evento en que no se proceda a su liquidación en los   términos del artículo 60 de la Ley 80 de 1993. Sentado lo anterior, expuso que   desde el 1 de enero de 1999, día siguiente de la terminación del contrato no.   211 de 1996 hasta el 18 de septiembre de 2001, fecha en la que éste se liquidó   unilateralmente, transcurrieron 2 años, 8 meses y 18 días. De manera que al   haber transcurrido un periodo de 2 años contado desde la fecha de terminación   del contrato hasta la de su liquidación por medio de las resoluciones que son   base del ejecutivo, el funcionario encargado de liquidarlo había perdido su   competencia para ello, por ende las resoluciones que conforman el título   ejecutivo eran nulas.    

Observa la Sala   que, efectivamente, tal como se señala por el accionante, el Consejo de Estado,   en la sentencia impugnada, expresó que si bien con base en la jurisprudencia del   año 2001 se daba la posibilidad de presentar cualesquiera excepciones de mérito   contra el mandamiento de pago, en el años 2005 dicha línea había cambiado y que   para casos en los que el título ejecutivo era un acto administrativo, solo   podían proponerse como excepciones de mérito las establecidas en el inciso 2º   del artículo 509 CPC, pues aquellas dirigidas a atacar la legalidad de los actos   administrativos que sirven como fundamento de la ejecución deben ser alegadas   por medio de las acciones contencioso administrativas previstas en los artículo   85 y 87 del CCA.    

No obstante lo   anterior, para la Sala también es claro que, pese a la aludida declaración, los   fundamentos de las excepciones de mérito denominadas inexistencia de título   ejecutivo, inexistencia de la obligación, falta de legitimación en   la causa por activa y nulidad de los actos administrativos contractuales   interpuestas por la Organización Clínica General del Norte Ltda., fueron   estudiados y considerados por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo   de Estado, en la sentencia del 12 de marzo de 2015 que se ataca por vía de   tutela.    

En efecto,   considera esta Sala que las excepciones denominadas inexistencia del título   ejecutivo e inexistencia de la obligación, fueron absueltas por la   providencia que se enjuicia, pues la Subsección A de la Sección Tercera de la   Sala de lo Contencioso Administrativo señaló con claridad que el contrato No.   211 de 1996, su Otrosí y las Resoluciones Nos. 005505 y 007713 del 29 de junio y   del 18 de septiembre de 2001, respectivamente, fueron aportados en copia   auténtica y que por ende su valor probatorio era el mismo que el del original.   Sobre ello, afirmó que las resoluciones anotadas no requerían de constancia de   ejecutoria, en tanto eran actos administrativos que la adquirían una vez   quedaran en firme sin que necesiten una constancia en tal sentido expedida por   un funcionario judicial.    

Para dar mayor   contundencia a la idoneidad del título ejecutivo aportado, consideró el ente   accionado que los títulos aportados como base de ejecución contenían   obligaciones claras, expresas y exigibles en los términos del artículo 488 CPC.   Resaltó que si bien el artículo 2º de la Resolución No. 005505 del 29 de junio   de 2001 dice explícitamente que el Consorcio Medinorte debe al Ministerio de   Transporte la suma de $1.125.752.184,00, del título ejecutivo se desprende que   con ocasión del contrato el Ministerio de Transporte le pagó al Consorcio   Medinorte $20.588.406.139,00, de los cuales solo $19.704.501.465,30   correspondieron al valor de los servicios prestados, de manera que la exacta   diferencia que generan dichas sumas es de $883.904.674,00, que es el valor que   sin respaldo alguno se le giró al contratista y del que se pidió reintegro en el   proceso ejecutivo.    

Asimismo, para   esta Sala, las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por   activa y nulidad de los actos administrativos contractuales, también   fueron absueltas por la providencia que se enjuicia.    

En primer lugar,   la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo fue enfática en afirmar que la legitimación de las partes tanto   por activa como por pasiva estaba acreditada.    

Respecto de ello,   reiteró que el contrato no. 211 de 1996 fue suscrito entre el Fondo de Pasivo   Social de la Empresa Puertos de Colombia y el Consorcio Medinorte, integrado por   la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., con el   fin de que este último prestara los servicios médico asistenciales a la   población cubierta por Foncolpuertos, compuesta por los afiliados forzosos y   adscritos de Colpuertos en Buenaventura, Tumaco y Cali. Que, sin embargo, el   Presidente de la República de la época, en ejercicio de las facultades   extraordinarias otorgadas por el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, suprimió el   Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y ordenó su liquidación   a través del Decreto Ley 1689 de 1997 y dispuso que la misma debía terminar a   más tardar el 31 de diciembre de 1998.    

Señaló que el   artículo 8º del Decreto Ley 1689 de 1997 dispuso que la prestación de los   servicios de salud a cargo de la entidad suprimida fuera asumida por el Fondo de   Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, respetando los derechos   adquiridos y que, “por tal razón, Foncolpuertos -en liquidación- cedió a este   último el contrato 211 de 1996, a partir del 1º de noviembre de 1996”[67].   Sobre el tema, anotó:    

“El mismo   Decreto-Ley 1689 estableció que, una vez concluida la liquidación de   Foncolpuertos, los bienes no enajenados, los derechos, las obligaciones y los   archivos pasarían a la Nación – Ministerio de Transporte, a excepción de la   atención de procesos judiciales y demás declaraciones de carácter laboral, que   serían asumidas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y las   obligaciones pensionales que, en adelante, estarían a cargo del Fondo de   Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP- (artículo 5º, inciso final,   Decreto-ley 1689 de 1997).      

Por su parte, el   artículo 11 del Decreto 1982 de 1997 (reglamentario del Decreto-ley 1689 en   cita) señaló que, a más tardar al finalizar la liquidación de Foncolpuertos los   contratos que se hubieran terminado, cedido o traspasado, con ocasión de   la supresión de la entidad debían liquidarse, de conformidad con lo previsto en   la Ley 80 de 1993.    

Según se   desprende de los antecedentes de la Resolución 0002675 del 20 de diciembre de   1999, proferida por el Ministerio de Transporte, el Fondo de Pasivo Social de la   Empresa Puerto de Colombia -en liquidación- liquidó unilateralmente el contrato   211 de 1996, a través de la Resolución 3346 del 23 de diciembre de 1998, la cual   fue recurrida en reposición por el contratista, pero la impugnación fue   tramitada cuando la liquidación de ese Fondo ya había finalizada, de modo que   fue el Ministerio de Transporte al que le correspondió decidir el recurso   interpuesto, en su condición de titular de los derechos y de las obligaciones   del extinto Foncolpuertos, tal como lo había previsto el artículo 5 del   Decreto-ley 1689 de 1997. Así, el recurso fue decidido a través de la Resolución   0002675 del 20 de diciembre de 1999, por medio de la cual revocó el Ministro la   decisión impugnada y ordenó al Jefe de Adquisiciones y Contratos del Ministerio   de Transporte adelantar la actuación tendiente a liquidar el mencionado   contrato”[68].     

A partir de lo   anterior, consideró la Subsección accionada que el Ministerio de Transporte   liquidó unilateralmente el contrato “no porque hubiera sido parte de este o   porque, en virtud de una cesión del mismo, hubiera asumido la posición   contractual que detentaba Foncolpuertos antes de su supresión, sino porque la   misma ley radicó en cabeza suya la titularidad de todos los bienes no   enajenados, los derechos, las obligaciones y los archivos de la entidad   suprimida, una vez finalizado el proceso de liquidación de esta última entidad”[69].      

Sobre ello,   expuso que la Sala no comparte la posición de la parte ejecutada a través de la   cual pretende hacer ver que la cesión del contrato era la única figura que le   permitía al Ministerio de Transporte asumir competencia para liquidar   unilateralmente el contrato no. 211 de 1988 pues, “una cosa es la cesión del   contrato, como modo de trasmisión de las relaciones contractuales entre vivos y   otra bien distinta la sucesión o transmisión de los derechos y obligaciones que   se siguen de la extinción o supresión de una persona jurídica de derecho   público, que fue, precisamente, lo que sucedió en este caso”[70].    

Ahondó sobre la   naturaleza de la figura jurídica de la cesión de contrato, y consideró que antes   de que se produjera la extinción total de Foncolpuertos, éste cedió el contrato   no. 211 de 1996 al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de   Colombia para que este último continuara prestando los servicios médico   asistenciales, “pero, como ya vio, el artículo 11 el decreto reglamentario de   dicho proceso mantuvo en cabeza de Foncolpuertos -en liquidación- la obligación   de liquidar, entre otros, los contratos que hubieran sido objeto de cesión con   ocasión de la supresión de esta entidad, antes de que finalizara ese mismo   proceso, de tal suerte que la ejecución de las obligaciones contractuales   derivadas del contrato 211de 1996 quedaron radicadas en cabeza del cesionario   (Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales) y las obligaciones legales   que según luego de la finalización del contrato, entre ellas, la de liquidarlo,   en caso de no hacerlo de forma bilateral, siguieron en cabeza de Foncolpuertos   -en liquidación-”[71].     

Entonces, para la   Sala, al concluir la liquidación de Foncolpuertos se produjo “por virtud de   la ley y por la extinción de la persona jurídica de derecho público,   la transmisión de los bienes, derechos y obligaciones de la entidad liquidada a   favor del Ministerio de Transporte”[72].   Seguidamente, argumentó que “contrario a lo que adujo el recurrente, no era   necesario que Foncolpuertos -en liquidación- ni el Fondo de Pasivo Social de   Ferrocarriles Nacionales transfiriera a través de un acto jurídico   contractual (cesión del contrato), los bienes, derechos y obligaciones   remanentes de la liquidación al Ministerio de Transporte, pues la misma ley, en   el acto de supresión, se encargó de regular lo referente a la transmisión,   a título universal, del patrimonio de la entidad extinguida”[73].     

         

Precisó que, “así   como la ley dice quienes están llamados a suceder a las personas naturales   cuando fallecen, la misma ley de supresión de las entidades públicas (que   equivale a la muerte de las personas jurídicas) dice a quienes se transmiten los   derechos y obligaciones de la persona moral que se extingue y eso fue,   precisamente, lo que sucedió en este caso, conforme a lo dispuesto además, en el   parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y en el artículo 2º del   Decreto-ley 254 de 2000”[74].    

A partir de los   anteriores argumentos, concluyó que el Ministerio de Transporte era competente y   estaba legitimado para proferir las Resoluciones Nos. 005505 y 007713 del 29 de   junio y del 18 de septiembre de 2001, respectivamente, pues la ley había   radicado  en su cabeza la titularidad de todos los bienes no enajenados,   los derechos, las obligaciones y los archivos del Fondo de Pasivo Social de la   Empresa Puertos de Colombia una vez finalizado su proceso de liquidación.    

Finalmente, en la   sentencia acusada, también se estudió la excepción de compensación   integral.    

Dicha excepción   se fundamentó en el hecho de que el 24 de febrero de 1998 el contratista elevó   una petición a la entidad contratante, en la que le solicitó que le continuara   cancelando el per cápita de 1998, pero redistribuido de acuerdo con la   estructura de costos del Acuerdo 84 de 1998 del Consejo Nacional de Seguridad   Social en Salud y no como se había estipulado en el contrato.     

Para el Consejo   de Estado, dicha excepción no podía prosperar, en tanto era evidente que a   través de la petición elevada el 24 de febrero de 1998, los contratistas   pretendían modificar la tarifa establecida en la cláusula segunda del contrato   no. 211 de 1996, para que se calculara el pago mensual de los servicios   prestados aplicando una tarifa más favorable a sus interese económicos. A este   respecto, señaló el Ente accionado que el Consorcio Médico no podía pretender   valerse de los efectos del silencio de la administración para modificar las   estipulaciones contractuales o las obligaciones emanadas del contrato, pues la   misma Ley 80 de 1993 preveía que las modificaciones a este último deben   producirse de mutuo acuerdo o unilateralmente por parte de la administración a   través de un acto administrativo.    

Además, señaló   que la compensación alegada era anterior al acto de liquidación del contrato, de   suerte que carecía de la virtualidad de enervar la obligación, pues según   dispone el numeral 2º del artículo 509 CPC, para que la excepción de   compensación prospere debe fundamentarse en hechos posteriores a la respectiva   providencia, en ese caso, en hechos posteriores a la expedición de los actos   administrativos, lo cual claramente no ocurrió.      

A partir de lo anterior, la primera parte del   problema jurídico planteado queda resuelta, pues si bien la Subsección A de la   Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado en la sentencia acusada adujo un cambio de jurisprudencia en materia de   interposición de excepciones de mérito contra el mandamiento de pago que tiene   como título ejecutivo actos administrativos, dicho proceder no afectó los   derechos fundamentales de los accionantes, por ende, no se configuran los   defectos procedimental absoluto ni sustantivo alegados.    

Así las cosas, si   bien la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo esgrimió un cambio de jurisprudencia en la sentencia del 12 de   marzo de 2015, según el cual, cuando el título ejecutivo estaba compuesto por un   acto administrativo las únicas excepciones que proceden son las del inciso 2º   del artículo 509 CPC; en el caso de marras no se limitó a rechazar in limine   las excepciones de mérito propuestas por el accionante y a confirmar sin   motivación la providencia que era objeto de alzada, sino que estudió   materialmente los fundamentos de las excepciones de fondo que habían interpuesto   los ejecutados y que eran distintas a las establecidas en el inciso 2º del   artículo 509 ejusdem.    

De ese modo,   materialmente, a la accionante se le resolvieron las excepciones de mérito   interpuestas dentro del proceso ejecutivo iniciado por La Nación –Ministerio de   Transporte contra el Consorcio Medinorte, con base en la jurisprudencia del año   2001 que reclama, por lo que su derecho fundamental al debido proceso no fue   trasgredido, pues el cambio de jurisprudencia al que aludió el Consejo de Estado   en materia de excepciones de mérito ciertamente no se le aplicó.    

Además de lo   anterior, se advierte que la accionante no acredita en el escrito de tutela la   manera como el cambio de jurisprudencia al que aludió el Consejo de Estado   habría afectado su derecho fundamental al debido proceso. Aunado a lo anterior,   señala la Sala que el Consorcio Médico ejecutado tuvo la oportunidad de atacar   la legalidad de los actos administrativos que componían el título ejecutivo que   se adujo en su contra a través de la acción de nulidad procedente para el   efecto.    

Como se informa en   el expediente, el ejecutado demandó a través de la acción contractual la nulidad   las Resoluciones Nos. 005505 y 007713 del 29 de julio y del 18 de septiembre de   2001, respectivamente, ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle   del Cauca[75].    

En dicha   demanda, el 30 de abril de 2003, la   Sociedad Médicos Asociados S.A., junto con la Organización Clínica General del   Norte Ltda. presentaron demanda contra la Nación- Ministerio de Transporte   solicitando que se declarara la nulidad de las Resoluciones No. 005505 del 29 de   junio de 2001 y la No. 007713 del 18 de septiembre de 2001 mediante las cuales,   respectivamente, se liquidó unilateralmente el contrato No. 211 de 1996 y se   resolvió el correspondiente recurso de reposición. De igual forma, pidió que se   declarara que el accionado incumplió el contrato No. 211 de 1996 y que no podía   ordenar su liquidación unilateral al haber transcurrido más de 2 años contados   desde la fecha en que surgió la obligación legal de liquidarlo y la fecha en que   se liquidó efectivamente. Solicitó que como consecuencia de las anteriores   declaraciones, se condenara al demandado al pago de una indemnización por los   perjuicios materiales ocasionados en las modalidades de daño emergente y lucro   cesante, con las respectivas actualizaciones.    

En primera instancia, el   Tribunal Contencioso Administrativo del Valle, mediante sentencia del 21 de   noviembre de 2008 negó las súplicas de la demanda. Para ello, expuso que el   Ministerio de Transporte para ordenar la liquidación del contrato no. 211 de   1996 lo hizo en el ejercicio de una facultad excepcional otorgada por el   artículo 61 de la Ley 80 de 1993.    

Sobre el hecho de que el   Ministerio de Transporte había liquidado de manera unilateral el contrato, por   fuera del término que la ley establece para el efecto, consideró que “ha sido   una postura reiterada de esta Corporación que de no ser procedente la   liquidación bilateral del contrato, la administración puede liquidarlo   unilateralmente incluso después de los 6 meses previstos en la ley para ello,   siempre y cuando no se haya notificado del auto admisorio de la demanda que pide   la liquidación judicial”. Para sustentar tal argumento, hizo referencia a una   sentencia proferida por la Sección Tercera el 21 de abril de 2004, bajo el   radicado no. 10.857.    

Precisó el Tribunal que   conforme con los literales c) y d) del No. 10º del artículo 136 [CCA], cuando el   contrato no ha sido liquidado de forma bilateral y la administración tampoco ha   logrado su liquidación unilateral, el interesado puede intentar la liquidación   judicial, caso en el cual el término de caducidad de la acción contractual se   contará a partir del vencimiento de los dos años siguientes al incumplimiento de   la obligación de liquidar, por lo que, con base en ello, “no existe la supuesta   falta de competencia del demandado para liquidar unilateralmente el contrato,   pues si bien este no ejerció dicha facultad dentro del término previsto en la   ley, sí la ejerció el 29 de junio de 2001, fecha para la cual la accionante aún   no había solicitado la liquidación judicial, único hecho que daría lugar a que   el demandado [La Nación – Ministerio de Transporte] perdiera su competencia para   liquidar el contrato”[76].            

La decisión del Tribunal fue apelada por   Médicos Asociados S.A. y la segunda instancia correspondió a la   Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo[77],   que revocó la proferida por el Tribunal del Valle y declaró la caducidad de la   acción.    

Durante el trámite de dicha apelación y   antes de proferirse la sentencia de segunda instancia dentro de la acción de   nulidad contractual, en la segunda instancia del proceso ejecutivo que es objeto   de cuestionamiento en la presente causa, la Sección Tercera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 3 de octubre   de 2008 decretó la suspensión del proceso por prejudicialidad, durante el   término de 3 años, atendiendo la solicitud elevada por la parte ejecutada, sobre   la base de que “dentro del proceso ordinario contencioso administrativo No.   2003-1431-00 que cursa en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se   discut[ía] la legalidad de los actos administrativos que sirven de título base   de recaudo ejecutivo en el presente proceso”[78]. Superado   dicho término, mediante auto del 13 de noviembre de 2014, la misma Sección de la   misma Sala, reanudó el trámite del proceso ejecutivo, al advertir que “la parte   ejecutada no allegó copia de providencia ejecutoriada en la que se hubiese   puesto fin al citado proceso ordinario y que transcurrieron los tres (3) años   que la ley establece como plazo para aportar dicha prueba”[79].    

De acuerdo con lo anterior, advierte la   Sala que la excepción de nulidad de los actos administrativos base del   proceso ejecutivo, además de que fue estudiada por el Consejo de Estado dentro   del referido proceso en los términos en los que arriba se expusieron, como ya se   vio, también fue objeto del proceso especial de nulidad contractual, el cual se   surtió de manera independiente y culminó con sentencia adversa a las   pretensiones de la parte ejecutada.    

En ese entendido, la presunta omisión del   Consejo de Estado, fundada según el actor en la falta de resolución de la   excepción de nulidad de los actos administrativos, materializada en la falta de   competencia del Ministerio de Transporte para liquidar unilateralmente el   contrato no. 211 de 1996, carece de fundamento, pues como ha quedado explicado,   dicha excepción fue estudiada y decidida por los jueces contenciosos, a través   de dos procesos judiciales distintos.    

Conforme con ello, carece de fundamento   el señalamiento del actor en el sentido de sostener que el Consejo de Estado,   amparado en la nueva línea de jurisprudencia según la cual no cabe promover   cualquier excepción de mérito en los procesos ejecutivos que tienen como título   actos administrativos, sino solo aquellas relacionadas en el inciso 2 del   artículo 509 CPC, se abstuvo de pronunciarse sobre las excepciones de mérito por   ellos propuestas, en cuanto está acreditado que sí hubo pronunciamiento sobre   las excepciones de mérito formuladas dentro del proceso ejecutivo iniciado por   La Nación – Ministerio de Transporte contra el Consorcio Medinorte y, la sola   circunstancia de que el Consejo de Estado hubiese aducido el cambio de   jurisprudencia al momento de resolver la segunda instancia dentro del referido   proceso, no es un elemento de juicio suficiente para sostener la violación de   los derechos fundamentales que se invocan en la presente causa.      

Distinto análisis   cabría hacer si el accionante hubiese mostrado la manera como las pautas   jurisprudenciales vigentes para el momento en él que interpuso las excepciones   de mérito fueron determinantes de una conducta procesal suya, activa o pasiva,   que habría tenido distinto desarrollo si se hubiesen producido a la luz de los   nuevos criterios jurisprudenciales. Ello habría ocurrido, por ejemplo, si, como   consecuencia de la vigencia de la primera jurisprudencia, que le permitía al   actor proponer excepciones de mérito de cualquier naturaleza contra el título   ejecutivo así éste estuviera constituido por un acto administrativo, el   accionante, amparado en ello, se hubiera limitado a atacar ante el juez de la   ejecución la legalidad de los actos administrativos que constituían el título y   no hubiera hecho uso de las acciones de nulidad establecidas para ello en los   artículos 85 y 87 del CCA. En ese caso, el principio de aplicación general e   inmediata del cambio de jurisprudencia no hubiera podido haber operado   inflexiblemente, porque la jurisprudencia anterior había determinado la conducta   del justiciable y su variación trasgrediría al rompe su derecho fundamental al   debido proceso.    

Lo antes expuesto   no es nada distinto del deber de coherencia que debe guardar la jurisprudencia y   las decisiones de los jueces en general, cualquiera que sea su jerarquía, en   aras de garantizar el derecho a la igualdad de los administrados y la seguridad   jurídica, pues si bien el principio general es que el cambio de jurisprudencia   opera de manera inmediata, debe verse cada caso concreto, para que su variación   no afecte la situación de quienes han ajustado su conducta conforme con la   jurisprudencia anterior, salvo que aquélla contravenga la Carta Superior.    

8.2.2. Para resolver la   segunda parte del problema jurídico planteado, es menester definir si la   sentencia del 12 de marzo de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección   Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado   adolece de un defecto fáctico en tanto confirmó la orden de pago proferida   contra los ejecutados teniendo como título ejecutivo documentos aportados en   copia, sin que éstas tuvieran la constancia de ejecutoria ni la certificación de   ser la primera.    

Con ese propósito, debe decir la Sala que sobre este reparo, la Subsección A de   la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo consideró, en   primer lugar,  que   los documentos aportados al proceso como títulos ejecutivos se encontraba en   copia auténtica y que en esa medida su valor probatorio era el mismo que el del   original[80].    

En segundo lugar, consideró que los actos administrativos que   conforman el título ejecutivo quedaron en firme cuando se notificó a los   ejecutados el contenido de la Resolución no. 007713 del 18 de septiembre de   2001, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto   contra la Resolución no. 005505 del 29 de junio de 2001, que liquidó   unilateralmente el contrato. Así, anoto que con ello “quedó agotada la vía   gubernativa y ejecutoriada la decisión”[81]. Añadió que   “[c]abe señalar que el hecho de que en el expediente no aparezca la constancia   de ejecutoría de la Resolución 007713 del 18 de septiembre de 2001 no significa   que el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato y el que   resolvió el recurso de reposición contra aquél no hayan quedado en firme, pues   la ejecutoria de los actos administrativos no la produce la constancia que   expida el servidor público en tal sentido, sino la ocurrencia de alguno de los   supuestos contemplados en el artículo 62 del C.C.A.”[82]       

A partir de lo anterior, la segunda parte del   problema jurídico planteado queda resuelta, pues el defecto fáctico alegado   contra la Sentencia del 12 de marzo de 2015 de la Subsección A   de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, no se configuró.    

Para la Sala, resultan razonables las consideraciones realizadas por el Consejo   de Estado,  según las cuales los documentos aportados al proceso como   títulos ejecutivos se encontraba en copia auténtica y que en esa medida su valor   probatorio era el mismo que el del original[83], por lo que, por   sustracción de materia, no debía haber hecho consideración alguna sobre la   exigencia de la constancia que dijera que era primera copia. De igual forma,   encuentra razonable la consideración realizada a partir de interpretar el   contenido del artículo 62 CCA, según la cual los actos administrativos que   conformaban el título ejecutivo no requerían constancia de ejecutoria en tanto   aquellos la adquirían no por la anotación que en ese sentido hiciera un   funcionario judicial, sino por encontrarse en firme y por no proceder en su   contra recurso alguno.    

A partir de las   consideraciones expuestas, la Sala Plena de esta Corporación confirmará el fallo   de tutela de segunda instancia proferido el 26 de noviembre de 2015 por la   Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, que a su vez confirmó el proferido el 16 de septiembre de 2015 por la   Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, pero por las consideraciones expuestas en este fallo.    

IX.   DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena   de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por   mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de   términos decretada en el asunto de la referencia.    

SEGUNDO.- CONFIRMAR el   fallo de tutela de segunda instancia proferido el 26 de noviembre de 2015 por la   Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, que a su vez confirmó el proferido el 16 de septiembre de 2015 por la   Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, pero por las consideraciones expuestas en este fallo.    

TERCERO.- LÍBRESE la comunicación de que trata el   artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta       

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

                     

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

                     

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada   

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado                    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado   

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado                    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado      

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folio 368 cuaderno 2 de pruebas.    

[2] Folio 400 cuaderno 2 de pruebas.    

[3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Tercera, Sentencia del 27 de julio de 2005, exp. 23.565.    

[4] Dado que los defectos procedimental absoluto y sustantivo se   fundamentan en los mismos argumentos, se estudiarán conjuntamente.    

[5] Folio 24. Cuando se cite un folio y no se diga el cuaderno, se   entiende que hace parte del cuaderno 1 de la acción de tela.    

[6] Folio 207.    

[7]  Ibídem.    

[9] Folio 209.    

[10] Folio 217.    

[11] Folio 305 al respaldo.    

[12] Folios 305 al respaldo y 306.    

[13] Las   copias consisten en 7 cuadernos de 120, 181, 175, 257, 210, 263   y (264 a 522) folios, respectivamente.    

[14] Sobre   este particular puede consultarse la Sentencia T-933 de 2012.    

[15]  Sentencia C-590 de 2005.    

[16]  Sentencia T-173 de 1993.    

[17] Sentencia T-504 de 2000.    

[18] Ver   entre otras la sentencia T-315 de 2005.    

[19] Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000.    

[20]  Sentencia T-658 de 1998.    

[21]  Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.    

[22] Sentencia T-522 de 2001.    

[23] Cfr. Sentencias   T-462 de 2003, SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y  T-1031 de 2001.    

[24]  Sentencia C-590 de 2005.    

[25] “La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad   misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.  De   acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la   tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que   no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la   acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera   afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha   interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de   inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros,   o que desnaturalice la acción”. Sentencia SU-961 de 1999.    

[26] Folio 195.    

[27] Consagrado en el artículo 29 de la Constitución.    

[28] Consagrado en el artículo 228 de la Constitución.    

[29] Corte   Constitucional, sentencia T-599 del 28 de agosto de 2009. M.P. Juan Carlos Henao   Pérez.    

“[30] Ver   sentencia T-996 de 2003”    

“[31] Cfr.   Sentencias T-996 de 2003 y SU-159 de 2002. ´(se pretermiten etapas) señaladas   en la ley para asegurar el ejercicio de todas las garantías que se le reconocen   a los sujetos procesales de forma tal que, por ejemplo, (i) puedan ejercer el   derecho a una defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la   asesoría de un abogado –en los eventos en los que sea necesario -, ejercer el   derecho de contradicción y presentar y solicitar las pruebas que considere   pertinentes para sustentar su posición; (ii) se les comunique de la iniciación   del proceso y se permita su participación en el mismo y (iii) se les notifiquen   todas las providencias proferidas por el juez, que de acuerdo con la ley, deben   serles notificadas´. (Tomado de la SU-159 de 2002)”    

[32] Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva    

[33] Ibídem    

[34]  Sentencias C-590 de 2005 y T-059 de 2015, entre otras.    

[35] Sentencias T-008 de 1998 y T-189 de 2005.    

[36] Sentencia T-205 de 2004.    

[37] Consultar las sentencias T-804 de 1999 y T-522 de 2001.    

[38] Ver la   sentencias T-1244 de 2004 y T-462 de 2003.    

[40] Sentencia T-056 de 2005.    

[41] Sentencia SU-159 de 2002. Citado de la sentencia T-781   de 2011.    

[42]Sentencia SU-226 de 2013.    

[43]  Sentencia T-442 de 1994.    

[44]  Sentencia C-590 de 2005.    

[45]  Sentencia T-417 de 2008.    

[46]  Sentencia SU-159 de 2002.    

[47]  En la Sentencia T-1082 de 2007, Caso en que prosperó una tutela   contra providencia judicial, porque se había declarado la existencia de un   contrato de arrendamiento partiendo de una prueba que no era aceptada por la ley   como conducente para esos efectos    

[48]  Sentencia T-147 de 2014.    

[49] Sentencia C-836 de 2001.    

[50] Al respecto la Sentencia T-446 de 2013 es clara al decir:    

La   jurisprudencia constitucional ha considerado el valor de las resoluciones   judiciales de los órganos judiciales de cierre de las respectivas jurisdicciones   frente a decisiones posteriores que deban adoptar los jueces y tribunales, es   decir, su condición de ‘precedente’. Este asunto plantea la antigua   discusión sobre la fuerza obligatoria de las sentencias, más allá de las causas   para cuya resolución fueron dictadas. En otras palabras, si determinadas fallos   judiciales han de erigirse en una especie de regla general para la posterior   solución de casos semejantes.    

[51]  Sentencia SU-172 de 2015.    

[52]  T-446 de 2013, de conformidad con lo dispuesto en la Sentencia   C-335 de 2008.    

[53] Al respecto esta Corporación desde sus primeros años sostuvo en la   Sentencia C-221 de 1992 sobre el principio de igualdad que éste “es   objetivo y no formal (…) Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente   si está razonablemente justificado (…) Se supera también, con la igualdad   material, el igualitarismo o simple igualdad matemática”. Este alcance ha sido   reiterado en fallos más recientes como en las Sentencias T-262 de 2009, T-387 de   2012 y T-386 de 20123, entre otras.    

[54]  Sentencia C-400 de 1998, y en el mismo sentido las sentencias   SU-047 de 1999, C-795 de 2004 y C-532 de 2013, entre otras.    

[55] Artículo  624. Modifíquese el artículo 40 de   la Ley 153 de 1887, el cual quedará así:     

“Artículo   40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios   prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.    

Sin   embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las   audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren   comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén   surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los   recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias,   empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a   surtirse las notificaciones.    

La   competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el   momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley   elimine dicha autoridad”    

[56]  Sentencia del 4 de mayo de 2011. Radicación número:   19001-23-31-000-1998-2300-01 (19.957).    

[57]  Folio 74.    

[58] Por medio de la cual se liquidó unilateralmente el contrato no. 211   de 1996.    

[59] Por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto   contra la Resolución no. 005505 del 29 de junio de 2001.    

[60] Por   medio de la cual se ordena la liquidación unilateral del contrato no. 211 de   1996.    

[61] Por   medio de la cual se ordena la liquidación unilateral del contrato no. 211 de   1996.    

[62] Por   medio de la cual se ordena la liquidación unilateral del contrato no. 211 de   1996.    

[63]  Folio 409 del cuaderno 2 de pruebas.    

[64]  Folios 409 y 410 del cuaderno 2 de pruebas.    

[65] Folio 123, cuaderno 1 de pruebas.    

[66] Ibídem.    

[67]  Folio 429 del cuaderno 2 de pruebas.    

[68]  Folios 429 y 430 del cuaderno 2 de pruebas.    

[69]  Folios 430 y 431 del cuaderno 2 de pruebas.    

[70]  Folios 431, del cuaderno 2 de pruebas.    

[71]  Folios 432 y 433 del cuaderno 2 de pruebas.    

[72]  Folio 433 del cuaderno 2 de pruebas.    

[74]  Folio 433 del cuaderno 2 de pruebas.    

[75] A dicho   proceso le correspondió el radicado   2003-1431-00.    

[76]  Sentencia del 21 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Contencioso   Administrativo del Valle dentro del proceso con radicado   76001-23-31-000-2003-01431-01. Tomado de la sentencia del 28 de mayo de 2015, de   la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, en la que se absolvió la segunda instancia   de la acción de nulidad contractual interpuesta por Médicos Asociados S.A.   contra La Nación Ministerio de Transporte.      

[77] A dicho proceso le correspondió el radicado   76001-23-31-000-2003-01431-01, Expediente 36.695.    

[78] Folio 368 cuaderno 2 de pruebas.    

[79] Folio 400 cuaderno 2 de pruebas.    

[80] Folio 425 del cuaderno 2 de pruebas.    

[81]  Folio 426 del cuaderno 2 de pruebas.    

[82]  Ibídem.     

[83] Folio 425 del cuaderno 2 de pruebas.