T-121-16

           T-121-16             

Sentencia T-121/16    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Reiteración de   jurisprudencia sobre procedencia excepcional     

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Requisitos   generales y especiales de procedibilidad    

SENTENCIAS DE NULIDAD PROFERIDAS POR EL   CONSEJO DE ESTADO-Efectos   ex tunc    

Los fallos de   nulidad proferidos por el Consejo de Estado tienen efectos ex tunc, es   decir, retrotraen la situación a como se encontraba antes de haberse proferido   el acto anulado, sin afectar las situaciones jurídicas que se consolidaron, las   cuales, conforme la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, son   aquellas que han quedado en firme, o han sido objeto de pronunciamiento   judicial, es decir, que han hecho tránsito a cosa juzgada, por tanto, no son   susceptibles de debatirse ni jurídica ni administrativamente.      

HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS-Establecimiento de salud de orden departamental    

HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS-Efectos de la Sentencia SU.484 de 2008     

La finalidad del fallo SU-484-2008 fue remediar las   situaciones laborales que quedaron inconclusas e indeterminadas y regular el   pasivo laboral y pensional que tiene la entidad de salud. Lo anterior, permitió   brindar igualdad, seguridad jurídica, además de proteger los derechos   fundamentales al mínimo vital, y seguridad social de los trabajadores y   extrabajadores del Hospital San Juan de Dios. La sentencia de unificación estableció que, en efecto, la   Fundación Hospital San Juan de Dios despareció del mundo jurídico, de tal manera   que las entidades que lo conformaron vuelven a tener la naturaleza de   beneficencia estatal, perteneciente a la Beneficencia de Cundinamarca, adscrita   al Sistema Nacional de Salud, como ente prestador de servicios médico   asistencial, naturaleza que tenía antes del 15 de febrero de 1979.     

EFECTOS INTER COMUNIS-Se adoptan para proteger derechos de todos los   afectados por la misma situación de hecho o de derecho en condiciones de   igualdad    

Los   efectos inter comunis pueden definirse   como aquellos efectos de un fallo de tutela que, de manera excepcional se   extienden a situaciones concretas de personas que, aun cuando no promovieron el   amparo constitucional, se encuentran igualmente afectadas por la situación de   hecho o de derecho que lo motivó, producto del actuar de una misma autoridad o   particular, justificado en la necesidad de dar a todos los miembros de una misma   comunidad un trato igualitario y uniforme que asegure el goce efectivo de sus   derechos fundamentales.    

HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS-Aplicación retroactiva de la sentencia SU-484-2008   a los contratos de trabajo vigentes con el Hospital San Juan de Dios    

La problemática económica y   laboral de la Fundación San Juan de Dios, obligó a la Corte adoptar una decisión   que unificara los criterios que resultaban disimiles en los casos que   presentaban identidad substancial. Es así como el fallo de unificación delimitó   aspectos que se encontraban indeterminados, como la terminación de los contratos   de trabajo, y el pago del pasivo laboral de la entidad, en consecuencia, permite   que las ordenes y decretos del fallo sean aplicados de manera retroactiva a   quienes  hayan tenido un contrato de trabajo, nombramiento o   posesión, o que se encuentren vinculados mediante contrato de prestación de   servicios, excluyendo, a quienes por   vía judicial hubieren obtenido un   reconocimiento de aportes y cotizaciones al sistema de seguridad social,   salarios y prestaciones exceptuando las pensiones descansos e indemnizaciones.     

ACCION DE LESIVIDAD-Concepto/ACCION DE   LESIVIDAD-Término para interponerla    

La acción de lesividad le   permite a la administración demandar sus propios actos, entendiendo estos como   la manifestación de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos.   Acción que debe ser promovida en el caso de la nulidad y restablecimiento del   derecho en el término de cuatro meses. Sin embargo, cuando se trate de un acto   administrativo que reconoce prestaciones periódicas dicha acción se puede   ejercitar en cualquier tiempo.    

HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS-Nunca   tuvo la calidad de persona jurídica de derecho privado, por lo tanto, el   personal vinculado tenía la categoría de empleado público o trabajador oficial,   de acuerdo a las actividades o funciones desempeñadas    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Improcedencia   por no incurrirse en un defecto sustantivo, por cuanto la decisión proferida por   el Consejo de Estado tuvo sustento en las normas aplicables al caso    

La entidad enjuiciada no incurrió en un defecto sustantivo, por   cuanto las normas aplicables y que regulan el vínculo laboral de la accionante   son de derecho público, al ser un ente de beneficencia estatal.    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por inexistencia de defecto fáctico, por cuanto no   existe un error en el juicio valorativo de la prueba testimonial    

La Sección   Segunda, no valoró de manera caprichosa ni al desgaire los hechos expuestos por   los declarantes. Es más, existe suficiente evidencia probatoria que permite   separarse de lo dicho en las declaraciones y llegar a la conclusión de que el   contrato de trabajo terminó el 29 de octubre de 2001.    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia   por inexistencia de defecto orgánico, pues se trata de una acción de lesividad, cuya finalidad pretende   declarar la nulidad de un acto administrativo que afecta dineros públicos, y   cuyo destinatario es una empleada pública    

No existe defecto orgánico, puesto que, la entidad   donde trabajó la accionante es una entidad de derecho público, en consecuencia,   sus actos son susceptibles de ser estudiados por la jurisdicción contencioso   administrativa.    

Referencia:    

Expediente   T-5.202.522    

Demandante:    

Margarita del Socorro   Ariza de Arteaga.    

                               

Demandados:    

La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fundación San   Juan de Dios en Liquidación y la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de   Estado.    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL   EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Bogotá, D.C.,   ocho (8) de marzo de dos mil dieciséis (2016).    

La Sala Cuarta de   Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio   Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha   pronunciado la siguiente    

SENTENCIA    

En la revisión del fallo dictado el 7 de septiembre de 2015, por la   Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, mediante la cual se confirmó  la sentencia proferida por la Sección   Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 14   de mayo de 2015, dentro de la acción de amparo constitucional instaurada por   Margarita Rosa del Socorro Ariza Arteaga contra la Nación, el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público y la Fundación de San Juan de Dios, en Liquidación y   la Sección, Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado.    

La presente   acción de tutela fue escogida para revisión por la Sala de Selección Número   Diez, mediante auto del veintiocho (28) de octubre de dos mil quince (2015), y   repartida a la Sala Cuarta de esta Corporación para su decisión.    

I.   ANTECEDENTES    

1. Solicitud    

Margarita Rosa del Socorro Ariza de Arteaga, presentó acción de   tutela contra la Nación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fundación   San Juan de Dios, en Liquidación, y la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala   de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, con el fin de obtener   la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, defensa   y vida digna.    

2. Reseña   fáctica    

La demandante los narra, en síntesis, así:    

2.1. La Fundación   San Juan de Dios, era una entidad de derecho privado, de conformidad con los   Decretos 290 y 1374 de 1979. En consecuencia, las relaciones laborales con sus   trabajadores se regían por las normas del Código Sustantivo del Trabajo.      

2.3 Entre la   Fundación San Juan de Dios y el Sindicato de Trabajadores de Hospitales,   Clínicas, Consultorios y Sanatorios de Bogotá, D.C. del Departamento de   Cundinamarca, “SINTRAHOSCLISAS”, se suscribieron diez convenciones colectivas de   trabajo. Entre estas, se encuentra la convención firmada en 1982, en la cual se   consagró la pensión a los trabajadores que cumplan o hayan cumplido 20 años de   labores en la institución, cualquiera sea su edad[1].   Asimismo, manifestó que era beneficiaria de las convenciones colectivas puesto   que se encontraba afiliada al sindicato.    

2.4. Habiendo   cumplido veinte años de servicios con la Fundación San Juan de Dios, el 31 de   octubre de 2002, suscribió acta de terminación del contrato de trabajo por mutuo   acuerdo y, con fecha 28 de octubre de 2002, el Director Interventor de la   Fundación San Juan de Dios le reconoció la pensión de jubilación[2] de conformidad con lo   dispuesto en el artículo 30 de la Convención Colectiva de Trabajo de 1982.    

2.5. Manifiesta   que la pensión reconocida tiene un carácter privado, puesto que entre el 15 de   febrero de 1979 y el 14 de junio de 2005, la Fundación San Juan de Dios, era una   entidad del sector privado, razón por la cual tuvo la calidad de trabajadora   particular. Adicional a lo anterior, manifiesta que la prestación le fue   reconocida con base en factores salariales que no son tenidos en cuenta para   liquidar las pensiones de jubilación en el sector público[3].    

2.6. El 8 de   marzo de 2005, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, declaró la nulidad de los Decretos 290 y 1374 de 1979, y del Decreto 371   de 1998, los cuales crearon y reglamentaron el funcionamiento de la Fundación   San Juan de Dios, puesto que el Presidente de la República expidió estas normas   con extralimitación de las funciones que le atribuye el artículo 120 de la   Constitución.    

2.7. Que existen   pronunciamientos del Consejo de Estado, en los que se interpretó que frente a la   nulidad de los Decretos 290, 1374 de 1979, y 371 de 1998, se producen efectos   extunc,  y que, por consiguiente, no se afectan las situaciones jurídicas definidas y   consolidadas conforme la presunción de legalidad que amparó los respectivos   actos que fueron anulados y, que además, no pueden desconocerse los derechos   creados durante la vigencia de los mismos.[4]  Decisión que fue tomada a pesar de que en la tutela T-010 de 2012 se dirimió   en forma radical y definitiva la naturaleza jurídica de la Fundación San Juan de   Dios.    

2.8. Señaló que   conforme al contenido y el alcance de las órdenes dadas en la sentencia SU-484   de 2008, el hospital conformó una sola institución con el Instituto Materno   Infantil.  Que a partir de 1974, se constituyó la beneficencia de   Cundinamarca como establecimiento Público del orden departamental, pasando el   patrimonio del Hospital a esta entidad, y se organizó una entidad de utilidad   común, sin ánimo lucro, con patrimonio propio y de derecho privado. Que a pesar   de haberse expedido la Ordenanza 58 de 1975, y 22 de 1977, tanto los bienes del   hospital como los del instituto seguían perteneciendo a la Beneficencia de   Cundinamarca. Para ese mismo año, la dirección técnica y administrativa del   centro hospitalario fue asumida por el Ministerio de Salud, hasta diciembre de   1978.  En 1979 se dictó el Decreto 290, el cual, en aplicación del artículo 650   del Código Civil, estableció que la naturaleza jurídica del Hospital era de   origen privado, con personería jurídica. Que la Sala de Consulta y Servicio   Civil profirió concepto[5]  en el cual consideró que debían aplicarse los Decretos del 15 de febrero de 1979   y del 8 de junio de 1979, mientras no fueran anulados, precisando que la   Fundación San Juan de Dios, fue concebida como una institución pública de   carácter departamental, administrada por la Beneficencia de Cundinamarca,    y luego por la Fundación de San Juan de Dios, intervenida por el Ministerio de   Salud, que continuo siendo patrimonio del Departamento de Cundinamarca. Fue   instituida como patrimonio cultural de la Nación, de conformidad con la Ley 735   de 2002.    

2.9. A su juicio,   con la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 8 de marzo de 2005, los   decretos que dieron origen a la Fundación San Juan de Dios, como institución de   derecho privado, pierden su ejecutoria y, por tanto, la situación jurídica de la   Fundación vuelve a su “statu quo”, regresando el patrimonio a la   Beneficencia de Cundinamarca.    

2.10. Considera   que las relaciones laborales de los trabajadores de la Fundación San Juan de   Dios tienen una triple connotación jurídica, dependiendo del período de tiempo   en que laboraron para la entidad, clasificándose así: (i) los trabajadores que   prestaron sus servicios como funcionarios públicos, (ii) los que causaron la   relación laboral durante el tiempo en que la fundación fue constituida como   entidad de derecho privado, razón por la cual le eran aplicables las normas del   Código Sustantivo de Trabajo, (iii) y los trabajadores que sirvieron a la   Fundación en los sucesivos cambios de naturaleza jurídica.    

2.11. Expone que   ante la grave situación de la entidad, la Corte Constitucional precisó lo   siguiente: “5.1. En relación con el establecimiento de la Fundación San Juan   de Dios, HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS, la Corte Constitucional DECLARARÁ que   quedaron terminadas el 29 de octubre de 2001”    

2.12. La   Fundación San Juan de Dios en Liquidación presentó acción de lesividad contra el   acto administrativo que reconoció su pensión de jubilación ante el Honorable   Tribunal Administrativo de Cundinamarca.    

2.13. En primera   instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 10 de octubre de 2012,   negó las pretensiones de la demanda, pues consideró que la accionante había sido   empleada del sector privado y fue beneficiaria de la Convención Colectiva de   1982. Decisión contra la cual fue presentado recurso de apelación por parte de   la Fundación San Juan de Dios.    

2.14. La Sección   Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante sentencia del 1º de   septiembre de 2014, revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo   de Cundinamarca, y anuló los efectos jurídicos del Acta de Reconocimiento No.   060 del 28 de octubre de 2002. La decisión tuvo como fundamento que: (i) la   accionante tenía la condición de empleada pública, en razón de los efectos   retroactivos del fallo que declaró la nulidad de los Decretos 290, 1374 de 1979,   y 371 de 1998, por lo tanto, le es aplicable el artículo 26 de la Ley 10 de   1990, y  (ii) que la accionante no completó los veinte años de servicios a   efectos de obtener su pensión de jubilación al finalizar su vinculación laboral   con el Hospital San Juan de Dios, el 29 de octubre de 2001, de conformidad con   lo señalado en la Sentencia SU-448 de 2008.      

2.15. El   Ministerio de Hacienda mediante acto administrativo, suspendió el pago de las   mesadas pensionales, razón por la cual la accionante presentó acción de tutela,   que fue negada, por cuanto el Ministerio reactivó el pago de las mesadas.    

2.16. Considera   la actora que existen pronunciamientos del Consejo de Estado en los cuales el   Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, decidió a favor de los   pensionados, las acciones de lesividad, similares a la suya, lo que vulnera su   derecho a la igualdad. De igual manera, hace alusión al proveído del 10 de   septiembre de 1985 proferido por la Corte Suprema de Justicia. [6]    

2.17. Los   defectos alegados y que a juicio de la accionante vulneran su debido proceso   son: 1) un defecto sustantivo por cuanto la decisión controvertida se fundamentó   en normas inaplicables como la Ley 10 de 1990, el Decreto 691 de 1994 y el   Decreto 3135 de 1968,  2) un defecto fáctico, que se configura (i) al no   otorgarle valor probatorio a las órdenes escritas impartidas por el Hospital San   Juan de Dios, en las que se indicaba a los trabajadores que debían seguir   asistiendo hasta que no se produjere la designación del liquidador de la   Fundación, lo que ocurrió el 2 de agosto de 2006, de conformidad con el acta de   posesión que figura en el expediente. Advierte  además, que la pensión de   jubilación le fue reconocida el 28 de octubre de 2002, (ii) que se tuviera la   fecha de terminación de la relación laboral el 29 de octubre de 2001, fecha que   se registra en la sentencia SU-484 del 15 de mayo de 2008 y que considera no   puede aplicarse de manera retroactiva, puesto que se desconocen derechos   adquiridos y (iii) fue desestimada la declaración de los señores Nodier Martín   Fierro y Oscar Guevara Cruz, quienes confirman que la accionante cumplía su   turno en el Hospital San Juan de Dios. 3) Alega la configuración de un defecto   orgánico en virtud de que el Consejo de Estado carecía de competencia, en   segunda instancia para pronunciarse de la acción de lesividad, esto en virtud de   que su vinculación con la entidad era de origen privado.    

3.  Pretensiones de la demanda    

Solicita la accionante, que se deje sin efectos   jurídicos la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del   Consejo de Estado del 1º de septiembre de 2014, que revocó la sentencia dictada   por la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, el 10 de octubre de 2012.    

4. Pruebas   relevantes que obran en el expediente    

Con el escrito   contentivo de la tutela se aportaron las siguientes pruebas:    

-Escritura Pública No. 1700 del 17 de   marzo de 2015, en la que se otorga poder general al Señor Santiago Guzmán Gómez,   como apoderado general de la Fundación San Juan De Dios hoy, en Liquidación   (Instituto Materno Infantil, Hospital San Juan de Dios). (Folio 59).    

-Decreto 0021 del 14 de febrero de 2014,   mediante el cual se modifica parcialmente el Decreto Departamental número 009   del 21 de junio de 2006 y se designa un liquidador. (Folio 65).    

-Acta de posesión del Gerente Liquidador   de la extinta Fundación San Juan de Dios, del 14 de febrero de 2014. (Folio 67).    

-Certificación del Ministerio de Salud,   en la que consta que la Fundación San Juan de Dios, es una institución de   Utilidad Común, sin ánimo de lucro, prestadora de servicios de salud,   perteneciente al Subsector Privado del Sistema General de Seguridad Social en   Salud. (Folio 1 cuaderno No. 2)    

-Certificación de la Dirección de   Desarrollo de Servicios de Salud de la Secretaría de Salud Distrital de Bogotá,   D.C., en la que constan distintas designaciones de los interventores de la   Fundación San Juan de Dios. (Folio 2 del cuaderno No.2)    

-Resolución No. 1933 de 2011, mediante   la cual se ordena la intervención administrativa total de la Fundación San Juan   de Dios, y se adoptan medidas en relación con sus unidades institucionales.   (Folio 4 del cuaderno No. 2).    

-Convención Colectiva de Trabajo   celebrada entre la Fundación San Juan de Dios y el Sindicato de Trabajadores de   Hospitales, Clínicas, consultorios y Sanatorios de Bogotá D.E. en el   Departamento de Cundinamarca. (Folio 24, cuaderno No. 2).    

-Sentencia del 9 de marzo de 2012,    proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,   Subsección D, del 9 de marzo de 2012, Rad. 25000232250002010-000848, (Folio 77   Cuaderno No. 2).    

-Sentencia del 18 de marzo de 2011,   proferida por el Juzgado Once Administrativo de Descongestión del Circuito   Judicial de Bogotá, Sección Segunda. Rad. 11001333-2027.2008-00724-00 (Folio 82   Cuaderno No. 2).    

-Sentencia del 5 de agosto de 2013,    proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,   Subsección E, Sala de Descongestión, Rad. 11001-33-31-016-2008-0676. (folio 138,   Cuaderno No 2).    

-Sentencia del 11 de diciembre de 2012,   Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá,   Sección Segunda. Rad. 11001333101620080067600. (Folio 159, Cuaderno No. 2).    

-Sentencia del 10 de octubre de 2012,   proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,   Subsección A, Rad. 2010-00903-01, en la acción de lesividad promovida por el   Hospital San Juan de Dios en liquidación, (Hospital Materno Infantil), contra   Margarita Rosa del Socorro Arteaga, en la que se niegan las pretensiones de la   demanda. Folio 170 Cuaderno No 2).    

-Sentencia proferida en la acción de   tutela promovida por Margarita del Socorro Ariza Arteaga, contra el Ministerio   de Hacienda y Crédito Público y la Fundación San Juan de Dios en Liquidación   (folio 186 Cuaderno No. 2)    

-Sentencia del 1º de septiembre de 2014,   proferida por la Sección Segunda Subsección A, del Consejo de Estado, en la   acción de lesividad, promovida por la Fundación San Juan de Dios en Liquidación   (Hospital San Juan de Dios, Instituto Materno Infantil), en la cual se revoca la   sentencia del 10 de octubre de 2012, dictada por la Sección Segunda del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, en   consecuencia, anula los efectos jurídicos del Acta de Reconocimiento No. 0060   del 28 de octubre de 2012, en la cual reconoció y ordenó pagar pensión de   jubilación a la señora Margarita del Socorro Ariza de Arteaga. (Folio 200   Cuaderno No 2).    

5. Respuesta de la Sección Segunda,   Subsección A- del Consejo de Estado    

En su escrito manifestó que lo   pretendido por el accionante es plantear una tercera instancia. Considera que   los argumentos formulados en la acción de tutela fueron estudiados por la   Subsección.  Hizo claridad en que no existió duda respecto de la   terminación de la relación laboral, la cual se produjo el 29 de octubre de 2001,   de conformidad con lo dispuesto en la sentencia SU-484 de 2008.    

Señaló que no hay lugar a invocar el   principio de confianza legítima, argumento que sirvió de fundamento a la   sentencia de primera instancia, pues debe prevalecer el interés general, la   salvaguarda del patrimonio público, y el respeto por la juridicidad.    

En relación con la no afectación de la   situación laboral de la accionante, al pronunciarse la Sala Plena del Consejo de   Estado en relación con la nulidad de los decretos que definieron la naturaleza   jurídica de la Fundación San Juan de Dios, fallo que se produjo mucho después   del reconocimiento de la pensión de jubilación, señaló que si bien “no podía   desconocerse que, en principio, los efectos ex tunc de la sentencia de nulidad   no afectan aquellas situaciones particulares consolidadas antes de salir del   mundo jurídico el acto que les sirvió de soporte, es cierto, que ello no   resultaba óbice para que la legalidad del acto creador de situaciones jurídicas   de carácter particular y concreto pudiera ser cuestionado en sede judicial, como   en efecto ocurrió”.    

Agregó que la providencia que se   pretende infirmar, contrario a lo afirmado por el accionante, sí realizó un   estudio de las pruebas arrimadas al expediente.  Advierte que sí fue   estudiada la certificación No. 601 que obra a folio 122 del cuaderno principal,   documento que en efecto, no prueba que la accionante continuó prestando los   servicios después del 29 de octubre de 2001, como médico especialista,   cumpliendo la circular del 16 de octubre de 2001.       

6.    Actuaciones en sede de Revisión    

Mediante auto   del 3 de diciembre de 2015, fue solicitado el préstamo del expediente de la   acción de lesividad Radicado No. 2010-00803-01.    

6.1 Pruebas recolectadas por la Corte   Constitucional durante el trámite de Revisión.    

 Mediante oficio No.-02892 del 11 de diciembre de 2015,   se recibió en calidad de préstamo el expediente solicitado.    

6.2 Trámite surtido ante la   Sala Plena de la Corporación    

Conforme a lo previsto en el artículo 61 del Reglamento de la Corte   Constitucional, el Magistrado sustanciador informó en su oportunidad a la Sala   Plena[7]  sobre una circunstancia relevante en este caso: el tratarse de una demanda de   tutela contra una sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de   Estado, el 1º de septiembre de 2014. La Sala Plena del 21 de enero de 2016,   dispuso que el caso sub examine fuera revisado por la Sala Cuarta de   Revisión de la Corporación.    

7.        DECISIONES DE INSTANCIA    

7.1 Sentencia   de Primera Instancia    

La Sección Cuarta   de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante   sentencia del 14 de mayo de 2015, negó el amparo solicitado. A su juicio, la   entidad enjuiciada no incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto las normas   aplicables y que regulan el vínculo laboral de la accionante son de derecho   público, al ser un ente de beneficencia estatal.    

Frente al defecto   fáctico, consideró que en la sentencia de la Corte Constitucional SU-484 de   2008, se precisó que los vínculos laborales se extendieron hasta el 29 de   octubre de 2001, fallo que tiene efecto erga omnes, luego no existió discusión   respecto de la terminación de la relación laboral.    

7.2 Impugnación del accionante     

La accionante, inconforme con   la decisión, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia. En su   sentir, los argumentos del juez de primera instancia no consultan la realidad de   la naturaleza jurídica de la Fundación San Juan de Dios, ni el tipo de relación   de carácter privado entre la entidad y sus trabajadores, desconociendo   pronunciamientos que han efectuado los jueces contencioso administrativos y el   Consejo de Estado, en acciones de lesividad similares, fallos en los cuales se   consideró que los trabajadores de la entidad no son empleados públicos,   asimismo, desconoció lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia T-010 de   2012, en la que se precisó que en el período comprendido entre el 15 de febrero   de 1979, fecha de expedición de los Decretos 290 y 1374 de 1979  y el 14 de   junio de 2005, fecha de ejecutoria de la sentencia de nulidad, expedida por el   Consejo de Estado en Pleno,  la Fundación San Juan de Dios fungió como ente   privado y, en consecuencia,  los trabajadores al servicio de la misma fueron   trabajadores particulares.    

Expuso que de conformidad con   las órdenes dadas en la sentencia SU-484 de 2008, a partir de 1974, se creó la   Beneficencia de Cundinamarca, y, por consiguiente, el Hospital San Juan de Dios,   y sus conexos, pasaron a formar parte del patrimonio de está, organizándose para   este evento la Fundación que llevaría su mismo nombre, y que sería una entidad   sin ánimo de lucro.  Solo hasta ese momento la entidad muta su calidad de   entidad de derecho público, para ser una entidad de derecho privado.    

En relación con la sentencia   proferida por el Consejo de Estado, en la que se anulan los decretos proferidos   por el Gobierno Nacional, esta debe tener efectos a partir de su expedición. Así   las cosas, los trabajadores tienen una triple vinculación con la entidad, de   acuerdo al tiempo en que laboraron para ella, así:  1) los funcionarios que   prestaron sus servicios como empleados públicos, por todo el tiempo  2) los   que causaron la relación laboral durante el lapso en que la fundación fue   considerada de derecho privado, sujeta a las normas consagradas en el Código   Sustantivo del Trabajo y, por último, 3)  se encuentran aquellos trabajadores   que sirvieron a la Fundación en los sucesivos tránsitos de cambio de naturaleza   jurídica de la Institución.    

Pone en consideración la   decisión que profirió la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, el   19 de septiembre de 1985, en la que expresó que la Fundación San Juan de Dios,   es de naturaleza privada y no pública y, en consecuencia, las relaciones deben   regirse por el Código Sustantivo del Trabajo.    

Considera válido el reconocimiento de la pensión de jubilación, y el acuerdo   celebrado entre la Fundación San Juan de Dios y el Sindicato SINTRAHOSCLISAS, lo   que se explicó suficientemente en su respuesta a la acción de lesividad.    

7.3 Sentencia de Segunda   Instancia    

La Sección Quinta de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, confirmó la providencia[8]  proferida por la Sección Cuarta, por considerar que: (i) No existe defecto   orgánico, puesto que, la entidad donde trabajó la accionante es una entidad de   derecho público, en consecuencia, sus actos son susceptibles de ser estudiados   por la jurisdicción contencioso administrativa. (ii) en lo que tiene que ver con   el defecto fáctico, encuentra que la sentencia tuvo en cuenta lo señalado por el   fallo de unificación de la Corte Constitucional, y fueron valorados los   testimonios que obran en el expediente, los cuales no tienen la virtud de suplir   las ausencias de registros, en los cuales consta que el Hospital no recibió más   pacientes y no pueden dar fe que la accionada haya desplegado sus servicios como   anestesióloga con posterioridad al 29 de octubre de 2001.  Por último, aunque se   pretende alegar un desconocimiento del precedente judicial, dicho defecto no   prospera, por cuanto no cumplió el deber de argumentar las circunstancias   fácticas y los motivos por los cuales está alegando el presunto desconocimiento   de estas sentencias.    

II.        FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA SALA    

1.      Competencia    

A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es   competente para revisar la sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, Sala   de lo Contencioso Administrativo, del 7 de septiembre de 2015, que confirmó la   sentencia del 14 de mayo de 2015, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, que negó el amparo solicitado, en   la acción de tutela promovida por Margarita Rosa del Socorro Ariza Arteaga   contra la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fundación San Juan   de Dios en Liquidación y el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Y con fundamento en lo dispuesto   por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en   concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2.   Presentación del caso, problema jurídico y esquema de solución    

La Fundación San   Juan de Dios, hoy en Liquidación, presentó acción de lesividad contra el Acta de   Reconocimiento No. 0060 del 28 de octubre de 2002, mediante la cual le fue   reconocida la pensión de jubilación convencional a la accionante.  En   primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,   Subsección A, niega las pretensiones de la demanda. El 1 de septiembre de 2014,   la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, revocó la providencia de primera instancia y anuló los efectos   jurídicos del acta de Reconocimiento No. 0060 del 28 de octubre de 2012.  El   máximo Tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en atención a lo   señalado en la sentencia que decretó la nulidad de los Decretos 290, y 1374 de   1979 y 371 de 1998 y, en consideración a los efectos ex tunc del fallo,   hace claridad en que el Hospital San Juan de Dios es un establecimiento de   beneficencia estatal, perteneciente a la Beneficencia de Cundinamarca, lo que   también fue expresado en la sentencia SU-484 de 2008. De esta manera, determinó   que el régimen prestacional para sus trabajadores es el previsto para los   empleados públicos del orden nacional, de conformidad con lo dispuesto en los   artículos 30 de la Ley 10 de 1990, en concordancia con el Decreto 3135 de 1968,   los artículos 194 y 195-5 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto   1919 de 2002. Es así, como “quedan sin piso legal” todos los actos dictados con   sustento en la existencia de la Fundación San Juan de Dios, como entidad de   derecho privado, razón por la cual los empleados del hospital, quienes tendrían   la categoría de empleados públicos, no podían suscribir, ni beneficiarse de las   convenciones colectivas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 416 del   Código Sustantivo de Trabajo.  No obstante lo anterior, y sin desconocer que los   efectos ex tunc, no afectan aquellas situaciones particulares   consolidadas, encuentra la Subsección que teniendo en cuenta la fecha de   terminación de los contratos de trabajo celebrados con la Fundación y que fue   señalada en la sentencia SU-484-2008, en la cual se precisó que los vínculos   laborales tuvieron vigencia hasta el 29 de octubre de 2001, determinó el Consejo   de Estado que la accionante, para esta fecha, no cumplió con el tiempo[9] exigido por la   convención colectiva para acceder a la prestación convencional, pues solo   contaba con 19 años, 7 meses y 27 días.    

Manifiesta la   demandante en la acción de tutela que la providencia cuestionada adolece de tres   defectos, que conforme la jurisprudencia constitucional, vulneran su debido   proceso. Alega la configuración de un (i) defecto sustantivo por cuanto la   decisión controvertida se fundamentó en normas inaplicables como la Ley 10 de   1990, el Decreto 691 de 1994, el Decreto 3135 de 1968, la Ley 100 de 1993 y el   Decreto 1919 de 2002, (ii) un defecto fáctico, que se atribuye a la falta de   valoración  probatoria de las órdenes que por escrito impartió el Hospital   San Juan de Dios, en las que se indicó a los trabajadores que debían seguir   asistiendo hasta que no se produjere la designación del liquidador de la   Fundación, lo que ocurrió el 2 de agosto de 2006, de conformidad con el acta de   posesión del liquidador de la entidad, que obra en el proceso de acción de   lesividad.  Así mismo, considera que no se tuvieron en cuenta las   declaraciones de los señores Nodier Martín Fierro y Oscar Guevara Cruz, quienes   confirman que la accionante cumplía su turno en el Hospital San Juan de Dios y   que la fecha de terminación de la relación laboral lo fue el 31 de octubre de   2002. Las anteriores pruebas, a su juicio, contradicen lo señalado por el   Consejo de Estado en cuanto a que su relación laboral finalizó el 29 de octubre   de 2001 -fecha señalada en la sentencia SU-484 de 2008-. De igual manera,   considera que la sentencia de unificación que estableció la fecha de terminación   de los contratos de trabajo con la Fundación San Juan de Dios, es un precedente   que no puede aplicarse de manera retroactiva, puesto que desconoce sus  derechos   adquiridos y (iii) un defecto orgánico el cual se configura en razón de que el   Consejo de Estado carecía de competencia, en segunda instancia, para   pronunciarse sobre la acción de lesividad, puesto que la vinculación de la   accionante con la entidad era de origen privado.    

En consideración a los   antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala decidir, si la Sección Segunda,   Subsección A, del Consejo de Estado, vulneró el derecho al debido proceso de la   accionante al revocar la sentencia del 10 de octubre de 2012, proferida por la   Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y,   anular los efectos jurídicos del Acta de Reconocimiento No. 060 del 28 de   octubre de 2002, mediante la cual se ordenó pagar la pensión de jubilación a la   Señora Ariza de Arteaga.    

Los problemas jurídicos que   la presente sentencia habrá de definir son los siguientes:    

§   ¿ Se modifica la naturaleza de las vinculaciones   laborales de los trabajadores del Hospital San Juan de Dios, con la sentencia   del Consejo de Estado que anuló los Decretos que establecían su carácter de   fundación – persona jurídica de derecho privado-. Lo anterior, en consideración   a sus efectos ex tunc?    

§   ¿Es aplicable retroactivamente la Sentencia   SU-484-2008, a los extrabajadores del Hospital San Juan de Dios, cuyos vínculos   laborales fueron terminados con anterioridad a la fecha en que se profirió la   providencia de unificación?    

§  ¿La   Nulidad de los Decretos 290 de 1979, 1374 de 1979 y 371 de 1998, afecta los   actos que fueron proferidos por la administración durante su vigencia?    

El plan de acción que habrá de adelantarse   a objeto de acometer la resolución del presente asunto, lo inicia la Sala con el   estudio de: (i) La procedencia excepcional de la   acción de tutela contra providencias judiciales, causales genéricas y   específicas, (ii) De los efectos ex tunc   de las sentencias de nulidad proferidas por el Consejo de Estado.  (iii) Los efectos y   contenido de la sentencia 00145-01 del 8 de marzo de 2005, proferida por la Sala Plena   del Consejo de Estado, mediante la cual se declara la nulidad de los Decretos   290 de 1979, 1374 de 1979 y 371 de 1998 (iv) El alcance y contenido de la   Sentencia SU-484-2008 y su aplicación retroactiva a los contratos de trabajo   vigentes con el Hospital San Juan de Dios, (v)   Procedencia de la acción de lesividad y, finalmente, (vi) el estudio del caso en   concreto.    

2.1 Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.   Reiteración jurisprudencial    

2.1.1 Ha sido consistente la   posición de la Corte Constitucional frente al tema de la procedencia excepcional   de la acción de tutela contra providencias judiciales.  El criterio asumido   en estos casos busca un equilibrio entre la actuación e interpretación de los   jueces –principio de la independencia judicial- y la prevalencia de los derechos   fundamentales.[10]    

2.1.2. Se ha sostenido que la acción de amparo no puede   utilizarse en aras de remplazar los recursos y mecanismos con que las partes   cuentan dentro del proceso[11],   su alcance debe ser restrictivo y opera solo cuando se advierta la amenaza o   vulneración de un derecho fundamental por parte de la autoridad judicial en el   curso de una actuación. Sobre el particular, ha dicho la Corte Constitucional   que:    

“.7 En suma, respecto de la procedencia de la   acción de tutela contra decisiones judiciales, la actual jurisprudencia de la   Corte Constitucional considera que: (i) la acción   de tutela es un instrumento excepcional para   desvirtuar la validez de decisiones judiciales cuando éstas son contrarias a la   Constitución; (ii) el carácter excepcional de la acción en este marco busca   lograr un equilibrio entre el principio constitucional de autonomía e   independencia judicial, y la eficacia y prevalencia de los derechos   fundamentales; y (iii) a fin de alcanzar el equilibrio referido, corresponde al   juez de tutela verificar si la acción satisface los requisitos generales de   procedibilidad previstos por esta Corporación, así como determinar si de los   supuestos fácticos y jurídicos del caso se puede concluir que la decisión   judicial vulneró o amenazó un derecho fundamental, al punto que satisface uno o   varios requisitos específicos de prosperidad.”[12]    

2.1.3. Frente a la procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales en la Sentencia C-590 de 2005 se   desarrollaron los requisitos generales y específicos de procedibilidad,   precisando que los primeros constituyen presupuestos para un estudio de fondo,   mientras que los segundos responden a los vicios o defectos específicos y   contundentes en los que incurre el fallo judicial y que vulneran derechos   fundamentales. Los requisitos generales de procedencia   de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:    

“a. Que la cuestión que se discuta resulte de   evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional   no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada   importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde   definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar   con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es   genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos   fundamentales de las partes.    

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios   y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo   que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental   irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos   judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus   derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un   mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las   competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la   jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de   propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta   última.    

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es   decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y   proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.  De lo   contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años   después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa   juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se   cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos   institucionales legítimos de resolución de conflictos.    

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal,   debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la   sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte   actora.  No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia   C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos   fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de   imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se   genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello   hay lugar a la anulación del juicio.    

e. Que la parte actora identifique de manera   razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos   vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre   que esto hubiere sido posible.  Esta exigencia es comprensible pues, sin   que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias   a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor   tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a   la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé   cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus   derechos.    

f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].  Esto por cuanto los   debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse   de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas   a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del   cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala   respectiva, se tornan definitivas.”     

Ahora, además de los requisitos generales   mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial   es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de   procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido,   como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia   se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante   se explican.    

a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el   funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,   absolutamente, de competencia para ello.    

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina   cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.    

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece   del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se   sustenta la decisión.    

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos   en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucional o que   presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la   decisión.    

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o   tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo   a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.    

g. Decisión sin motivación, que implica el   incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos   fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa   motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.    

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se   presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un   derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente   dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar   la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho   fundamental vulnerado.    

i. Violación directa de la   Constitución.”    

2.2. De los   efectos ex tunc de las sentencias de nulidad proferidas por el Consejo de   Estado    

2.2.1 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237-2 de la   Constitución Política, el Consejo de Estado conocerá de las acciones de nulidad   por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya   competencia no corresponda a la Corte Constitucional. Este Tribunal, al   respecto, ha precisado que la competencia del Consejo de Estado recae sobre   todos aquellos decretos que no estén contemplados dentro de las atribuciones que   la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional.[13]  De igual   manera, se atribuye la competencia residual para conocer de los actos de   contenido normativo que expide el Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo   Nacional Electoral, el Banco de la República, los cuales si bien no tienen   fuerza de ley, tienen importancia dentro del ordenamiento jurídico, así como los reglamentos del Presidente de la República que pretendan modificar   o adicionar una ley.[14]    

2.2.2 A diferencia de la inexequibilidad, salvo que el fallo de la   Corte expresamente disponga lo contrario, la anulación de un acto administrativo   produce efectos ex tunc, es decir, se entiende retirado del mundo   jurídico desde el nacimiento, razón por la cual se retrotraen las cosas al   estado anterior, esto por cuanto el estudio de su legalidad se remite al origen   de la decisión.  El Máximo Tribunal de la Jurisdicción Contenciosa   Administrativa, ha adoctrinado que la diferencia entre la declaración de   nulidad, y la de inexequibilidad, parte del supuesto que la norma viciada no ha   tenido existencia jamás, por lo cual todo debe volver al estado anterior a su   vigencia.[15]    Ahora   bien, los efectos ex tunc no generan un inmediato restablecimiento de las   situaciones que se hayan causado en vigencia de la norma retirada del   ordenamiento jurídico, en cada caso, debe examinarse si se encuentran   situaciones jurídicas consolidadas, las cuales, en atención al principio de   seguridad jurídica, no pueden alterarse.[16]    

2.2.3. La inexequibilidad por su parte, constituye la imposibilidad   de aplicar una norma por ser esta contraria a la Constitución, así las cosas, la   Corporación se ha inclinado por determinar que sus efectos son ex nunc,   -desde entonces- a partir de la declaratoria de inexequiblidad, lo cual   protege principios como la seguridad jurídica y la buena fe, pues, hasta ese   momento la norma gozó de presunción de constitucionalidad.  Sin embargo,   cuando se trate de un vicio que afecte la validez de la norma, si la Corte así   lo declara expresamente, sus efectos deben ser ex tunc –desde siempre-    lo cual deshace las consecuencias nocivas derivadas de la aplicación de normas   espurias siempre y cuando las condiciones fácticas y jurídicas así lo permitan.[17]    

2.2.4. Cabe destacar que frente   a los efectos de las sentencias de nulidad, se ha mantenido una postura uniforme   por la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, en cuanto  a que el   fallo de nulidad afecta las situaciones que no estén consolidadas, esto   es, que no se encuentren impugnadas ante las autoridades administrativas o   demandadas ante la jurisdicción contenciosa. [18]  También ha precisado que: “escapan a los efectos retroactivos de la nulidad   las situaciones jurídicas consolidadas, consistentes en aquellas que dejaron de   ser susceptibles de controversia o impugnación, tanto en sede administrativa   como en sede jurisdiccional”[19]    

2.2.5. En esa línea de   pensamiento, se ha considerado que  las situaciones jurídicas consolidadas son   aquellas que se “encuentran definidas en cuanto a sus características   jurídicas y sus efectos, al momento de entrar en vigencia una disposición   normativa, esto es, estas situaciones se encuentran en firme por entenderse   surtidas y, por tanto, no son objeto de las normas que entran a regir, a   contrario sensu, las no consolidadas son aquellas que no se han agotado y que   son en estricto sentido las pasibles de regulación por la nueva legislación”[20].    

2.2.6. Bajo este entendido, las situaciones jurídicas   no consolidadas son aquellas que al momento de producirse el fallo se debatían o   eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la   jurisdicción contenciosa, por consiguiente, las situaciones jurídicas   consolidadas serán aquellas situaciones subjetivas y particulares que ya han   quedado en firme, o que han sido objeto de pronunciamiento judicial, que ha   hecho tránsito a cosa juzgada.    

2.2.7. De otra parte, el precedente constitucional ha   señalado que debe ser materia de protección constitucional las situaciones   jurídicas definidas, y no aquellas que configuran meras expectativas. La   Corporación expresamente ha adoctrinado que: “Es claro que la modificación o derogación de una norma surte   efectos hacia el futuro, salvo el principio de favorabilidad, de tal manera que   las situaciones consolidadas bajo el imperio de la legislación objeto de aquélla   no pueden sufrir menoscabo. Por tanto, de conformidad con el precepto   constitucional, los derechos individuales y concretos que ya se habían radicado   en cabeza de una persona no quedan afectados por la nueva normatividad, la cual   únicamente podrá aplicarse a las situaciones jurídicas que tengan lugar a partir   de su vigencia. [21]    

2.2.8. En tratándose de derechos laborales, debe precisarse que las situaciones   jurídicas consolidadas, son aquellas que se encuentran cumplidas conforme con   las normas que así lo prescriben y, además, sean acordes con el mandato   constitucional. En materia de derecho administrativo laboral, la protección   o respeto por los denominados “derechos adquiridos” apunta al mantenimiento de   las situaciones jurídicas consolidadas en vigencia de la disposición que   consagra el derecho.[22]   Asimismo, se ha dicho   que las situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de la legislación   anterior, constituyen derechos adquiridos, lo que se diferencia de las meras   expectativas definidas como aquellas relaciones jurídicas en las cuales los   supuestos fácticos previstos por la norma anterior no se han cumplido.[23]    

2.2.9. Debe entenderse entonces que, conforme se determina por la   jurisprudencia constitucional, por ejemplo, quien ha satisfecho los requisitos   de edad y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas, exigidas por la ley   o convención para acceder a una pensión de jubilación o de vejez, tiene un   derecho adquirido a gozar de la misma. Pero quien aún no ha completado el tiempo   de servicio o llegado a la edad prevista en la norma legal, no tiene un derecho,   sino que se encuentra ante una simple expectativa de alcanzarlo en el momento de   reunir la condición faltante. El derecho adquirido se incorpora de modo   definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier acto   oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y   protege.  No ocurre lo mismo con la mera expectativa que, en general,   carece de relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o   extinguida por el legislador.[24]    

2.2.10. Adicional   a lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de   2005, en materia pensional se estableció que para que procediera la protección   constitucional de los derechos pensionales estos debían: (i) ser adquiridos con   arreglo a la ley, (ii) reconocidos conforme a derecho y (iii) en su causación se   prohíbe el abuso del derecho. La   interpretación fijada por la Corte dispuso la protección de los derechos   adquiridos pensionales, y los definió como aquellos no obtenidos con fraude a la ley o abuso del derecho,   por ello ordenó la creación de un mecanismo de revisión de las pensiones   reconocidas bajo esas circunstancias.[25]    

2.2.11. En ilación con lo expuesto, los fallos de nulidad proferidos por el   Consejo de Estado tienen efectos ex tunc, es decir, retrotraen la   situación a como se encontraba antes de haberse proferido el acto anulado, sin   afectar las situaciones jurídicas que se consolidaron, las cuales, conforme la   jurisprudencia de lo contencioso administrativo, son aquellas que han quedado en   firme, o han sido objeto de pronunciamiento judicial, es decir, que han hecho   tránsito a cosa juzgada, por tanto, no son susceptibles de debatirse ni jurídica   ni administrativamente.  Frente a situaciones jurídicas   consolidadas, en materia laboral, deben respetarse los derechos adquiridos, como   quiera que se parte del hecho de que un derecho adquirido es una situación que   se ha consolidado en vigencia de la disposición que   consagra el derecho. En materia de seguridad social   conforme lo ha determinado la jurisprudencia de esta Corte,  tiene un derecho   adquirido, por ejemplo, quien ha cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicio o el número de semanas   cotizadas, exigidas por la ley o convención para acceder a una pensión de   jubilación o de vejez. En adición a lo expresado, deberá  tal derecho ser   adquirido de conformidad con la ley y reconocido sin abuso del derecho o fraude   a la ley, esto conforme la modificación del artículo 48 de la Constitución   Política, reformado por el Acto Legislativo 01 de 2005 y la interpretación   fijada por la Corporación.    

2.3. Los efectos y contenido   de la sentencia 00145-01 del 8 de marzo de 2005, proferida por la Sala Plena   del Consejo de Estado, mediante la cual se declara la nulidad de los Decretos   290 de 1979, 1374 de 1979 y 371 de 1998    

2.3.1. La Sala   Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 8 de marzo de 2005,   decidió la acción simple de nulidad de los Decretos 290 del 15 de febrero de   1979, 1374 del 8 de junio de 1979 y 371 de 23 de febrero de 1998, expedidos por el Gobierno Nacional.      

2.3.3. La Sala   Plena del Consejo de Estado en esa oportunidad tuvo en cuenta el concepto    emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil el 14 de mayo de 1985,[26] en el que señaló, que   el Hospital San Juan de Dios “es un establecimiento de beneficencia, que no   una institución de utilidad común o fundación perteneciente a la Beneficencia   del departamento de Cundinamarca, cuyo objeto lo constituye la prestación de   servicios hospitalarios para personas indigentes o de bajos recursos”.  Concluyendo   que los trabajadores del Hospital San Juan de Dios, tienen el carácter de   empleados departamentales al servicio de un establecimiento público del orden   departamental, y, por consiguiente, deben someterse a las disposiciones   consagradas en los Decretos Leyes 056 y 356 de 1975.    

2.3.4. De otra   parte, analizó el concepto del 20 de octubre de 1986, emitido por la Sala de   Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el cual se dijo que la   Fundación San Juan de Dios era una entidad de utilidad común, persona jurídica   de derecho privado, conclusión a la que se llegó teniendo en cuenta que hasta   ese entonces no habían sido declarados nulos los Decretos 290 y 1374 de 1979. La   Sala tuvo en cuenta en su análisis los mismos antecedentes históricos y el hecho   de que la fundación pertenecía a la Beneficencia de Cundinamarca.    

2.3.5. En ese orden de ideas, siguiendo un   estricto análisis cronológico y jurídico se advierte en la sentencia que hasta   antes de la expedición de los actos acusados, la Fundación nunca gozó de los   atributos propios de las personas morales pues, válidamente, ello nunca se   reconoció así, según se infiere de la ausencia de prueba a lo largo de su   historia antigua o colonial ni en la etapa en la que se logró la independencia y   se consolidó la República, ni la que sobrevino a partir de la vigencia del   código civil que data del año de 1887. Y, como quedó establecido, la posibilidad   de que el Presidente de la República ejercitara la atribución contenida en el   artículo 650 del Código Civil, requería de la certidumbre de que se estaba en   presencia de una Fundación la cual, a su vez, para ser tal, debía estar   organizada como persona jurídica y lo que ello supone en cuanto a autonomía se   refiere, aspecto que previamente no se evidenció.    

2.3.6. De esta manera la Sala Plena del   Consejo de Estado, dejó claro que debía prohijar la interpretación consignada en   el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, el 14 de mayo de   1985, para concluir que el Hospital San Juan de Dios nunca tuvo la calidad de   Fundación, como tampoco fue una persona jurídica autónoma, esto aunado al hecho   de que el Hospital no podía ser objeto de la regulación contenida en el artículo   650[27]  del Código Civil, luego, no tuvo esta naturaleza  y, al hacerlo, se   incurrió en la causal de falsa motivación.    

2.3.7. En definitiva la Sala Plena del Consejo de Estado concluyó que la   Fundación San Juan de Dios, era una Institución del orden Departamental,  en   consecuencia, era a la Asamblea Departamental, y no al Presidente de la   República, a la que le correspondía  tomar las determinaciones respecto de   la Institución, por consiguiente, los actos que fueron acusados violaron no solo   la Constitución de 1886, bajo cuya vigencia se expidieron los Decretos, sino,   también, la Constitución de 1991,[28]  por cuanto ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las   que le atribuyen la Carta Política y la Ley. Así las cosas, atendiendo a lo   señalado por la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado, el Hospital San   Juan de Dios es una institución de salud departamental, puesto que sus bienes   pertenecían a la Beneficencia de Cundinamarca, conclusión a   la que se llega en el Concepto Rad. 2156 de 1985, proferido por la Sala de   Consulta y Servicio Civil.    

2.3.8. Al tratarse de una sentencia de nulidad, se entiende que sus efectos son   ex  tunc, lo cual retrotrae la situación a como se encontraba antes de   proferirse las normas que fueron anuladas.  Es así como: (i) la   Fundación Hospital San Juan de Dios es un establecimiento de salud del orden   departamental, esto de conformidad con la expedición del Decreto 01357 de 1974[29]  y (ii) La sentencia no produce efectos respecto de las situaciones   jurídicas consolidadas, entendidas estas como aquellas que han quedado en firme   y que no son susceptibles de ser debatidas judicialmente. (iii) En   materia laboral y de seguridad Social, además, deben respetarse los derechos   adquiridos, es decir, aquellas situaciones que se han consolidado, en vigencia   de la norma que consagra el derecho. Tratándose de derechos pensionales, por   ejemplo, las personas que han cumplido los requisitos de edad y tiempo de   servicios o número de semanas cotizadas.     

2.4. El alcance y contenido de la Sentencia SU-484-2008 y   su aplicación retroactiva a los contratos de trabajo vigentes con el Hospital   San Juan de Dios    

2.4.1. La Corte Constitucional, ante la necesidad de unificar las decisiones   judiciales contradictorias que surgieron con la providencia proferida por el   Consejo de Estado en la cual se anulan los Decretos 290 del 15 de febrero de   1979, 1374 del 8 de junio de 1979 y 371 de 1998, se vió abocada a adoptar una   sentencia que ajustará tales pronunciamientos a los parámetros constitucionales.   La Fundación San Juan de Dios, se encontraba en un proceso de liquidación, lo   que dio origen a una problemática laboral y social enormemente compleja. La   finalidad del fallo SU-484-2008 fue remediar las situaciones laborales que   quedaron inconclusas e indeterminadas y regular el pasivo laboral y pensional   que tiene la entidad de salud. Lo anterior, permitió brindar igualdad, seguridad   jurídica, además de proteger los derechos fundamentales al mínimo vital, y   seguridad social de los trabajadores y extrabajadores del Hospital San Juan de   Dios.    

2.4.2 La sentencia de unificación siguiendo lo señalado por el Consejo de Estado   en el fallo de anulación, estableció que, en efecto, la Fundación Hospital San   Juan de Dios despareció del mundo jurídico, de tal manera que las entidades que   lo conformaron vuelven a tener la naturaleza de beneficencia estatal,   perteneciente a la Beneficencia de Cundinamarca, adscrita al Sistema Nacional de   Salud, como ente prestador de servicios médico asistencial, naturaleza que tenía   antes del 15 de febrero de 1979.     

2.4.3. La Corte al constatar la situación de afectación de los derechos   fundamentales decidió declarar lo siguiente:  En relación con los derechos   laborales, estableció la fecha de terminación de los vínculos laborales con la   Fundación San Juan de Dios y el porcentaje que deben asumir las entidades   demandadas al momento de pagar el pasivo laboral y pensional de la entidad   hospitalaria, con excepción de los aportes que debe realizar el empleador al   Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Cajas de Compensación y al Servicio   Nacional de Aprendizaje.    

2.4.5. Determinó la Corporación que las   relaciones de trabajo vigentes al 29 de septiembre de 2001[30], que hayan tenido como   causa un contrato de trabajo o un nombramiento o posesión que se regían por el   Código Sustantivo del Trabajo y las normas complementarias –Incluida la Ley 6 de   1945 o por la Ley o Reglamento y los contratos de prestación de servicios   personales vigentes para esa fecha con personas naturales que los prestaban   personalmente, quedaron terminadas el 29 de octubre de 2001.    

2.4.6. El establecimiento de dicha fecha   tuvo como justificación: (i) el concepto emitido por la Oficina Jurídica   y de apoyo legislativo del Ministerio de la Protección Social en la que consta   que el día en que salió el último paciente del Hospital fue el 21 de septiembre   de 2001, (ii) la Resolución No. 1933 del 21 de septiembre de 2001, que   precisó los efectos de la intervención administrativa, entre estas, la   separación de las personas que ocupan cargos de dirección, técnicos,   administrativos y del revisor fiscal.  Se ordenó además, que los   Directores y Administradores quedarán privados de toda facultad de   administración o disposición de bienes de estas instituciones, entre otras,   (iii) en aplicación de lo establecido en el artículo 46[31]  del Código Sustantivo de Trabajo, se dispuso un término de 30 días aplicables a   las relaciones laborales, con el fin de brindarle un lapso al trabajador de   prepararse económica y moralmente de la pérdida del empleo. Es así como   atendiendo a que la Resolución No. 1933 de 2001 fue publicada el 29 de   septiembre del mismo año, se declara la terminación de los vínculos laborales   el 29 de octubre de 2001 – 30 días calendario después-    

2.4.7. Asimismo, se dijo que la   Beneficencia de Cundinamarca es quien responde por las obligaciones surgidas a   partir del 15 de junio de 2005, en relación con el Hospital San Juan de Dios,   deberá responder de los aportes y cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad   Social.  Ahora bien, para el pago de cesantías y pensiones de jubilación, las   entidades concurren así: la Nación, Ministerio de Hacienda, responderá por el   pasivo prestacional de las personas que prestaron servicios a la Fundación San   Juan de Dios. Y las prestaciones y pensiones causadas entre el 1 de enero de   1994 y 14 de junio de 2005, deben ser asumidas por la Nación[32], el Distrito[33] y la Beneficencia de   Cundinamarca[34].    

2.4.8. Al   constatar la grave vulneración de los derechos fundamentales y el surgimiento de   un grave problema social, en el cual resultaron insuficientes las medidas   legislativas, administrativas y presupuestales para procurar el restablecimiento   de los derechos laborales, que compromete además, a distintas instituciones   estatales, se señala en el fallo que sus efectos cobijan a todos los   extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios. La Corte en esta oportunidad,   determinó, de manera específica, que: “Los efectos de la presente decisión se   extienden a todos los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, que   comprende el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, cuyas   relaciones de trabajo hayan tenido como causa un contrato de trabajo o   un nombramiento y posesión; y que se regían respectivamente por el Código   Sustantivo del Trabajo y las normas complementarias – incluida la ley 6 de 1945   – ó por la ley y el reglamento. O que hayan tenido contratos de prestación   de servicios personales en su condición de personas naturales y que los   prestaban personalmente”. (Énfasis añadido).    

2.4.9. Y no   produce efectos respecto de: “Las personas que tenían relación laboral con la   Fundación San Juan de Dios –que comprende al Hospital San Juan de Dios y al   Instituto Materno Infantil, – que haya tenido como causa un contrato de trabajo   o un nombramiento y posesión, y que se regían por el Código Sustantivo del   Trabajo y sus normas complementarias, incluida la Ley 6 de 1945, o por la ley y   el reglamento, que hayan obtenido por vía judicial, a través de procesos   de tutela o de procesos laborales, el reconocimiento de aportes y cotizaciones   al sistema integral de seguridad social, salarios, prestaciones sociales   diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones. (Énfasis añadido).    

Las personas   naturales que hayan tenido contratos de prestación de servicios personales y que   los prestaban personalmente a la Fundación San Juan de Dios, que comprende al   Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil, que hayan obtenido   por vía judicial, a través de procesos de tutela o de procesos laborales, el   reconocimiento de sus contraprestaciones.    

Las personas   jurídicas que hayan tenido contratos de prestación de servicios con la Fundación   San Juan de Dios –que comprende al Hospital San Juan de Dios y al Instituto   Materno Infantil- y las personas naturales que hayan tenido contratos de   prestación de servicios con la Fundación San Juan de Dios –que comprende al   Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil-, y que no los hayan   prestado personalmente.”    

2.4.10.1. De conformidad con el artículo 241[35]  de la Constitución, la Corte tiene la facultad de señalar los efectos de sus   propios fallos. El precedente de la Corporación ha precisado que si bien,   por regla general, los efectos de la tutela son interpartes, la Corte puede   modular los efectos de sus sentencias para asegurar el derecho a la igualdad, de   quienes se encuentran en la misma situación que los demandantes,[36]   las ordenes tienen efectos inter comunis “puesto que existen   circunstancias especialísimas en que la acción de tutela no se limita a ser un   mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos   fundamentales solamente de los accionantes. Este supuesto se presenta cuando es   posible la protección de los derechos fundamentales de los no tutelantes.[37]”     

Los efectos inter comunis pueden   definirse como aquellos efectos de un fallo de tutela que, de manera excepcional   se extienden a situaciones concretas de personas que, aun cuando no promovieron   el amparo constitucional, se encuentran igualmente afectadas por la situación de   hecho o de derecho que lo motivó, producto del actuar de una misma autoridad o   particular, justificado en la necesidad de dar a todos los miembros de una misma   comunidad un trato igualitario y uniforme que asegure el goce efectivo de sus   derechos fundamentales[38].    

2.4.10.2  Sin duda, la problemática económica y laboral de la   Fundación San Juan de Dios, obligó a la Corte adoptar una decisión que unificara   los criterios que resultaban disimiles en los casos que presentaban identidad   substancial. Es así como el fallo de unificación delimitó aspectos que se   encontraban indeterminados, como la terminación de los contratos de trabajo, y   el pago del pasivo laboral de la entidad, en consecuencia, permite que las   ordenes y decretos del fallo sean aplicados de manera retroactiva a quienes  hayan   tenido un contrato de trabajo, nombramiento o posesión, o que se encuentren   vinculados mediante contrato de prestación de servicios, excluyendo, a   quienes por vía judicial hubieren obtenido un reconocimiento de aportes y   cotizaciones al sistema de seguridad social, salarios y prestaciones exceptuando   las pensiones descansos e indemnizaciones.     

2.4.10.3. Ahora   bien, respecto de la aplicación de la sentencia SU- 484-2008, la Corte en   sentencia T-010 de 2012, en relación con los extrabajadores de la entidad   hospitalaria precisó:    

§   Se encuentran los extrabajadores que antes del 15   de mayo de 2008[39]lograron   el reconocimiento por vía judicial de sus derechos laborales, a este grupo   de personas se les respetará la institución de la cosa juzgada y la seguridad   jurídica que debe imperar en un Estado Social de Derecho, por consiguiente, no   le serán aplicables las ordenes contempladas en la sentencia de unificación.    

§   Los extrabajadores que no obtuvieron por vía   judicial sus derechos laborales, a quienes se les aplica en su integridad la   sentencia de unificación, y lo referente a la terminación de las relaciones   laborales el 29 de octubre de 2001.    

§   Los extrabajadores que habían iniciado procesos   judiciales y que no hubieren sido fallados al momento de proferirse la sentencia   de unificación, y el fallo de revisión –T010-2012-, se les aplicará lo dispuesto   en la sentencia de unificación, puesto que “el alcance fijado a los derechos   fundamentales en la sentencia de unificación dictada por la Corte   Constitucional, deben irrigar los fallos que en adelante profieran los demás   administradores de justicia y las autoridades administrativas que deban   intervenir en el asunto”. Esto por cuanto las sentencias de control concreto   y abstracto tienen un carácter vinculante para las autoridades judiciales y   administrativas.    

2.4.10.4   Corolario de lo expuesto, solo las situaciones jurídicas consolidadas con   anterioridad a la promulgación de la sentencia de unificación SU-484 de 2008,   gozan de seguridad jurídica y, en consecuencia, se debe respetar la institución   de la cosa juzgada. Las otras situaciones jurídicas que no han sido resueltas de   manera definitiva por las autoridades judiciales y administrativas deben tener   en cuenta el precedente fijado en la SU-484/08, al momento de definir el alcance   de los derechos invocados por los ex trabajadores de la Fundación San Juan de   Dios y las instituciones de salud anexas al mismo[40]. Quienes no tengan una   situación jurídica consolidada le es aplicable el fallo de unificación inclusive   de manera retroactiva.    

2.5. Procedencia de la   acción de lesividad    

2.5.1. La acción de lesividad[41]  es aquella que tiene la administración para demandar sus propios actos, evento   que se presenta, principalmente, cuando este no puede revocarse directamente de   conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 del Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[42]. Con la acción de   lesividad es la administración la demandante y la que pone en funcionamiento la   jurisdicción contencioso administrativa contra el destinatario o beneficiario   del acto expedido por ella misma -demandado-,   para así obtener su nulidad   y, en consecuencia, obtener el restablecimiento del derecho.    

2.5.2. El Estado puede acudir a la   jurisdicción contenciosa, por conducto del respectivo agente del Ministerio   Público o del representante legal de la entidad interesada, en defensa de la   legalidad o de sus intereses económicos vulnerados por el acto que ella misma   expidió. Como titular del derecho, está capacitada para hacer surgir el proceso   que la doctrina y la legislación española han denominado “de lesividad”, pero   con las mismas obligaciones procesales que la ley establece para todos los   sujetos activos de la impugnación, aunque con algunas prerrogativas[43].   Se puede interponer tanto en el ejercicio de la acción de simple de nulidad como   de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con fundamento en actos   administrativos adoptados por la Nación o por las demás entidades públicas   administrativas.    

2.5.3. La   doctrina y la jurisprudencia definen la acción de lesividad, como “una   fórmula garantística del ordenamiento jurídico en manos de las entidades   públicas respecto del control jurisdiccional de sus propias decisiones cuando no   ha sido posible que éstas pierdan su fuerza ejecutoria por la vía administrativa   no obstante estar viciadas en su convencionalidad, constitucionalidad o   legalidad y que puedan causar perjuicio al patrimonio público, los derechos   subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos.[44]”    

2.5.4. Teniendo   en cuenta que la acción de lesividad pretende declarar la nulidad de un acto   administrativo, debe entenderse este como la manifestación de la voluntad de la   administración que produce efectos jurídicos, creando, modificando y   extinguiendo relaciones jurídicas. Un acto administrativo concreto es “toda   declaración de voluntad de una autoridad proferida en ejercicio de sus   atribuciones y en la forma determinada por la ley o el reglamento, que   estatuya sobre relaciones de derecho público, en consideración a determinados   motivos, con el fin de producir un efecto jurídico para satisfacción de un   interés administrativo y que tenga por objeto crear, modificar o extinguir una   situación jurídica subjetiva”[45]  Se caracteriza por sus componentes, su naturaleza y no por el órgano que lo   profiere, ni por sus efectos, aunque esté destinado a producir efectos   jurídicos, una vez sea publicado, notificado y comunicado, de conformidad con   los artículos 87 y 98 del CPA y CA.[46]  Anteriormente, el acto administrativo obedecía a la teoría subjetiva u   organicista, en el sentido de que solo el Estado a través de la Rama Ejecutiva,   era la única que profería los actos administrativos, teoría revaluada por el   derecho moderno, al permitir que entidades privadas o particulares, profieran   actos administrativos en los casos autorizados por la ley,   (arts. 26; 123, inc 3º, 210 y 365 de la Constitución y arts. 2º 103 y 104,   inciso 1 del CPACA.)[47]     

2.5.5. La existencia del acto   administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se   manifiesta a través de una decisión, se determina técnicamente por sus elementos   que son: sujeto, voluntad, objeto, motivo, fin y forma, se requiere que   haya sido expedido, y que se cumplan los requisitos de publicación,   notificación, y comunicación.  Es así como basta que se esté en presencia de un   acto administrativo, para que pueda ser demandado a través de la acción de   lesividad.    

2.5.6. En relación con la   caducidad de la acción, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo,   establecía que si en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el   demandante es una entidad pública, la caducidad era de dos años. Ahora bien,   tratándose de prestaciones periódicas, a efectos de aplicar la caducidad en las   acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, se determinó que estos actos   administrativos, podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o   por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a   particulares de buena fe.    

2.5.7. El Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[48],   por el contrario, decidió unificar el término de caducidad, en consecuencia, la   administración podrá demandar el propio acto mediante el medio   de control de nulidad y restablecimiento del derecho y así restaurar su derecho   subjetivo, en el término de cuatro (4) meses. Este término se encuentra previsto    en el artículo 138 del C.P.A.C.A. y señala una legitimación universal (“Toda   persona”), en la que se incluye a la entidad pública frente a su propio acto y   que se armoniza con el artículo 159 ibídem, que consagra la posibilidad de que   las entidades públicas obren también como demandantes “en los procesos   contencioso administrativos”, es decir,  que pueden ejercer cualquiera de los   medios de control consagrados para los actos, hechos operaciones y contratos de   la autoridad, incluyendo los propios de quien incoa la demanda respectiva.[49] Por vía jurisprudencial   se conserva la posibilidad de demandar el acto en cualquier tiempo, cuando se   reconocen prestaciones periódicas, esto por cuanto tienen una causación   continua y permanente.  En atención a esa naturaleza periódica, pueden   reclamarse en cualquier tiempo, pues conforme lo señalado por el artículo 53 de   la Constitución Política, en materia laboral, rige el principio de   irrenunciabilidad de los beneficios mínimos.[50]    

2.5.8.   Asimismo, esta Corporación ha considerado que el juez de tutela no puede limitar   la facultad que tiene la Administración de demandar en cualquier tiempo sus   propios actos, mediante los cuales reconoció prestaciones periódicas a un   particular, y la ley lo habilita para presentar la respectiva acción de   lesividad en defensa del patrimonio común, con el fin de que sea la   jurisdicción de lo contencioso administrativo la que resuelva si los actos   administrativos se encuentran ajustados a la legalidad.[51]    

2.5.9. De igual manera, el artículo 19   de la Ley 797 de 2003, establece  la posibilidad de que los representantes   legales de las instituciones de seguridad social o quienes respondan por el pago   o hayan reconocido o respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan   prestaciones económicas deberán verificar de oficio el cumplimiento de los   requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que   sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento de las prestaciones   económicas cuando estás se encuentren a cargo del tesoro público.  De igual   manera, las providencias judiciales que  hayan decretado o decreten reconocimiento   que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de   cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser   revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo   con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de   Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del   Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La   revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una   transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará   por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el   respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el   mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con   violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido   excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le   eran legalmente aplicables.    

2.5.10 En síntesis, la acción de lesividad le permite a   la administración demandar sus propios actos, entendiendo estos como la   manifestación de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos.   Acción que debe ser promovida en el caso de la nulidad y restablecimiento del   derecho en el término de cuatro meses. Sin embargo, cuando se trate de un acto   administrativo que reconoce prestaciones periódicas dicha acción se puede   ejercitar en cualquier tiempo.    

3. Caso en concreto    

3.1. La Fundación   San Juan de Dios, hoy en Liquidación, presentó acción de lesividad contra el   Acta de Reconocimiento No. 0060 del 28 de octubre de 2002, mediante la cual se   reconoció una pensión de jubilación convencional a favor de la demandante.    En primera instancia, mediante fallo del 1º de octubre de 2012, el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las   pretensiones de la demanda. La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante proveído del 1 de   septiembre de 2014, revocó la providencia de primera instancia, en consecuencia,   anuló los efectos jurídicos del acta de Reconocimiento No. 0060 del 28 de   octubre de 2012.  El Máximo Tribunal de la Jurisdicción Contencioso   Administrativa, fundamentó su decisión en los siguientes argumentos: 1) El   Hospital San Juan de Dios es un establecimiento de beneficencia estatal   perteneciente a la Beneficencia de Cundinamarca, por consiguiente,  el régimen   prestacional para sus trabajadores es el previsto para los empleados públicos   del orden nacional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 30 de la   Ley 10 de 1990, en concordancia con el Decreto 3135 de 1968, los artículos 194 y   195-5 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto 1919 de 2002, razón por   la cual no podían suscribir, ni beneficiarse de las convenciones colectivas, de   conformidad con lo dispuesto en el artículo 416 del Código Sustantivo de   Trabajo. 2) consideró que en caso de que le sea aplicable la convención   colectiva, la accionante no cumplió con el tiempo de servicios exigido en la   norma convencional, -20 años de servicios-, pues al momento de la terminación de   los contratos de trabajo, -29 de octubre de 2001-, había laborado para la   entidad hospitalaria, únicamente, 19 años, 7 meses y 27 días.    

Señala la accionante que se configuran los siguientes defectos:    

(i)                 Defecto sustantivo por cuanto la decisión   controvertida se fundamentó en normas inaplicables como la Ley 10 de 1990, el   Decreto 691 de 1994, el Decreto 3135 de 1968, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1919 de 2002.    

(ii)              Defecto fáctico, que se atribuye a la falta de   valoración probatoria de las órdenes en las que se indicó a los trabajadores que   debían seguir laborando hasta que no se produjere la designación del liquidador,   y que fueron impartidas por escrito,[52]  lo que se prueba con el acta de posesión del liquidador de la entidad, el 2 de   agosto de 2006, que obra en el proceso de acción de lesividad.  Así mismo,   considera que no se tuvieron en cuenta las declaraciones de los señores Nodier   Martín Fierro y Oscar Guevara Cruz, quienes confirman que la accionante cumplía   su turno en el Hospital San Juan de Dios y que su relación laboral finalizó el   31 de octubre de 2002. Las anteriores pruebas, a su juicio, contradicen lo   señalado por el Consejo de Estado en cuanto a que su vínculo con el hospital   terminó el 29 de octubre de 2001 -fecha señalada en la sentencia SU-484 de   2008-.    

(iii)            Defecto orgánico el cual se configura en razón de   que el Consejo de Estado carecía de competencia en segunda instancia para   pronunciarse de la acción de lesividad, pues la vinculación de la accionante con   la entidad era de origen privado. En consecuencia,   procede la Sala al análisis de las causales de procedibilidad:    

3.2 Análisis de procedibilidad de la acción de tutela.    Requisitos Generales    

3.3. Relevancia Constitucional    

Ante todo cabe advertir que el tema en discusión reviste   relevancia constitucional, si se tiene en cuenta que la decisión del Consejo de   Estado, impugnada, a juicio de la accionante, vulnera los derechos fundamentales   del debido proceso, igualdad, defensa y dignidad, en un marco de circunstancias   fácticas y jurídicas sumamente controversiales.    

3.4. Que la actuación haya respetado el principio de   inmediatez    

Advierte la Sala que esta causal de procedencia se   cumplió, pues se observa que la tutela fue presentada 4 de marzo de 2015, cinco   meses y ocho días[53]  después de proferida la decisión por la Sección Segunda del Consejo de Estado,   Subsección B -1 de septiembre de 2014-.    

3.5. Que no se trate de una sentencia de tutela    

La decisión que se ataca es la proferida por la Sección   Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en el trámite de una acción de   lesividad, no una decisión de tutela.    

3.6. Que se haya cumplido con el principio de   subsidiariedad, y que la irregularidad procesal que se alegue tenga un efecto   directo sobre la decisión de fondo que se impugna.    

La accionante acudió a la acción de tutela luego de   haber agotado el medio judicial ordinario consagrado en las normas procesales   pertinentes.  En el caso dilucidado fue interpuesto recurso de apelación   contra la sentencia de primera instancia, del 10 de octubre de 2012, proferida   por la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, el cual fue decidido por el Consejo de Estado, Sección Segunda,   Subsección B,  mediante proveído del 1 de septiembre de 2014, decisión que no es   susceptible de recursos.      

Respecto de que la irregularidad haya sido alegada al interior del   proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las   circunstancias del caso específico, se advierte que la providencia del Consejo   de Estado revoca la decisión que le fue favorable en primera instancia.   Sentencia que tuvo como fundamento el carácter de empleada pública de la   accionante y el no acreditar el requisito de tiempo de servicios exigido por la   convención colectiva, lo que constituyen los argumentos de la presente acción de   tutela.    

3.6 Causales específicas de procedibilidad y el   defecto sustantivo alegado.    

Cumplido este primer análisis, se pasará a verificar si,   en el presente caso, se configuraron las causales especiales de procedibilidad   alegadas, concretamente, la estructuración de los defectos sustantivo, fáctico y   orgánico, los cuales se pasa a examinar de manera detallada.    

3.6.1 Defecto sustantivo por aplicación indebida de   las normas que sirvieron de fundamento a la decisión proferida por la Sección   Segunda del Consejo de Estado    

3.6.1.1. A juicio de la accionante, la providencia del   Consejo de Estado, incurre en un defecto sustantivo, pues la decisión tuvo como   fundamento lo dispuesto en la Ley 10 de 1990, el Decreto 691 de 1994, el Decreto   3135 de 1968, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1919 de   2002, normas que estima inaplicables, y que le permitieron concluir al órgano judicial, que la accionante fue una   empleada pública, y no una trabajadora del sector privado.    

3.6.1.2. La Sección Segunda del   Consejo de Estado, en consideración a la sentencia de nulidad de los Decretos   290, 1374 de 1979 y 371 de 1998, y los efectos señalados en la Sentencia   SU-484-2008, concluyó que los trabajadores del Hospital son empleados públicos   y, excepcionalmente, trabajadores oficiales, esto de conformidad con lo   dispuesto en el artículo 30 de la Ley 10 de 1990, los artículos 194 y 195 -5 de   la Ley 100 de 1993, y el Decreto 1919 de 2002.    

3.6.1.3 A efectos de resolver el defecto sustantivo alegado, debe precisar la   Sala lo siguiente:    

Una vez proferida la sentencia de   nulidad del Consejo de Estado, sus efectos son ex tunc, es decir, se   deben tener como producidos a partir de la expedición de los decretos anulados,   por consiguiente, el Hospital San Juan de Dios es un   establecimiento de salud de orden departamental.    

El precedente de esta Corporación [54]  sostiene que la Fundación Hospital San Juan de Dios, nunca tuvo la calidad de   Fundación, es una institución de salud departamental, puesto que sus bienes   pertenecían a la Beneficencia de Cundinamarca. En consecuencia, las relaciones   de sus trabajadores “ tienen una triple connotación jurídica, dependiendo del   período de tiempo en que laboraron para la entidad.  (i) De una parte están   los trabajadores que prestaron sus servicios como funcionarios públicos todo el   tiempo; (ii) por otra, los que causaron la relación laboral durante el lapso en   que la fundación fue considerada de derecho privado; y por tanto, sujeta en todo   a las normas consagradas en el Código sustantivo del trabajo y en la convención   colectiva; (iii) por último, se encuentran aquellos trabajadores que sirvieron a   la Fundación en los sucesivos tránsitos de cambio de la naturaleza jurídica de   la institución”.[55]    

3.6.1.4. En consideración a lo expuesto,   la pregunta que debe entonces responder la Sala es la siguiente: ¿Se modifica la   naturaleza de las vinculaciones laborales de los trabajadores del Hospital San   Juan de Dios, con la sentencia del Consejo de Estado que anuló los Decretos que   establecían su carácter de fundación – persona jurídica de derecho privado-. Lo   anterior, en consideración a sus efectos ex tunc?    

3.6.1.5. Sea lo primero señalar que tanto   la doctrina como la jurisprudencia han asumido una postura uniforme frente al   tema.  La modificación de la naturaleza jurídica de una entidad oficial   altera inmediatamente la del servidor público. Aquí opera una modificación   ipsofacto.  Las normas que consagran la naturaleza del vínculo de los   servidores del Estado, tienen un efecto general e inmediato, y no existe el   derecho adquirido de pertenecer indefinidamente a una de estas categorías, se   trata de situaciones que pueden ser modificadas. No puede pretenderse que se   cambie la naturaleza de una entidad, y la de los cargos, no obstante lo cual   prime el interés particular sobre el general.[56]    

3.6.1.6. Así las cosas, al declararse la   nulidad de los Decretos que consagraban la naturaleza jurídica particular de la   entidad hospitalaria, se retrotraen las cosas al estado anterior y, en   consecuencia, el Hospital San Juan de Dios, como se viene afirmando, asume la   condición de establecimiento de Salud del orden departamental, de conformidad   con las prescripciones del Decreto 01357 de 1974.  Al ser una entidad del orden   departamental, resultan aplicables las normas que regulan la naturaleza de los   trabajadores de entidades territoriales del sector salud, las cuales son: el   Decreto 3135 de 1968, artículo 5º[57]  en concordancia con los artículos 194, 195 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 10 de   1990, normas vigentes durante el transcurso de la vinculación laboral.    

3.6.1.7. Cabe destacar que con la expedición de la Ley   100 de 1993 se estableció que los servicios de salud que se prestaban   directamente por la Nación o por las entidades territoriales, se harían   principalmente, por las empresas sociales del Estado.  Dicha ley determinó   además, que el régimen jurídico aplicable es el previsto por la Ley 10 de 1990,   el cual reguló el sistema nacional de salud precisando que serán trabajadores   oficiales las personas que desempeñen cargos no directivos destinados al   mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las   mismas instituciones, de tal manera que los restantes trabajadores tienen la   categoría de empleados públicos.    

3.6.1.8. Las precedentes reflexiones permiten concluir   que, en efecto, el Hospital San Juan de Dios, jurídicamente, nunca tuvo la   calidad de persona jurídica de derecho privado, por lo tanto, el personal   vinculado tenía la categoría de empleado público o trabajador oficial, de   acuerdo con las actividades o funciones desempeñadas. Como quiera que la   accionante trabajaba como médica anestesióloga, fue una empleada pública, de   conformidad con las normas que regulan el empleo público y que, en este caso,   fueron aplicadas por el Consejo de Estado.    

3.6.1.9. Debe aclarar la Sala que la sentencia de   nulidad no produce efectos respecto de las situaciones jurídicas consolidadas,   entendiendo estas como aquellas que han sido debatidas judicialmente, como   tampoco puede desconocer los derechos adquiridos. Es así como las personas que   hayan prestado servicios en el tiempo en que la Fundación San Juan de Dios   fungió como entidad particular y tengan una situación jurídica consolidada o un   derecho adquirido, se encuentran sujetos a las normas consagradas en el Código   Sustantivo del Trabajo y la Convención Colectiva.    

3.6.1.10. De otra   parte, conviene aclarar que la clasificación efectuada en la sentencia   T-010-2012, en relación con los trabajadores del Hospital San Juan de Dios,   pretende esclarecer la confusa situación que surge con la sentencia de nulidad   del Consejo de Estado y la necesidad de precisar los efectos señalados en la   Sentencia SU-484-2008, sin que pueda considerarse que clasifica o determina la   naturaleza de las vinculaciones laborales con el hospital. Y, Solo las   situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a la promulgación de la   sentencia de unificación SU-484 de 2008, gozan de seguridad jurídica y se debe   respetar la institución de la cosa juzgada. Las otras situaciones jurídicas que   no han sido resueltas de manera definitiva por las autoridades judiciales y   administrativas, tampoco constituyen derechos adquiridos, deben tener en cuenta   el precedente fijado en la SU-484/08, al momento de definir el alcance de los   derechos invocados por los ex trabajadores de la Fundación San Juan de Dios y   las instituciones de salud anexas al mismo[58].    

3.6.1.11.En este orden de   ideas, se considera que la decisión proferida por el Consejo de Estado tuvo   sustento en las normas aplicables al caso, vigentes en la actualidad y para el   momento en que se prestó el servicio por parte de la accionante, motivo por el   cual no se configura el defecto sustantivo.    

3.7.   Sobre la presunta configuración de un defecto fáctico por ausencia de valoración   probatoria    

3.7.1. En relación con la supuesta   estructuración de un defecto fáctico, la accionante refirió que la Sección   Segunda del Consejo de Estado no valoró las siguientes pruebas: (i) las   documentales en las que consta que: a) se impartieron ordenes con el fin de que   los trabajadores siguieran laborando hasta que no se produjere la designación   del liquidador. y b) el acta de posesión del liquidador   de la entidad[59],   con fecha 2 de agosto de 2006[60].  (ii) Considera que no se tuvieron en cuenta las declaraciones de los   señores Nodier Martín Fierro y Oscar Guevara Cruz[61], quienes confirman que   la accionante cumplía su turno en el Hospital San Juan de Dios y que la fecha de   terminación de la relación laboral lo fue el 31 de octubre de 2002. Las   anteriores pruebas, a su juicio, contradicen lo señalado por el Consejo de   Estado en cuanto a que su vinculación finalizó el 29 de octubre de 2001 -fecha   declarada en la sentencia SU-484 de 2008-.      

(i)                 En relación con las documentales que   afirma la accionante prueban la finalización del vínculo laboral el 31 de   octubre de 2002    

Obra a folio 110 del expediente, circular de fecha 16 de octubre de   2001, dirigida a todo el personal del hospital en el que consta que “con el   propósito de tener un registro de asistencia del personal en los diferentes   turnos o jornadas de trabajo se deben registrar su nombre completo, área a la   cual pertenece, hora de ingreso y egreso en los libros dispuestos para tal fin”.    

A folio 53 se encuentra el acta de posesión del Gerente Liquidador   con fecha 2 de agosto de 2006, esta posesión se realiza con el fin de cumplir el   Acuerdo Macro, a instancias de la mediación de este organismo, para el   desarrollo de las actividades tendientes a la solución de la crisis de la   Fundación San Juan de Dios.    

Encuentra la Sala al estudiar otras evidencias documentales   igualmente anexadas al expediente y al examinar los efectos que estableció la   sentencia SU-484-2008, que la Señora Ariza de Arteaga laboró en el Hospital San   Juan de Dios hasta el 29 de octubre de 2001.    

En primer lugar, la Resolución 1933 del 21 de septiembre de 2001[62] ordenó la intervención   administrativa de la Fundación San Juan de Dios, y adoptó medidas en relación   con sus unidades institucionales, ante el incumplimiento de las obligaciones   laborales, el pasivo pensional, la renuncia del personal médico, los brotes de   indisciplina y robos, el corte y suspensión de los servicios públicos como la   luz y el teléfono.  La Superintendencia de Salud decidió que deben   separarse de los cargos, las personas del nivel directivo, técnicos y si fuere   el caso, administrativo. Los directores y administradores quedarán privados   de toda facultad de administración o disposición de bienes de estas   instituciones, se ordena la separación del revisor fiscal, la improcedencia   del registro de la cancelación de gravámenes constituidos a favor de las   unidades institucionales, sobre cualquier bien cuya mutación esté sujeta a   registro, y la remoción del Director de la Fundación San Juan de Dios.    

Asimismo, una vez declarada la nulidad de los Decretos   290 de 1979, 1374 de 1979 y 371 de 1998, se procedió a la liquidación del   Hospital, ya intervenido por la Superintendencia de Salud, se suscribió en   consecuencia un acuerdo macro el 16 de junio de 2006, a instancias de la   Procuraduría General de la Nación, y se nombró un liquidador.[63] Al respecto, resulta   pertinente aclarar que el acta de posesión de 2006 que señala la demandante,    es consecuencia del acuerdo macro, y no puede confundirse con la posesión de los   distintos interventores que administraron el hospital, mientras enfrentaba la   difícil situación económica y social, pero que no necesariamente indica que   existió continuidad en las labores del Hospital.    

Ahora bien, la sentencia   SU-484-2008, cuyos alcances se determinaron en el acápite 2.4 de esta   providencia, delimitó aspectos que se encontraban   indeterminados, uno de ellos la terminación de los contratos de trabajo. La   sentencia de unificación especificó el grupo de personas a las que les era   aplicable sus efectos. Es así como precisó que cobija a quienes hayan tenido   un contrato de trabajo, nombramiento o posesión, o que se encuentren vinculados   mediante contrato de prestación de servicios. No serán aplicables los efectos, a   quienes por vía judicial hubieren obtenido un reconocimiento de aportes y   cotizaciones al sistema de seguridad social, salarios y prestaciones exceptuando   las pensiones descansos e indemnizaciones.    

Se estableció entonces que las   relaciones de trabajo vigentes al 29 de septiembre de 2001, que hayan tenido   como causa un contrato de trabajo o un nombramiento o posesión,  que se   regían por el Código Sustantivo y las normas complementarias –Incluida la Ley 6   de 1945 o por la Ley o Reglamento, quedaron terminadas el 29 de octubre de   2001[64],   fecha que fue escogida teniendo en cuenta la certificación expedida por el   Ministerio de la Protección Social en la que consta que el último paciente salió   del Hospital el 21 de septiembre de 2001, la Resolución 1933 del 21 de   septiembre de 2001- Intervención Administrativa-la cual privó de toda facultad   de administración a los Directores y, en atención al preaviso establecido en el   artículo 46 del Código Sustantivo del Trabajo.    

En consideración a lo expuesto,   puede concluir la Sala, que conforme con  la situación del hospital, una entidad   que se encontraba sin servicios públicos, con brotes de indisciplina, en la cual   se constata que no existían pacientes que atender el 21 de septiembre de 2001,   no es factible admitir  la afirmación de la demandante según la cual su   relación de trabajo se extendió hasta el año 2002, pues claramente se evidencia   que ello resultaba imposible.    

De otra parte, como bien lo   advierte la Sección Segunda del Consejo de Estado en   relación con el memorando que ordena “continuar asistiendo al Hospital”, allí se   señala que de la asistencia se llevará un registro del personal, registro que no   se observa en el expediente. De igual manera, para la fecha en que fue expedida   dicha circular[65]  se encontraba vigente la Resolución No. 1933 del 29 de septiembre de 2001, en   consecuencia, era el interventor quien ostentaba la gerencia del Hospital, luego   las ordenes, como la examinada, no podían emanar de una persona distinta.     

En este orden de ideas, la   ausencia de valoración probatoria de la que se   acusa a la sentencia no es de recibo, pues, ni se dejaron de valorar las   pruebas, como tampoco se omitió el examen de alguna que resultara decisiva para   determinar el extremo laboral señalado por la accionante.  En efecto, se observa que el Consejo de Estado   analizó cada uno de los elementos probatorios recaudados en el proceso.    

(ii)              valoración probatoria de los testimonios   obrantes en el expediente    

Se aduce en el caso sub   examine que la providencia del Consejo de Estado no tuvo en cuenta las   declaraciones de los señores Nodier Martín Fierro y Oscar Guevara Cruz[66], quienes confirman que   la accionante cumplía su turno en el Hospital San Juan de Dios y que la fecha de   terminación de la relación laboral lo fue el 31 de octubre de 2002.    

Cabe resaltar que la configuración del defecto   fáctico es una de las más exigentes en su comprobación. Lo anterior, puesto que   el proceso judicial constituye un escenario en el que los principios de   independencia y autonomía judicial, se evidencian en su máxima expresión con la   valoración de las pruebas, pues se sustenta en la aplicación de las reglas de la   lógica y la sana crítica.   De hecho, esta   Corporación ha identificado que “el yerro en la   apreciación del material probatorio constitutivo del defecto fáctico debe ser   flagrante, protuberante y manifiesto, a tal punto que en razón de él se   desconozca “la realidad probatoria del proceso”[67] Por   lo anterior, ha señalado que el   vicio fáctico debe tener una relación intrínseca con el sentido de la decisión   judicial, de modo que, de no concurrir ese error manifiesto, la sentencia   hubiera adoptado un sentido distinto. Quiere ello decir que, el yerro debe ser   relevante, no solo en términos de protección del derecho al debido proceso, sino   también respecto a la controversia jurídica materia de la decisión judicial[68]http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/T-107-14.htm   – _ftn19.    

El   precedente constitucional también ha señalado que el defecto fáctico por acción   se configura cuando a pesar de que las pruebas que reposan en el proceso, hay   una: (i) una errada interpretación de ellas, ya sea porque se da por   probado un hecho que no aparece en el proceso, o porque se examinan de manera   incompleta, o ii) cuando las valoró a pesar de que eran ilegales o ineptas, o   iii) fueron indebidamente practicadas o recaudadas, de tal forma que se vulneró   el debido proceso y el derecho de defensa de la contraparte”[69].    

Los testimonios manifiestan que   la señora Margarita Rosa Ariza de Arteaga, seguía cumpliendo sus actividades en   el turno de “cuatro de la tarde a siete de la mañana y los fines de semana de 7   a 7”,  acatando la orden de seguir asistiendo y dejando evidencia en los   libros y registros que dispuso la administración.    

El análisis efectuado por la   Sección Segunda del Consejo de Estado se centró en determinar que no obra en el   expediente la prueba en la que conste las horas de entrada y salida y las   labores realizadas, razón por la cual otorga mayor valor a otras pruebas   obrantes en el proceso.    

Considera la Sala que al   examinar los testimonios en conjunto con las restantes pruebas aportadas, puede   concluirse que existen suficientes elementos de juicio que permiten verificar   que el contrato de trabajo con la accionante finalizó el 29 de octubre de 2001,   tal y como fue analizado en el acápite anterior. La Resolución 1933 de 2001,   muestra una radiografía de la situación del hospital para ese momento y concluye   que resultaba imposible la prestación del servicio,[70]  por cuanto no existían   condiciones para atender pacientes.  De igual manera, la sentencia SU-488   de 2008, determinó la finalización de las vinculaciones laborales, atendiendo a   que el último paciente del hospital salió el 29 de septiembre de 2001.  Sin   duda, la exigencia mínima de los registros en los que conste que la actora hacía   acto de presencia en las instalaciones resulta válida en aras de darle   credibilidad a los testigos.    

De conformidad con lo expresado,   no existe, a juicio de la Sala, un error en el juicio valorativo de la prueba   testimonial. La Sección Segunda, no valoró de manera caprichosa ni al desgaire   los hechos expuestos por los declarantes. Es más, existe suficiente evidencia   probatoria que permite separarse de lo dicho en las declaraciones y llegar a la   conclusión de que el contrato de trabajo terminó el 29 de octubre de 2001.    

3.8. El defecto orgánico alegado    

3.8.1. Aduce la señora Ariza de Arteaga que se configura un defecto   orgánico, pues el Consejo de Estado carecía de competencia, en segunda instancia   para pronunciarse sobre la acción de lesividad, ya que la vinculación de la   accionante con la entidad era de origen privado.    

3.8.2 La jurisprudencia constitucional ha   establecido que el defecto orgánico tiene carácter: (i) funcional, cuando la   autoridad judicial extralimita de forma manifiesta el ámbito de las competencias   otorgadas tanto por la Carta Política como por la ley; o (ii) temporal, cuando   los jueces a pesar de contar con ciertas atribuciones para realizar determinada   conducta, actúan por fuera del término consagrado para ello. Por lo anterior,   cuando un operador judicial desconoce los límites temporales y funcionales de la   competencia, se configura un defecto orgánico y, en consecuencia, vulnera el   derecho fundamental al debido proceso.[71]    

3.8.3. Con el   propósito de ilustrar el estudio de este defecto, debe la Sala recordar que la   jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo dispuesto en la   Ley 1107 de 2006, esta instituida para “juzgar las controversias y litigios   originados en la actividad de las entidades públicas, incluidas las sociedades   de economía mixta con capital superior al 50% y de las personas privadas que   desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Con la   expedición de la Ley 1437 de 2011, se estableció que la jurisdicción de lo   contencioso administrativo esta instituida para conocer, además, de lo dispuesto   en la Constitución Política y en leyes especiales de las controversias y   litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones,   sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las   entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.    

3.8.4 Adicional a   lo anterior, y teniendo claro que las entidades privadas o particulares pueden   proferir actos administrativos, la existencia del mismo está ligada al momento   en que la voluntad de la administración se manifieste a través de una decisión.    La función administrativa se entiende como la actividad que desarrollan los   órganos del Estado, o los particulares autorizados por la ley, para realizar los   fines del Estado e integrar al particular a la acción estatal.[72]    

3.8.5. Bajo las   anteriores premisas, el acta de reconocimiento No. 060 de 2002, mediante la cual   se reconoció la pensión de jubilación convencional a la accionante, sin duda, es   un acto administrativo. En primer lugar se trata de un acto que compromete   dineros del Estado, pues, como se concluyó en las líneas que anteceden, (Supra   2.4.7), el pasivo laboral y pensional de la entidad, sería asumido, por la   Nación, El Distrito, y la Beneficencia de Cundinamarca, acto que, además, no   cabe duda, se profirieron en ejercicio de la función administrativa. En segundo   Lugar, el Hospital San Juan de Dios, jurídicamente, por los efectos ex tunc   de un fallo de nulidad, nunca tuvo la calidad de entidad particular, siempre fue   un establecimiento público de salud Departamental, cuyos bienes pertenecían a la   Beneficencia de Cundinamarca, luego se desprende que los actos proferidos por   esta son administrativos, y la jurisdicción contenciosa administrativa es la   competente al tratarse de una empleada pública[73].    

3.8.6. A juicio   de la Sala, solo podrían tener la categoría de trabajadores particulares las   personas que hayan prestado servicios durante el tiempo en que la Fundación San   Juan de Dios fungió como entidad particular y tengan una situación jurídica   consolidada, entendiendo esta como aquellas que ya fueron debatidas   judicialmente, las cuales deben respetar la institución de la cosa juzgada. Este   entonces, es el alcance e interpretación que debe darse a lo señalado en la   sentencia T-010-2012.    

3.8.7. Respecto   de las personas que hayan consolidado un derecho adquirido, se encuentran   sujetos a las normas consagradas en el Código Sustantivo del Trabajo y la   Convención Colectiva. Sin embargo, están cobijados por lo dispuesto en la   sentencia SU- 484-08, los trabajadores que no obtuvieron por vía judicial el   reconocimiento de sus prestaciones, a los que se les aplica, en su integridad,   las declaraciones de la sentencia de unificación. Así las cosas, los conflictos   jurídicos que se deriven de la relación de trabajo atendiendo la calidad de   empleados públicos o trabajadores oficiales, serán competencia de la   jurisdicción ordinaria laboral o contencioso administrativa, según cada caso.    

3.8.8. De igual manera, no puede la Corporación   ser ajena al hecho de que el juez de primera instancia estudió la competencia de   la jurisdicción contencioso administrativa y tuvo en cuenta para ello, lo   señalado por el Consejo Superior de la Judicatura.[74] Se advirtió en dicha providencia que frente   a la nulidad de una resolución, su estudio será competencia de la jurisdicción   contencioso administrativa, hecho que no fue objeto de discusión por la   accionante.    

3.8.9. Examinado los   argumentos que sustentan el defecto orgánico, puede la Sala concluir que este no   se configura, pues se trata de una acción de lesividad, cuya finalidad pretende   declarar la nulidad de un acto administrativo que afecta dineros públicos, y   cuyo destinatario es una empleada pública.    

3.8.10. Asimismo, se   considera que no existe el desconocimiento del precedente judicial, puesto que   las providencias judiciales aportadas, corresponden a sentencias proferidas por   el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que no es órgano de cierre   y en relación con la sentencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de   Justicia, este data del 10 de septiembre de 1985, época para la cual no se había   proferido la decisión del Consejo de Estado que definió la naturaleza jurídica   del Hospital San Juan de Dios.     

3.8.12. Por último,   la accionante se encontraba dentro del grupo de extrabajadores a quienes se les   aplica los efectos de la sentencia SU-484-2008, puesto que: 1) no tenía una   situación jurídica consolidada, en la medida en que la pensión de jubilación   convencional no fue reconocida judicialmente, y 2) no acreditó tener un derecho   adquirido como quiera que no cumplió los veinte años de servicios exigidos en la   convención colectiva y solo laboró para la Institución 19 años, 7 meses y 27 días. Finalmente, en consideración al tiempo trabajado podría la   accionante explorar otras opciones que le permitan acceder a una prestación   económica del sistema general de pensiones.[77]    

En virtud de lo expuesto, se confirmará la decisión proferida por la   Sección Quinta del Consejo de Estado el 7 de septiembre de 2015, que confirmó la   adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 14 de mayo de 2015.    

Conclusiones del   caso sub examine    

La modificación de la naturaleza jurídica de una   entidad oficial altera inmediatamente la del servidor público. En el caso sub   examine el Hospital San Juan de Dios, jurídicamente, en virtud de los   efectos ex tunc de un fallo de nulidad, nunca tuvo la calidad de persona   jurídica de derecho privado, por lo tanto, el personal vinculado tenía la   categoría de empleado público o trabajador oficial, de acuerdo a las actividades   o funciones desempeñadas.  Solo se consideran trabajadores particulares quienes   hayan prestado servicios en el  tiempo en que la Fundación San Juan de Dios   fungió como entidad particular y tengan una situación jurídica consolidada o un   derecho adquirido, quienes se encuentran sujetos a las normas consagradas en el   Código Sustantivo del Trabajo y la Convención Colectiva.    

La sentencia SU 484 de 2008,   puede aplicarse retroactivamente en la medida que delimitó sus efectos frente a   los extrabajadores del hospital que hayan tenido un contrato de trabajo,   nombramiento o posesión, o que se encuentren vinculados mediante contrato de   prestación de servicios, que no hubieren obtenido el reconocimiento de sus   derechos por vía judicial.  Solo las situaciones jurídicas consolidadas con   anterioridad a la promulgación de la sentencia de unificación SU-484 de 2008,   gozan de seguridad jurídica y, en consecuencia, se debe respetar la institución   de la cosa juzgada.    

De conformidad   con la Sentencia del Consejo de Estado que decidió anular los Decretos 290 y   1374 de 1979 y 371 de 1998, y en concordancia con las sentencias SU 484-2008 y   T-010 de 2012, el Hospital San Juan de Dios es un establecimiento público, cuyo   pasivo pensional está a cargo de entidades públicas, sus actos tienen el   carácter de administrativos y pasibles de ser demandados ante la jurisdicción   contenciosa administrativa. Respecto de las personas que hayan consolidado un   derecho adquirido, estos se encuentran sujetos a las normas consagradas en el   Código Sustantivo del Trabajo y la Convención Colectiva.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,     

RESUELVE:    

PRIMERO.- CONFIRMAR la decisión proferida por la Sección Quinta   del Consejo de Estado el 7 de septiembre de 2015, que a su vez, confirmó la   adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 14 de mayo de 2015, en   la acción de tutela promovida por Margarita del Socorro Ariza de Arteaga contra   la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.    

SEGUNDO.- Por Secretaría General,   devuélvase el expediente Radicado 25002325000201000903-01 al Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.    

TERCERO.-Por   Secretaría General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese,   comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y   cúmplase.    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado Ponente    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO    

Secretaria    

[1] Artículo 30.    

[2] Acta de Reconocimiento No. 0060.    

[3] Factores salariales que manifiesta la accionante le fueron tenidos   en cuenta: Prima de antigüedad, promedio de dominicales y festivos, vacaciones,   prima de navidad, prima de servicios.    

[4] Acción de tutela radicado 25000-23-26000-2005-01423-01.    

[5] 20 de febrero de 1986.    

[6]  Las Acciones de Lesividad relacionadas corresponden a juzgados administrativos y   Tribunales Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá.    

[7] Informe del 21 de enero de 2016.    

[8] 7 de septiembre de 2015.    

[9] El artículo 30 de la Convención Colectiva exige un tiempo de 20 años   de servicios.    

[10] SU 539 de 2012    

[11] “En desarrollo de esas premisas la jurisprudencia   constitucional ha establecido las reglas sobre la procedencia excepcional de la   acción de tutela contra decisiones judiciales. Esta doctrina ha redefinido la   concepción tradicional de la“vía de hecho” judicial,   para establecer un conjunto sistematizado de condiciones estrictas, de   naturaleza sustancial y procedimental, que deben ser acreditadas en cada caso   concreto, como presupuestos ineludibles para la protección de los derechos   fundamentales afectados por la sentencia”.T555 de 2009.    

[12] Su 539 de 2012.    

[13] C-037 de 1996.    

[14] C-400-2013.    

[15] Sentencia del 10 de mayo de 1974, expediente 2013 (Citada en Derecho   Procesal Administrativo , Juan Carlos Galindo Vácha. Pontificia Universidad   Javeriana, pág189)    

[16] Consejo de Estado, Sección Segunda rad   11001-03-25-000-2009-00135-00(1948-09), 26 de julio de 2012.    

[18] Consejo de Estado, 29 de agosto de 2002, expediente 12555.    

[19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 15 de abril de   2010, Rad. 01-0592-09, (cita Manual del Acto Administrativo, Luis Enrique   Berrocal Guerrero Librería Ediciones del Profesional Ltda., Quinta Edición,   2009, págs. 512 y 514.    

[20] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, 6 de agosto de   2014, rad. 50408.    

[21]  C-529 de1994 “Ajusta mejor a la técnica denominar “situación jurídica   concreta o subjetiva”, al derecho adquirido o constituido de que trata la   Constitución…y “situación jurídica abstracta u objetiva” a la mera expectativa   de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea   ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona   en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la inversa, se está   frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha   jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona.” Es decir, que el   derecho sólo se perfeccionaba previo el cumplimiento de esa condición, lo que   significa que mientras ello no sucediera el concesionario apenas tenía una   expectativa.   (sentencia citada en la C-168 de 1995, C-619 de 2001).    

[22] Consejo de Estado,   Sección Segunda, Subsección B 01(8640-05), 25 de mayo de 2006.    

[23] Consejo de Estado,   Sección Segunda, Subsección A, (0674-02), 21 de septiembre de 2006.     

[24] C-168 de 1995. Reiterada en la sentencia C-147-1997, C-789 de 2002-    

[25] C-258 de 2013.    

[26] Radicación No. 2156.    

[27] “Las fundaciones de beneficencia que hayan de administrarse    por una colección de individuos, se regirán por los estatutos que el fundador   les hubiere dictado; si el fundador no hubiere manifestado su voluntad a este   respecto, o solo la hubiere manifestado incompletamente, será suplido este   defecto por el Presidente de la Unión “    

[28] Artículos 121, 189, 26, 298,300 numeral 9 e inciso final y 362.    

[29] Esta conclusión se llegó en la Sentencia Su 484-2008, la cual   confirmó lo dicho por el Consejo de Estado en la sentencia de nulidad de los   Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998.    

[30] Fecha de la Resolución 1933 de 2001. Estableció la intervención   administrativa del Hospital.    

[31] Artículo 46 Inciso segundo: Si antes de la fecha del vencimiento del término   estipulado, ninguna de las partes avisare por escrito a la otra su determinación   de no prorrogar el contrato, con una antelación no inferior a treinta (30) días,   éste se entenderá renovado por un período igual al inicialmente pactado, y   así sucesivamente.    

[32] 50%    

[33] 25%    

[34] 25%    

[35] Inciso 1º del artículo 241 de guardar la  “integridad    y supremacía de la Constitución”.    

[36] T-277-2014    

[37] SU 1023 de 2001    

[38] T-025-2015.    

[39] Fecha de la expedición de la Sentencia SU-484-2008.    

[40] T-010-2012.    

[41] Artículo 97 del CPACA “Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o   fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y   solicitará al juez su suspensión provisional”.    

[42][42] Antes artículo 73 del Decreto 01 de 1984.    

[43] Consejo de Estado, Sección Tercera, 2 de febrero de 1979,Expediente   2199    

[44] Consejo de Estado, Sección tercera, Expediente 47830, 9 de julio de   2014.    

[45] Consejo de Estado —Sección Primera— sentencia de diciembre 3   de 1975).    

[46] El acto administrativo, Tomo II, Parte Especial, Gustavo Penagos,   nuevas Tendencias, Ediciones Doctrina y Ley Ltda. Pág 31.    

[47] El acto Administrativo, Tomo I parte general Nuevas Tendencias, Los   actos administrativos transacionales y electrónicos, Gustavo Penagos, Novena   Edición, Ediciones Doctrina y Ley Ltda. Pág 186.    

[48] Ley 1437 de 2011.    

[49] Consejo de Estado, Sección Quinta, rad. 0039-03, 16 de octubre de   2014 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B,Rad 1144-2012,    

[50] Consejo de Estado, Sección Terecera, 01569-01(AG)A,26 de junio de   2015.    

[51] T-120-2012    

[52] Documental (memorando que obra en el expediente de la acción de   lesividad).(folio 110 cuaderno de pruebas No. 2.    

[53] Se descontó el término de vacancia judicial.    

[54] Sentencia SU-484-2008 y T-010-2012    

[55] T-010-2012    

[56] C-880 de 2003. C-314.C-349-2004    

Consejo de Estado, Sección segunda   Radicado 19456 del 19 de junio de 1997.    

Consejo de    Estado, Sección Segunda 0372-13), 20 de   marzo de 2014.    

[57]   Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos   Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados   públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de   obras públicas son trabajadores oficiales.    

[58] T-010-2012    

[59] folio 110 cuaderno de pruebas No. 2.    

[61] Folios 125 a 129.    

[62] Folio 263.    

[63] SU-484-2008.    

[64] obra a folio 12   certificación laboral, en la que consta que la Señora Margarita Rosa Ariza de   Arteaga laboró hasta el 29 de octubre de 2001.    

[65] 16 de octubre de 2001.    

[66] Folios 125 a 129.    

[67] T-107-2014    

[68] Ibídem    

[69] T-324-2013    

[70] A folio 267 la resolución 1933 de 2001, expone que se introducían   explosivos, en la institución robos, que ponían en peligro la integridad de las   personas y las instalaciones.    

[71] T-267 de 2013.    

[72] El acto adminsitrativo, TomoII parte Especial, Gustavo Penagos,   Ediciones Doctrina y Ley, página 23.    

[73] No sobra agregar que en el Hospital también existen trabajadores   oficiales, los cuales de conformidad con la Ley 10 de 1990 son aquellos que   laboran en servicios generales.    

[74] Providencia de José Ovidio Claro Polanco del 1º de noviembre de   2010.    

[75] T-343-2014, El principio de confianza legítima en materia pensional,   protege las suspensiones intempestivas por parte de la administración. “Esto implica que “al crearse   expectativas favorables al administrado no puede, el ente público de manera   sorpresiva, eliminar esas condiciones afectando palpablemente los derechos de   aquél”    

[76] C-131-2004.    

[77] Se advierte que la actora puede reclamar el pago de las cotizaciones   generadas con ocasión de la prestación del servicio, para así obtener una   prestación definitiva del sistema, completando el tiempo de servicios como   independiente o, solicitar,  la indemnización sustitutiva conforme el   precedente reiterado de la Corte Constitucional