T-213-16

           T-213-16             

Sentencia   T-213/16    

DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Caso en que se   solicita ordenar al Congreso la cesación del trámite legislativo para la   creación e implementación de las Zidres    

LEGITIMACION POR   ACTIVA EN TUTELA DE COMUNIDAD INDIGENA-En representación de miembros de la   comunidad    

Frente a la legitimación en la causa por activa para interponer acciones de   tutela en representación de comunidades étnicas, esta Corporación ha sostenido   que “tanto los dirigentes como los miembros individuales de estas colectividades   se encuentran legitimados para presentar la acción de tutela con el fin de   perseguir la protección de los derechos de la comunidad, así como también lo   pueden hacer las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los   pueblos indígenas y la Defensoría del Pueblo, por lo cual se encuentran   legitimados para actuar en esta causa”. En este sentido, los miembros de las   comunidades étnicas, individualmente considerados, se encuentran facultados para   demandar el amparo de los derechos fundamentales que le asisten a la   colectividad a la que pertenecen, por lo que para declarar la procedencia de la   acción de tutela en el caso concreto, basta con que los accionantes acrediten su   calidad de miembros de alguna comunidad étnica.    

JURISPRUDENCIA   CONSTITUCIONAL SOBRE LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Hecho superado y   daño consumado    

La carencia actual del objeto se configura por hecho superado o por daño   consumado; (i) en el primer caso, se comprueba que entre el momento de   interposición de la acción de tutela y el momento del fallo, se satisfizo por   completo la pretensión formulada en la demanda; mientras que, (ii) en el segundo   caso, se verifica por parte del juez que el daño que se pretendía evitar a   través de la interposición de la acción de tutela.    

La carencia actual del objeto no se circunscribe únicamente a los casos en que   se presente un hecho superado o un daño consumado, ya que pueden darse otras   situaciones que tornen inocua e ineficiente la orden a impartir por el juez de   tutela; como por ejemplo, cuando el actor pierda interés en la satisfacción de   la pretensión solicitada o cuando ésta sea imposible de llevar a cabo por parte   del juez de conocimiento, debido a un cambio en las circunstancias de hecho.    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Improcedencia    

De conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la   acción de tutela se torna improcedente cuando “se trate de actos de carácter   general, impersonal y abstracto”; lo cual según la jurisprudencia   constitucional, se justifica en la medida en que ese tipo de actos producen   efectos generales y no tienen un destinatario particular, por lo que no son   susceptibles de producir situaciones jurídicas subjetivas y concretas que   permitan un control judicial a través de la acción de tutela.    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Improcedencia   frente a leyes expedidas por el Congreso, por cuanto existe la acción pública de   inconstitucionalidad    

ACCION DE TUTELA TRANSITORIA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y   ABSTRACTO-Procedencia   excepcional contra proyectos de ley que se tramitan en el Congreso, siempre y   cuando exista perjuicio irremediable y en el caso en que no se demanda su   ilegalidad o inconstitucionalidad, sino que se pretenda dejar sin efecto su   aplicación en un caso particular y concreto    

DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Protección   constitucional e internacional    

En   instrumentos internacionales, como en  la jurisprudencia de la Corte   Interamericana de Derechos Humanos, han establecido parámetros básicos para   adelantar los procesos de consulta previa con los pueblos indígenas y tribales,   para asegurar la protección de sus derechos a la propiedad y a la participación   en las decisiones ambientales y sociales que los involucran. Así pues,   tratándose de proyectos y obras de exploración y explotación de los recursos   naturales que afectan el territorio de estos pueblos e impactan el ambiente, el   Estado debe adelantar procesos de consulta que observen las necesidades y   costumbres de los miembros de dichos pueblos para cumplir de forma efectiva, no   sólo con el goce de los derechos a la propiedad y a la participación, sino de   otros derechos que son el pilar de su subsistencia, como lo son la salud y la   educación, entre otros.    

PROTECCION A LA CONSULTA PREVIA EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL    

La consulta previa es entendida como el   derecho del que gozan todas las comunidades étnicas que les permite exigir que   se les consulte sobre todas aquellas medidas legislativas o administrativas   susceptibles de afectarles directamente, como aquellas que impliquen el desmedro   de su integridad cultural, social y económica. La   consulta previa, ha sido considerada por la Corte Constitucional desde su   jurisprudencia temprana, como el derecho fundamental de las comunidades   indígenas, tribales y afrocolombianas a ser consultadas sobre cualquier decisión   que pueda afectarles directamente, como expresión del derecho a la libre   determinación de los pueblos y a la participación. Correlativamente, es una   obligación estatal que se concreta en consultar previamente a los grupos étnicos   cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o administrativas que los   afecten, garantizándoles un espacio de participación especial en el que puedan   decidir sobre las prioridades que influyen en sus procesos de desarrollo.    

CONSULTA PREVIA-Criterios   utilizados para identificar en qué casos procede por existir una afectación   directa de los grupos étnicos    

La jurisprudencia de la Corte ha fijado criterios para identificar la existencia   de una afectación directa: (i) cuando la medida administrativa o legislativa   altera el estatus de las comunidades porque impone restricciones o concede   beneficios; (ii) cuando las medidas son susceptibles de afectar específicamente   a las comunidades indígenas como tales y no aquellas decisiones que son   generales y abstractas; (iii) cuando se trata de aplicar las disposiciones o   materias del Convenio 169, por ejemplo la regulación de explotación de   yacimientos de petróleo ubicados dentro de los territorios indígenas; (iv)   cuando se va a regular materias vinculadas con la definición de identidad étnica   de los pueblos indígenas; y (v) cuando las medidas a implementar se tratan sobre   la  explotación y aprovechamiento de recursos naturales en territorios indígenas.   Como ejemplos y desarrollo de estos criterios pueden mencionarse los mecanismos   que regulan la participación política de los pueblos indígenas y las   medidas que regulan el sistema de educación en las comunidades respetando sus   costumbres, tradiciones y lenguajes.    

APLICACION DEL   DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Evolución jurisprudencial    

El ámbito de aplicación del derecho   fundamental a la consulta previa ha variado a lo largo de la jurisprudencia   constitucional, ya que: (i) en un primer momento, se reconoció su   obligatoriedad frente a los proyectos de explotación de recursos naturales   ubicados en territorios étnicos y a los megaproyectos de infraestructura que   podrían afectar los intereses de estas comunidades; (ii) en una segunda etapa,   se desarrolló su aplicación frente a los actos legislativos y administrativos   susceptibles de afectar a los pueblos indígenas de manera directa; (iii)   posteriormente, se reconoció que el deber de consulta a las comunidades étnicas   para la expedición de leyes, puede hacerse extensivo al examen de   constitucionalidad de los actos legislativos o reformatorios de la Constitución.    

ZONAS DE INTERES   DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL -ZIDRES-Importancia para   el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios    

ZONAS DE INTERES   DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL -ZIDRES-Derecho de la   población agraria a tener una calidad de vida adecuada, así como su derecho al   territorio    

ZONAS DE INTERES   DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL -ZIDRES-Finalidad y   objetivos, según ley 1776    

La constitución de las Zidres permitirá   la concesión o el arrendamiento de los bienes baldíos que se encuentran en   cabeza de la Nación, para que sean explotados conforme a los parámetros que   exige la ley y sus recursos sean destinados al Fondo de Desarrollo Rural,   Económico e Inversión que tiene como fin la inversión de adquisición de tierras   para campesinos y trabajadores agrarios susceptibles de ser adjudicatarios de   acuerdo con lo consagrado en la Ley 160 de 1994.    

DERECHO A LA   CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Improcedencia de tutela por cuanto no hay   afectación directa por la creación de las Zidres    

Referencia:   expediente T-5.223.351    

Acción de tutela   interpuesta por la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía   Colombiana –OPIAC- contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el   Ministerio del Interior y el Congreso de la República.    

Derechos fundamentales invocados: territorio y consulta previa de los pueblos   indígenas.    

Temas:  (i)   el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas; (iii) la evolución   jurisprudencial frente al ámbito de aplicación del derecho fundamental a la   consulta previa.    

Problema jurídico: la presunta vulneración de los derechos fundamentales   invocados al haberse dado trámite legislativo al Proyecto de Ley No. 223 de 2015   Cámara “Por el cual se crean y desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo   Rural, Económico y Social, (Zidres), y se adicionan los artículos 31 y 52 de la   Ley 160 de 1994”, sin antes haber adelantado el proceso de consulta previa   que exige la Constitución y la Ley.    

Magistrado   Ponente:    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Bogotá D.C.,   veintiséis (26) de abril de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Séptima   de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por   los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, quien la preside,  Alberto   Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86   y 241 numeral 9° de la Constitución Política, ha proferido la siguiente,    

        

SENTENCIA    

En el proceso de   revisión del fallo proferido por la Sección Cuarta, Subsección “A” del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, el día dieciséis (16) de septiembre del año dos   mil quince (2015), en el trámite de la acción de tutela incoada por la   Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana -OPIAC- contra   el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Interior y el   Congreso de la República.    

1.                   ANTECEDENTES    

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución   Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de esta Corporación,   la Sala de Selección de Tutelas Número Once (11) de la Corte Constitucional   escogió a través de auto del doce (12) de noviembre de dos mil quince (2015),   notificado el treinta (30) de noviembre de dos mil quince (2015), la acción de   tutela de la referencia para efectos de su revisión.    

De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de   Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.    

1.1.            SOLICITUD    

Los señores Robinson López Descanse, Mateo Estrada Córdoba y Belkys Herrera   Mejía, obrando en calidad de Coordinadores de Derechos Humanos, Territorio,   Medio Ambiente y Educación de la Organización de Pueblos Indígenas de la   Amazonía Colombiana –OPIAC-, instauraron acción de tutela el veinticuatro   (24) de agosto de dos mil quince (2015) contra el Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural, el Ministerio del Interior y el Congreso de la República, por   considerar vulnerados los derechos fundamentales al territorio y a la consulta   previa de las comunidades indígenas, con ocasión de la presentación, trámite y   eventual aprobación definitiva del Proyecto de Ley No. 223 de 2015 Cámara “Por   el cual se crean y desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural,   Económico y Social, (Zidres), y se adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160   de 1994”[1].    

Con base en lo expuesto, solicitan que se tutelen los derechos fundamentales   invocados y que se ordene: (i) al Congreso de la República, disponer la   cesación del trámite legislativo del Proyecto de Ley No. 223 de 2015 y su   archivo, en la medida en que involucre los derechos fundamentales de los pueblos   indígenas, hasta cuando se realice el respectivo proceso de consulta previa con   las garantías plenas para la participación efectiva de tales comunidades;   (ii) al Gobierno Nacional, abstenerse de adelantar cualquier iniciativa   legislativa o reglamentaria que involucre los derechos fundamentales de los   pueblos indígenas, hasta tanto lleve a cabo la práctica de la consulta previa   ante las autoridades indígenas, sus asociaciones de autoridades o sus   organizaciones representativas, en la medida en que estas han ido definiendo el   ámbito territorial para el ejercicio del autogobierno y la jurisdicción   indígena.    

1.2.            HECHOS Y RAZONES DE LA ACCIÓN DE TUTELA    

1.2.1. Manifiestan que el día dieciséis   (16) de abril de dos mil quince (2015), el Gobierno Nacional, a través del   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, presentó ante el Congreso de la   República el   Proyecto de Ley No. 223 de 2015 Cámara “Por el cual se crean y desarrollan   las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, (Zidres), y se   adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994”.    

1.2.2.  Indican que el   aludido Proyecto pretende intervenir territorios colindantes con resguardos   indígenas constituidos, zonas ancestrales y áreas que forman parte de su ámbito   territorial para el desarrollo de actividades tradicionales y de subsistencia,   generando una amenaza y afectación potencial a las aspiraciones territoriales de   dichas comunidades, las cuales son titulares de derechos fundamentales y sujetos   de especial protección constitucional.    

1.2.3.  Sostienen que si   bien es cierto que frente al Proyecto se han llevado a cabo diferentes foros y   audiencias públicas para su socialización, el contenido del mismo no ha sido   modificado en forma sustancial, sino que sólo se le han realizaron unos ajustes   mínimos; lo cual, en su concepto, no puede ser tomado como garantía al ejercicio   del derecho fundamental a la consulta previa.    

1.2.4.  En virtud de lo   anterior, arguyen que el Representante a la Cámara Inti Raúl Asprilla Reyes   presentó ponencia negativa frente al Proyecto, considerando que esta iniciativa   legislativa ha incurrido en aspectos de inconstitucionalidad, al no haberse   surtido el proceso de consulta previa en los términos que exige la Constitución   Política, el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo y la   jurisprudencia constitucional.    

1.2.5.  Señalan que las   áreas identificadas en el Proyecto como potenciales Zonas de Interés de   Desarrollo Rural, Económico y Social –Zidres- por la Unidad de Planificación   Rural Agropecuaria –UPRA-, se localizan en su mayoría en los departamentos del   Vichada, Meta, Caquetá y Putumayo; en los cuales existe un “cinturón” que   comprime resguardos constituidos y territorios tradicionalmente utilizados por   los pueblos indígenas.    

1.2.6.  Afirman que en   virtud del artículo 19 del Proyecto, se pretende “blindar” al trámite para   expedir la ley del proceso de consulta previa que le atañe a los pueblos   indígenas, al establecer que: “No podrán constituirse las Zidres en   territorios que comprendan, siguiera parcialmente, zonas de reserva campesina,   resguardos indígenas y territorios colectivos titulados o en trámite de   constitución. Tampoco podrán constituirse en territorios que, de conformidad con   la ley, no pueden ser objeto de explotación económica”.    

1.2.7.  Aducen que es una   obligación del Estado y de sus instituciones realizar una consulta previa con   respecto al Proyecto en mención, ya que gran parte de los territorios   preseleccionados como Zidres se caracterizan por: (i) ser históricamente   habitados y manejados según los usos y costumbres de los pueblos indígenas,   quienes derivan su subsistencia física y espiritual de la relación cultural que   mantienen con el mismo; (ii) existir sobre ellos aspiraciones   territoriales de parte de los pueblos indígenas para la constitución,   ampliación, reestructuración y saneamiento de sus resguardos; y (iii)  ser habitados por pueblos indígenas que se encuentran incluidos en el Auto 004   de veintiséis (26) de enero de dos mil nueve (2009) proferido por la Corte   Constitucional, en virtud del cual se determinó la protección de los derechos   fundamentales de las personas y las comunidades indígenas desplazadas por el   conflicto armado o en riesgo de desplazamiento forzado, en el marco de la   superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia T-025   de 2004.    

1.2.8.  Alegan que el   Auto 004 de 2015 se refiere a la tierra como factor común subyacente a la   afectación de los pueblos indígenas por el conflicto y que en virtud del mismo,   el Estado “está en la obligación doble de prevenir las causas del   desplazamiento forzado de los pueblos indígenas, y atender a la población   indígena desplazada con el enfoque diferencial que para ello se requiere”[2],   incluyendo dentro de su ámbito de protección a los pueblos indígenas amazónicos   Koreguaje, Kofán, Siona, Sicuani, Huitoto, Kamentsa, Kichwa e Inga, los cuales   tienen una relación vital con los territorios en los cuales se ha proyectado la   posible constitución de las Zidres.    

1.2.9.  Mencionan que el   Representante a la Cámara, Inti Raúl Asprilla Reyes, solicitó a la Dirección de   Consulta Previa del Ministerio del Interior un concepto sobre la necesidad de   adelantar la consulta previa con respecto al Proyecto de Ley No. 223 de 2015;   frente a lo cual, el día siete (07) de julio del año en curso, se le respondió   que en el trámite de ese Proyecto sí era necesario adelantar un proceso de   consulta previa.    

1.2.10.  Aseveran que   dicho Proyecto ya agotó los debates en la Cámara de Representantes, siendo   aprobado en la Comisión Quinta y en la Plenaria de la Cámara, por lo cual, para   su sanción final, sólo restan los respectivos debates en la Comisión Quinta y   Plenaria del Senado; situación que aunada a la no realización de la consulta   previa, implica una amenaza cierta a los derechos fundamentales de las   comunidades indígenas.    

1.3.            TEXTO DE LA LEY 1776 DE 2016 “POR LA CUAL SE CREAN Y SE DESARROLLAN LAS ZONAS   DE INTERÉS DE DESARROLLO RURAL, ECONÓMICO Y SOCIAL, Zidres”    

“EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

Capítulo I    

Disposiciones preliminares    

Artículo 1.   Objeto. Créanse las zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social,   Zidres, como territorios con aptitud agrícola, pecuaria y forestal y piscícola   identificados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), en   consonancia con el numeral 9 del artículo 6° de la Ley 1551 de 2012, o la que   haga sus veces, que se establecerán a partir de Planes de Desarrollo Rural   Integral en un marco de economía formal y de ordenamiento territorial,   soportados bajo parámetros de plena competitividad e inserción del recurso   humano en un contexto de desarrollo humano sostenible, crecimiento económico   regional, desarrollo social y sostenibilidad ambiental.    

Las Zidres   deberán cumplir con estos requisitos: se encuentren aisladas de los centros   urbanos más significativos; demanden elevados costos de adaptación productiva   por sus características agrológicas y climáticas; tengan baja densidad   poblacional; presenten altos índices de pobreza; o carezcan de infraestructura   mínima para el transporte y comercialización de los productos.    

Los proyectos de   las Zidres deben estar adecuados y corresponder a la internacionalización de la   economía, sobre bases de alta competitividad, equidad, reciprocidad y   conveniencia nacional.    

Parágrafo 1º. Las   Zidres promoverán e implementarán la formación de capital humano y social en sus   áreas rurales para sustentar una amplia competitividad empresarial; dotarán   estos territorios de instrumentos equitativos para el Desarrollo Humano;   auspiciarán las actividades productivas rurales basadas en el capital social y   sistemas de producción familiar respaldados en estrategias de sostenibilidad y   convivencia de las unidades familiares; propiciarán la sustentabilidad de los   procesos y el acompañamiento e intervención sobre lo rural de las entidades   públicas y privadas fortalecidas  con políticas públicas unificadas para   favorecer la vida rural.    

Parágrafo 2°. Las   Zidres se consideran de utilidad pública e interés social, excepto para efectos   de expropiación.    

Parágrafo 3°. Las   entidades encargadas de la asistencia técnica agraria y de comercio, prestarán   atención regular y continua a los productores vinculados a los proyectos   productivos de las Zidres en aspectos como calidad e inocuidad de alimentos;   aptitud de los suelos; en la selección del tipo de actividad a desarrollar y en   la planificación de las explotaciones; en la aplicación y uso de tecnologías y   recursos adecuados a la naturaleza de la actividad productiva; en las   posibilidades y procedimientos para acceder al crédito; en la dotación de   Infraestructura productiva; en el mercadeo apropiado de les bienes producidos;   en sistemas de inteligencia de mercados e información de precios; en formas de   capacitación empresarial; en sanidad animal y vegetal; en tecnologías de   procesos de transformación; en la promoción de formas de organización   empresarial, y en la gestión para determinar necesidades de servicios sociales   básicos de soporte al desarrollo rural. Dichas entidades informarán   periódicamente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sobre los   resultados de la evaluación y seguimiento a las actividades de generación y   transferencia de tecnología, a fin de verificar los resultados de desempeño y   eficiencia de este componente en los proyectos productivos.    

Artículo 2.   Objetivos. Las Zidres deberán constituir un nuevo modelo de desarrollo económico   regional a partir de:    

– Promover el   acceso y la formalización de la propiedad de la tierra a los campesinos, a los   trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes   tradicionales de bienes inmuebles de la Nación. Promover la inclusión social y   productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y ocupantes   tradicionales de bienes inmuebles de la nación como agentes sociales,   productivos y emprendedores.    

-Promover el   desarrollo de infraestructura para la competitividad en las Zidres y las   Entidades Territoriales en las que se establezcan dichas zonas.    

– Promover la   responsabilidad social empresarial (RSE) y la responsabilidad ambiental   empresarial (RAE) de las personas jurídicas que desarrollen proyectos   productivos en las Zidres.    

– Priorizar   aquellas iniciativas productivas destinadas a la producción de alimentos con   destino a garantizar el derecho humano a la alimentación adecuada de los   colombianos.    

-La promoción del   desarrollo regional a través del ordenamiento territorial, la modernización y   especialización del aparato productivo, el Desarrollo Humano Sostenible, la   agricultura dinámica y de contrato anticipado, la recuperación y regulación   hídrica frente al Cambio Climático, en un marco de integración empresarial de la   sociedad.    

– La promoción y   consolidación de la paz y la convivencia, mediante mecanismos encaminados a   lograr la justicia social y el bienestar de la población dedicada a la actividad   rural, procurando el equilibrio entre áreas urbanas y rurales, y de estas en   relación con la región.    

– La formulación,   implementación y ejecución de proyectos agrícolas y pecuarios.    

-Generación de   valor agregado y transferencia de tecnologías mediante el procesamiento,   comercialización e industrialización de todos sus productos, a partir de   procesos asociativos empresariales.    

-Constituir e   implementar Zonas Francas Agroindustriales como instrumento para la creación de   empleo y para la captación de nuevas inversiones de capital, que promoverán la   competitividad en las regiones donde se establezcan y el desarrollo de procesos   industriales altamente rentables y competitivos, bajo los conceptos de   seguridad, transparencia, tecnología, producción limpia y buenas prácticas   empresariales. Las Zonas Francas Agroindustriales contarán con Bancos de   Maquinaria y Equipos que serán utilizados en todo el territorio Zidres.    

-La creación o   fortalecimiento de Parques de Ciencia, Tecnología e Innovación, Centros de   Investigación y Desarrollo de la agricultura tropical y de investigación en   biodiversidad y recursos naturales.    

-Construcción de   una oferta científico tecnológica sustentada en la formación competitiva de la   Población Económica Activa (PEA) del sector primario de la economía mediante el   establecimiento de centros de formación de educación, inmersos en la lona Rural,   uniendo las TIC con la enseñanza, como actividad de aprendizaje de valores y de   reingeniería para técnicos, tecnólogos y profesionales del campo.    

– La construcción   de modelos habitacionales en un marco de desarrollo humano, eco hábitat,   energías renovables y sostenibilidad ambiental en lo rural.    

– Desarrollar   procesos de producción familiar y comunitaria para la sostenibilidad alimentaria   y la generación de excedentes agropecuarios, mediante el establecimiento de   Unidades Agrícolas Integrales a partir de Producción Agrícola para la Familia   (Soberanía alimentaria y ahorro), Producción Agrícola para la comunidad   (Generación de rentabilidad social) y Plantaciones para procesos industriales   (Generación de Capital).    

-El manejo   sostenible de los recursos naturales y una organización socio empresarial ligada   a procesos técnicos eficientes, dirigida por expertos en el territorio.    

Capítulo II    

De los proyectos productivos    

Artículo 3.   Componentes de los proyectos productivos. Personas jurídicas, naturales o   empresas asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las Zidres,   deberán inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo menos, los siguientes elementos:    

a) Un enfoque   territorial que armonice los: Plan de Ordenamiento Territorial (POT), Plan   Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Esquema de Ordenamiento Territorial   (EOT) con los criterios de ordenamiento productivo y social de la propiedad,   definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, UPRA, para el área   de influencia de las Zidres, en consonancia con el numeral 9 del artículo 6° de   la Ley 1551 de 2012, o la que haga sus veces.    

b) Un esquema de   viabilidad administrativa, financiera, jurídica y de sostenibilidad ambiental.    

c) Un sistema que   garantice la compra de la totalidad de la producción a precios de mercado por   todo el ciclo del proyecto.    

d) Un plan que   asegure la compatibilidad del proyecto con las políticas de seguridad   alimentaria del país.    

e) Un sistema que   permita que los recursos recibidos a través de los créditos de fomento, sean   administrados a través de fiducias u otros mecanismos que generen transparencia   en la operación.    

f) Estudio de   títulos de los predios que se tengan identificados y se requieran para el   establecimiento del proyecto.    

g) Identificación   de los predios sobre los cuales se va a adelantar el proyecto productivo y, si   es el caso, la descripción de la figura jurídica mediante la que se pretende   acceder a la tierra requerida para el desarrollo de este.    

Cuando se trate   de proyectos asociativos, adicionalmente, deberá cumplir con los siguientes   requisitos:    

a) La   determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los   trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados.    

b) Un sistema que   garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios, sin tierra, puedan   adquirirla a través de los programas de dotación de tierras adelantados por la   entidad competente.    

c) Un plan de   acción encaminado a apoyar a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios en   la gestión del crédito ante el sistema bancario, para la compra de la tierra y   el establecimiento del proyecto.    

d) Un plan que   asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación empresarial y   técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de   dinámica grupal.    

e) Un mecanismo   que asegure la disponibilidad de servicios de asistencia técnica a los   campesinos y/o a los trabajadores agrarios por un período igual al ciclo total   del proyecto y que garantice la provisión de los paquetes tecnológicos que   correspondan.    

Parágrafo 1°. El   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el apoyo técnico del   Departamento Nacional de Planeación, reglamentará el procedimiento para la   inscripción, aprobación y seguimiento de estos proyectos en un término no mayor   a 120 días contados a partir de la promulgación de la presente ley.    

Parágrafo 2°. El   pequeño y mediano productor que decida adelantar proyectos productivos en las   Zidres, contará con el apoyo técnico de las entidades prestadoras del servicio   de asistencia técnica directa rural para el diseño y presentación de las   propuestas, de conformidad con los requisitos exigidos en el presente artículo.    

Parágrafo 3°. No   podrán adelantar proyectos productivos dentro de las Zidres, las personas   jurídicas o naturales que ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados   como baldíos después de la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las   condiciones establecidas en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de   la mencionada ley.    

Parágrafo 4°.   Tanto los proyectos productivos que a la expedición de la presente ley se   encuentren en ejecución sobre áreas rurales de propiedad privada, como los   nuevos proyectos gozarán de los mismos: incentivos, estímulos y beneficios,   siempre y cuando se inscriban ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo   Rural. Promoviendo la asociatividad con campesinos y trabajadores agrarios, con   el fin de transferir tecnología y mejorar su calidad de vida.    

Parágrafo 5°. El   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la aprobación de los proyectos   productivos dentro de las Zidres que contemplen la inversión nacional y   extranjera debe garantizar que no se afecte la seguridad, autonomía y soberanía   alimentaria. El Gobierno Nacional reglamentará lo mencionado de conformidad con   el parágrafo primero del presente artículo.    

Capítulo III    

Sistema Nacional e Instancias de Coordinación    

Artículo 4.   Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres. El Gobierno nacional   reglamentará la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional   de Desarrollo Rural para las Zidres, que será coordinado por el Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural. Las entidades que lo integran se agruparán en   sistemas, con las atribuciones y objetivos que determine el Gobierno nacional.    

La definición del   carácter y naturaleza jurídica de los organismos integrantes del Sistema   Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres se sujetará a lo establecido en la   Ley 489 de 1998. El Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes)   aprobará la estrategia multisectorial de desarrollo del sector rural, acordará   las inversiones orientadas a promover el desarrollo de las áreas rurales y   evaluará periódicamente el desempeño del Sistema Nacional de Desarrollo Rural   para las Zidres, para lo cual sesionará al menos dos (2) veces por año.    

El Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural será responsable de liderar y coordinar la   formulación de la política general de desarrollo rural, con base en criterios de   ordenamiento productivo y social que permitan determinar las áreas prioritarias   de desarrollo rural. Para tal efecto, establecerá a través de la UPRA el uso   actual y potencial del suelo, ordenará las zonas geográficas de acuerdo con sus   características biofísicas, hidrológicas, sus condiciones económicas, sociales y   de infraestructura, y definirá los lineamientos, criterios y parámetros   necesarios que deben ser considerados para la elaboración de los Planes, Planes   Básicos y Esquemas de Ordenamiento Territorial en las zonas rurales de los   municipios.    

Así mismo, el   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural definirá la frontera agrícola   teniendo en cuenta las definiciones de las zonas de reserva ambiental y demás   restricciones al uso del suelo impuestas por cualquier autoridad gubernamental.    

Con anterioridad   a la fecha de inscripción de los proyectos en el Banco de Proyectos de Inversión   del Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural enviará a las entidades y organismos que integran el Sistema   una relación de las zonas seleccionadas como prioritarias para la estrategia de   desarrollo rural Zidres, así como los programas que en ellas se adelantarán,   para los cuales se determinará la participación que le corresponde a cada una de   tales entidades.    

El Departamento   Nacional de Planeación apoyará la coordinación entre los distintos Ministerios y   entidades del Gobierno Nacional, con el fin de facilitar la formulación de las   políticas de desarrollo rural y de que se tomen las medidas para su ejecución en   los planes anuales de inversión. Los organismos y entidades integrantes del   Sistema Nacional deberán incorporar en los respectivos anteproyectos anuales de   presupuesto las partidas necesarias para desarrollar las actividades que les   correspondan, conforme con lo establecido en el artículo 346 de la Constitución   Política.    

Artículo 5.   Instancias de coordinación. El Consejo Seccional de Desarrollo Agropecuario   (CONSEA) que opera a nivel departamental será la instancia de coordinación de   las prioridades y de concertación entre las autoridades, las comunidades rurales   y los organismos y entidades públicas y privadas para los proyectos Zidres, en   concordancia y armonía con las prioridades establecidas en los planes de   desarrollo nacional y departamental y el Plan de Desarrollo Rural Integral de la   Zidres elaborado por la UPRA.    

Parágrafo. Los   Consejos Municipales de Desarrollo Rural, creados por el artículo 61 de la Ley   101 de 1993, serán la instancia de identificación de las prioridades y de   concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y los   organismos y entidades públicas en materia de desarrollo rural en armonía con   los planes, planes básicos y/o esquemas de Ordenamiento Territorial.    

Capítulo IV    

Instrumentos de fomento, incentivos, garantías y cofinanciación    

Artículo 6.   Instrumentos para el fomento de proyectos productivos. El establecimiento de las   Zidres habilita al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural, para orientar y focalizar estímulos e instrumentos de política   a los proyectos productivos que se suscriban en esta.    

El fomento de los   proyectos productivos tendrá en cuenta los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad que preside las relaciones entre los distintos   niveles territoriales, previstos en el artículo 288 de la Constitución Política   de 1991.    

Artículo 7. De   los incentivos y estímulos. Los proyectos productivos aprobados por el   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán, como   mínimo, los siguientes incentivos y estímulos:    

a)  Líneas   de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y   empresarios.    

b)    Mecanismos especiales de garantía sobre la producción de los proyectos   productivos.    

d)    Incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se conciban para   el desarrollo del proyecto productivo.    

e)  Respaldo   hasta del 100% de los recursos de los proyectos productivos a través del Fondo   Agropecuario de Garantías, cuando se requiera. Para establecer el porcentaje de   la garantía, se tendrá en cuenta el perfil del tomador del crédito, el número de   pequeños y medianos productores incorporados al proyecto como asociados, y se   realizará un análisis completo del proyecto a efectos de establecer   principalmente los riesgos de siniestralidad derivados del mismo.    

Parágrafo 1°.   Solo resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estimulas los   proyectos asociativos, siempre y cuando integren como asociados al pequeño o al   mediano productor.    

Parágrafo 2°. Los   proyectos que asocien a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales,   sin tierra, resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estimulas,   solo sí garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un   determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus   posibilidades de explotación.    

Parágrafo 3°. El   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural determinará las condiciones para   que los instrumentos financieros aprobados por el Gobierno Nacional y los   programas de estímulo gubernamental atiendan las necesidades de los campesinos,   trabajadores agrarios y mujeres rurales vinculados a los proyectos.    

Parágrafo 4°. Los   profesionales con maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario y   agrícola que se vinculen con proyectos productivos o de investigación y   desarrollo tecnológico en las Zidres también serán beneficiarios de estos   incentivos.    

Artículo 8. De   las Garantías para los Proyectos Zidres. Para dar seguridad a las inversiones,   el Estado no modificará los contratos celebrados o que se celebren, excepto en   los casos específicos acordados con el inversionista y en eventos excepcionales   determinados por circunstancias imprevistas o de fuerza mayor.    

En el caso de   modificación de la legislación agraria, de fomento agroindustrial y de   incentivos tributarios para el sector, se dejarán a salvo los derechos   adquiridos por los inversionistas con fundamento en la legislación vigente en el   momento de suscribir los convenios y contratos que dieron lugar a la inversión,   sin perjuicio de que puedan acogerse a todo lo que les sea favorable en la nueva   ley.    

Artículo 9.   Garantía real. Para cualquiera de las clases de derechos con fines comerciales a   que se refiere la presente ley, el volumen aprovechable constituye garantía real   para transacciones crediticias u otras operaciones financieras.    

Artículo 10.   Bienes muebles por anticipación. Cuando se trate de bienes muebles por   anticipación, de los que trata el artículo 659 del Código Civil, dichos bienes,   podrán ser susceptibles de enajenarse a cualquier título, gravarse,   transferirse, o constituirse en propiedad fiduciaria, comodato y usufructo, de   manera independiente del bien inmueble al que se encuentran adheridos, de tal   suerte que su transferencia no se tenga que hacer de manera simultánea al   inmueble donde están ubicados, y su titularidad siempre puede ser escindida.    

Artículo 11.   Garantía de la plantación. Toda plantación forestal, agroforestal o   silvopastoril de carácter productor realizada con recursos propios, implica el   derecho de su titular al aprovechamiento o a darle el destino que determine, con   base en criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos, en cumplimiento   de la función social y ecológica de la propiedad.    

Artículo 12.   Cofinanciación. Los organismos o entidades oficiales competentes en el   respectivo sector de inversión, podrán participar en la cofinanciación de los   planes, programas y proyectos de desarrollo rural en las Zidres, que sean   aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes, cuando   estos hagan parte de una actividad de las entidades territoriales.    

Autorizase a las   Empresas Industriales y Comerciales del Estado, a las entidades territoriales, a   las entidades de carácter mixto público-privado, a los fondos de pensiones, a   las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, a efectuar   inversiones para el desarrollo de proyectos productivos en las zonas rurales   prioritarias y la construcción de redes de producción, comercialización,   procesamiento y consumo de alimentos originados en la economía campesina u otra   forma de pequeña producción. Estas inversiones serán sujeto de los estímulos y   exenciones tributarias previstas para el sector y sin que estos sean   incompatibles con los estímulos e incentivos en materia ambiental.    

Capítulo V    

De los bienes para la ejecución de proyecto productivos    

Artículo 13. De   bienes inmuebles de la Nación. Para la ejecución de los proyectos productivos se   podrá solicitar al Gobierno Nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o   cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes   inmuebles de la Nación ubicados en las Zidres, con el fin de ejecutar los   proyectos productivos que hace referencia el artículo 30 de esta ley. En todo   caso la entrega de inmuebles de la nación solo tendrá lugar cuando se trate de   proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano   productor.    

La determinación   de las condiciones del contrato se hará de acuerdo con las características y   aptitudes de las zonas específicas en las cuales se desarrollen proyectos   productivos, y de conformidad con la reglamentación especial que expida para tal   efecto el Gobierno nacional. La duración de los contratos se determinará según   los ciclos productivos del proyecto. También, se establecerán las condiciones   óptimas en que la tierra debe ser devuelta tras la culminación del contrato, en   estudio técnico que hará parte integral del negocio jurídico suscrito.    

Los contratos   establecerán, además, las garantías correspondientes y las consecuencias del   incumplimiento de las obligaciones del contratista, que podrán incluir la   terminación del contrato y la devolución de los inmuebles de la Nación en   óptimas condiciones de aprovechamiento, sin pago de mejoras por parte del   Estado.    

Parágrafo 1°. Las   personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la   declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley   160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados,   podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de   asociativos o celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el   uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin   perjuicio de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho real de   superficie no se podrán celebrar en las tierras despojadas, las afectadas por   restitución de tierras y los territorios étnicos.    

Parágrafo 2°. Una   vez fenecido el contrato, los elementos y bienes contemplados en el mismo,   pasarán a ser propiedad del Estado, sin que por ello se deba efectuar   compensación alguna. Parágrafo 3°. No se permitirá la existencia de pacto   arbitral con el fin de dirimir, cuando haya lugar a ello, las diferencias   surgidas por causa o con ocasión del contrato celebrado. Los conflictos   jurídicos surgidos serán debatidos y resueltos ante la jurisdicción competente.    

Parágrafo 4°. Si   dentro de los tres (3) años siguientes a la aprobación del proyecto productivo   por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la entrega de los   bienes inmuebles de la Nación, bajo concesión, arrendamiento o cualquier otra   modalidad contractual no traslaticia de dominio, no se ha dado inicio al   proyecto productivo, será causal de terminación del contrato, devolviendo a la   Nación el respectivo predio y pagando un porcentaje equivalente al 5% del valor   del proyecto, como sanción pecuniaria, que será definido por el Gobierno   Nacional, como sanción pecuniaria. Los recursos recaudados serán destinados al   Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión (FDREI) o quien haga sus veces.   Exclúyase de esta pena pecuniaria a los pequeños productores.    

Artículo 14. De   la retribución por el uso y goce de bienes inmuebles de la Nación. La entrega de   los bienes inmuebles de la Nación, bajo concesión, arrendamiento o cualquier   otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, dará lugar al pago de una   contraprestación dineraria, que será reglamentada por el Gobierno Nacional,   atendiendo las variables relacionadas con el área del terreno y los volúmenes de   producción, sin perjuicio de que estos bienes se integren solo para efectos de   producción con los predios de propiedad privada de los ejecutores del proyecto,   al igual que con los predios cuyo dominio estén en cabeza de pequeños y medianos   productores.    

El valor de la   contraprestación recibida por el Estado, a cambio de la entrega de los inmuebles   de la Nación, será destinada al Fondo de Desarrollo Rural, Económico e   Inversión.    

Parágrafo.   También para la explotación de los bienes inmuebles de la Nación se podrá hacer   uso de las alianzas público privadas, para el desarrollo de infraestructura   pública y sus servicios asociados, en beneficio de la respectiva zona, y de   conformidad con la Ley 1508 de 2012 , o la que haga sus veces.    

Artículo 15. De   los aportes. En las Zidres, el ejecutor del proyecto aprobado por el Ministerio   de Agricultura y Desarrollo Rural podrá: arrendar, utilizar, explotar, adquirir,   recibir en aporte predios obtenidos lícitamente o asociarse con los propietarios   que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo,   hasta completar el área requerida para el proyecto productivo.    

El Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural, en compañía del Ministerio Público, vigilarán el   proceso de adquisición, aporte de los predios y la vinculación del campesino,   trabajador agrario y mujer rural al proyecto.    

Parágrafo. En el   caso de que los aportantes de los predios para el desarrollo del proyecto   productivo tengan la condición de campesinos, mujer rural o trabajadores   agrarios, no se permitirá la existencia de pacto arbitral con el fin de dirimir   diferencias o conflictos, cuando haya lugar a ello.    

Capítulo VI    

De la participación asociativa del pequeño productor    

Artículo 16.   Indemnidad del campesino, mujer rural y/o del trabajador agrario. Cuando el    campesino, trabajador agrario ocupante o poseedor de buena fe, cumpla con los   requisitos que distinguen al pequeño productor y no cuente con título que   acredite la propiedad de la tierra sobre la que este desempeña sus labores   agrarias, el Gobierno nacional garantizará la titularidad de dichos predios   mediante un plan de formalización de la propiedad de la tierra dentro de las   Zidres.    

Artículo 17.   Condición especial para los proyectos productivos que vinculen campesinos,   mujeres rurales, jóvenes rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra. Además de   los requisitos generales previstos en el artículo 30, los proyectos asociativos   que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra   deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros   años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de   tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al   proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal   efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria   de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo.    

Capítulo VII    

Modernización Tecnológica e Innovación    

Artículo 18.   Modernización Tecnológica. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en   coordinación con las entidades del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología y   con los Institutos de Investigación del Sistema Nacional Ambiental y teniendo en   cuenta la agenda de competitividad, definirá una política de generación y   transferencia de tecnología para la estrategia de desarrollo rural, orientada a   mejorar la productividad y la competitividad, optimizar el uso sostenible de los   factores productivos, facilitar los procesos de comercialización y de   transformación, y generar valor agregado, que garantice a largo plazo la   sostenibilidad ambiental, económica y social de las actividades productivas, y   que contribuya a elevar la calidad de vida, la rentabilidad y los ingresos de   los productores rurales.    

Con base en los   lineamientos de dicha política, organizaciones como Corpoica, los centros   especializados de investigación agropecuaria, de silvicultura tropical y   pesquera, el ICA, el Sena, las Universidades y las demás entidades responsables   de la generación y transferencia tecnológica programarán las actividades de   investigación, adaptación y validación de tecnologías requeridas para adelantar   los programas de modernización tecnológica en las Zidres.    

Los servicios de   asistencia técnica y transferencia de tecnología estarán orientados a facilitar   el acceso de los productores rurales al conocimiento y aplicación de las   técnicas más apropiadas para mejorar ía productividad y la rentabilidad de su   producción, y serán prestados a través de las entidades y organizaciones   autorizadas para el efecto por el Gobierno nacional. Las entidades y organismos   o profesionales prestadores de servicios de asistencia técnica y transferencia   de tecnología serán fortalecidos técnica, operativa y financieramente para   cumplir con este propósito.    

Artículo 19.   Parques científicos, tecnológicos y de innovación PCTI. Con el fin de asegurar   el manejo sostenible de los bosques productores, el desarrollo de las industrias   agrícolas y pecuarias y la estabilidad del empleo, se crearán en las zonas   potenciales de producción Parques científicos, tecnológicos y de innovación   PCTI, se fortalecerá la capacitación de la fuerza de trabajo en todas las áreas   del Conocimiento de los bosques productores y el agro y su cultura.    

El Estado, las   empresas y las instituciones de formación y capacitación, contribuirán a   satisfacer esta necesidad, en consonancia con lo establecido en el artículo 12   de la Ley 1753 de 2015. La investigación forestal de acuerdo con el Plan   Nacional de Innovación, Investigación y Transferencia de Tecnologías Forestales   se orientará al enriquecimiento del conocimiento, la innovación, el desarrollo y   transferencia de tecnología; el conocimiento sobre ecosistemas forestales; la   diversidad biológica; su importancia cultural; la evaluación y valoración de los   recursos derivados del bosque; el aprovechamiento de la industria forestal; la   prevención y control de incendios y protección de áreas forestales; las técnicas   agroforestales y silvopastoriles; el desarrollo tecnológico de los productos   forestales; el mejoramiento genético; aspectos económicos relacionados con el   mercado, rendimientos, incentivos, productividad y competitividad; centros de   transformación y zonas francas agroindustriales; y los demás aspectos que   promuevan y apoyen el Desarrollo Forestal Nacional en un marco de competitividad   y desarrollo humano sostenible.    

Capítulo VIII    

De las competencias y de las obligaciones    

Artículo 20.   Aprobación de Zidres. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, previo el   cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente ley, aprobará los   proyectos presentados, atendiendo a criterios de competitividad, inversión,   generación de empleo, innovación, alta productividad, valor agregado,   transferencia de tecnologías y vinculación del capital rural.    

El Ministerio   Público ejercerá la vigilancia de los proyectos con el fin de garantizar la   protección de I los derechos de los campesinos, mujer rural y/o trabajadores   agrarios.    

Artículo 21.   Identificación de las Zidres. La identificación de las áreas potenciales para   declarar una Zidres, será establecida por la UPRA de conformidad con el artículo   10 de la presente ley y de acuerdo con criterios de planeación territorial,   desarrollo rural, estudios de suelo a escala apropiada, información catastral   actualizada y estudios de evaluación de tierras de conformidad a la metodología   establecida por esta entidad.    

La delimitación   de las Zidres identificadas será establecida por el Gobierno Nacional a través   de documento Conpes.    

La aprobación de   cada una de las Zidres se efectuará a través del Consejo de Ministros mediante   decreto a partir de la identificación de las áreas potenciales, su delimitación   y los proyectos productivos propuestos.    

El Gobierno   nacional destinará a la UPRA los recursos requeridos para la elaboración de los   planes de desarrollo rural, así como la planificación e identificación de las   Zidres.    

Para la   delimitación de las Zidres será indiferente que los predios cobijados sean de   propiedad privada o pública.    

Parágrafo 1°. El   informe que elabore la UPRA debe contener un plan de desarrollo rural integral y   un plan de ordenamiento productivo y social de la propiedad en el que   participarán bajo un contexto de cooperación interinstitucional las entidades   que tengan competencia para la regularización de los mismos y se procederá a   sanear las situaciones imperfectas garantizando la seguridad jurídica, previa a   la aprobación del área.    

Parágrafo 2°. La   UPRA deberá remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos   correspondiente, el acto administrativo de identificación y delimitación de las   Zidres, para que se realice la respectiva anotación y publicidad en los folios   de matrícula inmobiliaria, que identificarán a todos los predios que comprenden   dicha actuación.    

Parágrafo 3°.   Cuando en una Zidres se encuentren proyectos productivos cuyos usos del suelo no   se ajusten a las alternativas establecidas por la UPRA, esta, en coordinación   con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las autoridades   departamentales o municipales, establecerá un régimen de transición y   acompañamiento que estimule la reconversión productiva de estos proyectos, hacia   los estándares fijados por la UPRA.    

Capítulo IX    

Del Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión    

Artículo 22.   Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión de los recursos obtenidos de   los contratos de concesión. Créase el Fondo de Desarrollo Rural, Económico e   Inversión, FDREI, como una cuenta especial del INCODER, o quien haga sus veces,   cuyos recursos están constituidos por los ingresos obtenidos de los contratos a   que hace referencia el artículo 8° de la presente ley.    

Los recursos del   fondo serán invertidos preferencialmente en la adquisición de tierras para   campesinos y trabajadores agrarios susceptibles de ser adjudicatarios, de   acuerdo a lo estipulado en la Ley 160 de 1994, por fuera de las Zidres y   obligatoriamente en el sector agropecuario.    

Capítulo X    

Disposiciones generales    

Artículo 23.   Garantía de cumplimiento para la implementación de proyectos productivos en   Zidres. La persona natural, jurídica o la empresa asociativa a quien se le   apruebe la ejecución de un proyecto productivo propuesto para las Zidres, deberá   constituir una garantía de cumplimiento en favor del Estado sobre el monto   inicial de inversión del proyecto aprobado, donde se respalde el inicio de la   ejecución del proyecto productivo en el área autorizada, de conformidad con los   parámetros fijados por la UPRA, por un término de tres (3) años contados a   partir de la aprobación por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo   Rural.    

Artículo 24.   Asociaciones público-privadas. El sector empresarial vinculado a las Zidres y el   Gobierno Nacional podrán pactar Asociaciones Público-Privadas (APP) y   concesiones para el desarrollo de la infraestructura y servicios públicos   necesarios al desarrollo agroindustrial de estas.    

Artículo 25.   Predios en proceso de restitución de tierras. Mientras no exista una decisión   definitiva en firme por parte del Juez o Magistrado Civil Especializado en   Restitución de Tierras, en las Zidres no podrán adelantarse proyectos en predios   sometidos a este tipo de procesos.    

Artículo 26.   Predios con sentencia de restitución en firme. Los predios ubicados en las   Zidres que hayan sido restituidos en el marco de la Ley 1448 de 2011, no podrán   enajenarse durante los dos (2) años siguientes a la fecha de ejecutoria del   fallo de restitución o de entrega, pero podrán vincularse a los proyectos a que   se refiere esta ley.    

Artículo 27.   Zonas afectadas por declaración de desplazamiento forzado. La declaratoria de   una Zidres sobre un área en la que pesa una declaración de desplazamiento   forzado o en riesgo de desplazamiento forzado no podrá efectuarse sin el aval   del Comité Territorial de Justicia Transicional correspondiente.    

Artículo 28.   Predios afectados por medidas de protección contra el desplazamiento forzado. No   podrán adelantarse proyectos en predios ubicados en una Zidres que sean objeto   de medidas de protección individual a causa del desplazamiento forzado, salvo   que medie la voluntad y el levantamiento previo de la medida por parte del   respectivo propietario.    

Artículo 29.   Restricciones a la constitución de las Zidres. No podrán constituirse Zidres en   territorios declarados como resguardos indígenas, zonas de reserva campesina   debidamente establecidas por el Incoder, o quien haga sus veces, territorios   colectivos titulados o en proceso de titulación de las comunidades negras.    

Parágrafo 1°. Los   consejos comunitarios y/o autoridades reconocidas legalmente como representantes   de las zonas de reserva campesina y territorios colectivos titulados podrán bajo   expresa solicitud, avalada por el Ministerio del Interior, solicitar al   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ser incluidos dentro de los   procesos de producción establecidos para las Zidres.    

Parágrafo 2°.   Previo a la declaratoria de una Zidres, se deberá agotar el trámite de consulta   previa de conformidad con el artículo 6° del Convenio 169 de la OIT, siempre y   cuando el Ministerio del Interior certifique la presencia de comunidades étnicas   constituidas en la zona de influencia de la declaratoria.    

Es deber del   Ministerio del Interior liderar y acompañar a la UPRA de manera permanente en el   proceso de consulta previa con las comunidades étnicas cuando sea requerido.    

Artículo 30. No   podrán constituirse Zidres en territorios que comprendan áreas declaradas y   delimitadas como ecosistemas estratégicos, parques naturales, páramos y   humedales.    

Artículo 31.   Facultad reglamentaria. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el   Departamento Nacional de Planeación deberán en un término de seis (6) meses   reglamentar todos los contenidos pertinentes de la presente ley.    

Artículo 32. Vigencia de la ley. La presente ley rige a partir de su   promulgación y deroga todas las leyes y normas que le sean contrarias.”    

1.4.            TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA    

1.4.1.  Admitida la   demanda el día tres (03) de septiembre de dos mil quince (2015), la Sección   Cuarta, Sub Sección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca corrió   traslado a la parte accionada para que rindiera informe acerca de lo que le   compete en la presente acción de tutela.    

1.4.2.     Memorial de coadyuvancia del señor Inti Raúl Asprilla Reyes    

El día cuatro (04) de septiembre de dos mil quince (2015), se recibió de parte   del señor Inti Raúl Asprilla Reyes, obrando en calidad de Representante a   la Cámara por Bogotá, integrante de la Comisión V Constitucional Permanente del   Congreso de la República y ponente del Proyecto de Ley 223 de 2015 Cámara, un   memorial de coadyuvancia en virtud del cual expresó lo siguiente:    

1.4.2.1.                    Refiere que presentó ponencia negativa al Proyecto de Ley 223 de 2015 Cámara   ante la Comisión V y la plenaria de la Cámara de Representantes, por   considerarlo inconveniente políticamente hablando y por haber incurrido en   varios vicios durante su trámite, entre ellos la falta de consulta previa.    

1.4.2.2.                    En su concepto, existe un perjuicio irremediable en cabeza de las comunidades   indígenas, siendo que con la aprobación y puesta en marcha del Proyecto, y en   consecuencia de las Zidres, se podrían afectar sus condiciones de vida y el   núcleo esencial de los derechos fundamentales a la consulta previa y al   territorio que les asiste en virtud de lo dispuesto en los artículos 7, 11, 63 y   329 Superiores y en el artículo 14 del Convenio 169 de la Organización Mundial   del Trabajo.    

1.4.2.3.                    Manifiesta que en efecto, el uso de monocultivos en las zonas aledañas a los   resguardos indígenas, tendría efectos en sus territorios[3], y que además se   afectarían sus aspiraciones territoriales siendo que buena parte de los pueblos   indígenas del país se encuentran a la espera de la culminación de los trámites   administrativos orientados a construir, ampliar, reestructurar o sanear sus   resguardos, en el marco de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2164 de 1995;   conforme concepto proferido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural   (INCODER), los resguardos indígenas constituidos y ampliados en el departamento   del Vichada, ascienden a 32, y están pendientes por resolver 21 solicitudes más[4].    

1.4.2.4.                    Menciona que en virtud del “Plan Salvaguarda del Pueblo Indígena Sikuani de   los Llanos Orientarles de Colombia” -que fue elaborado a raíz de lo ordenado   en el Auto 004 de 2009, proferido por la Corte Constitucional[5]- se   evidencia la relación vital que mantiene el pueblo Sikuani con el territorio, su   visión de conservación y preservación integral del ambiente[6], y además   se señalan las problemáticas más relevantes que enfrenta esta población,   relacionadas con la titularidad y el ejercicio pleno del derecho al territorio y   a la propiedad privada colectiva, el respeto por el ejercicio de la autoridad   tradicional y sus formas de gobierno, ya que; (i) muchos de los   territorios ancestrales no están reconocidos como parte de los resguardos,   porque quedaron fuera de sus linderos titulados; (ii) algunos territorios   de resguardos necesitan saneamiento, otros requieren ampliación debido a la   superpoblación; (iii) el desarrollo e implementación de la política   agroindustrial en la región, modelos como el cercado brasilero, monocultivos de   extensión para la generación de agro combustibles a través de empresas y   compañías multinacionales que ocasionan la progresiva reducción del territorio   ancestral debido al incentivo institucional de la política gubernamental que   favorece a las empresas de monocultivo; (iv) la política sobre la   Altillanura que se promueve por parte del gobierno nacional.    

1.4.2.5.                    Por otro lado, asevera que varios pueblos indígenas amazónicos también se verían   gravemente afectados si se llegaren a constituir las Zidres en los departamentos   de Guaviare, Meta Caquetá y Putumayo, y sobre todo si se desconocen sus   aspiraciones territoriales y su derecho a la consulta previa; señal inequívoca   de tal afectación es que los pueblos Koreguaje, Kofán, Siona, Sicuani, Huitoto,   Kamentsa, Kichwa e Inga fueron incluidos por la Corte Constitucional en el Auto   004 de 2009.    

1.4.2.6.                    En estos términos, considera que excluir las áreas preseleccionadas como Zidres   de los programas de reforma agraria, significaría en la práctica: (i)  vulnerar los derechos fundamentales al territorio y a la consulta previa de las   comunidades indígenas, al desconocer sus aspiraciones territoriales de   constitución y ampliación de resguardos, así como el uso tradicional que hacen   de estos territorios, ya que estas áreas se encuentran superpuestas con las   zonas que fueron proyectadas como Zidres; (ii) vulnerar lo previsto en el   artículo 7 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo,   conforme al cual, los pueblos indígenas tienen derecho a decidir sus propias   prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este   afecte sus vidas, creencias, instituciones, bienestar espiritual y las tierras   que ocupan o utilizan de alguna manera, y a controlar su propio desarrollo   económico, social y cultural.    

1.4.2.7.                    Indica que ante las afectaciones que las Zidres tienen la potencialidad de   generar, durante el trámite de aprobación del Proyecto en la Plenaria de la   Cámara de Representantes, presentó una proposición de adición de un parágrafo al   artículo 19 del Proyecto que buscaba garantizar el derecho fundamental a la   consulta previa de aquellos territorios que comprendan, al menos parcialmente,   zonas de reserva campesina, resguardos indígenas y territorios colectivos   titulados o en trámite de constitución, cuando colindaran con una Zidres; la   cual fue rechazada por la plenaria de la Cámara de Representantes.    

1.4.2.8.                    Afirma que como miembro de la Comisión V, solicitó que se suspendiera el debate   legislativo hasta que se tuviera plena certeza de que el Proyecto no desconocía   las pretensiones territoriales de los pueblos indígenas que habitan en el   departamento del Vichada; por lo que solicitó un informe sobre el asunto al   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), el cual le manifestó que   buena parte del territorio de este municipio está siendo reclamado por las   comunidades indígenas a través de la constitución, saneamiento y ampliación de   sus resguardos.    

1.4.2.9.                    Aduce que ante la duda razonable sobre la necesidad de realizar una consulta   previa frente a la iniciativa objeto de análisis, durante el debate de la   Plenaria de la Cámara de Representantes que se llevó a cabo los días dieciséis   (16) y diecisiete (17) de junio de dos mil quince (2015), nuevamente radicó una   proposición solicitando el aplazamiento del debate para consultar a la   Procuraduría General de la Nación y a la Dirección de Consulta Previa del   Ministerio del Interior sobre el asunto.    

1.4.2.10.               Refiere que la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior,   mediante oficio del siete (07) de julio de dos mil quince (2015), conceptuó que   era necesario un proceso de consulta previa para adelantar el trámite del   Proyecto de Ley No. 223 de 2015[7].    

1.4.2.11.               Manifiesta que la Procuraduría General de la Nación se pronunció en igual   sentido, al emitir un concepto favorable frente a la necesidad de adelantar un   proceso de consulta previa en el trámite del Proyecto[8].    

1.4.2.12.               Alega que en la sesión del veintinueve (29) de julio de dos mil quince (2015),   presentó una constancia ante la Plenaria de la Cámara en virtud de la cual   expuso las respuestas impartidas por las instituciones consultadas –Procuraduría   General de la Nación y la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del   Interior- sobre la necesidad de llevar a cabo el proceso de consulta previa para   tramitar el Proyecto de Ley 223 de 2015, y advirtió que el trámite legislativo   adolecía de un vicio de inconstitucionalidad. No obstante lo anterior, asegura   que el Gobierno Nacional se negó a realizar la consulta previa, y en   consecuencia, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior se   contradijo y profirió otro concepto indicando que no era necesario adelantar el   proceso de consulta previa frente al caso bajo análisis[9].    

1.4.2.13.               Advierte que del nuevo pronunciamiento proferido por la Dirección de Consulta   Previa del Ministerio del Interior, se concluye lo siguiente: (i) el   Gobierno Nacional decidió no dar cumplimiento al proceso de consulta previa   vulnerando así los derechos fundamentales de las comunidades indígenas y el   principio constitucional de diversidad cultural, conforme al cual se reconoce la   existencia de pueblos con formas distintas de organización social, económica,   espiritual y territorial; (ii) la negativa gubernamental a realizar la   consulta previa desconoce el mandato de la Corte Constitucional estipulado en el   Auto 004 de 2009 sobre protección de los derechos fundamentales de las personas   y los pueblos indígenas desplazados por el conflicto armado o en riesgo de   desplazamiento forzado, en el marco de la superación del estado de cosas   inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004.    

1.4.2.14.               Considera que dentro del trámite legislativo del Proyecto de Ley No. 223 de 2015   se desconoció y se vulneró el núcleo esencial del derecho fundamental a la   consulta previa teniendo en cuenta que los espacios de socialización que ofreció   el Gobierno Nacional, se caracterizaron por: (i) brindar un reducido   espacio de discusión, pues durante tres semanas se llevaron a cabo una audiencia   pública y tres foros, que por su corto tiempo no permitieron incluir dentro del   articulado las propuestas y críticas formuladas por los participantes[10];  (ii) sólo en una oportunidad se logró la participación efectiva de los   pueblos indígenas afectados por la iniciativa, lo cual tuvo lugar en la   audiencia pública que se llevó a cabo en territorio indígena (Primavera,   Vichada), no obstante, esto no constituyó el agotamiento del requisito de   consulta previa, pues en el articulado del Proyecto no se incorporaron ninguna   de las modificaciones propuestas.    

1.4.2.15.               En síntesis, menciona que durante el trámite del Proyecto alertó en varias   oportunidades -en primer y segunda debate, así como después de su aprobación en   la Cámara de Representantes y su tránsito hacia la Comisión V del Senado- sobre   la falta de consulta previa que afecta de manera directa a las comunidades   indígenas, sin embargo, en ninguna de estas etapas del proceso se tomaron en   consideración sus advertencias.    

1.4.2.16.               Asevera que a la fecha de radicación del memorial de coadyuvancia, el Proyecto   de Ley No. 223 de 2015 se encontraba haciendo tránsito a la Comisión Quinta del   Senado y que la ley propuesta y aprobada hasta el momento, incorpora en la   legislación nacional algunas normas que afectan directamente a los pueblos   indígenas en sus derechos fundamentales, por lo cual la acción de tutela es   imperativa para efectos de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.    

1.4.3.     Respuesta del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural    

El día diez (10) de septiembre de dos mil quince (2015), el señor Edward Daza   Guevara, obrando en calidad de Coordinador del Grupo de Atención de Procesos   Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural, remitió un informe en virtud de la cual solicitó su   desvinculación de la presente acción de tutela por existir falta de legitimación   por pasiva y carencia de vulneración de derechos, en los siguientes términos:    

1.4.3.1.                    Tras hacer un recuento sobre los hechos expuestos en la acción de tutela,   advierte que de acuerdo con la normatividad vigente, el Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural no tiene competencia respecto de la solicitud del   convocante; el artículo 3º del Decreto 1985 de 2013 dispone que el objeto de   este Ministerio es formular, coordinar y adoptar políticas, planes, programas y   proyectos del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, mientras que   el concepto de consulta previa deviene del Ministerio del Interior, cuyo resorte   funcional y competencial es donde radica la autoridad para emitir aspectos   relacionados con este asunto.    

1.4.3.2.                    En este sentido, indica que el Ministerio en cuyo nombre actúa, no puede ser   condenado en este asunto porque no existe una relación real entre la entidad y   las pretensiones que en su contra formula el accionante, motivo por el cual se   configura la denominada falta de legitimación material en la causa por pasiva.    

1.4.3.3.                    Reitera que de la lectura del texto de tutela, es evidente que los accionantes   interpusieron la acción constitucional principalmente en contra de otras   entidades y que al no existir prueba del nexo de causalidad entre los hechos   relatados y las acciones u omisiones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo   Rural, la presunta responsabilidad que se le pretenda indilgar no tiene ninguna   justificación jurídica o material.    

1.4.3.4.                    Sostiene que el sentido y orientación del Proyecto de Ley acusado se encuentra   en su exposición de motivos, conforme al cual, los trabajadores del campo gozan   de un status constitucional; “es decir, este bien jurídico en tanto tal   encuentra protección constitucional a partir de los artículos 60, 64 y 66 C.P.,   65 y 150, numeral 18 de la Carta (4.2.3.), desde los cuales se advierte el valor   constitucional específico y privilegiado de la propiedad rural y del campesino   propietario”.    

1.4.3.5.                    Arguye que la misma jurisprudencia constitucional otorga un trato diferencial al   trabajador del campo, el cual tiene derecho a organizarse de acuerdo a los   parámetros constitucionales y legales existentes; además  señala que la ley   acusada ofrece un conjunto normativo adecuado y le otorga el sentido y   orientación constitucional en relación con sectores de la población que también   requieren de la seguridad jurídica dentro del alcance dado por el legislador en   una materia de carácter general.    

1.4.3.6.                    Considera que el derecho fundamental a la consulta previa sólo debe agotarse en   aquellos casos o eventos en que el proyecto, obra, actividad, medida   administrativa o legislativa afecte directamente los intereses de las   comunidades indígenas o tribales en su calidad de tales, y no frente aquellas   actividades que se han previsto de manera uniforme para toda la población.    

Por lo cual, dicha obligación únicamente resulta exigible cuando la actividad   pueda “alterar el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le   impone restricciones o gravámenes o por el contrario, le confiere beneficios (…)”[11].    

1.4.3.7.                    Asegura que la jurisprudencia constitucional ha señalado la necesidad de   consultar las medidas administrativas o legislativas de carácter nacional, sin   embargo, estas consultas deben realizarse sobre la base de que tales medidas   tengan un componente étnico o que afecten de manera directa e inequívoca a   alguna comunidad étnica[12].    

1.4.3.8.                    Advierte que la especificidad que se requiere en una determinada medida   legislativa para que en relación con ella resulte predicable el deber de   consulta previa en los términos del literal a) del artículo 6 del Convenio 169   de la OIT, puede ser el resultado de una decisión expresa de expedir una   regulación en el ámbito de las materias previstas en el convenio, o puede   provenir del contenido material de la medida como tal, que, aunque concebida con   alcance general, repercuta de manera directa sobre las comunidades indígenas y   tribales.    

1.4.3.9.                    Manifiesta que en el caso concreto, el Ministerio del Interior dejó claridad   meridiana al establecer que frente al Proyecto no es necesario adelantar el   proceso de consulta previa, como quiera que el mismo no desencadena en una   afectación directa a sujetos colectivos susceptibles de derechos   constitucionalmente protegidos, entendida dicha afectación como una intromisión   intolerable a su calidad de vida y costumbres; “por tanto no es un Proyecto   para desarrollarse en una comunidad perse, el sentido y orientación de la norma   no va dirigida a una población étnica ni el desarrollo de un territorio étnico”.    

1.4.3.10.               Concluye que: (i) la acción de tutela interpuesta no tiene asidero   jurídico teniendo en cuenta que para la expedición del Proyecto de Ley no era   necesario adelantar el proceso de consulta previa, por cuanto en ella no se   prevén disposiciones que contengan la potencialidad de afectar directa y   específicamente los intereses de las comunidades indígenas y tribales capaz de   alterar su estatus como comunidades diferenciadas; (ii) “el principio   medular de división de poderes, en el marco de la Constitución Política como   norma de normas, y de los trámites que se adelantan en el Congreso de la   Republica conforme a la Ley, además de existir otros instrumentos que permiten   de forma idónea demandar las normas que han nacido a la vida jurídica”;   (iii)  el Proyecto de Ley acusado se encuentra en un proceso de confección normativa en   tanto no ha nacido a la vida jurídica, y de ser así, existe en materia del   derecho procesal constitucional instrumentos que permiten a cualquier ciudadano   demandar a través de la acción pública de inconstitucionalidad una ley; (iv)  en el debate surtido en la Comisión Quinta, se evidenció la aclaración en   relación con la posición del Ministerio del Interior, situación que puede ser   verificada en la grabación anexa; (v) un proyecto de ley no tiene efecto   vinculante y teniendo en cuenta su carácter general, no es vulneratorio de   derecho alguno, pues además de la carga argumentativa anterior no ha nacido a la   vida jurídica.    

1.4.3.11.               Conforme a lo anterior, solicita desvincular de la presente acción de tutela al   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por existir falta de legitimación   en la causa por pasiva y por carencia de vulneración de derechos fundamentales.    

1.4.4.              Respuesta del Congreso de la República de Colombia    

Mediante escrito recibido el día once (11) de septiembre de dos mil quince   (2015), el Secretario General del Congreso de la República de Colombia, señor   Gregorio Eljach Pacheco, emitió respuesta a la acción de tutela bajo estudio   en los siguientes términos:    

1.4.4.1.                    Indica que de conformidad con lo previsto en el artículo 150 Superior, al   Congreso de la República le corresponde hacer leyes, no obstante y conforme a lo   establecido en el artículo 29 ibídem, los procesos legislativos no son sólo   originarios del Congreso de la República por cuanto existe la iniciativa popular   y la gubernamental.    

1.4.4.2.                    En consecuencia, sostiene que es exclusivo del poder ejecutivo y no del   Congreso, todo proyecto de ley que dicte, reglamente o reforme otra ley cuya   materia consista en la estructura del Estado; como es el caso del Proyecto   objeto de estudio.    

1.4.4.3.                    Tras citar los artículos 150 y 154 de la Constitución Política, y frente a las   pretensiones de la acción de tutela en relación con el trámite legislativo No.   223 de 2015 Cámara, arguye que la figura de la cesación no existe en el   ordenamiento jurídico y que para que se archive un proceso legislativo se   requiere que se cumplan las causales previstas en la Ley 5 de 1992.    

1.4.4.4.                    Adicionalmente, advierte que el accionante podría presentar demanda de   inconstitucionalidad contra las leyes y actos legislativos que por su contenido   material o por vicios de forma contravengan la Constitución Política.    

1.4.5.              Respuesta de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior    

El día once (11) de septiembre de dos mil quince (2015) se recibió de parte del   señor Álvaro Echeverry Londoño, obrando en calidad de Director de   Consulta Previa del Ministerio del Interior, un escrito de contestación a la   acción de tutela bajo estudio en virtud del cual se argumentó que:    

1.4.5.1.                    Señala que según la parte accionante, el Proyecto de Ley objeto de reclamo “pretende   intervenir territorios colindantes con resguardos indígenas constituidos,   territorios ancestrales y áreas que forman parte de su ámbito territorial (…)   generando una amenaza y afectación potencial a las aspiraciones territoriales de   los pueblos indígenas”.    

Frente a lo cual considera que el anhelo de ampliar los territorios indígenas no   se ha consolidado, mientras que algo que si es real y actual es que la población   campesina de manera integral, requiere de una política clara de aprovechamiento   y fomento del agro que genere riqueza y oportunidades para todos los colombianos   que a bien quieran dedicarse a esos menesteres.    

1.4.5.2.                    Con respecto al argumento planteado por el actor en la demanda conforme al cual   “el propósito del artículo 19 del Proyecto pretende blindar el trámite para   expedir la ley del proceso de consulta previa que le atañe a los pueblos   indígenas, al establecer que no podrán constituirse las Zidres en territorios   que comprendan, siquiera parcialmente, zonas de reserva campesina, resguardos   indígenas y territorios colectivos”, aduce que dicha lectura no es justa   teniendo en cuenta los esfuerzos que el Estado ha realizado para construir   oportunidades en favor de los desprotegidos del agro, y que en sentido   contrario, se busca generar con ello medidas especiales para la protección de   esos territorios.    

1.4.5.3.                    Manifiesta que la existencia de medios jurídicos para defender las porciones   territoriales pertenecientes a las comunidades étnicas, no implica, bajo ningún   presupuesto, que al Gobierno se le prohíba ejercer su iniciativa legislativa,   como tampoco al Congreso dar trámite a proyectos dirigidos a crear beneficios   para las demás porciones del territorio nacional.    

1.4.5.4.                    Alega que en el Proyecto que nos ocupa, el Gobierno propuso al Congreso la   adopción de un mecanismo de planeación para el manejo y aprovechamiento de aquel   territorio cuyas condiciones de accesibilidad y servicios requiere de importante   inversión; propuesta que debe ser valorada en clave de respeto e inclusión   social dentro del ámbito y ejercicio de las funciones propias de las autoridades   nacionales a quienes asiste la obligación de promover y respaldar el desarrollo,   en este caso, del sector agrario; política que obviamente va dirigida en favor   de todo colombiano que desee emprender esa ardua labor.    

1.4.5.5.                    Menciona que tales medidas no son excluyentes sino respetuosas de la   multiculturalidad y que además propenden por el beneficio general de la   población campesina en unas tierras de difícil acceso sobre las cuales se desea   intervenir; la ubicación de las Zidres es determinable, abierta a todos los   colombianos y propende por el respaldo a los proyectos productivos que se   ajusten a los parámetros de la ley.    

1.4.5.6.                    Considera que esa forma de ver el progreso no puede ser entendida como   descalificatoria o excluyente, ya que el Estado, dentro de la constitucionalidad   de sus funciones y obedeciendo su razón de ser, desea poner a disposición de   todos los colombianos aquellas zonas que tienen una buena prospección productiva   agrícola, pero que por su ubicación geográfica, lejanía y baja densidad   poblacional, no son explotadas porque demandan un importante esfuerzo   financiero.    

Así bien, el Proyecto busca incentivar la explotación y adecuación de esas   tierras, entregándolas a manos laboriosas, comprometidas y amantes de las   actividades agrícolas en igualdad de condiciones.    

1.4.5.7.                    Asegura que la iniciativa legislativa objeto de reclamo no constituye una   amenaza y afectación potencial a las aspiraciones territoriales de los pueblos   indígenas, ya que en ninguna parte de su articulado propende por la adopción de   medidas para el uso, aprovechamiento y ordenamiento del suelo con vocación   productiva en zonas rurales.    

1.4.5.8.                    Además advierte que el procedimiento de consulta previa no opera para el caso en   estudio, además, del contenido de la norma surge con claridad el respeto por los   derechos de las comunidades étnicas; conforme al texto del Proyecto, las Zidres   son determinables pero su ubicación no ha sido especificada, de tal modo que no   asiste razón al accionante en calificar que dichas zonas afectan los intereses,   usos y costumbres de las comunidades indígenas.    

1.4.5.9.                    Relata que las Zidres no conforman “un cinturón que comprime resguardos   constituidos y territorios tradicionalmente utilizados por los pueblos indígenas”,   y que esa forma de ver el ejercicio legítimo de la administración del Estado   respecto a su tierra implica que los resguardos no pueden tener vecinos y que el   Estado no puede disponer de lo suyo.    

1.4.5.11.               Plantea las siguientes excepciones a la acción de tutela; (i) el   cumplimiento de un deber constitucional y legal que se materializa en la   propuesta legislativa llamada por el actor, la cual se ocupa de la planeación y   manejo sostenible de los recursos ubicados en territorio de la Nación,   proponiendo la conformación de las Zidres como una herramienta al alcance de   todos; (ii) improcedencia de la tutela por atipicidad fáctica, es decir   que el actor parte de supuestos y juicios de valor subjetivos, no de hechos   consolidados, lo cual permite descartar la vulneración de los derechos llamado   ser tutelados; nótese que las Zidres constituyen un programa y una expectativa   general y que contrario a lo planteado por el actor, al excluirse del Proyecto   el desarrollo de dicho programa deja en evidencia que no existe y que no   existirá perjuicio, amenaza o vulneración de derecho fundamental alguno;   (iii) existencia de otra acción de tutela en otro despacho judicial; en   efecto, asegura que llegó a conocimiento de la Sección Primera, Subsección B del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca una acción de tutela que se ocupa del   mismo asunto, con los mismos argumentos y pretensiones.    

1.4.5.12.               Solicita que se desestimen las pretensiones formuladas en el escrito de tutela,   teniendo en cuenta que: (i) nos encontramos frente a un acto de   administración del Estado al cual asiste el deber de planificar el manejo y   aprovechamiento de los recursos ubicados en su territorio y garantizar su   desarrollo sostenible; (ii)  el Proyecto formula políticas generales y abstractas que propenden por incluir a   la población campesina en general, diseñando las pautas para la conformación de   las Zidres cuya ubicación todavía  no ha sido determinada; aunque sí se   señala en qué lugares no pueden emprenderse, precisamente para proteger derechos   especiales; (iii) al tenor del artículo 3º constitucional, la soberanía   reside en el pueblo, del cual emana el poder público que está instituido para   proteger a las personas “en su vida, honra, bienes, creencias y demás   derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales   del Estado y de los particulares”, y una de las vías que adopta el Gobierno   para cumplir los fines propuestos por el constituyente primario es el trámite   legislativo; escenario en donde confluyen todas las fuerzas representativas del   pueblo colombiano, incluyendo a las comunidades indígenas, negras,   afrodescendientes, palenqueras y raizales, quienes participan en el debate   exponiendo y divulgando sus criterios y su cosmovisión;  (iv) el trámite legislativo del Proyecto no ha culminado y aún está   pendiente su tránsito por el Congreso, cuyos miembros estudian la propuesta de   planificación, manejo y aprovechamiento del territorio y sus recursos naturales   a fin de garantizar el desarrollo sostenible del pueblo, el cual se verá   beneficiado por la constitución de las Zidres que se caracterizarán por ser de   utilidad pública e interés social; (v) ordenar al Estado que se abstenga   de adelantar cualquier iniciativa, según solicita el actor, es contrario al   Estado Social de Derecho y a la concepción de las autoridades públicas. Las   comunidades étnicas siempre estarán involucradas en las iniciativas estatales,   ya que el Estado es el único llamado a adoptar decisiones generales e   incluyentes.    

1.4.5.13.               Concluye que el Estado debe plantear el uso de su territorio, hecho que es   totalmente constitucional, además la población campesina debe beneficiarse de   los proyectos del Gobierno en igualdad de condiciones y las Zidres están   abiertas para todos los colombianos que deseen emprender y asumir el reto.    

1.4.6.     Memorial de coadyuvancia del señor Carlos Julio López Chipiaje    

El día diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016), se recibió de   parte del señor Carlos Julio López Chipiaje, integrante del Resguardo   Indígena Caño Negro, un memorial de coadyuvancia en virtud del cual expresó lo   siguiente:    

1.4.6.1.                    Manifiesta que las Zidres afectan de forma grave los derechos fundamentales de   los pobladores rurales, campesinos, pueblos indígenas y comunidades negras, por   lo que interviene con el fin de apoyar la acción de tutela de la referencia,   ante la vulneración de los derechos fundamentales en que incurre el gobierno   nacional.    

1.4.6.2.                    Indica que las Zidres afectan los territorios de los pueblos indígenas y   comunidades negras que tienen una aspiración y un derecho legítimo a constituir   territorios ancestrales; posibilidad que se verá truncada debido a la prioridad   que el gobierno nacional ha puesto en las Zidres.    

1.4.6.3.                    Sostiene que el texto de la ley no establece ninguna protección sobre los   resguardos indígenas en proceso de ampliación y por otro lado, considera que la   colindancia con las Zidres afectará los recursos hídricos, agroecológicos,   pecuarios y piscícolas ante el alto grado contaminante de las agroindustrias que   se quieren establecer en las Zidres.      

1.4.6.4.                    En este sentido, solicita que se acepten los argumentos expuestos en la acción   de tutela y que se amparen los derechos fundamentales invocados en la misma.    

1.4.7.     Memorial de coadyuvancia de los señores Ángel Edmundo Pasay Miticanoy, Clemente   Arturo Jacanamijoy, Carmensa Jacanamijoy y Jesús Antonio Juagay    

El día diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016), se recibió de   parte de los señores Ángel Edmundo Pasay Miticanoy, Clemente Arturo   Jacanamijoy, Carmensa Jacanamijoy y Jesús Antonio Juagay, un memorial   de coadyuvancia en virtud del cual expresaron lo siguiente:    

1.4.7.1.                    Manifiestan que las Zidres afectan de forma grave los derechos fundamentales de   los pobladores rurales, campesinos, pueblos indígenas y comunidades negras, por   lo que intervienen con el fin de apoyar la acción de tutela de la referencia,   ante la vulneración de los derechos fundamentales en que incurre el gobierno   nacional.    

1.4.7.2.                    Indican que las Zidres afectan los territorios de los pueblos indígenas y   comunidades negras que tienen una aspiración y un derecho legítimo a constituir   territorios ancestrales; posibilidad que se verá truncada debido a la prioridad   que el gobierno nacional ha puesto en las Zidres.    

1.4.7.3.                    Sostienen que el texto de la ley no establece ninguna protección sobre los   resguardos indígenas en proceso de ampliación y por otro lado, consideran que la   colindancia con las Zidres afectará los recursos hídricos, agroecológicos,   pecuarios y piscícolas ante el alto grado contaminante de las agroindustrias que   se quieren establecer en las Zidres.     

1.4.7.4.                    En este sentido, solicitan que se acepten los argumentos expuestos en la acción   de tutela y que se amparen los derechos fundamentales invocados en la misma.    

1.4.8.     Memorial de coadyuvancia del señor Javier Antonio León Díaz    

El día diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016), se recibió de   parte del señor Javier Antonio León Díaz, integrante del Resguardo   Indígena Ríos Siare-Barranco Lindo, un memorial de coadyuvancia en virtud del   cual expresó lo siguiente:    

1.4.8.1.                    Manifiesta que las Zidres afectan de forma grave los derechos fundamentales de   los pobladores rurales, campesinos, pueblos indígenas y comunidades negras, por   lo que interviene con el fin de apoyar la acción de tutela de la referencia,   ante la vulneración de los derechos fundamentales en que incurre el gobierno   nacional.    

1.4.8.2.                    Indica que las Zidres afectan los territorios de los pueblos indígenas y   comunidades negras que tienen una aspiración y un derecho legítimo a constituir   territorios ancestrales; posibilidad que se verá truncada debido a la prioridad   que el gobierno nacional ha puesto en las Zidres.    

1.4.8.3.                    Sostiene que el texto de la ley no establece ninguna protección sobre los   resguardos indígenas en proceso de ampliación y por otro lado, considera que la   colindancia con las Zidres afectará los recursos hídricos, agroecológicos,   pecuarios y piscícolas ante el alto grado contaminante de las agroindustrias que   se quieren establecer en las Zidres.     

1.4.8.4.                    En este sentido, solicita que se acepten los argumentos expuestos en la acción   de tutela y que se amparen los derechos fundamentales invocados en la misma.    

1.4.9.     Memorial de coadyuvancia del señor Carlos Maca Palechor    

El día diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016), se recibió de   parte del señor Carlos Maca Palechor, obrando en calidad de Representante   Legal del Consejo Regional Indígena del Cauca, un memorial de coadyuvancia en   virtud del cual expresó lo siguiente:    

1.4.9.1.                    Arguye que las Zidres afectan de forma grave los derechos fundamentales de los   pobladores rurales, campesinos, pueblos indígenas y comunidades negras, por lo   que interviene con el fin de apoyar la acción de tutela de la referencia, ante   la vulneración de los derechos fundamentales en que incurre el gobierno   nacional.    

1.4.9.3.                    Aduce que en el artículo 29 de la Ley 1776 de 2016 se excluyeron a las   comunidades étnicas de las Zidres, sin antes consultarles si estaban interesadas   o no en constituirlas en sus territorios, por lo que “no se puede tolerar que   el gobierno quiera sobreponerse sobre los derechos de los pueblos indígenas, y   que tome decisiones autoritarias de exclusión sin considerarles. No es de recibo   que una vez constituida la Zidre sean consultados para saber si forman parte de   ella o no, ya que será en los términos del gobierno, no podrán modificar la ley   y la consulta será reducir un derecho fundamental al sometimiento de lo que   ordene el gobierno”.    

1.4.9.4.                    Alega que las Zidres afectan los territorios de los pueblos indígenas y   comunidades negras que tienen una aspiración y un derecho legítimo a constituir   territorios ancestrales; posibilidad que se verá truncada debido a la prioridad   que el gobierno nacional ha puesto en las Zidres.    

1.4.9.5.                    Menciona que el texto de la ley no establece ninguna protección sobre los   resguardos indígenas en proceso de ampliación y por otro lado, considera que la   colindancia con las Zidres afectará los recursos hídricos, agroecológicos,   pecuarios y piscícolas ante el alto grado contaminante de las agroindustrias que   se quieren establecer en las Zidres.     

1.4.10.     Memorial de coadyuvancia de las señoras Clemencia Herrera Nemerayema y Fanny   Kuiru Castro    

El día diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016), se recibió de   parte de las señoras Clemencia Herrera Nemerayema y Fanny Kuiru Castro,   integrantes del Pueblo Indígena Uitoto, un memorial de coadyuvancia en virtud   del cual expresaron lo siguiente:    

1.4.10.1.               Consideran que las Zidres afectan de forma grave los derechos fundamentales de   los pobladores rurales, campesinos, pueblos indígenas y comunidades negras, por   lo que intervienen con el fin de apoyar la acción de tutela de la referencia,   ante la vulneración de los derechos fundamentales en que incurre el gobierno   nacional.    

1.4.10.2.               Precisan que en el artículo 29 de la Ley 1776 de 2016 se excluyeron a las   comunidades étnicas de las Zidres, sin antes consultarles si estaban interesadas   o no en constituirlas en sus territorios, por lo que “no se puede tolerar que   el gobierno quiera sobreponerse sobre los derechos de los pueblos indígenas, y   que tome decisiones autoritarias de exclusión sin considerarles. No es de recibo   que una vez constituida la Zidre sean consultados para saber si forman parte de   ella o no, ya que será en los términos del gobierno, no podrán modificar la ley   y la consulta será reducir un derecho fundamental al sometimiento de lo que   ordene el gobierno”.    

1.4.10.3.               En este sentido, solicitan que se acepten los argumentos expuestos en la acción   de tutela y que se amparen los derechos fundamentales invocados en la misma.    

1.4.11.     Memorial de coadyuvancia de la Asociación Colectivo Derechos Diversidad y Selvas   (DEDISE)    

El día diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016), se recibió de   parte de la señora Paula Álvarez Roa, obrando en calidad de representante   legal de la Asociación Colectivo Derechos Diversidad y Selvas (DEDISE), un   memorial de coadyuvancia en virtud del cual se expresó lo siguiente:    

1.4.11.1.               Asevera que las Zidres afectan de forma grave los derechos fundamentales de los   pobladores rurales, campesinos, pueblos indígenas y comunidades negras, por lo   que interviene con el fin de apoyar la acción de tutela de la referencia, ante   la vulneración de los derechos fundamentales en que incurre el gobierno   nacional.    

1.4.11.2.               Asegura que las Zidres afectan los territorios de los pueblos indígenas y   comunidades negras que tienen una aspiración y un derecho legítimo a constituir   territorios ancestrales; posibilidad que se verá truncada debido a la prioridad   que el gobierno nacional ha puesto en las Zidres.    

1.4.11.3.               Advierte que el texto de la ley no establece ninguna protección sobre los   resguardos indígenas en proceso de ampliación y por otro lado, considera que la   colindancia con las Zidres afectará los recursos hídricos, agroecológicos,   pecuarios y piscícolas ante el alto grado contaminante de las agroindustrias que   se quieren establecer en las Zidres.    

1.4.11.4.               Considera que resulta inaceptable que los procesos de constitución y/o   ampliación de resguardos indígenas estén condicionados por la constitución de   las Zidres; “es de recordar que varios resguardos a nivel nacional llevan   años o desean comenzar estos trámites, y ven en la Ley 1776 de 2016 un obstáculo   real al derecho y autonomía territorial”.    

1.4.11.5.               En este sentido, solicita que se acepten los argumentos expuestos en la acción   de tutela y que se amparen los derechos fundamentales invocados en la misma.    

1.4.12.     Memorial de coadyuvancia de la Pastoral Social Regional Suroriente Colombiano    

El día diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016), se recibió de   parte del señor Luis Enrique Amado Prieto, obrando en calidad de   representante legal de la Pastoral Social Regional Suroriente Colombiano, un   memorial de coadyuvancia en virtud del cual se expresó lo siguiente:    

1.4.12.1.               Manifiesta que las Zidres afectan de forma grave los derechos fundamentales de   los pobladores rurales, campesinos, pueblos indígenas y comunidades negras, por   lo que interviene con el fin de apoyar la acción de tutela de la referencia,   ante la vulneración de los derechos fundamentales en que incurre el gobierno   nacional.    

1.4.12.3.               En este sentido, solicita que se acepten los argumentos expuestos en la acción   de tutela y que se amparen los derechos fundamentales invocados en la misma.    

1.4.13.     Memorial de coadyuvancia de la Pastoral Social e Indígena de Puerto Gaitán   Cumaribo    

El día diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016), se recibió de   parte del señor Héctor Leonardo Cifuentes Vargas, obrando en calidad de   representante legal de la Pastoral Social e Indígena de Puerto Gaitán Cumaribo,   un memorial de coadyuvancia en virtud del cual se expresó lo siguiente:    

1.4.13.1.               Aduce que las Zidres afectan de forma grave los derechos fundamentales de los   pobladores rurales, campesinos, pueblos indígenas y comunidades negras, por lo   que interviene con el fin de apoyar la acción de tutela de la referencia, ante   la vulneración de los derechos fundamentales en que incurre el gobierno   nacional.    

1.4.13.2.               Asegura que las Zidres afectan los territorios de los pueblos indígenas y   comunidades negras que tienen una aspiración y un derecho legítimo a constituir   territorios ancestrales; posibilidad que se verá truncada debido a la prioridad   que el gobierno nacional ha puesto en las Zidres.    

1.4.13.3.               Advierte que el texto de la ley no establece ninguna protección sobre los   resguardos indígenas en proceso de ampliación y por otro lado, considera que la   colindancia con las Zidres afectará los recursos hídricos, agroecológicos,   pecuarios y piscícolas ante el alto grado contaminante de las agroindustrias que   se quieren establecer en las Zidres.     

1.4.13.4.               En este sentido, solicita que se acepten los argumentos expuestos en la acción   de tutela y que se amparen los derechos fundamentales invocados en la misma.    

1.5.            DECISIONES JUDICIALES    

Fallo de instancia- Sección Cuarta, Subsección “A” del Tribunal Administrativo   de Cundinamarca.    

Mediante sentencia del dieciséis (16) de septiembre de dos mil quince (2015), la   Sección Cuarta, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca   resolvió declarar improcedente el amparo constitucional deprecado al considerar   que los accionantes, señores Mateo Estrada Córdoba, Belkys Herrera Mejía y   Robinson López Descanse, no ostentan la representación legal de la Organización   de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana –OPIAC- y por lo tanto no   cuentan con legitimidad por activa para interponer la acción de tutela.    

En efecto se observó por parte del fallador de instancia, que de conformidad con   el Certificado de Existencia y Representación Legal de la OPIAC aportado durante   el trámite de tutela, los actores son miembros principales del Comité Ejecutivo   de la misma, sin embargo la representación legal de dicha organización recae   sobre el Coordinador General o su suplente, sin que se haga mención del nombre   de la persona que ostenta dicha calidad.     

Visto lo anterior, la Sala concluyó que los accionantes no fungen como   representantes legales de la OPIAC y que en ninguna de las pruebas que obran   dentro del expediente existe algún documento que los legitime por activa para   interponer la acción de tutela.    

Por otro lado, se precisó que el día ocho (08) de septiembre de dos mil quince   (2015), esa misma Sala profirió sentencia en virtud de la cual decidió sobre la   acción de tutela interpuesta por los señores Wilson Galindo Hernández y Nelson   Galviz Guacarapare, en calidad de agentes oficiosos del pueblo indígena Sikuani   (expediente No. 25000-23-41-000-2015-01706-00), contra el Ministerio del   Interior, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Congreso de la   República; providencia que tiene identidad de hechos, pretensiones y sujetos, lo   cual también torna improcedente el amparo constitucional deprecado en esta   oportunidad.    

1.6.            ACTUACIONES SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN    

1.6.1.  Mediante auto del   veintiséis (26) de enero de dos mil dieciséis (2016), y para efectos de dar   solución al problema jurídico que por este juicio se propicia, la Sala Séptima   de Revisión de Tutelas resolvió:    

“PRIMERO.-  Por intermedio de la Secretaría General, VINCULAR a este trámite de   tutela al Ministerio de Cultura, a la Corporación Autónoma Regional de la   Orinoquía (CORPORINOQUÍA), a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del   Sur de la Amazonía (CORPOAMAZONÍA), a la Organización Nacional Indígena de   Colombia (ONIC), al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), a la   Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos   (FND), a la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), a la Defensoría   del Pueblo y a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios,   para que en el término de tres (3) días siguientes a la notificación del   presente auto informen a esta Sala de Revisión su concepto frente a los hechos y   pretensiones expuestos en la acción de tutela.    

TERCERO.-    Por  intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR  el presente auto a todas las partes involucradas en el presente asunto y   enviarles copia completa del mismo.”    

1.6.2.     INTERVENCIONES    

En atención al   anterior requerimiento, del nueve (09) al dieciséis (16) de marzo de dos mil   dieciséis (2016), se recibieron por parte de la Secretaría General de esta   Corporación los escritos de intervención ciudadana del Grupo de Defensa Judicial   de la Oficina Jurídica del Ministerio de Cultura, la Corporación Autónoma   Regional de la Orinoquía (CORPORINOQUÍA), la Organización Indígena de Colombia   (ONIC), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), la Federación   Colombiana de Municipios, de la Federación Nacional de Departamentos, la Unidad   de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), la Defensoría Delegada para Asuntos   Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría Delegada   para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría General de la Nación, la   Universidad de los Andes, la Pontificia Universidad Javeriana, la Universidad   Sergio Arboleda, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Libre de   Bogotá, la Universidad Católica de Colombia, la Universidad Santo Tomás, la   Universidad La Salle, la Universidad del Rosario, el Ministerio de Agricultura,   la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, la Sociedad de   Agricultores de Colombia, la Universidad Pedagógica Nacional, el ciudadano   Guillermo Forero Álvarez, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia y   la Universidad del Norte, respectivamente.    

1.6.2.1.                    Grupo de Defensa Judicial de la Oficina Jurídica del Ministerio de Cultura    

El señor Nelson Ballén Romero, obrando en calidad de Coordinador del   Grupo de Defensa Judicial de la Oficina Jurídica del Ministerio de Cultura,   solicita que se declare que no existe vulneración alguna de los derechos   fundamentales invocados por los peticionarios y que por lo tanto se niegue el   amparo constitucional deprecado, en consideración a los argumentos que se   exponen a continuación:    

1.6.2.1.1.    Manifiesta que la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca   el ocho (08) de septiembre de dos mil quince (2015), no merece reproche alguno   en cuanto se ajusta al ordenamiento procesable aplicable a las acciones de   amparo constitucional, por lo que solicita que en la decisión de revisión se   señale que el fallo impugnado debe permanecer incólume.    

1.6.2.1.2.    Indica que los accionantes hacen referencia en su escrito de tutela al oficio   OFI15-000023621-DCF-2500 emitido por la Dirección de Consulta Previa del   Ministerio del Interior, sin hacer referencia al contenido del oficio   OFI15-000026500-DCP-2509 del 24 de julio de 2015, proferido por la misma   autoridad, en el cual se procede a corregir el yerro presentado en el primer   concepto, y en el que luego de un detallado estudio y análisis del proyecto, se   estableció que NO es necesario realizar el trámite de consulta previa.    

1.6.2.1.3.    Las razones que se explicaron en dicho concepto son las siguientes: (i)   el proyecto está dirigido en forma genérica a la comunidad campesina, más no a   la población o grupos indígenas; (ii) el proyecto busca generar un   beneficio para las comunidades a las cuales está dirigido y no se evidencia un   impacto directo respecto de los intereses de grupos indígenas; (iii) la   prohibición expresa que el proyecto establece en su artículo 29,  para la   creación de Zidres en territorios declarados como reservas indígenas o titulados   a comunidades negras.    

1.6.2.1.4.    Sostiene que no existió en el proyecto de ley, ni en su texto definitivo   vulneración alguna al derecho fundamental a la consulta previa de las   comunidades indígenas constituidas, y por ende, no existe vulneración de tales   derechos respecto de los accionantes.    

1.6.2.2.                     Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (CORPORINOQUÍA)    

El señor Jaime Alberto Rodríguez, actuando en nombre y representación de   la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (CORPORINOQUÍA), presentó   concepto frente a los hechos y pretensiones expuestos en la acción de tutela de   la referencia, en los siguientes términos:    

1.6.2.2.1.    Arguye que de conformidad con la jurisprudencia constitucional y el Convenio 169   de la OIT, no cabe duda alguna que se hace obligatoria la consulta previa a los   pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través   de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas   legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, como lo   era en su momento el proyecto de ley 223 de 2015, del que se desprende una   afectación a los pueblos indígenas con incidencia en la región de CORPORINOQUÍA,   aumentando la frontera agrícola y la perturbación de las selvas y sabanas donde   ellos tan tenido sus asentamientos inveteradamente.    

1.6.2.2.2.    Señala que desde la órbita constitucional, se debe proteger el derecho de sendas   comunidades a intervenir en la elaboración de normas y proyectos que afecten su   cotidianidad para que determinen si los cambios introducidos alteran en sumo   grado la pacífica relación natural y el medio ambiente que lo rodean.    

1.6.2.2.3.    No obstante lo anterior, afirma que a esta altura del devenir legislativo se   hace impropia la acción de tutela en razón a que el proyecto se convirtió en una   ley de la república, motivo por el cual, bajo el amparo constitucional de los   artículos 241 y 242 superiores, se debe presentar una demanda de   inconstitucionalidad contra dicha ley, ya sea por su contenido material o por   vicios de procedimiento en su formación.    

1.6.2.3.                    Organización Indígena de Colombia (ONIC)    

El señor Luis Fernando Arias Arias, obrando en calidad de Consejero Mayor   y Representante Legal de la Organización Indígena de Colombia (ONIC), presentó   un escrito en virtud del cual expuso consideraciones sobre la protección de los   derechos territoriales de los pueblos indígenas en Colombia, la historia del   despojo territorial en la Orinoquia colombiana, la conquista y la colonización   de la Orinoquía, las masacres y despojos territoriales, la Orinoquía y su   potencial económico y la explotación de recursos y adjudicación indebida de   baldíos, y además se refirió a las razones específicas por las cuales en el caso   bajo estudio, se debió realizar el proceso de consulta previa a los pueblos   indígenas, y en especial a los de la Orinoquía y la Amazonía colombiana:    

1.6.2.3.2.    Alega que desde el año 1985 existen solicitudes de constitución de resguardos   indígenas y que a la fecha hay pendientes varias solicitudes que llevan más de   20 años en trámite, sin que el Estado colombiano hubiere garantizado un recurso   efectivo para el reconocimiento de su territorio, lo cual va en contravía de la   jurisprudencia interamericana y lo dispuesto en los artículos 21, 25 y 8.1. de   la Convención Americana sobre Derechos Humanos.    

1.6.2.3.3.    Menciona que la creación de las Zidres, al significar una intervención de los   territorios cuya titularidad ha sido solicitada por las comunidades indígenas,   afecta directamente los intereses de los pueblos de la Amazonía, de la Orinoquía   y los de aquellas comunidades que esperan desde hace más de 20 años por la   titulación legal de sus territorios; obviando de esta manera las obligaciones   adquiridas por el Estado colombiano a nivel internacional, y específicamente, lo   previsto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.    

1.6.2.3.4.    Considera que la adjudicación de los territorios indígenas por parte del INCODER   a terceros, ha conllevado al enfrentamiento entre indígenas y colonos, y estos   últimos, para causar terror e intimidación, han recurrido a los actores armados   quienes han utilizado acciones violentas como estrategias de despojo, vulnerando   así los derechos fundamentales de las comunidades étnicas[13].    

1.6.2.3.5.    Asevera que existe por parte del movimiento indígena colombiano una especial   preocupación por el riesgo de exterminio físico y cultural en el que se   encuentran 71 pueblos indígenas, es decir, el 62.7% de los 102 existentes, de   los cuales el Estado sólo ha reconocido 84 documentados hasta la fecha por la   ONIC.    

1.6.2.3.6.    Asegura que de estos 71 pueblos indígenas, la Corte Constitucional, mediante   autos 004 de 2009, 382 de 2010 y 173 de 2012, ha documentado y reconocido que   hasta la fecha existen 36 pueblos indígenas que se encuentran en situación y   riesgo de extinción física y cultural por factores asociados a intereses   económicos en el marco del conflicto armado; entre ellos los pueblos Betoye,   Sikuanu, Kuiva Masiguare, Tsiripo, Wipibes, Yamaleros, Amorúas, Jiw, Hitnu,   Macagúan y Mapayerris, sin que el INCODER hubiere realizado las diligencias   necesarias para titular estos territorios a las comunidades beneficiarias.    

1.6.2.3.7.    Refiere que como muestra de esta política de despojo territorial hacia los   pueblos indígenas de la Orinoquia, existen los siguientes casos: (i) la   comunidad Wazapana Dagua ha solicitado desde octubre de 1998 la   constitución del resguardo indígena al INCODER, entidad que sin darles   respuesta, ha titulado parte de este territorio a terceros en calidad de   “baldíos”, lo que ha generado conflictos territoriales con los colonos invasores   quienes han obligado a la comunidad a desplazarse hacia Venezuela; (ii)  la comunidad de Puerto Colombia o Kanajolito ha solicitado desde el   año 2005 al INCODER la constitución de su resguardo; a la fecha éste trámite se   encuentra pendiente, y a pesar de ello, su territorio fue adjudicado a terceros   que optaron por desalojarlos; (iii) la comunidad Sikuani habitó en   un territorio ancestral denominado la Hacienda Santa Cruz hasta 1994, año en el   cual fueron desplazados por grupos armados al margen de la ley que se apoderaron   del lugar y los sometieron a torturas y tratos violentos; cuando volvieron al   lugar se encontraron con que la empresa Cagill había comprado la Hacienda en   donde habitaban.    

1.6.2.3.8.    Así bien, advierte que el Estado ha desconocido el derecho ancestral al   territorio de los pueblos indígenas de la Orinoquía y su derecho a recuperarlo,   al ser históricamente víctimas de la violencia y del despojo por parte de   terceros; al respecto recuerda que de conformidad con la Corte Interamericana de   Derechos humanos “los miembros de los pueblos indígenas que por causas ajenas   a su voluntad han salido o perdido la posesión de sus tierras tradicionales,   mantienen el derecho de propiedad sobre las mismas, aún a falta de título legal,   salvo cuando las tierras hayan sido legítimamente trasladadas a terceros de   buena fe”[14],   caso éste en el cual los indígenas tienen el derecho a recuperarlas como opción   preferente.    

1.6.2.3.9.    Manifiesta en relación con los casos expuestos en el numeral 1.6.2.3.7., que en   los municipios de Puerto Gaitán y la Primavera se conoce sobre la existencia de   11 procesos policivos de lanzamiento contra comunidades indígenas por parte de   colonos y finqueros, y que estos constituyen un pequeño porcentaje del total   desalojos previstos por el Estado hacia estas comunidades, ya que “la ONIC no   conoce el total de os procesos policivos que actualmente se encuentran en   proceso y los que se han realizado, sin embargo se anexan las actuaciones   policivas de lanzamiento por ocupación de las cuales tenemos conocimiento”.    

1.6.2.3.10.Sobre este punto   indica que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha considerado que no es   aceptable que las reclamaciones territoriales indígenas sean denegadas   automáticamente por el hecho de haberse titulado los territorios a terceras   personas; en cada caso debe hacerse una ponderación teniendo en cuenta las   obligaciones especiales debidas a los pueblos indígenas, además la transferencia   de las tierras reclamadas de propietario en propietario durante un largo tiempo   no es un motivo suficiente para justificar la falta de concreción o   materialización del derecho a la propiedad y a la restitución territorial de los   pueblos indígenas y tribales, ni releva a los Estados de responsabilidad   internacional por dicha falta de materialización.    

1.6.2.3.11.Sostiene que   mediante la constitución de las Zidres lo que se pretende en el fondo es   transformar los títulos irregulares en títulos legales, a través del mecanismo   de las empresas asociativas, que se traducen en la concentración de varios   predios dentro de una Zidres para vincular al campesinado como socio individual,   sin importar si los predios que la conforman son baldíos adjudicados por la   Nación al campesinado, cuyo fin primordial establecido desde el artículo 58   superior, es permitir el acceso a la tierra para mejorar las condiciones de vida   a través de la explotación de las Unidades Agrícolas Familiares.    

1.6.2.3.12.Arguye que los   predios que caigan bajo esta figura, y quienes los trabajan, se obligan a   asociarse con los grandes empresarios que se vean favorecidos por el Gobierno,   entregando en calidad de aporte dichas unidades o vendiéndolas al precio que a   ellos les convenga, so pena de ser expropiados bajo el pretexto de que esta   modalidad de explotación agroindustrial es de interés y utilidad pública.    

1.6.2.3.13.Afirma que las   condiciones de pobreza y abandono en que se encuentran las comunidades indígenas   se debe en parte a la omisión estatal en legalizar sus territorios y al   patrocinio de la acumulación indebida de tierras baldías por parte de   empresarios; situaciones que agravan el empobrecimiento del campesinado y de las   comunidades étnicas.    

1.6.2.3.14.Aduce que al   limitar la constitución de las Zidres únicamente a los resguardos indígenas, se   desconoce de manera flagrante lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 14 del   Convenio 169 de la OIT que establece lo concerniente al reconocimiento de los   pueblos interesados del derecho de propiedad y de posesión sobre los territorios   que tradicionalmente ocupan; por otro lado, también se desconoce la orden legal   de protección, delimitación y demarcación de los territorios que vienen ocupando   ancestral o tradicionalmente las comunidades indígenas, que el Estado tiene   pendiente por cumplir en el marco del Decreto 2333 de 2014.    

1.6.2.3.15.En estos   términos, reitera que con el proyecto bajo análisis se afecta de manera directa,   no sólo a los pueblos indígenas de la Amazonía y la Orinoquía donde inicialmente   se pretenden implementar las Zidres, sino al resto de pueblos que se ubican en   otras regiones del país en donde el gobierno puede en adelante pensar en   conformar estas figuras de desarrollo económico sin antes haber determinado con   precisión la delimitación de los territorios indígenas que no cuentan con   titulación.    

1.6.2.3.17.En este sentido,   exige garantías de protección a los pueblos indígenas mediante la adopción de   medidas de delimitación, demarcación y titulación urgente en los territorios,   antes que dar prioridad y prevalencia a la creación de las Zidres.    

1.6.2.3.18.Finalmente   solicita: (i) revocar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo   de Cundinamarca y amparar los derechos fundamentales a la consulta previa y al   territorio de los pueblos indígenas de Colombia, especialmente aquellos de la   Orinoquía y Amazonía que resultarán perjudicados inicialmente con la aprobación   del proyecto de ley; (ii) ordenar al Estado que adopte todas las medidas   necesarias para garantizar los derechos territoriales de las comunidades   indígenas de la Orinoquía y la Amazonía, consistentes en adelantar con la mayor   agilidad posible los trámites de titulación de los territorios de las   comunidades que tienen pendiente una respuesta efectiva sobre el asunto, así   como las ayudas requeridas para las familias que se encuentran en situación de   desplazamiento forzado; y (iii) ordenar al Gobierno nacional suspender la   celebración de contratos de arrendamiento, concesión o franquicia de bienes   baldíos de la nación, hasta tanto no se clarifiquen las peticiones territoriales   de las comunidades indígenas.    

1.6.2.4.                    Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER)    

La señora Rosa Mary Luque Garzón, obrando en calidad de Coordinadora de   Representación Judicial del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER),   se manifestó en relación con los hechos y pretensiones expuestos en la acción de   tutela, en los siguientes términos:    

1.6.2.4.1.    Se opone a que se vincule y ordene al INCODER a dar cumplimiento a las   pretensiones incoadas por la parte actora, por considerar que dicho Instituto no   vulneró los derechos fundamentales cuyo amparo fue solicitado.    

1.6.2.4.2.    En este sentido, menciona que con respecto a la acción de la referencia, el   Instituto se abstendrá de efectuar pronunciamiento alguno, toda vez que de   conformidad con lo previsto en el Decreto 2365 de 2015, el Gobierno dispuso la   supresión y liquidación del INCODER.    

1.6.2.4.3.    Precisa que en atención a lo previsto en el artículo 3º del Decreto en mención,   el Instituto no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto   social y conservará su capacidad jurídica únicamente para expedir actos,   realizar operaciones, convenios y celebrar los contratos necesarios para su   liquidación y sólo conservará su capacidad para seguir adelantando los procesos   agrarios, de titulación de baldíos, de adecuación de tierras y riego, gestión y   desarrollo productivo, promoción, asuntos étnicos y ordenamiento productivo   hasta tanto entren en operación la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de   Desarrollo Rural, lo cual deberá ocurrir en un término no mayor de dos meses   contados a partir de la fecha de vigencia del citado decreto, término prorrogado   por el Decreto 182 de 2016 hasta el día 6 de marzo de 2016.    

1.6.2.4.4.    En consideración a que los hechos narrados y las pretensiones demandadas por los   peticionarios no aluden a acciones u omisiones administrativas de este   Instituto, concluye que el INCODER en liquidación no se encuentra legitimado en   la causa para responder por las obligaciones plasmadas en la acción de tutela.    

1.6.2.5.                    Federación Colombiana de Municipios    

El señor Gilberto Toro Giraldo, obrando en calidad de Director Ejecutivo   y representante legal de la Federación Colombiana de Municipios, intervino   frente al asunto puesto en su conocimiento mediante oficio No. OPTB-164/16, en   los siguientes términos:    

1.6.2.5.1.    Coincide con lo señalado por el fallador de instancia al considerar que la   acción de tutela no es la vía procedente para debatir el problema jurídico   planteado y que la acción idónea para ejercer sus derechos jurídicos es la   acción pública de inconstitucionalidad.    

1.6.2.5.2.    Hace referencia a los argumentos que expuso durante el trámite del proyecto de   ley objeto de tutela, ante la Comisión Quinta del Senado de la República:    

“La Federación Colombiana de Municipios coincide con la necesidad que tiene   el país de desarrollar modelos institucionales que permitan realizar   intervenciones dirigidas a ofrecer un fuerte impulso al desarrollo económico   local, con énfasis en los municipios de características rurales. Lograr una   profunda transformación de las condiciones de vida de las familias que dependen   de la actividad agropecuaria es requisito indispensable para la paz, toda vez   que el “84.7% del territorio colombiano está conformado por municipios   totalmente rurales, y el 30.4% de la población colombiana vive en zonas rurales”   (DNP, 2015). Pero lo que resulta problemático de ello es que la tercera parte de   esta población vive en extrema pobreza, que la incidencia de la pobreza en las   áreas rurales es el doble que la urbana y que a pesar de representar el 94.4%   del territorio, el sector “ha estado históricamente excluida del poder y de la   toma de decisiones” (MNA, 2013).    

Entendemos que la figura de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico   y Social, Zidres, está orientada por la voluntad política del Congreso y del   Gobierno de buscar estas transformaciones profundas. No obstante, resulta   sumamente preocupante que ello se pretende sin contar con la participación de   autoridades territoriales y desconociendo el principio constitucional de   descentralización y autonomía de las entidades territoriales así como las   competencias municipales en materia de ordenamiento de uso del suelo.    

El hecho de responsabilizar a los municipios de mejorar las condiciones de vida   de los habitantes, en su calidad de célula fundamental del estado colombiano,   justifica la decisión del Constituyente de entregar al gobierno local la   competencia de ordenar su territorio. Porque es el territorio la principal   fuente de riqueza local, y orientar su desarrollo es la decisión estratégica e   indispensable para ofrecer a sus habitantes oportunidades equitativas de   progreso. Aunque una visión nacional y regional hace parte indudable del   ejercicio de planificación, es el municipio quien debe, en consonancia con lo   anterior, ordenar los usos de su jurisdicción”.    

1.6.2.5.3.    En este sentido, asevera que en su momento solicitó al Congreso de la República   que las disposiciones contenidas en el proyecto de ley que pretenden sustraer de   la competencia municipal la ordenación de su propio territorio, fueran   modificadas para abrir paso a una verdadera coordinación y concertación   intergubernamental.    

1.6.2.6.                     Federación Nacional de Departamentos    

El señor   Amilcar David Acosta Medina, obrando en calidad de Director Ejecutivo y   representante legal de la Federación Nacional de Departamentos, rindió concepto   frente a los hechos y pretensiones expuestos en la acción de tutela, en los   siguientes términos:    

1.6.2.6.1.    Aclara que el proyecto de ley establece los requisitos y el procedimiento para   crear y desarrollar las Zidres, sin delimitar las zonas previamente, sino que se   determina entre otros aspectos, las cinco características específicas para su   creación: (i) quedar lejos de los centros urbanos; (ii) implicar   costos elevados de adaptación productiva por sus condiciones agroecológicas y   climáticas; (iii) tener baja densidad poblacional; (iv) presentar   altos índices de pobreza; y (v) carecer de la infraestructura mínima para   el transporte y comercialización de los productos, convirtiéndose en una   herramienta de vital importancia para el desarrollo de las regiones. Asegura que   en los términos del Convenio 169 de la OIT, no todo lo concerniente a los   pueblos indígenas y tribales debe estar sujeto a consulta, puesto que debe   presentarse una afectación directa a los intereses de tales pueblos.    

1.6.2.6.2.    En este sentido, considera que el proyecto de ley objeto de análisis tiene un   carácter general, ya que se encuentra dirigido a las comunidades campesinas como   medida de utilidad pública e interés social, afectando a la generalidad de los   colombianos y a los pueblos indígenas en igual medida.    

1.6.2.6.3.    Conforme a los anteriores planteamientos, considera que el trámite legislativo   de la hoy Ley 1776 de 2016, no vulneró el derecho fundamental a la consulta   previa de las comunidades étnicas.    

1.6.2.7.                    Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA)    

El señor Felipe Fonseca Fino, obrando en calidad de Director General de   la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), se pronunció con respecto   a los hechos y pretensiones formulados en la acción de tutela de la referencia,   en los siguientes términos:    

1.6.2.7.1.    Refiere que a la UPRA, en ejercicio de sus competencias, no le corresponde   funcionalmente desarrollar actividades propias del ejercicio legislativo   previsto por la Ley 5 de 1992, de cara a su Decreto de creación, (4145 de 2011).    

1.6.2.7.2.    Advierte que el proyecto de ley No. 223 de 2015 ha surtido el trámite de ley   correspondiente, habiendo recibido sanción presidencial el día veintinueve (29)   de enero de dos mil dieciséis (2016), por lo que la petición de suspensión del   trámite legislativo carece de sustrato fáctico en tanto el proyecto se ha   convertido en una ley de la república.    

1.6.2.7.3.    Frente al deber de realizar el proceso de consulta previa en el caso concreto,   manifiesta que no es necesario, por cuanto el proyecto en sí mismo no genera   afectación directa de los derechos constitucionales de los pueblos indígenas, y   que siendo consciente el legislador de la relevancia constitucional de sus   derechos, se sirvió excluir sus territorios del área sobre la cual pudiere   declararse una Zidres, como de ello da cuenta el artículo 29 de la Ley 1776 de   2016.    

1.6.2.7.4.    Indica que el derecho fundamental a la consulta previa solo debe ser agotado en   aquellos eventos en que un proyecto, obra, actividad, medida administrativa o   legislativa afecte directamente los intereses de las comunidades indígenas o   tribales en su calidad de tales, y no para aquellas actividades que se han   previsto de manera uniforme para toda la población.    

1.6.2.7.5.    Sostiene que acorde con la jurisprudencia constitucional: (i) en   principio, las leyes, por su carácter general y abstracto, no generan una   afectación directa de sus destinatarios, la cual sólo se materializa en la   instancia aplicativa; (ii)  es entonces claro que, en el caso de las leyes, lo que debe ser objeto de   consulta son aquellas medidas susceptibles de afectar específicamente a las   comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se   han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos; (iii)  en los demás asuntos legislativos, las comunidades étnicas gozarán de los mismos   espacios de participación de los que disponen la generalidad de los colombianos   y de aquellos creados específicamente para ellas por la Constitución, la ley y   los reglamentos, pero no existirá la obligación de la consulta previa.    

1.6.2.7.6.    Arguye que no existe injerencia de la UPRA en la presunta lesión o puesta   efectiva en peligro de los derechos fundamentales de las comunidades indígenas,   al ser evidente de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 1776 de 2016, que no   podrán constituirse las Zidres en aquellos territorios declarados como   resguardos indígenas.    

1.6.2.7.7.    Señala que el sustento constitucional de las Zidres es claro en tanto la   comprensión conjunta de los artículos 65, 333 y 334 superiores, hace posible   concluir que el legislador cuenta con la posibilidad de establecer mecanismos   para promover el desarrollo de proyectos empresariales que impliquen una   explotación sostenible del campo.    

1.6.2.7.9.    Aduce que las figuras con las cuales se pretenda generar las situaciones de   tenencia y uso frene a los predios baldíos se fundamenta en la figura del   contrato de concesión, u otras modalidades contractuales que no impliquen la   transferencia del dominio, en las que se otorga a término definido, prorrogable   de manera limitada y estratégicamente dispuesta para permitir la coexistencia de   la reforma agraria y el desarrollo rural en esquemas de producción que permitan   desarrollar los propósitos de la Constitución Económica y de la Constitución   Agraria.    

1.6.2.7.10.Alega que es   constitucionalmente ajustado y razonable propender por la consecución de   instrumentos que bajo la consigna del interés general permitan la obtención de   alimentos que aseguren la sostenibilidad de la seguridad alimentaria.    

1.6.2.7.11.Frente al derecho   de propiedad a la luz de la jurisprudencia interamericana, sostiene que “cuando   la propiedad comunal indígena y la propiedad privada particular entran en   contradicciones reales o aparentes, la propia Convención Americana y la   jurisprudencia del Tribunal proveen pautas para definir las restricciones   admisibles al goce y ejercicio de estos derechos, a saber: a) deben estar   establecidas por la ley; b) deben ser necesarias; c) deben ser proporcionales; y   d) deben hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad   democrática”[15];   pautas que en su consideración, fueron cumplidas en el proyecto de ley.    

1.6.2.7.12.De conformidad   con lo anterior, llega a las siguientes conclusiones: (i) existe un   balance constitucional adecuado entre las Zidres y los derechos de los pueblos   indígenas; (ii) al encontrarse excluidos los territorios declarados como   resguardos indígenas de las Zidres, no existe vulneración al derecho fundamental   invocado; (iii) el derecho de propiedad consagrado en la Convención   Americana sobre Derechos Humanos, no puede interpretarse aisladamente, sino que   debe hacerse tomando en cuenta el conjunto del sistema jurídico en el que opera,   considerando tanto el derecho nacional como el internacional; (iv) la   legislación interna presenta un marco jurídico favorable acompañado de políticas   y acciones estatales que velan por la aplicación y cumplimiento efectivo de las   normas a las que el propio Estado soberanamente se ha obligado para el acceso de   los indígenas a la tierra y al desarrollo de su cosmovisión sin conculcar sus   derechos fundamentales.    

1.6.2.8.                    Defensoría Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del   Pueblo    

La señora Andrea Liliana Romero López, obrando en calidad de defensora   delegada para asuntos constitucionales y legales de la Defensoría del Pueblo, se   pronunció sobre el asunto bajo análisis en los siguientes términos:    

1.6.2.8.1.    Preliminarmente, pone de presente la necesidad que existe de acumular al   presente proceso el expediente T-5.196.392 contentivo de la acción de tutela   instaurada por el indígena Sikuani Wilson Galindo Hernández contra la Nación,   toda vez que encuentra identidad en el objeto de litigio de ambos casos.    

1.6.2.8.2.    Tras hacer mención al trámite legislativo que se surtió al interior del Congreso   de la República respecto del proyecto de ley objeto de análisis, precisa que   antes de su radicación ante el órgano legislativo, no se adelantó ningún tipo de   consulta previa con las comunidades étnicas que podían verse afectadas con la   constitución de las Zidres. En efecto, en la exposición de motivos (Gaceta   204/2015) no existe constancia alguna respecto de haberse agotado un   procedimiento tendiente a informar las implicaciones de la iniciativa   legislativa e incluir las observaciones de las comunidades étnicas resultado de   ese ejercicio.    

1.6.2.8.3.    Al respecto, menciona que la jurisprudencia constitucional ha considerado que el   cumplimiento del requisito de consulta previa se agota cuando “exista   evidencia de que, con anterioridad a la radicación del proyecto de ley en el   Congreso de la República, la iniciativa haya sido divulgada entre las   comunidades concernidas por las materias de la misma, se haya avanzado en la   ilustración a tales comunidades sobre su alcance y con miras a obtener una   concertación, y se hayan abierto los espacios de participación que sean   apropiados”[16].    

1.6.2.8.4.    Reseña que algunas de las razones por las que se debe realizar la consulta   previa antes de iniciar el trámite legislativo son: (i) permitir que las   comunidades tengan la oportunidad de participar e incidir en la construcción del   proyecto de ley; (ii) que la inclusión de lo acordado durante la consulta   no termine por generar una imposición al Congreso de la República que pueda   coartar su libre autonomía; (iii) que lo acordado en la consulta no   interfiera con lo aprobado en las discusiones ni las ponencias presentadas y   discutidas en cada una de las sesiones previas.    

1.6.2.8.5.    Asevera que por estas razones, la Corte Constitucional se ha pronunciado en   reiteradas oportunidades aclarando que la omisión de la consulta previa, cuando   se trata de normas que afecten directamente a las comunidades étnicas,   constituye una violación a la Constitución Política y a la Convención 169 de la   OIT y un vicio de constitucionalidad.    

1.6.2.8.6.    Asegura que la jurisprudencia constitucional ha identificado un patrón común en   materias que requieren de consulta; aquellas que involucran el territorio, el   aprovechamiento de la tierra rural y forestal o la explotación de recursos   naturales en las zonas en que se asientan las comunidades diferenciadas.    

La Corte ha reconocido que en los casos donde se trate de proyectos que puedan   tener gran impacto en el territorio de las comunidades étnicas, el deber del   Estado no se limita a la realización de proceso de consulta, ya que además debe   obtener su consentimiento libre, informado y previo según sus costumbres   tradicionales.    

1.6.2.8.7.    Advierte que del análisis del caso concreto se puede extraer que los asuntos   contenidos en el proyecto de ley bajo estudio hacen referencia  a una serie   de medidas que inciden de manera directa sobre la apropiación del territorio de   las comunidades étnicas que habitan las zonas de la Altillanura, particularmente   de la comunidad Sikuani, por lo tanto, debieron ser consultados previamente.    

1.6.2.8.8.    En esta medida, manifiesta que coincide con la postura inicial de la Dirección   de Consulta Previa del Ministerio del Interior y la Procuraduría Delegada para   Asuntos Ambientales y Agrarios en el sentido de considerar que era necesario   adelantar un proceso de consulta previa.    

1.6.2.8.9.    Indica que los espacios de participación ciudadana en el marco del trámite   legislativo de este proyecto de ley, puntualmente la audiencia pública que se   llevó a cabo en el municipio de Primavera, a la que asistieron miembros de la   comunidad Sikuani, no puede ser considerada como una consulta previa, toda vez   que no cumple con los requisitos exigidos para ser considerada como tal.    

1.6.2.8.10.En este sentido,   sostiene que las audiencias públicas y demás espacios de participación ciudadana   adelantados durante el trámite de un proyecto de ley en los términos de la Ley 5   de 1992, se diferencian del procedimiento de consulta previa, ya que el Congreso   cuenta con un alto grado de discrecionalidad frente a las observaciones,   propuestas u opiniones ciudadanas formuladas durante estos espacios para   incorporarlas en las ponencias, aunque su no aceptación o inclusión no genere   vicios de trámite.    

1.6.2.8.11.Concluye que la   omisión al proceso de consulta previa en el trámite de la Ley 1776 de 2016   configura una violación de los derechos de la comunidad Sikuani, de las otras   comunidades étnicas que habitan la Altillanura y de otras zonas del país, que   desde la exposición de motivos del proyecto de ley, han sido identificadas por   la UPRA como zonas potenciales de constitución de Zidres.    

1.6.2.8.12.Arguye que la   región de la Orinoquia está conformada por diversos tipos de suelos y se destaca   por poseer un tipo de ecosistema frágil, debido a que sus tierras cuentan con   altos porcentajes de acidez y, por ende, no resultan aptas para la agricultura;   motivo por el cual los pueblos indígenas que las han habitado ancestralmente son   cazadores y recolectores con carácter seminómada.    

1.6.2.8.13.En virtud de lo   anterior, señala que realizar cambios en las formas de explotación y utilización   de las tierras de la Altillanura conlleva indiscutiblemente a impactos no solo   en lo ambiental, sino también en las dinámicas sociales, culturales y económicas   de los habitantes de estos territorios.    

1.6.2.8.14.Afirma que   existen 32 resguardos indígenas en los cuatro municipios de mayor población   ubicados en el departamento del Vichada, mayoritariamente conformados por   población sikuani, quienes enfrentan problemáticas derivadas de la ocupación y   explotación de sus territorios, el irrespeto de los límites y linderos que   demarcan su jurisdicción, la compraventa e invasión de sus territorios que   derivan en despojo, la explotación de recursos mineros y petróleo sin consulta   previa, presencia de actores armados y competencias con otros pueblos indígenas   por recursos vitales para su supervivencia.    

1.6.2.8.15.Aduce que esta   región cumple con los criterios fijados para el desarrollo de las Zidres,   conforme a lo previsto en la Ley 1776 de 2016; esto es, zonas aisladas de   centros urbanos que demandan elevados costos de adaptación productiva de sus   características agrológicas y climáticas, baja densidad poblacional, altos   índices de pobreza y carencia de infraestructura mínima para el transporte y   comercialización de productos.    

1.6.2.8.16.Además, alega que   por tratarse de proyectos de desarrollo regional, implican la ejecución de otro   tipo de obras de infraestructura que, sin duda, impactarían en los territorios   que los pueblos indígenas han ocupado ancestralmente de manera directa e   indirecta.    

1.6.2.8.17.Menciona que la   implementación de este modelo de desarrollo rural, tal y como lo expone la   Procuraduría en su informe, da cuenta de las irregularidades cometidas en la   adjudicación de tierras baldías en el departamento del Vichada, las cuales   terminaron en manos de empresas privadas que tienen interés en implementar un   modelo de producción agrícola fundado en la asociación entre empresarios y   trabajadores agrarios para sanear las irregularidades cometidas frente a los   principios de la Ley 160 de 1994 y del respeto de los territorios indígenas.    

1.6.2.8.18.Advierte que la   Ley 1776 de 2016 no estableció un mecanismo integral de protección de los   territorios indígenas, pues en su artículo 29 no se hizo referencia a la   restricción para constituir Zidres en aquellas zonas donde existen solicitudes   de extensión o constitución de nuevos resguardos, siendo innegables los impactos   que se van a generar en esos territorios rodeados de un modelo de agricultura a   gran escala y la infraestructura requerida para hacerlo viable.    

1.6.2.8.19.Frente a la   procedencia de la acción de tutela en el caso concreto, considera que pese a la   existencia de otro mecanismo judicial idóneo y eficaz de defensa judicial, como   lo es la demanda de inconstitucionalidad, urge abstenerse de aplicar la norma en   el caso concreto y amparar los derechos fundamentales de los solicitantes,   debido a los vicios de constitucionalidad que se presentaron en el trámite   legislativo de la Ley 1776 de 2016.    

1.6.2.8.20.En este sentido   solicita que se ordene inaplicar la norma acusada frente al caso concreto;   alternativa que ha sido empleada por la Corte Constitucional en algunas   oportunidades (sentencia T-111 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).    

1.6.2.8.21.Finalmente y en   relación con el argumento esgrimido por el fallador de instancia sobre la falta   de legitimación en la causa por activa, precisa que se encuentra debidamente   acreditado en los expedientes la condición de indígenas de los accionantes.    

En este orden de ideas, aun cuando desde un punto de vista formalista pueda   cuestionarse su legitimidad para actuar en representación del pueblo indígena   Sikuani, lo cierto es que la vulneración de los derechos fundamentales a la   consulta previa, al acceso a la tierra y el territorio que alegan, también la   hacen a nombre propio, siendo procedente reconocer su legitimidad para actuar en   defensa de sus intereses.     

1.6.2.8.22.Asevera que la   jurisprudencia constitucional ha indicado que “un defecto procedimental por   exceso ritual manifiesto se presenta cuando un funcionario utiliza o concibe los   procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y, por   esta vía sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”, que es el   resultado de la aplicación de disposiciones procesales opuestas a la vigencia de   los derechos fundamentales o por la exigencia irreflexiva del cumplimiento de   requisitos formales o por “rigorismo procedimental que impide el análisis de   fondo del asunto sometido a consideración de la autoridad judicial”[17].    

1.6.2.8.23.Asegura que en el   asunto que ahora ocupa la atención de la Sala de Revisión, la no acreditación de   la calidad de representantes legales de los accionantes no es óbice para   abstenerse de pronunciarse de fondo sobre sus pretensiones, siendo claro que en   todo caso, soportan directamente la vulneración de derechos fundamentales por   ellos alegada, aunque tratan de extender el ámbito de su protección a toda la   comunidad étnica de la cual forma parte.    

1.6.2.8.24.En virtud de los   argumentos expuestos, solicita amparar los derechos fundamentales a la consulta   previa, al acceso a la tierra y el territorio de los accionantes y, en   consecuencia, abstenerse de aplicar la Ley 1776 de 2016 para el caso concreto,   toda vez que se advierten vicios de constitucionalidad en el trámite legislativo   surtido ante el Congreso de la República.    

1.6.2.9.                    Universidad Externado de Colombia    

Los señores Felipe Rodríguez y Jalil Alejandro Magaldi, actuando   en calidad de miembros del Departamento de Derecho Constitucional de la   Universidad Externado de Colombia, se manifestaron frente a los hechos y   pretensiones expuestos en la acción de tutela de la referencia, en los   siguientes términos:    

1.6.2.9.1.    Atendiendo lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, consideran que debe   declarase la improcedencia de la acción de tutela objeto de análisis, teniendo   en cuenta que se presenta una carencia actual del objeto y que existe otro medio   judicial de defensa eficaz para la protección del derecho invocado.    

1.6.2.9.2.    En efecto, indican que en el entretanto en el que la acción de tutela se   desarrollaba en instancias y era seleccionada por la Sala de Revisión de la   Corte Constitucional, el proyecto de ley fue aprobado, sancionado y promulgado,   dando origen a la Ley 1776 de 2016; por lo que se configuró una carencia actual   del objeto.    

1.6.2.9.3.    Por otro lado sostienen que la acción pública de inconstitucionalidad es el   mecanismo de protección del derecho fundamental en cuestión, por lo que “no   estaríamos en un escenario de desprotección de derechos, pues las comunidades   indígenas que sienten que su derecho al territorio ancestral está en peligro de   ser vulnerado por la existencia de una ley, podrían acudir a esta acción para   que la ley deje de surtir efectos en los ámbitos en que sea considerada   contraria a los derechos consagrados en la Constitución”.    

1.6.2.9.4.    Sin embargo, manifiestan que resulta evidente que no se adelantó en el trámite   legislativo del proyecto de ley acusado, un proceso de consulta previa; lo cual   atribuyen al hecho de que no existe una ley orgánica en el Congreso que así lo   ordene, ya que en la Ley 5 de 1992 no se incluyó ningún precepto para proteger   el derecho a la consulta previa dentro del trámite legislativo, lo cual   constituye una omisión legislativa relativa.    

En este sentido, proponen que se exhorte al órgano legislativo y al Ministerio   del Interior para que se reforme la Ley 5 de 1992 en aras de subsanar la   referida omisión legislativa relativa.    

1.6.2.9.5.    Por último aclaran que si bien la tutela no procede contra normas generales y   abstractas, en caso de que alguna situación particular que con base en esta ley   genere una afectación directa a las comunidades indígenas, procede la acción de   tutela para proteger su derecho fundamental colectivo.    

1.6.2.10.      Universidad Católica de Colombia    

El Rector de la Universidad Católica de Colombia, señor Francisco José Gómez   Ortíz, presentó escrito en el cual se pronunció sobre el debate jurídico que   dio origen a la acción de tutela de la referencia, en los siguientes términos:    

1.6.2.10.1.Aduce que el   Proyecto de Ley 223 de 2015 cumplió con todas las etapas del proceso legislativo   y se convirtió en la Ley 1776 de 2016, publicada en el Diario Oficial No. 49.770   del veintinueve (29) de enero del mismo año, por la cual se crean y desarrollan   las Zidres.    

1.6.2.10.2.Alega que según   la jurisprudencia constitucional, cuando se ve afectada la identidad étnica y   cultural de las comunidades indígenas y afrodescendientes, por la omisión del   deber de consulta previa frente a la adopción de cualquier medida de carácter   legislativo o administrativo, se puede generar la inconstitucionalidad de la   respectiva ley o la nulidad de la decisión administrativa.    

1.6.2.10.4.Precisa que de   conformidad con los antecedentes vertidos en el Auto del veintiséis (26) de   enero de dos mil dieciséis (2016) expedido por el Magistrado Ponente, Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub, y del contenido del Proyecto de Ley No. 233 de 2015, se   llega a la conclusión de que previo al trámite de éste en las comisiones y en   las plenarias de las cámaras, era necesario llevar a cabo la consulta previa a   las comunidades indígenas que podrían verse afectas con el mismo.    

1.6.2.10.5.No obstante lo   anterior, considera que como ya se expidió la Ley 1776 de 2016, la tutela   actualmente carece de objeto y por lo tanto, el mecanismo procesal que es viable   es la acción pública de inconstitucionalidad.    

1.6.2.11.               Universidad de los Andes    

El apoderado general de la Universidad de los Andes, señor Eduardo Antonio   Zorro Rubio, agradeció la invitación realizada por el despacho y se excusó   por no poder presentar consideración alguna frente al problema jurídico   planteado, toda vez que la Universidad “en la actualidad se encuentra en   desarrollo de labores académicas y no cuenta con personal suficiente para   acometer esta actividad”.    

1.6.2.12.               Universidad Libre    

El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la   Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, señor Jorge Kenneth   Burbano Villamarin, se refirió a los hechos y pretensiones expuestos en la   acción de tutela de la referencia, en los siguientes términos:    

1.6.2.12.1.Se plantea como   primera cuestión, si es procedente la acción de tutela contra actos que se han   transformado o que han mutado; en el caso particular se habla de un proyecto de   ley que se ha transformado en una ley de la República.    

1.6.2.12.2.Frente al   anterior interrogante, asevera que en el ordenamiento jurídico colombiano se   distingue entre dos acciones constitucionales a saber; la acción de tutela que   procede contra acciones concretas del Estado, y la acción de constitucionalidad,   que procede contra normas generales y abstractas, como leyes, decretos ley y   actos legislativos. Estas dos acciones son rígidas, es decir que no permiten que   un objeto pueda migrar de un procedimiento a otro sin dificultad.    

1.6.2.12.3.Se pregunta si la   transformación del trámite legislativo en ley de la República, puede subsumirse   dentro de la figura de la carencia actual del objeto por daño consumado o por   hecho superado; al respecto asegura que no hay lugar al fenómeno del hecho   superado porque el proyecto de ley enjuiciado ya es ley de la república, y   tampoco hay daño consumado porque aún existe plenamente la violación del derecho   fundamental a la consulta previa.    

1.6.2.12.4.Igualmente se   plantea si la teoría de la técnica procedimental resulta aplicable al caso   concreto, y al respecto precisa que en sentencia T-382 de 2006 la Corte   Constitucional determinó en qué casos procede la acción de tutela contra   trámites legislativos: (i) las acciones de tutela proceden   excepcionalmente contra trámites legislativos, siempre y cuando se desconozca el   núcleo esencial de la consulta previa y no se permita la participación de los   afectados conforme a las reglas de participación ciudadana consagradas en la Ley   5 de 1992; (ii) las acciones de tutela contra trámites legislativos   procederá, siempre y cuando el acto no haya mutado, es decir, aún se encuentre   en proceso deliberativo y, por tanto, no se haya convertido en ley de la   república, porque en este último caso procederá la acción pública de   inconstitucionalidad. En este entendido, y frente al caso bajo análisis,   considera que como la ley que creó las Zidres ya nació a la vida jurídica, el   mecanismo idóneo para controvertirla es la acción pública de   inconstitucionalidad y no la acción de tutela.    

1.6.2.12.5.No obstante,   asevera que lo anterior no significa que la Corte Constitucional no pueda   estudiar el fondo del asunto, pues ello consistiría en prolongar una posible   amenaza o vulneración del derecho fundamental, especialmente si se tiene en   cuenta los tiempos que se toma esta Corporación para decidir sobre un asunto de   constitucionalidad de una ley.    

1.6.2.12.6.Así bien,   concluye que la Corte debería estudiar si existió o no la vulneración del   derecho fundamental a la consulta previa, para después: (i) declarar la   vulneración del derecho fundamental; (ii) declarar, sin embargo, la   improcedencia de la acción; y (iii) ordenar a los afectados a acudir a la   acción pública de inconstitucionalidad, la cual debería fallarse prontamente,   gracias al establecimiento de la vulneración.    

1.6.2.12.7.Frente a lo   planteado, manifiesta que en su opinión: (i) sí se vulneró el derecho   fundamental a la consulta previa, pues a las comunidades indígenas no se les   permitió un debate claro en lo pertinente a la destinación de bienes baldíos de   los que eventualmente pueden ser titulares de dominio y que por medio de la   nueva ley se podrán destinar a las Zidres; (ii) resulta lesivo que la   ley, en si artículo 29, indique que no podrán constituirse Zidres en territorios  declarados como resguardos indígenas; queriendo ello significar que si se   llegare a encontrar en alguna zona, a una comunidad indígena no declarada, ésta   no tendría el amparo de la consulta previa; (iii) se cuestiona por qué no   se le permite a los resguardos indígenas, a las zonas de reserva campesina o a   las comunidades negras que habitan en las zonas de implementación de las Zidres,   obtener los beneficios que dicha ley pretende.    

1.6.2.12.8.Advierte que los   foros y audiencias públicas que se adelantaron durante el trámite del proyecto   de ley, no constituyen un cumplimiento a la obligación constitucional del   perfeccionamiento del derecho a la consulta previa, pues “no tendrán valor de   consulta previa (…) los procesos de diálogo o información realizados con   organizaciones indígenas que no han sido expresa y específicamente delgadas para   ello por las autoridades tradicionales de las comunidades específicamente   afectadas por los proyectos”[18].    

1.6.2.12.9.Llega a las   siguientes conclusiones: (i) es improcedente la acción de tutela, dado   que si bien la vulneración del derecho fundamental invocado resulta lesionado   con el trámite del proyecto de ley por ausencia de convocatoria de la consulta   en su trámite, la normativa ya es ley de la República, aun cuando la vulneración   del derecho persiste en abstracto, pero el medio invocado no es el idóneo para   satisfacer sus derechos; (ii) la Corte Constitucional deberá sin embargo   comprobar la vulneración del derecho fundamental a la consulta previa, y si esta   se configuró, debería emitir un numeral en la parte resolutiva en el cual ordene   acudir a la acción de inconstitucionalidad y fallarlo prontamente, con las   conclusiones obtenidas en la tutela.    

1.6.2.13.               Pontificia Universidad Javeriana    

Los señores Jerónimo Antía Pimentel y Juan Manuel Suárez Murillo,   en su condición de estudiantes y miembros del grupo de Acciones Públicas de la   Pontificia Universidad Javeriana, intervinieron para referirse a las razones de   la acción de tutela de la referencia, en los siguientes términos:    

1.6.2.13.1.Manifiestan que   en virtud del principio de diversidad que reconoce la Constitución Política, el   ordenamiento jurídico debe velar por la protección de aquellos grupos   minoritarios que se encuentren en una situación en la que puedan verse afectadas   sus costumbre y tradiciones, y en ese sentido, siempre que exista riesgo de   afectar a una comunidad étnica por algún proyecto, debe consultársele si está de   acuerdo o no con el mismo.    

1.6.2.13.2.Indican que el   derecho al territorio, que se encuentra previsto en los artículos 58, 63 y 329   superiores, juega un especial rol dentro del ordenamiento jurídico colombiano,   al darle especial relevancia al principio de diversidad y pluralidad que   consagra nuestra Carta Política.    

1.6.2.13.3.Frente al caso   concreto, sostienen que las entidades accionadas han vulnerado los derechos   fundamentales a la consulta previa y al territorio de las comunidades indígenas   de la Amazonía colombiana, ya que éstas han habitado sus territorios y los han   convertido en su ámbito de expresión y expansión cultural, por lo que tienen   derecho a que se surta el trámite de consulta previa respecto a la   implementación del Proyecto de Ley 223 de  2015.    

1.6.2.14.               Universidad Sergio Arboleda    

El Departamento de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la   Universidad Sergio Arboleda, representado por el señor David Andrés Gama   Flórez y por su decano, señor José María del Castillo Abella, se   pronunciaron sobre la necesidad de surtir el proceso de consulta previa con   respecto al Proyecto de Ley No. 223 de 2015, en los siguientes términos:    

1.6.2.14.1.Arguyen que las   áreas territoriales que podrían ser susceptibles de ser consideradas como   Zidres, se encuentran principalmente ubicadas en los departamentos del Meta,   Vichada, Caquetá y Putumayo, los cuales se encuentran ligados desde tiempo atrás   a territorios pertenecientes a pueblos indígenas y a sus tradiciones y   actividades de subsistencia.    

1.6.2.14.2.Señalan que   conforme al ordenamiento jurídico colombiano y a la jurisprudencia   constitucional, quien desarrolle un proyecto o alguna actividad que afecte o que   pueda incidir sobre las comunidades étnicas, ésta en la obligación de solicitar   certificación de presencia o no de comunidades étnicas, y con base en dicha   certificación, se determinará      si es necesario   adelantar el proceso de consulta previa.    

1.6.2.14.3.Afirman que es el   mismo Estado el llamado a garantizar la protección de los derechos de los grupos   étnicos del país, promoviendo acciones tendientes a la protección y goce de los   mismos de una manera eficaz, buscando que las diferencias económicas, sociales y   culturales con ocasión de sus tradiciones y formas de vida, no se conviertan en   un obstáculo para su disfrute, aplicación y protección.    

1.6.2.14.4.Frente al caso   concreto, aducen que con ocasión de la omisión que se observa al no surtirse el   proceso de consulta previa con respecto al proyecto de ley referido, se   vulneraron los derechos fundamentales invocados, por lo que solicitan que se   conceda el amparo constitucional y se ordene al Congreso de la República   disponer la cesación del trámite legislativo del Proyecto y su archivo, hasta   que se realice el proceso de consulta previa.    

1.6.2.15.               Universidad Santo Tomás    

El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás, señor Ciro   Nolberto Guechá Medina, y el profesor de derecho internacional de los   derechos humanos de la misma facultad, señor Carlos Rodríguez Mejía,   intervinieron en el asunto que por este juicio se propicia y al respecto   presentaron los argumentos que se exponen a continuación:    

1.6.2.15.1.Comparten los   argumentos expuestos por los accionantes, como consecuencia de la notoria   violación al derecho fundamental y humano a la consulta previa, que a su vez es   criterio esencial para la consecución de otros derechos humanos como la   alimentación, la vivienda, la educación, la recreación y la libertad de culto   que permiten a los miembros de las comunidades indígenas desarrollar un proyecto   de vida digno dentro de sus parámetros culturales.    

1.6.2.15.2.Mencionan que la   Constitución Política propugna por un modelo de Estado que acepta que en   Colombia no existe una cultura homogénea, sino diversas manifestaciones   culturales que fundamentan la nacionalidad y que conviven en condiciones de   igualdad y dignidad; por lo cual, en el texto constitucional se incluyeron   distintos espacios de participación y reconocimiento para lograr que esas   minorías accedieran a las oportunidades disponibles para los demás integrantes   de la sociedad.    

1.6.2.15.3.Precisan que la   posibilidad que tienen los pueblos étnicas de elegir a sus congresistas bajo la   modalidad de circunscripción nacional especial, es una herramienta jurídica   ideada para preservar a esas comunidades diferencias, garantizando su identidad   como minoría étnica y cultural, organizadas y reguladas mediante sus propias   tradiciones.    

1.6.2.15.4.Consideran que   estas disposiciones aspiran a evitar que los asuntos de interés de las   comunidades étnicas queden resignados a la voluntad del gobernante de turno; su   propósito es asegurar que el derecho a la participación de los pueblos   tradicionalmente discriminados no se convierta en una norma de papel, y que, en   lugar de ello, puedan incidir efectivamente en las decisiones del Estado,   especialmente en aquellas que les afecten.    

Precisamente, el derecho a la participación democrática de sectores excluidos   funge como base del Estado constitucional y el reconocimiento de su identidad,   implica obligaciones que a su vez son derechos fundamentales de estas   poblaciones.    

1.6.2.15.5.Reseñan que la   jurisprudencia nacional ha desarrollado criterios de armonización con la   normatividad y jurisprudencia internacional, que consideran que los asuntos   tratados en los procesos legislativos o normativos que comprometan la   construcción de proyectos de infraestructura en territorios de interés de las   comunidades indígenas, deben consultarse previamente a estos, considerando   incluso el potencial de afectación directo que dicha medida pueda provocar en la   comunidad y que no generaría en los demás miembros de la sociedad.    

1.6.2.15.6.Aseveran que la   determinación de los territorios como Zidres afecta directamente los intereses   de las comunidades indígenas, pues de estos derivan la consecución de la   estabilidad,  el desarrollo y la supervivencia; ello teniendo en cuenta que   los indígenas se relacionan de manera espiritual y física con el territorio y   constituyen una cosmovisión que entrelaza territorios para la configuración de   cinturones donde se desarrolla su  cultura, sin que medio necesariamente   una relación de posesión sobre estos.    

1.6.2.15.7.Refieren que las   reuniones y foros que ofreció el gobierno nacional para informar a la comunidad   sobre los alcances y beneficios de las Zidres, no satisfacen los fines del   proceso de consulta previa que busca la construcción colectiva y consensuada de   proyectos que afecten los intereses de las comunidades amparadas por dicha   acción.    

1.6.2.15.8.Por otro lado,   relatan que a la luz de la jurisprudencia interamericana, el territorio de los   pueblos indígenas no se circunscribe a la porción que ocupan o que constituye el   resguardo demarcado por la ley; “los derechos territoriales de los pueblos   indígenas y tribales y de sus miembros se extiende sobre la superficie   terrestre, y sobre los recursos naturales que están sobre dicha superficie y en   el subsuelo (…)”[19].    

1.6.2.15.9.No obstante lo   anterior, advierten que al momento de seleccionar para revisión la tutela de   este escrito, el proyecto de ley se convirtió en ley sancionada por el   Presidente de la República bajo el No. 1776 de 2016, por lo que si bien está   claro que debió surtirse el proceso de consulta previa en el caso concreto, la   acción de tutela es improcedente.    

1.6.2.15.10.                          En consecuencia proponen que se tome alguna de la siguientes dos decisiones:   (i)  ordenar al Gobierno Nacional abstenerse de emitir reglamentación alguna respecto   de la Ley 1776 de 2016 cuando se trate de afectar territorios de los pueblos   indígenas o de comunidades tribales, y se les conceda a los accionantes un plazo   de un mes para interponer la acción de inconstitucionalidad en contra de la   mencionada ley, con el ánimo de proteger la democracia y la seguridad jurídica;   (ii) de encontrarse que las normas de la ley son constitucionales, se ordene   que cualquier desarrollo de las normas que afecten territorios de pueblos   indígenas o tribales sea objeto de consulta previa.    

1.6.2.16.               Universidad De La Salle    

El Rector de la Universidad De La Salle, señor Carlos G. Gómez Restrepo,   se pronunció acerca de los hechos y pretensiones expuestos en la acción de   tutela de la referencia, en los siguientes términos:    

1.6.2.16.1.Manifiesta que   con el propósito de aumentar la productividad en el campo colombiano, el   Gobierno Nacional promovió el proyecto que concluyó en la expedición de la Ley   1776, sancionada el veintinueve (29) de enero de dos mil dieciséis (2016) por el   Presidente de la República, mediante la cual se han creado las Zidres que   permitirán implementar y desarrollar proyectos productivos asociativos,   promoviendo la inversión con la creación de instrumentos de fomento, incentivos   y cofinanciación.    

1.6.2.16.2.Indica que de   conformidad con el artículo 1º de la ley en mención, las Zidres son porciones   del territorio colombiano que se ubicarán en terrenos aislados de los centros   urbanos más significativos, que demandan elevados costos de adaptación   productiva por sus características agrológicas y climáticas, con baja densidad   poblacional, con altos índices de pobreza y que carecen de infraestructura   mínima para el transporte y comercialización de sus productos    

1.6.2.16.3.Sostiene que la   ley objeto de análisis: (i) no afecta directamente a las comunidades   indígenas, tribales y afrodescendientes, ni regula aspectos vinculados a su   identidad étnica o cultural, o altera de manera alguna su estatus como   comunidad, conteniendo disposiciones que se han previsto de manera general para   incentivar en Colombia la productividad en lugares deprimidos, incultos o de   difícil desarrollo por sus condiciones particulares; (ii) excluye   expresamente del ámbito de aplicación de la ley a las comunidades objeto de   protección y a sus territorios, tal como lo prevé el artículo 29 de la misma.    

1.6.2.16.4.Así las cosas,   solicita no acceder a las pretensiones formuladas en la demanda por inexistencia   de la violación de los derechos fundamentales invocados, negar la tutela por   carencia de legitimidad en la causa, al igual que la improcedencia ante la   posibilidad de otros medios judiciales y la no comprobación de un perjuicio   irremediable; puesto que de ninguna manera se ve afectado el interés general y   mucho menos está probada la violación a un derecho fundamental que permita darle   tramite a la presente acción de tutela.    

1.6.2.16.5.No obstante lo   anterior, solicita que se insista desde la Corte Constitucional, en que las   Zidres no podrán, en su implementación, afectar los territorios protegidos, y si   bien el espacio territorial puede estar diferenciado, la integralidad   ecosistémica en el territorio deberá privilegiar las condiciones de vida natural   y la productividad en los territorios protegidos por la norma de consulta   previa; para lo cual el Ministerio de Agricultura, el Ministerio del Medio   Ambiente y Desarrollo sostenible, las Corporaciones Autónomas y las propias   autoridades indígenas, afros, Rom o los campesinos de las zonas de reserva,   deberán estar atentos a los impactos que las Zidres puedan ocasionar.    

1.6.2.16.6. Finalmente   señala que en torno a la “Ley Zidres”, es necesario profundizar, por sus   repercusiones, en cuestiones como: (i) la asignación de tierras de la   nación a os particulares, los modelos nuevos de tenencia y posesión de la tierra   y la manera como se incluirán las víctimas del conflicto, los moradores   históricos de los territorios y las oportunidades de un desarrollo rural   territorial y equitativo; (ii) la redefinición que esta ley conlleva en   lo relativo a la protección de las Unidades Agrícolas de Familiares; (iii)  la viabilidad de la agricultura familiar; (iv) el problema neurálgico de   la conservación y sostenibilidad ambiental de los ecosistemas frágiles que   queden integrados en las Zidres; (v) la cuestión de la autonomía y la   seguridad alimentaria; (vi) la legitimidad en términos de desarrollo   económico y de justicia social, de adjudicar subsidios a grandes agro industrias   y a pequeños productores familiares, en oposición a la necesidad de proveer   bienes públicos en una situación de escasez de recuso; el manejo del conflicto y   el pos conflicto en las regiones en donde se aplicaría la ley.    

1.6.2.17.               Universidad del Rosario    

Rocío del Pilar Peña Huertas, docente de carrera del Colegio Mayor de Nuestra   Señora del Rosario, y Ricardo Álvarez Morales, investigador del referido   centro educativo, se pronunciaron sobre los hechos y pretensiones expuestos en   la acción de tutela de la referencia, en los siguientes términos:    

1.6.2.17.1.Afirman que la   jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad de adelantar   consultas previas frente a medidas legislativas que tienen la virtualidad de   producir una afectación en la identidad cultural de las comunidades étnicas y   que además genera un impacto directo, específico y particular en dichas   comunidades.    

1.6.2.17.3.Reiteran que   tanto legal como jurisprudencialmente, se acredita que este tipo de medidas   legislativas generan una afectación directa sobre las poblaciones étnicas, ya   que “la regulación de la propiedad agraria en la que se encuentran asentadas   las comunidades indígenas y tribales, es un asunto de especial relevancia para   la definición de su identidad”[20].    

1.6.2.17.4.Frente al deber   de adelantar el proceso de consulta previa antes de la radicación del proyecto   de ley que se deriva de una serie de subreglas creadas por la jurisprudencia   constitucional, precisan que en Gaceta 204 de 2015 se publicó el Proyecto de Ley   233 de 2015 en Cámara de Representantes con su correspondiente exposición de   motivos por parte del Ministerio del Interior, pero no se hace referencia al   cumplimiento de esta exigencia.    

Mencionan que a lo sumo, lo que se ha encontrado es un escenario de   socialización que no se compadece con los requisitos de la consulta previa.    

1.6.2.17.5.Aseveran que las   Gacetas con fechas posteriores en las que se consigna el trámite que se la ha   dado al proyecto, dan cuenta de la existencia de opiniones tendientes a señalar   la necesidad de adelantar la consulta previa por parte de los miembros de la   Cámara de Representantes y de funcionarios del Ministerio del Interior.    

1.6.2.17.6.En consecuencia,   solicitan que se ampare el derecho a la consulta previa en favor de los   accionantes, en la medida en que se acreditó de manera suficiente que para el   trámite de este tipo de proyectos de ley no sólo es necesario que se surta el   trámite de consulta previa, sino que dicho trámite debe adelantarse y aprobarse   de manera anterior a su radicación; situación que en el presente caso no se dio.    

1.6.2.18.               Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural    

El Coordinador del Grupo de Atención de Procesos Judiciales de la Oficina   Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, señor   Edward Daza Guevara, se pronunció frente a los hechos y pretensiones   expuestos en la acción de tutela bajo análisis, en los siguientes términos:    

1.6.2.18.1.Asegura que al   Ministerio no le es predicable la competencia frente a la materia objeto de la   acción en los términos del Decreto 1985 de 2013, toda vez que no existe relación   real entre la entidad y las pretensiones que en su contra formula la parte   actora, motivo por el cual se configura la falta de legitimación en la causa por   pasiva.    

1.6.2.18.2.Por otro lado,   refiere que la Ley 1776 de 2016 tiene un sentido y orientación que se extraen de   su exposición de motivos; la jurisprudencia otorga un trato diferencial a los   trabajadores del campo, quienes tienen derecho a organizarse de acuerdo a los   parámetros constitucionales y legales existentes.    

1.6.2.18.3.Considera que el   derecho fundamental a la consulta previa solo debe agotarse en aquellos casos o   eventos en que el proyecto, obra o actividad, medida administrativa o   legislativa afecte de manera directa los intereses de las comunidades étnicas en   su calidad de tales, y no para aquellas actividades que se han previsto de   manera uniforme para la generalidad de la población.    

1.6.2.18.4.En este sentido,   alega que la autoridad administrativa en materia de consulta previa, dejó   claridad meridiana al establecer dicha Dirección que no es necesario adelantar   el proceso de consulta previa frente al acto legislativo en mención, como quiera   que el mismo no desencadena en una afectación directa a sujetos colectivos   susceptibles de derechos constitucionalmente protegidos, entendida dicha   afectación como una intromisión intolerable a su calidad de vida y costumbres,   por tanto no es un proyecto para desarrollares en una comunidad per se, el   sentido y orientación dela norma no va dirigido a una población étnica ni al   desarrollo de un territorio étnico.    

El Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior, señor Álvaro   Echeverry Londoño, con el fin de ilustrar al despacho sobre la posición de   la entidad que representa con respecto al Proyecto de Ley 223 de 2015, colocó a   consideración de la Sala de Revisión el Oficio OFI15-000026500 del 24 de julio   de 2015 y manifestó que la dependencia se ratifica en su posición, sustentada y   soportada en el concepto proferido, el cual adjunta para los fines señalados.    

1.6.2.20.               Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC)    

El señor Rafael Mejía López, obrando en nombre y representación de la   Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), presentó escrito en virtud del cual   se pronunció sobre los hechos y pretensiones expuestos en la acción de tutela de   la referencia, en los siguientes términos:    

1.6.2.20.1.Manifiesta que   hoy más que nunca se requiere de instrumentos legales que estimulen la inversión   y el desarrollo en el campo colombiano, por lo que llama la atención en torno a   la situación de la coyuntura actual que nos debe llevar a reflexionar sobre el   modelo que Colombia requiere en materia agropecuaria.    

1.6.2.20.2.Indica que son   alarmantes los datos de crecimiento de las importaciones de los últimos años;   entre enero y noviembre de 2015 las importaciones de productos agropecuarios y   agroindustriales del país acumularon cerca de 10.6 millones de toneladas por   valor de 5.369 millones de dólares, lo que significó un aumento de 9.9% en   volumen y una caída de 6.4% en el valor respecto al mismo período del año   anterior, siendo esta cifra de crecimiento más alta en los últimos 9 años.    

1.6.2.20.3.Destaca que la   compra de cereales en el país totalizó los 6.5. millones de toneladas; 9% más   que las reportadas un año atrás, principalmente de maíz para el que se registró   un total de 4.4. millones de toneladas con un aumento del 16%, seguido de lejos   por el trigo que alcanzó 1.5. millones de toneladas con un descenso de 11.3%.   Así mismo, resalta los aumentos en las compras de frijol soya (39.6%), torta de   soya (15.6%)    

1.6.2.20.4.Considera que   esos resultados hacen evidente la dependencia que ha venido desarrollando el   país en materia de importación de productos agropecuarios y agroindustriales,   resultado de la falta de instrumentos legales que den un contenido sustancial,   no solo a la propiedad de la tierra, sino a su vocación y uso, pero además, al   reconocimiento de que en el campo caben todos.    

1.6.2.20.5.Sostiene que en   un país como Colombia que tiene una amplia disponibilidad de tierras aptas para   la agricultura, no se puede poner en riesgo su seguridad alimentaria, como ha   venido ocurriendo e incrementándose en los últimos años.    

1.6.2.20.6.Arguye que la   iniciativa del Gobierno Nacional que se tramitó en el Congreso de la República   no tiene un propósito más claro que el de responder a los postulados de la   Constitución Política de que la propiedad cumpla la función social y ambiental   que le corresponde como es la de estimular la producción de alimentos y materia   prima que deriva en la respuesta a la seguridad alimentario de nuestro país.    

1.6.2.20.7.Señala que la ley   busca mejorar los niveles de productividad, competitividad y rentabilidad   social, económico y financiera en el campo colombiano, para lo cual reconoce la   coexistencia de diferentes modelos económicos, en donde quepan pequeños,   medianos y grandes empresarios del campo, para lo cual diseña instrumentos que   estimulen la inversión y la asociatividad rural.    

1.6.2.20.8.Afirma que de   conformidad con el artículo 1º de la Ley 1776 de 2016, la intervención está   orientada a aquellas zonas que mayores niveles de pobreza e inequidad presentan   en los diferentes indicadores sociales, en la medida en que aplican a zonas   geográficas del territorio colombiano, con potencial agropecuario, que se   encuentran aisladas de los centros urbanos más significativos, que demandan   elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y   climáticas, que además tienen baja densidad de población, presentan altos   índicas de pobreza o carecen de infraestructura mínima para el transporte y   comercialización de sus productos. Se trata de zonas incultas o subexplotadas   que podrían ser altamente productivas e incorporadas a los procesos de   fortalecimiento de la seguridad alimentaria de los colombianos.    

1.6.2.20.9.En este sentido,   aduce que esta ley es un importante instrumento que además de responder sobre   todo a la seguridad alimentaria, la sustitución de importaciones y a la función   social de que debe cumplir la propiedad, también es un importante instrumento   que estimula la inversión en el sector.    

1.6.2.20.10.                          Alega que la ley objeto de análisis se ha estructurado sobre tres pilares   centrales que garantizan la protección de los derechos de las comunidades   étnicas; (i)  no afecta directamente a las comunidades indígenas, tribales o étnicas en la   medida en que no regula aspectos vinculados a su identidad étnica o cultural, ni   altera de manera alguna su estatus como comunidad, así como tampoco les impone   restricciones o gravámenes o les confiere algún beneficio particular; (ii)  excluye expresamente del ámbito de aplicación de la ley a las comunidades con   objeto de protección y a sus territorios; (iii) en todo caso, impone la   obligación de agotar el trámite de consulta previa para cada proyecto Zidres, en   los eventos previstos por la actual legislación y la jurisprudencia colombiana.     

1.6.2.20.11.                          En conclusión, considera que la acción de tutela de la referencia no es   procedente, pues está totalmente claro que no se presentan amenazas o   violaciones a los derechos fundamentales invocados, como lo pretende hacer el   accionante, y por el contrario, la misma ley en su contenido de manera expresa   excluye la aplicación de las Zidres en los territorios en donde se ubiquen   comunidades étnicas, y de la misma manera, establece la obligación de que en   cada ZIDRE, si procediera, se surtieran los proceso de consulta previa.    

Olga Patricia Palacios Torres, actuando en calidad de Jefe de la Oficina Jurídica   de la Universidad Pedagógica Nacional, presentó los argumentos que se exponen a   continuación, con respecto a los hechos y pretensiones expuestos en la acción de   tutela de la referencia:    

1.6.2.21.1.Precisa que si   bien es cierto que el proyecto de ley objeto de análisis no especifica las zonas   territoriales que podrían destinarse para el desarrollo de Zidres, sino que lo   deja abierto a cualquier territorio que se considere baldío, es justamente esta   generalidad la que puede perjudicar a las comunidades étnicas que de haber sido   consultadas, seguramente habrían trazado desde un principio de manera clara los   territorios que no podrían ser considerados Zidres.    

1.6.2.21.2.En su concepto,   es ésta inseguridad jurídica la que conlleva a que de alguna forma el proyecto   pueda afectar los intereses y recursos de las comunidades indígenas y tribales;   por cuanto no es claro en demarcar con antelación las zonas territoriales y en   este sentido, genera incertidumbre y miedo en la comunidad.    

1.6.2.21.3.Considera que lo   anterior evidencia la vulneración al derecho fundamental a la consulta previa   que le asiste a las comunidades étnicas en el caso concreto.    

1.6.2.22.               Guillermo Forero Álvarez    

El ciudadano Guillermo Forero Álvarez, presentó un escrito pronunciándose   acerca del problema jurídico que por este juicio se propicia en los siguientes   términos:    

1.6.2.22.1.Solicita a esta   Sala que se declare inhibida y en consecuencia no dicte sentencia de fondo en el   proceso de la referencia, teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda   giran en torno a un proyecto de ley que según los actores necesitaba consulta   previa, pero la realidad es que hoy en día el proyecto se convirtió en ley de la   república y el cuestionamiento de la necesidad de realizar consulta previa en el   caso concreto, debe surtirse en el marco de una acción pública de   constitucionalidad.    

1.6.2.22.2.Adicionalmente,   arguye que el proyecto de ley bajo análisis restringió la constitución de las   Zidres en territorios declarados como resguardos indígenas, en zonas de reserva   campesina y en territorios colectivos titulados o en proceso de titulación de   las comunidades negras; “si bien el proyecto y la ahora Ley 1776 de 2016 no   se refiere al territorio ancestral, dichos terrenos se sobreentienden intocables   por la ratio decidendi de las diferentes jurisprudencias de la Corte   Constitucional y por las normas de derecho positivo sobre el particular”.    

1.6.2.22.3.Concluye que no   se requería consulta previa en el caso concreto, porque la Ley 1776 de 2016 no   afecta la definición del ethos, la supervivencia colectiva, la integridad   cultural, los intereses comunitarios ni los derechos fundamentales; tampoco   afectó negativa ni positivamente las modalidades de transmisión de los derechos   sobre la tierra entre los miembros de los pueblos o comunidades interesados; no   se inmiscuyó en la enajenación de las tierras de las comunidades indígenas,   tribales y afrodescendientes, todo lo contrario, prohibió la constitución de   Zidres en los territorios de estas comunidades.    

1.6.2.23.               Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH)    

La Subdirectora Científica del Instituto Colombiano de Antropología e Historia,   señora Marta Saade Granados, se pronunció sobre los hechos y pretensiones   expuestos en la acción de tutela bajo análisis, en los siguientes términos:    

1.6.2.23.1.Manifiesta que en   los departamentos del Vichada, Meta, Caquetá y Putumayo, donde se proyecta la   creación de Zidres, habitan pueblos amazónicos y de la Orinoquía (Koreguaje,   Kofán, Siona, Sucuani, Huitoto, Kamentsá, Kichwa e Inga, entre otros) que de   acuerdo con el Auto 004 de 2009 se encuentran en riesgo de exterminio físico,   social y cultural por efectos de desplazamiento, confinamiento o peligro de   desplazamiento; estas circunstancias exacerban las condiciones estructurales de   pobreza, inseguridad alimentaria, desnutrición, problemas de salud, morbilidad y   mortalidad infantil y desintegración social.    

1.6.2.23.2.Indica que debido   a la situación de fragilidad y exclusión de los pueblos indígenas, el Auto   ordena el establecimiento de Planes de Salvaguarda específicos en cabeza de   varias entidades, como Acción Social y la Dirección de Etnias del Ministerio del   Interior.    

1.6.2.23.3.Sostiene que de   acuerdo con lo aducido por los accionantes y la información antropológica,   social y ambiental disponible, en concepto técnico del ICANH, el proyecto Zidres   sí puede generar afectaciones directas e indirectas y daños de diversa índole,   de corto, mediano y largo plazo, sobre los territorios comunitarios y   ancestrales que constituyen los medios de vida y las bases de la reproducción   física y social de las comunidades indígenas y étnicas, como se explicará a   continuación.    

1.6.2.23.4.Arguye que en las   zonas rurales habitan y trabajan comunidades étnicas, familias e individuos   indígenas que no viven en resguardos o territorios colectivos; y en muchas   ocasiones estos se encuentran en condiciones de pobreza, indefensión y abandono   institucional y hacen parte de las víctimas que han tenido que salir de sus   territorios a causa del conflicto armado, los proyectos y obras de desarrollo y   las actividades extractivas como la minería y la agroindustria, por lo que el   establecimiento de Zidres podría producir nuevas violaciones a los derechos   fundamentales individuales y colectivos.    

1.6.2.23.5.Señala que   algunos de los grupos y colectividades que habitan en regiones potencialmente   destinadas para Zidres se encuentran en procesos de reconocimiento y   certificación de su pertenencia étnica por parte del Ministerio del Interior, y   en caso de ser fallados en su favor, tendrían derecho a solicitar la   constitución de resguardos, especialmente en territorios de los que derivan su   alimento y sustento.    

1.6.2.23.6.Afirma que hay   comunidades indígenas y étnicas ya reconocidas formalmente que tienen   aspiraciones territoriales de ampliación, reestructuración y saneamiento de   resguardos, que se verían afectadas con la constitución de las Zidres.    

1.6.2.23.7.Aduce que los   Autos 004 y 005 de la Corte Constitucional, señalan ciertos procesos de índole   territorial y socioeconómica que amenazan la integridad étnica como el despojo   territorial por los intereses económicos por la tierra y los recursos naturales   asociados con los resguardos y territorios ancestrales; entre ellos se encuentra   la explotación de maderera, la minería y la siembra y explotación de   monocultivos agroindustriales.    

En algunos casos estos proyectos se han visto facilitados por alianzas entre   actores económicos y actores armados irregulares que eliminan o desplazan a los   indígenas y grupos étnicos de sus territorios ancestrales; por su carácter   “neoextractivista” y de utilización intensiva y degradante de los recursos   naturales, estos proyectos son facto de daño ambiental dentro y fuera de los   resguardos.    

1.6.2.23.9.Alega que si bien   los Autos en mención proferidos por la Corte Constitucional, refieren a las   comunidades étnicas, hay evidencia de que la agroindustria también genera   afectaciones a otros habitantes rurales; campesinos, pequeños y medianos   agricultores, pescadores y trabajadores agrarios cuyo sustento depende en gran   medida de la tierra y de los recursos naturales.    

1.6.2.23.10.                          En vista de lo anterior, considera que además del desplazamiento y la   vulneración anteriormente anotada, la colindancia de resguardos y territorios   étnicas podría producir y/o acentuar afectaciones y externalidades negativas,   especialmente teniendo en cuenta las diferentes lógicas productivas y culturales   con que operan y la condición estructural de vulnerabilidad, pobreza e   inseguridad alimentaria que presentan por encima del promedio nacional.    

1.6.2.23.11.                          Menciona que la creación de Zidres puede constituirse en un nuevo factor que   aliente la migración de los desempleados urbanos y de otras áreas rurales   empobrecidas, como varios investigadores de la colonización amazónica lo han   mostrado[21].    

1.6.2.23.12.                          Para generar una perspectiva amplia sobre los múltiples planos y el sin número   de afectaciones, hace un resumen sumario de los mismos; (i) migraciones   de poblaciones extra-locales hacia las zonas que alberguen Zidres, por atracción   laboral, que pueden generar una mayor presión sobre el territorio y los recursos   aledaños, así como nuevas dinámicas de aculturación; (ii)  afectación de la producción agropecuaria en los resguardos, debido a la captura   de la ya escasa mano de obra necesaria para la producción alimentaria de la   comunidad por parte del proyecto ZIDRE; (iii) emigración de la población   indígena, por efecto delas condiciones de oferta, vinculación laboral y demanda   de mano de obra de las Zidres, lo cual fragmenta el tejido social y debilita los   procesos organizativos comunitarios; (iv) vinculación laboral de mano de   obra indígena y étnica en condiciones de desventaja salarial y sin seguridad   social por la baja calificación educativa y laboral, debido a las limitaciones   de pertinencia, acceso, permanencia y calidad del sistema educativo; (v)   la predominancia de personal de trabajadores masculinos foráneos y su impacto en   la conquista de mujeres indígenas, en el eventual establecimiento de prostíbulos   con presencia de mujeres de minorías étnicas; (vi)  modificaciones significativas en las dinámicas y redes de comercialización y   consumo locales que alteren negativamente las posibilidades de compra y venta de   los productos indígenas que surten ingresos a la economía familiar; (vii)  procesos inflacionarios derivados de la mayor circulación de dinero y de cambios   en la oferta y demanda de productos de primera necesidad para las comunidades   locales cercanas a las Zidres; (viii) procesos de concertación y   acaparamiento de recursos y bienes comunes, como se ha documentado en el caso de   la Altillanura donde hay presencia significativa de resguardos, pueblos y   territorios indígenas y en particular, quienes interponen la presente tutela;   (ix) procesos de concentración y acaparamiento de tierras, con especial   gravedad en los casos con terrenos de origen baldío, que irían en contravía del   mandato constitucional que busca una estructura social agraria más equitativa y   democrática; (x) procesos de extranjerización de la tierra que, pese a no   afectar directamente los resguardos indígenas, podrían tener un impacto negativo   en el aprovisionamiento de bienes y servicios de las regiones circundantes a las   Zidres; (xi) profundización de la concentración de la producción, en   detrimento de la pequeña producción y la agricultura familiar que practican las   comunidades y pueblos indígenas y que es la base de su seguridad y autonomía   alimentaria; (xii) surgimiento de economías de enclave similares que,   pese a usufructuar los recursos locales, no reinvierten equitativamente las   utilidades y los beneficios en la región.    

1.6.2.23.13.                          Aunado a lo anterior, menciona que el sistema agroalimentario contemporáneo y en   particular la agroindustria, es uno de los sectores más contaminantes y   degradantes del planeta, ya que genera las mayores cantidades de emisiones de   efecto invernadero vinculadas con el cambio climático; el aumento de la   temperatura y la alteración de los regímenes de lluvias y sequías tienen   consecuencias directas en el rendimiento productivo, la competitividad y la   disponibilidad y calidad alimentaria y nutricional de la población.    

1.6.2.23.14.                          Así bien, resume las posibles afectaciones ambientales que se podrían producir a   partir de la creación de las Zidres, en los siguientes términos: (i)  impacto por el uso intensivo y a gran escala de maquinaria pesada y la   construcción de obras de infraestructura que pueden producir degradación de   ecosistemas, erosión de suelos, tráfico automotor, bloqueos de vías terrestres y   acuáticas empleadas por los grupos étnicos y cotos de caza, pesca y agricultura;   (ii) uso en grandes cantidades de agua fresca y acuíferos que pueden   implicar la desviación de cauces, la alteración de ciclos y dinámicas   hidrológicas, la desecación de humedales y/o fuentes híbridas fundamentales para   el consumo y otras actividades productivas de pequeña escala en las comunidades   étnicas y rurales circunvecinas a la ZIDRE; (iii)  contaminación y degradación de suelos, aguas y aire que pueden traspasar las   fronteras de las Zidres hasta los territorios comunitarios y ancestrales   étnicos; (iv) contaminación por empleo de organismos genéticamente   modificados en las Zidres debido a los cruces entre estos y poblaciones nativas   o criollas en territorios étnicos que se han declarado libres de transgénicos;   (v)  deforestación de bosques nativos y conversión de áreas de hábitat natural;   (vi)  reducción de la fertilidad y productividad de los suelos por erosión,   desertificación, salinización y pérdida de nutrientes fruto de la aplicación   intensiva de agroquímicos en proyectos agrícolas y pecuarios; (vii)  pérdida general de resiliencia y salud de los ecosistemas.    

1.6.2.23.15.                          Sobre las posibles afectaciones socioculturales, alimentarias y de salud, reseña   las que se transcriben a continuación; (i) transformación radical del   paisaje y de los sitios de importancia económica, social y cultural para las   comunidades; (ii) transformación de la relación sociocultural con el   territorio que, en el caso de los grupos étnicos, no se restringe a los límites   físicos de los resguardos; (iii) pérdida de la integridad comunitaria, de   las estructuras culturales que soportan y de los vínculos sociales que esta   genera; (iv) disminución de la seguridad y diversidad alimentaria como   consecuencia de una mayor dedicación de tierras y otros recursos a la siembra de   cultivos flexibles o comodín; (v)  vulneración al derecho a la   alimentación por la vía de la posible reducción o pérdida de la seguridad, la   inocuidad y la diversidad alimentaria; (vi) afectaciones a la salud por   efectos del deterioro ambiental, la contaminación, la exposición a plaguicidas y   a los residuos de ellos en los alimentos, lo que genera daños crónicos en la   salud humana.    

1.6.2.23.16.                          Concluye que las Zidres pueden ser una importante fuente de empleo y generación   de riqueza para el país; sin embargo, debe regirse por altos estándares   productivos, laborales, legislativos, sanitarios y de salud. Con respecto a las   asociaciones productivas, considera que se debe propiciar la inclusión,   participación y comercialización equitativa de los pequeños productores y   trabajadores asociados con mecanismos de regulación y control estatal y   criterios de responsabilidad y sostenibilidad económica, social y ambiental, a   fin de prevenir afectaciones y vulneraciones indeseables a las poblaciones   rurales colindantes como los pueblos y comunidades indígenas y étnicas.    

1.6.2.24.               Universidad del Norte    

El Grupo de Litigio de Interés Público de la Universidad del Norte, representado   por la doctora Paula Andrea Ibarra Burgos, se pronunció sobre los hechos   y pretensiones expuestos en la acción de tutela bajo análisis, en los siguientes   términos:    

1.6.2.24.1.Manifiesta que es   deber del Estado priorizar sus esfuerzos y distribución de la propiedad a favor   de ciudadanos que están en situación de vulnerabilidad, fragilidad y pobreza;   objetivo que se incumple por medio de la implementación de las Zidres, ya que la   Ley 1776 de 2015 podría abrir paso a una “contra-reforma agraria” que amenaza   los derechos de las comunidades indígenas y campesinas.    

1.6.2.24.2.Indica que en   varias regiones del país, ambos grupos poblacionales (campesinos e indígenas)   convergen y en ocasiones se confunden, de manera tal que es ineludible concluir   que efectivamente se está desconociendo el derecho al territorio de las   comunidades indígenas y campesinas.    

1.6.2.24.3.Sostiene que la   ley Zidres, lejos de convertirse en una ley de desarrollo rural, modifica la   regulación de baldíos y legaliza la ocupación ilegal de estas tierras,   desconociendo así los postulados constitucionales consignados en los artículos   58, 63, 329, entre otros, en la medida en que el Estado deja de impulsar al   campesinado colombiano para promover su acceso a la propiedad y lograr el   mejoramiento de su calidad de vida y el ingreso de sus recursos.    

1.6.2.24.4.Arguye que la Ley   1776 de 2016 carece de determinación en la extensión de los terrenos baldíos que   serían dados en concesión o arrendamiento a grandes empresarios nacionales y/o   extranjeros, lo cual constituye un riesgo inaceptable, ya que daría lugar a la   concentración de la propiedad inmueble y la legalización de posesiones   irregulares sobre territorios que pueden converger con tierras indígenas o   campesinados que ocuparon su tierra sin adelantar procesos de titularización   apropiados.    

1.6.2.24.5.Señala que los   defensores de esta ley han establecido que las principales zonas previstas para   estos proyectos son la altillanura colombiana (tierras en el Putumayo, el Meta,   el sur de Bolívar, el Urabá, entre otros), y si esto es así, se tiene con   certeza que es en estos territorios donde se concentran gran cantidad de   resguardos y territorios tradicionales utilizados por los pueblos indígenas.    

1.6.2.24.7.Concluye que   ninguna de las reglas de la consulta previa se cumplieron durante el trámite de   ley Zidres, por lo que estamos frente a un caso de inconstitucionalidad y   violación de los derechos fundamentales de las comunidades indígenas y   afrodescendientes, por parte del Gobierno Nacional y el Congreso de la   República.    

1.6.3.                   Posteriormente, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional consideró   necesario, para mejor proveer, proferir el auto del once (11) de marzo de dos   mil dieciséis, en virtud del cual resolvió:    

“PRIMERO.-    Por intermedio de la Secretaría General, ORDENAR a los señores Robinson López   Descanse, Mateo Estrada Córdoba y Belkys Herrera Mejía, que dentro del término   de cinco (5) días hábiles contados a partir de la notificación del presente   auto, aporten las constancias pertinentes que evidencien su calidad de miembros   de alguna de las comunidades indígenas que representa la Organización de Pueblos   de la Amazonía Colombiana (OPIAC), o el poder correspondiente que los legitime   para obrar en nombre de dicha organización.    

SEGUNDO.- Por intermedio   de la Secretaría General, VINCULAR al trámite de tutela de la referencia   a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y a la Agencia de Desarrollo Rural (ADR)   para que informen sobre el estado actual de las solicitudes que se encuentren en   trámite respecto de la constitución, saneamiento y ampliación de los resguardos   indígenas pertenecientes a las comunidades representadas por la Organización de   Pueblos de la Amazonía Colombiana (OPIAC).    

TERCERO.-    Por intermedio de la Secretaría General, VINCULAR a la Superintendencia   de Notariado y Registro para que se pronuncie sobre el problema jurídico que por   este juicio se propicia, y brinde información a la Corte sobre: (i) si el   Gobierno Nacional le solicitó información para realizar la selección de los   terrenos a ser destinados a las Zidres; y (ii)  la situación   jurídica respecto de la propiedad y negociabilidad de los predios   preseleccionados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), en   particular las restricciones por cuenta de procesos pendientes frente a   comunidades indígenas.    

CUARTO.- SUSPENDER  los términos para fallar en el presente proceso, de manera que sólo vuelvan a   correr a partir de un (1) mes desde la notificación del presente auto.”    

1.6.4.                             INTERVENCIONES    

En cumplimiento de lo ordenado en el auto mencionado en el numeral anterior, el   dieciocho (18) de marzo de dos mil dieciséis (2016), se recibieron los escritos   de parte del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) y de la   Superintendencia de Notariado y Registro, respectivamente.    

1.6.4.1.                    Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER)    

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INCODER, señor Carlos Alberto   Chavarro Martínez, se pronunció frente a la solicitud de esta Corporación en   los siguientes términos:    

1.6.4.1.1.    Manifiesta que mediante Decreto 2365 de 2015, el Gobierno Nacional ordenó la   supresión y liquidación del INCODER; igualmente expidió los siguientes decretos:   (i)  Decreto 425 del 8 de marzo de 2016 con el cual se encarga al Doctor Juan Pablo   Díaz Granados Pinedo, Viceministro de Desarrollo Rural del Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural, como Presidente de la Agencia de Desarrollo   Rural (ADR); (ii) Decreto 426 del 8 de marzo de 2016 con el cual encarga   al Doctor Juan Pablo Pineda Azuero, Viceministro de Asuntos Agropecuarios del   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como Director General de la   Agencia Nacional de Tierras (ANT); (iii) Decreto 427 del 8 de marzo de   2016, con el cual adiciona al Decreto 425 del 8 de marzo de 2016 un segundo   artículo, así: “Artículo 2. El encargo que por el presente decreto se realiza   surtirá efectos fiscales una vez se cree la correspondiente sección presupuestal   para la Agencia de Desarrollo Rural –ADR, y se expida la viabilidad presupuestal   correspondiente, requisito previo para la posesión”; (iv)  Decreto 428 del 8 de marzo de 2016 con el cual se adiciona al Decreto 426 del 8   de marzo de 2016 n segundo artículo, así: “Artículo 2. El encargo que por el   presente decreto se realiza surtirá efectos fiscales una vez se cree la   correspondiente sección presupuestal para la Agencia Nacional de Tierras –ANT, y   se expida la viabilidad presupuestal correspondiente, requisito previo para la   posesión”.    

1.6.4.1.2.    Indica que conforme a lo anterior, a la fecha no han entrado en funcionamiento   las Agencias; sin embargo, sostiene que solicitó la información correspondiente   a la Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos, que remitió el   siguiente informe:    

1.6.4.1.2.1.     Arguye que el Proceso de Gestión de Asuntos Étnicos tiene por objeto dotar de   tierras a las comunidades indígenas y negras para su adecuado asentamiento y   desarrollo, con la finalidad de preservar sus usos y costumbres, prácticas   tradicionales de producción y el mejoramiento de la calidad de vida de sus   integrantes, mediante la realización de estudios orientados a establecer   mecanismos para la protección de su identidad cultural y de sus derechos,   fomentando su desarrollo económico y social y contribuyendo en la generación de   condiciones reales de igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad   colombiana.    

1.6.4.1.2.2.     Señala que dentro del esquema de enfoque de procesos del Sistema Integrado de   Gestión de la Calidad implementado por la entidad, esta Dirección tiene a su   cargo la ejecución del proceso de Gestión de Asuntos Étnicos (GAE) que hace   parte del macroproceso Ordenamiento social y acceso a tierras rurales.    

1.6.4.1.2.3.     Afirma que el proceso GAE se adelanta a través de los siguientes seis   procedimientos; (i)  constitución, ampliación, saneamiento y restructuración de resguardos indígenas;   (ii) Titulación colectiva a comunidades negras; (iii)  adquisición de tierras para comunidades indígenas y negras; (iv)  clarificación y deslinde de tierras de comunidades indígenas y negras; (v)  certificación de territorios legalmente constituidos o en proceso de titulación   a comunidades indígenas y/o negras; (vi) financiación o confinación de   proyectos productivos con enfoque diferencial étnico.    

1.6.4.1.2.4.     Aduce que durante la vigencia 2015, la Dirección ha adelantado las acciones   orientadas a dar cumplimiento a los compromisos asumidos por el Gobierno   Nacional en el Plan Nacional de Desarrollo, soportándose en el marco normativo   favorable a los grupos étnicos, contenido específicamente en la Ley 160 de 1994   y el Decreto 1071 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único   Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo   Rural.    

1.6.4.1.2.5.     Alega que teniendo en cuenta la necesidad de tierras para el adecuado   asentamiento y desarrollo de las comunidades étnicas, para la conservación de   sus usos y costumbres y el desarrollo de sus actividades sagradas o   espirituales, sociales, económicas y culturales, la Dirección adelanta los   procedimientos misionales a su cargo, dando cumplimiento a los compromisos   asumidos por el Gobierno Nacional, definidos en los autos de la Corte   Constitucional, los fallos judiciales relacionados con la Ley 1448 de 2011,   acuerdos para la prosperidad APP´s , documentos CONPES, paros agrarios y   priorizaciones hechas por la Comisión Nacional de Territorios Indígenas (CNTI).    

1.6.4.1.2.6.     Menciona que conforme a la Ley 160 de 1994 y su Decreto Reglamentario 1071 de   2015, corresponde al INCODER, entre otras funciones, estudiar las necesidades de   tierras de las comunidades indígenas para dotarlas de aquellas indispensables   que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo; con tal objeto, le   corresponde constituir resguardos de tierras y proceder al saneamiento de   aquellos que estuvieren ocupados por personas que no pertenezcan a la respectiva   parcialidad.    

1.6.4.1.2.7.     Precisa que pese a la liquidación del INCODER, en los términos del Decreto 2365   de 2015, su Consejo Directivo aún guarda la competencia para decidir de fondo   sobre la ampliación de los resguardos indígenas, toda vez que no se puntualiza   sobre posibles reformas que afecten a esta Corporación, por lo que se podría   colegir que su estructura, facultades, capacidad y funcionamiento permanecen   incólumes hasta tanto persista el proceso liquidatorio.    

1.6.4.1.2.8.     Reseña que en concordancia con el artículo 2.14.7.3.7. del Decreto Único   Reglamentario 1071 de 2015, culminado el trámite procesal previsto en esta   norma, le entrega la competencia funcional a la Junta Directiva del Instituto,   ahora Consejo Directivo del INCODER, hoy en liquidación, para la expedición de   la Resolución que constituya, reestructure o amplíe el resguardo indígena a   favor de la comunidad respectiva.    

1.6.4.1.2.9.     En este sentido, concluye que el Consejo Directivo del INCODER en liquidación,   es competente para decidir de fondo en relación a la ampliación de resguardos   indígenas.    

1.6.4.1.2.10.                        Asevera que las siguientes son las áreas tituladas a resguardos indígenas por   departamento actualizada a 2015:    

NÚMERO DE RESGUARDOS                    

TOTAL PERSONAS CONSTITUCIÓN Y           AMPLIACIÓN                    

TOTAL FAMLIAS CONSTITUCIÓN Y           AMPLIACIÓN                    

TOTAL ÁREA CONSTITUCIÓN Y           AMPLIACIÓN (Ha)                    

PARTICIPACIÓN POR NÚMERO DE           RESGUARDOS (5)                    

PARTICIPACIÓN POR ÁREA (%)   

AMAZONAS                    

22                    

21.618                    

4.043                    

9.510.307,59                    

2,95                    

29,47%   

CAQUETÁ                    

46                    

4.604                    

978                    

684.627,79                    

6,17                    

2,12%   

GUAINÍA                    

28                    

9.836                    

2.164                    

7.129.420,81                    

3,76                    

22,09%   

GUAVIARE                    

24                    

4.471                    

867                    

1.893.659,73                    

3,22                    

5,87%   

META                    

18                    

5.081                    

1.006                    

225.122,59                    

2,42                    

0,70%   

PUTUMAYO                    

66                    

19.079                    

4.457                    

269.977,77                    

8,86                    

0,84%   

2                    

13.279                    

2.294                    

4.160.990,00                    

0,27                    

12,89%   

TOTAL                    

745                    

550811                    

113236                    

32274738,12                    

100%                    

100%    

1.6.4.1.2.11.   Asegura que las siguientes son las   áreas tituladas a resguardos indígenas por departamento aprobadas para al año   2015:       

No.                    

Pueblo/    

Comunidad                    

Proyecto de acuerdo                    

Etnia                    

Municipio                    

Departamento                    

No.           Acuerdo                    

Filas                    

Personas                    

Área Total (Ha)   

1                    

Yunguillo                    

Ampliación                    

Inga                    

Mocoa y Santa Rosa                    

Putumayo y Cauca                    

362 de mayo 05 de 2015                    

330                    

1.413                    

22.396,9305   

20                    

Kamentsá Biya                    

Ampliación                    

Kamentsá                    

Sibundoy, San Francisco y Mocoa                    

Putumayo                    

Pendiente numeración. Aprobado           Consejo Directivo 21/12/2015                    

1.131                    

4.536                    

39.373,4581   

25                    

Inga de Colón                    

Constitución                    

Colón y Buesaco                    

Putumayo y Nariño                    

Pendiente numeración. Aprobado           Consejo Directivo 21/12/2015                    

312                    

971                    

1.531,5288   

TOTAL                    

3.987                    

15.483                    

89278,8390      

1.6.4.1.2.12.                        Refiere que en el plan de acción de la Dirección para la vigencia 2015, se   priorizó la legalización de 45 territorios indígenas mediante los procedimientos   de constitución (30) y ampliación (15) de resguardos. Como resultado de la labor   adelantada, fueron aprobados por el Consejo Directivo 27 acuerdos de   legalización (23 constitucionales y 4 ampliaciones de resguardos), en extensión   total de 89.278,8390 hectáreas, en beneficio de 3.987 familias. Esto da como   resultado un 60,00% de cumplimiento de la meta de resguardos legalizados para la   vigencia.    

1.6.4.1.2.13.                        Sobre las solicitudes de constitución, ampliación y/o saneamiento de resguardos   por departamentos, adjunta el siguiente recuadro:    

        

DEPARTAMENTO                    

PROCEDIMIENTOS REGISTRADOS   

AMPLIACIÓN                    

CONSTITUCIÓN                    

SANEAMIENTO                    

TOTAL   

7                    

2                    

0                    

9   

CAQUETÁ                    

19                    

21                    

1                    

41   

GUAINIA                    

11                    

3                    

0                    

14   

GUAVIARE                    

9                    

2                    

1                    

12   

PUTUMAYO                    

13                    

74                    

1                    

88   

PUTUMAYO- CAUCA                    

2                    

0                    

0                    

2   

PUTUMAYO- NARIÑO                    

0                    

0                    

0                    

0   

VAUPÉS                    

0                    

0                    

0                    

TOTAL                    

61                    

102                    

3                    

166      

1.6.4.1.2.14.                        Finalmente, y con el fin de aclarar en qué etapa se encuentra cada solicitud,   anexa un reporte de observaciones en el archivo de Excel denominado RESGUARDOS   INDÍGENAS 02-2016.xlsx, en la hoja EMPALME OBSERVACIONES, las cuales son de gran   importancia ya que hacen referencia a los compromisos establecidos con algunas   comunidades, organizaciones indígenas y entidades gubernamentales. Asimismo, se   relaciona la ubicación en archivo físico de las solicitudes pendientes,   identificando la caja y carpetas que contemplan cada resguardo y el debido   procedimiento requerido.    

1.6.4.2.                    Superintendencia de Notariado y Registro    

EL Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y   Registro, señor Marcos Jaher Parra Oviedo, consideró frente a la   solicitud remitida por esta Corporación, lo siguiente:    

1.6.4.2.1.    Manifiesta que dentro del trámite del proyecto de ley no se seleccionó ningún   predio en concreto para ser destinado a la constitución de las Zidres, ni se   estudió la situación jurídica respecto de la propiedad y negociabilidad de los   predios por las siguientes razones:    

1.6.4.2.2.    Como se observa del texto legal aprobado, no se establecen cuáles ni en qué   zonas del territorio concretamente se constituirán las Zidres, lo que el   legislador fijó fueron unos criterios para que la UPRA desde una perspectiva   técnica las identifique y el Gobierno Nacional las pueda declarar; situación que   no exime, según se lee en el parágrafo 2 del artículo 29 de la ley, de llevar a   cabo el proceso de consulta previa cuando las Zidres se vayan a constituir en   una zona de influencia de las comunidades indígenas según lo certifique el   Ministerio del Interior; entidad que deberá acompañar a la UPRA en el proceso de   consulta previa cuando sea requerido.    

1.6.4.2.3.    Indica que la intervención de esta ley está orientada a aquellas zonas que   mayores niveles de pobreza e inequidad presenten en los diferentes indicadores   sociales, en la medida en que aplican a zonas geográficas del territorio   colombiano, con potencial agropecuario, que se encuentren aisladas de los   centros urbanos más significativos, que demanden elevados costos de adaptación   productiva por sus características agrológicas y climáticas; que además tienen   baja densidad poblacional, presentan altos índices de pobreza o carecen de   infraestructura mínima para el transporte y comercialización de sus productos.    

1.6.4.2.4.    Sostiene que se trata de zonas incultas o sub explotadas en Colombia que podrían   ser altamente productivas e incorporadas en forma sostenible a los procesos de   fortalecimiento de la seguridad alimentaria de los colombianos mediante la   producción eficiente de alimentos según lo establece el artículo 65 de la Carta   Política.    

1.6.4.2.5.    Arguye que conforme a lo anterior, el legislador estableció unos parámetros   generales y abstractos para que la UPRA identifique las zonas y los predios en   los que se pondrán en marcha las Zidres; en caso que concuerden con zonas de   territorios indígenas, por mandato del artículo 29 de la Ley 1776 de 2016,   deberán ser excluidas de las Zidres, pero además, si en las zonas identificadas   se certifica la presencia de comunidades indígenas, deberá la UPRA con el   acompañamiento del Ministerio del Interior, agotar el proceso de consulta   previa.    

1.6.4.2.6.    Señala que actualmente las Zidres no han sido declaradas, lo que estableció la   ley son una serie de criterios para su definición y delimitación, por lo que la   ley no habla de límites ni linderos; por tal razón no se dio o existió una   preselección de terrenos o predios por parte del Gobierno Nacional, y por ende   tampoco un estudio concreto sobre la situación jurídica y negociabilidad de   inmuebles.    

1.6.4.2.7.    Considera que toda vez que no existe a la fecha una declaración expresa de   ninguna Zidres, se hace improcedente la acción de tutela aquí en estudio, ya que   para ello se requiere de una situación de hecho que transgreda o amenace un   derecho fundamental, lo que no se evidencia en el presente caso, porque los   argumentos de los accionantes se basan en meras suposiciones, pues el legislador   no ha delimitado ni declarado las zonas concretas sino que ha fijado una serie   de criterios y parámetros para identificarlas y declararlas.    

1.6.4.3.      Por otro lado, afirma que tanto el Proyecto de Ley 223 de 2015 como la Ley 1776   de 2016, restringen de manera expresa la constitución de las Zidres en   territorios declarados como resguardos indígenas, zonas de reserva campesina   debidamente establecidas por el INCODER, o quien haga sus veces, territorios   colectivos titulados o en proceso de titulación de las comunidades negras.    

1.6.4.4.      Aduce que en la ley se estableció que al momento de la identificación y antes de   la declaración de las Zidres, la UPRA debe solicitar información al Ministerio   del Interior sobre la presencia de comunidades  indígenas en la zona, a fin   de excluir sus territorios de las Zidres, y en caso de colindar con su zona de   influencia, si quiera parcialmente, se debe adelantar la consulta previa, debido   a que el Estado no puede desconocer las legítimas expectativas de las   comunidades.    

1.6.4.5.      Menciona que en ese orden de ideas, se puede afirmar que el proyecto y la ley   acusados se estructuran sobre tres pilares centrales que garantizan la   protección de los derechos de las comunidades que la Constitución y la ley   privilegian: (i)  no afecta directamente a las comunidades indígenas, tribales o étnicas en la   medida que no regula aspectos vinculados a su identidad étnica o cultural, o   altera de manera alguna su estatus como comunidad, así como tampoco les impone   restricciones o gravámenes o les confiere algún beneficio particular; (ii)  excluye expresamente del ámbito de aplicación de la ley a las comunidades objeto   de protección y a sus territorios; (iii) en todo caso, impone la   obligación de agotar el trámite de consulta previa siempre y cuando al momento   de la identificación por parte de la UPRA certifique el Ministerio del Interior   la presencia de comunidades en la zona de influencia de las Zidres que el   Gobierno delimite y declare como tal. Así las cosas, considera que no es   procedente tutelar el derecho fundamental de consulta previa, pues está claro   que no había lugar a realizarla, como tampoco puede hablarse de amenaza o   violación a los derechos fundamentales invocados como lo pretenden los   accionantes.    

1.6.4.6.      Precisa que el Proyecto de Ley 223 de 2015 Cámara, obedece a una medida de   carácter legislativo de utilidad pública e interés social y nacional, en donde   no se hace exigible agotar el proceso de consulta previa, toda vez que este   aplica cuando en la ejecución de un proyecto, obra o actividad se generan   impactos directos susceptibles de afectar a comunidades étnicas.    

1.6.4.7.      De conformidad con lo anterior, solicita a la Corte Constitucional que se   declare inhibida y en consecuencia no dicte sentencia de fondo en el presente   proceso, debido a que las pretensiones de la demanda giran en torno a un   proyecto que actualmente ya fue sancionado por el Presidente y es Ley de la   Republica, por lo que la acción actualmente carece de sustento.    

1.6.5.          PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN    

El señor Oscar Darío Amaya Navas, en su condición de Procurador Delegado   para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría General de la Nación,   presentó escrito pronunciándose sobre los hechos y pretensiones descritos en la   acción de tutela de la referencia, en los siguientes términos:    

1.6.5.1.                    Reconoce que Colombia es un país cuya economía se caracteriza por el impulso del   sector primario, es decir que depende del desarrollo de los sectores ganadero,   pesquero, minero y forestal, por lo que es de primera necesidad el diseño e   implementación de políticas, programas y leyes que estimulen el desarrollo de   este sector.    

1.6.5.2.                    Indica que el gobierno nacional, a través del Ministerio del Interior, radicó el   Proyecto de Ley 223 de 2015 por el que se busca la internacionalización de la   economía, otorgando en concesión, arrendamiento o cualquier otro contrato que no   implique el título traslaticio de dominio de los bienes baldíos que se   encuentran en cabeza de la Nación, para que sean explotados de acuerdo a las   exigencias y requisitos establecidos en la ley, cuyos dineros serán destinados   al Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión, el cual tiene como fin la   inversión de adquisición de tierras para campesinos y trabajadores agrarios   susceptibles de ser adjudicatarios de acuerdo con lo consagrado en la Ley 160 de   1994.    

1.6.5.3.                    Sostiene que de lo anterior se denota el interés del Estado de impulsar este   sector de la economía y de otorgarle cierta autonomía financiera a través del   fondo, atendiendo lo preceptuado en la Constitución Política, puesto que aunque   se ha establecido la propiedad privada como un derecho, este no resulta ser de   carácter absoluto, ya que debe cumplir con una función social y ecológica; en   virtud de estas funciones, y la primacía del interés general sobre el   particular, resulta de vital importancia la evaluación y estudio de los predios   que puedan ser explotados de acuerdo con la finalidad y prerrogativas   consideradas en la creación de la ley.    

1.6.5.4.                    Arguye que el legislador, al crear la Ley 1776 de 2016, tuvo en cuenta las   problemáticas sociales a las que han estado sujetas las tierras en donde se   pretenden constituir las Zidres, por lo que dispuso en su artículo 29, algunos   límites en su constitución; como la prohibición de ejecutarlas en los   territorios declarados como resguardos indígenas y las zonas de reserva   campesina.    

1.6.5.5.                    No obstante lo anterior, manifiesta que durante el trámite legislativo del   Proyecto de Ley 223 de 2015, emitió concepto No. 110360000-2015-191316 REC –   Oficio 1225 del 10 de julio de 2015 a petición del Representante a la Cámara   Inti Raúl Asprilla Reyes, en el cual se pronunció sobre la necesidad de   adelantar el proceso de consulta previa en el caso concreto:    

“(…) Por lo anterior se recomienda someter a consulta previa el proyecto   Zidres, y se insta a que antes de que se considere adoptar las medidas   orientadas a regular el uso del suelo, como la declaratoria de ZIDRE, se proceda   a la agilización de trámites de constitución y ampliación de resguardos en la   Altillanura bajo una perspectiva de derechos humanos que tenga en cuenta las   órdenes de la Corte Constitucional contenidas en el Auto 04 de 2009, que declaró   que los pueblos indígenas de Colombia, entre otros los del Meta y Vichada,   “están en peligro de ser exterminados cultural o físicamente por el conflicto   armado interno, y han sido víctimas de gravísimas violaciones de sus derechos   fundamentales individuales y colectivos y del Derecho Internacional Humanitario,   todo lo cual ha repercutido en el desplazamiento forzado individual o colectivo   de indígenas””.    

1.6.5.6.                    Sin embargo, señala que en el caso concreto media más de una causal para negar   la acción de tutela por improcedente, pues: (i) no existe una situación   de hecho que haya generado una afectación particular, personal y concreta que   permita identificar con claridad y especificación a las personas y derechos   vulnerados;  (ii) la acción de tutela no procede contra actos que sean de carácter   general, impersonal y abstracto en los términos del artículo 6º del Decreto 2591   de 1991; (iii) los accionantes pueden hacer uso de otros recursos   constitucionales previstos para el control ciudadano, como es el caso de la   acción pública de inconstitucionalidad; (iv) para la fecha en que fue   presentada la acción de tutela, no existía una ley vigente, sino que apenas se   estaba debatiendo el proyecto de la misma, es decir, no había surtido efectos,   por lo que tampoco se puede establecer una afectación real y concreta.    

1.6.5.7.                    Aunado a lo anterior, afirma que existe falta de legitimación en la causa por   activa, puesto que “aunque no hay una limitación o distinción alguna para la   presentación de una acción de tutela para la protección de derechos   fundamentales, sea de una persona natural o jurídica, jurisprudencialmente se ha   establecido la salvedad de la presentación de la acción por parte del   representante legal cuando se trate de una persona jurídica”.    

1.6.5.8.                    De acuerdo a los argumentos expuestos, solicita que se confirme lo resuelto en   la sentencia que fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   Sección Cuarta- Subsección “A” dentro del proceso de la referencia.    

1.7.            PRUEBAS DOCUMENTALES    

En el trámite de   la acción de tutela se aportaron las siguientes pruebas documentales:    

1.7.1.     Articulado del Proyecto de Ley No. 223 de 2015 “Por el cual se crean y   desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, Zidres”   aprobado por la Cámara de Representantes.    

1.7.2.     Informe de ponencia negativa para segundo debate del Proyecto de Ley No. 223 de   2015 Cámara “Por el cual se crean y desarrollan las Zonas de Interés de   Desarrollo Rural, Económico y Social, Zidres” presentado por el   Representante Inti Raúl Asprilla.    

1.7.3.     Copia del concepto emitido por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio   del Interior, radicado en la Secretaría General de la Cámara de Representantes   el día diez (10) de julio de dos mil quince (2015).    

1.7.4.     Copia del concepto emitido por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio   del Interior, radicado en la Secretaría General de la Cámara de Representantes   el día veintisiete (27) de julio de dos mil quince (2015).    

1.7.5.     Copia del concepto emitido por el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales   radicado en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el día (10) de   julio de dos mil quince (2015).    

1.7.6.     Certificado de Existencia y Representación Legal de la Organización de los   Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana –OPIAC- expedido por la Cámara de   Comercio de Bogotá, en el cual se evidencia que los accionantes son miembros   principales del Comité Ejecutivo.    

1.7.7.     Copia de la respuesta remitida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural   –INCODER- sobre los procesos de titulación, saneamiento, ampliación y dotación   de tierras para los resguardos indígenas ubicados en el Departamento del   Vichada.    

1.7.8.     Copia de la Proposición Modificativa al Proyecto de Ley No. 223 de 2015 Cámara,   radicada el dieciséis (16) de junio de dos mil quince (2015) en la Secretaría   General de la Cámara de Representantes, por el Representante Inti Raúl Asprilla.    

1.7.9.     Copia de la constancia radicada el día veintinueve (29) de julio de dos mil   quince (2015) en la Secretaría General de la Cámara de Representantes, por el   Representante Inti Raúl Asprilla.    

1.7.10.     Archivo digital del “Plan de Salvaguarda del Pueblo Indígena Sikuani de los   Llanos Orientales de Colombia”.    

1.7.11.     Gaceta de publicación del Proyecto de Ley No. 223 de 2015 Cámara con exposición   de motivos.    

1.7.12.     Resolución No. 000471 del tres (03) de diciembre de dos mil catorce (2014) “Por   la cual se reorganizan los Grupos Internos de Trabajo de la Oficina Asesora   Jurídica, se designan coordinadores y se hace una delegación”.    

1.7.13.     CD donde consta la aclaración por parte del Presidente de la Comisión Quinta   Constitucional donde se explica y se aclara la razón por la cual no se realiza   la consulta previa.    

1.7.14.     Resolución No. 1928 del (02) dos de diciembre de dos mil trece (2013) “Por la   cual se efectúa un nombramiento en la planta de personal del Ministerio”.    

1.7.15.     Sentencia del ocho (08) de septiembre de dos mil quince (2015) proferida por la   Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   expediente No. 25000-23-41-000-2015-01706-00.    

2.                    CONSIDERACIONES    

2.1.            COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD    

La Sala Séptima   de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente,   de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución, y con el Decreto   2591 de 1991, para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de esta   referencia.    

2.2.            PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA    

2.2.1.     La legitimación en la causa por activa para interponer acciones de tutela en   representación de comunidades étnicas    

2.2.1.1.                    De conformidad con lo previsto en el artículo 86 Superior, la acción de tutela   podrá ser interpuesta por toda persona que se crea lesionada en sus derechos   fundamentales, por sí misma o por quién actué a su nombre; en este sentido, el   Decreto 2551 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela   consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política’” consagra que el   accionante puede actuar en nombre propio o a través de un representante.    

En estos términos, y no obstante la informalidad que caracteriza a la acción de   tutela, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está   sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad que se deben   acreditar en cada caso concreto, entre los cuales se encuentra la legitimación   en la causa por activa, con la cual se pretende asegurar que el accionante tenga   un interés directo y particular en lo reclamado, y que en este sentido, se   busque la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de   otra persona[22].    

Frente a   lo anterior, esta Corporación ha indicado que la titularidad para promover la   acción de tutela se configura en los siguientes casos: (i) cuando la   tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en   sus derechos; (ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la   representación legal del titular de los derechos; (iii) cuando se actúa   en calidad de apoderado judicial del afectado; (iv) en los casos en que   la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la   imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su   propia cuenta; (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del   sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del   Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el   ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.[23]    

2.2.1.2.                    Con respecto a la titularidad que tienen las personas jurídicas para promover   acciones de tutela, se ha considerado que al ser éstas sujetos de derechos   fundamentales, pueden interponer la acción de tutela a través de su   representante legal o a través de un apoderado judicial, caso en el cual deberá   anexarse el poder correspondiente; frente a la representación de las entidades   públicas, se ha admitido que esta pueda ser ejercida por funcionarios distintos   al representante legal, siempre que así lo dispongan las normas que definan su   estructura funcional[24].    

En este sentido, se ha resaltado la importancia de separar los derechos de las   personas jurídicas y los de las personas naturales que las representan, por lo   que en la acción de tutela debe indicarse “(…) si el representante legal de   la persona jurídica acude a la acción de tutela para reclamar la protección de   sus derechos fundamentales como persona natural o el amparo de los derechos   fundamentales que le asisten a la persona jurídica que él representa”[25].    

En estos términos, la legitimación en la causa por activa de una persona   jurídica recae sobre su representante legal, quién deberá manifestar en qué   calidad actúa y además tendrá que acreditar su condición de representante legal,   so pena de configurarse una causal de improcedencia de la acción de tutela como   consecuencia de la ausencia de los requisitos procesales indispensables para que   se constituya la relación procesal[26].    

2.2.1.3.                    Frente a la legitimación en la causa por activa para interponer acciones de   tutela en representación de comunidades étnicas, esta Corporación ha sostenido   que “tanto los dirigentes como los miembros   individuales de estas colectividades se encuentran legitimados para presentar la   acción de tutela con el fin de perseguir la protección de los derechos de la   comunidad, así como también lo pueden hacer las organizaciones creadas para la defensa de los   derechos de los pueblos indígenas y la Defensoría del Pueblo, por lo cual se encuentran legitimados para actuar en   esta causa”[27].    

En este sentido, los miembros de las comunidades étnicas, individualmente   considerados, se encuentran facultados para demandar el amparo de los derechos   fundamentales que le asisten a la colectividad a la que pertenecen, por lo que   para declarar la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto, basta   con que los accionantes acrediten su calidad de miembros de alguna comunidad   étnica.    

Entre aquellos derechos fundamentales de las comunidades étnicas cuyo amparo   puede ser solicitado por los miembros que las conforman, se encuentran aquellos   que se relacionan con la protección de su identidad cultural, tales como los   derechos a la consulta previa y a una educación que respete y desarrolle su   identidad cultural, pues ellos sólo pueden ser entendidos “en función del grupo   al que pertenecen”[28].    

2.2.1.4.                    En lo que respecta a la legitimación en la causa por activa en el caso bajo   análisis,   es preciso anotar que la acción de tutela fue instaurada por los señores Robinson López   Descanse, Mateo Estrada Córdoba y Belkys Herrera Mejía, en calidad de   Coordinadores de Derechos Humanos, Territorio, Medio Ambiente y Educación de la   Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana, Opiac; entidad   sin ánimo de lucro que ejerce la representación política de los pueblos   indígenas de la amazonia colombiana.    

Teniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional atrás anotada, y no obstante   que la legitimación en   la causa de una persona jurídica recae sobre su representante legal, en lo que   respecta a comunidades étnicas, esta Corporación ha reconocido que tanto los   dirigentes, como los miembros individuales de dichos pueblos se encuentran   legitimados para presentar la acción de tutela con el fin de perseguir la   protección de los derechos de la comunidad[29].    

Así bien, y tal como consta en la información pública que ofrece la Opiac[30]  los demandantes son miembros de comunidades indígenas y líderes de las   asociaciones que ellas han conformado; en efecto, (i) el señor Robinson   López Descanse, es el Presidente  de la  Asociación  de Cabildos    Indígenas  del  Municipio de Villa Garzón Putumayo, ACIMVIP;  (ii)   el señor Mateo Estrada Córdoba es el Coordinador de Territorio, RN, Medio   Ambiente y Cambio Climático de la Opiac; y; (iii)  la señora Belkys   Herrera Mejía es la Coordinadora de Educación y Cultura de esa misma   organización.    

Acorde con las anteriores consideraciones, para esta Sala queda suficientemente   acreditado, dada la pertenencia de los demandantes a comunidades indígenas y el   rol de liderazgo que desempeñan en la Opiac, que recae sobre ellos el interés y   la representación suficiente para contar con la legitimación en la causa por   activa que permita dar trámite a la tutela de la referencia.    

2.2.2.     Carencia actual del objeto    

2.2.2.1.                    De conformidad con la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela pierde   su razón de ser como mecanismo de protección judicial cuando cesa la amenaza a   los derechos fundamentales invocados, ya sea porque la protección que propiciaba   dicha amenaza desapareció o porque fue superada; en estos casos, las órdenes que   podría impartir el juez de tutela se tornarían inocuas o contrarias al objetivo   constitucionalmente previsto para la acción de tutela[31].    

En efecto, el fin último de la acción de tutela es lograr una protección pronta   y oportuna a los derechos fundamentales amenazados o vulnerados mediante la   impartición de las órdenes necesarias por parte del juez constitucional, para   así procurar la defensa actual y cierta de los mismos; sin embargo, cuando la   situación de hecho que ha causado la amenaza o vulneración del derecho invocado   desaparece o se encuentra superada, la acción de tutela pierde su razón de ser.    

En este sentido, la carencia actual del objeto se configura por hecho superado o   por daño consumado; (i) en el primer caso, se comprueba que entre el   momento de interposición de la acción de tutela y el momento del fallo, se   satisfizo por completo la pretensión formulada en la demanda[32];   mientras que, (ii) en el segundo caso, se verifica por parte del juez que   el daño que se pretendía evitar a través de la interposición de la acción de   tutela, se ocasionó[33].    

Al respecto ha considerado la jurisprudencia constitucional lo siguiente:    

“Por un lado, la carencia actual de objeto por hecho superado se da cuando entre   el momento de la interposición de la acción de tutela y el momento del fallo se   satisface por completo la pretensión contenida en la demanda de amparo -verbi   gratia se ordena la práctica de la cirugía cuya realización se negaba o se   reintegra a la persona despedida sin justa causa-, razón por la cual cualquier   orden judicial en tal sentido se torna innecesaria. En otras palabras, aquello   que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes   de que el mismo diera orden alguna (…)    

Por otro lado, la carencia actual de objeto por daño consumado se presenta   cuando la vulneración o amenaza del derecho fundamental ha producido el   perjuicio que se pretendía evitar con la acción de tutela, de modo tal que ya no   es posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro y lo   único que procede es el resarcimiento del daño originado en la vulneración del   derecho fundamental”[34].    

2.2.2.2.                    No obstante lo anterior, esta Corporación ha reconocido la posibilidad de que la   carencia actual de objeto se produzca por circunstancias distintas a las   planteadas frente al hecho superado y al daño consumado; como aquellas que, por   algún motivo, tornen inocua la orden a impartir por el juez de tutela:    

“Ahora bien, advierte la Sala que es posible que la carencia actual de objeto   no se derive de la presencia de un daño consumado o de un hecho superado sino de   alguna otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del/de la   juez/a de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta   ningún efecto y por lo tanto quede en el vacío”[35].    

En este sentido, en la sentencia T-200 de 2013 (M.P. Alexei Julio   Estrada) se indicó que a manera de ejemplo, lo anterior sucedería en el caso en   que, por una modificación en los hechos que originaron la acción de tutela, el   accionante perdiera el interés en la satisfacción de la pretensión solicitada o   ésta fuera imposible de llevar a cabo:    

“Por   ejemplo, esto sucedió en la sentencia T-988 de 2007 en la que tanto la EPS como   los jueces de instancia se rehusaron ilegítimamente a practicar la interrupción   voluntaria de un embarazo producto de un acceso carnal violento en persona   incapaz de resistir. Ante la negativa, la mujer terminó su gestación por fuera   del sistema de salud, por lo que, en sede de revisión, cualquier orden judicial   dirigida a interrumpir el embarazo resultaba inocua. No se trataba entonces de   un hecho superado, pues la pretensión de la actora de acceder a una IVE dentro   del sistema de salud en condiciones de calidad fue rechazada, pero tampoco de un   daño consumado en vista de que el nacimiento tampoco se produjo”[36].    

2.2.2.3.                         Así las cosas, se concluye que la carencia actual del objeto no se circunscribe   únicamente a los casos en que se presente un hecho superado o un daño consumado,   ya que pueden darse otras situaciones que tornen inocua e ineficiente la orden a   impartir por el juez de tutela; como por ejemplo, cuando el actor pierda interés   en la satisfacción de la pretensión solicitada o cuando ésta sea imposible de   llevar a cabo por parte del juez de conocimiento, debido a un cambio en las   circunstancias de hecho.    

En este sentido, y frente al caso concreto, se resalta que durante el trámite de   la acción de tutela de la referencia, el proyecto de ley número 223 de 2015   (Cámara) por el cual se crean y desarrollan las zonas de interés de   desarrollo rural, económico y social (Zidres), y se adicionan los artículos 31 y   52 de la Ley 160 de 1994, fue sancionado por el presidente de la República   el día 29 de enero de 2016, conformándose así la Ley 1776 de 2016 “por el   cual se crean y desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico   y social (Zidres)”.    

2.2.2.4.                    Teniendo en cuenta que las circunstancias de hecho que dieron lugar a la   interposición de este mecanismo constitucional cambiaron, logrando que una de   las pretensiones formuladas  en la demanda (disponer la cesación del   trámite legislativo) sea imposible de llevar a cabo por parte de esta   Corporación, es indispensable analizar si continúa existiendo un objeto en este   caso.    

Al respecto, se observa que en el caso bajo análisis, los accionantes formularon   las siguientes pretensiones: (i) que se ordene al Congreso de la   República, disponer la cesación del trámite legislativo del Proyecto de Ley No.   223 de 2015 y su archivo, en la medida en que involucre los derechos   fundamentales de los pueblos indígenas, hasta cuando se realice el respectivo   proceso de consulta previa con las garantías plenas para la participación   efectiva de tales comunidades; (ii) que se ordene al Gobierno Nacional,   abstenerse de adelantar cualquier iniciativa legislativa o reglamentaria que   involucre los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, hasta tanto lleve   a cabo la práctica de la consulta previa.    

En ese sentido, la acción de tutela que se analiza pretende finalmente la   protección del derecho fundamental a la consulta previa en el proceso de   implementación de las Zidres y si bien es cierto que la consulta no podría darse   retroactivamente a la tramitación de la ley que ya ha sido expedida, también es   cierto que la ley aún no ha sido reglamentada ni implementada y por lo tanto   la Corte se encuentra facultada para tomar las determinaciones que considere   necesarias si encuentra que en efecto, se ha vulnerado el derecho fundamental a   la consulta previa en su formulación o se vulnerarían los derechos fundamentales   de las comunidades en su implementación.    

Se considera que la segunda pretensión elevada en la acción de tutela, relativa   a ordenarle al Gobierno Nacional, en particular al Ministerio de Agricultura,   abstenerse de adelantar cualquier iniciativa reglamentaria que involucre los   derechos fundamentales de los pueblos indígenas, hasta tanto lleve a cabo la   práctica de la consulta previa, no ha agotado su objeto; pues esta   Corporación aún podría ordenarle al Gobierno Nacional, tal como lo solicitan los   accionantes, que se abstenga de reglamentar o darle aplicación a la Ley acusada.    

De manera que si la Corte, al estudiar el alcance y trámite de la Ley, llega a   concluir que en efecto se profirió en violación del derecho fundamental a la   consulta previa de las comunidades accionantes, y que en consecuencia, la   implementación de la norma constituye una amenaza al derecho al territorio de   los pueblos indígenas, deberá tomar la decisión de suspenderla de forma   inmediata, hasta tanto no se realice la consulta.    

Se recalca que más que impugnar la validez de la ley, lo que pretenden los   accionantes es la protección de los derechos fundamentales de las comunidades   indígenas que representan y que se verían supuestamente afectados por su   implementación; por lo que es posible concluir que la promulgación de la ley   no genera un cambio fundamental de circunstancias que agote completamente el   objeto de la acción, y por lo tanto, es procedente continuar con el examen de la   tutela.    

2.2.3.     La subsidiaridad como requisito general de procedencia de la acción de tutela    

2.2.3.1.                    De conformidad con lo previsto en la Carta Política de 1991 y el Decreto 2591 de   1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo   86 de la Constitución Política”, la acción de tutela es un mecanismo que se   surte a través de un procedimiento preferente y sumario, encaminado a la   protección de los derechos constitucionales fundamentales amenazados o   conculcados, que se caracteriza por ser inmediato, residual, subsidiario y   cautelar.    

En efecto, y en relación con el carácter subsidiario de la acción de tutela, el   artículo 86 Superior dispone que: “(…) esta acción sólo procederá cuando el   afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se   utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”[37].   En este entendido, la acción de tutela no está instituida para reemplazar otros   medios judiciales de defensa de los derechos de las personas, ni para ser   utilizada de forma alterna en caso de que los tales medios de defensa judicial   no hubieren resultado suficientes.    

No obstante lo anterior, se ha reconocido que la existencia de otro medio   judicial no excluye per se la posibilidad de interponer una acción de   tutela, en consideración a que debe entrarse a determinar si los medios alternos   con los que cuenta el interesado son aptos (idóneos y eficaces) para obtener la   protección requerida con la urgencia que sea del caso; igualmente debe   determinarse si a pesar de existir otros medios de defensa judicial, la acción   de tutela es procedente en tanto actúa como un mecanismo transitorio para evitar   un perjuicio irremediable[38].    

2.2.3.2.                    En relación con la idoneidad y eficacia de los otros medios de defensa judicial   a disposición de las personas, esta Corporación ha considerado que “el medio   debe ser materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos   fundamentales”[39]  y que el medio “debe estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una   protección al derecho”[40].  Así bien, para determinar la concurrencia de estas dos características   (idoneidad y eficacia), debe estudiarse si en cada caso concreto se cumple con   los siguientes presupuestos:    

“(i) si la utilización del medio o recurso de defensa judicial existente tiene   por virtud ofrecer la misma protección que se lograría a través de la acción de   tutela; (ii) si es posible hallar circunstancias que excusen o justifiquen que   el interesado no haya promovido los mecanismos ordinarios que tiene a su   alcance; (iii) si la persona que solicita el amparo es un sujeto de especial   protección constitucional, y por lo tanto su situación requiere de particular   consideración”[41].    

2.2.3.3.                    Por otro lado, la jurisprudencia constitucional[42] ha   desarrollado los criterios que sirven para determinar la existencia del   perjuicio irremediable, y al respecto ha considerado que es necesario tener en   cuenta, la inminencia que exige medidas inmediatas,   la urgencia que tiene el sujeto de   derecho por salir de ese perjuicio inminente y la gravedad de los hechos, que hace evidente la   impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para   la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales:    

“(i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por   suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo   material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad;   (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio   irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable   a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en   toda su integridad.”[43]    

No obstante lo anterior, se ha reconocido que la   valoración de los requisitos del perjuicio irremediable, debe efectuarse   teniendo en consideración las circunstancias que rodean el caso objeto de   estudio, en la medida en que no son exigencias que puedan ser verificadas por el   fallador en abstracto, sino que reclaman un análisis específico del contexto en   que se desarrollan.    

2.2.3.4.                    En síntesis, la acción de tutela no está instituida para reemplazar otros medios   judiciales de defensa de los derechos de las personas, ni para ser utilizada de   forma alterna en caso de que tales medios de defensa judicial no hubieren sido   suficientes, sin embargo, esta se torna procedente en los casos en que se   evidencie que los medios alternos con que cuenta el interesado no son idóneos ni   eficaces para obtener la protección referida y/o que es necesaria como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable.    

En efecto, se denota que existe un perjuicio irremediable en cabeza de las   comunidades étnicas caracterizado por ser: (i) inminente, al estar   a punto de implementarse la Ley acusada sin la debida elaboración de una   consulta previa; (ii) grave, ya que de llegarse a concluir que las   entidades accionadas tenían la obligación de adelantar el proceso de consulta a   favor de las comunidades indígenas representadas por la Opiac, debido a una   afectación directa a sus intereses, el daño o menoscabo material o moral   producido sería de tal aptitud, que la acción de tutela sería el mecanismo   adecuado para salvaguardar sus derechos; (iii) las medidas que se   requerirían para conjurar el perjuicio irremediable serían urgentes, pues   con la implementación de la Ley se afectarían las pretensiones territoriales de   las comunidades étnicas; (iv) la acción de tutela es impostergable  a fin de garantizar que se restablezca el orden social justo en toda su   integridad, ya que en caso de que la Ley se hubiese tramitado en violación del   derecho a la consulta previa, y que su implementación inmediata tenga la   potencialidad de generar una afectación grave e irremediable de los derechos   colectivos fundamentales de las comunidades indígenas, sería inaplazable el   amparo constitucional.[44]    

2.2.3.6.                    Así bien, y a propósito de lo expuesto en el caso concreto, a continuación se   determinará si la acción de tutela resulta procedente para controvertir los   actos de carácter general, impersonal y abstracto proferidos por el Congreso de   la República, o si por el contrario, existen otros medios que resultan idóneos y   eficaces para aquellos fines, teniendo en cuenta el carácter subsidiario de la   primera.    

2.2.4.     El carácter general, impersonal y abstracto de la ley y la procedencia   excepcional y transitoria de la acción de tutela para controvertirla    

2.2.4.1.                    De conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la   acción de tutela se torna improcedente cuando “se trate de actos de carácter   general, impersonal y abstracto”; lo cual según la jurisprudencia   constitucional, se justifica en la medida en que ese tipo de actos producen   efectos generales y no tienen un destinatario particular, por lo que no son   susceptibles de producir situaciones jurídicas subjetivas y concretas que   permitan un control judicial a través de la acción de tutela:    

“(…) Pero no es ése el caso de la tutela. El mismo artículo 6o. del Decreto 2591   establece en su numeral 5o. que es improcedente la acción “cuando se trate de   actos de carácter general, impersonal y abstracto”. Es que lo que se busca con   el mencionado mecanismo es suspender los efectos violatorios o amenazantes de   alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un   acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas   provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y   urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto   en mención”[45].   (Negrilla por fuera del texto)    

En efecto, y como se precisó en el   acápite anterior, la acción de tutela es un mecanismo subjetivo, de carácter   personal y concreto; características que le impiden al juez pronunciarse en   forma general y abstracta, pues “su función se limita a ordenar para el caso   particular y específico, puesto en su conocimiento, las medidas necesarias para   garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho y, si es pertinente, volver   las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación”[46].    

Adicionalmente, y en virtud del carácter   subsidiario de la acción de tutela, es preciso tener en cuenta que el   ordenamiento jurídico provee un completo sistema de control judicial que admite   el cuestionamiento de los actos generales, abstractos e impersonales. Al respecto ha   precisado la jurisprudencia constitucional que en efecto, la acción de nulidad   está provista para demandar los actos administrativos de carácter general que   expida la administración, y por otro lado, la acción pública de   inconstitucionalidad está prevista para demandar las leyes que en uso de sus   facultades profiera el Congreso de la Republica:    

“Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos   fundamentales se origina en actos jurídicos de carácter general producidos por   instancias subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituidos lo   son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos   especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad   contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho)   contra los actos administrativos. Mediante tales instrumentos se provoca la   actuación de un organismo público competente para que, también por vía de   disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad.”[47].    

En este sentido, y frente a las leyes expedidas por el Congreso de la República,   el numeral cuarto del artículo 241 de la Constitución Política dispone que le   corresponde a la Corte Constitucional “Decidir sobre las demandas de   inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su   contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”; de   manera que en principio, las leyes sólo pueden ser debatidas en el marco de la   acción pública de inconstitucionalidad, constituyéndose ésta en el mecanismo   idóneo para controvertirlos.    

2.2.4.2.                    En lo que respecta a los proyectos de ley que se ventilan al interior del   Congreso de la República, se consideró en la sentencia T-382 de 2006   (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) que la regla de improcedencia atrás anotada,   también resulta aplicable para este tipo de actos, en la medida en que son   desarrollo de la “actividad legislativa” entendida como: “la facultad   reconocida en los regímenes democráticos a los órganos representativos, de   regular de manera general, impersonal y abstracta, a través de la ley, los   distintos supuestos de hecho relevantes para la obtención de los fines   esenciales del Estado”[48].    

2.2.4.3.                    No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha evolucionado   en el sentido de admitir la procedencia excepcional y transitoria de la   acción de tutela contra los actos de carácter general, impersonal y abstracto,   como los proyectos de ley que se ventilan al interior del Congreso de la   República, siempre y cuando se acredite la configuración de un perjuicio   irremediable y en el evento en que no se demande su ilegalidad o   inconstitucionalidad, sino que se pretenda dejar sin efecto su aplicación   en un evento particular y concreto.    

En estos términos, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela ha sido   reconocida como un mecanismo que procede contra cualquier autoridad pública que   con sus acciones u omisiones vulnere o amenace los derechos fundamentales de las   personas, siendo factible entonces que el Congreso de la República sea sujeto   pasivo del amparo:    

“Así, pues, considera la Corte que asiste la razón al accionante cuando   afirma que también los actos producidos por la Rama Legislativa son susceptibles   de esta acción. Tanto las cámaras como las comisiones permanentes que dentro de   ellas se conforman de acuerdo con lo previsto por el artículo 142 de la   Constitución y sus mesas directivas tienen aptitud efectiva para proferir actos   o incurrir en omisiones por cuyo medio se vulnere o amenace vulnerar un derecho   fundamental, siendo lógico entonces que éste sea protegido por la vía de la   acción de tutela, de manera definitiva o al menos transitoria en orden a evitar   un perjuicio irremediable”[49].    

En   sentencia T-983A de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), se reconoció que   todos los órganos del Estado se encuentran sujetos a los límites que les imponen   los derechos fundamentales, de manera que el control judicial que se ejerce   a través de la acción de tutela, también resulta aplicable frente al Congreso de   la República; sobre todo cuando ello resulte imperioso para garantizar los   derechos de los titulares de potestades parlamentarias y de quienes por   disposición de la ley tengan derecho a intervenir en los debates o a participar   de audiencias o sesiones:     

“Por consiguiente, es patente que el juez de tutela debe garantizar que los   órganos del Estado respeten las limitaciones que les imponen los derechos   fundamentales. Adicionalmente, dicho control no pierde validez en tratándose de   órganos del Estado que actúan conforme a la regla de las mayorías. Como se dijo   anteriormente, en aquellos contextos en que las mayorías tienen la posibilidad   de desconocer los derechos de las minorías, es donde la intervención del juez de   tutela adquiere mayor relevancia, pues es ahí donde la protección de los   derechos fundamentales suele ser más necesaria. Por lo tanto, la protección de   las minorías adquiere un carácter reforzado en contextos que operan según la   voluntad de las mayorías, como ocurre en el Congreso de la República”.    

Asimismo,   en sentencia T-382 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), se   consideró que frente a las diferentes funciones encomendadas al Congreso de la   República, la acción de tutela podría ejercerse cuando quiera que se   desconozcan los derechos fundamentales que conforman el procedimiento   legislativo y que tengan efectos relevantes sobre la función representativa,   de acuerdo a las normas orgánicas aplicables a esa Corporación.    

En   conclusión, y acorde con la sentencia en mención, en un sistema de poderes   organizado bajo el paradigma de los controles recíprocos, “no es razonable   rechazar de manera absoluta la ejecución de mecanismos de control frente a la   labor legislativa, y de esta manera el parlamento, como órgano democrático, no   es inmune a la capacidad normativa de la Constitución ni al conjunto de   principios previstos en ésta y, de manera excepcional, puede ser sujeto pasivo   de la acción de tutela cuando quiera que desconozca las potestades mínimas o el   núcleo esencial de las garantías u obligaciones previstas para el ejercicio de   cualquiera de sus funciones”[50].    

2.2.4.4.                    En estos términos, y frente al caso bajo estudio, se advierte que la acción de   tutela es procedente para controvertir la Ley 1776 de 2016, pues: (i)   como fue puesto de manifiesto en capítulos precedentes, se ha configurado un   perjuicio irremediable en cabeza de las comunidades indígenas representadas   por la Opiac, que hace impostergable el pronunciamiento de parte del juez de   tutela, ya que a puertas de una inminente implementación de la Ley, la acción de   tutela es el mecanismo idóneo para estudiar sobre la presunta afectación al   derecho fundamental a la consulta previa; (ii) los accionantes no   pretenden la declaración de la ilegalidad o inconstitucionalidad del cuerpo   normativo acusado, sino que pretenden su inaplicación al caso concreto,   hasta tanto se elabore el proceso de consulta previa.    

2.2.4.5.                    Así pues, se concluye que la demanda de tutela cumple con todos los presupuestos   de procedencia exigidos por la Constitución Política, por lo que a continuación   se procederá con el análisis de fondo sobre las cuestiones planteadas por los   accionantes, a fin de dar solución al problema jurídico que por este juicio se   propicia.    

3.                   PROBLEMA JURÍDICO    

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará a continuación   las siguientes temáticas: (i) el derecho a la consulta previa de los   pueblos indígenas; (ii) evolución jurisprudencial frente al ámbito de   aplicación del derecho fundamental a la consulta previa; (iii) análisis   del caso concreto.    

3.1.            EL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS.     

El derecho a la   consulta previa es una institución que garantiza el derecho a la participación a   favor de comunidades indígenas y tribales, como parte del derecho a su auto   determinación[51], para poder  expresar su opinión “sobre la forma, el momento y la razón de medidas   decididas o ya aplicadas que inciden o incidirán directamente en sus vidas”[52].     

3.1.1. Reconocimiento   internacional    

En el ámbito internacional,   el Convenio 107 de la OIT de 1967[53],   sobre la protección a las poblaciones indígenas y tribales en países   independientes, dispuso en relación con los territorios indígenas, el deber de   reconocer el derecho a la propiedad colectiva e individual a favor de esos   pueblos, el deber de no trasladar a estos pueblos de sus territorios habituales   sin su libre consentimiento, y cuando fuere necesario, garantizarles tierras de   la misma calidad o medidas de compensación acordes con sus costumbres y cultura[54].    

Luego de años de debates y discusiones, se redactó el Convenio sobre Pueblos   Indígenas y Tribales No. 169 de junio de 1989[55], ratificado   por Colombia mediante la Ley 21 de 1991. Este Convenio cambia la concepción del   Convenio 107 y se basa en el respeto de las culturas, formas de vida,   tradiciones y costumbres propias de las comunidades étnicas.    

Así, el Convenio 169 estableció en el literal a) del artículo 6 el   derecho de las comunidades étnicas a: a) consultar a los pueblos interesados,   mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones   representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas   susceptibles de afectarles directamente”. A su turno, el artículo 7-1 del   Convenio prevé que las comunidades tienen derecho a:    

“(…) decidir sus propias prioridades en lo que atañe el proceso de desarrollo,   en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y   bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y   de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social   y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación,   aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y   regional susceptibles de afectarles directamente.”[56],[57]    

Por otra parte, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de   los Pueblos Indígenas, aprobada por la Asamblea General mediante Resolución   61/295 de 2007, en sus artículos 3, 4 y 5,  reconoce el derecho de los   pueblos indígenas a la propiedad sobre sus territorios ancestrales y sobre los   recursos que se encuentran en ellos, el derecho a disponer de sus territorios   que incluye los deberes correlativos de los Estados de celebrar consultas para   obtener el consentimiento previo, libre e informado cuando un proyecto afecte   sus territorios y recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la   utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo y el   de adoptar medidas adecuadas para mitigar las consecuencias nocivas de orden   ambiental, social, cultural o espiritual[58].    

Esta protección del derecho al territorio y de los recursos naturales de las   comunidades indígenas, se ha visto reflejada en diversos pronunciamientos de   organismos internacionales, entre los cuales está la Corte Interamericana de   Derechos Humanos.    

Sobre el derecho a la propiedad privada, consagrado en el Art. 21 de la   Convención Americana, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha   considerado que   debe ser interpretado de forma que comprenda, los derechos de los miembros de   las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal desde una   perspectiva cultural y espiritual.    

Así,     el Tribunal ha   protegido el derecho al territorio de las comunidades indígenas y tribales,   desde la perspectiva de su propia cosmovisión, afirmando que “Para las   comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de   posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar   plenamente […] para preservar su legado cultural y transmitirlo a las   generaciones futuras.”   [59]    

En ese sentido ha establecido que el derecho a la consulta previa se relaciona   con otros derechos, en particular con el de participación consagrado en el   artículo 23 de la Convención Americana, toda vez que “En el contexto de los   pueblos indígenas, el derecho a la participación política incluye el derecho a   “participar en la toma de decisiones sobre asuntos y políticas que inciden o   pueden incidir en sus derechos…desde sus propias instituciones y de acuerdo a   sus valores, usos, costumbres y formas de organización”[60].    

Así por ejemplo el caso Saramaka contra Surinam, la Corte IDH protegió los   derechos a la propiedad colectiva y a la participación de una comunidad tribal   frente al otorgamiento de concesiones por el Estado que implican la exploración   y explotación de los recursos naturales de territorios indígenas y étnicos[61].   La jurisprudencia en la materia ha sido constante y ha reiterado la obligación   del Estado de adelantar consulta previa frente a decisiones que afecten directa   o indirectamente a los pueblos indígenas.[62]    

En síntesis, tanto instrumentos internacionales, como   la   jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, han establecido   parámetros básicos para adelantar los procesos de consulta previa con los   pueblos indígenas y tribales, para asegurar la protección de sus derechos a la   propiedad y a la participación en las decisiones ambientales y sociales que los   involucran. Así pues, tratándose de proyectos y obras de exploración y   explotación de los recursos naturales que afectan el territorio de estos pueblos   e impactan el ambiente, el Estado debe adelantar procesos de consulta que   observen las necesidades y costumbres de los miembros de dichos pueblos para   cumplir de forma efectiva, no sólo con el goce de los derechos a la propiedad y   a la participación, sino de otros derechos que son el pilar de su subsistencia,   como lo son la salud y la educación, entre otros.    

3.1.2.     Protección de la consulta previa en la jurisprudencia constitucional    

En el sistema jurídico colombiano, el derecho a la consulta previa se encuentra   reconocido en el artículo 330 de la Constitución Política, en la Ley 21 de 1991,   en el artículo 76 de la Ley 99 de 1993, en el artículo 2 del Decreto 1320 de   1998, en el Decreto 2820 de 2010 y en el artículo 46 del Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con sustento en el   Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo “Sobre pueblos   indígenas y tribales en países independientes”, y ha sido concebido como una   manifestación del derecho a la libre determinación de las comunidades étnicas.    

La obligación de adelantar   procesos de consulta con los pueblos indígenas y tribales, antes de la adopción   y ejecución de decisiones que puedan afectarles directamente, hace parte de los   preceptos constitucionales que protegen a estas comunidades. Entre otros, los   mandatos constitucionales que se relacionan con este derecho son el artículo 7º   Superior que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural, el artículo 70   que considera la cultura  como fundamento de la nacionalidad, y de los   artículos 329 y 330 que reconocen a las entidades territoriales indígenas como   propiedad colectiva no enajenable, y prevén su gobierno y reglamentación de   acuerdo con los usos y costumbres de la comunidad, respectivamente.    

De   conformidad con las disposiciones normativas arriba enunciadas, la consulta   previa es entendida como el derecho del que gozan todas las comunidades étnicas   que les permite exigir que se les consulte sobre todas aquellas medidas   legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, como   aquellas que impliquen el desmedro de su integridad cultural, social y   económica.    

La consulta previa, ha sido considerada por la Corte Constitucional desde su   jurisprudencia temprana[63], como el   derecho fundamental de las comunidades indígenas, tribales y afrocolombianas a   ser consultadas sobre cualquier decisión que pueda afectarles directamente, como   expresión del derecho a la libre determinación de los pueblos y a la   participación. Correlativamente, es una obligación estatal que se concreta en   consultar previamente a los grupos étnicos cada vez que se vayan a adoptar   medidas legislativas o administrativas que los afecten[64],   garantizándoles un espacio de participación especial en el que puedan decidir   sobre las prioridades que influyen en sus procesos de desarrollo[65].    

Esta Corporación ha reconocido que el derecho a la consulta previa, al tratarse   de una manifestación del derecho a la libre determinación de las comunidades   étnicas, se constituye en un derecho fundamental y grupal que puede ser invocado   vía acción de tutela y cuya titularidad está en cabeza de las comunidades   étnicas[66].    

Bajo esta perspectiva, en sentencias SU-039 de 1997 y T-652 de 1998 se   explicó que el derecho a la consulta previa reviste el carácter de fundamental   en consideración a que asegura la participación de las comunidades étnicas en   las decisiones que puedan afectarlas, y en este sentido, garantiza la integridad   y subsistencia de estos pueblos:    

“(…) adquiere la connotación de derecho fundamental, pues se erige en un   instrumento que es básico para preservar la integridad étnica, social, económica   y cultural de las comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su   subsistencia como grupo social”[67].    

“(i) dotar a   las comunidades de conocimiento pleno sobre los proyectos y decisiones   que les conciernen directamente -como los proyectos destinados a explorar o   explotar los recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen,   así como los mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerlos   en ejecución; (ii) ilustrar a las comunidades sobre la manera como la   ejecución de los referidos proyectos puede conllevar una afectación o menoscabo   a los elementos que constituyen la base de su cohesión social, cultural,   económica y política y, por ende, el sustrato para su subsistencia como grupo   humano con características singulares; (iii) brindar la oportunidad a las   comunidades para que libremente y sin interferencias extrañas, mediante la   convocatoria de sus integrantes o representantes, valoren conscientemente las   ventajas y desventajas del proyecto; sean oídas en relación con las inquietudes   y pretensiones que tengan en lo que concierne a la defensa de sus intereses y   puedan pronunciarse sobre la viabilidad del proyecto.”[70]    

La   jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que la consulta es   obligatoria cuando las medidas que se adopten sean susceptibles de afectar   específica y directamente a los pueblos indígenas y tribales en su calidad de   tales.   Para saber qué decisiones deben consultarse, deben distinguirse dos niveles de   afectación: (i) uno general que por ejemplo deriva de las políticas y   programas que de alguna forma conciernen a las comunidades indígenas y   afrocolombianas, (ii) uno directo que se desprende de las medidas que   pueden afectarlos específicamente.    

La   consulta debe garantizarse siempre que exista una afectación directa sobre los   intereses del pueblo indígena involucrado, es decir, cuando la comunidad vaya a   sufrir una intromisión intolerable en sus dinámicas sociales, económicas y   culturales[71].   Esta afectación no se determina únicamente porque la comunidad indígena y el   proyecto compartan la misma área geográfica, sino también debe evaluarse con   relación a sus impactos y secuelas generados por la misma operación y   funcionamiento.    

Así pues, la   jurisprudencia de la Corte también ha fijado criterios para identificar la   existencia de una afectación directa: (i) cuando la medida   administrativa o legislativa altera el estatus de las comunidades porque impone   restricciones o concede beneficios[72];  (ii) cuando las medidas son susceptibles de afectar específicamente a las   comunidades indígenas como tales y no aquellas decisiones que son generales y   abstractas[73];  (iii) cuando se trata de aplicar las disposiciones o materias del   Convenio 169, por ejemplo la regulación de explotación de yacimientos de   petróleo ubicados dentro de los territorios indígenas[74]; (iv)  cuando se va a regular materias vinculadas con la definición de identidad étnica   de los pueblos indígenas[75];   y (v) cuando las medidas a implementar se tratan sobre la  explotación y aprovechamiento de recursos naturales en territorios indígenas[76].   Como ejemplos y desarrollo de estos criterios pueden mencionarse los mecanismos   que regulan la participación política de los pueblos indígenas[77]y las   medidas que regulan el sistema de educación en las comunidades respetando sus   costumbres, tradiciones y lenguajes[78].    

Concretamente, la Corte ha identificado la presencia de una afectación directa   en el caso de: (i)  medidas legislativas[79];  (ii) presupuestos y proyectos de inversión financiados con recursos del   presupuesto nacional[80];  (iii) decisiones sobre la prestación del servicio de educación que   afecten directamente a las comunidades[81]; (iv)  decisiones administrativas relacionadas con proyectos de desarrollo, como   licencias ambientales, contratos de concesión y concesiones mineras, entre otros[82].    

Por ejemplo, en la   sentencia C-371 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) se estudió una   demanda de constitucionalidad contra la Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea   el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se   establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto   Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”, y al   respecto se reconoció que los preceptos demandados tenían la potencialidad de   lesionar el derecho al territorio de los pueblos indígenas y tribales debido a   que: “(i) la amplitud de los criterios que   exponen para orientar la delimitación de las zonas de reserva campesina hace que   sea posible que tales figuras coincidan con territorios ancestrales de dichos   pueblos, y (ii) en vista de la implicaciones que conlleva la creación de una   zona de reserva campesina, su configuración puede limitar prerrogativas   asociadas al derecho al territorio, como usar los recursos naturales o   determinar el modelo de desarrollo que debe regir en la región correspondiente”[83].    

No obstante lo anterior, y dadas las importantes finalidades que perseguían los   preceptos demandados, se consideró necesario mantener en el ordenamiento los   artículos impugnados, pero haciéndolos compatibles con la Constitución; y para   lograrlo se introdujo un condicionamiento según el cual para la creación de una   zona de reserva campesina debía examinarse si en el área en la que se pretendía   constituir, existían territorios de pueblos indígenas y tribales, caso en el   cual tenía que surtirse un proceso de consulta previa.[84]    

Queda claro   entonces que, pese a la importancia que la consulta previa representa en tanto   que derecho fundamental de las comunidades indígenas y tribales, tiene unos   límites, y en particular requiere que la medida a consultar genere una   afectación directa, con impactos o secuelas reales para la comunidad, como   condición necesaria para hacer viable el ejercicio del derecho.    

3.2.            EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL FRENTE AL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL   A LA CONSULTA PREVIA    

Como se verá a continuación, el ámbito de aplicación del derecho fundamental a   la consulta previa ha variado a lo largo de la jurisprudencia constitucional, ya   que: (i) en un primer momento, se reconoció su obligatoriedad frente a   los proyectos de explotación de recursos naturales ubicados en territorios   étnicos y a los megaproyectos de infraestructura que podrían afectar los   intereses de estas comunidades; (ii) en una segunda etapa, se desarrolló   su aplicación frente a los actos legislativos y administrativos   susceptibles de afectar a los pueblos indígenas de manera directa; (iii)   posteriormente, se reconoció que el deber de consulta a las comunidades étnicas   para la expedición de leyes, puede hacerse extensivo al examen de   constitucionalidad de los actos legislativos o reformatorios de la Constitución.    

3.2.1.1.                    Primera Etapa.   Con respecto al deber de adelantar el proceso de consulta previa frente a las   medidas legislativas de carácter general con potencialidad de afectar   directamente a las comunidades étnicas, esta Corporación ha evolucionado en su   línea jurisprudencial, ya que en un primer momento, y conforme a lo previsto en   el artículo 330 de la Constitución Política, sólo se refirió a la explotación de   recursos naturales ubicados en territorios étnicos, para, posteriormente,   referirse a los impactos que los megaproyectos, las carreteras y la explotación   de minas podrían ocasionar[85].    

En efecto, en sentencia C-169 de 2001 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) se   precisó que, no obstante el compromiso internacional adquirido en virtud de lo   preceptuado en el literal a) del artículo 6º del Convenio número 169 de 1989, el   deber de realizar el proceso de consulta previa sólo se circunscribe a aquellas   situaciones de explotación de recursos naturales dentro los territorios   pertenecientes a las comunidades étnicas, en razón a que “(…) ni la   Constitución, ni el Congreso, han previsto la realización de la consulta previa   cuando se adopten medidas legislativas como la que se estudia”[86].    

En aquella oportunidad se indicó que ante el silencio normativo referido, se   debe entender que el alcance que le han atribuido los órganos representativos a   la obligación internacional contenida en el artículo 6º ibídem, es el de   consagrar la consulta previa como un procedimiento obligatorio únicamente en las   hipótesis planteadas en el texto constitucional; excluyéndose así la consulta   previa frente a la adopción de medidas legislativas.    

3.2.1.2.                    Segunda etapa.   No obstante lo anterior, en sentencia SU-383 de 2003 (M.P.   Álvaro Tafur Galvis), esta Corporación consideró que la participación de las   comunidades étnicas en las decisiones que se adopten respecto de la explotación   de recursos naturales en sus territorios, no puede ser entendida como la   exclusión del derecho de éstos pueblos a ser consultados sobre otros aspectos   igualmente inherentes a su subsistencia[87].    

También se precisó que la comunidad internacional ha recomendado la garantía del   derecho de los pueblos indígenas a ser consultados previamente sobre las   decisiones administrativas y legislativas que los afecten directamente, para   efectos de “combatir los orígenes, las causas, las formas y las   manifestaciones contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y   las formas de intolerancia conexa que afecta a los pueblos indígenas y tribales –Declaración   y Programa de Acción de Durban-“[88].    

En pronunciamientos más recientes (sentencia C-030 de 2008, M.P. Rodrigo   Escobar Gil)), se reconoció que la consecuencia jurídica de la falta de   consulta previa frente a una ley, es su declaratoria de inconstitucionalidad por   parte de la Corte Constitucional vía acción pública de inconstitucionalidad.    

En efecto, en   aquella oportunidad se procedió a responder cuándo resulta obligatoria, de   acuerdo con el literal a) del Convenio 169 de la OIT, la consulta previa de una   medida legislativa, y se construyeron las siguientes premisas:   (i)  el deber de consulta no surge frente a toda medida legislativa que sea   susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente frente a   aquellas que puedan afectarlas directamente; (ii) hay una   afectación directa cuando la ley altera el estatus de la persona o de la   comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el   contrario, le confiere beneficios; y (iii) lo que debe ser objeto de   consulta son aquellas medidas susceptibles de afectar específicamente a las   comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se   han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos.    

Frente a lo anterior, se  ha considerado que el deber de adelantar el proceso de   consulta previa surge cuando la administración toma decisiones legislativas o   administrativas nocivas de las cuales se pueda comprobar un impacto o afectación   directa a la integridad, a la autonomía, al territorio, a la diversidad, a la   cosmovisión, a la supervivencia o a la idiosincrasia cultural de una determinada   comunidad étnica existente[89].    

En virtud de la jurisprudencia constitucional atrás reseñada, puede concluirse   que el Estado colombiano se encuentra obligado a consultar a los pueblos étnicos   sobre aquellas medidas legislativas susceptibles de afectarles de manera directa[90];   afectación que se materializa cuando producto de una ley se altera el estatus de   la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o   gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios[91].    

No obstante lo anterior, se ha precisado que las leyes aplicables a la   generalidad de los colombianos, también pueden tener la potencialidad de afectar   los intereses de las comunidades indígenas y tribales sin que en dicho evento   pueda predicarse que resulte imperativa una consulta previa como condición para   que el correspondiente proyecto de ley pueda tramitarse válidamente; por lo que   en cada caso deberá determinarse en qué medida un acto legislativo de carácter   general puede llegar a generar efectos directos sobre los pueblos étnicos en su   calidad de tales[92].    

Conforme a lo anterior, la jurisprudencia constitucional también se ha   pronunciado acerca de la garantía del derecho fundamental a la consulta previa   en el marco del trámite de un proyecto de ley en el Congreso de la República,   también considerado como un acto legislativo, y al respecto ha diferenciado tres   escenarios en los que se puede agrupar su desenvolvimiento: (i) durante   la construcción de la iniciativa gubernamental, el Gobierno tiene el deber de   promover la consulta y lo debe hacer previo a la radicación del proyecto ante el   Congreso de la República, garantizando que las comunidades étnicas conozcan a   fondo el proyecto y tengan una participación activa; (ii) durante el   trámite legislativo del proyecto surtido al interior del Congreso de la   República, los pueblos indígenas cuentan con un espacio de discusión y   participación en el marco de un Estado democrático, en el que pueden canalizar   sus propuestas a través de los congresistas elegidos; (iii) una vez   entrada en vigencia la ley, las autoridades que tienen a cargo su desarrollo   administrativo, deben garantizar la participación de las comunidades étnicas en   lo que respecta a la implementación de las medidas administrativas que pueden   afectar directamente sus intereses[93].     

En el segundo evento, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la   procedencia excepcional de la acción de tutela para el amparo del derecho a la   consulta previa en el marco de un trámite legislativo ante el Congreso de la   República, cuando se pretenda garantizar que el núcleo esencial de los derechos   de estas minorías en el parlamento, sean respetados[94].    

En este sentido, en sentencia T-382 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas   Hernández) se reconoció que en nuestro ordenamiento jurídico no existe una   disposición orgánica específica que establezca las medidas que debe garantizar   el Congreso de la República para hacer efectivo el derecho de consulta previa en   el trámite de un proyecto de ley.    

Sin embargo, en aquella oportunidad se indicó que “es posible identificar dos dispositivos a partir de los cuales las   comunidades indígenas pueden participar y proponer sus intereses ante el   parlamento”; (i) el primero se concreta   en las facultades que tienen los senadores que representan a los indígenas al   interior del Congreso, de acuerdo al artículo 171 Superior; (ii) el   segundo, tiene que ver con las instancias previstas en el reglamento de esa   Corporación para que esas comunidades intervengan directamente, planteen sus   reclamaciones y participen del debate o la discusión legislativa[95].     

Así bien, en la sentencia en mención,   se indicó que debido a la importancia y trascendencia que tienen éstos   dispositivos en la función representativa, al tratarse de un ejercicio explícito   de soberanía de parte de las minorías (artículo 3° C.P.), estas potestades   podrían ser objeto de acción de tutela durante el trámite de un proyecto de ley,   en caso de ser desconocidas por el parlamento.    

En síntesis, esta Corporación ha admitido la procedencia excepcional y   transitoria de la acción de tutela frente a los proyectos de ley que se ventilen   al interior del Congreso de la República, cuando quiera que se desconozcan los   derechos fundamentales que conforman el procedimiento legislativo y que tengan   efectos relevantes sobre la función representativa, de acuerdo a las normas   orgánicas aplicables a esa Corporación.    

3.2.1.3.                    Tercera etapa.   En sentencia C-702 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) se   reconoció que la jurisprudencia constitucional relativa al derecho-deber de   consulta a las comunidades étnicas para la expedición de leyes, puede hacerse   extensiva al examen de constitucionalidad de los actos legislativos o   reformatorios de la Constitución, pues éstos entran en la categoría de medidas   legislativas y respecto de ellos es menester que el especial derecho de   participación de las comunidades indígenas y afrocolombianas se haga efectivo al   momento de adoptar reformas constitucionales que directamente les conciernen.    

En aquella oportunidad se concluyó al respecto que las reglas sentadas por la   jurisprudencia no encuentran obstáculo para ser aplicadas dentro del trámite de   los actos legislativos, pues la consulta en ningún caso se rige por normas de   procedimiento que solamente resulten aplicables para la aprobación de las leyes,   y dichas reglas jurisprudenciales en sí mismas tampoco son incompatibles con las   especialidades del trámite de la reforma constitucional.    

En particular, las razones que justifican el carácter previo de la consulta,   relacionadas con la vigencia de los principios de identidad y unidad de materia   durante el trámite de aprobación de las leyes, militan igualmente para la   aprobación de actos legislativos, ya que dichos principios también se aplican   para el ejercicio del poder constituyente por el Congreso de la República.    

3.3.            ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO    

Para el análisis del caso concreto, se tendrán en cuanta las siguientes   temáticas: (i)  cuestión previa: la importancia de las zonas de interés de desarrollo rural,   económico y social –Zidres-, para el acceso progresivo a la propiedad de la   tierra de los trabajadores agrarios; (ii) consideraciones sobre la   necesidad de la consulta previa en el trámite legislativo del Proyecto de Ley   223 de 2015;  (iii) consideraciones sobre la inexistencia de una afectación directa o   indirecta a las comunidades indígenas por parte de la ley 1776 de 2016.    

3.3.1.              Cuestión previa: la importancia de las zonas de interés de desarrollo rural,   económico y social –Zidres-, para el acceso progresivo a la propiedad de la   tierra de los trabajadores agrarios    

3.3.1.1.                    Preliminarmente, y para efectos de realizar un examen completo de la medida   implementada por la Ley 1776 de 2016 y sus efectos en los derechos fundamentales   invocados, es necesario hacer mención a la importancia que la constitución de   las Zidres significa para garantizar el acceso progresivo a la propiedad de la   tierra de los trabajadores agrarios, en los términos exigidos en el artículo 64   de la Constitución Política conforme al cual: “[e]s deber del Estado promover   el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios,   en forma individual y asociativa (…), con el fin de mejorar el ingreso y calidad   de vida de los campesinos”.    

La jurisprudencia constitucional ha considerado que la norma en mención goza de   una doble connotación, ya que por un lado se refiere al derecho de la   población agraria a tener una calidad de vida adecuada, así como su derecho al   territorio (que implica el acceso a la tierra), y por otra parte, implica la   correlativa obligación del Estado de garantizar esos derechos[96]  mediante la “creación de las condiciones materiales que contribuyan a la   dignificación de la vida de los trabajadores del campo, mediante su acceso a la   propiedad y a los bienes y servicios complementarios requeridos para la   explotación de ésta y para su mejoramiento social y cultural”[97].    

Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional ha otorgado un tratamiento al   trabajador del campo, particularmente diferente al de otros sectores de la   sociedad, el cual se justifica en “la necesidad de establecer una igualdad no   sólo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas del agro,   partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la   prosperidad de los otros sectores económicos y de que la intervención del   Estado en este campo de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una   comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social”[98].  (Negrilla por fuera del texto)    

3.3.1.2.                    En este sentido, y de acuerdo a la exposición de motivos del Proyecto de Ley 223   de 2015 Cámara, la constitución de las Zidres busca promover el desarrollo   de proyectos empresariales asociativos que impliquen una explotación sostenible   del campo mediante el acceso a la tierra, para beneficiar las condiciones de   calidad de vida de la población campesina:    

“(…) el proyecto de ley que se presenta a consideración del Congreso de la   República, busca la creación de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural,   Económico y Social, Zidres, como zonas especiales para el fomento de proyectos   productivos que beneficien a los campesinos sin tierra, promuevan la   inversión de capital en el agro y fomenten la conversión de una economía de   subsistencia, a la formación de los pequeños y medianos productores como   beneficiarios del proyecto, a través de figuras asociativas y su vinculación    a una cadena productiva con el fin de superar los esquemas subsidiados por   verdaderos modelos emprendedores que logren un impacto económico plausible”[99].   (Negrilla por fuera del texto)    

Así bien, y teniendo en cuenta la problemática socioeconómica generada por la   globalización y la apertura económica a la que se enfrenta el país, la ley   acusada busca crear mecanismos que permitan planificar el manejo y   aprovechamiento de los recursos ubicados en el territorio colombiano y   garantizar su desarrollo sostenible, en beneficio del campesinado, el cual ha   sido catalogado como una población en situación de vulnerabilidad por la   jurisprudencia de esta Corporación:    

“(…) ha sido una preocupación constante del legislador colombiano establecer   regímenes normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos,   así como la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas   recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación,   muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no   sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de la   violencia también sostenida  a que se ha visto enfrentado el Estado   colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como   epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin   entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con señalar   que la concentración de la tierra en Colombia no ha cesado de crecer y la   población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del país   y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad”.   [100]  (Negrilla por fuera del texto)    

De manera que la constitución de las Zidres permitirá la concesión o el   arrendamiento de los bienes baldíos que se encuentran en cabeza de la Nación,   para que sean explotados conforme a los parámetros que exige la ley y sus   recursos sean destinados al Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión   que tiene como fin la inversión de adquisición de tierras para campesinos y   trabajadores agrarios susceptibles de ser adjudicatarios de acuerdo con lo   consagrado en la Ley 160 de 1994.    

3.3.1.3.                    Al interior del Congreso de la República se presentaron debates ilustrativos en   torno a la importancia en la implementación de las Zidres en el territorio   colombiano, a los que vale la pena hacer mención en aras de dar solución al   problema jurídico que por este juicio se propicia.    

En el informe de ponencia positiva para segundo debate al Proyecto de Ley 223 de   2015 Cámara, ante la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de   Representantes, presentado por los Representantes a la Cámara Ciro Fernández   Núñez, Franklin del Cristo Lozano de la Ossa, Alfredo Guillermo Molina Triana,   Ángel María Gaitán Pulido, Rubén Darío Molano Piñeros y Arturo Yepes   Alzate, se puso de manifiesto la problemática a la que se enfrenta el país   en materia de seguridad alimentaria como consecuencia de la insuficiencia de   ingresos para la compra de alimentos; para contrarrestar la crisis, la   Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura –FAO-   ha recomendado la adopción de un enfoque de doble componente que combine la   agricultura y el desarrollo rural sostenible[101].   Igualmente se reconoció que pese a que Colombia es un país con un fuerte   potencial agrícola, el nivel de desarrollo y progreso de las comunidades   campesinas no es el más óptimo, y ello se debe a la baja productividad de la   tierra; lo que se traduce en bajos ingresos para los trabajadores del campo.     

Por otro lado, en el informe de ponencia positiva para tercer debate ante la   Comisión Quinta Constitucional del Senado de la República, presentado por los   Representantes a la Cámara Daira de Jesús Gálvis Méndez, Guillermo García   Realpe, Luis Emilio Sierra Grajales, Nora María García Burgos y Ernesto   Macías Tovar, se sostuvo que el sector rural es estratégico en la búsqueda   de crecimiento económico, la superación de la pobreza y del conflicto armado,   pues es necesario para alcanzar un adecuado desarrollo humano sostenible en las   regiones más deprimidas y para garantizar la seguridad alimentaria y el progreso   de las ciudades.    

En este entendido, la declaratoria de las Zidres propone “llevar el campo   colombiano a la modernidad, a través de la implementación de una nueva política   agropecuaria y de desarrollo rural con enfoque territorial, que cambiará de   manera radical la forma de hacer, pensar y actuar”[102].    

Asimismo, en el informe de ponencia positiva para segundo debate ante el Senado   de la República, presentado por los Representantes a la Cámara Daira de Jesús   Gálvis Méndez, Guillermo García Realpe, Luis Emilio Sierra Grajales, Nora María   García Burgos e Iván Leonidas Name Vásquez, se explicó cómo es la   participación asociativa del pequeño productor, y al respecto se adujo que: “cuando   el campesino, o trabajador agrario cumpla con los requisitos que distinguen al   pequeño productor y no cuente con título que acredite la propiedad de la tierra   sobre la que este desempeña sus labores agrarias, el Gobierno nacional   garantizará la titularidad de dichos predios mediante un plan de formalización   de la propiedad de la tierra dentro de las Zidres”, permitiendo que los   campesinos tengan la posibilidad de hacerse propietarios de un porcentaje de la   tierra antes de los 3 primeros años de iniciado el proyecto[103].    

3.3.1.4.                    Conforme a los argumentos expuestos, se concluye que los objetivos y finalidades   que persigue la Ley 1776 de 2016 se ajustan al ordenamiento jurídico superior,   en especial a lo previsto en el artículo 64 ibídem, pues ésta propende   por constituir Zidres en terrenos incultos o sub explotados que podrían ser   altamente productivos, para incorporarlos en forma sostenible a los procesos de   fortalecimiento de la seguridad alimentaria de los colombianos, mediante la   producción eficiente de alimentos, generando beneficios a favor de la población   campesina que será favorecida por la adjudicación de tierras en las que   invertirá el Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión.    

3.3.2.          Consideraciones sobre la necesidad de la consulta previa en el trámite   legislativo del Proyecto de Ley 223 de 2015    

3.3.2.1.                    Recordando que la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia excepcional y   transitoria de la acción de tutela frente a los proyectos de ley que se ventilen   al interior del Congreso de la República, cuando quiera que se desconozcan los   derechos fundamentales que conforman el procedimiento legislativo y que tengan   efectos relevantes sobre la función representativa, es preciso analizar si en el   caso concreto era obligatorio o no, el desarrollo del proceso de consulta previa   frente al Proyecto de Ley 223 de 2015.    

3.3.2.2.                    En primer lugar, y respecto del análisis sobre la discusión que se surtió en el   Congreso de la República a propósito de la necesidad de elevar a consulta previa   el trámite del Proyecto de Ley 223 de 2015, la Corte encuentra que existió un   debate serio, profundo y detallado en la materia, tanto por  las ponencias   presentadas al interior de la Cámara, como por el proceso de socialización y la   información entregada por el Ministerio del Interior. En efecto, en el debate   surtido al interior del Congreso de la República frente a la falta de consulta   previa en el caso bajo análisis, se observa que:    

(i)                  El Representante a la Cámara Inti Raúl Asprilla Reyes, quien también obra   como coadyuvante dentro del proceso de la referencia, presentó ponencia negativa   al mismo arguyendo, entre otros, que se desconoció y se vulneró el núcleo   esencial del derecho fundamental a la consulta previa, pues el Proyecto acusado   afectaría los intereses de los campesinos y de las comunidades indígenas ya que:   “Los campesinos, grupos indígenas y afrodescendientes, guardan entre ellos   una identidad cultural y social, que los hace diferentes de los demás   ciudadanos, con una misma identidad histórica y cultural, además de compartir   unas mismas tradiciones y costumbres en su relación campo-población, razones por   las cuales detentan el derecho constitucional de la consulta previa (…)el   planteamiento de Zidres conformadas por bienes baldíos, traería como   consecuencia la reducción de bienes baldíos disponibles para adjudicación a   campesinos, en razón a que se deslegitimaría su función social como un recurso   escaso e indispensable para superar la pobreza del campo, mientras es convertido   en una mercancía susceptible de explotación y aprovechamiento económico por   parte de empresarios nacionales y extranjeros”[104].    

(ii)                Al respecto, se expuso por parte de los Representantes a la Cámara Ciro   Fernández Núñez, Franklin del Cristo Lozano de la Ossa, Alfredo Guillermo Molina   Triana, Ángel María Gaitán Pulido, Rubén Darío Molano Pineros y Arturo Yepes   Alzate en el Informe de Ponencia para Segundo Debate del Proyecto ante la   Comisión Quinta Constitucional Permanente, que la constitución de las Zidres   tendría restricciones frente a predios en colindancia o inclusión de las tierras   de comunidades negras y los resguardos indígenas. Asimismo se aclaró que debido   a que en el momento no se contaba con la información geográfica de los   resguardos indígenas y de los territorios colectivos que se encuentran en   trámite de constitución, esa restricción no se tuvo en cuenta en la construcción   del modelo, por lo que debía ser verificada con apoyo del Incoder antes de la   constitución de la zona[105].    

3.3.2.3.                    Adicionalmente, es preciso tener en cuenta que conforme a lo previsto en la   Gaceta del Congreso No. 338 de 2015, durante el trámite de la ley bajo análisis   se permitieron escenarios de socialización y debate del Proyecto, en el cual   tuvieron participación organizaciones sociales tales como la Oxfam, Dignidad   Campesina, representantes de grupos indígenas, ciudadanos, entre otros, quienes   tuvieron la oportunidad de manifestar sus puntos de vista sobre la propuesta y   el contenido de la misma:    

(i)                  Se realizó una Audiencia Pública en el recinto de la Cámara de Representantes el   13 de mayo de 2015, que contó con la participación de la Sociedad de   Agricultores de Colombia, la Sociedad de Agrónomos, Fedegan, Fedemaderas, la   Contraloría General de la Nación, la Defensoría para Asuntos Agrarios, la Unidad   de Planificación Rural Agropecuaria, el Instituto Colombiano de Desarrollo   Rural, la Superintendencia de Notariado y Registro y varios Representantes a la   Cámara.    

(ii)                El 21 de mayo de 2015 se efectuó en el municipio de La Primavera un foro sobre   las Zidres, que contó con la participación de diferentes sectores de la sociedad   civil, gremios y entidades; el cual tuvo continuidad en la ciudad de   Villavicencio el 25 de mayo de 2015.    

3.3.2.4.         Por otra parte, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior,   conceptuó en dos ocasiones distintas, sobre la necesidad de implementar un   proceso de consulta previa en el trámite legislativo del Proyecto 223 de 2015   Cámara.    

En una primera ocasión, y mediante oficio del siete (07) de julio de dos mil   quince (2015), la Dirección conceptuó que era necesario adelantar un proceso de   consulta previa para adelantar el trámite del Proyecto de Ley No. 223 de 2015,   al considerar que:    

“(…) la Dirección consideró que para el caso concreto sí es necesario adelantar   un proceso de consulta previa. Lo anterior, en virtud que en el proyecto se   observan disposiciones que pueden incidir de manera directa y específica sobre   las comunidades étnicas asentadas en la zona donde se habrá de implementar   actividades de monocultivos en la Altillanura colombiana; disposiciones que   precisamente deben ser objeto de consulta para que con la participación de las   comunidades se determine si estas pueden alterar su estatus en su calidad de   tales”.    

No obstante, más adelante y mediante escrito del veinticuatro (24) de julio de   dos mil quince (2015) presentado para el debate del Proyecto ante la Plenaria de   la Cámara, dicha Dirección rectificó el concepto atrás citado al   considerar que:    

“no es necesario adelantar el proceso de consulta previa como quiera el mismo   no desencadena en una afectación directa a sujetos colectivos susceptibles de   derechos constitucionales protegidos, entendida dicha afectación como una   intromisión intolerable a su calidad de vida y costumbres”.    

Sobre la modificación en la posición del Ministerio, explicó el Jefe de la   Cartera del Interior, señor Álvaro Echeverry, que el primer concepto fue   producto de un error de interpretación en que incurrió el funcionario que   redactó el texto[106];   motivo por el cual, en el segundo concepto se procedió a corregir el yerro   presentado, y luego de un detallado estudio y análisis del proyecto, se concluyó   que NO era necesario realizar el trámite de consulta previa frente al Proyecto   de Ley 223 de 2015 Cámara. La anterior explicación fue reiterada por el   Ministerio de Cultura, en su escrito de contestación a la acción de tutela de la   referencia.    

Las razones que se explicaron en dicho concepto son las siguientes: (i)   el proyecto está dirigido en forma genérica a la comunidad campesina, más no a   la población o grupos indígenas; (ii) el proyecto busca generar un   beneficio para las comunidades a las cuales está dirigido y no se evidencia un   impacto directo respecto de los intereses de grupos indígenas; (iii) la   prohibición expresa que el proyecto establece en su artículo 29,  para la   creación de Zidres en territorios declarados como reservas indígenas o titulados   a comunidades negras.    

Al respecto se mencionó que las medidas diseñadas en el Proyecto de Ley no son   excluyentes sino respetuosas de la multiculturalidad y que además propenden por   el beneficio general de la población campesina en unas tierras de difícil acceso   sobre las cuales se desea intervenir. La ubicación de las Zidres es   determinable, abierta a todos los colombianos y propende por el respaldo a los   proyectos que se ajusten a los parámetros de la Ley.    

En este sentido, se aseguró que la iniciativa legislativa objeto de reclamo no   constituye una amenaza y afectación potencial a las aspiraciones territoriales   de los pueblos indígenas, ya que en ninguna parte de su articulado propende por   la adopción de medidas para el uso, aprovechamiento, y ordenamiento del suelo   con vocación productiva en zonas rurales.    

Igualmente se relató que las Zidres no conforman “un cinturón que comprime   resguardos constituidos y territorios tradicionalmente utilizados por los   pueblos indígenas”, y que esa forma de ver el ejercicio legítimo de la   administración del Estado respecto a su tierra, implicaría llegar al extremo de   considerar que los resguardos no pueden tener vecinos y que “el Estado no   pueda disponer de lo suyo”.    

3.3.2.5.                    De los debates que se surtieron al interior del Congreso de la República y de la   lectura del Proyecto de Ley 223 de 2015 Cámara, se puede aducir que los   terrenos en donde se constituirían las Zidres no fueron expresamente delimitados   en la Ley, pues la UPRA sería la entidad encargada de preseleccionar tales zonas   conforme a los siguientes requisitos: “(…) se encuentren aisladas de los   centros urbanos más significativos; demanden elevados costos de adaptación   productiva por sus características agrológicas y climáticas; tengan baja   densidad poblacional; presenten altos índices de pobreza; o carezcan de   infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos”[107].    

Al no haberse especificado los terrenos en donde se constituirían las Zidres, se   consideró que no era obligatorio realizar el trámite de consulta previa al   momento de tramitación del Proyecto de Ley, pues no se denotaba una afectación   directa a los intereses de alguna comunidad étnica específica a partir de los   postulados expuestos en la Ley.    

En estos términos, se concluye que no era obligación de las entidades accionadas   realizar el proceso de consulta previa frente al Proyecto de Ley 223 de 2015, ya   que al momento del debate al interior del Congreso de la República, no existía   una real afectación a los intereses de las comunidades étnicas representadas por   la Opiac, pues los terrenos en donde se constituirían las Zidres no habían sido   determinados. De hecho desde el primer texto del Proyecto de Ley acusado, en su   artículo 19, se previó la exclusión de los resguardos indígenas para la   selección de los territorios que serían seleccionados para la constitución de   las Zidres:    

“Artículo 19. Restricciones a la constitución de las Zidres. No podrán   constituirse las Zidres en territorios que comprendan, siquiera parcialmente,   zonas de reserva campesina, resguardos indígenas y territorios colectivos   titulados o en trámite de constitución. Tampoco podrán constituirse en   territorios que, de conformidad con la ley, no pueden ser objeto de explotación   económica.”[108]    

Por otra parte, y a partir del Tercer Debate del Proyecto, y luego de haberse   escuchado la ponencia negativa del Representante Inti Raúñ Asprilla, se incluyó   en el texto del mismo, una cláusula de salvaguarda a los intereses de las   comunidades étnicas destinada a exigir la realización de la consulta previa para   la implementación de las Zidres en zonas cuya área de influencia abarque   territorios étnicos:    

“Artículo 30. Restricciones a la constitución de las Zidres. No podrán constituirse Zidres en territorios declarados como   resguardos indígenas, zonas de reserva campesina debidamente establecidas por el   Incode r, o quien haga sus veces, y territorios colectivos titulados (…)    

Parágrafo 2°. Previo a la declaratoria de una Zidres,   se deberá agotar el trámite de consulta previa de conformidad con el artículo 6°   del Convenio 169 de la OIT, siempre y cuando el Ministerio del Interior   certifique la presencia de comunidades étnicas constituidas en la zona de   influencia de la declaratoria.    

Es   deber del Ministerio del Interior liderar y acompañar a la UPRA de manera   permanente en el proceso de consulta previa con las comunidades étnicas cuando   sea requerido.”[109]    

Se advierte que la cláusula incluida en el Parágrafo 2 del Artículo 30 del   Proyecto de Ley acusado, se mantuvo incólume en su texto, hasta la expedición de   la Ley.    

En razón a la indefinición de los territorios a preseleccionar para la   implementación de las Zidres, se sostiene que no existió en el Proyecto de Ley   una afectación directa a las pretensiones territoriales de las comunidades   indígenas, por lo que no era imperativo el desarrollo de un proceso de consulta   previa.    

3.3.3.     Consideraciones sobre la inexistencia de una afectación directa o indirecta a   las comunidades indígenas  por parte de la Ley 1776 de 2016    

Para analizar si en efecto, resulta indispensable suspender la Ley 1776 de 2016   a fin de evitar un perjuicio irremediable a las comunidades indígenas   accionantes, es necesario  establecer si dicha ley tiene en sus   disposiciones la posibilidad de afectar, de alguna manera, los territorios de   aquellos pueblos, o si su implementación está diseñada de tal forma que, de   llegarse a adelantar, vulneraría gravemente los derechos invocados.    

Le   corresponde a la Corte verificar (i) si la Ley 1776   permite que se   puedan seleccionar territorios indígenas para la construcción de los proyectos   Zidres,  y (ii) si la Ley permite que se puedan adelantar proyectos cuya   área de influencia incluya resguardos indígenas sin que se deba adelantar la   Consulta Previa.    

3.3.3.1.                    El artículo 1 de la Ley 1776 de 2016 es la disposición que se refiere a cuáles   serán los territorios destinados a los proyectos Zidres y determina:    

“ARTÍCULO 1.  Objeto. Créanse las zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social   –Zidres-. como territorios con aptitud agrícola, pecuaria y forestal y piscícola   identificados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), en   consonancia con el numeral 9 del artículo 6° de la Ley 1551 de 2012, o la que   haga sus veces, que se establecerán a partir de Planes de Desarrollo Rural   Integral en un marco de economía formal y de ordenamiento territorial,   soportados bajo parámetros de plena competitividad e inserción del recurso   humano en un contexto de desarrollo humano sostenible, crecimiento económico   regional, desarrollo social y sostenibilidad ambiental.    

Las Zidres deberán cumplir con estos requisitos: se encuentren aisladas de los   centros urbanos más significativos; demanden elevados costos de adaptación   productiva por sus características agrológicas y climáticas; tengan baja   densidad poblacional; presenten altos índices de pobreza; o carezcan de   infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos.   Los proyectos de las Zidres deben estar adecuados y corresponder a la   internacionalización de la economía, sobre bases de alta competitividad,   equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.”    

La acción   de tutela de la referencia se fundamenta en la posible afectación de territorios   que, desde los años 80’s, han sido reclamados al INCODER por parte de   comunidades indígenas de la región amazónica que hacen parte de la OPIAC. Los   accionantes suponen que dicha afectación se daría con la implementación de la   Ley y sustentan su temor en que las características establecidas por el Art. 1°   de la Ley 1776, coincide perfectamente con los territorios que desde hace   décadas están reclamando.    

 Lo   cierto es que la Ley 1776 de 2016 establece para las zonas a intervenir, unas   características que pueden ser aplicables a gran parte del territorio nacional.   Las zonas no han sido determinadas aún, ni lo fueron durante el trámite de la   norma, pues como bien lo indica el primero de sus artículos, estas deberán ser   identificadas por la Unidad de Planificación Rural.    

Lo que queda absolutamente claro para la Sala es que la norma no especifica   cuáles van a ser los territorios escogidos para adelantar los proyectos, sino   que, únicamente se establecen las características que deben tener las zonas   dedicas a los mismos. Valga la pena decir, que justamente son estos aspectos los   que le dan mayor valor al proyecto, pues se trata de terrenos improductivos, con   altos índices de pobreza y dificultades de infraestructura.    

Es posible por lo tanto concluir para la Corte, que la Ley 1776 no ordena la   selección de territorios indígenas, ni de ningún territorio determinado para la   realización de los proyectos, sino que deja dicha función para una etapa   posterior.    

Ahora bien, específicamente, en lo que correspondería a la etapa de   implementación de la ley y respecto de la afectación a territorios indígenas, el   artículo 29 de la Ley establece lo siguiente:    

“Restricciones a la constitución de las Zidres. No podrán   constituirse Zidres en territorios declarados como resguardos indígenas, zonas   de reserva campesina debidamente establecidas por el Incoder, o quien haga sus   veces, territorios colectivos titulados o en proceso de titulación de 1as   comunidades negras.[1]    

El primer examen a realizar a la norma, implica que la norma no está diseñada de   forma que su implementación esté dirigida a afectar directamente los territorios   indígenas.    

3.3.3.2.                    Ahora, bien, si bien la Ley excluye expresamente la selección de zonas ubicadas   en resguardos indígenas para la realización de los proyectos Zidres, en algunos   de los debates se dijo que la realización de dichos proyectos en terrenos   vecinos a los territorios indígenas, también podrían afectarlos indirectamente,   y que por lo tanto debería ser objeto de consulta previa.    

Al respecto, el mismo artículo 29 de la Ley consagra una regla para la   constitución de las Zidres, acorde con las garantías constitucionales frente a   los derechos fundamentales de las comunidades indígenas, y que, de llevarse a   cabo tal como lo contempla la norma, generaría el respeto exigido por esta   Corporación y por lo estándares internacionales en la materia.  La norma   citada sostiene:    

“Previo a la declaratoria de una Zidres, se deberá agotar el trámite de   consulta previa  de conformidad con el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, siempre y cuando   el Ministerio del Interior certifique la presencia de comunidades étnicas   constituidas en la zona de influencia de la declaratoria”.    

Ello implica que una vez reglamentada la Ley y luego de su implementación, si   los territorios identificados por la UPRA o su zona de influencia llegan a   afectar a aquellos terrenos que han sido objeto de reclamaciones por los pueblos   indígenas, habría lugar a consulta previa. Así entonces, de la lectura de las   diferentes disposiciones de la norma es posible concluir que la ley acusada no   determina los territorios en donde se constituirán las Zidres, sino que indica   unos requisitos e impone una exclusión expresa, justamente destinada a evitar el   riesgo de que las Zidres afecten territorios indígenas.      

En consecuencia, no hay lugar a afirmar que existe una directa y real afectación   a los intereses de las comunidades étnicas, pues la sola alegación de una   amenaza ante nuevas expectativas que surjan de la interpretación subjetiva de   los derechos, no es suficiente para exigir el requisito de la consulta previa.    

Por lo tanto, la sala concluye que la ley acusada respeta las garantías   propias de las comunidades étnicas, al excluir la constitución de las Zidres en   territorios indígenas y reconocer el derecho fundamental a la consulta previa   que les asiste. Por lo tanto, no hay lugar a conceder el amparo solicitado en   tanto la afectación a los derechos es inexistente, y la norma no genera una   amenaza a los derechos de las comunidades indígenas, tribales o negras del país.    

4.                   CONCLUSIONES    

4.1.            La acción de tutela presentada por los miembros de la OPIAC contra el Proyecto   de Ley 223 de 2015  – Cámara, tiene por objeto el suspender sus efectos y   resguardar los derechos supuestamente afectados, lo cual constituye una    pretensión posible,  en tanto, si bien la Ley 1776 de 2016 ya ha sido   expedida,  la misma aún no ha sido implementada, por lo que la Corte debe   analizar si la Ley fue tramitada en violación al derecho a la consulta previa y   puede afectar con su aplicación derechos fundamentales de las comunidades de   forma inmediata e irreparable.    

Por lo tanto se concluye, que el objeto de la tutela de la referencia no se ha   agotado, pues la Corte tiene competencia para examinar el caso y tomar las   decisiones que considere pertinentes, en salvaguarda de los derechos   supuestamente afectados.    

4.2.            Por otra parte, esta Corporación reitera su jurisprudencia sobre la legitimidad   en la causa de los miembros de las comunidades respecto de acciones de tutela   incoadas por los pueblos indígenas o sus Asociaciones, de forma a resguardar el   acceso a un recurso efectivo para los grupos étnicos del país. De manera que para esta Sala queda suficientemente acreditado, dada la   pertenencia de los demandantes a comunidades indígenas y el rol de liderazgo que   desempeñan en la Opiac, que recae sobre ellos el interés y la representación   suficiente para contar con la legitimación en la causa por activa que permita   dar trámite a la tutela de la referencia.    

4.3.            Frente a la subsidiariedad propia de la acción de tutela, y como se explicó   anteriormente, se concluye que los alegatos presentados por los actores invocan   la existencia de un peligro inminente y grave que requeriría de una intervención   urgente e impostergable, frente a la cual, el único recurso idóneo sería la   acción de tutela como mecanismo transitorio. Además, y no obstante que el objeto   de la acción versa sobre una norma de contenido general y abstracto, se   considera que al no pretenderse la declaratoria de inconstitucionalidad o   ilegalidad de la Ley 1776 de 2016, sino su inaplicación frente al caso concreto,   se cumplen con todos los requisitos generales de procedencia de la acción   exigidos por esta Corporación en su jurisprudencia.    

4.4.            Esta Corporación reitera que el derecho colectivo fundamental a la consulta   previa se encuentra limitado por criterios objetivos y subjetivos que la   jurisprudencia de la Corte ha trazado con claridad; un requisito fundamental es   la existencia de una afectación concreta. Por lo tanto, la Consulta sólo es   obligatoria en tanto se produzca un daño o amenaza real y directa a los   intereses de las comunidades étnicas como consecuencia de la implementación de   la medida legislativa o administrativa correspondiente; afectación que no se   acreditó en el caso bajo análisis, pues el Proyecto de Ley 223 de 2015 no   establecía las zonas en que deberían realizarse los proyectos, y además   consagraba claramente la exclusión de los territorios indígenas para tales   fines, por lo tanto, no se cumplen los requisitos para hacer exigible la   consulta previa en el trámite legislativo examinado.      

4.5.            Al analizar el contenido de la Ley  1776 de 2016, la Corte concluye que la misma   no genera una afectación directa ni indirecta a los resguardos indígenas que   pueda considerarse como una vulneración a la autonomía de las comunidades. En   efecto, la Ley no determina los territorios que serán objeto de los proyectos   Zidres, sino que deja a la UPRA la selección de los mismos. Además,   expresamente, el artículo 29 de la Ley establece que quedarán excluidos de dicha   selección los territorios pertenecientes a resguardos indígenas. Finalmente, y   frente al proceso de implementación de la Ley, el parágrafo 2 del artículo 29 de   la Ley, establece con claridad que la obligación de realizar una consulta previa   para la implementación de las Zidres que incluyan en su área de influencia   territorios de comunidades étnicas. Para la Corte queda claro que la Ley 1776 ni   en su redacción, ni en su implementación, está diseñada de forma que pueda   implicar una afectación, daño o amenaza a los derechos fundamentales de los   pueblos indígenas y que por lo tanto deba ser suspendida por esta Corporación,    razón por la cual, negará el amparo solicitado.    

4.6.            En virtud de las consideraciones presentadas, esta Sala procederá a revocar la   sentencia proferida por la Sección Cuarta, Subsección “A” del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente la acción de tutela de   la referencia, y en su lugar, denegar el amparo solicitado.    

                                                                                                     

5.                    DECISIÓN    

En mérito de   lo expuesto, la Sala Séptima de   Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo   y por mandato de la Constitución Nacional,    

RESUELVE:    

PRIMERO: REVOCAR   la sentencia proferida por la Sección Cuarta, Subsección “A” del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca el día dieciséis (16) de septiembre de dos mil   quince (2015), dentro de la acción de tutela  de la referencia, que en su   momento declaró improcedente la solicitud de amparo.    

SEGUNDO: NEGAR   el amparo constitucional solicitado por los accionantes, señores Robinson López   Descanse, Mateo Estrada Córdoba y Belkys Herrera Mejía, por las razones   expuestas en la presente sentencia.    

TERCERO: LIBRAR  las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese,   publíquese y cúmplase.    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA T-213/16[110]    

ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DERECHO   DE LOS PUEBLOS INDIGENAS A LA CONSULTA PREVIA-Se ignoró precedente judicial contenido en la sentencia T-382/06 (Salvamento de   voto)    

SANCION DE LEY-Acto general solo   puede ser controlado mediante acción pública de inconstitucionalidad (Salvamento   de voto)    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la   Sala Séptima de Revisión de la Corte, me permito exponer las razones por las   cuales salvo el voto dentro de la Sentencia T-213 de 2016.    

Pero, aún más, la providencia de la que me aparto   cita en cierto aparte de su argumentación un fragmento descontextualizado de la   providencia T-382 de 2006[111],   con el fin de justificar la regla que pretende existente. Pero, paradójicamente,   omite hacer mención a que, al contrario de lo que pareciera mostrar esa cita, en   dicho fallo la Corte sostuvo con claridad que, una vez sancionada la ley, si en   su trámite se ignoró el derecho de las comunidades a ser consultadas, ese acto   general solo puede ser controlado mediante el mecanismo de la acción pública de   inconstitucionalidad[112]. La   providencia de la que disiento, así, ignoró el precedente en mención sin   justificación alguna.    

2. Además, la sentencia afirma que los peticionarios   no solicitaban que se declarara inválida la ley sino inaplicarla en un caso   concreto. Sin embargo, en realidad aquellos pedían ordenar al Gobierno que no se   reglamentara, hasta tanto se garantizara su derecho fundamental, lo cual   suponía, de suyo, en ese momento, un juicio general de constitucionalidad de la   regulación, pues si se hubiera llegado a la conclusión de que había lugar a la   consulta previa, esto elementalmente habría significado que la ley era contraria   a la Carta. Además, la medida que se solicitaba adoptar era general, por cuanto   consistía en la abstención de emitir la mencionada reglamentación, la cual   posee, obviamente, ese carácter.    

3. Desde mi punto de vista, como lo sugerí en la   discusión del proyecto de sentencia, a la luz del precedente ignorado por la   Sala, la acción de tutela debió declararse improcedente por la existencia de   otro mecanismo de defensa judicial, en este caso, la acción pública de   inconstitucionalidad, pues, además, ya había sido formulada, admitida y se   encuentra en trámite (expediente D-0011275). Esto último garantizaba la certeza   de la eficacia e idoneidad de ese otro mecanismo, mediante el cual la Corte debe   definir, a partir de un debate amplio e integral y mediante una decisión de   carácter general, si se menoscabó o no el derecho fundamental en cuestión.    

4. Consciente de que mientras es dictada la sentencia   de control constitucional podrían derivarse efectos negativos de la ley para los   pueblos eventualmente afectados, propuse hacer dos advertencias al Gobierno y a   las accionadas, con fundamento en el principio de colaboración armónica entre   las ramas del poder público y de la función de prevención de vulneración de   derechos que corresponde a la Corte. Propuse advertirles: (i) que tenían la   obligación de hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad en aquellos   eventos en que la aplicación de la ley comportara una violación de derechos   fundamentales de las comunidades étnicamente diferenciadas; y (ii) tomar en   cuenta, al momento de decidir si se expedía la reglamentación de la ley, que   cursa una demanda por violación a la consulta previa ante la Corte   Constitucional.     

Como es evidente, la Sala no acogió la sugerencia y,   en su lugar, optó por desconocer un precedente sin aducir razones justificadas   para hacerlo.    

Fecha ut supra,    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

[1] En la actualidad, Ley 1776 del 29   de enero de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés   de Desarrollo Rural, Económico y Social, Zidres”.    

[2] Auto 004 de 2009. M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[3] Al respecto cita un   artículo de prensa de la periodista Natalia Ordúz.    

[4] Al respecto, cita un   aparte del concepto proferido por la Procuraduría General de la Nación: “(…)   se observa que la intencionalidad del legislador es que la implementación de la   figura Zidres se realice entre otros, en los departamentos del Meta y Vichada.   Por esta razón es necesario tener en cuenta los antecedentes de la forma de   ocupación y de violencia que han caracterizado a estas regiones, en especial la   victimización que han sufrido las comunidades indígenas que se han visto   afectadas por la pérdida de sus territorios ancestrales. Entre 1998 y 2007   fueron expulsados de Cumaribo como desplazados, 4.279 personas. El incremento de   la titulación de baldíos en el Vichada coincide con desplazamientos masivos de   comunidades indígenas, como el presentado el 10 de agosto de 2007, cuando 18   familias de etnia sikuari fueron desplazados del resguardo Punta Bandera al   resguardo La Esmeralda en Cumaribo. Igualmente, para ese entonces la comunidad   de Barranco Colorado en el resguardo Punta Bandera permanecía confinada por la   presencia militar”.    

[5] Indica que la Corte   Constitucional, mediante Auto 004 de 2009, pretendió proteger los derechos   fundamentales de los pueblos que han sido afectados a causa del desplazamiento   generado por el conflicto armado, reconociendo la existencia de circunstancias   que han incidido de manera directa en el estado de vulnerabilidad en que se   encuentran las comunidades indígenas, como son los megaproyectos agrícolas y la   explotación de recursos naturales.    

[6] “Los sikuani desde   siempre han mantenido un completo aferramiento a la madre tierra (ira) porque en   ella han encontrado todo lo necesario para la pervivencia y supervivencia, es en   ella en donde se define la propia identidad. El concepto de territorio esta dado   en esta cosmovisión y en el sentido de espiritualidad; el territorio es más que   el resguardo o el espacio físico donde se consigue el sustento para supervivir.   El territorio es Nakua: comprende 3 espacios que son: el subsuelo (debajo de la   superficie-irasanawi- que vive gente debajo de la tierra (Ainawi), Los que están   en la superficie que son las montañas, ríos, lagunas, gente y animales   (irapijiwi) y los que están en el firmamento (Tsamanimonae) Yamajü kuemainü.   Para los sikuani, la noción de territorio tiene un significado más amplio al   meramente legal o al que tiene un colono o un funcionario. Es precisamente esta   percepción sobre el territorio lo que diferencia entre otras muchas cosas, la   ideología indígena de la ideología “occidental”. El Indígena sikuani no concibe   su territorio como un elemento para la venta, no le interesa comercializarlo ni   explotarlo ya que en él están los lugares sagrados: las serranías, los   barrancos, montañas, caños, lagunas, ríos, piedras naturales y preciosas, todos   son lugares sagrados porque de ahí se fortalece la energía que posee el medico   tradicional para manejar la relación de armonización y evitar enfermedades que   producen las energías negativas de esos lugares que se manifiestan cuando el   hombre desobedece las normas culturales que se tienen por tradición. El   Territorio también es concebido como un espacio de Unidad Sociocultural sobre el   cual las comunidades indígenas realizan sus prácticas, usos y costumbres   culturales, mantienen viva la lengua y ejercen autonomía. Sin territorio no es   posible hablar de autonomía alimentaria, ni de salud, ni de identidad. En   consecuencia, el territorio en sí es la fuente de todo lo esencial para la   pervivencia y supervivencia como pueblo, el medio a través del cual se   entrelazan el pasado, el presente y el futuro, “es la razón de ser de la   historia; es el espacio que recorren los espíritus para fertilizar la memoria de   los ancianos, es el punto de encuentro de todos los seres que pueblan los mundos   superpuestos. El territorio para nosotros es el maestro y el germen del   pensamiento integral (…) Como dato relevante a las comunidades indígenas   del Pueblo sikuani se les ha expropiado a través de la violencia en sus   distintas manifestaciones, y a través de los actos legales del INCORA hoy   INCODER cerca de 1.600.000 hectáreas que se titularon a terceros y particulares   sin respetar el espíritu normativo de las reservas de la ley segunda de 1960 que   simplemente se dejaron como baldíos y son hoy por hoy el territorio ancestral y   tradicional del Pueblo sikuani y que por supuesto están supeditados al   ordenamiento jurídico en marcado en el decreto 2164 de 1994, ley 160 de 1994 y   el decreto 1397 de 1996, sin un proceso expedito y célere como lo pudo ver el   relator para las Cuestiones indígenas de Naciones Unidas, James Anaya.”    

[7] “(…) para el caso   concreto, en la necesidad o no de realizar consulta previa para el proyecto de   Ley No. 223 de 2015 por el cual se crean y se desarrollan las zonas de interés   de desarrollo rural económico y social Zidres, la Dirección consideró que para   el caso concreto sí es necesario adelantar un proceso de consulta previa. Lo   anterior, en virtud que en el proyecto se observan disposiciones que pueden   incidir de manera directa y específica sobre las comunidades étnicas asentadas   en la zona donde se habrá de implementar actividades de monocultivos en la   Altillanura colombiana; disposiciones que precisamente deben ser objeto de   consulta para que con la participación de las comunidades se determine si estas   pueden alterar su estatus en su calidad de tales”.    

[8] “En concepto   de la Procuraduría General de la Nación, la constitución de Zidres en los   departamentos del Meta y Vichada, afectan directamente a los pueblos indígenas   allí asentados, por dos razones: Primero por cuanto estos pueblos han sido   víctimas de la violencia, al punto que la Corte Constitucional los incluyó en el   listado de pueblos en riesgo de exterminio cultural, segundo por cuanto el   Estado no ha sido diligente en el trámite de procesos de constitución y   ampliación de resguardos, que suman 54 procesos en esos dos departamentos sin   que se les haya dado ningún trámite, sino por el contrario ha titulado predios   presuntamente baldíos a particulares sin ningún derecho, que corresponden a   territorios ancestrales de las comunidades indígenas y que han sido solicitados   para constitución y ampliación de resguardos, en expediente que se encuentran   convenientemente engavetados y refundidos en las oficinas de INCODER, sin que se   adelanten los trámites respectivos. Por lo anterior se recomienda someter a   consulta previa el proyecto Zidres y se insta a que antes de que se considere   adoptar medidas orientadas a regular el uso del suelo, como la declaratoria de   Zidres, se proceda a la agilización de trámites de constitución y ampliación de   resguardos en la Altillanura bajo una perspectiva de derechos humanos que tenga   en cuenta las órdenes de la Corte Constitucional contenidas en el Auto 04 de   2009, que declaró que los pueblos indígenas de Colombia, entre otros los de Meta   y Vichada, están en peligro de ser exterminados cultural o físicamente por el   conflicto armado interno, y han sido víctimas de gravísimas violaciones a sus   derechos fundamentales individuales y colectivos y el Derecho Internacional   Humanitario, todo lo cual ha repercutido en el desplazamiento forzado individual   o colectivo de indígenas”.    

[9] “(…) como quiera que   el mismo no desencadena en una afectación directa a sujetos colectivos   susceptibles de derechos constitucionales protegidos, entendida dicha afectación   como una intromisión intolerable a su calidad de vida y costumbres.”    

[10] Indica que “por el   contrario, se dejó la impresión de que se trató de un trámite para argumentar   que la construcción del proyecto se hizo con participación colectiva, pero su   reducido espacio y participación no permitieron dicho cometido”.    

[11] Sentencia C-030 de 2008. M.P.   Rodrigo Escobar Gil.    

[12] Ibídem.    

[13] Precisa que en la región de la   Orinoquía, desde el año 1991 hasta el 2004, se han titulado 3.093.849,70   hectáreas de terrenos “baldíos”, correspondientes al 54.5% de la titulación   total en esta región durante el mismo periodo; como consecuencia de esta   adjudicación indebida de baldíos y la falta de reconocimiento de derechos   territoriales, los pueblos indígenas de la Orinoquía presentan varias   afectaciones territoriales.    

[14] Corte IDH. Caso Comunidad Indígena   Sawhoyamaxa vs. Paraguay. Sentencia del 29 de marzo de 2006.    

[15] CIDH. Caso Comunidad Indígena   Yakye Axa vs. Paraguay.    

[16] Sentencia C-175 de 2009. M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[17] Sentencia T-531 de 2010. M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[18] Sentencia C-175 de 2009. M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[19] Corte IDH. Caso del Pueblo Saramak   vs. Surinam. Sentencia del 28 de noviembre de 2007.    

[20] Sentencia C-175 de 2009. M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[21] Hace mención a los trabajos de   Camilo Domínguez, Alfredo Molano, Darío Fajardo y Fernando Cubides.    

[22] Sentencia T-176 de 2011. M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[23] Ibídem.    

[24] Sentencia T-889 de 2013. M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[26] Sentencia T-950 de 2008.   M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[27] Sentencia T-305 de 2014. M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[28] Sentencia T-379 de 2011. M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[29] Sentencia T-305 de 2014.   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[30] Información disponible en la página de   internet:   http://www.opiac.org.co/index.php/mesa-regional-amazonica/187-acimvip-alerta-a-la-comunidad    

[31] Sentencia T-358 de 2014.   M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[32] “(…) el hecho superado   se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del   actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que   “carece” de objeto el pronunciamiento del juez (…) la Corte ha comprendido la   expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la   expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en la   tutela”. (Sentencia SU-540 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Gálvis)    

[33] Sentencia T-612 de 2009. M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[34] Sentencia T-200 de 2013.   M.P. Alexei Julio Estrada.    

[35] Ibídem.    

[36] Ibídem.    

[37] Constitución Política.    

[38] “(…) el cumplimiento   del principio de subsidiariedad exige que la puesta a consideración de los   conflictos jurídicos ya sea por vía administrativa o jurisdiccional se efectúe   diligentemente, es decir dentro de los límites temporales que el mismo   ordenamiento jurídico impone en muchos casos, siendo únicamente viable la   habilitación de la acción de tutela cuando dichos medios a pesar de haber sido   agotados no brindaron la protección iusfundamental o cuando a pesar de que   existan, los mismos no resulten idóneos, caso en el cual la protección tutelar   podrá obtenerse como mecanismo transitorio” (Sentencia T-584 de 2012, M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub)    

[39] Sentencia T-891 de 2013,   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[40] Ibídem.    

[41] Ibídem.    

[42] Sentencia T-451 de 2010.   M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[43] Sentencia T-544 de 2013. M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[44] Sentencia T-544 de 2013. M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[45] Sentencia T-321 de 1993. M.P.   Carlos Gaviria Díaz.    

[46] Ibídem.    

[47] Sentencia T-321 de 1993. M.P.   Carlos Gaviria Díaz.    

[48] Sentencia  C-1152 de   2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[49] Sentencia T-430 de 1992.   M.P. José Gregorio Hernández Gaviria.    

[50] Ibídem.    

[51] Cfr.   Sentencia T-514 de 2009. En la sentencia T-973 de 2009, la Corte Constitucional   nuevamente definió el derecho de la siguiente manera: “a decidir por sí   mismos los asuntos y aspiraciones propias de su comunidad, en los ámbitos   material, cultural, espiritual, político y jurídico, de acuerdo con sus   referentes propios y conforme con los límites que señalen la Constitución y la   ley.” Por su parte, el artículo 4 de la Declaración sobre los derechos de   los pueblos indígenas dispone: “Los pueblos indígenas, en ejercicio de su   derecho de libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno   en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a   disponer de los medios para financiar sus funciones autónomas.” El artículo   5 agrega que los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus   propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, y   a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y   cultural del Estado.    

[52] OIT. Manual de Naciones Unidas   sobre el Convenio 169 sobre Pueblos indígenas y Tribales. (2003). Proyecto para   promover la política de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales.    

[53] Ratificado por Colombia   mediante la Ley 31 de 1967.    

[54]   “Artículo 11 Se deberá reconocer el derecho de propiedad, colectivo o   individual, a favor de los miembros de las poblaciones en cuestión sobre las   tierras tradicionalmente ocupadas por ellas.    

Artículo   12  1. No deberá trasladarse a las poblaciones en cuestión de sus   territorios habituales sin su libre consentimiento, salvo por razones previstas   por la legislación nacional relativas a la seguridad nacional, al desarrollo   económico del país o a la salud de dichas poblaciones.    

2. Cuando   en esos casos fuere necesario tal traslado a título excepcional, los interesados   deberán recibir tierras de calidad por lo menos igual a la de las que ocupaban   anteriormente y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su   desarrollo futuro. Cuando existan posibilidades de que obtengan otra ocupación y   los interesados prefieran recibir una compensación en dinero o en especie, se   les deberá conceder dicha compensación, observándose las garantías apropiadas.    

Se deberá   indemnizar totalmente a las personas así trasladadas por cualquier pérdida o   daño que hayan sufrido como consecuencia de su desplazamiento.    

Artículo   13 1. Los modos de transmisión de los derechos de propiedad y de goce de la   tierra establecidos por las costumbres de las poblaciones en cuestión deberán   respetarse en el marco de la legislación nacional, en la medida en que   satisfagan las necesidades de dichas poblaciones y no obstruyan su desarrollo   económico y social.    

2. Se   deberán adoptar medidas para impedir que personas extrañas a dichas poblaciones   puedan aprovecharse de esas costumbres o de la ignorancia de las leyes por parte   de sus miembros para obtener la propiedad o el uso de las tierras que les   pertenezcan.    

Artículo   14 Los programas agrarios nacionales deberán garantizar a las poblaciones en   cuestión condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la   colectividad nacional, a los efectos de: a) la asignación de tierras adicionales   a dichas poblaciones cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para   garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su   posible crecimiento numérico; b) el otorgamiento de los medios necesarios para   promover el fomento de las tierras que dichas poblaciones ya posean.”    

[55] Al respecto puede verse   el Manual de aplicación del Convenio 169 sobre comunidades indígenas y tribales   de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, 2003. Disponible en:   http://www.ucm.es/info/IUDC/img/biblioteca/Manual_c169.pdf    

[57] Respecto de otras   decisiones que puedan afectar indirectamente a las comunidades, el artículo 7-3   del mismo Convenio prevé la obligación de los estados parte de “(…) velar por   que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los   pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y   cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas   pueden tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser   consideradas como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades   mencionadas.”    

[58] Ver los artículos 26, 27, 28 y 32   de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos   Indígenas.    

[59] Corte IDH. Caso de la   Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, párr. 149. Cfr. También Caso Masacre Plan   de Sánchez Vs. Guatemala. Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de noviembre de   2004. Serie C No. 116, párr. 85; Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa, párr. 118,   y Caso de la Comunidad IndígenaYakye Axa, párr. 131.    

[60] Corte IDH. Caso Yatama contra   Nicaragua. Sentencia del 23 de junio de 2005, párr. 225.    

[61] Ver Corte IDH. Caso Saramaka   contra Surinam. Sentencia del 28 de noviembre de 2007, párr. 129. En Dicha   decisión la Corte  estableció que es una obligación estatal garantizar: (i) la participación   efectiva de los miembros de las comunidades afectadas con el proyecto, de   conformidad con sus costumbres y tradiciones en relación con el plan de   desarrollo, inversión, exploración o extracción; (ii) asegurar que los   beneficios de la obra o proyecto sean también para la comunidad indígena o   étnica asentada en el territorio donde se realiza la explotación de los   recursos; y (iii) controlar que no se emita ninguna concesión dentro del   territorio de las comunidades hasta tanto, bajo la supervisión del Estado, se   realice un estudio previo de impacto social y ambiental.    

[62] Entre otras ver: Corte IDH. Caso de la Comunidad   Moiwana Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.   Sentencia de 15 de junio de 2005; y, Corte IDH. Caso Pueblo Indígena Kichwa de   Sarayaku Vs. Ecuador. Fondo y reparaciones. Sentencia de 27 de junio de 2012.    

[63] Uno de   sus primeros fallos donde se puntualizó este tema fue en la sentencia T-380 de   1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En este caso la Organización Indígena de   Antioquia interpuso acción de tutela contra la Corporación Nacional de   Desarrollo del Chocó (CODECHOCÓ) y la Compañia de Maderas del Darién, por   considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, al trabajo, a la   propiedad, a la integridad étnica, entre otros, debido a la explotación forestal   en una zona de reserva sobre la cual se había asentado un resguardo indígena,   provocando graves daños a la comunidad. En dicha sentencia, la Corte resaltó la   necesidad de consultar a las comunidades antes de adelantar o permitir proyectos   que les afecten directamente, y ordenó a la autoridad estatal demandada, la   restauración de los recursos naturales afectados por el aprovechamiento forestal   ilícito e iniciar las acciones judiciales dirigidas a exigir las medidas de   reparación necesarias que beneficiaran el  resguardo indígena perjudicado.    

[64] Ver entre otras, las   sentencias T-652 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-620 de 2003 M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra, T-547 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-116   de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[65] Ver entre otras sentencia T-1080   de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[66] Sentencia T-693 de 2011,   M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[67] Sentencia SU-039 de 1997,   M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[68] M.P. Alberto Rojas Ríos    

[69] Sentencia T-359 de 2013,   M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[70] Ver la sentencia SU-039   de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Criterios reiterados posteriormente en   las sentencias T-693 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-1080 de 2012   M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[71]Ver sentencia T-745 de   2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[72] Ver sentencia C-030 de 2008 M.P.   Rodrigo Escobar Escobar Gil.    

[73] Ver sentencia C-030 de 2008 M.P.   Rodrigo Escobar Escobar Gil.    

[74] Ver sentencias C-030 de 2008 M.P.   Rodrigo Escobar Escobar Gil y C-196 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa.    

[75] Ver sentencia C-175 de 2009 M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[76] Ver sentencias C-030 de 2008 M.P.   Rodrigo Escobar Escobar Gil, C-175 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-366   de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-196 de 2012 M.P. María Victoria Calle   Correa y C-317 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa.    

[77] Ver sentencias C-169 de 2001 M.P.   Carlos Gaviria Díaz, C-702 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-490 de   2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[79] Ver entre otras, sentencias C-030   de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-175 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,   C-702 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-366 de 2011 M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva, C-331 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[80] Ver entre otras, sentencia C-461   de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[81] Ver entre otras, sentencias C-208   de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-907 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub, T-801 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-049 de 2013 M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[82] Ver en ese sentido sentencias   T-380 de 2993 M.P. Eduardo Cifuentes Múñoz. SU-039 de 1997 M.P. Antonio Barrera   Carbonell, T-652 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-547 de 2010 M.P. Gabriel   Eduardo Mendoza, T-745 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-129 de 2011   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-693 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub, T-993 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa y T-172 de 2013 M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio.    

[83] Sentencia C-371 de 2014. M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[84] Ibídem.    

[85] Sentencia T-576 de 2014. M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[86] Sentencia C-169 de 2001. M.P.   Carlos Gaviria Díaz.    

[87] Sentencia SU-383 de 2003.   M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[88] Ibídem.    

[89] Sentencia T-204 de 2014. M.P.   Alberto Rojas Ríos.    

[90]  “En resumen, de   acuerdo con el Convenio 169 y la jurisprudencia constitucional, el mecanismo de   consulta allí previsto debe surtirse no solamente ante decisiones que versen   sobre de la explotación de recursos naturales existentes en territorios   pertenecientes a las comunidades étnicas, sino también en casos que involucren   decisiones administrativas y legislativas que afecten directamente o comprometan   intereses propios de los pueblos indígenas y tribales”. (Sentencia C-371 de   2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)    

[91] Ibídem.    

[92] Sentencia C-030 de 2008.   M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[93] Sentencia C-030 de 2008,   M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[94] “Por supuesto, el juez   no tiene potestades para inmiscuirse en los términos o conclusiones de un debate   o para influir la regla de mayorías que gobierna las decisiones del legislativo.    El amparo, conforme a la ratio decidendi de la sentencia T-983A de 2004, se   limitaría a proteger los privilegios y poderes esenciales asignados a   congresistas y ciudadanos conforme a los términos estrictos señalados en el   reglamento orgánico que rige los procedimientos parlamentarios”. (Sentencia   T-382 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[95] Ibídem.    

[96] Sentencia C-623 de 2015. M.P.   Alberto Rojas Ríos.    

[97] Sentencia C-189 de 2006. M.P.   Rodrigo Escobar Gil.    

[98] Sentencia C-006 de 2002. M.P.   Clara Inés Vargas Hernández.    

[99] Gaceta del Congreso No.   204 del 16 de abril de 2015. Exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 223    de 2015 Cámara, presentada por el doctor Juan Fernando Cristo Bustos, Ministro   del Interior, ante la Cámara de Representantes.    

[100] Sentencia C-644 de 2012.   M.P. Adriana María Guillén Arango.    

[101] Gaceta del Congreso No.   405 del 11 de junio de 2015.    

[102] Gaceta del Congreso No. 878 del 4   de noviembre de 2015.    

[103] Gaceta del Congreso No. 969 del 25   de noviembre de 2015.    

[104]  Gaceta del Congreso No. 356 de 2015.    

[105] Gaceta del Congreso No. 405 de 2015.    

[106] Al respecto verificar el documento   electrónico disponible en:   http://www.verdadabierta.com/lucha-por-la-tierra/5969-el-reversazo-del-gobierno-con-los-afros-e-indigenas    

[107] Artículo   1° del Proyecto de Ley 223 de 2015 Cámara.    

[108] Gaceta del Congreso No.   338 de 2015. Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 223 de   2015 Cámara.    

[109] Negrilla por fuera del texto.    

[110] M. P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[111] M. P.: Clara Inés Vargas Hernández.    

[112] En estos términos se pronunció la Corte: “En conclusión, a diferencia de las instancias que   conocieron de la presente acción, es posible establecer que solamente en los   eventos mencionados, podría proceder la acción de tutela para la protección de   los derechos de los pueblos indígenas durante el trámite de un proyecto de ley.    Era obligación de cada una de las instancias, verificar que las herramientas de   participación previstas en el reglamento del congreso no se habían desconocido.    Sin embargo, dado que en este momento la ley se encuentra vigente, el amparo   deviene improcedente y, por tanto, no es posible verificar, bajo los anteriores   parámetros, la eventual vulneración del derecho invocado, porque dicho debate   está reservado a la acción de inconstitucionalidad”.