T-502-16

           T-502-16             

Sentencia T-502/16    

SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Interpretación   pro homine a favor de beneficiaria a quien le fue revocado el subsidio, por   registrar un lote a su nombre, sin tener en cuenta que éste no es habitable    

ACCION DE TUTELA   PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia    

Resulta procedente la acción de tutela cuando (i) por vía normativa   se defina [el] contenido [de tal derecho], de modo que pueda traducirse en un   derecho subjetivo; (ii) cuando su no satisfacción ponga en riesgo otros derechos   de naturaleza fundamental, como el derecho a la vida, al mínimo vital, a la   integridad física, etc., y (iii) cuando se reclame la protección del derecho en   cuestión frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales y de los   particulares.    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad     

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance y   contenido     

SUBSIDIO DE VIVIENDA-Régimen legal    

SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE-Regulación    

VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Competencias de   la Nación y los Entes Territoriales     

SISTEMA NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES   SOCIAL-Marco   legal     

DERECHO A LA VIDA Y A LA VIVIENDA DIGNA-Orden a   Alcaldía Municipal restituir, formal y materialmente, en favor de la accionante, el   inmueble que previamente le había sido otorgado mediante subsidio de vivienda    

Referencia:    Expediente: T-5.530.063    

Asunto: Acción de   tutela instaurada por la señora Blanca Alcira Bernal Bautista, contra la   Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán- Meta.    

Magistrado Ponente:    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá DC, dieciséis (16) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).    

La Sala Segunda de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por los Magistrados, Alejandro Linares Cantillo,   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la   preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y   reglamentarias, ha pronunciado la siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de revisión del fallo   proferido por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Puerto López-Meta el   3 de febrero de 2016 que confirmó la decisión del Juzgado Promiscuo Municipal de   Puerto Gaitán-Meta, dictado el 1 de diciembre de 2015, en la acción de tutela   instaurada por la señora Blanca Alcira Bernal Bautista contra la Alcandía   Municipal de Puerto Gaitán-Meta.    

ANTECEDENTES         

La señora Blanca Alcira Bernal Bautista, en nombre   propio, interpuso acción de tutela contra  la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán-Meta  invocando la protección de sus derechos fundamentales, a la vida en condiciones   dignas y a la vivienda digna, los cuales considera vulnerados por la entidad   accionada, quien ordenó la restitución de la vivienda de interés social que   previamente se le había adjudicado, por ser propietaria en común y proindiviso   de otro inmueble ubicado en la ciudad de Villavicencio.    

1. Hechos    

1.1 La Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán-Meta, mediante acta de mensura No.   304 del 19 de septiembre de 2008, hizo entrega provisional de la posesión de un   lote de terreno identificado con cédula catastral No. 01-00-0211-0007 ubicado en   el barrio Perlas de Mancacías, manzana 161 lote 7 con folio de matrícula   inmobiliaria No. 234-16929 en favor de la señora Blanca Alcira Bernal Bautista   de 69 años de edad,[1]  quien se encuentra ubicada en el nivel 1 de SISBEN[2].    

1.2. Posteriormente, la misma Alcaldía Municipal, expidió el Acuerdo 024 de 2009   “[p]or medio del cual se crea el subsidio de vivienda de interés social en el   Municipio de Puerto Gaitán y se dicta normas para su administración”[3],  con el fin de crear proyectos de vivienda de interés social en favor de la   población más vulnerable del municipio. De acuerdo con el artículo 5 del   mencionado Acuerdo, los aspirantes al subsidio de vivienda debían certificar,   entre otros requisitos “i) ingresos económicos de 4 SMLMV, ii) un periodo de   residencia en el Municipio de 5 años y, iii) no poseer vivienda en el territorio   nacional del solicitante, cónyuge o compañero permanente”.    

1.3. Conforme con lo anterior, la señora Blanca Alcira Bernal Bautista decidió   llevar a cabo el trámite correspondiente ante la Alcaldía Municipal de Puerto   Gaitán, con el fin de ser beneficiaria del mencionado subsidio de vivienda,   solicitud que fue respondida favorablemente por el municipio quien, mediante   acta del 11 de junio de 2011 llevó a cabo la entrega de la vivienda de interés   social, construida sobre el lote que previamente se le había adjudicado.[4]    

1.4. En el mes de agosto de 2012, la Contraloría Departamental del Meta llevó a   cabo un “[i]nforme Definitivo de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral   Modalidad Especial-Vivienda de Interés Social Vigencia 2009”[5]   dirigido a realizar un control fiscal de los recursos destinados para la   ejecución del mencionada programa municipal de vivienda. Dicho informe arrojó   como resultado, diferentes irregularidades en la adjudicación de las viviendas,   entre las que se encontraba, que la señora Bernal Bautista era propietaria de   otro inmueble identificado con número de matrícula: 230-70355, ubicado en la   ciudad de Villavicencio.    

1.5. En vista de lo anterior, la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán expidió el   Decreto 103 de 2013 “[p]or medio del cual se establecen procedimientos   administrativos sancionatorios en planes de vivienda de interés social   prioritario municipio de Puerto Gaitán-Meta y se reglamenta el otorgamiento de   permisos y establece el seguimiento a planes de vivienda”[6]   el cual estableció que una vez verificada la ocurrencia de alguna inconsistencia   en el trámite de adjudicación de vivienda, el municipio estaba facultado para   sancionar al beneficiario del subsidio ordenándole a este la restitución del   inmueble. Al respecto, el artículo Décimo Octavo consagró que: “la   restitución es una sanción que impone la entidad otorgante (Municipio de Puerto   Gaitán) al beneficiario que incurra en las causales previstas en el presente   decreto; de realizar el reembolso del subsidio asignado con indexación del I.P.C   desde el momento de la asignación y los intereses corrientes según sea la causal   invocada en el correspondiente proceso de restitución”[7].    

1.6. En virtud de lo anterior, el Municipio de Puerto Gaitán, mediante   Resolución 480 de 2014[8]  dio inicio al proceso sancionatorio en contra de la accionante, por haber   presentado postulación para acceder al subsidio municipal de vivienda de interés   social, estando inhabilitada para acceder a dicho subsidio por tener la   propiedad de otro inmueble en el territorio nacional, conforme fue evidenciado   en el informe presentado por la Contraría Departamental del Meta.    

1.7. Durante el trámite sancionatorio, la señora Bernal Bautista informó a la   Alcaldía en diferentes oportunidades que el bien inmueble ubicado en la ciudad   de Villavicencio, corresponde realmente a una adjudicación de un lote de terreno   hecha en el 2002 a través de un proceso judicial de sucesión, en el que se le   reconoció en su favor y en el de sus 10 hermanos, la propiedad en común y   proindiviso del bien inmueble, en consecuencia manifestó que, “en realidad no   tengo la propiedad, sino un derecho a una onceava parte de un bien; sobre el   cual no puedo ejercer dominio, precisamente por estar en proindiviso con 10   personas más; en el cual no puedo residenciar con mi familia”[9].    

1.8. Sin embargo, cerrada la etapa probatoria y presentados los alegatos de   conclusión por parte de la accionante, la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán,   mediante Resolución  No. 007 del 2 de enero de 2015[10],   concluyó que la beneficiaria, presentaba una inhabilidad para recibir el   subsidio de vivienda por poseer otra propiedad en el territorio nacional, lo que   generó una imprecisión en los documentos aportados por la accionante para   acceder al mismo. En consecuencia, el municipio sancionó a la señora Blanca   Alcira Bernal Bautista, ordenando la restitución de la suma de $24.819.009   correspondiente al actual valor catastral del inmueble adjudicado como subsidio   de vivienda. No obstante lo anterior, en la misma resolución se le advirtió a la   actora que de no devolver el valor del inmueble, tendría que hacer la entrega   material del mismo al municipio.    

1.9. Notificado el mencionado acto administrativo, la señora Bernal Bautista,   mediante escrito del 26 de enero de 2015 interpuso el recurso de reposición en   el cual adujo ser una mujer de la tercera edad con una situación económica   precaria toda vez que no cuenta con los recursos necesarios para su   sostenimiento y es beneficiaria de un subsidio bimensual de alimentación. En   consecuencia, concluye que la decisión del municipio se realizó sin tener en   cuenta las circunstancias particulares del caso y sin considerar que una cuota   parte sobre un lote de terreno del cual no puede disponer, no constituye una   solución de vivienda digna a la luz del artículo 51 de la Constitución. Al   respecto sostuvo que “del bien inmueble donde soy heredera de la cuota parte   no he usufructuado ningún valor económico, ni siquiera sé que parte del inmueble   me corresponde al hacer el divisorio y si este llegare a vender[se], el   valor que me corresponde no alcanzaría ni siquiera los cinco los cinco   millones($5.000.000) para tener una vivienda digna, tal como lo consagra el   artículo 51 de la Constitución Política”.[11]    

1.10. No obstante lo anterior, mediante Resolución 1669 del 4 de septiembre de   2015[12],   la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán consideró “que los argumentos   presentados en el recurso de reposición no desvirtúan la inhabilidad que genero   estar incursa en causal de restitución de subsidio por ostentar la calidad de   propietaria de un bien inmueble en el municipio de Villavicencio como se probó   en el proceso sancionatorio adelantado”, con fundamento en lo anterior,   procedió a confirmar la decisión de restitución de inmueble proferida mediante   Resolución 007 de 2015.    

2. Fundamentos   de la solicitud    

2.1. Con fundamento en los anteriores hechos, la señora Blanca Alcira Bernal   Bautista, presentó acción de tutela por considerar que la decisión de la   Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán de ordenar la restitución del inmueble que   previamente le había sido otorgado mediante subsidio de vivienda, por un lado,   vulnera los derechos fundamentales a la vivienda y a la vida en condiciones   dignas y, por otro lado, desconoce su condición de sujeto de especial protección   constitucional por ser un adulto mayor de 69 años.    

2.2. En primer lugar, sostiene la actora que, durante el trámite sancionatorio   llevado en su contra, la Alcaldía no tuvo en cuenta los argumentos presentados   por la accionante, pues si bien es cierto que en el curso de un proceso   sucesoral, le fue asignada una onceaba parte de un inmueble ubicado en la ciudad   de Villavicencio, de acuerdo con certificación emitida por el Instituto   Geográfico Agustín Codazzi[13],   dicho bien se encuentra avaluado en $38.532.000, lo cual significa que de llegar   a disponer de su cuota, esta sólo equivaldría a $3.502.909, valor que según su   criterio, no podría constituir en una solución de vivienda digna para ella, de   conformidad con lo consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política.    

2.3. Adicionalmente, considera que la decisión de restitución del inmueble   desconoce los principios constituciones de confianza legítima y respeto por el   acto propio, debido a que una vez se dio inicio al programa municipal de   vivienda de interés social, la accionante hizo entrega de todos los documentos   necesarios para acreditar los requisitos establecidos por el Acuerdo 024 de   2009, dichos documentos fueron estudiados por la misma Alcaldía Municipal,   quien, una vez consideró cumplidas las exigencias legales, decidió adjudicar en   su favor la vivienda en la que actualmente habita. En consecuencia, la decisión   del municipio, constituye una situación jurídica en su favor que no puede ser   unilateralmente modificada, defraudando sus expectativas fundadas de tener una   solución de vivienda digna.    

2.4. Por último, aduce ser una mujer de la tercera edad que sobrevive de un   trabajo ocasional realizado en la empresa CES DEL LLANO S.A como “operadora   de zona”, el cual le permite tener un ingreso mensual menor al salario   mínimo, adicionalmente es beneficiaria de un subsidio bimensual en dinero de   ($150.000) para su alimentación, otorgado por el Ministerio del Trabajo desde el   7 de diciembre de 2011[14]  y se encuentra ubicada en el nivel 1 de SIBEN por tener un puntaje de   clasificación socioeconómica de 25.8[15].   Por lo tanto, la decisión de restitución del inmueble constituye una violación a   sus derechos fundamentales, pues actualmente no cuenta con la capacidad   económica para procurar su sostenimiento y proveerse un lugar digno en donde   habitar.    

2.5. En consecuencia, solicita que a través de este mecanismo de amparo   constitucional, se deje sin efecto el acto administrativo que decidió la   restitución del inmueble otorgado a través de subsidio municipal de vivienda y   en su lugar, se amparen los derechos fundamentales a la vida en condiciones   dignas y a la vivienda digna y se le reconozca la calidad de sujeto de especial   protección constitucional debido a su avanzada edad.    

3. Contestación de la entidad accionada    

3.1. El Alcalde Encargado del Municipio de Puerto Gaitán, presentó escrito en el   trámite de la presente actuación con el fin de oponerse a las pretensiones   formuladas por la accionante. En virtud de lo anterior, solicitó al juez de   tutela como pretensión principal, se declare la improcedencia de la acción por   considerar que, debido a que no se sustentó la existencia de un perjuicio   irremediable, la actora cuenta con los medios judiciales idóneos para   controvertir la decisión de la Alcaldía Municipal, a través de la acción de   nulidad y restablecimiento del derecho.    

3.2. No obstante lo anterior, la entidad accionada se refiere a los argumentos   de fondo presentados por la actora, al considerar que estos, carecen de sustento   constitucional debido a que el programa municipal de vivienda de interés social   creado por la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán a través del Acuerdo 024 de   2009, se llevó a cabo partiendo de los lineamientos establecidos en la Ley 3 de   1991 y por el Decreto 1077 de 2015, “[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector   Vivienda, Ciudad y Territorio.” el cual, en su artículo 2.1.1.1.1.3.3.1.2. señala los escenarios en los   cuales no procede la postulación al Subsidio   Familiar de Vivienda, en ese orden de ideas, el literal e) del artículo en   mención prevé que “[e]n el caso del mejoramiento de que trata el numeral   2.6.4 del artículo 2.1.1.1.1.1.2 de la presente sección, cuando la vivienda se   localice en desarrollos ilegales o cuando alguno de los miembros sea poseedor   o propietario de otra vivienda a la fecha de postular (subrayado fuera   del texto)    

3.3. Bajo esa lógica, el Decreto 2190 de 2009   faculta a los entes territoriales a “revisar   en cualquier momento la consistencia y/o veracidad de la información   suministrada por el postulante. Si antes de la asignación o de la transferencia   de la propiedad de la vivienda al hogar, se comprueba que existió falsedad o   imprecisión en los datos suministrados en el formulario de solicitud del   subsidio y/o en los documentos que lo acompañan, o en las condiciones o   requisitos de la postulación, y/o asignación, se eliminarán las postulaciones   presentadas y/o las asignaciones efectuadas”[16].  En igual sentido el inciso tercero del artículo 8 de la mencionada Ley 3 de   1991 establece que “también será restituible el subsidio si se comprueba que   existió falsedad o imprecisión en los documentos presentados para acreditar los   requisitos establecidos para la asignación del subsidio”.    

3.4. Por lo tanto, la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, a través del Decreto   103 de 2013 estableció el trámite sancionatorio, con el fin de garantizar el   debido proceso de los postulantes que hubieren incurrido en alguna imprecisión   en la información aportada para la adjudicación de las viviendas de interés   social. Es así como en el caso de la accionante, se dio apertura del proceso   sancionatorio en su contra, a través de la Resolución 480 de 2014 y se le   brindaron las oportunidades procesales para pronunciarse respecto de la presunta   propiedad de otro inmueble ubicado en la ciudad de Villavicencio. Finalmente, en   el trámite administrativo se pudo evidenciar que, en efecto, la señora Bernal   Bautista se encontraba inhabilitada para ser beneficiaria del subsidio de   vivienda, por ser propietaria en común y proindiviso con sus 10 hermanos, de   otro inmueble, lo cual contrariaba los requisitos consagrados en el artículo 5   del Acuerdo 024 de 2009.    

3.5. En consecuencia, la Alcaldía considera que “no ha vulnerado ningún   derecho fundamental ni se encuentra en riesgo de vulneración, ya que la sanción   impuesta de restitución de subsidio se debe a una inhabilidad debidamente   probada previa a la asignación de un bien inmueble a título de subsidio y   adelantada a través de un proceso sancionatorio con todas las garantías   constitucionales e igualmente a la accionante en la decisión que impuso la   sanción le brindó la alternativa de conservar el inmueble previa restitución en   dinero del subsidio debidamente indexado”[17].    

3.6. Por último sostiene que, en cuanto al presunto desconocimiento del carácter   de sujeto de especial protección constitucional del adulto mayor, si bien la ley   y la jurisprudencia constitucional ha dado tratamiento de especial protección a   la tercera edad, “en este caso no se encuentra dentro de dichos postulado,   toda vez que las actuaciones del municipio se han dado dentro de un marco   de la legalidad y garantía del debido procesos además la accionante, si desea   conservar el inmueble como se dio la posibilidad con restitución de suma de   dinero, cuenta con los recursos para acceder al mismo pues ostenta la calidad de   propietaria de otro inmueble como esta misma lo ha aceptado en el escrito de   acción de tutela.”[18].    

4. Sentencia de primera instancia    

4.1. El Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Gaitán-Meta,   en Sentencia del 1 de diciembre de 2015 decidió denegar el amparo de los   derechos fundamentales invocados por la accionante, al considerar que “la   decisión de revocar el subsidio otorgado obedece a una causal de carácter legal,   pues no se podía otorgar el mismo a quien dispusiera de otro bien inmueble en el   territorio nacional”[19], inhabilidad conocida   por la accionante, quien a pesar de ello, presentó la postulación para acceder   al subsidio de vivienda siendo propietaria de otro inmueble en la ciudad de   Villavicencio.    

4.2. Para el juez de primera instancia, el trámite   sancionatorio en contra de la accionante se llevó a cabo en garantía del derecho   al debido proceso, otorgándole la oportunidad procesal para controvertir las   pruebas allegadas dentro del informe fiscal realizado por la Contraloría   Departamental del Meta. Sin embargo, se pudo confirmar que en efecto, la señora   Bernal Bautista, era propietaria de otro bien inmueble dentro del territorio   nacional y, en consecuencia, contaba con una inhabilidad para acceder al   subsidio de vivienda.    

4.3. En consecuencia, advirtió el juez de primera   instancia que, de encontrarse inconforme con la decisión tomada por la Alcaldía   Municipal de Puerto Gaitán, a través de la Resolución 007 de 2015, la señora   Blanca Alcira Bernal Bautista contaba con los medios judiciales ordinarios para   controvertir esa decisión.    

5. Impugnación    

5.1. Dentro del término legal previsto para   tal efecto, la señora Blanca Alcira Bernal Bautista impugnó la decisión   proferida por el Juez Promiscuo Municipal de Puerto Gaitán, por considerar que   la acción de tutela impetrada, resultaba procedente como mecanismo transitorio   dirigido a evitar un perjuicio irremediable. Así mismo, reiteró los argumentos   presentados en su escrito de tutela e insistió en que el bien inmueble ubicado   en la ciudad de Villavicencio no puede considerarse como una solución de   vivienda digna para ella, pues no tiene el uso, goce o disposición de este.    

5.2. Por último manifiesta encontrarse en   imposibilidad de realizar el pago del valor actual del inmueble adjudicado   debido a que, en razón a su avanzada edad, no dispone de un trabajo fijo y no   cuenta con esposo e hijos que la puedan ayudar económicamente.    

6. Sentencia de segunda   instancia    

6.1. Mediante fallo proferido por el   Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Puerto López-Meta el 3 de febrero de   2016, confirmó la decisión de primera instancia y consideró que la acción de tutela presentada por la señora Bernal Bautista no reúne los   requisitos de procedibilidad, toda vez que al juez constitucional, no le está   permitido desplazar a los jueces ordinarios invadiendo su órbita de competencia    

6.2. En ese orden de ideas, teniendo en   cuenta que la accionante no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable  que obligara al juez de tutela tomar medidas transitorias   para la protección de los derechos fundamentales, la legalidad del acto   administrativo que decidió la restitución del inmueble otorgado a través de   subsidio de vivienda de interés social, debe ser controvertido por el juez   natural a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.    

6.3. Partiendo de lo anterior, la   solicitud de amparo presentada por la señora Bernal Bautista debía denegarse por   cuanto para el caso concreto: “i) la actora no demostró que por el hecho de   no recibir ingresos suficientes para su manutención, su vida digna o las de su   núcleo familiar se vean afectados; ii) se encuentra acreditado que figura como   propietaria de un inmueble en fecha anterior a la postulación para el subsidio   de vivienda; iii) la sola circunstancia de señalar ser una mujer de la tercera   edad no configura un perjuicio irremediable, ni prohíbe que se le ordene   restituir el subsidio del que fuere beneficiaria; iv) la participación de una   cuota parte del predio en el que figura como propietario y que en su criterio no   cubre el valor de una vivienda digna, no se considera razón suficiente para la   concesión del amparo constitucional”[20].    

7 Pruebas relevantes que obran en el expediente    

7.1. Copia de la Cédula de Ciudadanía de la Señora Blanca Alcira Bernal Bautista[21].    

7.2. Copia del Carné de afiliación de la accionante a la Caja de Compensación   Familiar CAJACOPI E.P.S.S[22].    

7.3.Copia Resolución 07 del 2 de enero de 2015 “por medio del cual se ordena la   restitución de un subsidio de vivienda” emitida por la Alcaldía Municipal de   Puerto Gaitán dentro del proceso sancionatorio contra la señora Blanca Alcira   Bernal Bautista[23].    

7.4. Copia Resolución 1669 del 4 de septiembre de 2015 “por medio del cual se   resuelve un recurso de reposición contra la Resolución 007 de 2 de enero de 2015   y se dictan otras disposiciones” emitida por la Alcaldía Municipal de Puerto   Gaitán dentro del proceso sancionatorio surtido en contra de la señoras Blanca   Alcira Bernal Bautista[24].    

7.5. Copia declaraciones juramentadas llevadas a cabo el 5 de noviembre de 2015   en la Notaría Única del Circulo de Puerto Gaitán en la cual, las señoras Carmen   Rosa Guapacha Guapacha y Alba Moreno Morales manifiestan “conocer a la señora   Blanca Alcira Bernal Bautista, quien desde el 2008 tiene la posesión del predio   ubicado en barrio Villa Amalia en el municipio de Puerto Gaitán y se desempeña   laboralmente entregando correo puerta a puerta en el municipio”[25].     

7.6. Copia de consulta en el Sistema de Identificación de Potenciales   Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN), llevado a cabo el 6 de noviembre   de 2015, de Blanca Alcira Bernal Bautista quien aparece calificada con un   puntaje de 25.8[26].    

7.7. Historia Clínica de la paciente Blanca Alcira Bernal Bautista, expedida por   la E.S.E. Solución Salud[27]    

7.9. Copia del Acta de Mensura No. 304 del 19 de septiembre de 2008 a través del   cual el Alcalde del Municipio de Puerto Gaitán lleva a cabo la entrega   provisional de la posesión sobre el lote de terreno identificado con cédula   catastral 01-00-0211-0007-000 ubicado en el barrio Manacacias del Municipio de   Puerto Gaitán-Meta, en favor de la señora Blanca Alcira Bernal Bautista[29].    

7.10. Copia del Certificado laboral emitido por la empresa CES DEL LLANO S.A.S   con fecha del 4 de noviembre de 2015, en el cual acreditan que la señora Blanca   Alcira Bernal Bautista se desempeña como operador de zona, devengando un salario   promedio mensual de cuatrocientos once mil seiscientos sesenta y cinco mil pesos   m/cte ($411.665)[30].    

7.11. Copia de Certificación de valorización y pago de impuestos del predio   otorgado mediante subsidio de vivienda en favor de la señora Blanca Alcira   Bernal Bautista, durante los periodos 2013- 2014[31].    

7.12. Copia del Certificado de Libertad y Tradición del inmueble identificado   con número predial 01010100001800, ubicado en la ciudad de Villavicencio,   emitido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la misma ciudad   el 3 de abril de 2014, el cual, según anotación No. 6 del 29 de julio de 2002 se   realiza la adjudicación en sucesión en común y proindiviso del inmueble en favor   de 11 personas entre las que se encuentra la señora Blanca Alcira Bernal   Bautista[32].    

7.13. Copia de Resolución 024 del 21 de septiembre de 2009 emitida por la   Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán “por el cual se crea el subsidio de   vivienda de interés social del Municipio de Puerto Gaitán y se dictan normas   para su administración”[33].    

7.14. Copia de Informe Definitivo Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral   Modalidad Especial- Vivienda de Interés Social Vigencia 2009 llevado a cabo en   el Municipio de Puerto Gaitán en el mes de agosto de 2012[34].    

7.15. Decreto 103 de 2013 “por medio del cual se establecen procedimientos   administrativos sancionatorios en planes de vivienda de interés social   prioritario en planes de vivienda Municipio de Puerto Gaitán-Meta y se   reglamenta el otorgamiento de permisos y establece el seguimiento a planes de   vivienda”[35].    

7.16. Copia del Acta del 11 de junio de 2011 de entrega física de la vivienda de   interés social otorgado por el Consorcio de Puerto Gaitán 300 viviendas en favor   de la señora Blanca Alcira Bernal Bautista[36].    

7.17. Copia del Certificado de Libertad y Tradición del inmueble ubicado en el   municipio de Puerto Gaitán emitido por la Oficina de Registro de Instrumentos   Públicos de Puerto López-Meta el 26 de julio de 2013[37].    

7.18. Copia de Certificado emitido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi   el 30 de junio de 2009, el cual establece que el bien inmueble ubicado en la   ciudad de Villavicencio con número predial 01010100001800 se encuentra avaluado   en $38.532.000 y cuenta con 11 propietarios en total[38].    

7.19. Copia Resolución 818 del 30 de mayo de 2014 “por medio de la cual se   resuelve un recurso de reposición contra la Resolución 480 de 2014”[39].    

7.20. Copia del escrito de descargos presentado por la señora Blanca Alcira   Bernal Bautista, contra la Resolución 480 de 2014 el cual inicia el proceso   sancionatorio en su contra[40].    

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

1. Competencia    

Esta Sala es competente para revisar la   decisión proferida en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo   previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política.    

2. Cumplimiento   de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela    

2.1. Legitimación por activa    

El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es   un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir “[t]oda” persona   para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos   constitucionales fundamentales. De acuerdo con ello, en el presente caso, se   tiene que la   señora Blanca Alcira Bernal Bautista, como titular de   los derechos fundamentales que considera vulnerados, se encuentra legitimada   para interponer la presente acción.    

2.2. Legitimación por pasiva    

2.2.1. Desde el punto de vista de la legitimación por pasiva, la presente acción   resulta procedente toda vez que la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán-Meta es   sujeto de ser demandado a través de este mecanismo de amparo, de conformidad con   lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 5 del   Decreto 2591 de 1991.    

2.3. Inmediatez    

2.3.1. El artículo 86 de la Carta Política, dispone que la acción de tutela está   prevista para la protección inmediata de los derechos   fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por   la acción u omisión de cualquier autoridad pública”. De acuerdo con dicha   regla, la jurisprudencia ha señalado que la procedencia de la acción de tutela   está sujeta al cumplimiento del requisito de inmediatez, “[e]llo implica que   es deber del accionante evitar que pase un tiempo excesivo, irrazonable o   injustificado desde que se presentó la actuación u omisión que causa la amenaza   o vulneración de las garantías constitucionales. El incumplimiento de la   obligación ha llevado a que se concluya la improcedencia de la acción,   impidiendo la protección de los derechos invocados”[41].    

2.3.2. En el presente caso, el presupuesto de inmediatez se satisface, toda vez   que  la acción fue presentada el 9 de noviembre de 2015[42] y se   dirige a revocar la orden de restitución de inmueble adjudicado como subsidio de   vivienda en favor de la señora Blanca Alcira Bernal Bautista, confirmada por la   Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán mediante Resolución 1669 del 4 de septiembre   de 2015 . De lo anterior se colige que, desde el momento de la presunta   vulneración del derecho a la presentación de la acción de tutela trascurrieron   menos de 3 meses, lo que demuestra que el accionante procedió a solicitar el   amparo en un término razonable, esto es, una vez consideró afectados los   derechos fundamentales invocados.    

2.4. Subsidiariedad. Procedencia de la acción de tutela para   proteger el derecho a la vivienda digna en casos de subsidios de vivienda de   interés social.    

2.4.1. El artículo 86 de la Carta define la acción de tutela, como aquel   mecanismo judicial de protección directa, inmediata y efectiva de derechos   fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerado por la acción u   omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos   definidos en la ley. La misma disposición Superior le reconoce a la acción de   tutela un carácter subsidiario, en el entendido de que la misma procede para   proteger los derechos fundamentales, solo cuando “el   afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”   (inciso 3º del artículo 86[43]). No obstante lo anterior, existen dos   excepciones a dicha regla. La primera, según la cual la acción de tutela será   procedente siempre que se utilice “como mecanismo transitorio para evitar un   perjuicio irremediable” (inciso 3º del artículo 86). La segunda, en virtud de la   cual, será procedente así existan otros medios de defensa judicial, siempre que   los mismos sean ineficaces para enfrentar la amenaza o la vulneración de   los derechos fundamentales (numeral 1º, del artículo 6º, del Decreto 2591 de   1991[44]).     

2.4.2. A propósito de la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando   el medio de defensa ordinario no resulte lo suficientemente idóneo o eficaz para   la protección de los derechos fundamentales, esta Corporación ha señalado que[45],   con fundamento en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, para   determinar la idoneidad y la eficacia del medio judicial ordinario, el juez de   tutela debe realizar una valoración “en concreto”, de las circunstancias   particulares en las que se encuentra el solicitante y, de esta manera,   identificar si las pretensiones formuladas, trascienden del nivel legal, para   que la acción de tutela pase a ser el medio más eficaz para la protección de las   garantías constitucionales.    

2.4.3. Respecto del derecho a la vivienda en condiciones dignas, cabe mencionar   que esta Corporación ha sostenido que, “una vez definidas las políticas   públicas de distribución de los recursos, los criterios de asignación, y los   requisitos y procedimientos para el reconocimiento de derechos económicos,   sociales y culturales, se constituyen derechos subjetivos que pueden ser   exigidos en sede de tutela, cuando se constate en los casos concretos que los   mecanismos para la protección de estos derechos no son idóneos, o que con el   ejercicio de la acción de amparo se busca evitar la consumación de un perjuicio   irremediable.”[46]    

2.4.4. Bajo ese entendido, la jurisprudencia constitucional considera procedente   la protección del derecho a la vivienda a través de la acción de tutela si se   encuentran cumplidos unos presupuestos que en alguna medida también están relacionados con el requisito de subsidiaridad[47]. En ese orden de ideas, resulta   procedente la acción de tutela cuando“(i) por vía normativa se defina [el]   contenido [de tal derecho], de modo que pueda traducirse en un derecho   subjetivo; (ii) cuando su no satisfacción ponga en riesgo otros derechos de   naturaleza fundamental, como el derecho a la vida, al mínimo vital, a la   integridad física, etc., y (iii) cuando se reclame la protección del derecho en   cuestión frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales y de los   particulares”[48]    

2.4.5. Así las cosas, se tiene que en el   caso objeto de revisión, si bien el acto administrativo emitido por la Alcaldía   de Puerto Gaitán que ordena la restitución del inmueble otorgado a la accionante   mediante subsidio de vivienda, puede ser controvertido a través de la acción de   nulidad y restablecimiento del derecho, esta Corporación estima que,   considerando las reglas anteriormente fijadas, la solicitud de amparo   constitucional formulada por la accionante resulta procedente, por cuanto en   este caso, se ha creado una prestación concreta en favor de la señora Bernal   Bautista que, al ser presuntamente desconocido por la Alcaldía Municipal de   Puerto Gaitán, genera un posible riesgo en la garantía del derecho de la   accionante a la vida en condiciones dignas. Aunado a lo anterior, cabe mencionar   que la accionante en la presente causa es una mujer mayor de 69 años que no   cuenta con un ingreso mensual que le permita sus sostenimiento en condiciones   dignas, razón por la cual es beneficiaria de un subsidio bimensual de   alimentación y se encuentra ubicada en el nivel 1 de SISBEN con un puntaje de   25.8 en la encuesta de clasificación socioeconómica[49].    

2.4.6. Estas condiciones especiales,   hacen que el mecanismo ordinario no resulte ser lo suficientemente expedito e   idóneo para dar una solución oportuna que garantice la protección de los   derechos fundamentales invocados. Así mismo, considerando la avanzada edad de la   accionante, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “por la   disminución de sus capacidades físicas, la reducción de las expectativas de vida   y la mayor afectación en sus condiciones de salud, estas personas [los adultos   mayores] constituyen uno de los grupos de especial protección constitucional’ y,   por este motivo, resulta para ellos desproporcionado ser sometidos a esperar que   en un proceso ordinario se resuelvan sus pretensiones.”[50].    

2.4.7. En consecuencia, la   Sala encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad en la presente actuación   toda vez que, de conformidad con lo anteriormente planteado, la acción de tutela   resulta ser el medio más eficaz para garantizar la protección de los derechos   fundamentales a la vida y a la vivienda digna de la accionante.    

3. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico    

3.1. De acuerdo con la situación fáctica antes descrita,   corresponde a la Sala determinar si la decisión de la Alcaldía Municipal de   Puerto Gaitán, vulnera los derechos fundamentales de la señora Blanca Alcira   Bernal Bautista, a la vida y a la vivienda en condiciones dignas y desconoce su   condición de especial protección constitucional debido a su avanzada edad, al   ordenar la restitución de vivienda de interés social adjudicada en su favor,   tras considerar que la accionante se encontraba inhabilitada para obtener el   referido beneficio por ser propietaria en común y proindiviso de un bien   inmueble.    

3.2. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario   referirse a los siguientes temas: (i) el   derecho a la vivienda digna y adecuada (ii) el régimen legal de subsidio de vivienda,   (iii) los principios de buena fe y   confianza legítima; (iv).  los adultos mayores como sujetos de especial   protección constitucional; (v) Principio de favorabilidad en la interpretación   de las normas que componen el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y, por   último, (vi) se resolverá el caso concreto.    

4. Derecho a una vivienda digna y adecuada. Reiteración de jurisprudencia    

4.1. El Derecho a   la vivienda digna se encuentra consagrado en el artículo 51 de la Constitución   Política, al prever este que:“[t]odos los colombianos tienen derecho a   vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo   este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas   adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de   estos programas de vivienda”.    

4.2. Sobre el derecho a la vivienda digna, la jurisprudencia constitucional ha   señalado se trata de “un derecho de carácter asistencial que requiere un   desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la   administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin,   sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los   asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios”[51].    

4.3. En virtud de lo anterior, esta Corporación ha sentado la bases para   reconocer la obligación del Estado de implementar las políticas necesarias para   garantizar que los sectores más vulnerables de la sociedad, “como las   personas de la tercera edad, los niños, los discapacitados, los enfermos   terminales, los portadores de VIH, las personas con problemas médicos   persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las   personas que viven en zonas de alto riesgo y los desplazados por la violencia”   cuenten con los medios necesarios para hacer efectivo este derecho. Lo cual   implica que para lograr la efectividad del derecho, “sea necesario   adoptar políticas legislativas y/o reglamentarias para determinar   específicamente las prestaciones exigibles y las condiciones para acceder a las   mismas, las instituciones obligadas a brindarlas y su forma de financiación,   teniendo en cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a quienes más lo   necesitan.”[52]    

4.4. Con el fin de precisar el alcance y las condiciones de acceso del derecho a   la vivienda digna, esta Corporación ha usado como fundamento los diferentes   instrumentos internacionales ratificados por Colombia, para tales efectos,   resulta necesario mencionar el Pacto Internacional de Derechos Económicos   Sociales y Culturales, incorporado al ordenamiento jurídico mediante la Ley 74   de 1968 y la Observación General número 4 del Comité de Derechos Económicos   Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. Dichos instrumentos han consagrado   el deber de los Estados partes, de crear los instrumentos necesarios para   garantizar el derecho a la vida en condiciones dignas, comprendido este como la   protección de condiciones adecuadas de “alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una   mejora continua de las condiciones de existencia”.[53]  De igual modo, la vivienda en condiciones adecuadas es definido por el mismo   Comité, como aquél espacio en el cual el individuo puede “disponer de un   lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,   iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una   situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello   a un costo razonable”[54].    

4.5. Desde esta perspectiva, el derecho a una vivienda digna no solo abarca el   espacio físico con el que cuenta el individuo para habitar de forma permanente   sino también un lugar en el que se pueda “[v]ivir en seguridad, paz y   dignidad en alguna parte”[55] . Conforme con lo   anterior,   el mismo Comité establece unas condiciones que deben ser consideradas por los   Estados partes al momento de determinar el contenido de este derecho, entre los   cuales caben resaltar los denominados “gastos soportables, habitabilidad y   asequibilidad”, definidos por el Comité en los siguientes términos:    

“c) Gastos Soportables. Los gastos   personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no   impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades   básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el   porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los   niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda   para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de   financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda.  De conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se   debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos   desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales   naturales constituyen las principales fuentes de material de construcción de   vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la   disponibilidad de esos materiales.    

d) Habitabilidad. Una vivienda   adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus   ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento   u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de   enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El   Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de   Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el   factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que   favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo,   que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian   invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.    

e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan   derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno   y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería   garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la   vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los   niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH   positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos   mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas   en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las   disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en   cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el   mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de   la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados   deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a   un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra   como derecho”. (Subrayado fuera del texto)    

4.6. En ese orden de ideas, definido el alcance y el contenido del derecho a la   vivienda, quedan sentadas las bases sobre las cuales se atribuye la carga del   Estado de brindar los medios que conduzcan a su materialización, a través del   diseño de instrumentos legislativos que permitan la creación de un sistema   articulado, comprendido por entidades públicas y privadas que de forma   concatenada, hagan uso eficiente de los recursos para garantizar que la   población más vulnerable de la sociedad, pueda contar con las condiciones   necesarias para acceder a una solución de vivienda digna de acuerdo con los   lineamientos establecidos por los instrumentos internacionales incorporados en   el ordenamiento jurídico colombiano.    

Dentro de estos medios de materialización del derecho a la vivienda digna, y   como desarrollo de los preceptos constitucionales, la ley ha establecido un   régimen de subsidios que comprende distintas prestaciones a las cuales pueden   acceder las personas que cumplan con determinados requisitos. Al respecto se   referirá el siguiente acápite.    

5. El régimen legal del subsidio de vivienda    

5.1. Conforme con el deber constitucional consagrado en el artículo 51 de la   Carta Política, de fijar las condiciones necesarias que garanticen la   efectividad del derecho a la vivienda, a través del diseño de instrumentos de   financiación adecuados que promuevan los planes de vivienda de interés social y   atendiendo a los lineamientos internacionales incorporados al ordenamiento   jurídico colombiano, el legislador expidió la Ley 3 de 1991 “[p]or la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de   Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el   Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones”,   dicho sistema se encuentra compuesto por un complejo cuerpo normativo que busca   garantizar de forma prevalente, el acceso de la población más vulnerable de la   sociedad a una solución de vivienda digna, en virtud de la íntima relación entre   el derecho a la vida en condiciones dignas y el derecho a la vivienda,   reconocido de forma reiterada por esta Corporación.    

5.2. De acuerdo con los artículos 1 y   2 de la Ley 3 de 1991, el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social se   encuentra compuesto por entidades públicas y privadas supervisadas por el Estado[56], que de forma integrada y coordinada, cumplen   funciones dirigidas a la  “financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habitación y   legalización de títulos de viviendas”[57]. En ese orden, el objetivo principal de   dicho sistema es el de actuar de forma permanente y armonizada para lograr el   uso eficiente y racionalizado de los recursos en el desarrollo de las políticas   de vivienda de interés social.    

5.3. Para lograr la consecución de las   metas fijadas por el Sistema Nacional de Vivienda el artículo 5 de la misma Ley   define la solución de vivienda como “el conjunto de   operaciones que permite a un hogar disponer de habitación en condiciones   sanitarias satisfactorias de espacio, servicios públicos y calidad de   estructura, o iniciar el proceso para obtenerlas en el futuro”. A continuación, se establecen los lineamientos sobre los   cuales se debe materializar la efectividad del derecho al definir el subsidio de   vivienda como “un aporte   estatal en dinero o en especie, que podrá aplicarse en lotes con servicios para   programas de desarrollo de autoconstrucción, entre otros, otorgado por una sola   vez al beneficiario con el objeto de facilitar el acceso a una solución de   vivienda”[58], de los cuales podrán ser beneficiarios los   hogares que carezcan de “recursos   suficientes para obtener una vivienda, mejorarla o habilitar legalmente los   títulos de la misma”[59].    

5.4. No obstante lo anterior, la misma   Ley prevé la facultad del Estado de ordenar la restitución del subsidio de   vivienda cuando: “(i) los   beneficiarios transfieran cualquier derecho real sobre la solución de vivienda,   (ii) dejen de residir en ella antes de haber transcurrido diez (10) años desde   la fecha de su transferencia”[60], “(iii) se   comprueba que existió falsedad o imprecisión en los documentos presentados para   acreditar los requisitos establecidos para la asignación del subsidio y por   último (iv) si se comprueba que el beneficiario ha sido condenado por delitos   cometidos contra menores de edad”[61].    

5.5. Partiendo del marco normativo creado   por la Ley 3 de 1991, se han expedido diferentes Decretos dirigidos a   reglamentar de forma integral, los aspectos de la temática de vivienda, tales   como las relacionadas con: las condiciones que deben reunir los destinatarios   para acceder al subsidio, la fuente de los recursos destinados para los   programas de vivienda, los criterios de selección de los beneficiarios y los   trámites para la entrega del subsidio bien sea en dinero o en especie, entre   otros[62].   Dentro del propósito de afianzar la seguridad jurídica, a través de la   racionalización y simplificación del ordenamiento jurídico, se creó el Decreto   1077 de 2015 “[p]or medio del cual   se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y   Territorio.”, con el   objetivo de compilar de manera armónica y ordenada, las normas que han sido   expedidas desde la creación del Sistema Nacional de Subsidio de Vivienda de   Interés Social.    

5.6. En ese contexto, el mencionado Decreto 1077 de 2015 compila la regulación   referente al trámite de adjudicación de los subsidios de vivienda de interés   social, bien sea en dinero o en especie, los requisitos que deben cumplir los   hogares que quieren postularse, las restricciones para ser beneficiarios del   subsidio y las circunstancias a partir de las cuales la entidad otorgante del   subsidio se encuentra facultada para ordenar la restitución de la vivienda de   interés social.    

5.7. Así entonces, en lo que respecta a los subsidios de vivienda de interés   social en dinero, el literal d) del artículo   2.1.1.1.1.3.3.1.2  del mencionado decreto restringe la postulación para la asignación del subsidio “[e]n el caso de adquisición o construcción   en sitio propio, cuando alguno de los miembros del hogar sea propietario de otra   vivienda a la fecha de postular”[63]. En virtud de lo anterior, le   corresponde a la entidad otorgante,  cotejar la información entregada por el postulante con la que reposa en la base   de datos de diferentes entidades como Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, la Registraduría Nacional   del Estado Civil, las Oficinas de Catastro de las ciudades de Bogotá, Medellín,   Cali y el departamento de Antioquia, la Superintendencia de Notariado y   Registro, a fin de verificar la veracidad de la información presentada[64].    

5.8. Sin embargo, es pertinente hacer una lectura sistemática   de la restricción contenida en el Decreto 1077 de 2015 con la normatividad   superior de orden constitucional y legal previamente comentada, pues no significa excluir de plano a las personas que   tengan cualquier título de propiedad sobre inmuebles, sino aquellas que ya   tengan satisfecho su derecho a la vivienda digna, en unas condiciones mínimas.   Lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad del subsidio es permitir una   solución habitacional a las personas en condiciones de necesidad, en   consecuencia, se excluye como destinatarias a quienes sean propietarias de una   vivienda, entendiendo por ésta aquella que garantice el derecho mencionado en   las condiciones destacadas en la jurisprudencia constitucional. Todo lo cual   permite armonizar la finalidad del subsidio con la racionalización de los   recursos públicos y, así, evitar que éstos sean destinados a personas que no   requieren una solución de vivienda, para lo cual, a la entidad encargada de   administrar los subsidios, le corresponde realizar un proceso de verificación de   las condiciones de cada persona, con el objetivo de determinar si,   efectivamente, tiene solucionada su situación de vivienda o no.    

5.9. Durante dicho proceso de verificación, si la   entidad otorgante del subsidio llegare a acreditar alguna irregularidad en la   información suministrada por el postulante, el artículo 2.1.1.1.1.4.1.1   establece que dichas entidades se encuentran facultadas para: (i) eliminar  “las postulaciones presentadas y/o las asignaciones efectuadas” si la   inconsistencia fue encontrada antes de la asignación o trasferencia del subsidio;  ahora bien, (ii) si la anomalía es hallada por la entidad otorgante   después de girado el subsidio de vivienda “el monto entregado deberá ser   restituido por el hogar beneficiario a la entidad otorgante”, dicho valor   corresponde “al monto del subsidio asignado, indexado con el Índice de   Precios al Consumidor, IPC, desde la fecha del desembolso, más los intereses   corrientes causados desde esa misma fecha”.    

5.10. Ahora bien, en relación con los subsidios de vivienda en especie, cabe   resaltar que el legislador expidió la Ley 1537 de 2012 “Por la cual se   dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso   a la vivienda y se dictan otras disposiciones.” creada con el   fin de reglamentar las competencias de las entidades del orden nacional y   territorial  y establecer los parámetros para beneficiar a los ciudadanos   que cumplan con los requisitos de priorización y focalización   establecidos por el Gobierno Nacional, estos parámetros están guiados para   beneficiar de forma preferente a la población que se encuentre en alguna de   estas condiciones: “a) que esté vinculada a programas sociales del Estado que   tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro   del rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de desplazamiento, c) que   haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias   y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro   de la población en estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres   cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos mayores.”[65]    

5.11. La mencionada Ley fue reglamentada por el Decreto 1921 de 2012, el cual a   su vez, se encuentra compilado por el ya mencionado Decreto 1077 de 2015. En ese   orden, en el Capítulo 2 de dicho decreto regula el trámite de asignación del   subsidio de vivienda en especie, las competencias de las entidades para   verificar la información suministrada, las restricciones para adquirir el   beneficio y las facultades para ordenar la restitución de la vivienda   adjudicada. Así entonces se tiene que en el caso de encontrar alguna falsedad o   imprecisión por parte del postulante, el artículo   2.1.1.2.1.2.8 establece que en caso de encontrar alguna irregularidad previa a   la transferencia de la vivienda, se revocará la asignación y no procederá la   transferencia, no obstante lo anterior, si la vivienda ya ha sido transferida “se revocará la asignación del subsidio y   como consecuencia el hogar beneficiario deberá restituir la propiedad al   patrimonio autónomo respectivo o a FONVIVIENDA, de acuerdo con las instrucciones   de este último”.    

5.12.  La competencia de los entes territoriales en el desarrollo de los subsidios   de vivienda de interés social.    

5.12.1. Para el caso objeto de estudio resulta necesario resaltar el papel que   cumplen las entidades territoriales en los procesos de adjudicación de solución   de vivienda para la población vulnerable “en su carácter de instancias responsables, a nivel local y departamental,   de la ejecución de la política pública en materia de vivienda y desarrollo   urbano”[66]. Dentro   de ese carácter, el artículo   2.1.1.1.1.1.10. del Decreto 1077 de 2015 establece que: “[l]as alcaldías municipales o distritales,   gobernaciones y áreas metropolitanas,(…) podrán participar en la estructuración   y ejecución de los programas de vivienda de interés social en los cuales hagan   parte hogares beneficiarios de subsidios otorgados por el Gobierno Nacional, de   conformidad con los procedimientos y requisitos establecidos en la ley y la   presente sección”.    

5.12.2. En dicho contexto, las atribuciones adquiridas por los   entes territoriales en materia de subsidios de vivienda, se encuentran   establecidos en diferentes leyes dentro del ordenamiento jurídico, entre otras,   cabe mencionar la  Ley 388 de 1997 “[p]or la cual se modifica la   Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, la Ley 708 de 2001“[p]or la cual se establecen normas relacionadas con el   subsidio familiar para vivienda de interés social y se dictan otras   disposiciones”, y la   Ley 715 de 2001“[p]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de   recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357   (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras   disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y   salud, entre otros”. Estas normas permiten que de manera armónica, se   regule la potestad de los municipios y los departamentos de destinar recursos a   fin de materializar los programas territoriales de subsidios de vivienda bien   sea en dinero o en especie en favor de la población más vulnerable de sus   territorios.    

5.12.3. Al respecto, el artículo 6 de la Ley 708 de 2001   faculta a las entidades territoriales a otorgar subsidios de vivienda en   especie, así como la Ley 715 de 2001 establece en su artículo 76, la obligación   de los municipios, como partícipes del Sistema Nacional de Vivienda, de hacer   uso de sus recursos, bien sea del Sistema General de participaciones o de otras   fuentes, para financiar y promover, proyectos de vivienda de interés social   otorgando subsidios para dicho objeto. En ese orden de ideas, en el evento en   que el subsidio municipal de vivienda se realice en especie, el artículo 95 de   la Ley 388 de 1997 prevé que dichas asignaciones, deben llevarse a cabo mediante   resolución administrativa que disponga su asignación y una vez inscrita en la   Oficina de Instrumentos Públicos, servirá de plena prueba respecto del derecho   de propiedad.    

5.13 En suma, el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, creado a partir   de la Ley 3 de 1999, es un complejo mecanismo integrado por entidades públicas y   privadas que, de manera armónica y coordinada, buscan el uso eficiente y racionalizado de los recursos en el   desarrollo de las políticas de vivienda de interés social. Dicho sistema se   encuentra reglamentado por diferentes disposiciones que han sido compiladas de   forma simplificada a través del Decreto 1077 de 2015 el cual agrupa en una sola   disposición los procedimientos, requisitos y trámites para que la población más   vulnerable del país pueda acceder a condiciones dignas de vivienda, conforme con   las obligaciones adquiridas por el conjunto de tratados internacionales   incorporados en el ordenamiento jurídico y a partir del artículo 51 de la Carta   Política.    

6.   Interpretación favorable de las normas que componen el Sistema Nacional de   Vivienda de Interés Social    

6.1.   Conforme con las consideraciones realizadas por la Sala en el apartado anterior,   se tiene que el artículo 51 de la Carta Política consagra la obligación   constitucional del Estado de lograr la efectividad del derecho a la vivienda a   través de la creación de políticas que permitan el acceso a dicho derecho en   especial, de la población más vulnerable. Partiendo de lo anterior, la   jurisprudencia de esta Corporación ha establecido el alcance y el contenido del   derecho a la   vivienda digna,   el cual “abarca las condiciones de habitabilidad de la vivienda, que   consisten en que ella pueda “ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de   protegerlos  del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas   para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe   garantizar también la seguridad física de los ocupantes.[67]”[68]    

6.2. En vista de   lo anterior, el legislador, a través de la Ley 3 de 1991 creó el Sistema de   Vivienda de Interés Social estructurado en un complejo cuerpo normativo con el   fin de implementar los instrumentos idóneos de acceso a vivienda de la población   más vulnerable de la sociedad. Así mismo, el artículo 5 de la citada Ley 3 de   1991creó el concepto de solución de vivienda al definirla como “el   conjunto de operaciones que permite a un hogar disponer de habitación en   condiciones sanitarias satisfactorias de espacio, servicios públicos y calidad   de estructura, o iniciar el proceso para obtenerlas en el futuro”,   concepto que fue traído del    Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, incorporado al   ordenamiento jurídico mediante la Ley 74 de 1968 y la Observación General número   4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones.    

6.3. En ese orden de ideas, las normas que   componen el Sistema de Vivienda de Interés Social tienen, como propósito   fundamental, garantizar la efectividad del derecho a la vivienda en condiciones   dignas en cumplimiento de la obligación constitucional en cabeza del Estado   consagrada en el artículo 51 de la Carta Política y de conformidad con lo   lineamientos establecidos en la Ley 3 de 1991 y la jurisprudencia de esta   Corporación. Por lo tanto, las entidades encargadas de la adjudicación de los   mencionados subsidios, conforme al  criterio de escasez de los recursos al interior del Sistema Nacional de Vivienda   de Interés Social, tienen la   obligación de interpretar las normas de forma que permitan que sea la población   más vulnerable de la sociedad la que pueda obtener facilidades de adquisición de   vivienda para su núcleo familiar.    

6.4. Así las cosas, la Corte Constitucional ha   garantizado en diferentes oportunidades la efectividad al acceso a la vivienda   de sujetos vulnerables, bajo el entendido de que “el derecho a la vivienda    en conexidad con el derecho a la vida digna es un derecho social en la medida   que permite al individuo desarrollarse en un país, con autonomía, igualdad y   libertad, diferente para cada persona de acuerdo a las condiciones de vida de   cada ser[69]. En ese orden de ideas, en virtud de la prevalencia del   derecho sustancial sobre la forma, propio del concepto constitucional del Estado   social de derecho, esta Corporación ha aplicado el criterio “hermenéutico de   la interpretación más favorable a la protección de los derechos humanos[70]”    con el objetivo de materializar el derecho a la vivienda digna de la población   más vulnerable, destinataria por su condición de la política pública de vivienda   de interés social.    

6.5. Lo anterior se traduce en una exigencia hermenéutica en relación con las   disposiciones jurídicas que permiten la protección del derecho a la vivienda   digna. En particular, deriva en una carga para las autoridades (nacionales o   territoriales) a quienes les corresponde la aplicación de las mismas, como es el   caso de las administradoras de los subsidios de vivienda, quienes deben hacer   una valoración de la situación de las personas postulantes o beneficiarias, de   tal manera que las decisiones en relación con la concesión o no de los subsidios   sean tomadas a partir de una interpretación favorable de las condiciones y   requisitos necesarios para tal efecto, y no sean impuestos obstáculos formales a   quienes materialmente requieren del subsidio dentro de una interpretación pro   omine, acorde con la garantía de los derechos constitucionales.    

6.6. De hecho, como se pasará a explicar, esta Corte se ha referido a la   interpretación favorable en el escenario de la protección al derecho a la   vivienda digna cuando se trata de examinar los requisitos para acceder a los   subsidios en comento, dando prevalencia al derecho sustancial sobre el formal.   En concreto, tal posición ha sido expuesta en el caso de solicitantes víctimas   del desplazamiento forzado y que a la hora de examinar la restricción del   subsidio “cuando alguno de los miembros del hogar sea   propietario de otra vivienda a la fecha de postular” prevista en el literal d) del   artículo 2.1.1.1.1.3.3.1.2  del Decreto 1077 de 2015, esta Corporación ha establecido que no basta con el   hecho de contar, formalmente, con alguna propiedad o vivienda en sentido lato,   es preciso que la autoridad realice una valoración de la situación de la persona   solicitante en orden a definir si, materialmente, cuenta con una solución de   vivienda.    

6.7. Así pues, en estos casos, no obstante que la persona solicitante tenía un   bien raíz a título de propiedad, las circunstancias propias del desplazamiento   forzado, le impedían la efectiva disposición del mismo y, en consecuencia,   resultaba irracional y desfavorable aplicarle la restricción en comento, pues   materialmente no contaba con una solución de vivienda y la restricción contenida   en la disposición jurídica resultaba inaplicable.    

6.8. Al respecto, la Sentencia T-742   de 2009, evaluó el caso de una señora víctima de   desplazamiento forzado a quien la Caja de Compensación Familiar del Huila   rechazó su postulación para acceder al subsidio de vivienda por tener otra   propiedad en el territorio nacional, sin considerar que dicha propiedad   correspondía al inmueble ubicado en el municipio del cual fue expulsada. Al   respecto la Corte sostuvo que “un argumento de   este tipo desconoce plenamente la obligación de dar una interpretación favorable   a las normas aplicables a la población desplazada, teniendo en cuenta el marco   normativo que consagra su especial protección y, sobre todo, contemplando las   condiciones especiales de vulnerabilidad en que se encuentra la población   desplazada en su conjunto, por desconocer sus derechos, o por verse enfrentadas   a situaciones a las autoridades que les dificultan un acceso informado y libre   de apremios”.    

6.9. Esta Corporación se ha manifestado en igual   sentido en sentencias como la T-585 de 2006, T-177 de 2010 y T-   706 de 2011, las cuales han privilegiado de manera   reiterada el derecho a la vivienda en condiciones dignas bajo la interpretación   favorable de las normas que regulan los trámites de postulación, verificación de   información y adjudicación de los subsidios de vivienda. Así mismo, en la Sentencia   T-724 de 2012, esta Corporación analizó el caso de una señora víctima de   desplazamiento forzado a quien la Caja de Compensación Familiar COMFAORIENTE en   la ciudad de Ocaña, Norte de Santander, negó la postulación de su núcleo   familiar para acceder al subsidio familiar de vivienda porque su compañero   permanente figuraba como propietario de una finca ubicada en la vereda El   Salado, del municipio de El Tarra, Norte de Santander, sin considerar que dicho   inmueble correspondía al bien que tuvieron que abandonar como consecuencia del   desplazamiento del que fueron víctimas. En dicha oportunidad la Corte reiteró   que “[s]i bien la Sala encuentra que Fonvivienda motivó su   decisión conforme a la normatividad que consideró aplicable,[71]  se observa que no fueron empleados los criterios de interpretación adecuados, ya   reseñados en la parte considerativa y en consecuencia se está desconociendo la   especial protección constitucional de la población desplazada, así como el   principio de favorabilidad y el derecho al retorno”.    

6.10. Con fundamento en la anterior línea   jurisprudencial,  esta Corporación ha instado a las autoridades administrativas a llevar a cabo un lectura razonable de las normas que componen el   Sistema de Vivienda de Interés Social en escenarios en los cuales, dichas   entidades encargadas de la adjudicación de los subsidios de vivienda, haciendo   un uso restrictivo de las normas que establecen los requisitos para el acceso a   los beneficios de vivienda, limitan la efectividad del derecho a sujetos de   especial protección constitucional.    

6.11. En ese orden de ideas, para este Tribunal   resulta claro que el hecho de que una persona aparezca registrada como   propietario de un inmueble en el territorio nacional, no quiere decir con ello   que dicha circunstancia configure una solución de vivienda digna a la luz de los   lineamientos establecidos en el artículo 5 de la Ley 3 de 1991. Por lo tanto,   resulta necesario que las entidades encargadas del otorgamiento de los subsidios   de vivienda verifiquen, en cada caso concreto, si el bien inmueble cuya   propiedad se le atribuye al aspirante o beneficiario del subsidio, configura una   verdadera solución de vivienda digna a la luz de la normatividad vigente sobre   la materia, para luego evaluar la necesidad de dar aplicación a las   restricciones contenidas en las normas que componen el Sistema Nacional de   Vivienda.    

6.12. En definitiva, a juicio de esta Sala,   corresponde a las entidades otorgantes de los subsidios de vivienda, a la hora   de aplicar las normas que restringen la postulación a quienes sean propietarios   de otros inmuebles en el territorio nacional, tener en cuenta la interpretación   favorable de las mismas como garantía de los derechos fundamentales de los   solicitantes. En consecuencia, deberán considerar las circunstancias particulares del caso concreto, con el fin   de que, teniendo en cuenta la escasez de recursos existentes en el Sistema, se   otorguen los subsidios de vivienda a postulantes que materialmente no dispongan   de una solución de vivienda, conforme con los lineamientos consagrados en la   Constitución Política y en el artículo 5 de la Ley 3 de 1993.    

7. Caso Concreto    

7.1.   De acuerdo con los antecedentes descritos, la señora Blanca Alcira Bernal   Bautista, quien cuenta con 69 años de edad, solicita la protección de sus   derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y a la vivienda,   presuntamente vulnerados por la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán quien,   mediante Resolución 007 de 2015, ordenó la restitución del inmueble que   previamente se le había adjudicado como subsidio de vivienda de interés social.    

7.2. La Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, aduce que la decisión de   restitución del inmueble adjudicado como subsidio de vivienda obedece a un   hallazgo fiscal realizado por la Contraloría Departamental del Meta, el cual   advierte sobre la existencia de irregularidades en el proceso de adjudicación de   la vivienda de interés social en favor de la señora Bernal Bautista quien,   conociendo los requisitos para acceder al referido subsidio de vivienda, decidió   presentar postulación, a pesar de ser propietaria en común y proindiviso   con 10 personas más, de un bien inmueble ubicado en la ciudad de Villavicencio. En consecuencia,   se dio inicio al proceso sancionatorio en su contra y demostrada su inhabilidad,   se ordenó la restitución del inmueble adjudicado.    

7.4. Tratándose del requisito de subsidiariedad, advierte el despacho que el   mismo se encuentra cumplido, pues, como se explicó en el apartado 2.4 de esta   sentencia, la acción de tutela resulta ser el medio más eficaz para la   protección de los derechos fundamentales presuntamente conculcados en el   presente caso.    

7.5. Siendo ello así, para efectos de dar   solución al problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta los siguientes   hechos que se encuentran acreditados en el expediente:    

– La señora Blanca   Alcira Bernal Bautista, es una mujer de la tercera edad que cuenta en la   actualidad con 69 años de edad[73],  sobrevive de un trabajo ocasional realizado en la empresa CES DEL LLANO S.A como   “operadora de zona” el cual le permite tener un ingreso inferior al   equivalente al SMLMV. Adicionalmente es beneficiaria de un subsidio bimensual en   dinero de ($150.000) para su alimentación otorgado por el Ministerio del Trabajo   desde el 7 de diciembre de 2011[74] y se encuentra en el   nivel 1 de SISBEN por tener un puntaje de clasificación socioeconómica de 25.8[75].    

– El 29 de julio de   2002, en el curso de un proceso judicial de sucesión, a la accionante le fue   adjudicado en común y proindiviso con 10 personas más, un inmueble identificado con   número predial 01010100001800, ubicado en la ciudad de Villavicencio que, de   acuerdo con el Certificado de Libertad y Tradición, emitida por la Oficina de   Registro de Instrumentos Públicos de la misma ciudad, corresponde “a   un lote de terreno con una extensión de 279 varas cuadradas”[76],   que se encuentra avaluado en $38.532.000 de acuerdo con el certificado emitido   por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi el 31 de julio de 2009[77].    

– La señora Bernal   Bautista fue beneficiada con un subsidio de vivienda otorgado por la Alcaldía   Municipal de Puerto Gaitán entidad que, mediante acta de mensura No. 304 del 19   de septiembre de 2008, hizo entrega provisional de la posesión de un lote de   terreno identificado con cédula catastral No. 01-00-0211-0007 ubicado en el   barrio Perlas de Mancacías, manzana 161 lote 7 con folio de matrícula   inmobiliaria No. 234-16929.    

– En el año 2009, la misma Alcaldía Municipal, expidió el Acuerdo 024 “[p]or   medio del cual se crea el subsidio de vivienda de interés social en el Municipio   de Puerto Gaitán y se dicta normas para su administración”[78],  con el fin de crear proyectos de vivienda de interés social en favor de la   población más vulnerable del municipio. La accionante presentó postulación para   acceder a dicho subsidio, el cual, previa verificación de los documentos   allegados, le fue adjudicado en su favor la construcción de una vivienda de   interés social en especie sobre el lote previamente asignado, tal como consta en   el acta de entrega física del bien del 11 de junio de 2011.[79]    

– No obstante lo anterior, mediante “Informe Definitivo de Auditoría   Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Especial-Vivienda de Interés Social   Vigencia 2009”[80],  la Contraloría Departamental del Meta encontró que la señora Bernal Bautista   era propietaria de un inmueble ubicado en la ciudad de Villavicencio y, en   consecuencia, consideró que la adjudicación del subsidio de vivienda hecha en su   favor, desconocía el artículo 5 del Acuerdo 024 de 2009, el cual consagra que   los postulantes al subsidio de vivienda debían acreditar “… iii) no poseer   vivienda en el territorio nacional del solicitante, cónyuge o compañero   permanente”.    

– De ese modo, conforme con lo establecido en el Decreto 1033 de 2013, la   Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán inició proceso sancionatorio en contra de la   accionante por haber presentado postulación de subsidio de vivienda pese a ser   propietaria de otro bien inmueble. Durante el trámite sancionatorio, la   accionante manifestó que dicho bien, correspondía a la adjudicación de un lote   de terreno a través de un proceso judicial de sucesión, en el que se le   reconoció en su favor y en el de sus 10 hermanos, la propiedad en común y   proindiviso del mismo. En consecuencia concluyó que de llegar a disponer de su cuota parte, le correspondería una onceaba   parte del mismo, el cual equivaldría a la suma de $3.502.909[81],   valor que según su criterio, no podría constituir una solución de vivienda digna   para ella.    

– Mediante Resolución 007 de 2015, el municipio concluyó que la actora se   encontraba inhabilitada para recibir el subsidio de vivienda por poseer otro   inmueble en la ciudad de Villavicencio, lo que generó una imprecisión en los   documentos aportados para acceder al mencionado beneficio. En virtud de lo   anterior, en la misma resolución la Alcaldía Municipal decidió “ordenar la   restitución del subsidio de vivienda otorgado por el municipio de Puerto   Gaitán-Meta a la señora Blanca Alcira Bernal Bautista”[82]  bien sea a través de la entrega del valor catastral del inmueble el cual se   encuentra avaluado en veinticuatro millones ochocientos diecinueve mil nueve   pesos ($24.819.009) o, a través de la entrega material de la vivienda en favor   del municipio[83].  Dicho acto administrativo fue confirmado mediante Resolución 1669 del 4 de   septiembre de 2015.    

7.6. De conformidad con los hechos probados en el trámite de la presente   actuación, encuentra esta Sala que la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, al   ordenar la revocatoria del subsidio de vivienda de interés social otorgado en   favor de la actora, con base en el informe rendido por la Contraloría   Departamental del Meta, vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna y a   la vivienda. Ello, en razón a que le otorgó a las normas que establecen las   restricciones para la postulación de los subsidios de vivienda, un alcance que   no se corresponde con la situación particular de la demandante, concluyendo   erróneamente que esta se encontraba inhabilitada para el otorgamiento del   subsidio de vivienda en especie, por ser propietaria en común y proindiviso, con   10 personas más, de un lote de terreno ubicado en la ciudad de Villavicencio.      

7.7. A juicio de esta Sala, la entidad accionada no llevó a cabo una   interpretación favorable de la restricción contenida en el artículo 5 del   Acuerdo 024 de 2009, en concordancia con el mandato contenido en el artículo 5   de la Ley 3ª de 1991, a la luz de las circunstancias reales que dieron lugar al   reconocimiento de los subsidios de vivienda en favor de la actora.    

7.8. Tal y como quedó explicado en el apartado anterior, las autoridades   públicas del orden nacional y territorial, a quienes   corresponde aplicar las normas que componen el Sistema de Vivienda de Interés   Social,   deben hacer una valoración de la situación real de las personas postulantes o   beneficiarias, de tal manera que las decisiones que adopten en relación con la   concesión o no de los subsidios ofrecidos, sean tomadas a partir de una   interpretación favorable de las condiciones y requisitos necesarios para tal   efecto, y no sean impuestos obstáculos formales a quienes materialmente   requieren del subsidio dentro de una interpretación pro homine, acorde   con la garantía de los derechos constitucionales.    

7.9. En el escenario de la protección del derecho a la vivienda digna, la   jurisprudencia constitucional ha considerado necesario acudir al criterio de la   interpretación favorable, especialmente, cuando se   trata de dar aplicación a las restricciones contenidas en las normas que   componen el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, dando prevalencia   al derecho sustancial sobre el formal, como una garantía de los derechos e   intereses de los solicitantes y beneficiarios.    

7.10. En ese contexto, en punto a la restricción general de acceso a los   subsidios de vivienda de interés social, que condiciona el otorgamiento de los   mismos o su revocatoria al hecho de no poseer una solución de vivienda en   el territorio nacional, la jurisprudencia ha señalado que la misma debe ser   interpretada en el sentido de que no basta con el hecho de contar,   formalmente, con alguna propiedad o vivienda en sentido lato, sino que es   preciso que la autoridad competente realice una valoración de la situación de la   persona solicitante o beneficiaria en orden a definir si, materialmente, cuenta   con una solución de vivienda digna en los términos de lo previsto en el artículo   5 de la Ley 3 de 1991.    

7.11.   Ciertamente, conforme fue debidamente explicado, el legislador, a través de la   Ley 3 de 1991, estructuró el Sistema de Vivienda de Interés Social dentro del   propósito de implementar los instrumentos idóneos de acceso a vivienda de la   población más vulnerable de la sociedad. En esa dirección, a través del artículo   5 definió el concepto de solución de vivienda, como “el conjunto de operaciones   que permite a un hogar disponer de habitación en condiciones sanitarias   satisfactorias de espacio, servicios públicos y calidad de estructura, o iniciar   el proceso para obtenerlas en el futuro”;  concepto que, a su vez, fue extraído del Pacto Internacional de Derechos   Económicos Sociales y Culturales, incorporado al ordenamiento jurídico mediante   la Ley 74 de 1968, y de la Observación General número 4 del Comité de Derechos   Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.    

7.12. Conforme con ello, el solo hecho de que una   persona aparezca registrada como propietaria de un inmueble en el territorio   nacional, no lleva a considerar que, prima facie, la misma se encuentra   incursa en   la restricción general de acceso a los subsidios de vivienda de interés social,   por haberse configurado, en su caso, una   solución de vivienda digna. En esas situaciones, como ya se ha señalado, es   entonces imprescindible establecer, por cuenta de las entidades encargadas del   otorgamiento de los subsidios y de los propios organismos de control, si el bien   inmueble cuya propiedad se le atribuye al aspirante o beneficiario del subsidio, satisface su derecho a la vivienda digna en unas condiciones   mínimas, y, en consecuencia, si se ajusta al concepto   de solución de vivienda digna.    

7.13. En el presente caso, según quedó establecido, en el año 2002, como   consecuencia de un proceso de sucesión, a la accionante le fue adjudicado en común y   proindiviso con 10 personas más, un bien inmueble que, de acuerdo con el   Certificado de Libertad y Tradición emitida por la Oficina de Registro de   Instrumentos Públicos de la ciudad de Villavicencio, corresponde “a un lote   de terreno con una extensión de 279 varas cuadradas”[84].    

7.14. Con base en ello, en el año 2009, la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán,   acogiendo el “Informe Definitivo de Auditoría Gubernamental con Enfoque   Integral Modalidad Especial-Vivienda de Interés Social Vigencia 2009”[85],  presentado por la Contraloría Departamental del Meta, decidió revocar el   subsidio de vivienda reconocido en favor de la actora, tras considerar que la   misma se encontraba inhabilitada para recibir dicho subsidio por poseer otro   inmueble, lo que, según su entender, desconocía el artículo 5 del Acuerdo 024 de   2009, el cual dispone que los postulantes al subsidio de vivienda debían   acreditar “… iii) no poseer vivienda en el territorio nacional del   solicitante, cónyuge o compañero permanente”; norma que, a su vez, encuentra   fundamento en el artículo   2.1.1.1.1.3.3.1.2 del  Decreto1077 de 2015, en el que se establece que: “[n]o podrán postular al Subsidio Familiar de Vivienda… d) [e]n el caso de   adquisición o construcción en sitio propio, cuando alguno de los miembros del   hogar sea propietario de otra vivienda a la fecha de postular”[86]    

7.15. Para la   Sala, la decisión de las referidas entidades se adoptó sin llevar a cabo   una valoración real de la situación de la actora, en el sentido de no haber   evaluado previamente si, materialmente, la propiedad inmueble a ella atribuida   constituía, en realidad, una solución de vivienda digna. En ese sentido, la   referida decisión no se tomó a partir de una interpretación pro homine,   esto es, a partir de una interpretación favorable de la medida restrictiva   contenida en el  artículo 5 del Acuerdo 024 de 2009, en correspondencia con el concepto de   solución de vivienda contenido en el artículo 5 de la Ley 3 de 1991.    

7.16. En efecto, de acuerdo con las   previsiones contenidas en la última de las citadas normas, es claro que el   inmueble adjudicado a la actora en calidad de copropietaria, no constituía una   solución de vivienda. La sola circunstancia de que se tratara de un lote de   terreno, llevaba a concluir que el mismo, para las fechas en que se surtió el   proceso de adjudicación y entrega de los subsidios, no contaba con las   condiciones de infraestructura adecuadas y servicios básicos necesarios para   lograr ser habitada por la accionante. Adicionalmente, el hecho de que la   propiedad del mismo sea en común y proindiviso con 10 personas más, indicaba que   la accionante no podía disponer libremente del mencionado lote para procurarse   una solución de vivienda. Incluso, de haber llegado a percibir su cuota parte,   le hubiese correspondido un valor equivalente a 17 metros cuadrados[87]  lo cual se traducía, a su vez, en una suma aproximada de $3.502.909,   considerando su valor catastral[88],   lo que tampoco le permitía asumir por su propia cuenta el costo de una solución   de vivienda.    

7.17. En relación con esto último,   resulta relevante destacar que la accionante en la presente causa, la señora   Blanca Alcira Bernal Bautista, es una mujer de avanzada edad, de escasos   recursos, que sobrevive de un trabajo ocasional realizado en la empresa CES DEL   LLANO S.A como “operadora de zona”, el cual le permite tener un ingreso   inferior al equivalente al SMLMV. Adicionalmente, es beneficiaria de un subsidio   bimensual en dinero de ($150.000) para su alimentación, otorgada por el   Ministerio del Trabajo desde el 7 de diciembre de 2011[89] y se   encuentra ubicada en el nivel 1 de SIBEN por tener un puntaje de clasificación   socioeconómica de 25.8[90].    

7.18. Dichos elementos de juicio le permiten a   esta Sala concluir que, además, la actora forma parte de la población   más vulnerable, destinataria, por tanto, dada su especial condición, de la   política pública de vivienda de interés social, y, por tanto, de los subsidios   que legítimamente le fueron adjudicados por la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán.    

7.19. Con fundamento en lo expuesto,   encuentra la Sala que, en la medida en que la propiedad   que tiene la actora en común y proindiviso con 10 personas más sobre un lote de   terreno, no constituía una solución de vivienda digna a la luz del artículo 51   de la constitución Política y del artículo 5 de la Ley 3 de 1991, la decisión de   restituir el subsidio de vivienda de interés social adjudicado en su favor,   proferida por la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, mediante las  Resoluciones   007 y 1669 de 2015, vulneró sus derechos fundamentales a la vida en condiciones   dignas y a la vivienda.    

7.20. Sobre esas bases, esta Sala de   Revisión procederá a revocar el fallo proferido el tres (3) de febrero   de 2016, por el Juzgado Promiscuo del Circuito de   Puerto López-Meta y en su lugar, tutelará los derechos invocados por la actora,   disponiendo dejar sin efectos las Resoluciones 007 y 1669 de 2015, proferidas   por la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, en las cuales se ordenó la   restitución del inmueble adjudicado en favor de la señora Blanca Alcira Bernal   Bautista como subsidio de vivienda en especie, ubicado en el barrio Perlas de   Mancacías, manzana 161 lote 7 con folio de matrícula inmobiliaria No. 234-16929.    

7.21. Como consecuencia de lo anterior,   la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán deberá proceder a restituir, formal y   materialmente, en favor de la señora Blanca Alcira Bernal Bautista, el   inmueble que previamente la había sido otorgado mediante subsidio de vivienda.    

III. DECISIÓN    

Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Segunda   de Revisión de la Corte Constitucional, administrando, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE    

PRIMERO.. REVOCAR la   sentencia dictada el tres (3) de febrero de 2016, por el Juzgado   Primero Promiscuo del Circuito de Puerto López-Meta el cual confirmó la decisión   del Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Gaitán-Meta, dictado el primero (1) de   diciembre de 2015, en el trámite de la acción de tutela instaurada por la señora   Blanca Alcira Bernal Bautista  en contra de la Alcaldía Municipal de Puerto   Gaitán-Meta,    para en su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales a la   vida en condiciones dignas y a la vivienda.    

SEGUNDO.- DEJAR   SIN EFECTOS las Resoluciones 007 y 1669 de 2015, proferidas por   la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán (Meta), en las cuales se ordenó la   restitución del inmueble adjudicado en favor de la señora Blanca Alcira Bernal   Bautista como subsidio de vivienda en especie, ubicado en el barrio Perlas de   Mancacías, manzana 161 lote 7 con folio de matrícula inmobiliaria No. 234-16929. Como   consecuencia de lo anterior, la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán deberá, en   un término de 48 horas contados a partir de la notificación de esta providencia,   proceder a restituir, formal y materialmente, en favor de la señora   Blanca Alcira Bernal Bautista, el referido inmueble que previamente le había   sido otorgado mediante subsidio de vivienda.    

TERCERO.- Líbrense las   comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto   2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y   Cúmplase.    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1]  Para la fecha de presentación de la acción de tutela, esto es,   9 de noviembre de 2015.    

[2]  Cuaderno 2, folio 16.    

[3]  Cuaderno 2, Folios 87-89.    

[4]  Cuaderno 2, folio 112.    

[5]  Cuaderno 2 folio 92.    

[6]  Cuaderno 2, folios 103-111.    

[7]  Cuaderno 2, folio 109.    

[8]  Cuaderno 2, folios 118-120.    

[9]  Cuaderno 2, folio 135.    

[10]  Cuaderno 2 folios 3-9.    

[11]  Cuaderno 2, folio 123.    

[12]  Cuaderno 2, folio 10-12.    

[13]  Cuaderno 2, folio137.    

[14]  Cuaderno 2, folio 34.    

[15]  Cuaderno 2, folio 16.    

[16]  Artículo 42.    

[17]  Cuaderno 2, folio 80.    

[18]  Cuaderno 2, Folio 81    

[19]  Cuaderno 2, folio 168.    

[20]  Cuaderno 3, folio 10.    

[21]  Cuaderno 2, folio 1.    

[22]  Cuaderno 2, folio 2.    

[23]  Cuaderno 2, folios 3-9.    

[24]  Cuaderno 2, folios 10-13.    

[26]  Cuaderno 2, folio 16.    

[27]  Cuaderno 2, folios18-33.    

[28]  Cuaderno 2, folio 34.    

[29]  Cuaderno 2, folio 35.    

[30]  Cuaderno 2, folio 36.    

[31]  Cuaderno 2, folios 37-47.    

[32]  Cuaderno 2, folios 49-51.    

[33]  Cuaderno 2, folios 87-90.    

[34]  Cuaderno 2, folios 92-102.    

[35]  Cuaderno 2, 103-111.    

[36]  Cuaderno 2, folio 112.    

[37]  Cuaderno 2, folio 113.    

[38]  Cuaderno 2, folio 137.    

[39]  Cuaderno 2, folios 140-141.    

[40]  Cuaderno 2, folios 144-150.    

[41]  Sentencia T-172 de 2013.    

[42]  Cuaderno 2, folio    

[43]  Artículo 86 de la Constitución Política “Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de   otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”    

[44]  Numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991: “Causales de improcedencia   de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. cuando existan otros recursos   o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos   medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las   circunstancias en que se encuentra el solicitante”.    

[45]  En igual sentido se han pronunciado, entre otras, las   sentencias: T-047 de 2013, T 140 de 2013, T- 326 de 2013.    

[46]  Sentencia T-761 de 2011. En   relación con este tema se pueden consultar las sentencias T-108 de 1993, T-207   de 1995, T-042 de 1996, T-304 de 1998 y SU-819 de 1999.    

[47]  Sentencia T-209 de 2014.    

[48]  Sentencia T-585 de 2006. Al respecto, ver también las   sentencias T-1318 de 2005, C-936 de 2003, T-859 de 2003 y T-223 de 2003.    

[49]  Cuaderno 2, folio 16, consulta de calificación socioeconómica   de la señora Blanca Alcira Bernal Bautista.    

[50] Sentencia T-207 de 2013.    

[51]  Sentencia T-495 de 1995.    

[52]  Sentencia T-122 de 2010.    

[54]  Observación General 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de   las Naciones Unidas Punto 7.    

[55] Ibídem,   Observación General No.4, numeral 6.    

[56] Ley 3 de 1991, artículo 3: El Ministerio de   Desarrollo Económico, ejercerá la dirección y coordinación del Sistema Nacional   de vivienda de Interés Social y formulará las políticas y los planes   correspondientes con la asesoría del Consejo Superior de Desarrollo Urbano y   Vivienda Social de que trata el artículo 50 de la Ley 81 de 1988.    

[57]  Ley 3 de 1991, artículo 1    

[58]  Artículo 6.    

[59]  Ibídem, artículo 7.    

[60]  Ley 3 de 1991, artículo 8, inciso 1.    

[61]  Ley 3 de 1991, artículo 8, inciso 2.    

[62] Al respecto cabe resaltar entre otros, los Decretos: 1956 de   1997, 824 de 1999, 1537 de 1999, 1538 de 1999, 1729 de 1999, 568 de 2000, 2620   de 2000, 933 de 2002, 975 de 2004, 2190 de 2009 y 1921 de 2012    

[63]  Decreto 1077 de 2015, artículo   2.1.1.1.1.3.3.1.2.Imposibilidad para postular al subsidio.   No podrán postular al   Subsidio Familiar de Vivienda de que trata esta sección los hogares que   presenten alguna de las siguientes condiciones: d) En el caso de adquisición o construcción   en sitio propio, cuando alguno de los miembros del hogar sea propietario de otra   vivienda a la fecha de postular”    

[64] Ibídem, Artículo   2.1.1.1.1.4.1.1.    

[65] Ley 1537   de 2012, art. 12.    

[66]Decreto 1077 de 2015, artículo   2.1.1.1.1.1.10.    

[67] Observación General N° 4. Comité de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.    

[68]  Sentencia T-495 de 2010.    

[69]  Sentencia T-239 de 2016.    

[70]  Sentencia T-268 de 2003.    

[71]  Ver escrito de contestación a folios 40 a 51 del expediente.    

[72]  Cuaderno 2, folio 168.    

[73]  Para la fecha de presentación de la acción de tutela, esto es,   9 de noviembre de 2015.    

[74]  Cuaderno 2, folio 34.    

[75]  Cuaderno 2, folio 16.    

[76]  Cuaderno 2, folio 50.    

[77]  Cuaderno 2, folio 137.    

[78]  Cuaderno 2, Folios 87-89.    

[79]  Cuaderno 2, folio 112.    

[80]  Cuaderno 2 folio 92.    

[82]  Cuaderno 2, folio 7.    

[83] Resolución 07 de 2015: Artículo Segundo. Valor: La suma a   restituir indexada a la fecha de la presente resolución es de   veinticuatro millones ochocientos diecinueve mil nueve pesos ($24.819.009) mcte.   Artículo Tercero. Parágrafo: El núcleo familia podrá optar dentro del mismo   término a hacer la restitución del inmueble descrito en el artículo primero de   la presente resolución con la entrega material del inmueble al municipio…”    

[84]  Cuaderno 2, folio 50.    

[85]  Cuaderno 2 folio 92.    

[86]  Decreto 1077 de 2015, artículo   2.1.1.1.1.3.3.1.2.Imposibilidad para postular al subsidio.   No podrán postular al   Subsidio Familiar de Vivienda de que trata esta sección los hogares que   presenten alguna de las siguientes condiciones: d) En el caso de adquisición o construcción   en sitio propio, cuando alguno de los miembros del hogar sea propietario de otra   vivienda a la fecha de postular”    

[87] Equivalencias métricas el metro cuadrado, pág. 3: El metro   cuadrado equivale a 1,431153292 varas cuadradas, en consecuencia de realizarse   la adjudicación de la cuota parte, la onceaba parte de 279 varas cuadradas   equivaldría a 17 metros cuadrados.   http://www.editorialfajardoelbravo.es/articulos/arqueologia/Equimet.pdf.    

[88]  Cuaderno 2, folio 137: Certificado emitido por el Instituto Geográfico Agustín   Codazzi el 30 de junio de 2009, el cual establece que el bien inmueble ubicado   en la ciudad de Villavicencio con número predial 01010100001800 se encuentra   avaluado en $38.532.000 y cuenta con 11 propietarios en total.    

[89]  Cuaderno 2, folio 34.    

[90]  Cuaderno 2, folio 16.