C-009-18

         C-009-18             

Sentencia C-009/18    

CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Requisitos para ejercer el derecho de reunión y   manifestación pública y pacífica    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Función negativa y   positiva/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Reglas jurisprudenciales    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL DE LAS SENTENCIAS DE   INCONSTITUCIONALIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Jurisprudencia constitucional/EFECTOS DIFERIDOS DE INEXEQUIBILIDAD-No   son per se una limitación para que la Corte Constitucional revise nuevos   cargos formulados    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia respecto de algunas expresiones por   tratarse de cargos diferentes    

DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA y PACIFICA-Cobijados por prerrogativas del derecho a la libertad   de expresión    

Los derechos a la reunión y a la   manifestación pública y pacífica son fundamentales, incluyen la protesta y están   cobijados por las prerrogativas del derecho a la libertad de expresión. Así   mismo excluyen de su contorno material las manifestaciones violentas y los   objetivos ilícitos. Estos derechos tienen una naturaleza disruptiva, un   componente estático (reunión/pública) y otro dinámico (manifestación pública).   En este sentido, el ejercicio de estos derechos es determinante para la sociedad   en la preservación de la democracia participativa y el pluralismo.   Adicionalmente, sus limitaciones deben ser establecidas por la ley y, para que   sean admisibles, deben cumplir con el principio de legalidad y, por lo tanto,   ser previsibles.    

LIBERTAD DE EXPRESION-Consagración constitucional e internacional/LIBERTAD   DE EXPRESION-Estándares internacionales    

DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Condiciones y limitaciones/DERECHO DE REUNION Y   MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Límites que imponen a la libertad de   configuración legislativa    

CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Condiciones para que toda reunión y manifestación que   cause alteraciones a la convivencia pueda ser disuelta    

CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Condicionamiento de expresión genérica “cualquier   otro fin legítimo” contenida en norma sobre ejercicio de derecho de reunión   y manifestación en espacio público/LIBERTAD DE EXPRESION-Dimensión política y sus funciones específicas    

En aplicación del principio de conservación del derecho y de   sus facultades constitucionales, la Corte declarará la exequibilidad de la   expresión “cualquier otro fin legítimo” contenida en el artículo 53 de la Ley   1801 de 2016, en el entendido de que el fin legítimo es aquel que persigue   cualquier expresión de ideas o intereses colectivos con excepción de: (i) la   propaganda de la guerra; (ii) la apología al odio, a la violencia y el delito;   (iii) la pornografía infantil; y (iv) la instigación pública y directa a cometer   delitos; y (v) lo que el Legislador señale de manera expresa.    

DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION EN ESPACIO PUBLICO-Naturaleza del aviso/REUNION Y MANIFESTACION EN   ESPACIO PUBLICO QUE REQUIERA DE DESPLIEGUE LOGISTICO-Aviso previo/DERECHO   DE REUNION Y MANIFESTACION EN ESPACIO PUBLICO-El aviso se enmarca en un   sistema de notificación previa con fines constitucionalmente importantes    

El   requisito del aviso a la primera autoridad administrativa del lugar contenido en   el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016, es razonable y proporcionado en los casos   de reuniones y manifestaciones en el espacio público que aglomeren a un número   importante de personas o pretendan generar una disrupción en el espacio público.   Este aviso, como un requisito de carácter informativo y no como un permiso,   tiene el objetivo de que la administración despliegue la logística necesaria   para garantizar el ejercicio de los derechos a la reunión y a las   manifestaciones en espacios públicos, el debido acompañamiento y, además,   asegurar el orden público y social.    

CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Circunstancias excepcionales y fuerza mayor para no   autorizar el uso de vías públicas    

Las circunstancias excepcionales y la fuerza   mayor como causales para no autorizar el uso de vías públicas contenidas en el   artículo 54 de la Ley 1801 de 2016 son lo suficientemente precisas para respetar   el principio de legalidad, ya que sería irrazonable exigir al Legislador que   prevea todo el universo de posibilidades que pueden acontecer en una ciudad que   haga imposible el uso de las vías públicas, razón por la cual esa expresión será   declarada exequible. Sin embargo, la protección a los derechos a la reunión y a   la manifestación en espacios públicos exige que se motive la negativa al uso de   las vías públicas, para que no se presenten restricciones desproporcionadas o   arbitrarias al ejercicio del derecho. Por lo anterior, en uso de las facultades   constitucionales la Corte condiciona la expresión en el entendido de que la no   autorización debe motivarse para hacer explícitas las razones que lo   fundamentan.    

Referencia: Expedientes D-11747 y D-11755 (acumulados)    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos   53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 1801 de 2016 “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y   Convivencia Ciudadana”    

Demandantes: Carlos Esteban Romo Delgado, César   Rodríguez Garavito y Sebastián Lalinde Ordoñez    

Magistrada sustanciadora:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C., siete (7) de marzo de dos mil dieciocho   (2018).    

L    

a Sala Plena de la Corte   Constitucional, conformada por los Magistrados, Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido,   Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo   Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas   Ríos y José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,   en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la   Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en   el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

I.       ANTECEDENTES    

1.   En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la   Constitución Política, los ciudadanos Carlos Esteban Romo Delgado (D-11747),   César Rodríguez Garavito y Sebastián Lalinde Ordoñez (D-11755), el primero de   forma independiente, presentaron acciones de inconstitucionalidad contra los   artículos 53 a 57 de la Ley 1801 de 2016 “por la cual se expide el   Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana”. Lo anterior, por   considerar que, por una parte, en la expedición de las normas el Congreso   incurrió en vicios de forma, y por otra, que las mismas contienen   apartes que son materialmente inconstitucionales (vicios de fondo).   Según las demandas, el trámite de la expedición de los artículos acusados   quebrantó los artículos 37, 152 y 153 de la Constitución, en tanto, la materia   regulada está sujeta a reserva de ley estatutaria. Por este cargo solicitan que   la Corte declare la inexequibilidad de las normas.    

De   otra parte, los ciudadanos demandantes en el expediente D-11755 estiman que   algunos apartes de los artículos 53 a 57 del Código de Policía quebrantan los   artículos 1, 2, 7, 11, 15, 18, 20, 23, 27, 33, 37, 38, 40, 49, 70, 93, 95, 103,   107 y 152 (literal a) de la Constitución. Además, en virtud del artículo 93 de   la Carta Superior, los artículos 13, 15 y 16 de la Convención Americana sobre   Derechos Humanos y los artículos 19, 21 y 22 del Pacto Internacional de Derechos   Civiles y Políticos. Por tanto, solicitan a la Corte que declare algunos apartes   inconstitucionales y que module los efectos de algunos otros, como se explicará   más adelante.    

2.   La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del doce (12) de octubre de   2016, resolvió acumular la demanda D-11755 a la demanda D-11747, para que se   tramiten conjuntamente y sean decididas en esta sentencia[1].    

3.   Mediante auto del 31 de octubre de 2016[2],   se admitieron los siguientes cargos: (a) en la demanda D-11747 aquellos por   violación de los artículos 37, 152 y 153 de la Constitución, así como el   artículo 15 de la Convención Americana de Derechos Humanos; y (b) en la demanda   D-11755 aquellos por violación de los artículos 37 y 152 de la Constitución   (vicios de forma) y, por quebranto de los artículos 1, 2, 95.5, 103, 107 (que   reconocen el principio democrático), 1, 7, 18, 20, 27, 38, 40 y 70 (que   reconocen el pluralismo) y 11 (que protege el derecho a la vida) de la   Constitución. Además, en virtud del artículo 93 de la Carta Superior, los cargos   referentes al quebrantamiento de los artículos 13, 15 y 16 de la Convención   Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 19, 21 y 22 del Pacto   Internacional de Derechos Civiles y Políticos.    

En   esa misma providencia se inadmitieron los cargos relacionados con los artículos 15 (intimidad), 23 (derecho de petición), 33   (prohibición de autoincriminación) y 49 (derecho a la salud) de la Constitución,   sin que se hubiere presentado corrección. Por tanto, éstos fueron rechazados[3].    

Así   mismo se ordenó: (i) fijar en   lista las normas acusadas para garantizar la intervención ciudadana; (ii) correr   traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; (iii) comunicar al Presidente de la República, al Presidente del   Congreso, a los Ministerios de Justicia y del Derecho, del Interior y de   Defensa, a la Policía Nacional, a la Alcaldía de Bogotá, y a la Defensoría del   Pueblo, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en este proceso; e (iv) invitar a la Relatoría Especial de Libertad de Expresión de la   Comisión Interamericana de Derechos Humanos, al Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y   de expresión de Naciones Unidas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a   las facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Externado de   Colombia, Nacional de Colombia, de Nariño, Sergio Arboleda, La Sabana, del   Atlántico, Libre de Colombia e ICESI, al Grupo de Acciones Públicas de la   Pontificia Universidad Javeriana, a Colombia Diversa, a la Fundación Saldarriaga   Concha, a la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) y a Article 19   para que, si lo consideraban adecuado, se pronunciaran sobre la   constitucionalidad de las normas demandadas.    

4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuraduría General de   la Nación, procede la Corte a decidir sobre las demandas de la referencia.    

II.    TEXTO DE LAS   NORMAS DEMANDADAS    

A continuación, se trascriben y subraya el texto de las   normas acusadas:    

(julio 29)    

por la cual se expide el Código Nacional de Policía y   Convivencia.    

El Congreso de Colombia    

DECRETA:    

Artículo 53. Ejercicio del derecho de   reunión y manifestación pública y pacífica en el espacio público. Toda persona puede reunirse y   manifestarse en sitio público con el fin de exponer ideas e intereses colectivos   de carácter cultural, político, económico, religioso, social o de cualquier   otro fin legítimo.    

Con tales fines debe darse aviso por   escrito presentado ante la primera autoridad administrativa del lugar o mediante   correo electrónico. Tal comunicación o correo debe ser suscrito por lo   menos por tres personas.    

Tal aviso deberá expresar día, hora y   sitio de la proyectada reunión y se presentará con 48 horas de anticipación   indicando el recorrido prospectado.    

Toda reunión y manifestación que cause   alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta. (Inciso  declarado exequible en el entendido de que (i) la alteración deberá ser graves e inminente   y (ii) no exista otro medio menos gravoso para el ejercicio de los derechos de   reunión y manifestación pública y pacífica, Sentencia C-281 de 2017)    

Parágrafo 1º. Las reuniones y manifestaciones   espontáneas de una parte de la población no se considerarán por sí mismas como   alteraciones a la convivencia.    

Parágrafo 2º. El que irrespete las manifestaciones y   reuniones de las personas en el espacio público, en razón a su etnia, raza,   edad, género, orientación sexual, creencias religiosas, preferencias políticas y   apariencia personal, será objeto de aplicación de medida correctiva   correspondiente a Multa General Tipo 4.    

Artículo 54. Uso de vías para el ejercicio   del derecho de reunión o manifestación pública y pacífica en el espacio público. Los   alcaldes distritales o municipales, salvo circunstancias excepcionales o de   fuerza mayor, deberán autorizar el uso temporal de vías dentro de su   jurisdicción para actos o eventos de ejercicio del derecho de reunión o   manifestación pública y pacífica en el espacio público. En el caso de las vías   arterias principales o corredores de transporte público colectivo deberán   establecer un plan efectivo de desvíos para la movilización de los ciudadanos   que no participan del acto o evento, como medida de protección de los derechos   de los demás ciudadanos.    

Artículo 55. Protección del ejercicio del   derecho de reunión y manifestación pública frente a señalamientos infundados. Con   el fin de amparar el ejercicio del derecho a la reunión o movilización pacífica,   queda prohibido divulgar mensajes engañosos en torno a quienes convocan o   participan en las manifestaciones, así como hacer públicamente señalamientos   falsos de la relación de los manifestantes con grupos armados al margen de la   ley o deslegitimar por cualquier medio el ejercicio del derecho constitucional   de reunión y manifestación pública y pacífica.    

Artículo 56. Actuación de la Fuerza   Pública en las movilizaciones terrestres. De conformidad con los estándares   internacionales, es función de la Policía garantizar los derechos de toda la   ciudadanía que interviene directa o indirectamente en el ejercicio de la   movilización. El uso de la fuerza debe ser considerado siempre el último recurso   en la intervención de las movilizaciones.    

La actuación de la Policía Nacional deberá   ser desarrollada en todo momento mediante personal y equipos identificados de   tal manera que dicha identificación resulte visible sin dificultades. La fuerza   disponible deberá estar ubicada de manera que su actuación pueda hacerse de   forma oportuna, pero sin afectar el desarrollo de la movilización que se haga de   conformidad con las normas de convivencia.    

Los cuerpos de Policía intervendrán sólo   cuando se considere que su actuación es necesaria, atendiendo al principio de   proporcionalidad y a la garantía de los derechos de los manifestantes y de los   demás habitantes que puedan verse afectados por su actuación. Los escuadrones   móviles antimotines sólo serán enviados cuando no sea posible por otro medio   controlar graves e inminentes amenazas a los derechos.    

Las Fuerzas Militares no podrán intervenir   en el desarrollo de operativos de control, contención o garantía de la   realización de las movilizaciones sociales terrestres, salvo los casos en los   que excepcionalmente los autoriza la Constitución y la ley. (Inciso declarado exequible en el   entendido de que la excepción solo es aplicable a los operativos de garantía   allí consagrados, Sentencia  C-281 de 2017)    

Artículo 57. Acompañamiento a las   movilizaciones. Los alcaldes distritales o municipales con el apoyo de funcionarios de   los entes de control encargados de velar por la protección de los Derechos   Humanos, acompañarán el ejercicio del derecho a la movilización pacífica. Cuando   se presenten amenazas graves e inminentes a otros derechos, los alcaldes podrán   intervenir, por medio de gestores de convivencia de naturaleza civil, para   garantizar el goce efectivo de los derechos de la ciudadanía durante el   desarrollo de la movilización.    

Cuando se haya agotado la intervención de los gestores   de convivencia y persistan graves amenazas para los derechos a la vida y la   integridad, la Policía Nacional podrá intervenir”.    

III.            LAS DEMANDAS    

Expediente D-11747    

5.   Carlos Esteban Romo Delgado presentó demanda de inconstitucionalidad contra los   artículos 53 a 57 de la Ley 1801 de 2016 por considerar que violan los artículos   37, 152 y 153 de la Constitución, así como el artículo 15 de la Convención   Americana de Derechos Humanos, ya que al regular aspectos estructurales y   esenciales del derecho fundamental a la reunión y a las manifestaciones en el   espacio público, esas materias debieron ser tramitadas mediante una ley   estatutaria.    

6.   En primer lugar, el demandante indica que la Corte Constitucional ha   reconocido el carácter fundamental del derecho de reunión y manifestación   pública (artículo 37 de la Constitución) tanto de manera autónoma como en   conexidad con el derecho fundamental a la libertad de expresión y a la protesta   social. Así, plantea que el derecho a la protesta social detenta los dos   atributos que la jurisprudencia señala como criterios para establecer el   carácter fundamental de un derecho: “inherencia a la dignidad humana y derivación inmediata de valores   supremos constitucionales”[4].    

Desde su perspectiva, el derecho de reunión y manifestación pública hace parte   esencial de los valores enmarcados en la democracia participativa, que inspira y   protege la Constitución de 1991, y está íntimamente conectado con el derecho a   la libertad de expresión del cual “se deriva de manera directa y evidente el derecho a la protesta social”[5].    

A   continuación, reitera que la jurisprudencia ha reconocido el carácter   fundamental del derecho a la movilización y a la protesta social y cita tres   pronunciamientos específicos[6],   a partir de los cuales se acogen las siguientes tesis: (i) la garantía del   ejercicio de la protesta social deviene del ámbito de protección de la libertad   de expresión; (ii) existe un prohibición de impedir el ejercicio de la protesta   social, incluso en estados de excepción; y (iii) existe un reconocimiento   expreso del carácter fundamental del derecho a la protesta social. También anota   que este derecho no sólo tiene carácter constitucional, sino que está integrado   al bloque de constitucionalidad mediante el artículo 15 de la Convención   Americana.    

7.   En segundo lugar, señala que el artículo 37 de la Constitución  fija una reserva legal en materia de protesta social, lo cual prohíbe cualquier   regulación de este derecho mediante reglamento administrativo. Más allá, en su   criterio y en concordancia con el artículo 152 de la Constitución,   -explica que- se trata de una reserva de ley estatutaria. Al respecto, cita   jurisprudencia de la Corte Constitucional que establece una interpretación   restrictiva a la reserva de ley estatutaria, lo cual implica que este tipo de   normas están encargadas de regular solamente los elementos estructurales de los   derechos fundamentales y los mecanismos para su protección. Asevera que éstos   corresponden a la “consagración   de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecta   el núcleo esencial de los mismos”[7].    

8.  Finalmente, insiste en que los artículos 53 a 57 del Código de Policía   regulan y limitan el ejercicio del derecho a la protesta y a la movilización   social, al ser la única norma que codifica este derecho y al establecer   autorizaciones, causales de disolución, prohibiciones, formas de ejercerlo y   aspectos procedimentales del mismo.    

En   tal sentido, describe el contenido de cada artículo y los requisitos que imponen   sobre: (a) los propósitos de las reuniones o manifestaciones, (b) el aviso o   comunicación 48 horas antes de la reunión o movilización y sus condiciones, (c)   el deber de autorización de uso de las vías públicas, (d) la prohibición de   señalamientos respecto de los manifestantes, (e) los parámetros para la   intervención de la fuerza pública y (f) el acompañamiento de funcionarios   especializados de las alcaldías y de los entes de control para efectos de   procurar la defensa de los derechos de los participantes y de la ciudadanía. En   su criterio, esos desarrollos regulan aspectos estructurales del derecho en   cuestión.    

De   otra parte, considera que las normas cumplen con el requisito señalado en la   jurisprudencia en relación con la reserva de ley estatutaria, ya que éstas   tienen la pretensión de regular integralmente el derecho fundamental, lo   anterior, por tres razones: (i) el título de la sección, -Ejercicio del   derecho de reunión y manifestación pública y pacífica en el espacio público-,   evidencia una pretensión de regular integralmente el derecho; (ii) la normativa   acusada desarrolla aspectos estructurales del mismo; y (iii) no existe otra   norma que lo regule. Por lo tanto, solicita que se declare la inexequibilidad de   las normas acusadas.    

Expediente   D-11755    

9.   César Rodríguez Garavito y Sebastián Lalinde Ordoñez, director e investigador de   Dejusticia, interpusieron acción de inconstitucionalidad contra los artículos 53   a 57 de la Ley 1801 de 2016, por considerar que esas normas fueron expedidas con   vicios tanto de forma como de fondo.    

10.   El primero de los cargos (vicio de procedimiento) apunta a que la   regulación acusada vulnera los artículos 37 y 152 de la Constitución, ya   que la misma debió ser tramitada a través de una ley estatutaria. Para sustentar   este cargo, en primer lugar, los demandantes indican que existe un   mandato de interpretación restrictiva sobre esta reserva y hacen un recuento de   las reglas que ha fijado la jurisprudencia constitucional sobre la materia, así:    

(i)                 La regulación integral, completa y   sistemática de un derecho fundamental hace parte de dicha reserva y además debe   referirse a aspectos estructurales del derecho, como: (a) “a las prerrogativas que se deriven del derecho y que se   convierten en obligaciones para los sujetos pasivos”; (b) “a   los principios que guían su ejercicio –cuando haya lugar”; y (c) “a   las excepciones a su régimen de protección y otras limitaciones de orden   general”[8].    

(ii)              El objeto directo de la iniciativa   legislativa debe desarrollar el régimen del derecho fundamental, lo cual implica   determinar si la finalidad de la norma es reglamentar materias relacionadas con   éste o regularlo en sí mismo.    

(iii)            “[E]l trámite de la ley estatutaria es necesario   tratándose de la regulación integral de un mecanismo de protección de derechos   fundamentales siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e   indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental”.    

(iv)            La iniciativa legislativa debe   versar sobre elementos estructurales y esenciales del derecho, esto es: los   límites, las restricciones, excepciones, prohibiciones y los principios básicos   que guían su ejercicio.    

11.   En segundo lugar, argumentan que, en virtud del artículo 37 de la   Constitución, el derecho de reunión y manifestación pública es un derecho   fundamental. De igual forma, que: (i) éste es una manifestación del derecho a la   libertad de expresión aunque su objeto sea distinguible; y (ii) las normas   acusadas regulan de forma integral el derecho en la medida en que se establece   “de manera completa las condiciones que deben reunirse   para que pueda ejercerse el [mismo]”[9].    

12.   A continuación, como tercer punto, describen el contenido de cada una de   las normas acusadas y concluyen que se trata de una regulación completa,   integral y sistemática del derecho de reunión y manifestación pública, aunado a   que no existe otra norma que lo regule de esta forma.    

Adicionalmente, señalan que de declararse la inconstitucionalidad de las normas   no se debe revivir la regulación anterior, pues esa también viola la   Constitución. En su concepto, si bien existe la sentencia C-024 de 1994, que   declaró la constitucionalidad de los artículos 102 y 105 del Decreto 1355 de   1970 (antiguo Código de Policía), esa “constitucionalidad   no tiene el carácter de cosa juzgada absoluta, puesto que los cargos allí   expuestos difieren de los esbozados en esta demanda”[10]. Por lo anterior, sostienen que esta Corporación “debe acoger como parámetros los condicionamientos que   le proponemos en los siguientes cargos y, además, hacer precisiones sobre lo que   las autoridades no pueden hacer”[11].    

13.   En relación con los vicios de fondo los demandantes solicitan a la   Corte que se declare:    

(i)                La inexequibilidad de la expresión  “o de cualquier otro fin legítimo” contenida en el inciso primero del   artículo 53;    

(ii)              La exequibilidad condicionada del   primer fragmento del inciso segundo del artículo 53 que dice “Con tales fines   debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad administrativa   del lugar o mediante correo electrónico”;    

(iii)           La exequibilidad condicionada de la   expresión “alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta” contenida en   el inciso cuarto del artículo 53;    

(iv)           La exequibilidad condicionada de la   expresión “salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor”  consagrada en el artículo 54.    

Lo   anterior por las razones que son resumidas a continuación.    

Cargos contra la expresión “o de cualquier otro fin   legítimo” contenida en el artículo 53 del Código de Policía    

14.   En cuanto al inciso primero del artículo 53 acusan específicamente la expresión   “o de cualquier otro fin legítimo”, pues estiman que el hecho de que “las reuniones y manifestaciones públicas deban defender   un fin legítimo vulnera el principio democrático y el   pluralismo”[12]. En esa   medida, explican que se quebrantan los artículos 1, 2, 95.5, 103, 107 de la   Constitución, que estatuyen el principio democrático y los artículos 1, 7, 18,   20, 27, 38, 40, 70 y 95.5 de la Carta, referentes al pluralismo.    

Así, explican que de acuerdo con estos dos axiomas, “las personas están, en principio, autorizadas a   expresar cualquier discurso y a defender cualquier ideología, posición o   filosofía mediante el derecho de reunión y manifestación”[13]. Luego, desde su perspectiva, no es posible sujetar el   contenido de una manifestación a la dirección estatal del pensamiento y de la   opinión, porque la Carta Superior no diferencia el status o valor de las ideas[14].   De este modo, citan estándares interamericanos que establecen la imposibilidad   de prohibir previamente discursos con base en que su contenido o fin es   ilegítimo, ilegal, perturbador, chocante u ofensivo[15],   salvo que se trate de discursos expresamente prohibidos por el derecho   internacional.    

15.   De otra parte, consideran que la misma expresión del artículo 53 carece de   precisión y claridad, lo cual da lugar a un amplio margen de discrecionalidad,   que es inconstitucional. Para sustentar el anterior argumento, exponen los   criterios establecidos por la jurisprudencia interamericana para limitar el   derecho a la libertad de expresión. Explican que al no existir casos   contenciosos acerca del derecho de reunión los estándares sobre libertad de   expresión son aplicables en este caso.    

Así, refieren la necesidad de aplicar un “test tripartito” que supone que   cualquier limitación al derecho de reunión y manifestación debe hacerse: (i)   mediante una ley en sentido formal y material; (ii) que la limitación tenga como   fin el respeto por los derechos de los demás, la protección a la seguridad   nacional, el orden público, o la salud o moral públicas; y (iii) que tal   limitación sea necesaria, proporcional e idónea para lograr uno de los fines   enunciados[16].   A partir de varias sentencias[17]  explica que también existe una regla que establece que “las restricciones a   la libertad de expresión que no son claras y taxativas” son reprochables,   por tanto, en ningún caso pueden ser válidas limitaciones genéricas e   indeterminadas.    

Al   analizar la expresión acusada, los demandantes afirman que “si bien esta   limitación cumple con el requisito constitucional y convencional de estar en una   ley en sentido material y formal, no cumple con las exigencias de claridad,   precisión y taxatividad necesarias”. Lo anterior, dado que la norma sólo   alude a un “fin legítimo”, sin definir qué se entiende por tal. En esa medida,   según los accionantes, la facultad otorgada a las autoridades para definir el   contenido de esta expresión puede llegar a constituir censura previa. Por tal   razón, consideran que esta expresión debe ser declarada inexequible.    

Cargos contra el fragmento del segundo inciso del   artículo 53 del Código Nacional de Policía    

Desde la perspectiva de la demanda, el elemento sorpresa es central en las   protestas y merece protección constitucional, de lo contrario las autoridades   podrían tomar medidas para que el impacto de la protesta sea mínimo o nulo, lo   cual acaba con su propósito y “violenta   el principio de efectividad de los derechos consagrado en el artículo 2 de la   Constitución”[19]. Refieren que, según varios informes[20],   se ha establecido que la excesiva regulación del Estado al derecho de reunión   tiene la potencialidad de reducir el ejercicio de la protesta pacífica. Por   ende, para los demandantes, el deber de dar aviso previo sobre la protesta,   comporta la anulación del elemento sorpresa de ésta, le resta eficacia a este   derecho fundamental y mina la democracia, en tanto, “la protesta es una   herramienta efectiva para hacer que los gobiernos rindan cuentas, respeten los   derechos humanos y defiendan la justicia social”[21].        

No   obstante lo anterior, enfatizan que el deber de aviso sí es constitucional en   los casos en los cuales las reuniones o manifestaciones suponen el uso temporal   de vías públicas, pues es útil para que las autoridades puedan tomar medidas   respecto del funcionamiento del tráfico de la ciudad con el objetivo de que ésta   no colapse y se salvaguarden los derechos a la vida y a la integridad personal   de terceros.    

Igualmente, indican que si bien en las sentencias T-456 de 1992[22]  y en la C-179 de 1994[23],   esta Corporación señaló que el aviso previo cuando se trata de reuniones y   manifestaciones en el espacio público en general, es válido, estiman que tales   precedentes no son aplicables para evaluar el inciso acusado porque, en la   primera, se configuró un hecho superado y las consideraciones alrededor del   aviso previo constituyen obiter dicta; y en la segunda, se evaluó tal   requisito pero específicamente en contextos de estados de excepción, razón por   la cual, los argumentos no pueden usarse para evaluar una norma vigente en un   contexto de normalidad constitucional.    

Por   lo anterior, consideran que el fragmento acusado debe ser condicionado, en el   entendido de que “el deber de   aviso previo solo es procedente en los casos en los que la reunión o   manifestación pública implique el uso temporal de vías públicas y que su   finalidad única es que las autoridades establezcan un plan efectivo de desvíos.   Para las demás reuniones y manifestaciones el deber de aviso previo es   inconstitucional”[24].    

17.   Como petición subsidiara, solicitan que, en el evento en que se   considere que el aviso es constitucional, éste también debe condicionarse en el   entendido “de que el aviso previo cumple un papel meramente informativo para   que las autoridades tomen medidas logísticas y de coordinación administrativa   que faciliten el desarrollo normal de la protesta social”. En otras   palabras, solicitan que no se entienda el aviso previo como un permiso, pues   esto implica una limitación irrazonable al derecho consagrado en el artículo 37   de la Carta Superior.    

Sustentan esa solicitud con diferentes sentencias de esta Corporación,   parámetros de la Relatoría de Libertad de Expresión de la Comisión   Interamericana de Derechos Humanos y jurisprudencia del Comité de Derechos   Humanos de Naciones Unidas, que establecen claramente que la finalidad del aviso   previo no puede ser la de prohibir una reunión o manifestación pública, sino que   debe tratarse de un acto simple de notificación para que las autoridades tomen   las medidas logísticas y de coordinación necesarias para armonizar el derecho de   protesta con los derechos de los demás ciudadanos.    

18.   Adicionalmente, argumentan que la única finalidad válida del aviso previo es la   recién mencionada, -preparar medidas logísticas y de coordinación-. Así,   explican que no cualquier reunión o manifestación hace necesaria la adopción de   tales medidas, por tanto, no todas ellas requieren del aviso previo. Explican   que solicitar el referido aviso para reuniones y manifestaciones en el espacio   público que no requieren preparación previa de las autoridades, es una   limitación desproporcionada al artículo 37 de la Constitución. Para llegar a tal   conclusión, someten la medida a un juicio de razonabilidad y sostienen que la   exigencia del aviso previo en estos casos no cumple con una finalidad   constitucionalmente válida, importante ni imperiosa.    

Cargos contra la expresión “alteraciones a la   convivencia podrá ser disuelta”, consagrada en el inciso cuarto del artículo 53   del Código de Policía    

19.   Los demandantes también sostienen que la expresión “alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta” del inciso cuarto del artículo 53 viola el artículo 37   de la Constitución porque la reunión y la manifestación pública es en esencia un   derecho disruptivo y conlleva la generación de incomodidad y molestia en la   sociedad en general. En esa medida, como está planteada la norma, las   autoridades siempre tendrían la facultad de disolver las manifestaciones, pues   la protesta causará alteraciones a la convivencia.    

Sin   embargo, precisan que existe una lectura de la norma que sí resulta   constitucional; esto es, cuando la disolución de la reunión o la manifestación   se fundamenta en la salvaguarda de los derechos de terceros. Entonces, solicitan   a la Corte que adopte un juicio que defina cuándo es constitucional la   disolución de una reunión o manifestación y cuando no.    

Debido a lo anterior, solicitan que se condicione la constitucionalidad de la   expresión en el entendido “de que las alteraciones a la convivencia que   facultan a las autoridades para disolver una reunión o manifestación deben ser   graves, además que las autoridades deben evaluar esta facultad a contra luz de   los principios de distancia deliberativa y violaciones sistemáticas”[25].    

20.   Adicionalmente, los accionantes indican que el uso de la fuerza pública para la   disolución de las manifestaciones que alteren de manera grave la convivencia,   debe garantizar un manejo adecuado de multitudes para salvaguardar la integridad   personal de los manifestantes. Explican que para lograr controlar el uso de la   fuerza pública en estos eventos, pueden adoptarse de manera adecuada ciertos   procedimientos, como informar de forma “clara y audible a los participantes   en la reunión de esa decisión y concedérseles un tiempo razonable para que se   dispersen voluntariamente”[26].    

Como consecuencia, solicitan también que se condicione el referido inciso cuarto   del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 en el entendido de “que la facultad de   dispersar una reunión o manifestación pública es el último recurso del que   disponen las autoridades, luego antes deben agotar otros mecanismos, como aislar   a las personas violentas o informar sobre la decisión de disolver la protesta   para que los participantes tengan la oportunidad de dispersarse voluntariamente”[27].    

          

Cargos contra la expresión “salvo circunstancias   excepcionales o de fuerza mayor” presente en el artículo 54 del Código de   Policía    

21.   Finalmente, afirman que el aparte del artículo 54 que dice “salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor” es incompatible con el artículo 37 de la Carta   Superior. En su criterio, dotar a los alcaldes de la facultad de no autorizar el   uso temporal de vías por circunstancias excepcionales o de fuerza mayor   desconoce que el aviso previo para reuniones o manifestaciones públicas tiene   carácter informativo y no de permiso. Entonces, solicitan que se declare la   constitucionalidad condicionada de la expresión en el entendido de que “tal   restricción sólo procede en casos extremos en los que sea absolutamente   necesaria para evitar amenazas graves e inminentes –no eventuales e hipotéticas–   al orden público, excluyendo del concepto de orden público las alteraciones del   tráfico”[28].    

IV.            INTERVENCIONES    

La Universidad, a través del grupo de investigación en Derechos Humanos,   solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las normas acusadas, en   tanto comparten   “plenamente los argumentos esenciales esgrimidos por los demandantes”,   en relación con la vulneración de la reserva de ley estatutaria.    

Los intervinientes explican que el derecho de reunión y manifestación, además de   ser un derecho fundamental en sí mismo, instrumentaliza otro tipo de   prerrogativas como las de la libertad de expresión, de locomoción, de   asociación, huelga y participación en asuntos públicos. Resaltan la importancia   de proteger este derecho, tanto en su “dimensión estática (reunión)”  como   “dinámica (movilización)”, ya que ha sido resultado de las luchas reivindicatorias de   grupos minoritarios históricamente marginados que buscan visibilización social y   política. En esencia –refieren–, que este es un pilar fundamental de la   democracia participativa, que según los artículos 37, 152 y 153 de la   Constitución, sólo puede ser limitado a través de una ley estatutaria.       

Sostienen que en el caso examinado, las normas regulan contenidos integrales del   derecho que afectan su núcleo fundamental y además establecen mecanismos para su   protección y ejercicio. Argumentan que el Código Nacional de Policía reglamenta   los fines e intereses del derecho de reunión y manifestación, los procedimientos   para su materialización, las sanciones que pueden ser impuestas cuando se afecte   el desarrollo de manifestaciones pacíficas, entre otras. Todo lo cual   “escapa de la competencia ordinaria del legislador para sumirla en el campo de   los procedimientos especiales de las leyes estatutarias”[30].    

A continuación, los intervinientes explican que existe una estrecha relación   entre el derecho de reunión y manifestación, y el bloque de constitucionalidad,   debido a que el primero ha sido reconocido en el Sistema Universal de Protección   de los Derechos Humanos a través de diversos instrumentos internacionales.   Reconoce que esta integración refuerza la necesidad de que la regulación de este   derecho se realice a través de una ley estatutaria, en especial, si se tiene en   cuenta que los Relatores Internacionales han evidenciado que “algunos Estados   lo han regulado o restringido a tal punto que lo han hecho inoperante o   demasiado abstracto”, situación que debe prevenirse.    

En esta intervención no se presentaron argumentos relacionados con los cargos de   fondo formulados en la demanda D-11755.    

2. Ministerio de Justicia y del Derecho[31]    

El Ministerio solicita que esta Corte declare la EXEQUIBILIDAD de los   artículos 53 a 57 de la Ley 1801 de 2016.    

En    primer lugar, explica las razones por las cuales considera que las normas   acusadas no son objeto de reserva de ley estatutaria. Sustenta que “a pesar de que   los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica son fundamentales,   sólo la regulación que afecte el núcleo esencial de estas tendría hacerse por   vía de una ley de rango estatutario”[32].   Explica que las normas del Código de Policía no están encaminadas a “recortarlos o   limitarlos, sino a establecer parámetros operativos y logísticos necesarios para   garantizar que su ejercicio se desarrolle en el marco del orden y la civilidad”[33].   Recuerda que la jurisprudencia de esta Corte[34]  ha establecido que no toda regulación en torno a los derechos fundamentales debe   surtir el trámite de ley estatutaria.         

Para sostener esta tesis, el Ministerio analiza artículo por artículo y concluye   que: (i)  la exigencia del aviso previo está relacionada con la garantía de los aspectos   logísticos y operativos de las manifestaciones (art. 53); (ii)  la norma impone a los alcaldes el deber de verificar que las manifestaciones no   afecten los derechos de las demás personas (art. 54); (iii)  el Código no establece medidas de protección que afecten el núcleo fundamental   de la reunión o la manifestación, sino que éstas están dirigidas a conservar “la legitimidad   democrática y social de su ejercicio y goce frente a la sociedad y la opinión   pública” (art. 55); (iv) la actuación de la   fuerza pública sólo se hará efectiva cuando ésta sea necesaria, y en todo caso,   atenderá al principio de proporcionalidad y de garantía de los derechos de las   personas (art. 56); y (v)  el disponer el acompañamiento a las movilizaciones es una   medida encaminada a la protección de los derechos humanos de quienes ejercen la   movilización pacífica y de evitar intervenciones que amenacen la convivencia.   Por todo lo anterior, el Ministerio colige que ninguna de estas normas afecta de   manera directa los derechos de reunión y manifestación pacífica y, por ende,   estas materias no están sujetas a reserva de ley estatutaria.    

En    segundo lugar, esta Cartera refiere que las normas acusadas que le asignan   facultad reglamentaria residual al Gobierno Nacional y a los alcaldes   municipales y distritales, no afectan el artículo 37 de la Constitución. Lo   anterior, pues esta facultad fue otorgada directamente por el Legislador y tiene   por finalidad optimizar la gestión del riesgo inherente o connatural que se   genera cuando se presentan movilizaciones. Reitera que el margen residual de   competencia otorgado a los alcaldes está estrechamente relacionado con las   condiciones y requisitos operativos para la realización de actividades que   involucren aglomeraciones. Por lo tanto, estiman que este cargo debe ser   desestimado.    

Como    tercer punto, expresa que el hecho de que las reuniones o manifestaciones   públicas deban defender un fin legítimo no vulnera el principio democrático y el   pluralismo, y tampoco constituye una limitación a la libertad de expresión, como   lo pretende la demanda. Todo lo contrario, con la norma, el Legislador   estableció la posibilidad de ejercer estos derechos con el objeto de exponer   diferentes ideas e intereses de todo orden, al establecer “cualquier otro   fin legítimo”. Asevera que de ello no se puede desprender que las   manifestaciones estén sujetas a la “dirección estatal del pensamiento”[35].    

Adicionalmente, precisa que la norma posibilita la aplicación de medidas   correctivas para todos aquellos que irrespeten manifestaciones por razón de   sexo, raza, creencia religiosa o política, lo cual constituye una garantía   amplia para la libertad de expresión. Por tanto, señala que la expresión acusada   es constitucional.      

En    cuarto lugar, indica que el aviso previo para las reuniones o   manifestaciones en el espacio público no desconoce el principio de efectividad   de los derechos, ni constituye una limitación irrazonable. Lo anterior, pues   este requisito ya había sido avalado por la Corte Constitucional mediante la   sentencia C-742 de 2012[36],   cuando indicó que esta   “medida  [solicitud del aviso previo] desarrolla un fin legítimo en   cuanto permite a las autoridades adoptar las medidas requeridas para facilitar   el ejercicio de los derechos constitucionales sin entorpecer el desarrollo   normal de las actividades de la comunidad”[37].    

A partir de todo lo anterior, concluye que las normas del Código de Policía se   encuentran ajustadas a la Carta Política.       

3. Ministerio de Defensa Nacional[38]    

El Ministerio de Defensa solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de las   normas demandadas del Código de Policía, como quiera que se ajustan a la   Constitución[39].    

Explica que el Código de Policía se creó como una herramienta ágil para   prevenir, controlar y atacar aquellas conductas que atenten contra la seguridad   y estabilidad de la comunidad. Resalta la naturaleza preventiva que se imprimió   a la Ley 1801 de 2016. El Ministerio cita varias sentencias en las cuales esta   Corte evaluó normas del Código de Policía anterior, para señalar que los   problemas jurídicos que presenta la demanda ya fueron abordados por esta Corte.   Específicamente en relación a la necesidad de presentar un “aviso previo”  para el ejercicio de los derechos de reunión y de manifestación.    

Refiere que el derecho de reunión y de manifestación tiene límites que   corresponden, entre otros, la obligación de garantizar y salvaguardar el orden   público. Indica que   “el carácter preeminente de estos valores afectados exige, en una sociedad   democrática, que la Constitución conceda con poderes a la autoridad para imponer   al ciudadano el deber de comunicar con antelación razonable, como requisito   indispensable de la proyectada reunión, para poder conocer su alcance”[40].    

4. Alcaldía Mayor de Bogotá[41]    

A través de la Directora de Defensa   Judicial y Prevención del Daño Antijurídico, la Alcaldía pide la   EXEQUIBILIDAD  de las normas acusadas, pues las mismas no debieron ser tramitadas a través   de una ley estatutaria. La Alcaldía analiza las reglas jurisprudenciales   relacionadas con la reserva de ley estatutaria y expone que, si bien las   disposiciones acusadas contienen restricciones del derecho de manifestación   pública, mediante el deber de dar aviso y la posibilidad de no autorizar el uso   temporal de vías públicas, ello no constituye una regulación integral,   estructural y completa de este derecho, razón por la cual, estos artículos no   debieron seguir el trámite estatutario.      

Argumenta que “tampoco se toca el   núcleo esencial del derecho de reunión y manifestación pública, por cuanto no se   incluyen restricciones extremadamente fuertes o requisitos materialmente   imposibles de cumplir, o términos extremadamente largos que hagan nugatorio e   inocuo su materialización”[42].   Cuestiona que aceptar que cualquier restricción de un derecho fundamental deba   ser objeto de ley estatutaria, es un absurdo en el que la competencia ordinaria   del Congreso sería inoperante.    

De otro modo, la Alcaldía pasa a analizar   los cargos de fondo y solicita que la Corte declare las expresiones acusadas   ajustados a la Constitución. Así, explica que la expresión “fin legítimo en   nada vulnera la Constitución”. Señala que el demandante no explica por qué   el concepto de legitimidad constituye una censura de discursos, por tanto,   argumenta que el cargo no es claro.    

Ahora, respecto de las acusaciones contra   el inciso 2 del artículo 53 (aviso previo), afirma que la norma no busca impedir   el goce efectivo del derecho de reunión sino que, por el contrario, lo regula y   permite su cabal ejercicio en consonancia con las necesidades de la convivencia   social. Para la Alcaldía es evidente que “la exigencia se trata de un aviso y   no de un permiso”[43].    

Al analizar el inciso 4 del artículo 53,   la Alcaldía reconoce la esencia disruptiva de la protesta y la necesidad de que   la misma genere molestias e incomodidades, pero aduce que en ningún caso, esta   esencia puede ser entendida como una alteración a la convivencia. Recuerda que   la protesta también debe estar fundada en el respeto de los derechos de los   demás. Por tanto, estima “ilógico pensar que la autoridad correspondiente no   pudiera disolver una manifestación pública”[44].    

Por último, al revisar el artículo 54,   asevera que las acusaciones de la demanda son falsas, pues con ellas no se   faculta a los alcaldes distritales o municipales para prohibir o evitar la   manifestación pública, pues las causales para que no se permita el uso de las   vías públicas son sólo la fuerza mayor o las circunstancias excepcionales.        

       

5. Ministerio del Interior[45]    

Preliminarmente, el Ministerio aclara que anexa un concepto anterior en el cual   amplía algunas de las ideas aquí presentadas. Posteriormente, explica que en   Colombia los contenidos de los derechos a la reunión y a la manifestación no son   absolutos, “empero, su   restricción depende de la aplicación de los principio de proporcionalidad y   razonabilidad”[46].   En esa medida, destaca que esa Cartera tiene una visión distinta a la de la   demanda, pues mientras ésta se fundamenta en la ambigüedad de ciertas   expresiones, el Ministerio considera que las normas generan tensiones   constitucionales que se pueden solucionar si se reemplaza la  palabra “convivencia”   contenida en el artículo 53, por   “orden público”[47].    

Respecto de la demanda contra el aviso previo, el Ministerio    “coincide con los demandantes en que el mismo no debe ser considerado un   permiso”, sino como un medio para que las autoridades dispongan la   logística necesaria para que la protesta se desarrolle.    

Finalmente, se resalta que si bien en ninguna de las dos   demandas se presentan cargos de fondo contra el artículo 56 del Código de   Policía (sobre la actuación de la Fuerza Pública en las movilizaciones   terrestres), el interviniente sí plantea algunos reparos al respecto. Explica   que no es clara la alusión o no a la posibilidad de intervención de las Fuerzas   Militares, por tanto es necesario que se defina. Aunado a esto, explica que la   injerencia militar en las manifestaciones conlleva riesgos sociales e implica el   desconocimiento del artículo 217 de la Constitución.    

Por consiguientes solicita que: “i) la expresión   convivencia contenida en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 debe ser   eliminada, salvo que se condicione a que el correcto entendimiento sea el de   orden público; ii) el aviso previo contenido en ese mismo artículo es   constitucional, toda vez que de la lectura de la norma no es posible deducir que   se trate de un permiso y iii) el inciso final del artículo 56 debe ser   morigerado y su inciso final declarado inconstitucional por las razones antes   mencionadas”[48].    

6. Policía Nacional[49]    

El Secretario General de la Policía solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD   de las normas acusadas.     

El interviniente resalta que el espíritu del Código Nacional de Policía es, en   esencia, eminentemente preventivo en pro de la convivencia pacífica en todo el   territorio nacional y que su mayor cambio de perspectiva fue la despenalización   de ciertos comportamientos sociales que hoy son considerados contrarios a la   convivencia. Sostiene que a partir de este Código el Legislador creó las   herramientas necesarias para que las autoridades regulen la vida en sociedad,   siempre respetuosas de los derechos fundamentales de las personas.    

Después de ese preámbulo, indica que las normas acusadas no regulan   integralmente el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación, por   tanto, “mal podría   supeditarse su trámite a los parámetros establecidos para la formulación y   expedición de una Ley Estatutaria”[50].   Resalta que la teleología de las normas demandadas “tiende al   establecimiento de parámetros idóneos para permitir la articulación del   ejercicio del derecho de reunión y manifestación pública de los titulares,   frente a las garantías de orden sustancial que se encuentran radicadas en cabeza   de los demás ciudadanos”[51].    

Respecto de los cargos de fondo, explica que la acusación en contra de la   expresión “fin legítimo”  es infundada, en tanto el concepto de legitimidad, no es diferente al regulado   en el orden constitucional y tiene como finalidad evitar conductas como la   apología al genocidio o la instigación para delinquir. Asegura que la demanda   parte del error de entender que todo ejercicio de los derechos a la reunión y   manifestación implica una necesaria alteración del orden público, lo cual   contradice la jurisprudencia constitucional al respecto y por ello, se entiende   el aviso previo como un permiso. Ratifica, en todo caso, que el aviso previo no   puede ser entendido como un permiso, sino como el medio a partir del cual se   informa a la autoridad para permitir su despliegue logístico y administrativo.    

En cuanto a la posibilidad de disolver reuniones y manifestaciones en el espacio   público, afirma que la demanda incurre en una falacia, al fundar la presunta   inconstitucionalidad de la norma en la ausencia de medidas previas que deban ser   usadas por la autoridad antes de disolver la reunión. Explica que según los   artículos 149 y 166 del mismo Código, esas medidas existen y deben ser   aplicadas. Por tanto, no puede desprenderse de la norma acusada que se ataque el   núcleo esencial de los derechos en cuestión.      

7. Universidad Libre de Bogotá[52]    

El Director del Observatorio de intervención ciudadana y algunos estudiantes de   la Facultad de Derecho de la Universidad solicitan que se declare la   INEXEQUIBILIDAD  de las normas acusadas por vicios de competencia, al considerar que se   vulnera la reserva de ley estatutaria. De manera subsidiaria, piden la  EXEQUIBILIDAD de los apartes acusados por vicios de fondo, por estimar que   las normas son acordes a la Constitución.    

Los intervinientes precisan que el objetivo directo del Legislador al expedir   las normas acusadas fue reglamentar integralmente el derecho de reunión y   manifestación, pues se impuso límites, permisos y prohibiciones a estos   derechos, lo cual afecta su núcleo esencial. Por tanto, con las expedición de   estas normas de incumplió lo estipulado por los artículos 152 y 153 de la   Constitución.    

Al analizar la facultad de disolver reuniones y manifestaciones, los   intervinientes explican que la norma responde a un fin constitucionalmente   legítimo: la conservación del orden público. Explican que la demanda no   cuestiona en sí misma la facultad de disolver las reuniones o manifestaciones,   sino el momento en que dicha disolución sucede, por tanto, esta solicitud no   debe ser estimada.     

En relación con el   “fin legítimo”, argumentan que éste es un concepto jurídico indeterminado   que es válido bajo el régimen constitucional. Explican que la legitimidad o no   de la manifestación debe   “contrastarse con el ordenamiento jurídico que regula la materia y no con la   facultad de apreciación de la administración para juzgar a priori”, y evaluarse sólo   cuando se está en ejercicio pleno de ese derecho, “puesto que en   otra interpretación, el cumplimiento de la finalidad legitima se convierte en un   requisito previo al ejercicio de la manifestación, lo cual es inconstitucional”[53].    

8.  Fundación para la Libertad de Prensa – FLIP[54] –    

Miembros de la FLIP, inicialmente,   describen la conexión entre los derechos de reunión y manifestación y el derecho   a la libertad de expresión. Resaltan la importancia del rol de las protestas   sociales “como mecanismo para expresar discursos políticos y sobre asuntos de   interés público”. En ese sentido, recuerdan que existe una presunción a   favor de la libertad de expresar cualquier tipo de discursos, incluso aquellos   “chocantes, impactantes, indecentes, escandalosos y similares”.       

Sobre la reserva de ley estatutaria, los   intervinientes advierten que las normas acusadas sí definen las condiciones para   ejercer el derecho de reunión y manifestación, las formas de protección y sus   límites, que son elementos estructurales de su definición, por tanto, las normas   acusadas deben ser declaradas INEXEQUIBLES.    

En cuanto a las limitaciones que se   demandan derivadas de los artículos 53, 54, 55 y 56 del Código de Policía,   indican que las mismas deben superar “la prueba tripartita” para que   puedan ser constitucionales. Así explica que tales limitaciones deben (1)  estar expresamente consagradas en la ley; (2) perseguir fines legítimos;   y (3) cumplir los parámetros de necesidad y proporcionalidad. En este   sentido, comparten los argumentos de la demanda pues refieren que si bien se   supera el primer ítem, las restricciones derivadas de los artículos 53, 54, 55 y   56 acusados no son taxativas ni claras y son imprecisos, en tanto generan un   amplio margen de interpretación para la autoridad administrativa. Por tanto   solicitan que los artículos 53, 54, 55 y 56 se declaren INEXEQUIBLES.    

Ahora bien, respecto del deber de dar   aviso previo a las autoridades, expresan que éste no puede ser entendido como un   proceso previo de aprobación o desaprobación de la protesta, pues de ser así,   éste deber podría constituir censura previa, que está expresamente prohibida por   los organismos internacionales y por la misma Constitución Política colombiana.   Por lo tanto, este aviso sólo puede tener una finalidad informativa. En   concordancia solicitan que, de manera subsidiaria, declare la EXEQUIBILIDAD   CONDICIONADA de este requisito, “bajo el entendido de que el requisito de   aviso no puede convertirse en un medio para autorizar o desautorizar el   desarrollo de una manifestación o reunión”.      

Por último, solicitan a la Corte que   aclare en este pronunciamiento que “cualquier intervención de la Policía   Nacional debe dejar por fuera a los periodistas y otros ciudadanos que se   encuentren en el lugar, no participando de la manifestación, sino reportando los   hechos que se presenten, incluida la misma actuación de la Policía. Medidas como   el decomiso de cámaras o la eliminación de material periodístico u otras que   obstruyan ilegítimamente el trabajo periodístico en estos escenarios no es   admisible”[55].    

V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

La Procuraduría General de la Nación solicita a la   Corte Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD de las normas acusadas,   debido a que vulneran el principio de reserva de ley estatutaria. La   Procuraduría planteó los siguientes problemas jurídicos:    

“[E]n el presente proceso corresponde determinar si los   artículo 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 801 de 2016 del Código Nacional de   Policía y Convivencia, al regular de manera integral el derecho fundamental de   reunión y manifestación pública, efectivamente vulnera el principio de ley   estatutaria. Y, en segundo lugar, verificar si las normas demandas vulneran lo   dispuesto en los artículos 11, 13, 20, 37 y 49 de la Constitución Política, al   restringir o afectar los deberes de protección del derechos de reunión y   manifestación pública”[56].    

La Procuraduría no emite pronunciamiento acerca de los   otros cargos presentados en la demanda tramitada en el expediente D-11755.    

VI.            CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1.                 En virtud de lo dispuesto en el   artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es   competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de   inconstitucionalidad contra varios preceptos que forman parte de una ley de la   República.    

Planteamiento del caso y cuestiones previas    

2.                 Los ciudadanos Carlos Esteban Romo Delgado (D-11747), César Rodríguez   Garavito y Sebastián Lalinde Ordoñez (D-11755), presentaron acciones de   inconstitucionalidad en contra de los artículos 53 a 57 de la Ley 1801 de 2016   “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia   Ciudadana”. Lo anterior, por considerar que el trámite de la expedición de   los artículos acusados quebrantó los artículos 37, 152 y 153 de la Constitución,   en tanto, la materia regulada está sujeta a reserva de ley estatutaria.   Por este cargo solicitan que la Corte declare la inexequibilidad de las normas.    

La Universidad del Rosario, la Universidad Libre y la   FLIP consideran que las normas son inexequibles por violar la reserva de Ley   estatutaria. Por el contrario, el Ministerio de Justicia y Derecho, la Alcaldía   Mayor de Bogotá y la Policía Nacional solicitan que se declare la exequibilidad   de las disposiciones acusadas, pues consideran que esas normas no regulan de   forma integral el derecho de reunión y manifestación pública, ni imponen   limitaciones que afecten de forma directa el ejercicio del derecho, por lo   tanto, no era necesaria la reserva de Ley estatutaria.      

3.   De otra parte, los ciudadanos demandantes en el expediente D-11755  solicitaron:    

(i)            La inexequibilidad de la expresión  “o de cualquier otro fin legítimo” contenida en el inciso primero del   artículo 53, por considerar que vulnera el principio democrático y el   pluralismo. Explican que la expresión acusada permite la posibilidad de sujetar   el contenido de una manifestación a la dirección estatal del pensamiento y de la   opinión, lo cual no está avalado por la Carta Superior, ya que ésta no   diferencia el status o valor de las ideas y protege la expresión de cualquier   discurso o ideología. Además, consideran que vulnera la Constitución porque la   expresión no es clara ni precisa.    

(ii)         La exequibilidad condicionada del   primer fragmento del inciso segundo del artículo 53, que dice “Con tales   fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad   administrativa del lugar o mediante correo electrónico”, pues consideran que   la norma viola los artículos 2° y 37 de la Constitución. Esto al desconocer la   naturaleza disruptiva de la protesta y restarle valor al principio de   efectividad de los derechos. Así, argumentan que el aviso sólo debe proceder en   los casos en que se haga uso de las vías públicas y sea necesaria la   organización previa, de lo contrario éste implicaría un límite desproporcionado   para el ejercicio del derecho de reunión y manifestación pública.    

(iii)       La exequibilidad condicionada de la   expresión “alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta” contenida en   el inciso cuarto del artículo 53, porque viola el artículo 37 de la C.P..   Reiteran que la protesta es por naturaleza disruptiva, luego la única lectura   válida de la norma es aquella que entiende que la manifestación sólo puede ser   disuelta cuando existan alteraciones graves que puedan vulnerar los derechos de   terceros.     

(iv)       La exequibilidad condicionada de la   expresión “salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor”  consagrada en el artículo 54, por considerar que la misma viola el artículo 37   de la Constitución. Refieren que la expresión acusada puede suponer una   limitación inconstitucional del derecho de reunión y manifestación públicas por   parte de los alcaldes, debido a la falta de precisión de la misma. Solicitan que   se condicione la norma en el entendido de que la no autorización sólo procede   cuando sea necesario para evitar amenazas graves e inminentes al orden público y   las decisiones deben ser motivadas y ofrecer otra vía para llevar a cabo la   manifestación.    

En cuanto a los cargos presentados en la   demanda D-11755, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Defensa, la   Alcaldía de Bogotá, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional y la   Universidad Libre consideran que el artículo 53 no limita la libertad de   expresión ni el derecho a la protesta, al establecer que las expresiones deben   versar sobre un fin legítimo. Igualmente, que los requisitos y facultades que   establece la disposición cumplen con fines legítimos.      

La Procuraduría General de la Nación   solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos demandados, pues el   Código Nacional de Policía y Convivencia regula el derecho fundamental a la   protesta, situación que debe ser regulada a través de una ley estatutaria, según   lo consagrado en los artículos 37, 152 y 153 de la Constitución. En este   sentido, insiste que a través de los artículos demandados se regularon las condiciones del ejercicio del derecho de protesta, la   obligación de dar aviso y las restricciones a su finalidad, entre otras.    

Ahora bien, previo a establecer los problemas jurídicos   de fondo, esta Corporación debe resolver si se configura el fenómeno de cosa   juzgada, pues las Sentencias C-223 de 2017[57]  y C-281 de 2017[58],   analizaron algunos apartes de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y   Convivencia Ciudadana) que también fueron demandados en la presente oportunidad.    

4. De conformidad   con el artículo 243 de la Constitución “ninguna autoridad podrá   reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por   razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron   para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. Por   lo tanto, las sentencias en sede de control de constitucionalidad proferidas por   esta Corporación hacen tránsito a cosa juzgada y son inmutables, vinculantes y   definitivas[59].   En el mismo sentido, los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y el artículo   22 del Decreto 2067 de 1991 establecen que las decisiones que dicte la Corte   Constitucional en ejercicio del control abstracto son definitivas, de   obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes[60].    

5. De conformidad con lo anterior, este Tribunal ha   determinado que la cosa juzgada implica que sus providencias tienen un carácter   definitivo e incontrovertible y proscriben los litigios o controversias sobre el   mismo tema. Esa prohibición se extiende a la reproducción de normas que hayan   sido declaradas inexequibles por razones de fondo, mientras que subsistan los   parámetros constitucionales que sirvieron como fundamento de esa determinación[61]. Así, la obligatoriedad de las decisiones responde a   la protección del principio de seguridad jurídica y a la guarda de la primacía   de la Constitución[62].    

En   consonancia, la Corte Constitucional ha establecido que la cosa juzgada tiene   una “(…) función negativa, que   consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar   sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las   relaciones jurídicas”[63].    

6. En la Sentencia C-744 de 2015[64] se reiteraron las reglas jurisprudenciales de   verificación de la existencia de cosa juzgada, a partir de las cuales se   establece que ésta se configura cuando: “(…) (i) se proponga estudiar el   mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una   sentencia anterior; (ii) se presenten las mismas razones o cuestionamientos   (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada),   analizados en ese fallo antecedente; y (iii) no haya variado el patrón normativo   de control[65]”[66]. Es decir, para que se constante el fenómeno se   requieren tres elementos: (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa petendi;   y (iii) subsistencia del parámetro de constitucionalidad, esto es, que no exista   un cambio de contexto o nuevas razones   significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión[67],   lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración[68].    

Cabe reiterar que la cosa juzgada, como una institución jurídico-procesal que   protege la seguridad jurídica, es una categoría general del derecho que se   regula de forma unitaria, sin perjuicio de que varíe dependiendo de la   naturaleza del asunto. Por ejemplo, en los casos de litigios concretos el tercer   elemento se referirá a la identidad de partes. No obstante, en sede de control   de constitucionalidad esa diferencia se traduce en los efectos de la decisión,   que en este campo serán erga omnes,   mientras que en otros serán, generalmente,   inter partes.    

En relación con la cosa juzgada   constitucional, la jurisprudencia de este Tribunal ha considerado que la misma   puede ser absoluta o relativa – explícita  o implícita-, formal o material y   aparente[69] o real[70].    

7. La cosa juzgada constitucional  absoluta se da cuando la providencia que decide sobre la   constitucionalidad de una disposición no limita su alcance. En esos casos, se   entiende que se realizó un examen comprensivo frente a todo el texto   constitucional. De otra parte, la cosa juzgada constitucional relativa  puede llegar a ser explícita o implícita.    

El primero de los supuestos –cosa juzgada   explícita  – se da cuando la Corte declara la exequibilidad de un contenido normativo, pero   limita el alcance de la decisión en la parte resolutiva a los cargos estudiados[71]. En los casos en los cuales no se señalen   los efectos del fallo se entiende que la decisión hace tránsito a cosa juzgada   absoluta[72]. El segundo de los supuestos, la cosa   juzgada implícita, se configura cuando, aunque no se limite el   alcance del control de constitucionalidad en la parte resolutiva, se restringe   el alcance de la cosa juzgada en la parte motiva de la providencia[73]. Igualmente, se trata de cosa juzgada   relativa implícita cuando el fallo sólo revisa la disposición frente a algunos   parámetros constitucionales o sólo evalúa un aspecto de constitucionalidad[74].    

8. La jurisprudencia ha establecido que la   cosa juzgada constitucional formal[75]   se verifica: “‘(…) cuando existe una decisión previa del juez   constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su   estudio…’[76], o, cuando se trata de una norma con   texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual[77]. Este evento hace que ‘… no se pueda   volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado…’[78]”[79].    

9. Por otro lado, la Corte ha determinado   que habrá cosa juzgada constitucional material cuando: “(…) existen dos disposiciones distintas que,   sin embargo, tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que   si ya se dio un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas   disposiciones, este juicio involucra la evaluación del contenido normativo como   tal, más allá de los aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las   disposiciones demandadas[80]. Por tanto opera el fenómeno de la cosa   juzgada”[81].    

Luego, la cosa juzgada también se   configura cuando se haya variado el contenido de una norma, siempre que no se   afecte el sentido esencial de la misma. En un sentido más amplio, la cosa   juzgada material opera “cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de   su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto de   acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política (…)”[82].    

La jurisprudencia de esta Corporación ha   definido cuatro reglas para verificar si existe cosa juzgada material,   a saber: (i) que un acto jurídico haya sido declarado previamente   inexequible; (ii) que la disposición acusada contenga el mismo sentido   normativo que fue retirado del ordenamiento, esto es que lo reproduzca. Esa   identidad se constata a partir de la redacción del texto y del contexto en el   que se ubica la norma, ya que puede suceder que la redacción haya variado pero   el contenido normativo sea el mismo en virtud del contexto; (iii) que el   contenido normativo que fue declarado inexequible lo haya sido por razones de   fondo y no por vicios de procedimiento; y (iv) que subsista el parámetro   constitucional que fundamentó la motivación de la inconstitucionalidad[83].    

Por último, también se ha establecido que la   cosa juzgada material en estricto sentido se predica de disposiciones que han   sido declaradas inexequibles. En los casos en que una norma haya sido declarada   exequible, el Legislador no está vedado de reproducirla y si es cuestionada, la   Corte debe entrar a analizar si existe un nuevo contexto, nuevos cargos o si la   Corte encuentra razones poderosas para ajustar su jurisprudencia o cambiarla. En   los anteriores casos se ha dicho que se trata de cosa juzgada material en   sentido lato o impropio[84].    

10. Ahora bien, los efectos de la cosa   juzgada en el control de constitucionalidad están condicionados a la   manera en que la Corte resuelve las demandas que son sometidas a su   jurisdicción. En efecto, la declaratoria de inexequibilidad de una   norma, implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta   Corporación, por tal razón la acción que se presente con posterioridad deberá   rechazarse o proferirse un fallo inhibitorio y estarse a lo resuelto en la   decisión anterior[85].     

Del mismo modo, si este Tribunal ha resuelto la   exequibilidad  de una norma que con posterioridad es nuevamente acusada, debe   analizarse cuál fue el alcance de la decisión previa, con la finalidad de   “(…) definir si hay lugar a un pronunciamiento de fondo o si por el contrario la   problemática ya ha sido resuelta, caso en el cual, la demanda deberá rechazarse   de plano o, en su defecto la Corte emitirá un fallo en el cual decida estarse a   lo resuelto en el fallo anterior”[86].    

En   los eventos en los que se ha dictado una decisión de constitucionalidad   condicionada “la cosa juzgada puede tener como efecto que la   interpretación excluida del ordenamiento jurídico no puede ser objeto de   reproducción o aplicación en otro acto jurídico”[87]. A su vez,  “en   los supuestos en los que la Corte ha adoptado una sentencia aditiva la cosa   juzgada implica que no se encuentra permitido reproducir una disposición que   omita el elemento que la Corte ha juzgado necesario adicionar”[88].    

Los efectos de la cosa juzgada en las sentencias de inexequibilidad con efectos   diferidos. Reiteración de jurisprudencia    

11. A   partir de las Sentencias   C-957 de 2001[89],   C-863 de 2001[90],   C-1049 de 2001[91],   C-1211 de 2001[92]   y C-027 de 2012[93],  así como del Auto 311 de 2001[94],  la Corte Constitucional estableció que no era posible realizar un nuevo   juicio de constitucionalidad de las normas que hubieren sido declaradas   inexequibles a través de un fallo de constitucionalidad con efectos diferidos.   En otras palabras, el pronunciamiento hecho por esta Corporación hace tránsito a   cosa juzgada, aunque los efectos de su inexequibilidad están sujetos a un plazo.   Sin embargo, esa posición ha cambiado. Veamos.    

12. En efecto, la Corte en un principio negó la posibilidad de estructurar un nuevo   juicio de constitucionalidad cuando los efectos de la sentencia hubieren sido   diferidos en el tiempo. En ese primer momento, ordenó estarse a lo resuelto con   fundamento en falencias de orden formal y procedimental, pese a que en la nueva   demanda se hubieran estructurado vicios sustantivos de cuerpos normativos o de   preceptos legales que aún producían efectos jurídicos dentro del ordenamiento   jurídico. La Corte fue más allá y estableció que esta prohibición operaba   incluso cuando el fallo inicial que declaraba la inconstitucionalidad versaba   sobre un cuerpo normativo como tal, y posteriormente se demandara una o más   disposiciones que la integraban, en la medida en que lo que se predica del   conjunto, también se predica de sus elementos constitutivos.    

Por ejemplo, en la Sentencia C-027 de 2012,   anteriormente referida, esta Corporación ordenó estarse a lo resuelto en la   Sentencia C-366 de 2011, que declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 (que   modificó el Código de Minas) con fundamento en que su expedición no estuvo   precedida de la consulta previa a las comunidades indígenas, aunque en razón a   los efectos diferidos de dos años consagrados en el mismo fallo: (i) el   cuerpo normativo se encontraba vigente al momento del nuevo pronunciamiento   judicial; y (ii) la nueva demanda alegaba una falencia distinta a la   omisión de la consulta previa. Asimismo, en las Sentencias C-957 de 2001, C-853   de 2001, C-1049 de 2001 y C-1211 de 2001, y en el Auto 311 de 2001, aunque se   presentaron cargos diferentes a los analizados en la Sentencia C-737 de 2011[95], la Corte ordenó estarse a lo   resuelto a tal decisión, que determinó la violación de los principios de unidad   de materia e identidad flexible.    

13. Para adoptar esta posición jurisprudencial, la Corte   indicó que si al momento de proferir una sentencia de inexequibilidad se ha   determinado una falencia procedimental insalvable, propiamente lo que se ha   establecido es que no existe ninguna ley que pueda ser controlada y retirada del   ordenamiento. En otros términos, cuando el fallo judicial se sustenta en vicios   de orden procedimental, el cuerpo normativo declarado inconstitucional nunca   surgió a la vida jurídica, de modo que sobre disposiciones inexistentes no es   viable el control abstracto de constitucionalidad.    

Igualmente, este Tribunal sostenía que la decisión   sobre la inexequibilidad diferida de la ley o de un precepto legal era   inamovible en virtud del principio de cosa juzgada, de manera que no podría ser   modificada posteriormente, ni para declararla exequible, ni para ordenar su   retiro inmediato del ordenamiento jurídico, pues desconocería el pronunciamiento   previo que se hubiera hecho respecto de norma objeto de control[96].    

14. No obstante todo lo anterior, la Sentencia C-088 de 2014[97] que analizó la constitucionalidad del   artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de   lo Contencioso Administrativo) por la infracción de los derechos a la igualdad y   de petición consagrados en los artículos 13 y 23, respectivamente, cambió la   línea jurisprudencial que se tenía hasta ese momento. Dicha providencia   manifestó que la regla anterior desconocía el sistema de valores y principios de   la Constitución Política.    

Para respaldar esta determinación, la Corte indicó que no era   posible admitir la tesis sobre la inexistencia del acto declarado inexequible   por razones de orden procedimental, toda vez que: (i) no hay ningún   precedente consolidado respecto de esta materia, pues es una afirmación aislada   que carece de fundamentos jurídicos y que no se compadece con los principios y   elementos estructurales del control constitucional; y (ii) hay un   contrasentido en esta teoría, pues “(…) una vez advertida la falencia   procedimental se declara la inexequibilidad de la disposición, pero se aplazan   los efectos de tal fallo. En este escenario, la tesis del actor constituye un   imposible lógico, y conduce al resultado paradójico de entender que las normas   que nunca han nacido a la vida jurídica, sin embargo, se encuentran incorporadas   al ordenamiento, producen efectos jurídicos y se mantienen en él incluso después   de que por vía judicial se declara su inexequibilidad”.    

15. De igual manera, explicó que la   limitación procesal a partir de la preservación del principio de cosa juzgada no   corresponde al desarrollo y entendimiento que ha tenido la Corte respecto de   este tema, ya que la misma recae sobre las disposiciones que fueron estudiadas   previamente por una sentencia de constitucionalidad y no de aquellas sobre las   cuales no se ha hecho el control de constitucionalidad. Además, esta situación   podría ocasionar una imposibilidad constitucional para que la Corte preserve la   supremacía e integridad de la Constitución, así como de las facultades que en   desarrollo de tal función le fueron asignadas por el Texto Superior.    

Entonces, la Corte Constitucional amparada en el principio de   supremacía constitucional y de las funciones que le otorga la Constitución como   custodia del Texto Superior, puede realizar un control de las disposiciones que   hubieren sido acusadas por defectos de tipo sustancial; es decir, que al   proferir sentencias con efectos diferidos, esta Corporación ha hecho un   pronunciamiento respecto de los vicios procedimentales y no sustanciales, de   modo que sobre estos no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada y la Corte   puede entrar a realizar el correspondiente análisis constitucional.    

16. En efecto, mientras las exigencias   formales y procedimentales para la validez de una disposición legal, se   establecen en función de los principios democrático y de publicidad, las   segundas se orientan a la protección y defensa de los principios y valores   contenidos en el texto constitucional que no tienen un vínculo directo con   aquellos. Por ello, lo que desde la primera perspectiva puede aparecer como   ajustado al ordenamiento superior, puede no serlo desde la otra perspectiva.    

Al respecto, el   artículo 21 del Decreto   2067 de 1991 establece que “las sentencias que profiera la Corte   Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de   obligatorio cumplimiento para toda las autoridades y los particulares. La   declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios de formales   no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo” (subrayado   fuera de texto). En estos términos, el propio ordenamiento jurídico reconoce la   diferencia que existe entre los vicios de formales y materiales, y dispone que   el control constitucional no se agota con la revisión de uno solo de ellos.    

17. Así las cosas, cuando el juez constitucional   ordena diferir en el tiempo los fallos de inexequibilidad, lo hace con   fundamento en las irregularidades procedimentales o de competencia, sin tener en   cuenta las posibles falencias de tipo sustancial. De esta manera, no puede   predicarse el fenómeno de cosa juzgada, para negar la posibilidad de iniciar un   nuevo análisis desde una perspectiva material. Por el contrario, la supremacía   constitucional y el cometido fundamental asignado a esta Corporación de   preservar su integridad y superioridad jerárquica, hace imperativo un nuevo   examen del precepto.    

En síntesis, la   jurisprudencia constitucional vigente, que ahora se reitera, sostiene que las   sentencias de inexequibilidad con efectos diferidos por razones procedimentales   no generan de manera inmediata el fenómeno de la cosa juzgada, pues el análisis   que realizó la Corte respecto de las mismas, fue por vicios formales, de modo   que los posibles vicios sustanciales que se puedan presentar en relación a estas   mismas normas, todavía no han sido objeto de control constitucional y siguen   produciendo efectos. Así, este Tribunal está habilitado, bajo el principio de   supremacía constitucional, para realizar el correspondiente análisis   constitucional.    

Caso Concreto: análisis de cosa juzgada    

18. Inicialmente, la Sala debe analizar si se configura   el fenómeno de cosa juzgada, pues los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley   1801 de 2016 ahora demandados, fueron estudiados previamente por esta   Corporación en las Sentencias C-223 de 2017[98]  y C-281 de 2017[99].    

Existe cosa juzgada constitucional respecto a la Sentencia C-223 de   2017, por el cargo de reserva de ley estatutaria    

En efecto, en la Sentencia C-223 de 2017 la Sala Plena   declaró la inexequibilidad de los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 entre otros por   violar la reserva de ley estatutaria[100].   Sin embargo, los efectos de dicha decisión se difirieron en el tiempo por dos   legislaturas, hasta que el Congreso profiriera una ley estatutaria que   regulara este asunto. En esa oportunidad no se dio ningún pronunciamiento por   cargos diferentes a la violación de la reserva de ley estatutaria. En este orden   de ideas, la Sala concluye que se configura el fenómeno de la cosa juzgada   formal respecto de los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 que fueron demandados por   vulneración a la reserva de ley estatutaria consagrada en los artículos 152 y   153 de la Constitución. De esta manera, la Corte ordenará estarse a lo   resuelto en la Sentencia C-223 de 2017.    

19. Ahora bien, debido a que en la presente oportunidad   la cosa juzgada solamente operó respecto de los vicios de procedimiento, es   necesario que la Corte revise si sucede lo mismo con los vicios sustanciales, es   decir, con aquellos que “(…) se orientan a la protección y   defensa de los principios y valores contenidos en el texto constitucional que no   tienen un vínculo directo con aquellos”[101].  En otros términos, la cosa juzgada no se configuró en relación con los   argumentos presentados en contra de todos los artículos demandados por supuestos   vicios materiales.    

Así, es necesario escindir el análisis de los cargos   formulados para establecer si en efecto operó la cosa juzgada respecto de otras   decisiones que sí han analizado cargos diferentes a los de competencia respecto   de contenidos normativos similares o idénticos acusados en esta ocasión.    

Así, la Sala encuentra necesario sólo pronunciarse   sobre las acusaciones presentadas por los demandantes en contra de algunos   apartes (incisos 2° y 4° parciales) del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016, pues   no existe ninguna decisión que haya revisado de fondo el inciso 1º (parcial) del   artículo 53, ni del artículo 54 (parcial) actualmente demandados.      

No existe cosa juzgada respecto del inciso 2º (parcial) del artículo 53   de la Ley 1801 de 2016    

20. Los   demandantes señalan que el aparte del segundo inciso del artículo 53, que dice   “Con tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera   autoridad administrativa del lugar o mediante correo electrónico”, desconoce   “la esencia disruptiva de la protesta social, salvo en los casos en los   que la reunión o manifestación implique el uso temporal de vías públicas”[102],   y por tanto, vulnera el artículo 37 de la Constitución.    

Así mismo, para los demandantes, el elemento sorpresa   en las protestas es central y merece protección constitucional, de lo contrario   las autoridades podrían tomar medidas para que el impacto de la protesta sea   mínimo o nulo, lo cual acaba con su propósito y “violenta el principio de efectividad de los derechos   consagrado en el artículo 2 de la Constitución”[103]. De igual manera, plantean que el aviso solo debe   proceder cuando efectivamente exista la necesidad de un despliegue logístico.    

21. En ese orden de ideas, los actores señalan que   aunque existe una sentencia que declaró la constitucionalidad de los artículos   102 y 105 del Decreto 1355 de 1970, los cuales son similares a las disposiciones   demandadas, esa “constitucionalidad   no tiene el carácter de cosa juzgada absoluta, puesto que los cargos allí   expuestos difieren de los esbozados en esta demanda”[104]. Por lo anterior, sostienen que esta Corporación “debe acoger como parámetros los condicionamientos que   le proponemos en los siguientes cargos y, además, hacer precisiones sobre lo que   las autoridades no pueden hacer”[105].    

Al respecto, la Corte encuentra que la Sentencia   C-024 de 1994[106], efectivamente, analizó la constitucionalidad del   artículo 102 del Decreto   Legislativo 1355 de 1970 “por el   cual se dictan normas sobre Policía”. El artículo mencionado señalaba que:    

“Artículo 102. Toda   persona puede reunirse con otras o desfilar en sitio público con el fin de   exponer ideas e intereses colectivos de carácter político, económico, religioso,   social o de cualquier otro fin lícito.    

Con tales fines debe darse aviso por   escrito presentado personalmente ante la primera autoridad política del lugar.   Tal comunicación debe ser suscrita por lo menos por tres personas. (…)”.   (Negrilla en el texto original).    

En dicha   oportunidad, el demandante consideraba que los artículos 102 y 105 del Decreto Legislativo 1355 de 1970 violaban el artículo 37 Superior, por   “restringir un derecho fundamental que por mandato constitucional no tiene   límites, y que puede por vía de excepción ser limitado por una ley estatutaria   donde se determine en forma expresa los casos en que hay lugar a restricciones”.   Luego, el cargo por el cual la Corte analizó el articulado se restringió a la   posibilidad de que la ley estableciera límites al derecho de reunión.    

22. La   Corte, al analizar el alcance de las   facultades de la autoridad de policía y el derecho de reunión declaró esas disposiciones exequibles, con fundamento en que no limitaba ni restringía el derecho   fundamental de reunión consagrado en el artículo 37 de la Constitución.   Específicamente, manifestó que “(…) las disposiciones acusadas son normas   razonables establecidas para el mantenimiento del orden público. Así pues, la   Corte comparte el concepto tanto de los ministros de Gobierno y Defensa y del   Procurador, en el sentido que las normas acusadas no contravienen la   Constitución, pues no contienen cosa distinta que mecanismos para hacer   efectivos los derechos fundamentales, en aras de la convivencia pacífica,   teniendo en cuenta la función eminentemente preventiva y persuasiva, que por   mandato constitucional corresponde ejercitar a la Policía Nacional”[107].    

La Sala Plena concluye que respecto de   la Sentencia C-024 de 1994, no se configura el fenómeno de cosa juzgada   constitucional por tratarse de cargos diferentes. Veámos.    

23. En primer lugar, aun   cuando las dos normas tengan un contenido normativo similar, se trata de cuerpos   jurídicos diferentes inscritos en un contexto que ha variado. La norma que   estudia la Corte en la presente oportunidad omitió la expresión   “personalmente”  y añadió la palabra “correo electrónico”, respecto de la norma anterior.   En otras palabras, los contenidos normativos (inciso 2º del artículo 53 de la   Ley 1801 de 2016 e inciso 2º del artículo 102 del Decreto Legislativo 1355 de   1970) son similares.    

No obstante lo anterior, la norma que   se analiza ahora está contenida en una normativa que: (i) fue expedida   mediante una Ley bajo la vigencia de la Constitución de 1991 y no mediante un   Decreto Ley bajo la vigencia de la Constitución de 1886; (ii) la anterior   norma es de 1970, mientras que la nueva es de 2016; es decir, han pasado más de   46 años entre la expedición de una norma y la otra; y (iii)  el contexto y las finalidades del anterior Código de Policía han variado   respecto del actual. Lo anterior, puesto que el nuevo Código de Policía tiene   una calidad eminentemente preventiva.    

La Sala Plena sostuvo el anterior   argumento en la Sentencia C-211 de 2017[108]  en donde revisó la constitucionalidad del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016   por los mismos cargos por los que una norma similar anterior, -el artículo 63   del Decreto Ley 1355 de 1970-, había sido estudiada en la Sentencia C-176 de   2007.     

En esa providencia, la Corte   estableció que a pesar de existir identidad en el contenido de las disposiciones   y los cargos, el cambio de contexto normativo permitía el nuevo pronunciamiento.   También dijo que la decisión respecto a la cual no existía cosa juzgada era un   precedente que debía tenerse en cuenta. Por lo anterior, es claro que esta Sala   Plena es competente para conocer la presente demanda, pues no existe cosa   juzgada respecto de la Sentencia C-024 de 1994.    

24. Ahora bien, en segundo lugar,   al margen de lo anterior, les asiste razón a los demandantes cuando alegan que   los cuestionamientos que se presentan en esta oportunidad son diferentes a los   planteados en la Sentencia C-024 de 1994. Aun cuando en esa ocasión se argumentó   una vulneración del artículo 37 de la Constitución, los motivos que suscitaron   ese alegato se circunscribían a la posibilidad de que la ley estableciera   límites al derecho. Ahí la Corte concluyó, genéricamente, que los límites   impuestos eran razonables.    

No obstante, ahora el cargo que se   presenta alude al carácter del aviso, que sostienen que no puede entenderse como   un permiso y que éste sólo procede en los casos en que la reunión o   manifestación se de en una vía pública o cuando se requiera un despliegue   logístico. Luego, aun cuando en ambos casos se alega la violación del artículo   37 de la Constitución, se trata de cargos diferentes, que no fueron abordados en   la sentencia C-024 de 1994.    

25. Aunado a lo anterior, como   tercer punto, la Sentencia C-281 de 2017, lo entendió de la misma   forma ya que revisó otro aspecto de la misma norma -el requisito temporal de 48   horas para presentar el aviso-, por la violación del artículo 37 de la   Constitución. Es decir, se pronunció sobre el mismo artículo por un cargo por   violación a los derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica,   diferentes a los que habían sido abordados en la Sentencia C-024 de 1994.    

Las condiciones precedentes permiten   inferir que aunque el contenido normativo que se estudió sea el mismo, los   cargos que se presentan en esta oportunidad son diferentes. En este aspecto,   cabe reiterar que la cosa juzgada material, en estricto sentido se reputa de las   normas que han sido declaradas inexequibles, mientras que en relación con   aquellas declaradas exequibles la presentación de cargos diferentes permite un   nuevo pronunciamiento. Por tanto, se reitera que no se configura la cosa juzgada   respecto de la providencia C-024 de 1994.    

Existe cosa juzgada respecto del inciso 4º del artículo 53 de la Ley   1801 de 2016    

26. Ahora bien, respecto del cargo contra el inciso   4º del artículo 53, que señala que “toda reunión y manifestación que   cause alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta” viola el artículo 37   de la Constitución, porque resta efectividad a la naturaleza disruptiva de la   protesta, pues como está planteada la norma, las autoridades siempre tendrían la   facultad de disolver las manifestaciones, ya que éstas siempre alteraran la   convivencia, sucede algo diferente.    

La Sentencia C-281 de 2017  analizó esta misma disposición, porque según los demandantes se restringía el   núcleo esencial del derecho fundamental a reunirse y manifestarse pública y   pacíficamente, y además vulneraba el principio de legalidad administrativa. La   Corte resolvió declarar exequible dicha disposición, pero la   condicionó a que la disolución de la reunión y manifestación sólo podría operar   en el momento en que se determinara: (i) una grave e inminente alteración   a la convivencia; y (ii) que no exista otro medio menos gravoso para el   ejercicio de los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica.    

Al respecto, la Sala indicó que la   policía tiene el deber constitucional y legal de controlar el orden público, de   manera que es necesario que cuente con la posibilidad de disolver las   manifestaciones cuando las mismas afecten gravemente la convivencia pacífica.   Así mismo, sostuvo que en caso de que se presentara alguna arbitrariedad por   parte de las autoridades policiales, los agentes estarían sometidos a los   respectivos controles disciplinarios y penales.    

27. De conformidad con lo anterior, la Sala observa que   existe cosa juzgada respecto del inciso final del artículo 53 de la Ley 1801 de   2016 que dispone “toda reunión y manifestación que cause alteraciones a la   convivencia podrá ser disuelta”.    

Lo anterior, debido a que: (i) el estudio   realizado por la Corte en la Sentencia C-281 de 2017, se hizo sobre el mismo   enunciado normativo; es decir, respecto del inciso final del artículo 53 de la   Ley 1801 de 2016; (ii) los motivos propuestos por los accionantes para   enjuiciar la constitucionalidad del mencionado artículo fueron los mismos en   ambas demandas, puesto que alegaron que este aparte del artículo vulnera el   derecho fundamental a la protesta, consagrado en el artículo 37 del Texto   Superior; (iii) la Sentencia C-281 de 2017 realizó un estudio previo al   presente y resolvió declarar la exequibilidad de la norma por los argumentos   expuestos en la citada providencia; y (iv) el parámetro respecto del cual   se hace la valoración constitucional de la norma no ha variado, de modo que la   misma se encuentra vigente. Así pues, la Corte ordenará estarse a lo resuelto   en la Sentencia C-281 de 2017.      

Establecidos los apartes normativos sobre   los cuales procede un pronunciamiento en esta ocasión, la Sala procederá a   establecer los problemas jurídicos.    

Planteamiento de los problemas jurídicos y   metodología    

28. De acuerdo con las consideraciones   precedentes, la Sala debe decidir si:    

¿La expresión “o de cualquier otro fin   legítimo” contenida en el inciso 1º del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016   viola los principios democrático (arts. 1, 2, 95.5, 103, 107 C.P), de legalidad,   el pluralismo y el derecho a la libertad de expresión (arts. 1, 7, 18, 20, 27, 38, 40, 70 y 95.5 C.P.) al establecer un criterio genérico   para determinar los discursos permitidos en el ejercicio de los derechos a la   reunión y a la manifestación públicas?    

¿La expresión “con tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante   la primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo electrónico”   contenida en el inciso 2º (parcial) del artículo 53, viola los artículos 2 y 37   de la Constitución, al establecer el requisito del aviso para el ejercicio de   los derechos a la reunión y a la manifestación en el uso de lugares diferentes   de vías públicas y para todos los eventos?    

¿La   expresión “salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor”  contenida en el artículo 54 de la Ley 1801 de 2016, viola el artículo 37 de la   Constitución por establecer una autorización que puede negarse por razones que   aluden a conceptos imprecisos?    

Para este fin, la Sala primero abordará el análisis de los derechos   de reunión y manifestación pública y pacífica, para con base en las reglas que se deriven del estudio   precedente resolver los problemas jurídicos expresados.    

Derechos a la reunión y a la manifestación   pacífica en espacios públicos    

Cambio de paradigma de 1886 a 1991: los derechos de   reunión y manifestación pública y pacífica como pilares de la democracia   participativa    

29. El artículo 37 de la Constitución Política de   Colombia consagró los derechos a la reunión y a la manifestación pública y   pacífica, como prerrogativas fundamentales tanto para los ciudadanos como para   el fortalecimiento e incentivo de una democracia participativa y robusta. Así,   el referido artículo establece: “toda parte del pueblo puede reunirse y   manifestarse pública y pacíficamente. Sólo la ley podrá establecer de manera   expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho”.    

30. Según lo ha reconocido esta Corte, los derechos a   la reunión y a la manifestación constituyeron un cambio significativo, tanto en   lo jurídico como en lo político, si se lo compara con la consagración   constitucional de 1886[109].   En efecto, el anterior régimen sólo establecía la posibilidad para los   ciudadanos de “reunirse o congregarse pacíficamente”, y este derecho   podía ser restringido por la “autoridad”, que estaba facultada para   disolver toda reunión si consideraba que la misma podría conllevar a una   “asonada o tumulto”, o a la obstrucción de las vías públicas. Así, el   antiguo artículo 46 señalaba: “Toda parte del pueblo puede reunirse o congregarse   pacíficamente. La autoridad podrá disolver toda reunión que degenere en asonada   o tumulto, o que obstruya las vías públicas”.    

31. Como se deduce de la comparación normativa, en   primer lugar, la Constitución de 1991 eliminó la facultad discrecional   que tenía la autoridad para definir los casos en los cuales se podía disolver   una reunión y, por el contrario, estableció que sólo la ley podrá instituir de   manera expresa los límites al ejercicio de este derecho. Desde lo jurídico, este   cambio normativo supone la reducción de la discrecionalidad en cabeza de la   autoridad y, a su vez, disminuye la toma de decisiones arbitrarias y con abuso   del poder en relación con los derechos de reunión y manifestación pública y   pacífica.    

Así, la Constitución expresamente establece que la   reunión y la manifestación pública y pacífica son derechos fundamentales, lo   cual tiene como trasfondo la intención de fortalecer el principio democrático en   el sistema constitucional actual. Igualmente, que sólo el Legislador es el   facultado para definir el marco de acción de la autoridad administrativa y los   límites a estos derechos.    

32. En segundo lugar, la Constitución   amplió el marco de acción de estos derechos, pues mientras antes los residentes   en Colombia sólo podían “congregarse pacíficamente”, ahora además de eso   pueden reunirse y manifestarse pacífica y públicamente.   Estos elementos adicionales que encontramos en el artículo 37   (manifestación/pública) también son evidencia del referido cambio, ya que, a   partir de 1991, se incluye en el texto constitucional la facultad de expresión   individual o colectiva en el espacio público, de las diversas opiniones,   inconformidades o críticas.    

Este cambio, sin duda influye en el fortalecimiento   democrático y constitucional, pues permite que se conozcan las diversas   corrientes de pensamiento, ideologías y expresiones que coexisten en la vida   nacional[110]; contribuye a disminuir el   déficit de representación de muchos sectores de la sociedad colombiana[111] y busca “llamar la atención de las autoridades y de   la opinión pública sobre una problemática específica y sobre las necesidades que   ciertos sectores, en general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta por   las autoridades”[112].    

33. En tercer lugar, es claro que la   protección a la libre expresión de ideas y opiniones, a través de los derechos   de reunión y manifestación pública y pacífica incide directamente en el   desarrollo de uno de los principios fundantes del Estado como es el principio   pluralista (art. 1º Const.). Como lo determinó esta Corporación “el pluralismo   establece las condiciones para que los contenidos axiológicos de la democracia   constitucional tengan lugar y fundamento democrático. Dicho sintéticamente, la   opción popular y libre por los mejores valores, está justificada formalmente por   la posibilidad de escoger sin restricción otros valores, y materialmente por la   realidad de una ética superior”[113].    

Así   mismo, en la Sentencia C-089 de 1994[114],   esta Corporación explicó el alcance de este principio fundante del Estado y dijo   que el pluralismo era connatural a la democracia y que “la relación entre el valor del pluralismo y los valores   protegidos por los derechos humanos corresponde a una relación entre la forma y   el contenido, entre las condiciones de posibilidad y la realización. El   pluralismo establece las condiciones para que los contenidos axiológicos de la   democracia constitucional tengan lugar y fundamento democrático”[115].      

34. En ese orden de ideas y tal y como lo ha reiterado esta Corporación, con la   consagración del artículo 37 Constitucional:    

 “… el Constituyente de 1991 quiso revelar que, por su   origen, el orden constitucional vigente está edificado sobre la base de una   confianza amplia y justificada en la capacidad colectiva del pueblo colombiano   para discutir pública y abiertamente los asuntos que le conciernen (CP art. 2),   y también para conformar, controlar y transformar sus instituciones en parte a   través de manifestaciones públicas y pacíficas. Así, el artículo 37 de la   Constitución de 1991 propone un modelo de democracia más robusta y vigorosa que   la encarnada por el proyecto de la Constitución de 1886. Al pueblo hoy se le   reconoce su capacidad y su derecho a deliberar y gobernar, no sólo por medio de   sus representantes, o través del sufragio, sino por sí mismo y por virtud de la   deliberación colectiva, pública y pacífica. Con lo cual, simultáneamente, la   Constitución de 1991 dice que esa forma de autogobierno debe ser compatible con   la paz (CP art. 22)”[116].    

Es decir, la reunión y la manifestación pacífica en   espacios públicos y específicamente la protesta en el régimen constitucional,   constituyen un mecanismo útil para la democracia y para lograr el cumplimiento   cabal del pacto social, pues es a través de estos medios de participación que   muchas veces se expresan las inconformidades ciudadanas de grupos sociales que   no han sido escuchados institucionalmente[117].    

El contenido de los derechos de reunión y manifestación   pública y pacífica    

35. En estos términos, de conformidad con el artículo   37 de la Constitución y el bloque de constitucionalidad, los derechos de reunión   y manifestación pública y pacífica son derechos autónomos de libertad que,   además, se encuentran interrelacionados con los derechos a la libertad de   expresión, de asociación y a la participación. Solo pueden ser limitados   mediante ley, tienen una dimensión estática, cuando se trata de la reunión o   dinámica, en los eventos de manifestación, y su titularidad es individual, aun   cuando su ejercicio es colectivo y convoca a una agrupación transitoria con un   mismo objetivo.    

En tanto derechos de libertad, buscan materializar el   desarrollo de las personas mediante la participación en la discusión pública y   en el intercambio de ideas y opiniones. Así, “el derecho de reunión es una   manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercida a través de una   asociación transitoria, caracterizado por la doctrina científica como un derecho   individual en cuanto a sus titulares y colectivo en su ejercicio, que pretende   el intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o publicidad de   problemas o reivindicaciones, constituyendo, por lo tanto, un cauce del   principio democrático participativo, cuyos elementos son: el subjetivo (una   agrupación de personas), el temporal (su duración transitoria), el finalístico   (licitud de la finalidad) y el real u objetivo (lugar de la celebración)”[118].         

En este punto, se debe resaltar que el artículo 37 de   la Constitución somete la protección de estos derechos en la esfera pública a   condiciones pacíficas, lo cual excluye su ejercicio a través de medios   violentos. Así, además de los mencionados elementos que son aplicables al   artículo 37 de la Constitución (subjetivo, temporal, finalístico y real), el   ejercicio de estos derechos solo se permite en esas condiciones. En   concordancia, cabe enfatizar en que el elemento finalísitco reseñado,   exige la licitud del objetivo de la reunión o manifestación, lo cual   refuerza la condición de que los derechos se ejerzan de forma pacífica. Tal   condición constituye un presupuesto del goce de estos derechos que implica que   la violencia, sin importar en qué momento se produzca, si como un exceso a lo   que comenzó en términos pacíficos o como el objetivo de una manifestación   particular, escapa de la garantía de los derechos, al salirse de su contorno   material.    

La   Sentencia C-742 de 2012[119], que declaró exequibles los tipos penales   de obstrucción de vías y   “perturbación en servicio de transporte público, colectivo u oficial”[120] por un cargo de violación del principio de   estricta legalidad en materia penal, se pronunció al respecto e indicó que la exequibilidad de dichos tipos   penales no contrariaba el derecho a la protesta ni incurría en un exceso del   margen de configuración normativa del Legislador en materia penal cuando se   trata de una manifestación de la libertad de expresión. Dijo:    

“El accionante afirma que las normas   cuestionadas terminan por reprimir la protesta social. No obstante, sólo la   protesta social pacífica goza de protección constitucional. Las   manifestaciones violentas no están protegidas ni siquiera prima facie por la   Constitución. Y los artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011 tienen   esa orientación. Así, el artículo 44 excluye la tipicidad de las movilizaciones   realizadas, con previo aviso, en el marco del orden constitucional vigente   (concretamente, el artículo 37 de la Constitución Política). El artículo 45 dice   que es típico de perturbación en el servicio de transporte público, colectivo u   oficial, el comportamiento de quien “por cualquier medio ilícito” imposibilite   la circulación. Recurrir a medios ilícitos, que conllevan violencia, sustrae en   principio los comportamientos resultantes, del ámbito de protección del derecho   a la manifestación” (subraya añadida).    

Así pues, es claro que los derechos   contemplados en el artículo 37 tienen un contorno material del cual no solo   escapan los objetivos ilícitos, sino además las manifestaciones o reuniones   violentas y, por lo tanto, es posible establecer como delitos la obstrucción de   las vías y la perturbación en el servicio de transporte público sin que ello   implique un límite al ejercicio de los mencionados derechos, al suceder en   esferas completamente diferenciables. Aquí vale resaltar el hecho de que el que   una manifestación pacífica obstruya las vías públicas o limite la circulación   por algún lugar en razón a la ocupación de un espacio público no configura la   tipicidad del delito, pues el objetivo de la misma no es obstruir las vías, sino   comunicar una idea, lo cual se lleva a cabo en el marco de una reglamentación,   aun cuando tenga el anterior efecto de manera temporal.    

Muchas veces el ejercicio de estos derechos es un   mecanismo de la protesta, la cual busca irrumpir en la cotidianidad para   manifestar una idea acerca de un elemento de la vida en sociedad y “tiene   como función democrática llamar la atención de las autoridades y de la opinión   pública sobre una problemática específica y sobre las necesidades [de]   ciertos sectores, en general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta por   las autoridades”[121].   Sin embargo, tal ejercicio no puede paralizar el desarrollo normal de las   actividades en comunidad. Lo anterior, en tanto, el derecho a protestar o a   manifestarse públicamente no puede anular los derechos de las personas que no   están en esa manifestación, aunque momentáneamente sí se les limiten algunos.     

Por ejemplo, una manifestación puede tomar la forma de   ocupación o habitación en una plaza pública como protesta por alguna   determinación del Gobierno, el uso del ruido o el reparto de folletos en la vía   pública para llamar la atención. Estos ejercicios, sin duda, generan una tensión   con el goce pleno de los derechos a la locomoción o a la tranquilidad, no   obstante, la naturaleza del derecho a la protesta en esta modalidad requiere de   la utilización de lugares de tránsito público como espacio de participación y,   en cualquier caso, se parte de que tales irrupciones son temporales, aunque unas   tomen más tiempo que otras.     

La Sentencia C-742 de 2012 también precisó que la   protección de la protesta como manifestación del derecho a la libertad de   expresión colectiva imponía al Legislador el deber de garantizar el acceso a   foros públicos, para lo cual este último debía establecer de forma expresa las   garantías para su ejercicio. De tal forma, señaló que la Constitución había   autorizado al Legislador para determinar los términos del ejercicio del derecho,   para lo cual, por ejemplo, había reglamentado los casos en que era necesario el   aviso, con el objetivo de que se previeran las medidas para que el ejercicio del   mismo “no afecte de manera significativa el desarrollo normal de las   actividades urbanas, se asegure la circulación, los derechos de quienes no   participan en la manifestación pública y se promueva la tolerancia”. Por   último, recalcó el rechazo contemplado en la Constitución a las manifestaciones   violentas y la existencia de diversos medios legítimos para expresar las   inconformidades[122].    

De otra parte, la jurisprudencia ha señalado que la   determinación de la validez de las limitaciones a estos derechos está a cargo de   los jueces constitucionales, toda vez que la Carta Superior no estableció   expresamente los valores o derechos que justifican tales limitaciones, sino una   cláusula general que delega esa tarea al Legislador. No obstante, sí ha   precisado que lo que los jueces deben constatar en ese análisis es que existan    “fórmulas de equilibrio   que permitan conciliar el libre ejercicio del derecho y el orden público, así   como armonizar los conflictos del derecho de reunión y manifestación de ciertas   personas con el ejercicio de los derechos fundamentales de los demás”[123].    

Desde tal perspectiva, es evidente que el   ejercicio de los derechos a la reunión y manifestación pública y pacífica, al   tener lugar en el espacio público, inciden en los derechos y deberes de otros   ciudadanos y en la posibilidad de su uso de los bienes públicos. Luego, aun   cuando la protección a esta libertad es amplia, de su ejercicio no se puede   desencadenar un desequilibrio irrazonable en relación con los derechos de   terceros, la seguridad ciudadana y el orden público[124] ni puede   significar un bloqueo absoluto de la vida en sociedad. No obstante, se debe   recordar que estas posibles tensiones deben  abordarse desde la   razonabilidad y la proporcionalidad.    

Lo anterior tampoco puede traducirse en   que el ejercicio de los derechos a la manifestación y reunión pública y pacífica   no impliquen alteración alguna a la cotidianidad, pues como se advirtió, uno de   los propósitos del ejercicio de estos derechos como canales de expresión   legítima en una sociedad democrática es perturbar la vida comunitaria “normal”,   en aras de llamar la atención sobre una idea particular.    

Finalmente, cabe enfatizar que la   jurisprudencia ha sido clara en establecer que, en tanto libertades, la   regulación de los derechos que se derivan del artículo 37 de la Constitución no   puede estar sujeta a autorizaciones, aun cuando se han permitido avisos en los   eventos en los cuales esas manifestaciones se ejercen en lugares de tránsito   público, con fundamento en la salvaguarda de valores importantes como la   seguridad de los manifestantes, entre otros. Sin embargo, tal aviso no tiene la   calidad de una autorización, puesto que, por tratarse de un derecho de libertad,   éste no puede limitarse injustificadamente.      

En suma, los derechos a la reunión y a la manifestación   pública y pacífica son derechos de libertad, fundamentales y autónomos y están   interrelacionados con los derechos a la libertad de expresión, de asociación y   participación al ser medios para ejercer los anteriores. Inclusive, se ha   determinado que el ejercicio de estos derechos es una manifestación del derecho   a la libertad de expresión. Así mismo, sólo es posible su limitación mediante   ley y la protección a la comunicación colectiva, estática o dinámica, de ideas,   opiniones o de la protesta está supeditada a que se haga de forma pacífica, lo   cual excluye las manifestaciones violentas, y a que tenga objetivos lícitos.    

Las manifestaciones que se emiten en ejercicio de los derechos a la reunión y a la   manifestación pública y pacífica están cobijadas por las prerrogativas del   derecho a la libertad de expresión.    

“El   intercambio de ideas y reivindicaciones sociales como forma de expresión, supone   el ejercicio de derechos conexos, tales como el derecho de los ciudadanos a   reunirse y manifestar, y el derecho al libre flujo de opiniones e información.    Ambos derechos, contemplados en los artículos 19 y 21 del Pacto Internacional de   Derechos Civiles y Políticos (en adelante el “PIDCP”), en los artículos 10 y 11   de la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las   Libertades Fundamentales (en adelante la “Convención Europea”), en los artículos   9 y 11 de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (en adelante la   “Carta Africana”) y en los artículos 13 y 15 de la Convención Americana sobre   Derechos Humanos (en adelante la “Convención Americana”), se constituyen como   elementos vitales para el buen funcionamiento del sistema democrático inclusive   de todos los sectores de la sociedad”.    

“De acuerdo con la Corte Europea de Derechos Humanos (en   adelante la “Corte Europea”) la expresión de opiniones constituye uno de los   objetivos del derecho de reunión pacífica. En este sentido, el derecho a   manifestarse está protegido tanto por el derecho a la libertad de expresión como   por el derecho a la libertad de reunión[126].    

Al respecto la Corte Interamericana ha   manifestado: “[l]a libertad de   expresión se inserta en el orden público primario y radical de la democracia,   que no es concebible sin el debate libre y sin que la disidencia tenga pleno   derecho de manifestarse”[127]”[128].    

El   Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas también ha sostenido tal postura   en casos como Kivenmaa vs.   Finlandia[129] y Tae-Hoon Park vs. República de Corea[130]. En el mismo sentido, el Tribunal Europeo   de Derechos Humanos ha dicho que los derechos a la libertad de expresión y de   reunión no contemplan asuntos diferentes y sus restricciones se justifican   siempre que estén prescritas en la ley, “tengan como objetivo proteger alguno de los intereses establecidos en el   inciso 2 [del artículo 11   del Convenio Europeo de Derechos Humanos[131]] y sean “necesarias en una sociedad   democrática”[132]. Igualmente, ha   precisado que la libertad de expresión debe considerarse como la ley general,   mientras que la libertad de reunión como la ley especial, toda vez que uno de   los objetivos del ejercicio de este último derecho es expresar opiniones[133].    

De conformidad con lo anterior, es claro que las   manifestaciones que se emiten en ejercicio de los derechos contemplados en el   artículo 37, son un ejercicio de la libertad de expresión y, por lo tanto, están   sujetas a sus prerrogativas. De tal forma, es preciso reiterar el contenido del   derecho a la libertad de expresión, su alcance y limitaciones.    

37. El cuerpo   normativo que integra el derecho a la libertad de expresión está conformado,   como mínimo, por el artículo 20 de la Constitución[134],  el contenido de la Declaración Universal   de Derechos Humanos de 1948 (artículo 19[135]),   el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 19[136] y 20[137]), la   Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 13[138]), la Declaración   Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948 (artículo IV[139]).    

A partir de las   diversas definiciones normativas, esta Corte ha entendido entonces que el   derecho a la libertad de expresión tiene un contenido genérico, dentro del cual   se incluye una variada y compleja lista de derechos y libertades fundamentales[140]. Bajo este parámetro, la   Sentencia C-442 de 2011[141]  definió la libertad de expresión, en sentido estricto, como aquel derecho que   tienen las personas:    

 “… a expresar   y difundir libremente el propio pensamiento, opiniones, informaciones e ideas,   sin limitación, a través del medio y la forma escogidos por quien se expresa.   Desde esa perspectiva puede ser entendida como una libertad negativa pues   implica el derecho de su titular a no ser molestado por expresar su pensamiento,   opiniones, informaciones o ideas personales, y cuenta con una dimensión   individual y una colectiva, pero también como una libertad positiva pues implica   una capacidad de actuar por parte del titular del derecho y un ejercicio de   autodeterminación[142]”.    

Como se precisó en la referida   Sentencia C-442 de 2011, existen diversas manifestaciones del derecho a la   libertad de expresión en ámbitos específicos y particulares[143],   que constituyen el desarrollo y ejercicio de otros derechos fundamentales[144],   como por ejemplo, la libre expresión artística, la objeción de conciencia, la   libertad religiosa, la libertad de cátedra y los derechos a la reunión y a la   manifestación pacíficas en el espacio público.     

38. En cuanto a la relación de   conexidad que se devela entre los derechos a la libre expresión y a la reunión y   a la manifestación, es imperioso resaltar que todos apuntan al fortalecimiento   de la democracia, a lograr una mayor participación de todos los actores sociales   y a promover una cultura de tolerancia frente a la diversidad, todo lo cual   impacta en la construcción de ciudadanía y de Estado. Así lo reafirmó la   Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Organización de Estados   Americanos, cuando indicó:    

“La Relatoría subraya que   la participación de las sociedades a través de la participación pública es   importante para la consolidación de la vida democrática de las sociedades. En   general, ésta como ejercicio de la libertad de expresión y de la libertad de   reunión, reviste un interés social imperativo, lo que deja al Estado un marco   aún más ceñido para justificar una limitación de este derecho.    

(…)    

La Relatoría entiende   que, dentro de ciertos límites, los Estados pueden establecer regulaciones a la   libertad de expresión y a la libertad de reunión para proteger los derechos de   otros. No obstante, al momento de hacer un balance entre el derecho de tránsito,   por ejemplo, y el derecho de reunión, corresponde tener en cuenta que el derecho   a la libertad de expresión no es un derecho más sino, en todo caso, uno de los   primeros y más importantes fundamentos de toda la estructura democrática: el   socavamiento de la libertad de expresión afecta directamente el nervio principal   del sistema democrático”[145].    

39. Así, es claro que la libertad de   expresión es uno de los elementos esenciales de una democracia, en tanto el   derecho político a la divergencia hace que la construcción de lo público (de   la polis) sea realmente colectiva y participativa, puesto todos los actos   que implican diversidad, son actos políticos[146]. En   términos más específicos relacionados con el derecho a la protesta, es claro que   en una democracia participativa “el   primer derecho: [es] el derecho a   exigir la recuperación de los demás derechos”[147], pues ello desarrolla las ideas de   autogobierno y protección de derechos fundamentales sobre las cuales descansa el   Estado constitucional actual, que corresponden a un gobierno elegido por el   pueblo para el cumplimiento de mandatos constitucionales preestablecidos en   pactos colectivos.     

Debido a lo   anterior, esta Corte ha fijado el ámbito de protección constitucional de la   libertad de expresión a partir de los siguientes ítems[148]:    

“(1)   su titularidad es universal sin discriminación, compleja, y puede involucrar   intereses públicos y colectivos, además de los intereses privados del emisor de   la expresión; (2) sin perjuicio de la presunción de cobertura de toda forma de   expresión por la libertad constitucional, existen ciertos tipos específicos de   expresión prohibidos; (3) existen diferentes grados de protección constitucional   de los distintos discursos amparados por la libertad de expresión, por lo cual   hay tipos de discurso que reciben una protección más intensa que otros, lo cual   a su vez tiene directa incidencia sobre la regulación estatal admisible y el   estándar de control constitucional al que se han de sujetar las limitaciones;   (4) protege expresiones exteriorizadas mediante el lenguaje convencional, como   las manifestadas por medio de conducta simbólica o expresiva convencional o no   convencional; (5) la expresión puede efectuarse a través de cualquier medio   elegido por quien se expresa, teniendo en cuenta que cada medio en particular   plantea sus propios problemas y especificidades jurídicamente relevantes, ya que   la libertad constitucional protege tanto el contenido de la expresión como su   forma y su manera de difusión; (6) la libertad constitucional protege tanto las   expresiones socialmente aceptadas como aquellas consideradas inusuales,   alternativas o diversas, lo cual incluye las expresiones ofensivas,   chocantes, impactantes, indecentes, escandalosas, excéntricas o simplemente   contrarias a las creencias y posturas mayoritarias, ya que la libertad   constitucional protege tanto el contenido de la expresión como su tono; (7) su   ejercicio conlleva, en todo caso, deberes y responsabilidades para quien se   expresa; por último (8) impone claras obligaciones constitucionales a todas las   autoridades del Estado, así como a los particulares”.    

Concretamente, se   desprende de lo anterior que los discursos políticos, religiosos, filosóficos,   académicos, investigativos o científicos, estéticos,   morales, emotivos o personales, artísticos o simbólicos, la exposición de   convicciones, la objeción de conciencia, las expresiones cívicas o de   participación ciudadana, el discurso de identidad que expresa y refuerza la   propia adscripción cultural y social, entre otros, están protegidos por la   Constitución a través del artículo 20 superior y de otros derechos fundamentales   relacionados.    

En efecto, según se explicó   recientemente en la Sentencia C-091 de 2017[149], en Colombia está prohibida   cualquier forma de censura previa, lo cual a su vez, implica que existe una   fuerte presunción a favor de la libertad de expresión, que expresa así: (i) toda   expresión se considera   protegida por el artículo 20 Superior, salvo que, en cada caso se demuestre, de   forma convincente que existe una justificación, en los términos de la   ponderación con otros principios constitucionales; (ii) cuando se presenta   colisión normativa, la posición de la libertad de expresión es privilegiada y   goza de una prevalencia inicial; y (iii) existe, a priori, una sospecha   de inconstitucionalidad de sus restricciones o limitaciones.    

40. Ahora bien, respecto del  contenido de los derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica,   es importante reiterar que los derechos a reunirse y manifestarse públicamente   implican la garantía de una dimensión estática (reunión) y otra dinámica   (movilización), así como de las formas individuales o colectivas de expresión, a   partir de las cuales se pueden pronunciar, en principio, toda clase de discursos[150].   Respecto de este aspecto, es preciso recordar que las limitaciones a la libre   expresión y manifestación de ideas, opiniones, ideologías sólo pueden   establecerse por virtud de la ley y con respeto de los estándares   constitucionales e internacionales.    

En esa medida, se deriva de la   Constitución y de los tratados internacionales que, en principio, toda forma de expresión se presume protegida, sin   embargo el artículo 13 de la Convención Americana establece que la Ley prohibirá   “toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional,   racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra   acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún   motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional”.   En esta misma dirección la jurisprudencia constitucional ha establecido que no   son discursos protegidos:    

“(a) la   propaganda en favor de la guerra; (b) la apología del odio nacional, racial,   religioso o de otro tipo de odio que constituya incitación a la discriminación,   la hostilidad, la violencia contra cualquier persona o grupo de personas por   cualquier motivo (modo de expresión que cobija las categorías conocidas   comúnmente como discurso del odio, discurso discriminatorio, apología del delito   y apología de la violencia); (c) la pornografía infantil; y (d) la incitación   directa y pública a cometer genocidio. Estas cuatro categorías se han de   interpretar con estricta sujeción a las definiciones fijadas en los instrumentos   jurídicos correspondientes, para así minimizar el riesgo de que se sancionen   formas de expresión legítimamente acreedoras de la protección constitucional”[151].    

Esta enunciación de discursos   prohibidos que es tomada de los desarrollos internacionales que se ha dado en la   materia, ha sido adoptada y reiterada por esta Corporación en varias ocasiones[152],   lo anterior, pues es claro que se parte de la idea de que la libertad de   expresión no es absoluta.    

41. Así, en primer lugar “puede ser   derrotada en un ejercicio de ponderación que satisfaga las condiciones   previamente descritas”, en segundo lugar, “existe una excepción a la prohibición de   censura, destinada a la protección de menores en espectáculos públicos y una   cláusula de definición de responsabilidades ulteriores” y, como tercer   punto, “actualmente se ha alcanzado un consenso suficientemente amplio en el   derecho internacional acerca de la necesidad y la obligación estatal de prohibir   ciertos discursos, principalmente, con miras a erradicar la discriminación y   cierto tipo de delitos particularmente ofensivos para la dignidad humana y de la   humanidad”[153].    

Adicionalmente, es evidente que desde   la Carta se establece como condición sine qua non para que se active la   protección constitucional a estos derechos que las reuniones o manifestaciones   se lleven a cabo de forma pacífica, es decir no violenta. En este punto   es importante destacar que en todo caso, la referencia a la no violencia, no   implica que se anule el hecho de que el ejercicio de la reunión o la   manifestación conlleva necesariamente a alguna forma de alteración al orden   público. Lo contrario negaría la naturaleza disruptiva de la protesta.    

Aunado a lo precedente, la Corte   reconoce que generalmente el ejercicio de los derechos a la reunión y a la   manifestación pública y pacífica trae   consigo la producción de ciertas incomodidades (físicas, emocionales o mentales)   para la sociedad en general y/o algunos grupos en particular[154].   Lo anterior, pues es claro que, como se indicó en la Sentencia C-742   de 2012[155], “la protesta social tiene como función   democrática llamar la atención de las autoridades y de la opinión pública sobre   una problemática específica y sobre las necesidades que ciertos sectores, en   general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta por las autoridades”.    

42. En esta medida, es claro para esta   Corte que indefectiblemente el ejercicio de los derechos a la reunión y a la   manifestación pública y pacífica conllevan a la variación de las condiciones   regulares del espacio público o privado donde este ejercicio se lleve a cabo, de   ahí que sea natural que existan tensiones entre el ejercicio de estos derechos y   el mantenimiento del orden público y social.    

En el marco de estas tensiones es que   el Legislador expide normas como las analizadas en esta ocasión –Código de   Policía–, en tanto es necesario establecer parámetros claros que permitan   alivianar las referidas tensiones sin que ello implique la anulación de los   derechos consagrados en el artículo 37 superior. En consecuencia, para continuar   con éste análisis es imperioso que se revisen los límites que el artículo 37   constitucional impone a la libertad de configuración legislativa.    

Sobre los límites que imponen estos derechos   a la libertad de configuración legislativa.    

43.  Como se desprende del artículo   37 Superior y se enunció en precedencia, es claro que las condiciones y   limitaciones que se impongan al ejercicio de los derechos a reunirse y a   manifestarse pública y pacíficamente sólo pueden ser establecidas mediante ley.   Sin embargo, como se dijo renglones atrás, el Legislador en el ejercicio de la   facultad constitucional otorgada, debe respetar el núcleo básico de los derechos   a la reunión y a la manifestación que incluyen las prerrogativas del derecho a   la libertad de expresión, para así evitar que a partir de las limitaciones   legales éste se desnaturalice o se convierta en letra muerta. Así se estableció   en las Sentencias  C-742 de 2012[156] y  C-024 de 1994[157],   que se citan in extenso:    

“[…] En adelante, sólo el   legislador podrá establecer los casos en los cuales puede limitarse el ejercicio   del derecho de reunión y manifestación.  Aunque la norma aprobada no   consagre expresamente las figuras de aviso o notificación previa para las   reuniones públicas, como si lo hacen otras constituciones europeas y   latinoamericanas, la facultad otorgada por la Constitución de 1991 al legislador   le permitirá reglamentar el derecho y establecer el aviso previo a las   autoridades, determinar los casos en que se requiere y la forma como debe   presentarse para informar la fecha, hora y lugar de la reunión o la   manifestación.  Es importante señalar, que la finalidad del aviso previo, a   la luz de la Constitución de 1991, no puede ser la de crear una base para que   la reunión o la manifestación sea[n] prohibida[s].  Tiene por objeto   informar a las autoridades para que tomen las medidas conducentes a facilitar el   ejercicio del derecho sin entorpecer de manera significativa el desarrollo   normal de las actividades comunitarias.    

Como la Constitución no   determinó en forma expresa los valores o derechos que deben protegerse para   justificar las limitaciones al derecho de reunión y manifestación, sino que   otorgó una facultad general al Legislador para determinar los casos en los   cuales se puede limitar su ejercicio, será tarea de los jueces estudiar las   limitaciones constitucionalmente aceptables, mediante la creación de fórmulas de   equilibrio que permitan conciliar el libre ejercicio del derecho y el orden   público, así como armonizar los conflictos del derecho de reunión y   manifestación de ciertas personas con el ejercicio de los derechos fundamentales   de los demás.    

Generalmente las   limitaciones al ejercicio del derecho de reunión y manifestación se encuentran   vinculadas al mantenimiento del orden público. Con el fin de evitar posibles   arbitrariedades se han establecido criterios para calificar las hipótesis de   hecho en las cuales se justifica disolver o impedir el desarrollo de una   reunión.  En líneas generales estos criterios deben estar dirigidos   exclusivamente a evitar amenazas graves e inminentes.  Por lo general, es   insuficiente un peligro eventual y genérico, un simple temor o una sospecha.    La naturaleza del derecho de reunión, en sí mismo conflictivo, no puede ser la   causa justificativa de normas limitativas del mismo.  No se puede   considerar el derecho de reunión y manifestación como sinónimo de desorden   público para restringirlo per se”[158].    

44. Así, es claro que el ejercicio de los   derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica pueden generar   tensiones respecto del mantenimiento del orden público, pero en todo caso, el   Legislador no puede desbordar los principios de razonabilidad y proporcionalidad   al hacer uso del margen de configuración o establecer restricciones cuya   vaguedad conduzca a impedir tal derecho.    

45. En resumen, la reunión y la   manifestación públicas y pacíficas son derechos fundamentales que incluyen la   protesta y están cobijados por las prerrogativas del derecho a la libertad de   expresión. Así mismo excluyen de su contorno material las manifestaciones   violentas y los objetivos ilícitos. Entonces, estos derechos tienen una   naturaleza disruptiva y un componente estático (reunión/pública) y otro dinámico   (manifestación pública). En este sentido, el ejercicio de estos derechos es   determinante para la sociedad en la preservación de la democracia participativa   y el pluralismo.  Adicionalmente, sus limitaciones deben ser establecidas   por la ley y, para que sean admisibles, deben cumplir con el principio de   legalidad y, por lo tanto, ser previsibles.    

Una vez formulado el marco constitucional   aplicable, la Sala procede a resolver los problemas jurídicos planteados.    

Análisis de las normas    

46. Antes de abordar el análisis de los dos   problemas jurídicos que versan sobre expresiones del artículo 53, es preciso   establecer su alcance.    

Alcance del artículo 53 de la Ley 1801 de   2016    

47. El artículo 53 regula el ejercicio de   los derechos a la reunión y a las manifestaciones pacíficas en el espacio   público. Su primer inciso establece que toda persona puede reunirse y   manifestarse en sitio público con el fin de exponer ideas e intereses colectivos   de carácter cultural, político, económico, religioso, social o de cualquier otro   fin legítimo.     

Así, el primer inciso, reitera aspectos del   artículo 37 de la Constitución y delimita el ámbito de las manifestaciones al   espacio público.  A su vez, fija de forma enunciativa y genérica el   contenido de las ideas e intereses colectivos que dichas reuniones o   manifestaciones pueden comprender bajo las categorías mencionadas y el concepto   de fin legítimo.    

Los incisos segundo y tercero establecen que   para llevar a cabo lo anterior, se deberá dar un aviso ante la primera autoridad   administrativa del lugar que deberá: (i) ser por escrito (admite el   correo electrónico); (ii) ser suscrito por al menos tres personas;   (iii) contener el día, la hora y sitio de la reunión y el recorrido   prospectado; y (iv) presentarse con 48 horas de antelación ante la   autoridad administrativa[159].    

El inciso cuarto establece la posibilidad de   que toda reunión y manifestación que cause alteraciones a la convivencia sea   disuelta, el cual fue condicionado por la Sentencia C-281 de 2017 en el   entendido de que: (i) la alteración debe ser grave e inminente; y (ii)  que no exista otro medio menos gravoso para la limitación al ejercicio de los   derechos.     

Finalmente, el parágrafo 1° aclara que las   reuniones y manifestaciones espontáneas no se consideran por sí mismas   alteraciones a la convivencia. Por su parte, el parágrafo 2° establece una   sanción para todos aquellos que irrespeten las personas que ejercen el derecho   en el espacio público, por razón a su etnia, raza, género, orientación sexual,   creencias religiosas, preferencias políticas y apariencia personal.    

48. Así pues, el artículo regula las   reuniones y manifestaciones en el espacio público, para lo cual establece un   listado enunciativo y genérico de los discursos cobijados en estas expresiones;   fija unos requisitos para ejercer los derechos que consisten en el aviso a la   autoridad administrativa del lugar y regula la forma, contenido, modo y tiempo   para realizar el mismo.    

De igual manera, establece la posibilidad de   disolver la reunión cuando se trate de alteraciones graves e inminentes al orden   público, autoriza las reuniones y las manifestaciones espontáneas y precisa que   aquellas no pueden ser consideradas por sí mismas alteraciones a la convivencia;   además delimita las sanciones procedentes cuando se irrespeten a las personas   que ejercen los derechos por motivos discriminatorios enumerados taxativamente.    

La expresión “o de cualquier otro fin   legítimo” contenida en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 no viola la   Constitución al establecer una lista que incluye un concepto genérico sobre los   discursos permitidos en el ejercicio de los derechos a la reunión y a la   manifestación en el espacio público    

49. Como se advirtió, el primer inciso del artículo 53, que se   analiza parcialmente, establece una lista de discursos posibles en el ejercicio   de los derechos a la reunión y a la manifestación en espacios públicos dentro   del cual se incluye una expresión genérica. Por lo anterior, la Corte debe   analizar si el establecimiento de esta enumeración y, concretamente, de un   criterio aparentemente amplio mediante una ley, constituye una restricción al   derecho a la libertad de expresión y, por tanto, viola el principio democrático,   de legalidad y el pluralismo en el marco del ejercicio de los derechos a la   reunión y manifestación públicas y pacíficas.     

50. Lo primero que la Sala debe advertir es que de conformidad   con las consideraciones de esta providencia y con el alcance normativo del   artículo 53, su estudio se debe abordar desde el alcance de dos tipos de   protecciones: las de los derechos a la reunión y manifestación públicas y   pacíficas y las de la libertad de expresión. Esto, pues el contenido normativo   bajo estudio no solo regula el ejercicio de la reunión y manifestación pública y   pacífica, al determinar cuáles son los objetivos legítimos para su ejercicio,   sino específicamente los tipos de ideas y opiniones que pueden manifestarse en   tal contexto. Así, (i) el aparte analizado específicamente regula los   discursos posibles en el ejercicio del derecho a la manifestación pública, es   decir, el contenido y no la forma de la manifestación; (ii) la jurisprudencia ha   determinado que el derecho de reunión es una manifestación del derecho a la   libertad de expresión; y (iii) los estándares internacionales sobre derechos   humanos comparten el mismo acercamiento. En estos   términos, para llevar a cabo el análisis planteado, primero, se reiterará lo   dicho con antelación respecto a las posibles limitaciones de estos derechos.      

En efecto, el texto constitucional reconoce los derechos a la   reunión y a la manifestación pública y pacífica y delega en el Legislador la   posibilidad de su restricción mediante la consagración expresa de los casos en   los cuales no procede el ejercicio de estos derechos. Sin embargo, la   jurisprudencia ha dicho que el juez constitucional debe determinar la   legitimidad de las restricciones a la luz de la ponderación de valores como los   derechos de terceros y el orden público, y siempre se debe partir de que el   ejercicio de este derecho solo es posible en condiciones pacíficas, luego, no   está protegida ninguna manifestación de tipo violento. Más allá, el elemento   intrínseco de estos derechos excluye de su ámbito material la posibilidad de que   su ejercicio tenga como objetivo fines ilícitos. De esta forma, no se protegen   las reuniones o manifestaciones públicas que se llevan a cabo de forma violenta   o cuando su objetivo sea cometer delitos.      

51. Por   otra parte, de conformidad con lo dicho en las consideraciones de esta   providencia existen diferentes grados de   protección al derecho a la libertad de expresión de acuerdo con el ámbito en el   que este se ejerce. Por ello, la jurisprudencia ha establecido que hay tipos de   discursos que reciben una mayor protección. Uno de aquellos es la expresión en   el curso de reuniones y manifestaciones pacíficas en espacios públicos, pues de   esa expresión depende el ejercicio de otros derechos fundamentales[160].    

Así pues, una medida que pretenda limitar la libertad de   expresión en el ejercicio de otros derechos fundamentales debe cumplir con un juicio estricto de   constitucionalidad, en el cual se acredite que la medida restrictiva atienda los   siguientes criterios: “(1) estar prevista de manera precisa y taxativa por la   ley, (2) perseguir el logro de ciertas finalidades imperiosas definidas de   manera concreta y específica en atención a las circunstancias del caso, (3) ser   necesaria para el logro de dichas finalidades, (4) ser posterior y no previa a   la expresión, (5) no constituir censura en ninguna de sus formas, lo cual   incluye el requisito de guardar neutralidad frente al contenido de la expresión   que se limita, y (6) no incidir de manera excesiva en el ejercicio de este   derecho fundamental, es decir, ser proporcionada”[161].     

Lo   anterior, al margen de la proscripción de ciertos discursos y mensajes que por   contener un valor negativo intrínseco para la democracia y violar derechos   fundamentales pueden ser válidamente censurados, como lo son: (i) la propaganda   de la guerra; (ii) la apología al odio, la violencia y el delito; (iii) la   pornografía infantil; y (iv) la instigación pública y directa al genocidio.    

52. Lo primero que la Corte debe establecer es si la   determinación del concepto de “cualquier otro fin legítimo” para   establecer los tipos de discursos posibles en el ejercicio de los derechos a la   reunión y a la manifestación en espacios públicos es, en efecto, una restricción   al ejercicio de los derechos y de las prerrogativas contemplados en los   artículos 20 y 37 de la Constitución.     

Ahora   bien, el artículo 53, al establecer taxativamente los discursos permitidos y,   por lo tanto, determinar prohibiciones por vía positiva, incurre en   restricciones contrarias al ejercicio de las libertades contempladas en los   artículos 37 y 20 de la Constitución. Lo anterior, pues esa técnica legislativa   va en contravía del texto constitucional que presume su ejercicio en general y   ordena la limitación expresa de excepciones. En estos términos, la regulación de   las finalidades aceptables para ejercer la protesta desconocen la amplia   protección de estos derechos y recortan significativamente su ámbito de   ejercicio.    

Sin   embargo, la expresión acusada, “cualquier otro fin legítimo”, al dar   apertura a las posibilidades de ejercer el derecho se alinea con la lógica   descrita de, en general, presumir la posibilidad del ejercicio de las libertades   constitucionales, lo cual anula la limitación   descrita. Como se dijo, estos derechos parten de la posibilidad de ejercerse en   cualquier caso, a menos de que existan excepciones expresas legalmente   establecidas. Por ello, la cláusula amplificadora que se analiza en esta   providencia reversa el efecto de la disposición de circunstancias de permisión,   al incluir todo lo que se considera legítimo. Tal aproximación regresa a la   lógica reconocida en la Constitución de presumir la posibilidad de ejercer el   derecho, de forma general. No obstante, se introduce un elemento de ambigüedad   ya que al no ser expresas las limitaciones, no se sabe qué es lo prohibido, ni,   como se dijo, quién determina su contenido.    

53. Así, en principio, el establecimiento de una lista de   tipos de expresiones protegidas en el ejercicio de un derecho fundamental   constituye un límite a los derechos de reunión y manifestación pública y   pacífica y a la libertad de expresión. Lo anterior, pues evidentemente una   enunciación que advierte de forma genérica los discursos posibles, también   establece cuales son los discursos prohibidos, lo cual fija un ámbito que busca   incluir cierto tipo de expresiones y excluir otras. Específicamente, lo que la   Corte debe analizar es si esa exclusión en su forma y contenido es adecuada en   los términos de los criterios planteados. Es decir, si la restricción, -los   discursos prohibidos mediante el concepto de los fines ilegítimos-, cumple con   el primer paso del juicio estricto de constitucionalidad que impone analizar si   la restricción es precisa y taxativa y está determinada por la ley, lo   cual, a su vez, implica analizar el cumplimiento del principio de legalidad:   la previsibilidad y claridad en la determinación de lo que está prohibido. A su   vez, este juicio debe responder a los criterios establecidos para las   limitaciones de los derechos reconocidos en el artículo 37 de la Carta Superior   y a su contorno material, específicamente a que su garantía se circunscribe a   condiciones pacíficas y a objetivos lícitos.    

54. La expresión acusada es posterior a una lista de discursos   permitidos, a saber: las ideas e intereses colectivos, culturales, políticos,   económicos, religiosos y sociales. Esta lista, si se detuviera en la anterior   circunscripción, de entrada obviaría, por ejemplo, los discursos filosóficos,   académicos y científicos que están protegidos por la libertad de expresión. No   obstante, la disposición contempla un último elemento, que es el que se revisa,   y que abre de forma genérica el universo de posibles expresiones en el ejercicio   de los derechos a la reunión y a la manifestación en el espacio público al   establecer –cualquier otro fin legítimo-. Luego, la restricción se   encuentra en aquello que es un fin ilegítimo.    

En este orden, la Sala verifica que la expresión acusada, en   efecto, establece una limitación al derecho a la libertad de expresión y a los   discursos que se admiten en el ejercicio de los derechos a la reunión y   manifestación en el espacio público, ya que del concepto que fija -los discursos   permitidos- se deriva un universo de expresiones que no son admisibles.    

55. Ahora, al evaluar el primer ítem referido, esta   restricción cumple con el primer criterio enunciado: está definida mediante   una ley. No obstante, la Sala encuentra que la misma: (i) está sujeta   al criterio de la primera autoridad administrativa, ya que es aquella la que   dotará de contenido el concepto de fin ilegítimo, pues aunque la norma no   advierta que se debe avisar a la autoridad administrativa el fin de la reunión o   manifestación, la restricción permite deducir que una manifestación con un fin   ilegítimo podría ser disuelta; y (ii) no es taxativa, sino apela a   un criterio genérico.     

En consecuencia, la restricción, en efecto, incumple con el   principio de legalidad y con el primer paso del juicio estricto, ya que no es   precisa ni taxativa, sino que establece un criterio amplio que debe ser   determinado por un operador administrativo, lo cual en principio podría hacer   que no sean previsibles los discursos prohibidos. Sin embargo, la Sala entiende   que el criterio de fin legítimo, no es indeterminable, ni tampoco está   vacío de contenido propio por el hecho de ser amplio. Luego, de ese contenido   también es posible establecer lo que está excluido de esos fines y así lo   prohibido. De hecho, las reglas alrededor del ejercicio del derecho a la   libertad de expresión y del artículo 37 de la Constitución permiten un   acercamiento a la delimitación de su contenido.    

56. En general, en términos constitucionales, un fin legítimo   es aquel que no esté prohibido o sea contrario a la Constitución.   Específicamente, en el contexto de la libertad de expresión, la jurisprudencia   constitucional ha fijado una presunción a favor de todo tipo de discursos,   inclusive aquellos que puedan resultar molestos, controversiales o   contestatarios para determinadas audiencias. Lo anterior, es acorde con la   presunción de inconstitucionalidad de cualquier acto que constituya censura.   Estas presunciones de inconstitucionalidad responden al valor central que le   otorga la Carta a la libertad de expresión, que como se dijo, es esencial para   el adecuado funcionamiento de una sociedad democrática, pero además su ejercicio   hace parte de un ámbito propio de la dignidad humana que se desprende de la   cláusula general de libertad.    

En ese orden de ideas, la protección a la libertad de   expresión permite que las personas expresen sus opiniones de la forma más   amplia posible, y que sean contrastadas y debatidas por otros, con el único   límite de los derechos de los demás. Entonces, lo precedente supone que   cualquier regulación de los tipos de discurso que se puedan emitir en un ámbito   determinado debe atender a la neutralidad; es decir, no se puede imponer una   visión o idea particular de lo que puede ser expresado o no, ni dejar por fuera   otro tipo de ideas, de acuerdo con alguna ideología específica, sino que debe   permitir el flujo de pensamientos, críticas y percepciones en un debate abierto   y vigoroso sobre asuntos públicos con el objetivo de fortalecer la democracia.    

57. En este sentido, es particularmente relevante en el ámbito   de los derechos a la reunión y a la manifestación en espacios públicos reiterar   el vínculo que esta Corporación ha delimitado entre la libertad de expresión y   la democracia. Así, en la sentencia T-391 de 2007[162]  se explicaron in extenso las razones por las cuales el derecho a la   libertad de expresión ocupa un lugar central en el régimen constitucional   vigente cuya finalidad es profundizar la democracia y se expusieron los   siguientes argumentos que ahora se resumen:    

(i)         La   libertad de expresión facilita la democracia representativa, la participación   ciudadana y el autogobierno por parte de cada nación; desde la dimensión   política;    

(ii)      El debate político   amplio y abierto informa y mejora la calidad de las políticas públicas, al   incluir a todos los sectores de la sociedad en los procesos de comunicación,   decisión y desarrollo;    

(iv)            La   protección a la libre comunicación de información previene los abusos   gubernamentales de poder, al presentar un canal como un contrapeso para el   ejercicio del poder ciudadano;    

(v)      “Promueve la   estabilidad sociopolítica, al proveer una válvula de escape para el disenso   social y establecer, así, un marco para el manejo y procesamiento de   conflictos establecer un espacio para procesar conflictos que no amenaza con   socavar la integridad de la sociedad”;    

(vi)            “Protege   a las minorías políticas activas en un momento dado, impidiendo su   silenciamiento por las fuerzas mayoritarias o prevalecientes”;    

(vii)         “Es   una condición necesaria para asegurar la libre expresión de la opinión de los   electores al depositar sus votos, optando por un representante política”;    

(viii)       “Contribuye   a la formación de la opinión pública sobre asuntos políticos y a la   consolidación de un electorado debidamente informado, dado que materializa el   derecho de los ciudadanos a comprender los asuntos políticos y les permite así   participar efectivamente en el funcionamiento de la democracia”;    

(ix)            Hace   efectivo “el principio de autogobierno representativo por los ciudadanos   mismos”; y    

(x)      “El de   responsabilidad de los gobernantes ante el electorado, así como el principio de   igualdad política”;    

(xi)              Fortalece la autonomía del individuo como un sujeto político; y    

(xii)         “Al   permitir la construcción de opinión facilita el control social sobre el   funcionamiento, no solo del sistema político, sino de la sociedad misma,   incluyendo el ordenamiento jurídico y sus necesidades de evolución o   modificación”.    

58. Así, en el contexto de la protección del derecho a la   libertad de expresión, en general, el único acercamiento plausible al contenido   del “fin legítimo” es aquel que respete plenamente los límites trazados   por el artículo 20 de la Constitución, en conjunto con el bloque de   constitucionalidad, que son aplicables al entendimiento del artículo 37   Superior.    

En este orden de ideas, este derecho protege la libertad de   cualquier persona sin discriminación, para expresar pensamientos, opiniones,   información e ideas sin limitación alguna. En cuanto al contenido de las   expresiones también se ha dicho que su nivel de protección depende del tipo de   discurso, lo cual incluye expresiones socialmente aceptadas, así como   expresiones ofensivas, chocantes, impactantes, indecentes, escandalosas,   excéntricas o contrarias a las creencias de la mayoría. De igual manera, las   formas de expresión de los discursos también están garantizadas por la   Constitución, así, la expresión de las ideas no se restringe al lenguaje   convencional, sino que admite el simbólico o metafórico, aunque cada medio tenga   sus problemas y especificidades jurídicas. Ahora bien, es claro que el ejercicio   de este derecho tiene deberes y responsabilidades e impone obligaciones a las   autoridades.    

Finalmente, se prohíbe la censura con excepción de las   prohibiciones de cierto tipo de expresiones establecidas en el artículo 13 de la   Convención Americana y que han sido acogidas plenamente por este Tribunal, a   saber: (i) la propaganda de la guerra; (ii) la apología al odio, a   la violencia y el delito; (iii) la pornografía infantil; y (iv)  la instigación pública y directa al genocidio.    

En este punto se debe precisar que los anteriores estándares   se aplican exclusivamente en el ámbito de la libertad de expresión. No obstante,   el contenido normativo acusado contenido en el artículo 53 no permite un   análisis de las prohibiciones de discursos como límites de forma aislada del   alcance de los derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica.    Como se advirtió en el fundamento jurídico 35, estos derechos solo se protegen   cuando se ejercen en condiciones pacíficas, por lo cual se excluyen las   manifestaciones violentas. Igualmente, su ámbito material de protección los   circunscribe a fines lícitos, lo cual descarta las manifestaciones con la   finalidad de cometer delitos. Por último, se reconoce que el Legislador tiene la   potestad de determinar los eventos en los cuales no es posible ejercer estos   derechos. Tal atribución no está vaciada de contenido y tiene un valor   constitutivo de ese límite, por lo tanto debe ser reconocida.    

Entonces, al analizar los consensos precedentes alrededor de   los discursos prohibidos en el ámbito de la libertad de expresión, la Sala no   encuentra ningún problema con la delimitación de los primeros tres, respecto del   contorno material de los derechos a la reunión y manifestación públicas, por   cuanto son plenamente aplicables, en tanto manifestación de la libertad de   expresión.    

Ahora bien, no sucede lo mismo con la cuarta categoría. Salta   a la vista que la prohibición respecto de la instigación pública y directa al   genocidio es más precisa respecto de la libertad de expresión que en el caso de   los derechos reconocidos en el artículo 37, por cuanto para estos últimos su   ejercicio supone la imposibilidad de tener un objeto ilícito, lo cual implica   una prohibición más amplia. Del presupuesto sobre el cual la garantía de estos   derechos se restringe a la licitud de su objeto se deriva un espectro más   extenso de prohibiciones de delitos que el genocidio. De hecho, si la ilicitud   en general está proscrita, la instigación pública y directa para estos casos   recae sobre todos los delitos, lo cual expande la prohibición inicial respecto   de la libertad de expresión.     

En este sentido, las prohibiciones mencionadas no pueden   desconocer que se realizan en el contexto de la protección de los derechos   reconocidos en el artículo 37 de la Constitución, luego tal acercamiento también   debe incluir sus límites intrínsecos, particularmente, el elemento finalístico   que se traduce en la prohibición de la instigación pública y directa a cometer   delitos, y los determinados en la Constitución, así éstos deleguen su contenido   a aquello que señale el Legislador.    

Entonces, se entiende por fin legítimo en el contexto del   ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica   aquellas expresiones que incluyen toda clase de discursos políticos,   religiosos, filosóficos, académicos, investigativos o científicos, estéticos,   morales, emotivos, personales, artísticos, simbólicos, la exposición de   convicciones, la objeción de conciencia, las expresiones cívicas o de   participación ciudadana, el discurso de identidad que expresa y refuerza la   propia adscripción cultural y social, entre otros.    

59. De lo expuesto, la Sala verifica que, en efecto, existe   una lectura de la expresión acusada que dota de contenido el universo de   discursos protegidos y que esa amplitud no sólo respeta los límites del artículo   20 de la Constitución sino que es exigible, especialmente, en atención a los   valores y principios del pluralismo y de la participación democrática. Se trata   de aquella lectura que integra las reglas acerca de la protección de todo tipo   de alocuciones con excepción de las expresiones que escapan a la restricción de   la censura previa. Este entendimiento de   fin legítimo, que remite a las reglas y límites generales de la   protección de la libertad de expresión, hace que la única prohibición presente   en la disposición sea aquella respecto a la cual existe un consenso de   prohibición.    

En consecuencia, el criterio genérico acerca de los discursos   permitidos cobija todas las expresiones posibles, menos aquellas que admiten una   restricción previa. Es decir, lo protegido es todo tipo de discurso y   lo prohibido es aquello que los parámetros constitucionales han determinado   que se puede prohibir, a saber: (i) la propaganda de la guerra; (ii)   la apología al odio, a la violencia y al delito; (iii)  la pornografía infantil; y (iv) la instigación pública y directa a   cometer delitos; y (v) lo que el Legislador señale de manera expresa.    

60. Ese acercamiento no sólo cumple con el principio de   legalidad, al dar precisión a un criterio genérico que restringe el derecho,   sino además cumple con los otros criterios establecidos en el juicio estricto de   constitucionalidad en el contexto del ejercicio de los derechos contemplados en   el artículo 37 de la Constitución. Lo anterior, pues: (i) señala   taxativamente los discursos prohibidos; (ii) protege todas las demás   expresiones; (iii) da precisión a un concepto amplio en sentido positivo   y determinable en cuanto al sentido negativo; (iv) hace previsibles los   discursos permitidos y los prohibidos, y simultáneamente, (v) atiende al   principio de conservación del derecho.    

En resumen, la expresión acusada, –“cualquier otro fin   legítimo”–, en armonía con el contenido y límites del artículo 20 Superior   en el ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación pública y   pacífica, admite una lectura constitucional que establece que los discursos   permitidos se delimitan bajo el supuesto general de permisibilidad de todo tipo   de idea o expresión, lo cual evidentemente no es una restricción. Al contrario,   la expresión respeta el valor de la amplitud y diversidad de las expresiones e   ideas protegidas por la norma constitucional.    

Así, mientras que los discursos prohibidos que persiguen fines   ilegítimos se confinen a una restricción taxativa acogida por la   jurisprudencia constitucional que, por tratarse de discursos y mensajes que   contienen un valor negativo intrínseco para la democracia y violan derechos   fundamentales, pueden ser válidamente censurados. Por ello, esa lectura   protege todo tipo de discurso y respeta el principio de legalidad, al establecer   taxativamente las expresiones restringidas que se ha dicho que escapan a la   prohibición de la censura previa. Con lo anterior también se respetan el   pluralismo y la participación.    

61. Por lo tanto, en aplicación del principio de conservación   del derecho y de sus facultades constitucionales, la Corte declarará exequible   la expresión “cualquier otro fin legítimo” contenida en el artículo 53 de   la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que no es un fin legítimo: (i) la propaganda de la guerra; (ii) la   apología al odio, a la violencia y el delito; (iii) la pornografía infantil;   (iv) la instigación pública y directa a cometer delitos; y (v) lo que el   Legislador señale de manera expresa.    

La expresión “con tales fines debe darse aviso por escrito presentado   ante la primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo   electrónico”,  contenida en el artículo 53 no viola los artículos 2 y 37 de   la C.P.    

62. El inciso segundo (parcial) del artículo 53 de la   Ley 1801 de 2016 que ahora se revisa establece el requisito de dar aviso a la   primera autoridad administrativa del lugar, para reunirse y manifestarse en un   sitio público. Los demandantes cuestionan ese aviso, pues consideran que   desconoce la naturaleza disruptiva de la protesta, al eliminar el elemento   sorpresa y aducen que éste sólo es procedente en los casos en que se vaya a   hacer uso de las vías públicas, pues hay reuniones en lugares públicos que por   el número de personas que asisten no requieren de preparación logística. Más   allá, consideran que el aviso no puede ser entendido como un permiso, sino como   un trámite informativo para que se adopten medidas logísticas y de coordinación   administrativa, pues lo contrario sería una limitación irrazonable del artículo   37 de la Constitución.     

De tal forma, en este caso la Corte debe establecer si   el aviso restringe irrazonable o desproporcionadamente el derecho a la protesta   en relación con el uso de espacios públicos, cuando éste busca la protección del   orden público y los derechos de terceros. Luego, se trata de un ejercicio de   ponderación entre el ejercicio de un derecho y el deber del Estado de proteger a   los ciudadanos.    

63. Lo primero que la Corte debe reiterar es que la   protesta es una de las formas de los derechos a la reunión y a la manifestación   pública, pero ésta no los agota ya que son mucho más amplios, al comprender el   ejercicio de la democracia participativa que involucra otras formas de   intercambio de ideas en el foro público, que no sólo se circunscriben a   denunciar o manifestar disconformidad. Así, por ejemplo, hay reuniones y   manifestaciones pacíficas en espacios públicos que tienen un carácter   celebratorio, como saludar a un héroe nacional deportivo después de un desempeño   estelar.    

De la misma manera, la naturaleza disruptiva de la   protesta no necesariamente está atada a la sorpresa. La disrupción genera   incomodidad y un cambio en el orden regular de la sociedad para llamar la   atención acerca de una idea particular que se expone al público. No obstante,   los anteriores efectos no están inescindiblemente ligados a la sorpresa. De esta   manera, una manifestación que se prepare con 48 horas de anterioridad también   puede generar una ruptura en la sociedad y en su orden normal de funcionamiento,   para llamar la atención acerca de una idea. De otra parte, la lectura   integral y sistemática de la norma, y específicamente del parágrafo 2º,   evidencia que la misma admite el ejercicio espontáneo del derecho, al establecer   que “las reuniones y manifestaciones espontáneas de una parte de la población   no se considerarán por sí mismas como alteraciones a la convivencia”.    

Así pues, es claro para la Sala que la normativa no   excluye el ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación en   espacios públicos de forma espontánea, lo cual garantiza la efectividad del   aspecto disruptivo y de sorpresa y sí excluye del aviso tales manifestaciones.   Así mismo, se deriva de la misma que algunas de las expresiones del derecho, en   especial, cuando se usa el espacio público, sí requieren del aviso previo.    

64. En segundo lugar, la Corte ya ha tenido la   oportunidad de pronunciarse acerca de la naturaleza del aviso en las reuniones y   manifestaciones en espacios públicos, y respecto de la posibilidad del   Legislador de regularlo. Así, en la Sentencia T-456 de 1992[163],   reiterada por las Sentencias C-024 de 1994[164], C-742 de 2012[165] y C-281 de 2017[166], se estableció que el artículo 37 de la Constitución   permitía que la regulación legal de los derechos a la reunión y a la   manifestación en espacio públicos fijara un aviso previo a las autoridades en   ciertos casos.    

A su vez, se determinó que la finalidad del aviso   “no puede ser la de crear una base para que la reunión o la manifestación sea   prohibida. Tiene por objeto informar a las autoridades para que tomen las   medidas conducentes a facilitar el ejercicio del derecho sin entorpecer de   manera significativa el desarrollo normal de las actividades comunitarias”[167].    

Cabe aclarar que aun cuando los demandantes alegan que   lo establecido en Sentencia T-456 de 1992, no es un precedente aplicable   a este caso, no les asiste razón. La determinación de una carencia actual de   objeto, como sucedió en esa ocasión, no hace que una decisión pierda su valor en   el sistema constitucional y aun cuando las consideraciones a las que se alude no   hagan parte de la ratio decidendi, esta Corporación las adoptó en otras   providencias como parte del desarrollo del contenido del artículo 37 de la   Constitución[168].   Luego, son consideraciones válidas que sirven como apoyo interpretativo en esta   oportunidad.    

65. De acuerdo con la decisión referida y reiterada en   varias oportunidades, el objetivo del aviso es la protección del orden público y   social, para lo cual la administración debe realizar un despliegue   administrativo y logístico que permita el desarrollo de la manifestación, pero   que a su vez garantice los derechos de terceros. Así pues, les asiste razón a   los demandantes cuando alegan que este aviso no puede ser entendido como un   permiso.    

Como se expuso en el fundamento jurídico 35 de esta   providencia, los derechos a la reunión y manifestación pública y pacífica no   pueden someterse a autorizaciones. En estos términos, el aviso cumple una   función respecto del ordenamiento social y de la protección de los derechos de   terceros, así como de los mismos manifestantes. Luego, éste busca evitar, por   ejemplo, la anulación del derecho a la libertad de locomoción al determinar como   medidas simultáneas a la protesta la habilitación de vías, pero principalmente   busca permitir a las autoridades planear el despliegue necesario para asegurar   el desarrollo de la manifestación y los derechos de los terceros. Por ello, tal   requisito no implica que el aviso tenga la calidad de permiso y, por lo tanto,   mediante ese mecanismo una autoridad pueda determinar que una manifestación no   se pueda llevar a cabo, con fundamento, por ejemplo, en el tipo de discurso que   se va a proferir. Ese acercamiento podría conllevar a censurar ideas y opiniones   valiosas y, así, impedir el ejercicio de la participación democrática con   fundamentos discriminatorios. En consecuencia, el aviso tiene un objetivo   preciso que las autoridades deben respetar y nunca puede ser entendido como una   autorización, pues ello sería una limitación ilegítima del ejercicio de estos   derechos.        

En efecto, la mencionada Sentencia C-742 de 2012[169]  que analizó si el delito de obstrucción de vías públicas violaba el principio de   legalidad en materia penal[170],   al pronunciarse sobre el parágrafo de la norma acusada que establece la   exclusión del delito de “las movilizaciones realizadas con permiso de la   autoridad competente en el marco del artículo 37 de la Constitución Política”,   dijo que donde se leía permiso no podía entenderse que las autoridades tuvieran   competencia para restringir el derecho de reunión. Así, explicó que éste   correspondía en realidad al resultado de un aviso previo que no involucra   autorizaciones para ejercer el derecho.    

La Sala reitera ese acercamiento que está plenamente   vigente. Así lo reiteró también la Sentencia C-281 de 2017[171]  al analizar el requisito de aviso presentado antes de 48 horas de la reunión o   manifestación pública y lo consideró ajustado a la Constitución.    

66. Al haber delimitado el alcance del aviso en la   regulación de los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica, la   Sala procede a realizar un juicio intermedio de razonabilidad y proporcionalidad   en relación a la extensión del requisito a todas las reuniones y manifestaciones   en el espacio público.    

Lo anterior, porque como se advirtió, el aviso no   implica un permiso que restrinja los derechos fundamentales de reunión y   manifestación pública, al no tratarse de una autorización. Luego, el objetivo de   la medida es la protección del orden público y social, en cumplimiento de unos   de los deberes del Estado, y no la restricción de un derecho fundamental[172].    

67. Ahora bien, la   jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que con el juicio de   proporcionalidad y razonabilidad intermedio se requiere verificar “primero   que el fin no sólo sea legítimo sino también constitucionalmente importante, en   razón a que promueve intereses públicos valorados por la Carta o en razón a la   magnitud del problema que el legislador busca resolver. Segundo, se exige que el   medio, no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente a alcanzar el fin   buscado por la norma sometida a control judicial”[173] y no puede ser   desproporcionado en la relación entre el bien constitucionalmente perseguido y   el sacrificado[174].      

68. En primer lugar, la Corte advierte   que la regulación del aviso está establecida en la ley y no es inequívoca. Este   aviso, de acuerdo con la norma, se aplica a las reuniones o manifestaciones que   se realicen en el espacio público, no solamente en las vías públicas; es decir,   cobija por ejemplo las plazas públicas. No obstante, la lectura sistemática de   la norma, específicamente su parágrafo 2°, permite entender que las reuniones   espontáneas están legalmente protegidas. Luego, este requisito no es aplicable   en todas las instancias de uso del espacio público, sino que aplica a todas   las manifestaciones del derecho que no sean espontáneas y tengan un   impacto en el uso del espacio público de manera tal que requiera de un   despliegue logístico.    

69. Segundo,   la medida no es discriminatoria, ya que se extiende a todas las personas sin   ninguna diferenciación, tal y como se desprende, tanto de la norma estudiada,   como del artículo 37 de la Constitución.    

70. Tercero,   el fin que la medida persigue no sólo es legítimo sino constitucionalmente   importante. Como se advirtió, lo que el aviso busca es el despliegue   administrativo y logístico de la administración para el adecuado desarrollo de   la reunión o manifestación. Así, se trata de una medida que busca hacer efectivo   el acompañamiento administrativo, contemplado en la misma normativa. Igualmente,   tiene como objetivo proteger el orden público y social, la seguridad de las   personas y otros derechos fundamentales de terceros. Por lo tanto, es indudable   que esta protección es importante en el ámbito constitucional.    

Ahora bien, el aviso no hace distinción entre los   diferentes lugares del espacio público, la Corte encuentra lo anterior   razonable, pues para llegar a una plaza pública o a un parque es necesario usar   las vías públicas. Entonces es difícil escindir un espacio público del otro,   cuando el uso del segundo es esencial para llegar al primero. De la misma forma,   las reuniones o manifestaciones en la plaza pública también pueden ser   acompañadas por la Fuerza Pública, los alcaldes distritales y/o los entes de   control, en los términos de los artículos 56 y 57 del Código de Policía.    

En dichos espacios también es constitucionalmente   importante garantizar el orden público y social, la seguridad de las personas,   al igual que evitar que se violen derechos fundamentales. Por lo tanto, la   distinción que sugieren los demandantes en el sentido de calificar de   inconstitucional el aviso en los casos que no se trate de una vía pública no es   procedente. Particularmente, cuando se tiene certeza y claridad de que el aviso   no comprende una autorización y que las manifestaciones espontáneas son   admisibles. Así, es evidente, que la reunión de pocas personas en una plaza   pública para manifestar una idea no requiere de ninguna logística o apoyo,   mientras que la movilización de miles de personas por una vía principal hacia la   plaza pública sí lo requiere. Al igual que los casos de conglomeración de un   número importante de personas en un parque público.    

71. En cuarto lugar, el medio no se encuentra   prohibido. Como se vio de la jurisprudencia citada, el aviso es   constitucionalmente admisible siempre que se aborde como tal; es decir, con el   objetivo de informar a las autoridades para que adopten las medidas necesarias   para facilitar el ejercicio del derecho y garantizar el orden público y social.   Así, nunca puede verse como un permiso.    

72. A su vez, la restricción que se estudia, es   efectivamente conducente al fin propuesto. La comunicación formal ante la   primera autoridad administrativa acerca de una reunión y/o manifestación pública   y pacífica que pretenda aglomerar un número importante de personas, plantee una   disrupción en el espacio público o amenace los derechos de terceros, le permite   a las autoridades adoptar las medidas necesarias para desplegar el apoyo   logístico necesario a fin de garantizar el desarrollo de los mismos y, al mismo   tiempo, proteger el orden público y social.    

73. Finalmente, el requisito es proporcionado en la relación entre el bien constitucionalmente   perseguido y el sacrificado. La protección al orden público y social, la   seguridad y los derechos de terceros hacen razonable exigir un aviso a las   autoridades para que puedan adoptar las medidas necesarias logísticas y   administrativas con el objetivo de que se pueda realizar la reunión o   manifestación, con la debida atención a los deberes del Estado de proteger esos   bienes constitucionales.    

Lo anterior, pues como se dijo, el aviso no   es un permiso, por lo tanto, el ejercicio de los derechos a la reunión y a la   manifestación pública y pacífica, no se restringen de forma desproporcionada   pero sí se impone una carga razonable a quienes vayan a ejercerlos con el   objetivo de garantizar esos derechos. Entonces, el requisito comprende una   exigencia mínima que no atiende a decidir si es o no pertinente o conveniente la   reunión o manifestación, sino que tiene la intención de acompañarla y proteger   el orden público y social, la seguridad y los derechos de terceros. Así, se   trata de una medida que lejos de coartar derechos, busca garantizarlos y como lo   que se protege es la posibilidad de irrumpir en las condiciones normales en que   se dan las relaciones en el espacio público pero con unas garantías mínimas,   respeta plenamente el núcleo del derecho.    

74. En conclusión, el requisito del   aviso a la primera autoridad administrativa del lugar contenido en el artículo   53 de la Ley 1801 de 2016, es razonable y proporcionado en los casos de   reuniones y manifestaciones en el espacio público que aglomeren a un número   importante de personas o que pretendan generar una disrupción en el espacio   público. Este aviso, como un requisito de carácter informativo y no como un   permiso, tiene el objetivo de que la administración despliegue la logística   necesaria para garantizar el ejercicio de los derechos a la reunión y a las   manifestaciones públicas, las medidas de acompañamiento y, además, garantice el   orden público y social.    

Por lo anterior, se declarará la exequibilidad de la   expresión “con tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante la   primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo electrónico”   contenida en el inciso segundo del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016.    

La expresión “salvo circunstancias   excepcionales o de fuerza mayor” contenida en el artículo 54 de la Ley 1801   de 2016 no viola el artículo 37 de la Constitución por establecer una   autorización que puede negarse por razones que aluden a circunstancias   excepcionales o fuerza mayor    

75. El artículo 54 de la Ley 1801 de 2016   regula el uso de vías para el ejercicio de los derechos a la reunión y a   la manifestación pública y pacífica en el espacio público, para lo cual los   alcaldes distritales o municipales deberán garantizar el uso temporal de las   vías, salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor. Adicionalmente,   establece que ante un evento en el que se quiera hacer uso de los derechos a   manifestarse y a reunirse en las vías principales o corredores de transporte   público colectivo, las autoridades deberán establecer un plan efectivo de   desvíos para que los ciudadanos que no hacen parte del evento puedan   movilizarse.    

76. Para los demandantes, la facultad de los   alcaldes de no autorizar la manifestación en “circunstancias excepcionales o   de fuerza mayor”, desvirtúa el carácter informativo del aviso y lo vuelve un   permiso. Además sostienen que el fundamento de la negativa supone una   restricción inconstitucional y solicitan un condicionamiento que precise los   conceptos para que las autoridades estén atadas a condiciones extremas y   necesarias para evitar amenazas graves e inminentes al orden público, lo cual no   incluye las alteraciones del tráfico. Adicionalmente, consideran que la negativa   en esos casos debe estar motivada y ofrecer alternativas.    

En suma, el problema constitucional que   plantean está circunscrito al análisis de la violación del principio de   legalidad porque la expresión circunstancias excepcionales o de fuerza mayor,   supuestamente, no es precisa y podría admitir un abuso del derecho, además de   desvirtuar la naturaleza del aviso.     

77. Como se ha dicho en esta providencia, el   aviso que se regula en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 no tiene un   carácter de permiso, sino de una comunicación informativa, para los eventos en   que la manifestación o reunión pacífica y pública comprenda un conglomerado   importante de personas, y en los cuales, la disrupción del orden normal de la   sociedad, haga necesaria la adopción de ciertas medidas. Cabe advertir, que la   norma en este caso limita esta posibilidad para las situaciones en que se   utilicen las vías públicas.    

Así, es claro que el aviso se enmarca en   un sistema de notificación previa con fines constitucionalmente importantes como   los advertidos. Este sistema, que no tiene como finalidad la anulación del   derecho, sino su regulación, admite un margen de apreciación para la autoridad   administrativa que debe necesariamente ver, en cada caso concreto, los   escenarios particulares del ejercicio del derecho.    

78. Ahora, es evidente que las   circunstancias excepcionales implican un evento por fuera de la   normalidad; es decir, que se sale de la regla común y que a la luz del propósito   del aviso y de la interpretación sistemática con las otras normas que regulan el   ejercicio del derecho, amenace efectivamente la seguridad, el orden público o   social, o vulneren los derechos fundamentales de las personas involucradas o no   en la manifestación.    

Por su parte, la figura jurídica de la   fuerza mayor está regulada en el artículo 64 del Código Civil[175] el cual dispone que: “[s]e llama fuerza mayor o caso   fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir, como   un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad   ejercidos por un funcionario público, etc.”. La jurisprudencia ha determinado que   para que la causal sea procedente deben concurrir ciertas características a   saber: “(i) que el hecho sea irresistible; (ii) que sea imprevisible y (iii)   que sea externo respecto del obligado”[176].   La fuerza mayor, en el derecho civil, a diferencia del caso fortuito, está atada   a los eventos de la naturaleza.    

79. En este sentido, la Sala encuentra que   las condiciones excepcionales o de fuerza mayor que implicarían no autorizar una   reunión o manifestación en las vías públicas, son lo suficientemente precisas   para confinar la autorización a la lógica del sistema de notificación y no lo   desbordan. Así, admiten que en esos eventos, que deben analizarse caso a caso,   el operador administrativo debe respetar cierto margen de apreciación, en   relación con las finalidades de la norma.    

Una precisión mayor que, por ejemplo,   enumerara taxativamente los eventos en los cuales se puede negar la autorización   sería irrazonable. Lo anterior, pues el Legislador, aparte de la causa objetiva   de simultaneidad en la solicitud del uso de espacios públicos (misma hora y   lugar de dos manifestaciones distintas), no puede prever todas las situaciones   que harían que el uso de las vías públicas atentara de forma cierta e inminente   el orden público y social, o hicieran imposible el acompañamiento logístico y   administrativo que requiere el ejercicio de la reunión o manifestación. Ejemplos   de este tipo de circunstancias podrían ser un escape de gas en las vías, una   inundación por el rompimiento de un tubo, un derrumbe de edificaciones o   inclusive una amenaza de bomba. Así, no es posible prever todas las   circunstancias que podrían surgir de forma inesperada en una ciudad, lo cual   hace ajustados los criterios previstos.    

En este orden de ideas, los conceptos   utilizados por el Legislador, a pesar de ser amplios, tienen unos límites claros   que excluyen la conveniencia ideológica, política o la arbitrariedad para la   autorización del uso de las vías públicas y permiten un margen razonable a la   administración para proteger a la comunidad ante ciertos eventos que no son   imprevisibles o que responden a una lógica excepcional.    

80. Al margen de lo anterior, sí se debe   considerar si la no autorización al uso de vías públicas por circunstancias   excepcionales o de fuerza mayor, como está contemplada, sin ningún requisito   expreso de motivación, tiene el potencial de desvirtuar la naturaleza del   sistema de notificación previa para tornarla en un permiso, lo cual como se ha   dicho no es posible e implicaría una restricción desproporcionada al derecho.    

En este sentido, la Corte nota que una   negativa, aun con fundamento en las razones dispuestas, en la en que no se   explique la razón que impide el ejercicio de los derechos, podría dar paso a   extralimitaciones que conlleven una restricción arbitraria no autorizada por la   Constitución.    

Por ello, es necesario que la autoridad   administrativa, en cada caso, motive la respuesta y haga explícitas las   condiciones excepcionales o la fuerza mayor que impiden el otorgamiento de la   autorización. Es decir, para que esta garantía preserve la naturaleza del aviso,   no se admite que la autoridad administrativa exponga razones genéricas, sino que   debe cumplir un criterio de especificidad que dé cuenta de las particularidades   de cada situación.    

81. En conclusión, las circunstancias   excepcionales y la fuerza mayor como causales para no autorizar el uso de vías   públicas, contenidas en el artículo 54 de la Ley 1801 de 2016, son lo   suficientemente precisas para respetar el principio de legalidad, por ende,   serán declaradas exequibles. Sin embargo, la protección a los derechos a la   reunión y a la manifestación en espacios públicos exige que se expongan   explícitamente las condiciones excepcionales o la fuerza mayor que impiden el   otorgamiento de la autorización, esto, para que no se presenten restricciones   desproporcionadas al ejercicio del derecho. Por lo anterior, en uso de las   facultades constitucionales, la Corte condicionará la expresión, en el entendido   de que la no autorización deberá motivarse para hacer explícitas las razones que   la fundamentan.    

Conclusiones    

Se configura el fenómeno de cosa juzgada   respecto de los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 1801 de 2016 o Código   Nacional de Policía y Convivencia por el cargo de violación a la reserva de ley   estatutaria consagrada en los artículos 152 y 153 de la Constitución. En efecto,   se comprobó que la Sentencia C-223 de 2017 declaró inexequibles tales   normas con efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2019.    

Los efectos diferidos de inexequibilidad   no son per se  una limitación para que la Corte Constitucional revise nuevos cargos formulados   contra una disposición normativa que produce efectos en el ordenamiento   jurídico. En otros términos, los vicios que originaron el diferimiento de la   inexequibilidad,  no excluye el análisis de constitucionalidad de una norma   por cargos materiales.    

No existe cosa juzgada constitucional   respecto del inciso   segundo (parcial)  del   artículo 53 de la Ley   1801 de 2016 que señala “(…) Con tales fines debe   darse aviso por escrito presentado ante la primera   autoridad administrativa del lugar o mediante correo electrónico (…)”, pues   aun cuando los contenidos normativos de los artículos 53 de la Ley 1801 de 2016   y 102 del Decreto Legislativo 1355 de 1970 son semejantes, los cargos que se   analizaron en la Sentencia C-024 de 1994, son diferentes a los que se   presentan ahora.    

Existe cosa juzgada respecto del inciso   final del artículo 53 que indica que “toda reunión y manifestación que   cause alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta”, de acuerdo con   lo establecido en la Sentencia C-281 de 2017, pues: (a) se trata   de una acusación respecto de la misma norma; (b) los motivos propuestos   por los accionantes para enjuiciar la constitucionalidad del mencionado artículo   fueron los mismos, puesto que ambos alegaron que este aparte vulnera el derecho   fundamental a la protesta, consagrado en el artículo 37 del Texto   Superior; (c) la ratio decidendi y la parte resolutiva resolvió   ese cuestionamiento; y (d) el parámetro de análisis constitucional no ha   cambiado, ya que la Sentencia C-281 de 2017 es del 3 de mayo del presente   año. En este sentido, la Corte debe sujetarse a lo resuelto en la sentencia   referida.    

Los derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica son   fundamentales, incluyen la protesta y están cobijados por las prerrogativas del   derecho a la libertad de expresión. Así mismo excluyen de su contorno material   las manifestaciones violentas y los objetivos ilícitos. Estos derechos tienen   una naturaleza disruptiva, un componente estático (reunión/pública) y otro   dinámico (manifestación pública). En este sentido, el ejercicio de estos   derechos es determinante para la sociedad en la preservación de la democracia   participativa y el pluralismo. Adicionalmente, sus limitaciones deben ser   establecidas por la ley y, para que sean admisibles, deben cumplir con el   principio de legalidad y, por lo tanto, ser previsibles.    

La expresión “o de cualquier otro fin   legítimo” contenida en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 no viola el   principio democrático, el pluralismo ni el derecho a la libertad de expresión,   al establecer una lista que incluye un concepto genérico sobre los discursos   permitidos en el ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación en   el espacio público. Así, la amplitud de la expresión en cuanto a los discursos   permitidos respeta los límites del artículo 20 de la Constitución en el   ejercicio de los derechos a la reunión y manifestación pública y pacífica que   protegen todo tipo de expresión. No obstante, el concepto sí establece una   restricción que incumple el principio de legalidad, ya que al hablar de fin   ilegítimo se da un amplio margen de interpretación a la autoridad   administrativa, pues su limitación no es taxativa de forma tal que haga   previsibles los discursos prohibidos.    

Sin embargo, la Corte encuentra que existe   una lectura constitucional de la norma que dota de contenido la expresión y da   precisión sobre las restricciones, lo cual respeta el principio de legalidad. Se trata de aquella que integra los límites   constitucionales de los derechos a la reunión y a la manifestación pública y   pacífica y las reglas generales de respeto al derecho a la libertad de expresión   que protegen todo tipo de discurso menos aquellos que, por tratarse de   expresiones y mensajes que contienen un valor negativo intrínseco para la   democracia y violan derechos fundamentales, pueden ser válidamente censurados.    

Así pues, en aplicación del principio de conservación del   derecho y de sus facultades constitucionales, la Corte declarará la   exequibilidad de la expresión “cualquier otro fin legítimo” contenida en   el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que el fin legítimo es   aquel que persigue cualquier expresión de ideas o intereses colectivos con   excepción de: (i) la propaganda de la guerra; (ii) la apología   al odio, a la violencia y el delito; (iii) la pornografía infantil; y   (iv)  la instigación pública y directa a cometer delitos; y (v) lo que el Legislador   señale de manera expresa.    

El   requisito del aviso a la primera autoridad administrativa del lugar contenido en   el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016, es razonable y proporcionado en los casos   de reuniones y manifestaciones en el espacio público que aglomeren a un número   importante de personas o pretendan generar una disrupción en el espacio público.   Este aviso, como un requisito de carácter informativo y no como un permiso,   tiene el objetivo de que la administración despliegue la logística necesaria   para garantizar el ejercicio de los derechos a la reunión y a las   manifestaciones en espacios públicos, el debido acompañamiento y, además,   asegurar el orden público y social.    

Las circunstancias excepcionales y la   fuerza mayor como causales para no autorizar el uso de vías públicas   contenidas en el artículo 54 de la Ley 1801 de 2016 son lo suficientemente   precisas para respetar el principio de legalidad, ya que sería irrazonable   exigir al Legislador que prevea todo el universo de posibilidades que pueden   acontecer en una ciudad que haga imposible el uso de las vías públicas, razón   por la cual esa expresión será declarada exequible.    

Sin embargo, la protección a los derechos a   la reunión y a la manifestación en espacios públicos exige que se motive la   negativa al uso de las vías públicas, para que no se presenten restricciones   desproporcionadas o arbitrarias al ejercicio del derecho. Por lo anterior, en   uso de las facultades constitucionales la Corte condicionará la expresión en el   entendido de que la no autorización debe motivarse para hacer explícitas las   razones que lo fundamentan.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo, y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- LEVANTAR la suspensión de   términos ordenada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el Auto 305   del 21 de junio de 2017.    

Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia   C-223 de 2017 que declaró inexequibles los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 de la   Ley 1801 de 2016 con efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2019, por la   vulneración a la reserva de ley estatutaria.    

Tercero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia   C-281 de 2017 que declaró exequible el inciso cuarto del artículo 53 de la Ley   1801 de 2016, que establece: “toda reunión y manifestación que cause   alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta”, en el entendido de que   “(i) la alteración deberá ser grave e inminente y (ii) no exista otro medio   menos gravoso para el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación   pública y pacífica”.    

Cuarto.- Declarar  EXEQUIBLE la expresión “cualquier otro fin legítimo” contenida en el   artículo 53 de la Ley 1801 de 2016, por el cargo analizado, en el entendido de   que no es un fin legítimo: (i) la propaganda de la guerra; (ii) la apología al   odio, a la violencia y el delito; (iii) la pornografía infantil; (iv) la   instigación pública y directa a cometer delitos; y (v) lo que el Legislador   señale de manera expresa.    

Quinto.-  Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “con tales   fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad   administrativa del lugar o mediante correo electrónico” contenida en el   inciso segundo del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016.    

Sexto.-  Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “salvo   circunstancias excepcionales o de fuerza mayor” contenida en el artículo 54   de la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que la no autorización debe motivarse   y hacer explícitas las razones que la fundamentan.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Presidente    

CARLOS BERNAL   PULIDO    

Magistrado    

En comisión    

DIANA FAJARDO   RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ   LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con aclaración   de voto    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO   SCHLESINGER    

Magistrada    

Con impedimento   aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES   CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]  Folios 45 y 46 Cd. Principal.    

[2]  Folios 47 a 51.    

[3] Auto   del 21 de noviembre de 2016. Folios 54 a 55.    

[4] Folio 2.    

[5] Folio 3.    

[6] En   específico cita las sentencias C-742 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa;   C-024 de 1994 M. P. Alejandro Martínez Caballero y T-456 de 1992 M. P. Jaime   Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[7] Folio 5.    

[8] Folio 8.    

[9] Folio 10.    

[10] Folio 13.    

[11] Folio 14.    

[12] Folio 14.    

[13] Folio 14.    

[14]  Para sustentar esta postura citan especialmente la sentencia C-402 de 2010 M. P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[15] En   especial informes de la Relatoría para la Libertad de Expresión.    

[16] En   este punto cita varias normas del Sistema interamericano de Derechos Humanos, la   Observación Nº 34 del Comité de Derechos Humanos de la ONU, entre otras.    

[17] La   sentencia Palamara Iribarne contra Chile de la Corte Interamericana de   Derechos Humanos y las sentencias T-391 de 2007, T-235A de 2002 de la Corte   Constitucional.    

[18] Folio 19.    

[19] Folio 20.    

[20]  Citan específicamente a “Petalla Timo, International Team y CELS. Promotion and Protection of Human Rights in the Context of Social   Protest: Main International Standars Regulating tha Use of Force by the Police.   En Take back the strets. Repression and criminalization of protests around the   world. 2013”.    

[21]  Folio 29.    

[22] M.   P. Jaime Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes   Muñoz.    

[23] M.   P. Carlos Gaviria Díaz.    

[24] Folio 22.    

[25]  Folio 38.    

[27]  Folio 40.    

[28]  Folio 40.    

[29] Escrito presentado el 14 de diciembre de 2016, por Beatriz Londoño   Toro y Nicolás Felipe Mendoza Cerquera, en calidad de Directora y miembro del   grupo de investigación en Derecho Humanos de dicha universidad. Folios 85 a 94   ib.    

[30]  Folio 91 ib.    

[31] Escrito presentado el 14 de diciembre de 2016, por Diana Alexandra   Remolina Botía, actuando en representación del Ministerio de Justicia y del   Derecho. Folios 95 a 104 ib.    

[32]  Folio 98 reverso, ib.    

[33]  Folio 98 reverso, ib.    

[34]  Cita la sentencia C-662 de 2000 M. P. Fabio Morón Díaz.    

[35]  Folio 100 ib.    

[36] M.   P. María Victoria Calle Correa.    

[37]  Folio 100 reverso, ib.    

[38] Escrito enviado por correo electrónico el 14 de diciembre de 2016,   por Sandra Marcela Parada Aceros, en calidad de apoderada especial del   Ministerio. Folios 105 a 125 ib. El 19 de diciembre de 2016, se recibió el mismo   documento por escrito.     

[39] El   Ministerio solicita la exequibilidad de todas las normas, sin embargo, sólo se   pronuncia sobre la constitucionalidad del aviso previo consagrado en el artículo   53 del Código.    

[40]  Folio 125.    

[41] Escrito presentado el 15 de diciembre de 2016 por Luz Elena Rodríguez   Quimbayo en calidad de Directora de Defensa Judicial y Prevención del Daño   Antijurídico de la Secretaría Jurídica de la Alcaldía. Folios 126 a 146 ib.    

[42]  Folio 129 ib.    

[43]  Folio 131 ib.    

[44]  Folio 132 ib.    

[45] Escrito presentado el 15 de diciembre de 2016 por Cristina Uchima   Bohórquez en calidad de apoderada del Ministerio. Folios 147 a 162 ib.    

[46]  Folio 148, reverso, ib.    

[47]  Folio 149 ib.    

[48]  Folio 149, reverso, ib.    

[49] Escrito enviado por correo electrónico el 15 de diciembre de 2016,   por el Coronel Pablo Antonio Criollo Rey en calidad de Secretaria General de la   Policía. Folios 163 a 191 ib.    

[50]  Folio 170 ib.    

[51]  Folio 173 ib.    

[52] Escrito presentado el 16 de diciembre de 2016, por Jorge Kenneth   Burbano Villamarín, Javier Enrique Santander Días y Édgar Valdeleón Pabón en   calidad de Director y estudiantes del Observatorio de Intervención Ciudadana de   la Universidad. Folios 192 a 198 ib.    

[53]  Folio 197 ib.    

[54] Escrito presentado el 12 de enero de 2017, por Pedro Vaca Villareal,   Emmanuel Vargas Penagos, Luisa Fernanda Isaza Ibarra y Jessica Fernanda Cortes   Casas, en calidad de miembros de la Fundación para la Libertad de Prensa. Folios   237 a 245 ib.    

[55]  Folio 245 ib.    

[56] Folio 252, reverso, ib.    

[57]  M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[58]  M.P. Aquiles Arrieta Gómez.    

[59]  Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[60]  Sentencia C-744 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; Sentencia C-228 de   2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[61]  Sentencia C-397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[62]  Sentencia C-583 de 2016 Aquiles Arrieta Gómez.; Sentencia C-744 de 2015 M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado reiterando la sentencia C-228 de   2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[63]  Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado   reiterada en la sentencia C-472 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[64]  M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[65] Crf., entre otras, sentencias C-494 de 2014, M. P. Alberto Rojas   Ríos y C-228 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[66] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[67]  Sentencia C-257 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández citando sentencia   C-1489 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[68]  Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[69]   Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil reiterando la Sentencia C-700   de 1999. “Ha dicho la Corte que la cosa juzgada es apenas aparente, cuando la   declaratoria de constitucionalidad de una norma, carece de toda motivación en el   cuerpo de la providencia. En estos eventos “…la absoluta falta de toda   referencia, aun la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la   constitucionalidad de lo acusado…”, tiene como consecuencia que la decisión   pierda, “…la fuerza jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en   casos ulteriores en los cuales se vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta   y no verdaderamente debatido…”. Es decir que en este caso es posible concluir   que en realidad no existe cosa juzgada y se permite una nueva demanda frente a   la disposición anteriormente declarada exequible y frente a la cual la Corte   debe proceder a “… a resolver de fondo sobre los asuntos que en anterior   proceso no fueron materia de su examen y en torno de los cuales cabe   indudablemente la acción ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la   integridad y supremacía de la Constitución”.    

[70]  Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[71] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[72] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[73]  Sentencia C-478 de 1998 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra “, “…en tal evento,   no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y la   argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte declara   exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha analizado determinados   cargos…”.    

[74]  Auto 131 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo “… el análisis de la   Corte está claramente referido sólo a una norma de la Constitución o a un solo   aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser   relevantes para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada..”.    

[76]  Sentencia C-489 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[77]  Sentencia C-565 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[78]  Sentencia C-543 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[79]  Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[80] Sentencias C-532 de 2013, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-287   de 2014, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-427 de 1996, M. P. Alejandro   Martínez Caballero, entre muchas otras.    

[81] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[82]  Sentencia C-583 de 2016 Aquiles Arrieta Gómez citando las sentencias C-427 de   1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero y sentencia C-1064 de 2001 M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[83]  Sentencia C-583 de 2016 Aquiles Arrieta Gómez, sentencia C-311 de 2002 M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa.    

[84]  Sentencia C-583 de 2016 Aquiles Arrieta Gómez, sentencia C-311 de 2002 M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa    

[85] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[86] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[87] Sentencia C-472 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo    

[88] Sentencia C-472 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo    

[89] M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[90] M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[91] M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[92] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[93] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[94] M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[95] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[96] En la sentencia C-027 de 2012   se expresó este argumento en los siguientes términos: “Se subraya que como la ley fue   declarada inexequible en aquella oportunidad, dicha declaratoria implica de   manera ineludible, que la Ley 1382 de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento   jurídico, una vez transcurra el plazo fijado por la Corte, decisión que no puede   ser modificada en pronunciamiento posterior, bien sea para declararla exequible   o para disponer un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la decisión de   diferir los efectos de la sentencia”.    

[97] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[98] M.P. Alberto Rojas Ríos    

[99] M.P. Aquiles Arrieta Gómez.    

[100]  Sentencia C-223 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos. “declarar   INEXEQUIBLE los artículos 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59,   60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 Y 75, contenidos en   el título VI del Libro Segundo de la Ley 1801 de 2016 “por la cual se expide el   Código de Policía y Convivencia”, por violación de la reserva de Ley Estatutaria   establecida en el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política”.    

[101]  Sentencia C-088 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[102]  Folio 18.    

[103]  Folio 20.    

[104]  Folio 13.    

[105]  Folio 14.    

[106]  M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[107]  Sentencia C-024 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[108]  M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[109]  Ver sentencias T-456 de 1992 y C-742 de 2012.    

[110] “… criminalizar y reprimir la protesta priva a la   sociedad de sus voces críticas más valiosas”. Dworkin, Ronald. Taking   Rights Seriously. Cambridge University Press, Cambridge. 1977.    

[111]  En este punto es importante advertir que este artículo no es ni   muchos menos el único que contribuye al cambio, pues toda la Constitución de   1991 instituye mecanismos de participación ciudadana que contribuyen a la   consecución de ese fin de disminuir el déficit de representación. Así ejemplos   de estos mecanismos e instituciones son: la protección al pluralismo, las   circunscripciones especiales para minorías, los mecanismos de participación como   la consulta popular, las veedurías ciudadanas, entre otras.    

[112]  C-742 de 2012 M. P. María Victoria Calle Correa.    

[113]  C-169 de 2001 M. P. Carlos Gaviria Díaz.    

[114]  C-089 de 1994 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz    

[115]  En la sentencia C-089 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz se dijo: “Según esta   concepción, el pluralismo es connatural a la democracia. El carácter fundamental   de este valor se explica a partir de la idea kantiana de condiciones de   posibilidad de la democracia. Se trata de un presupuesto sin el cual los   principios, los valores y los derechos fundamentales no pueden tener lugar. II   El sistema constitucional democrático conocido como “Estado Social de Derecho”   defiende la realización de contenidos axiológicos claramente definidos, entre   los cuales se encuentra la dignidad humana, la igualdad material, los derechos   inherentes a las personas, etc.. Ahora bien,  este conjunto de valores y   derechos esenciales adquiere coherencia y fundamento cuando se originan y se   mantienen como una elección popular entre otras posibles. Esto es, cuando la   escogencia de los contenidos axiológicos de la democracia sustancial es el   resultado del ejercicio de la libertad popular y no de un sujeto o de un grupo   iluminado. El hecho de que la voluntad popular, por abrazar una ideología no   democrática haya podido – y todavía pueda – adoptar un régimen autocrático o   incluso tiránico y no lo haga, es una justificación de la democracia basada en   el procedimiento que se suma a la justificación axiológica, formando de esta   manera un  fundamento sólido y coherente. La relación entre el valor del   pluralismo y los valores protegidos por los derechos humanos corresponde a una   relación entre la forma y el contenido, entre las condiciones de posibilidad y   la realización. El pluralismo establece las condiciones para que los contenidos   axiológicos de la democracia constitucional tengan lugar y fundamento   democrático. Dicho sintéticamente, la opción popular y libre por los mejores   valores, está justificada formalmente por la posibilidad de escoger sin   restricción otros valores y materialmente por la realidad de una ética superior”.    

[116]  Sentencia C-742 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa.    

[117]  Desde la perspectiva de teoría política se pregunta por la   justificación moral del derecho de protesta en las actuales democracias   constitucionales. Lo anterior, pues si en principio se protege el derecho a la   libertad de expresión y hay mecanismos institucionales para hacer los reclamos   sobre incumplimiento de obligaciones estatales, la protesta corre el riesgo de   convertirse en una actividad reprochada penal o disciplinariamente. En esa   medida, es importante recordar que desde esta misma perspectiva, el “derecho   de resistencia” se llena de contenido a partir de los derechos a la libertad   de expresión y de manifestación pública y pacífica, que están expresamente   protegidos por la mayoría de Constituciones en la actualidad y por los   estándares internacionales referentes a la materia.     

[118]  Goig Martínez, Juan Manuel, “El molesto derecho de   manifestación”, Revista de Derecho UNED, Núm. 11, 2012.    

[119]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[120]  Ley 1453 de 2011, artículos 44 y 45.    

[121]  Sentencia C-742 de 2012 M.P. María Victoria Correa Calle.    

[122]  Sentencia C-742 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa. “4.6. Y es   importante resaltar lo siguiente. La Constitución rechaza expresamente el uso de   la violencia dentro del marco del Estado de derecho. Cuando existen instrumentos   idóneos para expresar la inconformidad, como el estatuto de la oposición, la   revocatoria de mandato, el principio de la soberanía popular, el control de   constitucionalidad, la acción de tutela, las acciones de cumplimiento y las   acciones populares, o las manifestaciones pacíficas, pierden sustento los   posibles motivos usados para legitimar la confrontación armada o las actitudes   violentas de resistencia a la autoridad. Para la Corporación,     

“[…] los correctivos a   las fallas en el manejo del poder político tienen que ser de derecho y no de   hecho. La vía de hecho no puede, bajo ningún aspecto, conducir al   restablecimiento del orden, no sólo por falta de legitimidad in causa para ello,   sino porque siempre es, dentro del Estado de Derecho, un medio inadecuado,   desproporcionado y generador de desorden”.    

[123]  Sentencias T-456 de 1992 MPs. Jaime Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes   Muñoz y C-024 de 1994 MP. Alejandro Martínez Caballero.    

[124]  Corzo Soza, Edgar, “Derecho Humano de manifestación pública: limitaciones y   regulación”, México. Disponible en línea: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3826/8.pdf;   Pg. 6. El anterior articulo reflexiona acerca del derecho a la manifestación   pública e indica que en el contexto mexicano también se deben mirar las   consecuencias económicas, sociales y culturales del ejercicio del derecho a la   protesta en razón a la frecuencia con la cual las mismas pueden darse.    

[125]  Ver entre otras, Sentencias C-742 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa,   C-650 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[126] Véase por ejemplo Corte EDH, Caso Vogt c. Alemania, Sentencia   del 26 de septiembre de 1995, Serie A, No. 323, párr. 64; Corte EDH, Caso   Rekvényi c. Hungría, Sentencia del 20 de mayo de 1999, Informe de Sentencias y Decisiones 1999-III, párr. 58; Corte EDH, Caso Young, James y Webster c. Inglaterra,   Sentencia del 13 de agosto de 1981, Serie A, No. 44, párr. 57; Corte EDH,   Caso Refah Partisi (Partido de la Prosperidad) y otros c. Turquía, Sentencia   del 31 de julio de 2001, párr. 44, disponible en http://www.echr.coe.int; Corte   EDH, Caso Partido Unido Comunista Turco y otros c. Turquía, Sentencia del   30 de enero de 1998, Informe 1998-I, párr. 42. Véase también Corte Suprema de   Zambia, Caso Christine Mulundika y otros 7 c. The People, Sentencia del 7   de febrero de 1996, 2 LCR 175 (en donde la Corte expresó que el derecho a   organizarse y a participar en una reunión pública es inherente al derecho de   expresar y recibir ideas e informaciones sin interferencias y a comunicar ideas   e información sin interferencias).    

[128]  Relatoría de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos   Humanos. Informe Anual, 2005.    

[129] Comité DH, Caso Kivenmaa c. Finlandia, Decisión del 10   de junio de 1994, Comunicación No. 412/1990: Finlandia. 10/06/94.   CCPR/C/50/D/412/1990 (jurisprudencia). “El Estado, por su parte, afirmó ante   el Comité que toda manifestación supone necesariamente la expresión de una   opinión pero que, dado su carácter específico, debe considerarse como el   ejercicio del derecho de reunión pacífica. En este sentido, el artículo 21 del   Pacto debe considerarse como lex specialis en relación con el artículo 19 y por   ello la expresión de una opinión en el contexto de una manifestación debe   considerarse de conformidad con el artículo 21 y no con el 19 del Pacto.     En este entendimiento, el Estado sostuvo que el requisito de notificación previa   no restringe el derecho de reunión pacífica (artículo 21 del Pacto), en cuanto   la notificación es necesaria para garantizar que la reunión sea pacífica”.    

[130] Comité DH, Caso Tae-Hoon Park c. República de Corea,   Decisión del 3 de noviembre de 1998. Comunicación No. 628/1995: República de   Corea. 03/11/98. CCPR/C/64/D/628/1995 (jurisprudencia).    

[131]  Convenio Europeo de Derechos Humanos. Artìculo 11. “Libertad de reunión y de   asociación. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión   pacífica y a la libertad de asociación, incluido el derecho a fundar, con otras,   sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses.    

2. El ejercicio de estos   derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas   por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la   seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención   del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección    

de los derechos y   libertades ajenos. El presente artículo no prohíbe que se impongan restricciones   legítimas al ejercicio de estos derechos por los miembros de las fuerzas   armadas, de la policía o de la Administración del Estado”.    

[132]  Relatoría de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos   Humanos. Informe Anual, 2005.    

[133]  Relatoría de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos   Humanos. Informe Anual, 2005, citando Corte EDH, Caso Ezelin   c. Francia, Sentencia del 26 de abril de 1991, Serie A, No. 202, párr. 35 y   37; Corte EDH, Caso Vogt c.   Alemania, Sentencia del 26 de septiembre de 1995, Serie A, No. 323, párr. 64;   Corte EDH, Caso Rekvényi c. Hungría, Sentencia del 20 de mayo de 1999, Informe   de Sentencias y Decisiones 1999-III, párr. 58; Corte EDH, Caso Young, James y   Webster c. Inglaterra, Sentencia del 13 de agosto de 1981, Serie A, No. 44,   párr. 57; Corte EDH, Caso Refah Partisi (Partido de la Prosperidad) y otros c.   Turquía, Sentencia del 31 de julio de 2001, párr. 44, disponible en   http://www.echr.coe.int; Corte EDH, Caso Partido Unido Comunista Turco y otros   c. Turquía, Sentencia del 30 de enero de 1998, Informe 1998-I, párr. 42.    

[134]  Artículo 20. Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y   difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz   e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación.    

Estos son libres y tienen   responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en   condiciones de equidad. No habrá censura.    

[135] Artículo 19. Todo   individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho   incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir   informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por   cualquier medio de expresión.    

[136] Artículo 19. 1. Nadie podrá ser molestado a   causa de sus opiniones. // 2. Toda persona tiene derecho a la libertad de   expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir   informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea   oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro   procedimiento de su elección. // 3. El ejercicio del derecho previsto en el   párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por   consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin   embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: (a)   Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; (b) La   protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral   públicas.    

[137] Artículo 20. 1.   Toda propaganda a favor de la guerra estará prohibida por la ley. // 2. Toda   apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la   discriminación, la hostilidad o la violencia estará prohibida por la ley.    

[138] Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de   Expresión. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y   de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir   informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea   oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro   procedimiento de su elección. // 2. El ejercicio del derecho previsto en el   inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a   responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la   ley y ser necesarias para asegurar: a. el respeto a los derechos o a la   reputación de los demás, o b. la protección de la seguridad nacional, el orden   público o la salud o la moral públicas. // 3. No se puede restringir el derecho   de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles   oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias   radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o   por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la   circulación de ideas y opiniones. // 4. Los espectáculos públicos pueden ser   sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el   acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin   perjuicio de lo establecido en el inciso 2. // 5. Estará prohibida por la ley   toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial   o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción   ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo,   inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.    

[139] Artículo IV. Toda persona tiene derecho a la   libertad de investigación, de opinión y de expresión y difusión del pensamiento   por cualquier medio.    

[140]  En sentencia T-391 de 2007 M. P. Manuel José Cepeda Espinoza se   indicó: “A la luz de tales instrumentos internacionales, se tiene que   el artículo 20 de la Constitución contiene un total de once elementos normativos   diferenciables, puesto que ampara siete derechos y libertades   fundamentales específicos y autónomos, y establece cuatro prohibiciones   especialmente cualificadas en relación con su ejercicio.”    

[141] M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto.    

[142] “En fecha reciente   algunos autores critican la clásica distinción entre libertades negativas y   libertades positivas, al respecto puede consultarse a Luigi Ferrajoli. Principa iuris. Teoría del derecho y la   democracia. Madrid, Ed. Trotta, Vol. I., p. 151-155”.    

[143]  Ver las sentencias: SU-056 de 1995 M. P. Antonio Barrera   Carbonell; T-104 de 1996 M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-010 de 2000 y SU-1721 de   2000 M. P. Alejandro Martínez Caballero; T-1319 de 2001 M. P. Rodrigo Uprimny   Yepes; T-235A de 2002 M. P. Eduardo Montealegre Lynett; C-650 de 2003 M. P.   Manuel José Cepeda Espinosa; T-391 de 2007 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa;   C-411 de 2011 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-541 de 2014 M. P. Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo, entre muchas otras.    

[144]  Por otra parte, existen manifestaciones de la libertad de expresión que   constituyen el ejercicio de otros derechos fundamentales, la cual por lo tanto   es una condición necesaria para su ejercicio y ha de recibir especial protección   en estos ámbitos particulares. Se trata, en resumen, de ocho tipos de discurso:   (a) la correspondencia y demás formas de comunicación privada, (b) los discursos   estéticos, morales, emotivos o personales, manifestados a través de expresiones   verbales, artísticas, o de conductas simbólicas o expresivas, sin perjuicio de   la protección constitucional explícita de la libre expresión artística; (c) la   exposición de convicciones y la objeción de conciencia; (d) el discurso   religioso; (e) el discurso académico, investigativo y científico; (f) las   expresiones realizadas en el curso de manifestaciones públicas pacíficas;   (g) el discurso cívico o de participación ciudadana, y (h) el discurso de   identidad, que expresa y refuerza la propia adscripción cultural y social.    

[145]  Las manifestaciones públicas como ejercicio de la libertad de expresión y la   libertad de reunión. Informe anual de la Relatoría para la libertad de   expresión, 2005. OEA/Ser.L/V/II. 124 Doc. 7, 27 febrero de 2006, original:   español).    

[146]  En términos aristotélicos, bajo los cuales el Estado es una   creación que surge de la naturaleza misma del ser humano y a partir de lo cual   es claro que, todo acto del hombre en comunidad es un acto político.    

[147]  GARGARELLA, Roberto. El derecho a la protesta. El primer derecho. Buenos   Aires, Ad Hoc. 2005, pág. 19.    

[148]  Identificados concretamente en la ya citada sentencia C-442 de 2011.    

[149]  M. P. María Vitoria Calle Correa.    

[150]  Sentencias C-742 de 2012 M. P. María Victoria Calle Correa y   T-366 de 2013 M. P. Alberto Rojas Ríos, entre otras.    

[151] Corte Constitucional,   sentencia T-391 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda. Reiterada por la sentencia   C-442 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto Esta posición también fue   reiterada en la sentencia C-452 de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva en la que   se dijo: “Por esta razón, una medida que pretenda restringir la libertad de   expresión debe cumplir con un juicio estricto de constitucionalidad,   acreditándose en toda circunstancia que la medida restrictiva acoja los   siguientes criterios: “(1) estar prevista de manera precisa y taxativa por la   ley, (2) perseguir el logro de ciertas finalidades imperiosas definidas de   manera concreta y específica en atención a las circunstancias del caso, (3) ser   necesaria para el logro de dichas finalidades, (4) ser posterior y no previa a   la expresión, (5) no constituir censura en ninguna de sus formas, lo cual   incluye el requisito de guardar neutralidad frente al contenido de la expresión   que se limita, y (6) no incidir de manera excesiva en el ejercicio de este   derecho fundamental, es decir, ser proporcionada.”      

Esto, por supuesto,   sin perjuicio de la proscripción constitucional de determinados discursos y   mensajes que, al tener un valor negativo intrínseco para la democracia y los   derechos fundamentales, pueden ser válidamente censurados y penalizados ab   initio, como sucede con aquellos en donde se comprueba que “la presunción de   cobertura por la libertad constitucional ha sido derrotada, en virtud de un   consenso internacional plasmado en tratados internacionales vinculantes para   Colombia – a saber, la propaganda de la guerra, la apología del odio, la   violencia y el delito, la pornografía infantil, y la instigación pública y   directa al genocidio”.    

[152] Corte Constitucional,   sentencia T-391 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda. Reiterada por la sentencia   C-442 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-019 de 2017 M. P. María   Victoria Calle Correa    

[153]  C-019 de 2017 M. P. María Victoria Calle Correa    

[154]  Sentencia C-452 de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[155]  M. P. María Victoria Calle Correa.    

[156]  M. P. Maria Victoria Calle Correa    

[157]  M. P. Alejandro Martínez Caballero    

[158]  sentencias C-742 de 2012 MP: María Victoria Calle Correa citando la sentencia   C-024    

[159]  Al respecto, la sentencia C-281 de 2017 analizó el   término de 48 horas para el aviso previo y declaró su exequibilidad, al   encontrar que esta limitación a los derechos a la reunión y a la manifestación   pública y pacífica era razonable y proporcionada.    

[160]  Sentencia C-442 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto reiterada en la   sentencia C-452 de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[161]  Sentencia T-391 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[163]  M.P. Jaime Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte revisó un   caso de una persona que solicitó que se invalidara la denegatoria que expidió el   Alcalde Municipal de Honda de una petición de autorización para sostener un   desfile político y electoral por varias calles del mentado municipio. Al momento   de resolver la acción el Alcalde ya había dado respuesta al actor en la que se   le explicaba que la negativa respondió a que previamente se le había solicitado   lo mismo por otros ciudadanos y ya había se había autorizado la marcha. Así, la   Corte primero determinó que se trataba de un daño consumado pues la fecha   propuesta para la marcha ya había pasado cuando se dictó el fallo. Pero a su   vez, consideró que las razones de la negativa eran legales.    

[164]  M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[165]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[166]  M.P. Aquiles Arrieta Gómez.    

[167]  Reiterada en la sentencia C-281 de 2017 M.P. Aquiles Arrieta   Gómez.    

[168]  Sentencia T-147 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. “11. Con respecto a   la carencia actual de objeto, la Sala reitera que en aquellas ocasiones en que   las situaciones de hecho que amenazan o vulneran los derechos fundamentales de   las personas cesan o desaparecen durante el trámite de la tutela, o cuando en   razón de la vulneración a los derechos fundamentales, se ha ocasionado un daño   irreparable que se pretendía evitar con la orden del juez a quien se acudió en   amparo y ello no se logró a tiempo, se ha alegado en la jurisprudencia la   existencia del fenómeno procesal denominado carencia actual de objeto por hecho   superado o por daño consumado; fenómeno que puede ser fundamento de la   declaratoria de improcedencia de la acción de tutela.    

La razón de ser de esa   determinación, está fundada en que, ante las circunstancias de hecho   evidenciadas en el caso, es inocuo un pronunciamiento judicial de fondo en tales   situaciones, por no tener un impacto real y efectivo en la protección de los   derechos fundamentales invocados. No obstante, conforme a la jurisprudencia   reciente de esta Corporación, independientemente de si se da o no la carencia   actual de objeto, la Corte como órgano de revisión de la acción de tutela puede   pronunciarse de fondo sobre los problemas constitucionales planteados, en estos   casos”.    

[169]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[170]  La Corte revisó los artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley 1453   de 2011, “por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de   Procedimiento Penal, el Código de la Infancia y Adolescencia, las reglas sobre   extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”.    

[171]  M.P. Aquiles Arrieta Gómez.    

[172]  Sentencia C-673 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “Un   test menos intenso – llamado test intermedio – también ha sido empleado por la   Corte para analizar la razonabilidad de una medida legislativa, en especial 1)   cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no   fundamental, o 2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la   afectación grave de la libre competencia”.    

[173]  Sentencia C-673 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[174]  En la sentencia C-720 de 2007 M.P. Catalina Botero Mariño se reiteraron los   criterios establecidos por la jurisprudencia compilados en la sentencia C-673 de   2001: “Dicho estándar ha de aplicarse, según lo establecido por esta Corte:   1) cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no   fundamental, o 2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la   afectación grave de la libre competencia”.    

[175]  Subrogado por el artículo 1º de la ley 95 de 1890.    

[176]  Sentencia T-271 de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.