C-026-18

         C-026-18             

Sentencia C-026/18    

INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y   DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Ley que   exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de topes a crecimiento anual de   gastos de personal dispuesto en artículo 92 de la ley 617 de 2000/CONTROL CONSTITUCIONAL DE LEY QUE EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE   PROTECCION DE TOPES A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS   DE PERSONAL DISPUESTO EN ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE   2000-Resulta ajustado a la Constitución Política/UNIDAD   DE NACIONAL DE PROTECCION-Inexistencia de límite de crecimiento respecto de   gastos de personal para vigencias fiscales de los años 2017 y 2018    

El objeto de la normativa es exceptuar a la Unidad Nacional de Protección, durante la vigencia fiscal del   año 2017 y 2018, de la aplicación de las restricciones de crecimiento de planta   de personal previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Lo anterior con   el objeto de hacer frente a las obligaciones materiales de protección de que   trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la   Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de   Seguridad para el Ejercicio de la Política. Se constató el procedimiento en la formación y se comprobó la urgencia   en la implementación de la medida, lo que justificó su aprobación vía   procedimiento especial para la paz y no a través del procedimiento ordinario. En   este orden, la norma estaba comprendida dentro de las medidas de aplicación   prioritaria, (iii) fue expedida dentro del término de vigencia del Acto   Legislativo 1 de 2016, (iv) se cumplió con todos los requisitos constitucionales   propios de una ley orgánica y (ii) se verificaron las condiciones especiales de   trámite consagradas en el Acto Legislativo 1 de 2016.   En cuanto a la constitucionalidad material de las disposiciones la Corte   encontró que los artículos se ajustan a las normas constitucionales. Así, el legislador, en este caso orgánico, cuenta con un amplio   margen de competencia para establecer límites en el crecimiento de gastos, así   como para excepcionar de dichos límites a ciertas entidades con el objeto de   garantizar los derechos fundamentales, en especial para garantizar el derecho a   la vida e integridad personal de los ex combatientes de las FARC. En el presente   asunto, es claro que lo que se busca es remover los obstáculos para dar   cumplimiento a las medidas materiales de protección de los integrantes del nuevo   movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la   actividad legal, así como a las y los antiguos miembros de las FARC-EP que se   reincorporen a la vida civil y a las familias, de acuerdo con el nivel de   riesgo.    

LEY ORGANICA-Naturaleza/LEY ORGANICA-Característica especial/LEYES ORGANICAS-Rasgos y requisitos   especiales/LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Alcance/PRESUPUESTO EN UN   ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Importancia/LEY ORGANICA   DE PRESUPUESTO Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO O LEY DE APROPIACIONES-Distinción     

CONTROL   CONSTITUCIONAL DE LEY QUE EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DE TOPES A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS DE PERSONAL DISPUESTO EN ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE 2000-Juicio de conexidad/CONEXIDAD MATERIAL, TELEOLOGICA, HABILITACION   TEMPORAL Y HABILITACION COMPETENCIAL-Parámetros especiales en Acto   legislativo 01 de 2016    

Esta Corporación en las sentencias C-630 y C-674 de 2017   sostuvo que el Acto Legislativo 01 de 2016 instituye unos parámetros especiales   de competencia, a saber: i) conexidad material, ii) conexidad teleológica, iii)   habilitación temporal y iv) habilitación competencial. Igualmente, el juicio a   realizar debe atender lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017,   consistente en otorgar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final.    

LEY QUE   EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DE   TOPES A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS DE PERSONAL   DISPUESTO EN ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE 2000-Procedimiento   legislativo    

LEY QUE   EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DE   TOPES A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS DE PERSONAL   DISPUESTO EN ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE 2000-Análisis   de impacto fiscal    

LEY QUE   EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DE   TOPES A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS DE PERSONAL   DISPUESTO EN ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE 2000-Consulta   previa resulta innecesaria    

PERSONAS   REINSERTADAS O DESMOVILIZADAS-Necesidad de   protección    

DERECHO A LA   VIDA-Presupuesto ontológico para el goce y ejecución   de los demás derechos constitucionales    

Referencia: RPZ-007    

Revisión   oficiosa de constitucionalidad de la Ley 1865 del 30 de agosto de 2017 “Por   medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto   en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”.    

Magistrado Ponente:    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Bogotá, D. C.,  once (11) de abril de   dos mil dieciocho (2018).    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro   Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera,   Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, José Fernando Reyes   Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones   constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley   2067 de 1991, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

1. El día 30 de agosto de 2017 se recibió en   el Secretaría General de esta Corporación el oficio OFI17-00106600/JMSC 110200   de esa misma fecha, suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la   República, con el que se remitió copia auténtica de la Ley 1865 de 2017 “por   medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de protección de lo dispuesto   en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”.    

2. Por medio de auto del 6 de septiembre de   2017 se asumió el conocimiento del asunto por la Magistrada Cristina Parto   Schlesinger, se decretaron pruebas relativas al trámite legislativo que cursó la   norma en el Congreso, se ordenó correr traslado de las pruebas que se allegaran   al Procurador General de la Nación, se comunicó del inicio del proceso a la   Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, a los Ministros del   Interior, de Justicia y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público, al   Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Unidad Nacional de   Protección y a la Defensoría del Pueblo para que, si lo estimaban oportuno,   participaran en el asunto de la referencia. Finalmente, en dicha providencia se   invitó a intervenir en el proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a   las Universidades del Rosario, de los Andes, Externado de Colombia, Pontificia   Universidad Javeriana y de la Sabana.    

3. Cumplidos los trámites constitucionales y   legales, previo concepto del Procurador General de la Nación, y antes de que   procediera la Corte a decidir de fondo la revisión de constitucionalidad de la   referencia, la Magistrada Pardo Schlesinger presentó impedimento a la Sala   Plena, el cual se declaró fundado, disponiéndose la remisión del expediente al   Magistrado José Fernando Reyes Cuartas.  Así mismo se presentó en su oportunidad   impedimento por parte del Magistrado Antonio José Lizarazo el cual, en igual   sentido, se declaró fundado. Así las cosas, constatado el cumplimiento del   procedimiento legal se procede con el examen respectivo.    

II.   NORMA OBJETO DE EXAMEN    

A   continuación se transcribe el texto de la Ley 1865 de 2017, conforme su   publicación en el Diario Oficial No. 50.341 del 30 de agosto de 2017.    

“LEY 1865 DE 2017    

(agosto 30)    

por medio de la cual se   exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de   la Ley 617 de 2000.    

El Congreso de Colombia,   en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,    

DECRETA:    

Artículo 1°. Exceptúese a la Unidad Nacional de Protección durante la presente   vigencia fiscal y la del año 2018, de la aplicación de las restricciones   previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los   gastos de personal relativos a la modificación de su estructura y planta de   personal, para la implementación inmediata de medidas materiales de protección   de que trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del   Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema   Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.    

Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga   todas las disposiciones que le sea contrarias.    

El Presidente del Honorable Senado de la República,    

Efraín José Cepeda Sarabia.     

El Secretario General del Honorable Senado de la   República,    

Gregorio Eljach Pacheco.     

El Presidente de la Honorable Cámara de Representantes,    

Rodrigo Lara Restrepo.    

El Secretario General de la Honorable Cámara de   Representantes,    

Jorge Humberto Mantilla Serrano.     

REPÚBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL    

Publíquese y cúmplase.    

Dada en Bogotá, D. C., a 30 de agosto de 2017.    

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN    

El Ministro del Interior,    

Guillermo Abel Rivera Flórez.    

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,    

Mauricio Cárdenas Santamaría.”    

III. INTERVENCIONES    

Durante el trámite del proceso   se presentaron las siguientes intervenciones:    

Presidencia de la   República    

1. La Secretaria   Jurídica de la Presidencia de la República solicitó se declare la EXEQUIBILIDAD  de la Ley 1865 de 2017, pues en su concepto: i) la mencionada ley que se   estudia fue expedida siguiendo el procedimiento dispuesto en el Acto Legislativo   01 de 2016, ii) su contenido material es respetuoso de la Constitución y de los   instrumentos que se integran a ella a través del bloque de constitucionalidad y,   iii) constituye un desarrollo necesario del Acuerdo Final.    

Como “reflexión   introductoria” se afirma que “el contenido material de la Ley 1865 de 2017 ya   fue objeto de control por la Corte Constitucional en la revisión oficiosa de   constitucionalidad del Decreto Ley 298 del 23 de febrero de 2017…Este Decreto y   la Ley bajo examen presentan el mismo articulado salvo que el primero contempla   únicamente la vigencia fiscal del año 2017 mientras la segunda contempla las   vigencias fiscales del 2017 y del 2018…Mediante la Sentencia C-331 de   2017…Frente a lo material, la Corte encontró que el Decreto Ley cumplía con los   limites materiales de la conexidad objetiva, estricta y suficiente y de la   necesidad y concluyó su compatibilidad material con la Constitución…”.    

En criterio de la   interviniente en el presente asunto se logra demostrar la constitucionalidad de   la ley bajo examen en tanto que, expidió bajo las competencias otorgadas por el   Congreso de la República en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016; contenido   normativo este último del que además se desprende la conexidad, en tanto que la   ley objeto de estudio es un instrumento para cumplir con los propósitos del   Acuerdo Final para la Paz. En este orden, se adujo que, era necesario   excepcionar de la aplicación del artículo 92 de la Ley 617 de 2000 a la Unidad   Nacional de Protección por cuanto sólo mediante una modificación de la planta de   personal fuera de los límites establecidos, se podrían ejecutar los compromisos   que emanan del mencionado acuerdo.    

Dado lo anterior, en   la intervención se analizó el trámite de la ley, concluyendo que al haberse   cumplido cada una de las normas procedimentales particularmente exigibles, no es   posible atribuirle a dicho trámite la existencia de algún vicio de   procedimiento, ni mucho menos algún déficit en su deliberación.    

Con respecto al   análisis material, sostuvo que, la medida que se adopta mediante la Ley 1865 de   2017 pretende exceptuar a la Unidad Nacional de Protección de la regla   presupuestal que limita el crecimiento anual de los gastos de personal de las   entidades. Agregó que la ley tiene por objeto eliminar las restricciones legales   que impiden que la Unidad Nacional de Protección pueda incrementar su planta de   personal en cumplimiento de uno de los compromisos centrales del Acuerdo Final,   esto es, la garantía de brindar seguridad integral a las personas que   pertenecieron a las FARC-EP, a sus familias, así como a los integrantes del   nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP.    

Ministerio de Hacienda    

2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó se declare la   EXEQUIBILIDAD de la Ley 1865 de 2017 por considerar que la misma es   constitucional en su aspecto formal, en cuanto el proyecto se radicó y publicó   en su debida oportunidad y de manera general el trámite legislativo cumplió con   las publicaciones exigidas por la Constitución Política de forma previa a los   respectivos debates. Precisó que al tratarse de una Ley Orgánica, su aprobación   requería de la mayoría absoluta de los miembros tanto de la Cámara de   Representantes como del Senado de la República y dichas exigencias se encuentran   debidamente acreditadas y, finalmente, aseguró que, la ley en estudio facilita   la implementación del Acuerdo Final, en la medida en que constituye una   herramienta necesaria para el cumplimiento de algunos de los compromisos   adquiridos por el Gobierno Nacional en el punto 3.4.7.4.    

En cuanto a la   verificación de los requisitos materiales de validez constitucional, el   Ministerio aseguró que con la presente ley orgánica se cumple con la obligación   del Estado colombiano a través de la Unidad Nacional de Protección, de brindar   las medidas de protección integral de los derechos a la vida, libertad,   integridad y la seguridad de las personas, grupos y comunidades en situación de   riesgo extraordinario.    

Frente a la   conexidad de la ley con el Acuerdo Final, el interviniente retomó los argumentos   de la Sentencia C-160 de 2017 para comprobar que la misma cumple con el   mencionado requisito. Sobre el particular destacó que,  en cuanto a la conexidad   objetiva, referida a la necesidad de que el Gobierno demuestre un vínculo cierto   y verificable entre un contenido del Acuerdo Final y la materia de la norma   respectiva, advirtió que, la ley facilita y asegura la implementación y   desarrollo normativo del Acuerdo Final. Frente a la conexidad estricta,   entendida como la carga consistente en demostrar que el desarrollo normativo   contenido en las disposiciones responde de manera precisa a un aspecto definido   y concreto del Acuerdo, manifestó que el mimo busca materializar la creación de   una subdirección al interior de la Unidad Nacional de Protección especializada   en la seguridad y la protección para los integrantes del nuevo partido o   movimiento político que surgiera del tránsito de las FARC-EP a la actividad   legal. Por último, respecto de la conexidad suficiente como elemento vinculado   al deber del Gobierno de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las   materias objeto de regulación por parte de la norma respectiva y el contenido   del acuerdo que se pretende implementar, adujo que, se evidencia la concreción   de la misma de cara al compromiso asumido, por lo cual es necesario garantizar   las asignaciones presupuestales para la implementación del sistema para un   periodo mínimo de 5 años en su etapa inicial.    

Por último, señaló   que exceptuar a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo   92 de la Ley 617 de 2000 para modificar la planta de personal, representa   erogaciones adicionales para la Nación, las cuales deberán ser consistentes con   el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo, y deberán   estar en concordancia con la Regla Fiscal. En esas condiciones, afirmó que   “la Dirección General de Presupuesto Público Nacional de este Ministerio emitió   concepto favorable sobre la Ley.”    

Departamento   Administrativo de la Función Pública    

3. El Departamento   Administrativo de la Función Pública intervino en el proceso para solicitar se   declare la EXEQUIBILIDAD de la norma examinada, por cuanto la misma se   ajusta a los contenidos tanto del Acto Legislativo 01 de 2016, como al Acuerdo   Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la   Política.    

En primera medida,   señaló que la Ley 1865 de 2017 se expidió en el marco del Procedimiento   Legislativo Especial para la paz contenido en el Acto Legislativo 01 del 7 de   julio de 2016, siendo su objeto facilitar y asegurar la implementación y   desarrollo del Acuerdo Final, de manera que los mismos tengan una conexidad   directa con el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes en el   marco del conflicto interno colombiano.    

Aseguró que, la   disposición contenida en la Ley 1865 de 2017 no sólo cumple con los requisitos   establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2016 que le da origen, en la medida   que establece una excepción a la aplicación de la Ley 617 de 2000 referente al   congelamiento de la planta de personal, lo cual tiene por objeto facilitar y   asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final, sino que   desarrolla el compromiso contenido en el punto 3.4.7.4 del mismo Acuerdo. Así   las cosas, para el interviniente, la presente ley otorga a la Unidad Nacional de   Protección la autonomía administrativa y financiera que permite la vinculación   del personal necesario para brindar la seguridad de quienes se predica un riesgo   excepcional.    

Unidad Nacional de Protección    

4. La Unidad Nacional de Protección intervino en el proceso para solicitar que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD de   las normas demandadas; para ello advierte que, en su criterio se cumple con los   requisitos de conexidad de forma objetiva, estricta y suficiente entre el   Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera y la Ley 1865 de 2017, la cual busca dar especial   cumplimiento a lo acordado en el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final, referente a la   creación de un Programa de Protección Integral para proteger a las y los   integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de   las FARC-EP a la actividad legal.    

Recordó que, el   Acuerdo Final señaló que el Gobierno Nacional realizaría los ajustes necesarios   con el objeto de ampliar la planta de personal de la UNP, lo cual resulta   pertinente para atender de manera idónea y oportuna a la población señalada, lo   que requiere una modificación de la planta de personal al interior de la Unidad   Nacional de Protección.    

Manifiesto   finalmente que la estricta necesidad de la medida también se justifica en la   situación de debilidad manifiesta de las personas que dejan las armas, lo que   genera que las mismas se encuentren cobijadas por una presunción de riesgo   extraordinario, de lo que se infiere que las medidas de protección que se   implementen tienen tal nivel de urgencia que deben adoptarse de carácter   inmediato.    

Universidad Libre    

      

5. La Universidad   Libre intervino en el proceso para solicitar que la Corte declare la   EXEQUIBILIDAD  de la ley 1865 de 2017. Al respecto explicó que el Acto Legislativo 01 de 2016   estableció diferentes facultades normativas para la concreción del Acuerdo   Final. Con respecto a las facultades especiales que tiene el Congreso de la   República, precisó que, es necesario que el proyecto de ley adelantado por el   Congreso tenga conexidad con lo establecido en el Acuerdo Final, respetando un   margen de configuración legislativa.    

Para el caso   concreto, en su concepto se demostraron las razones por las cuales el Congreso   de la República no utilizó las vías del constitucionalismo ordinario para   definir el protocolo del capítulo de seguridad para los integrantes de las FARC,   acreditando la conexidad del tema regulado con el Acuerdo Final. De igual   manera, indicó que, se cumplieron todas las reglas del procedimiento legislativo   que impone tanto el Acto Legislativo como la Constitución Política. En este   punto el Congreso consideró que era necesario actuar como legislador orgánico,   cumpliendo con las mayorías necesarias para la aprobación de este tipo de leyes.    

Por último reiteró   la necesidad que tiene la Unidad Nacional de Protección de ampliar su planta de   personal para dar cumplimiento al punto 3.4.7.4 del Acuerdo de Paz, lo cual es   una medida de necesidad estricta y una medida de protección específica, adecuada   y suficiente para garantizar la seguridad de los desmovilizados de las FARC-EP.    

Pablo Catatumbo   Torres Victoria    

6. El ciudadano   Pablo Catatumbo Torres Victoria solicitó la declaratoria de EXEQUIBILIDAD   CONDICIONADA de la Ley 1865 de 2017. Cabe señalar que a lo largo del   escrito, el ciudadano presenta consideraciones dirigidas a defender la   constitucionalidad pura y simple de la normativa.    

Inicialmente, el   interviniente se refirió al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la   Construcción de una Paz Estable y Duradera firmado en Bogotá el 24 de noviembre   de 2016 por el Gobierno de la República de Colombia y la insurgencia de las   Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo.[1]    

Sostuvo que, de   acuerdo al artículo 1 de Acto Legislativo 02 de 2017, las normas de derecho   internacional y las que desarrollan derechos fundamentales son parámetros de   interpretación y referente de validez de las normas y las leyes de   implementación y desarrollo del acuerdo final, como lo es la Ley 1865 de 2017.    

Indicó que el punto   3.4 del acuerdo desarrolló el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de   la Política que fue creado mediante el Decreto Ley 895 de 2017 y estableció el   Programa de Protección Integral para las y los   integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de   las FARC-EP, los antiguos integrantes del grupo armado y sus familia.    

Se refirió al artículo 13 Decreto Ley 895 de 2017 que consagra la   presunción de riesgo extraordinario para los integrantes   del partido político denominado Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común.   Asimismo, expuso que para el funcionamiento del programa antes enunciado se creó   una Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la Unidad Nacional   de Protección.[2]    

Advirtió que el funcionamiento de estas medidas requiere la   destinación de recursos financieros, humanos así como técnicos y justifica la   excepción a la Unidad Nacional de Protección de lo   dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, que limita la contratación de la planta de   personal.    

Mencionó que en el   caso concreto no se configura una violación a la reserva de ley orgánica y se   cumple el requisito de la conexidad en cuanto existe un vínculo material entre   la medida adoptada en la Ley 1865 y el Acuerdo Final, convirtiéndose en   referente hermenéutico respecto de lo dispuesto en el artículo 2 del Acto   Legislativo 01 de 2016 y revistiéndose de un carácter objetivo, estricto y   suficiente.    

Adujo que la medida   de la Ley 1865 de 2017 cumple con el requisito de necesidad estricta, pues las   medidas materiales de protección para los integrantes   del partido político denominado Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, los   antiguos integrantes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo   y sus familiares, están revestidas de urgencia. En palabras del ciudadano Torres   Victoria:    

“Ahora bien, esta ley no solo cumple con el criterio de conexidad, sino que a su   vez es estrictamente necesaria ya que es una medida imperativa frente a los   procedimientos existentes para implementar una medida precisa de Acuerdo Final.   Esto quiere decir que demanda la justificación del ejercicio de las facultades   legislativas para la paz, en lugar del trámite del procedimiento ordinario o del   legislativo especial, en razón de la estabilización de corto plazo, esto es, la   urgencia de la medida impide agotar las etapas propias de los demás   procedimientos legislativos existentes”.[3]    

Finalmente, sostuvo que la dejación de las armas por parte de las   FARC-EP trajo consigo la reducción histórica de los hechos de violencia y, por   otra parte, puso de presente la situación de vulnerabilidad y los hechos   violentos en contra de los líderes sociales, defensores de derechos humanos y   los miembros del partido político Fuerza Alternativa   Revolucionaria del Común.[4]    

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO    

7. El Procurador   General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, solicitó a la Corte   Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de la Ley 1865 de 2017   respecto del uso del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. En esto   mismos términos, solicitó declarar la EXEQUIBILIDAD respecto del trámite   de la Ley 1865 de 2017 una vez se verifique el cumplimiento del anuncio previo   de la sesión en que se llevó a cabo la aprobación de la proposición positiva del   informe de ponencia en el debate surtido en la Plenaria del Senado y,   finalmente, se declare la EXEQUIBILIDAD sustancial de las disposiciones   de la Ley 1865 de 2017.     

Como consideración   preliminar, expresó el señor Procurador que la ley bajo estudio fue remitida   por el Presidente de la República a la Corte Constitucional en el término   previsto para el envío de las leyes o actos legislativos que sean expedidos por   el Procedimiento Especial para la Paz.    

En cuanto al   análisis de la competencia, señaló que el Acto Legislativo 01 de 2016 creó un   procedimiento legislativo especial para la paz, dentro del cual deben cumplirse   tres requisitos: (i) que el Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentre vigente,   (ii) que el procedimiento especial se utilice dentro del lapso   constitucionalmente previsto, y (iii) que se use con el propósito de implementar   el Acuerdo Final.    

El Ministerio   Público consideró que la ley analizada cumple los requisitos constitucionales   debido a que (i) el proyecto de ley fue tramitado en su integridad durante la   vigencia del procedimiento legislativo especial para la paz, contemplado en el   Acto Legislativo 01 de 2016 y (ii) existe conexidad entre la ley aprobada y la   implementación del Acuerdo Final, en cuanto a las medidas previstas en el punto   3.4.7.4 del Acuerdo Final requieren una ampliación sobreviniente de la planta de   personal de la Unidad Nacional de Protección, como en efecto ocurre en la ley   objeto de estudio.    

Frente al análisis   del proceso de formación de la Ley 1865 de 2017, aseguró que se cumplen los   requisitos de presentación, inicio del trámite del proyecto, publicación e   iniciativa exclusiva gubernamental. Igualmente puso de presente que el proyecto   fue repartido a las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, el mismo fue   anunciado en cada comisión, fue discutido y aprobado en la sesión conjunta de   las Comisiones Primeras con las mayorías requeridas para la aprobación de un   proyecto de Ley Orgánica.    

Mencionó que en el   segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se formuló una   proposición modificatoria en la cual se respetaron los principios de   consecutividad e identidad flexible. En el segundo debate en el Senado, la   Plenaria se abstuvo de continuar con la votación del proyecto, sin haberse   encontrado constancia del anuncio previo del proyecto de ley en la respectiva   votación, de modo que será labor de la Corte Constitucional, con fundamento en   su facultad probatoria constatar tal hecho. Así mismo, se formuló una   proposición modificatoria en la cual se respetaron los principios de   consecutividad e identidad flexible.    

Destacó que el   proyecto de ley fue tramitado como Ley Orgánica, cumpliéndose a cabalidad con el   requisito de mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.   El Ministerio Público consideró que en efecto el Congreso tenía la obligación de   tramitar dicho proyecto de ley mediante una Ley Orgánica.    

Para la   Procuraduría, la ley bajo estudio resulta constitucional desde la perspectiva   material en cuanto la regulación presupuestal es un tema en el cual el   legislador cuenta con amplia potestad de configuración, permitiéndosele realizar   ciertas acciones institucionales como es la autorización de la ampliación de la   planta de personal de la Unidad Nacional de Protección con su consiguiente   efecto presupuestal.    

De igual manera, el   Ministerio Público hizo suyas las consideraciones de la Sentencia C-331 de 2017,   según la cual el contenido material de la disposición en estudio resulta   constitucionalmente relevante, por configurar una forma idónea para salvaguardar   el derecho a la vida de las personas que dejan el conflicto armado con la   finalidad de reincorporarse a la vida legal.    

IV.   CONSIDERACIONES    

Competencia    

1. De   conformidad con el artículo 1º, literal k) del Acto legislativo 1 de 2016, la   Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad de   la Ley 1865 de 2017, teniendo en cuenta que se trata de una ley expedida a   través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y que dicho Acto   Legislativo además establece que tales normas “tendrán control automático y   único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”.    

Metodología de la decisión    

2. La Sala Plena   de la Corte revisará la constitucionalidad de la Ley   1865 de 2017 “por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de   Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”, para   los cual adoptará la siguiente metodología:    

(i) En primer   lugar, analizará el procedimiento legislativo que dio lugar a la expedición de   la Ley 1865 de 2017 –control competencial y control formal-. Con este fin se   realizará previamente una descripción sobre la naturaleza de las leyes   orgánicas, en especial sobre la ley orgánica del Presupuesto. Luego, se   recordarán los requisitos procedimentales que se deben surtir para la aprobación   de la ley, con base en lo previsto por la Constitución y el artículo 1º del Acto   Legislativo 01 de 2016. Finalmente, se verificará si el trámite que precedió la   expedición de la Ley 1865 de 2017 cumplió con las condiciones previstas para   ello. Posteriormente se desarrollarán los contenidos del juicio de conexidad.    

(ii) En segundo   lugar, solo de establecerse la validez del trámite en la formación de la ley, se   realizará el examen del articulado.    

Análisis sobre el procedimiento   adelantando respecto de la Ley 1865 de 2017    

3.   Naturaleza de las leyes orgánicas.   La Constitución Política ha encomendado al Congreso de la República hacer las   leyes, interpretarlas, reformarlas o derogarlas. De igual manera, el propio   Constituyente ha clasificado las leyes en diversos tipos. De este modo, el   Legislador puede expedir códigos o conjuntos sistemáticos de normas, leyes   marco, de facultades extraordinarias, estatutarias, ordinarias o de contenido   ordinario y orgánicas[5].    

Sobre esta   última categoría de normas, el artículo 151 de la Carta establece que a las   leyes orgánicas estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa y a   través de ellas se adoptaran “las leyes que reglamentan el Congreso y cada   una de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del   presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y   la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”[6].  Dada la importancia que revisten dichas materias el Constituyente decidió reservar su regulación,   modificación y derogación a un tipo de ley especial[7], sujeta a mayorías también   especiales[8],   superiores a las requeridas para aprobar leyes ordinarias.    

La especificidad y características esenciales que revisten las   leyes orgánicas en Colombia, en tanto que tipo de ley especial, son aspectos que   se ponen de presente al examinar sistemáticamente el Texto Fundamental[9].    

Por expresa   disposición del Constituyente de 1991 las leyes orgánicas gozan de una   prerrogativa especial frente a las demás leyes “por su posición organizadora de un sistema legal que depende de   ellas”. Dado su carácter superior, la actividad legislativa está   sujeta a ellas y constituyen una pauta a seguir en determinadas materias. En ese   orden, el control de constitucionalidad implica que se confronte la norma objeto   de reproche no solamente con los preceptos constitucionales, sino también con la   respectiva norma orgánica[10].    

Es importante anotar   que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación   administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es   decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de   la actividad legislativa.    

Desde luego una ley   orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre   el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza   aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma   constitucional, porque no está constituyendo sino organizando  lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto   Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta   a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por   la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones   jurídicas al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la   constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el   ejercicio de la actividad legislativa.    

Al respecto, la Corte Constitucional ha   reiterado en su jurisprudencia que “las leyes orgánicas, dada su propia   naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por consiguiente,   imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin embargo, no alcanzan   la categoría de normas constitucionales (CP art. 151), comoquiera que se   orientan a organizar aquello que previamente ha sido constituido en la Carta   Fundamentalhttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-289-14.htm   – _ftn15. Su importancia está reflejada en la posibilidad de   condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y   principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al   procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que   usualmente gobierna la actividad legislativa.”[11]     

Lo anterior se   evidencia en que el procedimiento legislativo requerido para la aprobación de la   ley orgánica está sometido a una rigidez constitucional, en el sentido de que el   respectivo proyecto de ley debe ser aprobado por la mayoría absoluta de los   miembros de una y otra cámara[12].    

En este orden, la jurisprudencia ha   identificado cuatro requisitos especiales:“(i) el fin de la ley; (ii) su   contenido o aspecto material; (iii) la votación mínima aprobatoria: y (iv) el   propósito del legislador”[13].    

En relación con   la finalidad, ésta incorpora una serie de reglas a las cuales “estará   sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”[14] (CP art.   151), razón por la cual este tipo de normas regulan el trámite aprobatorio de   las normas de inferior jerarquía en sus respectivas materias. En otras palabras,   “la ley orgánica condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella   trata.”[15]    

En cuanto al   segundo requisito, referente a la materia, la Corte ha dicho que “las   materias de reserva constitucional de ley orgánica constituyen el elemento   trascendental para definir e identificar este tipo especial de leyes”[16].  En este sentido, “la Constitución consagra cuatro materias específicas de   reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina y   en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso,   Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de   Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición constitucional de las   leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio material”[17].   “En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica a las leyes que   reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas sobre preparación,   aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan   general de desarrollo; y la asignación de competencias normativas a las   entidades territoriales”[18].    

En lo referente   a las mayorías especiales requeridas para la aprobación de una ley   orgánica, el artículo 151 Superior exige la mayoría absoluta de los votos de los   miembros de una y otra cámara, con el objeto de lograr un mayor consenso de las   fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República. De igual manera,   garantiza tanto una mayor legitimidad democrática como una vocación de   permanencia de esta clase de leyes, pues a ellas está condicionada la expedición   y reforma de las normas ordinarias[19].    

Por último, en   lo que tiene que ver con el propósito de aprobar una ley orgánica, la   jurisprudencia constitucional ha reiterado que “en el propio trámite   legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de   aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”[20].  Esta exigencia se orienta a garantizar (i) la transparencia en el debate   democrático, y (ii) el control político de los ciudadanos. Sobre el particular   ha dicho que en la aprobación de normas orgánicas debe contener el “propósito   legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la   intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo   directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes”[21].    

Consideró la   Corte igualmente: “Esta condición de exigir desde el comienzo claridad sobre   la intención del legislador de dar un tratamiento de ley orgánica, consulta   postulados de transparencia del proceso legislativo como resultado del principio   democrático. En la medida en que haya claridad de propósitos del proceso   legislativo, se respeta el derecho de la población a ejercer control político   directo sobre sus autoridades y se preserva el fin esencial del Estado de   facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la   vida política de la Nación (C.P., arts. 2º y 40)”[22].    

Finalmente, cabe aclarar que, como lo ha   sostenido la Corte, no toda materia contenida en una ley orgánica es por este   sólo hecho una norma con dicho carácter. En este orden, es necesario evitar un   vaciamiento de la actividad legislativa ordinaria en desmedro del principio   democrático[23].    

4. Ley Orgánica del Presupuesto. Dada la importancia para realización de los objetivos del Estado   Social de Derecho, la elaboración y ejecución del presupuesto está supeditada al   cumplimiento de una serie de principios establecidos tanto en la Constitución   como en la Ley orgánica de Presupuesto[24].    

La jurisprudencia ha   resaltado la importancia de la elaboración del Presupuesto en un Estado Social   de Derecho. En la Sentencia   C-1645 de 2000[25] se afirma que “El presupuesto   público se constituye así en un acto de trascendental importancia para el país,   pues de él depende en buena medida la política económica y el cumplimiento de   fines esenciales del Estado vr. gr. el servicio a la comunidad, la promoción de   la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos y   deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de   igualdad y equidad de un orden justo”.    

En estos mismos   términos, la Sentencia C-1064 de 2001 estimó que la normativa relativa al   presupuesto es un reflejo de la realidad social y económica, como también de las   políticas del Estado para responder a esa realidad; en donde el presupuesto es   una especie de “(…) contrato democrático anual sobre la asignación de   recursos escasos y la fijación de prioridades, mediante el cual el Estado   concreta no sólo un instrumento medular en la dirección de la economía y la   política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa   cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política   social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoción   de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos   y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de   igualdad y equidad de un orden justo, tienen un correlato real y específico en   la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de creación y   reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación   posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el   Congreso”[26]. En particular,   acerca de la función democrática que cumple la regulación sobre el presupuesto,   en esta misma Sentencia se expuso:    

“…define cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus ciudadanos y cuáles   son los gastos en que incurrirá; materias que exigen, por lo tanto, imponer   cargas tributarias que limitan los derechos de las personas. Así, el debate   parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función democrática de   distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la   justicia y equidad tanto de la distribución como de las limitaciones a los   derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al   financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales…”.    

Los artículos 346 a 355 superiores regulan   la materia de presupuesto. En este orden disponen que:    

i) No se podrá percibir contribución o   impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo   al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos (art. 345 C.P.);    

ii) el presupuesto debe corresponder al Plan   Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.);    

iii) que en la ley de apropiaciones no se   puede incluir partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente   reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el   Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, al   servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (art.   346 C.P.);    

iv) el proyecto de ley de apropiaciones   deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar   durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no   fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno deberá   proponer, en forma separada, ante las comisiones encargadas de estudiar el   proyecto de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las   existentes para financiar el monto de gastos contemplados (art. 347 C.P.);    

v) la ley de apropiaciones debe contener un   componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de esa   naturaleza y  que excepto en los casos de guerra exterior o por razones de   seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier   otra asignación (art. 350 C.P.);    

vi) la distribución territorial del gasto   público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas   insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según   reglamentación que hará la ley (art. 350 C.P.);    

vii) el presupuesto de inversión no se podrá   disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total   de la correspondiente ley de apropiaciones (art. 350 C.P.);    

viii) el Congreso no podrá aumentar ninguna   de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno ni incluir   una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo (art. 351 C.P.);    

ix) el Congreso podrá eliminar o reducir   partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se   necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones   contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la   administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se   refiere el artículo 341 superior (art. 351 C.P.).    

Por su parte, el artículo 352 establece que  “la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la   programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la   Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de   cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de   desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades   estatales para contratar”.    

La jurisprudencia ha distinguido entre la   ley orgánica del presupuesto y su ley anual considerando que, “mientras que   la ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la   manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (CP art. 352)[27],   el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas   corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal   respectivo (CP. arts 346 y ss)”[28].    

Así mismo, las   normas de la Ley Orgánica de Presupuesto son de carácter permanente en cuanto   han sido previstas por la Constitución justamente para regir todo el trámite de   preparación, discusión, aprobación y ejecución de los presupuestos anuales. Al   contrario, las leyes que se expiden cada año por el Congreso en desarrollo de lo   previsto por los artículos 150-11, 346, 347 y 349 son temporales. Así, la   función de la ley anual de presupuesto no es otra que contemplar el cómputo de   rentas, recursos tributarios y de crédito, gastos e inversiones dentro del   respectivo período fiscal, y jamás consiste en sustituir y menos en modificar   las reglas permanentes trazadas por la Ley Orgánica de Presupuesto[29].    

En relación con la ley orgánica del   presupuesto ha sostenido la Corporación que ésta tiene características   constitucionales especiales, por cuanto “la misma Constitución le confiere   ese alcance por estar determinada a condicionar el ejercicio de la actividad   legislativa (art. 151 C.P.). De este carácter preeminente se desprenden varias   consecuencias importantes: a) la ley orgánica, condiciona la expedición de leyes   sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido   elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneración o desconocimiento   de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de   las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad”.[30]    

En este sentido ha señalado la Corte que cuando se demanda   una disposición relativa al presupuesto, debe confrontarse la disposición   acusada no solamente con el texto constitucional, sino también con la Ley   orgánica  [31].    

El Estatuto   Orgánico del Presupuesto, expedido con base en las atribuciones dadas al   Congreso por los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, establece que   el presupuesto general de la Nación se integra por tres partes a saber: el   presupuesto de rentas, es decir, la estimación de los ingresos del Estado durante el año   fiscal, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos y, finalmente,   las disposiciones generales, esto es las “normas tendientes a asegurar la   correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán   únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”[32].    

De igual manera, la Corporación ha señalado   que es una competencia del legislador orgánico la consagración de límites al   crecimiento de los gastos. Dijo entonces esta Corte que “por disposición   constitucional expresa (C.P, art. 352), los límites al crecimiento de las   cuentas y rubros del presupuesto de gastos se pueden establecer tanto en la   Carta Política como en la ley orgánica del presupuesto”, sin que ello   implique “una cotitularidad entre el constituyente y el legislador orgánico   para definir el sistema presupuestal pues es indiscutible que el ejercicio de la   potestad legislativa estará sujeto a los preceptos constitucionales”[33].   En este orden, la ley orgánica del presupuesto puede   entonces limitar los gastos de las entidades públicas con el fin de cumplir   propósitos constitucionales relevantes, como es la racionalización del uso de   los recursos públicos y la reducción del déficit presupuestal.    

Finalmente, debe señalarse que la Ley 819 de 2003 en su artículo 7°   consagra la necesidad de realizar un análisis del impacto fiscal en todo   proyecto de ley que ordene gasto, mediante el concepto del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, el cual deberá rendirse durante el trámite del   proyecto en el Congreso de la República. Asimismo, este concepto deberá   presentarse cuando existan proyectos de ley de   iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de   ingresos[35].    

Juicio de conexidad    

5. Esta Corporación en las sentencias   C-630[36]  y C-674[37]  de 2017 sostuvo que el Acto Legislativo 01 de 2016 instituye unos parámetros   especiales de competencia, a saber: i) conexidad material, ii) conexidad   teleológica, iii) habilitación temporal y iv) habilitación competencial.   Igualmente, el juicio a realizar debe atender lo dispuesto en el Acto   Legislativo 02 de 2017, consistente en otorgar estabilidad y seguridad jurídica   al Acuerdo Final, que la Corte en la sentencia C-630 de 2017 declaró la   exequibilidad en los términos de dicha decisión. En este orden procede la Sala a   verificar el cumplimiento de los criterios mencionados respecto de la Ley 1865   de 2017.    

Conexidad material    

6. Las leyes que se tramiten por el   procedimiento legislativo especial para la paz deben regular materias que tengan   una vinculación clara, estrecha y directa con los contenidos del Acuerdo Final,   de manera que evidencien que el mecanismo abreviado es empleado para agilizar y   garantizar la implementación del mismo (inc. 1 art. 1), pues de lo contrario el   uso del mecanismo legislativo excepcional resultaría inválido, al regular   asuntos ajenos al ámbito competencial previsto en el Acto Legislativo 01 de   2016.    

La Corte evidencia que la Ley 1865 de 2017 y el Acuerdo Final para la   paz presentan un alto grado de conexidad sustancial. A través de la siguiente   tabla comparativa puede extraerse la presencia de una conexidad clara, estrecha   y directa entre la ley en revisión y el Acuerdo Final para la paz, veamos:    

        

Ley 1865 de 2017                    

Acuerdo Final   

Artículo 1°. Exceptúese a           la Unidad Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal y la           del año 2018, de la aplicación de las restricciones previstas en el artículo           92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los gastos de personal           relativos a la modificación de su estructura y planta de personal, para la           implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trate el           punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la           Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de           Seguridad para el Ejercicio de la Política.    

Artículo 2°. Vigencia. La           presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las           disposiciones que le sea contrarias.    

                     

3.4.7.4           Programa de protección integral para las y los integrantes del nuevo           movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la           actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos           integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las           familias de todos los anteriores, de acuerdo con el nivel de riesgo.    

El Gobierno           Nacional asume el compromiso de implementar un programa de protección           integral en coincidencia con lo desarrollado en el acuerdo “Participación           política: Apertura democrática para construir la paz”, numeral 2.1.2.1,           literal c, que tendrá como objetivo proteger a las y los integrantes del           nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a           la actividad legal, sedes y actividades, así como a las y los antiguos           integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las           familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo.    

(…)    

3.4.7.4.1 Subdirección especializada de seguridad y protección en la UNP    

El Gobierno           Nacional creará una Subdirección al interior de la UNP, especializada en la           seguridad y protección, para las y los integrantes del nuevo partido o           movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad           legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las           FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los           anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo.    

(…)    

3.4.7.4.3. Cuerpo de seguridad y protección    

(…)    

El Gobierno           hará las asignaciones presupuestales necesarias para la implementación           integral del sistema las cuales deberán garantizarse para un periodo mínimo           de cinco años en su etapa inicial.    

(…)    

Las y los           integrantes del Cuerpo de Seguridad y Protección dependerán de la           Subdirección Especializada de Seguridad y Protección. La modalidad de           vinculación se podrá realizar a través de contratación laboral directa como           servidores/as públicos, o contratos temporales de prestación de servicios o           incorporación del personal a través de operadores de seguridad debidamente           autorizados y que brinden las mayores garantías de confiabilidad a las           personas protegidas. El Gobierno Nacional, realizará los ajustes necesarios           a objeto de ampliar la planta de personal de la UNP, si así fuere necesario.      

Es normal que en el proceso de implementación normativa existan   preceptos con alcance regulatorio más específico si se compara con lo expresado   en el Acuerdo Final para la paz, o que llenen vacíos respecto de algunos   aspectos no abordados suficientemente pero que se requieren con miras a la   consecución de los objetivos pactados por las partes. Incluso pueden presentarse   ajustes siempre que se salvaguarde la correspondencia con lo acordado[38].    

Del anterior cuadro comparativo es posible advertir que lo regulado   en la Ley 1865 de 2017 presenta identidad y concreción de las medidas que   resultan necesarias para armonizar y asegurar la implementación del Acuerdo   Final.    

Como se evidencia, la Ley 1865 de 2017   consta de dos artículos. El primero consagra una   excepción a la prohibición consagrada por el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.   El segundo contiene la cláusula de vigencia.    

Cabe señalar que el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 establece    que  “Durante los próximos cinco (5) años, contados a partir de la vigencia de la   presente ley, el crecimiento anual de los gastos de personal de las Entidades   Públicas Nacionales no podrá superar en promedio el noventa por ciento (90%) de   la meta de inflación esperada para cada año, según las proyecciones del Banco de   la República. A partir del sexto año, estos gastos no podrán crecer en términos   reales”.    

Es decir, a través del artículo 1º de la Ley 1865 de 2017 la   excepción del artículo 92 cambia por una permisión de crecimiento superior para   la Unidad Nacional de Protección durante las vigencias fiscales 2017 y 2018.   Ello con el objeto de lograr la implementación inmediata de medidas materiales   de protección de que trata el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la   Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,   dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.    

Se observa   entonces que la disposición expresamente refiere que su objeto es la   implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trata el   Acuerdo Final. En este orden, la Corte advierte una correspondencia clara,   estrecha y directa entre el contenido normativo de la ley y lo pactado en el   Acuerdo de Final, que pone de relieve que el mecanismo abreviado es empleado   para agilizar y garantizar su implementación y ofrecer   garantías de cumplimiento y fin del conflicto, por lo que se cumple con el   criterio de conexidad material.    

Conexidad   teleológica    

7. Como ya se ha   señalado, es claro que las leyes que se tramiten por el procedimiento   legislativo especial para la paz deben tener como propósito facilitar y asegurar   la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final (literal a. del   artículo 1º A.L 01/16).    

Para la Sala la Ley 1865 de 2017 fue expedida con el propósito de facilitar y asegurar la   implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la paz. En   efecto, la ley se orienta a cumplir lo establecido en punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final, que comprende un programa de   protección integral para los integrantes del nuevo movimiento o partido político   que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, actividades y sedes,   así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a   la vida civil y a las familias de todos los anteriores, de acuerdo con el nivel   de riesgo. Este numeral hace parte del componente 3 del Acuerdo, relativo al fin   del conflicto. El numeral dispone en su integralidad:    

“3.4.7.4 Programa de protección integral para las y los integrantes   del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a   la actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos   integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias   de todos los anteriores, de acuerdo con el nivel de riesgo.    

Este Programa que estará adscrito al Departamento Administrativo de   la Presidencia de la República bajo la supervisión del Delegado Presidencial en   la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio   de la Política, contará con autonomía administrativa y financiera, mantendrá   coordinación permanente y operativa con las instituciones del Estado   pertinentes.    

Las medidas establecidas en el presente numeral, se aplicarán a las y   los representantes de las FARC-EP en proceso de reincorporación a la vida civil   y adscritos/as al cumplimiento de tareas del proceso de paz, que sean   designados/as por la Delegación de Paz de las FARC-EP, conforme a lo que se   establezca en el Acuerdo Final y desde la firma del mismo”.    

Como se observa, el Acuerdo remite al numeral 2.1.2.1, que hace   parte del componente 2, relativo a la participación en política en el que el   Gobierno Nacional se compromete a brindar medidas de protección para los   integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de   las FARC a la vida civil, a través de la implementación de un Sistema Integral   de Seguridad para el Ejercicio de la Política. Este sistema “busca asegurar la promoción y protección de la persona, el respeto   por la vida y la libertad de pensamiento y opinión, para así fortalecer y   profundizar la democracia. Este nuevo Sistema Integral de Seguridad para el   Ejercicio de la Política debe contribuir a crear y garantizar una cultura de   convivencia, tolerancia y solidaridad, que dignifique el ejercicio de la   política y brinde garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización y   persecución de dirigentes por motivo de sus actividades políticas, de libre   opinión o de oposición. Se adoptarán previsiones para impedir que se fomenten   concepciones de seguridad que, bajo cualquier excusa, vayan en contra de los   objetivos del sistema que son la protección de la vida de quienes ejercen la   política y su no estigmatización por razón de sus ideas y actividades políticas.   El nuevo Sistema incorporará medidas especiales para las mujeres incluyendo la   valoración positiva de su participación en lo público”. Este sistema incluye medidas de (i)   adecuación normativa e institucional, (ii) prevención, (iii) protección y (iv)   evaluación y seguimiento.    

Específicamente, el Programa de Protección Integral del punto   3.4.7.4 se compone de cinco elementos: (i) la creación de una subdirección   especializada de seguridad y protección en la UNP, (ii) la puesta en marcha de   una Mesa Técnica de Seguridad y Protección y (iii) la creación de un Cuerpo de   Seguridad y Protección dentro de la UNP para atender las necesidades materiales   de protección de los integrantes del nuevo partido, de los desmovilizados que   requieran estas medidas de protección y de sus familiares; (iv) la ejecución del   Programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización y (v)   las medidas en materia de autoprotección. Debe resaltarse el punto 3.4.7.4.1 del   Acuerdo que dispone:    

“3.4.7.4.1 Subdirección especializada de seguridad y protección en la   UNP    

El Gobierno Nacional creará una Subdirección al interior de la UNP,   especializada en la seguridad y protección, para las y los integrantes del nuevo   partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la   actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes   de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los   anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo.    

La Subdirección Especializada de Seguridad y Protección, contará con   la participación activa y permanente de no menos de dos representantes del nuevo   partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la   actividad política legal y el conjunto de su estructura y funcionamiento se   definirá por el Gobierno Nacional y las FARC-EP. Esta Subdirección especializada   de seguridad y protección, garantizará la administración, funcionamiento y   operación de la Mesa Técnica y del Cuerpo de Seguridad y Protección que se crea   en el presente acuerdo”.    

El componente del Programa de Protección Integral, relativo al   Cuerpo de Seguridad y Protección dentro de la Unidad Nacional de Protección   (UNP), es el que hace viable la Ley 1865 de 2017. En este orden, exceptúa a la   UNP de las restricciones de crecimiento del gasto de personal, lo cual es   necesario para crear el referido cuerpo de seguridad y protección. De igual   manera, permite implementar los puntos 2.1.2.1, c y   3.4.7.4.3, que respectivamente consagran que el   Gobierno (i) dispondrá de los recursos necesarios para proteger la integridad de   dirigentes, hombres y mujeres, que participan en la actividad política   atendiendo sus necesidades específicas y (ii) hará   las asignaciones presupuestales necesarias para la implementación integral del   sistema las cuales deberán garantizarse para un periodo mínimo de cinco años en   su etapa inicial.(…) Las y los integrantes del   Cuerpo de Seguridad y Protección dependerán de la Subdirección Especializada de   Seguridad y Protección. La modalidad de vinculación se podrá realizar a través   de contratación laboral directa como servidores/as públicos, o contratos   temporales de prestación de servicios o incorporación del personal a través de   operadores de seguridad debidamente autorizados y que brinden las mayores   garantías de confiabilidad a las personas protegidas. El Gobierno Nacional,   realizará los ajustes necesarios a objeto de ampliar la planta de personal de la   UNP, si así fuere necesario”.    

Por lo tanto, la   Corte encuentra cumplido el requisito de conexidad teleológica, por cuanto el   objeto de la ley es precisamente lograr la implementación inmediata de medidas   materiales de protección de que trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la   Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,   dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política. En   este orden, se cumple a cabalidad el objeto del procedimiento legislativo   especial, el cual se circunscribe a agilizar y garantizar la   implementación del Acuerdo Final y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del   conflicto.    

Como se puede observar, la norma objeto de examen es   desarrollo específico de un aspecto particular contenido en el Acuerdo Final, de   modo que el requisito de conexidad está debidamente acreditado. En ese sentido,   concurre un contenido verificable del Acuerdo que es desarrollado por la ley   examinada, la normativa tiene por finalidad implementar ese aspecto definido y   concreto del Acuerdo Final y existe una estrecha vinculación entre la materia   fruto de la negociación contenida en los acuerdos de paz y la norma analizada.    

Criterio temporal    

8. El procedimiento legislativo especial para la paz es   transitorio al tener una vigencia de funcionamiento por 6 meses, contados a   partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, pudiendo ser   prorrogado por otros 6 meses, previa comunicación formal del Gobierno nacional   ante el Congreso de la República (inc. 1 art. 1).    

El Acto Legislativo 01 de 2016, artículo 5°,   dispuso que su entrada en vigencia tendría lugar a partir de la refrendación   popular de dicho Acto Legislativo, la cual se llevó a cabo por el Congreso de la   República mediante decisión del 30 de noviembre de 2016, tal y como lo señaló la   Sentencia C-699 de 2016. En este orden, el procedimiento legislativo especial   entró en vigencia desde día siguiente, es decir, a partir del 1 de diciembre de   2016.    

En relación con la Ley 1865 de 2017, ésta fue expedida el 30 de   agosto, es decir, dentro de los seis meses de prórroga siguientes a los seis   meses posteriores a la entrada en vigencia del señalado Acto Legislativo, es   decir, el trámite vía fast track de la ley bajo examen se cumplió   en su totalidad dentro del límite temporal de vigencia de dicho procedimiento.    

Criterio de habilitación competencial    

9. Establece el Acto Legislativo 01 de 2016 que el Congreso   de la República estará habilitado para tramitar, mediante el procedimiento   legislativo especial para la paz, los proyectos de ley que sean de iniciativa   exclusiva del Gobierno nacional (literal a. art. 1).    

Para la Corte este requisito se encuentra cumplido como   quiera el proyecto de ley orgánica No. 007 de 2017 Senado – No.   014 de 2017 Cámara, que se convertiría en la Ley 1865 de 2017, fue presentado   ante el Congreso por el entonces Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo   Bustos, lo cual está señalado en la Gaceta del Congreso No. 425 del 2 de junio   de 2017[39].  La iniciativa exclusivamente gubernamental habilitó la competencia del   Congreso de la República para dar curso al trámite y expedición de la ley en   cuestión, bajo el procedimiento legislativo especial para la paz.    

En   consecuencia, el acto normativo sujeto a revisión satisface los criterios de   conexidad y competencia establecidos por la preceptiva y jurisprudencia   constitucional.    

Requisitos procedimentales para la expedición de la ley    

10. Competencia del Congreso para adoptar la medida a   través del procedimiento legislativo especial    

Conforme con el literal k) del artículo 1º   del Acto legislativo 01 de 2016, las leyes expedidas a través del Procedimiento   Legislativo Especial para la Paz “tendrán control automático y único de   constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”. Este procedimiento   se caracteriza por ser excepcional (medidas de transición) y transitorio (6   meses prorrogable por un lapso igual), en el propósito de agilizar y garantizar   la implementación del Acuerdo Final, y ofrecer garantías de cumplimiento y fin   del conflicto[40].    

De igual forma, el   Acto Legislativo 01 de 2016 enlista las exigencias que en el proceso de   formación debe cumplir todo proyecto de ley expedido mediante el procedimiento   legislativo especial, así:    

i) iniciativa exclusiva del Gobierno   nacional, teniendo por objeto facilitar y asegurar la implementación y   desarrollo normativo del Acuerdo Final;    

iii) título debe corresponder a su contenido   y el texto debe preceder la fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del   Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”;    

iii) primer debate se surte en sesión   conjunta de comisiones permanentes respectivas, sin que medie solicitud del   Gobierno, mientras que el segundo se cumple en las plenarias de cada cámara;    

iv) aprobados con las mayorías previstas en   la Constitución y la ley según su naturaleza;    

v) tramitados en una sola vuelta de cuatro   debates, cuyo tránsito entre una y otra cámara es de 8 días;    

vi) aprobados por mayoría absoluta;    

vii) modificaciones siempre que se ajusten   al contenido del Acuerdo Final y cuenten con el aval previo del Gobierno   –exigencia declarada inexequible-[41];    

vii) tramitarse en sesiones extraordinarias;   y    

viii) decidirse en comisión y plenaria sobre   la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno   nacional en una sola votación–exigencia declarada inexequible-[42].    

Adicionalmente, por remisión expresa del   Acto Legislativo 01 de 2016, en lo no establecido en el procedimiento   legislativo especial se aplica lo previsto en el Reglamento Interno del Congreso   (Ley orgánica 5ª de 1992), que comprende esencialmente desde el nivel   constitucional, la consulta previa de las comunidades étnicas, las publicaciones   oficiales, el anuncio previo a la votación, la conciliación, los principios de   consecutividad e identidad flexible. En ese orden,   procede la Corte a examinar el cumplimiento de los anteriores presupuestos en el   proceso de formación, discusión y aprobación de la Ley 1865 de 2017.    

El procedimiento surtido en el Congreso respecto del   Proyecto de Ley Orgánica    

11. Las actuaciones   legislativas enviadas a la Corte Constitucional por el Congreso de la República   indican que la Ley 1865 de 2017, radicada como Proyecto de Ley Orgánica No. 007   de 2017 Senado – No. 014 de 2017 Cámara, surtió el siguiente trámite:    

Iniciativa radicada por el Gobierno   nacional y publicación del proyecto    

12. El Proyecto de Ley fue presentado por el   entonces Ministro de Interior, Juan Fernando Cristo Bustos. El texto del   proyecto original y su exposición de motivos fue publicado en la Gaceta del   Congreso No. 425 del viernes 2 de junio de 2017[43].    

Acorde con el procedimiento legislativo para   la paz, establecido en el artículo 1º del Acto legislativo 01 de 2016, el   proyecto de Ley Orgánica se estudió en sesiones conjuntas de las Comisiones   Primeras de Senado y Cámara de la siguiente manera:    

Sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras de Senado   y Cámara    

13. En las Gacetas del Congreso 475 y 476   del martes 13 de junio de 2017 se encuentra el “Informe de Ponencia para   Primer Debate en Comisiones Conjuntas del Senado de la República y de la Cámara   de Representantes al Proyecto de Ley Orgánica Número 07 de 2017 Senado y 014 de   2017 Cámara”. En dicho informe se presenta ponencia favorable por parte de   los ponentes designados, el Representante Oscar Fernando Bravo Realpe y el   Senador Hernán Andrade Serrano, y solicitan dar el primer debate al proyecto en   los términos del texto original.    

El anuncio de la discusión y votación del   proyecto de ley fue realizado en la comisión primera de la Cámara de   Representantes en la sesión del 14 de junio de 2017[44]. Al respecto   en la Gaceta en que se publicó el Acta respectiva se señala lo siguiente:    

“Presidente:    

Muchísimas   gracias por todas sus palabras y la de todos mis colegas. Antes, porque estamos   próximos, señora Secretaria, sírvase como siguiente punto, anunciar proyectos.   Mañana ocho y media de la mañana, Sesiones Conjuntas.    

Secretaria:    

Si señor   Presidente. Anuncio por instrucciones suyas, el proyecto que se discutirá y   votará en Sesiones Conjuntas de las Comisiones Primeras de Cámara y Senado.    

Proyecto de ley   Orgánica número 07 de 2017 Senado, 014 de 2017 Cámara, por medio de la cual se   exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de   la Ley 617 de 2000.    

Ha sido   anunciado, señor Presidente, por instrucción suya el proyecto de ley Orgánico” (Destaca la Sala).    

Al levantar la sesión, el presidente de la   Comisión reiteró el día y la hora de sesiones conjuntas en las que trataría el   proyecto:    

Muy bien,   entonces de nuevo mil gracias honorables Representantes, no hay ningún otro tema   qué tratar. Mañana ocho y treinta de la mañana Sesiones Conjuntas  para este proyecto, que ha anunciado la Secretaría, que hace parte de los   proyectos de la Implementación vía Fast Track. Muchas gracias se levanta la   sesión” (Destaca la Sala).    

En lo que corresponde al Senado de la   República, el anuncio de la discusión y votación del proyecto de ley orgánica se   llevó a cabo en la sesión de la comisión primera del 13 de junio de 2017 como   quedó consignado en el Acta No. 44 del mismo año[45]. En la Gaceta   correspondiente se indicó:    

“Atendiendo   instrucciones de la Presidencia, por Secretaría, se da lectura al proyecto de   Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, que por su disposición se   someterán a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las   Comisiones Primeras del Honorable Senado de la República y la Honorable Cámara   de Representantes:    

1. Proyecto de   Ley Orgánica número 07 de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara, por medio de la cual   se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92   de la Ley 617 de 2000. (…)” (Destaca la Sala).    

Al finalizar la sesión, la Presidencia “levanta   la sesión y convoca para el día jueves 15 de junio de 2017, a partir de las   9:00 a.m. a sesiones conjuntas en el recinto del honorable Senado con el fin   de debatir el proyecto anunciado del procedimiento legislativo para la paz y la   próxima sesión ordinaria se convocará oportunamente por parte de la Mesa   Directiva”.    

El proyecto de Ley cursó su primer debate en   sesiones conjuntas de Senado y Cámara en sesión del día 15 de junio de 2017,   como se extrae del Acta 05 del mismo año, que fue publicada en la Gaceta del   Congreso No. 571 del 17 de julio de 2017.    

En certificación allegada al expediente por   el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República[46], se indicó   que en relación con el quórum, “en la sesión del 15 de junio de 2017, Acta   Número 05 de 2017 (Sesiones Conjuntas Procedimiento Legislativo Especial para la   Paz)”, se registró de la siguiente forma:    

–          Comisión Primera Senado: asistieron 16 Senadores.    

–          Comisión Primera Cámara: asistieron 29 Representantes.    

En dicha   certificación se aclara que al iniciar la sesión se registró quórum   deliberatorio pero, en el transcurso de la misma, la Secretaría informó la   conformación del quórum decisorio.    

Dentro del orden del día, el punto número   III era el de “Consideración y votación de proyectos en primer debate”  en el cual se encontraba el “Proyecto de Ley Orgánica número 07 de 2017   Senado, 14 de 2017 Cámara”. Como primera medida, la Secretaría dio lectura a   la proposición positiva con la que terminó el informe de ponencia y la   Presidencia abrió la discusión de dicha proposición concediendo la palabra a los   ponentes quienes expusieron los propósitos de la ley y su contenido. En ese   sentido, el senador Hernán Andrade señaló que “el mensaje es que la sociedad   debe abrir las puertas a la posibilidad de la reincorporación de la gente que ha   estado alzada en armas y fuera del esquema normal de la sociedad, en estos   términos, como un proyecto de ley que remueve y modifica esa ley orgánica, con   esa finalidad, con la polémica normal que se va a dar aquí en esta discusión, en   la sociedad y en el país por la vinculación de estos exmiembros de las FARC a la   vida civil”. Por su parte el Representante Óscar Fernando Bravo Realpe   indicó: “este proyecto pues pretende limitar el crecimiento anual de gastos   de personal de las entidades públicas, digo, este proyecto pretende modificar la   Ley 617 que precisamente fue la que limitó el crecimiento anual de esos gastos   ¿y para qué?, pues para permitirle a la UNP vincular un número de escoltas   suficiente para garantizar la seguridad de los desmovilizados, de sus familias,   de las sedes, de las actividades que como partido político vayan a desarrollar   las FARC una vez se culmine este proceso de vinculación a la vida civil”.    

Posteriormente, intervinieron voceros de las   bancadas y otros congresistas e incluso la representante del Movimiento Voces de   Paz y Reconciliación para manifestar su apoyo o descontento con el proyecto de   ley solicitando su aprobación o archivo respectivamente.    

Al finalizar las intervenciones, la   Presidencia cierra la discusión de la proposición positiva con que terminó el   informe de ponencia y abre la votación nominal. En el Senado, se cierra la   votación y por Secretaría se informa que el resultado fue: total de votos: 11,   por el sí: 11, por el no: 00. Por su parte, en la votación de comisión en la   Cámara, la Secretaría informó el resultado así: total de votos: 23, por el sí:   23, por el no: 00. En consecuencia la proposición positiva fue aprobada en ambas   comisiones, acorde con la mayoría establecida en la Constitución Política de   Colombia (artículo 151 para leyes orgánicas).    

La Presidencia, acto seguido, abrió la   discusión del articulado dando inicialmente la palabra al Director de la Unidad   Nacional de Protección para precisar algunas inquietudes manifestadas por los   Congresistas. También intervinieron nuevamente la vocera del Movimiento Voces de   Paz y Reconciliación, así como otros senadores y representantes. Al finalizar   las intervenciones, la Secretaría informó que el proyecto consta de dos   artículos y que además, se radicó una proposición del Representante Álvaro   Hernán Prada Artunduaga, en la que proponía eliminar un artículo. Varios   congresistas pidieron el uso de la palabra y, al terminar, la Presidencia cerró   la discusión de la proposición y abrió la votación. En la comisión primera del   Senado el resultado fue de 10 votos por el No y 00 por el Sí. En la Comisión   Primera de la Cámara la votación fue de 22 por el No y 02 por el Sí. En   consecuencia, fue negada la proposición en ambas comisiones. Se abrió la   discusión del articulado en el texto del proyecto original y luego la votación,   dando como resultado: Comisión Primera del Senado por el Sí: 11, por el No: 00;   Comisión Primera de la Cámara por el Sí: 22, por el No: 00. Por lo tanto, se   aprobó el articulado del texto del proyecto original en ambas comisiones.    

Finalmente, la Presidencia abrió la   discusión del título leído y al cerrarse, preguntó a los congresistas   “¿Quieren los Senadores y Representantes presentes que el Proyecto de Ley   Orgánica aprobado sea ley de la República? La votación fue: por Senado 11   votos por el sí, 0 por el no, y en la Cámara 23 por el sí y 0 por el no. De esta   manera fue aprobado el título y la pregunta en ambas comisiones. Posteriormente   se leyó el texto del proyecto de ley aprobado y se designaron los ponentes para   segundo debate, indicando un término de 15 días para rendir el respectivo   informe.    

Segundo debate en la plenaria del Senado de la   República    

14. El informe de ponencia para segundo   debate ante la plenaria del Senado se publicó en la Gaceta del Congreso No. 623   del 1 de agosto de 2017. En dicho informe se presentó ponencia favorable y se   solicitó dar segundo debate a la iniciativa. Dicho informe fue suscrito por el   Senador Ponente Hernán Francisco Andrade Serrano. Posteriormente se transcribe   el texto aprobado por las comisiones primeras de Cámara y Senado y se finalizó   señalando que “En los anteriores términos fue aprobado el Proyecto de Ley   Orgánica número 07 de 2017 Senado Número 014 de 2017 Cámara (…), como consta   en la sesión del día 15 de junio de 2017, Acta número 05 Sesiones Conjuntas.   Nota: Este proyecto de ley Orgánica fue aprobado en el texto del proyecto   original”.    

El anuncio previo para estudio y aprobación   del proyecto de Ley Orgánica en segundo debate en el Senado, inicialmente fue   hecho el 01 de agosto de 2017, como consta en el Acta de Plenaria número 04 de   la misma fecha (Gaceta del Congreso No. 1170 de 2017). En el Acta mencionada se   señaló:    

“(…) pero antes   señor Secretario me dicen que han llegado 3 proyectos nuevos, sírvase   anunciarlos e inmediatamente se preparan en grabación para la intervención de la   Fiscal en Venezuela (…). Que pase la intervención de la Fiscal, e inmediatamente   anunciamos los proyectos. (…) lectura de anunciar los proyectos faltantes son 3.    

(…)    

Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el   Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos   que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.    

Anuncio de proyectos cuya información llegó después de   agotado el punto en el orden del día.     

Con ponencia para segundo debate:    

1.- Proyecto de ley número 07 de 2017 Senado, 014 de 2017   Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección   de lo Dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.    

(…)” (Destaca la Sala).    

La primera   discusión en segundo debate del proyecto de Ley Orgánica se llevó a cabo en la   sesión ordinaria del Senado de la República del día 02 de agosto de 2017, como   consta en el Acta No. 05 publicada en la Gaceta del Congreso No. 1130 de 2017.   El Acta de plenaria señala que se registró quórum decisorio por lo tanto se   abrió la sesión y se procedió a leer el orden del día. Como punto número “II”  del orden del día se encontraba: “Dentro del trámite legislativo especial para la paz, con   ponencia para segundo debate: (…) 2. Proyecto de ley número 07 de 2017   Senado, 014 de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad   Nacional de Protección de lo Dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”.    

La aprobación del informe de ponencia fue de   la siguiente manera:    

“La Presidencia indica a la   Secretaría dar lectura a la proposición con que termina la ponencia.    

Por Secretaría se da lectura a la   proposición positiva con que termina el informe de ponencia, presentado por el   honorable Senador Hernán Francisco Andrade Serrano, del Proyecto de ley número   07 de 2017 Senado, 014 de 2017 Cámara.    

La Presidencia somete a consideración   de la Plenaria la proposición positiva con que termina el informe de ponencia   del Proyecto de ley número 07 de 2017 Senado, 014 de 2017 Cámara, leída y,   cerrada su discusión abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro   electrónico para proceder en forma nominal.    

La Presidencia cierra la votación, e   indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de   la votación.    

Por Secretaría se informa el siguiente resultado:    

Por el Sí:    56    

TOTAL:   56 Votos    

(…)    

En consecuencia, ha sido aprobada la proposición positiva   con que termina el informe de ponencia del Proyecto de ley número 07 de 2017   Senado, 014 de 2017 Cámara” (Destaca la Sala).    

De acuerdo con la Gaceta del Congreso No.   1063 de 2017, en la que se publicó el Acta número 06 del 8 de agosto del mismo   año, el anuncio previo a la otra discusión y votación del proyecto de Ley   Orgánica se llevó a cabo en dicha sesión plenaria del Senado. En el Acta   mencionada se señaló:    

“Anuncio de proyectos    

Por   instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de   2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán   la próxima sesión.    

Anuncios de   proyectos de ley y de actos legislativos que serán discutidos y eventualmente   votados en la Sesión Plenaria del Honorable Senado de la República, siguiente a   la del día martes 8 de agosto de 2017.    

Según el   trámite legislativo especial para la Paz, con ponencia para segundo debate:    

(…)    

Proyecto de   ley número 07 de 2017 Senado, 014 de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección   de lo Dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.    

(…)    

Están hechos   los anuncios para la siguiente Sesión Plenaria señor Presidente (…)    

La   Presidencia manifiesta:    

(…) [A]nuncio   que queda citada la Plenaria para mañana a las 2 p.m. y se levanta la sesión”   (Destaca la Sala).    

La continuación de la discusión en segundo   debate se llevó a cabo en la sesión ordinaria del Senado de la República del día   9 de agosto de 2017, como consta en el Acta No. 07 publicada en la Gaceta del   Congreso No. 962 de 2017. El Acta de plenaria señala que se registró quórum   decisorio por lo tanto a las 3:22 p.m. se abrió la sesión y se procedió a leer   el orden del día. Como número “IV” punto del orden del día se encontraba:   “Procedimiento Legislativo Especial para la Paz lectura de ponencias y   consideración de proyectos en segundo debate. || 1. Proyecto de ley número 07   de 2017 Senado, 014 de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la   Unidad nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de   2000”.    

El orden del día se aprobó por votación   nominal y, posteriormente, el Senador Óscar Mauricio Lizcano Arango presentó una   proposición consistente en modificar el orden del día en cuanto a que primero se   debatiera el Proyecto de Ley de Innovación Agropecuaria (punto 2 del orden del   día), luego el de las Regalías (punto 3) y, de tercero, se miraría el proyecto   de la “UNP” (punto 1º). Frente a esta proposición el Senador Hernán   Andrade manifestó que todos los proyectos tienen prioridad porque están bajo el   mecanismo de Fast Track, “pero el que tiene una discusión adelantada   es el de la Unidad de Protección, así que no hay razón para modificar el orden   del día”. La Presidencia sometió a votación la proposición presentada dando   como resultado por el Sí: 15 votos, por el No: 39 votos, total de votos 54, por   lo tanto fue negada la modificación del Orden del Día, de tal manera, se   continuó con el siguiente punto consistente en el segundo debate del Proyecto de   Ley 07 de 2017 Senado, 014 de 2017 Cámara.    

Tomó la palabra el senador ponente Hernán   Andrade para solicitar que se escuchara en la plenaria al Ministro del Interior   y al Director de la Unidad Nacional de Protección. Dicha petición se acogió y se   le otorgó 10 minutos a cada uno para intervenir. En primer lugar intervino el   doctor Diego Mora, Director de la Unidad Nacional de Protección, para aclarar de   manera técnica algunas dudas que se manifestaron en el primer debate respecto   del programa de protección especial. Posteriormente, interviene el Ministro del   Interior y finaliza solicitando a los Senadores “votar afirmativamente el   articulado de este proyecto de ley”. La Presidencia otorga la palabra al   Senador Ernesto Macías Tovar quien solicitó “la suficiente ilustración sobre   el proyecto” para que se entrara a votar, lo cual se sometió a votación   nominal que arrojó como resultado por el Sí: 62 votos.    

Se abrió el segundo debate y se dio lectura   a una proposición modificativa presentada por el Senador ponente consistente en  “Modifíquese el artículo uno del Proyecto de ley Orgánica 07 de 2017 – dice   orgánica – y 014 de 2017 Cámara, Por medio de la cual se exceptúa la Unidad   nacional de Protección, en lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000   de la siguiente manera. || Artículo uno exceptúese de la Unidad nacional de   Protección, durante la presente vigencia fiscal y la del año 2018, es lo   único nuevo, el resto queda igualito” (Subraya fuera de texto). Se sometió a   consideración de la plenaria el articulado en bloque de la proposición   modificativa al artículo 1º con la pregunta de si “¿Adopta la plenaria el   articulado con la modificación propuesta?, el título del Proyecto con la   pregunta ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído?, finalmente   la pregunta ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea   ley de la República? Se cierra la votación nominal que arrojó el resultado   siguiente: por el Sí: 52 votos, por el No: 1 voto”. En consecuencia, se   aprobó la omisión de la lectura del articulado, el bloque del articulado, la   proposición modificativa al artículo 1º, el título del proyecto y que fuera ley   de la República.    

Trámite de segundo debate en la plenaria de la Cámara   de Representantes    

15. El informe de ponencia para segundo   debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes se publicó en la Gaceta   del Congreso No. 624 del martes 1º de agosto de 2017. Dicho informe fue suscrito   por el Representante Ponente, Oscar Fernando Bravo Realpe, y allí presentó   ponencia favorable y solicitó dar segundo debate al proyecto de Ley Orgánica,   “en los mismos términos del texto que fue aprobado por las Comisiones Primeras   Conjuntas de Senado y Cámara de Representantes”. A continuación, se   transcribió el Texto Propuesto para segundo debate de la Cámara de   Representantes y el Texto Aprobado por las Comisiones primeras del Senado y   Cámara del Proyecto de Ley Orgánica Número 07 de 2017 Senado, 014 de 2017   Cámara, y se finalizó señalando que “Este Proyecto de Ley Orgánica fue   aprobado en el texto del proyecto original”.    

Según oficio S.G.2-1866/2017 de fecha 13 de   octubre de 2017, suscrito por el Secretario General de la Cámara de   Representantes y de acuerdo con la Gaceta del Congreso No. 844 de 2017, el   anuncio previo a la discusión y votación del proyecto de Ley Orgánica se llevó a   cabo en la sesión plenaria del 2 de agosto de 2017, como se señala en el Acta   No. 233 de la misma fecha[47].   Al respecto, en la mencionada Gaceta se indicó:    

“Dirección   de la Presidencia (sic), Rodrigo Lara Restrepo:    

Sírvase   anunciar proyectos para la próxima semana día martes vamos a citar a las   2 de la tarde.    

Subsecretaria General, Yolanda Duque Naranjo:    

Sí señor   Presidente.    

(…)    

Proyectos   para segundo debate    

Procedimiento   Legislativo Especial para la Paz.    

Proyecto de Ley   Orgánica número 014 de 2017 Cámara, 007 de 2017 Senado.    

(…)    

Listo, han sido   anunciados señor presidente los proyectos de ley para la sesión Plenaria del   día martes 8 de agosto a las 2:00 de la tarde” (Destaca la Sala).    

La discusión en segundo debate del proyecto   de Ley Orgánica se adelantó a cabo en la sesión ordinaria de la Cámara de   Representantes del día 8 de agosto de 2017, como consta en el Acta No. 234   publicada en la Gaceta del Congreso No. 845 del 26 de septiembre de 2017[48].    

En dicha sesión, posterior a la lectura del   orden del día, el Presidente informó que se contaba con quórum decisorio por lo   cual se dio inicio al primer punto, el cual era “Proyectos para segundo   debate, Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, numeral b, artículo 1º   del Acto legislativo número 01 de junio 7 de 2016. Proyecto de Ley Orgánica   número 014 de 2017 Cámara, 7 de 2017 Senado, por medio de la cual se exceptúa a   la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617   de 2000”. Leída la proposición con que terminó el informe de la ponencia, se   le dio la palabra al Representante Ponente, quien sustentó el proyecto de Ley.   Intervinieron varios Congresistas, así como un representante de Voces de Paz y   luego se sometió a votación la proposición con la que terminaba el informe. La   proposición fue aprobada con las mayorías requeridas por la Constitución y la   ley, con el voto favorable de 89 Representantes y negativo de 10.    

Acto seguido se leyó el articulado del   proyecto el cual consta de 2 artículos y hubo una proposición sobre el artículo   1º avalada y firmada por el Representante ponente, consistente en incluir la   frase “y la del año 2018” como vigencia fiscal. Se abrió la discusión del   articulado con la proposición leída y la votación final fue de 85 votos por el   Sí y 8 votos por el No, aprobándose el articulado con la proposición   modificatoria. Se leyó el título y se hizo la pregunta “quiere la Cámara que   este proyecto sea ley de la República”, ante lo cual se lleva a cabo la   votación para aprobar las mismas y el resultado fue de 84 votos por el Sí y 11   votos por el No. De tal manera que fue aprobado el título y la pregunta del   Proyecto de Ley Orgánica.    

El texto definitivo aprobado por la Plenaria   de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 716   del 24 de agosto de 2017.    

Habida cuenta de la inexistencia de divergencias entre los   textos aprobados por las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes,   no fue conformada comisión accidental de conciliación. De esta manera, el   proyecto fue remitido para sanción presidencial, siendo promulgado como la Ley   1865 de 2017.    

Estudio de constitucionalidad del procedimiento surtido al   proyecto de ley orgánica    

16. Como fue anunciado en la metodología, procederá la Sala a   estudiar la constitucionalidad del procedimiento legislativo anteriormente   reseñado, de conformidad con los requisitos previstos en la Constitución para el   efecto, en especial las exigencias de que trata el artículo 1º del Acto   Legislativo 01 de 2016, así como de las particularidades propias que exige la   formación de una ley orgánica.    

Publicaciones oficiales    

17. El numeral 1º del artículo 157 de la   Constitución Política indica que los proyectos de ley deben “Haber sido   publicado[s] oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la Comisión   respectiva”. El artículo 156 de la Ley 5ª de 1992 hace un señalamiento de la   misma naturaleza (publicaciones)[49].    

En la descripción del trámite legislativo   atrás reseñado, el proyecto de ley fue publicado a tiempo en la Gaceta del   Congreso No. 425 del 2 de junio de 2017[50];   de acuerdo con el literal d) del Acto Legislativo 01 de 2017, el primer debate   se surtió en sesión conjunta de las Comisiones, para lo cual se certificó la   publicación del proyecto de ley y del informe de ponencia en el Senado[51]  y en la Cámara[52],   por separado. Respecto del segundo debate, los informes de ponencia fueron   publicados para las Plenarias de la Cámara en la Gaceta del Congreso No. 624 del   1º de agosto de 2017[53]  y del Senado en la Gaceta del Congreso No. 623 del 1 de agosto de 2017[54],   antes de las sesiones de discusión y votación de la iniciativa como se puede   verificar con la siguiente información.    

                     

Publicación                    

Discusión y votación   

Comisión primera conjunta                    

Gacetas 475 (Cámara) y 476 (Senado) del 13           de junio de 2017, correspondiente al informe de ponencia para primera           debate.                    

Gaceta 571 del 17 de julio de 2017,           correspondiente al Acta Conjunta No. 5 del 15 de junio de 2017.   

Plenaria de la Cámara                    

Gaceta 624 del 1º de agosto de 2017,           correspondiente al informe de ponencia para segundo debate.                    

Gaceta 845 del 26 de septiembre de 2017,           correspondiente al Acta de Plenaria No. 234 del 8 de agosto de 2017.   

Plenaria del Senado                    

Gaceta 623 del 1º de agosto de 2017,           correspondiente al informe de ponencia para segundo debate.                    

Gaceta 962 del 24 de octubre de 2017,           correspondiente al Acta de Plenaria No. 7 del 9 de agosto de 2017.      

De la información recaudada, se concluye que   se cumplió con las publicaciones requeridas constitucionalmente para el debate   de proyecto de ley orgánica, las cuales antecedieron los debates   correspondientes, y que contenían los informes de ponencia, tanto en primero y   segundo debate, el texto del proyecto, la exposición de motivos y las   proposiciones presentadas[55].    

Aprobación y votación para leyes   orgánicas    

18. Al tratarse de una Ley Orgánica, de   acuerdo con el artículo 151 Superior[56],   se requiere para su aprobación, “la mayoría absoluta de los votos de los   miembros de una y otra cámara”. De igual manera, la votación debe ser   nominal y pública según lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución[57].    

En la norma evaluada se cumplieron dichos   presupuestos pues siendo una ley orgánica, se acreditó la votación nominal para   el efecto (lo cual se corrobora de la lectura de las correspondientes Actas de   sesión) y las mayorías exigidas (absoluta) teniendo en cuenta la conformación de   las comisiones y plenarias[58],   así:    

Tema                    

Órgano                    

Total de Congresistas                    

Total votos   

1er           Debate: Proposición del informe de ponencia (sesión conjunta)                    

Senado           – Comisión Primera                    

19                    

SI:           11    

NO:           0   

35                    

SI:           23    

NO:           0   

1er           Debate: Articulado del texto original (sesión conjunta)                    

Senado           – Comisión Primera                    

19                    

SI:           11    

NO:           0   

Cámara           – Comisión Primera                    

35                    

SI:           22    

NO:           0   

1er           Debate: Título y pregunta (sesión conjunta)                    

Senado           – Comisión Primera                    

19                    

SI:           11    

NO:           0   

Cámara           – Comisión Primera                    

35                    

SI:           23    

NO:           0   

2do Debate: Articulado                    

Plenaria del Senado                    

102                    

SI:           52    

NO:1   

Plenaria de la Cámara                    

166                    

SI:           85    

NO:           8   

2do Debate: Título y Pregunta                    

Plenaria del Senado                    

102                    

SI:           52    

NO:           1   

Plenaria de la Cámara                    

166                    

SI:           84    

NO:           11    

Anuncio previo de votaciones    

19. Según la Constitución Política[59]  todo proyecto de ley debe ser votado en una sesión distinta a aquella en la que   fue anunciado, es decir, no puede darse una votación intempestiva o sorpresiva,   dándole a los congresistas la oportunidad de informarse suficientemente sobre lo   pendiente por decidir en votación posterior[60].   Además, este aviso debe darlo la presidencia de cada Cámara o Comisión.    

Así mismo, la jurisprudencia Constitucional   ha conformado ciertas reglas necesarias respecto del anuncio previo[61],   las cuales serán enunciadas a continuación y verificado su cumplimiento en el   trámite de la presente ley:    

a)  No   atiende a una determinada fórmula sacramental. No es obligatorio el uso de   términos lingüísticos específicos al momento de realizar el aviso, lo importante   es transmitir de manera precisa e inequívoca la intención de someter a votación   un determinado proyecto. La Corte ha convalidado expresiones como: “anunciar”, “discutirán” y “aprobarán”.    

b) Determinación   de la sesión futura en que tendrá lugar la votación del proyecto, pues, de lo   contrario hace de aquel un anuncio no determinado ni determinable contrario a la   exigencia constitucional. Lo que se exige es que el anuncio se haga en una   sesión anterior y distinta a la de la votación, aunque no es necesario mencionar   la fecha exacta de ésta pero sí que sea determinable, por ejemplo, la Corte ha   aceptado expresiones como “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima   semana”, “siguiente sesión” y “día de mañana”.    

c) Continuación   de la cadena de anuncios por aplazamiento de la votación salvo que en sesión   anterior a la aprobación hubiere sido anunciado. Respecto de aplazar   indefinidamente la votación es necesario evitar romper la secuencia temporal del   aviso sin desconocer que, de presentarse una ruptura, dicha exigencia se cumple   anunciando el proyecto en la sesión inmediatamente anterior a la votación del   proyecto.    

d) Cumplimiento   de la exigencia constitucional cuando a pesar de no cumplirse la votación por su   no realización en la fecha prevista finalmente ocurre la misma en la primera   ocasión en que vuelve a sesionarse. Esto puede ser corroborado atendiendo el   orden sucesivo de las actas.    

Durante las etapas del proceso surtido por   la ley analizada, se corrobora el cumplimiento del requisito de anuncio como se   verá a continuación:    

15. En cuanto a las expresiones utilizadas   para manifestar la intención de revisar el proyecto de ley en una sesión   posterior (anuncio) y la determinación de la misma para el primer debate, se   tiene que:    

a) En la Comisión Primera del Senado se   indicó que: “se dará lectura al proyecto de procedimiento Legislativo   Especial para la Paz, que por su disposición se someterán a discusión y   votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras del   Honorable Senado de la República y la Honorable Cámara de Representantes”.   Además al finalizar la sesión se señaló: “la Presidencia levanta la sesión y   convoca para el día jueves 15 de junio de 2017, a partir de las 9:00 a.m. a   sesiones conjuntas en el recinto del honorable Senado con el fin de   debatir el proyecto anunciado del procedimiento legislativo para la paz   (…)”[62]  (Subrayas fuera de texto).    

Es clara la intención de anunciar el   proyecto de ley, lo cual se evidencia de la lectura de las expresiones “se   someterán a discusión” o “debatir el proyecto anunciado”. Dicho   anuncio se da en la sesión del 13 de junio de 2017 en la Comisión Primera del   Senado. Además de esto, es evidente también que la discusión y votación del   proyecto se llevaría a cabo en “la próxima sesión conjunta de las Comisiones   Primeras” que, más adelante como consta en el Acta, se indicó de manera   precisa que sería el “día jueves 15 de junio de 2017”, la cual es una   sesión posterior a aquella en la que fue anunciado.    

b) En la Comisión Primera de la Cámara   sucedió de manera similar. En sesión del 14 de junio de 2017, se señaló: “Presidente:   (…) sírvase, como siguiente punto, anunciar proyectos. Mañana ocho y   media de la mañana, Sesiones Conjuntas. Secretaría: Anuncio  por instrucciones suyas, el proyecto que se discutirá y votará en Sesiones   Conjuntas de las Comisiones Primeras de Cámara y Senado. Proyecto de ley   Orgánica número 07 de 2017 Senado, 014 de 2017, Cámara (…) Ha sido   anunciado, señor Presidente, por instrucción suya el proyecto de ley   Orgánica” [63].    

En esta oportunidad, también es diáfana la   intención de anunciar el proyecto que será debatido y votado, al utilizar las   expresiones como “anunciar”, “Anuncio”, “discutirá y votará”,   “anunciado”. Aunado a lo anterior, es específica la convocatoria para   “Mañana ocho y media de la mañana, Sesiones Conjuntas”. Siendo el día del   anuncio el 14 de junio de 2017, la sesión conjunta del día siguiente sería para   el 15 de junio del mismo año.    

En efecto, el 15 de junio se realizó la   deliberación y aprobación del proyecto de ley.    

20. En cuanto al anuncio del proyecto para   segundo debate ante las plenarias de Senado y Cámara se evidencia que:    

a) En sesión de   Plenaria del Senado de la República, llevada a cabo el 01 de agosto de 2017,   como consta en el Acta 04[64],   se cumplió con el anuncio al indicar: “II Anuncio de proyectos || Por instrucciones de la Presidencia y, de   conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se   anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.   // Anuncio de proyectos cuya información llegó después de agotado el punto en el   orden del día. // Con ponencia para segundo debate: 1.- Proyecto de ley   número 07 de 2017 Senado, 014 de 2017 Cámara, por medio de la cual se   exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo Dispuesto en el artículo 92   de la Ley 617 de 2000 (…)”.    

Se advierte de manera clara el cumplimiento   del requisito ya que se usan expresiones como “Anuncio, anuncian, Anuncios”,   además de la fecha determinable para la sesión en que se debatirá y votará el   proyecto de ley: “proyectos   que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión”, la cual fue realizada efectivamente el   día 02 de agosto siguiente[65].   Dado lo anterior se tiene que, el anuncio en esa oportunidad si se concretó   previamente lo que responde la inquietud planteada por el Ministerio Público en   el presente asunto.    

Del mismo modo, en la sesión llevada a cabo   el 8 de agosto de 2017, como consta en el Acta 06[66], se cumplió   con el anuncio al indicar: “II Anuncio de proyectos || Por   instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de   2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y   aprobarán la próxima sesión. || Anuncios de proyectos de ley y de   actos legislativos que serán discutidos y eventualmente votados en la Sesión   Plenaria del Honorable Senado de la República, siguiente a la del día martes 8   de agosto de 2017. (…) Proyecto de ley número 07 de 2017 Senado, 014 de   2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de   Protección de lo Dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. (…) Están   hechos los anuncios para la siguiente Sesión Plenaria señor   Presidente (…) La Presidencia manifiesta: (…) [A]nuncio que queda   citada la Plenaria para mañana a las 2 p.m. y se levanta la sesión”.    

Se verifica de manera clara el cumplimiento   del requisito ya que se usan expresiones como “Anuncio, anuncian, Anuncios”,   además de la fecha cierta para la sesión en que se debatirá y votará el proyecto   de ley: “sesión Plenaria (…) siguiente a la de día martes 8 de agosto de   2017 || mañana a las 2 pm”.    

b) En cuanto a la Cámara de Representantes,   según se extrae del Acta de Plenaria No. 233 de la sesión ordinaria del 2 de   agosto de 2017, se cumplió con la exigencia de anuncio al señalar: “Dirección   de la Presidencia (…): Sírvase anunciar proyectos para la   próxima semana día martes vamos a citar para las 2 de la tarde.   Subsecretaría General (…): Se anuncian los siguientes proyectos   para la sesión Plenaria del día martes 8 de agosto o para la siguiente   sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos para   las 2:00 de la tarde. (…) Proyectos para segundo debate. Procedimiento   Legislativo Especial para la Paz”. Al finalizar la sesión se indicó también:   “Listo, han sido  anunciados señor Presidente los proyectos de ley para la sesión   Plenaria del día martes 8 de agosto a las 2:00 de la tarde”[67].    

Es claro el cumplimiento del requisito   teniendo en cuenta que específicamente utiliza las expresiones “anunciar”,   “anuncian” y “anunciados”. Además, la fecha de la sesión en que se   debe llevar a cabo el debate y la votación es clara señalando que será “la   próxima semana día martes” y “sesión Plenaria del día martes 8 de agosto”,   dejando de lado la posible duda o indeterminación que pueda suscitarse. En dicha   fecha (8 de agosto de 2017) efectivamente se llevó a cabo la deliberación y   aprobación del Proyecto de Ley en Plenaria.    

Términos para los debates    

21. Continuando con lo preceptuado en el   Acto Legislativo 01 de 2016 que indica que “f)   Los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El   tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días”, se cumple en el presente caso teniendo en   cuenta que el debate y votación de proyecto en comisiones primeras conjuntas   tuvo lugar el 15 de junio de 2017 y la deliberación y votación en sesiones   plenarias se llevó a cabo, en el Senado el 9 de agosto del 2017 (55 días   después) y en Cámara el 8 de agosto del mismo año (54 días después).    

Principios de   consecutividad e identidad flexible    

22. El artículo 157[68] de la   Constitución Política señala que ningún proyecto podrá convertirse en ley de la   República, si no fue aprobado en primer debate en las correspondientes   comisiones permanentes de cada cámara, y posteriormente, en segundo debate en   las plenarias de cada corporación legislativa. De tal manera que cada proyecto   deberá surtir cuatro debates reglamentarios, o tres cuando, como en este caso,   se trate del procedimiento legislativo especial que dispone que el primer debate   se llevará a cabo en comisiones conjuntas.    

Este artículo debe ser entendido   paralelamente con el artículo 160[69]  Superior el cual consagra la posibilidad de que en cada cámara, en segundo   debate, se introduzcan a los proyectos de ley, adiciones, modificaciones o   supresiones que se juzguen necesarias, de lo cual se concluye que no   necesariamente el texto tendrá que ser exactamente el mismo durante los cuatro   debates.    

23. De otro lado, el artículo 158[70]  de la Constitución exige que todo el proyecto de ley debe tratar sobre una misma   materia y no serán admisibles las disposiciones o modificaciones que no se   relacionen con ella. La Corte Constitucional ha tratado el principio de la   unidad temática indicando que “sirve para establecer si durante el trámite   del proyecto se ha observado o no el principio de identidad”[71].  De tal manera que “[…] el principio de identidad flexible permite a las   comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o   supresiones a los proyectos en curso, […] en virtud del principio de   unidad temática, esos cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma   materia general del proyecto”[72].    

En ese sentido, el principio de   consecutividad exige que las iniciativas se tramiten en cuatro debates (o 3 en   el procedimiento legislativo especial) y el principio de identidad flexible   considera posible la introducción de modificaciones en el articulado, en segundo   debate, que deben referirse a la misma materia[73] discutida en   el primer debate.    

24. A continuación se verificará el   cumplimiento de los anteriores requisitos constitucionales en el trámite   legislativo de la Ley 1865 de 2017, comparando las ponencias y los textos   aprobados en cada debate.    

Texto aprobado en primer debate por comisiones conjuntas   

Por           medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Proyección de lo           dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.    

El           Congreso de Colombia    

En           virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,    

DECRETA:    

Artículo 1º. Exceptúese a la Unidad           Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal, de la aplicación           de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el           crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su           estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas           materiales de protección de que trata el Punto 3.4.7.4 del acuerdo Final           para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y           Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la           Política.    

Artículo 2º. Vigencia. La presente           ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le           sean contrarias.                    

Por           medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Proyección de lo           dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.    

El           Congreso de Colombia    

En           virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,    

DECRETA:    

Artículo 1º. Exceptúese a la Unidad           Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal, de la aplicación           de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el           crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su           estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas           materiales de protección de que trata el Punto 3.4.7.4 del acuerdo Final           para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y           Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la           Política.    

Artículo 2º. Vigencia. La presente           ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le           sean contrarias.    

De lo anterior se observa que el texto   aprobado en primer debate en comisiones conjuntas de Senado y Cámara, fue el   mismo presentado originalmente al Congreso por el Ministro del Interior[74].    

25. En cuanto al trámite de segundo debate,   llevado a cabo en las Plenarias de ambas cámaras se tiene:    

        

Texto del informe de ponencia para segundo debate                    

Texto aprobado por la Plenaria del Senado   

Por           medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Proyección de lo           dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.    

En           virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,    

DECRETA:    

Artículo 1º. Exceptúese a la Unidad           Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal, de la aplicación           de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el           crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su           estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas           materiales de protección de que trata el Punto 3.4.7.4 del acuerdo Final           para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y           Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la           Política.    

Artículo 2º. Vigencia. La presente           ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le           sean contrarias.                    

Por           medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Proyección de lo           dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.    

El           Congreso de Colombia    

En           virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,    

DECRETA:    

Artículo 1º. Exceptúese a la Unidad           Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal y la del           año 2018, de la aplicación de las restricciones previstas en el           artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los gastos de           personal relativos a la modificación de su estructura y planta de personal,           para la implementación inmediata de medidas materiales de protección de que           trata el Punto 3.4.7.4 del acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y           la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral           de Seguridad para el Ejercicio de la Política.    

Artículo 2º. Vigencia. La presente           ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le           sean contrarias.      

Teniendo en cuenta el cuadro anterior, se   constata que hubo una modificación del texto aprobado en primer debate y el   aprobado en plenaria, esto consecuencia de una proposición presentada por el   senador ponente Hernán Andrade[75]  consistente en ampliar la vigencia fiscal hasta 2018 (inicialmente solo era   2017). Dicha modificación fue leída y aprobada en bloque junto con el nuevo   articulado, el título y la pregunta de si se quiere que sea ley de la República.[76]    

        

Texto del informe de ponencia para segundo debate                    

Texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes   

Por           medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Proyección de lo           dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.    

El           Congreso de Colombia    

En           virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,    

DECRETA:    

Artículo 1º. Exceptúese a la Unidad           Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal, de la aplicación           de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el           crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su           estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas           materiales de protección de que trata el Punto 3.4.7.4 del acuerdo Final           para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y           Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la           Política.    

Por           medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Proyección de lo           dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.    

El           Congreso de Colombia    

En           virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,    

DECRETA:    

Artículo 1º. Exceptúese a la Unidad           Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal y la del año           2018, de la aplicación de las restricciones previstas en el artículo 92           de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los gastos de personal relativos           a la modificación de su estructura y planta de personal, para la           implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trata el           Punto 3.4.7.4 del acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la           Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de           Seguridad para el Ejercicio de la Política.    

Artículo 2º. Vigencia. La presente           ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le           sean contrarias.      

Teniendo en cuenta el cuadro anterior, se   constata que hubo una modificación del texto aprobado en primer debate y el   aprobado en plenaria, esto consecuencia de una proposición presentada por el   Representante ponente Oscar Fernando Bravo Realpe consistente en ampliar la   vigencia fiscal hasta 2018 (inicuamente solo era 2017). Dicha modificación fue   fundamentada en que “el Director de la Unidad Nacional de Protección nos ha   sustentado de manera fehaciente que aquí nos acompaña, que no alcanza esa   vinculación en lo que resta en estos 4 meses largos de este año y por eso hemos   variado con una proposición sustitutiva del artículo 1º que es único aparte de   la vigencia para que él pueda hacer uso de esos recursos, no solo en 2017 sino   también en el año 2018”.[77]    

26. La modificación que fue propuesta por   los ponentes del proyecto[78],   en el sentido de agregar la expresión “y la del año 2018”, es compatible   con los principios de consecutividad e identidad flexible, ya que fue de alguna   manera complementaria y necesaria en un punto (vigencia fiscal) que se planteó   desde el texto original que fue presentado y aprobado en primer debate por las   comisiones conjuntas. Así, como lo argumentó el ponente, se hizo con base en una   solicitud del Director de la Unidad Nacional de Protección ya que consideró que   era necesario ampliar la vigencia hasta el año 2018 pues en los meses que   restaban del año 2017 no alcanzaría a realizar las vinculaciones necesarias, por   tanto, necesitaría hacer uso de los recursos también el próximo año.    

De este modo, la modificación hecha en   segundo debate en sesiones plenarias de ambas cámaras tiene relación directa con   la materia de la iniciativa que se planteó originalmente, quedando acreditada la   constitucionalidad de la proposición, en tanto amplió un asunto discutido en   primer debate de sesiones conjuntas, se presentó como modificación para ser   debatida en segundo debate, y fue avalado por el Gobierno ante la Plenaria del   Senado y Cámara y aprobado con las mayorías exigidas para proyectos de ley   orgánica.    

Cumplimiento del artículo 7º de la Ley   819 de 2003    

27. El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 consagra la necesidad de   realizar un análisis del impacto fiscal en todo proyecto de ley que ordene   gasto, mediante el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el   cual deberá rendirse durante el trámite del proyecto en el Congreso de la   República. Asimismo, este concepto deberá presentarse cuando existan proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto   adicional o una reducción de ingresos.[79]    

De igual manera, la jurisprudencia   constitucional ha referido que “Las obligaciones   previstas en el artículo 7º de la Ley 819/03 constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que está   encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el   orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación   efectiva de las leyes.  Esto último en tanto un estudio previo de la   compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la   política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la   ejecución material de las previsiones legislativas[80].    

En el presente   caso, (i) el Proyecto de Ley orgánica contó con iniciativa gubernamental, (ii)   el Ministro no se opuso al trámite del proyecto, ni a las modificaciones   aprobadas por el Congreso lo que implica su aceptación a la implementación de la   medida y (iii) en la intervención allegada a esta Corporación el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público dijo expresamente que “Estas erogaciones   adicionales deberán ser consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el   Marco de Gasto de Mediano Plazo y deberán estar en concordancia con la Regla   Fiscal. En esas condiciones, es necesario manifestar que la Dirección General de   Presupuesto Público Nacional de este Ministerio emitió concepto favorable sobre   la Ley”.    

Luego de examinado   el trámite legislativo se pudo verificar que no existe registro de concepto   sobre los costos fiscales de la iniciativa emitido por el Ministerio de Hacienda   y Crédito Público ante el Congreso. Sin embargo, para la Sala esta exigencia no   era aplicable en el procedimiento de formación de la ley bajo examen, en la   medida que la excepción introducida por esta a la restricción contenida en el   artículo 92 de la Ley 617 de 2000, no constituye una orden de gasto sino una   autorización del mismo. En efecto, el artículo 1º de la   Ley 1865 de 2017 exceptúa a la Unidad Nacional de Protección durante la vigencia   fiscal de los años 2017 y 2018 de la aplicación de las restricciones previstas   en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Ello implica una permisión en el   crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su   estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas   materiales de protección de que trata el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final. La ley   bajo examen pretende establecer una hipótesis de inaplicación temporal del   artículo 92 de la Ley 617 de 2000, norma de disciplina fiscal que impone topes   al crecimiento anual de los gastos de personal de las entidades públicas   nacionales.    

Así entonces, de   manera alguna puede señalarse que la Ley 1865 de 2017 supone una orden de gasto,   pues lo que en realidad establece es una autorización para el aumento de los   gastos de personal al interior de la UNP, que el propio Ministerio de Hacienda   estima en $51.357 millones anuales, que deben ser consistentes con el marco   fiscal y de gasto de mediano plazo.    

Al respecto valga   recordar que esta Corporación ha estimado que “No puede existir entonces   reparo de inconstitucionalidad en contra de normas que se limiten a autorizar al   Gobierno Nacional para incluir un gasto, sin que le impongan hacerlo. En estos   eventos, no se desconoce la Ley Orgánica del Presupuesto, en tanto el Gobierno   conserva la potestad para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades y de   acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos incorporados y   autorizados en la ley”[81].    

Con todo, la Sala   no pierde de vista que el trámite de la ley se enmarca en el conjunto de   instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el   desarrollo normativo del Acuerdo Final, esto es, todos los artículos   transitorios incorporados a la Constitución por el Acto Legislativo 01 de 2016.   Entre estos artículos transitorios se encuentra el que refiere al Plan de   Inversiones para la Paz (art. 3º A.L 01/16), en el que se determina que “el   Gobierno nacional durante los próximos veinte años incluirá en el Plan   Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo, un componente   específico para la paz priorizando los ciudadanos y las entidades territoriales   más afectadas por la pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad   institucional y el conflicto armado. (…) El gobierno podrá efectuar los   ajustes institucionales y normativos necesarios para ejecutar el componente de   paz en el Plan Plurianual de Inversiones”.    

Consciente de la   debilidad institucional para dar respuesta a las exigencias del mantenimiento   estable y duradero de la paz alcanzada, el constituyente derivado dio viabilidad   a la priorización del gasto en estos aspectos al interior del Plan Plurianual de   Inversiones, lo cual de alguna manera enmarca los gastos que supone   la modificación de la estructura y planta de personal   de la UNP, ante la imposibilidad de responder a las nuevas condiciones producto   del Acuerdo de Paz.    

Por tanto, al no   contener la Ley 1865 de 2017 una orden de gasto y prever el Acto Legislativo 01   de 2016 una priorización del gasto en el Plan de Inversiones para la Paz por   diferentes factores, entre ellos, la debilidad institucional, para la Corte no   era aplicable el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 en el trámite legislativo que   surtió la normativa bajo examen,    

La consulta previa de los pueblos   étnicos    

El ordenamiento constitucional y los   instrumentos internacionales[82]  que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto[83],  reconocen el principio de diversidad étnica y cultural de la Nación y, por   ello, es deber de las autoridades protegerlas y garantizarlas. Dicha   prerrogativa se materializa al otorgarles a las comunidades étnicas espacios   particulares de participación según ha sido la línea   jurisprudencial de esta Corporación.    

El citado procedimiento debe agotarse previo a la presentación del   proyecto de ley, ya que omitirlo generaría un vicio de   procedimiento en la formación de la ley, el cual termina proyectándose sobre la   materialidad de la norma dando lugar a la declaratoria de inexequibilidad[84].    

En esta oportunidad dicho presupuesto habrá de examinarse bajo la   óptica del procedimiento legislativo especial para la paz (AL 01/16), que tiene   como propósito agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para la   terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera,   siendo medidas de orden excepcional y transitorio.    

La Ley 1865 de 2017 no contiene regulación   alguna que implique una afectación directa a las comunidades indígenas, negras,   afrocolombianas, raizales, palenqueras y rom, porque no despliega un efecto   específico y diferenciable para estos grupos, sino que se trata de una medida   extraordinaria y temporal propia de un proceso de paz. Dicha medida se   circunscribe solamente a exceptuar a la Unidad Nacional de Protección de lo   dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, es decir, permite un   crecimiento a tal entidad durante las vigencias fiscales 2017 y 2018, para poder   adecuar el programa de protección integral dirigido a los integrantes,   actividades y sedes del partido o movimiento político que surja de las FARC-EP,   acorde con su nivel de riesgo.    

Así entonces, el contenido de la ley   examinada no incide directamente en estos pueblos, ni interviene ni afecta su   proyecto de vida o tradiciones o incide en aspectos vinculados a la   diversidad étnica y cultural de las comunidades diferenciadas.  El objetivo de la ley es simplemente hacer viable la adecuación de una entidad   gubernamental que garantizará la protección de los exguerrilleros de la extinta   FARC-EP que hicieron tránsito a la vida civil[85].    

En consecuencia, la Corte no encuentra que   fuera necesario el agotamiento de la consulta a las comunidades étnicas previo a   la expedición de la Ley 1865 de 2017.    

Control material    

29. Preliminarmente y de cara a la intervención que presentó la   Presidencia de la República es importante aclarar que, en la Sentencia C-331 de   2017 esta Corporación analizó el mismo contenido normativo que hoy   corresponde estudiar. En efecto, en dicha ocasión, el Decreto Ley 298 de 2017 presentaba el mismo articulado, salvo que Ley 1865 de 2017 consagra que la Unidad Nacional de Protección está exenta de la aplicación de los   límites de crecimiento de gastos de personal previstos en el artículo 92 de la   Ley 617 de 2002 no sólo para la vigencia 2017, sino también para 2018.    

Ahora bien, en esa oportunidad esta Corporación encontró vicios en la formación   del Decreto Ley 298 de 2017 –reserva orgánica-, sin que en momento alguno se   hubiera adentrado en el estudio de fondo de los contenidos de la norma. Al   respecto, en la mencionada sentencia solo se cuenta con un acápite sobre “[e]l derecho a la integridad personal y la protección especial de los   reinsertados o desmovilizados”, desarrollo que finalmente permite concluir que:    

“(…)la jurisprudencia constitucional ha   reconocido el carácter fundamental de los derechos a la vida y a la seguridad   personal, y las obligaciones que dichas garantías generan para el Estado desde   dos perspectivas: la faceta de abstención, que impide que las autoridades   públicas adelanten actuaciones injustificadas que afecten los bienes en mención   y, la faceta positiva, que demanda actuaciones concretas dirigidas a garantizar   la preservación de los derechos, las cuales se intensifican frente a sujetos que   están expuestos a mayores amenazas, entre los que se encuentran las personas que   abandonan las armas y se reincorporan a la vida civil”.    

No es posible entonces afirmar, como lo hace la Presidencia de la   República que esta Corte ya hubiera controlado materialmente la norma que ahora   se revisa, en tanto que, reitérese, en esa oportunidad no se analizó el   contenido de la misma, ni se concluyó que la excepción contenida en ella   respecto de los gastos de personal para la Unidad Nacional de protección   vulnerara o no la Carta política, pues el asunto se resolvió al considerar que   “[e]l Decreto Ley 298 de 2017 es inconstitucional por regular un asunto   expresamente excluido por el Acto Legislativo 1 de 2016 y reformar una norma   orgánica”, sin que hubiera sido necesario un pronunciamiento   adicional respecto del fondo del contenido normativo, pese a los planteamientos   dogmáticos.     

30. Ahora bien,   pese a lo manifestado antes, lo que sí se advierte es que la mencionada decisión   C-331 de 2017, en su parte dogmática reiteró la jurisprudencia sobre la   necesidad de protección de personas reinsertadas o desmovilizadas, o como en   este caso, la protección de los ciudadanos que decidiendo reconocer nuevamente   el ordenamiento jurídico aceptaron ser parte de diálogos activos en favor de la   finalización del conflicto armado.    

Así, no puede   escapar el Estado a la necesidad amplia de protección general que le compete de   derechos tales como la vida y la integridad personal. En efecto, como se dijera   en dicha oportunidad:    

“El deber de protección de la vida y la integridad personal, se   encuentra previsto en la Constitución Política y en diferentes tratados   internacionales de derechos humanos, ratificados por Colombia[86]. En ellos   se instituyó, como mandato superior, de obligatorio cumplimiento para todas las   autoridades del Estado, sin excepción -en la medida de sus posibilidades   jurídicas y materiales- la realización de actividades, en el ámbito de sus   funciones, tendientes a lograr las condiciones para la pervivencia y el   desarrollo efectivo de la vida e integridad  de los ciudadanos. Es decir,   el compromiso de defensa de la vida, como bien constitucionalmente protegido, se   instituye prioritariamente en un deber ineludible para las autoridades públicas.    

En cuanto al alcance del derecho a la integridad personal se ha considerado que:    

“(…) faculta a   las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades,   cuandoquiera que estén expuestas a [amenazas] que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos (sic)   los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa   medida el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de   igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas   asignadas a las autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los   derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y   manifiesta la primacía del principio de equidad.”[87]    

Frente a la dimensión subjetiva del derecho en mención se han advertido dos   ámbitos vinculantes para el Estado, los deberes de respeto y los de protección.   Las autoridades públicas están doblemente obligadas, tanto a abstenerse de   vulnerar la vida e integridad personal de los asociados, como a evitar que   terceras personas los afecten.    

         

23. En cuanto   al segundo deber, que corresponde a una obligación positiva o, de acción, una   vez determinado el riesgo al que está sometida una persona como consecuencia de   amenazas concretas sobre su vida e integridad personal, el Estado tiene la   obligación de definir, de manera oportuna, las medidas y medios de protección   específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño.    

Para establecer la necesidad de adopción de medidas que aseguren la protección   del derecho a la integridad personal, la jurisprudencia se valió, en primer   lugar, de una categorización que distingue el riesgo de la amenaza. La   distinción referida se planteó en los siguientes términos “el riesgo es siempre   abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone   la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a   suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de ‘signos objetivos   que muestran la inminencia de la agravación del daño”[88]    

En la medida en que el riesgo obedece a la probabilidad abstracta y   aleatoria de afectación de la vida e integridad personal, este concepto se   clasificó como mínimo, que corresponde a la contingencia de daños derivada de la   muerte y enfermedades naturales y ordinario, el cual atiende a la posibilidad de   que el daño se derive de los factores internos y externos de la persona y de la   vida en sociedad. Cuando las personas están sometidas a riesgos, bajo las   acepciones descritas, no pueden exigir del Estado medidas de protección   especial.    

De otra parte, la amenaza, está relacionada con los hechos concretos   indicativos de una posible afectación de la vida e integridad personal y se   clasificó en, ordinaria, que representa un peligro específico, cierto,   importante, excepcional y desproporcionado, y extrema, cuando la amenaza tiene   las características referidas previamente y, además, se cierne directamente   sobre la vida e integridad personal.    

Posteriormente, la Corte efectuó categorizaciones sobre la probabilidad de   afectación de los derechos a la vida e integridad personal, en las que no hizo   la distinción entre riesgos y amenazas, y únicamente clasificó el riesgo en   diferentes niveles, a saber: (i)   riesgo mínimo; (ii) riesgo ordinario, soportado por igual por quienes viven en   sociedad; (iii) riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas a   soportar; (iv) riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal y (v)   riesgo consumado.[89]    

Con   independencia de la clasificación que se adopte, lo cierto es que la   categorización y evaluación de las probabilidades de afectación de los derechos   a la vida e integridad personal es importante para establecer los eventos en los   que se activa la obligación de adopción de medidas concretas de protección por   parte del Estado.    

En atención a la relevancia de determinar de forma   adecuada los riesgos, la jurisprudencia también ha considerado que la Unidad   Nacional de Protección vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y a   la seguridad personal, cuando valora el nivel de riesgo de los solicitantes o   define las medidas de protección sin alguna motivación que esté fundada en un   estudio previo e individualizado de la situación de la persona interesada[90]”.    

En este caso, el   tránsito del uso de las armas a la democracia y el reconocimiento de la   institucionalidad por parte de quienes conformaban grupos al margen de la ley,   implica la adopción de medidas por parte del Estado, en protección de la vida e   integridad personal que habilite una reincorporación social segura y pacífica.   Así se reconoció por esta corporación:    

24. Ahora bien,   establecida la obligación general de protección de la vida e integridad personal   de los asociados y el deber de adopción de medidas concretas frente a riesgos   específicos, esta Corporación ha indicado que ese mandato se intensifica cuando   se trata de personas que, por su actividad, están expuestas a un nivel de   amenaza mayor. Tal y como sucede con “(…) los defensores de derechos humanos,   altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zona de   conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en   condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas   privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio,   niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria   situación de indefensión”[91]  (negrilla fuera del texto).    

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen sujetos   que por su pertenencia a ciertos grupos están expuestos a mayores riesgos de   afectación de su vida e integridad personal. Así lo destacó la sentencia   T-707 de 2015[92]  que indicó lo siguiente:    

“(…) el derecho fundamental a la seguridad personal adquiere especial relevancia   cuando es invocado por sujetos que con ocasión de su pertenencia a ciertos   grupos minoritarios están sometidos a riesgos desproporcionados, como es el caso   de defensores de derechos humanos, minorías étnicas, líderes de oposición y/o   minorías políticas. En estos eventos se amplía considerablemente el espectro de   derechos fundamentales involucrados, a tal punto que su amenaza compromete   seriamente la vigencia del sistema democrático.”     

En relación con los reinsertados o desmovilizados, la jurisprudencia   constitucional, desde sus primeros pronunciamientos, reconoció que se trata de   sujetos expuestos a riesgos superiores y, por ende, hizo énfasis en los deberes   que se generan para el Estado en relación con la protección de sus derechos a la   vida e integridad personal. En efecto, destacó tanto las obligaciones de   abstención, las cuales deben ser observadas por las autoridades públicas en sus   actuaciones y las medidas de protección específica para los sujetos en mención.    

La  sentencia T-439 de 1992[93]  estudió la acción de tutela formulada por Luis Humberto Rolon Maldonado, militante del Partido Comunista y miembro del   movimiento político Unión Patriótica, en contra de diversos organismos del   Estado en procura de obtener la protección del derecho a la vida e integridad   personal, amenazados por actuaciones de autoridades públicas. La Corte indicó   que:    

“(…) cuando se   presentan situaciones de conflicto armado entre la fuerza pública y los grupos   armados que están fuera de la legalidad, el Estado tiene la obligación de ser   extremadamente sensible en sus intervenciones, con miras a preservar el   equilibrio político y social, mediante la protección eficaz a los grupos,   partidos o movimientos minoritarios, en especial a aquellos que por su carácter   contestatario pueden ‘estar en la mira’ de otros grupos que, gozando de los   beneficios institucionales y patrimoniales, pueden ver amenazadas sus   prerrogativas”    

Asimismo, en   esa oportunidad enfatizó en la necesidad de proteger la vida e integridad   personal de ciertos sujetos, especialmente vulnerables por su situación en el   contexto político y el conflicto interno, entre los que destacó a los   reinsertados. En particular, indicó que:    

“El   surgimiento de grupos, movimientos y partidos políticos minoritarios a raíz de   la desmovilización de antiguos integrantes de la guerrilla requiere de especial   protección y apoyo por parte del Estado. La institucionalización del   conflicto, la dejación de las armas y su sustitución por el ejercicio activo de   la participación político-democrática y la renuncia de la violencia como método   para alcanzar el cambio social, son alternativas que deben ser garantizadas por   todas las autoridades para evitar que la llamada ‘guerra sucia’ acabe cerrando   la posibilidad de llegar a un consenso que reúna a todos los sectores de la   población y permita la convivencia pacífica (…)” (negrilla fuera del texto)    

En el mismo   sentido, recalcó que los individuos desmovilizados de grupos guerrilleros forman   parte de la población civil, y deben recibir la protección adecuada por parte   del Estado que les permita preservar no sólo su vida e integridad personal sino   también el ejercicio de sus derechos políticos. Específicamente, la Sala Segunda   de Revisión señaló:    

“(…) las   agrupaciones políticas que finalmente han optado por la vía democrática,   abandonando los medios violentos de lucha, tienen un derecho al apoyo   institucional necesario para el ejercicio pleno de sus derechos de participación   política, así como, para garantizar la seguridad y la de sus miembros, el acceso   a los medios y mecanismos estatales indispensables para desarrollar su acción   política y poder crecer como alternativa de poder”.   (Negrilla fuera del texto)    

En la sentencia T-719 de 2003[94]  que estudió la acción de tutela formulada por la compañera permanente y el hijo,   menor de edad, de un ex miembro de las FARC que abandonó las filas de dicha   organización y fue asesinado, a pesar de que elevó múltiples solicitudes a las   autoridades públicas para obtener la protección de su vida e integridad   personal, la Corte se refirió, en primer lugar, a las características del   derecho a la integridad personal, entre las que se destacan en esta oportunidad:    

Asimismo, la Sala Tercera de Revisión indicó que uno de los factores relevantes   para evaluar la necesidad de prestaciones particulares por parte del Estado,   dirigidas a garantizar la seguridad personal, es la situación de vulnerabilidad   de los sujetos, la cual se puede derivar de diversas circunstancias, tales como   el distanciamiento o separación de los grupos   armados al margen de la ley, que corresponden a la circunstancias ordinarias de   los reinsertados o desmovilizados.    

Establecido ese factor de vulnerabilidad, la Sala consideró que:    

“(…) quien decide dejar las armas que había empuñado   contra el Estado y el orden constitucional, para reasumir voluntariamente su   condición plena de civil, manifiesta con su actuar –si es de buena fe- un   compromiso claro y personal con la resolución pacífica del conflicto armado, que   pretende materializar en su propia situación particular. Por ello, al entregarse   a las autoridades y manifestar su voluntad de abandonar la violencia,   contribuyendo así a la construcción de la paz, el individuo “desmovilizado” o   “reinsertado” está haciendo explícito su deseo de volver a vivir en paz – esto   es, de ejercer el derecho constitucional que consagra el artículo 22 de la   Carta, que dispone: “La paz es un derecho y un   deber de obligatorio cumplimiento”. Por lo mismo, su condición debe ser   objeto de especial atención por parte de todas las autoridades estatales.”    

En síntesis, la jurisprudencia constitucional ha   reconocido el carácter fundamental de los derechos a la vida y a la seguridad   personal, y las obligaciones que dichas garantías generan para el Estado desde   dos perspectivas: la faceta de abstención, que impide que las autoridades   públicas adelanten actuaciones injustificadas que afecten los bienes en mención   y, la faceta positiva, que demanda actuaciones concretas dirigidas a garantizar   la preservación de los derechos, las cuales se intensifican frente a sujetos que   están expuestos a mayores amenazas, entre los que se encuentran las personas que   abandonan las armas y se reincorporan a la vida civil.”    

31. Pues bien, la Ley 1865 de 2017 consta de dos artículos.   El primero de ellos exceptúa a la Unidad Nacional de   Protección durante la presente vigencia fiscal y la del año 2018, de la   aplicación de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de   2000 en el crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de   su estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas   materiales de protección de que trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final. El   segundo consagra su vigencia.    

Sobre el particular debe destacarse que, tal y como se indicó en   apartados precedentes, el legislador orgánico cuenta con un amplio margen de   competencia para establecer límites en el crecimiento de gastos, así como para   excepcionar de dichos límites a ciertas entidades con el objeto de garantizar   los derechos fundamentales, que para el caso concreto, tal excepción de límites   de crecimiento se relaciona con derechos de cara valía como son la vida y la   integridad personal, cuya protección se instituye en fundamento del Estado   Colombiano, atendiendo el contenido del preámbulo de la Constitución, y de su   artículo 2, que dispone que “[l]as autoridades de la República están   instituidas para proteger”, entre otras cosas, la vida de todas las personas   residentes en Colombia. En igual sentido se consagra la naturaleza fundamental y   la inviolabilidad del derecho (art. 11 Constitución Política) y que su primacía   está dada por su carácter inalienable (art. 5 Constitución Política).   Finalmente, el artículo 95 Superior establece que es deber de la persona y del   ciudadano “[o]brar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo   con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la   salud de las personas”. [95]    

Así, la jurisprudencia constitucional reconoció desde sus inicios que el   derecho a la vida es un presupuesto ontológico para el goce y ejecución de los   demás derechos constitucionales[96] y resaltó que el carácter   fundamental de esta garantía no es una mera formula integrada al texto   constitucional pues, por el contrario, “tiene sentido y alcance en cuanto   manifiesta una voluntad nacional de crear las condiciones necesarias para que la   violencia deje de ser empleada como medio de solución de conflictos”.[97]    

32.  Con el propósito de lograr los   cometidos antes referidos, la ley que hoy se estudia dispuso:    

Artículo 1°. Exceptúese a la Unidad Nacional de Protección durante la presente   vigencia fiscal y la del año 2018, de la aplicación de las restricciones   previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los   gastos de personal relativos a la modificación de su estructura y planta de   personal, para la implementación inmediata de medidas materiales de protección   de que trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del   Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema   Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.    

Al estudiar la exposición de motivos[98] resulta evidente que el origen de   la norma no es otro que garantizar las medidas de protección en favor de las   personas que suscribieron el acuerdo de paz, quienes a más de la reincorporación   propia a la sociedad, podrán participar en política de cara al reconocimiento   del dialogo democrático, lo que genera una mayor necesidad de que el Estado   active todas las herramientas a su alcance no solo para procurar su seguridad,   sino para la creación de programas de protección integral para las y los   integrantes del nuevo movimiento que surja de las FARC-EP, lo que permite   cumplir con el objetivo contenido en el punto 3.4.7.4 del acuerdo final para la   terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.    

En efecto, la posibilidad de participación en política se constituye en   uno de los más importantes avances en favor de la búsqueda de la paz, pues   representa que quienes antes se alzaron en armas, ahora reconociendo el orden   Constitucional y Legal cuenten con un escenario democrático en donde sus ideas   puedan ser expresadas, sin que el uso de la violencia sea su método; lo que   implica que el Estado, como garante de protección de los derechos de la   totalidad de los asociados, deba activar todos sus esfuerzos para lograr que ese   tránsito de la violencia al diálogo democrático, se ejecute con medidas de   seguridad, pero a más de ello en un contexto apto de protección, prevención y   reconciliación tal y como se dispone en el punto 3.4.7.4, obligación que en todo   caso no se enmarca de manera exclusiva en desarrollo de la actividad política,   sino que está ligada a la interacción social propia del posconflicto.    

Debe entenderse   entonces que, según el contenido de la ley analizada, la Unidad Nacional de   Protección estará exenta de la aplicación de las   restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Última   norma esta que dispone que “[d]urante los próximos cinco (5)   años, contados a partir de la vigencia de la presente ley, el crecimiento anual   de los gastos de personal de las Entidades Públicas Nacionales no podrá superar   en promedio el noventa por ciento (90%) de la meta de inflación esperada para   cada año, según las proyecciones del Banco de la República. A partir del sexto   año, estos gastos no podrán crecer en términos reales”.    

Como puede verse, la primera parte de la   norma a la fecha no podría aplicarse o incluirse en la excepción general   contenida en el artículo 1 de la Ley 1865 de 2017, si se tiene que la Ley 617 de   2000 empezó a regir a partir del 6 de octubre del año 2000, por lo que el límite   de crecimiento del 90% proyectado a partir de la meta de inflación esperada para   cada año, solo rigió para los primeros cinco años posteriores a la entrada en   vigencia de dicha norma. Así las cosas, es la segunda parte de la norma la que   constituye la excepción que ahora se estudia, es decir “A partir del sexto   año, estos gastos no podrán crecer en términos reales”.    

El contenido   entonces de la excepción que en esta oportunidad se analiza tiene que ver de   manera precisa con la prohibición de crecimiento en términos reales. Al   respecto, debe entenderse que dicho crecimiento se relaciona directamente con el   promedio de la inflación causada de un año a otro, es decir, tal y como se   explicó por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, los   gastos de personal de las Entidades Públicas Nacionales no podrán crecer, “en   promedio”, de un año a otro, en un porcentaje superior al de la inflación   causada en el primer año. Al respecto se dijo:    

“La expresión “en términos reales”. El porcentaje de   inflación    

El artículo 92 de la Ley 617 de 2000 dispone, como se   ha reiterado, que los gastos de las entidades mencionadas no pueden crecer “en   términos reales”, lo cual significa, “contrario sensu”, que sí pueden aumentar   en términos nominales, es decir, que las apropiaciones destinadas a   cubrir tales gastos pueden mantener, apenas, su valor real o poder adquisitivo   constante.    

El concepto de valor real o poder adquisitivo constante   significa que una suma de dinero sirva, durante cierto período de tiempo, para   adquirir los mismos bienes o servicios, a pesar de la depreciación o   envilecimiento de la moneda, como resultado del fenómeno económico de la   inflación[99],   que, en nuestro medio, calcula y certifica el Departamento Administrativo   Nacional de Estadística, DANE.    

Lo anterior significa que, según el artículo 92 de la   Ley 617 de 2000, los gastos de personal de las “Entidades Públicas Nacionales”   no pueden crecer, “en promedio”, de un año a otro, en un porcentaje superior al   de la inflación causada en el primer año. Es decir, que si la tasa de inflación   para 2017 fuera del 5%, para citar un ejemplo hipotético, los gastos de personal   de las citadas entidades no podrían crecer, durante el año 2018, en un   porcentaje superior al 5%.”[100]    

Claro el contenido de la excepción, ha de   entenderse que la Unidad de protección no tendrá entonces ese límite de   crecimiento respecto de gastos de personal para las vigencias fiscales de los   años 2017 y 2018, y ello en criterio de esta corporación no contraría parámetros   Constitucionales, constituyendo por el contrario una medida necesaria de cara a   la implementación del Acuerdo Final, en tanto que la seguridad se concretó como un tema prioritario en el escenario del   tránsito hacia la paz del grupo desmovilizado, siendo este un tema prioritario   del acuerdo.    

En efecto, como se planteó previamente, la   vida, la integridad personal y la seguridad de las personas que ahora son parte   de la vida civil y no armada, se constituye en uno de los ejes que enmarcan la   estabilidad de la paz pretendida con la firma del acuerdo,  que invita a la   interacción pacifica, misma en la que debe intervenir el Estado no solo a partir   de medias de seguridad, sino de programas de reconciliación –punto 3.4.7.4 del   acuerdo- que propendan por construir un contexto social apto para el ejercicio   de la actividad política.    

V.   SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

33. Correspondió a la Sala adelantar el   control automático y posterior de la Ley 1865 de 2017 “por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección   de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 20002”. El objeto de la normativa es exceptuar a la   Unidad Nacional de Protección, durante la vigencia fiscal del año 2017 y 2018,   de la aplicación de las restricciones de crecimiento de planta de personal   previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Lo anterior con el objeto de   hacer frente a las obligaciones materiales de protección de que trate el punto   3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de   una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el   Ejercicio de la Política.    

En relación con el procedimiento en la formación, la Corte constató   que la Ley 1865 de 2017 (i) fue expedida a través del procedimiento legislativo   para la paz, dispuesto en el Acto Legislativo 1 de 2016 en razón a que la   norma objeto de examen es desarrollo específico de un aspecto particular   contenido en el Acuerdo Final, de modo que el requisito de conexidad está   debidamente acreditado. En efecto, el numeral 3.4.7.4 del   Acuerdo Final comprende un programa de protección integral para los integrantes   del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a   la actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos   integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias   de todos los anteriores, de acuerdo con el nivel de riesgo, (ii) se   comprobó la urgencia en la implementación de la medida, lo que   justificó su aprobación vía procedimiento especial para la paz y no a través del   procedimiento ordinario. En este orden, la norma estaba comprendida dentro de   las medidas de aplicación prioritaria, (iii) fue expedida dentro del término de   vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, (iv) se cumplió con todos los   requisitos constitucionales propios de una ley orgánica y (ii) se verificaron   las condiciones especiales de trámite consagradas en el Acto Legislativo 1 de   2016.    

En cuanto a la constitucionalidad material de las disposiciones la   Corte encontró que los artículos se ajustan a las normas constitucionales. Así,   el legislador, en este caso   orgánico, cuenta con un amplio margen de competencia para establecer límites en   el crecimiento de gastos, así como para excepcionar de dichos límites a ciertas   entidades con el objeto de garantizar los derechos fundamentales, en especial   para garantizar el derecho a la vida e integridad personal de los ex   combatientes de las FARC. En el presente asunto, es claro que lo que se busca es   remover los obstáculos para dar cumplimiento a las medidas materiales de   protección de los integrantes   del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a   la actividad legal, así como a las y los antiguos miembros de las FARC-EP que se   reincorporen a la vida civil y a las familias, de acuerdo con el nivel de   riesgo.    

VI.   DECISIÓN    

Para   la Sala Plena de la Corte Constitucional la Ley 1865 de 2017   “por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo   dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 20002”, se ajusta a los requisitos constitucionales   del procedimiento en su formación, tanto de forma como de competencia y sus   disposiciones resultan acordes con el ordenamiento constitucional vigente y   guardan coherencia e integralidad con lo acordado.    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE la Ley 1865 de 2017 “por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional   de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2002.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese y   archívese el expediente.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

Con aclaración de voto    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

En comisión    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

Ausente en comisión    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con impedimento aceptado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SHLESINGER    

Magistrada    

Con impedimento aceptado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1] El ciudadano Pablo Catatumbo Torres Victoria señaló que el Acuerdo Final para la   Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, “de   acuerdo con el artículo 3 común a los convenios de Ginebra, se constituye como   un Acuerdo Especial de Derecho Internacional, refrendado por el Congreso de la   República el 30 de noviembre de 2016, e incorporado al ordenamiento jurídico   mediante los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017”. Folio 209 del expediente.    

[2] El interviniente expone que la Subdirección Especializada de   Seguridad y Protección de la Unidad Nacional de Protección fue creada por el   Decreto 300 de 2017, que prevé la creación de un cuerpo de seguridad y   protección compuesto por 1200 hombres.    

[3] Folio 217 del   expediente.    

[4] El interviniente se refirió al comunicado de 17 de enero de 2018, en   el que la Misión de Verificación de la ONU en Colombia condenó el asesinato de   dos integrantes del partido político FARC en la campaña electoral en Antioquia.    

[5] Sentencia C-421 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[6] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[7] Ibíd.    

[8] En concordancia con el artículo 151 de la Constitución Política “las   leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos   de los miembros de una y otra Cámara.”    

[9] Sentencia C-1042 de 2007    

[10] Sentencia C.072 de 2006    

[11] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[12] Sentencia C-1042 de 2007    

[13] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia   C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime   Córdoba Triviño.    

[14] Artículo 151 de la Constitución Política de Colombia.    

[15] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[16] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[17] Ibíd.    

[18] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[19] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia   C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[20] Sentencia C-289   de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo   Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia   C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[22] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[23] Sentencia C-1175 de 2001    

[24] Sentencia C-1645/00 M.P. Carlos   Gaviria Díaz. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-442/01 y   C-177/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1064/01 M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa y Jaime Córdoba Triviño C-1065/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[25] M.P. Carlos Gaviria Díaz    

[26] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa    

[27] “Artículo 352. Además de   lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo   correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los   presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes   descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el   Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y   entidades estatales para contratar.”    

[28] “Artículo 346. El   gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones   que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentará al   Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.    

“En la   ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un   crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley   anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el   funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o   destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.    

“Las   comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma   conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de   apropiaciones.”    

[29] Sentencia C-1379-00    

[30]Sentencia C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes   Muñoz. En el mismo sentido ver las sentencias C-1379/00 M.P. José Gregorio   Hernández Galindo, C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet., C-1665/01 y   C-892/02 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[31]Ídem.    

[32] Sentencia C-562 de 1998    

[33] C-644 de 2002 M.P. Jaime Córdoba    

[34] Sentencia C-809 de 2002    

[35] “Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo   momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo,   que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito   y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.// Para estos   propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las   ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la   fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.// El   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el   respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto   frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso   este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este   informe será publicado en la Gaceta del Congreso. // Los proyectos de ley de   iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de   ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución   de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público. // En las entidades territoriales, el   trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva   Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces. // Al respecto cabe señalar, en   primer lugar, que la Corte no ha estudiado ninguna demanda de constitucionalidad   contra el mencionado artículo. Sin embargo, en distintas sentencias se ha tenido   que referir a él, en casi todos los casos con motivo de objeciones   presidenciales elevadas contra proyectos aprobados en el Congreso de la   República.”    

[36] Revisó la constitucionalidad del Acto   Legislativo 02 de 2017, por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a   la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al   Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz   estable y duradera.    

[37] Revisó la constitucionalidad del Acto   Legislativo 01 de 2017, por medio del cual se crea un título de disposiciones   transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la   construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones.    

[38] Sentencias C-332 de 2017 y C-674 de 2017.    

[39] En la Gaceta 425 de 2 de junio de 2017 se indicó: “Proyecto de Ley   Orgánica Número 07 de 2017 Senado. Clase de proyecto: Ley Orgánica.   Iniciativa: Gubernamental – Acto Legislativo 01 de 2016. Tipo de Trámite:   Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.” Páginas 1 y 2.    

[40] Cfr. sentencias C-699 de 2016 y C-332 de 2017 que examinaron el Acto   Legislativo 01 de 2016.    

[41] Esta exigencia fue declarada inexequible en   sentencia C-332 de 17 de mayo de 2017 al concluirse que el literal h) así como   el literal j) sustituían los ejes fundacionales de la democracia y la separación   de poderes al limitar de manera desproporcionada la capacidad deliberativa y   decisoria del Congreso, conllevar un desbalance del equilibrio entre las ramas   del poder público e impedir decidir si somete a discusión el articulado u opta   por la votación en bloque. Por razón de los efectos ex nunc (hacia el futuro)   aquellos proyectos de acto legislativo que fueron aprobados con antelación al   pronunciamiento de la Corte no quedaron afectados con la inexequibilidad, lo   cual implica que la sub-regla derivada resulta aplicable solo a partir de la   decisión adoptada por la Corte.    

[42] Idem.    

[43] Certificación suscrita por el Secretario General del Senado de la   República, expedida el 14 de septiembre de 2017.    

[44] Oficio de fecha 14 de septiembre de 2017, suscrito por el Secretario   de la Comisión Primera del Senado de la República, en donde certifica que en la   Gaceta del Congreso 568 de 2017 publicada el 17 de julio del mismo año, se   publicó el Acta 46 correspondiente a la Sesión de la Comisión Primera de la   Cámara en donde se presentó el Anuncio de discusión y Votación del Proyecto de   Ley Orgánica.    

[45] Oficio de fecha 14 de septiembre de 2017, suscrito por el Secretario   de la Comisión Primera del Senado de la República, en donde certifica que en la   Gaceta del Congreso 570 de 2017 publicada el 17 de julio del mismo año, se   publicó el Acta 44 correspondiente a la Sesión de la Comisión Primera del Senado   en donde se presentó el Anuncio de discusión y Votación del Proyecto de Ley   Orgánica.    

[46] Certificación suscrita por el Secretario de la Comisión Primera del   Honorable Senado de la República, con fecha de expedición 14 de septiembre de   2017.    

[47] Acta No. 233 del 2 de agosto de 2017, publicada en la Gaceta del   Congreso No. 844 del mismo año.    

[48] Oficio S.G.2-1866/2017 de fecha 13 de octubre de 2017, suscrito por   el Secretario General de la Cámara de Representantes, en el que se informa que   en la Gaceta del Congreso No. 845 de 2017 se encuentra publicada el Acta de   Plenaria no. 234 del 8 de agosto de 2017.    

[49] Corte Constitucional, sentencia C-168 de   2012. Sobre el principio de publicidad en el trámite legislativo indicó: “6.2.1. En   relación con el principio de publicidad la jurisprudencia constitucional ha   expresado que “(…) el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de   enmienda es el presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la discusión   del mismo”[Sentencia C-760 de 2001] y que “(…) el   supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de   los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los   mismos.”  Ha dicho la   Corte que el requisito de publicidad de los proyectos de ley, se cumple respecto   del texto del proyecto sometido a aprobación de cada cámara, con su publicación   en el órgano oficial de comunicación del legislativo, que es la Gaceta del   Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P. artículo 157) y   que, así mismo deben publicarse las ponencias, con las modificaciones al texto   que ellas propongan, como lo indica el artículo 156 del Reglamento del Congreso.   En este último caso, para agilizar el trámite del proyecto, la ley permite que   este requisito de publicidad sea suplido por la reproducción del documento por   cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la célula   legislativa que los va a discutir. || Armonizando las anteriores exigencias del   procedimiento legislativo con el principio de instrumentalidad de las formas, la   Corte ha dicho que “(…) la garantía que le compete preservar a esta Corporación   es la publicidad del proyecto o de las proposiciones sometidas a su aprobación,   como condición necesaria para que los congresistas tengan oportunidad de   intervenir en su discusión y por lo tanto, para que se pueda surtir válidamente   el debate parlamentario”. [Sentencia C-760 de 2001].    

[50] El texto del proyecto original y su exposición de motivos fue   publicado en la Gaceta del Congreso No. 425 del viernes 2 de junio de 2017.    

[51] Gaceta del Congreso No. 476 del martes 13 de junio de 2017: “Informe   de Ponencia para Primer Debate en Comisiones Conjuntas del Senado de la   República y de la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley Orgánica Número 07   De 2017 Senado Y 014 De 2017 Cámara”.    

[52] Gaceta del Congreso No. 475 del martes 13 de junio de 2017: “Informe   de Ponencia para Primer Debate en Comisiones Conjuntas del Senado de la   República y de la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley Orgánica Número 07   De 2017 Senado Y 014 De 2017 Cámara”.    

[53] En dicha Gaceta se transcribió el Texto Propuesto para segundo   debate de la Cámara de Representantes y el Texto Aprobado por las Comisiones   primeras del Senado y Cámara del Proyecto de Ley Orgánica Número 07 de 2017   Senado, 014 de 2017 Cámara, y se finalizó señalando que “Este Proyecto de Ley   Orgánica fue aprobado en el texto del proyecto original”.    

[54] En dicha Gaceta e transcribe el texto aprobado por las comisiones   primeras de Cámara y Senado y se finalizó señalando que “En los anteriores   términos fue aprobado el Proyecto de Ley Orgánica número 07 de 2017 Senado   Número 014 de 2017 Cámara (…), como consta en la sesión del día 15 de junio de   2017, Acta número 05 Sesiones Conjuntas. Nota: Este proyecto de ley Orgánica fue   aprobado en el texto del proyecto original”.    

[55] Dichos parámetros se encuentran reglados en la Ley 5ª de 1992.   Artículo 175. “CONTENIDO DE LA PONENCIA. En el informe a la Cámara Plena para   segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que   fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo.   La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la   consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión”.    

[56] Constitución Política de Colombia. Artículo 151. “El Congreso   expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad   legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y   de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución   del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de   desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las   entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la   mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”.    

[57] Constitución Política de Colombia. Artículo 133. “<Artículo   modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es   el siguiente:> Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa   representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común.   El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que   determine la ley. El elegido es responsable políticamente ante la   sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias   de su investidura.”    

[58] Ley 3ª de 1992. Artículo 2º <Artículo modificado por el artículo 1   de la Ley 754 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> “Las Comisiones   Constitucionales Permanentes en cada una de las Cámaras serán siete (7) a saber:   Comisión Primera: Compuesta por diecinueve (19) miembros en el Senado y treinta   y cinco (35) en la Cámara de Representantes (…).”    

[60] Corte Constitucional, sentencia C-214 de 2017 (MP Gloria Stella   Ortiz Delgado). En esta ocasión se señaló que: “La Corte ha definido el objetivo   del anuncio previo de los proyectos de ley, a partir de su estrecha relación con   la eficacia del principio democrático. En ese sentido, lo que pretende con esta   exigencia constitucional es que los congresistas conozcan con la suficiente   antelación el momento en que las iniciativas se someterán a consideración de las   cámaras, sin que sean sorprendidos por votaciones inesperadas. Es una condición   de racionalidad mínima del trabajo legislativo y de trasparencia en el proceso   de creación legal”. Lo anterior fue reiteración de diferentes pronunciamientos   como: sentencia C-644 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil), Autos 038 de 2004 (MP   Manuel José Cepeda Espinosa), A-081 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño),   sentencias C-533 de 2004 (MP Álvaro Tafur Galvis), C-748 de 2011 (MP Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub), entre otros.    

[61] Las reglas fueron sistematizadas en la sentencia C–533 de 2008 (MP   Clara Inés Vargas Hernández) y han sido reiteradas en sentencias C–305 de 2010   (MP Luís Ernesto Vargas Silva), C–982 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa) y   recientemente en las sentencias C-214 de 2017 (MP Gloria Stella Ortíz Delgado) y   C-408 de 2017 (MP Gloria Stella Ortíz Delgado).    

[62] Gaceta del Congreso No. 570 del 17 de julio de 2017, correspondiente   al Acta No. 44 del mismo año de la sesión llevada a cabo el 13 de junio de 2017   por la Comisión Primera del Senado.    

[63] Gaceta del Congreso No. 568 del 17 de julio de 2017, correspondiente   al Acta No. 46 del mismo año de la sesión llevada a cabo el 14 de junio de 2017   por la Comisión Primera de la Cámara.    

[64] Gaceta del Congreso No. 1170 de 2017, correspondiente al Acta No. 04   del mismo año en la sesión llevada a cabo el día 01 de agosto de 2017 por la   Plenaria del Senado de la República.    

[65] Gaceta del Congreso No. 1130 de 2017,   correspondiente al Acta No. 05 del mismo año en la sesión llevada a cabo el día   02 de agosto de 2017 por la Plenaria del Senado de la República.    

[66] Gaceta del Congreso No. 1063 de 2017, correspondiente al Acta No. 06   del mismo año de la sesión llevada a cabo el día 8 de agosto de 2017 por la   Plenaria del Senado de la República.    

[67] Gaceta del Congreso No. 844 del 26 de septiembre de 2017,   correspondiente al Acta de Plenaria No. 233 del mismo año de la sesión llevada a   cabo el 2 de agosto de 2017 por la Plenaria de la Cámara de Representantes.    

[68] Constitución Política, artículo 157. – “Ningún proyecto será ley sin   los requisitos siguientes: (1) Haber sido publicado oficialmente por el   Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.  (2) Haber sido   aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada   Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer   debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas   Cámaras. (3) Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. (4) Haber   obtenido la sanción del Gobierno”.    

[69] Constitución Política, artículo 160. – “Entre   el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y   entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del   debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Durante el   segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,   adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En el informe a la Cámara   plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las   propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que   determinaron su rechazo. Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener   informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá   dársele el curso correspondiente. Adicionado por el Acto Legislativo 1 de 2003.   Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella   que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a   votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a   aquella en la cual se realizará la votación”. Lo anterior se ve resaltado de   igual manera en el Reglamento del Congreso. Ley 5ª de 1992, artículo 160. – “Presentación   de enmiendas. Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos   de ley que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones   siguientes, además de las que establece este Reglamento: (1) El autor o   proponente de una modificación, adición o supresión podrá plantearla en la   Comisión Constitucional respectiva, así no haga parte integrante de ella. (2) El   plazo para su presentación es hasta el cierre de su discusión, y se hará   mediante escrito dirigido a la Presidencia de la Comisión.  (3) Las   enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado.  ||   Artículo 161. Enmiendas a la totalidad. Serán enmiendas a la totalidad las   que versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto, o   las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto”. Artículo 162.   “Enmiendas al articulado. Estas podrán ser de supresión, modificación o adición   a algunos artículos o disposiciones del proyecto”.    

[70] Constitución Política, artículo 158.- “Todo proyecto de ley debe   referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o   modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva   comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus   decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de   reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones   aprobadas”.    

[71] Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP Marco Gerardo   Monroy Cabra).    

[72] Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP Marco Gerardo   Monroy Cabra).    

[73] Corte Constitucional, sentencia C-332 de   2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araujo Rentería; Jaime Córdoba   Triviño; Marco Gerardo Monroy Cabra, y Álvaro Tafur Galvis). En este caso la   Corte resolvió declarar inexequible el artículo 10° del Acto Legislativo 01 de   2003 y se indicó que “(…) no cualquier relación con lo que ha sido debatido   en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad   relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’,   ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la   relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’, ‘estrecha’, ‘necesaria’,   ‘evidente’.  En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las   especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al   señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la   esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición   es inconstitucional. […] Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo”   la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un   artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo   puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la   adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el   proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente   debatido;  (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto   de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto   nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula   original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. En   el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio   porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas   las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la   adición de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo sobre la   participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda   relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías del investigado o   acusado en el proceso penal–.” (Subraya fuera de texto).    

[74] Gaceta del Congreso No. 571 del lunes 17 de julio de 2017, en la   cual se publicó el Acta Conjunta No. 05 del 15 de junio de 2017. En ella se   señaló después de la votación que “En consecuencia, ha sido aprobado el   articulado en el texto del proyecto original, en la Comisión primera del   Honorable Senado, con la mayoría requerida por la Constitución y la ley”, y   “en la Comisión Primera de la honorable Cámara de Representantes (…)”.   De igual manera se aprobó el título del proyecto.    

[75] La Corte Constitucional en la sentencia C-332 de 2017 (MP Antonio   José Lizarazo Ocampo; SPV Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo   Ocampo y Alberto Rojas Ríos), declaró inexequibles los literales h) y j) del   Acto Legislativo 1 de 2016 que exigían el aval gubernamental para la   presentación de modificaciones a las iniciativas de que trata la norma,   concluyendo lo siguiente: “los literales h) y j) del Acto Legislativo 1 de   2016 sustituyen la Constitución, en la medida en que desvirtúan las competencias   de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las cuales conforman   el núcleo esencial de la función legislativa.  Estas enmiendas a la   Constitución también implican un desbalance en el equilibrio e independencia   entre los poderes públicos, a favor del ejecutivo y en desmedro de las   prerrogativas propias del Congreso en una democracia constitucional. Por   ende, el legislativo debe conservar su competencia para introducir   modificaciones a las propuestas del ejecutivo, incluso sin contar con aval   gubernamental, así como para decidir si somete o no a discusión el   articulado u opta por la votación en bloque de esas mismas iniciativas. Con   todo, en cada una de estas actividades debe cumplirse con las reglas y   principios que guían el trabajo legislativo, así como con el requisito de   conexidad entre los contenidos del Acuerdo y las normas jurídicas que se deriven   del proceso de implementación, como previamente se expuso” (Subraya fuera de   texto).    

[76] Gaceta del Congreso No. 962 del 24 de octubre de 2017, en la que se   publicó el Acta de Plenaria No. 07 de la sesión ordinaria del 9 de agosto de   2017.    

[77] Gaceta del Congreso No. 845 del 26 de septiembre de 2017, en la que   se publicó el Acta de Plenaria No. 234 de la sesión ordinaria del 8 de agosto de   2017.    

[78] La Corte Constitucional en la sentencia C-332 de 2017 (MP Antonio   José Lizarazo Ocampo; SPV Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo   Ocampo y Alberto Rojas Ríos), declaró inexequibles los literales h) y j) del   Acto Legislativo 1 de 2016 que exigían el aval gubernamental para la   presentación de modificaciones a las iniciativas de que trata la norma,   concluyendo lo siguiente: “los literales h) y j) del Acto Legislativo 1 de   2016 sustituyen la Constitución, en la medida en que desvirtúan las competencias   de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las cuales conforman   el núcleo esencial de la función legislativa.  Estas enmiendas a la   Constitución también implican un desbalance en el equilibrio e independencia   entre los poderes públicos, a favor del ejecutivo y en desmedro de las   prerrogativas propias del Congreso en una democracia constitucional. Por   ende, el legislativo debe conservar su competencia para introducir   modificaciones a las propuestas del ejecutivo, incluso sin contar con aval   gubernamental, así como para decidir si somete o no a discusión el   articulado u opta por la votación en bloque de esas mismas iniciativas. Con   todo, en cada una de estas actividades debe cumplirse con las reglas y   principios que guían el trabajo legislativo, así como con el requisito de   conexidad entre los contenidos del Acuerdo y las normas jurídicas que se deriven   del proceso de implementación, como previamente se expuso” (Subraya fuera de   texto).    

[79] “Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo   momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo,   que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito   y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.// Para estos   propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las   ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la   fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.// El   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el   respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto   frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso   este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este   informe será publicado en la Gaceta del Congreso. // Los proyectos de ley de   iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de   ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución   de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público. // En las entidades territoriales, el   trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva   Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces. // Al respecto cabe señalar, en   primer lugar, que la Corte no ha estudiado ninguna demanda de constitucionalidad   contra el mencionado artículo. Sin embargo, en distintas sentencias se ha tenido   que referir a él, en casi todos los casos con motivo de objeciones   presidenciales elevadas contra proyectos aprobados en el Congreso de la   República.”    

[80] Sentencia   C-315 de 2008. MP. Jaime Córdoba Triviño    

[81] Sentencia C-1197 de   2008.    

[82] Convenio 169 de la OIT, art. 6. Incorporado   mediante la Ley 21 de 1991. Cfr. sentencia C-702 de 2010.    

[83] Constitución, artículo 93.    

[84] Sentencias C-290 de 2017, C-077 de 2017 y   C-379 de 2016.    

[85] En la sentencia C-408 de 2017, que revisó la   constitucionalidad de la Ley 1830 de 2017, se expuso: “sin desconocer que las   comunidades étnicas son uno de los grupos más afectados por las consecuencias   del conflicto armado, así como la necesidad correlativa de contar con espacios   de participación que tengan un enfoque diferencial respecto de dichos pueblos,   en el caso de la norma objeto de examen no se regula aspecto alguno que incida   directamente en los pueblos étnicos y, en particular, en los elementos   constitutivos de su identidad diferenciada”.     

[86] Cfr., por ejemplo, art. 4.1. de la Convención Americana sobre   Derechos Humanos: “Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este   derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la   concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.”    

[87] Sentencia T-719 de 2013. M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[88] Sentencia T-339 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[89] Sentencia T-719 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[90]Sentencia T-707 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa.    

[91]Sentencia T-078 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[92] M.P. María Victoria Calle Correa.    

[93] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[94] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[95] Corte Constitucional, sentencia   C-331 de 2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado; SV Alejandro Linares Cantillo; AV   Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gloria Stella Ortiz Delgado). El fallo contiene   un acápite denominado “[e]l derecho a la integridad personal y la protección   especial de los reinsertados o desmovilizados. Reiteración de jurisprudencia”.    

[96] Corte Constitucional, sentencias  T-596 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón), C-133 de 1994 (MP Antonio Barrera   Carbonell; SV Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez   Caballero), T-427 de 1998 (MP Alejandro   Martínez Caballero), T-645 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz), T-524 de 2007 (MP Clara Inés Vargas   Hernández) y C-327 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado; SV Luís Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; AV María Victoria Calle Correa), en las   que esta Corporación aseguró que el derecho a la vida es el sustrato ontológico de la existencia de los restantes   derechos.    

[97] Corte   Constitucional, sentencia T-102 de 1993 (MP Carlos Gaviria Díaz), en la   que la Corte señaló que “el reconocimiento del derecho humano a la vida en una   norma de rango jurídico supremo (C.N. Artículo 11), deberá asumirse por   gobernantes y gobernados como un compromiso de restablecer las reglas que   conforman el mínimo exigido para el mantenimiento y desarrollo de la convivencia   civilizada y el consenso social”.    

[98] Gaceta del Congreso No. 425 del 2 de junio de 2017.    

[99] Los economistas definen la inflación como el aumento   persistente en el nivel general de precios de una economía.     

[100] Consejo De Estado – Sala de Consulta  y   Servicio Civil. Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS. 19 de septiembre de dos   mil diecisiete 2017. Rad. 11001-03-06-000-2017-00162-00(2353)