C-051-18

         C-051-18             

Sentencia C-051/18    

OBJECION GUBERNAMENTAL A PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN   JURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Infundadas    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Características/OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento    

PROYECTO DE   LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA   INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Conexidad entre título y contenido    

OBJECION   GUBERNAMENTAL A PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO   DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Obligación   de evidenciar el impacto fiscal es infundada    

PROYECTO DE   LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA   INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Objeción por violación al principio de   igualdad es infundada    

Referencia: Expediente OG-154    

Control de constitucionalidad en el trámite de objeciones   gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016   Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de   la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”.     

Magistrada Sustanciadora:    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil dieciocho (2018).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las   previstas en el artículo 241.8. C.P. y cumplidos los trámites y requisitos   contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1.1.          Registro de las objeciones gubernamentales    

1.2. El Proyecto de Ley objetado    

A continuación, se trascribe el texto del Proyecto de Ley 122 de 2016   Senado y  211 de 2016 Cámara, objetado por el Gobierno nacional.    

“LEY No. _______    

por la cual se establece   la naturaleza y régimen  jurídico de la Fundación Universitaria Internacional   del Trópico Americano.    

El Congreso de la   República    

DECRETA:    

Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene   como objeto otorgar las herramientas necesarias al Ministerio de Educación   Nacional, al departamento de Casanare y a la Asamblea Departamental del   Casanare, para transformar la Naturaleza, Carácter Académico y Régimen Jurídico   de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano.    

Artículo 2º. Solo para los efectos de   esta ley. A iniciativa del Gobernador autorícese a la Asamblea del departamento   de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del   departamento a la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano,   previa renuncia o donación al departamento de los derechos sobre los aportes,   cuotas sociales o bienes a nombre de entidades públicas  y particulares dentro   del patrimonio de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano   si así lo establecen sus estatutos internos. La institución de educación   superior oficializada mediante Ordenanza quedará organizada como una Universidad   Pública de orden departamental con sujeción a las particularidades de la Ley 30   de 1992, sin necesidad de disolución.    

Parágrafo 1°. Una vez se expida la   ordenanza que incorpore en la estructura administrativa del departamento a la   Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, el nombre de esta   será cambiado por Universidad Internacional del Trópico Americano, conforme a su   nueva naturaleza jurídica y utilizará la sigla Unitrópico igualmente para   identificarse.    

Parágrafo 2°. Autorícese al Ministerio de Educación Nacional, a la   Gobernación y a la Asamblea Departamental de Casanare, para adelantar y   gestionar los trámites que corresponda en aras de garantizar que todos los   bienes muebles e inmuebles que se encuentren bajo la tutela y uso de la   Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano (Unitrópico) a la   promulgación de la presente ley, pasen a ser propiedad de la Universidad   Internacional del Trópico Americano (Unitrópico).    

Artículo 3º. La nueva entidad oficial   de orden departamental Universidad Internacional del Trópico Americano,   sustituirá en todo a la Fundación Universitaria Internacional del Trópico   Americano, esto es en tanto sus derechos como en sus obligaciones.    

Artículo 4°. Una vez la Asamblea   Departamental de Casanare expida la Ordenanza de incorporación a la estructura   administrativa de la institución, autorícese al Ministerio de Educación Nacional   para que se incluya en la lista de instituciones de educación superior   oficialmente reconocidas a la Universidad Internacional del Trópico Americano   (Unitrópico), en un plazo máximo de seis (6) meses.    

Artículo 5°. Con el fin de evitar   situaciones que afecten las expectativas legítimas de los estudiantes, el   Ministerio de Educación Nacional conforme al artículo 10, numeral 6, de la   Ley 1740 de 2014; transferirá los registros calificados y demás documentos y   actuaciones administrativas concomitantes de la Fundación   Universitaria Internacional del Trópico Americano a la Universidad   Internacional del Trópico Americano.    

Artículo 6º. Una vez la Fundación   Universitaria Internacional del Trópico Americano sea organizada como   Universidad Pública del orden departamental, presentará directamente proyectos   de formación y capacitación científica al Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación del Sistema General de Regalías, conforme a los requisitos generales   expedidos por la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías. Los proyectos   beneficiarán a docentes de planta, estudiantes y egresados de la institución.    

Artículo 7°. La presente ley rige a   partir de la fecha de su promulgación.    

1.3. Las objeciones del Gobierno nacional    

El Presidente de la República y la Ministra de Educación Nacional formularon   cuatro objeciones en relación con el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y    211 de 2016 Cámara.    

1.3.1.  Falta de consonancia entre el título y su contenido. El Gobierno sostiene   que no hay “consonancia” entre el título y el contenido del Proyecto de   Ley impugnado, por cuanto en el primero se anuncia que se establecerá la   naturaleza y régimen jurídico de la   Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano (en adelante   Unitrópico), mientras que con el articulado se busca otorgar herramientas   jurídicas para transformar la naturaleza, el carácter académico y el régimen   jurídico de la Institución, “…así como, autorizar a la Asamblea Departamental   de Casanare, a iniciativa del (sic) gobernador, para incorporar en la estructura   del departamento a dicha fundación en calidad de universidad pública”. En   consecuencia, a su juicio, el título no tiene utilidad interpretativa del   articulado propuesto, dado que en este no se define la naturaleza jurídica de la   Universidad existente, sino de un nuevo centro educativo que creará el   Departamento.      

1.3.2.  Imposibilidad del surgimiento de la nueva universidad oficial. El Gobierno   subraya que, según el artículo 2º del Proyecto de Ley, la oficialización e   incorporación de la Fundación Internacional del Trópico Americano a la   estructura administrativa del Departamento de Casanare se llevará a cabo previa   renuncia o donación a la entidad territorial de los derechos sobre los aportes,   cuotas sociales o bienes de entidades públicas y particulares en el patrimonio   de la Institución, si así lo establecen sus estatutos internos. Esta previsión,   aseguran el Presidente y el Ministerio de Educación, es jurídicamente imposible   de cumplir.    

Indican que Unitrópico es una persona jurídica, conforme al artículo 633 del   Código Civil, reconocida como entidad sin ánimo de lucro, con un patrimonio   propio, mediante el cual cumple sus fines, de manera que los bienes que ingresen   a sus haberes no pueden confundirse con aquellos de los fundadores o de las   personas que integran sus órganos de dirección y de gobierno. Así mismo,   subrayan que el patrimonio de Unitrópico no se encuentra representado en aportes   o cuotas sociales, como se prevé en el artículo 2º analizado. En este sentido,   consideran que no es posible la renuncia o la donación a la que hace referencia   dicha disposición, en la medida en que estas figuras solo son viables cuando se   trata de sociedades en donde la participación de los socios está constituida por   acciones, cuotas o partes de interés, las cuales pueden ser objeto de   disposición por sus titulares.    

Desde otro punto de vista, el Gobierno indica que incluso si fuera viable la   renuncia o donación de los derechos sobre de los aportes, cuotas sociales o   bienes, como se prevé en el artículo 2, “tampoco se entiende que esto deba   hacerse al departamento del Casanare”. Ello, por cuanto el Departamento es   una persona jurídica distinta a aquella que sería la Universidad que pretende   crearse, lo que impediría a esta tener la propiedad sobre los bienes que antes   eran de Unitrópico, dado que su titularidad recaería en la entidad territorial.   A su vez, implicaría el riesgo de que la Universidad no pueda contar con un   patrimonio suficiente para el cumplimiento de sus funciones.    

A partir de los anteriores argumentos, el Gobierno nacional sostiene que el   Proyecto de Ley permite al Departamento de Casanare incorporar a Unitrópico a su   estructura administrativa, sin que medie compensación alguna y con la sola   expedición de un acto administrativo, lo cual constituye un supuesto de   confiscación, proscrito en el artículo 34 de la Constitución Política.    

1.3.3.  Falta de análisis del impacto fiscal de la iniciativa. El Gobierno   nacional asegura que se desconocieron los artículos 334 C.P. y 7 de la Ley 819   de 2003, debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se   pretende adoptar, pese a que genera un impacto considerable en las finanzas   públicas. Argumenta que el sostenimiento de todas las universidades públicas del   país cuenta, entre otros ingresos, con recursos del Presupuesto General de la   Nación, de conformidad con los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, de manera   que en este caso se causarían unos costos sin haberse realizado los estudios   fiscales correspondientes. Indica que tampoco se tuvieron en cuenta los impactos   económicos que para las demás universidades públicas significaría el hecho de   que una institución más reciba ingresos producto de la estampilla establecida en   la Ley 1967 de 2013, ni la incidencia fiscal de que a otro grupo adicional de   estudiantes se les disminuya sus costos de matrícula por ejercer su derecho al   voto.    

1.3.4.  Infracción del derecho a la igualdad. Por último, el Gobierno señala que   se quebranta el derecho a la igualdad, en razón de que se establece un trato   diferente, un procedimiento especial y único para crear una nueva institución de   educación superior, sin existir razones suficientes que lo justifiquen. Añade   que incluso se pone en riesgo el servicio público de educación de la población   que se inscriba en la pretendida institución, en el supuesto de que esta no sea   viable técnica, financiera y jurídicamente.    

1.4. Insistencia del Congreso de la República    

Recibido el escrito de objeciones, el Senado de la   República designó a Andrés García Zuccardi, miembro de esta Cámara, y la Cámara   de Representantes nombró a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda, Ciro Antonio   Rodríguez Pinzón y John Eduardo Molina Figueredo, pertenecientes a esta   Corporación legislativa, para la elaboración del informe sobre las objeciones   gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016   Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de   la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”. En el   informe, los congresistas rechazaron las objeciones y solicitaron a las   plenarias de ambas cámaras no acogerlas. Replicaron cada una de las objeciones   impugnaciones presidenciales en los siguientes términos.    

1.4.1.   Frente a la supuesta falta de consonancia entre el título y el contenido   del Proyecto de Ley, además de citar jurisprudencia constitucional sobre la   distinción entre los principios de unidad de materia y de correspondencia entre   el título de una ley y su contenido, la Comisión Accidental afirma que el verbo   “establecer”, empleado en el epígrafe del Proyecto, en una de sus   acepciones equivale a “fundar” o “instituir”, lo cual demuestra la   relación entre aquél y el cuerpo normativo aprobado. Indica en todo caso que, en   efecto, el Proyecto de Ley no busca definir la naturaleza jurídica de Unitrópico   sino que, con la concesión de potestades al Ministerio de Educación, a la   Gobernación de Casanare y a su Asamblea, pretende “resolver el error generado   por el vacío jurídico establecido en el artículo 23 de la Ley 30 de 1992”.    

Los congresistas explican que la anterior regulación solo contempla   instituciones de educación superior de tipo estatal u oficial, privadas o de   economía solidaria, dentro de las cuales no puede ser ubicada “Unitrópico”.   Precisan que esta fue creada bajo el modelo de una fundación de participación   mixta (con aportes públicos y privados), pese a que el Ministerio de Educación   le otorgó personería jurídica sui generis, como una institución privada   de educación superior. Agregan que la Sala de Consulta y Servicio Civil del   Consejo de Estado se pronunció al respecto y consideró legalmente imposible que   el servicio público de educación superior pueda ser prestado por una persona   jurídica mixta (bien sea sociedad o fundación) y recomendó “normalizar para   superar todas las situaciones fácticas o jurídicas que afecten la prestación del   servicio público de educación superior”.    

             1.4.2. Con respecto a la objeción relacionada con los presuntos efectos   confiscatorios del artículo 2 del Proyecto de Ley, los miembros de la Comisión   Accidental empiezan por clarificar que la normatividad propuesta no supone la   disolución y liquidación sino solo la mutación de Unitrópico. Por otro lado,   puntualizan que esto se dispone llevar a cabo previa renuncia o donación al   Departamento de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a   nombre de entidades públicas y particulares dentro del patrimonio de la   Universidad, si así lo establecen sus estatutos internos  (negrillas originales). En este sentido, sostienen que si instituciones sin   ánimo de lucro, como fundaciones, disponen en sus estatutos internos el origen   de su patrimonio, igualmente es admisible que estas puedan decidir quiénes   pueden administrarlo o dejar de hacerlo y bajo qué condiciones.    

De este modo, la Comisión Accidental estima legal y constitucionalmente viable   que el patrimonio de la Fundación sea eventualmente administrado por el   Departamento de Casanare, en calidad de miembro fundador de Unitrópico, luego de   un acuerdo de voluntades de todos los fundadores, que decidan libremente   renunciar a sus derechos. Argumenta que el Proyecto de Ley no pretende confiscar   los bienes de la Fundación, sino solo que, a partir de un acuerdo de voluntades,   libre de todo apremio y de conformidad con los estatutos de la Institución, ella   pueda ser transformada en una entidad de derecho público, sin necesidad de su   disolución y liquidación.    

1.4.3. En lo que hace relación a la carencia de estudios sobre el impacto fiscal   de la iniciativa, los congresistas sostienen que, conforme a la jurisprudencia   constitucional, las normas sobre racionalidad legislativa relacionadas con las   finanzas públicas no pueden suponer la creación de barreras insalvables a la   producción normativa del Legislador ni la creación de un poder de veto en cabeza   del Ministerio de Hacienda. Así mismo, afirman que la carga principal reposa en   dicha dependencia, que es la entidad con los datos, los equipos de funcionarios   y la experticia en materia económica. Para el presente caso, la Comisión   Accidental advierte que el Ministerio se abstuvo de emitir concepto favorable   sobre los efectos fiscales de la iniciativa, dado que no realizó las   correspondientes proyecciones, lo que, a su juicio, es diferente a emitir un   concepto negativo o solicitar al Congreso de la República el archivo de la   iniciativa.    

1.4.4. Por último, en lo relativo a la objeción por quebrantamiento del   principio de igualdad, al haberse presuntamente dispuesto la creación de   Unitrópico mediante mecanismos distintos a los que se utilizan para crear todas   las universidades públicas, la Comisión Accidental afirma que en su   funcionamiento y rendición de cuentas e informes, aquella se asemeja a una   entidad descentralizada por servicios y paga cuota de fiscalización a la   Contraloría Departamental del Casanare. En este sentido, considera que la   entidad se halla sujeta al tratamiento de una entidad pública, sin recibir los   beneficios de los que sí gozan las instituciones de educación superior   oficiales. Como consecuencia, en su criterio, en la práctica existe una   desigualdad que, en cambio, el Proyecto de Ley censurado pretende corregir.      

II. TRÁMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

2.1. Mediante comunicación recibida en la Secretaría General de la Corte el 10   de octubre de 2017, el Secretario General del Senado de la República, por   instrucción del Presidente de esa Corporación legislativa, remitió copia del   Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016 Cámara, “por   medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación   Universitaria Internacional del Trópico Americano”, en relación con el cual   el Gobierno nacional presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad y,   en respuesta, las Cámaras Legislativas insistieron, en los términos expuestos   con anterioridad.    

2.2. A través de Auto del 30 de   octubre de 2017, la Magistrada Sustanciadora asumió el conocimiento de las   citadas objeciones y ordenó oficiar a las secretarías generales del Senado y de   la Cámara de Representantes, con el fin de que remitieran a la Corte las pruebas   necesarias, en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado respecto   del trámite de aprobación del informe de objeciones. Así mismo, dispuso fijar en   lista el presente proceso en la Secretaría General de la Corte, con el propósito   de permitir la intervención ciudadana.    

2.3. Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de   2017, la Sala Plena de esta Corporación, en ejercicio de las atribuciones   contempladas en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la Constitución, decidió   abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia,   pues vencido el término probatorio no se recibieron la totalidad de los   elementos solicitados a los secretarios generales del Senado de la República y   la Cámara de Representantes. De la misma manera, ordenó poner en conocimiento de   los presidentes de las cámaras legislativas el contenido de la providencia, con   el fin de apremiarlos para que allegaran los elementos requeridos.    

De otra parte, se resolvió que hasta tanto fuera   allegada la documentación requerida se continuaría con el trámite de la revisión   sobre las objeciones gubernamentales.    

2.4. A través de oficio recibido el 15 de noviembre de   2017, el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió copia en   medio magnético de la Gaceta del Congreso 1014 de 2017, con el acta de plenaria   245 del 19 de septiembre de 2017, en la cual tuvo lugar la aprobación del   informe sobre las objeciones. Posteriormente, a través de oficio allegado el 28   de noviembre de 2017, el Secretario General de la misma Corporación legislativa   remitió en medio magnético copia de la Gaceta del Congreso 1072 de 2017, con el   acta de plenaria 244 del 13 de septiembre de 2017, en el cual se efectuó el   anuncio previo a la discusión de las objeciones presidenciales.    

2.5. Puesto que aún faltaban   pruebas por allegar, mediante Auto del 16 de abril de 2018, la Magistrada   Sustanciadora insistió en los requerimientos probatorios realizados en   los Autos del 30 de octubre y del 8 de noviembre de 2017, respecto de la   documentación solicitada al Secretario General del Senado de la República.    

2.6. En respuesta a la decisión anterior, por medio de oficios de 19   y 23 de abril de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió   a la Corte los medios de convicción solicitados.    

III.   INTERVENCIONES    

3.1. El   Ministerio de Educación Nacional presentó intervención, mediante la cual   solicita a esta Corporación declarar fundadas las objeciones formuladas, con   base sustancialmente en la misma argumentación aducida en ellas.    

3.2.  El   ciudadano José Gregorio Hernández Galindo intervino ante la Corte para defender   la constitucionalidad del Proyecto de Ley objetado y, por consiguiente, solicitó   declarar infundadas las objeciones gubernamentales.    

Sostiene   que no existe una falta de consonancia entre el título de la iniciativa objetada   y su contenido, pues este tiene por objeto otorgar al Ministerio de Educación y   al Departamento de Casanare herramientas para transformar la naturaleza, el   carácter académico y el régimen jurídico de Unitrópico. En este sentido, indica   que si se pretende transformar la naturaleza, es obvio que se determine, como se   hace en el Proyecto de Ley, la nueva naturaleza de la Entidad. Así, “sí se   establece, en su título, la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación   Universitaria, como puede verse en los artículo 1, (sic) °, 3, 4, 5 y 6   del proyecto, que aluden directamente a esas materias, la inconsistencia con el   encabezamiento del proyecto no existe”.          

De otra   parte, indica que como lo anuncia el Proyecto de Ley, no se pretende expropiar   ni confiscar el patrimonio del Centro Educativo sino que se parte de un eventual   entendimiento de voluntades de acuerdo a los respectivos estatutos, que permiten   la transformación del claustro universitario de derecho privado a público, sin   necesidad de disolverlo o liquidarlo.    

Así mismo,   considera que no es de recibo la objeción basada en la ausencia de manifestación   sobre el impacto fiscal de la propuesta. Asegura que la iniciativa no crea una   nueva universidad ni un gasto público, sino que se ocupa de “la   transformación de la naturaleza jurídica y de (sic) la institución, en   razón de una donación que se hace al departamento. Y se obvió la petición de   análisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto al respecto,   señaló «que es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa   generaría»”.    

El   interviniente explica que ante la anterior imposibilidad, la Gobernación de   Casanare solicitó un estudio socioeconómico de factibilidad para la creación de   una nueva universidad pública en el Departamento, el cual fue entregado en   octubre de 2005 y allegado luego como soporte del Proyecto de Ley. Señala que en   este documento se ponen de manifiesto las condiciones físicas, administrativas y   financieras que hacen viable esta posibilidad, en tanto corresponde a una   institución ya consolidada. Así, concluye que la naturaleza de la regulación, a   partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda, así   como las características de la donación, “hi[cieron] innecesario y   francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal, lo que determinó la   postulación y trámite del proyecto”.    

3.3. Los   ciudadanos Alexis Ferley Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas, quienes   afirman ser abogados egresados de Unitrópico, intervinieron en el presente   trámite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones   gubernamentales formuladas por el Ejecutivo.    

Argumentan   que entre el epígrafe y el proyecto de ley existe armonía y coherencia.   Consideran que “el espíritu y contenido” de la iniciativa son similares a   los de la Ley 67 de 1968, mediante la cual, según su título, “se establece la   situación jurídica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad   de Cúcuta y se concede un auxilio”. Subrayan que mediante esta regulación se   transformó, definió y cambió la naturaleza y régimen jurídico de la citada   institución, antes de carácter privado, y que en la interpretación de tales   normas nunca ha existido inseguridad jurídica, “demostrando que existe unidad   y correspondencia entre su texto y epígrafe”. Agregan que el título del   Proyecto de Ley censurado prevé que se establece la naturaleza y régimen   jurídico de Unitrópico, debido a que aquella “muta y pasa a ser de naturaleza   privada a pública, en cuanto se transformaría…”         

En   relación con la objeción sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de las   normas, señalan que las entidades sin ánimo de lucro, como fundaciones y   corporaciones, pueden darse sus “directivas” y regirse por sus propias   normas, lo cual cobra mayor vigor en el marco del artículo 69 C.P., que confiere   a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de conformidad   con sus estatutos. En este sentido, indican que el espíritu del Proyecto de Ley   es que los demás miembros de Unitrópico renuncien de forma voluntaria a sus   derechos de administración sobre la Fundación, “dejando como único miembro al   departamento en su calidad de fundador mas no como ente territorial, dado que la   fundación no se disuelve, y así proseguir hacia su eventualmente oficialización   y establecimiento como una nueva entidad de derecho público bajo los parámetros   que establece la eventual ley”.    

Según los   intervinientes, la renuncia de los derechos de administración sobre la Fundación   es viable, pues se encuentra contemplada el artículo 15º de sus estatutos   internos, avalados por el propio Ministerio de Educación, según el cual, la   condición de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal “ante la   sala general de los miembros”.    

Por   último, se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del Proyecto de Ley. Los   intervinientes afirman que “ni el Gobierno, ni el Ministerio de Hacienda o el   de Educación en ningún momento realizaron las cuantificaciones o demostraron en   cifras el impacto fiscal de la iniciativa, ya que ellos son los que cuentan con   el personal operativo, técnico y logístico para ello…” Dicen compartir la   opinión del informe sobre las objeciones de la Comisión Accidental, en el   sentido de que el Proyecto no comporta un gasto público inmediato y que si se   llega a aprobar, su desarrollo quedaría sujeto a la voluntad política de la   Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador, quien   deberá hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los   estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la   oficialización de la Universidad.    

De este   modo, los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones   gubernamentales. Con todo, piden también que, con arreglo al concepto del   Procurador General de la Nación, de acuerdo con el cual, la incorporación de la   Universidad al Departamento de Casanare desconocería la autonomía constitucional   que les asiste a los entes de esta naturaleza, se declaren inexequibles las   expresiones “e incorporar en la estructura administrativa del departamento”   y “al departamento” del artículo 2 del Proyecto de Ley objetado, así como   las expresiones “de incorporación a la estructura administrativa de la   institución” , previstas en el artículo 4 ídem.    

III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación, en ejercicio de   las competencias previstas en el artículo 278.5 de la Constitución y en el   artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, rindió concepto de rigor dentro del asunto   de la referencia, mediante el cual solicitó a la Corte declarar infundada  una de las objeciones propuestas, fundadas dos de las objeciones y   parcialmente fundada la restante objeción.      

3.1. El Ministerio Público considera que no existe   una “correspondencia exacta” entre el título y el contenido del Proyecto   de Ley objetado, pues el primero hace referencia a la creación de la naturaleza   y régimen jurídico de Unitrópico, mientras que el articulado no crea ni define   esa institución sino que pretende la “transformación de su naturaleza y   régimen” y dar lugar a otro ente denominado “Universidad Internacional   del Trópico Americano”. En consecuencia, en su opinión, se desconoce el   artículo 169 C. P.,  en la medida en que el título del Proyecto de Ley no   delimita la materia que esta trata, envía un mensaje equivocado y dificulta su   consulta y control ciudadano. Se sigue de esto, para el Procurador, que la   respectiva objeción gubernamental es fundada.    

3.2. Respecto al segundo argumento de la impugnación   gubernamental, relativa a la imposibilidad jurídica de que se produzca la   renuncia o donación de los aportes, cuotas sociales o bienes, por cuanto   Unitrópico tienen el carácter de Fundación, señala que con independencia de que   las normas objetadas contravengan la regulación legal ordinaria sobre el régimen   de las personas jurídicas esto no entraña en sí mismo un problema de   inconstitucionalidad,  “pues una ley ordinaria, como la que se estudia,   tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o sui generis a los que se   encuentran en otras leyes de la misma naturaleza”.    

De la misma manera, el Ministerio Público afirma que   la incorporación de la Institución al Departamento del Casanare, previa la   renuncia o donación de los derechos sobre el capital, no constituye un caso de   confiscación. Explica que la donación es un acto unilateral no prohibido por el   ordenamiento jurídico colombiano y constituye un mecanismo a través del cual se   produce la transferencia del dominio que, en el presente asunto, funciona como   una condición para que Unitrópico pueda ser transformada. La creación de la   Universidad Pública, expresa el Procurador, parte de que el órgano decisorio de   la Institución acepte la transformación a través de sus estatutos, de modo que   se respeta la autonomía de la voluntad, reflejada en el manejo que los órganos   de decisión hagan de aquellos.    

Halla razón, sin embargo, al argumento de que la   donación o renuncia a las que hace referencia no deberían realizarse a favor del   Departamento, que es una persona jurídica distinta a la Universidad, pues de ser   así, esta no podría gozar de la propiedad sobre tales bienes. Aunque el Gobierno   nacional no lo hace explícito, afirma el Procurador, el artículo 2 del Proyecto   de Ley objetado menoscaba la autonomía universitaria, si la Institución es   incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial.   Este problema se refuerza, según indica, en el artículo 6º del Proyecto, debido   a que impone a la Universidad Pública la obligación legal de presentar proyectos   de formación y capacitación científica al Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación del Sistema General de Regalías, pese a que esta postulación debe ser   el producto de una decisión que solo concierne al Centro Educativo. En este   orden de ideas, el Ministerio Público considera que la objeción resulta   parcialmente fundada.    

3.3.  De otra parte, el Procurador General   concuerda con el Gobierno nacional en que debió haberse realizado un análisis de   los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada, con sujeción a la ley   819 de 2003 (Art. 7º), en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite   respectivas. Como no se llevaron a cabo, estima que esta objeción resulta   fundada.    

3.4. Por último, la Vista Fiscal afirma que no le   asiste razón al Gobierno, al considerar que el artículo 4º del Proyecto de Ley   es contrario al principio de igualdad y al derecho a la educación, por   establecer la creación de una futura institución de educación superior, sin   ceñirse a los requisitos establecidos de la Ley 30 de 1992. En su criterio,   mediante el artículo impugnado, no se establece una universidad pública, sino   que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y, en el caso   concreto, para que opere la transformación jurídica de la actual Unitrópico en   una institución oficial, instituida previamente por medio de ordenanza   departamental.    

3.5. Así, el Procurador General solicita (i)  declarar infundada la objeción formulada contra el artículo 4º, del Proyecto de   Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se   establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria   Internacional del Trópico Americano”, (ii)  declarar parcialmente   fundada las objeción respecto del artículo 2º del Proyecto y, en consecuencia,   declarar inexequibles las expresiones “e incorporar en la estructura   administrativa del departamento” y “al departamento”, y (iii)  declarar fundadas las objeciones en relación con el título del Proyecto de Ley y   la ausencia de análisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa. Como   consecuencia, pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto   de Ley.        

IV.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

4.1. Competencia        

1. La Corte Constitucional es competente para   decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno   nacional, según lo disponen los artículos 167 y 241 numeral 8° de la   Constitución Política[1].    

4.2. El trámite de las objeciones gubernamentales    

4.2.1. Características y fases del procedimiento      

2.  A través de su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha estudiado las   características relevantes de la institución de las objeciones gubernamentales y   ha fijado, conforme a las previsiones de los artículos 196 a 201 del Reglamento   del Congreso (Ley 5ª de 1992) y 165 a 168 de la Constitución Política, los   requisitos, fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da   apertura a su trámite.    

3.  Conforme con los artículos 165 y 167 C.P., aprobado un proyecto de ley por la   Cámara de Representantes y el Senado de República debe pasar al Presidente de la   República, con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgación como   ley de la República. El Ejecutivo, sin embargo, también puede objetarlo, ya sea   por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y   esta oposición a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial. En el   primer caso, el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el   Congreso, mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos   artículos o fragmentos de los textos normativos adoptados.    

4.  No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias   legislativas del Congreso, como lo ha clarificado la Corte, las objeciones   gubernamentales no comportan un poder de veto. Son, por el contrario, expresión   del principio de colaboración armónica entre   las diferentes ramas del poder público (CP Art. 113)[2]  y, en especial del Ejecutivo, que contribuye a la función legislativa, con sus   apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y, más   importante aún, su efectiva sujeción a los mandatos contenidos en la   Constitución[3].    

A partir de lo anterior, cuando el Presidente de   la República formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su   integridad, no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo,   sino que tiene lugar la reedición de una fase dentro del trámite de producción   de la legislación[4]. En este sentido, la   Constitución prevé que el proyecto objetado total o parcialmente deberá   volver a las cámaras a segundo debate[5].   Se retorna, así, la actuación para la adopción de una decisión definitiva por   parte del Congreso, luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los   informes preparados por una comisión accidental que analiza en detalle los   reparos del Gobierno. Además de este análisis, la comisión accidental propone a las plenarias acoger los puntos de vista del   Gobierno o rechazarlos, total o parcialmente y, en este último caso, la   insistencia en el respectivo proyecto de ley.    

5.  De conformidad con los artículos 167 y 241.8[6], cuando las cámaras   legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por   el Presidente de la República, su resolución final sigue distintos trámites,   dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por   inconstitucionalidad. En el primer caso, el Constituyente de 1991 dio   prevalencia al juicio político del Congreso, de manera que si con el voto   favorable de una y otra cámara[7] se decide rechazar la   impugnación, el Presidente deberá sancionar el respectivo proyecto de ley. Por   el contario, si con las mismas mayorías, las cámaras insisten en un proyecto de   ley impugnado por inconstitucional, corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo   y, en consecuencia, decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, en   cumplimiento de su función de la guarda de la integridad y supremacía de la   Carta.    

6.  Correlativamente a lo anterior, es claro que cuando el Gobierno nacional plantea   objeciones totales o parciales a un específico proyecto de ley y las cámaras   legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados, se entienden   acogidas las observaciones y, por ende, que los textos impugnados fueron   modificados o archivados. En tal caso, si se trata de objeciones por   inconstitucionalidad, naturalmente la competencia de la Corte no resultará   activada, dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las   cámaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo,   en torno a la compatibilidad con la Constitución del contenido de las   específicas propuestas de ley aprobadas.    

7.  Así mismo, para que la insistencia del Congreso se configure y dé lugar a   los efectos indicados, es decir, a la obligación presidencial de sancionar el   respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o   a la activación de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por   inconstitucionalidad), el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado   por las dos cámaras legislativas. De conformidad con el Reglamento del Congreso,   si solo una de las Cámaras concluye que la impugnación es infundada, tal   circunstancia conducirá al archivo del respectivo proyecto de ley[8].   Así mismo, debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se   predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido   censuradas, dado que este trámite especial surge y se explica solo en relación   con ellas, no necesariamente de los proyectos completos, salvo que estos en su   integridad hayan sido objeto de discrepancia.    

8. Conforme a la regulación anterior, el trámite de   las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la   competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los   proyecto de ley, pero también unas específicas pautas, relacionadas con sus   particularidades  (arts. 165 a 168 C.P.,  79.4 y 196 a 201 de la Ley   5ª de 1992).  Básicamente, se requiere el cumplimiento de algunos tiempos,   solemnidades, quórums y mayorías, así como de procedimientos precisos y surtidos   en forma oportuna, propios de la dinámica de impugnaciones del Ejecutivo y sus   respuestas al interior de las cámaras. De esta manera, se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificación de   las etapas básicas de resolución de las objeciones, sin incluir las   generalidades de trámite de la ley objetada, pues este último queda abierto a   las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan   presentarse dentro del año siguiente a su promulgación (Art. 242.3 C.P.)[9].    

El procedimiento   que debe surtirse para presentación de objeciones y su insistencia y que ha de   ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia, puede ser   esquematizado como se muestra a continuación.    

8.1.  De acuerdo con el artículo 166 C.P., “el Gobierno dispone del término de seis   días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de   veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a   cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de   cincuenta”. Según la jurisprudencia constitucional, estos   términos son hábiles y se cuentan a partir del día siguiente a aquél en que el   proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial. Por otra   parte, el proyecto objetado debe ser devuelto a la cámara en que tuvo origen[10]  y, en tanto constituye un acto de Gobierno[11], es necesario que las   objeciones sean firmadas por el Presidente de la República y el ministro del   ramo.        

8.2.  Una vez recibido el proyecto sin sanción presidencial y con observaciones en la   cámara en la cual tuvo origen, las objeciones deben ser sometidas a conocimiento   de las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, a   través de su publicación en la Gaceta del Congreso[12].   Luego, se debe conformar una comisión accidental para hacer el estudio de las   objeciones y presentar un informe, en el que, además de analizarse el alcance de   la impugnación, se proponga una decisión a adoptar por parte de cada una de las   plenarias. Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo   proyecto de ley, a su vez, debe ser publicado en la respectiva Gaceta del   Congreso, a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones   legislativas.      

8.3.  Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad, tanto de las objeciones   como del informe respectivo preparado por la comisión accidental, de conformidad   con el Acto Legislativo 01 de 2003, la deliberación y votación de este último   debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las   cámaras, de forma precedente a la sesión en la que tendrá lugar dicha discusión   y votación. La fecha de la sesión posterior para la votación del informe sobre   las objeciones ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable y el   acto de manifestación de voluntad de cada congresista, solo puede ocurrir en la   sesión precisa y exacta en la cual se anunció que ello tendría lugar[13].    

8.4.  Adicionalmente, conforme a lo dispuesto en los artículos 145 y 167 C.P., la   votación del informe de insistencia, en la plenaria de cada una de las cámaras,   debe haberse llevado a cabo previa deliberación, con al menos una cuarta parte   de los miembros. Así mismo, la decisión debe tomarse con la asistencia de la   mayoría de los integrantes de la respectiva corporación y ser aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara.    

8.5. Por último, la Corte ha sostenido que debe existir congruencia   entre el contenido normativo enviado a sanción   presidencial y el tomado en consideración en el informe de las objeciones   discutido y aprobado por el Congreso[14].   No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente   establecido en la Constitución Política ni en la Ley 5ª de 1992, la Sala Plena   ha considerado que es una exigencia consustancial al trámite de las objeciones   gubernamentales. Como se indicó, las objeciones son una etapa especial dentro   del procedimiento legislativo, pues el proyecto de ley objetado debe volver a   las cámaras a segundo debate, en donde se deberán acoger o rechazar (total o   parcialmente) los reparos del Gobierno. En este sentido, la reedición de este   segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de   discrepancia y, por consiguiente, la insistencia del Congreso que activa la   competencia de la Corte debe versar, total o parcialmente, sobre el mismo texto   objetado por el Ejecutivo.       

4.2.2. Cumplimiento de los requisitos del trámite de objeciones presidenciales   en el presente asunto      

9. De acuerdo con la actual doctrina constitucional, la decisión   judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el análisis al   contenido de las discrepancias del Presidente frente al correspondiente proyecto   de ley, como inicialmente se consideraba[15],   sino también el control del procedimiento llevado a cabo para su formulación y   del seguido por las cámaras, en orden a insistir en la iniciativa aprobada, de   manera que la competencia de la Corte sea válidamente activada. Se ha   considerado, así mismo, que la extensión de la revisión al trámite se justifica   en la medida en que se prevén reglas específicas que, de no seguirse, implican   ciertas consecuencias y obligaciones jurídicas, ya sea para el Presidente de la   República o el Congreso[16].    

A continuación, la Sala   verificará los procedimientos de formulación de las objeciones y la aprobación   de la insistencia por el Congreso, en el Proyecto de Ley 122 de 2016   Senado y  211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la   naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del   Trópico Americano”,  de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia   (fundamentos 8.1 a 8.5).    

9.1. Oportunidad. A través de oficio recibido en la Secretaría   Jurídica de la Presidencia de la República el 1º de junio de 2017, el Secretario   General de la Cámara de Representantes remitió el Proyecto de Ley 122 de   2016 Senado y  211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la   naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del   Trópico Americano”, en cumplimiento de los arts. 157.4, 165 y 166 C.P. y 196   de la Ley 5ª de 1992.    

Por su parte, el Presidente de la República y la   Ministra de Educación devolvieron al Presidente de la Cámara de Representantes   el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sanción, junto con un escrito de   objeciones, por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad. El   documento fue recibido el 9 de junio de 2017, lo que quiere decir que su   presentación fue oportuna, dado que el Ejecutivo, por tratarse de un proyecto   con menos de 20 artículos, disponía de seis días hábiles para oponerse al   Proyecto y este plazo vencía exactamente el mismo día en que el escrito fue   recepcionado.    

9.2. Publicación.  Las objeciones   presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017, en la Gaceta   del Congreso de la República N° 505.    

9.3. Conformación de la comisión   accidental y publicación del informe a las objeciones. El   Senado de la República designó a Andrés García Zuccardi, miembro de esta Cámara,   y la Cámara de Representantes nombró a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda, Ciro   Antonio Rodríguez Pinzón y John Eduardo Molina Figueredo, pertenecientes a esta   Corporación Legislativa, como miembros de la Comisión Accidental para el estudio   de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016   Cámara. Esta Comisión preparó un informe que se publicó el martes 12 de   septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la República 772 y 773, en el   cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno.    

9.4. Anuncio previo a la discusión y   votación de las objeciones. En las sesiones plenarias del Senado de la   República del 12 de septiembre de 2017[17]  y de la Cámara de Representantes del 13 de septiembre de 2017[18] se anunció   que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondría en   consideración y votaría los días 13 y 19 de septiembre, respectivamente.    

9.5. Votación del informe de objeciones.   En las anteriores fechas las plenarias del Senado[19] y la Cámara   de Representantes[20]  aprobaron efectivamente el informe de la Comisión Accidental sobre las   objeciones presidenciales. En el Senado de la República se hicieron presentes al   inicio de la sesión 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y   la aprobación del informe se llevó a cabo a partir de 56 votos por el Sí y 0   votos por el No[21],   emitidos a través del sistema de voto nominal y público. En la Cámara de   Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesión 147 de los 166   miembros y la aprobación del informe se realizó a partir de los 87 votos por el   Sí y 0 votos por el No, así mismo, depositados a través del sistema de voto   nominal y público[22].    

En este orden de ideas, la Corte encuentra que el   informe de objeciones fue válidamente aprobado. De un lado, en la plenaria del   Senado de la República existió quorum deliberatorio (1/4   de los miembros) y decisorio (1/2 de los miembros), pues   estuvieron presentes al inicio de la sesión 90 senadores y el informe fue votado   por 56 de ellos. Así mismo, se aprobó por mayoría absoluta (1/2+1   de los miembros), pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que   propuso rechazar las objeciones gubernamentales.    

Debe efectuarse, con todo, una precisión. Como se   indicó, el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anunció al Pleno de   la Corporación Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiría y votaría   en la próxima sesión. Al siguiente día, es decir, el 13 de septiembre de 2017,   se anunció sin embargo una vez más, dentro de los proyectos que serían   considerados y eventualmente votados en la próxima sesión plenaria, la   iniciativa legislativa objetada[23].   Pese a esto, el mismo día, luego de finalizar la enunciación de dicha lista de   proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias, la Presidencia   del Senado concedió la palabra al Senador Andrés Felipe García Zuccardi, quien   invitó al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones. Acto   seguido, el Presidente de esa Cámara sometió a consideración de la Plenaria el   referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados[24].    

De acuerdo con lo anterior, el anuncio previo fue   realizado en dos oportunidades. Pese a esto, la Corte subraya como relevante que   la discusión y votación efectivas se produjeron el día inicialmente señalado   para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la   República fue aprobado por mayoría absoluta, como lo ordenan las reglas citadas,   a partir de un resultado de 56 votos por el Sí y 0 por el No. Esto indica que la   finalidad del anuncio previo se cumplió a cabalidad y, por lo tanto, en dicha   Cámara el trámite de aprobación del informe relativo a las objeciones   gubernamentales se llevó a cabo con observancia de los procedimientos legales y   constitucionales correspondientes.     

El informe sobre las objeciones también fue   válidamente aprobado en la Cámara de Representantes. En la plenaria de esta   Corporación Legislativa, compuesta por 166 miembros, existió quorum   deliberatorio (1/4 de los miembros) y decisorio (1/2  de los miembros), dado que estuvieron presentes al inicio de la sesión 144   representantes y el informe fue votado por 86 de ellos. De igual forma, se votó   por mayoría absoluta (1/2+1 de los miembros), en la medida   en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no   aceptar las objeciones gubernamentales.    

9.6. Por último, la Sala encuentra que   el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el   Congreso insistió, de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los   dos contenidos.     

9.7. Rechazados de este modo los reparos del   Gobierno nacional, el Presidente del Senado remitió a la Corte el expediente   legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de   Ley.    

10. En este orden de ideas, la Sala concluye   que las cámaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de   procedimiento establecidos  en las normas pertinentes para este tipo   trámites y corresponde, en consecuencia, decidir de fondo sobre las objeciones   gubernamentales formuladas.    

4.3. El contenido de las objeciones gubernamentales    

4.3.1. Entre el título del Proyecto de Ley objetado y su contenido   existe una relación de conexidad      

11.  A juicio de la Sala Plena, no puede predicarse falta de correspondencia entre el   título y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016   Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de   la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, a la luz de   las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte.    

12. De conformidad con el artículo 169 de la   Constitución, “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su   contenido”, precepto que se traduce en la obligación para el Congreso de la   República de fijar un título a cada una de las leyes que aprueba y de   proporcionarle una redacción articulada, armónica y temática con el contenido de   los correspondientes compendios normativos[25].   En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a   la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formación de los   actos jurídicos, implica un deber que se incorpora como parámetro de   constitucionalidad de las leyes. El alcance de esta norma cobija tanto la   existencia del título como su contenido, en la medida en que este debe guardar   la precitada relación de correspondencia[26].    

13.   El título, encabezado o epígrafe de las leyes o actos legislativos cumple   varios papeles importantes, al circunscribir la materia regulada: (i)   proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado, como elemento   pedagógico para la ciudadanía, que facilita la identificación, difusión y   cumplimiento de la respectiva normatividad; (ii) permite a los   destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta, a través de la   clasificación, a partir del tema al que se refieren, sobre la base de que   normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras   materias; (iii) sirve como criterio de   interpretación para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un   mismo conjunto, a partir de un canon sistemático y contextual[27]  y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales   desconocimientos al principio de unidad de materia[28].    

14. Evidentemente, el mandato de   correspondencia entre el título y el articulado al que antecede puede ser   satisfecho en un sinnúmero de maneras, pues con frecuencia las conexiones   temáticas y las funciones que desempeña resultan cumplidas a partir de muchos   enunciados lingüísticos. Esto implica de suyo que, al redactar la fórmula que   encabezará cada una de las leyes, el Legislador dispone como regla general de un   amplio margen de configuración[29].   La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido, con todo, que esta libertad   para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios límites. En   general, el Congreso no puede dejar de cumplir con unos mínimos en su diseño y   le está vedada la adopción de contenidos de cierto carácter.    

Así, en primer   lugar, el título de las leyes no debe carecer de toda relación con su contenido,   pues por expresa exigencia del articulo 169 C.P., debe subsistir la necesaria   correspondencia a que se ha hecho referencia. En segundo lugar, el nombre de una   ley no puede ser discriminatorio y, por ende, al Legislador le está   constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Política   señala como prohibidos para diferenciar entre personas, tales como la raza, el   sexo, la opinión política o filosófica, el origen nacional, etc. De esta forma,   sería inconstitucional un título que nominara la ley en cuestión, por ejemplo,   “Ley-Antisemita” o “Ley-Anticomunista”[30].   En tercer lugar, se encuentran excluidos también títulos que tengan como efecto   la sustitución total del número y la descripción general del contenido de la   Ley, pues aquellos requisitos se hallan explícitamente establecidos en la Ley 5ª   de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso.    

Por último, el   nombre o subtítulo de la ley no debe conceder reconocimientos, privilegios u   honores a una persona específica, dado que estas materias son objeto de leyes   especiales, denominadas leyes de honores, que se someten a unos requisitos   particulares (Art. 150.15 C.P.)[31].   Debe ser claro, en todo caso, que a la luz del principio democrático, más allá   de las prohibiciones mencionadas, el mandato constitucional de fijar un   encabezado a la ley que guarde relación de correspondencia sustantiva con el   contenido de las respectivas disposiciones permite la utilización de variadas   fórmulas y, salvo casos de evidente desconexión temática, el epígrafe será solo   excepcionalmente cuestionable. A menudo, como ha sostenido la Corte, la   ilustración genérica de la materia que se pretende regular[32]  o la mención del fin o de propósitos que se persiguen a través de ella serán   suficientes[33].    

15. En el presente asunto, el   Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el título   y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque, según el primero,   la eventual ley “establece la naturaleza y régimen jurídico de la   Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, mientras que   de acuerdo con el segundo, habría lugar a la creación de una nueva   universidad. El Procurador General de la Nación coincide en que se desconoce la   norma constitucional en cuestión, porque el contenido del Proyecto tiende, no en   la dirección en que el título sugiere, es decir, hacia el establecimiento,   sino hacia la transformación de la naturaleza y régimen y, en últimas, la   creación de un Centro Educativo distinto. Las conclusiones a las cuales   llegan estos puntos de vista, sin embargo, a juicio de la Corte se basan en una   lectura aislada del título censurado y se encuentran desprovistas del contexto   que condujo a la aprobación del Proyecto de Ley bajo examen.    

16.  Tanto en la exposición de motivos como en el informe de las objeciones   presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambigüedad respecto de   la naturaleza jurídica de Unitrópico. Se indica que, mediante Ordenanza del 24   de febrero de 2000, la Asamblea Departamental de Casanare autorizó al Gobernador   para asociarse con entidades públicas y privadas de los niveles nacional,   regional, departamental y municipal, con instituciones extranjeras,   multinacionales o internacionales, y con particulares, a fin de crear la   Institución, como “entidad de participación mixta, sin ánimo de lucro”. A   partir de lo anterior, el 16 de marzo de 2000, la Fundación fue constituida   mediante documento privado, con base en los aportes del Departamento (96%) y de   entidades particulares[34].    

El Ministerio de Educación Nacional, por su parte, mediante la Resolución 1311   de 2002 reconoció personería jurídica a la entidad, como institución de   educación superior de carácter privado, sin ánimo de lucro. Así mismo, a través   de la Resolución 6538 del 2011, ratificó una reforma a los estatutos de   Unitrópico, sobre la base de que se trataba de una “institución de educación   superior de carácter privado”. Pese a todo esto, en los antecedentes   legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la   naturaleza jurídica de la institución y se señala que incluso el propio   Ministerio de Educación solicitó en su momento concepto a la Sala de Consulta y   Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer   una institución de educación superior de carácter mixto y asemejarla a una   sociedad de economía mixta.    

De acuerdo con la exposición de motivos y el informe sobre las objeciones   gubernamentales, habría dos tesis posibles acerca de la naturaleza jurídica de   la Universidad: (i) podría entenderse de naturaleza privada y sin ánimo   de lucro, como en principio lo consideró el Ministerio de Educación, pese a los   aportes de naturaleza principalmente pública que la alimentan, o (ii)   podría ser una entidad de participación mixta, al contar dentro de su patrimonio   con capital público y privado. Sin embargo, se subraya que mediante   pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (radicación 2242), la Sala de Consulta y   Servicio Civil del Consejo de Estado concluyó que era imposible que el servicio   público de educación superior fuera prestado por una “persona jurídica mixta”   (bien sea sociedad o fundación), asimilable a una sociedad de economía mixta,   dada la naturaleza, objeto y diferentes fines que estas poseen. En estas   circunstancias, el informe sobre las objeciones resalta que la misma Sala de   Consulta y Servicio Civil recomendó “normalizar” la situación de la   Universidad, a fin de superar todas las situaciones fácticas y jurídicas que   pudieran afectar la prestación del servicio público, sin desconocerse las   expectativas legítimas de los estudiantes[35].    

De esta manera, conforme lo evidencia la citada motivación, el Proyecto de Ley   busca resolver la referida incertidumbre, al proporcionar la manera de   oficializar la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano,   reconocida en principio como de carácter privado por el Ministerio de Educación.   Según se indica, la mutación de naturaleza, privada a pública, de instituciones   de educación superior ya ha tenido lugar con anterioridad, por lo menos en dos   casos. De una parte, se encuentra la Ley 67 de 1968, que estableció “la   situación jurídica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad   de Cúcuta” y, de la otra, el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de   1970, que oficializó la “Fundación Universidad de Pamplona”.    

17.  En este orden de ideas, a juicio de la Sala, es claro que cuando el artículo 1º   del Proyecto de Ley objetado señala que el propósito de la regulación es otorgar   herramientas necesarias para transformar la naturaleza, carácter académico y   régimen jurídico de Unitrópico y, en el artículo 2º, se autoriza a la Asamblea   del Departamento de Casanare a oficializar la Institución, a través de tales   instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el título del   articulado propuesto, esto es, “establecer la naturaleza y régimen jurídico”   de la Entidad.    

Como se señaló, con la normatividad el Legislador busca superar la incertidumbre   acerca de las características jurídicas de Unitrópico. Pues bien, dado que esta   incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con   recursos públicos (en su mayoría) y aportes privados, pero a la vez no es   posible que entidades mixtas presten el servicio de educación, la manera elegida   por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundación es a través de la   autorización para que se proceda a su oficialización. Esta autorización para la   clarificación de la naturaleza jurídica de la Universidad equivale entonces, de   forma mediata, a “establecer” “su naturaleza y régimen jurídico”,   como lo prevé el título del Proyecto de Ley. “Establecer” significa en   este caso, no crear por primera vez la naturaleza jurídica de la Universidad,   como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nación,   sino fijar o definir dicha naturaleza, en orden a superar la citada situación de   incertidumbre en que actualmente se encuentra.    

En otros términos, dadas las condiciones de incertidumbre sobre el   carácter legal de Unitrópico, el Legislador pretende su clarificación,   definición o el “establecimiento de su naturaleza y régimen jurídico”   (como indica el título), mediante la autorización para su  oficialización en la   estructura administrativa al Departamento de Casanare (según lo indicado en los   Arts. 1 y 2 del Proyecto objetado), lo cual resulta lógicamente coherente. Debe   tenerse en cuenta que, por razón de la distribución de competencias, las normas   legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficialización,   pues ello corresponde a la Asamblea Departamental, de conformidad con el   artículo 58 de la Ley 30 de 1992. Sin embargo, las disposiciones legales en las   que el Congreso insiste permiten esa oficialización y, en consecuencia, de forma   indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y régimen jurídico, en   los términos anunciados en su título.      

18. Por otro lado, pese a que pueda   tratarse de una modificación sustancial del carácter de la Universidad, ello no   es equivalente a que se esté autorizando la creación de una institución de   educación superior nueva. De hecho, el artículo 2 del Proyecto precisa que no   habrá necesidad de disolución de la Fundación y los ejemplos a los que se hace   referencia en la exposición de motivos y en el informe sobre las objeciones   presidenciales muestran que instituciones como las Universidades   Francisco de Paula Santander (de Cúcuta) y de Pamplona, al oficializarse, fueron   justamente modificadas en su carácter, a través de leyes y decretos, pero no   creadas ex nuovo.     

19.  En este orden de ideas, la Corte concluye que existe una relación de   correspondencia entre el título del Proyecto de Ley objetado y su contenido y,   en consecuencia, la objeción gubernamental al respecto carece de asidero y   deberá declararse infundada.    

La Sala Plena advierte, con   todo, que solo avala por esta única ocasión la superación de anormalidades como   aquella a la que se ha hecho referencia, a través de una Ley aprobada con ese   propósito. En el informe sobre las objeciones, según se dejó ilustrado, la   Comisión Accidental admitió que la pretensión era “corregir el error generado por el vacío jurídico establecido en el artículo 23 de la   Ley 30 de 1992, toda vez, que dicha legislación solo concibe Instituciones de   Educación Superior de tipo Estatales u Oficiales, Privadas o de economía   Solidaria; en la cual no cabe la Fundación Universitaria del Trópico Americano   (Unitrópico)”. En este sentido, señaló que el   Ministerio de Educación Nacional reconoció personería a la Entidad como una   Institución de Educación superior con el carácter de Institución Universitaria,   de tipo privado, pese a que se trata de una “fundación de participación mixta   creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades públicas y   privadas”. Así, la propia Comisión Accidental aceptó que el Centro de   Educativo fue constituido sin sujeción (o como un Centro Educativo “atípic[o]”   frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992.    

En efecto,   según el artículo 23 de la Ley 30 de 1992, las instituciones de educación   superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales; (ii) privadas,   o (iii)  de economía solidaria. Por consiguiente, desde el punto de vista de su origen,   no es posible constituir una institución de educación superior de carácter   mixto, ya sea técnica profesional, institución universitaria, escuela   tecnológica o universidad[36].   Así mismo, según el artículo 58 ídem, la creación de universidades   estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior del Estado   corresponde al Congreso Nacional, a las Asambleas Departamentales, a los   Concejos Distritales o a los Concejos Municipales. Sin embargo, de conformidad   con el artículo 23 citado, ni en el nivel nacional ni en el territorial es   posible establecer una institución de educación superior de origen y patrimonio   mixto.    

En   consecuencia, resulta claro que Unitrópico fue jurídicamente constituida y   oficialmente reconocida al margen de las reglas específicas contenidas en la Ley   30 de 1992, como es admitido por la Comisión Accidental que preparó el informe   sobre las objeciones. Con todo, la Sala es consciente de las implicaciones que   en este momento tendría resolver dicha anomalía mediante alternativas como la   disolución de la persona jurídica, en especial para la comunidad de estudiantes   y trabajadores, quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad,   respectivamente, al amparo de la confianza legítima en su reconocimiento oficial   y en el otorgamiento de registro calificado a un número importante de sus   programas.    

Por lo   anterior, estima que de forma excepcional y en atención a las citadas   circunstancias, la superación de la situación a través de la autorización legal   para llevar a cabo la oficialización de la Entidad es compatible con los   estándares constitucionales del derecho a la educación y la obligación estatal   de garantizar la continuidad en la prestación del servicio (Art. 67 de la C.P.),   así como la salvaguarda de las expectativas legítimas creadas (Art. 83 de la   C.P.). Se subraya, sin embargo, que las inconsistencias en la creación de   instituciones no deben ser solucionadas, por regla general, mediante la   expedición de leyes, con mayor razón tratándose de entes encargados de asegurar   un derecho y un servicio público que tiene función social (Art. 67, inc. 1º, de   la C.P.). Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de   instituciones de educación superior se encuentran debidamente regladas en la Ley   30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a   su creación con estricta observancia de los procedimientos y requisitos   establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen.    

4.3.2. El artículo 2º del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos   confiscatorios    

20.  El Gobierno atribuye al artículo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho   de que el traslado de recursos, por donaciones o renuncia de los miembros que   allí se prevé, es jurídicamente imposible, debido a que la entidad tiene el   carácter de una fundación sin ánimo de lucro y lo primero solo resulta   procedente en sociedades comerciales, donde la participación de los socios en el   capital de la persona jurídica se encuentra representado en acciones, cuotas o   partes de interés social. Agrega que, incluso si lo anterior fuera viable, no es   claro por qué esos recursos deberían ser recibidos por el Departamento, como   persona jurídica distinta a la Universidad. En consecuencia, para el Gobierno,   el efecto de la norma es que se incorporan los bienes de Unitrópico a la   estructura administrativa del Departamento de Casanare, sin compensación alguna,   lo cual implicaría un caso de confiscación, proscrito por el artículo 34 de la   C.P.    

21. La confiscación,   ligada a la supresión del derecho de propiedad, ha sido asociada comúnmente a   una pena, a raíz de sus orígenes históricos, de ahí que el artículo 34 de la   C.P. proscriba su imposición como sanción. Sin embargo, en el sistema   constitucional colombiano se entiende que el fenómeno de la confiscación se   configura, en general, cuando a través de una medida legal, generalmente   tributaria, el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el   ciudadano obtiene a partir de su actividad económica, de modo que, en la   práctica, queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la   legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades[37].    

La jurisprudencia constitucional   ha mostrado que en la expresión “confiscación” no se halla comprendida,   necesariamente, la idea de una sanción o de una pena[38]. En este   sentido, lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios   es que comporte, como consecuencia de su aplicación unilateral, la anulación del   derecho de propiedad del afectado, bien sea que la prescripción sea de origen   civil, penal, administrativo o tributario. Así mismo, una norma posee   implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su   establecimiento legal, sino también con independencia de su finalidad[39].    

22.  En el presente asunto, la Sala encuentra que la objeción gubernamental pierde de   vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de   Casanare pueda llevar a cabo una absorción unilateral y arbitraria de los bienes   o el patrimonio de Unitrópico. El artículo 2 del Proyecto de Ley autoriza a la   Asamblea Departamental, a iniciativa del Gobernador, para oficializar la   Universidad, “previa renuncia o donación al Departamento de los derechos   sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a nombre de entidades públicas y   particulares, dentro del patrimonio de la Fundación… si así lo establecen sus   estatutos internos”. Para el Gobierno nacional, esta norma tiene   implicaciones confiscatorias, pues en sí misma poseería el efecto de eliminar el   patrimonio de la Fundación. El precepto, sin embargo, posee un alcance distinto   al que se le atribuye.    

Las fundaciones son personas jurídicas, sin ánimo de lucro, surgidas de la   voluntad de una persona natural o jurídica o del querer de varias, acerca de su   constitución, fines y medios para alcanzarlos. Cuando se constituye una   fundación se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realización de   unos propósitos de beneficencia pública, de utilidad común o de interés social[40]. El   patrimonio de la fundación es autónomo y se destina única y exclusivamente al   objetivo señalado por los fundadores. Como consecuencia de esta naturaleza,   aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participación en el   patrimonio de la persona jurídica (Art. 237 del C.C.). Una vez asignan   determinados recursos a la realización de los fines indicados, aquellos pasan a   ser de la fundación y, de igual forma, los eventuales excedentes o beneficios   también se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitución de   la entidad.    

En este orden de ideas, cuando el artículo 2 del Proyecto de Ley establece que   la oficialización de Unitrópico que se autoriza procederá, “previa renuncia o donación al departamento   de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a nombre de   entidades públicas  y particulares dentro del patrimonio de la Fundación   Universitaria Internacional del Trópico Americano si así lo establecen sus   estatutos internos”, en rigor no se hace referencia a una   renuncia a derechos de participación en el patrimonio de la Institución.  No obstante lo antitécnico del enunciado normativo, dado que se trata de una   fundación, como indica el Gobierno nacional, no hay lugar a la renuncia de   utilidad o cuota de participación alguna, pues estas son inexistentes. La norma   debe interpretarse entonces en otro sentido.    

En virtud de que las   fundaciones carecen de ánimo de lucro y de que lo relevante es que los   fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad pública   señalados en su acto de constitución, es esta voluntad la que debe ser protegida   en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la   finalidad de la institución. A este respecto, la Carta Política consagra como un   valor superior la debida conservación y aplicación de las rentas de las   entidades de utilidad común, así como el cumplimiento de la voluntad de los   fundadores (Art. 189.26 de la C.P.). El Legislador debe, por lo tanto,   salvaguardar el querer de quienes, a través de una fundación, han afectado   recursos económicos a objetivos de beneficencia pública, utilidad común o   interés social y, en consecuencia, es necesario tomar en cuenta su voluntad al   momento de intervenir jurídicamente la respectiva entidad.    

De este modo, en el   presente asunto, el artículo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el   entendido de que, previa la oficialización del Centro Educativo, los fundadores   deberán manifestar su anuencia, no a que sus cuotas sociales pasen a ser del   Departamento de Casanare, sino a que Unitrópico adquiera carácter público. Así   asumido, el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios, pues no   comporta que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorción unilateral del   patrimonio de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del   Departamento. Por el contrario, el Legislador fija una condición para que la   oficialización de la Universidad tenga lugar, consistente en que se produzca el   consentimiento por parte de los fundadores, pero hacia el referido cambio de   naturaleza jurídica, no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales.    

En otros términos, las anteriores manifestaciones de voluntad no tendrán el   sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado   a la citada entidad territorial. Los recursos de la Fundación se encuentran   afectados a la finalidad señalada en sus estatutos y, por ende, el asentimiento   de los fundadores que se requiere está relacionado con el cambio de naturaleza   jurídica de la Institución, no con una renuncia a recursos de propiedad de   aquellos. En consecuencia, el artículo objetado no posee efectos confiscatorios   por cuanto está excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y, en   especial, no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de   Casanare.    

23.  En concordancia con la interpretación anterior, en el informe de las objeciones   gubernamentales presentado por la Comisión Accidental se indica que la   iniciativa legislativa objetada presupone “un eventual entendimiento de   voluntades libre de todo apremio, de conformidad con los estatutos de la   institución, que permitirían la transformación del claustro universitario de   derecho privado a público, sin necesidad de disolución o liquidación”. De   igual forma, en el citado informe se indica que la Sala General de miembros   activos de Unitrópico, mediante oficio del 20 de noviembre de 2016, manifestó al   Congreso de la República apoyo al trámite legislativo.    

El Procurador General, también en un sentido análogo, subraya que “se parte   del supuesto de que el órgano decisorio  de la institución acepte la   transformación a través de sus estatutos, respetando así plenamente la autonomía   de la voluntad reflejada en el manejo que los órganos decisorios hagan de los   aludidos estatutos”. De esta manera, resulta evidente que el problema de   constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equívoca interpretación   del texto atacado, el cual, conforme a su sentido más razonable y que el propio   Legislador quiso adscribirle, no posee efecto confiscatorio alguno. Así, la   objeción que se examina tampoco tiene vocación de prosperidad y, por   consiguiente, será declarada infundada.    

24.  Debe clarificarse que la Corte no se pronunciará sobre la presunta afectación a   la autonomía universitaria que, según el Procurador General de la Nación,   ocasiona la norma objetada, por cuanto ese cargo no fue planteado por el   Gobierno. A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha clarificado: “advierte la Corte que no corresponde a ella al   analizar las objeciones presidenciales, hacer una revisión oficiosa del proyecto   de ley para determinar cuáles disposiciones del mismo infringen la Constitución,   ni inventar las razones por las cuales aquellas podrían resultar lesionados,   pues es claro que esa labor le corresponde única y exclusivamente al Presidente   de la República, tal como lo consagra la Constitución (arts. 165,166 y 167),   atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones”[41].    

En los términos en que atrás se indicó[42],   solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las objeciones a aspectos no   planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto   indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas.   De lo contrario, la Corte solo deberá ocuparse de los cargos en los términos   formulados por el Gobierno nacional. En este caso, no solo es claro que el   supuesto desconocimiento de la autonomía universitaria no constituía un   requisito lógico para conocer la objeción por violación a la prohibición de   confiscación, sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad   completamente independiente. Por esta razón, la Sala no se pronunciará de fondo   al respecto.    

4.3.3. La objeción sobre la obligación de evidenciar el impacto fiscal del   Proyecto de Ley es infundada    

25.  El Presidente de la República y la Ministra de Educación sostienen que se   desconocieron los artículos 334 de la C.P. y 7 de la Ley 819 de 2003, debido a   que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar,   pese a que genera un impacto considerable en las finanzas públicas. El   Procurador General de la Nación concuerda con esta apreciación e indica que   debió incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de   trámite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional   para su financiamiento.    

26.  La Sala ha señalado que las leyes orgánicas poseen un carácter especial en   comparación con las demás leyes “por su posición organizadora de un sistema   legal que depende de ellas”[43].   En este sentido, debido a su jerarquía normativa y a que contienen reglas sobre   la propia producción de las leyes, la actividad del Congreso de la República se   encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en determinadas materias.   Como consecuencia, el control de constitucionalidad implica la confrontación de   las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta, sino   también con las normas orgánicas que eventualmente gobiernan el trámite de su   expedición[44].    

27.  El artículo 7° de la Ley 819 de 2003, “[p]or la cual se dictan normas   orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se   dictan otras disposiciones” exige que en todo proyecto de ley, ordenanza o   acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga explícito   cuál es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal   de Mediano Plazo. De esta manera, en la exposición de motivos de los proyectos y   en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los   costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para   cubrirlos. Así mismo, el precepto establece que durante el trámite, el   Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondientes   costos, sobre la forma de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con   el Marco Fiscal de Mediano Plazo.    

Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de   racionalización de la actividad legislativa, a fin de que se realice con   conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las   regulaciones aprobadas por el Congreso de la República. De igual manera,   permiten una producción normativa compatible con la situación y la política   económica del país trazada por las autoridades correspondientes. Además,   contribuyen a generar orden en las finanzas públicas, lo cual repercute   favorablemente en la estabilidad macroeconómica de la nación. Desde otro punto   de vista, los cálculos financieros de las decisiones normativas tienen una   incidencia favorable en la aplicación efectiva de las leyes, pues su aprobación   solamente se producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las   posibilidades de financiarlo[45].    

28. En concordancia con   lo anterior, el artículo 1º del Acto Legislativo 003   de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fiscal[46].   De acuerdo con esta disposición, la sostenibilidad fiscal debe conducir   la actuación de todas las ramas y órganos del poder público, dentro de sus   competencias, en un marco de colaboración armónica. Por consiguiente,   obligaciones como la prevista en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, ya no   recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,   como inicialmente se consideraba[47].  Dado que las ramas y órganos del poder público tienen   el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora,   también a todos corresponde la obligación, en el marco de sus funciones y   competencias, de contribuir a prever la incidencia presupuestal de las   iniciativas de leyes, ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la   correspondiente sostenibilidad fiscal.    

29.  En el presente caso, la Corte encuentra infundada la objeción gubernamental,   basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto   impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se   pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016   Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de   la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”. A juicio de   la Sala, es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la   obligación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, pues   de acuerdo con este precepto, el deber de hacer explícitos los costos fiscales y   la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos   eventos en los cuales el proyecto de ley, ordenanza o acuerdo ordene gastos u   otorgue beneficios tributarios.    

Como   se indicó, mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera   general establecer la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación   Universitaria Internacional del Trópico Americano. Con esta finalidad, el artículo 1º de la   propuesta prevé que el objeto de las normas es otorgar las herramientas  al Ministerio de Educación Nacional, al Departamento de Casanare y a la Asamblea   de la entidad territorial, para transformar la naturaleza, carácter académico y   régimen jurídico de la Fundación. A su vez, el artículo 2 autoriza, a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare, a   oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a   Unitrópico (Art. 2).    

En este orden de ideas, es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por sí   mismo la oficialización de Unitrópico sino que autoriza al   Departamento del Casanare, a iniciativa del Gobernador, a efectuarla. En otros   términos, el Proyecto de Ley, mediante el contenido de sus normas, no   constituye, transforma ni otorga carácter público al Centro Educativo en   mención. De hecho, por sí solo no resuelve la incertidumbre acerca de la   naturaleza jurídica y régimen aplicable de la Universidad, a la que atrás se   hizo referencia. Conforme se subrayó, con el propósito de clarificar estos   aspectos, el Legislador optó por autorizar al órgano de representación   popular del Departamento de Casanare, a iniciativa del Gobernador, para que   lleve a cabo la oficialización de la entidad.    

De esta manera, las normas objetadas no son constitutivas ni   regulatorias, pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligación de   contenido presupuestal, sino que solamente confieren un permiso, en el   sentido indicado, a la Asamblea Departamental de la referida entidad   territorial. Como consecuencia, es claro que el Proyecto de Ley objetado no   ordena gasto ni otorga beneficio tributario alguno. Los eventuales gastos se   generarían al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el   Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea, como lo ponen de presente dos de los   intervinientes. Correlativamente, en este supuesto, de evidenciarse que la   futura ordenanza departamental prevé específicas obligaciones de contenido   presupuestal, deberá darse cumplimiento al artículo 7º de la Ley 819 de 2003,   que contempla, no solo los casos de proyectos de ley, sino también de ordenanza   y acuerdo, como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con   el marco fiscal de mediano plazo (en este caso, del Departamento) deben ser   puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulación.    

Por lo tanto, en la medida en que ninguna de las normas que   componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de   emplear recursos púbicos, no existía la obligación de hacer explícitos los   supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiación[48].    

4.3.4. La objeción por violación al principio de igualdad es infundada    

30. Por último, el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la   igualdad, en razón de que se establece un trato diferente, un procedimiento   especial y único para crear una nueva institución de educación superior, sin   existir razones suficientes que lo justifiquen. En cambio, indica, se pone en   riesgo el servicio público de educación de la población que se inscriba en la   pretendida Institución, en el caso de que esta no sea viable técnica, financiera   y jurídicamente. A juicio de la Corte, este argumento del Gobierno no cuenta con   asidero, pues parte de una interpretación que no se desprende de la regulación   censurada.    

31.  De conformidad con los artículo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992, la creación de   universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional, a las   Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales o a los Concejos   Municipales. Entre otras reglas, el proyecto de creación, debe acompañarse por   parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socioeconómica aprobado por el   Ministro de Educación Nacional, previo concepto favorable del Consejo Nacional   de Educación Superior (CESU), en el que se debe demostrar que la nueva   institución dispondrá de personal docente idóneo con la dedicación específica   necesaria; organización académica y administrativa adecuadas; recursos físicos y   financieros suficientes, de tal manera que tanto el nacimiento de la institución   como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad académica.    

De igual forma, previa creación de universidades estatales u oficiales o de   seccionales y demás instituciones de Educación Superior estatales u oficiales,   la Nación, se entiende, con intervención del Ministerio de Hacienda, deberá   celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva, en el que se   establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra, convenio que   formará parte del estudio de factibilidad requerido (Art. 59 de la Ley 30 de   1992).    

32. En el asunto que se analiza, como se ha   reiterado, el Proyecto de Ley no crea aún una universidad pública en el   Departamento de Casanare, pese a que instrumentalmente sirva a los fines de   clarificar su régimen legal. El Proyecto autoriza a la Asamblea del   Departamento, a iniciativa del Gobernador, a transformar la naturaleza jurídica   de Unitrópico, de modo que pueda adquirir en el futuro carácter oficial. Esto no   significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educación   superior. Sin embargo, en la medida en que eventualmente se producirá su   completa transformación y su vinculación al Ministerio de Educación Nacional en   lo relativo a las políticas y la planeación del sector educativo (Art. 57 de la   Ley 30 de 1992), aplicarán de manera ordinaria las normas para el surgimiento de   este tipo de entes estatales. De igual forma, debido a que el cambio de   naturaleza jurídica de la Fundación Universitaria del Trópico Americano equivale   a la aparición de un nuevo ente en el sistema de educación superior público, su   oficialización deberá llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de   la Ley 30 de 1992 y, en especial, de los artículos 57 y siguientes, sobre la   creación de universidades y demás instituciones de educación superior de   carácter estatal u oficial.    

Con todo, en este caso, el Proyecto de Ley solo establece una habilitación legal   a la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institución educativa   que funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera carácter   público, lo cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias   previstas en la Ley 30 de 1992, que deberá cumplir la Asamblea de la entidad   territorial al hacer uso de la referida autorización. En consecuencia, dado que   la presunta violación al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la   supuesta creación de una universidad pública mediante un procedimiento   diferente, creación que el Proyecto de Ley directamente no realiza, la acusación   carece de fundamento. Como consecuencia, la correspondiente objeción tampoco   resulta fundada.       

33.  En este orden de ideas, la Corte encuentra que ninguna de las objeciones   gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016   Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de   la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano” es fundada y   así lo declarará en la parte resolutiva de esta decisión.     

III. DECISIÓN    

En mérito de   lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y   por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- LEVANTAR la   suspensión de términos decretada dentro del presente proceso.    

Segundo.- DECLARAR INFUNDADAS las   objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, formuladas al Proyecto de   Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se   establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria   Internacional del Trópico Americano”.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

Con aclaración de voto    

CARLOS BERNAL PULIDO    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Ausente en comisión    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

A LA SENTENCIA C-051/18    

CREACION DE UNIVERSIDADES PUBLICAS-No se vulnera el principio a la igualdad (Aclaración de   voto)/UNIVERSIDAD PUBLICA-Transformación (Aclaración de voto)    

Expediente OG-154    

Control de constitucionalidad en el trámite de objeciones   gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por   medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación   Universitaria Internacional del Trópico Americano”.     

Magistrada Ponente:    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Comparto que las objeciones gubernamentales al   Proyecto de Ley 122 de 2016 – Senado y 211 de 2016 – Cámara,   eran infundadas: los problemas del título del proyecto de ley eran fácilmente   superables, acudiendo a una interpretación sistemática de su contenido, con la   exposición de motivos; la transferencia de propiedad que se prevé, al ser   voluntaria, no constituye una apropiación unilateral y arbitraria de la   propiedad privada, lo que sí constituiría una confiscación; para la expedición de la presente ley no era necesaria la   realización del análisis del impacto fiscal, ya que no contenía una norma que “ordene   gasto o que otorgue beneficios tributarios”, en los   términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2013;  Finalmente, no se vulnera   el principio de igualdad, porque la Ley 30 de 1992 prevé que la creación de   universidades públicas le corresponde al Congreso, a las asambleas   departamentales y a los concejos municipales, con estudios y requisitos previos.   No obstante, en el presente caso, la ley no está creando una Universidad, sino   permitiendo su transformación, caso en el cual, deberá respetar las reglas   previstas en la ley, para la creación de las universidades públicas.    

A pesar de lo anterior, considero   que los problemas del proyecto de ley no radican realmente en su   constitucionalidad, sino en cuanto a su necesidad. Al respecto, es necesario   recordar que existían dudas en cuanto a la naturaleza jurídica de la   Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, que surgen en razón   de la composición mixta de su capital, a tal punto que la Sala de Consulta y   Servicio Civil del Consejo de Estado había conceptuado que era necesario   regularizar su situación jurídica[49].   Al respecto es legítimo preguntarse si, en verdad, para ello se requería la   expedición de una Ley de la República o bastaba que se realizara su   transformación por ordenanza de la Asamblea Departamental del Casanare y que se iniciara el correspondiente trámite ante el Ministerio de   Educación.    

De la sentencia C-051 de 2018 se   evidencia que el proyecto de ley objetado no constituye una reforma a la Ley 30   de 1992, en lo relativo a los requisitos para crear universidades públicas, ya   que se pone en evidencia que, una vez se profiera la ordenanza departamental,   deberán cumplirse los trámites y requisitos previstos en dicha ley. Esta   interpretación hace entonces que carezca de sentido que el artículo 4 del   proyecto de ley, autorice al Ministerio de Educación para inscribir a la   Unitrópico en la lista de las universidades públicas. ¿Acaso no dispone ya el   Ministerio de esta facultad, previo cumplimiento de los requisitos establecidos   en la Ley 30 de 1992? Resulta claro que el proyecto objetado no introduce   entonces ni una reforma a la Ley 30, ni una presunción de derecho de la validez   del acto administrativo que profiera el Ministerio de Educación, para inscribir   a dicha universidad, que tenga por efecto inhibir el control judicial ante la   Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.    

Queda una última opción y es   considerar que el proyecto de ley objetado es simplemente una ley interpretativa   que se requería frente a la incertidumbre que generaba la naturaleza jurídica de   la universidad y frente a las dudas interpretativas de la ley, por parte de la   autoridad encargada de realizar la inspección y vigilancia de la educación   superior. Si esto fuera así, lo único que queda claro es que el proyecto de ley   objetado, no aclaró nada al respecto. Por lo tanto, aunque carente de los vicios   de constitucionalidad alegados en la objeción gubernamental, nos encontramos   frente a una ley de dudosa utilidad.    

Respetuosamente,    

Alejandro Linares Cantillo    

Magistrado    

[1] Conforme al artículo 167 C.P., “El proyecto de ley objetado total o   parcialmente por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate. // El   Presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que,   reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra   Cámara. // Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por   inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará   a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes   decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a   sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. // Si la   Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a   la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e   integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de   la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para   fallo definitivo”. Por su   parte, al tenor del artículo 241.8 C.P., “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y   supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este   artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 8.  Decidir   definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan   sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de   leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de   procedimiento en su formación”.    

[2] Sentencia C-633 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. “Las objeciones se conciben como una   expresión del principio de colaboración armónica entre las diferentes Ramas del   Poder Público (CP Art. 113) y no como un poder de veto”.    

[3] En la Sentencia C-474 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla,  la   Corte señaló: “la sanción no puede ser vista como un requisito de naturaleza   formal en sentido estricto, sino como una manifestación del sistema de frenos y   de contrapesos, toda vez que habilita al Presidente de la República para   formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, sin   que en modo alguno se entienda como un poder de veto”.    

[4] Sentencia C-1152 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[5] Art. 167 C.P.: “El proyecto de ley objetado total o parcialmente   por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate.”    

[6] Art. 167 C.P. “El Presidente sancionará sin poder presentar   objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno   de los miembros de una y otra cámara. // Exceptúase el caso en que el proyecto   fuere objetado por inconstitucionalidad. En tal evento, si las Cámaras   insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro   de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad”.  A su vez, el   artículo 241.8 C.P. prevé: “decidir definitivamente sobre la   constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el   gobierno como inconstitucionales (…)”.        

[7]  Art. 167, inciso 2º de la Constitución Política.     

[8] Ley 5ª de 1992, artículo 200. “Discrepancias   entre las cámaras. cuando una cámara hubiere declarado infundadas las objeciones   presentadas por el gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare   fundadas, se archivará el proyecto”.    

[9] Sobre el particular, en la Sentencia C-985 de 2006 M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra, se señaló:“[e]n   primer lugar debe la Corte advertir que (…) se limitará a examinar el trámite   dado en el Congreso (…) a las objeciones presidenciales y a la insistencia del   Congreso de la República.  Por tanto, omitirá el análisis del todo el   proceso legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de   (…) demandas ciudadanas”.    

[10] Art. 165 C.P.    

[11] Sentencia C-196 de 2009. M.P. (e) Clara Elena Reales Gutiérrez.    

[12] Artículo 2 de la Ley 1431 de 2011.    

[13] Sentencia C-644 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[14] Auto 476 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[15] Inicialmente, la Corte consideraba que la revisión en   estos casos se limitaba al estudio y decisión de las objeciones, como habían   sido formuladas, sin abarcar aspectos no señalados por el Ejecutivo, bajo la   consideración de que la decisión debía estar enmarcada exclusivamente en la   dinámica de los controles interorgánicos y, en esa medida, no podía afectar la   posibilidad de que, con posterioridad, los ciudadanos ejercieran la acción   pública de inconstitucionalidad contra las normas objetadas. Sin embargo, en la   Sentencia C-1404 de 2000. MM. PP. Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis, la   Sala varió explícitamente el precedente y definió que, por razones lógicas y   constitucionales, era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados   por el Gobierno, pero cuyo análisis resultaba un presupuesto indispensable para   el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones.   De un lado, indicó que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de   las objeciones, se derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios más   generales, no  mencionados en las objeciones, pero que resultan   insoslayables para fundamentar cualquier decisión. De otro lado, consideró que,   en tanto el mandato del artículo 241.8 C.P. califica las decisiones de la Corte   como definitivas, si no se efectúa en ellas el análisis de   constitucionalidad de los mencionados temas conexos, éstos quedarán cobijados   por el efecto de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisión final   sobre la objeción como tal y, en consecuencia, ningún ciudadano podrá   controvertirlos en el futuro. La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre   tales asuntos conexos, en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos   de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, en la medida en que una   vez la Corte emita el fallo, en todo caso la mencionada acción no será   procedente respecto de los temas que se relacionan directamente con el objeto   central de la sentencia. A partir de esta variación del precedente,   prácticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la   constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la República y   el Gobierno, que dio lugar a la intervención de la Corte para decidir sobre las   objeciones.     

[16] Sentencia C-755 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. De este   modo, si el Presidente no propone objeciones dentro del término previsto –o no   lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art. 166   C.P.). Por su parte, si el proyecto de ley es objetado total o parcialmente por   el Gobierno, las cámaras deberán surtir de nuevo el segundo debate, para   analizar las observaciones formuladas (Art. 167 C.P.).    

[17] Acta de Sesión 15. Gaceta del Congreso de la   República 52 de 2018.    

[18] Acta de Sesión 244. Gaceta del Congreso de   la República 1072 de 2017.    

[19] Acta de Sesión 16. Gaceta del Congreso de la   República 53 de 2018.    

[20] Acta de Sesión 245. Gaceta del Congreso de   la República 1014 de 2017.    

[21] Según certificación expedida por el   Secretario General, allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018,   y se evidencia también en el Acta de Sesión 15, contenida en la Gaceta del   Congreso 53 de 2018.    

[22] Conforme a la certificación emitida por el Secretario General de la   Cámara de Representantes, enviada a la Corte mediante oficio del 1º de noviembre   de 2017, y consta en el Acta de Sesión 245. Gaceta del   Congreso de la República 1014 de 2017.    

[23] Acta de Sesión 16. Gaceta del Congreso de la   República 53 de 2018, p. 8.        

[24] Ibíd., p.   11.    

[26] Ver las Sentencias C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y   C-821 de 2006. Cit.    

[27] “[E]l título de las leyes, a pesar de no constituir una norma en   estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato, una prohibición o   una permisión, sí “exhibe valor como criterio de interpretación de las normas   contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que incluso los   criterios de interpretación de la ley que emanan del texto del título o   encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto   que un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del   ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda la   ley no conforme con el estatuto superior”. Sentencia C-152 de 2013. Cfr.,   así mismo, las Sentencias C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-821   de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008. M.P. Rodrigo   Escobar Gil; C-290 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-1185 de 2000. MM.   PP. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz.    

[28] Cfr. Sentencias C-393 de 2011. M.P. María Victoria Calle   Correa, C-908 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-752 de 2015.   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[29] Ver Sentencia C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[30] Sentencia C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[31] Sentencias C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. cit.,   C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-821 de 2006. M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa.    

[32] Sentencias C-821 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-026   de 1993. M.P. Jaime Sanín Greiffenstein    

[33] Sentencia C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[34] Gaceta del Congreso 773, p. 9.    

[35] Ibíd.    

[36] Según el artículo 16 de la Ley 30 de 1992, “[s]on instituciones   de Educación Superior: a) Instituciones Técnicas Profesionales. b) Instituciones   Universitarias o Escuelas Tecnológicas. c) Universidades”.    

[37] Cfr. Sentencias C-464 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell   y C-409 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver, así mismo, la Sentencia   C-931 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[38] Ver, por todas, la Sentencia C-169 de 2014. M.P. María Victoria   Calle Correa.    

[39] Naviera de Casanova, Gustavo J., “Las llamadas «medidas tributarias   de carácter expropiatorio» y el principio de no confiscatoriedad en materia   tributaria”, en AAVV, Foros y debates. XXV Jornadas latinoamericanas y XXXIV   colombianas de derecho tributario, Instituto Colombiano de Derecho   Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario, Bogotá D. C.,   2010, p. 308.    

[40] Sentencia C-284 de 2017. M.P. (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo.   En la Sentencia se cita como fuente la Guía Práctica de las Entidades Sin Ánimo   de Lucro y del Sector Solidario de la Cámara de Comercio de Bogotá, disponible   en (http://bibliotecadigital.ccb.org.co/bitstream/handle/11520/8345/Guia%20Practica%20Entidades%20sin%20Animo%20de%20Lucro.pdf?sequence=1)       

[41] Sentencia C-090 de 2001. M.P. Carlos   Gaviria Díaz.    

[42] Ver nota 14.    

[43] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-337 de 1993. M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa; y C-072 de 2006. M.P. Jorge Córdoba Triviño.    

[44] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1379 de 2000. M.P.   José Gregorio Hernández Galindo.    

[45] Sentencias C-502 de 2007. M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa y C-625 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[46] Sentencia C-228 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[47] Ver, por todas, las sentencias C-502 de   2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-315 de 2008. M.P. Jaime Córdoba   Triviño y C-1197 de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[48] También al analizar si el Congreso de la República ha desconocido la   regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto público, la Corte ha   considerado que las normas en cuestión deben prever una orden inequívoca dotada   de carácter imperativo, para que se entienda que se han dispuesto en efecto   gastos públicos. En este sentido, ha clarificado que cuando el Legislador   confiere solamente, por ejemplo, autorizaciones, facultades o potestades al   Gobierno en materia presupuestal, no se configura dicho supuesto.  Cfr.,   las sentencias C-373 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa; C-197 de 2001.   M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-360 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;   reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[49] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 9   de julio de 2015, rad. 2242.