C-076-18

         C-076-18             

Sentencia C-076/18    

INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y   DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track)    

ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2017-Control automático de constitucionalidad/ACTO   LEGISLATIVO 05 DE 2017-Trámite legislativo    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN   VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos formales    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL   PARA LA PAZ-Iniciativa legislativa y publicación oficial/PROCEDIMIENTO   LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Debates/ PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO   ESPECIAL PARA LA PAZ-Tránsito entre cámaras legislativas/PROCEDIMIENTO   LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Mayorías requeridas/PROCEDIMIENTO   LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Sistema y forma de votación/PROCEDIMIENTO   LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Fase de conciliación    

COMISION DE CONCILIACION-Mecanismo excepcional   instituido por el Constituyente con el fin de zanjar las diferencias presentadas    

COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN   TRAMITE LEGISLATIVO-Conformación         

INFORME DE CONCILIACION-Trámite/INFORME DE   CONCILIACION-Publicación/INFORME DE CONCILIACION-Votación nominal y   pública           

COMISION DE CONCILIACION-Competencia       

PROCESO DE CONSULTA PREVIA DE   COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Medidas   que deben ser objeto de consulta        

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS   LEGISLATIVOS EMITIDOS EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos de competencia    

FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Conexidad material/FACULTADES   PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Conexidad teleológica/FACULTADES   PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA   PAZ-Habilitación competencial    

La conexidad   material hace referencia a la vinculación estrecha y directa con los contenidos   del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto. La conexidad teleológica   indica la finalidad de facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo   normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto. La temporalidad   alude al término de trámite y aprobación del acto legislativo, el cual debe ser   antes del 30 de noviembre de 2017. La habilitación competencial apunta a la   iniciativa exclusiva en cabeza del Gobierno Nacional para presentar el proyecto   de acto legislativo.    

LIMITES AL PODER DE REFORMA   CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia   constitucional            

VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE   LEGISLATIVO-Alcance              

LIMITES COMPETENCIALES AL PODER DE   REFORMA-Jurisprudencia   constitucional    

SUSTITUCION Y MODIFICACION DE LA   CONSTITUCION-Distinción     

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA   CONSTITUCION-Características        

JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Premisa mayor/PREMISA MAYOR DEL   JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Identificación del elemento definitorio, axial   o esencial que da identidad a la Constitución         

JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Premisa menor/PREMISA MENOR DEL   JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Definición del alcance de norma acusada frente   a eje definitorio de la Constitución         

JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Conclusión cuando precepto demandado   ha sustituido la Carta Política         

PRINCIPIO DE AUTOCONTENCION JUDICIAL-Limites    

DOCTRINA DE LA SUSTITUCION COMO   PARAMETRO DE CONTROL DE LOS ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Auto control (self-restraint) del juez   constitucional en su aplicación    

GARANTIA DE NO REPETICION-Relación con el derecho a la   reparación    

FUERZA PUBLICA-Principio de exclusividad    

PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA   PUBLICA-Soporte   constitucional/PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA PUBLICA-Excepción    

Referencia: Expediente RPZ-009    

Revisión de constitucionalidad del Acto   Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017 “Por medio del cual se dictan   disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las   armas por parte del Estado”.    

Magistrado Sustanciador:    

Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil   dieciocho (2018).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por   los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal   Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José   Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José   Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos,  en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y con el cumplimiento de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido   la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

Mediante oficio del 30 de   noviembre de 2017, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República   remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Acto Legislativo 05 del 29   de noviembre de 2017 “Por medio del cual se dictan disposiciones para   asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del   Estado”, expedido en virtud del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016.    

2.   El artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 estableció el procedimiento   legislativo especial para la paz, con el propósito de agilizar y garantizar la   implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la   Construcción de una Paz Estable y Duradera. El literal K de la mencionada   normatividad atribuyó competencia a la Corte Constitucional para revisar la   constitucionalidad de los proyectos de ley y de actos legislativos de forma   automática, única y posterior a su entrada en vigencia. Así mismo, preceptuó que   los términos de ese control “se reducirán a la tercera parte de los del   procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados”[1]. (Subrayas   fuera de texto), es decir, creó un proceso de control de constitucionalidad   especial con unos términos abreviados.    

3.   El Decreto Ley 121 de 2017 adicionó el Decreto Ley 2067 de 1991, con el fin de   regular el procedimiento de control ante la Corte Constitucional de los actos   legislativos, leyes, proyectos de ley estatutaria y decretos con fuerza de ley   que sean expedidos en desarrollo de lo previsto en el Acto Legislativo 01 de   2016.    

II. PRUEBAS DECRETADAS    

1.                 Mediante Auto del 6   de diciembre de 2017, el Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del   asunto y decretó la práctica de pruebas relacionadas con el trámite legislativo   al que fue sometido el Acto Legislativo 05 de 2017 “Por medio del cual se   dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso   de las armas por parte del Estado”, en los siguientes términos:    

“SEGUNDO. OFICIAR a los secretarios generales del Senado de   la República y la Cámara de Representantes para que dentro de los tres (3) días   siguientes, contados desde la notificación del presente auto, envíen a la Corte   Constitucional con destino al proceso de la referencia, preferiblemente en medio   magnético:    

a)                Gaceta del Congreso con el proyecto de acto   legislativo, y la correspondiente exposición de motivos, que se convirtió en   Acto Legislativo 5 de 2017.    

b)              Gacetas del Congreso   en las cuales se publicaron las ponencias para primero, segundo, tercer y cuarto   debate.    

d)              Gacetas del Congreso   en las cuales se acredite el cumplimiento del anuncio de votación previsto en el   artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003[2], en cada uno   de los debates. Con este fin, deberá indicar claramente el día en que se efectuó   el anuncio y el día en que se realizó la votación.    

e)               Si se integraron   comisiones de conciliación, las   Gacetas que acrediten el cumplimiento de la publicación de que trata el artículo   161 de la Constitución Política, para lo cual se indicarán de manera expresa los   días en que se efectuó la publicación y en que se debatió y aprobó el texto   conciliado.    

f)               Gacetas del Congreso   correspondientes a las sesiones en las cuales se deliberó y se votó el proyecto   que se convirtió en Acto Legislativo 05 de 2017.    

g)              Certificaciones del   quórum deliberatorio y decisorio en cada una de las sesiones en las cuales hubo   deliberación o votación del proyecto que se transformó en Acto Legislativo 05 de   2017, así como sobre las mayorías y votaciones nominales con las cuales se   aprobó el proyecto en las distintas etapas, en comisiones y en plenarias.    

Para cumplir con lo ordenado en este   numeral, los señores Secretarios Generales solicitarán la información pertinente   a los Secretarios de las Comisiones Primeras de las respectivas cámaras   legislativas.”    

2.   A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, se recibieron los   siguientes oficios:    

(i) OFI17-00158262 / JMSC 110200 del 12 de   diciembre de 2017, suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la   República, en el que informa el trámite legislativo del proyecto de Acto   Legislativo 4 de 2017 Senado – 15 de 2017 Cámara y un cuadro comparativo de los   proyectos presentados por el Gobierno Nacional y el Acto Legislativo 5 de 2017.    

(ii) S.G.2-2307/2017, fechado el 14 de   diciembre de 2017, suscrito por el Secretario General de la Cámara de   Representantes, mediante el cual allega certificación de votaciones y en medio   digital las Gacetas del Congreso números 668/2017, 694/2017, 773/2017, 813/2017,   854/2017 y 969/2017, así como las Actas de Plenaria 246 y 247 de 2017.    

(iii) C.P.3.1-0579/2017, del 15 de diciembre   de 2017 suscrito por la Secretaria General de la Comisión Primera Constitucional   de la Cámara de Representantes, mediante el cual remite las Gacetas del Congreso   532/2017, 723/2017, 724/2017, 668/2017 y certificación de las votaciones   efectuadas.    

(iv) CGE/CS/3132/2017 fechado el 13 de   diciembre de 2017, remitido por el Secretario General del Senado de la   República, contentivo de las Gacetas del Congreso 1020/2017 y 807/2017. De otra   parte, hace la salvedad que no allega el Acta de Plenaria No. 28 que contiene la   aprobación del informe de conciliación.    

(v) CPR/CS/0921/2017 del 15 de diciembre de   2017, enviado por el Secretario General de la Comisión Primera del Senado de la   República en el que adjunta Gacetas del Congreso 211/2017, 357/2017, 423/2017,   424/2017, 454/2017 y Certificación del desarrollo de los debates y de quorum.    

3.   El 2 de febrero del año en curso, el despacho sustanciador requirió a los   Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de   Representantes para que remitieran a la Corte Constitucional las gacetas del   Congreso enunciadas en el numeral 6º de del referido auto a saber:    

“(i) Las Gacetas de la Radicación del   Proyecto de Acto Legislativo 15 de 2017 ante la Cámara de Representantes, ni el   Acta de designación de ponentes.    

(ii) Las Gacetas que acrediten el   cumplimiento de la publicación de que trata el artículo 161 de la Constitución   Política, ordenado en el literal g del numeral 2° del Auto del 6 de diciembre de   2017, proferido por el despacho sustanciador, esto es, las gacetas donde consta   la aprobación del informe de conciliación.”    

4.  Mediante Oficio S.G.2-0161/2018 del 9 de febrero de 2018, el Secretario General   de la Cámara de Representantes allegó a la Secretaría General de esta   Corporación, copia de la Gaceta del Congreso No. 20 de 2018 en la que se publicó   el Acta de Plenaria No. 247 del 26 de septiembre de 2017, “en la cual fue   aprobado el informe de conciliación del Proyecto de Acto Legislativo”.    

5.  Según informe secretarial del 13 de febrero de 2018, fueron remitidos a la Corte   Constitucional, los siguientes oficios:    

(ii) SGE-CS-0353-2018 fechado del 7 de   febrero de 2018, enviado por el Secretario General del Senado de la República en   el que remite nuevamente las Gacetas del Congreso 211/2017, 357/2017, 423/2017,   424/2017, 454/2017, y comunica que “el acta de plenaria número 28, de fecha   31 de octubre de 2017, correspondiente a la aprobación del informe de   conciliación, se encuentra en proceso de elaboración y publicación, por lo   tanto, en el momento que sea publicada se enviará dicha gaceta”.    

6.   Revisada la documentación enviada por el Congreso de la República y teniendo en   cuenta la naturaleza especial y abreviada del control de constitucionalidad de   los actos legislativos proferidos para   facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo   Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera (Acto Legislativo 1 de 2016), en concordancia con lo dispuesto en el artículo 50[3] del Decreto   Ley 2067 de 1991, el despacho sustanciador mediante Auto del   16 de febrero de 2018 requirió por segunda vez a los Secretarios   Generales del Senado de la Republica y de la Cámara de Representantes   para que efectuaran el envío inmediato de las siguientes pruebas:    

(i) Gaceta del Congreso de la República en   la que se hizo el anuncio previo de votación para Segundo Debate ante la   Plenaria del Senado de la República (Previo   a la Sesión Plenaria del 7 de junio de 2017, en la que se efectuó el debate y   votación final de hoy Acto Legislativo 05 de 2017. Anuncio de qué trata el   artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003).    

(ii) Gacetas del Congreso que acrediten el   cumplimiento de la publicación de que trata el artículo 161 de la Constitución   Política, ordenado en el literal g del numeral 2° del Auto del 6 de diciembre de   2017, proferido por el despacho sustanciador, esto es, las gacetas donde consta   la aprobación del informe de conciliación.    

7.   Como consecuencia del segundo requerimiento, por intermedio de la Secretaría   General de la Corte Constitucional se recibieron los siguientes oficios:    

(i) SGE-CS-0498-2018 del 20 de febrero de   2018, suscrito por el Secretario General del Senado de la República en el que   allega copia de la Gacetas del Congreso de la República Nos. 1019 y 1020 de   2017.    

(ii) SGE-CS-1070-2018 del 18 de abril de   2018, suscrito por el Secretario General del Senado de la República en el que   envía copia de la Gaceta del Congreso 125/2018, correspondiente a la aprobación   del informe de conciliación del Acto Legislativo 05 de 2017 y recibido en la   Corte el 23 de abril de 2018.    

Examinadas las pruebas recaudadas, el despacho   sustanciador verificó la incorporación al proceso de todos los elementos de   juicio que fueron solicitados y requeridos al Congreso de la República, así como   a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. En virtud de lo   anterior y con el fin de continuar el trámite de revisión del asunto de   la referencia, por Auto del 22 de mayo de 2018 el despacho sustanciador ordenó   dar cumplimiento a los numerales 5, 6, 7 y 8 de la parte resolutiva del Auto del   6 de diciembre de 2017, por el cual se asumió el conocimiento de la revisión de   constitucionalidad del Acto Legislativo 5 0de 2017, en el sentido de: (i)   comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y al   Presidente del Congreso de la República; (ii) al Fiscal General de la Nación;   (iii) al Defensor del Pueblo; (iv) dar traslado al Procurador General de la   Nación para que rindiera el concepto a su cargo; (vi) invitar a los   intervinientes; y (vii) fijar en lista el asunto de la referencia para las   intervenciones ciudadanas.    

III. NORMA OBJETO DE CONTROL    

A   continuación se transcribe el texto de la norma objeto de control automático de   constitucionalidad:    

“ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2017    

(noviembre 29)    

“POR MEDIO DEL CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES PARA   ASEGURAR EL MONOPOLIO LEGÍTIMO DE LA FUERZA Y DEL USO DE LAS ARMAS POR PARTE DEL   ESTADO.    

El Congreso de Colombia, en virtud del   Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,    

DECRETA:    

Artículo 1°. Adiciónese el artículo 22A a la   Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:     

      

Artículo 22A. Como una garantía de No   Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la   fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la Fuerza   Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción, instigación,   organización, instrucción, apoyo, tolerancia, encubrimiento o favorecimiento,   financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles armados organizados   con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los denominados autodefensas,   paramilitares, así como sus redes de apoyo, estructuras o prácticas, grupos de   seguridad con fines ilegales u otras denominaciones equivalentes.     

      

La ley regulará los tipos penales   relacionados con estas conductas, así como las sanciones disciplinarias y   administrativas correspondientes.     

Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a partir   de su promulgación.”     

IV. INTERVENCIONES    

En escrito radicado en la Secretaría General   el 14 de junio de 2018[4],   Claudia Isabel González Sánchez, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la   Republica, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad  del Acto Legislativo 05 de 2017, con base en los siguientes argumentos:    

“En el caso bajo análisis, el Acto   Legislativo 05 de 2017 se reduce a introducir una disposición en la Constitución   con el fin de prohibir cualquier tipo de apoyo, tolerancia o promoción de grupos   armados ilegales, especialmente de tipo paramilitar. De igual forma, le encarga   al legislador ordinario tipificar en los ámbitos penal, disciplinario y   administrativo, las conductas que representen alguna violación de aquella norma.    

Por su parte, al menos dos apartados   concretos del Acuerdo de Paz prevén la obligación de constitucionalizar la   prohibición de “promoción, organización, financiación o empleo oficial y o   privado de estructuras o prácticas paramilitares” (cláusulas 3.4.1 y 6.1.9.c).    

De este modo, resulta innegable el vínculo   cierto y verificable entre el Acto Legislativo bajo estudio y un contenido del   Acuerdo de Paz (conexidad objetiva), así como la existencia de una relación de   medio a fin entre ambos estatutos, pues el primero se circunscribe únicamente a   materializar o implementar (ser un medio para) el mandato contenido en el   segundo (conexidad estricta o juicio de finalidad).    

Se concluye así que la norma sometida a   escrutinio supera el control de constitucionalidad, también por este aspecto.”    

Por otra parte, indica la ausencia de vicios de   procedimiento en la formación del Acto legislativo, ya que se ajustó a la   normativa constitucional sobre el procedimiento de reforma de la Carta, con las   particularidades establecidas por el Acto Legislativo 1 de 2016 y las exigencias   determinadas por la Corte Constitucional en las sentencias C-669 de 2016 y C-332   de 2017. En palabras de la interviniente:    

“De esta manera, son aplicables al control   del Acto Legislativo 05 de 2017, por vicios de procedimiento en su formación,   además de los anteriores parámetros, las distintas normas contenidas en la   Constitución Política y en la Ley 5a de 1992 que resulten pertinentes y sean   compatibles con las disposiciones reseñadas del Acto Legislativo 1 de 2016. En   el trámite de este acto legislativo, se dio cumplimiento cabal a esa normativa.”   (…)    

“Ahora bien, aunque es por entero inusual   que un proyecto de Acto Legislativo recorra todo su trámite parlamentario sin   ver modificado su texto, dado el carácter deliberativo y decisorio de los   debates en el Congreso de la República, el texto del Acto Legislativo 05 de 2017   tuvo muy pocos cambios durante el trámite parlamentario, los cuales, por lo   demás, no alteraron absolutamente en nada su propósito ni el alcance   inicialmente propuesto para esta reforma, ni introdujeron ninguna disposición   sorpresiva o ajena al asunto que se venía discutiendo desde el primer debate. En   honor a la verdad, habría que admitir que el texto finalmente aprobado y el   inicialmente presentado son prácticamente idénticos, salvo en la adición de un   par de palabras que resultan plenamente armónicas con el sentido original de la   propuesta.    

Por tanto, puede afirmarse con certeza que   el Acto Legislativo 5 de 2017 cumplió, en su trámite, con los principios de   consecutividad e identidad relativa o flexible, que son los parámetros a partir   de los cuales la Corte Constitucional examina la constitucionalidad del trámite   parlamentario de las reformas constitucionales”    

Con base en la argumentación transcrita concluye que,   si bien la reforma sometida a examen parlamentario sufrió algunas modificaciones   durante el trámite deliberatorio, su contenido no fue reemplazado totalmente,   conservando de esta manera el espíritu de la materia que regula, razón por la   cual solicita a esta Corporación declarar su exequibilidad.    

                                               

2. Intervención ciudadana    

Por escrito radicado en la Secretaría General el 14 de   junio de 2018[5],   las ciudadanas Paola Tamayo y Virginia Garcés, y los ciudadanos Andrés Vernaza,   Esteban Jaramillo, Jaime Castro, Juan Manuel Charry y Luis Jaime Salgar,   solicitan a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del Acto   Legislativo 05 de 2017, con fundamento en los siguientes argumentos:    

En primer término, manifiestan que el Acto Legislativo   bajo control contiene materias ya existentes en la legislación colombiana, toda   vez que su contenido dispositivo se limita a (i) asegurar el monopolio por parte   del Estado sobre la fuerza y el uso de las armas; y (ii) a prohibir cualquier   conducta relacionada con la creación o promoción de grupos armados ilegales.    

A partir de lo anterior, estiman que el   actual artículo 22A no sustituye la Constitución ya que no altera ninguno de los   ejes que estructuran el régimen constitucional colombiano, conclusión que los   lleva a preguntarse ¿por qué entonces es inexequible?, interrogante resuelto en   lo que denominan dos niveles, a saber:    

“El primer nivel versa sobre   el significado político que tiene un acto legislativo a través del cual el   Constituyente Delegado incorpora al régimen constitucional un artículo   normativamente inocuo y manifiestamente antitécnico. La sección 5.1 muestra que   la decisión del Constituyente Delegado de implementar una norma constitucional   inocua, no es en sí mismo un hecho inocuo, sino que se trata de una actuación   que erosiona la soberanía popular y que tiene por ello una profunda connotación   política.    

El segundo nivel repara en los   efectos normativos indirectos del nuevo artículo 22A de la Constitución. Como se   verá en la sección 5.2, el artículo 22A comporta consecuencias jurídicas, que no   surgen de su contenido literal sino de las implicaciones jurídicas y políticas   que acarrea. Los efectos indirectos que trae el artículo 22A bajo examen son   manifiestamente contrarios al régimen constitucional.”    

De igual manera, argumentan que las   sanciones relacionadas con la conformación o apoyo a los grupos armados al   margen de la ley no se limitan solamente a la esfera penal o disciplinaria, sino   que abarca igualmente la dimensión política, en palabras de los intervinientes:    

“El Acto Legislativo 01 de   2009 es ejemplo de ello. Dicha reforma constitucional modificó algunas de las   normas sobre participación política y régimen de partidos.    

Por medio de su artículo 6,   modificatorio del artículo 134 superior, el Acto Legislativo 1 de 2009 introdujo   la figura de la “silla vacía”. Dice la norma: “Los miembros de las Corporaciones   Públicas de elección popular no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados   en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo,   declaración de nulidad de la elección, renuncia justificada, y aceptada por la   respectiva Corporación, sanción disciplinaria consistente en destitución,   pérdida de investidura, condena penal o medida de aseguramiento por delitos   distintos a las relacionadas con pertenencia, promoción o financiación a/o por   grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de   participación democrática o de lesa humanidad o cuando el miembro de una   Corporación pública decida presentarse por un partido distinto según lo   planteado en el Parágrafo Transitorio lo del artículo 107 de la Constitución   Política.    

La “silla vacía” constituye   así una sanción de carácter político aplicable a los partidos. La sanción   consiste en la pérdida, para el partido, de la curul o puesto del miembro del   Congreso de o cualquier corporación de elección popular que resulte vinculado   con delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a/o por   grupos armados ilegales o narcotráfico, o con delitos contra los mecanismos de   participación democrática o de lesa humanidad.”    

En segundo lugar, exponen que el constituyente derivado   al realizar una ratificación o confirmación de disposiciones integradas   previamente al ordenamiento jurídico por parte del constituyente primario,   invade de manera hostil su ámbito de competencia y envía un mensaje indicando   que este es insuficiente y   requiere de validación:    

“El Acto Legislativo 05 de   2017 es inexequible porque erosiona la dignidad del Constituyente Primario. Al   incorporar un contenido normativo que ya está en el texto constitucional   original, el Constituyente Delegado usurpa la soberanía del Constituyente   Primario, situación que choca con el artículo 3 superior según el cual “la   soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público.   El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los   términos que la Constitución establece”.    

Un ejemplo que lleva el caso   al extremo permite confirmar el argumento expuesto. Supóngase que el   Constituyente Delegado expide un acto legislativo cuyo artículo único señala:   “Se reitera la validez del régimen constitucional vigente” o, para ir más   allá, supóngase que se trata de un acto legislativo que reproduzca integralmente   el texto constitucional vigente en ese momento.”    

Concluyen la intervención señalando que la   norma objeto de control al establecer en su encabezado y en su artículo primero   que se trata de una reforma encaminada a “asegurar” el monopolio legítimo   de la fuerza y las armas por parte del Estado, envía el mensaje de que en el   ordenamiento constitucional colombiano dicho monopolio no está “asegurado”, de   manera que es necesario introducir una norma constitucional que lo “asegure”,   cuestión que implica la aceptación tácita del Estado relativa a la incapacidad   radical de velar por la protección de sus asociados.    

3. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y   Sociedad -DeJusticia    

Mediante escrito radicado en la Secretaría General el   14 de junio de 2018[6],   César Rodríguez Garavito, Rodrigo Uprimny Yepes, Diana Isabel Güiza Gómez,   Mauricio Albarracín Caballero y Jesús David Medina Carreño, obrando en calidad   de ciudadanos, Director e investigadores del Centro de Estudios de Derecho,   Justicia y Sociedad – Dejusticia, solicitan a la Corte Constitucional declarar   la exequibilidad de la totalidad del Acto Legislativo 5 de 2017, por   considerar que se respetó el ámbito de competencia otorgado por el Acto   Legislativo 01 de 2016:    

“En nuestro criterio, el AL 05/17 es   constitucional, por cuanto el Congreso de la República respetó el ámbito de   competencia que le otorgó el Acto Legislativo 01 de 2016, en particular, y la   Constitución Política de 1991, en general. Como sostenemos en este escrito, el   AL 05/17 persigue dos objetivos esenciales: de una parte, concentrar el   monopolio del uso de la fuerza en el Estado al prohibir que grupos armados   paraestatales y de seguridad perpetúen el conflicto armado y violen los derechos   humanos; y, de otra parte, reafirmar los pilares constitucionales de respeto,   protección y garantía de los derechos humanos, y la búsqueda de la paz.”    

Para sustentar esta postura, dividen la intervención en   seis puntos, a saber: (i) la caracterización sucinta de los rasgos del control   constitucional que la Corte debe ejercer sobre los actos legislativos aprobados   por medio del procedimiento legislativo especial para implementar el Acuerdo   Final de Paz; (ii) exposición del por qué es necesario proscribir   constitucionalmente el ejercicio paraestatal de la fuerza para la construcción   de una paz estable y duradera. Con ese fin, reseñaron las normas que han   permitido la vinculación de la población civil en las tareas de defensa   nacional, posibilitado la formación de grupos armados paraestatales, y señalaron   el caso de algunos Estados que han prohibido constitucionalmente el   paramilitarismo o las asociaciones que atenten contra el orden jurídico y los   derechos fundamentales; (iii) indicación de las características principales del   Acto Legislativo 05 de 2017, así como sus efectos normativos y simbólicos; (iv)   demostración de que el Congreso, actuando como constituyente derivado, aprobó   esta reforma constitucional dentro del ámbito de sus competencias, puesto que   este acto legislativo es una garantía de no repetición y busca “contribuir a   asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del   Estado, y en particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio”; (v)   presentación de algunos elementos interpretativos útiles para que la Corte   Constitucional realice un “juicio de sustitución doblemente ponderado”,   el cual resulta aplicable a las reformas constitucionales que sean aprobadas vía   fast track.    

A partir de los anteriores ejes temáticos aspectos, los   representantes de la Corporación DeJusticia concluyen lo siguiente:    

“Teniendo en cuenta lo anterior,   consideramos que el contenido y al alcance del artículo 1° del AL 05/17 no   sustituye ni altera el pilar compromiso del Estado Social y Democrático de   Derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las   víctimas. Esa reforma tampoco le impide al Estado proteger a su población de   posibles ataques de otros actores en el nivel nacional, dado que no lo priva del   monopolio del uso de la fuerza, sino que lo afianza, lo cual refuerza este pilar   en lugar de sustituirlo”. (…)    

“Hace más de dos décadas este elemento axial   fue retratado por la Corte Constitucional de la siguiente manera: “La   Constitución de 1991 fue concebida, en gran medida, como un tratado de paz entre   los colombianos, con el fin de superar las tradiciones de violencia y construir   una convivencia pacífica y pluralista”. El pilar búsqueda de la paz, que a   su vez es derecho y deber constitucional, ha permitido implementar instrumentos   de justicia transicional para evitar situaciones de impunidad y alcanzar una   convivencia pacífica, estable y duradera, como los mecanismos de selección y   priorización de los delitos”. (…)    

“Atendiendo a estas consideraciones, la   afectación hipotética de algún pilar constitucional por el AL 05/17 estaría   justificada con el ánimo de alcanzar la paz. Esto se explica por varias razones.   En primer lugar, es una medida que se deriva de los mecanismos de justicia   restaurativa tendientes a garantizar el éxito de los procesos transicionales,   como lo ha reconocido la Corte Constitucional en más de una ocasión. En segundo   lugar, la proscripción constitucional de los grupos armados con fines ilegales   es una medida que busca poner fin al ejercicio violento de la política en el   país, lo que incluso motivó la promulgación de la Constitución de 1991 y el   actual proceso de paz. Tercero, la prohibición de dichos cuerpos armados es uno   de los tantos pasos necesarios en la defensa de los derechos de las víctimas,   especialmente frente las garantías repetición. Cuarto, no altera de forma alguna   los elementos esenciales de la Constitución; por el contrario, como se sostuvo   en párrafos anteriores, responde a los fines constitucionales establecidos en el   Carta y desarrollados por la Corte Constitucional. Por último, en caso de   colisión entre principios, el choque sería débil y no desfiguraría ningún deber   constitucional o convencional del Estado con respecto a la sociedad y a las   víctimas.”    

Con fundamento en las consideraciones transcritas,   estiman que el Acto Legislativo bajo control debe ser declarado acorde con la   Constitución Política, debido a que constituye una garantía de no repetición en   favor de las víctimas del conflicto armado interno, refuerza el principio de   exclusividad de la Fuerza Pública, responde a los fines y a los puntos del   Acuerdo Final de Paz, y respeta la competencia material del Congreso en los   términos del Acto Legislativo 1 de 2016.    

Por último, consideran que la interpretación razonable   de la expresión “con fines ilegales de cualquier tipo”, del primer   párrafo de la norma, es aquella que entiende que los fines ilegales se   analizarán no solo en el objeto de creación de los grupos civiles armados   organizados, sino también en su accionar, por lo que aquellos grupos que sean   creados legalmente, pero sus acciones se dirijan a fines ilegales, se encuentran   dentro de dicho ámbito normativo.    

4. Universidad Libre- Bogotá    

A través de escrito radicado en la Secretaría General   el 14 de junio de 2018[7],   Jorge Kenneth Burbano Villamarin, Director del Observatorio de Intervención   Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de   Bogotá y Norberto Hernández Jiménez, docente del Área de Derecho Penal de la   Universidad Libre, solicitan a la Corte Constitucional declarar   la exequibilidad total del Acto Legislativo 5 de 2017, en consideración a   los siguientes dos aspectos: (i) monopolio del uso de las armas y (ii) monopolio   del uso de la fuerza por parte del Estado.    

Estos ejes temáticos son desarrollados alrededor de una   reconstrucción histórica sobre las causas del paramilitarismo en Colombia,   expresando que este fenómeno surgió de los levantamientos de la población que   venía siendo afectada por la guerrilla, la cual, como brazo ilegal armado,   infortunadamente, generó sicariato como producto del narcotráfico, entre otras   actividades. En palabras de los intervinientes:    

“[…] a finales de la década del 70 y principios de los   80 nacen más grupos armados irregulares en reacción al fortalecimiento   guerrillero producto de revoluciones como la sandinista en Nicaragua. De esta   forma nace la Asociación Campesina de Ganaderos y Agricultores del Magdalena   Medio (ACDEGAM), luego de una reunión en Puerto Boyacá de más de 250   comerciantes, agricultores y ganaderos en 1982. Es así que, “las autodefensas   dejaron de ser pequeños grupos protectores de tierras, bienes y vidas para   convertirse en bandas que defendían los intereses privados de los propietarios   perjudicados por la guerrilla […]”   (…)    

La guerrilla desde sus inicios   fue un problema para el narcotráfico, mediante el cobro del “gramaje”   (porcentaje de dinero obtenido por el narcotráfico) se constituyó en un problema   para los narcotraficantes puesto que dañaba tanto los ingresos, como su poder y   su imagen. El paso a seguir de los narcotraficantes fue el de conformar grupos   armados para defenderse de la guerrilla hasta el punto de que grandes zonas de   territorio se constituyeron en grandes dominios socio-territoriales organizados   por el paramilitarismo entrenado por mercenarios británicos e israelíes.    

Los campesinos afectados por   el movimiento insurgente, vendían sus tierras devaluadas por el mismo problema a   narcotraficantes quienes al poco tiempo traían o creaban grupos paramilitares   quienes desplazaban a los guerrilleros y lograban aumentar de esta manera el   precio de la tierra agravando aún más el problema de la tenencia de la tierra en   Colombia.    

Sumado a lo anterior, uno de   los puntos más sobresalientes del paramilitarismo fue la creación del MAS   (Muerte a Secuestradores) en 1981, ya que la violencia aumenta visiblemente,   porque el M19 secuestra a Marta Nieves Ochoa, hermana de los conocidos   narcotraficantes Los Ochoa miembros del Cartel de Medellín, quienes fomentan la   violencia contrainsurgente, incluso luego de que el M19 liberara a Marta.    

“Una de las zonas importantes   para el paramilitarismo fue el Magdalena Medio en donde en un comienzo tenía   influencia la guerrilla, pero luego pasó a manos del narcotráfico y del   paramilitarismo. Fue allí, en donde se resguardaron los narcoparamilitares luego   de asesinar al ministro de justicia en abril de 1984, y ordenaban desde allí   ataques y asesinatos a todos los que se les opusieran, como guerrilleros,   campesinos, sindicalistas, militantes de partidos políticos, movimientos   cívicos, periodistas y funcionarios públicos, provocando un desplazamiento   forzado por el miedo o por la amenaza. Los paramilitares pronto notaron que   podían adquirir estatus político con su posición contrainsurgente y la   representación encubierta en cargos de elección popular, tanto así que pudieron   sentarse a negociar la entrega de armas en Casibare, Meta en abril de 2006.    

Sumando al tema anterior, es   bueno tener en cuenta la opinión de García quien sobre San José de Ralito,   afirma que:    

…”mientras se adelantaban   los diálogos de paz entre el gobierno de Pastrana Arango y las FARC, en el   municipio de San Vicente del Caguán, departamento del Caquetá, a los cuales se   opuso tenazmente Uribe Vélez y las AUC; el 23 de julio de 2001, en Santa Fe de   Ralito, Departamento de Córdoba, se firmó un documento entre los líderes de las   AUC y un grupo de 32 políticos, la mayoría de ellos de filiación conservadora,   cuyos postulados hablan de “refundar la patria “y “firmar un nuevo contrato   social”    

Es así como el fenómeno   paramilitar, se “desarticula” sobre todo con los acuerdos en San José de Ralito.   Sin embargo, es notable que el fenómeno se ha transformado contemporáneamente en   bandas criminales (Bacrim) y que en ciertos sectores aún continúan en pie de   lucha a pesar de la reintegración a la vida ciudadana de muchos de sus miembros   producto de leyes compasivas “que soslayaron buena parte de los delitos comunes   cometidos por ellos.”    

Analizado el contexto en el que se   desarrollaron los grupos armados paramilitares, los intervinientes concluyen que   la norma se ajusta a la Carta Política por cuanto refuerza la normatividad que   consagra al Estado como responsable de garantizar la paz, evitando que los   particulares hagan uso de la fuerza por su propia cuenta, cuya única   manifestación es la de las fuerzas armadas:    

“[…] en un Estado de derecho   el encargado de garantizar la paz es el mismo Estado, sin que los particulares   puedan administrar la justicia por su propia mano ni tampoco ejercer el uso de   la fuerza. Esto adicionalmente se compagina con el mandato constitucional de   soberanía nacional y procura la reducción de la violencia, así como garantiza el   debido proceso, junto con los principios de neutralidad, imparcialidad y   humanidad.    

Por ende, solo el Estado está   legitimado para hacer uso de la fuerza, sin que sean admisibles las   autodefensas, los paramilitares, así como sus redes de apoyo, estructuras o   prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras denominaciones   equivalentes.”    

5. Intervención ciudadana    

Por escrito radicado en la Secretaría General el 14 de   junio de 2018[8],   Soraya Gutiérrez Argüello, Presidente de la Corporación Colectivo de Abogados   “José Alvear Restrepo” – CAJAR, organización de derechos humanos, así como   Jomary Ortegón Osorio, Luis Guillermo Pérez Casas, Yessika Hoyos Morales,   Sebastián Felipe Escobar Uribe, Rafael Barrios Mendivil, Reinaldo Villalba   Vargas, Eduardo Carreño Wilches y José Jans Carretero Pardo, quienes actúan como   abogados de la misma organización; Franklin   Castañeda    Villacob, obrando en calidad de Presidente de la Fundación Comité de Solidaridad   con Presos Políticos; Alberto Yepes Palacio, Coordinador del Observatorio de   Derechos Humanos y DIH, obrando en calidad de representante de la Coordinación   Colombia Europa Estados Unidos; Olga Silva López, Adriana Arboleda Betancur   y Erik Arellana, voceras y vocero del Movimiento de Víctimas de Crímenes de   Estado – MOVICE, solicitan a la Corte Constitucional declarar exequible  en su integridad el Acto Legislativo 05 de 2017, por las razones de orden   sociológico que se transcriben a continuación:    

“El paramilitarismo contó con base legal   entre 1968 y 1989, y nuevamente entre 1993 y 1997. Esto implica que el   ordenamiento jurídico impulsó el desplazamiento del monopolio de la fuerza hacia   los actores privados armados llamados paramilitares, que históricamente han sido   el principal factor de violencia en Colombia. Por las implicaciones que esta   creación ha tenido en la vida de miles de colombianos y colombianas cuyas vidas,   familias, bienes y futuro fueron sacrificados, es que debe existir una   prohibición constitucional que evite a futuro cualquier tipo de normativa que   tenga similares propósitos.    

De allí la importancia de esta prohibición y   de otros reconocimientos y compromisos que se integran en el “Acuerdo Final para   la terminación del conflicto y para la construcción de una paz estable y   duradera (en adelante “Acuerdo Final” o “Acuerdo de Paz” para enfrentar estos   grupos como la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, la Unidad Especial   de Investigación de la Fiscalía y el Cuerpo Élite de la Policía Nacional.   Igualmente, hoy que se reconoce la presencia paramilitar en por lo menos 27 de   los 32 departamentos de Colombia, y que a estos se atribuye gran parte de los   homicidios y amenazas contra defensores, defensoras de derechos humanos y   liderazgos sociales, es importante que se transmita el mensaje de “cero   tolerancia” estatal con el paramilitarismo, investigación de posibles vínculos,   desvinculación del Estado de aquellos agentes que colaboren con los mismos y   desarticulación de las economías legales e ilegales que les financian.”    

Señalan que la importancia de la norma reside en la   necesidad de hacer uso de la paz como política de Estado, teniendo en cuenta el   principio de buena fe en la implementación de los Acuerdos de Paz, cuestión que   a juicio de los intervinientes constituye una valiosa oportunidad para blindar   al Estado en forma efectiva y que sea este quien únicamente ejerza el monopolio   del uso de las armas.     

De allí que el contenido normativo en sede revisión   tiene el alcance de evitar que se cometan errores catastróficos del pasado,   especialmente en cuanto a la colaboración efectiva de los civiles en materia de   seguridad nacional dentro del marco de una supuesta legalidad que ocasionó   graves violaciones a los derechos humanos. En ese sentido sostienen que se trata   de una medida cuya finalidad principal está dada por garantizar la no   repetición:      

“El A.L. 5 de 2017 es una materialización,   además de las obligaciones internacionales en materia de no repetición de la   atrocidad, también del derecho, principio, valor y obligación, nacional e   internacional, de garantizar la paz en las sociedades y cumplir el Acuerdo Final   de Paz de buena fe. Como se verá a continuación, lejos de tener sólo un carácter   declarativo, el derecho a la paz le impone al Estado el deber de implementar   reformas de todo orden para hacer efectiva su garantía.” (…)    

“Cada una de las partes adquirió una serie   de compromisos, los cuales quedaron expresamente consagrados en el Acuerdo   Final, y en virtud del principio de buena fe y por extensión del de pacta   sunt servanda, es obligación de las pactantes darle cabal cumplimiento a   cada uno de los deberes y obligaciones por ellos aceptados. Así, debe aclararse   que tal como lo ha establecido la H. Corte Constitucional “la aplicación de   éste principio no se limita al nacimiento de la relación jurídica, sino que   despliega sus efectos en el tiempo hasta su extinción”, cuestión esta que   implica que se espera de cada una de las partes su buena fe a lo largo del   tiempo, hasta tanto se haya realizado en su totalidad las estipulaciones del   Acuerdo Final, debiendo las partes mantener su voluntad y disposición para el   cumplimiento de sus obligaciones, sin que medie en este punto modificación o   negligencia alguna, por ejemplo, por el cambio del gobierno de turno, sino que   por el contrario deberá extenderse en el tiempo con el fin de alcanzar los   objetivos planteados con la realización de un Acuerdo que pusiese fin al   conflicto armado en Colombia y a su vez con las consecuencias desastrosas que ha   traído la guerra para el país.    

En virtud de lo expuesto, debe quedar claro   que lo pactado en el Acuerdo Final, deberá cumplirse a cabalidad en cumplimiento   no sólo del principio constitucional de buena fe, sino también el del derecho   fundamental a la paz que debe ser garantizado por el Estado Colombiano.”    

A partir de lo anterior, concluyen que el acto   legislativo bajo análisis es conforme con la Constitución porque se trata de un   desarrollo específico del tercer punto del Acuerdo Final de Paz relativo a “Garantías   de seguridad y lucha contra las organizaciones criminales responsables de   homicidios y masacres o que atentan contra defensores y defensoras de derechos   humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, incluyendo las   organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del   paramilitarismo y sus redes de apoyo, y la persecución de las conductas   criminales que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de   la paz”.    

Concluyen su intervención señalando que:    

“ […] se haga mención expresa al   paramilitarismo como expresión del concepto de violencia socio-política, en   consonancia con la explicación y amplia evidencia aportada en la presente: i)   desde la perspectiva de organizaciones de DD.HH. y víctimas de crímenes de   Estado, ii) la abundante evidencia en informes técnicos y de memoria histórica   oficiales y decisiones judiciales a nivel nacional e internacional, iii) y según   las consideraciones de las ponencias aprobadas tanto en Senado como en la Cámara   de Representantes de la República.    

En síntesis, esto conlleva reconocer que: i)   el paramilitarismo tiene un origen estatal con fundamento en normas jurídicas   que dieron lugar a su creación, expansión y consolidación; ii) en dicho proceso   ha contado con la connivencia, mediante el apoyo directo y omisión, de la Fuerza   Pública colombiana; iii) como fenómeno de violencia socio-política, bajo la   apariencia de ser “contrainsurgente”, en realidad concentró sus acciones contra   la población civil y organizaciones sociales, populares y campesinas, oposición   política, defensores de derechos y comunidades indígenas y afros; iv) para   mantener un determinado orden socio, político y económico, mediante la   destrucción o represión de grupos humanos con identidad dentro de la sociedad   por su afinidad social, política, gremial, étnica, racial, religiosa, cultural o   ideológica, v) todo en el marco de los conceptos de Doctrina de la Seguridad   Nacional, Guerra Sucia, Enemigo Interno, entre otros.”    

6. Universidad de Antioquia    

Por escrito radicado en   Secretaría General el 21 de junio de 2018, el Grupo de Discusión en Derecho   Constitucional a través del señor Luquegi Gil Neira, Decano de la Facultad de   Derecho y Ciencias Políticas, solicitó a la Corte Constitucional declarar   exequible en su integridad el Acto Legislativo 05 de 2017, por las razones que   se muestran a continuación:    

En primer lugar, se analiza el   cumplimiento de los requisitos formales en razón del procedimiento especial para   la paz, exponiendo de manera sucinta (i) la conexidad material del acuerdo, (ii)   la conexidad teleológica, (iii) la temporalidad y, (iv) la habilitación   competencial derivada de la iniciativa gubernamental.    

En relación con el primero de   ellos, se puede identificar una conexidad material directamente en los apartes   del Acuerdo Final de Paz correspondientes al punto 3, cuyo título se refiere al   “fin del conflicto”, integrado por el punto 3.4 relativo a “acuerdos   sobre garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas   criminales responsables de homicidios y masacres (…)”, y el punto 3.4.1, en   el cual se estipula parte del Gobierno Nacional el compromiso de asegurar el   monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas del Estado en todo el   territorio, materias que se relacionan estrechamente con lo contenido en el Acto   Legislativo objeto de análisis, dando cumplimiento a la promesa de desarrollar   adecuaciones legislativas, entre estas la incorporación al texto constitucional   de la prohibición de promover organizaciones paramilitares.    

En cuanto al requisito de   conexidad teleológica indica el interviniente que, basándose en el análisis de   la conexidad material, la finalidad de la normativa no sólo se predica en   estricta relación material con el Acuerdo, sino que expresa la intencionalidad   de cumplir con el mismo.    

En lo relativo al cumplimiento   del presupuesto de temporalidad, estima que la normatividad bajo estudio fue   emitida dentro del término establecido por el Acto Legislativo 01 de 2016, es   decir, seis (6) meses a partir de la entrada en vigencia del mismo y   prorrogables por otros seis (6) meses.    

Finalmente, en lo que respecta   al último aspecto, este se entiende cumplido al observar que la iniciativa del   Acto Legislativo 05 de 2017 surgió del Ejecutivo, la cual posteriormente se   convirtió en la norma objeto de estudio por esta Corporación.    

En segundo lugar, se concentra   en la presentación de una serie de elementos encaminados a contribuir con la   constitucionalidad de la medida, específicamente en lo que tiene que ver con la   concordancia del texto aludido con un elemento fundamental de la Carta Política,   para ello analizan lo siguiente: (i) La formulación del monopolio de la fuerza   en la Constitución de 1991, (ii) formulas constitucionales básicas, principios   constitucionales y políticas de defensa y seguridad según la sentencia C- 251 de   2002, (iii) el orden público democrático y diseños institucionales según la   sentencia C-251 de 2002 y (iv) el monopolio de la fuerza como elemento   constitutivo del Estado moderno y su expresión contemporánea en el Estado   constitucional colombiano. En palabras del interviniente:    

 “[…] el proceso de formación   del Estado colombiano, desde el punto de vista de la consolidación del monopolio   de la fuerza, debe ser visto como un proceso aún en construcción.” (…)    

“Las anteriores visiones en   torno a la construcción del Estado colombiano en una constante tensión entre la   violencia y la legitimidad, muestran que la pretensión del monopolio del uso de   la fuerza en Colombia no puede ser entendida de manera estática, sino como un   proceso aún en curso.    

Por ello, es más que necesario   la reflexión en clave jurídica y política del Acto Legislativo en análisis. Esta   propuesta muestra que valorar la constitucionalidad del Acto Legislativo   relacionado con la promoción del monopolio de la fuerza debe ser sometido a un   juicio que valore las circunstancias históricas del fenómeno de formación del   Estado colombiano, particularmente desde la perspectiva en que la   institucionalidad ha relativizado el pretendido monopolio mediante la promoción   de fórmulas de autodefensa y la connivencia estatal del posterior fenómeno del   paramilitarismo.”    

En tercer lugar, expone la   caracterización de las formas de grupos armados al margen de la Ley en Colombia,   por lo cual en desarrollo de este aspecto se hace alusión a: (i) la especial   dificultad de establecer el término paramilitar en el marco del conflicto   colombiano, (ii) la relativización del monopolio de la fuerza y la   responsabilidad del Estado por las actuaciones paramilitares en el conflicto   armado. Teniendo como conclusión la existencia de una ruptura al monopolio del   uso de la fuerza por parte del Estado.    

En cuarto lugar, se ofrece un análisis   relativo a la proscripción del paramilitarismo desde el derecho comparado, con   el fin de demostrar que las cláusulas constitucionales encaminadas a suprimir   este tipo de agrupaciones civiles de autodefensa no son ajenas a experiencias   internacionales que en el marco de transiciones políticas se han ocupado de   delimitar las competencias de las fuerzas militares, así como hacer expresa la   prohibición de la promoción de fuerzas paramilitares.     

Conforme con lo anterior, el interviniente   muestra los argumentos que lo conducen a solicitar la declaratoria de   constitucionalidad del Acto Legislativo 05 de 2017, en los siguientes términos:    

“En primer lugar, las   particularidades del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz que en   materia de procedimiento y requerimientos competenciales se cumplen, verificados   estos, en el marco del procedimiento adelantado por el Órgano Legislativo que   actuando como Poder Constituyente Derivado reformó el texto constitucional” (…)    

“[…] hemos considerado la   necesidad de más que realizar un análisis de sustitución, tomar de la doctrina   de la sustitución un enfoque que se interrogue sobre la necesidad que en el caso   particular colombiano reviste puntualizar el monopolio de las armas en manos del   Estado y la sociedad, con expresiones como las del fenómeno paramilitar. Para   ello, hemos recurrido a un análisis del modelo constitucional a partir de los   principios que integran el diseño institucional de la Fuerzas Armadas con el fin   de ubicar el principio del irrestricto monopolio de las armas en el modelo del   Estado Social de Derecho.    

Uno de los principales   argumentos que sostienen nuestro concepto sobre la constitucionalidad del Acto   Legislativo en análisis, es el recuento histórico, mediante una breve mirada al   pasado hemos contemplado que el Estado ha relativizado dicho principio en el   afán de combatir el fenómeno insurgente, llegando a desarrollar políticas por   medio de la legislación de excepción que han integrado a los particulares en   labores que son de exclusiva competencia de las instituciones castrenses. No   sólo en materia jurídica el Estado ha vulnerado dicho principio, sino que por   medio de sus agentes a partir de conductas omisivas y en multitud de casos con   la directa participación de sus agentes ha establecido macabras relaciones con   el fenómeno paramilitar.    

Por último, hemos visto por   medio de un breve estudio de derecho comparado, como los Estados que han   acometido el sendero de la transición política democrática han plasmado en sus   ordenamientos constitucionales cláusulas de prohibición de organizaciones   armadas paramilitares que vulneren el principio del monopolio de las armas en   manos del Estado.”    

                                                                                  

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

De manera introductoria, el Jefe del Ministerio Público   hace un recuento histórico relativo a la normatividad que ha rodeado el fenómeno   del paramilitarismo en Colombia, señalando que en un principio fueron concebidos   como grupos de civiles vinculados a la defensa y seguridad nacional, actuando   dentro del marco legal, pero que al paso del tiempo estos grupos civiles de   autodefensa degeneraron en el paramilitarismo y, consecuentemente, se   convirtieron en un importante actor del conflicto armado en Colombia, siendo   responsables de delitos de lesa humanidad.    

Esta situación conllevó a iniciar esfuerzos para   eliminar la colaboración de los civiles en actividades de seguridad y defensa   nacional, motivo por el cual, en 1989 el Presidente de la República expidió el   Decreto Legislativo 1194, el cual dispuso “[que] quien promueva, financie,   organice, dirija, fomente o ejecute actos tendientes a obtener la formación o   ingreso de personas o grupos armados de los denominados comúnmente escuadrones   de la muerte, bandas de sicarios o de justicia privada, equivocadamente   denominados paramilitares, será sancionado por este solo hecho con pena de   prisión”. A partir de este evento, en forma sucesiva fueron expedidas otras   normatividades cuya finalidad ha sido lograr la desmovilización de este tipo de   grupos armados.    

Posteriormente, indica las razones por la cuales el   Acto Legislativo 05 de 2017, no genera la sustitución de los principios   inmodificables de la Carta Política:    

 “La reforma constitucional introducida   mediante el Acto Legislativo 05 de 2017 no sustituye la Constitución Política,   puesto que su alcance en el sistema de valores y principios, y su impacto en los   elementos definitorios de la Carta no alteran su vigencia. Lo dispuesto en el   artículo 22A superior en lugar de alterar la esencia de la Carta, desarrolla uno   de sus pilares, cual es el compromiso del Estado social y democrático de derecho   de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las   víctimas.    

El derecho a la no repetición incluido en la   parte dogmática de la Constitución Política contiguo al artículo 22, relativo al   derecho a la paz, impone un sello histórico e identitario a la Carta Política.”   (…)    

“Con esta modificación de la Carta, se   cierra la posibilidad de dispersar la defensa de la seguridad nacional en grupos   civiles, acentuando la idea, que también fructificó en otras decisiones   proferidas en vigencia de la Constitución del 91, de que la función de defensa y   protección es exclusiva de las autoridades, debido a que monopolizar el uso de   la fuerza es uno de los elementos esenciales del Estado.    

Así mismo, con ello se rebate la idea de que   la solución a la ineficiencia del Estado en el ejercicio de sus funciones   primigenias, es la sustitución misma del Estado, poniendo en entredicho su   propia legitimidad, y generando como efecto una mayor vulneración de los   derechos de la persona humana, alrededor de la cual gravita el Estado social de   derecho.”    

A partir de la argumentación transcrita, concluye que   por medio del Acto Legislativo 05 de 2017, no se sustituye alguno de los ejes   definitorios de la Constitución Política, por el contrario, desarrolla el pilar   relativo al compromiso del Estado Social y Democrático de Derecho de respetar,   proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas, motivo por   el cual, solicita a la Corte sea declarada la constitucionalidad de la   normatividad objeto de control.    

VI. COMPETENCIA    

De acuerdo con lo dispuesto en   el artículo 1 (k) del Acto Legislativo 01 de 2016, la Corte Constitucional   ejerce el control automático y único de constitucionalidad de los actos   legislativos tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la   paz, con posterioridad a su entrada en vigencia. Este control es únicamente por   vicios de procedimiento en la formación del acto.    

En estos términos, la Corte   Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Acto   Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017 “Por medio del cual se dictan   disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las   armas por parte del Estado”, por cuanto (i) fue expedido por el Congreso de   la República mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, y (ii)   entró en vigencia el 29 de noviembre de 2017.    

VII. PROBLEMA JURÍDICO Y METODOLOGÍA DE   RESOLUCIÓN    

Corresponde a la Corte Constitucional determinar si en   la formación del Acto Legislativo 05 de 2017, “Por medio del cual se dictan   disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las   armas por parte del Estado”, el Congreso de la República incurrió en algún   vicio de procedimiento en su formación o de competencia con su promulgación.    

Para tal propósito, la Sala Plena realizará el   correspondiente estudio en tres fases, a saber:    

1.  En primer término, verificará si el Congreso de la República cumplió los   requisitos de procedimiento previstos en el ordenamiento jurídico para la   formación de este acto normativo. Para ello, seguirá la siguiente metodología:   (i) señalará las etapas del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y los   requisitos, generales y especiales, para la formación de estos actos   legislativos, de conformidad con lo previsto en la Constitución Política, el   Acto Legislativo 01 de 2016, en concordancia con la Ley 5ª de 1992; y, a partir   de ello, (ii) determinará si el Acto Legislativo 05 de 2017 cumple con tales   requisitos.    

2.  De corroborarse el cumplimiento del debido proceso legislativo, seguidamente   esta Corporación examinará si el Acto Legislativo 05 de 2017 cumple con los   requisitos especiales de competencia previstos por el Acto Legislativo 01 de   2016, exigibles a este tipo de actos normativos, los cuales consisten en: (i) la   conexidad (a) material y (b) teleológica, (ii) la temporalidad, y (iii) la   habilitación competencial.    

3.  De cumplirse lo anterior, finalmente se procederá a la revisión de la   competencia del Congreso de la República para la expedición del Acto Legislativo   05 de 2017 con fundamento en la doctrina de la sustitución de la   Constitución, si a ello hubiere lugar.    

Para dicho cometido, la Sala Plena: (i) reiterará la   jurisprudencia relativa a la metodología del juicio de sustitución de la   Constitución; y, a partir de ello (ii) determinará si con la expedición del Acto   Legislativo 05 de 2017, el legislador incurrió en un vicio de competencia que   sustituya un eje axial de la Carta Política, si a este tipo de revisión hubiere   lugar.    

VIII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

1.                 Control formal    

1.1.          Del examen de los   parámetros básicos de forma del Acto Legislativo 05 de 2017    

Con fundamento en las actas publicadas en   las Gacetas del Congreso y las certificaciones remitidas a la Corte   Constitucional por parte del Senado de la República, la Cámara de Representantes   y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la Sala Plena de   esta Corporación constata que el Acto Legislativo 05 de 2017 “Por medio del cual se dictan disposiciones   para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por   parte del Estado”, surtió   el trámite que a continuación se describe:    

1.2. De la iniciativa legislativa y la publicación oficial    

El Acto Legislativo tuvo su origen en la presentación de una iniciativa   por parte del Gobierno Nacional, en la cual se encuentra el Proyecto de Acto   Legislativo No. 04 de 2017 SENADO, “por medio del cual se dictan   disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las   armas por parte del Estado”, radicado el 4 de abril de 2017, por intermedio   del Ministro del Interior[10].   El texto original y la respectiva exposición de motivos del proyecto fueron   publicados en la Gaceta del Congreso No. 211 del 4 de abril de 2017 (páginas   1-4)[11].    

Por lo anterior, encuentra la Sala Plena que se cumplió con el requisito   de la iniciativa legislativa establecido en el literal a) del artículo 1°   del Acto Legislativo 01 de 2016, que dispone que los proyectos de acto   legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para Paz   serán de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional[12]. Al respecto,   esta Corte en concordancia con lo dispuesto en el artículo 208 del Superior[13]  señaló en Sentencia   C-582 de 1997, que el   Presidente de la República se entiende personalizado por la actuación de los   Ministros de Despacho, como ocurrió en el caso objeto de estudio, con el   Ministro del Interior, sin tener que recurrir necesariamente al Presidente de la   República[14].    

En la medida en que la iniciativa fue divulgada en la Gaceta del   Congreso No. 211 del 4 de abril de 2017, también se encuentra acreditado el   requisito de la publicación oficial del proyecto antes de darle curso en   la comisión respectiva, en acatamiento de lo previsto en el artículo 157 de la   Constitución Política, según el cual: “Ningún proyecto será ley sin los   requisitos siguientes: 1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso,   antes de darle curso en la comisión respectiva”.    

1.3. De la Comisión Constitucional competente y de la designación   del ponente    

En atención al contenido del articulado propuesto y en cumplimiento de   lo dispuesto en los artículos 142 de la Carta[15]  y 2 de la Ley 3ª de 1992[16],   el Proyecto de Acto Legislativo No. 04 de 2017[17]-SENADO,   fue remitido a la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República   como autoridad competente para dar trámite en primer debate a la iniciativa de   la referencia.    

En desarrollo del artículo 150 de la ley en cita[18], mediante el   Acta MD-23 del 25 de abril de 2017[19],   se designó como ponente al Senador Alexander López Maya.    

1.4. Del primer debate (informe de ponencia, anuncio y   aprobación de la iniciativa) en la Comisión Primera Constitucional Permanente   del Senado de la República    

De acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 1° del Acto   Legislativo 01 de 2016[20],   los actos legislativos expedidos en virtud del Procedimiento Legislativo   Especial para la Paz serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates.    

Es de resaltar que la variación en las reglas ordinarias que rigen la   expedición de reformas a la Carta por parte del Congreso[21] en el marco   del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, según se pronunció este   Tribunal en Sentencia C-699 de 2016, no   iguala las previsiones constitucionales a las de la ley.    

Ello   es así, por cuanto, en primer lugar, la activación de este mecanismo especial de   reforma se sujetó a la previa refrendación popular[22] y, en segundo lugar prevé   una instancia de control constitucional automático para los actos legislativos   expedidos en virtud de este procedimiento especial el cual es extraordinario y   transitorio, que solo puede usarse para facilitar y agilizar la implementación   del Acuerdo Final por un período inicial de seis meses contado desde la entrada   en vigencia del mismo, el cual fue prorrogado por un período igual mediante   comunicación formal del Gobierno Nacional ante el Congreso[23].    

A   falta de norma especial, en Sentencia C-674 del 2017, la Sala Plena de la Corte   Constitucional recordó que en los cuatros debates que se exigen, se debe   acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i) la   elaboración y publicación del informe de ponencia[24]; (ii) realizar el anuncio   previo de votación por parte de la mesa directiva[25]; (iii) en una sesión   distinta, efectuar la deliberación y votación tanto del citado informe[26] como de la   integridad de la iniciativa[27].   Para estos efectos, (iv) se requiere acreditar las mayorías previstas en la   Constitución y en la ley para someter a aprobación el articulado propuesto, el   título de la iniciativa y la pregunta sobre la intención de que el texto   propuesto se convierta en un acto legislativo[28].   En particular, el literal g del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016   establece que las iniciativas tramitadas a través del Procedimiento Legislativo   Especial para la Paz deben ser aprobadas “por mayoría absoluta”. Dicha   aprobación, por lo demás, (v) se somete al sistema de votación nominal y público[29],   salvo que exista unanimidad, caso en el cual se puede recurrir a la votación   ordinaria[30].    

En   consideración a que la Sentencia C-332 de 2017 declaró inexequibles los   literales h y j del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016, por sustitución   de la Constitución, la Sala Plena no validará los requisitos de que (i)   cualquier cambio o modificación introducido por el Congreso tiene que ajustarse   al contenido del Acuerdo Final y contar con el aval previo del Gobierno, y (ii)   la obligación de que, en el trámite legislativo el Congreso de la República debe   someter en una sola votación la decisión de la totalidad del proyecto con las   modificaciones avaladas.    

A continuación, en el caso bajo examen y siguiendo lo expuesto, se   verificará el cumplimiento de los requisitos previamente mencionados, algunos de   los cuales se agruparán en un único acápite, teniendo en cuenta los supuestos   jurídicos que integran cada una de dichas exigencias.    

a) Elaboración y publicación del informe de ponencia    

En   la Gaceta del Congreso No. 357 del 18 de mayo de 2017[31], aparece publicado   Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Acto Legislativo número 04   de 2017 Senado, ante la Comisión Primera Constitucional por parte del Senador   Alexander López Maya, en la cual se refirieron los antecedentes de la   iniciativa, unas consideraciones generales en torno al desarrollo del   paramilitarismo en Colombia y la explicación de su alcance normativo, a renglón   seguido pide dar trámite de primer debate a la iniciativa, junto con el   siguiente pliego de modificaciones[32]:    

        

TEXTO PRESENTADO    

POR EL GOBIERNO NACIONAL                    

TEXTO PROPUESTO    

EN PONENCIA PARA PRIMER DEBATE    

APROBADO                    

EXPLICACIONES   

Artículo 1°. Como una garantía de           No Repetición    

y           con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del           uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la Fuerza Pública,           en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción, instigación,           organización, instrucción,    

financiación, apoyo, tolerancia, encubrimiento o favorecimiento de grupos           civiles armados organizados ilegales de cualquier tipo, incluyendo los           denominados autodefensas,  paramilitares, así como sus estructuras o           prácticas, grupos de seguridad ilegales o de justicia privada u otras           denominaciones equivalentes.    

La           ley regulará los tipos penales relacionados con estas conductas.                    

Artículo 1°. Adiciónese el artículo 22 A la Constitución Política de           Colombia, el cual quedará    

así:    

Artículo 22A: Como una garantía de           No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de           la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la           Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción,           instigación, organización, instrucción, financiación, apoyo,           tolerancia, encubrimiento o favorecimiento, financiación o           empleo oficial y/o privado de grupos civiles armados organizados           con fines ilegales ilegales de cualquier tipo, incluyendo los           denominados autodefensas, paramilitares, así como sus redes de apoyo,           estructuras o prácticas, grupos de seguridad ilegales con fines           ilegales o de justicia privada u otras denominaciones           equivalentes.    

La           ley regulará los tipos penales relacionados con estas conductas, así           como las sanciones disciplinarias y administrativas correspondientes.                    

Se incluyen modificaciones con el fin de establecer           la ubicación del artículo en la Constitución Política de Colombia,           incluyendo referencias al texto del Acuerdo de Paz en cuanto a la           financiación o empleo oficial y/o privado de grupos organizados al margen de           la ley.    

Se elimina la palabra ilegales, pues se considera que           la prohibición debe adelantarse sobre cualquier tipo de organización armada           de carácter civil.    

Se incluye la expresión redes de apoyo y con fines           ilegales por considerar que sirven para delimitar el objetivo de la           prohibición constitucional que se presente establecer.    

Se establece que la ley regulará las sanciones           disciplinarias y administrativas correspondientes.   

Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.                    

Artículo 2°. Adiciónese a la Constitución Política,           el artículo transitorio 253A, el cual quedará así:    

Artículo 253A. Con el fin de garantizar el           cumplimiento de la prohibición descrita en el Artículo 22A, créase al           interior de la Fiscalía General de la Nación una Unidad Especial de           Investigación, con autonomía para decidir sus líneas de investigación,           mecanismos de escogencia de sus funcionarios, y cuyas competencias serán las           establecidas en el punto 3.4.4 del Acuerdo Final, para el desmantelamiento           de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y           masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos           sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las           personas que participen en la implementación de los acuerdos y la           construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan           sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo.    

    

Artículo 3°. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.                    

Artículo 3°. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.                    

       

Como   se infiere de lo expuesto, con   las actuaciones realizadas se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 157   de la Ley 5ª de 1992, en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de   la Constitución Política[33],   los cuales exigen publicar el informe de ponencia en la Gaceta del Congreso[34]  y dar primer debate a los proyectos de ley en las comisiones permanentes.    

b) Anuncio previo de votación    

En cuanto al requisito de anuncio previo, el artículo 8 del Acto   Legislativo 01 de 2003, dispone que: “ningún proyecto de ley será sometido a   votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El   aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada   Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la   votación”.    

Esto significa que, como reiteradamente lo ha expuesto este Tribunal,   (i) la votación de todo proyecto de ley o acto legislativo debe ser anunciada;   (ii) dicho anuncio debe darlo la presidencia de cada Cámara o comisión en una   sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (iii)   la fecha de esa sesión posterior ha de ser cierta, determinada o, por lo menos,   determinable[35];   y (iv) no puede votarse un proyecto en una sesión diferente a aquella que fue   anunciada.    

En este sentido, la Corte ha señalado que la finalidad de la mencionada   reforma es permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con   anterioridad cuales proyectos serán sometidos a votación, suponiendo el   conocimiento de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con   votaciones intempestivas[36].    

Para lograr dicho objetivo, esta Corporación ha sostenido que se cumple   con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena   la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados   en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una   fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable[37]. Sobre el particular, en el Auto 089 de   2005, se expuso:    

“La Corte ha establecido que esta disposición requiere   para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que   serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque   para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos,   determinable. La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo   de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del   desarrollo del debate legislativo, la votación del proyecto no tiene lugar el   día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a   la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad   cuando se realizará la votación”[38].    

En igual sentido, en la Sentencia C-473 de 2005 se acogió la posibilidad   de utilizar como expresión para acreditar el cumplimiento del requisito del   anuncio previo, la frase: “en la próxima sesión”, pues se trata de una   fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del   Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de   ordinario la votación de proyectos de ley o acto legislativo tanto en comisión   como en plenaria[39].    

       

En el asunto sub examine, el anuncio previo del proyecto se realizó en la sesión   del 23 de mayo de 2017 según consta en el Acta de Comisión 38 de esa fecha[40], publicada en la Gaceta del Congreso No.   424 del 1° de junio de 2017, en la que se observa lo siguiente:    

“Atendiendo instrucciones de la Presidencia, por   Secretaría se da lectura al Proyecto de Procedimiento Legislativo Especial para   la Paz (Acto Legislativo número 01 de 2016), que por su disposición se someterá   a discusión y votación en la próxima sesión:    

1. Proyecto de Acto Legislativo número 04 de 2017   Senado, por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio   legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado.”[41]    

En la misma Acta, fue convocada la siguiente Sesión en   los siguientes términos:    

“Siendo las 12:02 p. m., la Presidencia levanta la   sesión y convoca para el día miércoles 24 de mayo de 2017, a partir de las 10:30   a. m., en el Salón Guillermo Valencia del Capitolio Nacional.”[42]    

Tal como se verificará en el acápite subsiguiente, la discusión de la   iniciativa comenzó en la sesión anunciada con la deliberación y votación de la   ponencia. Por lo anterior, se observa que el anuncio satisface las exigencias previstas en el artículo 8°   del Acto Legislativo 01 de 2003, pues se trata de una fecha cierta y determinada para llevar a cabo el   acto de votación, esto es, el día 24 de mayo de 2017.    

c) Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías   requeridas, sistema y forma de votación    

Como consta en el Acta No. 39 del 24 de mayo de 2017, la Sesión fue   abierta ese mismo día por la Presidencia de la Comisión Primera Constitucional   Permanente en los siguientes términos:    

“Siendo las 10:45 a. m., la Presidencia manifiesta: “Ábrase   la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al Orden del Día para la   presente reunión”.”    

Es decir que el debate y discusión de esta iniciativa se realizó en la   sesión anunciada previamente, cuestión que se corrobra en la Gaceta del Congreso   No. 454 del 8 de junio del año 2017[43]  y la Certificación emitida por el Secretario de la Comisión Primera del H.   Senado de República[44].    

La forma como se surtió la deliberación y votación fue la siguiente:    

(i) Es preciso mencionar que la publicación del informe de ponencia en   las Gacetas del Congreso, se realizó con anterioridad al momento programado para   dar inicio al debate y votación del proyecto de Acto Legislativo.    

(ii) De acuerdo con la certificación el 15 de diciembre de 2017[45],   emitida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República, las distintas votaciones realizadas, se   llevaron a cabo mediante la votación nominal y pública, en los términos fijados   en el artículo 133 del Texto Superior[46].    

(iii) En la toma de esta decisión   se acreditó el quórum y las mayorías requeridas, conforme se señala en   los artículos 145 y 146 del Texto Superior[47],  si se tiene en cuenta que el número de   Senadores de la Comisión Primera asciende a 19 miembros, según se establece en   el artículo 2 de la Ley 3ª de 1992[48].     

(iv)  Respecto a las mayorías requeridas, cabe   destacar que el Acto Legislativo 01 de 2016 dispone que los proyectos de acto   legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la   Paz deberán ser “aprobados” por mayoría absoluta[49].    

Se   ha dicho que este requisito debe ser interpretado de forma restrictiva, pues   implica una variación de la regla de mayoría que tradicionalmente se utiliza   para reflejar la voluntad de las cámaras, la cual se plasma en el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992, cuando dispone que   la mayoría simple[50] se aplica siempre que “(…) las   disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría”.   Esto significa que, en el curso del trámite legislativo, se demanda la mayoría   absoluta únicamente para la “aprobación” de la iniciativa, más no   frente al resto de propuestas que surjan en el trámite del debate (v. gr.   Solicitud de aplazamiento, entre otras).    

De esta manera, la Corte deberá verificar respecto de la iniciativa que   dio lugar al Acto Legislativo 5 de 2017, el cumplimiento de la mayoría   requerida, tanto en la votación del   articulado propuesto, como en el título y en la pregunta sobre la intención de   que el texto se convierta en un acto de reforma a la Constitución.    

Durante el desarrollo de la Sesión y en virtud del reglamento, la Comisión   procedió con la deliberación y votación de la ponencia radicada por el Senador   Alexander López Maya el día 18 de mayo de 2017[51].    

Al   verificar el Acta No. 39 de la Sesión, se encuentra que se   procedió formalmente con la aprobación de la iniciativa. Lo que se constata, al   respecto, es que el articulado,   el título de la iniciativa y la pregunta acerca de si la Comisión quería que el   proyecto se convirtiera en una reforma constitucional, contaron con el voto   favorable de doce (12) Senadores y ningún voto en contra[52].   Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario de la Comisión   Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, en oficio remitido   a este Tribunal el 15 de diciembre de 2017[53].    

En este contexto, se advierte que en la “aprobación”  de la iniciativa se contó con la mayoría absoluta, como lo exige el   literal g del artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 2016, compuesta por un total   de 12 de los 19 integrantes que hacen parte de la citada Comisión.    

De lo anterior se verifica el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso   5º del artículo 160 de la Constitución, en el que se establece que la votación   del proyecto debe coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el 24   de mayo de 2017 y de otra, la satisfacción de los requisitos de deliberación y   votación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación.    

d) Publicación oficial del texto aprobado    

De acuerdo con las pruebas aportadas al plenario, la publicación del   texto oficial aprobado ante la Comisión Primera del Senado de la República se   efectuó en la página 35 de la Gaceta del Congreso No. 454 del 2017, en los   siguientes términos:    

El texto aprobado es el siguiente:    

“PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO    

NÚMERO 04 DE 2017 SENADO    

por medio del   cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y   del uso de las armas por parte del Estado.    

El Congreso de   Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,    

DECRETA:    

Artículo 1°. Adiciónese el   artículo 22A a la Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:    

La ley regulará los tipos penales   relacionados con estas conductas, así como las sanciones disciplinarias y   administrativas correspondientes.    

Artículo 2°. El presente acto   legislativo rige a partir de su promulgación.”    

1.5. Del segundo debate (designación de ponentes,   informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la   Plenaria del Senado de la República    

En   el presente acápite, se verificará el cumplimiento de los requisitos de forma   relacionados con el Segundo Debate de la iniciativa ante la Plenaria del Senado   de la República. Tales requisitos suponen acreditar: (a) la designación de   ponentes; (b) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (c) el   anuncio previo de votación; (d) la deliberación y aprobación de la iniciativa   siguiendo para el efecto las reglas sobre mayorías, sistemas y forma de   votación; y (e) la publicación oficial del texto aprobado.    

a) Designación del ponente    

Según informó el Presidente de la Comisión Primera del Senado de la República,   en cumplimiento con lo previsto   en el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992,   en la sesión del 24 de mayo de 2017 fue designado como ponente para segundo   debate al mismo congresista que había presentado ponencia para el primero, esto   es, el Senador Alexander López Maya[54].    

b) Elaboración y publicación del informe de ponencia    

En   la Plenaria del Senado de la República se presentó ponencia por parte del   senador Alexander López Maya cuya publicación se realizó en la Gaceta del   Congreso No. 423 del 1º de junio de 2017[55].   De acuerdo con la proposición con la que termina el informe[56], se trata de la ponencia   para Segundo Debate de la iniciativa de Acto Legislativo en la que se pidió   aprobar el proyecto de reforma con el mismo articulado que fue aprobado en la   Comisión Primera del Senado.    

En   cuanto a su contenido, luego de efectuar el recuento de los antecedentes del   proyecto de reforma constitucional en la Comisión Primera Constitucional   Permanente, en observancia del inciso 3 del artículo 160 de la Constitución[57], así como   presentar las consideraciones generales de proyecto, solicitó a los miembros de   la Plenaria del Senado de la República “dar segundo debate al Proyecto de Acto Legislativo   número 04 de 2017 Senado, por medio del cual se dictan disposiciones para   asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del   Estado, con el mismo articulado que fue aprobado en la Comisión Primera del   Senado.”    

En   conclusión, visto el informe de ponencia, en primer lugar, esta Corte advierte   que se cumplió con lo dispuesto en el artículo 174 de la Ley 5ª de 1992, en el   que se exige la elaboración de dicho documento para continuar con el debate y   aprobación de la iniciativa en la plenaria de cada cámara[58]. En segundo lugar,   también se acreditó el deber de publicar esas ponencias en la Gaceta del   Congreso, según se establece en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011.    

c) Anuncio previo de votación    

Inicialmente, el anuncio previo tuvo lugar en la Sesión Ordinaria del 6 de junio   de 2017, según consta en el Acta No. 81 de esa fecha, la cual fue publicada en   la Gaceta del Congreso No. 1019 del 7 de noviembre de 2017[59].    

A   folio 8 de la mencionada Gaceta, se reseña que la que la discusión y votación y   aprobación del proyecto de acto legislativo sometido a control tendría lugar   “en la próxima sesión” de   conformidad con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2003,    

Textualmente, se dijo que:    

“Anuncio de proyectos    

Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad   con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que   se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.    

Anuncio de proyectos de ley que serán considerados en   la próxima sesión plenaria del Senado de la República. (…)    

Proyectos dentro del trámite legislativo especial para   la paz. Con ponencia para segundo debate:    

• Proyecto de Acto Legislativo número 04 de 2017   Senado, por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el   monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado.”   (Negrillas y cursivas originales de texto)    

De esta manera, y siguiendo la jurisprudencia reiterada   de esta Corporación, es claro que el uso de la expresión: “en la próxima   sesión”, satisface los requisitos de claridad, certeza y determinación que   se establecen en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.    

d) Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías   requeridas, sistema y forma de votación    

“Siendo las 3:39 p. m., a Presidencia manifiesta:   Ábrase la sesión y proceda el señor Secretario a dar lectura al Orden del Día,   para la presente reunión.”    

En trámite como se surtió el debate y la votación fue el siguiente:    

(i) Al verificar las distintas votaciones de “aprobación”   realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y pública, en   los términos consagrados en el citado artículo 133 del Texto Superior.    

(ii) Se sometió a votación la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de Acto   Legislativo número 04 de 2017 Senado   presentada por el Senador Alexander López Maya y posteriormente abrió el segundo   debate. Al respecto, se   aprecia el siguiente resultado:    

“La Presidencia somete   a consideración de la plenaria la proposición positiva con que termina el   informe de ponencia del proyecto de Acto Legislativo número 04 de 2017 Senado y,   cerrada su discusión abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro   electrónico para proceder en forma nominal.    

La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el   registro electrónico e informar el resultado de la votación.    

Por Secretaría se informa el siguiente resultado:    

Por el Sí: 58    

Total: 58 votos”[60].    

(iii) Se observa que se sometió a aprobación la ponencia con los   siguientes resultados: (a) la   proposición con la que termina el informe, fue aprobada con el voto favorable de   58 Senadores frente al voto negativo de ninguno de ellos[61]; (b) la   proposición modificativa al artículo 1° presentada por el senador Alfredo Rangel   Suárez al articulado del proyecto de Acto Legislativo 04 de 2017 Senado fue   negada con el voto afirmativo de 16 Senadores, contra el voto negativo de 42; y   (c) se aprobó la omisión a la lectura del articulado, bloque del articulado,   título y tránsito a la Cámara de Representantes del proyecto que se convirtió en   una reforma constitucional[62]  con el voto favorable de 53 Senadores. Estos mismos resultados fueron   certificados por el Secretario del Senado de la República en oficio remitido a   este Tribunal el 13 de diciembre de 2017[63].    

De todo lo expuesto en precedencia, se advierte que   siempre se contó con el voto nominal de la mayoría absoluta, compuesta   por un total de 51 de los 101 integrantes que hacen parte de la citada   Corporación.     

(iv) De lo anterior se deriva el cumplimiento de lo dispuesto en el   inciso 5° del artículo 160 del Texto Superior, el cual establece que la votación   de la iniciativa debe coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el   7 de junio de 2017, así como de los presupuestos de deliberación y votación de   la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación en el trámite   del hoy Acto Legislativo 05 de 2017.    

e) Publicación oficial del texto aprobado    

De acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, en la Gaceta del   Congreso No. 474 del 12 de junio de 2017 se aprecia el texto aprobado por la   Plenaria del Senado de la República, en los siguientes términos:    

“PROYECTO DEFINITIVO APROBADO EN SESIÓN   PLENARIA EL DÍA 7 DE JUNIO DE 2017, DENTRO DEL TRÁMITE LEGISLATIVO ESPECIAL PARA   LA PAZ, AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 04 DE 2017 SENADO    

por medio del   cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y   del uso de las armas por parte del Estado.    

El Congreso de   Colombia    

En virtud del   Procedimiento Legislativo Especial para la Paz    

DECRETA:    

Artículo 22A: Como una   garantía de No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio   legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en   particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación,   promoción, instigación, organización, instrucción, apoyo, tolerancia,   encubrimiento o favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de   grupos civiles armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo,   incluyendo los denominados autodefensas, paramilitares, así como sus redes de   apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras   denominaciones equivalentes.    

La ley regulará los tipos penales   relacionados con estas conductas, así como las sanciones disciplinarias y   administrativas correspondientes.    

Artículo 2°. El presente acto   legislativo rige a partir de su promulgación.”    

Cumpliéndose con esto lo establecido en el artículo 182 de la Ley 5ª de   1992, y en el artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 2016.    

1.6. Tiempo transcurrido entre el primer y el segundo debate en el   Senado de la República    

A falta de norma especial sobre la materia, se aplica para el efecto la   regla prevista en el inciso 1° del artículo 160 de la Constitución, en el que se   señala que “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no   inferior a ocho días (…)”. En el caso sub-judice, la votación en   primer debate ante la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de   la República tuvo lugar el 24 de mayo de 2017, mientras que en la Plenaria de la   misma Cámara se llevó a cabo el día 7 de junio del 2017, por lo que el tiempo   transcurrido fue de 14 días, es decir existió pleno acatamiento del requisito   constitucional previamente señalado.    

1.7. Tiempo transcurrido entre la aprobación de la iniciativa en el Senado y la   iniciación del debate en la Cámara de Representantes    

De acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 1° del Acto   Legislativo 1 de 2016, “el tránsito del proyecto entre una y otra cámara será   de ocho días”, como excepción a los 15 días que se prevén de forma ordinaria   en el procedimiento legislativo consagrado en el artículo 160 Superior[64].   De esta manera, se aprecia que la votación en la Plenaria del Senado de la   República tuvo lugar el 7 de junio de 2017, mientras que el inicio del debate en   la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se realizó el día 26 de junio   de 2017, por lo que el tiempo transcurrido fue de 19 días, en respeto al mandato   específico previsto en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.    

Por consiguiente, este Tribunal observa que, visto el segundo debate, se   cumplió con todos los requisitos de procedimiento previstos en la Constitución,   en el Acto Legislativo 1 de 2016 y en el Reglamento del Congreso.    

1.8. Del tercer debate (designación de ponentes,   informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la   Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes    

De   acuerdo con la metodología planteada, la Corte cotejará el cumplimiento de los   requisitos de forma relacionados con el tercer debate de la iniciativa ante la   Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes. Tales   requisitos, al igual que los anteriores acápites, exigen acreditar: (a) la   designación de ponentes; (b) la elaboración y publicación del informe de   ponencia; (c) el anuncio previo de votación; (d) la deliberación y aprobación de   la iniciativa siguiendo para el efecto las reglas sobre mayorías, sistemas y   forma de votación y (e) la publicación oficial del texto aprobado.    

a) Designación del ponente    

Mediante el Oficio C.P.C.P.3.1-1274-2017 del 20 de junio de 2017, la Secretaria   de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes le comunicó   al Representante Carlos German Navas Talero la designación que le realizó la   Mesa Directiva para que fuera ponente en Primer Debate del Proyecto de Acto   Legislativo No. 015 de 2017 Cámara – 004 de 2017 Senado[65].    

b) Elaboración y publicación del informe de ponencia    

En la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de   Representantes, según consta en la Gaceta del Congreso No. 532 del 30 de junio   de 2017, el representante Carlos Germán Navas Talero presentó el informe de   ponencia para primer debate del Proyecto de Acto Legislativo No. 015 de 2017   Cámara – 04 de 2017 Senado[66].    

En el texto del informe, el representante acogió los motivos expuestos   en primer y segundo debate ante el Senado de la República, pues encontró que se   realizó “un concienzudo recuento histórico y estadístico de las implicaciones   generadas por el paramilitarismo en la vida nacional”. De manera tal, que   realizó la proposición con la que pide dar primer debate y aprobar el articulado   aceptado por la Plenaria del Senado de la República.    

En este orden de ideas, vistas las actuaciones realizadas, se observa   que se dio cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª   de 1992, en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de la   Constitución, los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de ley en   comisiones y publicar el respectivo informe de ponencia en la Gaceta del   Congreso, antes de dar inicio al iter legislativo. Como se advierte, en   el asunto sub-judice, se cumplió con ambas exigencias frente al informe   presentado, cuyo trámite de resolución se destacará más adelante.    

c) Anuncio previo de votación    

El anuncio previo se realizó en la Sesión del 25 de julio de 2017, según   consta en el Acta No. 01 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta   del Congreso No. 723 del 24 de agosto del año en cita[67]. En relación   con el contenido del anuncio, se utilizó la siguiente fórmula:    

“Presidente:    

(…) Secretaria sírvase anunciar Proyectos.    

Sí señor Presidente, se anuncian por instrucciones   suyas el Proyecto de Acto Legislativo número 015 de 2017 Cámara, 04 de 2017   Senado, Por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el   monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado.    

Ha sido leído el Proyecto por instrucción suya   Presidente.    

Presidente:    

Se convoca para el día de mañana a las diez de la mañana con el Proyecto   de Acto Legislativo, se levanta la Sesión”[68].    

En   armonía con lo anterior, al final de la   sesión, la Secretaría de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes   advirtió que:    

“Secretaria:    

Así se hará señor Presidente y se ha levantado la   Sesión siendo las 12:15 de la tarde y se ha convocado mañana a las 10:00 de la   mañana con el Proyecto ya anunciado por instrucción suya señor Presidente.”[69]    

En el asunto objeto de examen, constata la Sala Plena de esta   Corporación que se efectuó el anuncio previo en términos claros y explícitos, a   través del señalamiento de una fecha cierta y determinada. Así, según se   observa, se convocó para deliberación y votación al día siguiente, a partir de   las 10:00 de la mañana. Esto permitió que los demás congresistas de la Comisión   Primera Constitucional de la Cámara de Representantes se enteraran de manera   precisa sobre el objeto de tal anuncio, con el propósito de evitar ser   sorprendidos con votaciones intempestivas.    

d) Deliberación y aprobación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y   forma de votación    

En cumplimiento de la sesión anunciada, el 26 de julio de 2017 se   produjo el debate y la aprobación del proyecto de Acto Legislativo número 15 de   2017 Cámara, 04 de 2017 Senado, como consta en el Acta No. 08 de esa fecha, la   cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 724 del 24 de agosto del   referido año[70].   La forma como se surtió la votación fue la siguiente:    

(i) Al examinar las distintas votaciones realizadas, se constata que en   ellas se acogió la votación nominal y pública, como regla general para la   adopción de decisiones en el Congreso de la República, en los términos   consagrados en el artículo 133 del Texto Superior.    

Es   importante resaltar que las decisiones contaron con el quórum y las   mayorías para decidir, conforme se dispone en los artículos 145 y 146 de la   Constitución, si se tiene en cuenta que el número de representantes de la   Comisión Primera asciende a 35 miembros, según se establece en el artículo 2 de   la Ley 3ª de 1992[71].     

(ii)  De esta manera, la Corte deberá   verificar el cumplimiento de las mayorías requeridas tanto en la votación del articulado propuesto, como la del   título de la iniciativa y la pregunta sobre la intención de que el texto se   convierta en un acto de reforma a la Constitución.    

En   el caso bajo examen, se observa   lo siguiente[72]:   (a) la proposición con la que termina el informe de ponencia fue aprobada con el   voto favorable de 23 representantes frente al voto negativo de 1 de ellos; (b)   la proposición sustitutiva al artículo 1° del texto de Proyecto de Acto   Legislativo 015 Cámara, 04 Senado suscrita por varios Representantes de la   Comisión Primera de la Cámara de Representantes, recibió el voto afirmativo de   los 24 representantes; y, finalmente, (c) el título de la iniciativa y la   pregunta acerca de si la Comisión “quiere que este proyecto pase a la   plenaria de la Cámara y se convierta en reforma constitucional”, fueron   aprobadas con el voto favorable de 24 representantes, sin que se constate votos   en contra. Los mismos resultados fueron certificados por la Secretaria de la   Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, en el Oficio No.   C.P.3.1-0579-2017 suscrito el 15 de diciembre de 2017.    

De lo expuesto anteriormente, se advierte durante el trámite legislativo   en esa Comisión Permanente, se contó con la mayoría absoluta,  la cual se conformaba por un total de 18 de los 35 representantes.    

(iii) En tal virtud, se acredita la observancia del requisito consagrado   en el inciso 5° del artículo 160 de la Carta, en el que se establece que la   votación del proyecto debe coincidir con la sesión previamente anunciada, esto   es, el 26 de julio de 2017, la cual fue anticipada en la Sesión del 25 de julio   del mismo año.    

(iv) Finalmente, vale la pena resaltar que, a partir de este momento, se   ajustó el título de la iniciativa, como consecuencia de los proyectos   propuestos. De esta manera, para el resto del proceso, el proyecto se identificó   de la siguiente forma: “Proyecto de Acto Legislativo número 015 Cámara, 04 de   2017 Senado, por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el   monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado”.    

En la Gaceta del Congreso No. 668 del 9 de agosto de 2017[73]  se aprecia el texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes, el cual se cita a continuación:    

“TEXTO APROBADO EN COMISIÓN PRIMERA DE LA   HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES EN PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE ACTO   LEGISLATIVO NÚMERO 015 DE 2017 CÁMARA, 04 DE 2017 SENADO    

por medio del   cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y   del uso de las armas por parte del Estado.    

El Congreso de   Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,    

DECRETA:    

Artículo 1°. Adiciónese el   artículo 22A a la Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:    

Artículo 22A: Como una   garantía de No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio   legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en   particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación,   promoción, instigación, organización, instrucción, apoyo, encubrimiento o   favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles   armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los   denominados autodefensas, paramilitares y grupos guerrilleros, así como sus   redes de apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales   u otras denominaciones equivalentes.    

Artículo 2°. El presente acto   legislativo rige a partir de su promulgación.”    

1.9. Del cuarto debate (designación de ponentes,   informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la   Plenaria de la Cámara de Representantes    

Metodológicamente, se verificará el cumplimiento de los mismos requisitos de   forma en el cuarto debate de la iniciativa en la Plenaria de la Cámara de   Representantes. Tales requisitos, como se reiterado, son: (a) la designación de   ponentes; (b) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (c) el   anuncio previo de votación; (d) la deliberación y aprobación de la iniciativa   siguiendo para el efecto las reglas sobre mayorías, sistemas y forma de votación   y (e) la publicación oficial del texto aprobado.    

a) Designación del ponente    

En   cumplimiento de lo previsto en   el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, en   la Sesión del 26 de julio del 2017 de la Comisión Primera Constitucional   Permanente de la Cámara de Representantes, fue designado como único ponente para   segundo debate el representante Germán Navas Talero, en los siguientes términos:    

“Secretaria:    

Presidente han votado veinticuatro (24) honorables Representantes, todos   de manera afirmativa; en consecuencia, el título y la pregunta han sido   aprobados por la mayoría exigida en el Acto Legislativo número 01 de 2016.   Ponentes, Presidente.    

Presidente:    

Designe los mismos ponentes, por favor.    

Secretaria:    

Así se hará señor Presidente. Único ponente, el doctor   Germán Navas (…)”[74]    

De esta manera, se satisface el requisito de designación de ponente por   parte de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de   Representantes, para cuarto debate ante la Plenaria de la misma Cámara   Legislativa.    

b) Elaboración y publicación del informe de ponencia    

El   informe de ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Acto Legislativo número   015 de 2017 Cámara, 004 de 2017 Senado se publicó en la Gaceta del Congreso No.   668 del 9 de agosto de 2017[75],   esto en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 174 y 175 de la Ley 5ª de   1992, mediante los cuales se regula el proceso de elaboración de las ponencias   en segundo debate, en armonía con lo señalado y como se ha reiterado en la   presente providencia, en el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011 exige publicar   las ponencias en el citado medio de divulgación de la Rama Legislativa.    

En   cuanto a su contenido, luego de referir los antecedentes del proyecto de acto   legislativo, se hizo alusión a la totalidad de las propuestas que fueron   consideradas por la Comisión Primera Constitucional de la Cámara, así como las   razones que determinaron las modificaciones hechas[76], esto en observancia de   lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 160 de la Constitución[77], reiterado en   el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992[78].    

El   representante Navas Talero propuso las siguientes modificaciones a la Plenaria   de la Cámara de Representantes, “con el fin de establecer algunas precisiones   de redacción y de técnica legislativa”[79]:    

        

TEXTO APROBADO EN LA COMISIÓN PRIMERA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES                    

TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE           REPRESENTANTES   

Artículo 1°. Adiciónese el           artículo 22A a la Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:    

Artículo 22A: Como una garantía de           No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de           la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la           Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción,           instigación, organización, instrucción, apoyo, encubrimiento o           favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles           armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los           denominados autodefensas, paramilitares y grupos guerrilleros, así como sus           redes de apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines           ilegales u otras denominaciones equivalentes.                    

Artículo 1°. Adiciónese el           artículo 22A a la Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:    

Artículo 22A: Como una garantía de           No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de           la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la           Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción,           instigación, organización, instrucción, apoyo, encubrimiento o           favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles           armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los           denominados autodefensas, paramilitares y grupos guerrilleros, así como           sus redes de apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines           ilegales u otras denominaciones equivalentes.      

En   los anteriores términos el Representante presentó ponencia favorable y en   consecuencia solicitó a los miembros de la Comisión Plenaria de la Cámara de   Representantes dar Segundo Debate al Proyecto de Acto Legislativo número 015 de   2017 Cámara, 044/2017 Senado, con el pliego de modificaciones propuesto[80], el cual se transcribe a   continuación:    

“TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE EN LA   PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO   015 DE 2017 CÁMARA, 04 DE 2017 SENADO    

por medio del cual se dictan disposiciones   para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por   parte del Estado.    

El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento   Legislativo Especial para la Paz,    

DECRETA:    

Artículo 1°. Adiciónese el artículo 22A a la   Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:    

Artículo 22A. Como una garantía de No

  Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la   fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la Fuerza   Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción, instigación, instrucción, encubrimiento,   favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles   armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, así como sus redes de   apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras   denominaciones equivalentes.    

Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a partir   de su promulgación.”    

Mediante Gaceta del Congreso No. 694 del 15 de agosto de 2017, el representante   German Navas Talero presentó una nota aclaratoria del informe de ponencia del   Proyecto de Acto Legislativo número 015 de 2017 Cámara, 04 de 2017 Senado “por medio del cual se dictan disposiciones   para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por   parte del Estado.”, en los   siguientes términos:    

En   ese sentido, el texto propuesto por el Representante para someterse a discusión   y votación ante la Plenaria de la Cámara fue el siguiente:    

“Artículo 1°. Adiciónese el artículo 22A a la   Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:    

Artículo 22A. Como una garantía de No

  Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la   fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la Fuerza   Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción, instigación, instrucción, encubrimiento,   favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles   armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, así como sus redes de   apoyo, estructuras o prácticas, u otras denominaciones equivalentes.”[82]    

c) Anuncio previo de votación    

El anuncio previo del proyecto tuvo lugar durante la   Sesión Ordinaria de agosto 23 de 2017, según consta en el Acta No. 239 de esa   misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 969 de octubre 24 del 2017.   Allí se advierte, en la página 22, lo siguiente:    

“Dirección de la Presidencia, Lina María Barrera   Rueda:    

Señor Secretario sírvase suspender la votación y   anuncie proyectos para la sesión Plenaria del próximo martes a las 2:00 p. m. de   la tarde.    

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:    

Se suspende la votación, doctor Alfredo Deluque, vota SÍ, se suspende la   votación se anuncian los siguientes proyectos.    

Subsecretaria General, Yolanda Duque Naranjo:    

Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión Plenaria del día martes 29   de agosto de 2017, o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan   proyectos de ley o actos legislativos.    

Proyectos para segundo debate:    

Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, Proyecto de Acto Legislativo   número 015 de 2017 Cámara – 04 de 2017 Senado. (…)    

Dirección de la Presidencia, Lina María Barrera Rueda:    

Se levanta la sesión y se cita para el próximo martes 29 de agosto a las 2:00 de   la tarde.”[83]    

Como se observa del acta transcrita, en el asunto bajo examen, el anuncio se hizo en términos claros y explícitos, a través del señalamiento de   una fecha cierta y concreta, como lo fue, el 29 de agosto de 2017, a partir de   las 2:00 pm.    

d) Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías   requeridas, sistema y forma de votación    

En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación de   esta iniciativa ante la Plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión del   29 de agosto de 2017, como consta en el Acta No. 240 de esa fecha, la cual   aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 854 del 26 de septiembre del   mismo año[84].   La forma como se surtió la votación fue la siguiente:    

(i) Al verificar las distintas votaciones realizadas, se constata que en   ellas también se acogió la votación nominal y pública[85], en los   términos consagrados en el citado artículo 133 del Texto Superior.    

(ii) Para el momento en que se   tramitó esta iniciativa, el número de congresistas que integraban la Cámara de   Representantes era de 165 miembros. Ello implica que, una vez verificado el   quórum  para sesionar y decidir (CP art. 145)[86],   se cumplió con las mayorías requeridas para efectuar las diferentes   votaciones.    

Entre las que se encuentran: (a) la proposición con la que se terminó el informe   de ponencia, (b) la proposición del Representante Álvaro Hernán Prada  por medio de la cual se ponía a consideración la eliminación del artículo 1º del proyecto de Acto   Legislativo, (c) la votación del articulado de la iniciativa, (d) la lectura del   título de la iniciativa y la pregunta de si la plenaria quiere que la iniciativa   fuera una reforma constitucional.    

(iii) A continuación, se observa que se sometió a aprobación la iniciativa con   los siguientes resultados: (a)   la proposición con la que termina el informe de ponencia fue aprobada con el   voto favorable de 99 representantes frente al voto negativo de 10 de ellos[87];   (b) la proposición mediante la cual se   proponía la eliminación del   artículo 1º del proyecto de Acto Legislativo fue rechazada mediante el voto   negativo de 85 representantes, contra el positivo de 12 congresistas[88];   (c) la aprobación de la proposición sustitutiva[89] del   articulado del proyecto de acto legislativo, el cual contó con 90 votos a favor   y 13 votos en contra[90];   (d) el título de la iniciativa   y la pregunta acerca de si la plenaria quiere que el proyecto se convierta en   una reforma constitucional contaron con el voto favorable de 89 representantes y   el voto en contra de 11 de ellos[91].    

Estos mismos resultados fueron certificados por el   Secretario de la Plenaria de la Cámara de Representantes, mediante el Oficio   S.G.2-2307/2017 remitido a este Tribunal el 14 de diciembre de 2017[92].   De lo expuesto se advierte que siempre se contó con la mayoría absoluta,  compuesta por un mínimo de 85 de los 165 integrantes que hacen parte de la   citada Corporación.     

(iv) De lo anterior se infiere el cumplimiento de lo dispuesto en el   inciso 5º del artículo 160 de la Constitución, en el que se establece que la   votación de la iniciativa debe coincidir con la sesión previamente anunciada,   esto es, el 29 de agosto de 2017.    

Por   consiguiente, este Tribunal observa que, visto el cuarto debate, se cumplió con   todos los requisitos de procedimiento previstos en la Constitución, en el Acto   Legislativo 01 de 2016 y en el Reglamento del Congreso.    

e) Publicación del texto final aprobado    

En la Gaceta del Congreso No. 773 del 12 de septiembre de 2017[93]  se aprecia el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, el   cual se cita a continuación:    

“TEXTO DEFINITIVO PLENARIA CÁMARA AL   PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 015 DE 2017 CÁMARA, 004 DE 2017 SENADO    

por medio del cual se dictan disposiciones   para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por   parte del Estado.    

El Congreso de Colombia    

En virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz    

DECRETA:    

Artículo 1°. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 223 de la   Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:    

Como una garantía de No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el   monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y   en particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la   creación, promoción, instigación, instrucción, encubrimiento, favorecimiento,   financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles armados organizados   con fines ilegales de cualquier tipo, así como sus redes de apoyo, estructuras o   prácticas, u otras denominaciones equivalentes.    

Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a partir de su   promulgación.”[94]    

1.10. Tiempo transcurrido entre el tercer y el cuarto debate ante la Cámara de   Representantes    

Como se advirtió al momento de examinar este   requisito en la otra cámara legislativa, ante la falta de una norma específica y   concreta sobre el particular en el Procedimiento Legislativo Especial para la   Paz, se aplica la regla prevista en el inciso 1° del artículo 160 de la   Constitución, en el que se señala que “[e]ntre el primero y el segundo debate   deberá mediar un lapso no inferior a ocho días (…)”.    

En el caso bajo estudio, la votación en tercer debate tuvo lugar el 26   de julio de 2017, mientras que en la Plenaria se llevó a cabo el día 29 de   agosto del año en cita, por lo que el tiempo transcurrido fue de 34 días, es   decir, se cumplió el mandato constitucional previamente transcrito.    

1.11. Fase de conciliación    

Ante la diferencia de los textos aprobados en cada cámara legislativa,   en desarrollo de lo previsto en el artículo 161 del Texto Superior, se procedió   a integrar una Comisión de Conciliación[95].    

Los textos aprobados en cada Cámara Legislativa se presentan a   continuación:    

        

TEXTO DEFINITIVO APROBADO EN SESIÓN PLENARIA DEL           SENADO DE LA REPÚBLICA AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 04 DE 2017           SENADO    

                     

TEXTO DEFINITIVO APROBADO EN SESIÓN PLENARIA DE LA           CÁMARA DE REPRESENTANTES AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 015 DE 2017           CÁMARA, 004 DE 2017 SENADO   

por medio del cual se dictan disposiciones           para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por           parte del Estado.    

El Congreso de Colombia    

En virtud del Procedimiento Legislativo           Especial para la Paz    

DECRETA:    

Artículo 1°. Adiciónese el artículo 22A a la Constitución           Política de Colombia, el cual quedará así:    

Artículo 22A: Como una garantía de           No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de           la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la           Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción,           instigación, organización, instrucción, apoyo, tolerancia, encubrimiento o           favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles           armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los           denominados autodefensas, paramilitares, así como sus redes de apoyo,           estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras           denominaciones equivalentes.    

La ley regulará los tipos penales relacionados con           estas conductas, así como las sanciones disciplinarias y administrativas           correspondientes.                    

por medio del cual se dictan disposiciones para           asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte           del Estado.    

El Congreso de Colombia    

En virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz    

DECRETA:    

Como una garantía de No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el           monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado,           y en particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la           creación, promoción, instigación, instrucción, encubrimiento,           favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles           armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, así como sus redes           de apoyo, estructuras o prácticas, u otras denominaciones equivalentes.    

    

Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a partir de su           promulgación.                    

Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a partir de su           promulgación.   

Publicado en la Gaceta del Congreso No.           474 del 12 de junio de 2017                    

Publicado en la Gaceta del Congreso No. 773 del 12 de septiembre de           2017      

En general, tal como se advierte en el cuadro anterior, referente al   tránsito legislativo del proyecto de Acto Legislativo número 015 de 2017 Cámara,   004 de 2017 Senado, el artículo 1º tuvo discrepancias entre los   textos aprobados en el Senado de la República y la Cámara de Representantes.    

Sobre el particular, en Sentencia C-674 del 2017, la Sala reiteró que el   funcionamiento de las comisiones de conciliación se encuentra regulado en los   artículos 161 de la Constitución y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992, (i) en los   que se establece que su integración corresponde a los presidentes de las cámaras[96],   (ii) a través de la designación de un mismo número de senadores y   representantes, (iii) que podrá incluir a los miembros de las respectivas   comisiones permanentes que participaron en la discusión del proyecto, así como a   sus autores y ponentes, y a quienes hayan formulado reparos, observaciones o   propuestas en las plenarias[97].    

El   informe de conciliación deberá elaborarse (iv) en el término que se fije para el   efecto[98],   (v) siendo necesario que los miembros designados se reúnan conjuntamente,   “procurando conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definir por   mayoría”[99]. Una vez   lograda la unificación del proyecto, (vi) éste deberá ser sometido a discusión y   aprobación de las respectivas plenarias, (vii) “previa publicación de por lo   menos un día de anticipación”[100].  Si, agotado el debate, (viii) persisten las diferencias sobre la iniciativa,   ésta se considerará negada “en los artículos o disposiciones materia de   discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley”[101].    

Conforme a ello, se infiere que el fin de las comisiones de conciliación es   superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, para   lo cual se ha entendido que el límite material de su competencia se deriva de lo   previsto en el artículo 158 de la Constitución, por virtud del cual se exige que   toda iniciativa deberá referirse a una misma temática y que serán   “inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.[102]    

En   este sentido, ha reiterado la Corte que dichas comisiones deben unificar los   textos divergentes, esto es, todos los artículos que hayan sido aprobados de   manera distinta[103],   en cuya labor no sólo están autorizadas para modificar su contenido, sino   incluso para crear textos nuevos si de esta forma logran superar las diferencias[104],   siempre que esa actuación se realice dentro del ámbito de la misma materia o   contenido temático de la iniciativa que se está discutiendo.    

Con   base en lo anterior, procede esta Corporación a examinar la actuación   desarrollada por la Comisión de Conciliación, en relación con el trámite del   acto legislativo sometido a control, para lo cual comenzará por pronunciarse   acerca de su composición.    

a) De la integración de la Comisión de Conciliación    

Por   decisión de los Presidentes de las Cámaras, se observa que, por el Senado de la   República se designó a los congresistas Alexander López y Roosvelt Rodríguez Rengifo; y por la Cámara   de Representantes, a los parlamentarios Gloria Betty Zorro y Jorge Enrique Rozo.    

De lo anterior se advierte que, en primer lugar, la Comisión de Conciliación fue integrada en debida   forma, pues se respetó la regla de pluralidad y simetría que exige el artículo   161 del Texto Superior, conforme al cual: “Cuando surgieren discrepancias en   las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de   conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y   Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los   textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”.    

Y,   en segundo lugar, en su composición se tuvo en cuenta lo previsto en el artículo   187 de la Ley 5ª de 1992, pues algunos congresistas actuaron como ponentes  de la iniciativa en los debates que antecedieron a su aprobación[105], de   manera que contaban con la experticia necesaria para llegar a un acuerdo sobre   el contenido del articulado objeto de conciliación.    

b) Del trámite de aprobación del informe de conciliación    

En lo que atañe al procedimiento de aprobación del informe de   conciliación, es preciso examinar las actuaciones realizadas en cada una de las   cámaras legislativas.    

El informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso No.   813 de septiembre 20 de 2017[106].   A su vez, en el Acta No. 246 de ese mismo día, la cual se encuentra publicada en   la Gaceta del Congreso No. 428 del 19 de junio del año 2018, se efectuó el   anuncio previo para votación, el cual se realizó en los siguientes términos:    

“Dirección de Presidencia, Rodrigo Lara Restrepo:    

 (…) y no siendo más tenga la amabilidad señora Secretaria de anunciar   los proyectos para el día martes a las dos de la tarde.    

Subsecretaria, General Yolanda Duque Naranjo:    

Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión Plenaria del día 26   septiembre o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos   de ley o acto legislativo.    

Informe de conciliación:    

Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Proyecto de Acto   Legislativo número 015 de 2017 Cámara, 04 de 2017 Senado.”[107]    

En criterio de la Corte, el anuncio previo para la   votación del informe de conciliación satisface los requisitos de   claridad, certeza y determinación que se establecen en el artículo 8 del Acto   Legislativo 01 de 2003.    

En el presente caso se observa que en la misma fecha en   que se realizó la publicación del informe de conciliación en la Gaceta del   Congreso, se llevó a cabo el anuncio previo de votación. A juicio de esta   Corporación, como se ha expuesto en otras oportunidades, el cumplimiento en un   sólo día de estos requisitos de trámite no implica la existencia de algún tipo   de irregularidad procesal, pues ni la Constitución ni el reglamento consagran   una prohibición al respecto, más allá de exigir que la publicación del informe   se haga por lo menos con un día de anticipación al momento de su votación (CP   art. 161) y que se acredite la realización del aviso con las exigencias   previstas en el citado Acto Legislativo 01 de 2003[108].    

En   cumplimiento del inciso segundo del artículo 161 del Texto Superior[109], la aprobación de esta   iniciativa tuvo lugar el día 26 de septiembre de 2017, como consta en el Acta de   Plenaria No. 247 de esa misma fecha de sesión, la cual aparece publicada en la   Gaceta del Congreso No. 20 de enero 31 de 2018.    

Nótese cómo, con el intervalo de tiempo transcurrido entre el anuncio y la   citada actuación, se acreditó la observancia del requisito mencionado en el   párrafo anterior, conforme al cual la publicación del informe de conciliación   debe realizarse por lo menos con un día de anticipación a la fecha de debate y   votación[110].    

En cuanto al procedimiento de aprobación del informe de conciliación en   el Senado de la República, la Sala Plena de la Corte   Constitucional pudo constatar lo siguiente:    

El informe de conciliación se publicó en la Gaceta del   Congreso No. 807 del 20 de septiembre de 2017[112]. Por su   parte, en la Sesión Plenaria   del 31 de octubre de 2017 se produjo la aprobación de la iniciativa según consta   en el Acta No. 28 de la misma fecha, tal y como aparece publicada en la Gaceta   del Congreso No. 125 del 11 de abril de 2018[113]. La votación   se realizó de forma nominal y pública con un resultado de 58 votos a favor y 1   en contra[114],   lo que igualmente satisface la exigencia de la mayoría absoluta prevista en el   literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[115].    

Del examen de la composición de la Comisión   de Conciliación y del proceso de aprobación del informe que se entregó para   superar las discrepancias existentes entre ambas cámaras, no encuentra esta   Corporación vicio alguno de inconstitucionalidad que conduzca a la invalidez del   acto legislativo sometido a revisión.    

c) Del cumplimiento del límite material de competencia de la Comisión de   Conciliación    

Finalmente, conforme a lo señalado en precedencia, a juicio de este Tribunal, se   concluye que la labor de la Comisión de Conciliación se ciñó al ámbito de su   competencia, consistente en “preparar un texto unificado que armonice las   diferencias, para luego ser sometido a la aprobación de las plenarias”[116], es decir no desbordó el límite temático que concreta   el alcance de la iniciativa.    

1.12.  Promulgación, entrada en   vigencia y remisión a la Corte Constitucional    

En tanto el literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016   dispone que el control constitucional se debe adelantar con posteridad a la   entrada en vigencia del acto legislativo tramitado mediante el Procedimiento   Especial para la Paz, es preciso cotejar que el acto de reforma sometido a   control haya sido promulgado y esté en vigencia.    

En el asunto bajo examen, el Acto Legislativo 05 de 2017 fue promulgado   el 29 de noviembre de 2017, fecha en la cual su texto fue insertado en el Diario   Oficial No. 50.432, ese mismo día también entró en vigencia,   tal como se dispone en el artículo 2º del citado acto de reforma, al señalar   que:    

“Artículo 2º. Vigencia. El presente Acto   Legislativo rige a partir de su promulgación”.       

Una vez acaecido lo anterior, la Secretaría Jurídica de la Presidencia   de la República, mediante oficio del 30 de noviembre de 2017[117], remitió a   la Secretaría General de la Corte Constitucional copia autentica del Acto   Legislativo 05 de 2017, para surtir el trámite de revisión de constitucionalidad   previsto en el literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, pues   ya se encontraba vigente.    

Así las cosas, la Corte encuentra que, tanto el mandato constitucional   de promulgación del Acto Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017, como la   exigencia especial de su remisión a este Tribunal para adelantar el respectivo   control automático, único y posterior de constitucionalidad a su entrada en   vigencia, fueron satisfechos de forma estricta, sin que exista vicio   procedimental alguno.     

1.13.    Consulta previa    

De acuerdo con   la jurisprudencia constitucional, La consulta previa es obligatoria siempre que se demuestre una “afectación   directa” a los sujetos titulares de este derecho, es decir, a las   comunidades indígenas, negras, afro colombianas, palenqueras, raizales y al   pueblo Rom. El presupuesto básico para la obligatoriedad de la consulta previa   es, entonces, la afectación directa a sus sujetos titulares. Esta afectación   debe ser directa[118],   es decir, no accidental o circunstancial, de tal suerte que tenga la entidad de   alterar “el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le   impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”[119].    

El Acto   Legislativo 5 de 2017 no prevé medida alguna que implique una afectación   directa, concreta, específica y diferenciable para los sujetos titulares del   derecho a la consulta previa. La disposición en juicio tiene por objeto   adicionar el artículo 22 de la Constitución Política.    

La regulación   contenida en el Acto Legislativo sub examine es general, sin que   despliegue un efecto diferenciado en relación con las comunidades étnicas   referidas ni una afectación directa a sus derechos. En efecto, su   contenido normativo adiciona el artículo 22 de la Constitución Política e   incorpora la prohibición   de creación, promoción, instigación, organización, instrucción, apoyo,   tolerancia, encubrimiento o favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o   privado de grupos civiles armados organizados con fines ilegales de cualquier   tipo, incluyendo los denominados autodefensas, paramilitares, así como sus redes   de apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u   otras denominaciones equivalentes, con el fin de principal de (i) servir como   garantía de no repetición y (ii) asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y   el uso de las armas por parte del Estado    

En estos   términos, el Acto Legislativo no contiene disposición alguna que implique un   gravamen, afectación o restricción en los derechos de los sujetos titulares de   la consulta previa, así como tampoco un beneficio diferenciado para ellos. Los   efectos que este acto legislativo tiene frente a los sujetos titulares de la   consulta previa son exactamente los mismos que desplegaría frente al resto de   colombianos.     

En suma, para   la expedición del Acto Legislativo 5 de 2017 no resultaba obligatorio adelantar   el proceso de consulta previa, habida cuenta de que en su contenido no se prevén   obligaciones, gravámenes o beneficios a cargo de las comunidades indígenas, negras, afro colombianas,   palenqueras, raizales y al pueblo Rom, ni medidas concretas que impliquen un afectación directa,   específica y particular de las mismas.    

1.14.    Conclusión    

El Acto Legislativo 4 de 2017 cumple con todos los   requisitos formales ordinarios previstos por la Constitución Política y el   reglamento del Congreso de la República para el trámite y la aprobación de este   tipo de actos normativos.    

2. Examen de los requisitos de competencia del Acto   Legislativo 01 de 2016    

Superado el examen relativo al procedimiento   legislativo, la Corte analizará si el Acto Legislativo 5 de 2017 cumple con los   requisitos de competencia previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016: (i)   conexidad (a) material y (b) teleológica, (ii) temporalidad y (iii) habilitación   competencial.    

2.1.          Conexidad   material    

La   conexidad material hace referencia a la vinculación estrecha y directa con los   contenidos del Acuerdo Final   para la Terminación del Conflicto. La   conexidad teleológica indica la finalidad de facilitar y asegurar la   implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto. La temporalidad alude al término de trámite y   aprobación del acto legislativo, el cual debe ser antes del 30 de noviembre de   2017. La habilitación competencial apunta a la iniciativa exclusiva en cabeza   del Gobierno Nacional para presentar el proyecto de acto legislativo.    

Descendiendo al estudio concreto del Acto Legislativo 5   de 2017, la Sala encuentra que éste satisface el requisito de conexidad   material, toda vez que tiene un vínculo claro, estrecho y directo con el Acuerdo   Final, en particular con el punto 6.1.9, titulado “Prioridades para la implementación normativa”. Dicho punto dispone lo siguiente:    

“6.1.9. Prioridades para la implementación normativa    

Conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, el           Gobierno Nacional garantizará el siguiente calendario de implementación           legislativa:    

El Acuerdo Final se incorporará conforme a las normas           constitucionales. De forma prioritaria y urgente se tramitarán los           siguientes proyectos normativos conforme al procedimiento establecido en el           Acto Legislativo 1 de 2016 o mediante otro Acto legislativo en caso de que           el anterior procedimiento no estuviera vigente:    

a. Ley de Amnistía y Acto legislativo de           incorporación de la Jurisdicción Especial para la Paz, a la Constitución           Política, según acuerdo del 7 de noviembre de 2016.    

b. Acto legislativo para la incorporación de un           artículo transitorio a la Constitución Política, según acuerdo de 9 de           noviembre de 2016.    

c. Ley o Acto legislativo de creación de la Unidad           para la investigación y desmantelamiento de las organizaciones criminales           entre ellas las sucesoras del paramilitarismo establecido en el numeral 74           del Acuerdo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz.           Incorporación a la Constitución de la prohibición de la promoción,           organización, financiación o empleo oficial y o privado de estructuras o           prácticas paramilitares.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)    

Al revisar el Acto Legislativo 5 de 2017, la Corte   advierte que esta reforma constitucional precisamente tiene por objeto introducir un nuevo artículo (22A) a la Constitución   Política como una garantía de no repetición y una medida para contribuir a   asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del   Estado. En tales términos, de   una lectura global del Acto Legislativo sub examine, la Corte encuentra   satisfecho el requisito de conexidad material previsto por el artículo 1 del   Acto Legislativo 1 de 2016.    

2.2.          Conexidad   teleológica    

El Acto Legislativo 5 de 2017 satisface el requisito de   la conexidad teleológica, en la medida que prevé disposiciones que tienen por   finalidad facilitar y asegurar el desarrollo normativo y la implementación del   Acuerdo Final. En efecto, esta reforma constitucional, en su integridad,   persigue materializar el desarrollo y la implementación normativa del Acuerdo   Final, en relación con sus compromisos (i) concretos e inmediatos y (ii) globales y   generales.     

En relación con los compromisos concretos e inmediatos   del Acuerdo Final, para la Corte resulta evidente que esta reforma   constitucional tiene por finalidad la implementación normativa del punto punto 3.4.2 del Acuerdo, mediante el cual las partes   convinieron, debido a un Pacto Político Nacional, desmembrar, prohibir y   sancionar los grupos armados organizados con fines ilegales que, bajo distintas   nominaciones y modalidades, han participado en el conflicto armado. A partir de   este compromiso, se busca que nunca más se utilicen las armas en el ejercicio   político ni se promuevan organizaciones bélicas que quebranten las condiciones   de seguridad y convivencia que demanda una sociedad pacífica. Existe entonces   una clara conexión entre el contenido dispositivo del Acto Legislativo 05 de   2017 y el Acuerdo Final.    

En estos términos, la Corte evidencia la conexidad   teleológica entre la regulación contenida en el Acto Legislativo sub examine  y los objetivos globales y transversales de la transición política, en especial   frente a las garantías de no repetición a   favor de las víctimas como las medidas para reforzar el monopolio legítimo de la   fuerza y del uso de las armas por parte del Estado.    

En tales términos, el Acto Legislativo 5 de 2017   satisface el requisito de conexidad teleológica previsto por el artículo 1 del   Acto Legislativo 1 de 2016.    

2.3.          Temporalidad    

El Proyecto de Acto Legislativo No. 04 de 2017 Senado,  “por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio   legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado”, fue   radicado en el Senado de la República el 4 de abril de 2017[120]. Esta   iniciativa culminó su trámite con la promulgación del Acto Legislativo 5 de   2017, el día 29 de noviembre del mismo año.     

El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tuvo   vigencia desde el 1 de diciembre de 2016 hasta el 30 de noviembre de 2017, por   lo tanto, el Acto Legislativo 4 de 2017 sí cumple con el requisito de   temporalidad, previsto por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016.    

2.4.          Habilitación   competencial    

El Proyecto de Acto Legislativo No. 04 de 2017 Senado,  “por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio   legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado”, fue   radicado en el Senado de la República, por intermedio del Ministro del Interior[121].  Por consiguiente, el Acto Legislativo sub examine, estuvo debidamente   conformado por el Ministro competente para efectos de esta iniciativa   legislativa.     

En tales términos, el Acto Legislativo 5 de 2017 sí   cumple con el requisito de habilitación competencial, derivada de la iniciativa   legislativa reservada que en esta materia tiene el Gobierno Nacional, según lo   previsto por el artículo 1 (a) del Acto Legislativo 1 de 2016.    

3.                 Examen sobre la   competencia del Congreso para la expedición del Acto Legislativo 5 de 2017   (juicio de sustitución)    

En un segundo nivel de análisis sobre la competencia   del Congreso de la República la Corte: (i) reiterará la jurisprudencia relativa   a los límites del poder de reforma constitucional y el juicio de sustitución de   la Constitución; y, a partir de ello, (ii) determinará si, con la expedición de   este Acto Legislativo, el Congreso incurrió en vicio de competencia.    

3.1.          Límites al poder   de reforma constitucional. Juicio de sustitución de la Constitución (reiteración   de jurisprudencia)    

El ejercicio del control constitucional por vicios de   competencia se inscribe en uno de los debates más álgidos del derecho   constitucional contemporáneo: por una parte, se inserta en la tensión entre el   principio democrático (regla de la mayoría) y la necesidad de ajustar un texto   normativo a las cambiantes realidades económicas, sociales, políticas y   culturales de una sociedad y, por la otra, la exigencia de preservar la esencia   de lo que constituye uno de los mayores valores de nuestra civilización   occidental: la constitución como modelo de  construcción de un Estado Social de   Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana y los derechos   fundamentales.    

Los defensores del principio democrático sostienen que   los autores de un texto fundamental no pueden amarrar ad infinitum a las   generaciones futuras. En el entendimiento de Jefferson en el Federalista: “la   tierra pertenece a las generaciones vivientes”[122] y, por tal   razón, “es absurdo que los muertos puedan, mediante la Constitución, imponer   su voluntad a los vivos”.    

Este tipo de reflexiones normativas fueron plasmadas en   el originario artículo 28 de la Constitución francesa de 1793, a cuyo tenor:  “un pueblo tiene siempre el derecho a revisar, reformar y cambiar su   Constitución. Una generación no puede someter a las generaciones futuras”.    

A partir de esa comprensión, la mayoría de sistemas   constitucionales actualmente vigentes prevén mecanismos para su reforma a fin de   que los sectores políticos y sociales puedan canalizar por medios pacíficos sus   aspiraciones ideológicas mediante la modificación de la Carta Política en   cualquiera de sus renglones normativos.    

En la otra postura, la prevalencia de ciertos valores y   principios esenciales frente a las decisiones mayoritarias, en especial en   materia de derechos fundamentales ha dado lugar a la consagración de las   denominadas cláusulas pétreas, en cuya filosofía subyace la idea de que las   mayorías no puedan desconocer los derechos de las minorías y la Constitución   cumple la función de preservar ciertas garantías mínimas[123].    

Es así que algunos países, -como sucede en Alemania- en   el intento de mantener zonas inmodificables, prevén la existencia de cláusulas   pétreas, cuestión que normalmente responde a motivos históricos[124].   En el caso alemán el temor a reestablecer un sistema autocrático de gobierno,   aunado a encontrarse ese país en 1949 con una soberanía territorial restringida,   condujo a la inclusión en la Ley Fundamental de Bonn de un conjunto de límites   al poder de reforma constitucional. Esta misma circunstancia se verifica en la   experiencia italiana a partir del fin del fascismo[125].    

En esa misma concepción, el artículo 16 de la   Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789), -aún vigente por   la remisión con la que cuenta el preámbulo de la Constitución francesa de 1958-,   establece algunos elementos esenciales del sistema constitucional: la separación   de poderes y la garantía de los derechos.    

Las disposiciones expresas de inmodificabilidad   permiten determinar con mayor certidumbre cuándo los poderes constituidos   afectan elementos axiales del sistema constitucional.    

Sin embargo, hay ordenamientos como, por ejemplo, el de   la India en el que la jurisprudencia, al igual que la colombiana, ha determinado   que el poder de reforma constitucional tiene límites implicitos, a pesar de que   la Constitución de 1950 tampoco prevé cláusulas pétreas, ni ninguna otra   restricción al poder de reforma. En ese país el control sobre las reformas   surgió del caso Minerva Mills v. Union of India (1980), por virtud del cual la   Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucionales las Secciones 4 y 55 de la   42 Enmienda, que modificaba la Constitución en el sentido de proscribir el   control de constitucionalidad sobre las reformas.    

El punto de partida de la discusión se encuentra en la   clásica diferencia formulada en su momento por Sieyés, entre poderes   constituyentes originario y derivado. Así, mientras que el primero no está   sujeto a límites jurídicos, y comporta un ejercicio pleno del poder político de   los asociados, el segundo está relacionado con la capacidad que tienen ciertos   órganos del Estado para modificar una Constitución existente, pero dentro de los   cauces determinados por esta.    

La teoría de Sieyés, planteada en “Qué es el Tercer   Estado” (1789), se basa en que el poder constituyente es una potestad originaria   que no se deriva de ningún otro poder jurídico preexistente, da forma al Estado   y permite fundar un orden jurídico, bien sea al término de un proceso   revolucionario o como resultado de la decisión pacífica del cuerpo político de   una sociedad determinada. Siguiendo a Pedro de Vega[126],   se trata de un poder extraordinario, plenamente autónomo y carente de fundamento   jurídico, toda vez que se justifica por sí mismo.    

Por el contrario, el poder constituyente derivado o de   reforma constitucional, es un poder creado y regulado por la Carta Política,   sometido a límites procedimentales y materiales.[127] En palabras   de Zagrebelsky, el poder de reforma se basa en la misma Constitución “si la   contradijera como tal, para sustituirla por otra, se transformaría en un poder   enemigo de la Constitución y no podría invocarla como base de su validez…los   órganos que actúan contra la Constitución dejan de ser sus órganos”.[128]    

La principal consecuencia de la precitada distinción   entre poderes constituyentes originario y derivado es la siguiente: el poder de   reforma, que es poder constituido, no está autorizado para derogar o sustituir   la Constitución, de la cual deriva su competencia. En consecuencia, le está   vedado arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello le está   prohibido llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto   se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino porque minaría las   bases de su propia competencia. En palabras de la Corte Constitucional italiana:   “el poder constituyente derivado no puede sustituir el poder constituyente   originario alterando la idea de derecho, la fórmula política o principios   supremos establecidos constitucionalmente”.[129]    

Pues bien, la evolución jurisprudencial que se ha   suscitado en Colombia frente al control que ejerce la Corte Constitucional sobre   vicios de competencia en materia de reformas al texto fundamental, también ha   correspondido a la tensión entre el principio democrático y la preservación de   los elementos definitorios de un Estado constitucional y democrático social de   derecho. En ese contexto temático, la construcción jurisprudencial del control   de constitucionalidad por vicios de competencia en materia de reformas   constitucionales, ha correspondido a variables como: (i) el origen y las   transformaciones de nuestras instituciones políticas y sociales; (ii) el proceso   de articulación que ha suscitado la Carta Política de 1991 entre el ordenamiento   constitucional y el orden jurídico internacional, en especial, en materia de   derechos humanos; y (iii) la tensión que se presenta entre el fenómeno de la   globalización jurídica – que apunta a establecer un diálogo constante entre   diversos saberes jurídicos y que propende, en cierta forma, por alcanzar un   elevado grado de uniformidad- y la preservación de determinados elementos   enraizados en nuestra cultura jurídica.    

En esa misma orientación, en virtud de la sentencia   C-141 de 2010 esta Corporación se refirió a las diferencias entre los poderes   constituyentes originario y derivado, precisando que el primero está radicado en   el pueblo y sus actos al ser fundacionales escapan al ejercicio del control de   constitucionalidad; el segundo, que es restringido, se refiere a la capacidad de   reforma de la Constitución que tienen ciertos órganos, competencia que debe ser   ejercida siguiendo un determinado procedimiento y bajo unos determinados límites   y, por ende, supeditándose al control de constitucionalidad. De acuerdo con lo   anterior, los órganos constituidos, ya sea por vía de acto legislativo, por   referendo constitucional o la conformación de una asamblea constituyente, tienen   competencia para reformar la Constitución, pero no para sustituirla.    

En   este ámbito, el artículo 241 de la Carta Política, confiere a la Corte   Constitucional la guarda de su integridad y supremacía en los estrictos y   precisos términos de esa disposición. Con tal fin, el numeral 1º del referido   artículo restringe el control de los actos reformatorios de la constitución a la   revisión de los vicios de procedimiento[130].    

De   manera complementaria, con respecto a las normas promulgadas a través del   Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, el literal k) del artículo 1 del   Acto Legislativo 1 de 2016, dispone un control de constitucionalidad automático,   único y posterior sobre los actos legislativos tramitados mediante dicho   procedimiento. La norma en cita es del siguiente tenor:    

“Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados   mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control   automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia.   Las Leyes Estatuarias tendrán control previo, de conformidad con lo previsto en   el artículo 153 de la Constitución. El control de constitucionalidad de los   actos legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación. Los   términos de esta revisión para leyes y actos legislativos se reducirán a la   tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados.”    

En   torno al alcance de las disposiciones transcritas, en este acápite, brevemente   se hará una recapitulación de las principales reglas fijadas por la Corte al   interpretar el alcance de la expresión “vicios de procedimiento” de los   actos reformatorios de la Constitución[131].    

Desde  la sentencia fundadora C-551   de 2003, mediante la cual se efectuó el   control de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, por la cual se convocó a un   referendo para someter a consideración del pueblo un proyecto de reforma   constitucional, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ello supone el   examen relativo a la competencia del órgano que expide la norma a fin de   determinar si la atribución ejercida por el Legislador se ha restringido a   reformar la Constitución o se ha excedido en el sentido sustituirla, caso   en el cual su ejercicio es inconstitucional[132]. En palabras de la   Corte:    

“Es decir, que el poder de reforma puede modificar   cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la   supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva   Constitución. Y es que el título XIII habla de la “reforma” de la Constitución   de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o sustitución por otra   Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente   originario.”[133]    

A   partir de dicha comprensión, la jurisprudencia constitucional ha aplicado una   especial metodología orientada a determinar si una reforma afecta los ejes   esenciales del sistema constitucional. Esta doctrina sobre los límites   competenciales del poder de reforma ha sido desarrollada por la Corte   Constitucional, principalmente a través de las sentencias C-970 de 2004, C-427 de 2008, C-574 de   2011,  C-317 de 2012, C-579 de 2013, entre otras que complementan esa línea   jurisprudencial. El estudio que realiza este Tribunal sobre los vicios de   competencia de las reformas procede de un   precedente reiterado con base en el cual se ha efectuado el examen de   constitucionalidad de diversos actos legislativos y respecto del cual del cual ha delimitado el ámbito de su control,   precisando que no se trata de un control material, sino competencial. Esto se   evidencia con mucha nitidez en las consideraciones de la sentencia C-303 de   2010:    

“El juicio de sustitución no puede   confundirse o tornarse con un control material del acto legislativo. Ello por   dos razones simples: (i) toda reforma constitucional, por definición, contradice   el texto que modifica, de modo que resultaría un contrasentido afirmar que el   texto reformado tiene efectos ultractivos para efectos del control   constitucional; y (ii) tanto el texto reformado como la modificación tienen el   mismo carácter de normas superiores, razón por la cual no es viable considerar   que el primero sirva de parámetro para el control del segundo. Es decir, no   existe una relación jerárquico-normativa entre el contenido de la Constitución   promulgada originalmente y el texto de la reforma constitucional.”    

Para darle mayor precisión al alcance del   concepto “sustitución”, la Corte por virtud de la Sentencia C-1200 de 2003 se   pronunció en los siguientes términos:    

“La prohibición de sustitución impide transformar cierta Constitución en   una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y   trascendencia que la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto   de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constitución   son relevantes para establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no   son intocables en sí mismos aisladamente considerados. De ahí que la   intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constitución que la   insustituibilidad, así como la prohibición de sustituir la Constitución es un   límite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de la   equiparación del poder de reforma o revisión, que es una competencia atribuida a   un órgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y   originario.”    

Posteriormente, en Sentencia C-970 de 2004[134]  con el propósito de evitar una   transgresión de las competencias atribuidas por el artículo 241 de la   Constitución, esta Corporación advirtió las diferencias entre el juicio de   control de constitucionalidad y el de sustitución de la Constitución[135] y,   así mismo, expuso la   metodología a través de la cual se efectúa el juicio de sustitución, el cual   sigue precisos pasos.    

En primer término, se debe identificar la premisa mayor   está conformada por las distintas disposiciones constitucionales afectadas por   el acto modificatorio de la Constitución, las cuales, en su conjunto, integran   un elemento o eje axial, definitorio, esencial o identitario de la Carta   Política. Su identificación consiste en una labor tópica del juez   constitucional, relativa a cada acto legislativo de reforma constitucional[136].   En la sentencia C-1040 de 2005, la Corte determinó que para construir la premisa   mayor el juez constitucional debe realizar los siguientes pasos:    

“(…) (i) enunciar con suma claridad   cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos   cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es   esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente   considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de   sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial.   Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la   Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, – para   así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a   partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la   enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar   límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el   juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo   cual no le compete a la Corte.”    

De acuerdo con lo anterior, en el juicio de sustitución   la premisa mayor no necesariamente corresponde a una norma determinada de la   Constitución, sino a su configuración mediante una interpretación sistemática de   su articulado, en armonía con las disposiciones que integran el bloque de   constitucionalidad. En su hermenéutica no se constata si existe una   contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material   abstracto-, sino que mediante el juicio de sustitución “(a) se aprecia si la   reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza   si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c)   se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son   distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente   diferentes, al punto que resulten incompatibles”.    

Así, para construir la premisa mayor se requiere: (i)   enunciar con claridad el elemento definitorio de la identidad de la actual Carta   Política; (ii) señalar sus especificidades; (iii) determinar si el elemento   definitorio ha sido reemplazado por otro, y no simplemente modificado, afectado   o contrariado; (iv) si “el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o   integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos   definitorios de la identidad de la Constitución anterior”.    

En esa labor hermenéutica la Corte ha identificado algunos de   los elementos “definitorios axiales” o “fundantes” de la Constitución de 1991,   cuyo núcleo esencial escapa a la competencia del constituyente derivado. En el   cuadro expuesto a continuación se presenta el listado de algunos que, hasta la   fecha, han sido identificados:    

        

Sentencia                    

Principio definitorio   

C- 551 de 2003    

                     

Estado social y democrático de derecho de forma           republicana (EXEQUIBLE)   

C- 1200 de 2003                    

No se alude a ninguno en específico. (INHIBITORIO)   

C- 970 de 2004                    

Principio de separación de poderes (EXEQUIBLE).   

Principio de separación de poderes (EXEQUIBLE).   

C- 1040 de 2005                    

– Estado social de Derecho, organizado en forma de           república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades           territoriales, democrática, participativa y pluralista.    

-Principio de separación de poderes    

-Principio de supremacía constitucional           (EXEQUIBLE, SALVO COMPETENCIA LEGISLATIVA TEMPORAL ATRIBUIDA AL CONSEJO DE           ESTADO).   

C- 588 de 2009                    

Los principios de la carrera administrativa (INEXEQUIBLE).   

C- 141 de 2010                    

Sistema           presidencial de gobierno    

Alternancia en el           ejercicio del poder (INEXEQUIBLE).   

C- 303 de 2010                    

Democracia participativa y la soberanía popular (EXEQUIBLE).   

C- 249 de 2012                    

Carrera administrativa,           meritocracia, principio de igualdad de oportunidades en acceso a cargos           públicos.    

(INEXEQUIBLE).   

C- 288 de 2012                    

-Principio de separación de poderes.    

-Cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho           (EXEQUIBLE).   

C- 1056 de 2012                    

– Prevalencia del interés general    

– La justicia y el bien común    

– La moralidad pública    

– El principio democrático (INEXEQUIBLE).   

C- 579 de 2013                    

El compromiso del Estado Social y           Democrático de Derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de la           sociedad y de las víctimas (EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA).   

C- 577 de 2014                    

 – El marco           democrático participativo (EXEQUIBLE).   

C-084 de 2016                    

Respetar, garantizar y proteger los derechos humanos.           (EXEQUIBILIDAD)   

C-053 de 2016                    

No se alude a ninguno en específico. (INHIBITORIO)      

Como se puede verificar, el proceso   de identificación de los “elementos definitorios” es una labor tópica, inacabada   y en permanente construcción, sobre la cual esta Corporación en la sentencia   C-288 de 2012 se pronunció de la siguiente manera:    

 “Aunque la Corte   hasta ahora no ha delimitado de manera estricta cuáles son aquellos principios o   valores consustanciales a la Constitución o aquellos elementos del bloque de   constitucionalidad que no pueden ser sustituidos o derogados por el poder de   reforma, sí ha venido estableciendo a través del análisis de cada caso concreto,   cuáles son aquellos elementos que pueden entenderse como axiales o   consustanciales a la Constitución de 1991 y que de derogarse o suprimirse   integralmente supondrían un cambio o sustitución de la Constitución por otra   diferente”.    

Desde una perspectiva de derecho   comparado, otros tribunales constitucionales tampoco han elaborado un listado   cerrado de “elementos definitorios”. En Italia, la Corte Constitucional, de   forma casuística, ha calificado como fundamentales, los siguientes: (i) la   unidad de jurisdicción del Estado (fallo número 30 de 1971); (ii) el derecho a   la protección constitucional (fallos  números 98 de 1965, 232 de 1989 y 349   de 2007); (iii) carácter laico del Estado (fallos números 203 de 1989, 259 de   1990, 13 de 1991, 421 de 1993 y 508 de 2000); (iv) el principio democrático   (fallo número 30 de 1971); y, (v) la protección de los derechos inalienables   (fallos números 183 de 1973, 170 de 1984, 232 de 1989, 73 de 2001, 348 de 2007 y   454 de 2006).[137]    

La identificación de un “eje   fundamental” es una actividad compleja para el juez constitucional porque su   propósito consiste en hallar un elemento transversal a la Carta Política, lo   cual excluye toda posibilidad de centrarse en el sentido de una única   disposición superior. Una revisión de los fallos proferidos sobre esta   específica materia muestra que en la mayoría de los casos la jurisprudencia no   ha tomado como elemento definitorio un derecho fundamental, sino que estos se   han conformado por la conjunción de varios. En esa labor el principio de   separación de poderes, el principio democrático y la cláusula del Estado Social   de Derecho, han sido en su orden los más recurridos.    

En el caso colombiano tratándose de   vicios de competencia, se han proferido varias providencias en las que se ha   determinado que se sustituyeron ejes axiales de la Constitución: (i) en   sentencia C-1040 de 2005 (reelección presidencial) la Corte declaró exequible,   por los cargos analizados, el Acto Legislativo No. 02 de 2004 “Por el cual se   reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras   disposiciones”, salvo el  aparte contenido en el  inciso tercero   del parágrafo transitorio del artículo 4º del citado Acto Legislativo: “[s]i   el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere   declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un   plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”, que fue   declarado inexequible; (ii) posteriormente, en sentencia C-588 de 2009 (régimen   de carrera administrativa) la Corte declaró inexequible el Acto Legislativo No.   01 de 2008, “Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la   Constitución Política”; (iii) por virtud de la sentencia C-141 de 2010   (reelección presidencial) la Corte declaró inexequible la Ley 1354 de 2009   “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a   consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”; (iv)   luego en sentencia C-249 de 2012 (régimen de carrera administrativa),   esta Corporación declaró inexequible el Acto Legislativo 4 de 2011 y,   finalmente; (v) en sentencia C-1056 de 2012 (régimen de conflicto de intereses   de los congresistas en reformas constitucionales) la Corte declaró inexequible   el Acto Legislativo 1 de 2011.    

Por su parte, la premisa menor está dada por el contenido   dispositivo de la reforma y su alcance en el sistema normativo en relación con   los elementos esenciales de la Constitución. Es decir, que la construcción de la   premisa menor supone examinar el propósito de la reforma, su alcance dentro del   sistema de valores y principios constitucionales y su posible impacto en   términos de vigencia de los elementos definitorios de la Carta Política:    

“6.1.16. En cuanto al cumplimiento   de la Premisa menor la Corte Constitucional ha establecido que de lo que   se trata en esta parte de la metodología del juicio de sustitución es de   analizar el contenido del acto reformatorio de la Constitución demandado para   establecer “cuál es su alcance jurídico, en relación con los elementos   definitorios identificatorios de la Constitución, a partir de las cuales se han   aislado parámetros normativos de control” para analizar “si éste reemplaza al   originalmente adoptado por el constituyente.”[138]    

Una vez que se   identifican las premisas, el tercer paso del juicio de sustitución consiste en   analizar si el elemento esencial de la Constitución ha sido reemplazado por   otro, con tal grado de afectación que lo desnaturalice, esto es, que resulte   incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Carta   Política. Al respecto, la Corte desde la   pluricitada sentencia C-551 de 2003 se pronunció en los siguientes términos:    

“Una cosa es que cualquier artículo de   la Constitución puede ser reformado – lo cual está autorizado puesto en eso   consiste el poder de reforma cuando la Constitución no incluyó cláusulas pétreas   ni principios intangibles de manera expresa, como es el caso de la colombiana –   y otra cosa es que so pretexto de reformar la Constitución en efecto ésta sea   sustituida  por otra Constitución totalmente diferente – lo cual desnaturaliza el poder de   reformar una Constitución y excedería la competencia del titular de ese poder.”  (Subrayas y negrillas fuera de texto)    

Para determinar si se ha sustituido la Constitución se debe confrontar el   contenido específico de las dos premisas, de tal manera que se analice si la   premisa menor afecta la esencia misma de la premisa mayor. En tal sentido,   la conclusión o premisa de síntesis del razonamiento tiene por objeto determinar   si el constituyente derivado excedió su competencia para reformar la   Constitución y, a partir de ello, demostrar “que el cambio operado no es una   reforma, sino una sustitución que pervierte la identidad de la Constitución   tornándola irreconocible”[139].    

3.2.          La autocontención   judicial (principio del self-restraint)    

Las tensiones derivadas del reparto de competencias   entre el legislador (en este caso en su función de constituyente derivado) y el   control de constitucionalidad, han sido zanjadas por algunos tribunales   acudiendo a principios hermenéuticos como la autocontención judicial (judicial   self-restraint). A la luz de dicho principio de interpretación los miembros   de los tribunales constitucionales deben restringir el poder de las   corporaciones a las que pertenecen cuando son inexistentes los límites externos.    

Según Thayer[140]  la autocontención judicial configura un límite competencial en las decisiones   adoptadas por cada uno de los poderes públicos del Estado[141]. Posner[142],   por su parte, explica la autocontención judicial en términos de antónimo del   vocablo “activismo judicial” (judicial activism), proponiendo que ese   concepto se traduce en límites al ejercicio de la función judicial,   especialmente en cuanto a la observancia de algunas reglas tales como: (i) la   identificación de las posibles consecuencias institucionales que podría traer el   ejercicio de un poder judicial excesivo; (ii) no permitir que las decisiones se   produzcan con el fin de posicionar posturas políticas; (iii) la cautela y la   prudencia en las providencias cuando en ellas se discutan posiciones personales   y políticas[143];   (iv) evitar al máximo que los fallos impliquen creación de derecho o normas de   rango constitucional; y, (v) respetar las competencias que la constitución le   asigna a los jueces, así como las funciones de las otras ramas del poder público[144].    

Históricamente, la doctrina   de la autocontención judicial fue creada por la Corte Suprema de Justicia de los   Estados Unidos para delimitar los ámbitos de aplicación de la judicial   review, es decir del control de constitucionalidad en las decisiones   adoptadas por otros órganos estatales[145].   Dicha garantía se concreta mediante una abstención del juez constitucional de   abocar el examen de asuntos que desbordan sus competencias. A partir de dicha   teoría la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos ha utilizado el   concepto de autolimitación judicial en dos hipótesis. De un lado, ha empleado   esa doctrina para rechazar su jurisdicción sobre los temas relativos a la “doctrine   of political questions”, que significa desechar los casos que implican una   pregunta política y no jurídica. Y, de otro lado, ha aplicado la autolimitación   cuando ha decidido declarar una ley inválida, siempre que vulnera claramente una   norma de la Constitución[146].    

Según Roche[147],   las técnicas de la “judicial self-restraint” pueden ser de naturaleza   procedimental o sustantiva. Se estará ante la primera cuando se evite avocar   conocimiento, in limine, de temas que estén por fuera de su competencia;   será la segunda, en los supuestos en que el juez entienda que no se está ante un   tema de carácter judicial.    

En términos extremadamente   simples, la doctrina de la autocontención judicial se orienta a limitar el grado   de subjetivismo que puede acompañar las decisiones de los jueces respecto a la   extensión de sus ámbitos competenciales.    

Pues bien, la Corte Constitucional en algunos casos   relacionados con el juicio de sustitución se ha valido de la autocontención como   herramienta interpretativa. En efecto, mediante la sentencia C-303 de 2010,   originada en el examen de una demanda de inconstitucionalidad formulada contra   la “Reforma Política” del año 2009, por vicios de competencia, esta Corporación   valiéndose de la precitada doctrina de la autocontención judicial consideró lo   siguiente:    

“El ejercicio de esa competencia exige de la   Corte una actividad cuidadosa, guiada en todo caso por la autorrestricción   judicial, que permita cumplir simultáneamente con tres objetivos: (i)   salvaguardar la identidad de la Constitución de ejercicios arbitrarios del poder   de reforma que transformen sus ejes definitorios; y (ii) permitir que la Carta   se adapte a los cambios socio políticos más trascendentales, mediante el uso de   los mecanismos de reforma que prevé el título XIII de la Constitución, esto como   condición para la supervivencia del ordenamiento constitucional ante la dinámica   propia de las sociedades contemporáneas; y (iii) evitar, de forma estricta, que   el juicio de sustitución se confunda con un control material de las reformas   constitucionales, tarea que en modo alguno hace parte de las competencias de la   Corte.”    

En ese mismo sentido, en sentencia C-1040 de   2005, esta Corporación se pronunció sobre los límites que tiene el ejercicio de   un control de constitucionalidad sobre vicios de competencia:    

“La Corte ha fijado criterios de prudencia   judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e   impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución.   En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método   que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la   Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes”.    

También con ocasión de la   demanda de inconstitucionalidad promovida contra varias disposiciones del Acto   Legislativo 02 de 2015, “por medio del cual se adopta una reforma de   equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”,   en sentencia C-053 de 2016, esta Corporación reafirmó su obligación de prudencia   y autocontención en materia de actos reformatorios de la Constitución:        

“La declaración de esta Corporación,   afirmando que un acto legislativo constituye una sustitución, debe someterse a   estrictas condiciones que hacen de esta hipótesis un evento excepcional, donde   debe primar la prudencia y la autocontención (self restraint) del Tribunal   Constitucional. En efecto, debido a que la doctrina de la sustitución (i)   plantea dificultades interpretativas especiales asociadas a la definición y   aplicación de conceptos tales como “eje definitorio, esencial, axial” o   “reemplazo de la Constitución” y (ii) limita el poder de revisión constitucional   específicamente asignado al Congreso de la República, órgano democráticamente   electo (art. 374), este Tribunal debe ser especialmente prudente. A estas   razones, que explican la naturaleza extraordinaria del control, se suma (iii) el   hecho de que la Corte debe adelantarlo en los “estrictos y precisos términos”   del artículo 241 de la Carta, cuyo numeral 1º dispone que el examen   constitucional de los actos que la reforman, debe limitarse única y   exclusivamente al juzgamiento de los vicios de procedimiento en su formación.”      

De las consideraciones transcritas, es factible   concluir que el ejercicio del control de constitucionalidad por vicios de   competencia exige que los jueces apliquen el principio de autocontención “self   restraint”, con el fin de: (i) permitir que la Constitución pueda ajustarse   a los cambios sociales, políticos, económicos y culturales; (ii) evitar que las   mayorías prefieran acudir a vías extraconstitucionales para reformar, o incluso   destruir, la Carta Política; (iii) impedir que el juicio de sustitución sea   percibido por los ciudadanos como el ejercicio de un control material, o incluso   político, sobre las reformas a la Constitución; y, (iv)   reservarse para casos límite en los que se ponga en peligro la Constitución.    

Sobre este último planteamiento, al aplicar las   precitadas reglas a la revisión que en esta oportunidad adelanta la Corte, se   concluye que el test de sustitución normalmente se realiza ante parámetros   denunciados por los demandantes. Sin embargo, cuando se efectúa por virtud de un   control automático e integral –como el que opera frente a las reformas   constitucionales aprobadas mediante el procedimiento legislativo especial para   la paz-, si el operador a primera vista no advierte graves indicios de   sustitución, debe abstenerse de configurar de oficio un eje axial indeterminado,   porque con ello corre el riesgo de ir petrificando la constitución. Además,   porque la Corte no debe presumir la inconstitucionalidad de la norma.    

Así las cosas, a partir de la teoría de los límites de   autocontención y en orden a atender la metodología que ha trazado la   jurisprudencia constitucional para diferenciar el control de conformidad del   control por sustitución, la inclusión del Acto Legislativo 05 de 2017 a modo de reforma constitucional supone la   revisión que esta Corte en su condición de guardiana de la supremacía   constitucional debe realizar en los estrictos y precisos términos del artículo   241 de la Carta Política, en concordancia con la competencia asignada por el   literal K del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016.      

3.2.1.  Caso concreto (análisis sobre la procedencia del juicio   de sustitución)    

En   atención a las consideraciones previamente esbozadas y al realizar una   interpretación basada en la autocontención “judicial self restraint”, la   Corte encuentra que la revisión de constitucionalidad de la norma mediante la   cual el constituyente derivado adicionó un artículo nuevo a la Carta Política,   cuyo propósito central constituye una garantía de no repetición y que, en   términos generales, prohíbe la conformación de grupos civiles armados con fines   ilegales, no amerita un juicio de sustitución, puesto que a simple vista se   evidencia que el Congreso de la República no excedió sus competencias en materia   de reforma constitucional.    

En   el control automático de constitucionalidad sobre reformas constitucionales   tramitadas conforme al procedimiento legislativo especial para la paz, de   conformidad con lo dispuesto en el literal k del artículo 1 del Acto Legislativo   01 de 2016, tan solo debe procederse a realizar un análisis de sustitución de la   Constitución cuando la norma revisada plantee prima facie  dudas sobre su constitucionalidad. Ello puede determinarse, entre otras razones,   teniendo en cuenta los conceptos e intervenciones allegados a la Corte en el   respectivo proceso.    

Nótese que de las varias intervenciones allegadas al trámite, únicamente las ciudadanas Paola Tamayo y Virginia   Garcés, y los ciudadanos Andrés Vernaza, Esteban Jaramillo, Jaime Castro, Juan   Manuel Charry y Luis Jaime Salgar, solicitan a la Corte Constitucional declarar   la inexequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2017. Sin embargo, al analizar la   intervención, la Corte observa que, en primer término, admiten que el artículo 22A no sustituye   la Constitución, ya que no altera ninguno de los ejes que estructuran el régimen   constitucional colombiano, conclusión que los fuerza a señalar que se trata de   un norma inocua y manifiestamente antitécnica por considerar que su contenido dispositivo contiene   materias ya existentes en la legislación colombiana. Como se puede observar,   dicha conclusión no suscita una duda que provoque un juicio de sustitución.        

En   tal sentido, del Acto Legislativo 05 de 2017 no se advierte sospecha alguna de   afectación causada por su contenido a elementos esenciales de la Constitución   Política. A esta inferencia lógica se llega porque el control de   constitucionalidad de los mecanismos de justicia transicional, implementados   mediante una enmienda constitucional, deben ser revisados a partir de una   aproximación holística propia de la concepción dogmática y prospectiva de la   Carta Política de 1991. Desde esa perspectiva, ningún elemento esencial de la   Constitución ha sido afectado, ya que conforme a lo señalado en la revisión   formal el contenido del Acto Legislativo 05 de 2017 dio cumplimiento de buena fe   a lo acordado en los puntos 3.4.2 y 6.1.9 del Acuerdo Final, especialmente, con   el propósito de incorporar en el ordenamiento superior una garantía de no   repetición que ratifica la centralidad de las víctimas del conflicto en el marco   del proceso de paz. Sobre este aspecto, es preciso señalar que la jurisprudencia   constitucional, amparándose en precedentes de la Corte Interamericana de   Derechos Humanos ha sido enfática en señalar que la garantía de no repetición   comporta uno de los cuatro elementos de la reparación integral:    

“Ha afirmado [la Corte IDH] que la violación de un   derecho requiere, siempre que sea posible, la plena restitución (restitutio in   integrum), que consiste en el restablecimiento de la situación anterior a la   afectación sufrida, es decir, la reparación in natura del perjuicio causado que   pretende dejar a la víctima en la misma situación en la que se encontraba antes   del hecho victimizante. Igualmente, ha sostenido que cuando ello no sea   factible, como ocurre en la mayoría de los casos de violaciones a derechos   humanos, deberán otorgarse medidas para garantizar el restablecimiento y el goce   de los derechos conculcados y reparar las consecuencias que las infracciones   produjeron. Teniendo en cuenta lo anterior, con el propósito de reparar de   manera integral los daños ocasionados, la jurisprudencia interamericana ha   afirmado que, además de incluir compensaciones pecuniarias, las reparaciones a   las víctimas deben abordar medidas de restitución, rehabilitación, satisfacción   y garantías de no repetición.” [148]     

El   texto normativo incorporado a la Constitución cumple la función de elevar y   reafirmar a nivel constitucional la prohibición de conformar grupos armados   ilegales, cuestión que a partir de una interpretación histórica adquiere un alto   valor simbólico y normativo para el Estado social y democrático de derecho, pues   permite dar sólidas bases constitucionales a la proscripción de un fenómeno   presente y recurrente en el contexto del conflicto armado en Colombia, sin que   ello implique en manera alguna que tales conductas o comportamientos estuvieran   permitidos antes de su entrada en vigencia. Su finalidad está dada por   contribuir a afianzar el monopolio legítimo del uso de las armas por parte del   Estado, a lograr el fin del conflicto y a contribuir para que este no se repita.    

En   tal sentido, el contenido normativo del Acto Legislativo 05 de 2017 de ninguna   manera condujo a la configuración de un modelo de Estado distinto al basado en   el monopolio legítimo de la fuerza exclusiva del Estado trazado por el   Constituyente de 1991 a partir de las muy precisas previsiones contempladas en   los artículos 216, 217, 218 y 223 de la Carta Política, sino que dio continuidad   a la filosofía de la Constitución en esta precisa materia, afianzando aún más la   función programática del Estado para la consecución del orden público y la paz.    

De   los anteriores razonamientos se deprende que ningún canon de interpretación es   absoluto. Tratándose de un control automático, los parámetros de valoración de   una reforma no necesariamente apuntan a examinar si esta sustituye ejes axiales   del sistema, pues en primer término, de manera oficiosa, habría que realizar la   compleja tarea de determinar cuáles de los núcleos duros del sistema   constitucional resultarían posiblemente afectados, y sin que, como ya se dijo, a   primera vista la norma revisada suscite dudas sobre su constitucionalidad.     

A   estas conclusiones arriba la Corte por las razones que se pasan a explicar:    

3.2.1.1.                  El principio de   exclusividad estatal de la fuerza para el mantenimiento del orden público se   refuerza con el Acto Legislativo 05 de 2017    

Siguiendo a Max Weber[149], el Estado se define   como la institución que por medio del monopolio del uso legítimo de la fuerza y   la producción de normas, integra la sociedad y el territorio, media los   conflictos sociales y asegura la coordinación sistémica de la sociedad. Esta comprensión   acerca de la   función exclusiva de la fuerza por parte del Estado fue plenamente acogida   durante los debates en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente en 1991 al   aprobarse por iniciativa del entonces Delegatario Antonio Navarro Wolf, los   artículos 216, 217, 218 y 223 Superiores:    

“CONCLUSIONES FINALES    

En todos los temas que esta Subcomisión   ha estudiado, los acuerdos logrados fueron por mayoría y las propuestas que no   obtuvieron apoyo mayoritario, se anotaron de acuerdo al Reglamento, para ser   estudiadas individualmente. De común acuerdo se aceptó la propuesta del   Constituyente Antonio Navarro Wolff para redactar un Artículo transitorio en los   siguientes términos:    

El Constituyente Alfredo Vásquez   Carrizosa, propone un texto en los siguientes términos: “El tipo de educación e   instrucción que reciba la Fuerza Pública deberá estar de acuerdo con la   Constituci6n y las leyes.”    

El Constituyente Fabio Villa propone:   “Que la Constitución diga que en todo el territorio nacional queda proscrita   toda clase de propaganda bélica”.    

Con este recuento pormenorizado de las   diferentes propuestas, consensos y discrepancias referentes a la Fuerza Pública,   que se han presentado a consideración de la Asamblea, nos permitimos poner a la   consideración de la Comisión III la ponencia de la Subcomisión IV.    

Los artículos que reflejan el   asentimiento y aprobación de la mayoría de los miembros de la Subcomisión se   anotan y describen como propuesta final de la misma. Los que no son coincidentes   en sus conceptos y los que individualmente tienen características especiales y   no fueron acogidos por la Subcomisión, se anotan y transcriben para su estudio   de acuerdo al reglamento.”[150]  (Subrayas y negrillas fuera de texto)    

Como consecuencia de las propuestas   transcritas, el artículo 216 de la Constitución Política dispone que la Fuerza   Pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y por la   Policía Nacional. En relación con las Fuerzas Militares el artículo 217 de la   Constitución dispone que la Nación tendrá para su defensa unas fuerzas militares   permanentes constituidas por el ejército, la armada nacional y la fuerza aérea y   que las mismas tienen como función principal la defensa de la soberanía, la   independencia, la integridad del territorio nacional y el mantenimiento del   orden constitucional. Por su parte, el artículo 218 de la Carta Política   establece que la Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza   civil, cuya función primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias   para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los   habitantes de Colombia convivan en paz.    

En armonía con ello, el artículo 223 de la   Carta Política establece una limitación consistente en que solo el Gobierno   puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos, y que   nadie pueda poseerlos ni portarlos sin permiso de la autoridad competente. Dicha   norma prescribe además que los miembros de los organismos nacionales de   seguridad y de otros cuerpos oficiales armados, de carácter permanente, creados   o autorizados por la ley, podrán portar armas bajo el control del Gobierno, de   conformidad con los trámites legales que para el efecto se establezcan.    

De la aplicación sistemática de dichas disposiciones   constitucionales la jurisprudencia constitucional[151] ha interpretado el   principio de exclusividad de la fuerza pública, que supone el monopolio del uso   de la fuerza por parte del Estado. En palabras de esta Corporación:    

“El Estado moderno es aquella   institución que aspira a lograr el monopolio eficaz y legítimo de la coacción en   un determinado territorio: con ello se busca evitar los peligros que, para la   convivencia social, implica la multiplicación de poderes armados privados. El   Estado moderno pretende ser así la negación de la hipótesis hobbesiana de la   existencia de una guerra de todos contra todos, en el estado de naturaleza, pues   es deber del Estado mantener la convivencia pacífica e instaurar un sistema   jurídico-político estable, para constituir la protección a la vida como una de   las obligaciones del gobernante sin las cuales no es posible la continuidad de   la comunidad.     

Esta especificidad del Estado moderno   explica además ciertos rasgos fundamentales del derecho. En efecto, las normas   jurídicas que integran un Estado de derecho se caracterizan no sólo por el hecho   de que ellas pueden ser impuestas por la fuerza sino, además, porque regulan el   uso de la fuerza. Esto significa que la amenaza de la fuerza no es sólo un   elemento distintivo del derecho sino que la fuerza misma es objeto de la   reglamentación jurídica. Por medio de esa doble relación con la fuerza, el   derecho en general, y el derecho constitucional en particular, cumplen su   función garantista, pues aseguran que la coacción no podrá ser utilizada sino en   los casos y modos permitidos por el orden jurídico. El derecho sólo puede   asegurar al individuo una esfera de libertad y protección contra la violencia a   condición de reprimir, incluso con la fuerza, aquellas actividades violentas de   los demás individuos que vulneran esa órbita de libertad”[152].    

Una reconstrucción de la jurisprudencia constitucional   sobre esta específica materia da cuenta que desde muy temprano (sentencia C-077   de febrero 25 de 1993) la Corte Constitucional, de manera categórica e   inequívoca, se pronunció en el sentido de que la posesión y porte de armas es un   principio exclusivo de la fuerza pública:    

“El único que originaria e   incondicionalmente puede poseer y portar armas es el Estado a través de la   fuerza pública (CP art. 216) y los miembros de los organismos y cuerpos   oficiales de seguridad (CP art. 223) y su uso se circunscribe a los precisos   fines y propósitos enunciados en la Constitución y la Ley. Cualquier otra   posesión y uso se deriva del permiso estatal. Junto al indicado monopolio, dada   la necesidad del permiso para la constitución y circulación de derechos   ulteriores sobre las armas y demás elementos bélicos, cabe reconocer una reserva   estatal de principio sobre su propiedad y posesión. A partir de esta reserva el   Estado puede, en los términos de la ley, crear y administrar titularidades   privadas, a través de la técnica administrativa del permiso. La propiedad y   posesión de los particulares no tiene frente a este conjunto de bienes un valor   constitucional originario que pueda oponerse al Estado. Por el contrario,   cualquier titularidad proviene de éste y tiene el alcance relativo que pueda en   cada caso derivarse de las leyes”[153].    

El principio de exclusividad de la fuerza pública tiene   un profundo arraigo y significado dentro del Estado social y democrático de   derecho e implicaciones de orden normativo que hacen indudable que el   Constituyente de 1991, en la configuración técnica de los artículos 216, 217,   218 y 223 Superiores, proscribió toda forma de fuerza no estatal, al determinar   que las funciones y facultades que son propias de la Fuerza Pública en ningún   momento pueden ser atribuidas, trasladadas o delegadas a los particulares, como   lo es el ejercicio mismo de la fuerza, las labores de inteligencia o el   desarrollo de actividades de patrullaje destinadas a preservar el orden público   y la paz.    

De esta manera, tal y como se desprende de la   jurisprudencia[154]    constitucional[155],   la preservación del orden público es propia de las entidades estatales, las   cuales deben desarrollar estas funciones a plenitud y en el marco de   Constitución y la ley, y en ningún caso de los particulares, ni mucho menos   atribuirle a estos la posesión y uso de armas, puesto que se pone en entredicho   la naturaleza exclusiva del uso de la Fuerza por parte del Estado[156]. Así   lo ha señalado la Corte:    

“Trasladar armas de guerra a   un sector de la población es tanto como renunciar a uno de los sustentos de   poder efectivo y se confunde con la cesión de una parte de la soberanía   nacional. El artículo 216 de la Constitución política establece que la fuerza   pública “estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas   Militares y la Policía Nacional”. Como lo ordenan los artículos 217 y 218 de la   Carta son estas dos instituciones las encargadas de proteger, respectivamente,   la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio y del   orden constitucional, así como mantener las condiciones necesarias para el   ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los   habitantes de Colombia convivan en paz. En consecuencia, no podrán existir   en Colombia civiles provistos de armas de guerra, que sirven justamente a los   fines arriba descritos, pues con ello se viola el principio de la exclusividad   consagrado en los artículos 216, 217 y 218 de la Carta[157].”  (Subrayas y negrillas fuera   del texto)     

La Constitución Política, en una clarísima definición,   condiciona la posesión y tenencia de cierto tipo de armas a la obtención de un   permiso otorgado por la autoridad competente, sin que en ningún caso puedan los   particulares o grupos de particulares sustituir las funciones de la fuerza   pública, toda vez que admitir que estos posean y porten armas de guerra equivale   a crear un nuevo de cuerpo de fuerza al margen del Estado, con lo cual se   quebrantaría el principio de exclusividad de la fuerza pública consagrado en el   artículo 216 de la Carta Política[158].   Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia C-251 de 2002, se   pronunció en relación con el monopolio del uso de las armas por parte del   Estado, en los siguientes términos:    

“En cumplimiento de su función primigenia   de proteger a la población, la Fuerza Pública debe desplegar sus actividades con   la firmeza y la contundencia adecuadas para someter a quienes subvierten el   orden constitucional y desafían el principio democrático, según el cual se   confía al Estado el monopolio del uso legítimo de las armas. Y en este campo, el   presidente tiene una responsabilidad esencial, pues no sólo le corresponde   conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere   turbado, sino que además, como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas que es,   dirige la fuerza pública y conduce las operaciones de guerra cuando lo estime   conveniente.”    

A partir de lo anterior, y en aplicación de las normas   que integran el bloque de constitucionalidad, la Corte se ha referido a los   límites que tienen los particulares en el deber de colaboración con las   autoridades, señalando que el exceso en tales actividades daría lugar a   involucrar a la población no combatiente en las hostilidades, cuestión que es   constitucionalmente inadmisible porque desconoce el principio de distinción[159],   relativo a la prohibición del Estado de implicar activamente a la población   civil en el conflicto armado, así como el artículo 214  de la Constitución   que ordena respetar las reglas del derecho internacional humanitario.    

Pues bien, como se puede observar la reforma sometida a   revisión que ahora pasa a integrar la Constitución, lejos de afectar el principio de exclusividad de la fuerza   pública para el mantenimiento del orden público, refuerza, eleva y reafirma a nivel constitucional la   prohibición de conformar grupos armados ilegales. Este nuevo precepto normativo,   a partir de una interpretación histórica, tiene un alto valor simbólico y   normativo para el Estado social y democrático de derecho, pues permite dar   sólidas bases constitucionales a la proscripción de un fenómeno presente en el   contexto del conflicto armado en Colombia al contribuir a afianzar el monopolio   del uso de las armas por parte del Estado, el cual, en los términos consolidados   por la jurisprudencia constitucional, se supedita a las siguientes reglas: (i)   sólo el Estado puede introducir al territorio o fabricar: (a) cualquier tipo de   armas o explosivos y (b) municiones de guerra; (ii) la posesión y el porte de   cualquier arma, explosivo o munición de guerra solo es posible con permiso de la   autoridad competente; y, (iii) en los casos de concurrencia a reuniones   políticas, elecciones o sesiones de corporaciones públicas, el porte de armas   está prohibido[160].    

El contenido normativo del Acto Legislativo 05 de 2017   de ninguna manera condujo a la configuración de un modelo de Estado distinto al   basado en el monopolio legítimo de la fuerza exclusiva del Estado (arts. 216,   217, 218 y 223 C.P.), trazado por el Constituyente de 1991, sino que en el   ámbito de la justicia transicional,  dio continuidad a la filosofía de la   Constitución en esta precisa materia, afianzando aún más la función programática   del Estado para la consecución del orden público y la paz.    

A continuación se identificará el contenido   y la naturaleza del acto reformatorio incorporado a través del ahora artículo 22   A de la Carta Política.    

3.5.1. El contenido de la reforma    

En términos generales, el Acto Legislativo 05 de 2017 adiciona el artículo 22   A la Carta Política, introduciendo cinco contenidos nuevos a la regulación   constitucional, que se pueden desagregar de la siguiente manera:    

En primer término, se establece una finalidad de la norma, conformada   por dos verbos rectores “contribuir” a que unos hechos no se repitan, para   “asegurar” el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte   del Estado.    

En segundo lugar, se establece una prohibición genérica a través de una   multiplicidad de once verbos rectores alternativos, a saber: (i) creación, (ii)   promoción, (iii) instigación, (iv) organización, (v) instrucción, (vi) apoyo,   (vii) tolerancia, (viii) encubrimiento o (ix) favorecimiento,( x) financiación o   (xi) empleo oficial y/o privado de grupos civiles armados organizados. Estos   verbos están determinados por una descripción cualitativa en la que se califica   que dichas conductas se cometan “con fines ilegales”.     

En cuarto lugar, se establece una norma de mandato al legislador para   que regule los tipos penales relacionados con estas conductas, así como las   sanciones disciplinarias y administrativas correspondientes.     

Finalmente, se determina la vigencia de la norma a partir de su   promulgación.    

3.5.2. Naturaleza del artículo 22 A de la Constitución   Política. Su eficacia normativa y simbólica    

El   contenido la reforma debe ser analizado a la luz del principio hermenéutico del   efecto útil reconocido por la jurisprudencia constitucional, según el cual “se   debe elegir aquella interpretación que dote de consecuencias jurídicas al   ordenamiento, y desechar aquellas que tengan el resultado contrario”[161]. En   ese sentido, más allá de su mera literalidad no debe perderse de vista que el   Acto Legislativo 05 de 2017 fue tramitado y aprobado por el Congreso de la   República en el marco del proceso de implementación normativa del Acuerdo Final   para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera, suscrito por el Gobierno Nacional con el grupo armado Fuerzas Armadas   Revolucionarias de Colombia – FARC EP-, tal como fue referido en el acápite de   revisión formal a través de la habilitación prevista en el artículo 1º del Acto   Legislativo 01 de 2016.    

Sobre la base de lo anterior, observa la Corte que la reforma bajo examen, a   diferencia de la gran mayoría de enmiendas efectuadas a la Carta Política    de 1991, está estructurada a modo de silogismo deductivo y conformado por un   conjunto de premisas que fusionan contenidos tanto: (i) declarativos, (ii)   teleológicos, e (iii) imperativos.    

De   una parte, consagra contenidos (i) declarativos en cuanto implícitamente   reconoce las causas de la ocurrencia o repetición de hechos vulneratorios de   derechos humanos y, en general, de afectación al orden público. De otra parte,   prevé un contenido teleológico en la medida en que establece (ii) la finalidad   de la norma, la cual está dada por contribuir a asegurar el monopolio legítimo   de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado. Su contenido (iii)   imperativo se desprende de varios verbos rectores consistentes en la prohibición   de conformar grupos civiles armados organizados con fines ilegales de cualquier   tipo, incluyendo las denominadas autodefensas, paramilitares.    

Para Kelsen[162]  la validez de las normas depende de: (i) el cumplimiento del procedimiento   legalmente establecido para su expedición, es decir, haber sido creado mediante su tramitación   formal por un órgano competente; (ii) no haber sido derogadas por una norma   posterior a su creación; y, (iii) no contradecir normas de jerarquía superior.    

Por su parte, la eficacia se contrae al grado de   cumplimiento de la norma, es decir que esta sea obedecida y aplicada por parte   de sus destinatarios y operadores. En ese sentido, la eficacia se convierte en   condición necesaria para la existencia verdadera de la norma, la cual se refleja   en el orden material y social, en la medida en que exista correspondencia entre   norma y realidad, manifestándose en consecuencia no sólo la legitimidad del   derecho, sino también su funcionalidad.    

Partiendo de lo anterior, Zeegers [163]   distingue entre dos tipos de eficacia del derecho: la instrumental y la   simbólica. Sobre la eficacia instrumental señala que es aquella que logra el   cumplimiento de las conductas a través de la difusión de la idea de   obligatoriedad –o de castigo, según el caso.    

Siguiendo la intervención de Dejusticia, en la que refieren la definición   aportada por García Villegas[164]  la eficacia simbólica es “…una estrategia de los operadores jurídicos   (instancias creadoras o aplicadores del derecho) o de los receptores del derecho   (ciudadanos, grupos sociales, etc.) que consiste en utilizar aquello que el   lenguaje jurídico evoca en sus textos, con el propósito de conseguir fines   políticos diferentes de los plasmados en la norma misma y a partir del efecto   comunicativo que dichas evocaciones originan en los receptores de la norma.”    

La   eficacia instrumental de la norma dispuesta en el artículo 22 A incorporado a la   Constitución por el Acto Legislativo 05 de 2017 está dada por complementar y   reafirmar lo que se encuentra previamente consagrado en otras disposiciones de   carácter constitucional y legal. Principalmente, en aquellas normas que   establecen el monopolio estatal de la fuerza, como lo son los artículos 216,   217, 218 y 223 de la Constitución, que han sido objeto de desarrollo por parte   del legislador en distintos tipos que proscriben acciones o conductas penales   (artículos 340[165],   341[166],   342, 348, 365[167],   366, y 446 del Código Penal (Ley 599 de 2000).    

Las   formas instrumentales, es decir, aquellas normas que buscan y propenden por la   sanción efectiva a la conformación de grupos armados ilegales hacen parte del   ordenamiento legal desde una perspectiva penal estrictamente retributiva. Y a   pesar del amplio desarrollo legislativo en esta específica materia, el   constituyente derivado incluyó un artículo nuevo en la Carta Política, lo cual   desde un punto de vista estrictamente ortodoxo pudiera parecer innecesario. Sin   embargo, si revisa desde la perspectiva holística que la cuestión merece, se   logra comprender que se trata de una reafirmación en procura de una concepción   restaurativa de la justicia cuyos efectos simbólicos –y no instrumentales-   encuentran justificación en la memoria histórica del país para cumplir la   garantía de no repetición.    

Una   interpretación excesivamente formalista conduciría que la reforma simplemente   replica contenidos ya establecidos a nivel legal. No obstante, la Corte entiende   que el acto reformatorio objeto de revisión debe ser analizado desde varios   aspectos, a saber: (i) el nivel normativo de la disposición; (ii) el contexto   político de su inclusión; y, (iii) el análisis del contenido de la reforma en sí   mismo.    

Como primera cuestión debe analizarse el rango normativo en el que se incorporó   la disposición. Su inclusión en el estatuto superior, al ser norma de normas   (Art. 4 C.P), implica para el Legislador un grado de importancia tal, que no   sería lo mismo incluirla en una ley o que el ejecutivo lo establezca mediante   decreto, aunque para efectos instrumentales podría realizarse de esta manera. La   intención del Congreso, actuando como constituyente derivado, era plasmar la   norma en lo más alto del ordenamiento y así dotarla de un nivel de estabilidad   mucho más fuerte que una disposición de carácter legal o reglamentario.[168]    

La   disposición en juicio refuerza y reafirma una obligación por parte del Estado   colombiano de mantener el monopolio del poder estatal en todas sus formas en un   contexto específico en el que se han vulnerado sistemáticamente los derechos   humanos,[169]  razón por la cual transmite un reconocimiento de la verdad histórica[170]    elevada a rango constitucional. Es decir, hace parte del cumplimiento del   mandato de verdad como pilar de la justicia transicional al reconocer lo   que efectivamente ocurrió en el conflicto armado.    

Esta medida constituye un nuevo paradigma en la Constitución, el cual, por   demás, al estar inscrito en el máximo nivel normativo permea de manera   transversal la institucionalidad colombiana. Sobre este aspecto, Guastini[171] explica que la Constitución no solo debe   ser entendida en el sentido clásico, como límite al poder político, sino que   adicionalmente es fuente del derecho para disciplinar directamente las   relaciones entre el Estado y los ciudadanos.        

Finalmente, en lo atinente al análisis de la disposición como tal, como ya se   indicó, contiene previsiones que no pueden ser reducidas a su mera   instrumentalidad. Esto se deduce de su redacción, en la que de manera expresa se   menciona uno de los pilares de la justicia transicional, consistente en la   garantía de no repetición[175].   En sí misma, se trata de una norma para la paz, lo cual se evidencia al ser   incorporada en el capítulo 1 del título II de la Constitución, donde se   encuentra el catálogo de derechos fundamentales. En ese sentido, su ubicación   contigua al derecho fundamental a la paz no es accidental y su contenido   prohibitivo corresponde a la realidad de una nación que ha padecido la crudeza   del conflicto armado y, por consiguiente, en la intención de proscribir   fenómenos reiterados de vulneración de los derechos humanos, refuerza la   prohibición del uso de las armas por agentes ajenos al Estado al concebirlo como   un asunto de carácter vital si se quiere construir una sociedad en paz.    

En ese contexto, una de las intervenciones ciudadanas   alega que la norma es inocua, pues de su prohibición no se sigue que en adelante   la conducta desaparecerá.    

Se trata de una interpretación excesivamente formalista que   inobserva que hay múltiples disposiciones constitucionales con estructura de   regla que de manera similar proscriben determinadas conductas. En efecto, el   artículo 11[176]  de la Constitución prohíbe la pena de muerte, el artículo 12[177] Superior   prohíbe la desaparición forzada, las torturas, o los actos crueles, inhumanos o   degradantes y, a su turno, el artículo 17[178] de la Carta Política prohíbe la   esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos en todas su formas; esto   sólo para referir algunos ejemplos de normas de naturaleza prohibitiva, cada una   de las cuales incorpora un bien jurídico protegido diverso. Y es precisamente   por ello que en nada riñe con la Carta Política que una disposición   constitucional prohíba expresamente la conformación de cualquier grupo armado   con fines ilegales, ya que dicha proscripción constitucional de las conductas   relacionadas con el ejercicio paraestatal de la fuerza tiene el poder normativo   y simbólico de cimentar en la percepción de las personas y de la comunidad en   general que esas conductas son incompatibles con el Estado Social y Democrático   de Derecho basado en los derechos humanos.    

Es más, en la experiencia del derecho comparado, algunos Estados   han prohibido en el texto mismo de sus constituciones la conformación de grupos   u organizaciones armadas ilegales.    

En el plano latinoamericano, por el contexto semejante al   colombiano relativo a países que han suscrito acuerdos de paz, constituyen   referentes la Constitución de la República de El Salvador[179] adoptada en   el año 1983, cuyo artículo 7º prohíbe la conformación de grupos armados   ilegales. En esa misma orientación, el artículo 245[180] de la   Constitución de la República de Guatemala de 1993 también prohíbe este fenómeno.   El artículo 95[181]  de la Constitución de Nicaragua prohíbe expresamente la existencia de cuerpos   armados distintos a los establecidos por ley. Por su parte, el numeral XLIII del   artículo 5[182]  de la Constitución de la República Federativa del Brasil de 1988, prescribe como   delito las actuaciones de los grupos civiles armados. Finalmente, en el ámbito   latinoamericano, el artículo 22[183] de la Constitución argentina establece   la prohibición de conformación de fuerzas distintas a las del Estado, so pena de   incurrir en delito de sedición.     

En el plano europeo, el artículo 9º de la Ley Fundamental[184]  de Bonn de la República Federal alemana prohíbe las organizaciones que atenten   contra los derechos fundamentales o pongan en riesgo el régimen jurídico del   Estado. En esa misma familia de constituciones dogmáticas, la Constitución   española de 1978, coincidencialmente con la numeración colombiana, en el   artículo 22[185],   relativo al derecho de asociación dispone que “se prohíben las asociaciones   secretas y las de carácter paramilitar”.    

En África son referentes comunes las prohibiciones contempladas en   el artículo 29[186]  de la Constitución de Uganda (1995) y el artículo 151[187]  de la   Constitución de Sudan del Sur (2011), las cuales expresamente prohíben la   conformación de fuerzas armadas paraestatales.     

Finalmente, en el continente asiático en esa misma orientación, el artículo 256[188]  de la Constitución de Pakistán prohíbe expresamente la conformación de   organizaciones armadas privadas.    

Esta breve aproximación al derecho comparado es útil a efectos de demostrar   que algunas naciones que también han padecido el horror de la guerra se han dado   a la tarea de incorporar a nivel constitucional la prohibición contemplada en la   reforma objeto de estudio con el propósito de garantizar que los hechos   constitutivos de violación a los derechos humanos no se vuelvan a repetir.     

De esta manera, la inclusión de una prohibición en la constitución   comporta simplemente la elevación en la protección de un bien jurídico que por   razones del contexto se justifica en sí misma.      

De acuerdo con la doctrina, las constituciones por regla general   están conformadas por un preámbulo, una parte dogmática, una parte orgánica y   unas cláusulas de reforma. Todas aquellas disposiciones ajenas a estas   categorías en principio son normas neutro, es decir, que no necesariamente   requieren estar en el texto constitucional, pero por decisión del constituyente   tienen ese rango superior.    

En función de las reformas   constitucionales, Calamandrei[189] y Capelleti[190]  coinciden en que el grado de rigidez o flexibilidad de una constitución se   determina a partir de la mayor o menor dificultad para su reforma. Bajo esa   comprensión, sostienen que si el procedimiento para su enmienda es más complejo   que el de aprobación de una ley, se trata de un texto rígido. A ese criterio   acuñado durante la primera mitad siglo XX, habría que agregar cuáles son los   mecanismos posibles de reforma que prevé la constitución, la consagración de   cláusulas pétreas y, más aún, la intensidad del control de constitucionalidad   sobre la reforma.      

La elevación de una prohibición como la que está contenida en la   reforma, pareciera que incorporase una norma neutro al texto superior, por   aparentemente no tener una relación de afinidad temática con la parte dogmática   de la Constitución. Sin embargo, vista a la luz de la doctrina el derecho   viviente[191]  que ha sido reconocida por la jurisprudencia[192] constitucional, las dinámicas de   violación sistemática de los derechos humanos por grupos armados al margen de la   ley ocurridas durante décadas en Colombia, hacen de esta disposición una norma   que sí concierne a la parte dogmática porque la realidad la impone como tal.    

En perspectiva de lo anterior, una regla de prohibición como la que   está prevista en la reforma es afín a la parte dogmática de la Carta Política de   1991 por cuanto afianza el mensaje normativo y simbólico acerca de su   importancia para (i) reforzar el monopolio del uso de la fuerza por parte del Estado; (ii)   elevar a canon constitucional una prohibición ya existente para dotarla de una   concepción restaurativa; y, (iii) constituir una garantía de no repetición que ratifica la centralidad de las víctimas   del conflicto en el marco del proceso de paz.    

Sobre este último criterio interpretativo   del derecho viviente, la Corte entiende, como lo planteó Cicerón, que “La constitución no es obra   de un sólo hombre ni de una sola época”[193]. En   tal sentido, es necesario actualizar su contenido a las cambiantes realidades   humanas, políticas y sociales, y en ese ámbito de producción normativa   constante, los tribunales constitucionales como guardianes de la supremacía   constitucional tienen a su cargo la delicada tarea de ejercer control,   respetando la voluntad democrática que está representada en el legislador cuando   opera como reformador de la Carta Política y se mantiene en los límites de su   competencia.    

4.                Síntesis    

4.1. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 1   literal k) del Acto Legislativo 01 de 2016, le correspondió a la Corte   Constitucional efectuar el control automático y único de constitucionalidad del   Acto Legislativo 05 de 2017, “Por medio del cual se dictan disposiciones para   asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del   Estado”.    

4.2. Para tal efecto, la Sala Plena verificó que el Acto   Legislativo 05 de 2017 cumplió con (i) los requisitos formales ordinarios   previstos por la Constitución y el reglamento del Congreso para el trámite y la   aprobación de actos legislativos; (ii) los requisitos formales previstos por el   Acto Legislativo 01 de 2016; y (iii) los requisitos de competencia dispuestos   por este último. Sobre el primer grupo de requisitos, la Corte concluyó que el   trámite del Acto Legislativo 05 de 2017 se ajustó a los estándares normativos   sobre (i) la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso al iniciar su   trámite; (ii) su asignación a la comisión constitucional permanente respectiva;   (iii) la designación de ponentes; (iv) la elaboración y publicación de los   informes de ponencia; (v) el anuncio previo a las votaciones; (vi) el objeto, el   sistema y la forma de las votaciones; (vii) la publicación de actas, ponencias y   textos definitivos; (viii) la práctica de las audiencias públicas; (ix) el   quorum deliberatorio y decisorio; (x) el lapso entre los debates de comisión y   plenaria; (xi) la fase de conciliación; y, (xii) los principios de   consecutividad e identidad flexible.    

Respecto del segundo grupo de requisitos, la Corte constató que el Acto   Legislativo 05 de 2017 (i) tuvo trámite preferencial, (ii) se intituló en debida   forma, (iii) se tramitó en una sola vuelta de cuatro debates, (iv) observó el   lapso entre la aprobación en una y otra cámara, (v) se aprobó por mayoría   absoluta; y, finalmente, (vi) dio aplicación a los requisitos previstos en los   literales h) y j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.    

En   relación con el tercer grupo de requisitos, la Corte constató que el Acto   Legislativo 05 de 2017 (i) guarda conexidad, material y teleológica, con el   Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera, (ii) fue aprobado en vigencia del Procedimiento Legislativo   Especial para la Paz, y (iii) fue presentado ante el Congreso de la República   por el Gobierno Nacional.    

4.3. Seguidamente, la Corte reiteró su jurisprudencia en   relación con los límites competenciales del poder de reforma. A partir de lo   anterior, consideró que el constituyente derivado, al adicionarle un artículo   nuevo a la Constitución Política, cuyo propósito constituye una garantía de no   repetición y que, en términos generales, prohíbe la conformación de grupos   civiles armados con fines ilegales, no amerita un juicio de sustitución, por   cuanto el Congreso de la República no excedió sus competencias en materia de   reforma constitucional.    

4.5. También indicó que el control de constitucionalidad de   los mecanismos de justicia transicional, implementados mediante una enmienda,   debe incluir una aproximación holística propia de la concepción prospectiva de   la Carta Política de 1991, como se lo ha propuesto el Constituyente en el Acto   Legislativo bajo control.    

A   dicha conclusión arribó la Corte al corroborar que el contenido normativo del   Acto Legislativo 05 de 2017 de ninguna manera condujo a la configuración de un   modelo de Estado distinto al basado en el monopolio legítimo de la fuerza   exclusiva del Estado (arts. 216, 217, 218 y 223 C.P.), trazado por el   Constituyente de 1991, sino que dio continuidad a la filosofía de la   Constitución en esta precisa materia, afianzando aún más la función programática   del Estado para la consecución del orden público en la persistente búsqueda de   la paz.    

Sobre este aspecto, señaló que las normas que contemplan sanciones a la   conformación de grupos armados ilegales hacen parte del ordenamiento legal desde   una perspectiva penal estrictamente retributiva, por lo que a pesar del amplio   desarrollo normativo en esta específica materia, el constituyente derivado   articula un nuevo mandato dispositivo en la Carta Política, lo cual desde un   punto de vista estrictamente ortodoxo pudiera parecer innecesario. Sin embargo,   revisado desde la perspectiva sistemática que la cuestión merece, se logra   comprender que se trata de una reafirmación en procura de una concepción   restaurativa de la justicia cuyos efectos simbólicos –y no instrumentales-   encuentran justificación en la memoria histórica del país para cumplir la   garantía de no repetición.    

Desde esa perspectiva, consideró que con ello se ha dado cumplimiento de buena   fe a lo acordado en los puntos 3.4.2 y 6.1.9 del Acuerdo Final, especialmente,   con el propósito de incorporar en el ordenamiento superior una garantía de no   repetición que ratifica la centralidad de las víctimas del conflicto en el marco   del proceso de paz, lo que es acorde con la jurisprudencia consolidada de esta   Corporación.    

Para la Corte el control de las normas dispuestas para implementar la paz no   puede ser ajeno al contexto transicional para la superación de un conflicto   armado. Al respecto, esta Corporación reitera que la justicia transicional es el   resultado de un conjunto de mecanismos que no obedecen a fórmulas o criterios   rígidos, estrictos u ortodoxos, sino que, por el contrario, atienden al contexto   histórico, territorial, político y social, el cual incide en la configuración de   la normatividad e institucionalidad necesarias para que los actores del   conflicto puedan asegurar la paz en el marco de una justicia prospectiva.    

4.6. A la luz de esa concepción, la Corte concluyó que el   texto normativo incorporado a la Constitución cumple la función de elevar y   reafirmar en el nivel constitucional la prohibición de conformar grupos armados   ilegales, cuestión que a partir de una interpretación histórica adquiere un alto   valor simbólico y normativo para el Estado social y democrático de derecho, pues   permite dar sólidas bases constitucionales a la proscripción de un fenómeno   presente en el contexto del conflicto armado en Colombia, sin que ello implique   en manera alguna que tales conductas o comportamientos estuvieran permitidos   antes de su entrada en vigencia. Su finalidad consiste en afianzar el monopolio   del uso de las armas por parte del Estado, lograr el fin del conflicto,   contribuir para que este no se repita en búsqueda de una paz estable y duradera.    

IX. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República   de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

Declarar  EXEQUIBLE el Acto Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017 “Por medio del cual se   dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso   de las armas por parte del Estado”.    

Notifíquese, comuníquese y envíese a la Relatoría de la   Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

(Con Aclaración de voto)    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

(Con Aclaración de voto)    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

(Con Aclaración de voto)    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

(Con Aclaración de voto)    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

(Con Aclaración de voto)    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA   MAGISTRADA    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

 A LA SENTENCIA C-076/18    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO   LEGISLATIVO-Límites   competenciales establecidos por el constituyente (Aclaración de voto)    

                                                                    Magistrado Ponente:    

                                                                    ALBERTO ROJAS RIOS    

Con el respeto   acostumbrado por las decisiones de la mayoría, me permito   manifestar mi aclaración de voto a la Sentencia C-076 de 2018 por las siguientes   razones:    

En primer   lugar, pese a que comparto la decisión tomada por la mayoría, considero que al   tratarse de un control previo, oficioso e integral del Acto Legislativo 5 de   2017 adoptado a través del procedimiento legislativo “fast track”,   dispuesto además por el propio constituyente, resultaba necesario el análisis de   la existencia o no de vicios competenciales.    

En efecto, la   providencia consideró que “la revisión de constitucionalidad de la normar   mediante la cual el constituyente derivado adicionó un artículo nuevo a la Carta   Política, cuyo propósito central constituye una garantía de no repetición y que,   en términos generales, prohíbe la conformación de grupos civiles armados con   fines ilegales, no amerita un juicio de sustitución, puesto que a simple vista   se evidencia que el Congreso de la República no excedió sus competencias en   materia de reforma constitucional”.    

No obstante,   tal y como lo ha venido realizando la Corte Constitucional al realizar el   control previo de los actos reformatorios de la Constitución adoptados por “fast   track”[195] resultaba   indispensable adelantar el juicio de sustitución que busca establecer si el constituyente secundario se   desbordó en el ejercicio de sus competencias reformatorias, al suprimir,   eliminar o sustituir alguno de los componentes esenciales del ordenamiento   superior.    

En particular, ha considerado la Corte que   en razón de la naturaleza integral del control debe confrontarse la totalidad   del acto legislativo con aquellos ejes esenciales de la carta política que   podrían quedar comprometidos. Sobre el particular dijo expresamente la Sentencia   C-674 de 2017[196]    

“5.1.2.1. En efecto, el Acto Legislativo 01   de 2017 fue expedido con base en las atribuciones que le fueron conferidas al   Congreso de la República en el Acto Legislativo 01 de 2016, acto legislativo   que, a su turno, dispone que los instrumentos dictados con fundamento en dichas   potestades deben ser objeto de un control automático, integral y único de   constitucionalidad[197].    

Esta exigencia tiene tres efectos   específicos en el escrutinio judicial: (i) primero, a diferencia de lo que   ocurre en los juicios ordinarios de sustitución, en principio, la revisión   debería recaer sobre todas las medidas legislativas contenidas en la reforma   constitucional, y no sólo sobre aquellas que hayan sido individualizadas e   identificadas previamente en una demanda de inconstitucionalidad, entre otras   cosas porque al tratarse de un control automático, la revisión es oficiosa y se   activa sin necesidad de que exista un cuestionamiento público a la validez del   acto; en otras palabras, en la terminología de este Tribunal, la “premisa menor”   del juicio se encontraría integrada por todas las disposiciones del Acto   Legislativo 01 de 2017; (ii) segundo, los parámetros del control también   difieren del juicio ordinario de sustitución, ya que mientras en esta última   hipótesis el examen se efectúa tomando como referente de análisis los   componentes esenciales de la Constitución que han sido identificados previamente   en una acción de inconstitucionalidad, en este caso la exigencia de control   integral y exhaustivo hace necesario que la Corte identifique en la reforma los   elementos que puedan aparecer como problemáticos desde una perspectiva de   sustitución, y que luego confronte tales elementos con aquellos ejes esenciales   de la Carta Política que podrían quedar comprometidos, de suerte que, al menos   en principio, con la presente revisión quede definitivamente establecida la   validez del Acto Legislativo 01 de 2017[198];   (iii) y finalmente, el ejercicio analítico difiere del juicio ordinario de   sustitución, ya que mientras en este último la controversia se estructura en   función de las acusaciones planteadas por el accionante, y eventualmente por los   intervinientes, de modo que el examen apunta a evaluar tales cargos, para   descartarlos  o avalarlos, en el caso del Acto Legislativo 01 de 2017 la   litis constitucional no se configura en función de los señalamientos formulados   por los accionantes, puesto que el análisis apunta a determinar, en abstracto,   la validez de la reforma.    

5.1.2.2. En segundo lugar, en la medida en   que el Acto Legislativo 01 de 2017 establece el marco jurídico para un escenario   transicional específico, en el contexto de un proceso de paz, el escrutinio   judicial debe ajustarse a la naturaleza del mismo, teniendo en cuenta dos hechos   constitucionalmente relevantes que repercuten directamente en el alcance del   control competencial, así:    

Por todo lo   anterior, considero que en el caso en concreto ha debido analizarse si el Acto   Legislativo 5 de 2017 respetó los límites competenciales establecidos por el   constituyente.    

Fecha ut supra    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

 JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para adelantar juicio de   sustitución (Aclaración de voto)    

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN   CONTEXTOS DE TRANSICION-Aplicación  (Aclaración de voto)    

Referencia:   Expediente RPZ-009     

Revisión de constitucionalidad del Acto   Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017 “Por medio del cual se dictan   disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las   armas por parte del Estado”.    

Magistrado   Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Respetuosamente   presento aclaración de voto a la sentencia proferida en el asunto de la   referencia.    

1.  En esta ocasión, la Sala Plena declaró la exequibilidad   del Acto Legislativo 05 de 2017 lo cual comparto. Como soporte de su   determinación, encontró que esa disposición cumplió con el trámite previsto en   la Constitución Política y en la Ley 5° de 1992, para la expedición de ese tipo   de normas. Asimismo, sostuvo que el precepto se ajustó a los parámetros formales   y competenciales establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2016.    

Por otro lado, destacó que el juicio de   sustitución solamente resulta procedente cuando la norma suscita prima facie  reproches de constitucionalidad. En esa medida, indicó que el Congreso de la   República no excedió sus atribuciones en el marco de las reformas   constitucionales y, además, sostuvo que el Acto Legislativo 05 de 2017 no alteró   la estructura del Estado colombiano en cuanto al monopolio legítimo de la   fuerza, sino que, por el contrario, respetó las premisas que originalmente   existían en la Carta Política sobre esa materia.    

Al respecto en la ponencia se indicó:    

“En atención   a las consideraciones previamente esbozadas y al realizar una interpretación   basada en la autocontención “judicial self restraint”, la Corte encuentra que la   revisión de constitucionalidad de la norma mediante la cual el constituyente   derivado adicionó un artículo nuevo a la Carta Política, cuyo propósito central   constituye una garantía de no repetición y que, en términos generales, prohíbe   la conformación de grupos civiles armados con fines ilegales, no amerita un   juicio de sustitución, puesto que a simple vista se evidencia que el Congreso de   la República no excedió sus competencias en materia de reforma constitucional.    

(…)    

De los   anteriores razonamientos se deprende que ningún canon de interpretación es   absoluto. Tratándose de un control automático, los parámetros de valoración   de una reforma no necesariamente apuntan a examinar si esta sustituye ejes   axiales del sistema, pues en primer término, de manera oficiosa, habría que   realizar la compleja tarea de determinar cuáles de los núcleos duros del sistema   constitucional resultarían posiblemente afectados, y sin que, como ya se dijo, a   primera vista la norma revisada suscite dudas sobre su constitucionalidad.”[199] -Negrillas   fuera del texto original-    

2.  Presento mi disenso frente a la salvedad planteada en   la ponencia, específicamente con relación a la no realización del juicio de   sustitución, pues con la introducción de esa excepción se pasa por alto la   competencia que tiene este Tribunal para examinar la exequibilidad de ese tipo   de normas.    

4.  De ahí, entonces, se deriva la especial importancia que   tiene el juicio de sustitución como parámetro para verificar el cumplimiento de   los límites contenidos en mismo Texto Superior. Sobre ese punto, la sentencia   C-551 de 2003 estableció que “(…) si esta Corte no verifica la competencia   del órgano que adelanta la reforma, no estaría verdaderamente controlando que el   procedimiento de aprobación de la reforma se hubiera hecho en debida forma”.    

5.  A su turno, la sentencia C-288 de 2012 refirió que   “(…) la función de guarda de la integridad de la Constitución que el artículo   241 C.P. le confiere a este Tribunal, conlleva la facultad para controlar las   modificaciones constitucionales, con el fin de evitar que por la vía de   la reforma, en cualquier caso limitada y sometida a las condiciones que prevé la   misma Carta, se termine sustituyendo el ordenamiento constitucional por uno   distinto, esto es, que no conserve identidad con el existente antes de   introducir la presunta reforma constitucional”.     

6.  En esa medida, cuando la Corte examina la exequibilidad   de un acto reformatorio de la Constitución tiene la obligación de adelantar el   respectivo juicio de sustitución, por cuanto solamente a través de ese   procedimiento se logra determinar si, en efecto, la modificación introducida se   encuentra dentro de los parámetros reglados por la Norma Superior. Por tal   motivo, estimo que no resulta admisible que esta Corporación eluda tal   responsabilidad y, con fundamento en otro tipo de argumentos, resuelva declarar   la constitucionalidad de ese tipo de disposiciones.    

7.  Aunado a lo anterior, la Corte ha subrayado que el   juicio de sustitución no es ajeno a los actos legislativos que se han proferido   en el marco de la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del   Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en armonía con lo   establecido por el Acto Legislativo 01 de 2016. Sobre el particular, por medio   de la sentencia C-027 de 2018, la Corte afirmó que:    

“El control de constitucionalidad que   realiza la Corte sobre los actos legislativos expedidos bajo el procedimiento   legislativo especial para la paz implementado por el Acto Legislativo 01 de   2016, además de ser automático, único y posterior a su entrada en vigencia,   debe identificar los pilares estructurales de la Carta que eventualmente se   comprometen y efectuar el correspondiente juicio de sustitución especial. ||  Todo, se insiste, bajo la óptica   de “adaptación   transicional”, que asegure el cumplimiento de la normatividad superior,   permitiendo el tránsito del conflicto armado interno hacia la construcción de   una sociedad en paz”.    

De ahí, que a partir del carácter especial   de ese tipo de disposiciones no se pueda derivar la existencia de una potestad   para no verificar si de alguna manera esos preceptos sustituyen algún eje axial   de la Constitución Política. Aún en el marco de las reformas constitucionales   introducidas en armonía con el Acto Legislativo 01 de 2016, insisto, este   Tribunal está en la obligación de efectuar el juicio de sustitución en   cumplimiento de los parámetros referidos.    

En esa medida, presento aclaración de voto a   la decisión tomada en la sentencia C-076 de 2018 y dejo sentado mi disenso   acerca de los motivos que llevaron a la Corte a no efectuar el juicio de   sustitución en este caso, pese a que comparto el contenido resolutivo de la   sentencia en tanto declaró la EXEQUIBILIDAD del Acto Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017 “Por medio del   cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y   del uso de las armas por parte del Estado”.    

Fecha ut supra,    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-076/18    

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA   CONSTITUCION EN CONTEXTOS DE TRANSICION-Aplicación (Aclaración de voto    

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para adelantar juicio de   sustitución (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente RPZ-009.    

Asunto:   revisión de constitucionalidad del Acto Legislativo 05 del 29 de noviembre de   2017, “Por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio   legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado”.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

1.                 Con el   acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a   continuación presento las razones que me conducen a aclarar el voto en la   decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 25 de julio de 2018.    

2.                 Mediante la   Sentencia C-076 de 2018[202],   la Corte Constitucional adelantó el control de constitucionalidad automático,   único y posterior previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016 para las leyes y   actos legislativos tramitados a través del procedimiento legislativo especial   para la paz. En esta ocasión, revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 05 del 29   de noviembre de 2017, “Por medio del cual se dictan disposiciones para   asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del   Estado”.    

3.                 En   primer lugar, la Corte encontró que la expedición del Acto Legislativo 05 de   2017 cumplió todos los requisitos formales ordinarios previstos en la   Constitución y en el reglamento del Congreso de la República para el trámite y   la aprobación de este tipo de actos normativos. En segundo lugar, verificó las   conexidades material y teleológica del Acto Legislativo 05 de 2017 con el   Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y los requisitos de temporalidad   y de habilitación competencial. En tercer lugar, determinó que, con la   expedición del Acto Legislativo 05 de 2017, el Congreso no incurrió en ningún   vicio de competencia.    

4.                 Con respecto a los   vicios de competencia en materia de reforma constitucional, la providencia   señaló que el juez constitucional debe autorestringirse cuando ejerce la   revisión de reformas constitucionales y, en este sentido, el juicio de   sustitución debe “reservarse para casos límite en los que se ponga en peligro   la Constitución”.    

Desde esta perspectiva, la Corte precisó   que, dado que el control que realizaba en la providencia era automático e   integral –no rogado– y que los ejes definitorios y axiales de la Constitución   que el constituyente derivado tiene vedado sustituir no habían sido puestos de   presente mediante demanda, sino que esta Corporación debía ella misma   identificarlos, se podría configurar el riesgo de petrificar la Constitución. En   palabras de la providencia, “si el operador a primera vista no advierte   graves indicios de sustitución, debe abstenerse de configurar de oficio un eje   axial indeterminado, porque con ello corre el riesgo de ir petrificando la   Constitución”.    

Asimismo, la sentencia agregó que “[e]n   el control automático de constitucionalidad sobre reformas constitucionales   tramitadas conforme al procedimiento legislativo especial para la paz, de   conformidad con lo dispuesto en el literal k del artículo 1 del Acto Legislativo   01 de 2016, tan solo debe procederse a realizar un análisis de sustitución de la   Constitución cuando la norma revisada plantee prima facie dudas sobre su   constitucionalidad”. En consecuencia, como la Corte no encontró a simple   vista en el caso concreto un exceso de competencias por parte del Congreso de la   República, anunció que no realizaría el juicio de sustitución.    

5.                 En   relación con estas afirmaciones de la providencia en mención, debo manifestar   que, si bien estoy de acuerdo con que la Corte Constitucional debe   autorestringirse para así proteger el principio democrático y hacerle frente a   la objeción contramayoritaria que se le suele oponer a los tribunales   constitucionales cuando anulan decisiones tomadas por mayorías democráticas,   disiento de la argumentación de la Sala que concluyó que abstenerse de   desarrollar el juicio de sustitución en este caso es una forma de   autocontención. En mi opinión, la realización del juicio de sustitución en   todos los casos en los que se examina una reforma constitucional es una   expresión del principio de autorestricción, pues de esta forma la ejecución de   este juicio, que es garantía de predictibilidad de las providencias judiciales,   no queda al arbitrio de los distintos magistrados que puedan luego tomar   decisiones ad hoc y decidir en unos casos hacer el juicio de sustitución   y en otros no.    

7.                 En   esta medida, considero definitivamente que la aplicación del juicio de   sustitución es un modo de reducir la arbitrariedad judicial, pero no la elimina.   No pienso que este juicio convierta al derecho en una ciencia exacta y que   seguir esta metodología arroje respuestas correctas y únicas. Pero sí tengo la   convicción de que su aplicación reduce el margen de decisión del juez   constitucional, circunstancia que afecta positivamente la seguridad jurídica, la   igualdad en la manera de resolver los casos y la predictibilidad de las   decisiones judiciales.    

8.                   Asimismo, soy de la opinión de que la uniformidad en la manera de evaluar la   constitucionalidad de las reformas a la Carta –que es un asunto constitucional   de la máxima trascendencia– dota de legitimidad a las decisiones de este   Tribunal, lo cual aumenta la obediencia y observancia de ellas por parte de la   comunidad política, como lo ha mostrado una amplia literatura empírica[205].    

9.                 Por   estas razones, considero que la Corte debió aplicar explícitamente el juicio de   sustitución en el caso concreto, lo cual le hubiese permitido llegar a la misma   conclusión a la que arribó en el sentido de que el Acto Legislativo 05 de 2017 es exequible.   Con todo, estimo que la sentencia de cuya argumentación me aparto adelantó   materialmente un juicio de sustitución, aunque expresamente advirtió que no lo   haría. Así, señaló que “el contenido normativo del Acto Legislativo 05 de   2017 de ninguna manera condujo a la configuración de un modelo de Estado   distinto al basado en el monopolio legítimo de la fuerza exclusiva del Estado   trazado por el Constituyente de 1991”. De esta manera, la Corte pareció   encontrar en el principio de exclusividad estatal de la fuerza para el   mantenimiento del orden público un eje axial de la Constitución, el cual,   afirmó, se afianza con el Acto Legislativo 05 de 2017. Es un hecho que, en mi   criterio, esto equivale a decir que este principio no se sustituye. Como lo   sostuvo la Corte, “la reforma sometida a revisión que ahora pasa a integrar   la Constitución, lejos de afectar el principio de exclusividad de la fuerza   pública para el mantenimiento del orden público, refuerza, eleva y reafirma a   nivel constitucional la prohibición de conformar grupos armados ilegales”.    

10.              Además de lo anterior, encuentro que el argumento de la Corte Constitucional   para abstenerse de desarrollar el juicio de sustitución, que sí realizó, no es   lo suficientemente sólido como para cambiar un precedente consolidado desde el   año 2003. Subrayó la Corte como eje de su reflexión que, en el control de   constitucionalidad automático y no rogado, hacer un juicio de sustitución   supondría que sería ella quien de oficio debería determinar los elementos   definitorios de la Constitución.    

Aunque entiendo la lógica del argumento,   pienso que la situación descrita no es en forma alguna problemática en el   análisis constitucional porque hace parte de la dinámica propia del control   automático de constitucionalidad que le ha correspondido desde siempre a esta   Corporación. En estos casos, la Corte debe verificar, a la luz de todo el texto   constitucional, que determinada norma no viola la Carta. Esto es justamente lo   que se hace, por ejemplo, en la revisión automática de los proyectos de ley   estatutaria. Si bien se podría discutir a nivel académico la conveniencia o no   del control automático de constitucionalidad, el hecho cierto es que la Corte   tiene la obligación de revisar oficiosamente ciertas normas y en esta labor   tiene que apelar a todo el texto constitucional. En el caso de reformas   constitucionales tramitadas vía procedimiento legislativo especial para la paz,   su responsabilidad exige la búsqueda de elementos axiales de la Constitución que   eventualmente podrían verse comprometidos con la reforma bajo examen y evaluar   si ellos son o no sustituidos.    

11.              Agregó la mayoría de la Corte a este argumento que la definición de oficio de un   elemento definitorio de la Carta supone petrificarla. Sin embargo, el efecto   debería ser el mismo si esta Corporación coincide con algún accionante en que   determinado principio es un eje axial de la Constitución, en el caso de   enmiendas constitucionales demandadas. Allí también se estaría petrificando la   Carta en la lógica de la mayoría de la Sala. Sin embargo, teniendo en cuenta que   los ejes definitorios de la Constitución no están en un solo artículo sino que   se derivan de la lectura de toda la Carta, no es posible petrificar, en   principio, ninguna disposición constitucional específica. De allí que no sea   claro por qué en el caso de control rogado no se estaría, en términos de la   mayoría, supuestamente petrificando la Constitución y en el caso de control   automático sí, cuando los efectos en la valoración constitucional son los   mismos.    

12.            En   resumen, no comparto la posición de la mayoría de la Corte de abstenerse de   realizar el juicio de sustitución en el control integral de actos legislativos   para la implementación del acuerdo de paz cuando a primera vista encuentre que   el Congreso no excedió sus competencias para reformar la Constitución, puesto   que ello no solo se apoya en argumentos poco sólidos, sino que desconoce un   precedente consolidado y lesiona la seguridad jurídica, el principio de   igualdad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la legitimidad de   las providencias, a la vez que contribuye a abrir las puertas a la arbitrariedad   judicial.    

Fecha ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1]  Corte Constitucional, sentencia C-174 de 2017: “(…) el artículo 1º numeral 7 del   Decreto ley objeto de control le concede veinte días que, de nuevo, son entonces   la tercera parte del término ordinario.”    

[2] Disposición que   adicionó el artículo 160 de la Constitución Política.    

[3]  Artículo 50. Los jueces y los demás servidores públicos deberán de manera eficaz   e inmediata prestar a la Corte la colaboración que ésta les requiera. El   incumplimiento de este deber será causal de mala conducta.    

[4]  Folios 211-232    

[5]  Folios 233-262.    

[6]  Folios 263-290.    

[7]  Folios 291-299.    

[8]  Folios 328-376.    

[9]  Folios 301-326.    

[10] Lo anterior se acredita en la constancia   secretarial que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 211 de 2017,   p.4, en la que se afirma lo siguiente: “SENADO DE LA REPÚBLICA/ Secretaría   General (arts. 139 y ss. Ley 5ª de 1992) /El día… del mes de… del año…, se   radicó en este Despacho el Proyecto de Acto Legislativo 04 de 2017, con todos y   cada uno de los requisitos constitucionales y legales, por el Ministro de   Interior, Juan Fernando Cristo. El Secretario General, Gregorio Eljach   Pacheco.”. El Ministro del Interior en la radicación del proyecto de Acto   Legislativo hizo la Exposición de Motivos en la que se aprecia el Contexto para   la presentación del proyecto y el contenido del mismo. En resumen, este proyecto   de acto legislativo contiene la prohibición de carácter constitucional de   constituir cualquier forma de organización ilegal cuya finalidad sea disputar en   todo, o en parte el monopolio de la fuerza del Estado, con ocasión de la   implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la   Construcción de una Paz Estable y Duradera.     

[11] Material obrante en el CD # 3 presentado por la   Comisión Primera del Senado de la República. Folio 149 – 155 del expediente   RPZ-009.    

[12] El tenor de la norma dispone “El Procedimiento   Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes reglas: a) Los   proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento   Legislativo Especial para la Paz serán de iniciativa exclusiva del Gobierno   nacional, y su contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la   implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del   Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera;”.    

[13] La   norma en cita dispone:“Los ministros,   en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las   cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y   toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros”    

[14] Al respecto, cabe recordar que el artículo 115 del   Texto Superior establece que: “(…) El Presidente y el ministro o director de   departamento correspondiente, en cada negocio particular, constituyen el   Gobierno. (…)”.    

[15] “Cada cámara elegirá, para el respectivo período   constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los   proyectos de acto legislativo o de ley. // La ley determinará el número de   comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que   cada una debe ocuparse. (…)”.    

[16] “Tanto en el Senado como en la Cámara de   Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas   de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referentes a   los asuntos de su competencia.    

Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las cámaras   serán siete (7), a saber: Comisión Primera. Compuesta de diecinueve (19)   miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes,   conocerá de reforma constitucional; leyes estatutarias; organización   territorial; reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre   contratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización de   la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los   deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad   intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos   étnicos.”    

[17] “Por medio del cual se dictan disposiciones para   asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del   Estado.”    

[19] Página   1 de la Gaceta del Congreso No. 357 del 18 de mayo de 2017. “Fui designado   como ponente por la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado de la   República el día 25 de abril mediante Acta MD – 23.”, Obrante en el CD # 3   del cuaderno principal.    

[20] Acto   Legislativo objeto de control   constitucional por esta Corte en la Sentencia C-699 de 2016.    

[21] En el aparte pertinente, el artículo 375 de la   Constitución dispone que: “El trámite del proyecto tendrá lugar en dos   periodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la   mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el   segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de   cada cámara. (…)”.     

[22] Acto Legislativo No. 01 de 2016, art. 5. Sobre el   particular, en la Sentencia C-160 de 2017, se aclaró que el proceso de   refrendación popular concluyó “mediante la aprobación mayoritaria de las   proposiciones número 83 y 39 del 29 y 30 de noviembre de 2016, en las plenarias   del Senado de la República y la Cámara de Representantes, respectivamente y   mediante la exposición de motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el   artículo 1º de esta normativa”. Por lo tanto, se dispuso en el mismo fallo   que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 entró en vigor el 1º de diciembre del   mismo año.    

[23] En términos generales, para la Corte: “(…) si bien   el Acto legislativo 01 de 2016 autoriza al Congreso para producir actos   legislativos en una sola vuelta con cuatro debates, esta es una pieza funcional   dentro de un procedimiento especial de reforma con otros engranajes. Cuando   todas las piezas del mecanismo se articulan puede observarse que: (i) su   objetivo es lograr la paz, fin imperioso del orden constitucional a la vez que   un modo de conservar su integridad, lo cual es a su turno lo que busca   garantizarse con el principio específico de rigidez contemplado en la Carta de   1991; (ii) constituye un mecanismo especial, excepcional y transitorio de   reforma, que adiciona un procedimiento a los previstos en las cláusulas de   enmienda constitucional, que no son intangibles; (iii) dentro del marco de la   reforma, los procedimientos de expedición de actos legislativos y de leyes se   diferencian entre sí por sus distintos niveles de dificultad; y (iv) fuera del   Acto Legislativo, el mecanismo especial de enmienda constitucional mantiene el   nivel de resistencia al cambio de las normas constitucionales por encima del de   las leyes, no petrifica las cláusulas de reforma de la Constitución, no suprime   ni reduce la diversidad en los mecanismos de enmienda o sus formas de   activación, ni tampoco equipara el poder constituyente a la competencia de   revisión constitucional.” Sentencia C-699 de 2016.    

[24] El artículo 160 de la Constitución, en el aparte   pertinente, dispone que: “(…) Todo proyecto de ley o de acto legislativo   deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de   tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”. A ello agrega que:   “(…) [e]n el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá   consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión   y las razones que determinaron su rechazo”. Por su parte, en la Ley 5ª de   1992, en el artículo 157, se señala lo siguiente: “La iniciación del primer   debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. // No   será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones   de conveniencia, la comisión. (…) Si el ponente propone debatir el proyecto, se   procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone   archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación   al cierre del debate. (…)”. Luego, en los artículos 175 y 176, al regular el   debate en las plenarias, se establece que: “En el informe a la cámara plena   para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas   que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su   rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la cámara respectiva la   consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión”. “El ponente   explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. (…) Si la   proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se   discutirá globalmente, a menos de que un ministro o miembro de la respectiva   cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”.    

[25] CP art. 160, inciso 5.    

[26] Ley 5ª de 1992, artículos 157 y 176.    

[27] CP art. 157, numerales 2 y 3.    

[28] Ley 5a de 1992, art. 115.    

[29] CP art. 133, en armonía con lo previsto en los   artículos 1 y 2 de la Ley 1431 de 2011.    

[30] Sobre el particular, el artículo 1° de la Ley 1431 de   2011 establece que: “(…) Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los   procedimientos, de que trata el artículo 3° de este reglamento, se establecen   las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según   facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue   modificado por el artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones   se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito: (…)16.   Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un   proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria   para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa   forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no   abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las   diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan   discrepancias.” Esta regla es aplicable en el trámite de los actos   legislativos, en virtud de la incorporación realizada en el artículo 227 de la   Ley 5ª de 1992, conforme al cual: “Las disposiciones contenidas en los   capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean   incompatibles con las regulaciones constitucionales tendrán en el trámite   legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”.     

[31] Versión digital enviada mediante Oficio del 15 de   diciembre de 2017. Folio 149 del Expediente.    

[32] Ver   Gaceta del Congreso No. 357 del 18 de mayo de 2017. Página 14.    

[33] Las normas en cita, en el aparte pertinente, disponen   que:     

“Artículo 157.  Iniciación del debate.   La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del   informe respectivo. (…)”.    

“Artículo 142. Cada cámara elegirá, para el   respectivo período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en   primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley (…)”.    

“Artículo 160. (…) Todo proyecto de ley o de acto   legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada   de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”.    

[34] Sobre la importancia de la Gaceta del Congreso en   términos de publicidad, el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011 señala que:   “(…) Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto   legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que   tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta   del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se   publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por   cumplido el requisito de publicidad. (…)”.    

[35] Sentencia C-644 de 2004.    

[36] Sobre la materia se pueden consultar: Auto 038 de 2004   y Sentencias C-533 y C-644 de 2004.    

[37] Sentencia C-644 de 2004.    

[38] Subrayado por fuera del texto original.    

[39] Sobre la materia se puede consultar el artículo 83,   inciso 2, de la Ley 5ª de 1992. Al respecto de la sentencia referenciada, la   Corte se pronunció en los siguientes términos: “En cuanto a los aspectos   específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la   formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y citaciones,   cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al terminarse la   sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere   alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente, directamente, o el   Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i) anunció que el   proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii) especificó el   número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al mecanismo de búsqueda   urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho proyecto se haría en   la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto,   tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para   los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la   fecha en que se haría la votación era claramente determinable y futura, lo cual   asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a   cabalidad”.    

[40] Versión digital allegada a esta Corte mediante oficio   del 15 de diciembre de 2017, remitido por el Secretario General de la Comisión   Primera del Senado. Es de observar la imprecisión existente entre la fecha de la   Sesión (16 de mayo de 2017) suministrada en el numeral 2° del Oficio   CPR-CS-0921-2017, con relación a la fecha existente en la Gaceta del Congreso   No. 424 de 2017 en la cual figura “ACTA   NÚMERO 38 DE 2017 (mayo 23)”    

[41] Gaceta   del Congreso No. 424 del 1° de junio de 2017, página 23.    

[42] Gaceta   del Congreso No. 424 del 1° de junio de 2017, página 24.    

[43] Versión digital enviada mediante Oficio   CPR-CS-0921-2017 del 15 de diciembre de 2017.    

[44] Folios   151 a 155 del Expediente RPZ-009.    

[45] Ibídem.    

[47] “Artículo 145. El Congreso pleno, las cámaras   y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta   parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de   la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la   Constitución determine un quórum diferente”.     

“Artículo 146. En el Congreso pleno, en las   cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la   mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija una   mayoría especial”.    

[48] La composición de la comisión no ha tenido cambios en   virtud de lo previsto en el artículo 134 del Texto Superior.    

[49] La mayoría absoluta exige que la decisión sea adoptada   por la mayoría de votos de los integrantes de una cámara o comisión, según se   consagrada en el artículo 117 de la Ley 5ª de 1992.     

[50] El artículo 117 de la Ley 5ª de 1992 define a la   mayoría simple como aquella cuyas decisiones “se toman por la mayoría de   los votos de los asistentes”.    

[51] Gaceta del Congreso No. 357 de 2017, p. 24.    

[52] Gaceta del Congreso No. 454 de 2017, pp. 33 a 35.    

[53] Folios 149 a 155 del Expediente.    

[54] Al concluir la sesión en cita se dijo que: “La   Presidencia designa como ponente para segundo debate al honorable Senador   Alexander López Maya, con un término de ocho (8) días para rendir el   correspondiente informe”. Gaceta del Congreso No. 454 de 2017, p. 35.    

[55] Versión en digital, aportado por el Secretario de la   Comisión Primera del Senado de la República, mediante Oficio del 15 de diciembre   de 2017. Folios 149 y 150 del Expediente.    

[56] “En virtud de las   consideraciones anteriormente expuestas, solicito los Honorables miembros de la   Plenaria del Senado de la República dar segundo debate al Proyecto de Acto   Legislativo número 04 de 2017 Senado, “Por medio del cual se   dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso   de las armas por parte del Estado, con el mismo articulado que fue aprobado en   la Comisión Primera del Senado.”. Gaceta del Congreso No. 423 de 2017, p. 17.    

[57] “En el informe a la cámara plena para segundo   debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron   consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo.”    

[58] En la parte final del artículo 174, se menciona que   “[t]oda ponencia deberá terminar con una proposición que será votada por (…) la   plenaria de la respectiva Corporación”. Esta norma es concordante con lo   dispuesto en el encabezado del artículo 175, en el que se exige la elaboración   de un informe de ponencia para que la “cámara plena” dé “segundo   debate”.    

[59] Versión digital enviada mediante oficio   SGE-CS-0498-2018 del 20 de febrero de 2018 del Secretario General del Senado de   la República. Folio 198 del Expediente.    

[60] Gaceta del Congreso No. 1020 de 2017, p. 25.     

[61] Ibídem.    

[62] Ibídem, p. 29 a 30.    

[63] Folio 88 del Expediente RPZ-009.     

[64] “Artículo 160. (…) entre la aprobación del   proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberá   transcurrir por lo menos quince días. (…)”.    

[65] Folio 184 del Expediente RPZ-009.    

[66] Páginas 1 y 2 de la Gaceta del Congreso No. 532 del 30   de junio de 2018. Obrante a folio 26 del Expediente RPZ-009.    

[67] Página 17 de la Gaceta del Congreso No. 723 del 2017.   Folios 38 a 47 del Expediente.    

[68] Ibídem. Folio 46 del Expediente.    

[69] Ibídem.    

[70] Folios 48 a 70 del Expediente.    

[71] La composición de la comisión no ha tenido cambios en   virtud de lo previsto en el artículo 134 del Texto Superior.    

[72] Página 29 a 33 de la Gaceta del Congreso No. 724 de   2017. Folios 62 a 64 del Expediente.    

[73] Folio   72 del cuaderno principal, Gaceta del Congreso No. 668 del 9 de agosto de 2017.   p. 3.    

[74] Folio   64 del cuaderno principal. Gaceta del Congreso No. 724 del 24 de agosto de 2017.   p. 33.    

[75] Páginas 1 y 2 de la Gaceta 668 de 2017. Folio 71 del   Expediente.    

[76] Gaceta del Congreso No. 668 de 2017, pp. 1-2.    

[77] “En el informe a la cámara plena para segundo   debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron   consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo.”    

[79] Gaceta   del Congreso No. 668 de 2017. pp. 2.    

[80]   Proposición disponible en la pág. 2 de la Gaceta del Congreso No. 668 de 2017.   Folio 71 del Expediente.    

[81] Gaceta   del Congreso No. 694 de 2017, p.p. 9. Disponible en CD No. 1 obrante a folio 20   del Expediente RPZ-009.    

[82] Ibídem.    

[83] Gaceta del Congreso No. 969 de 2017, p. 22. Disponible   en CD No. 1 del Expediente.    

[84] Versión digital enviada mediante Oficio S.G.2-2307/2017   del 14 de diciembre de 2017. Folios 20 y 21 del Expediente RPZ-009.    

[85]  En este punto, como ya se advirtió, en   la Sentencia C-427 de 2008, la Corte precisó que para conformar la mayoría   absoluta se cuentan tanto los votos emitidos en forma manual como aquellos que   se hagan en forma electrónica.    

[86] “Artículo 145. El Congreso pleno, las cámaras   y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta   parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de   la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la   Constitución determine un quórum diferente”. En armonía con lo anterior, el   numeral 2 del artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, define al quórum  decisorio ordinario como aquél que requiere la “asistencia de la mayoría de   los integrantes de la respectiva Corporación, salvo que la Constitución   determine un quórum diferente”.     

[87] “Dirección de Presidencia, Lina María Barrera   Rueda:     

Señora Secretaria, sírvase… cerremos el registro y   anuncie la votación.    

Subsecretaria General, Yolanda Duque Naranjo:    

Señores de cabina, favor cerrar el registro, la votación   es la siguiente:    

Por el sí 96 votos electrónicos y 3 manuales, para un   total de 99.    

Por el no 10 votos electrónicos, ninguno manual.    

Señora Presidenta, ha sido aprobado el informe de   ponencia con las mayorías requeridas por la Constitución y la ley.” Gaceta del Congreso de la República No. 854   de 2017, pág. 21.    

[88] “Dirección   de Presidencia, Lina María Barrera Rueda:    

Señora Secretaria, sírvase cerrar el registro y anuncie   la votación.    

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:    

Mauricio Salazar vota no.    

Se cierra el registro, la votación final es como sigue:    

Por el Sí, por el Sí 12 votos electrónicos, ninguno   manual, para un total por el Sí de 12 votos.    

Por el No 82 votos electrónicos y 3 manuales, para un   total por el No de 85 votos.    

Ha sido negada la proposición presentada por el   Representante Álvaro Hernán Prada.” Gaceta del Congreso de la República No. 854 de 2017, pág. 24.    

[89] Firmada por los Representantes   a la Cámara Hernán Penagos, Orlando Guerra, Jaime Buenahora y Germán Navas Talero    

[90] “Dirección   de Presidencia, Lina María Barrera Rueda:    

Señor Secretario cierra la votación y anuncie el   informe.    

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:    

Se cierra la votación, la votación final es como sigue:    

Por el sí 88 votos electrónicos y 2 manuales para un   total por el sí de 90 votos.    

Por el no 12 votos electrónicos y 1 manual para un total   por el no de 13 votos.    

Se deja constancia de que la doctora Clara Rojas había   presentado una proposición sobre el artículo 1° y la deja como constancia, está   ya publicada.” Gaceta del   Congreso No. 854 de 2017, pág. 26.    

[91] “Dirección de la Presidencia, Lina María Barrera   Rueda: Señor Secretario cierre el registro y anuncie el resultado de   la votación    

Secretario General, Jorge Humberto   Mantilla Serrano:    

Se cierra el registro.    

La votación es como sigue.    

Por el sí 86 votos electrónicos y 3 manuales para un total por el sí de 89 votos.    

Por el no 11 votos electrónicos, ninguno manual para un total por el no de 11 votos.    

Ha sido aprobado señora Presidenta, señores miembros de la Plenaria con las mayorías requeridas por la Constitución y la ley el título y la pregunta, el doctor Óscar Darío Pérez está pidiendo el uso de la palabra para dejar una constancia.” Gaceta del Congreso No. 111 de 2017, p. 71.    

[92] Folio 22 del Expediente.    

[93] Folio   21 del Expediente. Gaceta del Congreso No. 773 del 12 de septiembre de 2017. p.   21.    

[94]  Gaceta del Congreso No. 773 de 2017, pág. 21. Folio 21 del   Expediente.    

[95] La norma en cita dispone que: “Cuando surgieren   discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán   comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y   Representantes, quienes, reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los   textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría (…)”.    

[96] El artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 establece que:   “Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a   los Presidentes de las Cámaras integrar las comisiones accidentales que sean   necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del   articulado de un proyecto (…)”.    

[97] El artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 dispone: “Estas   Comisiones estarán integradas por miembros de las respectivas Comisiones   Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus   autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas   en las Plenarias. // En todo caso las Mesas Directivas asegurarán la   representación de las bancadas en tales Comisiones.”    

[98] Dispone el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992: “Las   Comisiones accidentales de mediación presentarán los respectivos informes a las   Plenarias de las Cámaras en el plazo señalado. En ellos se expresarán las   razones acerca del proyecto controvertido para adoptarse, por las corporaciones,   la decisión final.”    

[99] CP art. 161.    

[100] Ibídem.    

[101] Ley 5ª de 1992, art. 189.    

[102] Sentencia C-198 de 2002.    

[103] El artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, en el aparte   pertinente, establece que: “(…) Serán consideradas como discrepancias las   aprobaciones de articulado de manera distinta de la otra Cámara, incluyendo las   disposiciones nuevas”.    

[104] Véanse, entre otras, las Sentencias C-1488 de 2000 y   C-282 de 1995.    

[105] Gacetas del Congreso No. 807 y 813 de 2017.    

[106] Gaceta de Congreso No. 813 del 2017, pág. 1 – 2,   visible en formato digital allegado mediante Oficio S.G.2-0161/2018 del 8 de   febrero de 2018. En concreto, en el informe se afirma lo siguiente: “En   cumplimiento de la honrosa designación que nos hicieren, y de conformidad con   los artículos 161 de la Constitución Política y 186 de la Ley 5ª de 1992   aplicables en el marco del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz   derivado de la remisión establecida en el artículo 1° del Acto Legislativo   número 01 de 2016, los suscritos Senadores y Representantes integrantes de la   Comisión de Conciliación, nos permitimos someter, por su conducto, a   consideración de las Plenarias de Senado y de la Cámara de Representantes el   texto conciliado al proyecto de acto legislativo de la referencia.     

Para cumplir con dicha labor, nos reunimos para estudiar   y analizar los textos aprobados por las Plenarias de la Cámara de Representantes   y Senado, con el fin de llegar, por unanimidad a un texto conciliado.    

De esta manera se ha acordado acoger en su totalidad el   texto aprobado por la Plenaria del Senado de la República.    

En consecuencia, los suscritos conciliadores,   solicitamos a las plenarias del honorable Congreso de la República aprobar la   conciliación al Proyecto de Acto Legislativo número 015 de 2017 Cámara, 04 de   2017 Senado, por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el   monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, de   conformidad con el texto propuesto y en los términos que han sido expresados.” (negrillas originales)    

[107] Gaceta   del Congreso No. 428 de 2018, pág. 73.    

[108] Así, por ejemplo, este Tribunal se pronunció en la   Sentencia C-765 de 2012, al descartar la existencia de un vicio de   inconstitucionalidad en el trámite de la ley estatutaria sobre los derechos de   las personas con discapacidad, referente a que en un mismo día se aprobó la   iniciativa en cuarto debate, se reunió la comisión de conciliación para superar   las divergencias existentes en los textos aprobados, se elaboró y publicó el   informe de conciliación y se acreditó la satisfacción del requisito del anuncio   previo.    

[109] “(…) el texto escogido se someterá a debate y   aprobación de las respectivas plenarias. (…)”    

[110] La certificación del   Secretario General de la Cámara de Representantes[110],   no concuerda con lo que consta en el Acta No. 247 del 26 de septiembre de 2017[110],   toda vez que el Secretario certifica el “acta de sesión plenaria No.   241…”, cuando la visible en la Gaceta del Congreso No. 20 de 2017 es   el Acta de Plenaria 247 antes referenciada.    

[111] “Dirección de la Presidencia, Rodrigo Lara   Restrepo:    

Muy bien, se cierra entonces la discusión del informe de   conciliación presentado, se abre entonces el registro señor Secretario para   votar este informe de conciliación por favor.    

(…)    

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:    

Se cierra el registro.    

La votación es como sigue:    

Por el SÍ 86 votos electrónicos y 1 manual para un total   por el SÍ de 87 votos.    

Por el NO 16 votos electrónicos ninguno manual para un   total por el NO de 16.    

Ha sido aprobado señora Presidenta con las mayorías   requeridas por la Constitución y la ley el informe de conciliación sobre el Acto   Legislativo número 15 de 2017 Cámara, 04 de 2017 Senado.” Página 32 de la Gaceta del Congreso No 20 de   2018.      

[112] El informe de ponencia corresponde a una copia del   textual del presentado en la Cámara de Representantes.    

[113] Oficio SGE-CS-1070-2018, del 18 de abril de 2018.   Gaceta del Congreso No. 125 del 2018. Folio 203 del Expediente.    

[114] En Gaceta del Congreso No. 125 de 2018, página 18 se   lee lo siguiente: “La Presidencia cierra la votación e indica a la Secretaría   cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. Por   Secretaría se informa el siguiente resultado: Por el sí: 58 Por el no: 01   Total: 59 Votos”, información que no es concordante con la Certificación   emitida por el Secretario General del Senado de la República, allegada mediante   Oficio SGE-CS-0500-2018 del 20 de febrero de 2018, mediante la cual certificó lo   siguiente: “Votación nominal al informe de conciliación del Proyecto de Acto   Legislativo número 04 de 2017 Senado, 015 Cámara: // Por el Sí: 56 // Por el NO:   2 // Total: 58 votos.”. Folio 200 y 201 del Expediente RPZ-009.    

[115] “(…) El Procedimiento Legislativo Especial para la   Paz se regirá por las siguientes reglas: (…) g) Los proyectos de acto   legislativo serán aprobados por mayoría absoluta.”    

[116] Sentencia C-1152 de 2003.    

[117] Folio 1 del Expediente.    

[118] Corte Constitucional. Sentencia C-389 de   2016. “La Corte ha desarrollado un conjunto de   estándares que permiten evaluar al operador jurídico, si una medida, norma o   proyecto afecta directamente a los pueblos indígenas: (i) la afectación directa hace   alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada   presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales;   (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la   OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad,   de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la   interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo   concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con   especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente   diferenciados.”    

[119] Corte Constitucional. Sentencias C-030 de   2008, C-461 de 2008, C-750 de 2008 y C-175 de 2009.    

[120] Lo anterior se acredita en la constancia   secretarial que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 211 de 2017,   p.4, en la que se afirma lo siguiente: “SENADO DE LA REPÚBLICA/ Secretaría   General (arts. 139 y ss. Ley 5ª de 1992) /El día… del mes de… del año…, se   radicó en este Despacho el Proyecto de Acto Legislativo 04 de 2017, con todos y   cada uno de los requisitos constitucionales y legales, por el Ministro de   Interior, Juan Fernando Cristo. El Secretario General, Gregorio Eljach   Pacheco.”. El Ministro del Interior en la radicación del proyecto de Acto   Legislativo hizo la Exposición de Motivos en la que se aprecia el Contexto para   la presentación del proyecto y el contenido del mismo. En resumen, este proyecto   de acto legislativo contiene la prohibición de carácter constitucional de   constituir cualquier forma de organización ilegal cuya finalidad sea disputar en   todo, o en parte el monopolio de la fuerza del Estado, con ocasión de la   implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la   Construcción de una Paz Estable y Duradera.     

[121] Lo anterior se acredita en la constancia   secretarial que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 211 de 2017,   p.4, en la que se afirma lo siguiente: “SENADO DE LA REPÚBLICA/ Secretaría   General (arts. 139 y ss. Ley 5ª de 1992) /El día… del mes de… del año…, se   radicó en este Despacho el Proyecto de Acto Legislativo 04 de 2017, con todos y   cada uno de los requisitos constitucionales y legales, por el Ministro de   Interior, Juan Fernando Cristo. El Secretario General, Gregorio Eljach Pacheco.”   El Ministro del Interior en la radicación del proyecto de Acto Legislativo hizo   la Exposición de Motivos en la que se aprecia el Contexto para la presentación   del proyecto y el contenido del mismo. En resumen, este proyecto de acto   legislativo contiene la prohibición de carácter constitucional de constituir   cualquier forma de organización ilegal cuya finalidad sea disputar en todo, o en   parte el monopolio de la fuerza del Estado, con ocasión de la implementación del   Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera.     

[122]  Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, El Federalista, México,   Fondo de Cultura Económica, 1994.    

[124] La Ley   Fundamental de Bonn (1949) de manera expresa (artículo 79.3) establecen límites   al poder de reforma, los cuales habilitan al Tribunal Constitucional Federal   para adentrarse en el estudio de los vicios de fondo de las reformas   constitucionales mediante el test de sustitución. La norma dispone: “3. Será   ilícita toda modificación de la presente ley en virtud de la cual se afecte a la   división de la Federación en Estados, a los fundamentos de la cooperación de los   Estados en la potestad legislativa o a los principios establecidos en los   artículos 1 y 20”.    

[125]  Según el artículo 139 de la Constitución italiana: “La forma republicana no   puede ser objeto de revisión constitucional”.    

[126]  De Vega, Pedro, La reforma constitucional y la problemática del poder   constituyente, Madrid, 1983.    

[127]  Nogueira Alcalá, Humberto, Consideraciones sobre el poder constituyente y   reforma de la Constitución en la teoría y la práctica constitucional. Revista   Ius et Praxis, 2009.    

[128] Zagrebelsky, Gustavo,   La Constitución y sus normas, Madrid, 1995.    

[129] Corte Constitucional   italiana, sentencia número 1146 de 1988.    

[130]  Artículo 241“Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan   los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que   sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación”.   (Subraya y negrilla fuera de texto)    

[131]  Lo que supone, a su vez, según la jurisprudencia constitucional, la distinción   entre las competencias del Constituyente primario y del Constituyente   secundario, las de este último contempladas en el artículo 374   constitucional y otorgadas al Congreso, a una asamblea constituyente o al pueblo   mediante referendo. La competencia del primero, según aquella, “no   está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un   ejercicio pleno del poder político de los asociados”, mientras que la del   segundo es derivada y limitada en razón de la materia (Sentencia C-551 de 2003).    

[132]  Tal como se indicó en la Sentencia C-551 de 2003, la disposición constitucional   en cita (artículo 241.1 de la Constitución), “no sólo le atribuye [a la   Corte Constitucional] el conocimiento de la regularidad del trámite como tal,   sino que también le confiere competencia para que examine si el Constituyente   derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de   competencia”.    

[133]   Consideración 34 sentencia C-551 de 2003.    

[134] Posteriormente,   en la sentencia C-303 de 2010 la Corte se refirió a la metodología del juicio de   sustitución en los siguientes términos: “Analizada la jurisprudencia acerca   del juicio de sustitución, se advierte que la Corte ha ofrecido tres tipos de   mecanismos destinados a restringir ese análisis, de modo que no se incurra en un   desbordamiento de las competencias de este Tribunal: la cualificación de la   acción pública de inconstitucionalidad, la necesidad de conservar la precisión   conceptual sobre la materia y la sujeción a una metodología particular para   adelantar el juicio de sustitución.”    

[135]  Sentencia C-141 de 2010: “Las diferencias fundamentales que distinguen al   juicio de sustitución de los otros dos mencionados, residen en que la premisa   mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo   de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los   elementos esenciales que definen su identidad. Además, en el juicio de   sustitución no se verifica si existe una contradicción entre normas -como sucede   típicamente en el control material ordinario-, ni se registra si se presenta la   violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de   intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la   reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza   si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c)   se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son   distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente   diferentes, al punto que resulten incompatibles”.    

[136]  A lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha especificado múltiples elementos   esenciales de la Constitución que no pueden ser reemplazados mediante una   reforma constitucional: el principio de separación de poderes (sentencias C-970   de 2004, C-971 de 2004, C-l040 de 2005, C-141 de 2010 y C-1056 de 2012), el   bicameralismo (Sentencia C-757 de 2008), el principio de igualdad, el principio   democrático, el carácter abstracto y general de la ley –como elemento del Estado   de Derecho (sentencias C-588 de 2009, C-141 de 2010, C-249 de 2012 y C-I056 de   2012)–, la prevalencia del bien común (sentencia C-1056 de 2012), los principios   de soberanía popular y democracia deliberativa (Sentencia C-303 de 2010), el   principio de Estado Social (Sentencia C-288 de 2012), el principio de   descentralización de los departamentos y municipios (Sentencia C-10 de 2013),   “las competencias de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas,   las cuales conforman el núcleo esencial de la función legislativa”   (Sentencia C-332 de 2017) y, “los contenidos constitucionales que definen la   paz, el principio democrático, la separación de poderes y la supremacía de la   Constitución” (Sentencia C-630 de 2017).    

[137]  Massimo Luciani, “Le contrôle de constitutionnalité des lois constitutionnelles   en Italie”, Les cahiers du Constitutionnel, París, 2009, p. 27.    

[138] Sentencia C-249 de 2012.    

[139]  Corte Constitucional. Sentencia C-332 de 2017. O, como señaló en la Sentencia   C-373 de 2016, en la que la Corte Constitucional aplicó esta metodología para   valorar la constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2015, “Por medio del cual se adopta una reforma   de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras   disposiciones”, si el   Constituyente derivado excede su competencia al insertar en la Constitución,   “elementos que cambian su sentido, haciéndola radicalmente distinta a la   adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991, lo que puede acontecer   de manera total o parcial y también de modo permanente o transitorio”. De   allí que en esta decisión se otorgue el siguiente alcance a la noción de   reforma constitucional: “En   su prístino sentido, la reforma es, entonces, variación o cambio textual y,   además, ha de ser susceptible de adscripción en los ejes definitorios que le   confieren a la Carta una identidad que no puede ser desvirtuada o desbordada,   pues de serlo, so pretexto de una reforma, se incurriría en una sustitución de   la Constitución”.    

[140]James Thayer, “The origins and the scope of the American Doctrine of   Constitutional Law”, Harvard Law Review, 7 (1893), pp. 129.156.    

[141] James Thayer, “The origins and the scope of the American Doctrine of   Constitutional Law”, Harvard Law Review, 7 (1893), pp. 129.156.    

[142] Richard Posner, “The meaning of judicial self-retraint”, Indiana   Law Journal, Vol. 59, No. 1, 1983.    

[143] Posner, R (1983). The meaning of judicial self-restraint.   University of Chicago Law School. Journal Articles    

[144]  Ibídem.    

[145] Jorge Portocarreño, “The Role of Formal Principles in Determining   the Scope of the Constitutional Control”, Revista Derecho del Estado,   Núm. 27, 2011.    

[146] Barnett, V (1940). Constitutional Interpretation and Judicial   Self-Restraint. The Michigan Law Review Association. Vol 39, No. 2.    

[147] John Rocher, “Judicial Self-Restraint”, American Political   Science Review, (1955), pp. 762-772.    

[148] Sentencia C-166 de 2017.    

[149] Poder y   política en Max Weber. Marcial Pons, Madrid, 2004.    

[150] Gaceta Constituyente   Informe Final de la Subcomisión de la Fuerza Pública    

[151] Ver en especial las   sentencias C-038 de 1995, C-296 de 1995, C-572 de 1997 y C-251 de 2002.    

[152]  Sentencia C-038 de 1995. Fundamento Jurídico No   6 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[153] Corte   Constitucional. Sentencia C-077 de febrero 25 de 1993.  M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz.    

[154] Sentencias C-572/97 y C-251/02.    

[155]  Sobre el marco constitucional de la llamada actividad de inteligencia, ver entre   otras las sentencias T-444 de 1992 y T- 525   de 1992.    

[156] La Corte  ha   señalado que esta tesis no es novedosa en el constitucionalismo colombiano pues  la Corte Suprema de Justicia, a propósito una demanda de inexequibilidad   que se presentó contra algunos artículos del Decreto 3398 de 1965 “Por el cual   se organiza la Defensa Nacional” y  de la Ley 48 de 1968 “Por la cual se   adoptan como legislación permanente algunos decretos legislativos, se otorgan   facultades al Presidente de la República…” sostuvo también que no era posible   que los particulares tuviesen armas de guerra. Dijo entonces esa Corporación: “Esta   disposición constitucional, que tiene su origen en la Carta de 1886, en su   redacción originaria, se explica por la necesidad de establecer el monopolio de   las armas de guerra, en cabeza del Gobierno, que es el responsable de mantener   el orden público y restablecerlo cuando fuere turbado, según lo señala la Carta   Política.  Es además, una fórmula que tiene sentido histórico para superar   graves conflictos que afectaron las relaciones civiles entre los colombianos, y   que ahora adquiere una renovada significación ante los problemas que suscitan   las diversas formas de la actual violencia.”    

“El gobierno legítimo, por esta misma razón, es el único   titular de este monopolio, sin que le sea permitido por la Carta a cualquier   otra persona o grupo detentar las que se señalan como armas y municiones de   guerra. En este sentido, la Corte considera que el concepto de armas de uso   privativo de las Fuerzas Armadas, debe corresponder al mismo que señala la   Constitución en la norma que se transcribe, y que ha sido desarrollado por   disposiciones legales para distinguir con base en criterios técnicos, que tienen   relación con calibres, tamaños, potencias, usos especializados, dotación, o   propiedad, las armas que son de uso privativo de las Fuerzas Armadas y las demás   que pueden poseer los particulares. Sobre estas últimas el ilustre exégeta de la   Carta don José María Samper, advierte que ellas se circunscriben a las que son   de “uso común, individual o privado” (Derecho Público Interno, Ed. Temis, página   363, 1981. reedición).” Corte Suprema de Justicia. Sentencia Número 22 de mayo   25 de 1989. M.P. Fabio Morón Díaz. Ver    A.V. Alejandro Martínez Caballero a la Sentencia C-572/97.    

[157]  Sentencia C-296 de 1995.    

[158] Sentencias C-296 y C-038   de 1995.    

[159]  El Artículo 48 del Protocolo I de 1977 adicional a los Convenios de Ginebra   establece este principio como la norma fundamental de protección general contra   los efectos de las hostilidades.    

[160]  Se pueden consultar también las sentencias C-077   de 1993, C- 179 de 1994, C-031 de 1995, C-038 de 1995, C-296 de 1995,   C-572 de 1997, C-269 de 1999, C-1145 de 2000, SU-1184 de 2001, C-251 de 2002,   C-404 de 2003, C-540 de 2012.    

[162] Kelsen   Hans. Teoría Pura del Derecho. Editorial Trotta, 2011.    

[163] Zeegers N.E.H.M.; Witteveen, W.J.; van Klink, B/ Social and Symbolic   Effects of Legislation under the Rule of Law. Lewiston   (NY): Edwin Mellen Press, 2004.    

[164] García Villegas, M. (2014; P.99). La eficacia simbólica del   derecho: Sociología política del campo jurídico en América latina (Segunda   edición. ed., Biblioteca IEPRI 25 años). Bogotá́: Instituto de Estudios   Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Colombia.    

[165]  Artículo 340. Concierto para delinquir. Cuando varias   personas se concierten con el fin de cometer delitos, cada una de ellas será   penada, por esa sola conducta, con prisión de tres (3) a seis (6) años. Cuando   el concierto sea para cometer delitos de genocidio, desaparición forzada de   personas, tortura, desplazamiento forzado, homicidio, terrorismo, tráfico de   drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias sicotrópicas, secuestro, secuestro   extorsivo, extorsión, enriquecimiento ilícito, lavado de activos o testaferrato   y conexos, o para organizar, promover, armar o financiar grupos armados al   margen de la ley, la pena será de prisión de seis (6) a doce (12) años y multa   de dos mil (2.000) hasta veinte mil (20.000) salarios mínimos legales mensuales   vigentes. La pena privativa de la libertad se aumentará en la mitad para quienes   organicen, fomenten, promuevan, dirijan, encabecen, constituyan o financien el   concierto para delinquir.    

[166]  Artículo 341. Entrenamiento para actividades ilícitas.   El que organice, instruya, entrene o equipe a personas en tácticas, técnicas o   procedimientos militares para el desarrollo de actividades terroristas, de   escuadrones de la muerte, grupos de justicia privada o bandas de sicarios, o los   contrate, incurrirá en prisión de quince (15) a veinte (20) años y en multa de   mil (1.000) a veinte mil (20.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

[167]  Artículo 365. Fabricación, tráfico y porte de armas de   fuego o municiones. El que sin permiso de autoridad competente importe,   trafique, fabrique, transporte, almacene, distribuya, venda, suministre, repare   o porte armas de fuego de defensa personal, municiones o explosivos, incurrirá   en prisión de uno (1) a cuatro (4) años. La pena mínima anteriormente dispuesta   se duplicará cuando la conducta se cometa en las siguientes circunstancias: 1.   Utilizando medios motorizados. 2. Cuando el arma provenga de un delito. 3.   Cuando se oponga resistencia en forma violenta a los requerimientos de las   autoridades, y 4. Cuando se empleen máscaras o elementos similares que sirvan   para ocultar la identidad o la dificulten.    

[168]  García Villegas, en su texto expresa que “… hay algo simbólico en lo   instrumental y algo instrumental en lo simbólico” (pg.93). Lo anterior, se   refiere a que finalmente, es el ordenamiento jurídico (con sus jerarquías) el   que genera que sea más simbólico disponer la normativa analizada en la   constitución, aunque el desarrollo de la instrumentalidad de la misma pueda   darse incluso si se dispone en un decreto.  Lo anterior se da también   gracias a la evocación colectiva (y jurídicamente respaldada) de que el texto   constitucional compone la “norma de normas” y comprende los principios y   valores más importantes que permean nuestro ordenamiento.    

[169]  El informe final de la Comisión Nacional de Memoria Histórica, “¡Basta Ya!”   señala lo siguiente: “Las acciones paramilitares no siempre fueron   perpetradas por estructuras armadas constituidas al margen de la ley, sino que   en muchos casos fueron acciones clandestinas de sectores radicales de las   Fuerzas Militares, o simplemente acciones sicariales que respondían a alianzas   multifuncionales y coyunturales entre distintos actores económicos, políticos y   militares que no apuntaban a la conformación de grupos o comandos permanentes.   En medio del recrudecimiento de la guerra sucia, distintos sectores de las   Fuerzas Militares insistían en defender públicamente la existencia de los grupos   de autodefensa y se negaban a condenarlos. (…) Este paraguas legal llevó a   varios batallones militares en Magdalena medio a darle apoyo logístico, proveer   armas y municiones y respaldas a varios grupos de autodefensa que habían surgido   para protegerse de la agresión guerrillera.” (pg. 140)    

[170]  En la participación del grupo DeJusticia, que propone la exequibilidad del Acto   Legislativo que incluyó el analizado artículo se reseñaron algunas de las normas   que habrían permitido el surgimiento de grupos armados paraestatales, así como   otras normas que buscaron precisamente lo contrario: frenar el crecimiento de   este fenómeno. Entre las normas que permitieron su expansión estuvieron el   Decreto 3398 de 1965; el Reglamento de Combate de Contraguerrillas EJC – 3-10,   aprobado por la disposición No. 005 del 5 de abril de 1969 o el Manuel de   combate contra bandoleros o guerrilleros EJC – 3 – 101 aprobado por la   Disposición 014 del 25 de junio de 1982, entre otras. Entre aquellas normas que   buscaron frenar la expansión del fenómeno están los Decretos 813, 814 y 815 de   1989, así como el Decreto 1038 de 1984 o el 1194 de 1989.    

[171] Teoría del   Neoconstitucionalismo. Sobre el Concepto de Constitución, Pág 23. Editorial   Trotta, 2007.     

[172]  Vattimo, citado por García Villegas menciona que “Aquello que hace valer un   pensamiento […] no es lo que se dice, sino más bien aquello que deja no dicho   haciendo venir todo a la luz, quedándose en un modo que no es aquel del   enunciar” (pg. 74)    

[173]   Eduardo Pizarro Leongómez, sociólogo e investigador sobre asuntos políticos y de   relaciones internacionales, resalta como más de 50 congresistas de distintos   partidos fueron condenados por nexos con grupos paramilitares en lo que se   conoció como “parapolítica”. El autor resalta como “esta depuración de la   clase política no tiene ningún antecedente en América Latina. (…) Gracias a las   confesiones de los desmovilizados de las AUC y a la acción decidida de la Sala   Penal de la Corte Suprema de Justicia y otras instancias judiciales del país, el   castigo [a la parapolítica] fue muy severo.” Eduardo Pizarro, Cambiar el   futuro. Historia de los procesos de paz en Colombia (1981-2016) Ed. Debate págs.   345 y s.s.    

[174]  El artículo 1º transitorio de la Constitución Política de Colombia establece el   sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición. Dicho sistema   está compuesto por distintas entidades que trabajan en pro de la justicia   transicional que el mismo sistema busca fundamentar en la constitución, así las   medidas necesarias para la reparación de las víctimas del conflicto armado   colombiano. Más allá de la nominación jurídica otorgada a este sistema, la   jurisprudencia constitucional ha identificado que la garantía de no repetición   comprende “las acciones orientadas a impedir que se vuelvan a realizar las   conductas que afectaron los derechos de las víctimas, las cuales se deben   adecuar a la magnitud y naturaleza de la ofensa. Igualmente, se ha establecido   que tal garantía está relacionada con la obligación del Estado de prevenir las   graves violaciones de los DDHH a través de medidas jurídicas, políticas,   administrativas y culturales que permitan la protección de los derechos.”   Sentencia T-772 de 2015.    

[175]  Es importante aclarar como el artículo 22 A no es el único lugar donde está   mencionado el deber de no repetición. El artículo 122, que regula el   empleo público menciona en el inciso final de su último parágrafo lo siguiente:  “Como aporte a las garantías de no repetición, el Estado colombiano   garantizará que los hechos que ocurrieron en el pasado no se repitan, y para   ello implementará las medidas referidas en el Acuerdo General de Paz en esta   materia. Quienes sean sancionados por graves violaciones de derechos humanos o   graves infracciones al derecho Internacional Humanitario, no podrán hacer parte   de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama Judicial ni órganos   de control.” Lo anteriormente citado fue incluido a la Carta Política   mediante el Acto Legislativo 01 de 2017    

[176]  Artículo 11. El derecho a la vida es inviolable. No habrá   pena de muerte.    

[177]  Artículo 12. Nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o   penas crueles, inhumanos o degradantes.    

[178]  Artículo 17. Se prohíben la esclavitud, la servidumbre y   la trata de seres humanos en todas sus formas.    

[179]  Art. 7.- Los habitantes de El Salvador tienen derecho a asociarse   libremente y a reunirse pacíficamente y sin armas para cualquier objeto lícito.   Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación. No podrá limitarse ni   impedirse a una persona el ejercicio de cualquier actividad lícita, por el hecho   de no pertenecer a una asociación. Se prohíbe la existencia de grupos armados de   carácter político, religioso o gremial.    

[180]  Artículo 245.- Prohibición de grupos armados ilegales. Es punible la   organización y funcionamiento de grupos armados no regulados por las leyes de la   República y sus reglamentos.    

[181]  Art. 95. [Respeto y obediencia a la Constitución y sujeción a la   autoridad civil] El Ejército de Nicaragua se regirá en estricto apego a la   Constitución Política, a la que guardará respeto y obediencia. Estará sometido a   la autoridad civil que será ejercida directamente por el Presidente de la   República, en su carácter de Jefe Supremo del Ejército de Nicaragua, o a través   del ministerio correspondiente.     

No pueden existir más   cuerpos armados en el territorio nacional, ni rangos militares que los   establecidos por la ley.    

[182] “XLIII. constituyen   delito no afianzable e imprescindible las acciones de grupos armados, civiles o   militares, contra el orden institucional y el Estado Democrático;”    

[183]   Artículo 22.- El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus   representantes y autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza armada o   reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre   de éste, comete delito de sedición.    

[184]  “Artículo 9.0.    

1. Todos   los alemanes tendrán derecho a constituir asociaciones y sociedades.    

2. Se   prohíben las asociaciones cuyos fines o cuya actividad contravengan las leyes   penales o que vayan dirigidas contra el orden constitucional o contra la idea   del entendimiento entre los pueblos.”    

[185]  Artículo 22.     

1. Se reconoce el derecho de   asociación.    

3. Las asociaciones   constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los   solos efectos de publicidad.    

4. Las asociaciones sólo   podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución   judicial motivada.    

5. Se prohíben las   asociaciones secretas y las de carácter paramilitar.    

[186]  “29.   Protection of freedom of conscience, expression, movement, religion, assembly   and association.    

(1)             Every person shall have the right to (…)    

(D) freedom to assemble and to demonstrate together   with others peacefully and unarmed and to petition;    

208. Uganda Peoples’ Defence Forces.    

4. No person shall raise an armed force except in   accordance with this Constitution.”    

[187] “Composition, Status, Mission and Duties     

151. (1) The Sudan People’s Liberation Army shall   constitute the national armed forces of the Republic of South Sudan.    

3. No person or persons shall raise any armed or   paramilitary force in South Sudan except in accordance with this Constitution   and the law.”    

[188]  Article: 256 Private armies forbidden“Private armies forbidden.    

No private   organization capable of functioning as a military organization shall be formed,   and any such organization shall be illegal.”    

[189]   Calamandrei, Piero, Proceso y Democracia, Ara   Editores, Santiago, 2016.    

[190] Capelleti Mauro, La   Justicia Constitucional. Editorial Porrua, México, 2007.    

[191]    Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil, Madrid, Trotta, 2009.    

[192] Corte Constitucional,   Sentencia C-557 de 2001.    

[193] Cicerón De República.   Alianza Editorial, 2014.    

[194] Ver entre otras las   sentencias de la Corte Constitucional C-551 de 2003, C-970 de   2004, C-427 de 2008, C-574 de 2011, C-317 de 2012, C-579 de 2013.    

[195]  Sobre la metodología del juicio de sustitución cfr. las   sentencias: (i) C-332 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, en relación   con el procedimiento legislativo especial para la paz; (ii) C-112 de 2017, M.P.   Antonio José Lizarazo Ocampo, en relación con la reforma constitucional al   equilibrio de poderes; (iii)           C-699 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa, en relación con el   procedimiento legislativo especial para la paz; (iv) C-373 de 2016, MM.PP.   Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en relación con la   reforma al equilibrio de poderes y reajuste institucional; (v) C-285 de 2016,   M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, en relación con la reforma al equilibrio de   poderes y reajuste institucional; (vi)  C-577 de 2014, M.P. Martha Victoria   Sáchica Méndez, en relación con el Marco Jurídico para la Paz; (vii) C-579 de   2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en relación con el Marco Jurídico para   la Paz; (viii)       C-470 de 2013, M.P. Alberto   Rojas Ríos, en relación con el régimen constitucional de las regalías; (ix)         C-1056 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, en relación con el régimen de   inhabilidades de los congresistas; (x) C-249 de 2012, M.P. Juan Carlos Henao   Pérez, en relación con el régimen jurídico de las personas vinculadas de manera   provisional a la administración pública; (xi) C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva, en relación con el incidente de impacto fiscal; (xii) C-170 de   2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, en relación con la supresión de la   autonomía del órgano regulador del servicio público de televisión; (xiii)         C-141 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, en relación con el referendo   reeleccionista para permitir un segundo mandato presidencial consecutivo; (xiv)   C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en relación con los   empleados vinculados como provisionales a la administración pública; (xv)        C-757 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en relación con la moción de censura;   (xvi) C-1040 de 2005, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,   Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y   Clara Inés Vargas Hernández, en relación con la figura de la reelección   presidencial; (xvii) C-970 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en relación con la   habilitación legislativa dada al Presidente en materias que son reserva de ley;   (xviii) C-1200 de 2003, MM.PP. Manuel José Cepeda y Rodrigo Escobar Gil, en   relación con la implementación del sistema acusatorio; (xix) C-551de 2003, M.P.   Eduardo Montealegre Lynett, en relación con los referendos.    

[196] M.P. Luis Guillermo   Guerrero Pérez    

[197]  Artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.    

[198] Sobre el alcance, las dificultades y los efectos jurídicos del   control integral de las reformas constitucionales expedidas con fundamento en el   Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentra el concepto del Ministerio Público, así   como las intervenciones del Ministerio del Interior, del Ministerio de Justicia,   de la Presidencia de la República, de DEJUSTICIA y de los ciudadanos Sergio   Rojas Blanco, Rodolfo Arango, Catalina Botero y Rodrigo Uprimny.    

[199]   Fundamento jurídico 3.2.1. de la sentencia.      

[201]   Sentencia C-288 de 2012.    

[202] M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[203] Holmes, Oliver Wendell.   (1897). La senda del derecho. Madrid: Marcial Pons, 2012, p. 60.    

[204] M.P. Eduardo Montealegre   Lynett.    

[205] Al respecto, puede   verse, por ejemplo, Tyler, Tom. La obediencia del derecho. Bogotá: Siglo   del Hombre Editores, Universidad de los Andes y Pontificia Universidad Javeriana   -Instituto Pensar, 2014.