C-137-18

         C-137-18             

Sentencia   C-137/18    

CREDITOS Y BECAS PARA LA EDUCACION SUPERIOR EN LEY DEL PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO 2014-1018-Inhibición    

ACREDITACION DE ALTA CALIDAD A PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN LEY DEL   PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-1018-Inhibición    

ACREDITACION DE ALTA CALIDAD A PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN LEY DEL   PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-1018-Constitucionalidad del artículo 222 de   la Ley 1753 de 2015    

[L]a facultad de crear y modificar los planes de estudios de las   universidades hacen parte de la autonomía universitaria. Con todo, afirmó que el   artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 no la desconoció, argumentando que la norma   mencionada tiene un propósito constitucional   importante, ya que busca promover la calidad de la educación en general, pues la   obtención de un título en los programas de licenciatura es un requisito exigido   para el ejercicio de la docencia en las instituciones del Estado (artículo 116   de la Ley 115 de 1994), razón por la cual la acreditación de alta calidad en las   licenciaturas que se ofrecen a nivel pregrado busca que quienes las cursen y   ejerzan como docentes tengan una mejor preparación, que redunde en un aumento en   la calidad de la educación que imparten.    

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caduca en el término de un año, contado desde la   publicación del acto    

Las acciones inconstitucionalidad por vicios de   forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del   respectivo acto.    

VICIO DE FORMA-Concepto    

Los vicios de forma comprenden “aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que   antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el   constituyente”, por lo que puede entenderse que hace referencia a “la manera como fueron   debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales”.    

VICIOS SUSTANCIALES O   MATERIALES-Concepto    

Los sustanciales o   materiales, que son aquellos que plantean la existencia de una oposición   entre el contenido normativo de una determinada disposición (es decir, lo que   ella ordena, prohíbe o permite) con la Constitución.    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Juez constitucional   debe examinar si continúa produciendo efectos jurídicos    

INHIBICION DE LA CORTE-Disposición derogada   que no produce efectos jurídicos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

Para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de   inconstitucionalidad, esta debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y   la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación    

CONCEPTO DE   VIOLACION-Razones claras, ciertas,   específicas, pertinentes y suficientes    

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación     

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE   IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa    

Es pertinente recordar que la Corte ha   considerado que los cuestionamientos relacionados con la posible vulneración del   derecho a la igualdad no pueden limitarse a poner de presente un tratamiento   distinto a dos o más sujetos o grupos de sujetos, pues ello desconocería que la   Constitución no ordena que todas las personas reciban un tratamiento exactamente   igual. Por ello, ha afirmado que debe cumplirse   una carga de argumentación mínima para formular argumentos de   inconstitucionalidad de esta naturaleza, que consiste en “señalar con   claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas demandadas   que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un   tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas”.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE   IGUALDAD-Incumplimiento de carga argumentativa    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Fundamento   constitucional    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Definición y naturaleza jurídica    

GARANTIA INSTITUCIONAL-Concepto    

La garantía institucional no asegura un contenido concreto, ni un   ámbito de competencias determinado e inmodificable, sino la preservación de los   elementos identificadores de una determinada institución en términos   reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada   tiempo y lugar, de lo que resultarían importantes diferencias con la figura de   los derechos fundamentales.    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance como garantía   institucional    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites en la   Constitución y la ley    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta    

DERECHO A LA EDUCACION-Disponibilidad,   accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad     

DERECHO A LA EDUCACION-Calidad    

La calidad del servicio educativo se ha entendido como una materia   sometida a la cláusula general de competencia legislativa y a la reserva general   de ley, por lo que su regulación compete en exclusiva al Legislador, que diseña   el marco de acción de vigilancia y control al Gobierno nacional.    

EDUCACION-Libertad de configuración legislativa    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Organización de programas académicos y   adopción de regímenes    

ACREDITACION Y REGISTRO CALIFICADO DE PROGRAMAS EN LA EDUCACION   SUPERIOR-Marco normativo    

Referencia: Expediente D-11858    

Demanda de inconstitucionalidad   contra el inciso 5 del artículo 61 y el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018   ‘Todos por un nuevo país’”    

Accionante: Martha Jeannette Valbuena   Buitrago    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre   de dos mil dieciocho (2018)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional   (en adelante, la “Corte”), en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en   el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.              ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Martha Jeannette Valbuena Buitrago solicitó a la Corte que   declare la inexequibilidad del inciso 5 del artículo 61 y del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018   ‘Todos por un nuevo país’”, por desconocer lo dispuesto en los artículos 13, 67, 69 y 160 de   la Constitución.    

Mediante auto del doce (12) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Ponente dispuso   admitir la demanda de la referencia, al constatar que reunía los requisitos   exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. A su vez, adoptó las   siguientes determinaciones: (i) correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que   emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la   Constitución; (ii) fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier   ciudadano tuviera la oportunidad de impugnar o defender la constitucionalidad de   la norma; (iii) comunicar acerca de su iniciación al Presidente del Congreso y   al Presidente de la República, para los fines previstos en el 244 de la   Constitución, así como al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio   del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de   Educación Nacional y al Consejo de Acreditación, de acuerdo con lo establecido   en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991; (iv) oficiar a los secretarios   generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, al igual   que los secretarios de las comisiones conjuntas tercera y cuarta del Congreso de   la República, para que remitieran a la Corte los antecedentes legislativos de la   Ley 1753 de 2015; (v) invitar a participar en este proceso a las siguientes   instituciones y entidades:   Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (en   adelante, “ICETEX”), Academia Colombiana de Jurisprudencia e Instituto   Colombiano de Derecho Procesal, así como las facultades de Derecho de las Universidades de los   Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional, Sergio Arboleda, Libre y del   Rosario.    

Por auto del siete (07) de abril de dos mil diecisiete (2017),   luego de valorar oficios remitidos por los secretarios generales del Senado de   la República y de la Cámara de Representantes, así como por los secretarios de   las comisiones conjuntas tercera y cuarta del Congreso de la República, declaró   recaudadas las pruebas solicitadas. En consecuencia, ordenó a la Secretaría   General de la Corte dar cumplimiento a los demás numerales reseñados en el   párrafo anterior.    

Cumplidos los trámites previstos en el   artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la   Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

A.           NORMA DEMANDADA    

A continuación, se transcriben las normas   demandadas, subrayando y resaltando en negrilla los apartados que se solicita   sean declarados inexequibles:    

“Ley 1753 de 2015    

(junio 9)    

Diario Oficial No. 49.538, junio 9 de 2015    

El Congreso de la República de Colombia    

Decreta    

[…]    

ARTÍCULO 61. Focalización de   subsidios a los créditos del Icetex. Los beneficiarios de créditos de educación   superior que se encuentren en los estratos 1, 2, y 3, priorizados en el Sisbén,   dentro de los puntos de corte establecidos por el Ministerio de Educación   Nacional, y que terminen su programa, solo pagarán el capital prestado durante   su período de estudios, más la inflación causada de acuerdo con los datos   publicados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE),   correspondientes al periodo de amortización.    

El Gobierno Nacional propenderá por   un aumento de cobertura de los créditos del Icetex entre la población no   focalizada por el subsidio con el objeto de ampliar el otorgamiento de créditos.   El Icetex podrá ofrecer opciones de crédito sin amortizaciones durante el   periodo de estudios, sin exigencia de colaterales, que podrá incluir apoyos de   sostenimiento diferenciales por el municipio o distrito de origen del   beneficiario, y que cubran la totalidad de costos del programa de estudios. El   Icetex garantizará acceso preferente a estos beneficios para quienes estén   matriculados en programas o instituciones con acreditación de alta calidad.    

Asimismo, con el propósito de   incentivar la permanencia y calidad, se concederá una condonación de la deuda de   los créditos de Educación Superior otorgados a través del Icetex, de acuerdo con   lo que reglamente el Gobierno Nacional, a las personas que cumplan los   siguientes requisitos:    

1. Estar en los estratos 1, 2, y 3,   priorizados en el Sisbén, dentro de los puntos de corte establecidos por el   Ministerio de Educación Nacional, al momento del otorgamiento del crédito.    

2. Que los resultados de las   pruebas Saber Pro estén ubicados en el decil superior en su respectiva área.    

3. Haber terminado su programa   educativo en el periodo señalado para el mismo.    

La Nación garantizará y destinará   al Icetex los recursos requeridos para compensar los ingresos que deja de   percibir por los conceptos anteriores.    

Desde 2018 los créditos y becas   financiados por el Icetex estarán destinados únicamente a financiar programas   que cuenten con acreditación o en su defecto programas en instituciones de   educación acreditadas institucionalmente.    

PARÁGRAFO PRIMERO. Los créditos de   educación superior otorgados a la fecha de entrada en vigencia de la presente   ley, continuarán con las mismas condiciones que obtuvieron al momento de su   otorgamiento.    

PARÁGRAFO SEGUNDO. Las tasas de   interés que aplica el Icetex deberán estar siempre por debajo de las tasas de   interés comerciales para créditos educativos o de libre inversión que ofrezca el   mercado. Los márgenes que se establezcan no podrán obedecer a fines de lucro y   tendrán por objeto garantizar la sostenibilidad y viabilidad financiera del   sistema de créditos e incentivos que ofrece el Icetex.    

[…]    

ARTÍCULO 222. Acreditación de alta   calidad a licenciaturas. Los programas académicos de licenciaturas a nivel de   pregrado que tengan como mínimo cuatro (4) cohortes de egresados y que no se   encuentren acreditados en alta calidad, deberán obtener dicho reconocimiento en   un plazo de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la   presente ley.    

Los programas de licenciaturas a   nivel de pregrado que no cuenten con el requisito de cohortes antes mencionado   deberán adelantar el trámite de acreditación en alta calidad en un plazo de dos   (2) años, una vez cumplido el mismo.    

La no obtención de dicha   acreditación en los términos anteriormente descritos, traerá consigo la pérdida   de vigencia del registro calificado otorgado para el funcionamiento del mismo.    

PARÁGRAFO. El otorgamiento del   registro calificado para licenciaturas y programas académicos enfocados a la   educación, deberá cumplir unos parámetros mínimos de calidad establecidos por el   Ministerio de Educación Nacional mediante estudios técnicos, sin perjuicio de la   autonomía universitaria. Para ello, el Gobierno nacional deberá nivelar los   criterios del registro calificado a los de alta calidad establecidos para estos   programas, en un plazo de dos (2) años contados a partir de la entrada en   vigencia de la presente ley”.    

B.            LA DEMANDA    

La accionante identificó dos grupos de cargos de   inconstitucionalidad contra las normas demandadas.    

El primero de ellos plantea la ocurrencia de distintos vicios de   procedimiento en la tramitación del inciso 5 del artículo 61 y del artículo 222   de la Ley 1753 de 2015. Según la demandante, uno de esos vicios es   predicable de las dos normas mencionadas, mientras que otros los relaciona tan   solo con una de ellas.    

Así, con relación a los vicios de procedimiento que la accionante   considera que afectan las dos normas demandadas, transcribe una nota de prensa   del diario El Universal, en su edición del 28 de mayo de 2015, en la que   se hace referencia a declaraciones de la en ese entonces Senadora de la   República Claudia López Hernández, en la que se reseñan tres irregularidades   que, en opinión de la congresista, vician la constitucionalidad de la Ley 1753   de 2015. Se trata de las siguientes: (i) el acta de conciliación del proyecto   que dio lugar a esa ley no tuvo fecha, hora, ni registro nominal y público de la   votación que allí se realizó; (ii) el informe de conciliación no fue publicado   con un día de anterioridad a su votación; y (iii) la sesión plenaria y la   reunión de la comisión de conciliación del proyecto de ley que finalmente fue   aprobado como Ley 1753 de 2015 coincidieron en el tiempo.    

Respecto del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, los   vicios de procedimiento identificados por la accionante son los siguientes: (i)   no existe constancia de la solicitud que el Congreso de la República debió   dirigir al Gobierno Nacional con el propósito de que este autorizara la   modificación que se introdujo al mencionado artículo, la cual es indispensable   en el trámite del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, en particular por   tratarse de una modificación que compromete recursos públicos; (ii) no existe   constancia acerca de “[l]a publicación del acta y fecha del anuncio para la   sesión plenaria ni de la discusión en la misma acerca del texto modificado”[1]; y (iii) “en las Gacetas 518, 519,   520 y 521 del 2015 no hay constancia alguna acerca de la discusión individual o   en bloque del artículo 57 que finalmente se convirtió en el 61 de la Ley 1753   aquí demandado, lo cual determina claramente la vulneración del principio de   consecutividad”[2],   previsto en el artículo 160 de la Constitución y desarrollado en los artículos   148, 158, 165 y 178 de la Ley 5ª de 1992.    

Por su parte, con relación al artículo 222 de la Ley 1753 de 2015,   argumenta la accionante que en su aprobación se incurrió en dos vicios de   procedimiento. El primero es el desconocimiento del principio de consecutividad   (antes mencionado), por las siguientes dos razones: (i) “en la Gaceta 585 de   2015 del Senado de la República, así como en las Gacetas 476 y 564 del 2015 de   la Cámara de Representantes, no se abordó la discusión del artículo impugnado”[3] (sic) y (ii) “no se pudo evidenciar   constancia sobre la inclusión de[l artículo 22 de la Ley 1753 de 2015] en el   proyecto presentado por el Gobierno Nacional al Congreso”; y (ii)“no   obstante estarse comprometiendo recursos públicos respecto de estudiantes que   piden apoyo financiero al ICETEX y se encuentran inscritos en el SISBÉN en los   niveles 1, 2 y 3, no se produjo la autorización del Gobierno Nacional   expresamente solicitada por la doctrina constitucional de la Honorable Corte   [Constitucional]”[4].    

El segundo grupo de cargos de inconstitucionalidad tiene como   propósito argumentar que las normas demandadas incurren en distintos vicios   de fondo, ya que desconocen lo dispuesto en los artículos 13, 67 y 69 de la   Constitución.    

Primero, la accionante sostiene que las disposiciones acusadas   desconocen el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la   Constitución, ya que crean una ventaja indebida a favor de las universidades de   élite, “en perjuicio y detrimento de otras universidades que funcionan en   ciudades intermedias y prestan servicios educativos a la población que no puede   desplazarse a las grandes ciudades a realizar estudios universitarios”[5]. Según su argumentación, ello se   desprende de la exigencia que realiza el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753   de 2015, en virtud del cual el ICETEX no podrá financiar estudios que no se   realicen en instituciones educativas que no cuenten con acreditación de alta   calidad. En su opinión, lo mismo es predicable de la totalidad del artículo 222   de la misma ley, de acuerdo con el cual los programas académicos de   licenciaturas a nivel pregrado deben, para seguir funcionando, obtener   acreditación de alta calidad.    

Segundo, aduce la demandante que las normas demandadas desconocen   el artículo 67 de la Constitución, según el cual la Nación tiene la obligación   de participar en la financiación de los servicios educativos estatales. En su   opinión, ello se debe a que dichas normas “limita[n] el libre acceso de los   estudiantes que requieran algún apoyo financiero del Estado para emprender sus   estudios universitarios, obligándolos a acudir a las universidades de élite que   funcionan en las principales ciudades colombianas, so pena de no poder acceder   al apoyo estatal brindado a través del ICETEX”[6].    

Y tercero, la accionante aduce que las disposiciones demandadas   desconocen la autonomía universitaria, reconocida en el artículo 69 de la   Constitución y desarrollada en distintas sentencias por la Corte[7]. En su opinión, ello se debe a que la   acreditación de alta calidad a la que se obliga a obtener a las universidades   depende del Ministerio de Educación y no de pares académicos. Lo anterior,   afirma la accionante, impacta el funcionamiento de las universidades, pues estas   “no podrán seguir ofreciendo los programas que en ejercicio de su autonomía   han decidido establecer, además de lo cual desde ya se generan obstáculos para   los ingresos de las mismas, al no poder contar con los estudiantes que requieren   financiar sus estudios a través del ICETEX”[8].    

Agrega que también se desconoce la autonomía universitaria debido   al incumplimiento del inciso final del artículo 69 de la Constitución, el cual   obliga al Estado colombiano a concurrir en la financiación de la educación   superior de carácter público para garantizar a todos los habitantes del país su   derecho a la educación superior. Según señala, tal situación se presenta por   cuanto se ha agravado el déficit de las universidades públicas, situación frente   a la cual el Estado no ha actuado de manera efectiva, sino que, por el   contrario, ha contribuido a acentuarla, mediante políticas públicas como “Ser   Pilo Paga”, a través de la cual se han trasladado recursos públicos a las   universidades privadas en forma de subsidios inconstitucionales.    

C.           INTERVENCIONES    

1.             Intervenciones oficiales    

a.              Departamento Nacional de Planeación[9]    

El Departamento Nacional de Planeación   solicitó a la   Corte (i) declararse inhibida con relación a los cargos por vicios de   procedimiento en la tramitación de las normas demandas; (ii) de manera   subsidiaria, declarar que en el trámite de aprobación de las disposiciones   demandadas no se desconoció el principio de consecutividad (artículo 160 de la   Constitución); y (ii) declarar que estas normas son exequibles por no ser   violatorias del derecho a la igualdad ni de la autonomía universitaria   (artículos 13, 67 y 69 de la Constitución).    

Con relación a la primera   pretensión, argumentó que las acciones de inconstitucionalidad por vicios de   forma están sometidas a un término de caducidad de un año, contado a partir del   momento de publicación del respectivo acto. Sostuvo que, en consecuencia, los   cargos relacionados con el supuesto desconocimiento del principio de   consecutividad y con el incumplimiento de la regla de los cuatro debates (según   la cual todo proyecto de ley, para convertirse en ley de la República, debe ser   aprobado en los cuatro debates correspondientes) se encuentran sometidos a ese   término de caducidad. Por ello, señaló que, teniendo en cuenta que la Ley 1753   de 2015 fue publicada en el Diario Oficial No. 49.538 del 9 de junio de ese año,   solo podían presentarse acciones de inconstitucionalidad contra ella o contra   disposiciones que la conforman hasta el 9 de junio de 2016. Concluyó afirmando   que lo anterior demuestra que la acción de inconstitucionalidad con relación a   esos cargos había caducado, pues ella fue presentada el 11 de noviembre de 2016,   por lo que, en su opinión, lo procedente es que la Corte se declare inhibida de   pronunciarse sobre la presunta ocurrencia de los vicios de forma identificados   por la demandante.    

Pese a lo anterior, el   interviniente se pronunció sobre el supuesto desconocimiento del principio de   consecutividad en la tramitación de las normas demandadas, argumentando que no   se había configurado. En ese sentido, expuso que no “el artículo 160 de la   Constitución Política y el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992 permiten que   durante el segundo debate de los proyectos de ley cada cámara le introduzca a   los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias,   sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene”[10].    

Precisó que la regla de los   cuatro debates se predica del proyecto de ley en su conjunto, no de cada uno de   los artículos que resulten finalmente aprobados. Adujo que, en su opinión, las   normas demandadas sí tienen relación con el proyecto de ley que dio lugar a la   Ley 1753 de 2015, teniendo en cuenta que, según el artículo 3 de esa misma   norma, señala que uno de los pilares del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018   es el de “Colombia la más educada”, el cual tiene como propósito lograr   altos estándares de educación como instrumento de igualdad social y de   crecimiento económico, lo cual tiene conexidad con el tema planteado por las   normas demandas.    

Por su parte, con relación al   análisis de fondo de las disposiciones demandadas, adujo que su objetivo es “beneficiar   directamente a los destinatarios del servicio educativo, por cuanto se hace   necesario que todas las instituciones académicas cuenten con un mismo margen de   calidad para que con esto los programas de educación no se encuentren limitados   o en dependencia de la entidad territorial en la que se encuentren”[11].    

Además, explica que el inciso   5 del artículo 61 y el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 se enmarcan en el   derecho a la igualdad, por cuanto pretenden asegurar que estudiantes de   condiciones socioeconómicas menos favorables reciban su formación en   instituciones de alta calidad. En este sentido, el interviniente citó el numeral   3 del artículo 3 de la ley antes mencionada, el cual establece lo siguiente: “El   Plan [Nacional de Desarrollo 2014-2018] asume la educación como el más poderoso   instrumento de igualdad social y crecimiento económico en el largo plazo, con   una visión orientada a cerrar brechas en acceso y calidad al sistema educativo,   entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones, acercando al país a   altos estándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para   todos los ciudadanos”.    

b.             ICETEX[12]    

El ICETEX solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de   las disposiciones demandadas. Con todo, su argumentación se centró   exclusivamente en defender la constitucionalidad del inciso 5 del artículo 61 de   la Ley 1753 de 2015.    

En este sentido, con relación al inciso 5 del artículo 61 de   la Ley 1753 de 2015, planteó que esta norma tiene como único propósito promover   la calidad en la educación superior, sin establecer discriminación alguna en   perjuicio de las instituciones la prestan. Explicó además que la medida adoptada   mediante la mencionada norma no resulta intempestiva ni impositiva en el corto   plazo, ya que el Estado, a través de la expedición de distintas leyes (entre   ellas la Ley 30 de 1992), ha dispuesto herramientas para que las instituciones   de educación superior puedan acreditarse o puedan acreditar sus programas.    

Para reforzar su argumento, la interviniente afirmó que la   norma mencionada supera el test de igualdad, según este ha sido desarrollado por   la jurisprudencia constitucional[13]. Ello lo fundamentó en los   siguientes argumentos:    

“la iniciativa que se pretende promover   con la focalización de la que habla el artículo 61 de la discutida ley es   plenamente adecuada a los fines que establece la Constitución respecto del papel   que debe desempeñar el Estado para mejorar la calidad de la educación de los   ciudadanos. También se predicaría como una medida necesaria[,] precisamente para   elevar los estándares de la prestación del servicio educativo en las   instituciones de educación superior y totalmente proporcionada[,] entendiendo   que el proceso de acreditación ha sido un plan continuo que a lo largo de las   dos últimas décadas la ley y el Gobierno Nacional están promoviendo en pro de   incluir a todas las instituciones[,] con miras a hacer de este plan de mejora de   la calidad de la educación una realidad para el país”[14].    

Posteriormente, el ICETEX manifestó que   procurar por la mejora de la calidad del servicio educativo, tal como lo hace el   inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, no desconoce el artículo 67 de   la Constitución. Al respecto, citó la decisión de la Sección Primera del Consejo   de Estado en la que se analizó una acción de nulidad por inconstitucionalidad   contra el Decreto 2566 de 2003, “Por el cual se establecen las condiciones   mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de   programas académicos de educación superior y se dictan otras disposiciones”,   para a partir de ella concluir que “la adopción de medidas orientadas a guiar   a las Instituciones de Educación Superior (IES) para la obtención de un registro   calificado, así como la acreditación[,] ya sea como institución o como programa,   son mecanismos absolutamente idóneos y necesarios que le permiten a las   autoridades administrativas cumplir con el mandato que le ha sido conferido al   Estado para promover el mejoramiento de los estándares de educación en el país”[15].    

Finalmente, aseguró la interviniente que la focalización de   créditos del ICETEX tampoco se opone a la autonomía universitaria, reconocida en   el artículo 69 de la Constitución. Al respecto, sostuvo que, según la   jurisprudencia de la Corte, la autonomía universitaria no es absoluta, pues se   encuentra limitada por el orden público, el interés general y el bien común[16]. Señaló que, precisamente, el   inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 promueve el interés general, al   tener como propósito el mejoramiento de los estándares de calidad y, por esa   vía, contribuir al desarrollo del país.    

Adicionalmente, consideró de especial importancia tener en   cuenta que la norma mencionada tiene un alcance limitado, lo cual es relevante   para concluir que en realidad no desconoce la autonomía universitaria. Señaló en   este sentido lo siguiente:    

“la acción objeto de análisis no se   trata de la inconstitucionalidad de una norma que efectivamente limite la   aplicación a programas académicos acreditados o a instituciones de educación   superior acreditadas para todos los ciudadanos, sino que tan solo se preocupa   por promover la acreditación a través de los créditos que son objeto de   financiación del ICETEX, sin hacer extensiva una obligación impositiva a todas   las universidades, que pueda derivar[,] ahí sí, en un posible escenario de   desigualdad material ”[17].    

c.              Ministerio de Educación Nacional[18]    

El Ministerio de Educación Nacional   intervino ante la Corte con el propósito de solicitarse que (i) se declare   inhibida para emitir un pronunciamiento acerca de la eventual ocurrencia de   vicios de procedimiento en la formación del inciso 5 del artículo 61 y del   artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 y (ii) declare la exequibilidad de estas dos   normas, por no desconocer la Constitución.    

Con relación a la solicitud de inhibición,   explicó el interviniente que el cargo por vulneración del principio de   consecutividad constituye un vicio de forma, pues se relaciona con el debate, la   aprobación y la promulgación de una iniciativa legislativa. Por ello, sostuvo   que se encuentra sometido al término de caducidad previsto en el numeral 3 del   artículo 242 de la Constitución, por lo que las demandas contra la Ley 1753 de   2015 por vicios de forma podían presentarse hasta el 9 de junio de 2015, pese a   lo cual la acción de inconstitucionalidad de la referencia fue interpuesta el 11   de noviembre de 2016. Por ello, concluyó que lo procedente es que la Corte se   declare inhibida para pronunciarse de fondo con relación al cargo por   desconocimiento del principio de consecutividad.    

Posteriormente, al estudiar el cargo   relacionado con el eventual desconocimiento del derecho a la igualdad por parte   de las normas acusadas, luego de exponer la jurisprudencia constitucional sobre   este derecho y sobre la metodología utilizada para analizar su cumplimiento (el   llamado “test de igualdad”)[19], el interviniente sostuvo que la   Corte en la presente oportunidad debía aplicar un test leve de igualdad. En ese   sentido, explicó que el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 “tiene   como finalidad promover que las instituciones de educación superior, de manera   voluntaria, se sometan al Sistema Nacional de Acreditación creado por el   artículo 53 de la Ley 30 de 1992”[20], lo que en su opinión “redunda   claramente en una mejora ostensible en el servicio público que tienen a su cargo”[21]. Señaló que la medida establecida   en dicho inciso es adecuada para lograr esta finalidad, y para justificar este   argumento citó lo señalado por el Consejo Nacional de Acreditación sobre este   punto:    

“[l]a acreditación es el camino   para el reconocimiento por parte del Estado de la calidad de las instituciones   de educación superior y de programas académicos, una ocasión para comparar la   formación que se imparte con la que reconoce la comunidad académica como válida   y deseable. La acreditación también es un instrumento para promover y reconocer   la dinámica del reconocimiento de la calidad y para precisar metas de desarrollo   institucional; por consiguiente, implica la promoción de la cultura de la   calidad en las instituciones y, por ende, la generación de sistemas de   evaluación permanente y de mejoramiento continuo”[22].    

A su vez, con relación al   artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, explicó que este también persigue una   finalidad constitucionalmente legítima, a saber: promover la mejora en la   calidad de la educación. Adujo también que la medida establecida es adecuada   para el logro de ese objetivo, pues busca que “los futuros docentes del país   puedan recibir una formación de pregrado más avanzada y con mejor calidad[,] de   tal forma que al graduarse cuenten con mejores competencias que les permita[n]   ejercer con idoneidad su profesión; aspecto que redundará en beneficio de los   niños, niñas y adolescentes que podrán contar con mejores docentes y permitirá   cumplir con la meta de que Colombia sea el país más educado de América Latina en   el año 2025”[23].    

Con relación a la eventual   vulneración del artículo 67 de la Constitución por parte de las normas   demandadas, afirmó que el cargo había sido formulado de manera muy general “sin   expresar si quiere un mínimo de argumentos que evidencien la violación aludida”,   por lo que en su opinión no se cumplen los requisitos de claridad, pertinencia,   suficiencia y especificidad, por lo que, a su juicio, no es posible realizar un   pronunciamiento de fondo con relación a esa norma[24].    

Finalmente, respecto del   supuesto desconocimiento de la autonomía universitaria, consagrada en el   artículo 69 de la Constitución, manifestó que ella, según ha sido entendida por   la Corte[25],   protege la libertad jurídica y la capacidad de decisión desde una perspectiva   académica, es decir, dentro del ámbito de sus funciones y en armonía con la   Constitución. Con base en lo anterior, explicó el interviniente que no se   desconoce la autonomía universitaria como consecuencia de la focalización de   créditos otorgados por el ICETEX, prevista en el inciso 5 del artículo 61 de la   Ley 1753 de 2015, pues “se trata de una regulación dirigida a la financiación   de la demanda del servicio y no –como lo hace ver la demandante– una regulación   que limite la oferta educativa”[26].    

A su vez, sostuvo que el   artículo 69 de la Constitución tampoco se ve desconocido por el artículo 222 de   la Ley 1753 de 2015, pues, aunque las instituciones educativas tienen libertad   para desempeñar sus labores académicas, la Constitución, en sus artículos 67,   150 numeral 23 y 365 afirman que la educación es un servicio público sometido al   régimen que prevea la ley. Por ello, sostuvo que el Congreso “se encuentra   facultado para definir unas condiciones más exigentes para el ofrecimiento de   programas de licenciaturas, siempre y cuando con ello se atienda a una finalidad   constitucionalmente válida”[27],   tal como, en opinión del interviniente, sucede con relación al mencionado   artículo 222.    

2.             Intervenciones académicas    

a.               Instituto Colombiano de Derecho Procesal    

El Instituto Colombiano de Derecho Procesal   intervino  ante la Corte Constitucional con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de las normas   acusadas.    

Para justificar su petición,   inició realizando algunas consideraciones generales respecto del fundamento   constitucional del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto, explicó que,   mediante la reforma constitucional de 1945, se atribuyó al Congreso la función   de adoptar los planes y programas a los que debe someterse la economía nacional   y los de las obran públicas que debieran emprenderse o continuarse. Afirmó que   en el artículo 11 del Acto Legislativo 01 de 1968 se agregó que el Congreso   debía determinar los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución y   las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento. Precisó, en todo caso, que   esta atribución no fue ejercida por el Congreso, por cuanto las leyes mediante   las cuales se debía ejercer requerían de iniciativa gubernamental, así como de   la conformación de una comisión legislativa especial que, por razones de orden   público, nunca se integró.    

Adujo que, con la expedición   de la Constitución de 1991, se modificó el procedimiento de elaboración del Plan   Nacional de Desarrollo, en distintos sentidos. Por ejemplo, se suprimió el deber   de conformar una comisión legislativa especial como requisito para su   deliberación; se lo sujetó a cumplir el trámite que el propio Congreso   determinara mediante una ley orgánica (artículo 151 de la Constitución); y se   dispuso que dicho plan estaría conformado por una parte general y por una   especial, explicando cuál debía ser el contenido de cada uno (artículo 339 de la   Constitución); se previó que en su elaboración debían participar activamente las   entidades territoriales (artículo 341 de la Constitución). Igualmente, señaló   que la tramitación del Plan Nacional de Desarrollo se encuentra sujeto a lo   previsto en la ley orgánica que regula la materia (Ley 152 de 1994).    

Posteriormente, el   interviniente se refirió a la eventual ocurrencia de vicios de trámite en la   aprobación de los artículos 61 y 222 de la Ley 1753 de 2015. Al respecto, indicó   que, en virtud del artículo 160 de la Constitución, las plenarias de cada cámara   pueden, en el trámite de una iniciativa legislativa, introducir artículos nuevos   que guarden relación con la materia de la que trata el proyecto. Explicó que fue   justamente eso lo que ocurrió, pues, por un lado, con relación al artículo 61 de   la mencionada ley, en el debate en comisiones conjuntas le fue adicionado un   inciso nuevo, titulado “focalización de subsidios a los créditos del Icetex”,   en virtud de una proposición presentada por los representantes Eloy Chichi y   José Alfredo Gnecco y por la senadora Artel Casado. Señaló el interviniente que   esta modificación aparece registrada en las Gacetas del Congreso No. 114 y 116   de 2015.    

Sostuvo que también en esas   gacetas consta que al mismo artículo le fue introducida una adición por   proposición presentada por la bancada del Partido Alianza Verde, con el   propósito de extender los subsidios de crédito educativo también al estrato 3 y   para que los créditos y becas otorgados por el ICETEX sean otorgados para que   sus beneficiarios cursen sus estudios en programas que cuenten con acreditación,   sin perjuicio de que quienes tuvieran créditos otorgados antes de la entrada en   vigencia de la ley los mantuvieran en las condiciones que les fueron concedidos.    

Afirmó el interviniente que el   texto del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, con sus respectivas   modificaciones, fue sometido a consideración de las comisiones conjuntas Tercera   y Cuarta del Congreso de la República según consta en las Gacetas del Congreso   No. 518 a 521, sin que se hubiera suscitado discusión acerca de las   modificaciones antes reseñadas al artículo 61 de la Ley 1753 de 2015.    

Adujo que, una vez aprobado el   texto del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo en esa instancia, la ponencia   para las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes   fue publicada en las Gacetas del Congreso No. 242 y 223 de 2015. A su vez, el   texto aprobado por ambas plenarias fue publicado en las Gacetas del Congreso No.   263 y 265 de 2015.    

Indicó que, por existir   discrepancias entre los textos aprobados por las plenarias, se conformó una   comisión accidental de conciliación, en los términos del artículo 161 de la   Constitución. En ella, se acordó un texto unificado para el que sería aprobado   como artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, el cual fue sometido a consideración de   las plenarias y votado afirmativamente por ambas.    

Explicó que, a diferencia de   lo sostenido por la accionante, la modificación del artículo 61 que se demanda   no requería contar con aval por parte del Gobierno nacional, ya que dicha norma   no es una iniciativa de gasto, pues la asignación de recursos no se hace con   base en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, sino con posterioridad en las   leyes anuales de presupuesto de gastos e inversiones.    

Argumentó que tampoco debían   considerarse procedentes los cargos por vicios de procedimiento que habrían   ocurrido en la aprobación del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. Al respecto,   afirmó que este artículo no aparecía en el proyecto inicial ni tampoco fue   adicionado durante el debate en las comisiones conjuntas tercera y cuarta,   citando al respecto las Gacetas del Congreso No. 114, 116 y 521 de 2015.    

Por su parte, en la ponencia   rendida para segundo debate se introdujo una norma en virtud de la cual con   recursos del ICETEX solo pueden financiarse estudios en programas o   instituciones de educación superior que cuenten con acreditación de alta   calidad. Dicha norma fue aprobada por ambas plenarias, según consta en las   Gacetas del Congreso No. 263, 265, 464, 475 y 496 de 2015.    

Explicó el interviniente que   el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 fue aprobado con discrepancias en ambas   plenarias, por lo que fue objeto de conciliación, en virtud de lo previsto en el   artículo 161 de la Constitución. Afirmó que el informe producto de este trámite   fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 264 y 266 de 2015 y aprobado por   las plenarias, según consta en las Gacetas del Congreso No. 564 y 585 de 2015.    

Ahora bien, con relación a los   cargos de fondo formulados por la accionante, argumentó que las normas   demandadas no eran contrarias a lo dispuesto en los artículos 13 y 67 de la   Constitución, por cuanto la distinción que allí se establece “no se trata de   una discriminación injustificada que viole el derecho a la igualdad sino de una   política educacional que a través de exigencias para elevar el nivel de la   educación favorece a quienes acceden a ella a través de créditos educativos”[28].   En opinión del interviniente, la norma busca una finalidad respetuosa del   artículo 13 de la Constitución, en la medida en que procura que los estudiantes   de bajos recursos económicos puedan cursar sus estudios universitarios en   instituciones educativas de alta calidad, en vez de promover que lo hagan en   instituciones de menor calidad.    

Finalmente, sostuvo que las   normas demandadas no vulneran el artículo 69 de la Constitución, por cuanto la   destinación de los créditos del ICETEX para cursar estudios en instituciones   educativas o en programas con acreditación de alta calidad “no quebranta la   autonomía universitaria en cuanto al establecimiento de programas educativos, ni   respecto del contenido de los mismos, ni de su orientación filosófica o   científica, ni impone limitaciones a la administración de los recursos físicos   ni presupuestales, ni a la selección de sus estudiantes o de sus profesores”[29].    

b.             Universidad Externado de Colombia    

La Universidad Externado de Colombia   argumentó que, si la Corte encuentra probados los supuestos fácticos sobre los   que se basa el cargo por desconocimiento del principio de consecutividad, debe   proceder a declarar la inexequibilidad de las normas demandadas.    

Con todo, procedió también a pronunciarse   sobre los cargos de fondo planteados por la demandante. El primero de ellos que   estudió fue el relacionado con el supuesto desconocimiento del derecho a la   igualdad (artículo 13 de la Constitución), respecto del cual afirmó que se trata   de “un cargo de inconstitucionalidad un tanto oscuro que podría no satisfacer   a cabalidad los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia o   suficiencia a que están sometidas las demandas de inconstitucionalidad”[30].    

Respecto del cargo relacionado con la   obligación del Estado de participar en la financiación de los servicios de   educación (artículo 67 de la Constitución), el interviniente manifestó su   desacuerdo con la demandante, señalando que la focalización de créditos   otorgados por el ICETEX no supone desfinanciar los servicios educativos, sino   una “financiación más estricta y de un gasto público responsable, que no se   dirija a cualquier tipo de institución sino solo a aquellas que de acuerdo con   criterios técnicos prefijados y generales estén capacitadas para brindar una   educación de calidad”[31]. Además, complementó su argumento   señalando que el hecho de que alguna institución de educación superior no logre   la acreditación de alta calidad no implica que disminuya el financiamiento de la   educación superior en su conjunto.    

Por último, con relación al cargo por la   posible vulneración de la autonomía universitaria (artículo 69 de la   Constitución), sostuvo que este partía de una interpretación equivocada de esta   garantía, pues ella “no constituye ninguna suerte de blindaje contra la   actividad de producción normativa por parte de los órganos estatales competentes   para adelantar esa función”[32]. Además, agregó que si existe algún reparo   específico contra el procedimiento de obtención de la acreditación de alta   calidad, la acción de inconstitucionalidad no es la sede para plantear ese   debate.    

D.           CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

El Procurador General de la Nación solicitó   a la Corte (i) declararse inhibida para pronunciarse sobre la eventual   vulneración del principio de consecutividad y (ii) declarar la exequibilidad de   las normas demandadas, con base en los siguientes argumentos.    

Con relación al eventual desconocimiento   del principio de consecutividad en la tramitación de los artículos demandados,   recordó que, según el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución, las   acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un   año, contado desde la publicación del respectivo acto. Por ello, sostuvo que el   cargo por desconocimiento del principio de consecutividad, al cuestionar el   trámite de formación de los mencionados artículos, se encuentra sometido a dicho   término, el cual ya operó, pues la acción de inconstitucionalidad de la   referencia fue interpuesta el 11 de noviembre de 2016, mientras que la Ley 1753   fue promulgada el 9 de junio de 2015.    

Con relación al inciso 5 del artículo 61 de   la Ley 1753 de 2015, afirmó que es constitucionalmente válido que se focalicen   los recursos públicos para la financiación de la educación superior en programas   o instituciones de acreditación de alta calidad. En este sentido, argumentó que,   aunque “es posible que existan programas y planteles educativos que funcionen   únicamente con la aprobación oficial, ello no es óbice para que se continúe   progresivamente la mejoría en la calidad de la educación, sobrepasando los   requisitos mínimos de funcionamiento”[33].   Indicó que, según las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, la   disposición mencionada hace parte de una política pública de mejora de la   calidad de la educación, como estrategia para promover el desarrollo   socioeconómico. Sostuvo que, por ello, en vez de desconocer el artículo 13 de la   Constitución, lo desarrolla.    

Por su parte, afirmó que dicho inciso no   afecta el libre acceso a la educación ni la autonomía universitaria, reconocidos   en los artículos 67 y 69 de la Constitución, respectivamente, “al no   invadirse la órbita reservada a las instituciones, en relación con su   orientación ideológica y la administración de los recursos de toda clase”[34].   Con todo, precisó que esta disposición no previó un régimen de transición para   los estudiantes que sean beneficiarios de créditos del ICETEX en universidades   que no logren la acreditación de alta calidad en el año 2018 y no se hayan   graduado en esa fecha. Por ello, solicitó a la Corte “ordenar al Gobierno   Nacional que expida una reglamentación que prevea un régimen de transición para   los estudiantes que se encuentren financiando sus estudios universitarios a   través de créditos o becas del ICETEX en instituciones educativas que no logren   la acreditación de alta calidad en el año 2018 y no se hayan graduado en esa   fecha”[35].    

Con relación al artículo 222 de la Ley 1753   de 2015, explicó que la garantía de la autonomía universitaria, reconocida en el   artículo 69 de la Constitución, no resulta vulnerado. En su opinión, esta   disposición no impide que el Estado, en ejercicio de la vigilancia y control de   la calidad de la educación, exija a las universidades con licenciaturas la   acreditación de alta calidad dentro de un plazo máximo de dos años para no   perder el registro calificado. Ello se debe a que, en su opinión, “no se   trata únicamente de la posibilidad de garantizar la posibilidad de tener   instituciones dedicadas a la educación superior, sino que[,] al ser un servicio   público con una función social, el Estado cuenta con la posibilidad legítima de   establecer ciertos requisitos y parámetros para ello, máxime si se tiene en   cuenta que velar por la calidad educativa es un mecanismo para garantizar el   acceso a la educación y la función social de este servicio”[36].    

Expuso que el artículo 222 de la Ley 1753   de 2015 impactará positivamente en la accesibilidad a la educación, aunque   advirtió que “no se ajusta a la Constitución la ausencia de una disposición   que prevea un régimen de transición para los estudiantes de las universidades   que no logren alcanzar la acreditación de alta calidad, en el plazo establecido   por la ley y aún no se hayan graduado”[37]. En consecuencia, solicitó a la Corte   “ordenar al Gobierno Nacional que expida una reglamentación que prevea un   régimen de transición para los estudiantes de licenciatura cuyos programas no   alcancen la acreditación de alta calidad en el plazo establecido en el artículo   222 de la Ley 1753 de 2015 y aún no se hayan graduado para esa fecha”[38].    

Sostuvo que esa norma no vulnera tampoco el   artículo 13 de la Constitución, pues las universidades acreditadas y las no   acreditadas no son asimilables, por lo que “el Estado no está   constitucionalmente obligado a tratar de la misma forma a todas las   instituciones de educación superior si el criterio de diferenciación es la   calidad del servicio que prestan”[39].    

Por su parte, adujo que ni el inciso 5 del   artículo 61 ni el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 desconocen el artículo 67   de la Constitución, pues de ellos “no se desprende que la nación y las   entidades territoriales dejen de participar en la dirección, financiación y   administración de los servicios educativos de carácter público”[40].    

E.            SOLICITUD ADICIONAL DE INFORMACIÓN   RELACIONADA CON LA VIGENCIA DEL INCISO 5 DEL ARTÍCULO 61 DE LA LEY 1753 DE 2015    

El nueve (09) de julio de dos mil dieciocho   (2018) fue proferida la Ley 1911, “Por medio de la cual se crea la   contribución solidaria a la educación superior y se dictan otras disposiciones   sobre los mecanismos y las estrategias para lograr la financiación sostenible de   la educación superior”. Esta ley, en su artículo 47, modificó lo dispuesto   en el artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, cuya constitucionalidad de impugna de   forma parcial en la demanda que se estudia en la presente providencia.    

Por ello, con el propósito de recabar   información para determinar la vigencia del inciso 5 del artículo 61 de la Ley   1753 de 2015, el Magistrado Ponente profirió un auto de pruebas de fecha catorce   (14) de agosto de dos mil dieciocho (2018). En él le solicitó a ICETEX y al   Ministerio de Educación Nacional que contestaran los siguientes interrogantes:   ¿existen en la actualidad convocatorias abiertas por ICETEX para el otorgamiento   de créditos para la educación superior en las que se exija el cumplimiento del   requisito establecido en el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015,   según este fue originalmente aprobado? ¿Han sido modificadas circulares u otro   tipo de documentos relacionados con el otorgamiento de créditos para la   educación superior por la entrada en vigencia del artículo 47 de la Ley 1911 de   2018[41]?   ¿Consideran que el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 continúa   produciendo efectos jurídicos para efectos del otorgamiento de créditos para la   educación superior?    

Mediante escrito del veintinueve (29) de   agosto de dos mil dieciocho (2018), ICETEX[42] dio respuesta al auto antes descrito.   Indicó que, para la convocatoria de becas del segundo semestre de 2018, se dio   aplicación al artículo 61 de la Ley 1753 de 2015. Con todo, indicó que, con la   expedición de la Ley 1911 de 2018, se procedió a realizar los ajustes   tecnológicos para modificar la convocatoria del segundo semestre de 2018,   permitiendo la aprobación de todas las instituciones de educación superior y   programas con reconocimiento oficial del Ministerio de Educación Nacional. Como   prueba de ello, ICETEX adjuntó a su intervención captura del contenido que se   visualiza en su página web relacionado con la oferta de créditos, donde se lee   lo siguiente: “Gracias a la sanción de la Ley 1911 de 2018, ICETEX podrá   otorgar créditos para estudios en Instituciones de Educación Superior que   cuenten con reconocimiento oficial de Mineducación”[43].   Como fundamento de su decisión, expuso lo siguiente:    

“como consecuencia de lo   previsto en el inciso 5º del artículo 47 de la Ley 1911 de 2018, le corresponde   al ICETEX, en acatamiento del ordenamiento legal en cita, y con sujeción a los   mandatos superiores de los artículos 4º y 6º de la Carta Política, adoptar las   gestiones tendientes a adecuar su oferta de crédito educativo de modo tal que   abarque a los ciudadanos que adelanten sus estudios superiores en el universo de   programas e instituciones de educación superior que cuenten con el   reconocimiento oficial del Ministerio de Educación Nacional”[44].    

Por su parte, mediante escrito del cuatro   (04) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), el Ministerio de Educación   Nacional, contestando al mismo auto, respondió lo siguiente:    

“En términos generales, este   Ministerio considera que lo previsto en el inciso 5º [del artículo 66] de la Ley   1753 de 2015 no continúa produciendo efectos jurídicos para el otorgamiento de   créditos educativos para la educación superior. Esto por cuanto, al ser   modificado el artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 por el artículo 47 de la Ley   1911 de 2018, cae en desuso la restricción relacionada con la acreditación de   programas o acreditación institucional para el otorgamiento de los créditos   educativos a través de ICETEX. Por consiguiente, a partir de la vigencia de la   última norma, se otorgarán los créditos educativos a través de esa entidad para   financiar programas en instituciones de educación superior que cuenten con el   reconocimiento oficial del Ministerio de Educación Nacional, como prestadoras   del servicio público de educación superior, sin tener como condición la referida   acreditación”[45].    

II.           CONSIDERACIONES    

A.           COMPETENCIA    

1.                  En virtud de lo dispuesto   en el artículo 241.4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer de   la presente demanda, por dirigirse contra el inciso 5 del artículo 61 y contra   el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.    

B.           CUESTIONES PREVIAS    

2.                  Algunos intervinientes en   el proceso de constitucionalidad de la referencia plantearon dos cuestiones que,   por referirse a asuntos que podrían conducir a que no se produjera un   pronunciamiento de fondo sobre ciertos cargos formulados por la demandante,   deben ser analizados por la Corte antes de proceder al estudio de fondo.   Adicionalmente, en esta sección también la Corte analizará si una de las   disposiciones demandadas fue derogada por el legislador, ya que, de ser así,   también habría lugar a un pronunciamiento inhibitorio.    

Caducidad de la acción   de inconstitucionalidad    

3.                  El Departamento Nacional de   Planeación, el Ministerio de Educación Nacional y el Procurador General de la   Nación le solicitaron a la Corte declararse inhibida con relación al cargo   relacionado con el presunto desconocimiento del principio de consecutividad en   el trámite de las normas demandadas, previsto en el artículo 157 de la   Constitución.    

4.                  Al respecto, debe señalarse   que, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución, “[l]as   acciones [de inconstitucionalidad] por vicios de forma caducan en el término de   un año, contado desde la publicación del respectivo acto”. Se advierte   entonces que el término previsto en dicha norma aplica para una categoría   específica de cargos que pueden plantearse mediante la acción de   inconstitucionalidad. En este sentido, para entender el supuesto de hecho de la   norma, conviene precisar que los vicios de forma comprenden “aquellas   irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación   de la ley y que ha sido establecido por el constituyente”[46],   por lo que puede entenderse que hace referencia a “la manera como fueron   debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales”[47].    

5.                  Estos vicios se diferencian   de los sustanciales o materiales, que son aquellos que plantean la   existencia de una oposición entre el contenido normativo de una determinada   disposición (es decir, lo que ella ordena, prohíbe o permite) con la   Constitución[48].    

6.                  Como se reseñó (ver   supra, sección I,   apartado B),   la accionante plantea distintos cargos contra el inciso 5 del artículo 61 y   contra el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, algunos de los cuales se   relacionan con el trámite que se surtió durante su discusión y aprobación en el   Congreso. Así, manifiesta que ocurrieron irregularidades relacionadas con la   realización de la conciliación del proyecto de ley que posteriormente dio lugar   a la Ley 1753 de 2015, lo cual, en su opinión, afecta la constitucionalidad de   las normas demandadas, pues ambas fueron objeto de aprobación en plenarias tras   la conformación de una comisión accidental de conciliación.    

7.                  Adicionalmente, agregó que   en el trámite de aprobación del inciso 5 del artículo 61 de dicha ley (i) no se   realizó el anuncio para discusión y votación para la sesión plenaria del   proyecto de ley del que hacía parte; (ii) no se dejó constancia de la solicitud   realizada al Gobierno Nacional con el fin de que este autorizara la modificación que se introdujo al mencionado artículo; y   (iii) el asunto allí tratado desconoció el principio de consecutividad, pues no   fue discutido en los debates de las comisiones conjuntas tercera y cuarta del   Congreso de la República.    

8.                  Finalmente, con relación al   artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, manifestó la demandante que (i) se   desconoció el principio de consecutividad y que (ii) no se dejó constancia de la   solicitud realizada al Gobierno Nacional con el fin de que este autorizara la   inclusión de ese artículo.    

9.                  Al respecto, se aprecia que   todos los vicios que, según el accionante, se configuraron en la tramitación del   inciso 5 del artículo 61 y del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 guardan   relación con el debate, aprobación y promulgación, pues se refieren, en términos   generales, (i) a la realización de la conciliación (artículo 161 de la   Constitución), la cual es una etapa necesaria para la aprobación de las   iniciativas legislativas en las que ha existido discrepancias entre las   plenarias; (ii) al respeto del principio de consecutividad (artículo 157 de la   Constitución), que regula la relación que debe existir entre los debates   necesarios para la formación de una ley; y (iii) al visto bueno del Gobierno   nacional para la inclusión de un proyecto de inversión en el Plan Nacional de   Desarrollo (artículo 341 de la Constitución), el cual es una regla específica   para la aprobación de un tipo especial de ley.    

10.             Así, los cargos formulados   por la accionante mencionados en los párrafos precedentes encuadran en la noción   de vicios de forma, por lo que se encuentran sometidos al término de   caducidad establecido en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución. En   consecuencia, teniendo en cuenta que la Ley 1753 de 2015 fue publicada en el   Diario Oficial No. 49.538 el día junio 9 de ese mismo año, y que la acción de   inconstitucionalidad fue presentada el día 11 de noviembre de 2016, se aprecia   que para ese momento había operado la caducidad. En consecuencia, la Corte se   inhibirá para pronunciarse con relación a los vicios de forma planteados en ella   contra el inciso 5 del artículo 61 y contra el artículo 222 de la Ley 1753 de   2015.    

Derogatoria   del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, tras la admisión de la   acción de inconstitucionalidad de la referencia    

11.             La Corte debe precisar que   una de las normas cuya constitucionalidad se impugna mediante la acción de la   referencia fue derogada con posterioridad a que dicha acción fuera admitida. Se   trata del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, derogado por el   artículo 47 de la Ley 1911 de 2018. En ese sentido, la Corte primero explicará   las razones por las que considera que dicha norma fue derogada. A continuación,   explicará la determinación que corresponde.    

12.             Al respecto, la Corte   advierte que la Ley 1911 de 2018, en ninguna de sus disposiciones, señaló de   forma expresa que se derogaba lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 61 de la   Ley 1753 de 2015, por lo que corresponde analizar si operó una derogatoria   tácita. Para ello, en el siguiente cuadro se trascribe el texto original del   artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 y del artículo 47 de la Ley 1911 de 2018,   resaltando el apartado que fue demandado mediante la acción de   inconstitucionalidad que se revisa y la modificación que respecto de él se   introdujo:    

        

Artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide           el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”                    

Artículo 47 de la Ley 1911 de 2018, “Por medio de la cual se           crea la contribución solidaria a la educación superior y se dictan otras           disposiciones sobre los mecanismos y las estrategias para lograr la           financiación sostenible de la educación superior”   

Artículo 61. Focalización de           subsidios a los créditos del Icetex. Los beneficiarios de créditos de           educación superior que se encuentren en los estratos 1, 2, y 3, priorizados           en el Sisbén, dentro de los puntos de corte establecidos por el Ministerio           de Educación Nacional, y que terminen su programa, solo pagarán el capital           prestado durante su período de estudios, más la inflación causada de acuerdo           con los datos publicados por el Departamento Administrativo Nacional de           Estadística (DANE), correspondientes al periodo de amortización.    

El Gobierno nacional propenderá por un           aumento de cobertura de los créditos del Icetex entre la población no           focalizada por el subsidio con el objeto de ampliar el otorgamiento de           créditos. El Icetex podrá ofrecer opciones de crédito sin amortizaciones           durante el periodo de estudios, sin exigencia de colaterales, que podrá           incluir apoyos de sostenimiento diferenciales por el municipio o distrito de           origen del beneficiario, y que cubran la totalidad de costos del programa de           estudios. El Icetex garantizará acceso preferente a estos beneficios para           quienes estén matriculados en programas o instituciones con acreditación de           alta calidad.    

Asimismo, con el propósito de incentivar           la permanencia y calidad, se concederá una condonación de la deuda de los           créditos de Educación Superior otorgados a través del Icetex, de acuerdo con           lo que reglamente el Gobierno nacional, a las personas que cumplan los           siguientes requisitos:    

1. Estar en los estratos 1, 2, y 3,           priorizados en el Sisbén, dentro de los puntos de corte establecidos por el           Ministerio de Educación Nacional, al momento del otorgamiento del crédito.    

3. Haber terminado su programa educativo           en el periodo señalado para el mismo.    

La Nación garantizará y destinará al           Icetex los recursos requeridos para compensar los ingresos que deja de           percibir por los conceptos anteriores.    

Desde 2018 los créditos y becas           financiados por el Icetex estarán destinados únicamente a financiar           programas que cuenten con acreditación o en su defecto programas en           instituciones de educación acreditadas institucionalmente.    

Parágrafo 1o. Los créditos de educación           superior otorgados a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley,           continuarán con las mismas condiciones que obtuvieron al momento de su           otorgamiento.    

Parágrafo 2o. Las tasas de interés que           aplica el Icetex deberán estar siempre por debajo de las tasas de interés           comerciales para créditos educativos o de libre inversión que ofrezca el           mercado. Los márgenes que se establezcan no podrán obedecer a fines de lucro           y tendrán por objeto garantizar la sostenibilidad y viabilidad financiera           del sistema de créditos e incentivos que ofrece el Icetex.                    

Artículo 47. Modifíquese el Artículo 61 de la Ley           1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 –           2018”, el cual quedara así:    

Artículo 61. Focalización de subsidios a los           créditos del Icetex. Los beneficiarios de créditos de educación superior           que se encuentren en los estratos 1, 2, y 3, priorizados en el Sisbén,           dentro de los puntos de corte establecidos por el Ministerio de Educación           Nacional, y que terminen su programa, solo pagaran el capital prestado           durante su periodo de estudios, más la inflación causada de acuerdo con los           datos publicados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística           (DANE), correspondientes al periodo de amortización.    

El Gobierno nacional propenderá por un aumento de           cobertura de los créditos del Icetex entre la población no focalizada por el           subsidio con el objeto de ampliar el otorgamiento de créditos. El Icetex           podrá ofrecer opciones de crédito sin amortizaciones durante el periodo de           estudios, sin exigencia de colaterales, que podrá incluir apoyos de           sostenimiento diferenciales por el municipio o distrito de origen del           beneficiario, y que cubran la totalidad de costos del programa de estudios.           El Icetex garantizará acceso preferente a estos beneficios para quienes           estén matriculados en programas o instituciones con acreditación de alta           calidad.    

Asimismo, con el propósito de incentivar la permanencia y           calidad, se concederá una condonación de la deuda de los créditos de           Educación Superior otorgados a través del Icetex, de acuerdo con lo que           reglamente el Gobierno Nacional, a las personas que cumplan los siguientes           requisitos:    

1. Estar en los estratos 1, 2, Y 3, priorizados en el           Sisbén, dentro de los puntos de corte establecidos por el Ministerio de           Educación Nacional, al momento del otorgamiento del crédito.    

2. Que los resultados de las pruebas Saber Pro estén           ubicados en el decil superior en su respectiva área.    

3. Haber terminado su programa educativo en el periodo           señalado para el mismo.    

La Nación garantizara y destinara al Icetex los recursos           requeridos para compensar los ingresos que deja de percibir por los           conceptos anteriores.    

Los créditos y becas otorgados por el           Icetex, estarán destinados a financiar programas en instituciones de           Educación Superior que cuenten con el reconocimiento oficial del Ministerio           de Educación Nacional o quien haga sus veces, como prestadoras del servicio           público de educación superior.    

 Parágrafo 1o.           Los créditos de educación superior otorgados a la fecha de entrada en           vigencia de la presente ley, continuaran con las mismas condiciones que           obtuvieron al momento de su otorgamiento.    

Parágrafo 2°. Las tasas de interés que aplica el           lcetex deberán estar siempre por debajo de las tasas de interés comerciales           para créditos educativos o de libre inversión que ofrezca el mercado. Los           márgenes que se establezcan no podrán obedecer a fines de lucro y tendrán           por objeto garantizar la sostenibilidad y viabilidad financiera del sistema           de créditos e incentivos que ofrece el Icetex.      

13.             Como puede apreciarse, el   artículo 47 de la Ley 1911 de 2018 tenía como propósito modificar   específicamente lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de   2015 cuya constitucionalidad fue impugnada mediante la acción que dio lugar al   presente proceso. Así, la norma demandada establecía un criterio de focalización   para el otorgamiento de créditos y becas financiados por el ICETEX, de acuerdo   con el cual a partir del año 2018 estos solo serían entregados para financiar   programas que contaran con acreditación o que, en su defecto, fueran ofrecidos   por entidades de educación superior acreditadas institucionalmente. Ahora, con   la modificación introducida mediante el artículo 47 de la Ley 1911 de 2018,   dicho criterio cambió, pues ahora tales créditos y becas se destinarán para   financiar programas en instituciones que cuenten con reconocimiento oficial del   Ministerio de Educación Nacional.    

14.             Teniendo en cuenta lo   anterior, concluye entonces la Corte que el inciso 5 del artículo 61 de la Ley   1753 de 2015 fue derogado de manera tácita por el artículo 47 de la Ley 1911 de   2018.    

15.             En este escenario, conviene   recordar que la Corte ha identificado dos supuestos frente a la derogatoria de   normas que fueron objeto de acción de inconstitucionalidad, para efectos de   determinar el tipo de sentencia al que debe haber lugar. Así, ha señalado que el   presupuesto para la realización de un examen de constitucionalidad de una norma   es que esta exista, “pues es la única manera como [ella] pued[e] recibir los   efectos de los fallos de exequibilidad o inexequibilidad que corresponde dictar   a la Corte”[49].   En ese sentido, un fallo de exequibilidad o inexequibilidad sobre una norma   derogada sería inocuo, por lo que en tal situación la Corte debe proceder a   declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.    

16.             Con todo, ha precisado   también la Corte que la derogatoria de una norma no en todos los casos conduce   automáticamente a su inexistencia, pues es posible que continúe regulando   situaciones de manera ultraactiva. En atención a lo anterior, ha afirmado que   cuando una acción de inconstitucionalidad recaiga sobre una norma derogada que   sigue produciendo efectos, es procedente emitir un pronunciamiento de fondo.   Para arribar a esta conclusión, la Corte ha señalado que ella “no solamente   debe velar por la constitucionalidad de las disposiciones legales que están   rigiendo, sino que igualmente le atañe, en virtud de su delicada responsabilidad   como guardiana de la prevalencia del Estatuto Fundamental, evitar que normas   pretéritas ya no vigentes, pero inconstitucionales, proyecten sus consecuencias   jurídicas hacia el futuro”[50].    

17.             La jurisprudencia también   ha precisado que los efectos de una norma derogada que habilitan un   pronunciamiento de fondo de la Corte son aquellos abstractos, generales e   impersonales. De esta forma, se excluye del análisis de constitucionalidad la   evaluación de situaciones particulares y concretas que fueron reguladas por una   norma que, al momento del pronunciamiento de la Corte, fue ya derogada[51].    

18.             En suma, frente a la   constatación de la derogatoria de una norma que fue objeto de acción pública de   inconstitucionalidad y que fue admitida para trámite, debe la Corte indagarse si   esta produce aún efectos o no, para determinar si procede una sentencia   inhibitoria o un pronunciamiento de fondo.    

19.             Al respecto, considera la   Corte que el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 introdujo un   criterio orientador para el otorgamiento de créditos y becas financiados por el   ICETEX, con el fin de ser tenido en cuenta, de manera indefinida, a partir de   2018. Con su modificación, tales créditos y becas deberán tener en cuenta un   requisito diferente, en virtud del cual el ICETEX se encuentra en el deber de   ajustar de manera inmediata los procesos de otorgamiento de tales beneficios   para cumplir de forma adecuada lo previsto en el artículo 47 de la Ley 1911 de   2018.    

20.             Es importante resaltar que   el ICETEX y el Ministerio de Educación Nacional comparten la misma   interpretación, según la cual el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015   perdió vigencia con la aprobación del artículo 47 de la Ley 1911 de 2018 (ver   supra, sección I  literal E).   De hecho, con base en esta interpretación, el ICETEX modificó su convocatoria de   becas para el segundo semestre de 2018, con el fin de aclarar que ellas se   otorgan para adelantar estudios en cualquier institución de educación superior   que cuente con reconocimiento oficial del Ministerio de Educación (ver supra,   sección I  literal E).   En este sentido, afirmaron dichas entidades que con la expedición y entrada en   vigencia de la Ley 1911, se   procedió a realizar los ajustes tecnológicos para modificar la convocatoria del   segundo semestre de 2018, permitiendo la aprobación de todas las instituciones   de educación superior y programas con reconocimiento oficial del Ministerio de   Educación Nacional.    

21.             Se entiende entonces que el   inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 ha dejado de regir, en tanto ya   no constituye un parámetro que debe ser tenido en cuenta por el ICETEX para   efectos de la asignación de créditos y becas que dicha entidad financia a las   personas pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3 del Sisbén. Esta conclusión no   se desvirtúa por el hecho de que la disposición derogada se haya utilizado   anteriormente para la asignación de estos beneficios, pues, como se observó (ver   supra, numeral 17),   los efectos particulares y concretos que haya tenido una norma derogada no son   objeto de la acción de inconstitucionalidad. De esta forma, dichos efectos no   pueden ser modificados mediante una sentencia de constitucionalidad, por cuanto,   dichas relaciones se rigen en su mayoría por normas de derecho civil y   comercial.    

22.             Por lo demás, conviene   precisar que la Corte en la sentencia C-087 de 2018, conoció de una demanda   contra el inciso 2 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, y se declaró   inhibida, por cuanto, dicha norma no satisfacía las cargas de claridad, certeza,   especificidad y pertinencia, desarrolladas por la jurisprudencia constitucional.   Cabe resaltar que dicha decisión no hace tránsito a cosa juzgada constitucional,   pero pierde relevancia debido a la existencia de una derogatoria de la norma   demandada, misma que no produce efectos tras la expedición y entrada en vigencia   de la Ley1911 de 2018.    

23.             En consecuencia, la Corte   se inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo relacionado con la   constitucionalidad del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015.    

            

Aptitud sustancial de la   demanda    

24.             El Ministerio de Educación   Nacional señaló que el cargo formulado contra las normas demandadas por   desconocimiento del artículo 67 de la Constitución es muy general, por lo que no   cumple los requisitos de claridad,   pertinencia, suficiencia y especificidad. Por su parte, la Universidad Externado   de Colombia argumentó que el cargo relacionado con la vulneración del artículo   13 de la Constitución carece de precisión, a tal punto que no satisface los   requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.   Teniendo en cuenta los anteriores planteamientos, procederá la Corte a realizar   un análisis detallado de la admisibilidad de la demanda únicamente respecto del   artículo 222 de la Ley 1753 de 2015.    

25.             Para empezar, conviene resaltar que el artículo 2° del Decreto 2067   de 1991 contiene los elementos que debe reunir toda demanda en los procesos de   control de constitucionalidad. Según dicha norma, para que la Corte pueda   pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad, esta debe   indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.    

26.             Al respecto, en la sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde   entonces de manera uniforme, la Corte precisó las características que debe   reunir el concepto de la violación.   Según esta jurisprudencia, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre   una acción pública de inconstitucionalidad, las razones que la sustenten deben   ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes.    

27.             Según dicha sentencia, tales requisitos implican que: la demanda   debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de la   demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad); debe   formular cargos dirigidos contra una proposición jurídica real y existente, y no   simplemente contra una deducida sin conexión con el texto de la disposición   acusada (certeza); debe contener cuestionamientos de naturaleza   constitucional, es decir, poner de presente la contradicción entre el precepto   demandado y una norma de jerarquía constitucional, en oposición a una   argumentación basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario o   sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia); debe   plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en   contraposición a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que   no guarden relación concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad);   y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)   necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma   suficientemente persuasiva como para despertar una duda mínima sobre la   constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)[52].    

28.             Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicación del   principio pro actione, le   corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para   así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha dicho:    

“[…] la   apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación   del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la eficacia de este   procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la   que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio   que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de   apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que   la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la   demanda y fallando de fondo”[53].    

29.             En el caso concreto, observa la Corte que la demanda señala y   transcribe las disposiciones que se solicita sean declaradas inconstitucionales,   por lo que se identifica con precisión el objeto demandado. Igualmente,   indica la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la   demanda. Por su parte, respecto del concepto de la violación, la demanda,   además de los cargos relacionados con la ocurrencia de vicios de forma en la   aprobación de las normas demandadas (respecto de los cuales la Corte no se   pronunciará por haber operado la caducidad de la acción), plantea tres cargos de   inconstitucionalidad contra el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015.    

30.             En primer lugar, la   accionante argumenta que el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 vulnera el   derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución), ya que crea una   distinción entre universidades de élite y las que “funcionan en ciudades intermedias y prestan servicios   educativos a la población que no puede desplazarse a las grandes ciudades a   realizar estudios universitarios”[54]. A juicio de la demandante, ello sucede por cuanto la norma   mencionada obliga a los programas académicos de licenciaturas a nivel de   pregrado a que obtengan la acreditación en un plazo determinado.    

31.             Para analizar la aptitud de   este cargo, es pertinente recordar que la Corte ha considerado que los   cuestionamientos relacionados con la posible vulneración del derecho a la   igualdad no pueden limitarse a poner de presente un tratamiento distinto a dos o   más sujetos o grupos de sujetos, pues ello desconocería que la Constitución no   ordena que todas las personas reciban un tratamiento exactamente igual[55]. Por ello, ha afirmado que debe cumplirse una carga de   argumentación mínima para formular argumentos de inconstitucionalidad de esta   naturaleza, que consiste en “señalar con claridad los grupos involucrados, el   trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del   derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido   en las normas acusadas”[56]. Con base en este criterio, considera la Corte   que el cargo planteado contra el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 por   desconocimiento del artículo 13 de la Constitución carece de certeza,   especificidad y suficiencia.    

32.             Por lo anterior, la Corte   considera que el cargo no es cierto, pues la accionante señala que el   artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 plantea una distinción entre universidades   de élite (que, según ella, son aquellas que se encuentran en las “grandes   ciudades”[57])   y todas las demás (es decir, aquellas que, de acuerdo con su interpretación, se   encuentran en “ciudades intermedias”[58]). No obstante, estas no son   categorías que utiliza el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. Por el contrario,   esta norma hace referencia a programas académicos de licenciaturas de pregrado.   Así, la norma analizada sí se refiere a algunos programas educativos de nivel   superior, y en esa medida puede afirmarse que establecen una distinción (con   aquellos programas de licenciatura nivel pregrado que no cuentan con   acreditación), pero ese trato diferenciado no se da entre los sujetos   identificados por la accionante.    

34.             Como resultado de lo   anterior, estima la Corte que el cargo no es suficiente, pues no logra   despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición   analizada, debido a que no aborda los elementos argumentativos indispensables   para analizar la distinción de trato que ella establece.    

35.             En conclusión, el cargo por   desconocimiento del principio de igualdad alegado respecto del artículo 222 de   la Ley 1753 de 2015 no solo carece de una identificación precisa de los grupos   que se consideran asimilables, sino que no explica por qué tal distinción es   inconstitucional. En consecuencia, la Corte señala que el cargo relacionado con   el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad (artículo 13 de la   Constitución) por el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 no es apto, por lo cual   no se pronunciará de fondo respecto de él.    

36.             En segundo lugar, la   accionante plantea que el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 desconoce el artículo 67 de la Constitución, ya que   incumple la obligación del Estado de participar en la financiación de los   servicios educativos. En su opinión, ello se debe a que tal norma limita el   libre acceso a instituciones educativas de los beneficiarios de becas o créditos   otorgados por el ICETEX, pues los obliga a realizar sus estudios solo en ciertas   universidades (las que la accionante califica como “de élite”[59]).    

37.             El anterior argumento se complementa con   la razón por la que, según la accionante, se desconoce el inciso 4 del artículo   69 de la Constitución, el cual también hace referencia al deber del Estado de   facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las   personas aptas a la educación superior.    

38.             Respecto de este cargo,   observa la Corte que se dirige exclusivamente contra el inciso 5 del artículo 61   de la Ley 1753 de 2015, sin cuestionar el artículo 222 de la misma ley, pues   solo la primera de estas normas se refería a la focalización de créditos y becas   otorgados por el ICETEX. Adicionalmente, puede observarse que el cargo de   inconstitucionalidad parte de una realidad que es el reconocimiento de su   derogatoria (ver supra, numeral 11).   De igual forma, señala la Corte que el cargo formulado por la demandante   conlleva una ambigüedad, evidenciando una carencia de certeza, al señalar que la   distinción que realiza el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 es   entre universidades de élite y las que no lo son, cuando él en realidad hace   referencia a programas que cuenten con acreditación o en su defecto programas en   instituciones de educación acreditadas institucionalmente.    

39.             En consecuencia, la Corte   tampoco se pronunciará de fondo por el supuesto desconocimiento del inciso 4 del   artículo 69 de la Constitución por parte del artículo 222 de la Ley 1753 de   2015, ya que, al interpretar la demanda, se advierte que este cargo se dirige   exclusivamente contra el inciso 5 del artículo 61 de la misma ley.    

40.             Finalmente, en tercer   lugar, la demanda de inconstitucionalidad señala que el artículo 222 de la Ley   1753 de 2015 desconoce la autonomía universitaria, establecida en el artículo 69   de la Constitución, ya que la acreditación de alta calidad que las universidades   están obligadas a conseguir para los programas en licenciatura de nivel pregrado   depende del Ministerio de Educación Nacional y no de pares académicos.   Adicionalmente, afirma que esto impacta en el funcionamiento de las   universidades, pues ellas no podrán seguir ofreciendo los programas que en   ejercicio de su autonomía han decidido establecer.    

41.             Considera la Corte que el   anterior cargo es apto, por lo que procederá a examinarlo de fondo. Ello se debe   a que resulta claro, pues es posible identificar la tesis que se utiliza   para cuestionar la constitucionalidad del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, relacionada con los   supuestos impactos negativos que este tiene sobre la autonomía de las   universidades que ofrecen programas de licenciatura de nivel pregrado; es   cierto, pues identifica que, en efecto, la norma demandada hace referencia a   la acreditación de las licenciaturas que se ofrecen a nivel pregrado; es   pertinente, pues el fundamento jurídico que se identifica para justificar la   solicitud de inconstitucionalidad es el artículo 69 de la Constitución, que,   como bien lo señala la accionante, consagra la autonomía universitaria; es   específica, pues plantea la posible tensión que puede existir entre, por un   lado, la autonomía universitaria, y, por otro lado, el establecimiento de   requisitos tendientes a asegurar la calidad de la educación superior   (específicamente, la acreditación de los programas de licenciatura a nivel   pregrado); y es suficiente, ya que expone elementos de juicio capaces de   hacer surgir una duda sobre la constitucionalidad de la disposición que se   analiza.    

42.             Delimitado de esta forma el   objeto de la acción de inconstitucionalidad, procederá la Corte a revisarla de   fondo.    

C.           PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO   Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN    

43.             La demandante considera que   el inciso 5 del artículo 61 y el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 deben ser   declarados inconstitucionales, por haber incurrido en distintos vicios de forma   y de fondo.    

44.             Las intervenciones   allegadas al presente proceso plantean distintas alternativas que podría seguir   la Corte al pronunciarse sobre la acción de inconstitucionalidad de la   referencia. Por un lado, con relación a los vicios de forma, se propusieron tres   alternativas: (i) el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de   Educación Nacional y el Procurador General de la Nación solicitaron a la Corte   declararse inhibida, por haber operado la caducidad de la acción de   inconstitucionalidad; (ii) el Departamento Nacional de Planeación (como   pretensión subsidiaria) y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal   consideraron que las normas demandadas no desconocieron el principio de   consecutividad (artículo 157 de la Constitución), por lo que deben declararse   exequibles; y (iii) la Universidad Externado de Colombia afirmó que, de   comprobarse los hechos planteados por la demanda de inconstitucionalidad, las   normas demandadas deben declararse inconstitucionales.    

45.             Por otro lado, con relación   a los vicios de fondo, se plantearon a la Corte dos alternativas: (i) abstenerse   de emitir un pronunciamiento de fondo con relación al posible desconocimiento   del artículo 67 de la Constitución (petición que fue formulada por el Ministerio   de Educación Nacional) o con relación a la eventual vulneración del artículo 13   de la Constitución (tal como lo propuso la Universidad Externado de Colombia), y   (ii) declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, solicitud en la   que coincidieron todos los intervinientes.    

46.             Según se señaló en los numerales 11 a   23 de la sección B de la   presente sentencia, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse sobre la   constitucionalidad del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015.   Igualmente, adoptará la misma determinación con relación a los supuestos vicios   de procedimiento identificados por la demandante, debido a la caducidad de la   acción de inconstitucionalidad.  Finalmente, también se declarará inhibida por los cargos contra el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 por   el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad (artículo 13 de la   Constitución) y del deber del Estado en materia de financiamiento de la   educación superior (artículo 67 de la Constitución).    

47.             En consecuencia, la Corte   limitará su análisis de fondo a estudiar la presunta vulneración de lo dispuesto   en el inciso 1 del artículo 69 de la Constitución por parte del artículo 222 de   la Ley 1753 de 2015. En virtud de lo anterior, a la Corte le corresponde analizar si la   obligación impuesta a los programas académicos de licenciaturas a nivel pregrado   consistente en obtener la acreditación en alta calidad en un plazo determinado,   so pena de la pérdida de vigencia del registro calificado, supone una afectación   de la autonomía universitaria, establecida en el artículo 69 de la Constitución.   En el mismo sentido, corresponde a la Corte determinar si el otorgamiento del   registro calificado con base en parámetros mínimos de calidad establecidos por   el Ministerio de Educación Nacional, mediante estudios técnicos, conlleva a una   vulneración a la autonomía universitaria (art. 69 Superior).    

48.             Para resolver el problema   jurídico expuesto, la Corte primero analizará el alcance de la autonomía   universitaria, para luego pronunciarse con relación al caso concreto que se le   plantea.    

D.           AUTONOMÍA UNIVERSITARIA: FUNDAMENTO   CONSTITUCIONAL Y LIMITACIONES ADMISIBLES    

Autonomía universitaria:   concepto y alcance    

49.             El artículo 69 de la   Constitución reconoce la autonomía universitaria, en los siguientes términos: “[s]e   garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus   directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”.    

50.             Al definir su naturaleza   jurídica, la Corte ha considerado que la autonomía universitaria debe ser   entendida como una garantía institucional. Estas últimas han sido definidas por   la Corte de la siguiente manera: “la garantía institucional no asegura un contenido concreto, ni   un ámbito de competencias determinado e inmodificable, sino la preservación de   los elementos identificadores de una determinada institución en términos   reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada   tiempo y lugar, de lo que resultarían importantes diferencias con la figura de   los derechos fundamentales”[60].   En este caso, la institución que pretende preservar la aludida garantía son las   universidades (o, en términos generales, las instituciones de educación   superior).    

51.             La Corte ha entendido que   la autonomía universitaria implica dos libertades, mencionadas expresamente en   el artículo 69 de la Constitución: la de auto-organización (“darse sus directivas”) y la de   auto-regulación (“regirse por sus propios estatutos”)[61]. Así, la Constitución reconoce que dicha garantía   institucional se proyecta en dos ámbitos distintos. Por un lado, otorga a las   universidades la capacidad para determinar su orientación filosófica, para lo   cual “cuenta con la potestad de señalar los   planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación”[62]. Por otro lado, les permite darse su propia   organización interna, lo que implica la posibilidad de definir las normas de   funcionamiento y gestión administrativa, el sistema de elaboración y aprobación   de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y formación de   sus docentes[63], así como las pruebas a aplicar para efectos de   definir la idoneidad de los aspirantes a ingresar en ellas[64].    

52.             La autonomía universitaria   guarda relación con distintos principios y derechos constitucionales, como los   siguientes: (i) el pluralismo (artículo 1 de la Constitución), en la medida que   permite y promueve la elaboración y difusión de opiniones e información de   distintas posiciones académicas y filosóficas; (ii) la libertad de enseñanza,   aprendizaje, investigación y cátedra (artículo 27 de la Constitución), pues   esta, en tanto derecho fundamental, supone como contrapartida la protección   colectiva e institucional donde ella se ejerce; (iii) el derecho a la educación   (artículo 67 de la Constitución), en la medida en que los destinatarios de la   autonomía universitaria son instituciones encargadas de prestar el servicio   público de educación; y (iv) el libre desarrollo de la personalidad (artículo 16   de la Constitución), el cual se enriquece con la existencia de alternativas   variadas sobre asuntos que la persona considera relevantes, dentro de las cuales   pueda elegirse la que más se ajuste a las preferencias.    

53.             Ahora bien, la autonomía   universitaria no supone un total distanciamiento entre las universidades y el   Estado, pues, como lo ha afirmado la Corte, “[e]sta libertad de acción no   debe entenderse como una autorización que propicie una universidad aislada de la   sociedad o emancipada completamente del Estado”[65],   ya que encuentra limitaciones derivadas de la propia Constitución. Al respecto,   la sentencia C-162 de 2008 señaló:    

 “[T]ambién se ha puesto de manifiesto   que diversos preceptos constitucionales fijan límites a la autonomía   universitaria, entre los que cabe mencionar: (i) la facultad reconocida al   Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación   (Art. 67 de la C. P.), (ii) la competencia atribuida al legislador para expedir   las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden   darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos (Art. 69 de la C. P.),   (iii) la facultad de configuración legislativa para expedir las leyes que   regirán la prestación efectiva de los servicios públicos (Art. 150-23 de la C.   P.) y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales   (Título II, Capítulo II de la Constitución)”.    

54.             En consecuencia, la Corte   ha identificado que la autonomía universitaria “encuentra su límite tanto en   el orden constitucional, como en el legal”[66], de modo que “esta capacidad de   autodeterminación está limitada por la Constitución, el respeto a los derechos   fundamentales de la comunidad universitaria y, en especial, de los estudiantes,   y la legislación”[67].    

55.             Según se mostrará a   continuación, tanto la Constitución Política como los tratados internacionales   en materia de derechos humanos que obligan a Colombia reconocen que la libertad   otorgada a las instituciones educativas no puede ser entendida como absoluta. De   manera más específica, tratándose de la autonomía universitaria, lo anterior   implica que esta es una garantía institucional que “no constituye un poder   omnímodo”[68],   pues debe ejercerse (i) respetando los derechos fundamentales y (ii) de   conformidad con el marco legislativo que para ese propósito expida el Estado. En   este sentido, la autonomía universitaria no excluye la intervención del Estado;   antes bien, depende de que se ejerza (en la forma y para los fines previstos en   la Constitución).    

La calidad como elemento   integrante del derecho a la educación    

56.             La autonomía universitaria   tiene una relación cercana con distintos derechos fundamentales (ver supra,   numeral 52).   Al respecto, la Corte ha manifestado que la libertad de las universidades para   auto-regularse y auto-organizarse no puede entenderse como una habilitación para   desconocer los derechos de las personas, en particular sus derechos a la   educación y al debido proceso (artículos 67 y 28 de la Constitución,   respectivamente)[69].    

57.             Con relación a este último,   es oportuno mencionar que un elemento integrante del derecho a la educación es   la calidad en su prestación. Así lo ha concluido la Corte al interpretar de   manera sistemática el artículo 67 de la Constitución, el artículo 13 del   Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia   de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, “Protocolo de San   Salvador”) y el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales (en adelante, “PIDESC”)[70].    

58.             En este sentido, acogiendo   los planteamientos expuestos por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y   Culturales (en adelante, “Comité DESC”), en tanto constituyen “criterio hermenéutico relevante” para interpretar las normas constitucionales   sobre el derecho a la educación[71], la Corte ha afirmado que ese derecho se   compone de cuatro características interrelacionadas, a saber: la disponibilidad,   la accesibilidad, la aceptabilidad y la adaptabilidad. Es de especial   importancia para efectos del asunto estudiado recordar la definición del Comité   DESC respecto de la aceptabilidad del derecho a la educación, por lo que a   continuación se trascribe:    

“6. Si bien la aplicación   precisa y pertinente de los requisitos dependerá de las condiciones que imperen   en un determinado Estado Parte, la educación en todas sus formas y en todos los   niveles debe tener las siguientes cuatro características interrelacionadas:    

  […]    

c) Aceptabilidad. La forma y el   fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos   pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados   culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los   padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados   en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en   materia de enseñanza”[72].    

59.             En virtud de lo anterior,   la garantía del derecho a la educación supone estándares mínimos de calidad, los   cuales deben ser establecidos por el Estado. De manera más concreta, según lo   sostenido por la Corte, “la calidad del servicio educativo se ha entendido   como una materia sometida a la cláusula general de competencia legislativa y a   la reserva general de ley, por lo que su regulación compete en exclusiva al   Legislador, que diseña el marco de acción de vigilancia y control al Gobierno   nacional”[73].   Estos estándares resultan aplicables no solamente a la educación básica o   secundaria, pues el derecho a la educación es fundamental “sin distinción por razón de la edad”[74].   Por ello, aun cuando sea posible establecer condiciones de acceso diferentes   para la educación que se imparte en distintos niveles de educación[75],   la calidad es un elemento que el Estado debe asegurar, mediante su inspección y   vigilancia, respecto de todos los niveles de enseñanza.    

Facultad del legislador   de regular la educación en tanto servicio público    

60.             Por otro lado, la   Constitución habilita, en distintas disposiciones, la intervención del   legislador con el propósito de regular el servicio de educación. Así, el   artículo 67 afirma de manera general que el Estado debe regular y ejercer   inspección y vigilancia sobre la educación, con el propósito de “velar por su   calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral,   intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del   servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y   permanencia en el sistema educativo”. A su vez, en la medida en que la   educación es un servicio público, la Constitución señala que el Estado debe   intervenir para regularla (artículo 150 numeral 23) y para asegurar su   prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (artículo   365).    

61.             Igualmente, también el   artículo 13 del Protocolo de San Salvador precisa que la libertad de los   particulares para establecer y dirigir instituciones educativas no excluye la   facultad del Estado de regularla[76]. De manera similar lo establece el artículo 13   del PIDESC[77]. Además de esta habilitación general al Estado   para la regulación del servicio de educación, el artículo 69 de la Constitución,   previamente citado (ver supra, numeral   49), expresamente señala que la   autonomía universitaria debe ejercerse “de acuerdo con la ley”[78]. En desarrollo de esta   disposición, la Ley 30 de 1992, “Por la cual se organiza el servicio público   de educación superior”, precisó las facultades que les corresponde a las   instituciones universitarias, escuelas tecnológicas e instituciones técnicas   profesionales[79].    

Algunas manifestaciones   específicas de la autonomía universitaria    

62.             La acción de   inconstitucionalidad de la referencia trata sobre un tema específico que se   relaciona con la autonomía universitaria. En este sentido, conviene recordar   que, según la accionante, el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 resulta   contrario al artículo 69 de la Constitución, pues, a su entender, obliga a   ciertas instituciones de educación superior a obtener la acreditación de alta   calidad, lo cual supone una interferencia del Estado en las universidades, ya   que tal acreditación es otorgada por el propio Ministerio de Educación Nacional,   y además les impide seguir ofreciendo los programas académicos que ellas   decidan. Por otro lado, argumenta que el requisito de la acreditación   obstaculiza la financiación de las universidades, al impedir que estudiantes   beneficiarios de créditos y becas otorgados a través del ICETEX puedan aplicar a   ellas. Por lo anterior, la Corte analizará la relación que existe entre el   diseño de programas académicos y la autonomía universitaria.    

63.             Al respecto, el artículo 28   de la Ley 30 de 1992, al referirse a las facultades que comprende la autonomía   universitaria, señala que las instituciones de educación   superior podrán “crear, organizar y desarrollar sus programas académicos”.   Con todo, esa facultad no se opone a que el Estado ejerza su función de   regulación del servicio de educación, con el propósito de garantizar la calidad   y eficiencia en su prestación. Atendiendo a lo anterior, el artículo 53 de la   misma ley creó el Sistema Nacional de Acreditación para las instituciones de   educación superior, con el objetivo de “garantizar a la sociedad que las   instituciones que hacen parte del sistema cumplen los más altos requisitos de   calidad y que realizan sus propósitos y objetivos”. Adicionalmente, el   artículo 54 de dicha ley señala que los integrantes del mencionado sistema   serán, entre otros, las comunidades académicas y científicas, y que él dependerá   del Consejo Nacional de Educación Superior, el cual definirá su reglamento,   funciones e integración.    

64.             Los artículos 53 y 54 de la   Ley 30 de 1992 fueron reglamentados mediante el Decreto 2904 de 1994, el cual a   su vez fue complicado en el Decreto 1075 de 2015. Para efectos del análisis de   constitucionalidad que se realiza en la presente sentencia, es importante   mencionar algunas de las normas que este último establece.    

65.             En primer lugar, el   mencionado decreto compilatorio define en su artículo 2.5.3.7.1 la acreditación   como “el acto por el cual el Estado adopta y hace público el reconocimiento   que los pares académicos hacen de la comprobación que efectúa una institución   sobre la calidad de sus programas académicos, su organización y funcionamiento y   el cumplimiento de su función social”.    

66.             Por su parte, el artículo   2.5.3.7.2 del Decreto 1075 de 2015 define los integrantes del Sistema Nacional   de Acreditación, a saber: el Consejo Nacional de Educación Superior, el Consejo   Nacional de Acreditación, las instituciones que optan por la acreditación y la   comunidad académica.    

67.             A su vez, el artículo   2.5.3.7.3 del mismo decreto define que el proceso de acreditación se lleva a   cabo de la siguiente forma: “se inicia con la autoevaluación, continúa con la   evaluación externa practicada por pares académicos, prosigue con la evaluación   realizada por el Consejo Nacional de Acreditación y culmina[,] si el resultado   fuere positivo[,] con el acto de acreditación por parte del Estado”.    

68.             Por otra parte, conviene   mencionar que, mediante la Ley 1188 de 2008, se estableció que los programas que   no estén acreditados tendrán que obtener un registro calificado, de acuerdo con   las condiciones allí establecidas. Opera entonces como un mecanismo que busca   asegurar mínimos de calidad en la educación profesional. En este sentido, ha   explicado la Corte que “[s]in el registro calificado, un programa de   educación profesional no puede entrar en funcionamiento y, si en la práctica lo   hiciere, la consecuencia será la falta de capacidad para emitir un título   académico válido”[80]. De esta forma, el Estado cumple su función de   regulación de la educación superior también respecto de las instituciones de   educación que no estén acreditadas.    

69.             Finalmente, en el caso de las licenciaturas, la Ley 1753 de 2015,   en su artículo 222, estableció que la oferta de programas de pregrado además del   registro calificado requería la acreditación en alta calidad. Igualmente, afirmó   que, de no hacerlo, el registro calificado otorgado se perdería al cabo de dos   años. Para ello, el Legislador otorgó a los programas de pregrado en   licenciatura que ya habían alcanzado cuatro cohortes de egresados un plazo para   acreditarse de dos años, contados a partir de la entrada en vigencia de esa ley   (esto es, el 9 de junio de 2015). Por su parte, los programas que no hubieren   logrado este número de promociones contarían con el mismo plazo desde el momento   en que cumplieran ese requisito.    

70.             El parágrafo del mencionado artículo 222 le impuso al Gobierno   Nacional el deber de nivelar los criterios de emisión del registro calificado de   los programas de pregrado en licenciatura a los estándares de acreditación en   alta calidad, lo cual debería hacer dentro de los dos (2) años siguientes a la   entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015. En desarrollo de este deber, los   requisitos del registro calificado y los de la acreditación de alta calidad   fueron unificados en el caso de las licenciaturas mediante la Resolución N° 2041   del 3 de febrero de 2016.    

71.             En suma, el recuento normativo muestra que la garantía de la   calidad de los programas de formación docente es parte integrante del derecho a   la educación, no solo de aquellos que los cursan, sino de quienes en el futuro   serán sus educandos. A través de ella, el Estado cumple sus deberes en relación   con la aceptabilidad de los programas, tanto de aquellos de educación superior,   como de los de educación preescolar, primaria, básica y media.    

E.            ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO   222 DE LA Ley 1753 DE 2015    

72.             Con base en las consideraciones   expuestas, pasa la Corte a analizar si el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015   supone un desconocimiento de la autonomía universitaria, reconocida en el   artículo 69 de la Constitución.    

73.             El artículo 222 de la Ley 1753   de 2015 dispone que los programas académicos de licenciaturas de nivel pregrado   que no cuenten con acreditación de alta calidad deberán obtener ese   reconocimiento, estableciendo un plazo determinado dependiendo del número de   cohortes de egresados. Agrega que, de no cumplirse con lo anterior, perderán el   registro calificado (ver supra, numerales 69 y   70).    

74.             Adicionalmente, el   parágrafo de esta norma contiene una delegación dirigida el Ministerio de   Educación Nacional, con el propósito de que establezca, mediante estudios   técnicos, unos parámetros mínimos de calidad para la obtención de alta calidad   por parte de las licenciaturas y programas académicos enfocados en la educación.    

75.             La accionante plantea que   esta disposición desconoce la autonomía universitaria, con base en dos   argumentos. Por un lado, manifiesta que la imposición de un deber dirigido a los   programas de licenciatura de nivel pregrado para que estos obtengan la   acreditación de alta calidad   impacta en el funcionamiento de las universidades, pues ellas no podrán seguir   ofreciendo los programas que en ejercicio de su autonomía han decidido   establecer. Por otro lado, manifiesta que lo anterior también desconoce la autonomía universitaria   pues el proceso de acreditación de alta calidad depende del Ministerio de Educación Nacional y no de   pares académicos (ver supra,   numeral 40).    

76.             Al respecto, la Corte   señala que, de acuerdo con la Constitución, la autonomía universitaria no debe   ser entendida como una habilitación para la existencia de universidades aisladas   de la sociedad y del Estado. Por el contrario, la Constitución (especialmente en   los artículos 67, 69, 150 numeral 23 y 365) faculta al Estado para regular las   condiciones en las que estas instituciones prestan el servicio de educación   superior, con el propósito de asegurar los derechos de los estudiantes y de   promover la calidad y la eficiencia de este servicio. En este sentido, el simple   hecho de establecer requisitos de funcionamiento para las universidades no puede   entenderse como un desconocimiento de la autonomía universitaria.     

77.             Teniendo en cuenta lo   anterior, la Corte considera que la medida mencionada tiene como propósito   promover la calidad de la educación en general. Al respecto, es importante   recordar que la obtención de un título en los programas de licenciatura es un   requisito exigido para el ejercicio de la docencia en las instituciones del   Estado (artículo 116 de la Ley 115 de 1994). En este sentido, la acreditación de   alta calidad en las licenciaturas que se ofrecen a nivel pregrado busca que   quienes las cursen y ejerzan como docentes en tales instituciones tengan una   mejor preparación, que redunde en un aumento en la calidad de la educación que   impartan.    

78.             En ese sentido, puede   afirmarse que la medida prevista en el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 tiene   como propósito cumplir con el elemento de aceptabilidad del derecho a la   educación (ver supra, numeral 58).   Por ello, la intervención que mediante dicha medida el Estado realiza en el   funcionamiento de las universidades es razonable, pues atiende a un criterio   constitucionalmente legítimo, y no tiene como propósito ni como efecto   desconocer la atribución de las instituciones universitarias de auto-organizarse   y de auto-regularse (ver supra, numeral   51).    

79.             Adicionalmente, la Corte   resalta que el parágrafo del artículo mencionado efectivamente delega en el   Ministerio de Educación Nacional la facultad de establecer los parámetros   mínimos que se tendrán en cuenta para realizar la acreditación de alta calidad.   Al respecto, considera que la delegación realizada a la mencionada entidad   encuentra fundamento normativo en las distintas normas constitucionales que   habilitan al Estado para regular el servicio de educación (especialmente, el   artículo 67 de la Constitución), por lo que no es, por ese solo hecho,   inconstitucional.    

80.             Ahora bien, es claro que   esta facultad debe ejercerse respetando las normas constitucionales, entre ellas   la autonomía universitaria. De hecho, el mismo parágrafo del artículo 222 de la   Ley 1753 de 2015 así lo establece. Con todo, dado que la accionante no formuló   cuestionamientos específicos a la manera como el parágrafo de la norma en   mención regula la facultad del Ministerio de Educación Nacional de establecer   los parámetros de acreditación para los programas de licenciatura, no le   corresponde a la Corte analizar tal aspecto. Por lo demás, no podría hacerlo, ya   que, en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución, se trata de   una facultad específicamente asignada al Consejo de Estado.    

81.             Teniendo en cuenta lo   planteado, considera la Corte que el artículo 222 de la Constitución no resulta   contrario a la autonomía universitaria (artículo 69 de la Constitución), sino   que constituye un ejercicio legítimo de la facultad del Estado de regular el   servicio público de educación (artículo 67 de la Constitución).    

82.             Igualmente, la Corte advierte que la   accionante formuló cuestionamientos al proceso de acreditación aplicable a las   instituciones de educación superior, señalando que este no es imparcial, pues es   decidido por el Ministerio de Educación Nacional. Al respecto, le corresponde a   la Sala decidir si el otorgamiento del registro calificado con fundamento en   unos parámetros mínimos de calidad establecidos por el Ministerio de Educación,   es contrario a la autonomía universitaria (Art. 69 de la Carta). Frente a esto,   puede señalarse que este argumento en realidad se dirige, no a la obligación   impuesta a los programas de licenciatura a nivel pregrado de obtener la   acreditación de alta calidad, sino al proceso de acreditación en sí mismo. Dado   que la accionante no controvirtió de manera específica las normas que regulan   con detalle el proceso de acreditación, no le corresponde a la Corte analizar en   esta oportunidad su constitucionalidad. Con todo, las normas que regulan dicho   proceso (algunas de las cuales fueron reseñadas supra, numerales 63 a   67) sugieren que la accionante realiza   una lectura imprecisa de los pasos que lo componen.   Como se evidenció en el recuento normativo,   los requisitos del registro calificado y los de la acreditación de alta calidad   fueron unificados en el caso de las licenciaturas mediante la Resolución N° 2041   del 3 de febrero de 2016, de lo cual se evidencia que lo dispuesto en el   mencionado artículo 222 no desconoce en su esencia el proceso de acreditación,   sino que por el contrario, se presenta como un elemento adicional en dicho   proceso.    

83.             Dicho ejercicio de las   facultades de regulación del Ministerio de Educación, demuestran una vez más que   la garantía de la calidad de los programas de formación docente es parte   integrante del derecho a la educación, no solo de aquellos que los cursos, sino   de aquellos que en el futuro sean sus educandos. En este mismo sentido, es dado   concluir que a través de dicha reglamentación el Estado cumple sus deberes en   relación con el componente de aceptabilidad de los programas (ver supra,   numerales 56 a   61).    

84.             Ahora bien, el Procurador   General de la Nación advirtió en el concepto remitido a la Corte que era   necesario esta realizara un exhorto al Gobierno Nacional, por cuanto el artículo   222 de la Ley 1753 de 2015 no previó un régimen de transición para los   estudiantes de las universidades que no logren alcanzar la acreditación de alta   calidad en el plazo establecido por la ley y aún no se hayan graduado antes de   dicho plazo.    

85.             Al respecto, es posible   advertir que el mencionado artículo dispuso plazos específicos dentro de los   cuales debía cumplirse la exigencia de obtener acreditación de alta calidad.   Así, para la obtención de la acreditación de alta calidad por parte de los   programas académicos de licenciatura a nivel pregrado previó dos hipótesis: (i)  los programas académicos de   licenciaturas a nivel de pregrado que tengan como mínimo cuatro (4) cohortes de   egresados y que no se encuentren acreditados en alta calidad, deberán obtener   dicho reconocimiento en un plazo de dos (2) años contados a partir de la entrada   en vigencia de la presente ley; y (ii) los programas de licenciaturas a nivel de   pregrado que no cuenten con el requisito de cohortes antes mencionado deberán   adelantar el trámite de acreditación en alta calidad en un plazo de dos (2)   años, una vez cumplido el mismo.    

86.             La Corte considera que esta   distinción establece un periodo razonable dentro del cual los mencionados   programas académicos de licenciatura a nivel pregrado puedan cumplir la   exigencia prevista en la norma, sin afectación a los derechos de los   estudiantes. En todo caso, si llegaran a presentarse instituciones que no   cumplan tal deber, en el marco del control concreto podrá analizarse la   situación de quienes se encuentren cursando sus estudios en ellas, en aras de   hacer valer su derecho a la educación, situación que deberá ser analizada en   cada caso concreto y de conformidad con las normas aplicables.    

F.            SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

87.             En la presente oportunidad, le   correspondió a la Corte estudiar una acción de inconstitucionalidad dirigida   contra el inciso 5 del artículo 61 y el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. La   demandante argumentó que estas disposiciones eran inconstitucionales por dos   tipos de razones. Por un lado, adujo que en su tramitación se había incurrido en   distintos vicios de forma, relacionados principalmente con la realización de la   conciliación (artículo 161 de la Constitución), el respeto del principio de   consecutividad (artículo 157 de la Constitución) y el visto bueno del Gobierno   nacional para la inclusión de un proyecto de inversión en el Plan Nacional de   Desarrollo (artículo 341 de la Constitución). Por otro lado, expuso que las   normas demandadas desconocían el derecho a la igualdad (artículo 13 de la   Constitución), la autonomía universitaria (artículo 69 de la Constitución) y el   deber del Estado de participar en la financiación de la educación (inciso 6 del   artículo 67 e inciso 4 del artículo 69).    

88.             Antes de proceder con el análisis de   constitucionalidad, la Corte consideró necesario analizar tres asuntos que   podrían conducir a que no se produjera un pronunciamiento de fondo sobre ciertos   cargos formulados por la accionante.    

89.             En primer lugar, con relación a la   caducidad de la acción de inconstitucionalidad, concluyó que los cargos formulados por la accionante acerca   del presunto desconocimiento de los artículos 157, 161 y 341 de la Constitución   encuadran en la noción de vicios de forma, por lo que se encuentran   sometidos al término de caducidad establecido en el numeral 3 del artículo 242   de la Constitución. En consecuencia, teniendo en cuenta que la Ley 1753 de 2015   fue publicada en el Diario Oficial No. 49.538 el día nueve (9) de junio de ese   mismo año, y que la acción de inconstitucionalidad fue presentada el día once   (11) de noviembre de 2016, afirmó que para ese momento había operado la   caducidad. Por esta razón, concluyó que debía declararse inhibida para emitir un   pronunciamiento sobre este asunto.    

91.             En tercer lugar, acerca del análisis de   la aptitud de la demanda, la Corte consideró que debía circunscribir su   pronunciamiento a determinar si el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 había   desconocido la garantía institucional de la autonomía universitaria (prevista en   el artículo 69 de la Constitución), optando por inhibirse de analizar de fondo   los cargos acerca del desconocimiento del derecho a la igualdad (artículo 13 de   la Constitución) y de la vulneración de los deberes del Estado en materia de   financiamiento de la educación (artículo 67 de la Constitución), en la medida   que no habían sido planteados de forma cierta, específica y suficiente.    

92.             Con base en lo anterior, la Corte   consideró que debía analizar si la   obligación impuesta a los programas académicos de licenciaturas a nivel pregrado   consistente en obtener la acreditación en alta calidad en un plazo determinado,   so pena de la pérdida de vigencia del registro calificado, supone una afectación   de la autonomía universitaria, establecida en el artículo 69 de la Constitución.    

93.             Para resolver el problema jurídico   expuesto, la Corte explicó el alcance de la autonomía universitaria. En este   sentido, sostuvo que se trata de una garantía institucional, que implica dos libertades, mencionadas   expresamente en el artículo 69 de la Constitución: la de auto-organización (“darse sus directivas”) y la   de auto-regulación (“regirse por sus propios estatutos”). Señaló también   que lo anterior no supone que tal garantía sea ilimitada, pues debe ejercerse en   el marco de la Constitución y de acuerdo con la ley. Al respecto, indicó que  la autonomía universitaria tiene   una relación cercana con distintos derechos fundamentales (especialmente, los   derechos a la educación y al debido proceso), por lo que es preciso que su   ejercicio no los desconozca. Igualmente, recordó que la propia Constitución (en   los artículos 67, 69, 150 numeral 23 y 365), al igual que tratados   internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad en sentido lato   (particularmente, el artículo 13 del PIDESC y el artículo 13 del Protocolo de   San Salvador), habilitan al Estado para intervenir en la regulación del servicio   de educación en aras de perseguir propósitos como, por ejemplo, velar por su   calidad.    

94.             La Corte señaló que la facultad de crear   y modificar los planes de estudios de las universidades hacen parte de la   autonomía universitaria. Con todo, afirmó que el artículo 222 de la Ley 1753 de   2015 no la desconoció, argumentando que la norma mencionada tiene un propósito constitucionalmente   importante, ya que busca promover la calidad de la educación en general, pues la   obtención de un título en los programas de licenciatura es un requisito exigido   para el ejercicio de la docencia en las instituciones del Estado (artículo 116   de la Ley 115 de 1994), razón por la cual la acreditación de alta calidad en las   licenciaturas que se ofrecen a nivel pregrado busca que quienes las cursen y   ejerzan como docentes tengan una mejor preparación, que redunde en un aumento en   la calidad de la educación que imparten. Para la Corte, esta medida encuadra   también en la facultad conferida al Estado para regular el servicio de educación   con el propósito de, entre otras, asegurar su calidad (artículo 67 de la   Constitución).    

III.       DECISIÓN    

La Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento   de fondo respecto de los vicios de forma señalados en la acción de   inconstitucionalidad contra el inciso 5 del artículo 61 y el artículo 222 de la   Ley 1753 de 2015, al haber operado la caducidad de dicha acción, en los términos   del numeral 3 del artículo 242 de la Constitución.    

SEGUNDO.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento   de fondo respecto de los cargos de inconstitucionalidad planteados contra el   inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015.    

TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado en la   presente sentencia, el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.    

Notifíquese, comuníquese y   cúmplase.    

Presidente    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

En comisión    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Cuaderno principal, fl. 11.    

[2] Ibíd.    

[3] Cuaderno principal, fl. 18.    

[4] Ibíd.    

[5] Cuaderno principal, fl. 19.    

[6] Ibíd.    

[7] La accionante cita en este sentido   las siguientes sentencias: T-492 de 1992, T-002 de 1994, C-195 de 1994, C-475 de   1994, C-547 de 1994, C-220 de 1997, C-506 de 1999, C-746 de 1999 y C-560 de   2000.    

[8] Cuaderno principal, fl. 20.    

[9] El escrito de intervención fue   presentado por Mauricio Quiñones Montealegre, actuando como apoderado de la   entidad.    

[10] Cuaderno principal, fl. 75.    

[11] Cuaderno principal, fl. 77.    

[12] El escrito de intervención fue   presentado por Nora Alejandra Muñoz Barrios, actuando como Jefe de la Oficina   Asesora Jurídica de la entidad.    

[13] El interviniente cita en este   sentido las sentencias C-104 y C-586 de 2016.    

[14] Cuaderno principal, fl. 82 revés.    

[15] Cuaderno principal, fls. 85 y 85   revés.    

[16] El interviniente hizo referencia   específicamente a la sentencia T-691 de 2012.    

[17] Cuaderno principal, fl. 84.    

[18] El escrito de intervención fue   suscrito por Martha Lucía Trujillo Calderón, actuando en calidad de Jefe de la   Oficina Asesora Jurídica de esa entidad.    

[20] Cuaderno principal, fl. 97 revés.    

[21] Ibíd.    

[22] Consejo Nacional de Acreditación,  Lineamientos para la acreditación de programas de pregrado, enero de   2013, disponible en   https://www.cna.gov.co/1741/articles-186359_pregrado_2013.pdf, citado en el Cuaderno principal,   fl. 98.    

[23] Cuaderno principal, fl. 98 revés.    

[24] Cuaderno principal, fl. 99.    

[25] El interviniente citó la sentencia   C-1435 de 2000.    

[26] Cuaderno principal, fl. 99 revés.    

[27] Cuaderno principal, fl. 100.    

[28] Cuaderno principal, fl. 71.    

[29] Cuaderno principal, fl. 71 revés.    

[30] Cuaderno principal, fl. 109.    

[31] Cuaderno principal, fl. 110.    

[32] Cuaderno principal, fl. 111.    

[33] Cuaderno principal, fl. 125.    

[34] Cuaderno principal, fl. 126.    

[35] Cuaderno principal, fl. 128.    

[36] Cuaderno principal, fl. 122.    

[37] Cuaderno principal, fl. 123.    

[38] Cuaderno principal, fl. 127.    

[39] Cuaderno principal, fl. 124.    

[40] Cuaderno principal, fls. 124 y   125.    

[41] El artículo 47 de la Ley 1911 de 2018, por   medio del cual se modifica el artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de   Desarrollo 2014 – 2018, el cual quedará así: ¨Artículo 61. Focalización de   subsidios a los créditos del Icetex. Los beneficiarios de créditos de   educación superior que se encuentren en los estratos 1, 2, y 3, priorizados en   el Sisbén, dentro de los puntos de corte establecidos por el Ministerio de   Educación Nacional, y que terminen su programa, solo pagarán el capital prestado   durante su periodo de estudios, más la inflación causada de acuerdo con los   datos publicados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística   (DANE), correspondientes al periodo de amortización. El Gobierno nacional   propenderá por un aumento de cobertura de los créditos del Icetex entre la   población no focalizada por el subsidio con el objeto de ampliar el otorgamiento   de créditos. El Icetex podrá ofrecer opciones de crédito sin amortizaciones   durante el periodo de estudios, sin exigencia de colaterales, que podrá incluir   apoyos de sostenimiento diferenciales por el municipio o distrito de origen del   beneficiario, y que cubran la totalidad de costos del programa de estudios.   El Icetex garantizará acceso preferente a estos beneficios para quienes estén   matriculados en programas o instituciones con acreditación de alta calidad.   Asimismo, con el propósito de incentivar la permanencia y calidad, se concederá   una condonación de la deuda de los créditos de Educación Superior otorgados a   través del Icetex, de acuerdo con lo que reglamente el Gobierno nacional, a las   personas que cumplan los siguientes requisitos:  1. Estar en los estratos   1, 2, y 3, priorizados en el Sisbén, dentro de los puntos de corte establecidos   por el Ministerio de Educación Nacional, al momento del otorgamiento del   crédito. 2. Que los resultados de las pruebas Saber Pro estén ubicados en el   decil superior en su respectiva área. 3. Haber terminado su programa educativo   en el periodo señalado para el mismo. La Nación garantizará y   destinará al Icetex los recursos requeridos para compensar los ingresos que deja   de percibir por los conceptos anteriores. Los créditos y becas otorgados por el   Icetex, estarán destinados a financiar programas en instituciones de Educación   Superior que cuenten con el reconocimiento oficial del Ministerio de Educación   Nacional o quien haga sus veces, como prestadoras del servicio público de   educación superior. Parágrafo 1°. Los créditos de educación superior otorgados a   la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, continuarán con las mismas   condiciones que obtuvieron al momento de su otorgamiento. Parágrafo 2°. Las   tasas de interés que aplica el Icetex deberán estar siempre por debajo de las   tasas de interés comerciales para créditos educativos o de libre inversión que   ofrezca el mercado. Los márgenes que se establezcan no podrán obedecer a fines   de lucro y tendrán por objeto garantizar la sostenibilidad y viabilidad   financiera del sistema de créditos e incentivos que ofrece el Icetex¨.    

[42] El escrito fue suscrito por Nora Alejandra Muñoz Barrios,   actuando como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad.    

[43] Cuaderno principal, fl. 137.    

[45] Cuaderno principal, fl. 145 revés.    

[46] Ver sentencia C-501 de 2001,   reiterada, entre otras, en las sentencias C-1177 de 2004 y C-400 de 2011.    

[47] Ibíd.    

[48] Ver sentencia C-1161 de 2000,   reiterada, entre otras, en las sentencias C-501 de 2000 y C-400 de 2011.    

[49] Ver sentencia C-110 de 2006. En el mismo sentido, ver   sentencias C-992 de 2001 y C-467 de 1993.    

[50] Ver sentencia C-397 de 1995, reiterada, entre otras, en las   sentencias C-634 de 1996, C-121 de 2010 y C-961 de 2014.    

[51] Ver sentencia C-329 de 2011.    

[52] Para   efectos de síntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos   adicionales de la Corte.    

[53] Ver, entre otras, sentencia C-372 de 2011.    

[54] Cuaderno principal, fl. 19.    

[55] Ver, sentencia C-115 de 2004,   reiterada, entre otras, en la sentencia C-246 de 2009.    

[56] Ver sentencia C-913 de 2004,   reiterada, entre otras, en las sentencias C-178 de 2006 y C-166 de 2017.    

[57] Cuaderno principal, fl. 19.    

[58] Ibíd.    

[59] Cuaderno principal, fl. 19.    

[60] Ver sentencia C-162 de 2008.    

[61] Ver sentencia C-336 de 1997, reiterada, entre otras, en la   sentencia C-535 de 2017.    

[62] Ver sentencia T-310 de 1999,   reiterada, entre otras, en las sentencias C-162 de 2008 y C-491 de 2016.    

[63] Ibíd.    

[64] Ver sentencia C-337 de 1996.    

[65] Ver sentencia C-491 de 2016.    

[66] Ver sentencia C-829 de 2002.    

[67] Ver sentencia T-097 de 2016.    

[68] Ver sentencia T-102 de 2017.    

[69] En repetidas oportunidades, la Corte ha revisado acciones de   tutela que plantean el posible desconocimiento de derechos fundamentales por   parte de instituciones de educación superior, analizando así la relación entre   la autonomía universitaria y distintos derechos fundamentales. Como ejemplos,   pueden citarse las siguientes sentencias: T-102 de 2017, relacionada con la   falta de expedición de orden de matrícula a una estudiante en una institución   universitaria por una deuda pendiente con la entidad; T-508 de 2016, en la que   se estudiaron varios casos acumulados, la mayoría de ellos relacionados con la   falta de pago por parte del ICETEX del pago del subsidio de sostenimiento, y el   restante relacionado con la decisión de no incluir a una persona al programa “Ser   Pilo Paga 2”, argumentando que no cumplía con los requisitos señalados en la   convocatoria, alegando el accionante que en realidad sí los cumplía y que había   ocurrido un error; T-365 de 2015, relacionada con la pérdida definitiva del cupo   de una estudiante de educación superior, por posibles errores administrativos   cometidos por la institución donde estudiaba; T-152 de 2015, acerca de la   decisión de una universidad de no aceptar certificados de inglés expedidos por   una institución con registro de funcionamiento, pero sin certificación Icontec;   T-850 de 2014, sobre una persona que sufría de sordoceguera y solicitaba que su   institución educativa o el Ministerio de Educación Nacional brindaran el   servicio de guías intérpretes que necesitaba; T-531 de 2014, relacionada con la   decisión de una institución universitaria de negarle a un estudiante su   reintegro hasta tanto no se encontrara a paz y salvo financiero, pese a que él   estaba dispuesto a realizar un acuerdo de pago; T-691 de 2012, acerca de un   estudiante que solicitó a su universidad adoptar medidas de protección frente al   acto de un profesor que, en su opinión era discriminatorio, pese a lo cual   decidió no ordenar ninguna de esa naturaleza; T-068 de 2012, sobre una   estudiante que no había podido cursar una asignatura obligatoria por falta de   giro del crédito del ICETEX del que era beneficiaria y a quien se le inició el   cobro coactivo de la deuda luego de que su institución educativa le revocara el   periodo de gracia de un año con el que contaba; T-703 de 2008, relacionada con   un miembro de una comunidad indígena que aplicó a una universidad a cursar   estudios de educación superior y a quien se le negó el acceso al no encontrar   probada su calidad de indígena.    

[70] En distintos pronunciamientos, la Corte ha reconocido que el   Protocolo de San Salvador es parte del bloque de constitucionalidad. Ver, por   ejemplo, los siguientes: sentencias C-659 de 2016, C-076 de 2006, C-376 de 2010   y C-754 de 2015. Lo mismo ha sostenido del PIDESC en sentencias como la C-434 de   2010.    

[71] En varias oportunidades la Corte ha sostenido que las   observaciones del Comité DESC constituyen “criterio hermenéuticos relevante”   (más no obligatorio) para la interpretación de las normas constitucionales. Con   relación específicamente al derecho a la educación, ver sentencia C-376 de 2010.   A su vez, conviene mencionar que en distintas oportunidades la Corte ha acudido   a las observaciones del Comité DESC para definir el alcance del derecho a la   educación. Ver, entre otras, las siguientes sentencias: C-535 de 2017, T-102 de   2017, T-055 de 2017 y T-850 de 2014.    

[72] Comité DESC, Observación general No 13, El derecho a la   educación (artículo 13), 21º periodo de sesiones (1999).    

[73] Ver sentencia C-535 de 2017.    

[74] Ver sentencia C-520 de 2016.    

[75] Ibíd.    

[76] Al respecto, el numeral 5 del   artículo 13 del Protocolo de San Salvador establece lo siguiente: “[n]ada de   lo dispuesto en este Protocolo se interpretará como una restricción de la   libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones   de enseñanza, de acuerdo con la legislación interna de los Estados partes”.    

[77] Señala el numeral 4 del artículo 13 del PIDESC lo siguiente:   “[n]ada de lo dispuesto en este artículo se interpretará como una restricción   de la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir   instituciones de enseñanza, a condición de que se respeten los principios   enunciados en el párrafo 1 y de que la educación dada en esas instituciones se   ajuste a las normas mínimas que prescriba el Estado”.    

[78] Ver sentencia C-1019 de 2013.    

[79] En este sentido, dispuso en su artículo 28   que, en virtud de la autonomía universitaria: “se reconoce a las universidades el   derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y   administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos,   definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y   culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores,   admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer,   arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de   función institucional”.    

[80] Ver sentencia C-535 de 2017.