SU095-18

         SU095-18             

Sentencia SU095/18    

EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO   RENOVABLES DEL SUBSUELO DEBEN SER ADOPTADAS POR AUTORIDADES NACIONALES EN   COORDINACION Y CONCURRENCIA DE LAS AUTORIDADES TERRITORIALES    

PRINCIPIO DE   AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO-Reiteración de jurisprudencia    

PRINCIPIOS DE   ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No revisten carácter absoluto e independiente    

TENSION ENTRE   PRINCIPIO DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Aplicación   de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad para resolver   tensiones    

La coexistencia de los   principios de Estado unitario y autonomía territorial genera en su aplicación   tensiones permanentes que hacen necesario en cada caso estudiar concretamente   las situaciones de  hecho y el uso de herramientas que permitan hacer una   interpretación armónica del sistema jurídico constitucional para definir una   posición frente a la aplicación de uno de estos dos principios, o de la   confluencia de los mismos en caso de ser necesario. En este orden, es el mismo   ordenamiento constitucional el que dispone que en estos casos para resolver las   tensiones se dará aplicación los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad.    

PRINCIPIO DE   COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE   LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance    

ORDENAMIENTO   TERRITORIAL-Alcance constitucional    

ORDENAMIENTO   TERRITORIAL-Concepto    

ORDENAMIENTO   TERRITORIAL-Principios rectores    

El ordenamiento territorial   prevé los siguientes principios rectores: i) soberanía y unidad nacional, que   busca promover la integridad territorial, fortaleciendo el Estado Social de   Derecho en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus   entidades territoriales; ii) autonomía, dada a las entidades territoriales para   la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley;   iii) descentralización, que es la distribución de competencias y el traslado del   poder de decisión de órganos del nivel central a los de nivel territorial; iv)   sostenibilidad, que obliga al ordenamiento territorial a conciliar el   crecimiento económico con la sostenibilidad fiscal, equidad social y   sostenibilidad ambiental, garantizando adecuadas condiciones de vida para la   población y; v) participación, en el sentido de incentivar la participación,   concertación y cooperación para que los ciudadanos puedan hacer parte de la toma   de decisiones que incidan en la orientación y organización territorial.    

PLAN DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Definición    

PLAN DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Importancia    

En materia del uso del suelo, uno de los instrumentos más   importantes con los que cuentan los Municipios es el Plan de Ordenamiento   Territorial- POT-. Éste, regulado en el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 y el   artículo 41 de la 152 de 1994, es el instrumento mediante el cual se desarrolla   el proceso de ordenamiento territorial municipal y debe ser creado en un espacio   de participación de los diversos actores sociales que se ven involucrados por la   dinámica territorial. Para tal efecto, tanto los municipios como los distritos   tienen la responsabilidad de garantizar la participación y concertación en la   formación del plan.    

ORDENAMIENTO   TERRITORIAL-Objetivo    

El artículo 6 de la Ley 388   de 1997 determina el objetivo del ordenamiento territorial, el cual es   complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial,   racionalizar las inversiones sobre el territorio y orientar su desarrollo y   aprovechamiento sostenible mediante (i) la definición de estrategias   territoriales; (ii) el diseño y adopción de instrumentos y procedimientos de   gestión y actuación y, (iii) la definición de programas y proyectos.    

PLAN DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Tipos    

El ordenamiento jurídico   prevé tres  tipos de planes de ordenamiento territorial: (i) los planes de   ordenamiento territorial POT elaborados y adoptados por las autoridades de los   distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes; (ii) los   planes básicos de ordenamiento territorial PBOT  elaborados y adoptados por   las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000   habitantes y; (iii) los esquemas de ordenamiento territorial EOT construidos y   adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los   30.000 habitantes.    

PLAN DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Estructura    

PLAN DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Objetivos    

Dentro de los objetivos que   se buscan lograr con los POT se encuentran los siguientes: i) proteger y   conservar los recursos naturales y el ambiente para mejorar la productividad,   competitividad y sostenibilidad; ii) mejorar la calidad de vida a través del   señalamiento de proyectos de vivienda, espacios públicos y servicios públicos;   iii) lograr una visión integral en la planificación territorial que sea   concertada a mediano y largo plazo del territorio; iv) promover la adecuada   localización de actividades, tendiente a disminuir los conflictos del uso del   suelo (clasificación de actividades) y;  v) orientar los recursos públicos   y direccionar la inversión privada, buscando mejorar la administración pública   en el desarrollo territorial.    

SUBSUELO Y   RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Propiedad del Estado    

PROPIEDAD DEL   SUBSUELO Y RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Marco normativo    

ESTADO-Alcance del concepto y relación con la propiedad del subsuelo    

REGALIAS-Definición    

RECURSOS DE   LAS REGALIAS-Naturaleza jurídica    

REGALIAS-Derecho de participación de las entidades territoriales    

REGALIAS-Constituyen fuente exógena de financiación de las entidades   territoriales    

PROPIEDAD DE   LAS REGALIAS-Jurisprudencia constitucional    

SISTEMA   GENERAL DE REGALIAS-Coordinación y   concurrencia del nivel nacional y las entidades territoriales    

SECTOR   HIDROCARBUROS Y MINEROS-Regulación    

PARTICIPACION   CIUDADANA-Mecanismos    

MECANISMOS DE   PARTICIPACION CIUDADANA-Plebiscito,   referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y la   revocatoria del mandato     

CONSULTA POPULAR-Contenido    

CONSULTA POPULAR-Definición              

CONSULTA POPULAR-Reglas   jurisprudenciales    

CONSULTA POPULAR-Carácter facultativo y   excepcionalmente obligatorio    

CONSULTA POPULAR-Límites competenciales    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia   excepcional    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad     

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN PROCESO DE   CONSULTA POPULAR EN RELACION CON EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES   NO RENOVABLES DEL SUBSUELO-Procedencia   por defectos sustantivo, violación directa de la constitución y desconocimiento   del precedente constitucional    

En el caso sub examine el Tribunal Administrativo del Meta   interpretó aisladamente postulados constitucionales y por ello en la revisión de   constitucionalidad de la pregunta a elevar a consulta popular, no analizó en   forma sistemática e integral las competencias de diversas entidades del Estado,   omitiendo las radicadas en cabeza del gobierno   nacional central, respecto a los recursos del   subsuelo. De tal forma, la Sala Plena encuentra que la existencia de límites   competenciales para la procedencia de consultas populares territoriales   específicamente relacionados con la materia objeto de consulta hace que no pueda   ser sometido a decisión de la entidad territorial la decisión unilateral de   explotación de los RNNR. Por ello, en el caso subexamine el Tribunal   Administrativo debió evaluar en forma previa, integral y estricta las   competencias de las entidades territoriales respecto a los recursos del   subsuelo. La Sala Plena estima que el Tribunal del Meta con la decisión que   adoptó, de declarar constitucional el texto de la pregunta a elevar a consulta   popular en el Municipio de Cumaral, desconoció en forma específica postulados de   la Carta Constitucional como son los artículos 80, 332, 334, 360 y 361,   relacionados con el subsuelo, los RNNR, la contraprestación económica a título   de regalía en razón de su explotación y la propiedad y competencias del Estado,   por lo que el Tribunal aplico indebida e irracionalmente los principios   constitucionales referentes a ordenamiento territorial, al analizarlos e   interpretarlos aisladamente, sin realizar una lectura sistemática a nivel   constitucional. Para esta Sala, tal   como lo manifiesta la parte accionante y varios intervinientes, el Tribunal   Administrativo del Meta incurrió en un desconocimiento del precedente judicial,   pues fundamentó su decisión en interpretaciones erradas de la jurisprudencia, al   considerar que existe un derecho absoluto de los municipios sobre los recursos   del subsuelo, desconociendo competencias del nivel nacional, radicadas en cabeza   del gobierno nacional central, y también apartándose de los principios de   coordinación y concurrencia dispuestos en el artículo 288 de la Constitución   Política. En tal sentido, la decisión   del Tribunal accionado en el caso, resulta contraria a los pronunciamientos de   la Corte y lo amparado por la cosa juzgada constitucional que prevalece respecto de la interpretación que sobre   el tema puedan hacer otros órganos judiciales, pues a la Corte Constitucional se   le ha encargado la guarda de la supremacía de la Constitución.     

EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES DEL   SUBSUELO-Exhortar al Congreso de la   República para que defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana y   uno o varios instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio    

Referencia: Expediente T-6.298.958    

Acción de Tutela instaurada por Mansarovar Energy Colombia Ltda., contra el   Tribunal Contencioso Administrativo del Meta.    

Magistrada Ponente:    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Bogotá,  once (11) de octubre de dos mil dieciocho (2018).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en   los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, profiere la siguiente,    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de la decisión de segunda instancia emitida el seis   (6) de julio de dos mil diecisiete (2017) por la Sección Quinta de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó la decisión de la   Sección Cuarta de la misma Sala y que negó la protección de los derechos fundamentales invocados   por la accionante.    

En virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33   del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Ocho de la Corte   Constitucional seleccionó para efectos de revisión el asunto de la referencia[1] y, posteriormente, su conocimiento fue   asumido por la Sala Plena de esta Corporación.[2]    

I.     ANTECEDENTES    

El expediente   seleccionado contiene la acción de tutela interpuesta el   día 9 de mayo de 2017 por la   compañía Mansarovar Energy Colombia Ltda en contra del   Tribunal Contencioso Administrativo del Meta en la que solicitó la protección de   los derechos fundamentales contenidos en los artículos 29, 228, 229 y 230 de la   Constitución Política, que adujo le fueron vulnerados al proferir la sentencia   del 7 de marzo de 2017 en cumplimiento de lo dispuesto por los  artículos 53 de la Ley 134 de 1994 y 21   de la Ley 1757 de 2015, en los que se establece   la competencia de los Tribunales Adminsitrativos para la revisión   previa de constitucionalidad de una consulta popular[3] no nacional. En el fallo judicial cuestionado se resolvió declarar constitucional “el texto de la pregunta a   elevar a consulta popular en el Municipio de Cumaral, (Meta)” en el marco   del Decreto 58 de 2016 “Por medio del cual se da apertura al proceso de   convocatoria de una consulta popular”.    

Refiere la compañía accionante que la sentencia incurrió en una vía de hecho   por: i) provenir el trámite de una solicitud ciudadana que no cumplió lo   dispuesto en los artículo 5 a 19 de la Ley 1757 de 2015; ii) existir una falsa   motivación en el Decreto 58 de 2016 por incongruencia entre las consideraciones   y la parte resolutiva de acto administrativo en discusión y, iii) no acatar el   régimen legal y constitucional de competencias que diferencia aquellas del ente   territorial y de la nación.    

1.  Hechos, argumentos y solicitud    

1.1.          El 28 de junio de 2016 algunos   habitantes del Municipio de Cumaral, Meta,   radicaron solicitud en el despacho de la administración municipal para dar   inicio al trámite de consulta popular en   la que se decidiera sobre la realización de actividades de la cadena productiva   de hidrocarburos, esto es: (i) exploración sísmica, (ii) perforación   exploratoria,  (iii) producción, (iv) transporte y (v) comercialización,   dentro del territorio del municipio referido.    

1.3.     El 23 de noviembre de 2016 el   Concejo Municipal de Cumaral, Meta, expidió concepto de conveniencia de la   consulta popular, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 53 de la Ley   134 de 1994.    

1.4.          El 12 de diciembre de 2016 el   Tribunal Contencioso Administrativo del Meta mediante auto avocó el conocimiento   para realizar el trámite de revisión de constitucionalidad de la convocatoria a   consulta popular, dando cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 53 de la   Ley 134 de 1994 y  21 de la Ley 1757 de 2015.    

1.5.           Manifiesta la entidad   accionante que durante el término de fijación en lista del auto emitido por el   Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, la Procuraduría General de la   Nación y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se pronunciaron   negativamente respecto a la constitucionalidad de la consulta popular a   efectuarse en el Municipio de Cumaral, por considerar que la titularidad de los   recursos naturales no renovables del subsuelo radica en cabeza del Estado, tal   como se establece en el artículo 332 de la Constitución Política de 1991, y es   por esto que el Alcalde municipal  excedió el ámbito de su competencia al   impulsar una consulta popular para que los cumaraleños se pronunciaran a favor o   en contra de excluir actividades mineras o de hidrocarburos, pues es claro que   dicha prerrogativa radica en cabeza del gobierno nacional central refiriendo   para ello lo dispuesto en la Ley 134 de 1994 y la Ley 1454 de 2011.    

1.6.           El 7 de marzo de 2017 el Tribunal Contencioso   Administrativo del Meta profirió sentencia y declaró constitucional el texto de   la pregunta a elevar a consulta popular en el Municipio de Cumaral, Meta, al   considerar que la pregunta propuesta no resultaba contraria a los mandatos del   artículo 288 de la Constitución Política, con relación a la autonomía de las   entidades territoriales. No obstante, definió excluir de la pregunta los verbos   transitivos transportar y comercializar, por ser de resorte de la nación y   escapar de la órbita de los municipios, de acuerdo a lo definido en los   artículos 3[5]  y 17[6]  del Decreto 4299 de 2005.    

Así la sentencia   resolvió que la pregunta a elevar a consulta popular quedaría así: “¿Está   usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la jurisdicción del   Municipio de Cumaral, se ejecuten actividades de exploración sísmica,   perforación exploratoria, producción de hidrocarburos?    

1.7.           El 9 de mayo de 2017, Mansarovar Energy Colombia Ltda.,   presentó acción de tutela contra la sentencia proferida el 7 de marzo de 2017   por el Tribunal Administrativo del Meta, y argumentó que se vulneraron los derechos fundamentales contenidos en   los artículos 29, 228, 229 y 230 de la Constitución Política y afirmó, entre   otros argumentos, que el Tribunal Administrativo accionado incurrió en una   “vía de hecho y violación al debido proceso” por: i) provenir el trámite de   una solicitud ciudadana que no cumplió lo dispuesto en los artículo 5 a 19 de la   Ley 1757 de 2015; ii) existir una falsa motivación en el Decreto 58 de 2016 por   incongruencia entre las consideraciones y la parte resolutiva de acto   administrativo en discusión y, iii) no acatar el régimen legal y constitucional   de competencias que diferencia aquellas del ente territorial y de la nación.    

Agregó, respecto a   la legitimación en la causa por activa, que el Contrato de Exploración y   Producción de Hidrocarburos No. 009 de 2012 suscrito con la Agencia Nacional de   Hidrocarburos (ANH) le faculta para solicitar la protección constitucional   presentada.    

Respecto a la   vulneración de sus derechos fundamentales, en primer lugar, manifestó que   existió un “protuberante yerro procedimental” en la sentencia judicial   cuestionada” ya que la decisión de llevar a cabo una consulta popular   ante los cumaraleños no fue producto de una iniciativa gubernamental autónoma y   voluntaria sino que fue de carácter ciudadano, razón por la que el Tribunal   Administrativo del Meta debió declarar inconstitucional la consulta  pues no se   cumplió por parte de las autoridades municipales con los requisitos legales   establecidos en los artículos 5 a 19 de la Ley 1757 de 2015 precisamente en lo   “referente a la recolección de apoyos ciudadanos y su verificación y   certificación por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil”    

Refirió que el   artículo 9 de la Ley 1757 de 2015 establece: “Cantidad de apoyos a   recolectar. Para que los mecanismos de participación ciudadana superen la etapa   de recolección de apoyos deben presentar ante la correspondiente Registraduría   del Estado Civil la cantidad de apoyos determinadas en la Constitución y esta   ley. d). Para solicitar una consulta popular de origen ciudadano en las   entidades territoriales se requiere del apoyo de un número no menor del diez por   ciento (10%) de ciudadanos que hagan parte del respectivo censo electoral;    

Parágrafo 1°.   Cuando el número de apoyos válidos obtenidos para un referendo, una iniciativa   popular normativa, o una consulta popular de origen ciudadano sea superior al   veinte por ciento (20%) del respectivo censo electoral, el Gobierno   Departamental, Distrital, Municipal o Local respectivo, o la Corporación Pública   de elección popular correspondiente deberá proferir todos los actos necesarios   para la realización del referendo, de la consulta popular o trámite de la   iniciativa normativa según se trate, en el término de veinte (20) días.    

Parágrafo 2°. Los   porcentajes del censo electoral señalados en los literales a), b), e) y d) de   este artículo se calcularán sobre el censo electoral vigente de la entidad   territorial a la fecha en que se realizó la inscripción de la iniciativa.    

Concluyó al respecto   que la consulta popular cuestionada no cumplía con lo dispuesto por la Ley 1757   de 2015 ya que no se realizaron los procedimientos ni se dio cumplimiento a los   mandatos establecidos y en consecuencia, la “decisión contenida en el Decreto   58 de 2016 es contradictoria a la parte considerativa  y al procedimiento que se   adoptó, dando lugar a lo que la jurisprudencia denomina  falsa motivación derivada de la incongruencia entre los diferentes   componentes del acto administrativo”.    

En segundo lugar,   indicó que por la vía de la consulta popular ordenada por la Alcaldía Municipal   de Cumaral, Meta, no es posible cuestionar, debatir y mucho menos terminar o   finiquitar el contrato legalmente suscrito con la Agencia Nacional de   Hidrocarburos (ANH) “como quiera que la plena observancia al ordenamiento   jurídico y a los derechos fundamentales de los asociados, determina sin lugar a   dudas, la protección constitucional y legal de los derechos adquiridos conforme   a justo título y buena fe por parte de la empresa Mansarovar Energy Colombia   Ltda., los cuales no pueden ser desconocidos independientemente del resultado de   la consulta popular (…)”[7].    

Refirió que tanto la   administración municipal, como el Concejo Municipal y el Tribunal Administrativo   del Meta no repararon en “las incidencias del impacto fiscal que puede   conllevar la prohibición de las actividades de hidrocarburos en el municipio,   especialmente en lo referente a los ingresos que se perciben por concepto de   regalías de dicha actividad”.    

1.8.          En cuarto lugar, alegó que el texto de la   pregunta a consultar es contrario al ordenamiento jurídico nacional por carencia   absoluta de competencia y violación de las restricciones contenidas en el   artículo 18 de la Ley 1757 de 2015[8],   pues aborda temas que son de  competencia de las autoridades nacionales,   por lo que se incurre en una violación directa de los mandatos constitucionales.        

Al   respecto, aseguró que el Tribunal Administrativo del Meta advirtió tal   irregularidad y por ello ordenó la adecuación del texto de la pregunta con   relación a las actividades de transporte y comercialización, de acuerdo con lo   establecido por el Decreto 4299 de 2005; no obstante sostuvo que el Tribunal  “ha   debido proceder a declarar la inconstitucionalidad de la consulta popular por   falta de competencia del ente territorial respecto a temas que son de   competencia constitucional y legal de la Nación, dejando sin efectos en su   integridad la pregunta objeto de la consulta, por lo que no ha debido dividirse   el texto de la pregunta, pues la pregunta es y era una sola, había sido   redactada como se consignó en el Decreto de la Alcaldía, como se sometió a   consideración del Concejo Municipal y del Tribunal Administrativo del Meta, pero   en ningún caso podía fraccionarse”.    

En   quinto lugar, y en línea con lo anterior, insistió en que la ley no le otorga al   Tribunal Contencioso Administrativo la competencia para “modificar o sugerir   una pregunta distinta, un alcance diferente, pues tal pregunta tiene una   motivación política particular, emanada de una autoridad administrativa que fue   objeto de un debate político ante el ente competente”. Agregó que el   Tribunal debió “dejar sin efectos la integridad de la pregunta pero en ningún   caso podía fraccionarla, ni determinar una adecuación o modificación parcial de   la misma, pues tal facultad no le está dada a ninguna autoridad vía judicial   pues se aparta de todos los debates políticos y jurídicos que fueron surtidos   durante el trámite de la consulta popular (…)”.    

Indicó que la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta ostenta grandes   defectos sustantivos y procedimentales que devienen del desconocimiento del   Artículo 322 de la Constitución Política de Colombia, así como también del   amplio régimen de competencias legalmente asignadas a las distintas entidades   nacionales y territoriales en materia de explotación del subsuelo y recursos   naturales.    

Por último, la   empresa accionante solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido   proceso para que consecuencialmente se deje sin efectos la sentencia proferida   el 7 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Meta. Arguyó que en el   caso se cumple con lo dispuesto por la Honorable Constitucional en la Sentencia   C-590 de 2005 que establece los requisitos generales de procedencia de la acción   de tutela contra decisiones judiciales y al respecto refirió el cumplimiento de   los requisitos y concluyó que la providencia judicial contiene defectos de orden   sustantivo y procedimental “derivados igualmente del desconocimiento del   régimen de competencias legales entre las autoridades nacionales y   territoriales” y adicionalmente una violación directa de la Constitución por   “quebrantamiento a normas de rango constitucional y legal como se indicó en   precedencia”.      

2.        Admisión, traslado y   contestación de la demanda.    

El 16 de mayo de 2017 mediante   Auto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó comunicar dicho   auto al Alcalde de Cumaral, al Concejo Municipal de Cumaral, al Ministerio de   Minas y Energía, a los presidentes de las Agencias Nacionales de Hidrocarburos y   de Minería, al Director General de la Autoridad Nacional de Licencias   Ambientales, al Director de Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa   Jurídica del Estado, a la Procuraduría General de la Nación y a la comunidad de   Cumural para que en el término de dos (2) días contados desde la comunicación   del mismo se pronunciaran acerca de los hechos que originaron la acción.    

Adicionalmente, denegó la   medida provisional solicitada por la parte accionante de suspender los efectos   de la providencia del Tribunal Administrativo del Meta al considerar que el   fallo de primera instancia en la acción de tutela se emitiría antes de que el   pueblo cumaraleño acudiera a las urnas el 4 de junio de 2017.    

2.1. El 17 de Mayo de 2017 la Agencia Nacional de   Hidrocarburos- ANH dio respuesta a   la acción de tutela.[9]    

Justificó su   legitimación para intervenir dentro del proceso, haciendo un recuento sobre la   naturaleza jurídica de la entidad, señalando que de acuerdo con los  Decretos   4137 de 2011 y  714 de 2012, es una agencia estatal del sector   descentralizado de la rama ejecutiva del orden Nacional que tiene como una de   sus funciones “Asignar las áreas para exploración y/o explotación…”,   razón por la cual, la decisión que fuera a tomarse sobre el amparo   constitucional a Mansarovar Energy Colombia Ltda., y el alcance de las consultas   populares, tendría incidencia en el desarrollo de sus funciones de   administración de recursos naturales no renovables, asignación de áreas y   consecuentemente, la posibilidad de encontrar nuevos yacimientos, situación que   afecta los fines y metas del Estado.    

Respecto de la   procedencia de la acción de tutela, argumentó que para el caso la misma es   procedente ya que: (i) la consulta popular demandada desconoce el alcance de las   competencias asignadas a la Nación y a las entidades territoriales respecto a la   explotación hidrocarburífera; (ii) el Tribunal accionado ignoró que  las   actividades del sector hidrocarburos, además de ser permitidas, gozan de   legalidad y han sido declaradas de utilidad pública, por lo que se adelantan   bajo el cumplimiento de todos los trámites, permisos y autorizaciones legales;   (iii) la Alcaldía ignoró su obligación de acatar la Constitución y la ley al   apartarse de la interpretación de la Corte Constitucional respecto de las   competencias de la Nación y las entidades territoriales. Así, estimó que el   Consejo de Estado al revisar estos aspectos, podría evitar la consolidación de   un daño en detrimento de la seguridad jurídica del Estado y de una eventual   paralización en la prestación de los servicios públicos.    

Argumentó la entidad   que la consulta popular trasgrede y desconoce el régimen legal de competencias   de autoridades del orden nacional que se establece en las Leyes 134 de 1994 y   1755 de 2015 que determinan “que las consultas populares, acorde con la   trascendencia del asunto que se trate, tendrán inequívocamente establecidos los   sujetos u órganos competentes acorde con su trascendencia”. De manera que si   el asunto es de trascendencia nacional será el Presidente de la República con la   firma de todos sus  ministros quien consultará al pueblo la decisión   correspondiente. Por el contrario, si el tema es departamental, municipal o   distrital, serán las autoridades territoriales las encargadas de realizar la   consulta.    

En este punto,   destacó que este caso involucra actividades de exploración y producción de   hidrocarburos tema de evidente trascendencia nacional teniendo en cuenta que el   Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables   (artículo 332 de la Carta Política), y que al ser declarada la explotación   hidrocarburífera como una actividad de utilidad pública (Decreto 1056 de 1953)   son las autoridades nacionales las competentes en la materia.    

Justificando lo   expuesto, la ANH referenció los distintos pronunciamientos jurisprudenciales y   doctrinales respecto de la regla general de competencias para prohibir total o   parcialmente el desarrollo de actividades de interés o utilidad pública en   cabeza del Estado. Al respecto, inició por enunciar los artículos 122 y 332 de   la Constitución Política de 1991, concluyendo que al haber determinado el   constituyente la titularidad del Estado como propietario del subsuelo y los   recursos naturales no renovables, e igualmente, establecer que todo empleo   público tendrá establecidas por Constitución o ley sus funciones y ámbito de   competencias, es claro que, al no establecerse a favor de las entidades   territoriales competencias sobre autorización o no de actividades mineras o del   sector de hidrocarburos, no puede la entidad territorial arrogarse motu   propio  dichas facultades del nivel central.    

Posteriormente,   mencionó la sentencia C-123 de 2014 en la cual la  Corte Constitucional declaró   exequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “en el entendido de que en   desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de   actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del   nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas,   las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de   sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus   comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el   artículo 288 de la Constitución Política”.    

La ANH concluyó  que   el artículo citado hace una armonización del principio unitario y la autonomía   de las entidades territoriales “no con la finalidad de que la entidad   territorial participara en la autorización o no de la minería (hidrocarburos),   puesto que para la corte es claro según su análisis que esto corresponde a una   exclusiva competencia de la Nación, más sí con el propósito que, en aplicación   de los principios de coordinación y concurrencia, los entes territoriales   participen exclusivamente en los temas de protección de cuencas hídricas, la   salubridad y el desarrollo económico, social y cultural en su territorio, sin   que con ello se establezca un régimen de competencias para que estas presumieran   la inexistente competencia para esta determinación”.    

Finalmente, la   entidad afirmó que considera inconstitucional la pregunta presentada por el   Alcalde de Cumaral por otras dos razones importantes. La primera de ellas,   referente a  la falta de competencia funcional del alcalde municipal para dar   trámite a la consulta popular, de acuerdo a lo que establece la Ley 134 de 1994,   “ya que pretende el alcalde trasladar a la población municipal la toma de una   decisión sobre el desarrollo de los hidrocarburos que es de competencia del   nivel nacional, trasladando entonces de manera inexplicable una responsabilidad   y competencia del legislador nacional a una colectividad local, so pretexto de   tipificar una supuesta problemática local.”    

Además, la ANH   resaltó las consecuencias nefastas para el Estado de permitir que mediante   consulta popular se prohíba la realización de actividades mineras o de   hidrocarburos “ya que ante la imposibilidad de ejecución de estos contratos,   bien podría el Estado Colombiano ser citado en instancias internacionales ante   tribunales para determinar los perjuicios por la imposibilidad de su ejecución”.    

Adicionalmente,    hizo énfasis en la situación fiscal que el país atraviesa actualmente y el   impacto en las finanzas públicas que genera la financiación por parte del Estado   de las consultas populares realizadas a nivel territorial. Sustentó su   afirmación en el concepto emitido en Oficio AD-MHR-94  por la Coordinación de   Derechos de Petición, Consultas y Cartera del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público en el que se indicó que el gasto es desmedido y perjudicial para el   presupuesto nacional el cual se vería en la obligación de sufragar costos que   los entes territoriales no se encuentran en la posibilidad de soportar por la   realización de estos procesos consultivos.    

La entidad insistió   en que este tipo de iniciativas son peligrosas para la seguridad jurídica del   país y la primacía y jerarquía de la Constitución y la Ley, por lo que no se   puede crear por parte de los operadores judiciales un precedente que provoque un   aumento exponencial de consultas populares que consecuencialmente restrinjan el   desarrollo de actividades hidrocarburíferas, que son de utilidad pública, que   están permitidas, reguladas y que desarrollan directamente los fines del Estado.    

Agregó, que al   “dar uso al mecanismo de consulta popular, so pretexto de brindar protección a   los recursos naturales, se caería en error, ya que no sería este el mecanismo   procesal idóneo para la protección de los derechos colectivos y al medio   ambiente, (…) y por ello de ser así se presentaría una indebida escogencia del   mecanismo o acción por parte de los actores”.    

Finalmente, la ANH   reiteró los siguientes argumentos: i) el derecho a la participación ciudadana no   tiene carácter absoluto, y no puede estar por encima de la Constitución y la ley   y por ello corresponde al Congreso de la República definir el tipo de   actividades que pueden ser desarrolladas por la industria de hidrocarburos en el   marco de la facultad legislativa; ii) la consulta popular referida carece de   idoneidad sustancial por cuanto el asunto que se pretende someter a escrutinio   de los ciudadanos no se encuentra dentro de las competencias del municipio.    

2.2. El 17 de mayo de 2017 Ecopetrol S.A. presentó escrito   coadyuvando la acción de tutela, en los siguientes términos:[10]    

Afirmó que su   interés para actuar en el proceso de la referencia se justifica en que la   realización de consultas populares genera un precedente adverso para el   desarrollo e implementación de proyectos del sector de hidrocarburos en la   Orinoquía colombiana especialmente si se tiene en cuenta que cruzan el   territorio del Municipio de Cumaral, “los sistemas de transporte de   hidrocarburos denominados Poliandino, Oleoducto Apiay – Porvenir 20 y el   Gasoducto Cusiania-Apiaya, que transportan los productos generados en los campos   de Suria, Apiay, Castilla y Chichimene de Ecopetrol S.A.”,  e   igualmente, se generan impactos de carácter colateral en áreas colindantes, en   lo referente a provisión de mano de obra, de bienes y de servicios.    

Manifestó en cuanto   al fallo del Tribunal Administrativo del Meta que el mismo desconoce el régimen   de competencias y funciones de las autoridades a nivel nacional, pues: (i)   carece de un análisis jurídico integral de las sentencias en él citadas, ya que   la sentencia del Consejo de Estado en la cual se basa el fallo señala que las   competencias de ordenación territorial dadas a cada municipio o departamento no   son absolutas y no priman sobre las competencias del sector central; pero aun   así se consideró por parte del Tribunal demandado constitucional la prohibición   unilateral por parte de la Alcaldía de Cumaral de prohibir actividades de   utilidad pública e interés general y, (ii) no hizo “una ponderación entre los   intereses del ente territorial que, de forma unilateral, consideró que el   contrato celebrado entre la ANG y la empresa MANSAROVAR ENERGY COLOMBIA LTDA   para ejecutar el proyecto exploratorio Llanos-69, afectará de manera irreparable   el recurso hídrico de su municipio” y las competencias de las autoridades   del orden nacional como la Agencia Nacional Hidrocarburos, el ministerio de   Minas y Energía y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.    

Igualmente, señaló   que no se tuvo en cuenta el carácter de utilidad pública que tiene la industria   de los hidrocarburos ni el porcentaje del PIB (2.1%) que representa el sector   minero para la economía nacional la cual representa “en el último lustro   ingresos por $8 billones, que emplea directamente 350 mil personas, pero que si   se suman los puestos de trabajo generados en toda la cadena estamos hablando de   más de un millón de personas las que dependen de esta actividad. No teniendo   duda del interés general que conlleva la ejecución de actividades del sector de   hidrocarburos, que abarcan no solo un beneficio presupuestal para el Estado   Colombiano sino de manera particular a todos los sectores del país por su   influencia en el suministro de materias primas, combustibles y productos de uso   o consumo diario que son derivados del petróleo, entre ellos, la gasolina,   biodiesel, plásticos, betunes, pinturas, asfalto, velas, neumáticos, gas natural   vehicular y doméstico, entre otros”.      

Sobre los principios   rectores en el ejercicio de las competencias, destacó el incumplimiento por   parte de la Alcaldía de Cumaral del principio de coordinación, según el cual, la   nación debe establecer la política general de ordenamiento del territorio en   asuntos del orden nacional, en contraposición con los entes territoriales, a   quienes les corresponde formular los Planes de Ordenamiento Territorial, y   reglamentar, de acuerdo a la ley, los usos del suelo en sus territorios y para   ello mencionó la Ley 1551 de 2001.    

Además, sostuvo que   la decisión del Tribunal Administrativo del Meta no se ajusta al ordenamiento   jurídico actual, por cuanto el texto de la pregunta sometida a consulta popular   ignora las restricciones establecidas por el Legislador en los artículos 8 y 51   de la Ley 134 de 1994. Igualmente, argumentó que al asegurar  la   administración municipal que las actividades del proyecto de la empresa   Mansarovar Energy Colombia Ltda., afectarán de forma inequívoca las fuentes   hídricas del Municipio de Cumaral, se genera un juicio a priori y se   ignora que las entidades estatales encargadas de otorgar licencias ambientales   han hecho una evaluación de impactos ambientales, que les permiten establecer   las medidas necesarias para su prevención, corrección, mitigación o   compensación.    

Finalmente,   manifestó que la decisión del Tribunal no se ajusta al ordenamiento legal al   entender que unas actividades del sector de hidrocarburos son de competencia   nacional, como el transporte y la comercialización y otras no, cuando todas   hacen parte del ámbito competencial de la Nación, y además, extralimitando las   funciones judiciales al modificar la pregunta sometida a consulta popular y con   ello adicionalmente trasladando a la comunidad responsabilidades que son   competencia de las autoridades nacionales.     

2.3. El 18 de mayo de 2017 la Agencia Nacional de Defensa   Jurídica del Estado (ANDJE)  presentó escrito coadyuvando la tutela de la   referencia.[11]    

La ANDJE hizo   mención al artículo 610 del Código General del Proceso para justificar su   intervención en el proceso de la referencia, e igualmente, aseguró que los   efectos de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Meta   constituyen un claro desconocimiento a las competencias constitucionales y   legales asignadas a distintas autoridades nacionales, cuyos efectos son nocivos   para los intereses litigiosos del país.    

Afirmó que “la   explotación de los recursos naturales es un asunto de utilidad pública que recae   exclusivamente dentro de las competencias constitucionalmente asignadas a la   nación”. Al respecto indicó que desde la expedición del Código de Petróleos,   artículo 4, la industria hidrocarburífera se consideró como un asunto de   utilidad pública, lo que implica que sea de especial interés para la Nación,   teniendo en cuenta que, por mandato constitucional el Estado es propietario del   subsuelo y de los recursos naturales no renovables, por lo que de forma   privativa la Nación es la que tiene la competencia para determinar si se   autoriza o no la explotación de sus recursos y en qué condiciones.    

Al respecto, refirió   los artículos 80, 334 y 360 de la Constitución Política y afirmó que la   propiedad de los recursos naturales no renovables, “implica que la Nación, de   forma privativa, tiene la competencia para determinar la explotación o no de sus   recursos, así como las condiciones en que dicha explotación puede llevarse a   cabo, para así lograr un aprovechamiento planificado de los mismo”.    

ECOPETROL indicó que   tal afirmación se sustenta igualmente en lo dispuesto en el artículo 5 del   Decreto 1760 de 2003, que dispone que la Agencia Nacional de Hidrocarburos tiene   la función de administrar las áreas hidrocarburíferas de la Nación.    

Agregó que teniendo   esto en cuenta lo expuesto en la sentencia proferida por el Tribunal   Administrativo del Meta desconoce “(i) Las competencias asignadas al   municipio y a la Nación; (ii) Las competencias asignadas a la Agencia Nacional   de Hidrocarburos; (iii) Las competencias asignadas al Ministerio de Minas y   Energía; (iv) La propiedad de la Nación sobre los recursos naturales no   renovables y el subsuelo; (v) Los principios de coordinación, concurrencia y   colaboración entre los niveles central y territorial”.    

Así mismo, resaltó   que el fallo demandado no consideró la imposibilidad jurídica material a la que   se enfrentarían las autoridades administrativas del Municipio de Cumaral, para   implementar la decisión que adopte la ciudadanía, en caso de que no se autoricen   actividades hidrocarburíferas en su territorio, por no ser de su competencia, lo   que haría inane la consulta popular.    

Seguidamente, señaló   que en la sentencia cuestionada existe “ausencia del análisis sobre el   impacto fiscal de la consulta popular” y  la Alcaldía Municipal, el Concejo   Municipal y el Tribunal Administrativo del Meta no analizaron debidamente los   impactos económicos y fiscales que acarrearía para el Municipio de Cumaral y la   Nación el dejar de percibir las regalías por concepto de las actividades   extractivas del petróleo, por lo que con ello se desconoce lo dispuesto en la   Ley 819 de 2003 que dicta normas orgánicas en materia de presupuesto,   responsabilidad y transparencia fiscal.    

La ANDJE hizo   alusión “a la configuración del desconocimiento del precedente”  en que   incurrió el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, especialmente en lo   que tiene que ver con la errada interpretación de los criterios dados por la   Corte Constitucional en la Sentencia C-273 de 2016, pues si bien en ella se   habla del uso del suelo, el Tribunal de forma grave y arbitraria, no analiza la   propiedad de los bienes yacentes en el subsuelo, que recae en cabeza exclusiva y   única de la  Nación, y además desconoce los preceptos contenidos en tal decisión   judicial relacionados con los principios de colaboración, concurrencia,   subsidiariedad, Estado unitario y Estado descentralizado.    

Adicionalmente,   señaló que el Tribunal ignoró el verdadero alcance de lo establecido en la   sentencia C-123 de 2014, pues la Corte Constitucional no avaló la figura de las   consultas populares como mecanismo de prohibición de la actividad minera en el   ámbito territorial sino “que su aporte fue llamar la atención a la necesidad   de concertar con las entidades territoriales las medidas de protección que se   considerase ameritaban ser acordadas entre autoridades territoriales y   nacionales”.    

Por otra parte,   refirió otra temática que denominó “de la prevención del daño antijurídico”   y afirmó que de acuerdo con lo establecido en el artículo 58 de la Constitución   Política sobre los derechos adquiridos y desde la expedición de la Ley 1444 de   2011, que modernizó la estructura del Estado, la ANDJE ha propugnado por el   respeto a la seguridad jurídica que debe ser respetado por los jueces de la   República.    

Adicionalmente, la   entidad presentó el sustento de la vulneración del derecho al debido proceso e   indicó los “vicios del acto administrativo” los cuales dividió  en   los: “i) requisitos para la procedencia de la consulta popular y, ii) el   desconocimiento de las competencias legalmente asignadas dentro del texto de la   sentencia proferida por parte del Tribunal Contencioso Administrativo del Meta”.    

Consideró respecto   al primer error del Tribunal que el Decreto 58 de 2016 como acto administrativo   adolece de falsa motivación. Al igual que las intervenciones anteriores,   consideró que la decisión de llevar a cabo consulta popular en el municipio se   dio por solicitud ciudadana y no por iniciativa gubernamental, razón por la   cual, se constituyó un error procedimental insuperable que el Tribunal pasó por   alto, sin que se observara el cumplimiento de requisitos exigidos para consultas   populares de iniciativa ciudadana, tales como recolección de apoyos ciudadanos,   topes de campañas, etc., de acuerdo con lo establecido en el artículo 9 de la   Ley 1757 de 2015. Es así como el acto administrativo que dio inicio a la   consulta popular adolece de vicio en su causalidad.    

En lo concerniente   al segundo error del Tribunal, afirmó que éste  tiene que ver con el   desconocimiento de las competencias legalmente asignadas, , lo anterior por   cuanto la entidad demandada modificó y alteró el contenido del texto de la   pregunta que fue sometida a su consideración por las autoridades municipales de   Cumaral, cuando su decisión se debía ceñir a lo dispuesto en los artículos 53 de   la Ley 134 de 1994 y 21 de la Ley 1757 de 2015, esto es, a declarar la   constitucional o inconstitucionalidad de la misma.    

2.4 Intervención del Tribunal Administrativo del Meta. El   18 de Mayo de 2017 el Tribunal Administrativo del Meta, a través de la   magistrada ponente en el proceso de revisión de la consulta popular presentada   por el Alcalde Cumaral, intervino para dar contestación a la acción de tutela[12].    

Sostuvo que la   sentencia demandada no desconoció el precedente jurisprudencial sobre   competencias nacionales y territoriales, así como tampoco conculcó derecho   fundamental alguno a Mansarovar Energy Colombia Ltda.    

Manifestó que la   acción de tutela no puede ser concebida como una nueva instancia para debatir   asuntos sustanciales, ya que ello iría en contra de los principios de seguridad   jurídica y cosa juzgada.  En ese sentido, señaló que el fallo objeto de   revisión constitucional no incurrió en ninguna de las causales de procedibilidad   de la acción de tutela, pues su decisión está soportada en las pruebas que   obraron en el proceso judicial y en el marco normativo que regula el tema en   cuestión. Finalizó su intervención, afirmando que la empresa accionante guardó   silencio dentro del término de fijación en lista del Auto del 12 de diciembre de   2016, por el cual el Tribunal admitió solicitud de consulta popular.    

2.5. Intervención del Ministerio de Minas y Energía. El 18   de Mayo de 2017 el Ministerio de Minas y Energía, a través de apoderado   especial, dio respuesta a la acción de tutela.[13]    

En primer lugar,   expuso que el Tribunal Contencioso Administrativo Meta vulneró el derecho   fundamental al debido proceso de la accionante, por distintas razones, entre las   cuales se puede inferir, la omisión del cumplimiento de los requisitos   establecidos en los artículos 5 a 19 de la Ley 1757 de 2015, toda vez que la   consulta popular se dio a través de iniciativa ciudadana, tal como se estableció   en los antecedentes del Decreto 58 de 2016, emitido por la Alcaldía Municipal de   Cumaral.    

Sumado a lo   anterior, afirmó que las autoridades administrativas municipales, esto es, el   Concejo y la Alcaldía, no dieron cumplimiento al artículo 7 de la Ley 819 de   2003, es decir, no efectuaron el respectivo estudio de impactos fiscales de la   decisión que pudiera ser tomada por los cumaraleños, así como tampoco, tuvieron   en cuenta el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Por su parte, el Tribunal   Administrativo del Meta, desconoció el precedente jurisprudencial establecido en   la sentencia C-123 de 2014 y el Auto 053 de 2017, providencias en las que se   aclara que de acuerdo al artículo 288 de la Constitución Política de Colombia,   las autoridades del orden nacional deben coordinar con las entidades   territoriales, el agotamiento del requisito previo de concertación minera al   iniciar cualquier procedimiento de consulta popular, por cuanto la competencia   sobre el subsuelo sigue siendo de la nación y sólo deberá coordinar lo   pertinente a la protección al medio ambiente sano con las administraciones   territoriales.    

Argumentó que el   Tribunal Administrativo del Meta olvidó que el Estado es propietario del   subsuelo y de los recursos naturales no renovables que allí se encuentran y al   ser la actividad hidrocarburífera de utilidad pública, su ejecución supone la   aplicación de un régimen jurídico que otorgue prerrogativas para su   implementación y desarrollo, teniendo en cuenta los beneficios de la misma para   la ciudadanía, y tal como lo estableció la Corte Constitucional en sentencia   C-619 de 2015, el legislativo y el gobierno nacional son las autoridades del   sector central que están facultadas para expedir el reglamento de las   actividades minero energéticas y de hidrocarburos, lo que no conculca las   competencias dadas a las entidades territoriales en materia de determinación de   usos de su territorio.    

A continuación,   reiteró que la competencia sobre el subsuelo no es absoluta por parte del sector   central de la nación y por ello, armonizando los principios de Estado unitario y   autonomía territorial, la Corte Constitucional configuró una línea   jurisprudencial compuesta por las sentencias C-123 de 2014, C-035 de 2016,    C-273 de 2016, T-445 de 2016 y el auto 053 de 2017 que decidió sobre la   solicitud de nulidad de esta última sentencia; en virtud de dichos   pronunciamientos constitucionales concluyó que tanto las autoridades nacionales,   departamentales y municipales, tienen el deber de concertar el procedimiento de   planeación minera, para evitar que las entidades territoriales, hagan uso de la   consulta popular en detrimento del debido proceso y las competencias asignadas a   la nación mediante la Constitución y la ley.    

Agregó que “la   autoridad territorial y la autoridad nacional tienen el deber constitucional de   concertar la planeación minera, procedimiento que no están ejecutando las   autoridades territoriales y que viola de manera directa el debido proceso y las   competencias constitucionales y legales asignadas a la Nación”.    

Por otra parte,   señaló respecto a la imposibilidad de aplicar las políticas establecidas para   prevención del daño antijurídico – de conformidad con el artículo 90 de la   Constitución Política – que considerar instituir las consultas populares como   mecanismo único para determinar la ejecución de proyectos de hidrocarburos y   minero energéticos, en primer lugar, generaría que los empresarios no tengan   certeza sobre el marco jurídico que les regirá en desarrollo de sus proyectos o   actividades, pues las normas aplicables al momento de su inversión, en últimas,   no son las que terminen habilitándolo para realizar labores de exploración o   explotación hidrocarburífera, sino sería la comunidad local la que definiría la   viabilidad del proyecto, con criterios poco precisos. En segundo término,   solicitó se tenga en cuenta que las preguntas que se elevan a consulta popular,   no son claras sobre su aplicación hacia futuro o sus efectos retroactivos,   pudiendo afectarse con ello derechos adquiridos.    

Es así como,   concluyó que la rama judicial deberá empezar a abordar debidamente el tema de la   responsabilidad patrimonial de las entidades territoriales frente al posible   daño antijurídico que se causen a los inversores, con los resultados de las   consultas populares realizadas en ejercicio del derecho a la autonomía.    

Acto seguido, señaló   que en el ordenamiento jurídico nacional existen diversos mecanismos y/o figuras   jurídicas que no generan vaciamiento de las competencias de las entidades   nacionales y territoriales y que permiten a las personas interesadas intervenir   en la evaluación ambiental de cada proyecto, sin llegar a resultados entre un sí   y un no, esto es, que permitan introducir juicios de proporcionalidad en la   decisión caso por caso.  Afianzando la necesidad de no reemplazar la   evaluación de impactos ambiental como instrumento nacional para adoptar   decisiones sobre los proyectos del sector, por consultas populares,  mencionó   los mecanismos contenidos en el título X de la Ley 99 de 1993 , la   reglamentación de la misma mediante el Decreto 330 de 2008, y el Decreto 1076 de   2015 que define competencias de las diferentes autoridades ambientales, así   como, distintas normas internacionales, que establecen la obligación del Estado   de ejecutar dicho estudio ambiental, tales como el Principio 17 de la   Declaración de Rio de Janeiro de 1992.    

Finalmente, advirtió   que la prestación de varios servicios públicos domiciliarios – de acuerdo a los   artículos 334, 365, 367 y 368 de la Constitución Política y la Ley 142 de 1994-    depende de la extracción de recursos naturales no renovables, como por ejemplo   los hidrocarburos, esto es el gas y el petróleo; motivo por el cual el resultado   de las consultas populares como la propuesta en el Municipio de Cumaral, Meta,   pueden tener impactos negativos en el cumplimiento del deber constitucional del   Estado de  prestar en condiciones adecuadas e igualitarias los servicios   públicos domiciliarios, que a su vez es una de las finalidades esenciales del   Estado. Dichos impactos negativos no sólo se refieren al enorme déficit fiscal   al que se enfrentaría la nación, sino también a los posibles impactos   ambientales al importar recursos de otros países.  Refirió finalmente que   “constituye un hecho notorio que el petróleo es un elemento indispensable para   sostener el aparato productivo de un país y por lo tanto, su escasez puede   llegar a generar violación de derechos fundamentales”.    

2.6. El 18 de Mayo de 2017 la Asociación Colombiana del   Petróleo (ACP) intervino en el trámite de la presente acción de tutela, en   calidad de agremiación de compañías privadas que realizan actividades de   exploración, explotación, transporte y distribución de petróleo, la distribución   de combustibles líquidos, lubricantes y gas natural.[14]    

Consideró que la acción de   tutela impetrada por Mansarovar Energy Colombia Ltda., es procedente toda vez   que la violación al debido proceso fue notoria y podría generar impactos   negativos a la industria minero energética e hidrocarburífera del país. Lo   anterior, por cuanto el fallo adolece de múltiples defectos sustanciales y   competenciales. Sobre este último tema, la ACP afirma que el Alcalde de Cumaral   desbordó sus funciones y competencia en temas de consulta popular, establecidos   en las leyes estatutarias 134 de 1994 y 1757 de 2015, al ignorar el límite que   impone el artículo 6 de la Carta Política de 1991 que define el principio de la   competencia para los servidores públicos, según el cual, éstos únicamente pueden   hacer lo que las leyes les permiten. Es así como la pregunta de la consulta   popular del Municipio de Cumaral fue dictada en desbordamiento de competencias   establecidas a nivel constitucional y legal, por lo que debió ser declarada   inconstitucional por comportar un vicio de competencia, pues se busca someter a   la consulta popular un pronunciamiento sobre materias ajenas a este mecanismo   por tratarse de políticas públicas y de la protección de recursos naturales que   involucran intereses del orden nacional, así como funciones propias de diversas   entidades nacionales.     

Seguidamente, reiteró que los   municipios no tienen competencia para formular la política de hidrocarburos, la   cual está en cabeza del gobierno nacional central, toda vez que los recursos del   subsuelo son de propiedad exclusiva del Estado. Señaló por tanto, que sin   desconocer el derecho de participación ciudadana, se aspira a que las consultas   populares, se ejecuten dentro de los límites constitucionales, legales   (artículos 8 y 51 de la Ley 134 de 1994) y jurisprudenciales.    

Consecuencialmente, manifestó   que su interés en intervenir en el trámite de la acción de tutela se debe a que   se está pretendiendo desconocer el alcance del artículo 332 de la Constitución   Política de Colombia, con el fin de restringir la actividad minero energética y   de producción de hidrocarburos en los distintos municipios del país,   circunstancia que tiene repercusiones a nivel nacional, en caso de sentarse un   precedente que legitime las consultas populares como mecanismo de viabilización   de proyectos.      

Señaló que si bien, de   conformidad con la jurisprudencia constitucional, el Gobierno tiene la   obligación de coordinar con las entidades territoriales la protección al medio   ambiente sano y dicho trámite aún no está definido, ello no implica que se haya   dado derecho de veto a las comunidades frente al desarrollo de proyectos   hidrocarburíferos en sus territorios. Para justificar su posición citó la   sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado[15]  con fecha del 2 de marzo de 2017, en la que se dejaron sin efectos los trámites   adelantados en la consulta popular iniciada en el municipio de Monterrey,   Casanare, providencia en la que se reiteró la competencia que tiene la nación   para establecer la reglamentación general sobre los recursos que yacen en el   subsuelo y los recursos no renovables. Así mismo, citó distintos salvamentos de   votos de los Magistrados de la Corte Constitucional que han defendido lo   previamente expuesto en materia de competencias territoriales limitadas[16].    

En otro orden de ideas,   resaltó la ACP que la autoridad local no tiene en cuenta que las empresas   operadoras interesadas en realizar cualquier actividad de hidrocarburos en el   municipio previamente deben acudir ante las autoridades  ambientales nacionales   con el fin de obtener los permisos, autorizaciones o licencias a que haya lugar,   autoridades que a su turno deben someter a evaluación previa los impactos que   las actividades llegaren a ocasionar como mecanismo para establecer las medidas   necesarias para prevenirlos, corregirlos o mitigarlos o compensarlos.    

Para concluir, destacó la   declaratoria de utilidad pública de las actividades del sector de hidrocarburos   que se efectuó a través del Decreto 1053 de 1953, aspecto que conlleva  la   aplicación de un régimen jurídico que otorga prerrogativas para su desarrollo en   atención al beneficio que reporta dicha actividad a los ciudadanos, y enuncia el   pronunciamiento que algunas entidades del Estado han hecho sobre la utilización   del mecanismo de consulta popular como instrumento jurídico para autorizar la   exploración y explotación hidrocarburífera en el país, dejando en claro que, el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Interior, la   Contraloría General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la   Agencia de Defensa Jurídica del Estado han sido enfáticas en cada uno de los   riesgos jurídicos, económicos y sociales que entraña el desconocimiento de las   competencias estatales en el tema.    

Por ende, solicitó dejar sin   efectos la totalidad de los trámites que se adelantaron en el municipio de   Cumaral, Meta, con el fin de llevar cabo consulta popular que busca prohibir la   exploración y explotación hidrocarburífera.    

2.7. El 22 de Mayo de 2017 la Agencia Nacional de Minería   (ANM), a través de apoderado especial, se manifestó acerca de los hechos de la   tutela.[17]    

En primer lugar, destacó que   los artículos 2 y 40 de la Constitución Política de 1991 establecen el derecho   de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afecten, finalidad que   se cumple a través del proceso de consulta popular, contenido como mecanismo de   decisión política del pueblo, en el artículo 152 de la Ley Estatutaria 1757 de   2015, razón por la cual debe cumplir con todos y cada uno de los requisitos allí   establecidos. En cuanto al análisis de la pregunta que se somete a votación por   la ciudadanía, afirmó la ANM que ésta debe tener en cuenta el cumplimiento de   los términos legales en su redacción de modo que no se vulneren los derechos del   elector.    

Respecto del caso concreto,   manifestó  que la consulta popular realizada en el municipio de Cumaral   afecta considerablemente el desarrollo económico nacional, por cuanto   pone en riesgo el beneficio de las regalías que producto de la extracción de   recursos naturales no renovables reciben los entes territoriales y el mismo   Estado. Resaltando además, que “cualquier consideración y decisión que se adopte   en relación con prohibir o no actividades turísticas, mineras o petroleras, en   un determinado municipio, acarrea implicaciones en actividades económicas que no   sólo incumben a los habitantes del municipio sino a todas las regiones que se   benefician de los recursos de regalías de conformidad con el artículo 360 de la   Constitución Política que establece el sistema de distribución económica de   dichos emolumentos, y que tiene como fundamento la propiedad de los recursos   naturales no renovables en cabeza del Estado de acuerdo al artículo 332 de    la Carta Política.    

Finalmente, aseguró que el   Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, no tuvo en cuenta en el fallo   objeto de la presente acción de tutela, lo establecido por el Legislador en el   artículo 33 de la Ley 136 de 1994, que señala de manera enunciativa pero no   exclusiva, ciertas actividades como las turísticas o mineras, que en caso de   amenazar con transformar los usos tradicionales del suelo en el municipio,   deberán ser sometidas a consulta popular. En el presente caso no se probó por   parte de la administración del Municipio de Cumaral que con el proyecto de   Mansarovar Energy Colombia Ltda. se efectuara cambio alguno en las actividades   tradicionales del municipio.    

Por todo lo anterior, solicitó   se conceda la tutela a favor de la empresa accionante, y consecuencialmente, se   deje sin efectos el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 7   de marzo de 2017.    

2.8. Intervención de la ANLA. El 19 de Mayo de 2017 la   Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) dio respuesta a la acción de   tutela.[18]    

Explicó que el proyecto “área   de perforación exploratoria Llanos 69”, localizado en jurisdicción de los   municipios de Restrepo y Cumaral, en el departamento del Meta, surtió el   procedimiento legal establecido para obtener la licencia ambiental y se realizó   por parte del sector de hidrocarburos la evaluación del estudio de impacto   ambiental, tal como lo señala el Decreto 1076 de 2015. En consecuencia, luego de   la evaluación y del acatamiento de los parámetros técnicos, legales y   ambientales, la entidad otorgó a Mansarovar Energy Colombia Ltda. licencia   ambiental mediante Resolución 0517 del 18 de mayo de 2016.    

Aclaró que dentro del   contenido de la licencia ambiental se establecen obligaciones y requisitos para   que la empresa produzca el menor impacto ambiental posible dentro del desarrollo   de la actividad autorizada, garantizando que el medio ambiente de la zona donde   se efectuará el proyecto, junto con la población residente en áreas aledañas, no   se vea afectado.    

3.   Decisión de primera Instancia[19]    

Mediante providencia del   treinta (30) de mayo de dos mil diecisiete (2017), la Sección Cuarta de la Sala   de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió negar la medida   cautelar de urgencia solicitado por el ciudadano Carlos Enrique Robledo Solano e   igualmente negar el amparo constitucional solicitado por la empresa Mansarovar   Energy Colombia Ltda.[20]    

En primer lugar, se pronunció   sobre el trámite de la consulta popular promovida por el alcalde de Cumaral.   Señaló que se trata de una consulta popular de origen gubernamental, que fue   suscrita por el alcalde y la secretaría de gobierno; contó con concepto previo   del concejo municipal y se remitió al Tribunal Administrativo para el estudio de   constitucionalidad de la pregunta, cumpliendo así con los requisitos   establecidos en la Ley 1757 de 2015. De esta forma, consideró que no se trataba   de una consulta de origen ciudadano como lo sugerían los intervinientes en el   proceso, pues el hecho de que se hiciera referencia en el texto del Decreto 58   de 2016 a que un número de ciudadanos solicitó al Alcalde realizar consulta   popular, “no modifica el origen del mecanismo de participación”, en la   medida en que el Alcalde únicamente puso de presente la preocupación de los   cumaraleños sobre la afectación a las fuentes hídricas del municipio con la   ejecución del Contrato de Exploración y Explotación de Hidrocarburos No. 009 de   2012.    

Además, la Sala determinó que   al ser una consulta popular de iniciativa gubernamental, no era requisito   necesario realizar un estudio sobre la financiación del mecanismo de   participación, así como tampoco  de los impactos fiscales y económicos de la   decisión que se consulta, teniendo en cuenta lo establecido en la Ley 1757 de   2015. Igualmente afirmó que la consulta popular no se encuentra dentro de los   supuestos establecidos en el artículo 7 de la Ley 819 de 2013, pues por sí   misma, no genera expedición de actos normativos.    

En segundo lugar, analizó la   providencia demandada del 7 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal   Administrativo del Meta. Consideró que la decisión no incurrió en un defecto   sustantivo tal como alega la empresa accionante, y por el contrario, se ajustó a   derecho, toda vez que, en su criterio, los municipios sí están facultados para   adelantar consultas populares sobre el desarrollo de proyectos y actividades de   la industria de hidrocarburos en su territorio en el marco de sus competencias y   de acuerdo a lo establecido en los artículos 1, 105 y 287 de la Constitución   Política de Colombia, y siempre que las actividades a considerar en las   consultas populares impliquen una alteración del uso del suelo.    

A esta conclusión arribó la   Sala, tras estudiar las normas  y competencias respecto al ordenamiento   territorial, establecidas en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley   1454 de 2011), la Ley 388 de 1997 y la Ley 136 de 1994, y los artículos 151 y   313 de la Constitución Política de Colombia, de los cuales colige que  “las   consultas populares sobre actividades relacionadas con la industria de   hidrocarburos se enmarcan en el ámbito de las competencias de los municipios   (autonomía política). Desde luego, en el marco de la consulta popular, el   Alcalde de Cumaral debe cumplir con el requisito de concertación con la Nación   para definir asuntos que si bien hacen parte del ordenamiento territorial,   también inciden cuestiones importantes para el nivel nacional”.    

Indicó que el artículo 1 de la   Constitución Política alude a tres nociones diferentes: i) unitarismo; ii)   descentralización y, iii) la autonomía descentralizada, y que a su vez el   artículo 287 de la misma carta política establece que las entidades   territoriales pueden gestionar sus propio intereses y ejercer las competencias   que les corresponden sin que dicha autonomía sea absoluta pues el “el   ejercicio de esa competencias obliga a no desconocer las competencias de la   Nación y a observar los principios de coordinación, concurrencia y subsidariedad   (…) que son útiles para decidir tensiones o conflictos entre el carácter   unitario del Estado y la autonomía de las entidades territoriales” de   acuerdo a las sentencias C-478 de 1992 y C-541 de 1993.    

Agregó que el artículo 113 de   la Constitución Política alude a la necesidad de colaboración armónica entre los   diferentes órganos del Estado, refiriéndose con ello a la necesaria coordinación   para ejercer competencias de manera coordinada, concertada y participativa.    

Por otra parte, estimó   razonable que el Tribunal acusado excluyera de la pregunta las actividades de   transporte y comercialización de hidrocarburos en la medida que no están   relacionadas con la regulación del uso del suelo en su territorio y resultan   incompatibles con la Constitución.    

En tercer lugar, se refirió a   la constitucionalidad del texto de la pregunta que se iba a consultar al pueblo   de Cumaral. Al respecto, adujo que comparte las apreciaciones dadas por el   Tribunal Administrativo del Meta, pues considera que la pregunta cumple con los   requisitos de claridad, lealtad y objetividad. Lo anterior, por cuanto la   pregunta (i) no contiene expresiones o frases que manipulen o tengan incidencia   en la voluntad del lector; (ii) es clara, en tanto y cuanto permite conocer la   opinión de los votantes sobre la ejecución de actividades del sector de   hidrocarburos en el territorio municipal; (iii) si bien contiene expresiones que   pueden ser confusas, tales como, exploración sísmica o producción de   hidrocarburos, la Sala estima que las autoridades administrativas municipales y   tanto partidarios del SI y del NO, deben informar debidamente a la ciudadanía.    

Lo anterior precisando que el   Alcalde de Cumaral “tenía la obligación de desarrollar un escenario   democrático en el que tanto los partidarios del Sí como del No informen   responsablemente a los cumaraleños sobre las actividades económicas de la cadena   del sector hidrocarburos que se pretenden realizar en su territorio, así como de   las ventajas y desventajas que genera el desarrollo de ese tipo de actividades   para que, de ese modo, el electorado decida de manera informada, esto es para   que se pueda contar con un voto consiente e informado”.    

Así, afirmó que de acuerdo a   lo estudiado la sentencia del Tribunal demandado no incurre en el defecto   sustantivo alegado por la parte accionante.    

Finalmente, la Sala refirió   los efectos que tiene la decisión tomada por el pueblo a través del proceso de   consulta popular. Argumentó que dicha decisión será definitiva, por cuanto pone   fin al proceso consultivo e igualmente, será de carácter obligatorio, pues exige   al gobernante incorporarla al ordenamiento jurídico nacional, regional o local,   mediante ley, reglamento o acto administrativo de contenido particular o   concreto según el caso, y sus efectos serán hacia el futuro.     

Tal precisión la consideró   importante “porque los ciudadanos conservarán los derechos o cargas que se   otorgaron o impusieron hasta antes de la expedición del acto jurídico (acto   administrativo o reglamento). Así si un particular, bajo la normatividad   anterior ganó o consiguió determinado derecho, quiere decir que consolidó una   situación jurídica favorable, que incluso pudo haber entrado a su patrimonio   económico o moral. Y un acto normativo contrario  que se expida para   ejecutar la decisión del pueblo no puede afectar esa situación particular ya   consolidada”.    

Para el caso concreto,   determinó que la decisión que sea adoptada por los habitantes del Municipio de   Cumaral deberá respetar las situaciones jurídicas particulares de los sujetos   que obtuvieron licencias, permisos y autorizaciones para desarrollar actividades   de la industria de hidrocarburos previamente a la incorporación y publicación   del respectivo acto normativo. Es decir, la decisión que adopte el pueblo “no   puede detener, frenar, ni limitar los proyectos y actividades de hidrocarburos   que actualmente se estén desarrollando en el municipio de Cumaral, cuya   autorización se obtuvo antes de que se publique el acto normativo que incorpore   al ordenamiento jurídico el resultado de la consulta popular que se llegara a   oponer al desarrollo de actividades de hidrocarburos. Así se genera seguridad   jurídica y se garantizan los principios de buena fe y confianza legítima”.    

4. Impugnación    

Inconformes con la decisión,   el Ministerio de Minas y Energía, la Asociación Colombiana del Petróleo,   Ecopetrol, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Agencia   Nacional de Minería, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la empresa   accionante, Mansarovar Energy Colombia Ltda., presentaron escritos de   impugnación en los siguientes términos:    

4.1. El 2 de junio de 2017 el Ministerio de Minas y Energía   a través de apoderado especial alegó nuevamente que el Tribunal Administrativo   del Meta y las autoridades municipales violaron el debido proceso a la   accionante, porque, en primer lugar, no dieron cumplimiento al requisito de   concertación con el nivel central, y en segundo término, porque el Tribunal   obvió los procedimientos establecidos a nivel constitucional y legal, junto con   la jurisprudencia de las Altas Cortes sobre las competencias nacionales y   territoriales en el tema.    

De esta forma, sostuvo que   pese a que la Magistrada ponente del Consejo de Estado reconoció el precedente   jurisprudencial de la Corte Constitucional, conformado, entre otras, por las   sentencias C-123 de 2014 y T-445 de 2016, en las que se determinó nuevamente   como requisito de procedibilidad la concertación minero energética, no tuvo en   cuenta que el Municipio de Cumaral, Meta, omitió este requisito establecido en   la Constitución y además omitió el estudio de los requisitos de procedibilidad   por parte del Tribunal Administrativo del Meta, lo que implica la anulación de   manera unilateral de las competencias que tiene la nación sobre el subsuelo. Es   decir, el constituyente no estableció un principio de autonomía territorial sin   límite alguno.    

Acto seguido, al estudiar la   violación al debido proceso cometida por el Tribunal Administrativo del Meta y   las autoridades municipales, afirmó  que  corresponde al Municipio de   Cumaral, por querer llevar a cabo el proceso de consulta popular, demostrar ante   el Tribunal Administrativo demandado los supuestos de hecho de las normas que   dan lugar a este mecanismo de participación, pues se encuentran en una situación   más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos   por su cercanía con el material probatorio, ya que tienen en su poder el objeto   de la prueba. De esta forma, consideró arbitrario y desproporcionado que el Juez   de primera instancia exija a la Nación, demostrar que no se surtió el   procedimiento de concertación con el municipio, toda vez que  en la entidad   territorial que convoca a la consulta popular recae la carga de la prueba, lo   cual no sucedió en el presente caso. No obstante, afirmó no haber sido convocado   para la concertación previa.      

Finalmente, señaló que la   Sección Cuarta del Consejo de Estado no se pronunció sobre el no cumplimiento de   los requisitos formales, ya que el Decreto 58 de 2016 debió firmarse por el   Alcalde y todos los secretarios del despacho, tal como lo señala el artículo 31   de la Ley 1757 de 2015 y no como ocurrió en este caso que fue firmado únicamente   por el alcalde y su secretaria de gobierno.    

4.2. El 2 de junio de 2017  la Asociación Colombiana   del Petróleo apeló el fallo de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en   primera instancia, reiterando los argumentos expresados al coadyuvar a la   entidad accionante, y adicionó algunas consideraciones jurídicas, relacionadas   con las competencias nacionales derivadas de la titularidad del Estado sobre los   recursos subyacentes en el subsuelo y los no renovables.    

Respecto de la concertación   entre la nación y las entidades territoriales, arguyó que la sentencia   cuestionada mediante la presente acción, se sustenta en una aplicación equivoca   de lo dicho por la Corte Constitucional en Sentencia C-123 de 2014. Esto es así,   por cuanto dicha sentencia de constitucionalidad al declarar exequible el   artículo 37 del Código de Minas, menciona que las competencias de la nación y de   los entes territoriales deben concurrir armónicamente en lo concerniente a la   planificación del uso del suelo en la jurisdicción de cada municipio,   pues en la Nación recae la obligación de acordar con las entidades territoriales   las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, sus cuencas   hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la   salubridad de la población, en caso de actividades del sector minero.    

De otra parte, expresó su   inconformidad con la conclusión de que “frente a una eventual colisión de   competencias siempre prevalecerán las competencias territoriales, máxime   teniendo en cuenta que de una parte, la industria de hidrocarburos es de   importancia estratégica nacional y de otra parte, se trata de una actividad de   utilidad pública”, por cuanto no se hicieron específicas las razones que la   sustentan; igualmentese desconoció lo dispuesto en las Leyes 134 de 1994, 1757   de 2015 y  99 de 1993 y sus decretos reglamentarios, en cuanto a   competencias nacionales y regionales sobre recursos del subsuelo.    

En este orden de ideas, señaló   que para el caso objeto de estudio, el Estado es propietario del subsuelo y sus   recursos naturales no renovables, lo que conlleva  que sea privativamente   éste quien decida sobre la explotación de dichos recursos, así como la   planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Por ende,   indicó que es el gobierno nacional, en cabeza del Presidente de la República y   el Ministro del Ramo junto con las entidades o agencias vinculadas o adscritas,   a quienes les corresponde establecer la política general en materia de   exploración, explotación, transporte y comercialización de los recursos del   subsuelo, y no a las autoridades locales.    

Finalmente, solicitó se   revoque el fallo de primera instancia, proferido por la Sección Cuarta del   Consejo de Estado de fecha 20 de mayo de 2017, en el sentido de concluir que los   municipios, y específicamente en el presente caso, Cumaral, Meta, no tienen   competencia para formular consultas populares que pretendan restringir la   industria de hidrocarburos, por ser esta una actividad de utilidad pública e   interés general, administrada por entidades del sector central.    

4.3. El 2 de junio de 2017 Mansoravar Energy Colombia   Ltda., en su escrito de impugnación[21]  reiteró los argumentos esgrimidos en la acción de tutela. En primer lugar,   aseguró que del contenido del acto administrativo que convoca a consulta popular   en el Municipio de Cumaral, es claro que la decisión no provino de manera   autónoma ni por iniciativa gubernamental, sino de la ciudadanía, lo que implica   que no se cumplieron los requisitos legales establecidos para este tipo de   consultas populares, tales como verificación del censo por parte de la   Registraduría Nacional, y en general los requisitos definidos por la Ley 1757 de   2015. Por lo tanto, adujo que “la mutación que se pretende efectuar, no   constituye un mero cambio en las reglas de juego sino una alteración absoluta de   los procesos y procedimientos legalmente consagrados para la implementación de   este tipo de mecanismo de participación”.    

En segundo lugar, reafirma que   las autoridades administrativas municipales y el Tribunal Administrativo del   Meta, no tuvieron en cuenta el análisis de las incidencias e implicaciones de   carácter fiscal que podría llegar a tener la decisión que sea adoptada por el   pueblo a través de la consulta popular, omitiéndose  el cumplimiento de lo   consagrado en los incisos cuarto y quinto del artículo 7 de la ley 819 de 2003,   razón por la cual se debe impugnar la posición adoptada por la Sección Cuarta   del Honorable Consejo de Estado en la sentencia de primera instancia.    

De otra parte, explicó que no   se encuentra probado en el expediente ni en los antecedentes de la consulta   popular tramitada por el Alcalde de Cumaral, Meta, que la administración   municipal haya adoptado medidas tendientes a concertar y coordinar con las   entidades nacionales, pretendiéndose efectuar de forma arbitraria una imposición   de decisiones sobre la prohibición de las actividades de hidrocarburos en claro   detrimento a los intereses de la nación. De ahí que las consideraciones respecto   de la concertación de las competencias entre las autoridades nacionales y   territoriales no pasan de “constituir un mero enunciado teórico carente de   sustento y soporte factico”.    

Arguyó que la providencia   proferida por el Tribunal del Meta contiene defectos de orden sustantivo y   procedimental que se derivan del desconocimiento del régimen de competencias   dispuesto en la Ley y en desarrollo del artículo 331 de la Constitución   Política.    

Insistió en que el texto de la   pregunta que se sometería a consideración de la ciudadanía en desarrollo   de la consulta popular aborda temas que son de competencia de las autoridades   nacionales y desbordan el marco competencial de la autoridad territorial,   específicamente en aquellos aspectos relacionados con el transporte y la   comercialización de hidrocarburos, por lo que en su criterio, el texto de la   pregunta contenida en el Decreto 58 de 2016 es contrario al ordenamiento   jurídico vigente por carencia absoluta de competencia, desconociéndose las   restricciones contenidas en la Ley 1757 de 2015.    

Para concluir, solicitó   nuevamente se otorgue medida provisional a su favor, ordenándose la suspensión   de los efectos de la sentencia del 7 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal   Administrativo del Meta, hasta tanto se decida de fondo la acción de tutela   instaurada.    

4.4. El 5 de junio de 2017 Ecopetrol presentó escrito de   impugnación[22]  y ratificó su posición de considerar que la consulta popular no tuvo origen   gubernamental sino ciudadano y señaló que en el texto del fallo no se identifica   claramente en qué soporte documental se fundamenta el Consejo de Estado para   interpretar de forma contraria a la literalidad del Decreto 58 de 2016, emitido   por el alcalde de Cumaral, y mucho menos cuáles son los argumentos jurídicos   que, bajo esta interpretación, habilitan que se desconozcan por parte de la   Autoridad Municipal, los procedimientos y parámetros consagrados en los   artículos 5 al 19 de la Ley 1757 de 2015, pues es evidente que la solicitud de   consulta popular inició con una petición ciudadana.    

Así mismo, puso de presente   que el Consejo de Estado al resolver lo referente a la competencia de los   municipios para iniciar procesos de consulta popular para obtener la restricción   o prohibición de actividades del sector de hidrocarburos en su territorio, no   analizó la existencia de las competencias de los órganos de carácter nacional,   desconociendo el precedente sentado por el Consejo de Estado en el que se señala   específicamente que, aunque le corresponde a las entidades territoriales la   ordenación de su territorio, dependiendo del caso en particular, deberán tener   en cuenta que no hay competencias absolutas y que siempre debe prevalecer la   primacía del interés general sobre el interés particular.    

Finalmente, Ecopetrol   cuestionó que no se estableció la norma constitucional o legal que faculte a los   magistrados de los tribunales administrativos, cuando avocan la revisión de   constitucionalidad de la preguntas sometidas a consulta popular, modificar su   contenido,  de manera que la pregunta ha debido declarase inconstitucional, pues indicó   que “¿cómo entender que el transporte y la comercialización de los   hidrocarburos son de competencia de la Nación con fundamento en el decreto 4299   de 2005, y no realizar el mismo juicio de valor frente a las actividades de   sísmica, la exploración y explotación que tienen como fin último incrementar las   reservas de hidrocarburos, cuya administración está dada, por ley a la ANH[23]  o como no hacerlo cuando se sustenta la solicitud de consulta en la necesidad de   proteger las fuentes hídricas de los impactos del proyecto petrolero, cuando   esta es una competencia exclusiva de la ANLA?”.    

4.5. El 2 de junio de 2017 la Agencia Nacional de Defensa   Jurídica del Estado impugnó el fallo del 30 de mayo de 2017[24]  al considerar que éste desconoce la competencia constitucional y legal que tiene   la Nación en materia de hidrocarburos, al tratarse de un asunto de utilidad   pública. En su escrito de impugnación, reiteró sus argumentos previamente   expuestos y advirtió nuevamente, que no se debió confundir por parte del Consejo   de Estado, la finalidad del proceso de concertación con la competencia propia de   las autoridades nacionales para decidir asuntos de minería e hidrocarburos, pues   el proceso de concertación que se surte con las autoridades territoriales, no se   acuerda la decisión de explotar y explorar recursos, sino las medidas que se   consideren necesarias para proteger efectivamente el medio ambiente.    

Afirmó que existe una   contradicción en la providencia cuestionada ya que en esta el Tribunal manifestó   expresamente que ni la competencia de los municipios ni de las autoridades   nacionales es absoluta, al señalar “que  se trata de competencias que   deben cumplirse de manera coordinada, pues si bien el Estado es el propietario   del subsuelo y de los recursos naturales no renovables (artículo 332 CP), lo   cierto es que también existe la competencia de los municipios para planificar y   gestionar la organización del territorio”, e insistió en que pese a las   consideraciones del Consejo de Estado la Sección Cuarta no fue consecuente con   dicha premisa pues de manera equivocada decisión que los municipios eran los que   tenían la competencia en la materia.    

Señaló que el Consejo de   Estado no se percató que el Tribunal Administrativo del Meta desconoció el   debido proceso de la entidad accionante al avalar un acto administrativo viciado   y una consulta popular que inicialmente se originó por voluntad ciudadana y mutó   a ser de iniciativa gubernamental para evadir los requisitos exigidos por la Ley   1757 de 2015, quebrantando además los principios del derecho   administrativo.    

Por último, resaltó que hubo   desconocimiento de las competencias asignadas al Tribunal Administrativo del   Meta, quien modificó la pregunta excluyendo las actividades de comercialización   y transporte de hidrocarburos cuando su decisión debía ceñirse a declarar la   constitucionalidad de la pregunta puesta a su consideración, que se consultaría   a los cumaraleños.    

4.6. El 5 de junio de 2017 la Agencia Nacional de Minería[25],   reafirma los argumentos por los cuales previamente solicitó se concediera la   tutela a favor de la empresa accionante, y agregó en primer lugar que, el fallo   proferido por el Consejo de Estado debe ser impugnado, por cuanto no se realizó   por parte del juzgador un análisis de fondo de la constitucionalidad de la   consulta a realizar en el municipio de Cumaral, desconociéndose que las   decisiones que pueden adoptarse en una consulta popular, no son ilimitadas, sino   que tienen limitaciones que se concretan en: “(i) la necesidad de ajustarse a   las competencias del respectivo nivel territorial de que se trata y (ii) en la   prohibición de modificar la Constitución o desconocer los derechos   constitucionales mediante el empleo de la consulta popular”.    

Adicionalmente, advirtió la   entidad que el despacho no tuvo en cuenta el artículo 33 de la Ley 136 de 1994   para resolver el caso sometido a estudio, omisión que considera un “yerro   grave”, en la medida que la norma define de manera clara los casos en los cuales   procede la consulta popular para proyectos turísticos, mineros o de otro tipo, y   que define en forma excepcional la posibilidad de realizar consultas populares   cuando el desarrollo de dichos proyectos amenacen  crear un cambio   significativo en el uso del suelo, que a su vez de lugar a una transformación en   las actividades tradicionales del municipio.      

Consideró que el Consejo de   Estado hizo primar las competencias territoriales de ordenamiento del suelo,   sobre las nacionales relativas a la propiedad, uso y explotación de los recursos   del subsuelo y los naturales no renovables. Igualmente, señaló que en el fallo   impugnado, el juez de primera instancia es contradictorio, por cuanto, parte de   la premisa que señala las competencias nacionales sobre la propiedad de los   recursos naturales y llega a una conclusión totalmente contraria y alejada de la   finalidad de dichos principios al sobreponer la competencia territorial,   anulando así cualquier posibilidad de concertación entre los diferentes órdenes.    

4.7. El 6 de junio de 2017 la Agencia Nacional de   Hidrocarburos reiteró la totalidad de los argumentos inicialmente expuestos en   el escrito de contestación de la acción de tutela, señalando que en este caso   era evidente la violación al régimen legal de competencias de las autoridades   del orden nacional y que la consulta popular impulsada por el Alcalde del   Municipio de Cumaral, no es el mecanismo procesal idóneo para la protección de   derechos colectivos y del medio ambiente. Consideró en consecuencia, que se   estaban violando derechos y principios de rango constitucional al permitir que   se someta al escrutinio de los ciudadanos un asunto de competencia nacional.    

5. Decisión de segunda   instancia    

La Sección Quinta de la Sala   de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en providencia del seis   (6) de julio de dos mil diecisiete (2017) declaró la “cesación de la   actuación impugnada por carencia actual de objeto”.    

Resaltó que la situación   fáctica que fundamentaba la acción de tutela había sufrido alteraciones   significativas que se evidenciaron con ocasión de los argumentos expuestos en   los escritos de impugnación, que posteriormente fueron verificados con la   información que reposa en la página de la Registraduría Nacional del Estado   Civil.    

Lo anterior, por cuanto a la   fecha de surtirse la segunda instancia de la acción de tutela de la referencia,   en el Municipio de Cumaral, ya se había realizado la consulta popular el domingo   4 de junio de 2017.    

En ese entendido, consideró   que el artículo 26 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece la figura de la   cesación de la actuación impugnada para aquellos casos en los “que el juez   constitucional encuentre plenamente acreditado que el derecho fundamental que se   dice conculcado ha sido atendido por la entidad accionada o por quien tenga a su   cargo la función correspondiente o se han alterado sustancialmente los   fundamentos de hecho o de derecho de la acción, deberá dictar providencia   cesando la actuación impugnada”.    

Así, la Sección Quinta del   Consejo de Estado advirtió que los efectos de la sentencia atacada se habían   concretado pues el trámite previsto en la ley 1757 de 2015 para las consultas   populares se había llevado a cabo y los habitantes del municipio de Cumaral,   Meta, habían respondido de forma negativa a la pregunta realizada por el ente   territorial, y por ende, declaró la cesación de la actuación impugnada por   carencia actual de objeto.    

6. Actuaciones en Sede de   Revisión      

Durante el trámite de revisión   adelantado ante la Corte Constitucional, se surtieron actuaciones y allegaron   documentos que a continuación se relacionan:    

Intervenciones   ciudadanas dentro del proceso de la referencia.    

6.1. El 4 de octubre de 2017 diferentes organizaciones   sociales y ambientales, organizaciones internacionales y personas naturales,   grupos de investigación remitieron una carta pública sobre las consultas   populares. En la mencionada carta los firmantes manifiestan preocupación sobre   la posibilidad de que la revisión de tutela de la referencia limite los procesos   de consultas populares avalados en la sentencia T-445 de 2016 y que  representan   un avance sobre la garantía de autonomía territorial y de la participación   ciudadana.    

Manifiestan su preocupación   por falta de cumplimiento de las sentencias C-891 de 2002, C-123 de 2014, C-035   de 2016 y C-389 de 2016 las cuales hacen referencia a garantías para el   fortalecimiento de los mecanismos democráticos, máxime cuando se encuentra en   proceso la aplicación del Acuerdo Final para la construcción de la paz. Por lo   anterior, realizan un llamado a la Corte Constitucional para que mantenga la   línea jurisprudencial vigente, con el fin de garantizar el principio de   soberanía popular.    

6.2. El 18 de octubre el Jefe de la Oficina Asesora   Jurídica del Ministerio de Minas y Energía solicita que la Sala Plena de esta   Corporación avoque conocimiento del expediente de la referencia y que se celebre   audiencia pública en el caso concreto.    

Indica que la   prestación de algunos servicios públicos domiciliarios depende de la extracción   de hidrocarburos y por tanto los procesos de consultas populares realizados y en   curso pueden impactar negativamente la prestación de dichos servicios.    

Al respecto, afirma que la   autosuficiencia energética se relaciona con la capacidad de un país de   autoabastecer su demanda de energía que depende de dos factores esenciales: i)   la disponibilidad del energético y, ii) el precio del mismo. Indica que la   explotación y exploración petrolera garantiza el autabastecimiento.    

Con estas posibles   consecuencias ante la prohibición de los hidrocarburos y la minería por medio de   las consultas populares, el peticionario señala la complejidad del debate que el   expediente de referencia aborda. Así mismo, propone a la Corte abordar la   industria energética como un todo, en la cual una decisión producida en el lugar   de extracción de hidrocarburos o carbón, afecta la prestación de servicios   públicos en centros de consumo, ubicados al exterior del ámbito abordado por la   consulta popular.    

Seguidamente señala que la   sentencia T-445 de 2016 desconoció una línea jurisprudencial de la Corte   Constitucional de más de 15 años, que parte del artículo 1 de la Constitución,   donde se define a Colombia como una República unitaria, ya que al permitir que   autoridades municipales puedan prohibir actividades minero energéticas, incluso   desconociendo la legislación sobre planificación territorial, se rompe con la   referida unidad.    

A continuación, concluye que   la autonomía otorgada a los municipios de decidir la posibilidad y el ejercicio   de la actividad minera, por medio de la consulta popular, viola las competencias   constitucionales y legales que son potestad de la nación, por lo cual, en lugar   de tender a la armonía del Estado, rompe su unidad, lo que a su vez puede   generar contradicciones en el orden jurídico.     

Por último, el   Ministerio de Minas y Energía solicita se realice una audiencia pública en el   proceso y se considere llamar a diferentes actores para que asistan a audiencia,   a la vez que sugiere una serie de temas o preguntas para dar ahondar en la   comprensión del problema del expediente de la referencia.    

6.3. El 19 de octubre de 2018 la Asociación Nacional de   Empresarios de Colombia –ANDI–, solicita que el expediente de la referencia sea   estudiado por Sala Plena, con el fin de unificar jurisprudencia y se permita la   participación de entidades interesadas, por la importancia de aclarar la   competencia de la nación y de entidades territoriales en el aprovechamiento de   recursos del subsuelo.    

6.4. El 25 de octubre de 2018 el representante legal de la   Asociación Colombiana del Petróleo –ACP–, presenta sus argumentos con el fin de   que sean tenidos en cuenta en el trámite de revisión del expediente de la   referencia.    

Argumenta que restringir el   desarrollo de actividades de producción de hidrocarburos por cuenta de consultas   populares, pone en la misma jerarquía a la Nación y los municipios y señala que   en el caso de Cumaral, prohibir la explotación mediante una consulta popular es   una decisión que no tiene en cuenta los perjuicios que puedan generarse en   materia energética para el país.    

De igual modo, agrega que la   incertidumbre jurídica producida tiene la consecuencia de afectar la inversión   en el país, y en el caso de la industria minero energética la inversión   extranjera sin la cual no se podrían llevar a cabo varios de estos proyectos,   por el grado de inversión que estos requieren.    

Para la ACP el valor que se le   ha dado a la sentencia T-445 de 2016 es equivocada en el sentido de que al darle   a los municipios y departamentos la potestad de oponerse al desarrollo de   proyectos de minería contraría la Constitución y la jurisprudencia anterior. Por   tanto, se hace necesario que se genere unificación para que se aclare que las   entidades territoriales no tienen competencia para oponerse a proyectos   minero-energéticos en su jurisdicción, puesto que esta competencia es exclusiva   de la nación. De lo contrario, continúa la ACP, se estaría vulnerando el mismo   Estado Social de Derecho y su conformación como República Unitaria.    

A continuación, revisa la   competencia que tenía el Tribunal, del cual dice que debió hacer control sobre   la competencia del municipio para adelantar una consulta popular sobre un asunto   que es exclusivo del gobierno nacional central, por lo que tanto el alcalde como   el concejo municipal incurrieron en un desconocimiento de legalidad,   establecidos en los artículos 8, y 51 de la ley 134 de 1994 y 18 de la Ley 1757   de 2015.    

En adición a lo anterior,   manifiesta que es potestad del Ministerio de Minas y Energía y de la Agencia   Nacional de Hidrocarburos, la formulación de la política nacional de explotación   de hidrocarburos, de acuerdo al Decreto 714 de 2012, la Ley 489 de 1998 y el   Decreto 0381 de 2012, respectivamente.      

A su vez, menciona que el   texto de la pregunta no presenta claridad ya que no es evidente que se conozca   el alcance de conceptos técnicos como el de exploración de hidrocarburos.    

A continuación, hace mención   de dos puntos a tener en cuenta en materia ambiental. El primero es la   existencia del falso dilema en cuanto a que la explotación petrolera no implica   la mayor afectación del recurso hídrico, como se puede ver en el Informe de   Desempeño Ambiental de 2015, anexado. El segundo se refiere a la competencia de   las autoridades ambientales en orden nacional y regional en materia de   protección del medio ambiente, del cual señala que el proceso de consulta   popular desconoce la reglamentación y el control que desde la autoridad nacional   se realiza al momento de otorgar permisos o licencias para explotación, proceso   en el cual se debe someter a evaluación los impactos ambientales de las   actividades a ejecutar antes de su aprobación.    

Adicionalmente menciona   argumentos económicos y señala que a nivel nacional, para mantener las metas del   Marco Fiscal de mediano Plazo, se requiere continuar con la exploración de   hidrocarburos, ya que las reservas probadas permiten autosuficiencia hasta 2021;   y que a nivel municipal, según estudio reciente realizado por la ACP, la   actividad petrolera  genera una mejor calidad de vida para los pobladores en   municipios petroleros en comparación a los municipios no petroleros.    

Para concluir la exposición de   argumentos, la ACP anexa los pronunciamientos del Ministerio de Hacienda y   Crédito público, el Ministerio del Interior, la Contraloría General de la   nación, la Procuraduría General de la República y la Agencia de Defensa Jurídica   del Estado, las cuales favorecen la posición del demandante.    

Finalmente, con base a los   argumentos anteriores, la ACP solicita se profiera en el caso una sentencia de   unificación, con el fin de evitar el uso de la consulta popular como mecanismo   de prohibición de la minería en cuanto a actividad legal y autorizada, ya que de   otra manera se genera grave afectación para los recursos del Estado y dejar   sin efectos la totalidad de los trámites que han sido adelantados en el   municipio de Cumaral con el fin de adelantar la consulta popular mediante la   cual se pretende prohibir la exploración, explotación y producción de   hidrocarburos en el municipio[26].    

6.5. El 30 de octubre de 2018 el Director General de la   Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, solicita que se “revisen y   revoquen las decisiones del Consejo de Estado, sentencias del 30 de mayo de 2017   y del 6 de julio de 2017, que desestimaron la acción de tutela promovida por la   sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltda. Y coadyuvada por varias entidades   estatales, entre ellas, el Ministerio de minas y Energía, la Agencia Nacional de   Hidrocarburos (ANH) y esta Agencia (ANDJE)”[27]  ante la decisión del Tribunal del Meta, de declarar la constitucionalidad del   proceso de consulta popular de Cumaral.    

En primer lugar, hace un   recuento de la situación del precedente de Cajamarca, particularmente señalando   el hecho de que, si bien el proceso de la consulta y sus promotores obtuvieron   reconocimiento nacional e internacional, lo que a su vez motivó la realización   de nuevos procesos, a su vez trajo consecuencias negativas de nivel económico y   social, en el mediano plazo, para el municipio. Con fundamento en el anterior   ejemplo, el interviniente a nombre de la Agencia, señala la necesidad de abordar   la problemática social y económica que está generando este tipo de procesos de   consulta popular.    

En segundo lugar, la Agencia   enuncia que el hecho de permitir que mediante una consulta popular se puedan   prohibir actividades mineras, usurpa la competencia de las entidades nacionales   las cuales son las que Constitucionalmente, según los artículos 80, 334 y 360,   tienen la potestad en este tipo de regulaciones.    

En tercer lugar, advierte que   otra de las problemáticas de las consultas populares en la materia es la de   supeditar a la política electoral decisiones de carácter técnico como lo son las   de las políticas ambientales, las cuales deben proceder de autoridades   especialmente capacitadas en el tema ambiental, lo cual se relaciona con el   desconocimiento del precedente constitucional que se hizo por parte del Tribunal   Administrativo del Meta, ya que las sentencias referidas para toma de   decisiones, la C-123 de 2014 y la C-273 de 2016 no se refieren a la prohibición   de una actividad legal y autorizada, como la minería, por medio de consultas   populares, y en tal sentido recalca la problemática que genera la falta de una   línea jurisprudencial sólida para evitar un resquebrajamiento de la   institucionalidad.     

Con base a la argumentación de   la intervención la ANDJE solicita que se revoquen las sentencias que   desestimaron la acción de tutela del accionante, y en Sala Plena se aborden   estas temáticas con el fin de llegar a una sentencia de unificación.    

6.6. El 28 de noviembre de 2018 el Semillero en la línea de   estudios sobre minería de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la   Universidad de Antioquia, presenta escrito de intervención, actuando como   coadyuvante a favor del Tribunal Administrativo del Meta, por considerar que la   tutela es improcedente.    

Al respecto, afirma que   Mansarovar Energy Colombia Ltda. no agotó en debida forma todos los medios de   defensa judicial posibles, y no es cierto que se le haya conculcado su derecho   fundamental al debido proceso, pues guardó silencio durante el término en el   cual podía pronunciarse en el proceso de revisión de constitucionalidad de la   pregunta de la consulta popular del Municipio de Cumaral.    

Sumado a lo anterior,   considera que no fue probado con la debida diligencia anomalías durante el   proceso de consulta popular surtido por el Alcalde Municipal de Cumaral, por las   siguientes razones: (i) la consulta popular fue de iniciativa gubernamental,   pues no se encuentra siquiera con la inscripción de un promotor ciudadano; (ii)    la decisión del Tribunal es congruente con las competencias constitucionales de   las autoridades locales, los criterios de ponderación fijados por la Corte   Constitucional en las sentencias C-478 de 1992 y C-541 de 1993, y la protección   del derecho a la participación ciudadana; (iii) el fallo demandado acoge lo   dispuesto por el máximo tribunal constitucional del país en la sentencia T-445   de 2016, en la que se estableció que en proyectos minero energéticos, la   realización de consultas populares es una facultad inmersa en las competencias   territoriales y, (iv) el texto de la pregunta de la consulta popular es claro,   leal y no induce a contestar a los votantes.    

En conclusión, solicita negar   el amparo, en tanto no se colige, según su criterio, vulneración de derecho   fundamental alguno, y de hacerlo ello implicaría concebir una nueva instancia   para debatir asuntos sustanciales, quebrantando la seguridad jurídica, la   coherencia del ordenamiento jurídico y en últimas, se desnaturalizaría la acción   de tutela.    

6.7. El 1 de diciembre de 2018 la Defensora Delegada para   los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, presentó   concepto técnico y se pronuncia sobre tres aspectos que considera relevantes a   saber: en primer lugar, la competencia de los alcaldes municipales para promover   consultas populares sobre la actividad extractiva de hidrocarburos y petróleo   dentro de su jurisdicción. Al respecto, afirma que la facultad de los alcaldes   municipales para convocar consultas populares está explícitamente prevista en el   artículo 105 de la Constitución Política de Colombia, según el cual, las   entidades territoriales pueden manejar sus intereses de manera autónoma. Agrega   que  el artículo 51 de la Ley 134 de 1994 establece que la consulta popular   puede ser convocada frente a asuntos que son de competencia de la autoridad a   cargo de la iniciativa. Es así como, el uso del suelo que compone el territorio   del ente municipal es algo que compete a las autoridades administrativas   locales, lo que las faculta para dar trámite a esta clase de procesos de   participación ciudadana.    

El segundo aspecto relevante   para la defensoría, tiene que ver con la naturaleza del control ejercido por la   autoridad judicial de lo contencioso administrativo en relación con el trámite   de una consulta popular. Sobre el particular, concluye que al momento de   verificar si la pregunta que se evalúa cumple con los requisitos legales y es   posible declarar su constitucionalidad, los Tribunales Administrativos, tienen   competencia para verificar si la pregunta es clara, interroga por un asunto   perteneciente al ámbito local y si no se trata de aquellas preguntas   explícitamente prohibidas. Afirma que este tema en particular, deberá ser   analizado por la Corte para determinar si efectivamente hubo una extralimitación   en las funciones que le fueron endilgadas legal y constitucionalmente, por parte   del Tribunal Administrativo del Meta.    

Por último, presenta un   análisis de los procesos de consulta popular y el ejercicio de las competencias   de los entes territoriales frente a las autoridades del orden nacional   encargadas de ejecutar políticas de desarrollo económico. Empieza por estudiar   el contenido de las sentencias C-123 de 2014, T-445 de 2016 y el Auto 053 de   2017, para asegurar que el Alcalde y el Concejo de Cumaral, Meta, obraron dentro   de sus competencias asignadas como autoridades locales. Además, expresa estar de   acuerdo con la aclaración de voto efectuada por el Consejero de Estado, doctor   Jorge Octavio Ramírez Ramírez dentro del fallo de primera instancia del proceso   objeto de revisión, pues considera que el Consejo de Estado no debió   pronunciarse sobre los efectos derivados de la consulta popular, pues desborda   su marco de competencia como juez de tutela, que únicamente tiene facultad de   estudiar la violación de los derechos fundamentales que alegue el accionante.    

Finalmente, como tercera parte   del concepto técnico, concluye que la Corte Constitucional debe limitarse a   definir si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta del 7   de septiembre de 2017, vulneró el derecho al debido proceso de la empresa   accionante, aunque en su criterio, no le haya razón al accionante por cuanto no   encuentra vicio alguno en el trámite de la consulta popular. Solicita a esta   Corporación, confirmar la decisión del Tribunal demandado, por encontrarse   acorde con los criterios jurisprudenciales dados en materia de consultas   populares.    

6.8. El 4 de diciembre de 2018 el Centro sobre Inversión   Sostenible de Columbia University, allega escrito de amicus curiae en el que,   expone las obligaciones del Estado colombiano en materia de los derechos humanos   a la participación y a la información, derivadas de los convenios y acuerdos de   DIDH, tales como la Convención Americana de Derechos Humanos, el Pacto   Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, entre otros. Lo   anterior, con el propósito de establecer que las consultas populares son un   mecanismo importante para que el Estado cumpla con dichas obligaciones de DIH, y   por lo tanto, con la Constitución Política de 1991.    

Frente al caso concreto afirma   que en Cumaral Meta, al haberse realizado en debida forma la consulta popular,   se materializaron los derechos humanos de participación e información, pues hubo   un proceso público que permitió a la ciudadanía intercambiar información sobre   el probable impacto de los proyectos de hidrocarburos en dicho municipio. Por   ende, en la medida en que dicha consulta popular fue desarrollada en   concordancia y cumplimiento de los derechos humanos previamente enunciados, el   Estado está obligado bajo el artículo 93 Superior y las normas internacionales,   a cumplir los resultados que en ella se dieron “e incluso a abstenerse de   otorgar autorizaciones o negociar acuerdos que permitan el desarrollo de   proyectos frente a los cuales los ciudadanos de Cumaral votaron negativamente”.    

6.9. El 7 de diciembre de 2018 el Centro de Estudios de   Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia- presenta intervención ciudadana, en la   revisión de tutela interpuesta por Mansarovar Energy Colombia Ltda., contra la   Sentencia del Tribunal Administrativo del Meta del 7 de marzo de 2016.    

Respecto al principio de   subsidiariedad, considera que Mansarovar Energy Colombia Ltda. no utilizó los   medios que tenía disponibles en la legislación para intervenir la sentencia del   7 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que según   lo esgrimido en la tutela afectaba los derechos fundamentales de la empresa,   toda vez que se presentó una omisión por parte del accionante de intervenir en   el periodo de fijación en lista, previsto para que cualquier ciudadano impugne   la constitucionalidad de una propuesta dispuesta a ser votada en una consulta   popular. Además, el hecho de que, por una parte, la consulta popular fuera   conocida en el municipio, como lo demuestran marchas, recolecciones de firmas y   la propia apertura del trámite de consulta, y por otro, el que la empresa aun   teniendo plausiblemente conocimiento del hecho, lo cual se puede presumir por su   capacidad de operación e interés en el territorio, no utilizara los medios   disponibles para actuar ante asuntos que le generarían afectación, evidencian   una falta de diligencia que torna improcedente la acción de tutela.    

De otra parte, respecto al   principio en la acción de tutela de identificación razonable de los hechos y   derechos vulnerados, para el interviniente, el accionante no presenta argumentos   suficientes sobre como los hechos relatados en la tutela, conllevan a la   afectación de los derechos esgrimidos.    

La segunda parte del análisis,   se enfoca en mostrar que los defectos procedimentales y sustantivos señalados   por Mansarovar Energy Colombia Ltda., en la sentencia del Tribunal   Administrativo del Meta, no existen. En su concepto, el accionante erróneamente   considera que se incurrió en un defecto procedimental ya que el Tribunal   Administrativo del Meta declaró la constitucionalidad de la consulta popular,   cuando esta había sido originada por iniciativa ciudadana y no decisión   gubernamental, ignorando que el hecho de que la ciudadanía solicite una consulta   popular no le confiere un carácter ciudadano, ya que es potestad del Alcalde   convocar o no una consulta popular, proceso que en todo caso fue seguido por el   Tribunal.    

Respecto al defecto sustantivo   señalado por Mansarovar Energy Colombia Ltda. según el cual el Tribunal   Administrativo del Meta debió realizar un análisis de impacto fiscal de la   consulta popular ya que según la Ley 819 de 2003 debe hacerse explícito el   impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, el   interviniente señala que la ley mencionada no se aplica al caso, ya que la   consulta popular no ordena gasto u otorga beneficios tributarios.    

Continúa afirmando respecto al   defecto sustantivo que el Tribunal no realizó una interpretación errónea del   artículo 332 constitucional, sino una interpretación razonable, ya que los   artículos 311 y 313 de la Constitución, establecen la potestad de las   autoridades municipales para reglamentar en su territorio el desarrollo y el   ordenamiento del suelo y dictar normas para la defensa del patrimonio ecológico   del municipio.    

Por último, afirma que la   acción de tutela interpuesta por Mansarovar Energy Colombia Ltda., no cumple con   los requisitos generales de procedibilidad, como el de subsidiariedad y el de   identificación razonable de los hechos, ni con los requisitos específicos de   procedibilidad anteriormente señalado, por lo que solicita declarar improcedente   la acción de tutela.    

6.10. El 11 de diciembre de 2018 la Clínica jurídica de   Medio Ambiente y Salud Pública –MASP– de la Facultad de Derecho de la   Universidad de los Andes allega escrito de intervención, en el cual expone las   circunstancias fáticas y jurídicas por las que el Tribunal Administrativo del   Meta no vulneró los derechos fundamentales de Mansarovar Energy Colombia Ltda.,   al declarar la constitucionalidad de la consulta popular convocada por el   Alcalde de Cumaral para su municipio.    

El interviniente en primer   lugar, presenta la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional respecto a   la pregunta de si las entidades territoriales poseen la competencia para regular   las actividades mineras y energéticas dentro de sus municipios. En dicha   exposición, hace referencia a un conjunto de pronunciamientos constitucionales   en los cuales se ha tendido por solucionar las tensiones relacionadas sobre la   interpretación del artículo 37 del Código Minero en el cual, si bien se le   otorga una posición privilegiada a la Nación en lo referente a la explotación de   recursos naturales, también se debe tener en cuenta los aspectos de coordinación   y concurrencia que fundamentan la autonomía territorial.    

El interviniente asegura que   para la entidad accionante en la tutela en estudio se pueden aplicar los   precedentes fijados por las sentencias: i) C-273 de 2016, que declara la   inexequibilidad del artículo 37 del código minero en cuanto a la prohibición de   las autoridades del orden territorial de establecer zonas excluidas de minería;   ii) C-891 de 2001, que se refiere a la relación entre suelo y subsuelo, donde la   propiedad del Estado sobre el subsuelo no pude considerarse en perjuicio de los   derechos que poseen los sujetos sobre los terrenos en los que yacen estos   recursos y, iii) C-035 de 2016 en la cual se afirma que la extracción de   recursos naturales afecta la capacidad de las autoridades territoriales para   llevar a cabo un ordenamiento territorial autónomo.    

Para la MASP, estas tres   sentencias y las consideraciones que de ellas se derivan reconocen la existencia   de unas limitaciones reciprocas, en las cuales las limitaciones a la autonomía   de las entidades territoriales y regionales deben ser racionales y   proporcionadas. Por su parte, la sentencia T-445 reconoce la potestad de las   autoridades municipales para realizar consultas populares en relación con la   exclusión territorial de labores de exploración y explotación minero energética.   Ante esta jurisprudencia la MASP considera que el Tribunal Administrativo del   Meta no vulneró los derechos de Mansarovar Energy Colombia Ltda., al avalar la   constitucionalidad del proceso de consulta popular llevado a cabo por la   Alcaldía de Cumaral.    

En virtud de lo anterior,   solicita a la Corte que el conflicto planteado sea abordado teniendo en cuenta   los precedentes de la Corte sobre asuntos minero-energéticos, en los que se   pugna por la necesidad de hacer efectivos los derechos de las comunidades   implicadas en proyectos extractivos.    

6.11. El 12 de diciembre de 2018 la Asociación Colombiana de   Ingenieros de Petróleos, allega solicitud de audiencia pública en la acción de   tutela de la referencia. Justifica su petición, en la necesidad de exponer   argumentos relevantes expuestos a lo largo del proceso, así como algunos datos   relacionados con la importancia del sector y su aporte al desarrollo sostenible   del país.    

Auto de pruebas del 8 de   febrero de 2018.    

El 8 de   febrero de 2018 la Magistrada Sustanciadora profirió auto de pruebas en el que   puso en conocimiento del proceso a la   Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La   Macarena –CORMACARENA-, al Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, a la   Registraduría Nacional del Estado Civil, a   ECOPETROL y, a la Defensoría del Pueblo. Adicionalmente   requirió información de: el Tribunal   Administrativo del Meta, la Alcaldía del Municipio de Cumaral, Meta, el Concejo   del Municipio de Cumaral, Meta, el Ministerio de Minas y Energía, la Agencia   Nacional de Hidrocarburos – ANH, la Agencia Nacional de Minería –ANM- y la   Procuraduría General de la Nación.    

Por otra parte, se invitó a las Facultades de Derecho   de la Pontificia Universidad Javeriana , la Universidad Libre , la Universidad   Nacional de Colombia , la Universidad Externado de Colombia , la Universidad de   Los Andes , la Universidad del Rosario , la Icesi de Cali , la Universidad del   Sinú , la Universidad del Norte , la Universidad de Antioquia , la Universidad   de Caldas , la Universidad del Cauca, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de   Colombia –UPTC-, Facultades de Ingeniería de Minas de la Universidad Pedagógica   y Tecnológica de Colombia –UPTC- , Universidad Nacional de Colombia -Sede   Medellín- , a la Facultad de Ingeniería de Petróleos de la Universidad América,   a la Facultad de Ingeniería de la Universidad de los Andes, al Centro de   Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA) , al Centro de Estudios   para la Justicia Social Tierra Digna , al Colectivo de Abogados José Alvear   Restrepo (CAJAR) , a la Fundación Ideas para la Paz (FIP) , a Foro Nacional por   Colombia , a la Red Nacional de Programas de Desarrollo y Paz (REDPRODEPAZ) , al   Instituto Pensar , a la Fundación Social de Colombia , a la Fundación Avina , a   la Federación Nacional de Municipios , a la Federación Nacional de Departamentos   , al Grupo de Diálogo Sobre Minería en Colombia (GDIAM) , Comité Minero   Energético de Seguridad y Derechos Humanos (CME) , Colegio de Abogados de Minas   y Petróleos , a IPIECA (The Global Oil and Gas Industry Association for   Enviromental and Social Issues)  , a la Asociación Colombiana de Petróleos   (ACP) , a la Asociación Colombiana de Minería (ACM) , a la Cámara Colombiana de   Bienes y Servicios Petroleros (CAMPETROL) , a la Asociación Colombiana de   Ingenieros de Petróleos (ACIPET) , a la Asociación Colombiana de Generadores de   Energía Eléctrica (ACOLGEN)  y, a la Asociación Nacional de Empresarios de   Colombia (ANDI) para que expresaran lo que estimaran conveniente respecto a la   acción de tutela de la referencia.    

Las pruebas e   intervenciones recibidas se resumen en el Anexo I de esta providencia.    

Audiencia pública   convocada mediante Autos 138 y 199 de 2018.    

El 7 de marzo de 2018 la Magistrada Sustanciadora profirió el Auto   138 de 2018, en cumplimiento de la decisión tomada el veintidós (22) de febrero   del 2018 en la que la Sala Plena de la Corporación decidió convocar una   audiencia pública en el proceso de la referencia para el 12 de abril de 2018.    

La audiencia se realizó el 12 de abril de 2018 y en ella   intervinieron las siguientes instituciones y personas: Mansarovar Energy   Colombia Ltda., el  Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, el   Alcalde  del Municipio de Cumaral, Meta, el representante del Concejo   Municipal de Cumaral, Meta, el Ministro de Minas y Energía, el Viceministro de   Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Presidente de la Agencia Nacional de   Defensa Jurídica del Estado, el Presidente de la Agencia Nacional de   Hidrocarburos, la Presidenta de la Agencia Nacional de Minería, el   Vicepresidente de ECOPETROL, el Delegado para Asuntos Constitucionales, de la   Procuraduría General de la Nación , la Defensora Delegada para Asuntos    Constitucionales y  Legales, el Director Ejecutivo   de la  Federación   Colombiana de Municipios, la delegada del Centro de Estudios de Derecho,   Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA), la Directora del Centro de Estudios para la   Justicia Social Tierra Digna, el Director de Foro Nacional por Colombia, el   Abogado ambientalista Rodrigo Negrete, el Presidente la Asociación Colombiana de   Petróleos (ACP), el Apoderado de la Asociación Colombiana de Minería (ACM) y la   Directora Ejecutiva Claudia Jiménez del Grupo de Diálogo Sobre Minería en   Colombia (GDIAM).    

Las   intervenciones recibidas se resumen en el Anexo II de esta providencia.    

II.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

1. Competencia    

La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente   para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, que fue   escogida para revisión por medio de Auto del 25 de agosto de 2017, proferido por   la Sala de Selección Número Ocho, con fundamento en lo prescrito por el inciso   2º del artículo 86, y el numeral 9º del artículo 241, ambos de la Constitución   Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2. Asunto objeto de revisión y planteamiento del   problema jurídico    

De acuerdo con lo   descrito en el acápite de antecedentes, la empresa Mansarovar Energy Colombia Ltda. presentó acción de tutela contra la sentencia proferida por el   Tribunal Administrativo del Meta en el trámite de revisión de constitucionalidad   de la convocatoria a consulta popular a realizarse en el Municipio de Cumaral,   Meta, respecto al desarrollo de actividades encaminadas a la exploración y   explotación de recursos del subsuelo. La revisión previa de constitucionalidad   se realizó en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 134 de   1994 y el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015.    

El Tribunal   Contencioso Administrativo del Meta al declarar constitucional el texto de la   pregunta a elevar a consulta popular en el Municipio de Cumaral, Meta, consideró   que la pregunta propuesta no resultaba contraria a los mandatos del artículo 288   de la Constitución Política, con relación a la autonomía de las entidades   territoriales. No obstante, definió excluir de la pregunta los verbos   transitivos transportar y comercializar por ser de resorte de la nación y   escapar de la órbita de los municipios, de acuerdo con lo definido en los   artículos 3[28]  y 17[29]  del Decreto 4299 de 2005.    

La empresa   accionante manifestó que el Tribunal   Administrativo con la decisión judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso (29 C.P.) y   los contenidos en los artículos 228, 229 y 230 de la Constitución Política, al   desconocer  el régimen legal y constitucional de competencias en materia de   propiedad del subsuelo, que diferencia aquellas del ente territorial y de la   nación y, por tanto, incurrió en defecto sustantivo, defecto procedimental,   violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial.    

Problema Jurídico    

Con base en los elementos fácticos descritos, encuentra la Sala que   el problema jurídico consiste en determinar si el Tribunal Administrativo del   Meta vulneró los derechos fundamentales invocados por la sociedad demandante, al   incurrir en alguna causal específica de procedencia de la acción de tutela   contra providencia judicial, dentro del trámite de revisión previa de   constitucionalidad, en el cual  declaró ajustada a la Carta Política una consulta popular municipal referida a que sobre el   territorio se desarrollen, o no, actividades encaminadas a la exploración y   explotación de recursos de hidrocarburos.    

A   fin de resolver el asunto, la Sala Plena hará referencia al marco   constitucional, legal y jurisprudencial respecto de: (i) los conceptos de Estado   unitario y autonomía territorial, (ii) la propiedad del subsuelo y la   explotación de recursos naturales no renovables, (iii) los mecanismos de   participación ciudadana, específicamente  la consulta popular y  los   procesos de participación del sector minero energético y (iv) finamente,   resolverá el caso concreto.    

3.      Principios de Estado unitario y autonomía   territorial. Coordinación y concurrencia. Regulación del ordenamiento   territorial    

El artículo 1° de la   Constitución establece para Colombia el modelo de república unitaria,[30]  descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,[31]  pilares fundamentales de la estructura política, institucional y territorial del   país.[32]    

Esta Corporación ha señalado   que la definición de Estado unitario se traduce en la centralización política   que implica “unidad en la legislación, existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas   competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la   existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de   política que tengan vigencia para todo el territorio nacional[33]. Del   principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones   puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que   de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación   con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.”[34]    

El   artículo 1° superior reconoce que el modelo de organización política es   descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales.  En ese   sentido, la Carta Política ha optado por la asignación de un grado de autonomía   a favor de las entidades territoriales. En ese orden, para garantizar una   armonización entre el principio del Estado unitario y el de autonomía   territorial la Constitución dispone de forma expresa: (i) las facultades de las   entidades territoriales, (ii) la asignación de competencia al Congreso para   regular el grado de autonomía de las entidades territoriales, y (iii) los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los   entes territoriales.[35]    

De acuerdo con el modelo de   estructuración territorial consagrado en la Carta Política, el Estado unitario   permite la existencia de parámetros generales que deben seguirse en todo el   territorio nacional, mientras que la autonomía territorial exige la salvaguarda   de un espacio de decisión propia a las autoridades territoriales.[36]    

La jurisprudencia   constitucional ha diferenciado los conceptos de descentralización y autonomía de   la siguiente manera: (i) la descentralización ha sido caracterizada como una   técnica de administración en virtud de la cual se produce un traspaso de   funciones y atribuciones del poder central a entidades periféricas, para que las   ejerzan con un amplio grado de libertad. Su finalidad es la eficiencia de la   administración y su objeto son las funciones de naturaleza administrativa en   cabeza de los entes territoriales;[37]  y (ii) la autonomía ha sido identificada   como un auténtico poder de dirección política que se radica en cabeza de las   comunidades locales, por su puesto con sujeción a la Constitución y la ley. Esto   supone que las entidades territoriales son las primeras llamadas a establecer   sus prioridades de desarrollo e impulsarlas. Además, aunque la Constitución   permite que varios aspectos de la organización territorial sean regulados por el   Legislador, éste último no puede vaciar el núcleo de la autonomía y debe   sujetarse a otras exigencias constitucionales.[38]    

La Corte Constitucional ha   sido amplia en el estudio del principio de autonomía territorial. En la   Sentencia C-127 de 2002[39]  se indicó que: “[L]a territorialidad y [l]a unidad nacional [son] dos   elementos teleológicamente inescindibles, ontológicamente diferenciables a   partir de su materialidad geográfica, con unos destinatarios comunes -los   habitantes del país-, y por entero, instancias orgánicas y funcionales de un   mismo mecanismo estatal: el de la República unitaria, descentralizada, con   autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y   pluralista”.    

De esta manera, la autonomía   actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, el   cual debe realizarse en la mayor medida posible teniendo en cuenta la   importancia de los bienes jurídicos. Adicionalmente, tiene un carácter   vinculante y obligatorio, por lo que las responsabilidades de las entidades   territoriales deben ser asumidas por ellas mismas, sin desconocerse el apoyo que   les puedan brindar las autoridades nacionales.[40]    

En la misma línea,    además del artículo 1° la Constitución Política contempla varias disposiciones   orientadas a garantizar y desarrollar el principio de la autonomía de las   entidades territoriales. Los artículos 285 y siguientes desarrollan el régimen   territorial colombiano y son recurrentes al conceder facultades a los   departamentos, distritos y municipios para ejercer adecuadamente la prestación   de los servicios públicos y la satisfacción de las necesidades sociales de sus   habitantes.    

Específicamente, el artículo   287 superior establece que las entidades territoriales puedan gestionar de forma   autónoma sus intereses, para lo cual se les garantizan los siguientes derechos:   (i) gobernarse por autoridades propias;[41]  (ii) ejercer las competencias que les correspondan,[42]  por lo que la intervención del poder   central en los asuntos locales debe estar plenamente justificada;[43]  (iii) administrar sus recursos y establecer tributos que permitan el   cumplimiento de sus funciones;[44]  y (iv) participar en las rentas nacionales.[45]    

En el contexto de tales   particularidades y competencias otorgadas a las entidades territoriales, el   artículo 311 señala que al municipio, como entidad fundamental de la división   político-administrativa del Estado, le corresponde prestar los servicios   públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso   local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación   comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las   demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”, es decir, es   encargado de las responsabilidades más relevantes en materia de servicios y   promoción del desarrollo en el territorio.    

Así, la autonomía de las   entidades territoriales implica un grado de independencia, ejercida por medio   del autogobierno y de la administración de los asuntos que más conciernen a   dichas entidades. Una de las formas en las que se materializa la autonomía   territorial en los municipios es la facultad que estos tienen, a través de los   Concejos Municipales, de reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites   que fije la Ley, dictar las normas necesarias para el control, la preservación y   defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.   [46]    

Sin embargo, teniendo en   cuenta el contexto constitucional señalado en precedencia, esta Corporación ha   identificado que a la hora de materializar el principio de la autonomía   territorial, surgen diversos retos, más aún cuando su ejercicio interfiere con   la realización de ciertas competencias en cabeza de entidades del nivel central,   generando una tensión entre ésta y aquélla, sobre todo cuando se trata de temas   catalogados como de interés general, como lo concerniente al orden público o a   actividades de trascendencia económica, en donde el ejercicio de estas funciones   desde en nivel central desplaza a las entidades territoriales en asuntos que de   ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con   los cuales existe un interés nacional de superior entidad.[47]    

Es así como, en diversas   ocasiones la jurisprudencia constitucional ha recordado que los contenidos que   integran el principio de autonomía territorial no pueden ser entendidos de forma   aislada o descontextualizada, por lo que se hace necesario que su concreción en   casos particulares atienda otros contenidos del sistema constitucional. Por esta   razón, la interpretación de las posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la   autonomía territorial no puede desconocer que las instituciones, procedimientos   y las competencias que la concretan existen y se desarrollan en un Estado que,   de acuerdo con el artículo 1° superior, ha adoptado una forma de organización   territorial unitaria.    

La Corte Constitucional ha   señalado que a pesar de la importancia de los dos principios (unitario y de   autonomía), ninguno se puede aplicar de forma absoluta en perjuicio del otro,[48]  estando los dos en un sistema de limitaciones recíprocas, en donde el concepto   de autonomía territorial se encuentra restringido por el de unidad, y desde otra   perspectiva la unidad se encuentra circunscrita por el núcleo esencial de la   autonomía de los territorios.[49]    

La coexistencia de los   principios de Estado unitario y autonomía territorial genera en su aplicación   tensiones permanentes que hacen necesario en cada caso estudiar concretamente   las situaciones de  hecho y el uso de herramientas que permitan hacer una   interpretación armónica del sistema jurídico constitucional para definir una   posición frente a la aplicación de uno de estos dos principios, o de la   confluencia de los mismos en caso de ser necesario. En este orden, es el mismo   ordenamiento constitucional el que dispone que en estos casos para resolver las   tensiones se dará aplicación los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad.    

3.1 Principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad en materia de explotación del   subsuelo y recursos naturales no renovables –RNNR-.    

De conformidad con lo   establecido en el artículo 288[50]  de la Constitución Política, la distribución de competencias entre el nivel   central y el territorial debe establecerse por ley orgánica y las competencias   atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas con   sujeción a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad[51], atendiendo a   los lineamientos constitucionales y legales.    

Respecto del principio de   coordinación[52],   la Corte Constitucional ha señalado que éste parte de: “la existencia de   competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone   que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los   distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de   la acción estatal.  Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de   la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de   ejecución de las mismas.”.    

Adicionalmente, la Sentencia   C-035 de 2016[53]  indicó que con el fin de garantizar el principio de colaboración armónica entre   la nación y las entidades territoriales es esencial que la acción de los   diferentes órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines del   Estado lo que implica que ésta debe estar enfocada a alcanzar objetivos comunes,   complementarios, o que por lo menos no resulten incompatibles.    

En este sentido, el Auto 383   de 2010 respecto del principio de coordinación afirmó que el mismo “exige la   ordenación sistemática, coherente, eficiente y armónica de las actuaciones de   los órganos estatales en todos los niveles territoriales para el logro de los   fines del Estado”.[54]    

El principio de   concurrencia parte de la consideración   de que existen una serie de fines del Estado cuya realización requiere de la   participación tanto de las autoridades del Estado a nivel nacional, como de las   entidades del nivel territorial. Para garantizar el principio de colaboración,   en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la   participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, que   el Legislador debe distribuir las competencias de las entidades nacionales y   territoriales garantizando a cada orden el ámbito de su autonomía   constitucional. Para preservar la eficacia del principio de coordinación es   necesario que la ley garantice que el ejercicio de las facultades legales   otorgadas a unas autoridades no termine por impedir el ejercicio de las   facultades y competencias constitucionales de la otra.[55] La   sentencia C-123 de 2014[56]  sobre el particular, precisó: “De este principio, por otra parte, se deriva   también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben   actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de   sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad”.    

Finalmente,  el principio de subsidiariedad, desde una perspectiva positiva significa   que la intervención el Estado, y la correspondiente atribución de competencias,   debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del   principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la   medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos   ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa significa que las autoridades de   mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias   inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a   cabo sus responsabilidades.[57]    

3.2 Alcance constitucional del ordenamiento   territorial.    

El territorio es un elemento   prioritario en el desarrollo de las actividades humanas y por eso el   ordenamiento constitucional colombiano contiene diversos principios y postulados   para su administración y regulación. La Constitución Política en los artículos   101, 102 y 288 contiene disposiciones al respecto; este último establece que la   Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) será la encargada de definir las   competencias de la Nación y las entidades territoriales y determina que las   competencias que se le atribuyan a los distintos niveles territoriales deberán   regirse por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad.[58]    

En desarrollo del artículo 288   se expidieron las Leyes 388 de 1997 y 1454 de 2011 que regulan todo lo   relacionado con el ordenamiento territorial siendo éste el marco normativo que   indica los principios rectores que deben ser tenidos en cuenta por el   Legislador, para acciones que involucren a los departamentos, distritos,   municipios y entidades territoriales indígenas o para la expedición de normas   que afecten, modifiquen o reformen la organización político administrativa del   Estado.[59]    

La Ley 1454 de 2011, “por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento   territorial”, establece en su artículo 2 el concepto de ordenamiento territorial,   como aquel instrumento de planificación y gestión de las entidades   territoriales, que tiene como finalidad lograr una adecuada organización   político- administrativa del Estado, incentivando el desarrollo institucional,   la identidad cultural y el desarrollo económico, social, ambiental y fiscal. El   ordenamiento territorial busca promover la capacidad de descentralización, el   traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o   descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia los de nivel   territorial, asignándoles recursos para tales efectos.[60]    

Adicionalmente, el ordenamiento territorial prevé   los siguientes principios rectores: i) soberanía y unidad nacional, que busca   promover la integridad territorial, fortaleciendo el Estado Social de Derecho en   forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades   territoriales; ii) autonomía, dada a las entidades territoriales para la gestión   de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley; iii)   descentralización, que es la distribución de competencias y el traslado del   poder de decisión de órganos del nivel central a los de nivel territorial; iv)   sostenibilidad, que obliga al ordenamiento territorial a conciliar el   crecimiento económico con la sostenibilidad fiscal, equidad social y   sostenibilidad ambiental, garantizando adecuadas condiciones de vida para la   población y; v) participación, en el sentido de incentivar la participación,   concertación y cooperación para que los ciudadanos puedan hacer parte de la toma   de decisiones que incidan en la orientación y organización territorial.[61]    

Uno de los pilares del ordenamiento territorial es   la autonomía de las entidades territoriales, respecto de la cual, y como se ha   mencionado anteriormente, es preciso aclarar que ésta se reducirá en los casos   en los que llegue a haber un interés nacional  general involucrado, siempre   garantizando la participación de dichas entidades en la regulación de la materia   de que se trate el caso.[62]    

Así, el artículo 29 de la Ley   1454 de 2011 señala la distribución de las competencias entre la Nación, los   departamentos, los distritos y los municipios. Como competencias de la Nación   dispone la de “establecer la política general de ordenamiento del territorio en   asuntos de interés nacional y definir los   principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los   departamentos, los distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, en   coordinación con los demás entes territoriales.[63]    

Por otra parte, la LOOT define   como competencias de los municipios las de “reglamentar de manera específica los   usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las   leyes y optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes   sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes   departamentales y metropolitanos.    

La Ley 1454 de 2011 estipula   nuevos esquemas asociativos entre entidades territoriales y el fomento del   traslado de competencias y del poder decisivo de los órganos centrales a los   territoriales. Para el cumplimiento de tal objetivo crea: (i) la Comisión de   Ordenamiento Territorial – COT – y (ii) el Contrato Plan, como el vehículo para   para desarrollar proyectos entre la Nación y las entidades territoriales.    

La COT ha sido reglamentada   por el Decreto 3680 de 2011 y se define como un órgano asesor del gobierno   nacional central y de las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de   Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y Cámara   de Representantes que tiene como objeto lograr una mejor organización del Estado   en el territorio.[64]  Dentro de sus funciones se encuentra la de dar asesoría a las entidades   territoriales para lograr un eficaz proceso de integración y el de abrir   espacios de consulta y concertación con los actores involucrados en el   ordenamiento territorial (principio de participación).[65] (Se subraya).    

Por su parte, las Asambleas   Departamentales y los Concejos Municipales están facultados para crear una   Comisión Regional de Ordenamiento Territorial en sus jurisdicciones que estarán   encargadas de orientar y participar en la elaboración del proyecto estratégico   regional de ordenamiento territorial.[66]    

En materia del uso del suelo,   uno de los instrumentos más importantes con los que cuentan los Municipios es el   Plan de Ordenamiento Territorial- POT-. Éste, regulado en el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 41 de   la 152 de 1994, es el instrumento mediante el cual se desarrolla el proceso de   ordenamiento territorial municipal y debe ser creado en un espacio de   participación de los diversos actores sociales que se ven involucrados por la   dinámica territorial. Para tal efecto, tanto los municipios como los distritos   tienen la responsabilidad de garantizar la participación y concertación en la   formación del plan.[67]    

El artículo 6 de la Ley 388 de   1997 determina el objetivo del ordenamiento territorial, el cual es complementar   la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar   las inversiones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento   sostenible mediante (i) la definición de estrategias territoriales; (ii) el   diseño y adopción de instrumentos y procedimientos de gestión y actuación y,   (iii) la definición de programas y proyectos.    

El ordenamiento jurídico prevé   tres  tipos de planes de ordenamiento territorial: (i) los planes de   ordenamiento territorial POT elaborados y adoptados por las autoridades de los   distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes; (ii) los   planes básicos de ordenamiento territorial PBOT  elaborados y adoptados por   las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000   habitantes y; (iii) los esquemas de ordenamiento territorial EOT construidos y   adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los   30.000 habitantes.[68]    

Respecto de la estructura del   POT, puede sintetizarse de la siguiente manera. Está conformado por tres   componentes: (i) el componente general, constituido por los objetivos,   estrategias y contenidos estructurales de largo plazo; (ii) el componente   urbano, constituido por las políticas, acciones, programas y normas para   encauzar y administrar el desarrollo físico urbano y; (iii) el componente rural,   constituido por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y   garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera   municipal, así como la conveniente utilización del suelo.[69]    

A su vez, el POT deberá   contener los temas de la gestión y financiación, los programas de ejecución y   cartografía. La  formulación  del POT tiene tres etapas, las cuales   son: diagnóstico,  síntesis y  formulación. Estas tres etapas deberán   garantizar siempre la participación, la socialización y la concertación.    

Dentro de los objetivos que se   buscan lograr con los POT se encuentran los siguientes: i) proteger y conservar   los recursos naturales y el ambiente para mejorar la productividad,   competitividad y sostenibilidad; ii) mejorar la calidad de vida a través del   señalamiento de proyectos de vivienda, espacios públicos y servicios públicos;   iii) lograr una visión integral en la planificación territorial que sea   concertada a mediano y largo plazo del territorio; iv) promover la adecuada   localización de actividades, tendiente a disminuir los conflictos del uso del   suelo (clasificación de actividades) y;  v) orientar los recursos públicos   y direccionar la inversión privada, buscando mejorar la administración pública   en el desarrollo territorial.    

Finalmente, para promover y   organizar la participación ciudadana en la formulación o revisión de un POT se   ha establecido que las autoridades, bien sea municipales o distritales, tendrán   la facultad para organizar la participación de la comunidad dentro del perímetro   urbano, haciendo una división por barrios o agrupamientos de barrios y en lo   rural por veredas o agrupación de veredas.    

En el artículo 24 de la Ley   388 de 1997, se establece que antes de la presentación del proyecto del POT se   deberán surtir los trámites de concertación interinstitucional y el de consultas   ciudadanas, y para tales efectos deberá seguirse el procedimiento de dicho   artículo.    

4.                  La propiedad del subsuelo y la explotación   de recursos naturales no renovables -RNNR.    

En Colombia la extracción de   recursos naturales no renovables ha ido en ascenso, desde inicios del siglo XX   (1905) en el caso de los hidrocarburos y aproximadamente desde la época colonial   y republicana en el caso de la minería. La explotación y el uso de recursos como   el petróleo y de otros minerales como el carbón, el oro, la plata, el níquel, el   cobre, el hierro las gravas y arenas, entre otros, ha aumentado en el país en   razón de los usos de los mismos y de su exportación a otros países. En las   últimas décadas el crecimiento de la explotación del subsuelo ha sido postulado   como dinamizador del país por los Gobiernos electos, como se evidencia en los   Planes Nacionales de Desarrollo de los años 2010 a 2014 y 2014 a 2018 con el   impulso de la llamada locomotora minero- energética.    

La existencia histórica de las   actividades realizadas para el uso del subsuelo ha requerido de la expedición de   normas de rango constitucional, legal y administrativo que han sido proferidas a   lo largo de los años con un aumento desde la Constitución de 1886 hasta la   vigente Constitución de 1991, en las que se mantiene el postulado superior de   permitir, y así aprovechar, la explotación de recursos naturales no renovables y   del subsuelo.    

El ordenamiento constitucional   colombiano vigente confiere al Estado la propiedad del subsuelo y de los   recursos naturales, sin perjuicio de los derechos adquiridos conforme a las   leyes preexistentes, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 80[70] y 332[71] de la   Constitución Política. A su vez, el artículo 334[72]  superior confiere   igualmente al Estado la dirección general de la economía, y los artículos 360[73] y 361[74]disponen que   la explotación de un recurso natural no renovable[75] causa a favor del Estado   una contraprestación económica a título de regalía.    

En desarrollo de los   anteriores supuestos constitucionales en el país se realizan diversas   actividades para la explotación de recursos naturales no renovables, que hacen   necesario identificar los pilares y fundamentos normativos que las regulan. Así,   en este acápite la Sala revisará las siguientes temáticas, con la finalidad de   identificar conceptos y elementos esenciales en el adelanto de las operaciones   del sector minero energético, a saber i) el alcance del concepto de Estado, para   con fundamento en ello identificar las regulaciones definidas en el ordenamiento   jurídico con relación a la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no   renovables; ii) el concepto de rentas exógenas y el funcionamiento del Sistema   General de Regalías en los que se aplican los principios de coordinación y   concurrencia entre la nación y las entidades territoriales; iii) la regulación   en materia de concesiones sobre el subsuelo en los sectores  minero y de   hidrocarburos y, iv) las competencias institucionales en materia de subsuelo y   recursos naturales no renovables.    

4.1             La propiedad del subsuelo en el   ordenamiento constitucional.    

Como antecedente respecto a la   propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables es de indicar   que la Constitución Política de 1886 en el artículo 4 disponía que el   territorio, con los bienes públicos que de él formaban parte, pertenecían   únicamente a la Nación. Diferentes desarrollos normativos se dieron con el   objeto de regular lo dispuesto por la Constitución de 1886. Entre ellos, la Ley   20 de 1969[76]  -vigente parcialmente a la fecha- establece en el artículo 1 que “Todas las   minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos constituídos a favor   de terceros (…)” de lo que se deriva que al amparo de la Constitución del 86   se entregaron autorizaciones a particulares para la extracción de recursos del   subsuelo.    

Actualmente, el ordenamiento   jurídico mantiene vigente la propiedad privada del subsuelo para aquellos   yacimientos descubiertos con anterioridad al año 1969, de acuerdo con la Ley 97   de 1993. Al respecto, se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-424   de 1994[77]  y declaró exequible la Ley referida respetando en forma excepcional los derechos   entregados a particulares antes de la expedición de la Ley 20 de 1969.    

Por otra parte, la referida   Ley 20 señala:[78]  “El Gobierno podrá declarar de reserva nacional cualquier área petrolífera   del país y aportarla, sin sujeción al régimen ordinario de contratación y de   licitación, a la Empresa Colombiana de Petróleos para que la explore, explote y   administre directamente o en asociación con el capital público o privado   nacional o extranjero”.    

La normativa referida permite   identificar que en vigencia de la Constitución Política de 1886 y de las normas   expedidas bajo la misma, la propiedad del subsuelo se encontraba en cabeza de la   nación, y el Gobierno central tenía únicas potestades para su manejo y   administración.    

Posteriormente, con la   expedición de la Constitución de 1991 se estableció que la propiedad del   subsuelo y de los recursos naturales no renovables está en cabeza del Estado de   acuerdo con lo estipulado en los ya mencionados artículos 80, 332, 334, 360 y   361.    

En desarrollo constitucional,   la Ley 685 de 2001 – Código de Minas- estableció en el artículo 5 que los   minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo, en   cualquier estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del Estado,    y que ésta es inalienable e imprescriptible.[79]    

De lo expuesto, se concluye   que en vigencia de la Constitución Política de 1991 la propiedad del subsuelo y   de los recursos naturales no renovables es del Estado, lo que hace relevante,   para esta Sala, analizar el concepto de Estado y así definir su alcance.    

4.1.1             Alcance del concepto de Estado y su   relación con la propiedad del subsuelo.    

El concepto   de Estado ha sido definido ampliamente por la doctrina y también por la   jurisprudencia constitucional; se presentarán a continuación algunas posiciones   previstas en la doctrina en la que se ha indicado, por ejemplo, que el Estado   como concepto de derecho es “la corporación formada por un pueblo, dotada de   un poder de mando originario y asentada en un determinado territorio” o en   términos sucintos “la corporación territorial dotada de un poder de mando   originario”[80]  de acuerdo con la propuesta del doctrinante Georg Jellinek.    

En la misma   línea del concepto anterior, Francisco Porrúa Pérez asegura que “el Estado es   una sociedad humana, asentada de manera permanente en el territorio que le   corresponde, sujeta a un poder soberano que crea, define, y aplica un orden   jurídico que estructura la sociedad estatal para obtener el bien público   temporal de sus componentes”.[81]    

Es así como   la doctrina reconoce que la aproximación al concepto de Estado se da “a   partir de una caracterización jurídico constitucional de sus tres elementos:   territorio, población y gobierno”[82]  y que si bien los términos nación, país, patria y república no son sinónimos   de Estado, este último concepto los reúne a todos ya que en él “concurren los   elementos humano, territorial, anímico, político y jurídico”.[83]    

La   delimitación del concepto resulta importante pues el artículo 332 de la Carta   Política establece que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos   naturales no renovables, lo que representa, como se indicó anteriormente, un   cambio sustancial si se tiene en cuenta que en la Constitución de 1886 estaba en   cabeza de la Nación.[84]    

Sobre este   punto corresponde señalar que en la Constitución de 1886 la palabra Nación se   utilizaba para referirse a las competencias de autoridades centrales y con la   expedición de la Constitución en 1991 el concepto de Estado se refiere al   conjunto de autoridades públicas,[85]  forma diferente al uso del concepto originario de Nación.     

En tal   sentido, la Corte Constitucional ha hecho múltiples pronunciamientos al   respecto,y por ello ha sostenidoque en el ordenamiento jurídico constitucional   la elección de la palabra Estado no es casual; así esta Corporación en sentencia C-221 de   1997 y al analizar los antecedentes de la expedición de los artículos 332 y 360,   refirió:    

“(…) en varias ocasiones los miembros de la Asamblea indicaron   explícitamente que en materia de Hacienda Pública la palabra Estado no es un   sinónimo de Nación sino que es un concepto más general que engloba a todos los   niveles territoriales. Por ejemplo, en el debate en la Comisión Segunda sobre la   propiedad del subsuelo, expresamente se señaló que era necesario sustituir la   propiedad nacional entonces vigente por una ‘propiedad del Estado representado   en la Nación, departamentos y municipios.’ (…)    

Conforme a lo anterior, es claro que la Asamblea Constituyente   evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos no renovables, para   evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones   de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a   los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente lógico que la   titularidad de tales recursos y de las regalías que genera su explotación sea de   un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos   niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es   entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las   regalías”.[86]    

Así, desde la Asamblea Nacional   Constituyente se pretendió con el concepto de Estado involucrar diversos niveles   como el nacional y los territoriales, por lo que en la sentencia C-983 de 2010[87] – postura reiterada en la sentencia C-389 de 2016[88]- se afirmó que  la denominación de Estado “comprende el conjunto de todas las autoridades   públicas, a todos los colombianos y a todas las entidades territoriales, y que   con esta expresión el constituyente quiso evitar la centralización nacional de   los recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales, los   cuales deben beneficiar a todos los colombianos”[89].    

De los argumentos expuestos se   deduce que los artículos constitucionales que definen competencias en materia de   recursos naturales no renovables al referirse al concepto de Estado, hacen   alusión a su concepción en sentido amplio y en consecuencia a facultades   concedidas tanto a entidades e instituciones del nivel nacional como de los   niveles territoriales en forma conjunta. En consecuencia, la propiedad del   subsuelo y de los recursos naturales no renovables está en cabeza de las   autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales y también de la   población colombiana como componentes y elementos estructurales del Estado.    

4.2             Regalías. Rentas exógenas de las   entidades territoriales y aplicación de los principios de coordinación y   concurrencia.    

La explotación del subsuelo y   de los recursos naturales no renovables como propiedad del Estado causa una   regalía como contraprestación económica a favor de este último, es decir, de los   diversos órdenes territoriales y en general de todos los colombianos, de acuerdo   con las disposiciones constitucionales.    

Es así como, con la   promulgación de la carta constitucional del 91 se definió en los artículos 360 y   361, reformados en el Acto Legislativo 05 de 2011, que el Legislador   determinaría las condiciones para la explotación de recursos naturales no   renovables y los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.    

En primer lugar, la Corte   Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia y específicamente en la   sentencia C-010 de 2012[90]  que el concepto de regalías se refiere a la contraprestación económica que percibe el Estado de las personas a   quienes se les concede el derecho a explotar los recursos naturales no   renovables en determinado porcentaje sobre el producto bruto explotado”. [91]    

El Acto Legislativo 05 de 2011   mantuvo el ideal de la asamblea nacional constituyente de concebir el concepto   de Estado en sentido amplio[92],   dando así relevancia al nivel nacional, e igualmente al territorial manteniendo   la distribución y repartición de regalías para que las entidades territoriales   participen de ellas. De tal forma, en la sentencia C-541 de 2011[93] se aclaró que   “[e]n lo que respecta específicamente a la propiedad de las regalías, la   Corte ha interpretado la pertenencia al Estado de que habla el artículo 360   superior, en el sentido de que, si bien ello no equivale a afirmar que su   propiedad corresponde a la Nación, la generalidad del término indudablemente sí   incluiría el nivel central o nacional[94]. Esta   conclusión se confirma también al observar que esa misma norma constitucional   asigna a las entidades territoriales el derecho a “participar en las regalías y   compensaciones”, precisión que no sería necesaria si tales recursos   verdaderamente fueran propiedad de aquéllas. De allí que la jurisprudencia haya   repetidamente calificado las regalías como recursos exógenos de las entidades   territoriales.[95]”    

Bajo los presupuestos   anteriores, la Corte Constitucional ha indicado que siendo del Estado la   titularidad de las regalías[96]  al Legislador le compete definir su alcance y distribución[97] y el nivel central de   gobierno tiene un mayor grado de decisión y definición[98] en su administración como   se indicó en la sentencia C-447 de 1998[99]  por tratarse de recursos exógenos[100].    

Al respecto, es de señalar que   la autonomía de las entidades territoriales para administrar los recursos varía   según el origen de éstos. Así pues, respecto al origen de los recursos esta   Corporación ha hecho pronunciamientos respecto a los recursos endógenos y los   recursos exógenos. En cuanto a las fuentes endógenas, la Corte en la sentencia   C-624 de 2013[101]  afirmó que el Legislador puede intervenir en la definición de su destino,   siempre y cuando se sujete al principio de proporcionalidad en estricto sentido   y “(…) respete las prioridades constitucionales relativas a cada una de las   distintas fuentes de financiación[102]”.  Por el contrario, tratándose de recursos exógenos, la jurisprudencia   constitucional ha resaltado que la intervención del Legislador si bien es cierto   puede ser más amplia[103],   debe sujetarse a las pautas que señale la Carta -por ejemplo, en el caso de las   regalías, a los destinos y porcentajes de distribución establecidos en el texto   superior – y perseguir un fin valioso, como la defensa del patrimonio nacional   cuando está seriamente amenazado, o la protección de la estabilidad   macroeconómica del país ante circunstancias extraordinarias”[104].    

Así, las regalías como   recursos exógenos de las entidades territoriales: “(i) no hacen parte de sus rentas propias, respecto de   las cuales sí ejercen derecho de propiedad, de acuerdo con lo previsto en el   artículo 287-3 C.P.; (ii) los derechos de participación que ejercen las   entidades territoriales se enmarcan en el ejercicio el derecho a participar en   las rentas nacionales, previsto en el artículo 287-4 C.P”[105].      

Las regalías representan para   las entidades territoriales ingresos importantes como recursos exógenos y por   tal razón el Legislador debe definir diversos criterios para su asignación entre   los diferentes entes territoriales y especialmente en los municipios con   fundamento en aspectos como “la población, los recursos fiscales, la   importancia económica y la situación geográfica, de lo cual pueden resultar   disposiciones legales divergentes, según las categorías que se consagren. (…)    Pero, además, la ley puede considerar, en razón de hipótesis y circunstancias   distintas, que algunos municipios participen en beneficios o en cargas que no   corresponden a otros, dadas precisamente las diferencias entre ellos”[106].    

De lo expuesto se concluye con   relación a las regalías que : i) son propiedad del Estado  (concepto que   incluye el nivel nacional y las entidades territoriales de todos los niveles)   por ser una contraprestación generada por la explotación del subsuelo y de   recursos naturales no renovables; ii) constituyen recursos exógenos de las   entidades territoriales sobre los que tienen derechos de participación en las   rentas nacionales; iii) al Legislador le compete definir su alcance y   distribución y, iv) el nivel central de   gobierno tiene un mayor grado de decisión y definición en su administración al   tratarse de recursos exógenos de las entidades territoriales; iv) el Legislador   para su distribución y destinación debe tener en cuenta los diversos contextos   socio económicos del país y que todos los municipios no tienen las mismas   condiciones y necesidades.    

De las premisas referidas,   esta Sala puede concluir que en el caso de la distribución, destinación,   administración, entre otros aspectos, de las regalías confluyen los niveles   nacional y territorial del Estado a través del Legislador, el gobierno central y   las entidades territoriales. Ante tal consideración, a continuación se   presentarán las características, del actual Sistema General de Regalías, así   como sus fines, destinación, objetivos, estructura y organización en los que se   identifica constitucionalmente la confluencia de los principios de Estado   unitario y autonomía territorial previstos constitucionalmente. En consecuencia,   también se identificará la coordinación y concurrencia en la destinación,   distribución, manejo, administración y uso de las contraprestaciones económicas   generadas a partir de los recursos del subsuelo.    

4.2.1     Coordinación y concurrencia del nivel   nacional y las entidades territoriales en el Sistema General de Regalías. SGR.    

En la exposición de motivos   del Acto Legislativo 01 de 2011 se indicó, entre otros aspectos, que el sistema   de reparto y distribución de las regalías contenido inicialmente en los   artículos 360 y 361 constitucionales generó en el país inequidad e ineficiencia   en el reparto y distribución de dichos recursos.    

Por lo anterior, se identificó   la necesidad de realizar una reforma constitucional[107] que permitiera la adopción de medidas conducentes a “asegurar   la sostenibilidad y estabilidad de las finanzas públicas nacionales y   territoriales”[108]  y en forma específica a: i) promover la   estabilidad macroeconómica; ii) impulsar el crecimiento económico regional; iii) hacer más   equitativa la distribución de las regalías entre todas las entidades   territoriales; iv)   promover la contribución efectiva de esos recursos al crecimiento y la   erradicación de la pobreza; v) aumentar la competitividad del país, entre otros   aspectos”[109].    

En la misma línea, con la   reforma del artículo 361 constitucional se definió que los ingresos del SGR   deben destinarse “al financiamiento de proyectos para el desarrollo social,   económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo   pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia,   tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la   fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento   y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general   de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población”.    

Lo anterior, evidencia que los   recursos del Estado recibidos por concepto de regalías contribuyen en general a   las finanzas de todo el país y se destinan a diferentes regiones, diversidad de   sectores y se invierten en proyectos de desarrollo social, económico, ambiental   entre otros, lo que genera impactos y efectos en el nivel nacional y también en   las entidades territoriales. En tal sentido, el artículo 2 de la Ley 1530 de 2012 – que regula la   organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías- definió como   objetivos del SGR[110],   entre otros, primero los de promover el desarrollo y competitividad regional de   todos los departamentos, distritos y municipios dado el reconocimiento de los   recursos del subsuelo como una propiedad del Estado y segundo el de fortalecer   la equidad regional en la distribución de los ingresos minero-energéticos a   través de la integración de las entidades territoriales en proyectos comunes,   promoviendo la coordinación y planeación de la inversión de los recursos y   priorización de grandes proyectos de desarrollo.    

Con el fin de dar cumplimiento   a los propósitos antes descritos el artículo 2 de la Ley 1530 de 2012[112]  indica que los recursos del SGR se   administran a través de un sistema de manejo de cuentas conformado por fondos,   beneficiarios y conceptos de gasto de acuerdo a los porcentajes definidos por el   artículo 361 constitucional.    

Para la administración y distribución de los recursos   de regalías el artículo 62 de la Ley 1530 de 2012 establece como principios del   Sistema Presupuestal del SGR los de planificación regional, programación   integral, plurianualidad, coordinación, continuidad; desarrollo armónico de las   regiones, concurrencia y complementariedad, inembargabilidad, publicidad y   transparencia.    

De los anteriores, son de resaltar los principios de   coordinación, desarrollo armónico de las regiones, concurrencia y   complementariedad, que indican que la nación y las entidades territoriales deben   actuar coordinada y complementariamente por el desarrollo integral y armónico de   las regiones y del país, dando cuenta de los postulados de Estado unitario,   autonomía territorial y descentralización que rigen el ordenamiento jurídico[113].   Es así como el artículo 66 de la Ley 1530 de 2012 establece, respecto al   principio de coordinación, que la Nación y las entidades territoriales   coordinarán sus actuaciones con el fin de optimizar los recursos que integran el   SGR y propenderán por la gestión integral de iniciativas de impacto regional.    

Adicionalmente, y en aplicación de los principios de coordinación, desarrollo   armónico de las regiones, concurrencia[114]  y complementariedad en términos organizativos y de decisión, el SGR cuenta con   diversos órganos (por ejemplo la Comisión Rectora del SGR[115] y los Órganos Colegiados   de Administración y Decisión –OCAD-[116]) que se integran por   representantes del nivel nacional y de las entidades territoriales de la rama   ejecutiva, así como también de la rama legislativa, por lo que las decisiones de   distribución de los recursos de regalía se toman coordinadamente.    

Al respecto, en los debates en el Congreso de la República durante el trámite   del Acto Legislativo 05 de 2011 se generaron manifestaciones sobre la relevancia   de la intervención de las entidades territoriales en la toma de decisiones. Se   indicó[117]:“con   el presente proyecto de Acto Legislativo no se pretende, por parte del Gobierno Nacional, apropiar ni   centralizar los recursos de las regalías, (ya que) no modifica el cálculo   total de las mismas y, en cambio, promueve la autonomía regional y brinda herramientas sostenibles para desarrollar cabalmente el   principio de descentralización garantizado en la Constitución Política”.    

En este sentido, la sentencia C- 624 de 2013[118] declaró   inexequible un aparte del artículo 31 de la Ley 1606 de 2012[119]  en el que se establecía que los proyectos de inversión, susceptibles de   financiamiento por los Fondos de Desarrollo Regional y de Ciencia, Tecnología e   Innovación, para su aprobación y designación deberían contar con el voto   positivo del Gobierno Nacional. Al   respecto, la Corte Constitucional consideró que tal disposición era contraria a   la Constitución, y a los   principios de democracia, descentralización, coordinación, concurrencia y de autonomía de las entidades territoriales, de   conformidad a lo dispuesto en los artículos 288 y 361 constitucionales, pues dicha medida no   daba igual trato a las entidades territoriales y al gobierno nacional central en   el escenario de los OCAD , y en consecuencia limitaba la eficacia de la   participación de las entidades territoriales permitiendo que en todos los casos   el Gobierno mediante su voto negativo frenara las iniciativas territoriales; de   esta manera, la Corte   identificó que dicha norma concedía un poder de decisión mayor al   gobierno nacional central en materia de desarrollo –asimilable a un poder de   veto-, limitando con ello la facultad de las entidades territoriales de   gestionar sus intereses y definir sus prioridades.    

De lo anterior, la Sala concluye que el actual Sistema General de   Regalías: i) surge de la contraprestación económica que genera la explotación   del subsuelo y de los recursos naturales no renovables; ii) mantiene la   propiedad de las regalías en el Estado, entendido en el concepto amplio que   involucra a los niveles nacional y a las entidades territoriales; iii) tiene   como fin contribuir a la sostenibilidad y estabilidad de las finanzas públicas   nacionales y territoriales, generando con ello efectos positivos en todo el   país, en diferentes regiones y entidades territoriales, así como en el   cubrimiento de necesidades en materia social, económica, ambiental, entre otras;   iv) se fundamenta en los principios de coordinación, desarrollo armónico de las   regiones, concurrencia y complementariedad, en el que confluyen en la estructura   y en la toma de decisiones representantes tanto del nivel nacional como de las   entidades territoriales a través de los órganos rectores, de administración y   decisión, como son la Comisión Rectora del   SGR y los Órganos Colegiados de Administración y Decisión –OCAD-.    

4.3 Regulación del   sector hidrocarburos y minero.     

En Colombia la administración   del subsuelo ha requerido históricamente de regulación, normativa y estructura   institucional específicas en razón de que el Estado detenta su propiedad y de la   importancia y la riqueza que representan para el país los recursos naturales no   renovables, así como también  del carácter técnico y especializado de las   actividades que se realizan para su explotación y de los impactos que generan   estas operaciones en términos ambientales, sociales, culturales y económicos,   entre otros. Así pues, diferentes disposiciones constitucionales, leyes,   decretos y actos administrativos en general regulan la explotación de recursos   naturales no renovables, y lo hacen en forma particular y específica como   consecuencia de las complejidades que representa el uso del subsuelo.    

Actualmente, el Código de   Petróleos, parcialmente vigente, está contenido en el Decreto 1056 de 1953 que   establece reglas generales para el sector hidrocarburos[120];   de los artículos vigentes del Código de Petróleos vale resaltar el artículo 4   que declara de utilidad pública a la industria del petróleo – lo que se reitera   en los artículos 7 de la Ley 20 de 1969   1° de la Ley 1274 de 2009, y   el artículo 158 del mismo ordenamiento que faculta al Ministerio de Minas y   Petróleos para realizar la vigilancia sobre la forma como se efectúe la   explotación de los yacimientos de petróleo de propiedad nacional.    

De otra manera,   las actividades del sector minero se encuentran reguladas igualmente por   diversas disposiciones del ordenamiento jurídico colombiano, especialmente por   el Código de Minas[121]  vigente contenido en la Ley 685 de 2001, y tiene como fin definir una regulación   general, exclusiva, sistemática y exhaustiva con relación al uso de los recursos   mineros. El Código indica en su artículo primero[122]  que tiene entre sus objetivos el de fomentar la exploración técnica y la   explotación de los recursos mineros y realizar un aprovechamiento de estos   dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento   económico y social del país. Con ocasión de los objetivos trazados, el artículo   13[123]  declara la industria minera de utilidad pública e interés social.    

Así, y en razón de los   diversos escenarios mineros a regular y con la finalidad de implementar una   política pública diferenciada, el Legislador definió en el artículo 21 de la ley 1753 de 2015[124]  una clasificación de la minería en tres categorías: i) minería de   subsistencia; ii) pequeña minería y, iii) minería mediana y grande[125].   La decisión del Legislador de establecer las categorías mineras responde a la   diversidad de operaciones que se realizan para el aprovechamiento de los   minerales y da cuenta de la especialidad y factores técnicos que se deben tener   en cuenta para el desarrollo de las complejas actividades de minería en   territorio.    

En el marco de la regulación   referida, el Decreto 1073 de 2015 establece la estructura del sector,   dividiéndolo en sector central y sector descentralizado definiendo como cabeza   del sector central al Ministerio de Minas y Energía (MME)[126],   y en el sector descentralizado como entidades adscritas, a la Unidad de   Planeación Minero Energética (UPME)[127],   el Servicio Geológico Colombiano (SGC)[128],   la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)[129]  y la Agencia Nacional de Minería (ANM) [130].   A partir de dicha estructura se define la política pública del sector minero   energético, teniendo en cuenta que los recursos del subsuelo y los recursos   naturales no renovables se encuentran en yacimientos que superan los límites   político-administrativos definidos para las entidades territoriales, y así   representan intereses nacionales de todo el país y aportes para la población en   general, como indicó la Corte Constitucional con relación al aprovechamiento del   subsuelo que “comporta buena parte de la riqueza pública de la Nación y del   Estado, que debe ser aprovechada en beneficio de la sociedad”   [131].    

En este contexto, a la ANH y   la ANM, como entidades adscritas al MME, actualmente cuentan con funciones de   administración de los recursos del subsuelo y de otorgamiento de concesiones de   los mismos. De tal forma, la ANH desde el año 2004 para la concesión de los   mencionados recursos desarrolla dos modalidades de contratación[132]  por medio del Contrato de Evaluación Técnica – TEA –[133]  y el Contrato de Exploración y Producción – E&P –[134]  que de acuerdo con el artículo 28 de la Ley 1753 de 2015 son públicos, salvo   en aquellos aspectos que se encuentren sometidos a reserva legal o amparados   contractualmente por confidencialidad, de acuerdo con la Constitución y la ley.   Por otra parte, la ANM para administrar integralmente los recursos minerales de   propiedad del Estado, y en cumplimiento del artículo 45 del Código de Minas (Ley   685 de 2001), es la autoridad que da en concesión los recursos mineros mediante   el contrato único de concesión minera[135].    

Los contratos que suscriben la   ANH y la ANM están sujetos a procedimientos previos mediante los cuales se   determinan, delimitan y clasifican las áreas para el desarrollo de actividades   de exploración y explotación del subsuelo y se evalúan y definen las personas   naturales o jurídicas que suscribirán posteriormente los contratos de concesión.   La Sala presentará una descripción de los procedimientos y trámites previstos   con el objeto de identificar en éstos la aplicación de los principios   constitucionales de democracia participativa (artículos 1, 40, 79, 130, 105 y 95   Constitucionales),  de coordinación y concurrencia nación territorio   (artículo 288 constitucional), y las reglas en tales materias definidas en la   jurisprudencia de la Corte Constitucional.    

Así, en el caso del   sector hidrocarburos los procedimientos son de selección objetiva, bajo los principios de   transparencia, economía y responsabilidad y son   definidos por la ANH,[136]  de acuerdo a los artículos 76 de la Ley 80   de 1993 y 28 de la Ley 1753 de 2015. En desarrollo de tal normativa, el Acuerdo   02 de 2017[137]  de la ANH establece dos etapas de la gestión contractual: la precontractual que   comprende la etapa de planeación y de selección objetiva y la contractual que se   desarrolla mediante las fases de celebración y ejecución, por una parte, y de   liquidación contractual, una fase post-contractual.    

Adicionalmente, el Acuerdo   estipula respecto a las asignaciones de áreas el procedimiento competitivo de   selección objetiva de contratistas[138]  y excepcionalmente por un Sistema Reglado de Adjudicación Directa[139].   Estas etapas se encuentran regidas por el principio de publicidad, que establece   que las actuaciones contractuales de la ANH serán públicas y los expedientes que   las contengan estarán abiertos al público, salvo aquellos aspectos o materias   amparados legalmente por reserva o contractualmente por confidencialidad.    

En el artículo 5 del Acuerdo   se establece que en “la determinación, clasificación, delimitación y/o   regulación de áreas susceptibles de asignación para exploración y explotación de   hidrocarburos deben tomarse en consideración los procedimientos de consulta y   de coordinación con los entes territoriales y con las comunidades o grupos   étnicos, que se hubieran adelantado o que se adelanten en las oportunidades   legales pertinentes, con arreglo al ordenamiento superior que regule la materia   de que se trate”.[140].    

De las normas estudiadas, esta   Sala identifica que en el proceso para determinar, delimitar y clasificar áreas   para el desarrollo de actividades de exploración y producción de hidrocarburos   resultan aplicables los principios constitucionales relativos a i) el   ordenamiento territorial; ii) los recursos naturales renovables; iii) la   protección del medio ambiente y, iv) los procedimientos de consulta y   coordinación con los entes territoriales y con las comunidades o grupos étnicos.   Sin embargo, no se evidencia una regulación específica y clara que dé cuenta de   la implementación vigorosa de los principios de democracia participativa   (artículos 1,40, 79, 130, 105 y 95 constitucionales) y coordinación y   concurrencia nación- territorio (artículo 288 constitucional), puesto que en los   reglamentos internos de la ANH no existe una norma que materialice de manera   armónica los principios de Estado unitario y de autonomía territorial.    

De otra parte, en cuanto al   sector de minería, los fundamentos y el proceso para el otorgamiento de un   contrato único de concesión minera se encuentran reglados en el Código de Minas   (Ley 685 de 2001) y existen diversas formas para acceder a éste; una de las más   relevantes es la de presentar una propuesta de contrato de concesión minera a la   autoridad minera nacional, trámite que se encuentra definido especialmente en   los artículos 14, 16, 270, 271 300, 301 entre otros, del Código de Minas (Ley   685 de 2001).    

Este trámite de concesión   minera puede definirse como una modalidad precontractual mediante la que un   interesado solicita la autoridad minera un permiso para explorar y explotar   minerales, mediante una propuesta de contrato de concesión[141]  que debe cumplir con los requisitos estipulados en el artículo 271[142]  del Código de Minas (Ley 685 de 2001)[143];   ésta modalidad se rige por el principio de “primero en el hecho primero en el   derecho”, lo que implica que frente a una solicitud de concesión minera, se   rechazan las presentadas con posterioridad cuando ocurra una superposición de   áreas e identidad de minerales, por lo que el proponente detenta un derecho   de prelación o preferencia para obtener dicha concesión[144].   Una vez radicada la solicitud, la autoridad minera en aplicación de diversas   normas del ordenamiento jurídico colombiano adelanta un proceso de evaluación de   la propuesta de contrato de concesión[145].    

En el año 2017 el   procedimiento de evaluación de la propuesta de contrato de concesión presentó   adiciones en cumplimiento de lo ordenado por esta Corporación en las sentencias   C-123 de 2014 y C-389 de 2016. En la sentencia C–123 de 2014, en la que se   estudió la constitucionalidad del artículo 37 del Código de Minas (Ley 685 de   2001), la  Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada    del artículo demandado “en el entendido de que en desarrollo del proceso por   medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y   explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán   acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias   para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el   desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la   población, mediante la aplicación de los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución   Política”.    

Sumado a lo anterior, en la   sentencia C-389 de 2016 se estudió la constitucionalidad de algunos artículos   del Código de Minas (16, 53, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 276, 277, 279, entre   otros) particularmente los relacionados con la propuesta de contrato de   concesión minera; al respecto la Corte Constitucional declaró la   exequibilidad condicionada de los artículos 16, 53, 570 y   271 de la Ley 685 de 2001 “bajo el entendido de que la autoridad minera   deberá (…) establecer un procedimiento que asegure la participación ciudadana,   sin perjuicio de la especial de los grupos étnicamente diferenciados”.    

En cumplimento de lo dispuesto por la Corte   Constitucional en las sentencias C-123 de 2014 y C -389 de 2016, la ANM diseñó e   implementó el programa de relacionamiento con el territorio[146]  que tiene como finalidad principal lograr una participación efectiva, oportuna y   permanente de los actores estratégicos involucrados en el desarrollo de   proyectos mineros, así como la armonización con las políticas de ordenación del   suelo con el objetivo de incorporar el componente minero en los instrumentos de   ordenamiento territorial de los entes territoriales. El programa se enfoca en   seis líneas de acción: i) caracterización del territorio y mapeo de   actores estratégicos;[147]  ii) planeación de la estrategia en campo[148];   iii) construcción de alianzas estratégicas[149];   iv) gestión de las reclamaciones[150];   v) veedurías[151]  y, vi) seguimiento permanente en territorio[152].    

En el desarrollo de los procesos referenciados la ANM   creó dos procedimientos específicos para la concertación y la participación con   el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional en las   sentencias C-123 de 2014 y C-389 de 2016.  Tales procedimientos han sido   denominados por la ANM como procesos de: i) concertación con alcaldes como   primera autoridad del municipio y, ii) audiencias de participación mineras   previo al otorgamiento del título minero. A continuación, la Sala describe la   información entregada por la ANM a la Corte Constitucional.    

El primer proceso denominado   concertación con las autoridades locales tiene  como objetivo armonizar las políticas de ordenamiento del suelo con el   desarrollo de proyectos de minería, para así incorporar de manera concertada el   componente minero en los instrumentos de ordenamiento territorial, en   cumplimiento de los principios constitucionales de coordinación y concurrencia.    

Dicha concertación se   desarrolla entre el alcalde del municipio respectivo y la ANM, como autoridad   minera, y a iniciativa de cualquier de las dos partes. Para realizar el proceso   de concertación se encuentran definidas cuatro fases: i) Fase inicial:   Consiste en el intercambio de información entre la Autoridad Minera y la entidad   territorial[153];  ii) Fase de construcción: Busca la coordinación entre la autoridad   territorial y la autoridad minera, con el apoyo, orientación y asesoramiento de   las Corporaciones Autónomas Regionales y otras entidades con competencias en la   materia. Para ello, se programa una reunión como   espacio de diálogo y concertación sobre las áreas susceptibles de desarrollo de   actividades mineras[154]; iii) Fase de   consolidación de la concertación: Una vez divulgado   el objetivo de la concertación y analizado el interés del Alcalde como autoridad   del Municipio, las partes suscriben un acta de concertación en la que se adoptan   las áreas susceptibles de minería, sin perjuicio de los trámites ambientales   respectivos, de otras actividades productivas que se desarrollen en el   territorio o del ordenamiento del suelo que el Municipio tenga dispuesto en su   instrumento de ordenamiento territorial[155]  y, iv) Fase de seguimiento y retroalimentación: Busca que la   concertación sea un diálogo permanente entre la autoridad territorial y la   autoridad minera para el desarrollo de actividades de minería, con el fin de   armonizar el ejercicio de las competencias entre el gobierno nacional central y   las autoridades territoriales, dentro los límites que impone la forma unitaria   de Estado y de autonomía territorial con fundamento en la Constitución y la Ley.    

Por otra parte, el segundo   proceso se denomina audiencia y participación de terceros. Esta figura es un   desarrollo del artículo 259 del Código de Minas[156] y tiene   como objetivo asegurar la participación de las comunidades ubicadas en los   territorios en los que se involucre el desarrollo del proyecto minero. En esta   audiencia se invita a la comunidad en general a participar en el proceso previo   a la titulación minera para que presente los diferentes argumentos, opiniones e   inquietudes sobre la titulación minera en su territorio.    

Este procedimiento tiene   cuatro etapas previas y el objetivo de informar en forma precisa y técnica sobre   las actividades mineras que se llevan a cabo en un determinado territorio. A   continuación, se exponen los aspectos relevantes de cada una de las etapas, de   acuerdo a la información suministrada por la ANM:    

i) Emisión de acto   administrativo. Este acto administrativo se expide en cumplimiento   del artículo 259 de la ley 685 de 2001 y artículo 35 inciso tercero del Código   de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En éste se   definen las reglas de la audiencia, se ordena comunicación a personas   determinadas e indeterminadas, y se fijan datos relevantes como: fecha,   municipio, área de influencia, identificación de las propuestas de solicitud del   contrato de concesión que serán objeto de la audiencia y de la persona natural o   jurídica solicitante de los contratos de concesión. Posteriormente, la autoridad   minera fija mediante edicto el Acto Administrativo y pone a disposición de los   interesados los informes técnicos, económicos y jurídicos de cada una de la(s)   propuesta(s) viabilizada(s)[157].   La convocatoria se realiza a la comunidad ubicada en el área de la(s)   propuesta(s) de contrato de concesión mediante edicto que permanece durante diez   (10) días hábiles en la página web de la ANM, en la alcaldía del municipio y en   el punto de atención regional de la ANM. Adicionalmente se hace una publicación   en un periódico de alta circulación municipal o regional, en emisora radial o   comunitaria o a través de perifoneo.    

ii) Celebración de la Audiencia Pública. La   audiencia minera es presidida por el representante de la Agencia Nacional de   Minería o su delegado. Ésta se desarrollará mediante la instalación, la   presentación de las intervenciones, la presentación del proyecto, el aporte de   documentos y las pruebas por parte de los intervinientes. La audiencia puede ser   suspendida y se continuará al día siguiente; si no se puede realizar al día   siguiente y en el caso en que se cite por segunda vez y no se pueda   llevar a cabo, se entenderá agotada la etapa de audiencia y se continuará con el   trámite de concesión minera correspondiente.    

iii) Acta de audiencia. Dentro de los cinco (5)   días hábiles siguientes a la celebración de la audiencia pública, la autoridad   minera levantará un acta suscrita por quien la presidió, en la cual se recogen   los aspectos más importantes expuestos durante su realización, y aquellos   interrogantes que no puedan ser resueltos por la autoridad minera se trasladarán   a las autoridades correspondientes. El acta de la audiencia pública y los   documentos aportados por los intervinientes formarán parte del expediente   respectivo de la propuesta de contrato de concesión minera objeto del proceso de   audiencia.    

iv) Fase de Análisis de las consideraciones   recogidas en la audiencia. Una vez recolectada la información la Autoridad   Minera analizará la información recolectada para seguidamente dar continuidad al   estudio de la propuesta de contrato de concesión minera.    

De acuerdo con la información remitida y suministrada   por la ANM los procedimientos creados pretenden dar lugar a una participación   efectiva y eficaz del ente territorial dentro del proceso de titulación minera,   y se realizan en el marco de postulados constitucionales de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad, entre otros, y disposiciones legales tales   como los artículos 1 y 6 de la Ley 388 de 1997[158]    

Finalmente, y de conformidad   con lo dispuesto en el Código de Minas (Ley 685 de 2001), una vez realizado el   proceso de evaluación y verificación del cumplimiento de requisitos de la   propuesta de contrato de concesión se expide un acto administrativo, el cual,   previo agotamiento de la vía gubernativa en los casos en los que se surta,   culminará con el proceso mediante la suscripción e inscripción del contrato de   concesión minera en el Registro Minero Nacional (RMN), o el rechazo de la   propuesta en caso de estar incursa en algunas de las causales establecidas en el   artículo 274 de la Ley 685 de 2001[159].    

A manera de síntesis puede   afirmarse que en esta etapa precontractual se realizan las siguientes gestiones:   i) se revisa la idoneidad ambiental, social y económica del solicitante; ii) un   ejercicio de concurrencia con las entidades territoriales, en el que se informa   de los títulos mineros a otorgar en su jurisdicción, se contrasta con el plan de   ordenamiento territorial y se revisa el catastro y registro minero y,  iii)   se realizan las audiencias públicas con la ciudadanía con el fin de informar los   títulos mineros a otorgar con sus características y se garantiza la   participación; iv) se recogen insumos para la formulación del Plan de Gestión   Social que debe realizar el concesionario..     

De igual manera se observa que   la regulación minera no disponía, antes del año 2016, de instrumentos o   mecanismos para respetar, garantizar y hacer efectivos los principios   constitucionales de democracia participativa, Estado unitario, autonomía   territorial, coordinación y concurrencia nación territorio, y en consecuencia,   el trámite de titulación minera carecía de espacios de acuerdos o convergencia   entre la nación y las entidades territoriales y de mecanismos para la   participación de las comunidades que pudieran llegar a verse afectadas con las   actividades desarrolladas con ocasión de la suscripción de un contrato de   concesión minera otorgado por la autoridad competente. No obstante, a partir del   año 2016, en  cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en   las sentencias C-123 de 2014 y C -389 de 2016, la ANM diseñó e implementó dos   procedimientos (concertación con alcaldes como primera autoridad del municipio y   audiencias de participación mineras previo al otorgamiento del título minero)   que tienen como objetivo velar por los principios de democracia participativa,   Estado unitario, autonomía territorial, coordinación y concurrencia nación   territorio en el trámite de titulación minera. Dichos procedimientos están   siendo aplicados como una práctica en cada una de las propuestas de contratos de   concesión minera radicados ante la ANM, y a la fecha se han realizado 113   procesos con alcaldes de diferentes municipios del país y se han celebrado 26   audiencias públicas, de conformidad con la información suministrada por la ANM[160].    

Ahora bien, una vez se haya suscrito un contrato de   concesión de hidrocarburos o de minería, para realizar en el territorio   cualquier actividad de exploración, explotación y montaje de la operación, se   deben iniciar los trámites ambientales dispuestos principalmente en la Ley 99 de   1993, el Decreto 2041 de 2014 y el Decreto 1076 de 2015 (Decreto Reglamentario   Único Del Sector de Minas y Energía, específicamente debe obtenerse el   licenciamiento ambiental. Esta licencia cumple objetivos de especial envergadura   en el ordenamiento constitucional, en especial de protección del medio ambiente,   como pasará a explicarse:    

Trámite de licencia ambiental    

El ordenamiento jurídico prevé   disposiciones y trámites obligatorios con la finalidad de acatar los principios   constitucionales ambientales establecidos en los artículos 8, 49, 58, 66, 79, 80, 366 de la   Constitución Política y los postulados de la jurisprudencia en los que se ha   sostenido que: i) es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la   Nación y cumplir los deberes calificados de protección[161] y, ii) es un derecho de las personas gozar de un   ambiente sano y exigirlo por diversas vías judiciales.    

En tal contexto, debido a que   los proyectos de explotación de   hidrocarburos y minería afectan el ambiente, y generan diversos impactos, las   actividades que se realizan para la extracción de dichos recursos deben ceñirse   estrictamente a una regulación que prevenga daños ambientales, mitigue, compense   y corrija las afectaciones que se puedan generar; de tal modo, los impactos   negativos de la industria extractiva pueden ser evitados y mitigados con una   formulación adecuada y clara de medidas que corrijan y compensen a mediano o   largo plazo las consecuencias no deseables.    

En este punto cobra verdadera   relevancia el concepto de desarrollo sostenible, el cual permite tener una   perspectiva ponderada de la industria extractiva. Este principio constitucional   no prohíbe per se la explotación de recursos naturales no renovables,   sino que exige que esta explotación “responda equitativamente a las   necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras”   (principio 3º de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo)[162];   al respecto ha sostenido la Corte Constitucional que[163] las actividades que   puedan tener consecuencias en el ambiente deben realizarse teniendo en cuenta   los principios conservación, sustitución y restauración del ambiente para con   ello disminuir el impacto negativo en la flora y la fauna de tales actividades   también protegidas por la Constitución, por lo que es responsabilidad de todas   las instituciones del Estado armonizar la protección de la biodiversidad con los   objetivos de crecimiento económico y desarrollo de la actividad minera[164].     

Conforme a ello, Colombia   cuenta con un marco normativo robusto que exige que las personas naturales o   jurídicas, públicas o privadas, interesadas en invertir en la industria minero-   energética cumplan con una serie de parámetros de respeto y protección al medio   ambiente, que se inician una vez se haya suscrito un contrato de concesión de   hidrocarburos o de minería.    

En forma específica, la Sala a   continuación describirá cuál es el trámite ambiental que debe adelantarse para   obtener una licencia y/o permiso para iniciar las actividades de exploración y   explotación en los sectores de hidrocarburos y de minería, que están dispuestos   principalmente en la Ley 99 de 1993[165], el Decreto 2041 de 2014   y el Decreto 1076 de 2015 (Decreto Reglamentario Único del Sector de Minas y   Energía.; es así como, dependiendo de la explotación del subsuelo, los permisos   y licencias ambientales se deben solicitar a la Agencia Nacional de Licencias   Ambientales –ANLA- o a  la Corporación Autónoma Regional –CAR- de la   jurisdicción donde se vaya a realizar la operación de hidrocarburos o minería[166].    

Una vez identificada la   autoridad ante la cual se sirte el trámite, la ley y los decretos reglamentarios   establecen que la obtención de la licencia ambiental, es condición   previa para el ejercicio de los derechos que surjan de los permisos,   autorizaciones, concesiones, contratos y licencias que expidan otras autoridades   diferentes a las ambientales. La licencia ambiental es una autorización que   otorga una autoridad ambiental para la ejecución de un proyecto, obra o   actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales   renovables, o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o   notorias al paisaje.    

Para la autorización de   licenciamiento ambiental el ordenamiento define  dos estudios ambientales,   como fundamento para la evaluación por parte de la autoridad ambiental: i) el   Estudio de Impacto Ambiental –EIA- y ii) el Diagnóstico Ambiental   de Alternativas –DAA-.[167].   En ese contexto, el EIA, como instrumento esencial en el trámite de   licenciamiento ambiental, de acuerdo al artículo 21 del Decreto 2041 de 2014,   “es el instrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras   o actividades que requieren licencia ambiental y se exigirá en todos los casos   en que de acuerdo con la ley y el presente reglamento se requiera” con el cual   se confirma que las posibles amenazas para fauna, flora, cuencas hídricas y   personas pueden ser controladas corregidas y compensadas. En la elaboración   del EIA, el concesionario tiene que socializar el proyecto con las   comunidades que se encuentran dentro del área de influencia del proyecto,  para finalmente diseñar un plan de gestión ambiental que proteja   la calidad del aire, agua y tierra.[168]  Precisamente, el artículo 15 del Decreto 2041 de 2014 establece que se deberá   informar a las comunidades “el alcance del proyecto, con énfasis en los   impactos y las medidas de manejo propuestas y valorar e incorporar en el   estudio de impacto ambiental, cuando se consideren pertinentes, los aportes   recibidos durante este proceso.”    

Por otra parte, el DAA tiene   como objeto suministrar la información para evaluar y comparar las diferentes   opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar   un proyecto, obra o actividad con el fin de aportar los elementos requeridos   para seleccionar la alternativa o alternativas que permitan optimizar y   racionalizar el uso de recursos y evitar o minimizar los riesgos, efectos e   impactos negativos que puedan generarse. Este estudio ambiental aplica para   proyectos, obras o actividades definidas en el artículo 15 del Decreto 2041 de   2014, como por ejemplo, la exploración sísmica de hidrocarburos que requiera la   construcción de vías para el tránsito vehicular.    

Una vez surtidos los   procedimientos anteriores, el concesionario debe entregar la respectiva   documentación a la autoridad ambiental competente quien da inicio a la   evaluación de la solicitud de licencia ambiental[169] mediante: i)  una   revisión de tipo documental; ii) una visita técnica de campo; iii) la revisión   de pronunciamientos de otras entidades, a solicitud de la autoridad ambiental;   lo anterior, con el fin de obtener los suficientes elementos de juicio para su   pronunciamiento. Seguidamente, se da la notificación del acto administrativo que   comunica la decisión de la autoridad ambiental de conceder.    

Las autoridades ambientales   competentes tienen el deber de mantener un control y seguimiento de los   lineamientos dispuestos en la licencia ambiental, lo que incluye la revisión de   la implementación de medidas de mitigación, corrección y/ compensación que se   requieren durante la operación del proyecto, obra o actividad.    

La jurisprudencia   constitucional ha señalado que la licencia ambiental no debe ser entendida solo   como un acto administrativo de autorización de labores para la explotación de   recursos naturales, sino que debe comprenderse a la luz de los principios   constitucionales como una herramienta de prevención y control de eventuales   daños que puedan generarse al entorno y a las comunidades involucradas. En la   sentencia T-733 de 2017 la Corte recogió el contenido y alcance de la licencia   ambiental:    

(i)            “Es una   autorización del Estado para la ejecución de obras o la realización de proyectos   o actividades que pueden ocasionar un deterioro grave al ambiente o a los   recursos naturales o introducir una alteración significativa al paisaje”;    

(ii)         Tiene como   finalidad prevenir los daños que puedan presentarse con la operación del   proyecto y establecer medidas de mitigación,  corrección y compensación   ante los posibles impactos negativos que puedan generarse al ambiente;    

(iii)      “Es de carácter obligatoria y previa, por lo   que debe ser obtenida, por lo general, antes de la ejecución o realización de   dichas obras, actividades o proyectos”;    

(iv)       Opera como un instrumento de coordinación,   de planificación y de gestión ambiental, mediante el cual diferentes entidades   estatales y los particulares involucrados cumplen con mandatos constitucionales   como el de proteger el medio ambiente y garantizar un desarrollo sostenible.    

(v)          Es el resultado   de un proceso administrativo reglado y complejo que permite la participación   ciudadana en la toma de decisiones.      

(vi)       Tiene simultáneamente un carácter técnico y   otro participativo, en donde se evalúan aspectos relacionados con los estudios   de impacto ambiental que implican elementos científicos y se evalúan intereses   de las poblaciones afectadas; y    

(vii)    “Se concreta en la expedición de un acto   administrativo de carácter especial, el cual puede ser modificado   unilateralmente por la administración e incluso revocado sin el consentimiento   previo, expreso y escrito de su titular, cuando se advierta el incumplimiento de   los términos que condicionan la autorización”.     

Adicional a los requerimientos   ambientales descritos, el ordenamiento jurídico prevé funciones de seguimiento   ambiental para la ANH y la ANM. En ese orden, la ANH detenta funciones de coordinación ambiental con   las autoridades competentes, así como también de vigilancia en materia   ambiental, que implican la inclusión de obligaciones contractuales tanto en los   contratos TEA y, los E&P, de acuerdo a los artículos 15 y 16 del Decreto   714 de 2012[170].    

Respecto al sector minero, el   Código de Minas (Ley 685 de 2001) establece desde sus objetivos fomentar el   aprovechamiento de la industria minera “en forma armónica con los principios y   normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del   ambiente, dentro de un proceso integral de desarrollo sostenible y de   fortalecimiento económico y social del país”. Así pues, dispone que las   obligaciones ambientales están en cabeza del concesionario (artículo 59) y la   autoridad ambiental es la encargada de fiscalizar la adecuada conservación de   los recursos y el cumplimiento de las normas ambientales por parte del   concesionario (artículo 60). Para la etapa   de exploración minera, el Código advierte que se debe acatar lo dispuesto en la   guía minero-ambiental[171]  (Resolución 18-0861 de 2002) [172]  proferida por el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible. Además, el contrato   de concesión minera (minuta contenida en la Resolución 394 de 2017) señala   obligaciones ambientales a cargo del concesionario.    

En el contexto anterior,   referente a instrumentos ambientales, el ordenamiento jurídico colombiano[173]define   mecanismos de participación ambiental, de naturaleza administrativa, política y   judicial.[174]  Dentro de los mecanismos de participación de naturaleza administrativa se   encuentran, la consulta previa, la audiencia pública ambiental, la intervención   en los procedimientos administrativos ambientales, el derecho de petición, las   veedurías ciudadanas en asuntos ambientales y la participación en los procesos   de planificación ambiental.[175]    

La jurisprudencia de la Corte[176] ha   reconocido que el marco legal ambiental contempla la obligación de garantizar la   participación comunitaria en las decisiones que pueden eventualmente afectar el   ambiente.[177]  En tal sentido, en el ordenamiento actual, el derecho a la participación   ambiental cobra relevancia en los procesos de licenciamiento ambiental y en   aquellos en los que se pretende otorgar permisos ambientales para la iniciación   de cualquier proyecto que implique la explotación de los recursos naturales.    

La Ley 99 de 1993 en el Título   X define los modos y procedimientos de la participación ciudadana[178] y   establece los mecanismos de participación más relevantes en el marco de procesos   de licenciamiento ambiental, en los que sobresale la audiencia pública   ambiental, definida en el artículo 72 de la Ley 99 de 1993. Este mecanismo   de participación procede “cuando se desarrolle o pretenda desarrollarse una   obra o actividad que pueda causar impacto al medio ambiente o a los recursos   naturales renovables, y para la cual se exija permiso o licencia ambiental   conforme a la ley o a los reglamentos”. El objetivo de la audiencia pública   es el de “dar a conocer a las organizaciones sociales, la comunidad, o las   entidades públicas y privadas lo siguiente: la solicitud de licencias, permisos   o concesiones ambientales, o la existencia de un proyecto o actividad, los   impactos que éste puede generar o genere y las medidas de manejo propuestas o   implementadas para prevenir, corregir o compensar dichos impactos. Igualmente,   la audiencia busca abrir espacios para recibir opiniones, información y   documentos de los interesados”.[179]    

Cabe precisar que en la   audiencia pública ambiental no se adoptan decisiones, pues se trata de un   espacio en el que se reciben “opiniones, informaciones y documentos, que   deberán tenerse en cuenta en el momento de la toma de decisiones por parte de la   autoridad ambiental competente”.[180]    

De la misma manera, la Ley   estipula otros mecanismos de participación como son la intervención en los   procedimientos administrativos (artículo 69 de la Ley 99 de 1993), el derecho de   petición (artículo 74 de la Ley 99 de 1993), la consulta previa en casos de   comunidades indígenas y étnicas (artículo 76 de la Ley 99 de 1993) y las   alianzas para la prosperidad (artículo 105 de la Ley 1757 de 2015).    

Así, de lo expuesto en materia   del procedimiento para la concesión de recursos mineros, de la normativa   revisada, de lo dispuesto en el Código de Minas (Ley 685 de 2001), del trámite   de licenciamiento ambiental y de la información entregada por la ANM a la Corte   Constitucional, pueden extraerse las siguientes conclusiones, referidas a la   participación de las comunidades locales.    

En primer lugar, en virtud de   las reglas jurisprudenciales establecidas en las sentencias C-123 de 2014 y   C-389 de 2016, las autoridades estatales competentes para otorgar un título   minero o conceder un contrato de concesión, han fortalecido los espacios de   participación y socialización en la etapa precontractual y contractual.   Igualmente, se han garantizado escenarios de concertación con las entidades   territoriales, con el fin de que se conozcan los proyectos que se ejecutaran en   determinados territorios y se tengan en cuenta los intereses de las autoridades   locales. De igual manera,  a lo largo del   proceso de licenciamiento se observan diferentes momentos en los que se exige la   socialización del proyecto.    

No obstante (i) estos   mecanismos se limitan a reuniones informativas con las comunidades, (ii) los   resultados de dichas reuniones son simplemente insumos para la autoridad   ambiental, quien no se encuentra obligada a tenerlos en consideración al momento   de otorgar las autorizaciones ambientales y por tanto, ello implica que (iii)   ninguno es efectivo para llegar a acuerdos vinculantes y compromisos con las   comunidades asentadas en las zonas de operación y que puedan ser afectadas por   la misma.    

Estas conclusiones también se   deducen de lo señalado por las organizaciones sociales en la audiencia pública,   que refieren la falta de eficacia de los instrumentos de participación de las   comunidades tanto en la etapa de concesión   de hidrocarburos o de minería, así como en la de licencia ambiental. Ello ha   llevado a las comunidades a hacer uso de la consulta popular. De igual manera,   las pruebas allegadas al expediente por la   Registraduría Nacional del Estado Civil sobre   el número de consultas populares relacionadas con actividades del sector minero   energético (hidrocarburos, minería y energía), dan cuenta del uso reiterado de   esta herramienta por parte de varios Municipios del país.    

FECHA                    

DPTO/ MUNICIPIO                    

DESCRIPCIÓN   

01-10-17                    

Santander/ Sucre                    

¿Está usted de acuerdo sí o no que en la jurisdicción           del municipio de Sucre Santander, se realicen actividades de exploración y           explotación minera y petrolera?    

    

17-09-17                    

Santander/ Jesús María                    

¿Está usted de acuerdo sí o no con que en la           jurisdicción del municipio de Jesús María Santander, se realicen actividades           de exploración y explotación minera y petrolera?    

    

09-07-17                    

Quindío/ Pijao                    

¿Está usted de acuerdo sí o no con que en el           municipio de Pijao se desarrollen proyectos y actividades de minería de           metales?    

    

09-07-17                    

C/Marca/ Arbeláez                    

¿Está usted de acuerdo sí o no con que en el           municipio de Arbeláez Cundinamarca, se realicen actividades de sísmica           exploración, explotación y lavado de materiales de hidrocarburos y/o minería           a gran escala?   

04-06-17                    

Meta/ Cumaral                    

26-03-17                    

Tolima/ Cajamarca                    

¿Está usted de acuerdo que en el municipio de           Cajamarca se ejecuten proyectos y actividades mineras?   

26-02-17                    

C/Marca/ Cabrera                    

¿Está usted de acuerdo que en el municipio de Cabrera           Cundinamarca, como zona de reserva campesina se ejecuten proyectos mineros           y/o hidroeléctricos que transformen o afecten el uso del suelo, el agua y la           vocación agropecuaria del municipio?    

    

15-12-13                    

Casanare/ Tauramena                    

¿Está usted de acuerdo con que se ejecuten           actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción y           transporte de hidrocarburos en las veredas de San José. Monserrate Alto,           Monserrate La Vega, Guafal del Caja, Bendiciones, Visinaca, Lagunitas,           Aguamaco, Zambo, Oso y Jaguito, donde se ubica la zona de recarga hídrica           del municipio de Tauramena?    

    

28-07-13                    

Tolima/ Piedras                    

¿Está de acuerdo, como habitante del municipio de           Piedras, Tolima, que se realice en nuestra jurisdicción actividades de           exploración, explotación, tratamiento, transformación, transporte, lavado de           materiales provenientes de las actividades de explotación minera aurífera a           gran escala, almacenamiento y empleo de materiales nocivos para la salud y           el medio ambiente, de manera específica el cianuro y/o cualquier otra           sustancia o material peligroso asociado a dichas actividades y se utilicen           las aguas superficiales y subterráneas de nuestro municipio en dichos           desarrollos o en cualquier otro de naturaleza similar que pueda afectar y/o           limitar el abastecimiento de agua potable para el consumo humano, la           vocación productiva tradicional y agrícola de nuestro municipio?     

Por lo anterior, a   continuación se hará un análisis del marco constitucional que las regulan con el fin, de establecer, en el caso concreto, su   pertinencia en el marco de los procesos minero energéticos.    

5.     Mecanismos de participación ciudadana    

La Constitución Política de   Colombia estableció que uno de los principios fundantes del Estado es su   carácter democrático y uno de los fines esenciales es la participación del   pueblo en todas las decisiones que lo afectan. A partir de allí consagró   diversas normas constitucionales destinadas a desarrollar estos postulados,   orientados por un lado a estipular la participación ciudadana para el ejercicio   del poder político como un derecho fundamental y como un deber ciudadano, y por   otro, a consagrar los diversos mecanismos a través de los cuales es posible   hacerlo efectivo.    

Así por ejemplo, la Carta Superior estipuló: (i) que   todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y   control del poder político (artículo 40), (ii) que en materia ambiental la ley   debe garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que le   afecten (artículo 79),  (iii) una lista enunciativa de los mecanismos   de participación ciudadana (artículo 130), así como, (vi) la   posibilidad de los alcaldes y gobernadores de realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de   competencia del respectivo departamento o municipio (artículo 105)[181]. Con una óptica distinta la Carta Superior también hizo   referencia a la (v) participación como un deber ciudadano con el objeto de   aportar a la construcción de sociedad y de país (artículo 95).    

La relevancia estructural de la participación ciudadana   en perspectiva de derecho también ha sido ampliamente desarrollada en   instrumentos internacionales vinculantes para el Estado colombiano. Los   artículos 13[182],   20[183],   21[184],   y 22[185]  de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre establecieron   los derechos de los ciudadanos a tomar parte en el gobierno de su país,   directamente o por medio de sus representantes, el derecho a reunirse y   asociarse y a presentar peticiones respetuosas a las autoridades públicas. El   artículo 25[186]  del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,[187] estipuló a favor de cada   ciudadano, sin ninguna clase de distinción o restricción indebida, el goce del   derecho a participar en la dirección de asuntos públicos directamente o por   medio de representantes libremente elegidos. El literal a) del artículo 23[188]  de la Convención Americana de Derechos Humanos [189] instituyó este mismo   derecho en iguales términos.    

De otra parte, los artículos 6 y 7 de la Carta   Democrática de la Organización de los Estados Americanos[190] dispusieron que la   participación ciudadana en todas aquellas decisiones relacionadas a su propio   desarrollo tiene el doble carácter de derecho y responsabilidad para el Estado,   razón por la cual, consideró que la democracia deberá ser entendida como   condición indispensable para el ejercicio de todos y cada uno de los derechos   que se consagren a favor de los nacionales.  Este derecho   también se instituyó en la Declaración de   Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en la que se estableció que la   mejor manera de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de   todos los ciudadanos interesados.    

La jurisprudencia constitucional por su parte ha   estudiado ampliamente el alcance y contenido del concepto de democracia   participativa y del derecho fundamental a la participación ciudadana. Al   respecto ha señalado que el principio democrático tiene un carácter universal  y expansivo[191]  en la medida que, por una parte, incluye todo lo que pueda interesar a la   persona, a la comunidad o al Estado que sea susceptible de afectar la   distribución, control o asignación del poder social; y por otra, en razón a que   es objeto de construcción constante por parte de los actores públicos y   privados.[192]    

La Corte   Constitucional además ha dicho que más allá del modelo representativo, la   naturaleza participativa del principio democrático implica que los asociados se   involucren directamente en las decisiones que los afectan.[193]  Ha considerado que el modelo democrático participativo de la Constitución   de 1991 incorporó mayores competencias y garantías para el ejercicio de la   participación ciudadana frente al texto de la Carta de 1886, en la medida que la   participación no se limitó únicamente a la concurrencia en las elecciones y al   ejercicio del derecho al voto, sino que implicó un “cambio conceptual   cualitativo” en el modo en que se concibe la relación entre el ciudadano y   el Estado.. De igual manera, ha   considerado que, pese al valor de la participación en una democracia   participativa, éste debe ejercerse de   acuerdo con los mecanismos establecidos y bajo los parámetros constitucionales y   legales aplicables en cada caso particular. Ello además en concordancia con la   competencia del Legislador estatutario para establecerlos. En este sentido la   Corte ha dicho[194]:    

“(…) la regla de la mayoría y la   voluntad popular no tiene un valor superior a los procedimientos diseñados para   permitir que éstas se manifiesten. Esta idea se sustenta en que un sistema   democrático supone en esencia la combinación de distintos elementos que permiten   la válida adopción de decisiones. En efecto, el sistema está conformado por   (i) un conjunto de reglas que permiten garantizar tanto (ii) la participación   efectiva de los ciudadanos en las decisiones, como (iii) la adopción de una   decisión por mayoría al final del proceso. La democracia es tanto el componente   teleológico (la participación popular y decisión adoptada por la mayoría) como   el medio empleado para alcanzarlo (el procedimiento y las reglas procesales   previamente diseñadas y conocidas por los participantes)” [195] (Se subraya).    

Sobre el rol del Legislador, la Corte   Constitucional indicó en la sentencia C-150 de 2015[196]  que:    

Las consideraciones expuestas soportan así el carácter limitado del   derecho a la participación, que pretende evitar que: i) se impongan decisiones   por las mayorías sin que existan unos procedimientos adecuados para ello,   definidos por el legislador en cumplimiento de sus potestades y competencias o,   ii) se usen estos procedimientos fuera de su regulación constitucional o legal.    

En desarrollo del postulado de democracia participativa   en los artículos 40, 103 y 105 de la Constitución Política de 1991 se   establecieron distintos mecanismos de participación ciudadana, con el propósito   de efectivizar el derecho fundamental a la participación del que gozan todos los   ciudadanos, siendo estos: el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el   cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Vale aclarar que esta lista no es taxativa, y que el Legislador por   potestad constitucional podrá adoptar nuevos mecanismos para permitir la   participación ciudadana[197].    

Dichos mecanismos de participación ciudadana tienen   objetivos generales y específicos en cada caso. Cada uno de ellos constituye una   herramienta que refleja por un lado las relaciones del ciudadano con el poder   político (en sus diversos niveles y con diversos efectos jurídicos) conservando   en su conjunto el objetivo común de realizar el ideal de un Estado democrático de   derecho en el que el ciudadano tenga acceso: (i) al proceso de toma de   decisiones políticas, (ii) al ejercicio del control político.[198]     

El artículo 40 de la Carta Política, que establece: “Todo ciudadano tiene derecho a   participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para   hacer efectivo este derecho puede: 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos,   referendos, consultas populares y otras formas de participación   democrática.”.    

El artículo   previamente citado debe leerse en concordancia con los artículos 103, 104 y 105 constitucionales, en los que, en términos   generales, se especificó el marco general de la consulta popular tanto a nivel   nacional como territorial.    

Ahora bien, el artículo 103 establece que “Son   mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el   plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la   iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará”.  (Se subraya).    

Por su parte, el artículo 104, prevé que: “El Presidente de la República, con la firma de todos   los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá   consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo   será obligatoria. La consulta no podrá realizarse en concurrencia con otra   elección”.    

Y en tercer lugar, constitucionalmente el artículo 105   estipula que “Previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que señale   el estatuto general de la organización territorial y en los casos que éste   determine, los Gobernadores y Alcaldes según el caso, podrán realizar   consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo   departamento o municipio”. (Se subraya).    

En desarrollo de las disposiciones constitucionales, el   Congreso de la República profirió las Leyes Estatutarias 134 de 1994 y 1757 de   2015.    

La ley 134 de 1994 “Por la cual se dictan normas   sobre mecanismos de participación ciudadana” según su artículo 1° tiene por   objeto regular “la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo;   la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y   local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto” e   igualmente el de establecer “las normas fundamentales por las que se regirá   la participación democrática de las organizaciones civiles”. El citado   artículo estipula además que: “La regulación de estos mecanismos no impedirá   el desarrollo de otras formas de participación ciudadana en la vida política,   económica, social, cultural, universitaria, sindical o gremial del país ni el   ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta ley”.    

Esta normatividad regula la consulta popular como   mecanismo de participación ciudadana en los artículos 8 y 50 a 57 –estos últimos   del título V- en los que define el alcance a nivel nacional, departamental,   distrital, municipal y local, la forma del texto que se someterá a votación, el   concepto previo para la realización de una consulta popular, la fecha para la   realización de la consulta popular, la decisión del pueblo, los efectos de la   consulta, la suspensión de la votación para la Consulta Popular, como temas   específicos. En este punto es importante aclarar que la Ley Estatutaria 1757 de   2015 introdujo modificaciones a la Ley 134 de 1994, especificando los requisitos   para el ejercicio de los mecanismos de participación popular. En cuanto la   consulta popular, la nueva ley estatutaria precisó en su artículo 3 que:   “pueden tener origen en autoridad pública o popular el referendo y la consulta   popular”.    

El   artículo 8 de la Ley 134 de 1994 define la consulta popular como la institución mediante la cual, una pregunta de   carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental,   municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de la República, el   gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste   se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos, la decisión del pueblo   es obligatoria. Cuando la consulta se refiere a la conveniencia de convocar una   asamblea constituyente, las preguntas serán sometidas a consideración popular   mediante ley aprobada por el Congreso de la República”.    

La misma   norma en el Título V, se refiere a las consultas del nivel departamental,   distrital, municipal y local como aquellas en virtud de las cuales los   gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida   sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales (artículo 51).   La norma dispone:    

Artículo 51.- Consulta popular a   nivel departamental, distrital, municipal y local. Sin perjuicio de los   requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de la   Organización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores y   alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos   departamentales, municipales, distritales o locales.    

De igual manera, el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015   se delimitaron las cuestiones que   pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa y normativa, referendo o   consulta popular, en el siguiente sentido:    

Solo pueden ser materia de iniciativa popular   legislativa y normativa, consulta popular o referendo ante las corporaciones   públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación o   entidad territorial.    

 No se podrán presentar iniciativas populares   legislativas y normativas o consultas populares ante el Congreso, las asambleas,   los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes   materias:    

a). Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno,   de los gobernadores o de los alcaldes;    

b). Presupuestales, fiscales o tributarias;    

c). Relaciones internacionales;    

d). Concesión de amnistías o indultos;    

e). Preservación y restablecimiento del orden público.    

Sobre la   pregunta que será consultada, el artículo 38 del mismo cuerpo legal,   reitera que la misma debe ser clara y poder contestarse con un “sí” o un “no”,   manteniendo la prohibición de preguntar sobre un “proyecto de articulado”.    

Esta Corporación se pronunció en ejercicio de la   función de control de constitucionalidad respecto de la Ley Estatutaria 134 de   1994 en la Sentencia C-180 de 1994[199]  y definió en lo concerniente a la consulta popular que:    

“A manera de presentación general de este mecanismo, debe anotarse   que el proyecto visualiza la consulta como una indagación de la opinión   ciudadana acerca de una pregunta de carácter general que realiza el Presidente   de la República, el gobernador o el alcalde respectivo, redactada en forma   clara, de modo tal que sea respondida por el pueblo con un “SI” o un “NO”.”[200] (…)    

De modo general, puede afirmarse que la consulta popular es la   posibilidad que tiene el gobernante de acudir ante el pueblo para  conocer y   percibir sus expectativas, y luego tomar una decisión. En otros términos, es la   opinión que una determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto   específico de interés nacional, regional o local,  que la obliga a   traducirla en acciones concretas.    

Es, pues, el parecer que se solicita a la comunidad política o   cívica para definir la realización o buscar el apoyo generalmente, en   relación con actuaciones administrativas en el ámbito  local. (…)    

El artículo 8o. del proyecto, consagra la consulta popular como   mecanismo de participación, a través del cual, el pueblo se pronuncia de manera   obligatoria acerca de una pregunta de carácter general, que le somete el   Presidente de la República -artículo 104 CP.-, el gobernador o el alcalde   -artículo 105 CP.- según el caso, para definir la realización o buscar el apoyo   generalmente de actuaciones administrativas de carácter trascendental en el   ámbito nacional, regional o local”. (Se subraya).    

De acuerdo con la normativa   indicada, los pronunciamientos anteriores de la jurisprudencia, y en una lectura   sistémica de las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, la Sala Plena de la Corte   Constitucional en la sentencia C-150 de 2015 refirió igualmente las reglas   jurisprudenciales en la consulta popular e indicó i) el carácter   generalmente facultativo y excepcionalmente obligatorio de las consultas   populares; ii) las restricciones competenciales del pueblo en consulta   popular y iii) la prohibición de modificar la Constitución o de   desconocer derechos constitucionales mediante el empleo de la consulta popular.    

En lo que se refiere a las llamadas restricciones   competenciales del pueblo en la consulta popular, la Corte Constitucional ha señalado de forma expresa la   imposibilidad de realizar consultas populares sobre asuntos ajenos a las   competencias de las autoridades territoriales o sobre aquellos que tengan   incidencia en los asuntos nacionales o departamentales. En este orden, desde la   Sentencia C-180 de 1994, que realizó el control previo de constitucionalidad de   la Ley Estatutaria 134 de 1994, esta Corporación ha sido enfática en establecer   que las consultas populares “en el ámbito descentralizado territorialmente,   sea regional, provincial o local la consulta popular versa sobre asuntos de   competencia del respectivo departamento o municipio, y la  iniciativa de   convocarla le corresponde al Gobernador o Alcalde, según el caso. La   consulta popular es la opinión que una determinada autoridad solicita a la   ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o local,    que la obliga a traducirla en acciones concretas. Es el parecer que se solicita   a la comunidad política o cívica para definir la realización o buscar el apoyo   generalmente, en relación con actuaciones administrativas en el ámbito.”    

Nuevamente, en la Sentencia C-150 de 2015, que también realizó el control previo   de la Ley Estatutaria de mecanismos de participación ciudadana, 1757 de 2015,    la Corte Constitucional dedicó un capítulo para referirse a lo que llamó “Restricciones   competenciales del pueblo en consulta popular”. Allí afirmó   que la “consulta popular, cuya realización se autoriza en los artículos 104   y 105 de la Constitución, no puede referirse a materias que no se encuentren   comprendidas por las competencias del respectivo nivel territorial. En esa   medida, no será posible que mediante una consulta popular municipal se pregunte   a los ciudadanos asuntos de carácter departamental. Igualmente no podrá una   consulta popular promovida por el Presidente de la República solicitar del   pueblo un pronunciamiento sobre un asunto exclusivamente territorial.”    

En   este orden, adujo que la primera restricción relacionada con la consulta popular,   como mecanismo de participación democrática, tiene que ver con la esfera dentro   de la cual se desarrolla. Al respecto, sostuvo “el artículo 104 de la   Constitución permite al Presidente de la República, con la firma de todos los   ministros y previo concepto favorable del Senado, consultar al pueblo decisiones   de trascendencia nacional.  Por su parte, el artículo 105 de la Carta autoriza a gobernadores y   alcaldes a realizar consultas, previo cumplimiento de las exigencias legales,   “para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o   municipio”.    

Como se   observa, dijo la Sentencia C-150 de 2015, “en este último caso el   Constituyente, y consecuente con ello el Legislador, impusieron una expresa   restricción a los mandatarios departamentales y municipales o distritales, que   sólo les permite llamar a la comunidad para pronunciarse sobre asuntos de orden   regional o local. Así, por ejemplo, un Gobernador no podría consultar a la   ciudadanía sobre un asunto fiscal del orden nacional, por ser una cuestión ajena   a su competencia; tampoco podría un alcalde hacer una consulta para decidir   cuestiones del nivel regional que no sólo involucran a su vecindad, sino que   trascienden a la esfera departamental o nacional.”(Resaltado fuera del   texto)     

En aplicación   de esta regla, la Corte ha considerado que no es posible someter a una consulta   popular territorial materias que no son propias de sus competencias. A modo   ilustrativo, la sentencia T-123 de 2009[201],   consideró que las entidades territoriales no vulneran el derecho fundamental a   la participación ciudadana “cuando una Corporación Autónoma Regional no   atiende una consulta popular del nivel municipal, para efecto de la expedición   de una licencia ambiental, pues se trata de esferas competenciales diferentes,   conforme a lo previsto en el artículo 105 de la Constitución, la ley estatutaria   de mecanismos de participación ciudadana (art.51) y las normas que regulan el   sistema de protección al medio ambiente.”    

En este orden   la Corte concluyó que “la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca no se   encontraba vinculada por los resultados de una consulta popular llevada a cabo   en Nemocón y cuyo resultado daba cuenta del desacuerdo de los habitantes del   municipio con el otorgamiento de una  autorización para la construcción de   un relleno sanitario regional. En esa medida, la decisión de dicha entidad   consistente en otorgar la licencia ambiental para la ejecución de ese proyecto,   no desconoció el derecho de participación “dado que las decisiones que en   materia ambiental debe adoptar la CAR trascienden la esfera estrictamente   municipal y se proyectan en un escenario regional de mayor envergadura”.    

De igual manera, en esta misma providencia   se consideró que un asunto que trascienda la esfera estrictamente municipal no   puede ser objeto de consulta popular. Sobre el particular sostuvo: “Teniendo   en cuenta la configuración constitucional y legal del sistema ambiental en   Colombia, la Corte considera que el impacto de las decisiones que en esa materia   adoptan las CARs trasciende de la esfera estrictamente municipal para imbricarse   en un escenario regional con proyección nacional. En esa medida, sus decisiones   no pueden estar condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en una   consulta popular del nivel municipal, pues esta sólo tiene alcance respecto de   asuntos de la competencia propias de la administración local.    

Adicionalmente, se indicó que la definición de competencias en materias   relacionadas con la protección del medio ambiente no es una acción fácil “precisamente   debido a la imbricación de intereses nacionales, regionales y locales en   relación con un mismo asunto”, donde se encuentran facultados múltiples   actores, tales como el Legislador, las entidades territoriales y los organismos   técnicos especializados.    

Concluyó el   fallo:    

“En síntesis, a juicio de la Corte no se vulnera el derecho   fundamental a la participación ciudadana cuando una Corporación Autónoma   Regional no atiende una consulta popular del nivel municipal, para efecto de la   expedición de una licencia ambiental, pues se trata de esferas competenciales   diferentes, conforme a lo previsto en el artículo 105 de la Constitución, la ley   estatutaria de mecanismos de participación ciudadana (art.51) y las normas que   regulan el sistema de protección al medio ambiente.    

(…) Sin embargo, como fue explicado, el alcance de este derecho se   sujeta a los límites que la propia Constitución y la Ley estatutaria de   mecanismos de participación ciudadana consagran. Uno de esos límites   consiste, precisamente, en el ámbito restringido de las consultas de orden   municipal, las cuales sólo pueden versar sobre asuntos de competencia del   respectivo distrito o municipio, de manera que el carácter vinculante de la   decisión comunitaria se circunscribe a la esfera de lo local. (Negrillas y   subraya fuera del texto original).    

En sentido   similar, con relación al alcance de una consulta popular, la Corte   Constitucional se pronunció al respecto en el Auto 031 del 7 de febrero del   2018, que declaró la nulidad de la Sentencia T-121 de 2017 al considerar que la   Sala de revisión desconoció de manera injustificada el precedente   constitucional de la Sentencia C-889 de 2012 que estableció que la competencia   de prohibir las corridas de toros en el territorio nacional es exclusiva del   Legislador y no de las autoridades locales.    

En el referido Auto 031,[202] la Corte   Constitucional indicó que en el caso se había   incurrido en un defecto sustantivo, por parte del Tribunal Administrativo, en   razón de la inaplicación de disposiciones constitucionales y legales que estaban   llamadas a definir el problema jurídico, en el sentido de que la pregunta   propuesta por la administración distrital apuntaba a la prohibición general de   las corridas de toros y las novilladas, materia que es de competencia exclusiva   del Legislador, de acuerdo a lo dispuesto en las Sentencias C-1192 de 2005,   C-666 de 2010 y C-889 de 2012. Por ello se indicó que es el Legislador el   competente para  regular o prohibir de manera genérica y abstracta el desarrollo   de corridas de toros en el país.    

En igual medida,  se indicó que tanto el Tribunal   Administrativo como la Sala de Revisión  de la Corte Constitucional se   apartaron del citado precedente al señalar que la convocatoria de una consulta   popular local acerca de la prohibición de las corridas de toros era conforme con   la Constitución, pues una consulta solamente puede considerarse constitucional   si las autoridades locales tienen la competencia para implementar el resultado   de tal mecanismo de participación ciudadana y en el caso en comento las   autoridades locales no tienen competencia para prohibir las corridas de toros[203].”    

De lo anterior   se concluye que lo primero que debe analizarse al estudiar la constitucionalidad   de una consulta popular, es si ésta cumple con lo que ha sido llamado por la   Corte Constitucionales como límites competenciales, haciendo énfasis en la relevancia de que las temáticas   y preguntas a someter a consulta popular se ciñan a las competencias de los   niveles nacional o territorial, según sea el caso, para no usurpar competencias   que constitucional o legamente no detenten.    

Cabe señalar además, que esta   Corporación he hecho énfasis que uno de los objetivos del control previo de   constitucionalidad, es examinar que no se haya excedido los referidos límites   competenciales. Así, la   Corte en la Sentencia C-150 de 2015 afirmó:    

“En lo relativo   al control judicial de las consultas populares territoriales, pese a que el   proyecto de ley no contiene una regulación específica, el artículo 53 de la Ley   134 de 1994 establece que a la jurisdicción contencioso-administrativa le   corresponde emitir un pronunciamiento previo. Para el efecto prescribe, en su   frase final, que el texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso   administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes   sobre su constitucionalidad. En la sentencia C-180 de 1994, la Corte consideró   que dicho artículo era compatible con la Constitución pues atribuir dicha   función “constituye cabal desarrollo de las que corresponden al legislador en   virtud de la cláusula general de competencia.” Mediante este control se evita   que la intervención del  pueblo recaiga, por ejemplo, sobre una pregunta   que exceda los intereses del respectivo nivel territorial o que desconozca   normas superiores.    

De acuerdo con lo señalado el control judicial de la consulta   popular territorial tiene las siguientes características: (i) es una competencia   a cargo de los tribunales administrativos; (ii) es previo al pronunciamiento del   pueblo; y (iii) es integral en tanto comprende la regularidad del procedimiento   y la compatibilidad material con la Constitución. (…)    

7.2. La existencia de límites competenciales de las consultas   populares, exige que el control judicial previo de las diferentes modalidades de   consulta popular por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, examine,   de manera estricta, si el tipo de asunto que se somete al pronunciamiento del   Pueblo puede ser objeto de consulta en el respectivo nivel territorial. En   materia de control judicial se aplica la regla relativa al control de la   Consulta Popular nacional prevista en el artículo 241.3; y se conserva el   control previo de las consultas populares territoriales previsto en el artículo   53 de la Ley 134 de 1994 -art. 21.b.    

De igual manera, el Legislador ha   dispuesto consultas populares municipales en relación con sus competencias   propias. Así, la Ley 136 de 1994 “Por la   cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el   funcionamiento de los municipios” consagra que en materia de usos del suelo es   posible la realización de una consulta popular a cargo del respectivo Municipio.    

“Artículo 33º.- Usos del suelo. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza   turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en   el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades   tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de   conformidad con la ley. La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del   respectivo municipio.    

PARÁGRAFO. En todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo   deben ser aprobadas por el Concejo Municipal”.    

Como se observa y de conformidad con el marco constitucional   aplicable, esta consulta se refiere en forma exclusiva al cambio significativo   en el uso del suelo, estableciendo además que la misma debe ser respetuosa de   las competencias del Concejo Municipal sobre la materia.    

De todo lo anterior se concluye que, dentro del marco de la   democracia participativa, la consulta popular es un mecanismo idóneo para que la   ciudadanía decida, a través de una respuesta afirmativa o negativa, sobre   asuntos nacionales, departamentales, municipales, distritales o locales. No obstante,   dependiendo del nivel a tratar, la consulta se encuentra limitada por reparto de   competencias establecidas en la Constitución y en la Ley.    

III. CASO CONCRETO    

La Sala procederá a hacer un análisis de   las decisiones tomadas por el Tribunal Administrativo del Meta en el trámite de revisión de constitucionalidad de la   convocatoria a consulta popular que se realizó en el Municipio de Cumaral, con el fin de determinar si se presentan las causales   generales y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra   providencias judiciales, y así efectuar el estudio de constitucionalidad   respectivo.    

Para el efecto (i) se hará una sucinta referencia a la jurisprudencia   concerniente a las causales generales y específicas de procedibilidad de la   acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) se determinarán los hechos   y el objeto de la acción de tutela interpuesta por   la empresa Mansarovar Energy Colombia Ltda. contra la sentencia proferida por el   Tribunal Administrativo del Meta y (iii) se procederá al análisis del caso.    

1.   Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración   jurisprudencial.    

Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela procede   contra cualquier autoridad pública cuando por acción u omisión se presente la   amenaza o vulneración de un derecho fundamental. En el mismo sentido lo   establece el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. En la medida en que los   jueces son también autoridades públicas, la jurisprudencia ha establecido que la   acción de tutela es un mecanismo judicial que puede controvertir decisiones   judiciales que han vulnerado el derecho al debido proceso. Esto encuentra su   sustento en el ordenamiento constitucional implementado a través de la   Constitución de 1991, el cual está basado “(i) en el carácter normativo y   supremo de la Carta Política que vincula a todos los poderes públicos; (ii) en   el reconocimiento de la efectividad y primacía de los derechos fundamentales;   (iii) en la existencia de la Corte Constitucional a quien se le atribuye la   interpretación de la Constitución y la protección de los derechos fundamentales;   (iv) y en la posibilidad reconocida a toda persona para promover acción de   tutela contra cualquier autoridad pública en defensa de sus derechos   fundamentales.”[204]    

Sin embargo, esta procedencia es de carácter excepcional y restringida, pues   encuentra su justificación “en razón a los principios constitucionales de los   que se desprende el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la   seguridad jurídica, la garantía de la independencia y autonomía de los jueces y   el sometimiento general de los conflictos a las competencias ordinarias de   éstos”.[205]  Esta Corte ha decantado progresivamente pautas respecto a las condiciones   excepcionales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias   judiciales.    

La Sala Plena de la Corte en la sentencia C-590 de 2005[206] expuso el precedente   vigente sobre la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias   judiciales. Esta sentencia distingue entre unos requisitos generales y unos   específicos. Los primeros son aquellos relacionados con la competencia, trámite   y las condiciones de procedencia de la acción de tutela, como la inmediatez, la   subsidiariedad, entre otras. Los segundos se refieren concretamente a los   defectos en los que incurre la decisión judicial y que la hacen incompatible con   los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución. Los requisitos   generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales   son los siguientes:    

“Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.   Para la Corte, el juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen   una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en   asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez   de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión   que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional   que afecta los derechos fundamentales de las partes.”    

“Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-,  de   defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar   la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un   deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el   sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser así,   esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección   alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas   autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas   las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el   cumplimiento de las funciones de esta última.”    

“Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere   interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que   originó la vulneración. De lo contrario, esto es, permitir que la acción de   tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, comportaría   sacrificar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, ya que sobre   todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las   desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de   conflictos.”    

“Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma   tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que   afecta los derechos fundamentales de la parte actora. No obstante, si la   irregularidad comporta grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre   con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de   lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de   la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del   juicio correspondiente.”    

“Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que   generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal   vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta   exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de   unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el   constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al   fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que   la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al   momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.”    

“Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la   protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera   indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un   riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual   las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la Sala   respectiva, se tornan definitivas.”    

Por otra parte, las causales específicas o defectos que hacen procedente la   acción de tutela contra providencias judiciales son los siguientes:    

“Defecto procedimental absoluto, falencia que se origina cuando el juez actuó   completamente al margen del procedimiento establecido. Igual que en el caso   anterior, la concurrencia del defecto fáctico tiene naturaleza cualificada, pues   se exige que se esté ante un trámite judicial que se haya surtido bajo la plena   inobservancia de las reglas de procedimiento que le eran aplicables, lo que   ocasiona que la decisión adoptada responde únicamente al capricho y la   arbitrariedad del funcionario judicial y, en consecuencia, desconoce el derecho   fundamental al debido proceso.     

Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que   permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.    Al respecto, debe recalcarse que este es uno de los supuestos más exigentes para   su comprobación como causal de procedencia de la acción de tutela contra   sentencias. Ello debido a que la valoración de las pruebas en el proceso es uno   de los campos en que se expresa, en mayor medida, el ejercicio de la autonomía e   independencia judicial. El ejercicio epistemológico que precede al fallo es una   tarea que involucra, no solo la consideración acerca de las consecuencias   jurídicas que, en materia probatoria, impone el ordenamiento jurídico positivo,   sino también la valoración que de los hechos del caso realice el funcionario   judicial, a partir de su propia experiencia y de su conocimiento sobre el área   del derecho correspondiente, tópicos que suelen reunirse bajo el concepto de   sana crítica.    

Defecto material o sustantivo, que se presenta cuando se decide con base en   normas inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso   concreto. Esta misma falencia concurre cuando se presenta una evidente y grosera   contradicción entre los fundamentos y la decisión. Así, el defecto material o   sustantivo apela a la necesidad de que la sentencia judicial tenga un soporte   racional argumentativo mínimo, esto es, que (i) se soporte en las normas   constitucionales y legales que resulten aplicables; (ii) acredite consonancia   entre la motivación, que da cuenta del reconocimiento de esos preceptos de   derecho positivo y su contraste con el material probatorio legal y debidamente   recaudado durante el trámite, y la decisión que adopta el juez del conocimiento.    

Error inducido, que se presenta cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un   engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión   que afecta derechos fundamentales.    

Sentencia sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores   judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de   sus decisiones, pues precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su   órbita funcional.  Este tipo de falencia se distingue del defecto fáctico,   en cuanto no se estructura a partir de la disconformidad entre la motivación de   la sentencia y su parte resolutiva, sino en la ausencia de razonamientos que   sustenten lo decidido.  Es evidente que una exigencia de racionalidad   mínima de toda actuación judicial es que exprese los argumentos que hacen   inferir la decisión correspondiente. Cuando este ineludible presupuesto no puede   verificarse, la sentencia contradice aspectos que hacen parte del núcleo   esencial del derecho fundamental al debido proceso.    

Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando   la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez   ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos   la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del   contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.    

Violación directa de la Constitución, causal de procedencia de la acción de   tutela que se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que   desconoce, de forma específica, postulados de la Carta Política.  A este   respecto, debe insistirse en que el actual modelo de ordenamiento constitucional   reconoce valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal que contienen   mandatos y previsiones de aplicación directa por las distintas autoridades y, en   determinados eventos, por los particulares. Por ende, resulta plenamente   factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de   tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados”.    

En suma, la acción de tutela puede interponerse contra providencias judiciales   de forma excepcional cuando se cumplen los requisitos generales de   procedibilidad y al menos alguno de los requisitos específicos. Cabe señalar    que la acción constitucional contra una decisión judicial debe ser concebida   como un juicio de validez y no como un juicio de corrección  del fallo   cuestionado, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia   para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación   normativa, que dieron origen a la controversia.    

2. Objeto de la presente acción de tutela    

La empresa Mansarovar Energy Colombia Ltda. interpuso   acción de tutela contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo   del Meta en el trámite de revisión de constitucionalidad de la convocatoria a   consulta popular a realizarse en el Municipio de Cumaral, Meta, respecto al   desarrollo de actividades encaminadas a la exploración y explotación de recursos   del subsuelo. La revisión previa de constitucionalidad se realizó en   cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 134 de 1994 y el   artículo 21 de la Ley 1757 de 2015.    

La empresa accionante manifestó que el Tribunal Administrativo con la decisión judicial   vulneró sus derechos fundamentales al   debido proceso (29 C.P.) y los contenidos en los artículos 228, 229 y 230 de la   Constitución Política, al desconocer el régimen legal y constitucional de   competencias en materia de propiedad del subsuelo, que diferencia aquellas del   ente territorial y de la nación y, por tanto, incurrió en defecto sustantivo,   defecto procedimental, violación directa de la Constitución y desconocimiento   del precedente judicial.    

En el trámite de primera instancia la Sección Cuarta de   la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción   de tutela y notificó en calidad de terceros a las siguientes entidades: Alcaldía   del Municipio de Cumaral, Meta; Concejo Municipal de Cumaral, Meta; Ministerio   de Minas y Energía; Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH-; Agencia Nacional   de Minería –ANM-; Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA-;   Procuraduría General de la Nación y, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del   Estado.    

En respuesta al amparo solicitad el Tribunal accionado   señaló que no se incurrió en la sentencia en violación de derechos fundamentales   de debido proceso, derecho a la defensa o acceso a la administración de justicia   y que la acción de tutela no puede ser concebida como una nueva instancia para   debatir asuntos sustanciales.    

Posteriormente, la Sección Cuarta de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia y negó el amparo al   considerar que no se probó que el Tribunal Administrativo del Meta vulnerara los   derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de   justicia.    

Dentro del término de impugnación presentaron escritos   el Ministerio de Minas y Energía, la Asociación Colombiana del Petróleo,   Ecopetrol, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Agencia   Nacional de Minería, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la empresa   accionante, Mansarovar Energy Colombia Ltda., y manifestaron desacuerdo con la   decisión proferida.    

Las entidades referidas presentaron diversos argumentos e indicaron que el   Tribunal Administrativo del Meta desconoció: i) las competencias   constitucionales y legales de la nación y las entidades territoriales respecto a   las consultas populares de conformidad con las Leyes 134 de 1994 y 1755 de 2015;   ii) lo dispuesto en los artículos 53 de la Ley 134 de 1994 y 21 de la Ley 1757   de 2015 con relación al pronunciamiento por parte del Tribunal en cumplimiento   de la competencia de revisión previa de constitucionalidad, que no tiene alcance   modificatorio de la pregunta; iii) los fundamentos   constitucionales dispuestos en los artículos 288 y 332 de la Constitución   Política y las competencias de la nación y las entidades territoriales en   materia de la propiedad del subsuelo, los recursos naturales no renovables   –RNNR- y los principios de coordinación, concurrencia y subsidariedad; iv) la   connotación de utilidad pública de la industria de hidrocarburos de acuerdo a lo   dispuesto por la Ley 1279 de 2004; v) el precedente constitucional y lo   ordenado en las sentencias C-273 de 2016 y C-123 de 2014 y vii) la relevancia en   la prestación de servicios públicos y de autosuficiencia energética para   el caso del gas natural, entre otros.     

Seguidamente, en el trámite de segunda instancia la   Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado   profirió sentencia y declaró la “cesación de la actuación impugnada por   carencia actual de objeto” en razón a que la consulta popular se llevó a   cabo el 4 de junio de 2017.    

La decisión   del Tribunal administrativo del Meta cuestionada a través de la acción de   tutela.    

El 7 de marzo de 2017, el Tribunal   Contencioso Administrativo del Meta profirió la sentencia en la que declaró la   constitucionalidad de la pregunta a elevar a consulta popular de carácter   territorial definiéndola en los siguientes términos: “¿Está usted de acuerdo   ciudadano cumaraleño que dentro de la jurisdicción del municipio de Cumaral, se   ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria,   producción de hidrocarburos?”.     

Para llegar a las conclusiones indicadas el Tribunal analizó si la consulta   popular promovida por el Alcalde de Cumaral se refería a asuntos que son de   competencia de la respectiva entidad territorial. Sobre el particular sostuvo   que:    

                                                                                     

i)          De conformidad con los   numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Constitución Política le compete a los   Concejos Municipales reglamentar los usos del suelo y dictar las normas   adicionales para el control preservación y defensa del patrimonio ecológico y   cultural del municipio.    

ii)        La Ley 1454 de 2011 establece   como finalidad del ordenamiento territorial la de promover el aumento de la   capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus   propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial y   dispone que los municipios tienen competencia para ordenar el territorio.    

iii)     El artículo 6 de la Ley 388 de   1997 reconoce en cabeza de los municipios la competencia para regular asuntos   ambientales, al indicar que el ordenamiento territorial municipal debe definir   las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo en función de   objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales.    

iv)      Las consultas populares sobre   proyectos y actividades de minería y explotación del suelo se encuentran en el   marco de las competencias de los municipios, bien sea para permitirlos o   prohibirlos, tal como lo dispone el artículo 33 de la Ley 136 de 1994.    

v)        Si bien el artículo 37 de la   Ley 685 de 2001 (Código de Minas) prohibía a las autoridades regionales o   locales que excluyeran de manera transitoria o permanente zonas de su territorio   de la realización de actividades de exploración y explotación minera, dicha   norma fue objeto de demandas de inconstitucionalidad y la Corte Constitucional   en las sentencias C-123 de 2014 y C-273 de 2016 reivindicó las competencias de   las entidades territoriales en materia de ordenamiento territorial.    

Así, el Tribunal Administrativo del Meta con fundamento en las consideraciones   expuestas, concluyó que: “los Municipios tienen competencias para adelantar   consultas populares sobre el desarrollo de proyectos y actividades mineras en su   territorio, lo cual forma parte de la autonomía que establece el artículo 1 de   la Constitución.  En ese sentido, el texto de la pregunta propuesta para la   consulta popular respecto a las actividades de exploración sísmica, perforación   exploratoria y producción, no resultan contrarias a los mandatos superiores   contenidos en el artículo 288 de la Constitución, en tanto que la autonomía de   que gozan las entidades territoriales, como es el caso del MUNICIPIO DE CUMARAL   (META), está enmarcada dentro de los límites de la Constitución y la Ley, luego   si la entidad territorial pretende desarrollar una consulta popular, ello no   afecta la competencia que la Ley y la Constitución le ha asignado,   especialmente, en materia de hidrocarburos[208]  y la autoridad ambiental[209],   en relación con la exploración y explotación de los hidrocarburos existentes en   el subsuelo Colombiano.    

Es decir, no hay restricción implícita por el texto de la pregunta propuesta   para la consulta popular, pues en el evento en que la respuesta mayoritaria sea   el “si”, las autoridades del orden nacional, conservan sus competencias precisas   en relación con la administración de hidrocarburos y de los recursos naturales   renovales – para el caso de las autoridades ambientales -, y entre las   Autoridades Nacionales y Municipales debe haber un trabajo coordinado y de   colaboración en los asuntos antes relacionados”.    

Adicionalmente, el Tribunal Administrativo accionado se refirió a las   actividades de transporte y comercialización de hidrocarburos y señaló que   “éstas son de resorte del Ministerio de Minas y Energía tal cual como lo regula   el Decreto 4299 del 25 de noviembre de 2005, en su artículo 3 reza: Artículo 3.   Autoridad de regulación control y vigilancia. Corresponde al Ministerio de Minas   y Energía de conformidad con las normas vigentes, la regulación, control y   vigilancia de las actividades de refinación, importación, almacenamiento,   distribución y transporte de los combustibles líquidos derivados del petróleo,   sin perjuicio de las competencias atribuidas o delegadas a otras autoridades”.   En tal sentido, la parte accionada menciona igualmente el artículo 17 del   Decreto 4299 que define competencias del Ministerio de Minas y Energía y   reglamenta el manejo y transporte terrestre automotor de mercancías peligrosas   por carretera en el marco del Decreto 1609 de 2002.    

Con fundamento en lo expuesto el Tribunal accionado concluyó que los argumentos   indicados eran suficientes para excluir de la pregunta de la consulta los verbos   transitivos transportar y comercializar, los cuales coligió eran  de   resorte de la nación y escapaban de la órbita de los municipios.    

En tal contexto, y con fundamento en lo estudiado en las consideraciones   anteriores, le compete ahora a la Sala Plena   realizar un análisis de las decisiones tomadas por el Tribunal Administrativo   del Meta y  determinar, en primer lugar, si se presentan las causales genéricas específicas de   procedibilidad de la acción de tutela contra la sentencia emitida por el   Tribunal Contencioso Administrativo del Meta en la revisión previa de   constitucionalidad de la consulta popular del Municipio de Cumaral.    

Así, con el objeto de resolver  el problema jurídico planteado, la Sala procede entonces a analizar si los argumentos aducidos   por el Tribunal se acompasan con el ordenamiento legal y constitucional de las   competencias propias de las entidades territoriales, específicamente si dentro   de estas se encuentra la posibilidad de excluir las actividades de exploración,   perforación y transporte de hidrocarburos.    

3.       Estudio del caso concreto    

3.1     La acción de tutela   interpuesta por Mansarovar Energy Colombia Ltda., contra la sentencia del 7 de   marzo de 2017 emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, en la   revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular del Municipio de   Cumaral,[210]   cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela   contra providencias judiciales.    

Para comenzar, la Sala realizará un estudio del cumplimiento de los requisitos   generales de procedibilidad de la acción de tutela interpuesta por Mansarovar   Energy Colombia Ltda., establecidos por la jurisprudencia constitucional; así, a   continuación se analizarán los siguientes requisitos: i) legitimidad por activa;   ii) legitimidad por pasiva; iii) relevancia constitucional; iv) inmediatez; v)   que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que   generaron la vulneración como los derechos vulnerados; vi) que el fallo   controvertido no sea una sentencia de tutela y, vii) subsidariedad.    

En primer lugar, respecto a la legitimidad por activa, el inciso   primero del artículo 86 constitucional señala que toda persona podrá ejercer la   acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la   protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos   resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier   autoridad pública. Adicionalmente, tal disposición indica que quien pretenda el   amparo de sus derechos debe estar legitimado en la causa por activa sin   perjuicio de lo definido en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 respecto a   la agencia oficiosa. Al respecto, en el caso concreto es de señalar que la empresa Mansarovar   Energy Colombia Ltda. manifiesta que con la decisión judicial del Tribunal   Administrativo del Meta se vulnera su derecho fundamental al debido proceso.     

Así, es de señalar que la violación del derecho al debido proceso alegado por la   empresa accionante, es consecuencia de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del   Meta, lo que legitima su actuación al ser necesario estudiar si sus efectos   generan una afectación directa de sus derechos fundamentales, pues además la   decisión requiere para su efectivización de la posterior expedición de actos   administrativos, lo que hace que los efectos de la sentecia del Tribunal se   mantengan.     

Adicionalmente, la Corte   Constitucional ha sostenido que es claro que la legitimidad por activa para la   defensa de los derechos fundamentales de las personas jurídicas está   directamente relacionada con que exista una relación de representación legal o   apoderamiento judicial entre la persona natural que alega la vulneración y la   persona jurídica que ha sido afectada. En el caso objeto de examen, se encuentra   que la persona natural que interpone la acción de tutela es el representante   legal para asuntos judiciales y administrativos de la empresa Mansarovar Energy Colombia Ltda., por lo que   con ello se cumple con este requisito.    

En segundo lugar, con relación a la legitimidad por pasiva,  de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, el   Tribunal Administrativo del Meta se encuentra legitimado como parte pasiva en el   presente caso, por su calidad de autoridad pública, y en razón a que se le   endilga la vulneración de los derechos fundamentales en discusión.    

En tercer lugar, la cuestión que se discute en la   acción de tutela interpuesta por Mansarovar presenta un asunto de   relevancia constitucional. En efecto, se alega por la empresa accionante   un desconocimiento de los postulados constitucionales y estatutarios que regulan   las consultas populares. Para la empresa demandada ello se traduce en una   vulneración de su derecho al debido proceso.    

En ese orden, la posibilidad de impedir en una entidad   territorial la explotación de RNNR a través de la decisión por votación popular   de una consulta popular, es un asunto de relevancia constitucional que merece   ser analizado por el juez de amparo, pues este tipo de consultas genera la   tensión entre diferentes intereses de la Nación y las entidades territoriales,   en el marco de los principios de Estado unitario y autonomía territorial, y lo   dispuesto en el artículo 332 de la Constitución Política que establece que el   Estado es propietario del subsuelo y de los RNNR. Además, es de relevancia   constitucional determinar si este mecanismo de participación termina vulnerando   los derechos fundamentales de acceso a la justicia de terceros titulares de   derechos implicados en la decisión popular.    

En cuarto lugar, la acción de tutela cumple con el   requisito de inmediatez. Como se encuentra demostrado en el   expediente, la decisión judicial que se ataca es del 7 de marzo del 2017 y la   acción constitucional fue interpuesta por Mansarovar Energy Colombia Ltda. el 9   de mayo de 2017, es decir, dos meses después.    

En quinto lugar, y con referencia al requisito de que la parte actora identifique de manera razonable   tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados, la Sala observa que   la entidad accionante alega en el escrito de tutela irregularidades procesales   que tienen un efecto decisivo y determinante en la decisión del Tribunal   Contencioso Administrativo del Meta. Al respecto, Mansarovar Energy Colombia   Ltda. manifiesta que la decisión judicial de dar trámite a la consulta popular   al estimarse constitucional, viola su derecho fundamental al debido proceso, por   cuanto: (i) provino de una iniciativa ciudadana que desconoció lo dispuesto en los artículos 5 a 19 de la Ley 1757 de 2015; (ii)   existió una falsa motivación en el Decreto 58 de 2016 por incongruencia entre   las consideraciones y la parte resolutiva de acto administrativo en discusión y,   (iii) la consulta no observó el régimen legal y constitucional de competencias   que diferencia aquellas del ente territorial y de la nación. Adicionalmente, el   actor aclara que el Tribunal incurrió en dos defectos concretos, estos son, el   procedimental y el sustantivo al desconocer preceptos constitucionales y legales   relacionados con las competencias en los usos del suelo y subsuelo entre las   entidades territoriales y la Nación (artículo 332 de   la Carta Política). En ese orden de ideas, la Sala evidencia que la parte actora   cumple con el requisito de identificar las presuntas irregularidades relevantes   en la decisión judicial y con la identificación de los hechos y los derechos que   presuntamente han sido desconocidos con la decisión judicial que se ataca.    

En sexto lugar, y en lo concerniente a que el   fallo controvertido no sea una sentencia de tutela, en este caso la   solicitud de amparo se dirige contra una decisión judicial que determinó la   constitucionalidad de una consulta popular, y en consecuencia, es evidente que   no se trata de una sentencia de tutela.    

En séptimo lugar, respecto del requisito de   subsidiariedad, la presentación de la acción de tutela es procedente en   la medida en que no existen otros recursos judiciales ordinarios o   extraordinarios para controvertir la sentencia del Tribunal Contencioso   Administrativo del Meta. Cabe precisar que   la jurisprudencia constitucional ha establecido que en virtud del principio de   seguridad jurídica, el ciudadano que pretende cuestionar una decisión judicial   debe agotar todos los medios de defensa judicial -ordinarios y extraordinarios,   con el fin de poner en conocimiento de la autoridad judicial competente la   presunta irregularidad que se ha generado en un proceso judicial.    

Lo anterior encuentra sentido en razón a que no se   puede vaciar de competencia a las autoridades judiciales ordinarias y concentrar   todos los conflictos en la jurisdicción constitucional. Así, la acción de tutela   no puede ser un mecanismo alternativo o ejercido para revivir términos o   instancias que fueron vencidas en el proceso ordinario respectivo. Sin perjuicio   de ello, la Corte ha establecido que la acción de tutela contra una providencia   judicial podría ser procedente cuando se demuestran alguna de las siguientes   situaciones:    

“el juez de tutela debe evaluar y determinar si el mecanismo judicial al alcance   del afectado puede otorgar una protección completa y eficaz, de no cumplirse con   los mencionados presupuestos, el operador judicial puede conceder el amparo   constitucional de forma definitiva o transitoria según las circunstancias   particulares que se evalúen”[211].    

“una de las formas para determinar que el mecanismo no es idóneo, se presenta   cuando éste no ofrece una solución integral y no resuelve el conflicto en toda   su dimensión. En consecuencia, la aptitud del medio debe analizarse en cada caso   concreto y en su estudio se considerarán: (i) las características del   procedimiento; (ii) las circunstancias del peticionario y (iii) el derecho   fundamental involucrado[212].    

“puede ocurrir que bajo circunstancias especialísimas, por causas extrañas y no   imputables a la persona, ésta se haya visto privada de la posibilidad de   utilizar los mecanismos ordinarios de defensa dentro del proceso judicial, en   cuyo caso la rigidez descrita se atempera para permitir la procedencia de la   acción.    

(…) existe la opción de acudir a la tutela contra providencias judiciales como   mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable.  Dicha   eventualidad se configura cuando para la época de presentación del amparo aún   está pendiente alguna diligencia o no han sido surtidas las correspondientes   instancias, pero donde es urgente la adopción de alguna medida de protección, en   cuyo caso el juez constitucional solamente podrá intervenir de manera   provisional”.[213] (Se subraya).    

De acuerdo a estas consideraciones, la regla general de procedencia de la acción   de tutela contra providencias judiciales atiende al deber de agotar todos los   recursos que ofrece el proceso ordinario para solventar la pretensión. De forma   excepcional, procedería la acción de tutela de forma transitoria, cuando se   configura un perjuicio irremediable; y procedería la acción constitucional de   forma principal, cuando se logra demostrar que los recursos disponibles no eran   adecuados y efectivos para solventar la petición y cuando se prueba la   imposibilidad de la persona para acudir a los recursos judiciales ordinarios.    

Procede entonces la Sala a analizar si se agotaron todos los recursos   encaminados a atacar la decisión hoy cuestionada. Acorde con ello, es importante   recordar que el 12 de diciembre de 2016 el Tribunal Contencioso Administrativo   del Meta, mediante auto, avocó el conocimiento para realizar el trámite de   revisión de constitucionalidad de la convocatoria a consulta popular, dando   cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 134 de 1994 y el   artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 y que mediante sentencia del 7 de marzo de   2017, el Tribunal declaró constitucional la consulta popular y la pregunta que   sería formulada a los ciudadanos.    

Al respecto, vale indicar que el proceso de revisión previa de   constitucionalidad de una consulta popular tiene una etapa de fijación en lista   con un periodo de 10 días con el fin de que cualquier ciudadano impugne o   coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su   concepto, de conformidad con lo que establece el artículo 21 de la Ley 1757 de   2015. Sobre el punto debe analizarse si este mecanismo puede considerarse como “un   recurso” que debió haberse agotado por la parte accionante dentro del   presente acción de tutela.    

Lo primero que es importante señalar, es que las intervenciones que se realizan   en el término de fijación en lista en este tipo de procesos, se parecen al   término previsto en la revisión que hace la Corte Constitucional en el control   abstracto de constitucionalidad, en el que también existe un periodo de fijación   en lista para que los ciudadanos se pronuncien y se da traslado al Ministerio   Público.[214]En   efecto, en lo concerniente la Corte ha establecido que     

“la acción pública de inconstitucionalidad tiene entre sus características   esenciales ser un espacio de participación democrática, donde los ciudadanos  ponen a consideración de este Tribunal posibles contradicciones entre las normas   legales y la Constitución, a efectos que, luego de un intenso debate entre las   autoridades públicas concernidas en el asunto, así como las diversas   instituciones de la sociedad civil y los demás ciudadanos, la Corte adopte una   decisión suficiente ilustrada sobre la materia debatida. (…)    

En cuanto a la naturaleza de las intervenciones ciudadanas la jurisprudencia   constitucional ha determinado que tal instancia en el proceso de   constitucionalidad (…) fue consagrada por el Constituyente no sólo para que los   ciudadanos puedan impugnar o defender la norma sometida a control, garantía de   la participación ciudadana, sino, además, con el propósito de que éstos le   brinden al juez constitucional elementos de juicio adicionales que le permitan   adoptar una decisión. || No se trata de una nueva demanda, ni de pretender   formular cargos nuevos o adicionales a los planteados por el demandante. Así,   los fallos de la Corte se estructuran a partir de los cargos hechos por el   actor, de tal forma que los argumentos expuestos en los escritos de intervención   ciudadana son un soporte que le sirve al juez para realizar el estudio jurídico   de las disposiciones legales objeto de control.”[215]    

De acuerdo con estas consideraciones la Sala estima que las intervenciones   ciudadanas que se allegan a la revisión previa de constitucionalidad de una   consulta popular tienen similar naturaleza a las que se alleguen en el marco del   control abstracto de constitucionalidad, en la medida en que no son vinculantes   para el tribunal, sino que se trata de elementos de juicio que puede o no   considerar el juez en su decisión de fondo.    

Además de lo señalado, cabe resaltar que la participación en el término de   fijación en lista no constituye un recurso judicial conforme a las   características que la jurisprudencia de la Corte IDH ha establecido. Según el   tribunal interamericano el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos   Humanos reconoce el derecho a la protección judicial, lo que implica tener   acceso a un recurso adecuado y efectivo. Para que el recurso sea adecuado debe   tener una función idónea para “proteger la situación jurídica infringida” y para   que sea efectivo debe ser “capaz de producir el resultado para el que ha sido   concebido”[216]. En   palabras de la Corte IDH: “para que un recurso sea efectivo, no basta con que   esté previsto por la Constitución o la ley, o que sea formalmente admisible,   sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido   en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla”.[217]    

Acorde con lo mencionado, la fijación en lista no es en sí mismo un recurso   judicial pues no es un mecanismo diseñado para controvertir una decisión ni   tampoco tiene la capacidad jurídica de entablar un contradictorio.    

Así, al no ser un proceso contradictorio en estricto sentido, sus decisiones no   surten un trámite de notificación personal, sino una publicidad general para los   ciudadanos interesados mediante la fijación en lista. Por tanto, exigirle a una   persona natural o jurídica, pública o privada interesada en esta clase de   procesos haber participado en ellos para que proceda la acción de tutela, puede   obstaculizar su derecho al acceso a la justicia y al debido proceso. Así, la   ausencia de notificación personal, como partes de un proceso, implica que las   personas que pueden verse afectadas con la decisión de control constitucional no   sean notificadas sabiendo que puedan serlo.     

En ese mismo sentido, el proceso de revisión constitucional previo a la   convocatoria a consulta popular, se surte en el ámbito territorial de la   jurisdicción del respectivo tribunal administrativo; no obstante la decisión   puede afectar a terceros que no tienen su domicilio en dicha Jurisdicción, como   es el caso de la empresa Mansarovar Energy Colombia Ltda., que de acuerdo con la   certificación de existencia y representación legal expedida el 20 de abril de   2017 por la Cámara de Comercio de Bogotá tiene su domicilio en la ciudad de   Bogotá[218].    

De otra parte, de acuerdo con el último inciso del   artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 en el proceso de revisión de   constitucionalidad, solamente puede intervenir “cualquier ciudadano”, lo   que significa que no es posible la intervención de personas jurídicas pues éstas   no detentan tal calidad, de conformidad con el artículo 99 constitucional[219].    

Por lo expuesto, aceptar que la intervención durante el   término de fijación en lista del control de constitucionalidad en análisis es un   requisito previo cuya omisión implica la imposibilidad de acudir a la acción de   tutela, resulta en una vulneración del derecho a la justicia, particularmente de   las personas jurídicas interesadas o de los no residentes en la jurisdicción del   tribunal respectivo.    

Por esa razón, la intervención ante el Tribunal Administrativo en el término de   la fijación en lista, a pesar de ser una oportunidad para participar y   manifestarse sobre la constitucionalidad o no de la consulta popular, no es en   sí misma un recurso judicial que tenga la aptitud de obligar al juez a decidir   de determinada forma, y además por carecer de un mecanismo de notificación   imposibilita la garantía del derecho a la defensa de aquellos   “ciudadanos”,  calidad que no incluye a las personas jurídicas, que puedan verse   afectados con las decisiones de los Tribunales Administrativos. Igualmente, el   proceso de revisión constitucional en referencia, se surte en el ámbito   territorial de la jurisdicción del respectivo Tribunal Administrativo y puede   afectar a terceros que tengan su domicilio en un lugar diferente al de dicha   jurisdicción.    

En consecuencia, el hecho de que Mansarovar Energy Colombia Ltda. no haya   presentado oportunamente su intervención en el periodo de fijación en lista del   proceso de revisión de constitucionalidad no puede ser factor de juicio   determinante para afirmar que no se cumple con el requisito de subsidiariedad de   la acción de tutela, pues no es un recurso judicial sino una mera intervención   prevista para “ciudadanos”. Acorde con lo expuesto, la Sala concluye que   la acción de tutela interpuesta por Mansarovar contra la sentencia del Tribunal   Administrativo del Meta cumple con el requisito de subsidiariedad.    

Una vez verificado el cumplimiento de las causales generales de procedibilidad   de la acción de tutela contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta,   se procederá a realizar el análisis relativo a los defectos alegados como   causales específicas, es decir, el defecto sustantivo, la violación directa de   la Constitución, el desconocimiento del precedente judicial y el defecto   procedimental[220].    

3.2    La sentencia del 7 de marzo de   2017 emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta en la revisión   previa de constitucionalidad de la consulta popular a realizarse en el Municipio   de Cumaral, vulneró el derecho al debido proceso de la parte accionante por   incurrir en causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela, al   presentarse en su contenido un defecto sustantivo, violación directa de la   Constitución y desconocimiento del precedente.    

Para comenzar, es de resaltar que de la información   allegada al expediente y del análisis realizado en sede de revisión, la Sala   Plena concluye que el Tribunal Administrativo del Meta, en la sentencia que   declaró constitucional la pregunta a elevar a consulta popular a realizarse en   el Municipio de Cumaral, violó el debido proceso del accionante e incurrió en   las siguientes causales específicas de procedibilidad: i) defecto sustantivo[221], al   no acatar el régimen legal y constitucional; ii) violación directa de la   Constitución[222]  al no aplicar sistemática e integralmente principios constitucionales, y, iii)   desconocimiento del precedente[223],   al apartarse de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia.    

Se evidencia que el Tribunal incurre en los anteriores   errores en la aplicación de las disposiciones constitucionales y los   pronunciamientos de la Corte Constitucional en materia de procedencia de   consultas populares con relación a las competencias de la nación y de las   entidades territoriales respecto a la propiedad y la explotación de recursos del   subsuelo y no renovables, como pasará a explicarse:    

Los artículos 40, 103 y 105[224] de la Constitución   Política de 1991 disponen  diferentes instrumentos de participación   ciudadana, con el fin de efectivizar el derecho fundamental a la participación   del que gozan todos los ciudadanos. De tal forma, la Ley 134 de 1994, modificada   parcialmente por la Ley 1757 de 2015, regula la consulta popular.    

La norma define, en su artículo 51[225],   las consultas del nivel departamental, distrital, municipal y local como   aquellas en virtud de las cuales los gobernadores y alcaldes podrán convocar   consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales,   municipales, distritales o locales. En la misma línea, el artículo 18 de   la Ley 1757 de 2015[226]  delimita las cuestiones que pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa   y normativa, referendo o consulta popular circunscribiéndolas a aquellas que   sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial.    

Sobre el punto, tal y como se desarrolló en las consideraciones anteriores de   esta providencia, la Corte Constitucional ha señalado de forma expresa la   imposibilidad de realizar consultas populares sobre asuntos ajenos a las   competencias de las autoridades territoriales o sobre aquellos que tengan   incidencia en los asuntos nacionales o departamentales.    

Es por ello que lo primero que debe analizarse al estudiar la constitucionalidad de   una consulta popular, es si ésta cumple con lo que ha sido llamado por la Corte   Constitucionales como límites competenciales –Sentencia C-150 de 2015-. En este   orden, el control judicial y previo de   constitucionalidad de los mecanismos de participación democrática adelantado por   los Tribunales Administrativos debe inicialmente comprender el estudio   del respeto de la competencia.  De lo contrario, permitir un exceso en las   materias propias de una consulta popular de carácter municipal o departamental,   implica no sólo un desconocimiento de lo dispuesto tanto en la Leyes 134 de   1994, artículo 51, y 1757 de 2015, artículo 18, sino del 105 de la Constitución   Política. Esta disposición consagra expresamente que “los gobernadores y   alcaldes según el caso, podrán realizar consultas populares para  decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio”.    

Cabe recordar, que la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la   exequibilidad de la Ley 1757 de 2015 en la sentencia C-150 de 2015 indicó además   que el examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene   por objeto verificar que las iniciativas del nivel territorial no desconozcan   las prescripciones legales y constitucionales. Por lo anterior el control   constitucional de los Tribunales Administrativos: “(ii) es un control previo a la norma convocatoria y al   pronunciamiento del pueblo; (iii) es un control automático en tanto no exige la   presentación de una demanda; (iv) es integral dado que se ocupa de juzgar el   procedimiento seguido para la iniciativa así como su validez material.” En consecuencia, el carácter integral del control   implica el análisis sobre si la materia que se somete al pronunciamiento del   pueblo cumple cabalmente la restricción competencial.    

Límites competenciales de las entidades territoriales sobre el subsuelo y los   recursos naturales no renovables –RNNR-.     

De lo expuesto, en el caso subexamine se hace necesario entrar a revisar   la decisión del Tribunal Administrativo del Meta y la aplicación de los límites   competenciales de las entidades territoriales en cuanto a las facultades para   tomar decisiones unilaterales sobre la exploración y explotación de los recursos   del subsuelo.    

El Tribunal aduce entonces que en razón a que se trata de disposiciones   relativas al uso del suelo, la competencia recae en las entidades territoriales.   Así, el juez administrativo afirmó:   “los municipios tienen competencias para adelantar consultas populares sobre el   desarrollo de proyectos y actividades mineras en su territorio, lo cual forma   parte de la autonomía que establece el artículo 1 de la Constitución”. No obstante, esta Sala debe señalar que en materia de   propiedad y competencias del Estado sobre el suelo y subsuelo debe hacerse una   lectura integral y sistemática de la Constitución Política de Colombia.      

Efectivamente, el artículo 313 de la Constitución dispone que corresponde a los   Concejos Municipales reglamentar los usos del suelo y por su parte el artículo   29 de la Ley 1454 de 2011 le asigna a los municipios las competencias en materia   de ordenamiento territorial. No obstante, se observa que un análisis   constitucional de solamente estas premisas implica una lectura no sólo aislada   del resto de las normas que le son aplicables sino que olvida que el objeto   mismo de la consulta se refiere a la ejecución de   actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción,   transporte y comercialización de hidrocarburos. En otras palabras, a diferencia de lo señalado por el Tribunal   Administrativo del Meta, el objeto mismo de la consulta no se limita a   determinar únicamente el uso del suelo.    

El subsuelo y los recursos naturales no renovables –RNNR- como   propiedad del Estado.    

Como se analizó en los capítulos precedentes, la propiedad de   los recursos del subsuelo y de los RNNR es del Estado, y por tanto, son varias   las razones por las cuales éste es un asunto que trasciende los intereses   regionales, locales y en consecuencia municipales. Esta afirmación tiene un   claro sustento constitucional por las razones que a continuación se exponen.    

El ordenamiento constitucional colombiano confiere al Estado la propiedad del   subsuelo y de los RNNR, sin perjuicio de los derechos adquiridos conforme a las   leyes preexistentes, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 80[227] y 332[228]  de la Constitución Política. A su vez, el artículo 334[229]  superior confiere   igualmente al Estado la dirección general de la economía, y los artículos 360[230] y 361[231]disponen   que la explotación de un recurso natural no renovable[232] causa a favor del Estado   una contraprestación económica a título de regalía, y establecen postulados   generales para el Sistema General de Regalías.    

De los artículos constitucionales referidos, en las consideraciones generales de   esta sentencia, se colige que la propiedad de los recursos del subsuelo es de   todos los colombianos y por ello se encuentra en cabeza del Estado; al respecto  la jurisprudencia   constitucional ha señalado que éste “comprende el conjunto de todas las autoridades públicas, a   todos los colombianos y a todas las entidades territoriales, y que con esta   expresión el constituyente quiso evitar la centralización nacional de los   recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales, los cuales   deben beneficiar a todos los colombianos.”[233]    

Bajo el concepto de Estado, y con la finalidad de propender por el interés   general del país y de los colombianos, en la jurisprudencia de la Corte   Constitucional se ha sostenido que el subsuelo  y los recursos que de él   provienen deben beneficiar a la población en general y en consecuencia   contribuyen a un interés general, por lo que como se examinó en precedencia: i)   existe una regulación para los sectores de hidrocarburos y minería que aplica a   nivel nacional; ii) generan prestaciones económicas para todo el país en el   marco del Sistema General de Regalías, en el que participan de forma efectiva   las entidades territoriales y, iii) la nación, representada por el gobierno   nacional central, tiene unas facultades particulares en la materia, por lo que   existe una institucionalidad específica para el sector minero.    

Así, en primer lugar, el ordenamiento   jurídico prevé disposiciones generales que regulan el sector de hidrocarburos y   el de minería existiendo normas como el Decreto 1056 de 1953 (Código de   Petróleos), la Ley 20 de 1969 y la Ley 685 de 2001 (Código de Minas) que   respectivamente definen una normativa nacional para las actividades del sector   minero energético, clasificando a las actividades minero energéticas de utilidad   pública e interés social.    

En segundo lugar, los artículos   constitucionales 360 y 361, reformados en el Acto Legislativo 01 de 2011,   estipulan que la explotación de los recursos del subsuelo causa a favor del   Estado una regalía como contraprestación económica. En el desarrollo legislativo   se ha creado el Sistema General de Regalías y entre otra normativa la   Ley 1530 de 2012 – que regula la organización y el funcionamiento del Sistema   General de Regalías- define como fin del Sistema el de   contribuir a la sostenibilidad y estabilidad de las finanzas públicas nacionales   y territoriales, generando con ello efectos en todo el país, en diferentes   regiones, así como en el cubrimiento de necesidades en materia social,   económica, ambiental, entre otras; para el funcionamiento del Sistema se ha   definido una estructura, una organización  institucional y procedimientos   para la administración y distribución de los recursos.    

En tercer lugar, y como se refirió en la parte considerativa general de esta   providencia, se han creado diferentes instituciones como organismos del sector   central de la administración pública, que pertenece a la rama ejecutiva del   poder público en el orden nacional, a las que les han sido asignadas   competencias y funciones relacionadas con formular, adoptar, dirigir y coordinar   la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte,   refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución de   minerales, hidrocarburos y biocombustibles, como es el caso del Ministerio de   Minas y Energía, y de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) [234], el Servicio   Geológico Colombiano (SGC)   [235], la Agencia Nacional de Hidrocarburos[236]  ( ANH) y la Agencia Nacional de Minería[237]  (ANM), que cuentan con competencias especializadas técnicamente.     

Las funciones de cada una de estas instituciones, que fueron descritas en   acápites anteriores, permiten identificar como al Gobierno nacional central de   la Rama Ejecutiva del Poder Público perteneciente al Estado le han sido   reconocidas facultades para regular la explotación del subsuelo y de los RNNR,   como por ejemplo en el Código de Minas (Ley 685 de 2001) y el Decreto Ley 4137   de 2011 (que otorga facultades para que la ANH administre de forma integral las   reservas y recursos hidrocarburíferos), que van desde la definición y   determinación de las áreas donde yacen RNNR, la selección de contratistas que   puedan explorarlas y explotarlas, la suscripción y seguimiento de los contratos   de concesión respectivos, entre otros aspectos.    

Como se vio el ordenamiento jurídico define competencias en cabeza de la Agencia   Nacional de Hidrocarburos –ANH- y de la Agencia Nacional de Minería –ANM- en el   marco de los contratos de concesión de hidrocarburos y mineros, concediendo a   los contratistas derechos exclusivos y obligaciones en temas técnicos,   ambientales y sociales y otorgando un conjunto de facultades y obligaciones de   la autoridad pública, sin que la concesión transfiera el dominio sobre los   recursos al concesionario, razón por la que las autoridades deben ejercer una   constante supervisión sobre éste último con el objetivo de que cumpla cabalmente   sus obligaciones contractuales, legales y  constitucionales definidas para   la explotación de los RNNR.    

La Sala Plena colige que el Tribunal accionado no tuvo en cuenta la normativa   constitucional sobre el uso del subsuelo y las competencias radicadas en cabeza   del gobierno nacional central en la materia, y por ello erró al afirmar que de   realizarse la consulta popular y en el evento de que la respuesta mayoritaria fuera el “si” las autoridades del   orden nacional, conservarían sus competencias precisas en relación con la   administración de hidrocarburos y de los recursos naturales renovales – para el   caso de las autoridades ambientales, sin que se presentará una restricción   implícita de las mismas.[238]  Esta afirmación olvida la hipótesis   contraria, así, si la respuesta mayoritaria fuera el “no”, se generaría   un poder de veto de los entes territoriales que vaciaría la competencia de las   entidades nacionales en materia de subsuelo.    

En suma, es contradictorio afirmar que pese a la existencia de competencias del gobierno nacional central respecto a los recursos del subsuelo, las autoridades   territoriales puedan vetar la exploración y explotación de los RNNR, y a su vez   con ello no desconocer las facultades de otras entidades creadas para tales   fines.    

Con relación a ello la Corte Constitucional ha indicado: “(…) el carácter unitario del Estado colombiano no   constituye un fundamento suficiente para desconocer la capacidad de autogestión   que la Constitución les otorga a las entidades territoriales. A su turno, la   autonomía de las entidades territoriales no puede ser entendida de manera   omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias constitucionales   de las autoridades nacionales”[239].    

Las competencias de las entidades territoriales en materia del suelo y   ordenamiento territorial.    

Ahora bien, el reconocimiento de las competencias de la nación y del gobierno   nacional central respecto al subsuelo y los RNNR, no puede desconocer el hecho   de que para la extracción de éstos se requiere realizar actividades en la   superficie, es decir, en el suelo. Al respecto, la Corte Constitucional en la   sentencia C-035 de 2016[240] advirtió que:  “aun cuando la regulación de la explotación de recursos mineros le   corresponde al Congreso, y aun cuando es perfectamente posible desde el punto de   vista constitucional que una entidad del orden nacional regule la explotación de   recursos del subsuelo, en la práctica no es factible extraer recursos mineros   sin afectar la superficie. En esa medida, es imposible definir la vocación   minera de un área sin afectar el ejercicio de competencias sobre el uso del   suelo que le corresponden a las autoridades del orden territorial (…)  En tales casos, están de por medio, por un lado, la autonomía de las   entidades territoriales para desempeñar sus funciones de planeación y   ordenamiento territorial, competencias que constituyen elementos fundamentales   de su autonomía, y por el otro, la necesidad de garantizar que la explotación   de los recursos del subsuelo beneficie a  todas las entidades   territoriales, incluyendo aquellas que no poseen dichos recursos”.      

Para la Sala resultan relevantes los postulados   constitucionales en materia de ordenamiento territorial y regulación del suelo,   contenidos esencialmente en los artículos 101, 102 y 288 y su desarrollo en las   Leyes 388 de 1997 y 1454 de 2011. Allí se ha entendido el ordenamiento   territorial como un instrumento de planificación   y gestión de las entidades territoriales, que tiene como finalidad lograr una   adecuada organización político administrativa del Estado, incentivando el   desarrollo institucional, la identidad cultural y el desarrollo económico,   social, ambiental y físico. El ordenamiento territorial busca promover la   capacidad de descentralización, el traslado de competencias y poder de decisión   de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional   hacia los de nivel territorial, asignándoles recursos para tales efectos[241];   lo anterior fundado en el pilar de autonomía de las entidades territoriales,   como se analizó en acápites precedentes.    

De acuerdo con estas consideraciones,   la Ley 1454 de 2011 establece en el artículo 3 los principios del proceso de   ordenamiento territorial entre los que incluye el de soberanía y unidad   nacional, con la finalidad de que se propicie la integridad territorial, y se   fortalezca el Estado Social de Derecho organizado en forma de república   unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales.   Además, la Ley 1454 instituye también el principio de autonomía territorial   indicando que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de   sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.    

Como corolario, la ordenación del   suelo implica una importante función de los municipios y los distritos, como   entidades más próximas a las comunidades y a la población, que permite que el   ordenamiento territorial sea definido por las autoridades públicas locales, en   razón del conocimiento y manejo que tienen respecto a las necesidades sociales,   económicas ambientales, culturales, entre otras, y con participación de las   comunidades.    

Acorde con ello, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Meta hizo   una lectura constitucional en materia de la regulación y competencias de los   municipios con relación al ordenamiento territorial y la reglamentación en los   usos del suelo, así como el control, preservación y defensa del patrimonio   ecológico y cultural del municipio, pero por otra parte, no tuvo en cuenta la   normativa constitucional referente al subsuelo y los RNNR, conceptos que   difieren y en los que se presenta una tensión relevante en su aplicación.    

En relación a ello, es de señalar lo dispuesto por la sentencia C-123 de 2014   que señaló: “(…)los contenidos que integran el principio de autonomía   territorial no pueden ser entendidos de forma aislada o descontextualizada, por   lo que se hace preceptivo que su concreción en casos particulares atienda otros   contenidos del sistema constitucional colombiano. Por esta razón, la   interpretación de las posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía   territorial no puede desconocer que las instituciones, procedimientos y las   competencias que la concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de   acuerdo con el artículo 1 de la Constitución, ha adoptado una forma de   organización territorial unitaria, es decir, no puede olvidarse que el   colombiano es un Estado unitario en lo relativo al principio de organización   territorial”.    

Por todo lo anterior considera la Sala que el Tribunal incurrió en los   siguientes defectos:    

(i)                Defecto sustantivo    

Al respecto, la sala Plena identifica que existe un defecto   sustantivo en el caso concreto con fundamento en lo que ha sostenido la Corte   Constitucional respecto a que: “la construcción dogmática del defecto   sustantivo como causal de procedibilidad de la acción de tutela, parte del   reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para   interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía   e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta. En este sentido has   señalado que por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función   pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden   jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos   y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho”[242].    

En tal sentido, la   Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que hay lugar a que   ocurra en una providencia judicial un defecto sustantivo o material cuando la actuación   controvertida desconoce una norma adaptable al caso o se basa en una norma   indiscutiblemente inaplicable, por alguna de los siguientes razonamientos: i) la norma perdió vigencia; ii) es inconstitucional; iii) o el contenido normativo   no tiene conexidad material con los presupuestos del caso. Igualmente puede existir un defecto sustantivo cuando a pesar del extenso   margen interpretativo que el ordenamiento jurídico  reconoce a las   autoridades judiciales, se incurre en iv) un grave error en la interpretación de la norma, el cual puede   ocurrir por desconocimiento de sentencias con efectos erga omnes o cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación contraria a   la Constitución”[243].    

Conforme a lo   expuesto, en el caso sub examine el Tribunal Administrativo del Meta   interpretó aisladamente postulados constitucionales y por ello en la revisión de   constitucionalidad de la pregunta a elevar a consulta popular, no analizó en   forma sistemática e integral las competencias de diversas entidades del Estado,   omitiendo las radicadas en cabeza del   gobierno nacional central, respecto a los recursos del subsuelo. De tal forma, la Sala Plena   encuentra que la existencia de límites competenciales para la procedencia de   consultas populares territoriales específicamente relacionados con la materia   objeto de consulta hace que no pueda ser sometido a decisión de la entidad   territorial la decisión unilateral de explotación de los RNNR. Por ello, en el   caso subexamine el Tribunal Administrativo debió evaluar en forma previa,   integral y estricta las competencias de las entidades territoriales respecto a   los recursos del subsuelo.    

(ii)       Violación directa de la Constitución    

De este modo,   y en relación al defecto sustantivo referido,   el Tribunal Administrativo del Meta incurrió también la causal de procedencia de   violación directa de la Constitución. Al respecto la Corte Constitucional ha   señalado que: “dicha causal se estructura cuando el juez ordinario adopta una   decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque, (i)   deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, por   ejemplo “(a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una   disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) cuando se   trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata[244]  y (c) cuando el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no   tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución[245]”,   o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Norma Fundamental,   desconociendo que de conformidad con su artículo 4º “la Constitución es norma de   normas”, por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra regla   jurídica “se aplicarán las disposiciones constitucionales[246]”.[247]    

En suma, la Sala Plena estima que el Tribunal del Meta con la decisión que   adoptó, de declarar constitucional el texto de la pregunta a elevar a consulta   popular en el Municipio de Cumaral, desconoció en forma específica postulados de   la Carta Constitucional como son los artículos 80, 332, 334, 360 y 361,   relacionados con el subsuelo, los RNNR, la contraprestación económica a título   de regalía en razón de su explotación y la propiedad y competencias del Estado,   por lo que el Tribunal aplico indebida e irracionalmente los principios   constitucionales referentes a ordenamiento territorial, al analizarlos e   interpretarlos aisladamente, sin realizar una lectura sistemática a nivel   constitucional.     

A   continuación, la Sala pasa a analizar si además la providencia atacada desconoce   el precedente constitucional referido a los principios de coordinación y   concurrencia.    

(iii)   Desconocimiento del procedente constitucional    

Esta Sala pondrá en evidencia cómo también el Tribunal Administrativo del Meta   desconoció el precedente judicial respecto a los principios de Estado unitario y   de autonomía territorial, las competencias de la nación sobre uso del subsuelo y   su convergencia con las competencias de las entidades territoriales en la   administración del suelo, que lleva implícita la aplicación de los principios de   coordinación y concurrencia con fundamento en el artículo 288 constitucional.    

Para la presentación del análisis, es relevante tener presente que la Corte   Constitucional ha definido el concepto de precedente judicial, entendido como    “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que   por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe   necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir   un fallo”[248].  En el mismo sentido, la doctrina define el precedente como el instrumento   jurisdiccional que se funda en el principio estar a lo decidido, que   implica la aplicación de criterios adoptados en decisiones o providencias   judiciales previas a casos que se presenten posteriormente y que se asimilen en   cuanto a los hechos y derechos[249].    

Lo anterior ha sido reiterado por esta Corporación en   la sentencia SU-354 de 2017[250],  la que se insistió en lo definido en las sentencias C-104 de 1993[251] y   C-621 de 2015[252],   con relación al valor del precedente judicial de la ratio decidendi de las   decisiones, tanto en las de constitucionalidad como en aquellas de tutela[253] y de   la naturaleza erga omnes de los pronunciamientos de la Corte Constitucional, lo   que hace que la jurisprudencia constitucional tenga fuerza de cosa juzgada   constitucional, por lo dispuesto en el artículo 243 constitucional por lo que   obliga hacia el futuro para efectos de la expedición o su aplicación ulterior.    

Así, de acuerdo a lo referido, y con relación al caso concreto los artículos 1,   285, 287 y 311 constitucionales desarrollan el principio de autonomía   territorial, en el marco del Estado unitario; si bien podría interpretarse que   dichos principios son opuestos, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha   indicado que la Constitución Política define una coexistencia de los dos   principios (unitario y de autonomía), sin que alguno de ellos deba aplicarse de   manera absoluta sobre el otro, y en consecuencia generando que exista un sistema   de limitaciones recíprocas entre los principios en el que el de autonomía   territorial se encuentra condicionado por el de unidad, y desde otra perspectiva   la unidad se encuentra determinada por el núcleo esencial de la autonomía de los   territorios.[254]    

En ese orden, la Corte Constitucional en la sentencia C-127 de 2002[255]  señaló que: “[L]a territorialidad y [l]a unidad nacional [son] dos elementos   teleológicamente inescindibles, ontológicamente diferenciables a partir de su   materialidad geográfica, con unos destinatarios comunes -los habitantes del   país-, y por entero, instancias orgánicas y funcionales de un mismo mecanismo   estatal: el de la República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus   entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista”.    

Con el fin de superar la tensión, y de generar armonía entre los principios de   Estado unitario y de autonomía territorial, la Constitución determina en el   artículo 288 que las competencias atribuidas a los distintos niveles   territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.    

Así, los principios de coordinación y concurrencia conllevan el principio de   colaboración armónica entre las entidades del orden nacional y las del orden   territorial, que como lo dispuso esta Corte en la Sentencia C-035 de   2016, debe entenderse: “como pilar fundamental para que la acción de los   distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines del   Estado. Ello presupone que la acción de estas autoridades debe estar encaminada   a lograr una serie de objetivos comunes, complementarios, o que al menos no   resulten incompatibles”[256].    

Al respecto, la Corte Constitucional ha realizado varios pronunciamientos, en   las sentencias C-149 de 2010[257],  C-395 de 2012[258], C-035 de 2016[259], C-273 de 2016[260] y C-389   de 2016[261] en las que ha reiterado entre otras las siguientes   líneas.     

En primer lugar, en la sentencia C-149 de 2010[262]  la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 79 de la Ley 1151 de 2007   -Por la cual se expedía el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010-. Tal norma   regulaba los Macro Proyectos de Interés   Social Nacional (MISN)  como determinantes de ordenamiento de superior jerarquía para los municipios y   distritos en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, por lo que se   entendían incorporados en sus planes de ordenamiento territorial, y así las   acciones urbanísticas de los municipios y distritos que se adoptarán en las   áreas que hacían parte de tales macroproyectos, debían ser concertadas con el   gobierno nacional central.     

Al respecto   indicó la Corte que los MISN implicaban   una intervención del gobierno nacional en el campo de la autonomía   constitucionalmente reconocida a las entidades territoriales, por lo que   desconocían el principio de autonomía de las entidades territoriales y de manera   específica vulneraban lo dispuesto en los artículos 1º, 311 y 313-1-7 de la   Constitución Política, desplazando las competencias constitucionalmente   asignadas a los concejos municipales o distritales en materia de adopción,   elaboración,  revisión y ejecución de los Planes de Ordenamiento   Territorial; la Corte indicó que el vaciamiento de tales competencias implicaba   igualmente el desconocimiento de los principios de concurrencia, coordinación y   subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de la Constitución Política,   porque la norma no previa fórmulas para la coordinación en el ejercicio de tales   atribuciones, sino que establecía una estructura jurídica de supra-subordinación   con prevalencia del nivel central sobre las autoridades locales, desconociendo   con ello también el carácter participativo de la organización estatal de acuerdo   al artículo 1 superior.    

En segundo lugar, en la sentencia C-395   de 2012[263], esta Corporación examinó la constitucionalidad de los   artículos 11 (parcial), 35, 37, 41, 48, 59, 78, 79, 122 (parcial) y 131 de la   Ley 685 de 2001 y el artículo 76 de la Ley 99 de 1993.    

En tal caso, respecto a los artículos 11, 37 48 y 59 del Código de Minas la   Corte Constitucional los declaró exequibles en relación específica a las   disposiciones demandadas. En tal providencia la Corte estimó que en el marco   previsto por la Constitución para la explotación de los recursos naturales el   Legislador debe resolver en cada caso concreto la tensión entre los principios   unitario y de autonomía territorial, y dar prelación al primero, en razón a los   objetivos de interés público de la actividad minera, de acuerdo al ordenamiento   superior. La prevalencia del principio unitario, orientado a establecer un   régimen único para la explotación de los recursos mineros, tiene como fin evitar   las decisiones aisladas que limiten o excluyan la explotación de unos recursos   que son del Estado y que proveen de medios para la financiación de los fines que   le son propios, y por ello en función del interés nacional, es viable restringir   las competencias de regulación de las entidades territoriales, e, incluso   excluirla de determinados ámbitos. De tal modo en la sentencia se advirtió que   las disposiciones acusadas no resultaban “contrarias a la Constitución, sin   perjuicio de la consideración conforme a la cual corresponde al propio   legislador regular la manera de adelantar las distintas etapas de la actividad   minera y el papel que en ellas puedan jugar las entidades territoriales” [264].    

En tercer lugar, la Corte profirió la sentencia C-123 de 2014[265]  en la que se estudió la constitucionalidad   del artículo 37 del Código de Minas (Ley 685 de 2001) y declaró la exequibilidad   condicionada  del artículo demandado “en el entendido de que en   desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de   actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del   nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales   concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en   especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de   sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el   artículo 288 de la Constitución Política”. (Se subraya).    

Para ello, se indicó en la sentencia que la opinión de los municipios, expresada   a través de sus órganos de representación, debía ser valorada adecuadamente y   tener una influencia apreciable en la toma de tal decisión, y en cuanto a   aspectos esenciales a la vida del municipio[266],   como la protección de cuencas hídricas, la   salubridad de la población y el desarrollo económico, social y cultural de sus   comunidades[267].    

En tercer lugar, la Corte   se pronunció en la sentencia C-035 de 2016[268]  en la que examinó la constitucionalidad del artículo 108 de la Ley 1450 de 2011   -por el cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014-; y los   artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y el parágrafo primero   (parcial) del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 -por la cual se aprobó el Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018-. En tal   providencia la Corte declaró la exequibilidad   del artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido de que i) en relación   con las áreas de reserva minera definidas con anterioridad a la notificación de   la presente sentencia, la autoridad competente deberá concertar con las   autoridades locales de los municipios donde están ubicadas, con anterioridad al   inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera, y ii)    en cualquier caso, la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de  Minas y   Energía deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean   compatibles con los planes de ordenamiento territorial respectivos.    

Al respecto, la Corte señaló que: “aun cuando la regulación de la explotación   de recursos mineros le corresponde al Congreso, y aun cuando es perfectamente   posible desde el punto de vista constitucional que una entidad del orden   nacional regule la explotación de recursos del subsuelo, en la práctica no es   factible extraer recursos mineros sin afectar la superficie. En esa medida,   es imposible definir la vocación minera de un área sin afectar el ejercicio de   competencias sobre el uso del suelo que le corresponden a las autoridades del   orden territorial (…)  En tales casos, están de por medio,   por un lado, la autonomía de las entidades territoriales para desempeñar   sus funciones de planeación y ordenamiento territorial, competencias que   constituyen elementos fundamentales de su autonomía, y por el otro, la necesidad   de garantizar que la explotación de los recursos del subsuelo  beneficie a todas las entidades territoriales, incluyendo aquellas que no poseen   dichos recursos”. De tal modo la Corte   estableció que la legislación no puede desconocer que, cualquiera que sea la   distribución competencial que establezca, la misma no puede anular el contenido   específico del principio de autonomía territorial que se manifiesta en la   posibilidad de que los municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su   respectivo territorio.[269]    

En cuarto lugar, en la sentencia C-273 de 2016[270]  la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y declaró su inexequibilidad por   estar tal disposición sujeta a reserva de ley orgánica, y encontrarse definida   en una ley de carácter ordinario. Además, expuso  que la competencia del Legislador de regular temas relacionados con actividades   económicas, como lo es la explotación de recursos naturales del subsuelo,   confluye con competencias que han sido asignadas a entidades territoriales, como   la de definir los usos del suelo; situación que involucra tanto el principio de   la autonomía de las entidades territoriales para el ejercicio de sus   competencias y la necesidad de garantizar la explotación de recursos del   subsuelo para beneficiar a todas estas entidades, incluyendo a las que no poseen   dichos recursos[271]  por lo que las competencias de las entidades territoriales deberán ejercerse   respetando los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad.[272]    

En quinto lugar, en la sentencia C-389 de 2016[273] la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad de los artículos 16, 53, 270, 271 entre otros, de la Ley   685 de 2001, en especial aquellas referidas a la propuesta de contrato de   concesión,  en las cuales se han emitido diferentes líneas jurisprudenciales que marcan   pautas relevantes para el desarrollo de las actividades del sector minero.    

En tal contexto, en la providencia se declaró la exequibilidad condicionada de   los  artículos 16, 53, 570 y 271 de la Ley 685 de 2001   y ordenó que “la autoridad minera debería verificar mínimos de idoneidad   laboral y ambiental, antes de entregar un título minero, en atención a la   naturaleza de la concesión solicitada, y con base en criterios diferenciales   entre los distintos tipos de minería, y extensión de los proyectos (…) y   establecer un procedimiento que asegure la participación ciudadana, sin   perjuicio de la especial de los grupos étnicamente diferenciados”.    

Para la toma de la decisión anterior, la Corte concluyó: “la existencia de una instancia de participación real,   representativa, libre, informada y efectiva, previa la concesión de un título   minero es necesaria, debido a que esta decisión no es inocua, sino que genera   una expectativa en torno al destino del predio, el entorno y el territorio. (…)   lo que demuestra la existencia de un déficit de protección a los principios   constitucionales mencionados en la normatividad asociada a la minería. La   aplicación directa de la Carta Política puede resultar insuficiente para superar   ese déficit, dado que las concesiones son regladas y la autoridad minera puede   enfrentar problemas con el principio de legalidad para dar eficacia a los   mandatos constitucionales, en los términos descritos en párrafos precedentes.   Por eso, la Corte dictará una decisión de exequibilidad condicionada, destinada   a mitigar este déficit, aclarando sin embargo, que este requiere una decisión   legislativa integral, comprensiva y adecuada”.    

Teniendo en   cuenta lo anterior, para esta Sala, tal como lo manifiesta la parte accionante y   varios intervinientes, el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en un   desconocimiento del precedente judicial, pues fundamentó su decisión en   interpretaciones erradas de la jurisprudencia, al considerar que existe un   derecho absoluto de los municipios sobre los recursos del subsuelo,   desconociendo competencias del nivel nacional, radicadas en cabeza del gobierno   nacional central, y también apartándose de los principios de coordinación y   concurrencia dispuestos en el artículo 288 de la Constitución Política. En tal   sentido, la decisión del Tribunal accionado en el caso, resulta contraria a   los pronunciamientos de la Corte y lo amparado por la cosa juzgada   constitucional que prevalece respecto de la   interpretación que sobre el tema puedan hacer otros órganos judiciales, pues a   la Corte Constitucional se le ha encargado la guarda de la supremacía de la   Constitución.     

En el   contexto, la Sala Plena de esta Corporación debe aclarar que se apartará de las consideraciones y de la decisión   adoptada por la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional que profirió   la sentencia T-445 de 2016, y que en el numeral segundo de la parte resolutiva   de la sentencia precisó “que los entes territoriales poseen la competencia   para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente,   incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad   minera”. Lo anterior, teniendo en cuenta que en dicha providencia la Sala   Sexta hizo una interpretación limitada y aislada de postulados y principios   definidos en la Constitución Política, que la llevaron a autorizar a las   autoridades locales para prohibir la minería[274].    

Finalmente, por todo lo indicado en este aparte, para la Sala resulta evidente   que el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en un defecto sustantivo,   violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial   en la sentencia proferida en ejercicio del control previo de constitucionalidad   y en consecuencia debió declarar la inconstitucionalidad de la pregunta a elevar   a consulta popular en el Municipio de Cumaral, Meta. Ello se traduce en una   vulneración del derecho al debido proceso de la empresa Mansarovar Energy   Colombia Ltda., como concesionario del contrato de exploración y explotación de   hidrocarburos con la ANH.    

En este orden, la decisión del Tribunal Administrativo del Meta afecta intereses   legítimos de un tercero y pone al Estado colombiano en riesgo de incumplimiento   de un contrato estatal, con las implicaciones que ello acarrea.    

Conclusiones generales respecto a las consultas populares con relación a la   exploración o explotación del subsuelo o de recursos naturales no renovables   –RNNR-.    

Del análisis expuesto en el aparte de consideraciones de esta providencia y de   las conclusiones referidas anteriormente, para la Sala resulta pertinente   indicar las siguientes premisas, en materia de consultas populares con relación   a la exploración o explotación del subsuelo o de RNNR[275]:    

i)          La consulta popular es un   mecanismo de participación, definido principalmente en los artículos 104  y   105 de la Constitución, mediante el cual, el pueblo se pronuncia acerca de una   pregunta de carácter general, en relación con actuaciones administrativas en   el ámbito local o nacional, como lo establece el artículo 51 de la Ley 134 de   1994.    

ii)        La consulta popular en el nivel territorial solo puede referirse a   materias que se encuentren comprendidas por las competencias del respectivo   nivel territorial. “En esa medida, no será posible que mediante una consulta   popular municipal se pregunte a los ciudadanos asuntos de carácter   departamental. Igualmente no podrá una consulta popular promovida por el   Presidente de la República solicitar del pueblo un pronunciamiento sobre un asunto   exclusivamente territorial”[276].    

iii)     La realización de una   consulta popular está circunscrita a límites competenciales particularmente a   los relativos a que la materia sometida a consulta pueda ser decidida por la   respectiva entidad territorial, y en consecuencia el control judicial previo a   realizarse por la jurisdicción de lo contencioso administrativo implica que éste   se lleve a cabo en un examen estricto, con el objeto de verificar si el tipo de   asunto que se somete al pronunciamiento del Pueblo cumple cabalmente dicha   exigencia[277]. Al respecto   la Corte Constitucional ha indicado que: “Mediante este   control se evita que la intervención del pueblo recaiga, por ejemplo, sobre una   pregunta que exceda los intereses del respectivo nivel territorial o que   desconozca normas superiores”.    

iv)     La Constitución Política prevé   en sus artículos 80, 332, 334, 360 y 361 la explotación del subsuelo y de RNNR   como una actividad permitida y autorizada a desarrollarse en el territorio   nacional. Igualmente dispone que el subsuelo y los RNNR son propiedad del Estado   en sentido amplio, y la dirección general de la economía está a cargo de éste   último, por lo que en tal condición, éste intervendrá, por mandato de la ley, en   la explotación de los recursos naturales.    

v)        La Constitución Política   establece en sus artículos 101, 102 y 288 que los municipios, fundados en el   principio de autonomía territorial tienen amplias competencias en materia de   ordenamiento territorial y respecto al uso del suelo.    

vi)     En el territorio convergen   actividades, por una parte, de uso del suelo y por otra de explotación del   subsuelo, razón por la que en él concurren competencias tanto del nivel nacional   como de las entidades territoriales.    

vii)  Ni la nación (nivel nacional o central) ni las   entidades territoriales tienen competencias absolutas en materia de explotación   del subsuelo y de los RNNR; así, las entidades territoriales no cuentan con   competencia absoluta sobre los recursos del subsuelo, ni tampoco poder de veto   respecto a la realización de actividades para la explotación del subsuelo y de   RNNR, de acuerdo con una lectura e interpretación sistemática de la   Constitución.    

viii)          Para resolver la tensión en las   competencias otorgadas a la nación y las entidades territoriales en materia de   suelo y subsuelo, debe darse aplicación al artículo 288 constitucional que   define los principios de coordinación y concurrencia para estos casos.    

ix)     La consulta popular  no es   el mecanismo idóneo para dar aplicación a los principios de coordinación   concurrencia entre la nación y el territorio en el marco de los postulados del   Estado unitario y la autonomía territorial, pues como mecanismo de participación ciudadana no puede utilizarse para   definir si en un territorio se realizan o no actividades de exploración o   explotación del subsuelo o de recursos naturales, ya que la competencia en esta   materia no radica en forma absoluta en cabeza de los municipios, y por ello   excede su competencia, pues existen competencias de este tipo radicadas en el   nivel nacional que no es posible desconocer porque tales competencias han sido   definidas constitucionalmente; así, el ordenamiento jurídico ha previsto y   otorgado competencias en materia del subsuelo a entidades del Gobierno nacional   central con la finalidad de proteger el interés general de toda la población.    

Así   mismo, la consulta popular es un instrumento focalizado y limitado que no   permite discusiones ampliadas, sistemáticas e integrales de una materia compleja   como es la exploración y explotación de hidrocarburos y minerales, pues tal   mecanismo de participación ciudadana implica la realización de  una   pregunta cuya respuesta solo admite escoger entre  “si o no”, lo que impide   un análisis técnico y especializado respecto a las actividades del sector minero   energético; en tal sentido, la decisión de explorar o explotar RNNR o del   subsuelo, como actividades permitidas constitucionalmente, no es binaria (si o   no) y debe contrariamente responder a análisis técnicos integrales y al concepto   de desarrollo sostenible. Por el contrario, de obtenerse un “no”, ello   implicaría un poder de veto de las entidades territoriales que anula las   competencias nacionales en materia del subsuelo, desconociendo todo el marco   constitucional que las dispone.    

Vía   consulta popular nacional no es posible reformar la Constitución puesto que ello   erosionaría la supremacía de la Carta, que no ha previsto ese procedimiento de   reforma. Así, el artículo 50 de la Ley 134 de 1994 establece que no se podrán   realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la Constitución[278]. Tal   prohibición se establece para consultas del nivel nacional y por ello no es   admisible pensar en una consulta popular del nivel territorial que vaya en   contra vía de la Constitución, y que impida en forma absoluta la explotación del   subsuelo y de RNNR, como actividad permitida por la Constitución Política de   Colombia.     

Relevancia   Constitucional de la participación ciudadana y de la aplicación de los   principios de coordinación y concurrencia nación territorio para la exploración   y  explotación del subsuelo y de recursos naturales no renovables –RNNR-.    

Una vez   identificadas las conclusiones anteriores y teniendo presente que en razón de   los límites competenciales, la consulta popular como mecanismo de participación   ciudadana no puede utilizarse para definir si en un territorio se desarrollan o   no actividades que conduzcan a la explotación del subsuelo o de los RNNR, la   Sala considera relevante indicar que de acuerdo con la normativa constitucional   y la jurisprudencia todas aquellas actividades que se desarrollen con el fin de   explorar y explotar el subsuelo y los RNNR, deben respetar, garantizar y   proteger los postulados constitucionales de participación ciudadana y de   coordinación y concurrencia nación territorio, en el marco del Estado unitario y   la autonomía territorial.    

Lo anterior,   pues el hecho de que el mecanismo de participación de consulta popular no sea el   procedente e idóneo para ejercer la participación ciudadana y dar aplicación a   los principios de coordinación y concurrencia nación territorio, no es óbice   para dejar desprotegido el derecho fundamental de participación. Por tal razón,   la Corte Constitucional debe proteger los principios de democracia   participativa, Estado unitario y autonomía territorial y para ello analizará el   cumplimiento actual de tales postulados por el ordenamiento jurídico para   identificar si se cumple con los postulados constitucionales y, como   consecuencia,  tomar las medidas pertinentes.     

Por tal razón,   a continuación la Sala revisará si el ordenamiento jurídico colombiano define   mecanismos al respecto, y para ello referirá en forma general las siguientes   temáticas: i) los procedimientos de concesión de bloques de hidrocarburos   y del contrato único de concesión minera; ii) los actuales instrumentos   ambientales y los mecanismos de participación existentes para la explotación del   subsuelo y de RNNR.    

Procedimiento   de concesión para la exploración y explotación de hidrocarburos y minería.    

Del análisis   realizado, la Sala encuentra que en los sectores de hidrocarburos y de minería   el ordenamiento jurídico define procedimientos de concesión diferentes para cada   caso. De tal modo, en el sector hidrocarburos las concesiones se realizaron   antes del año 2003, mediante contrato de Asociación con la Empresa Colombiana de   Petróleos –ECOPETROL-, regulado por los Decretos 2310 de 1974 y 743 de 1975.   Actualmente el trámite de determinación, clasificación, delimitación y/o   regulación de Áreas susceptibles de asignación para Exploración y Explotación de   Hidrocarburos y el de concesión de Contratos de Evaluación Técnica – TEA – y    Contratos de Exploración y Producción – E&P – se suscriben con la ANH y se   encuentran regulados por el Decreto Ley 714 de 2012, la Ley 1753 de 2015, el   Acuerdo 02 de 2017, entre otras normas.    

Así, la Sala encuentra que en el caso del sector hidrocarburos los   trámites previstos para la determinación, clasificación, delimitación y/o   regulación de áreas susceptibles de asignación para exploración y explotación de   hidrocarburos, definidos por la Ley 80 de 1993, el Decreto Ley 714 de 2012,   la Ley 1753 de 2015, el Acuerdo 02 de 2017 y otras normas concomitantes, o leyes   estatutarias u orgánicas, respectivamente, no establecen un mecanismo de   participación ciudadana en el que las comunidades ubicadas en las zonas de   operaciones de exploración y explotación del subsuelo y de RNNR puedan contar   con información, presentar sus inquietudes o manifestar su oposición a proyectos   del sector. En la misma línea, no existe un instrumento en el que se aplique el   artículo 288 constitucional que permita la concurrencia y coordinación del nivel   nacional y territorial en las competencias que cada uno de estos detentan   respecto al suelo y/o el subsuelo.    

Respecto a la   participación ciudadana y la coordinación y concurrencia nación territorio en la   ejecución de los Contratos de Evaluación Técnica – TEA – y  Contratos de   Exploración y Producción – E&P – vale   mencionar que en el trámite de revisión de la acción de tutela en cuestión y en   las pruebas solicitadas y aportadas por la ANH, así como la información   presentada por el Presidente de la ANH en la audiencia pública realizada, ésta   entidad suministró información respecto al programa denominado “Estrategia   Territorial de Hidrocarburos – ETH-”[279]  para la gestión sostenible y equitativa del sector hidrocarburos. De conformidad   con la información suministrada por la ANH dicha estrategia tiene cuatro   programas denominados avanza, lidera, convive y acciones demostrativas, respecto   a la cual la Sala observa que ésta consiste en un trabajo que se lleva acabo con   posterioridad a la asignación de contratos de concesión por parte de la ANH.   Adicionalmente, si bien la ETH puede aportar en la generación de espacios de   diálogo con las comunidades y las autoridades locales, prevenir conflictos o   generar inversiones sociales focalizadas, la estrategia consiste en un proyecto   liderado por el Gobierno que no tiene una base legal y que en consecuencia puede   no permanecer en el tiempo, lo que genera riesgos respecto a su perdurabilidad y   estabilidad.    

Por otra parte, en lo relacionado con el sector minero, la Sala   evidencia que en el trámite para el otorgamiento de un contrato único de   concesión minera el Código de Minas (Ley 685 de 2001), las leyes estatutarias u   orgánicas,  los procedimientos administrativos u otras normas concomitantes   no establecen un mecanismo de participación ciudadana, ni un instrumento de en   el que se aplique el artículo 288 constitucional que permita la concurrencia y   coordinación del nivel nacional y territorial. Sin embargo, y en   cumplimiento de lo dispuesto en las sentencias C-123 de 2014 y C -389 de 2016 la   ANM[280]  diseñó e implementó el programa de relacionamiento con el territorio y en   tal marco creó dos procedimientos específicos denominados: i) concertación con   alcaldes como primera autoridad del municipio y, ii) audiencias de participación   mineras previo al otorgamiento del título minero. Tales procedimientos fueron   presentados en acápites precedentes.    

De lo expuesto, se concluye como se indicó en las consideraciones anteriores de   esta providencia que: i) en virtud de las reglas jurisprudenciales establecidas   en las sentencias C-123 de 2014 y C-389 de 2016, las autoridades estatales   competentes en otorgar un título minero o conceder un contrato de concesión, han   fortalecido los espacios de participación y socialización en la etapa   precontractual y contractual. Igualmente se han garantizado escenarios de   concertación con las entidades territoriales, con el fin de que se conozcan los   proyectos que se ejecutaran en determinados territorios y se tenga en cuenta los   intereses de las autoridades locales. No obstante, estos instrumentos no están   regulados adecuadamente mediante leyes estatutarias, ni son lo suficientemente   vigorosos y robustos para garantizar la participación efectiva de la comunidad.    

Instrumentos ambientales y mecanismos de participación para la explotación del   subsuelo y de recursos naturales no renovables –RNNR-.    

Una vez presentado el panorama general respecto a la identificación y definición   de áreas donde existen yacimientos de hidrocarburos y los procedimientos para   las concesiones de hidrocarburos y minerales, de competencia de la ANH y la ANM,   respectivamente, esta Sala analizará si en materia ambiental existen mecanismos   de participación ciudadana e instrumentos de coordinación y concurrencia entre   la nación y el territorio. Para ello, es de mencionar en primer lugar que la   explotación de RNNR y del subsuelo exige, de acuerdo con la legislación vigente,   la aplicación estricta y rigurosa de las disposiciones ambientales como y de los   instrumentos y mecanismos previstos para la protección y garantía del ambiente.     

Los artículos constitucionales 8, 49, 58, 66, 79, 80, 366   entre otros, establecen importantes postulados y obligaciones en materia   ambiental, y en desarrollo de estos para realizar en el territorio cualquier   actividad de exploración o explotación del subsuelo o de RNNR, deben realizarse   trámites ambientales dispuestos principalmente en la Ley 99 de 1993, el Decreto   2041 de 2014 y el Decreto 1076 de 2015 (Decreto Reglamentario Único) y en razón   de las actividades sobre el subsuelo proyectadas, los permisos y licencias   ambientales se deben solicitar o a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales   o ante la Corporación Autónoma Regional (CAR) de la jurisdicción donde se vaya a   realizar la operación minera o de hidrocarburos.[281]    

Es así como la licencia ambiental como autorización que otorga el Estado para la   ejecución de obras o la realización de proyectos o actividades que puedan   ocasionar un deterioro grave al ambiente o a los recursos naturales o introducir   una alteración significativa al paisaje, es un instrumento coordinador,   planificador, preventivo, cautelar y de gestión para  proteger los recursos   naturales y el medio ambiente, conservar áreas de especial importancia   ecológica, prevenir y controlar el deterioro ambiental y realizar la función   ecológica de la propiedad. [282]    

En el marco del licenciamiento ambiental como proceso administrativo reglado y   complejo, de carácter obligatorio, previo, técnico y participativo, se evalúan   aspectos relacionados con los estudios de impacto ambiental o con los   diagnósticos ambientales de alternativas, en función de los intereses de las   poblaciones afectadas. [283]    

Así, en el licenciamiento ambiental (que requiere del   Estudio de Impacto Ambiental y a veces un Diagnóstico Ambiental de   Alternativas), existe un mecanismo de participación relevante que es la   audiencia pública ambiental, que se caracterizó en acápites anteriores, y   también existen otros mecanismos de participación como lo son la intervención en   los procedimientos administrativos (artículo 69 de la Ley 99 de 1993), el   derecho de petición (artículo 74 de la Ley 99 de 1993),  la consulta previa   en casos de comunidades indígenas y étnicas (artículo 76 de la Ley 99 de 1993),   las alianzas para la prosperidad (Ley 1757 de 2015), que no se encuentra   reglamentado a la fecha.    

La importancia de asegurar los referidos espacios de participación se fundamenta   especialmente en el logro de tres objetivos: (i) la identificación de los   impactos ambientales y sociales, (iii)  la formulación conjunta de medidas   de corrección y de compensación adecuadas al entorno y a las comunidades   afectadas y (iii) las medidas de reparación en caso de producirse daños de   naturaleza irreversible.    

Al respecto la Sala concluye que: i) a lo largo del proceso de licenciamiento   ambiental se observan diferentes momentos en los que se exige la socialización   del proyecto; ii) se contemplan mecanismos de participación ciudadana cuyos   resultados son insumos para la autoridad ambiental, pero no un factor de   incidencia en la decisión; iii) las visitas de campo al área que se pretende   explotar, están sujetas a la discrecionalidad de las autoridades ambientales   competentes.    

Por lo expuesto, se identifica que los mecanismos participación ciudadana e   instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio existentes no son   suficientes para garantizar los postulados constitucionales. Ello explica la   razón por las cual las comunidades se han visto avocadas a utilizar la consulta   popular, como forma de expresar sus inquietudes, pero que como se dijo, no   resulta ser el mecanismo idóneo.    

Déficit de protección constitucional en materia de mecanismos de participación   ciudanía e instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio   específicos para la explotación del subsuelo y de recursos naturales no   renovables –RNNR-.    

Del análisis expuesto, y en razón de la inexistencia de una regulación definida   por el Legislador respecto a la regulación de mecanismos de participación   ciudanía e instrumentos de coordinación y concurrencia entre la nación y las   entidades territoriales específicos para la explotación del subsuelo y de RNNR,   la Sala encuentra que existe en la materia un déficit de protección   constitucionalmente inadmisible.    

La inexistencia de los mecanismos e instrumentos específicos referidos se   presenta pues es incuestionable que las actividades y la operación de los   proyectos tendientes a la explotación del subsuelo y de RNNR generan impactos y   efectos en los territorios y en el suelo, por la relación inescindible que   existe entre el suelo y el subsuelo como elementos esenciales del territorio.    

Para la Sala Plena es evidente que el desarrollo de actividades   hidrocarburíferas y mineras genera afectaciones ambientales y que por ello se   requiere de instrumentos que conlleven a la recuperación, conservación,   protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos   naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el   desarrollo sostenible, como lo indica la Ley 99 de 1993. Para ello la Ley   estipula que deben definirse para dichas operaciones planes de prevención,   mitigación, corrección y compensación de impactos y el plan de manejo ambiental,   como medios para manejar y administrar los riesgos que generan los proyectos de   alto impacto.    

En tal contexto, es indiscutible que las actividades de exploración y   explotación de hidrocarburos generan peligrosas afectaciones al ambiente y a las   comunidades. Es así como, en términos ambientales se presentan afectaciones con   potencialidad de contaminación del agua, del aire, de la tierra, generando   efectos, por ejemplo, con ocasión de derrames de hidrocarburos, generación de   material particulado o de ruido, que   afectan las políticas que sobre cuidado, uso y destinación del agua deban   adoptarse en el municipio. Adicionalmente, en términos sociales se presentan   efectos negativos de las actividades encaminadas a la explotación de recursos   del subsuelo, como son aumento de los costos de vida en los municipios donde se   desarrollan actividades, en razón de la dependencia de la economía local   respecto del petróleo o de la minería, migración de población a municipios   productores; “en algunas poblaciones los impactos sociales han implicado,   incluso, deserción escolar en jóvenes que ven la minería y los recursos que ésta   provee como única salida a la pobreza. Igualmente, el aumento de la   drogadicción, la prostitución, la violencia sexual, las enfermedades de   transmisión sexual y el madresolterismo no deseado han coincidido con la llegada   de los mineros a un municipio o distrito que no se encuentre preparado para   recibirlos[284].    

Paralelamente, la Corte reconoce también los beneficios que aporta el sector   minero energético para el actual desarrollo económico del país. Así, la   exploración y explotación de petróleo y de gas es usada por diferentes sectores   e industrias mediante el empleo de combustibles, gasolina, lubricantes,   queroseno, neumáticos, parafina, detergentes, ACPM, gas natural[285],   gas propano, polietileno, disolventes, entre otros, que son usados en   actividades cotidianas de los colombianos como las actividades del sector   automotriz, textil, químico, mecánico, de aviación, construcción,   infraestructura, entre otras[286]-.    

Por su parte la exploración y explotación de minerales como los metálicos –   hierro, cobre, magnesio, titanio, plomo, zinc, estaño, cromo, cobalto, entre   otros-, el carbón – térmico, metalúrgico, antracita y otros- el niquel, oro,   plata, esmeraldas, materiales de construcción son utilizados cotidianamente,   mediante diversos usos que se extienden desde lo personal y lo doméstico hasta   los usos laborales, comerciales hasta los industriales. Así, por ejemplo los   lápices tienen como materia prima el grafito en la mina, y una familia   colombiana utiliza diariamente para el desarrollo de sus actividades cotidianas   luz eléctrica, aire acondicionado o calefacción, comunicaciones, artefactos   domésticos, aparatos de entretenimiento, entre otros fabricados con componentes   de cobre, bronce, y otros minerales.[287]  Ya en aspectos más generales los sectores de construcción y de infraestructura   de transporte – tanto terrestre como aéreo y marítimo-, de energía –redes   eléctricas, energías renovables, hidrocarburos, la de edificación – urbana e   industrial-, y de telecomunicaciones utilizan los minerales como fuente   importante para su desarrollo.    

Aunado a lo anterior, la Sala resalta los beneficios económicos que representan   la exploración y explotación de RNNR para el país en términos de regalías que se   distribuyen en todo el territorio nacional y son fuente de desarrollo social y   económico en términos de aportes en dividendos, impuestos y regalías que tienen   impacto en el Producto Interno Bruto –PIB-, la economía del país e inversiones   sociales transporte, agua potable,   deporte, educación, salud, gestión de riesgo, cultura, ciencia, tecnología e   innovación, entre otros.    

Lo anterior hace indispensable que las actividades del sector minero energético   se realicen bajo el principio de desarrollo sostenible y que las autoridades   locales y comunidades asentadas en las zonas de operación de los proyectos de   hidrocarburos o de minería cuenten con instrumentos que permitan la   identificación de necesidades de los territorios, en términos no solamente   ambientales, sino también en términos económicos y sociales, que conduzcan a   conocer de primera mano los riesgos que se puedan generar y así, se implementen   estrategias para su administración y manejo, con el fin de evitar, prevenir,   mitigar o compensar su realización.        

En ese sentido, para la Sala es evidente que existe un déficit de protección,   porque se desconoce una realidad que desde un enfoque constitucional, requiere   un imperativo de atención toda vez que el ordenamiento jurídico colombiano no   garantiza legalmente  de forma específica la participación de las   comunidades que se encuentran ubicadas en lugares donde se desarrollan   actividades u operaciones para explorar o explotar RNNR y del subsuelo, y que   puedan verse impactadas o afectadas por las mismas, ni  un instrumento para   que las entidades territoriales, a través de sus autoridades competentes,   concurran en la definición, ejecución y seguimiento de las actividades de   hidrocarburos y de minería.    

Identificado el déficit de protección constitucional, y de acuerdo con los   postulados constitucionales de Democracia Participativa y Estado Social de   Derecho corresponde al Legislador corregir el   déficit de protección advertido y determinar los mecanismos e instrumentos para   la participación y la concurrencia nación territorio.     

Al Legislador le compete corregir el déficit de protección   constitucional existente.    

La Sala advierte que el   Legislador, en el marco de sus competencias de determinar las condiciones para la explotación de los RNNR (artículo 151 constitucional), regular los derechos fundamentales y   los mecanismos de participación ciudadana (artículo 152 constitucional) y   determinar las competencias de entidades territoriales  (artículo 151   constitucional), tiene la obligación de definir, en el rango legal   adecuado, lo relativo a la creación de un mecanismo o de mecanismos para la   participación ciudadana y la coordinación y concurrencia nación territorio en   los sectores de hidrocarburos y de minería.    

Para ello, el Legislador debe establecer   los mecanismos e instrumentos adecuados en atención al grado de complejidad de   las decisiones que implican el manejo de los recursos del subsuelo y de los RNNR   como asuntos públicos[288]  de interés nacional, en los que debe primar el interés general sobre el   particular.    

Teniendo en cuenta que el Legislador es quien debe superar el déficit de   protección constitucional que existe en la materia, se exhortará al Congreso de   la República para que en el menor tiempo posible defina uno o varios mecanismos   de participación ciudadana y uno o varios instrumentos de coordinación y   concurrencia nación territorio.    

Para la Sala es transcendental indicar que expedir dicha regulación por parte   del Legislador es de vital importancia en materia ambiental y social para el   país, ya que la ausencia   de la previsión de implementación de elementos que den aplicación a los   postulados constitucionales de Estado Social de Derecho, democracia   participativa, Estado unitario, autonomía territorial y coordinación y   concurrencia tiene consecuencias perjudiciales en materia de efectos ambientales   y sociales en los territorios, teniendo en cuenta que las comunidades que lo   habitan y sus autoridades locales son las que mejor pueden identificar, evitar,   prevenir y/o manejar riesgos sociales, económicos y ambientales por las   operaciones y actividades desarrolladas por la industria de alto impacto como lo   es la de hidrocarburos y la de minería, situación que puede prolongar y aumentar   la desprotección.    

Así mismo, y en razón de la relevancia de la materia, es importante que el   Legislador para corregir el déficit de protección constitucional existente tenga   en cuenta que las garantías en materia de coordinación y concurrencia nación   territorio y de participación ciudadana para la exploración y explotación de   RNNR deben tener en cuenta la especificidad de los proyectos, la tecnicidad y   complejidad de los mismos, como por ejemplo la etapa o fase de exploración o   explotación que se adelante la cadena del sector hidrocarburos tratándose así de   exploración sísmica, exploración perforatoria, producción; o en el caso de   proyectos mineros de exploración, construcción y montaje o explotación, y en   estos casos si se trata de una mina a cielo abierto o subterrenéa. Lo anterior,   por cuanto la protección constitucional que se establezca por el Legislador debe   ser de un mayor grado de protección con relación al mayor grado de afectación   que pueda generar la operación del proyecto del sector minero energético.    

Adicionalmente, y con la finalidad de dar cumplimiento a las disposiciones   constitucionales y a lo ordenado en las sentencias C-123 de 2014, C-035 de 2016,   C-389 de 2016 y C-273 de 2016 de la Corte Constitucional la Sala Plena ordenará   a las entidades de los sectores minero energético y ambiental de la rama   ejecutiva del poder público, es decir al MME, MADS, ANLA, ANM, ANH, UPME, SGC, que en la política pública de los sectores de   hidrocarburos y de minería, así como en los contratos de concesión robustezcan,   respectivamente, las estrategias y cláusulas contractuales de participación   ciudadana, información, coordinación de acciones sociales y de inversiones   sociales con entidades públicas y exijan así a las empresas del SME que respeten   los DDHH, realicen acciones de debida diligencia para la gestión de los riegos   ambientales y sociales con ocasión de las operaciones de sus actividades y   amplíen espacios de información con los alcaldes de los municipios  donde   operan.    

Lo anterior, teniendo en cuenta que, como se ha mencionado, para la Sala Plena   es evidente que la extracción de RNNR es de alto riesgo en temas ambientales y   sociales para las comunidades que habitan las zonas de operación de los   proyectos y para los municipios donde se explotan recursos de hidrocarburos y de   minería, pues se pueden presentar efectos negativos. Por tal razón la sala plena   hace un llamado a las entidades del nivel nacional como MME, MADS, ANLA, ANM,   ANH, UPME, SGC para que robustezcan institucionalmente sus funciones y para que   se manejen debidamente los riesgos de las actividades del sector minero   energético, pues no es admisible que se presenten en la industria   contaminaciones o violaciones de derechos humanos con ocasión de las operaciones   de tales proyectos de tan alto impacto.      

Así, el MME, MADS, ANLA, ANM, ANH, UPME, SGC deben revisar con detalle los   instrumentos, mecanismos, estrategias existentes en los sectores minero   energético y ambiental para la participación ciudadana y posteriormente definir   un plan de mejoramiento y fortalecimiento tanto institucional como técnico que   fortalezca y mejore los instrumentos de participación ambiental, las estrategias   como la Estrategia Territorial de Hidrocarburos de la ANH y el Programa de   Territorio de la ANM – o los que hagan sus veces-, manteniendo siempre la   existencia, sostenibilidad y permanencia de los mismos, mediante la ampliación   de cobertura en el mayor número de municipios del país.    

La Sala Plena advierte que el fortalecimiento de las estrategias referidas debe   propender por la participación ciudadana y la concurrencia de la nación y el   territorio, tanto en los contratos de concesión que se suscriban a futuro, y   como en los contratos de asociación o concesión vigentes, con el fin de evitar y   prevenir riesgos sociales o ambientales que afecten en forma negativa el   ambiente y a las comunidades asentadas en los municipios de operación de   actividades para la explotación de recursos de hidrocarburos y de minería. Para   ello, deben también mejorarse y fortalecerse las cláusulas contenidas en los   contratos de concesión de la ANH y de la ANM que se refieren a inversiones   sociales, como son los Programas en Beneficio de las Comunidades, en contratos   de la ANH y los Planes de Gestión Social, de los contratos de la ANM, o las   cláusulas que hagan sus veces; en tal sentido, el MME, la ANH y la ANM deber   realizar un seguimiento estricto al cumplimiento por parte de los contratistas a   tales obligaciones y adicionalmente verificar que las inversiones sociales se   articulen con las políticas públicas tanto del nivel nacional, como de las   entidades territoriales, por ejemplo los Planes Nacional, Municipal y   Departamental de Desarrollo.     

En tal contexto, la Sala Plena hace un llamado al MME, a la ANH y a la ANM para   que apoyen y también exijan rigurosamente a las empresas o personas contratistas   de concesiones de hidrocarburos o de minería, la debida diligencia ambiental y   social, y el respeto de los derechos humanos en cumplimiento de los postulados   constitucionales y de la implementación de referentes como los principios de   empresas y derechos humanos[289],   desarrollados en el país mediante el plan de acción de derechos humanos y   empresas[290]  o las estrategias que los apliquen.    

Igualmente, la Corte Constitucional hace también un llamado a las personas y   empresas que han suscrito o suscribirán contratos de concesión del subsuelo o de   RNNR para que en sus operaciones respeten los derechos humanos, e introduzcan en   sus políticas corporativas estrategias que conduzcan al cumplimiento de los   principios constitucionales de participación ciudadana y de relacionamiento   permanente con autoridades locales, en el marco del Estado Social de Derecho, de   la Ley y el ordenamiento jurídico vigente. Ello por cuanto es indispensable que   quienes realicen actividades encaminadas a la exploración y explotación de   recursos del subsuelo y RNNR actúen con debida diligencia para prevenir, reducir   y mitigar los impactos sociales, ambientales y económicos en territorio de sus   operaciones y con ello, desplegar todas las labores y gestiones necesarias para   tales fines, en el marco de sus obligaciones constitucionales, legales y   contractuales, con la finalidad de que las operaciones del sector minero   energético al realizarse en forma sostenible conjuren sus efectos negativos,   generando un aprovechamiento benéfico de recursos que, son incluso   imprescindibles para la realización de las actividades humanas.    

En tal sentido, la ANH y la ANM, como entidades con funciones de vigilancia y   supervisión de los contratos de concesión, deben vigilar y supervisar con mayor   seguimiento y exigencia a sus contratistas, y el cumplimiento de su parte de las   obligaciones sociales y ambientales que se les exigen.    

Criterios para la definición de mecanismos de participación ciudadana e   instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio específicos para   la explotación del subsuelo y de recursos naturales no renovables –RNNR-.    

De acuerdo a lo expuesto y con la finalidad de definir criterios   constitucionales para: i) el fortalecimiento institucional y técnico que debe   hacer el gobierno nacional central, en cabeza del MME, y ii)  la regulación   que debe expedir el Legislador respecto a la definición de un o unos mecanismos   de participación ciudanía y uno o varios instrumentos de coordinación y   concurrencia nación territorio, esta Sala mencionará criterios constitucionales   que deberán ser tenidos en cuenta, tanto por el gobierno nacional central como   por el Legislador, en la definición e implementación de los mismos:    

1.                  Participación ciudadana y   pluralidad. Implica el reconocimiento de la democracia   participativa, con base en la necesidad y pertinencia de intervención del   pueblo, con sujeción al grado de complejidad de la materia que se decide y los procedimientos y canales institucionales que   prevé la Constitución, con la finalidad de promover el interés general, y   respetar las competencias de los órganos de representación del pueblo que han   sido elegidos mediante voto popular.    

Debe prever características de: gradualidad,   disponibilidad, acceso, calidad, permanencia,   diálogo y comunicación  – sin limitarse solamente a espacios de   socialización e información-, diálogo consiente y responsable, publicidad, efectividad y eficacia,   teniendo en cuenta el principio constitucional de pluralismo que implica la coexistencia de diferentes   ideas, razas, géneros, orígenes, religiones, instituciones o grupos sociales.    

2.                  Coordinación y   concurrencia nación territorio.   Garantizar un grado de participación razonable y efectivo de los municipios y   distritos en el proceso de decisión respecto a las actividades de exploración o   de explotación del subsuelo y los RNNR. Las posiciones y opiniones de las   entidades territoriales deben ser expresadas a través de los órganos legítimos   de representación, tener una influencia apreciable en la toma decisiones, sobre   todo en aspectos centrales a la vida del municipio en materia ambiental y   social, sin perjuicio de las competencias del nivel nacional.    

3.                   Inexistencia de un   poder de veto de las entidades territoriales para la exploración y explotación   del subsuelo y de recursos naturales no renovables. De acuerdo con los postulados constitucionales que   prevén la explotación del subsuelo y los   RNNR, su propiedad en cabeza del Estado y  las competencias de las entidades   territoriales y de la nación –gobierno nacional central- sobre el suelo, el   ordenamiento territorial, el subsuelo y los RNNR, las entidades territoriales no   pueden prohibir el desarrollo de actividades y operaciones para tales fines en   su jurisdicción.    

4.                  Diferencialidad /   Gradualidad. Los Mecanismos de participación ciudadana e   instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio deben ser   diferenciales, con relación a: (i) La existencia de etapas o fases   para la exploración y explotación del subsuelo o de RNNR. La   participación ciudadana y la coordinación y concurrencia nación territorio   deberán respetarse, protegerse y garantizarse durante todas las fases de   realización de acciones o actividades de hidrocarburos o de minería. Así,   teniendo en cuenta la etapa o la fase para la determinación o definición de   áreas donde se encuentren yacimientos de RNNR o de concesión de estos, deberán   diseñarse mecanismos o instrumentos que correspondan a los efectos de cada fase   en forma proporcional a la dimensión de los impactos. Así, los mecanismos de   participación ciudadana y los instrumentos de coordinación y concurrencia nación   territorio deben ser permanentes en las fases de planeación, ejecución y   seguimiento, en donde pueden establecerse mecanismos informativos (por ejemplo,   en la definición de las áreas a concesionar) y otros de participación de las   comunidades (por ejemplo, para la evaluación específica de impactos por la   operación de los proyectos), para así mantener seguimiento ex ante y   ex post de los proyectos; (ii) la afectación generada a   las comunidades asentadas en los municipios de desarrollo de actividades   y su ubicación, diferenciando aquellas comunidades ubicadas en áreas de   afectación directa de los proyectos y a las ubicadas en áreas de afectación   indirecta a los mismos; (iii) la dimensión de los proyectos   de hidrocarburos o de minería, y en éste último caso si se trata de pequeña,   mediana o de minería a gran escala; y la especificidad de los proyectos, la   tecnicidad y complejidad de los mismos, como por ejemplo la etapa o fase de   exploración o explotación que se adelante la cadena del sector hidrocarburos   tratándose así de exploración sísmica, exploración perforatoria, producción; o   en el caso de proyectos mineros de exploración, construcción y montaje o   explotación. (iv) la magnitud del impacto de los proyectos   de hidrocarburos o de minería, en este último caso igualmente por ejemplo la   diferenciación en el desarrollo de un proyecto de minería a cielo abierto o   subterránea o de socavón; (v) la complejidad y el carácter técnico   de las decisiones a tomar, que implica que en algunos casos la   participación ciudadana se lleve a cabo a través de los representantes legítimos   de la población como son las autoridades locales elegidas mediante el voto como   mecanismo de participación ciudadana.    

6.                  Legitimidad y   Representatividad. Debe tenerse en   cuenta que las autoridades de las entidades territoriales, en el marco de la   democracia participativa, representan a la ciudadanía y por tal razón en algunos   casos la participación ciudadana puede realizarse a través de los   representantes, en razón de la complejidad de las decisiones a tomar y de los   procedimientos que se establezcan para ello.     

7.                  Información previa,   permanente, transparente, clara y suficiente. Entrega   permanente de información a autoridades locales y comunidades que   se suministre desde la determinación de áreas donde se encuentren yacimientos,   el procedimiento para la asignación de contratos de concesión, la ejecución de   las actividades de exploración y explotación de los recursos del subsuelo o   RNNR, y la terminación  de los contratos, así como el cierre de los   proyectos.    

Implica la necesidad de que el Estado cuente con sistemas de información   públicos que contengan en forma organizada y completa la información de los   proyectos de exploración y explotación de recursos del subsuelo – como mínimo   referente a los procesos de selección de contratistas o de propuestas de   contratos de concesión, los contratos de concesión suscritos, el estado de los   trámites y gestiones ambientales y sociales, las inversiones sociales, las   regalías generadas, entre otros aspectos-, como instrumento de divulgación y   publicidad de las operaciones del sector, con el fin de contribuir a la   gobernanza y el fortalecimiento institucional, que redunde en transparencia e   información para las comunidades y la población en general del país.    

8.                  Desarrollo   sostenible. Equilibrio entre el   crecimiento económico, el bienestar social y la protección ambiental, bajo el   supuesto de que las actuaciones presentes deben asegurar la posibilidad de   aprovechamiento de los recursos en el porvenir[291], como un derecho de los ciudadanos y como   un deber del Estado, en el sentido de que éste debe propugnar por “un   desarrollo sin un aumento en el consumo de recursos que supere la capacidad de   carga del medio ambiente”[292].    

9.                  Diálogo, comunicación  y confianza. Relacionamiento con transparencia y apertura a la   pluralidad como principio del Estado Social de Derecho, en el que se genere   intercambio abierto y permanente de información y de libertad de expresión con   el fin de propender a la construcción de espacios de participación que fomenten   el diálogo y la democracia participativa como principio universal y expansivo.    

10.             Respeto, protección y   garantía de los derechos humanos.   La exploración y explotación del subsuelo y de los RNNR debe fundarse en el   respeto, protección y garantía de los derechos humanos, desde las competencias   del Estado, y sus entidades e instituciones, así como de los contratistas de   concesiones de hidrocarburos y minería, quienes deben en el marco de los   postulados constitucionales cumplir con sus obligaciones en materia de empresas   y derechos humanos en general.    

11.             Buena Fe. Debe regir la participación, coordinación   y concurrencia nación territorio, el diálogo y el relacionamiento de todas las   partes, tanto de las entidades y autoridades públicas, las empresas contratistas   de concesiones y las comunidades, ya sea directamente o a través de   organizaciones sociales.    

12.             Coordinación y   fortalecimiento de la capacidad institucional nacional y territorial. Fortalecimiento, coordinación, articulación    institucional nación territorio, y entre las instituciones y entidades de los   mismos niveles de los sectores minero energético, ambiental y de interior, y   aquellos otros que se requieran, con la finalidad de proteger los derechos   humanos, orientarse hacia el desarrollo sostenible, el cuidado de los recursos   naturales, la protección del ambiente y de las comunidades y población   colombiana, mediante el estricto seguimiento coordinado y conjunto del   cumplimiento de las obligaciones técnicas, ambientales, sociales, económicas,   entre otras, de las actividades y operaciones de exploración y explotación del   subsuelo y de los RNNR.     

13.             Sostenibilidad   fiscal.   Herramienta para la consecución progresiva del Estado Social y Democrático de   Derecho teniendo en cuenta los ingresos generados por las actividades y operaciones de exploración y explotación del subsuelo   y de los RNNR, que a través del Sistema General de Regalías promueve la equidad   regional, la equidad social y la equidad para la defensa de la competitividad   nacional.     

Los criterios precedentes deben ser aplicados por el Legislador, el gobierno   nacional central y las autoridades locales en el desarrollo de acciones para la   exploración y explotación de los RNNR.    

Por todo lo anterior, con base en las razones expuestas en la parte resolutiva   de esta decisión la Sala revocará las sentencias proferidas: i) el seis (6) de   julio de dos mil diecisiete (2017) por la Sección Quinta de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en segunda instancia, que   declaró la cesación de la actuación impugnada por carencia actual de objeto,   y ii) el (30) de mayo de dos mil diecisiete (2017) por la Sección Cuarta de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en primera   instancia, que resolvió negar el amparo constitucional solicitado por la empresa   Mansarovar Energy Colombia Ltda.   En su lugar concederá el amparo solicitado   y como consecuencia de ello dejará sin   efectos la providencia proferida el siete (07) de marzo de 2017   por el Tribunal Administrativo del Meta.    

IV.   DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución   Política,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- LEVANTAR LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS   ordenada el 1 de noviembre de 2017.    

SEGUNDO.- REVOCAR    las sentencias proferidas: i) el seis (6) de julio de dos mil diecisiete (2017)   por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, en segunda instancia, que declaró la cesación de la actuación impugnada   por carencia actual de objeto, y ii) el (30) de mayo de dos mil diecisiete   (2017) por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado, en primera instancia, que resolvió negar el amparo   constitucional solicitado por la empresa Mansarovar Energy Colombia Ltda. En su lugar CONCEDER EL AMPARO  solicitado; con base en las razones   expuestas en la parte motiva de esta decisión.     

TERCERO.-En   consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la providencia proferida el siete (07) de marzo de 2017   por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del proceso de control previo de constitucionalidad de la consulta   popular  en el Municipio de Cumaral, Meta, y las actuaciones subsiguientes.    

CUARTO.- EXHORTAR   al Congreso de la República para que en el menor tiempo posible defina uno o   varios mecanismos de participación ciudadana y uno o varios instrumentos de   coordinación y concurrencia nación territorio,  con fundamento en la parte motiva de esta providencia.     

QUINTO.-  ORDENAR a la Agencia Nacional   de Hidrocarburos poner en práctica un procedimiento que permita la   coordinación y concurrencia con las entidades territoriales para la definición y   determinación de áreas para la exploración y explotación de hidrocarburos.    

SEXTO.-  ORDENAR al Ministerio de Minas y   Energía, a la Agencia Nacional de Hidrocarburos y a la Agencia Nacional de   Minería mantengan y fortalezcan, de acuerdo con los criterios de esta   providencia, programas y proyectos que fortalezcan el diálogo, la comunicación y   la información con las entidades territoriales y sus autoridades locales con el   fin de aplicar principios de coordinación y concurrencia e información   suficiente.    

SÉPTIMO.-  ORDENAR al Ministerio de Minas y   Energía, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Autoridad   Nacional de Licencias Ambientales, a la Agencia Nacional de Hidrocarburos y a la   Agencia Nacional de Minería, a la Unidad de Planeación Minero Energética, al   Servicio Geológico Colombiano, que en la política pública de los sectores de   hidrocarburos y de minería, así como en los contratos de concesión robustezcan   las estrategias y cláusulas contractuales de participación ciudadana,   información, coordinación de acciones sociales y de inversiones sociales con   entidades públicas y exijan así a las empresas del sector minero energético que   respeten los derechos humanos, realicen acciones de debida diligencia para la   gestión de los riegos ambientales y sociales con ocasión de las operaciones de   sus actividades y amplíen espacios de información con los alcaldes de los   municipios  donde operan.    

OCTAVO.-  INSTAR a los alcaldes de los   municipios del país para que en el marco de sus competencias de ordenamiento   territorial tengan en cuenta los principios de coordinación y concurrencia con   las autoridades nacionales.    

NOVENO.-  LÍBRESE por Secretaría General la   comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Cópiese, comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese y cúmplase.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

Impedimento aceptado    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Ausente en comisión    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Con aclaración de voto    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

Anexo I.    

Respuesta a Auto de Pruebas   del 08 de febrero de 2018.    

Expediente T-6.298.958    

Acción de Tutela instaurada   por Mansarovar Energy Colombia Ltda contra el Tribunal Contencioso   Administrativo del Meta.    

El 8 de   febrero de 2018 la Magistrada Sustanciadora profirió auto de pruebas en el que   puso en conocimiento del proceso a la   Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La   Macarena –CORMACARENA-, al Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, a la   Registraduría Nacional del Estado Civil, a   ECOPETROL y, a la Defensoría del Pueblo. Adicionalmente   requirió información de: el Tribunal   Administrativo del Meta, la Alcaldía del Municipio de Cumaral, Meta, el Concejo   del Municipio de Cumaral, Meta, el Ministerio de Minas y Energía, la Agencia   Nacional de Hidrocarburos – ANH, la Agencia Nacional de Minería –ANM- y la   Procuraduría General de la Nación.    

Por otra parte, invitó a instituciones de educación   superior, organizaciones de la sociedad civil y gremios para que expresaran lo   que estimaran conveniente respecto a la acción de tutela de la referencia, las   instituciones invitadas fueron las siguiente: Facultades de Derecho de la   Pontificia Universidad Javeriana , la Universidad Libre , la Universidad   Nacional de Colombia , la Universidad Externado de Colombia , la Universidad de   Los Andes , la Universidad del Rosario , la Icesi de Cali , la Universidad del   Sinú , la Universidad del Norte , la Universidad de Antioquia , la Universidad   de Caldas , la Universidad del Cauca, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de   Colombia –UPTC-, Facultades de Ingeniería de Minas de la Universidad Pedagógica   y Tecnológica de Colombia –UPTC- , Universidad Nacional de Colombia -Sede   Medellín- , a la Facultad de Ingeniería de Petróleos de la Universidad América,   a la Facultad de Ingeniería de la Universidad de los Andes, al Centro de   Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA) , al Centro de Estudios   para la Justicia Social Tierra Digna , al Colectivo de Abogados José Alvear   Restrepo (CAJAR) , a la Fundación Ideas para la Paz (FIP) , a Foro Nacional por   Colombia , a la Red Nacional de Programas de Desarrollo y Paz (REDPRODEPAZ) , al   Instituto Pensar , a la Fundación Social de Colombia , a la Fundación Avina , a   la Federación Nacional de Municipios , a la Federación Nacional de Departamentos   , al Grupo de Diálogo Sobre Minería en Colombia (GDIAM) , Comité Minero   Energético de Seguridad y Derechos Humanos (CME) , Colegio de Abogados de Minas   y Petróleos , a IPIECA (The Global Oil and Gas Industry Association for   Enviromental and Social Issues)  , a la Asociación Colombiana de Petróleos   (ACP) , a la Asociación Colombiana de Minería (ACM) , a la Cámara Colombiana de   Bienes y Servicios Petroleros (CAMPETROL) , a la Asociación Colombiana de   Ingenieros de Petróleos (ACIPET) , a la Asociación Colombiana de Generadores de   Energía Eléctrica (ACOLGEN) y, a la Asociación Nacional de Empresarios de   Colombia (ANDI).    

1.      Corporación para el Desarrollo   Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena –CORMACANERA-[293]    

PRIMERO-.   Por intermedio de la Secretaría General, se puso en conocimiento del trámite de   acción de tutela T-6.298.958 a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del   Área de Manejo Especial La Macarena –CORMACANERA- para   que responda las siguientes preguntas en relación con la consulta popular del   caso objeto de estudio:    

(i)                 Sobre las actuaciones administrativas   desarrolladas en el marco de las competencias establecidas en el artículo 31 de   la Ley 99 de 1993 en el Municipio de Cumaral y respecto al sector minero   energético (hidrocarburos, minería y energía), indique:    

a.      Información detallada de las   actuaciones administrativas desarrolladas.    

El 06   de marzo de 2018 CORMACANERA dio respuesta al auto de pruebas e indicó que para el caso del proyecto exploratorio   sísmico en jurisdicción del municipio de Cumaral, el 30 de diciembre de 2014   bajo radicado interno No. 021639 la sociedad comercial Mansarovar Energy   Colombia Ltda. presentó el oficio No. AMB-513-14 de fecha 30 de diciembre de   2014 junto al documento denominado medidas de manejo ambiental para el programa   de exploración sísmica 3D en el bloque Llanos 69.     

En   consecuencia, la Corporación profirió el auto No. PS-GJ 1.2.64.15.0267 de fecha   26 de febrero de 2015, por el cual inició el trámite administrativo para la   evaluación de las medidas de manejo ambiental para el programa de exploración   sísmica 3D bloque Llanos 69 a llevarse a cabo en los municipios de Restrepo y   Cumaral por parte de la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltda. Se dispuso   además agotar el cumplimiento de unos requisitos de orden administrativo, como   por ejemplo, la publicación del resuelve de dicho auto de trámite en diario de   amplia circulación nacional o regional y el pago del costo de los servicios de   evaluación técnica.     

Seguidamente, la Corporación emitió el concepto técnico No. PM-GA 3.44.15.475 de   fecha 13 de abril de 2015, con el cual evaluó las medidas de manejo ambiental   para la ejecución del programa sísmico 3D bloque Llanos 69 y consideró realizar   en seguimiento permanente, por lo que solicitó la designación de un profesional   idóneo en adquisiciones sísmicas de tiempo completo y de total exclusividad   durante la ejecución del proyecto para que realizara la actividad de control y   seguimiento.    

Dicho   concepto técnico fue acogido mediante resolución No. PS-GJ.1.2.6.015.0563 de   fecha 16 de abril de 2015, la cual fue publicada por la sociedad interesada en   diario de amplia circulación regional tal como lo informó mediante oficio No.   AMB-321-15 de fecha 4 de mayo de 2015.    

Mediante oficio No. 8210-2-104 del 4 de enero de 2016 y radicado interno No.   000612 del 18 de enero de 2016, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible informó a Cormacarena la expedición de la resolución No. 2595 de   fecha 17 de diciembre de 2015 por la cual se levanta parcialmente la veda para   ciertas especies afectadas por la remoción de cobertura vegetal en el desarrollo   del proyecto APE Llanos 69 ubicado en jurisdicción del municipio de Medina   (Cundinamarca) y de Cumaral (Meta).    

El 1   de abril de 2016, Cormacarena emitió el concepto técnico No. PM-GA.3.44.16.537   correspondiente a la evaluación del Estudio de Impacto Ambiental del APE Llanos   69, con el ánimo de determinar la viabilidad técnica y ambiental para dicho   proyecto y en el cual Cormacarena como autoridad ambiental con jurisdicción en   el área de influencia del proyecto exploratorio hizo precisiones sobre algunos   de los permisos menores y autorizaciones a solicitar por ésta para la ejecución   de dicho proyecto así como respecto a la inversión del 1%    

El 8   de enero de 2016, Cormacarena realizó visita de seguimiento y control a las   actividades de prospección sísmica 3D del bloque Llanos 69, emitiendo el   concepto técnico No.PM-GA.3.44.16.108 de fecha 19 de enero de 2016 en el cual   consideró que de acuerdo a la verificación en campo y a lo cotejado con las   medidas de manejo ambiental así como el cumplimiento de los diferentes   requerimientos consignados en la parte resolutiva de los actos administrativos   proferidos por esta Corporación, la actividad de prospección sísmica se ha   desarrollado de acuerdo a lo trazado por la sociedad y aprobado por Cormacarena.    

En   ese orden de ideas, Cormacarena profirió el auto No. PS-GJ.1.2.64.16.0914 de   fecha 5 de julio de 2016, por el cual acogió el concepto técnico antes   mencionado y tuvo por cumplidas unas obligaciones impuestas mediante resolución   No. PS-GJ.1.2.6.015.0563 del 16 de abril de 2015- que aprueba las Medidas de   Manejo Ambiental-, y No. PS-GJ. 1.2.6.015.1025 del 30 de junio de 2015,   modificatoria de la anterior.    

Nuevamente, mediante auto No. PS-GJ.1.2.6.16.1224 de fecha 25 de agosto de 2016,   Cormacarena ordenó la práctica de visita de control y seguimiento al proyecto   sísmico 3D Bloque Llanos 69 y por ende, comisionó al Grupo Hidrocarburos para   que verificara el cumplimiento de las medidas de manejo ambiental aprobadas   mediante Resolución No. PS-GJ.1.2.6.015.0563 del 16 de abril de 2015 y No. No.   PS-GJ.1.2.6.015.1025 del 30 de junio de 2015.    

Dicha   visita se realizó el día 10 de agosto de 2016, para lo cual se emitió el   concepto técnico No. PM-GA.3.44.16.2092 de fecha 2 de noviembre de 2016,   correspondiente a la verificación del cumplimiento de las obligaciones emanadas   de las medidas de manejo ambiental aprobadas (resolución No.PS-GJ.1.2.6.015.0563   del 16 de abril de 2015 y No. PS-GJ.1.2.6.015.1025 del 30 de junio de 2015.    

A su   vez, la Corporación emitió el concepto técnico No. No. PM-GA.3.44.16.1789 de   fecha 28 de septiembre de 2016, por el cual procedió a evaluar la información   allegada por Mansarovar Energy Colombia Ltda. conforme escrito radicado el dia 8   de julio de 2016 y consecutivo No. 010890 en cumplimiento de los requerimientos   efectuados mediante resolución No.PS-GJ.1.2.6.15.0563 del 16 de abril de 2015,   concepto técnico que fue acogido mediante auto No. PS-GJ.1.2.64.17.0512 de fecha   23 de marzo de 2017, requiriendo a la sociedad en mención para que allegara la   información concerniente al replanteo topográfico del programa sísmico, el   soporte del 100% del cumplimiento a la etapa pre-operativa teniendo en cuenta   las fechas relacionadas en el cronograma y los soportes adelantados en cuanto a   lo referenciado en la etapa operativa.    

Mediante auto No. PS-GJ.1.2.64.16.3567 de fecha 30 de diciembre de 2016, la   Corporación procedió a acoger el concepto técnico No. PM-GA.3.44.16.2092 de   fecha 2 de noviembre de 2016 que realizara control y seguimiento a las medidas   de manejo ambiental del programa sísmico desarrollado por Mansarovar y requirió   a dicha sociedad para que cumpla con los requerimientos hechos en las   resoluciones No. PS-GJ.1.2.6.15.0563 del 16 de abril de 2015 y su posterior   modificación con la resolución No. PS-GJ.1.2.6.15.1025 de fecha 30 de junio de   2015, correspondiente a las medidas de manejo ambiental aprobadas por esta   Corporación, así como las distancias establecidas en los términos de referencia   para los programas sísmicos expedidos por esta entidad.    

En   consecuencia, la Corporación ordenó la práctica de visita de control y   seguimiento al proyecto sísmico 3D realizada por Mnasarovar Energy Colombia   Ltda. mediante auto No. PS-GJ.1.2.64.17.1332 de fecha 15 de mayo de 2017, para   lo cual comisionó al Grupo Hidrocarburos de la Subdirección de Gestión y Control   Ambiental para su realización.    

La   Corporación realizó visitas técnicas los días 12 y 13 de junio de 2017 y en   consecuencia emitió el concepto técnico No. PM-GA.3.44.17.2488 de fecha 4 de   septiembre de 2017 en el que constató el cumplimiento de las obligaciones   emanadas de la resolución No. PS-GJ.1.2.6.15.0563 del 16 de abril de 2015 y su   posterior modificación con la resolución No. PS-GJ.1.2.6.15.1025 de fecha 30 de   junio de 2015 así como el cumplimiento de lo dispuesto en el auto No.   PS-GJ.1.2.64.17.1332 de fecha 15 de mayo de 2017, por el cual se ordena visita   de control y seguimiento al programa sísmico 3D Bloque Llanos 69, en   jurisdicción del municipio de Cumaral- Meta.    

Finalmente, mediante auto de fecha 14 de noviembre de 2017, la Corporación   acogió el concepto técnico No. PM-GA.3.44.17.2488 de fecha 4 de septiembre de   2017 y por ende, declaró el cumplimiento total a los requerimientos establecidos   en la resolución No. PS-GJ.1.2.6.15.0563 del 16 de abril de 2015 y su posterior   modificación con la resolución No. PS-GJ.1.2.6.15.1025 de fecha 30 de junio de   2015, correspondiente a las medidas de manejo ambiental para el proyecto sísmico   3D Bloque Llanos 69, desarrollado por Mansarovar Energy Colombia Ltda. en   jurisdicción del municipio de Cumaral- Meta.    

b.      Si en el trámite y cumplimiento de las   actuaciones administrativas desarrolladas alguna entidad, institución, persona   jurídica o ciudadano ha intervenido, presentado solicitudes, quejas o   reclamaciones. Si es afirmativa la respuesta indique en forma clara y precisa la   información sobre cada uno de los proyectos, solicitudes y gestiones   adelantadas.     

Revisado el expediente administrativo No. 3.37.015.001 de la sociedad comercial   Mansarovar Energy Colombia Ltda, se encontró que el día 22 de agosto de 2016   bajo radicado interno No. 013700 el ciudadano Jerson Jair López Cárdenas junto a   los señores Evangelista Abella Reita, Mario Dumar Rojas Acosta, Jhom Fredy   Martínez Ibarra y las señoras Blanca Yeniver Cárdenas, Yamile Cubides Buitrago,   Deisy Castillo Rojas y Lorena Niño presentaron derecho de petición sobre el   proyecto sísmico Llanos 69- 3D.    

Al   respecto, la Corporación procedió el 9 de septiembre de 2016 a dar respuesta a   cada uno de los ítems planteados por el colectivo peticionario mediante oficio   No. PM-GA.3.16.6643 y radicado de salida No.0011006 pero además mediante oficio   No. PM-GA.3.16.6355 de fecha 2 de septiembre de 2016 y radicado de salida No.   010590 se procedió a remitir a la sociedad comercial Mansarovar Energy Colombia   Ltda, copia de dicha petición para que, desde su competencia se procediera a dar   respuesta de fondo a los cuestionamientos formulados por la comunidad.     

El   día 13 de octubre de 2016 mediante radicado No. 016923 se recibió correo   electrónico del señor Luis Antonio Ramírez Roa por el cual remitía queja contra   la sociedad Sinopec, como sociedad contratista de Mansarovar Energy Colombia   Ltda, pero además acompañaba una serie de documentación relacionada a procesos   judiciales de servidumbres adelantados por él (como apoderado judicial de   algunos propietarios de predios en el área de influencia) en contra de la   sociedad Sinopec. Sobre este asunto no hubo pronunciamiento de la Corporación.    

El   día 22 de febrero de 2017, se recibió por parte de la Autoridad Nacional de   Licencias Ambientales- ANLA, el traslado de una queja presentada y relacionada   con el desarrollo del proyecto sísmico en el municipio de Medina- Cundinamarca,   a lo cual la Corporación procedió a informar a la Directora General de ANLA el   traslado por competencia hecho por Cormacarena a Corpoguavio, toda vez que el   municipio de Medina se encuentra en jurisdicción de dicha autoridad ambiental.    

(ii)              Dé respuesta a la acción de tutela   incoada y manifieste lo que considere pertinente en relación con sus   competencias.    

Cormacarena manifestó que cabe preguntarse en el proceso de revisión de la   tutela de la referencia si era competente el municipio de Cumaral Meta para en   el ejercicio de la consulta popular, limitar en su territorio una actividad   económica como la explotación de hidrocarburos y si estaba o no facultado el   Tribunal Contencioso Administrativo del Meta para modificar el contenido de la   pregunta objeto de consulta popular en su estudio de constitucionalidad.    

La Corporación   encontró justificada la inseguridad jurídica que rodea a la sociedad comercial   Mansarovar Energy Colombia Ltda para la ejecución de actividades de exploración   en el bloque adjudicado.     

Si bien no hay   alguna actividad extractiva en el municipio de Cumaral, limitándose la actividad   de Mansarovar Energy Colombia Ltda a la culminación de una actividad de   prospección sísmica, la comunidad de Cumaral y su administración municipal, en   virtud del principio constitucional del Estado unitario desconoció la   concertación que debía llevarse a cabo con las autoridades nacionales   relacionadas con dicha actividad, tendiente no sólo a dejar en claro las reglas   sobre la ejecución de la actividad extractiva del subsuelo sino que además sobre   las medidas tendientes a la protección del ambiente desde una perspectiva   integracionista.    

2.      Ministerio de Hacienda y Crédito   Público[294].    

SEGUNDO-. Por intermedio de la Secretaría General, se puso en   conocimiento del trámite de acción de tutela T-6.298.958 al   Ministerio de Hacienda y Crédito Público   para  que responda las   siguientes preguntas en relación con la consulta popular del caso objeto de   estudio:    

(i)                 Sobre regalías y otros ingresos   económicos generados a favor de los municipios, departamentos y la nación por el   sector minero energético (hidrocarburos, minería y energía), informe:    

a.      Ingresos que ha percibido la Nación en   cada uno de los años 2013 a 2017, por concepto de regalías u otros réditos   generados por el sector minero energético (hidrocarburos, minería y energía).     

El   28 de febrero de 2018 el Ministerio radico escrito de respuesta del auto de   pruebas e informó que los recursos del Sistema General de Regalías – SGR,   correspondientes a los presupuestos definitivos en cada uno de los años 2012 a   2017, por concepto de regalías son los siguientes:    

Recursos SGR corresponde al recaudo al 31 de diciembre de 2017:    

Cifras en pesos    

Vigencia APRO       

Vigencia                    

Apropiación Definitivo   

2012                    

9.099.555.179.528   

2013-2014                    

17.440.986.165.060   

2015-2016                    

14.553.964.322.435   

2017                    

6.705.295.909.161   

Total                    

47.799.801.576.184      

b.      Ingresos que ha percibido el   Departamento del Meta, en cada uno de los años 2013 a 2017, por concepto de   regalías u otros réditos generados por el sector minero energético   (hidrocarburos, minería y energía).    

Para efectos de esta respuesta, el Ministerio indicó que el presupuesto asignado   difiere de los giros o “ingresos” percibidos por las entidades territoriales,   dadas las condiciones de la norma para efectuar los giros de los recursos del   SGR:    

a)   Giros de los recursos de inversión:    

·         Giros de los recursos de las asignaciones   directas y especificas FCR40%    

·         Asignaciones directas: Para las entidades en cuyo   territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así   como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se   transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos.    

Estos recursos se giran mensualmente a las cuentas maestras autorizadas a las   entidades territoriales, para financiar proyectos de inversión para el   desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales que   aprueben en sus OCAD.    

·         Fondo de Compensación Regional -FCR40%   especificas. Son asignados para financiar proyectos de impacto local en los   municipios más pobres del país, de los cuales 30% será para proyectos de impacto   local en los municipios más pobres del país y con cargo al 10% restante solo   podrán financiarse proyectos presentados por municipios de cuarta, quinta y   sexta categoría que no reciban recursos del 30% de que trata este numeral y que   tengan un NBI inferior o igual al 35%, de acuerdo con criterios de población y   pobreza. Estos recursos son girados de la misma manera que las asignaciones   directas.    

El   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento de las funciones   otorgadas en el artículo 8 de la Ley 1530 de 2012, gira mensualmente los   recursos recaudados y distribuidos a la cuenta maestra de cada entidad   territorial beneficiaria, sin destinación a un proyecto específico.    

Teniendo en cuenta lo anterior, la entidad territorial beneficiaria de las   asignaciones directas y las apropiaciones del 40% del Fondo de Compensación   Regional-específicas del SGR, recibe el giro correspondiente dentro de los diez   (10) días del mes siguiente a su recaudo previa instrucción de Abono a Cuenta   del DNP, sin que medie aprobación de los proyectos por parte del OCAD.    

b)   Giros de recursos de los fondos de FCTI, FDR y FCR 60%, están a título de cada   departamento y se giran al ejecutor designado por el OCAD, según el cumplimiento   de los requisitos de giro:    

·         Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación- FCTI:   Para programas y proyectos de inversiones en ciencia, tecnología e innovación en   los departamentos, municipios y distritos, los cuales deben contribuir a la   producción, uso, integración y apropiación del conocimiento en el aparato   productivo y en la sociedad en general, incluidos proyectos relacionados con   biotecnología y tecnologías de la información y las comunicaciones,   contribuyendo al progreso social, al dinamismo económico, esta asignación se   realiza por departamento.    

·         Fondo de Desarrollo Regional – FDR: Para   financiar proyectos de inversión de impacto regional que tengan por objeto   mejorar la competitividad de la economía, así como promover el desarrollo   social, económico, institucional y ambiental de las entidades territoriales.   Esta asignación se realiza a nivel departamental.    

·         Fondo de Compensación Regional – FCR: Para   financiar proyecto de inversión que tengan por objeto financiar los proyectos de   impacto regional o local, de desarrollo en las entidades territoriales más   pobres del país. Estos recursos son distribuidos así: El 60% se asigna a los   departamentos.    

c)   Giros de los recursos de ahorro:    

·         Fondo de Ahorro y Estabilización – FAE: Estos   recursos se distribuyen entre los departamentos en la misma proporción en que   participen en los recursos destinados en el año correspondiente al FDR, al FCR,   al ahorro pensional territorial, al FCTeI y a las asignaciones a que se refiere   el inciso segundo del artículo 361 de la Constitución Política; el cual será,   hasta un 30% de los ingresos del SGR, estos recursos son administrados por el   Banco de la República.    

·         Ahorro Pensional Territorial: Los recursos del   ahorro pensional del SGR, se le asigna a todas las entidades territoriales para   el cubrimiento del pasivo pensional territorial y son administrados por el Fondo   Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales –FONPET.    

d)   Giros de los recursos de funcionamiento:    

Los recursos de Fortalecimiento a las Secretarias Técnicas y del SMSCE son   recursos de funcionamiento girados para suministrar apoyo de las secretarías   técnicas de los órganos colegiados de administración y decisión (OCAD) de   acuerdo con lo establecido por la Comisión Rectora.    

Ahora, en virtud de las disposiciones establecidas en el Acto Legislativo 04 de   2017, por el cual se adiciona el artículo 361 de la Constitución Política, se   tomaron medidas transitorias por 20 años con el objeto de asignar recursos a las   entidades territoriales para financiar programas y proyectos de inversión para   la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y   Construcción de una Paz Estable y Duradera, así:    

Por una sola vez, trasladar recursos no comprometidos del Fondo de Ciencia,    

Tecnología e Innovación (FCTI) que, al 31 de diciembre de 2016, no hayan sido   destinados a la financiación de proyectos de inversión por el Órgano Colegiado   de Administración y Decisión (OCAD) del Fondo, con el propósito de realizar   inversiones en infraestructura de transporte para la implementación del Acuerdo   Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera. Los recursos objeto del traslado fueron apropiados al mismo   departamento beneficiario de los saldos y se distribuyeron en parte iguales a la   Asignación para la Paz y al Fondo de Desarrollo Regional.    

En   virtud a lo anteriormente señalado, se informa que el valor del presupuesto   definitivo asignado tanto al Departamento del Meta como al municipio de Cumaral,   en los años 2012 a 2017 y el recaudo 2017, se ilustra de la siguiente manera:    

Recursos SGR Meta    

Corresponde a los presupuestos definitivos 2012-2016 y el recaudo de 2017    

Cifras en pesos    

        

Concepto                    

Asignación 2012 (Decreto 1399 de 2013)                    

Asignación 2013-2014 (Decreto 722 de 2015)                    

Asignación 2015-2016 (Decreto 1103 de 2015)                    

Recaudo efectivo enero 2017 a diciembre 2017   

FCTI                    

17.183.072.551                    

32.569.654.210                    

25.969.796.614                    

12.552.489.014   

16.816.374.086                    

31.720.880.425                    

20.716.992.991                    

2.242.696.253   

FCR-60%                    

11.619.998.714                    

31.143.680.425                    

27.753.418.707                    

18.245.827.508   

Asignaciones Directas Gobernación                    

731.082.359.437                    

903.872.091.056                    

569.158.721.341                    

195.303.803.826   

Total recursos de inversión                    

776.701.804.787                    

999.306.305.773                    

643.598.929.654                    

228.344.816.601   

Fondo de Ahorro y Estabilización FAE                    

242.815.158.976                    

312.780.137.216                    

243.841.248.657                    

9.320.732.779   

FONPET                    

12.041.135.724                    

24.524.785.672                    

20.697.784.537                    

26.579.182.135   

Total Recursos de Ahorro                    

254.856.294.700                    

337.304.922.888                    

264.539.033.194                    

35.899.914.914   

Total Recursos Funcionamiento (3)                    

325.000.000                    

1.070.000.000                    

433.456.284                    

71.713.390   

Total Gobernación                    

1.031.883.099.487                    

1.337.681.228.661                    

908.571.419.132                    

264.316.444.905      

(3) Corresponde a los recursos por Fortalecimiento de las Secretarias Técnicas   de  los OCAD y Recursos para el Fortalecimiento Sistema de Monitoreo Seguimiento   Control y Evaluación.    

Recursos SGR Cumaral    

Corresponde a los presupuestos definitivos 2012-2016 y el recaudo de 2017    

Cifras en pesos    

        

Concepto                    

Asignación 2012 (Decreto 1399 de 2013)                    

Asignación 2013-2014 (Decreto 722 de 2015)                    

Asignación 2015-2016 (Decreto 1103 de 2015)                    

Recaudo efectivo enero 2017 a diciembre 2017   

Asignaciones Directas                    

–                    

12.480.959                    

3.793.662                    

2.044.913   

Fondo de Compensación FCR 40%                    

418.319.908                    

1.150.485.826                    

963.129.712                    

640.520.646   

Total recursos de inversión                    

418.319.908                    

1.162.966.785                    

966.923.374                    

642.565.559   

FONPET                    

252.632.575                    

431.970.546                    

281.525.277                    

130.108.847   

Recursos de Funcionamiento (3)                    

49.000.000                    

167.000.000                    

101.141.140                    

21.417.018   

Total Municipio                    

719.952.483                    

1.761.937.331                    

1.349.589.791                    

794.091.424      

El   Ministerio destacó que efectúa los giros ordenados siempre y cuando el DNP no   haya impuesto ninguna medida de suspensión de giros, así como haya autorizado la   cuenta maestra para estos giros.    

c.       Estadísticas y/o proyecciones de   aportes del sector minero energético (hidrocarburos, minería y energía) a las   finanzas públicas, detallando del total de ingresos de la nación el porcentaje   que corresponde al sector minero energético (hidrocarburos, minería y energía).    

El   Ministerio explicó que la Dirección General de Política Macroeconómica lleva a   cabo el seguimiento permanente del sector petrolero para el análisis y las   proyecciones del recaudo proveniente de este sector, y el efecto del mismo en   las finanzas públicas del país. Además de analizar el comportamiento de los   precios y producción del petróleo, se hace un seguimiento del resultado   financiero de Ecopetrol para las estimaciones de recaudo petrolero tributario y   de dividendos de Ecopetrol.    

En   las cifras de recaudo petrolero observado de 2012-2016 y proyectado para 2017 y   2018, se observó un comportamiento creciente del recaudo entre 2010 y 2013, con   un crecimiento promedio de 60% cada año entre 2010 y 2013 y ubicándose en   promedio, en 2,1% del PIB en este periodo. Sin embargo, en 2014, el recaudo   petrolero mostró una contracción del 22% y llegó a 2,6% del PIB, como   consecuencia de la caída de los precios del petróleo, entre junio de 2014 hasta   enero de 2016, el precio se contrajo 75%, y alcanzó un valor mínimo de USD   27.45/barril en febrero de 2016.    

Finalmente, teniendo en cuenta que dentro de las funciones del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público señaladas en la Ley 1530 de 2012, está la de formular   el proyecto de presupuesto del SGR en conjunto con el Ministerio de Minas y   Energía, que se acompaña con el Plan de Recursos a diez (10) años, adjuntamos la   proyección de los recursos del SGR 2019-2026, así:    

Proyección de recursos SGR años 2019-2026    

Cifras en pesos    

        

Año                    

Proyección de recursos SGR   

2019                    

5.019.163.346.485   

2020                    

5.081.015.638.981   

2021                    

4.953.761.945.627   

2022                    

4.704.054.434.831   

2023                    

4.631.876.576.849   

2024                    

4.635.955.990.676   

2025                    

4.494.692.958.705   

2026                    

4.478.714.014.286      

Fuente: Plan de Recursos SGR    

(ii)              Dé respuesta a la acción de tutela   incoada y manifieste lo que considere pertinente en relación con sus   competencias.    

Frente a la necesidad de integración normativa, el Ministerio de Hacienda   coadyuvó la solicitud de la Agencia Jurídica del Estado para que la Sala Plena   de la Corte Constitucional profiera una sentencia de unificación en materia de   consultas populares.    

Manifestó que el tema de las consultas populares de carácter minero se ha   tornado en un espacio, no sólo desaprovechado para conocer las opiniones de los   ciudadanos de un territorio determinado, sino en una situación que no ha   contemplado todos los elementos de juicio necesarios para su realización.    

Consideró que las decisiones que hasta el momento han sido tomadas en las   diversas consultas populares que de carácter minero se han desarrollado no   presentan uniformidad ni consistencia entre ellas, ni con respecto al propósito   estatal minero, fiscal y ambiental.    

El   Ministerio expresó que si bien el caso concreto tiene como motivación la   eventual vulneración a los derechos fundamentales a la administración de   justicia y al debido proceso, este derecho debe estar sujeto a los principios   que orientan la actuación de la administración pública y sus autoridades, que en   temas de consultas populares debe incluir elementos que determinan la   observancia de normas no sólo de carácter participativo sino también de la   consideración de la institucionalidad presupuestal y fiscal entendida como el   conjunto de normas y principios que garantizan el aprovechamiento ordenado y   planificado de los recursos involucrados en la decisión a tomar.    

Con respecto al marco presupuestal del Sistema General de Regalías, manifestó el   Ministerio que los ingresos que se reciben   en el marco de las actividades de minería, exploración de hidrocarburos o   proyectos del sector eléctrico están directamente relacionados con un aspecto   presupuestal y, la toma de decisiones en los territorios a través de consultas   populares tiene un impacto económico, ambiental y social y por tanto, debe ser   objeto de equilibrio y concertación con la Nación y, no de forma unilateral por   la entidad territorial o por decisión judicial.    

Explicó que el sistema general de regalías cuenta con un régimen presupuestal   propio y, su operación se encuentra bajo los principios de planificación,   programación integral, plurianulaidad, coordinación continuidad, desarrollo   armónico de las regiones, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad,   inembargabilidad, publicidad y transparencia. Desde el aspecto presupuestal el   sistema general de regalías cuenta con tres (3) componentes a través de los   cuales se estructura la aplicación a largo y mediano plazo los ingresos   provenientes de la contraprestación económica a la explotación de los recursos   naturales no renovables y la destinación de los mismos. El sistema está   conformado por:    

i)   Plan de recursos, ii) Banco de Programas y Proyectos de Inversión y iii)   Presupuesto del Sistema General de Regalías.    

En   cuanto al presupuesto del sistema general de regalías se estructura de manera   Bianual en términos de ingresos y de gastos. Los ingresos son la estimación de   lo que se espera recaudar durante una bianualidad como contraprestación   económica. Los gastos comprenden la totalidad de las autorizaciones de gastos   para ser ejecutados durante una bianulidad, todo orientado a generar condiciones   de equidad en la distribución de los ingresos provenientes de la explotación de   recursos naturales.    

Indicó que entonces se se requiere de un proceso de coordinación bajo un   criterio de ponderación entre los intereses nacionales y locales que concilie   las competencias concurrentes, ya que como se probó en la información   presupuestal suministrada, los giros de los recursos del sistema general de   regalías están destinados a aspectos que conllevan la conjugación de intereses   superiores a los que pueda tener en un momento determinado un grupo de   ciudadanos (habitantes de un municipio):    

·         Giros de los recursos de inversión, para   financiar proyectos de inversión para el desarrollo social, económico y   ambiental de las entidades territoriales y, proyectos de impacto local en los   municipios más pobres del país.    

·         Giros de los recursos a los Fondos como FCTI13   (Inversiones en ciencia, tecnología e innovación en los departamentos,   municipios y distritos, proyectos relacionados con biotecnología y tecnologías   de la información y las comunicaciones). FDR14(Proyectos de inversión de impacto   regional que tengan por objeto mejorar la competitividad de la economía, así   como promover el desarrollo social, económico, institucional y ambiental de las   entidades territoriales) y el FCR15 (Proyectos de inversión que tengan por   objeto financiar los proyectos de impacto regional o local, de desarrollo en las   entidades territoriales más pobres del país).    

·         Giros de los recursos al ahorro, a los fondos   FAE16 (Recursos que se distribuyen entre los departamentos en la misma   proporción en que participen en los recursos destinado en el año correspondiente   al FDR, al FCR, al ahorro pensional, al FCT) y, al Ahorro Pensional Territorial,   son recursos del ahorro pensional del SGR que se le asigna a todas las entidades   territoriales para el cubrimiento del pasivo pensional territorial y es   administrado por el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales   –FONPET.    

·         Giros de los recursos de funcionamiento, son   recursos de fortalecimiento a las secretarias técnicas de los órganos colegiados   de administración y decisión (OCAD).    

·         También se encuentran los recursos previstos para   financiar programas y proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo   Final para la Terminación del Conflicto y Construcción de una Paz Estable y   Duradera.    

Concluyó que la distribución de los recursos del SGR busca la   prevalencia de los derechos y libertades de la mayoría de las personas y del   interés general de la Nación, por tal razón, frente a las competencias de los   municipios para planificar y gestionar la organización del territorio y definir   y distribuir los usos del suelo, las competencias que concurren deben ejercerse   de manera coordinada y armónica a través de acuerdos y consensos.    

Frente a la consulta popular como mecanismo de participación ciudadana, el   Ministerio compartió la discusión que   propuso la Agencia Jurídica del Estado frente a la sentencia T-445 de 2016 y su   propuesta para que se establezca una línea jurisprudencial sólida sobre aspectos   como (i) la procedencia y legalidad de las consultas populares como mecanismo de   prohibición absoluta de las actividades minero-energéticas; (ii) el régimen de   propiedad de los recursos naturales no renovables yacentes en el subsuelo; (iii)   las facultades de las autoridades del orden nacional en esta materia; (iv) las   facultades de los concejos municipales para ordenar su suelo y la actividad   extractiva en el marco de los instrumentos de ordenamiento territorial; (v) la   implementación jurídica de las decisiones prohibitivas tomadas mediante   consultas populares en el caso de la industria minero-energética; (vi) la   interpretación del fallo C-123 de 2014 – que nunca habló de prohibición sino de   concertación entre las autoridades del orden nacional y territorial-; (vii) los   efectos (inter partes, inter comunis) de la sentencia de revisión de tutela   T-445 de 2016 y, especialmente, (viii) por la necesidad de brindar seguridad   jurídica a las autoridades, la industria, las autoridades municipales y todos   aquellos afectados por el fenómeno actual de las consultas en el sector minero   energético.    

El   Ministerio concluyó que si bien es cierto que la consulta popular sobre   actividades relacionadas con la industria de hidrocarburos está en el ámbito de   las competencias de los municipios, también es cierto que los asuntos que se   definen a través de las mismas tienen una incidencia a nivel nacional, lo que   hace indispensable una concertación de estos asuntos entre la Nación y entidades   territoriales.    

Con relación a la distribución de competencias y aplicación de principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad, el Ministerio de Hacienda recordó   que la Corte Constitucional a través de la   sentencia C-889 de 2012 identificó el alcance de las competencias de las   autoridades administrativas y reiteró la jurisprudencia sobre el grado de   autonomía de las entidades territoriales.    

A   este respecto, en la sentencia C-894 de 2003, el Pleno indicó que la autonomía   actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que   significa que se debe realizar en la mayor medida posible teniendo en cuenta la   importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso   concreto.    

Ha   dicho la Corte que si bien la autonomía territorial puede estar regulada en   cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la   misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la   Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre   respetado.    

Por último, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,   previstos por el artículo 288C.P., operan como fórmulas de articulación para el   ejercicio de las competencias adscritas al poder centralizado y a las   autoridades territoriales.    

De   otra parte, como bien lo refirió la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, en   la sentencia C-395 de 2012, se definió que la tensión existente entre los   principios de Estado unitario y de autonomía territorial en el ámbito de las   actividades mineras y de hidrocarburos, estableciendo que debía resolverse a   favor de los intereses nacionales, es decir a favor del principio del Estado   unitario.    

Con base en lo anteriormente expuesto, esta Cartera Ministerial coadyuvó la   solicitud de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado para que se profiera una   decisión que fije una posición jurídica sólida y definitiva sobre la exploración   y explotación de los recursos naturales del subsuelo y los mecanismos de   participación ciudadana, teniendo en cuenta las consideraciones objetivas desde   la perspectiva fiscal sobre la importancia de continuar con las actividades de   exploración, o las previsiones que deben advertirse en caso de suspensión u   omisión a la realización de dicho tipo de actividades, por los efectos negativos   a nivel económico, fiscal y social.    

TERCERO-. Por intermedio   de la Secretaría General, se puso en conocimiento el trámite de acción de tutela   T-6.298.958 a la Registraduría Nacional del Estado Civil  para que responda las siguientes preguntas en relación con la consulta popular   del caso objeto de estudio:    

(i)                 Sobre consultas populares relacionadas   con actividades del sector minero energético (hidrocarburos, minería y energía),   señale:    

a.      Cronológicamente y una por una las   consultas populares que se han desarrollado en todo el territorio del país para   los sub sectores de hidrocarburos, minería y energía, en el marco de la Ley 134   de 1994 y la Ley 1753 de 2015, indicando en cada caso: i) fecha de realización   de la consulta popular; ii) municipio y departamento; iii) pregunta realizada a   los ciudadanos; iv) resultado de las votaciones realizadas con ocasión de la   consulta popular como mecanismo de participación ciudadana.    

El 23 de febrero de 2018 la   Registraduría  radico escrito de respuesta del auto de pruebas  y   remitió la siguiente información.    

Se   han realizado 9 consultas sobre esta temática, según la tabla anexa.    

      

Fecha                    

Dpto/ Municipio                    

Estado                    

Opción    

Ganador                    

Pot.    

Elect.    

                     

Umb.                    

Vot.                    

%                    

Abst                    

Por el    

Si                    

%                    

Por el    

No                    

%                    

Nu-los                    

%                    

No    

Marc                    

%                    

Descripción   

01-10-17                    

Santander/ Sucre                    

Pasó el umbral                    

No                    

5853                    

1951                    

3071                    

52.47%                    

2782                    

47.53%                    

33                    

1.07%                    

3016                    

98.21%                    

5                    

0.16%                    

17                    

0.55%                    

¿Está usted de acuerdo sí o no que en la jurisdicción           del municipio de Sucre Santander, se realicen actividades de exploración y           explotación minera y petrolera?    

    

17-09-17                    

Santander/ Jesús María                    

Pasó el umbral                    

No                    

3259                    

1087                    

1728                    

53.02%                    

1531                    

46.98%                    

22                    

1.27%                    

1677                    

97.05%                    

0.46%                    

21                    

1.22%                    

¿Está usted de acuerdo sí o no con que en la           jurisdicción del municipio de Jesús María Santander, se realicen actividades           de exploración y explotación minera y petrolera?    

    

09-07-17                    

Quindío/ Pijao                    

Pasó el umbral                    

No                    

6073                    

2025                    

2673                    

44.01%                    

3400                    

55.99%                    

26                    

0.97%                    

2613                    

97.76%                    

8                    

0.30%                    

26                    

0.97%                    

¿Está usted de acuerdo sí o no con que en el           municipio de Pijao se desarrollen proyectos y actividades de minería de           metales?    

    

09-07-17                    

C/Marca/ Arbeláez                    

Pasó el umbral                    

No                    

8872                    

2958                    

4376                    

49.32%                    

4496                    

50.68%                    

38                    

0.87%                    

98.54%                    

9                    

0.21%                    

17                    

0.39%                    

¿Está usted de acuerdo sí o no con que en el           municipio de Arbeláez Cundinamarca, se realicen actividades de sísmica           exploración, explotación y lavado de materiales de hidrocarburos y/o minería           a gran escala?   

04-06-17                    

Meta/ Cumaral                    

Pasó el umbral                    

No                    

15782                    

5261                    

7714                    

48.88%                    

8068                    

51.12%                    

194                    

2.51%                    

7475                    

96.90%                    

28                    

0.36%                    

17                    

0.22%                    

¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que           dentro de la jurisdicción del municipio de Cumaral Meta, se ejecuten           actividades de exploración sísmica, perforación, explotación y producción de           hidrocarburos?   

26-03-17                    

Tolima/ Cajamarca                    

No                    

16312                    

5438                    

6296                    

38.60%                    

10.016                    

61.40%                    

76                    

1.21%                    

6165                    

97.92%                    

14                    

0.22%                    

41                    

0.65%                    

¿Está usted de acuerdo que en el municipio de           Cajamarca se ejecuten proyectos y actividades mineras?   

26-02-17                    

C/Marca/ Cabrera                    

Pasó el umbral                    

No                    

3461                    

1154                    

1506                    

43.51%                    

56.49%                    

23                    

1.53%                    

1465                    

97.28%                    

5                    

0.33%                    

13                    

0.86%                    

¿Está usted de acuerdo que en el municipio de Cabrera           Cundinamarca, como zona de reserva campesina se ejecuten proyectos mineros           y/o hidroeléctricos que transformen o afecten el uso del suelo, el agua y la           vocación agropecuaria del municipio?    

    

15-12-13                    

Casanare/ Tauramena                    

Pasó el umbral                    

No                    

13372                    

4458                    

4612                    

34.49%                    

8760                    

65.51%                    

151                    

4428                    

96.01%                    

21                    

0.46%                    

12                    

0.26%                    

¿Está usted de acuerdo con que se ejecuten           actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción y           transporte de hidrocarburos en las veredas de San José. Monserrate Alto,           Monserrate La Vega, Guafal del Caja, Bendiciones, Visinaca, Lagunitas,           Aguamaco, Zambo, Oso y Jaguito, donde se ubica la zona de recarga hídrica           del municipio de Tauramena?    

    

28-07-13                    

Tolima/ Piedras                    

Pasó el umbral                    

No                    

5105                    

1702                    

3007                    

58.90%                    

2098                    

41.10%                    

2971                    

98.    

80%                    

24                    

0.80%                    

2                    

0.07%                    

10                    

0.33%                    

¿Está de acuerdo, como habitante del municipio de           Piedras, Tolima, que se realice en nuestra jurisdicción actividades de           exploración, explotación, tratamiento, transformación, transporte, lavado de           materiales provenientes de las actividades de explotación minera aurífera a           gran escala, almacenamiento y empleo de materiales nocivos para la salud y           el medio ambiente, de manera específica el cianuro y/o cualquier otra           sustancia o material peligroso asociado a dichas actividades y se utilicen           las aguas superficiales y subterráneas de nuestro municipio en dichos           desarrollos o en cualquier otro de naturaleza similar que pueda afectar y/o           limitar el abastecimiento de agua potable para el consumo humano, la           vocación productiva tradicional y agrícola de nuestro municipio?     

           

      

b.      Cronológicamente y una por una las   consultas populares programadas a futuro indicando fecha a realizarse,   municipio, departamento y pregunta a realizarse a los ciudadanos.     

Hay 6   consultas suspendidas por falta de recursos para su realización, según el cuadro   anexo.       

Departamento                    

Municipio                    

Pregunta                    

Estado   

Meta                    

Granada                    

¿Está           usted de acuerdo con que se ejecuten las actividades de exploración,           sísmica, perforación, explotación y producción de hidrocarburos en el           territorio del municipio de Granada Meta?                    

Suspendido   

Santander                    

Peñón                    

¿Está           usted de acuerdo sí o no que en la jurisdicción del municipio de El Peñón           Santander, se realicen actividades de exploración y explotación minera y           petrolera?                    

Suspendido   

Quindío                    

Córdoba                    

¿Está           usted de acuerdo sí o no, con que el municipio de Córdoba Quindío, se           desarrollen proyectos y actividades de minería de metales?                    

Cundinamarca                    

Une                    

¿Está           usted de acuerdo sí o no con la ampliación de los plazos de explotación,           renovación de licencias y otorgamiento de nuevos títulos que permitan           ejecutar en el municipio de Une Cundinamarca, proyectos y actividades           mineras?                    

Suspendido   

Meta                    

Macarena                    

¿Está           usted de acuerdo con que se ejecuten actividades de exploración sísmica,           perforación, explotación y producción de hidrocarburos y explotación minera           dentro de la jurisdicción del municipio de La Macarena, Meta?                    

Suspendido   

Meta                    

El           Castillo                    

¿Está           usted de acuerdo que en el municipio El Castillo se realicen actividades de           exploración, producción y procesamiento de hidrocarburos y/o minería a gran           escala?                    

Suspendido      

(ii)              Dé respuesta a la acción de tutela   incoada y manifieste lo que considere pertinente en relación con sus   competencias.    

La   Registraduría Nacional del Estado Civil manifestó que cumplió sus cometidos   realizando la consulta popular en el municipio de Cumaral, dado que el   Ministerio de Hacienda giró los recursos para poder realizar este proceso de   participación democrática.    

Sin   embargo, el resto de consultas populares y otros mecanismos de participación se   encuentran suspendidos, porque el Ministerio de Hacienda argumentó que el órgano   que convoca es el que ella propia los recursos para la realización del   respectivo proceso de participación.    

La   Registraduría Nacional del Estado Civil ha cumplido con sus funciones   constitucionales y legales en lo de su competencia, desplegando la entidad todas   las actuaciones que por mandato de la Constitución y la ley se requieren para la   realización de los eventos electorales, como es el caso de la consulta popular   en Cumaral, sin embargo ninguna autoridad se encuentra obligada a cumplir lo   imposible, situación en la que aduce se encuentra la Registraduría Nacional del   Estado Civil por la negativa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

4.      ECOPETROL[296].    

CUARTO-.   Por intermedio de la Secretaría General, puso en conocimiento del trámite de   acción de tutela T-6.298.958 a ECOPETROL,  para que responda las   siguientes preguntas en relación con la consulta popular del caso objeto de   estudio:    

(i)                 Sobre los contratos de asociación en   el país, indique detalladamente:    

a.      Normativa, procedimientos, trámites   para la suscripción de los contratos de asociación.    

El 2 de marzo de 2018   ECOPETROL radicó escrito de respuesta del auto de pruebas y señaló que con la   expedición de la Ley 20 de 1969 las áreas petrolíferas de la Nación fueron   entregadas a Ecopetrol para que explorara, explotara y administrara el recurso   hidrocarburífero directamente o en asociación. Posteriormente, se establecieron   contratos de asociación cuyo régimen jurídico aplicable se encuentra   reglamentado en los Decretos 2310 de 1974 y 743 de 1975.    

b.      Obligaciones ambientales de los   contratos de asociación.    

Dentro de las responsabilidades se encuentra la de control ecológico,   consistente en cumplir con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos   Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente y demás disposiciones   legales sobre la materia. Existe la obligación de ejecutar un plan permanente de   carácter preventivo para garantizar la conservación y restauración de los   recursos naturales dentro de las zonas en que se realizan los trabajos de   exploración, explotación y transporte. Adicionalmente, dentro del proceso de   licenciamiento ambiental debe incluirse de forma expresa y obligatoria la   participación de la comunidad.    

c.       Obligaciones sociales de los contratos   de asociación.    

Los   contratos suscritos contienen una cláusula general de responsabilidad social   consistente en el diseño y ejecución de un plan de gestión de inversión social   que consulte las necesidades de las comunidades ubicadas en el entorno   correspondiente al área contratada. Adicionalmente, existen obligaciones   sociales que regulan los términos y condiciones para los Programas en Beneficio   de las Comunidades -PBCs.     

d.      Normas, estrategias, planes, programas   y/o proyectos para la participación de entidades y/o autoridades territoriales   en los contratos de asociación.    

e.       Normas, estrategias, planes, programas   y/o proyectos para la participación ciudadana en los contratos de asociación.    

Las preguntas D y E fueron contestadas simultáneamente.    

La   ANH es la entidad del Estado que asume el desarrollo de los planes que   garantizan la participación de las comunidades en los beneficios sociales de los   contratos de asociación, por lo que Ecopetrol sujetó la respuesta de esta   pregunta al escrito de la ANH.    

(ii)              Sobre la actividad de hidrocarburos en   el Municipio de Cumaral, Meta, señale:    

a.      Contratos de asociación suscritos y su   estado actual.    

Ecopetrol manifestó que no desarrolla en la actualidad actividades exploratorias   y de explotación de hidrocarburos en el municipio de Cumaral.    

(iii)            Dé respuesta a la acción de tutela   incoada y manifieste lo que considere pertinente en relación con sus   competencias.    

Ecopetrol adujo que el mecanismo idóneo para definir la tensión existente entre   la Nación y los entes territoriales por la definición del uso del suelo se   encuentra definido en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y en el   artículo 288 de la Constitución. Expresó que la consulta popular debería ser el   último medio participativo para decidir acerca del ordenamiento territorial de   las regiones como quiera que ello debe ser el resultado final de un análisis   diligente y responsable en el marco de sus competencias.    

Argumentó que existe un desconocimiento del régimen de competencias y funciones   de autoridades del orden nacional, porque no prima la competencia de las   entidades territoriales sobre las autoridades nacionales frente a la ordenación   de su territorio. Justificó que no es correcto que se declare, como lo hizo el   Tribunal Administrativo del Meta, la constitucionalidad de un trámite de una   consulta de carácter municipal que desconoce la existencia de las competencias   administrativas constitucionales de entidades del orden nacional.    

Ecopetrol manifestó que el amparo solicitado por el accionante es procedente   pese a la decisión adoptada por el municipio de Cumaral, porque en el análisis   de la constitucionalidad de la pregunta formulada en la consulta popular existió   una amenaza al debido proceso que se manifiesta en la falta de seguridad   jurídica de las empresas que en el desarrollo de obras atienden una   reglamentación de orden nacional.    

5.      Defensoría del Pueblo[297]    

QUINTO-.   Por intermedio de la Secretaría General, puso en conocimiento del trámite de   acción de tutela T-6.298.958 a la Defensoría del Pueblo para que en el   término de diez (10) días hábiles contados a partir del recibo de la   comunicación del presente auto responda las siguientes preguntas en relación con   la consulta popular del caso objeto de estudio:    

(i)                 Dé respuesta a la acción de tutela   incoada y manifieste lo que considere pertinente con relación a sus   competencias.    

El 19 de febrero de   2018 la Defensoría del Pueblo presentó su intervención dando respuesta a la   acción de tutela incoada. Reiteró la posición expuesta mediante oficio   201700306738 del 1 de diciembre de 2017, en el cual se ocupó de los siguientes   temas: (i) la competencia de los alcaldes municipales para promover consultas   populares sobre la actividad extractiva de hidrocarburos y petróleo dentro de su   jurisdicción, (ii) la naturaleza del control ejercido por la autoridad judicial   contencioso administrativa en relación con el trámite de convocatoria a una   consulta popular, y (iii) las consultas populares y el ejercicio de las   competencias de los entes territoriales frente a las autoridades del orden   nacional encargadas de ejecutar las políticas de desarrollo económico.    

(ii)              Remita información, diagnósticos,   pronunciamientos o en general documentos generados o elaborados por la entidad   relacionados con el tema de consultas populares sobre el sector minero   energético (hidrocarburos, minería y energía).    

En cuanto a los   pronunciamientos emitidos por la entidad relacionados con el tema de consultas   populares sobre el sector minero energético, manifestó la Defensoría del Pueblo   que todavía no cuenta con publicaciones, diagnósticos o pronunciamientos   oficiales distintos al concepto surtido dentro de la acción de tutela de la   referencia.    

6.     Tribunal Administrativo del Meta[298]    

SEXTO-.   Ordenó  al Tribunal Administrativo del Meta, que remitiera la siguiente información en relación   con la consulta popular del caso objeto de estudio:    

(i)                 Remita el expediente completo No.   50001-23-33-000-2016-00894-00 en el que reposa el proceso de revisión previa de   constitucionalidad de la consulta popular en el Municipio de Cumaral, Meta.    

El 21 de febrero   de 2018 el Tribunal remitió el expediente de la referencia el cual fue recibido   en la Secretaría de la Corte Constitucional el 26 de abril de 2018, en 171   folios.    

7.      Alcaldía del Municipio de Cumaral,   Meta[299].    

SÉPTIMO-.   Ordenó  a la Alcaldía del Municipio de Cumaral, Meta, que remitiera la siguiente información y   responda las siguientes preguntas en relación con la consulta popular del caso   objeto de estudio:    

(i)                 Remita la “solicitud radicada en el   Despacho de la Administración municipal de Cumaral, el 28 de junio de dos mil   dieciséis (2016), en la que un número significativo de ciudadanos del Municipio   de Cumaral solicita que se inicie el trámite de una consulta popular”[300] de   acuerdo a lo señalado en la parte considerativa del Decreto 58 de 2016 expedido   por la Alcaldía Municipal de Cumaral, Meta, así como otros documentos e   información relacionada con la misma que repose en la Alcaldía.    

El 14 de marzo de 2018    se radicó en la Secretaria de la Corte escrito de respuesta del auto de pruebas.   La alcaldía afirmó que los ciudadanos manifestaron que la democracia debe ser   entendida como la forma de Gobierno, en virtud de la cual el pueblo ejerce el   poder del Estado, teniéndose la expresión mayoritaria de su voluntad como   vinculante y signo de la voluntad general, que deben acoger y respetar todos los   miembros de la respectiva comunidad, sin importar su ámbito de acción.    

En   virtud del principio de soberanía popular, cuya consecuencia es la   democracia directa, el Constituyente señaló de forma enunciativa algunos   mecanismos para su realización, entre los cuales se tiene la consulta popular   (artículo 103 de la Carta). Por su parte, el legislador, en ejercicio de su   función de desarrollar la Constitución y cumplir los fines esenciales del   Estado, entre otros, el de facilitar la participación de todos en los asuntos   que los afectan, los reguló en la ley 134 de 1994.    

Para los efectos del análisis de constitucionalidad de la Consulta Popular que   los ciudadanos del Municipio de Cumaral-Meta pretendían materializar, los mismos   expresaron las preocupaciones que tenían sobre el futuro de su región, los   impactos negativos para la vida, los ecosistemas, la sostenibilidad ambiental,   social y ecológica para el Municipio.    

Agregó que los ciudadanos recalcaron que la fase exploratoria de sísmica en sus   efectos colaterales y directos posteriores ha ocasionado que en veredas como   Chepero Alto, se causaran más de 200 deslizamientos por las detonaciones con   dinamita en zonas frágiles por sus condiciones geomorfológicas y la composición   física de sus suelos, se presentaron remociones de masa y enormes grietas que   deterioraron el uso de las tierras; sin que a la fecha exista seguimiento o   monitoreo por parte de las entidades de control y la empresa exploratoria,   situación que alertó a las comunidades circunvecinas y a las Administraciones   Municipales.    

Igualmente refirió que el bloque Llanos 69 está contemplado en las zona alta y   baja del Piedemonte Llanero que corresponde a la Jurisdicción del Municipio de   Cumaral, lo cual afectaría de manera irreparable el recurso hídrico contenido   en: ríos, caños, nacederos, humedales, morichales, lagunas, fauna y flora en   general y aljibes, que incluso surten del recurso natural a otros municipios   distintos de Cumaral. Adicionalmente, la constitución geológica de la zona es   propensa a remociones en masa y fragmentaciones del terreno, lo que al   permitirse el desarrollo de proyectos de Sísmica, exploración y explotación de   hidrocarburos en dicha zona, ocasionaría taponamientos en ríos y caños,   avalanchas, entre otros.    

Por lo anterior, los ciudadanos manifestaron su oposición rotunda y definitiva    a cualquier tipo de actividades para la exploración, explotación, y producción   de hidrocarburos, y solicitaron que siguiendo los lineamentos del artículo 103   de la Constitución Política y la Ley 134 de 1994, se convoque a una consulta   popular en la cual sea el pueblo de Cumaral quien se manifieste sobre la   aceptación o no de la ejecución de dichos proyectos o de cualquier otra   actividad con fines de exploración, explotación y producción de hidrocarburos.    

Explicaron que las consultas populares sobre la protección del medio ambiente no   son otra cosa que la materialización del cumplimiento de ciertas obligaciones   internacionales que ha adquirido Colombia, y en específico la aplicación del   Principio de Precaución, establecido en la Declaración de Rio de Janeiro de   1992, de las Naciones Unidas (ONU), que se conoce como Segunda Cumbre de la   Tierra, sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible.    

Finalmente, la alcaldía concluyo que los ciudadanos han reiterado su solicitud   de convocar al pueblo a una consulta popular en la cual se manifieste sobre la   conveniencia o no de realizar actividades de exploración sísmica, perforación   exploratoria, producción y transporte de hidrocarburos en el Municipio de   Cumaral.    

(ii)              Remita soportes sobre las afirmaciones   de afectaciones al recurso hídrico y a los daños ambientales, sociales y   económicos, en el Municipio de Cumaral, Meta, por la ejecución del proyecto   denominado bloque exploratorio Llanos 69 –Ll69, de acuerdo a lo indicado en la   parte considerativa del Decreto 58 de 2016 expedido por la Alcaldía Municipal de   Cumaral, Meta.     

El Municipio manifestó que en el documento presentado   por el grupo significativo de ciudadanos de Cumaral se resumen las afirmaciones   sobre la afectación del recurso hídrico y los daños ambientales, sociales y   económicos que podría generar en el Municipio la ejecución del proyecto Bloque   Exploratorio Llanos 69.    

(iii)            Remita el análisis y el estudio   realizado por la Administración Municipal “(…) de la importancia que es para el   Municipio el área donde se pretenden realizar las actividades de exploración y   explotación de hidrocarburos para encontrar justificado y conveniente iniciar el   trámite para realizar una consulta popular (…)”, de acuerdo a lo referido en la   parte considerativa del Decreto 58 de 2016 expedido por la Alcaldía Municipal de   Cumaral, Meta.     

La Alcaldía   expuso que ese documento fue enviado y en el mismo consta que una vez realizado   el trámite correspondiente en la corporación y de conformidad con el resultado y   decisión tomada en la sesión ordinaria del 23 de noviembre de 2016, donde se   puso en conocimiento de los miembros de la corporación y se realizó el debate   sobre el concepto emitido por la comisión accidental sobre la viabilidad de la   consulta popular para el municipio de Cumaral, se obtuvo la siguiente votación:    

Votos porque se   realice la consulta: siete    

Votos porque no   se realice la consulta: dos    

Un concejal se   abstuvo de votar.    

Total votos:   nueve.    

En ese orden de   ideas se aprobó por la corporación Concejo Municipal de Cumaral  la   consulta popular que se pretende realizar en el municipio de Cumaral sobre la   exploración y explotación de hidrocarburos y se dio vía libre a la pregunta que   se someterá a decisión popular.    

(iv)             Remita el documento que contiene el   análisis de conveniencia de la consulta popular referido en el artículo 2 del   Decreto 58 de 2016[301].    

Refirió que dicho documento consagró el soporte Constitucional, legal y de   conveniencia que la Administración Municipal de Cumaral realizó después de un   estudio del impacto social generado por la realización de exploración y   explotación petrolera en el Municipio de Cumaral, de conformidad con el   desarrollo del Proyecto Petrolero denominadoLI-6 Llanos 69 —LL69.    

Por tanto, la Secretaría de Gobierno dejó en consideración del Concejo de   Cumaral la siguiente pregunta, que en caso de tener la aprobación de dicha   Corporación y del Tribunal Administrativo del Meta se realizaría a los   ciudadanos de Cumaral aptos para participar en la Consulta Popular.    

La   pregunta fue:    

“¿Está usted de acuerdo ciudadano   cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del Municipio de Cumaral, se ejecuten   actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción,   transporte y comercialización de hidrocarburos? SÍ ___ NO ___”    

Indicó que el contrato de exploración y producción de hidrocarburos generó que   los ciudadanos Cumaraleños mediante solicitud radicada en el Despacho de la   Administración municipal de Cumaral, el 28 de junio de dos mil dieciséis (2016),   solicitaran que se diera inicio y desarrollara el trámite de una Consulta   Popular donde el constituyente primario fuera quien se pronunciare sobre la   viabilidad o no de todas las fases y etapas de exploración y explotación de   hidrocarburos en el Municipio de Cumaral, dado los impactos negativos del   desarrollo de proyectos de esta índole para la vida, la ecología y la   sostenibilidad ambiental, social y económica.    

Frente a la pertinencia y conveniencia de la consulta popular, el Alcalde   consideró conveniente adelantar dicho proceso democrático para conocer la   voluntad popular, atendiendo esta y otras múltiples expresiones de   inconformidad, planteadas por los habitantes del Municipio de Cumaral, quienes   están preocupados por la presencia de empresas petroleras que pretenden ejecutar   labores de exploración y explotación de hidrocarburos en el Municipio, que   generan un inminente riesgo para la comunidad en sus aspectos sociales,   económicos, afectando la vida, la salud, el agua, el medio ambiente, el futuro   de la población y demás aspectos del entorno.    

Explicó que el Alcalde como primera autoridad del Municipio debe velar por la   protección integral de los derechos fundamentales y los colectivos de la   comunidad que regenta; y en especial salvaguardar la vida; la salud y el medio   ambiente sano de sus coasociados.    

Afirmó que la Constitución Política confiere al Municipio la facultada y la   obligación de: i) ordenar el territorio; ii) prestar los servicios públicos;   iii) promover la participación comunitaria; iv) conservar el orden público; v)   promover y proteger el desarrollo social y económico; vi) velar por la   integridad cultural; social y económica de las comunidades que integran su   territorio, siendo competencias que se pretenden ejercer a través de la consulta   popular.    

Así mismo, manifestó que las normas de rango legal facultan al Municipio para:   promover de forma activa la convivencia ciudadana; el mantenimiento de la   tranquilidad en su jurisdicción; la prevención de alteraciones de orden público;   propender por la buena marcha del Municipio; V) propender por la sostenibilidad   ambiental para garantizar adecuadas condiciones de vida de la población; y   participar en el ordenamiento y explotación económica de su territorio.    

Explicó que el derecho a la participación se encuentra previsto en la   Constitución Política como una manifestación del principio democrático del   Estado Social de Derecho, y en cuanto el área que se pretende proteger es   estratégica para la conservación y protección del recurso hídrico, del derecho   al ambiente sano y el derecho a la vida con el fin de garantizar el   abastecimiento de agua a las comunidades de Cumaral, resulta válido adelantar la   consulta.    

Analizado el plazo que tenía el Concejo de Cumaral y el Tribunal Administrativo   del Meta para emitir los respectivos conceptos y teniendo en cuenta que para   celebrar la consulta se requiere disponer por parte del Municipio de la   logística respectiva, para lo cual deben surtirse los procesos contractuales   respectivos, la Administración consideró prudente fijar como fecha eventual del   certamen electoral de consulta popular el día domingo cinco (05) de febrero de   dos mil diecisiete (2017).    

Con el propósito de continuar con el procedimiento previsto en el artículo 53 de   la Ley 134 de 1994, la Administración Municipal solicitó que se surtiera el   estudio correspondiente y se emitiera el concepto respectivo frente al texto de   la pregunta que se someterá a consideración; la justificación de la consulta   popular; y el informe sobre la fecha para la realización de la consulta.    

(v)               Remita el Plan de Ordenamiento   Territorial –POT- vigente del Municipio de Cumaral, Meta.    

Se adjuntó el Esquema de Ordenamiento Municipal de   Cumaral, en el cual se definen los usos del suelo para las diferentes zonas de   los sectores rural y urbano, se establecen las reglamentadoras urbanísticas   correspondientes y se plantean los planes complementarios para el futuro   desarrollo territorial del municipio de Cumaral, Meta.    

El Esquema se orientó bajo los principios de   coordinación administrativa e interinstitucional, participación social, equidad,   sostenibilidad, competitividad, equilibrio del desarrollo territorial, función   social y ecológica de la propiedad, prevalencia del interés público sobre el   interés particular y distribución equitativa de las cargas y beneficios.    

El ordenamiento territorial promete contribuir al   proceso de modernización, descentralización y autonomía territorial del   municipio propendiendo por mejorar las condiciones y calidad de vida de la   población, atendiendo los principios y preceptos constitucionales, legales y las   políticas, objetivos y estrategias de desarrollo de los niveles nacional,   regional, departamental y municipal; la preservación del patrimonio ecológico y   cultural del municipio, representado por los recursos naturales, el ambiente y   la identidad cultural y el desarrollo territorial armónico y equilibrado entre   el sector urbano y rural en su contexto regional.    

(vi)             Remita el Plan de Desarrollo Municipal   vigente del Municipio de Cumaral, Meta.    

Remitió el Plan de Desarrollo Municipal de Cumaral,   Meta para los años 2016-2019 adoptado por el Concejo Municipal, el cual cuenta   con tres ejes estratégicos: El ser humano como eje del desarrollo, el agua como   ordenadora del territorio frente al cambio climático y lo público se defiende y   se fortalece.    

Existen programas en el sector de educación, salud   (“vivir sano y saludable”), atención a la población vulnerable, justicia,   seguridad y convivencia, fortalecimiento institucional, vivienda, deporte y   recreación, cultura, desarrollo comunitario, promoción del desarrollo,   agropecuario, medio ambiente, prevención, atención a desastres y gestión del   riesgo, agua potable y saneamiento básico, equipamiento municipal, servicios   públicos y transporte e infraestructura vial.    

Finalmente, se establecen los componentes de   inversiones en el Plan Operativo Anual de Inversiones, su articulación y   complementariedad y la vigencia del plan.    

(vii)          Remita el censo poblacional y   electoral al mes de mayo de 2017 del Municipio de Cumaral, Meta.    

Se remitió el censo electoral del municipio a 04 de   mayo de 2017 para la consulta popular del 04 de junio de 2017, el cual arrojó   15782 votantes, divididos entre 7870 mujeres y 7912 hombres, en 22 mesas de   votación.    

Se remitió el censo poblacional del municipio,   arrojando 17756 habitantes en 2013, 17895 en 2014, 18020 en 2015, 18150 en 2016,   18270 en 2017 y 18395 en 2018.    

(viii)        Sobre la consulta popular, señale:    

a.      Los mecanismos jurídicos y/o de   participación ciudadana, diferentes a la consulta popular, de los cuales ha   hecho uso alguna de las entidades o dependencias del Municipio de Cumaral, Meta,   para intervenir en las actuaciones administrativas desarrolladas en el marco de   las competencias establecidas en los artículos 31 y 52 de la Ley 99 de 1993 y/o   licencias ambientales y/o contratos o proyectos del sector minero energético   (hidrocarburos, minería y energía) desarrollados en el Municipio.    

Respecto al literal A se informó que consultados los   archivos de la entidad no se encontró referencia a la utilización de mecanismos   jurídicos y/o de participación ciudadana, diferentes a la consulta popular, para   intervenir en actuaciones administrativas de licencias ambientales o contratos y   proyectos del sector minero energético en el municipio de Cumaral.    

b.      Si existen informes o investigaciones   en el Municipio sobre efectos de la operación del sector minero energético   (hidrocarburos, minería y energía) en el territorio. Si su respuesta es   afirmativa remita la documentación soporte.    

Respecto al literal   B se informó que consultados los archivos de la entidad no existe informe ni   investigaciones relacionadas con los efectos de la operación minero energética   salvo los documentos remitidos en los numerales anteriores.    

c.       El cumplimiento dado a lo que indicó   la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia proferida el 30 de mayo   de 2017 en el trámite de primera instancia de la acción de tutela de la   referencia, en la que se señaló que: “(…) el alcalde de Cumaral tiene la   obligación de desarrollar un escenario democrático en el que tanto los partidos   del SI como del NO informen responsablemente a los cumarañelos sobre las   actividades económicas de la cadena del sector hidrocarburos que se pretenden   realizar en su territorio, así como de las ventajas y desventajas que genera el   desarrollo de este tipo de actividades para que, de ese modo, el electorado   decida de manera informada, esto es, para que se pueda contar con un voto   consiente e informado. La difusión de las campañas puede hacerse mediante   páginas web oficiales, medios de comunicación de televisión y radiales o   cualquier medio que permita contar con un voto informado”.    

Respecto al literal C, la administración municipal a   través de la Secretaría de Gobierno facilitó el desarrollo de múltiples   reuniones en la que tanto los partidarios del sí como los del no pudieron   informar sobre las actividades y efectos del sector de hidrocarburos en el   municipio de Cumaral.    

(ix)            Sobre los ingresos, situación y   desarrollo económico del Municipio de Cumaral, Meta, refiera:    

a.      Descripción detallada de los ingresos   económicos percibidos por el Municipio, de cada uno de los años 2013 a 2017.    

Revisadas las ejecuciones presupuestales de ingresos   del municipio de Cumaral, Meta, el total de ingresos recaudados en las vigencias   que se relacionan a continuación fueron los siguientes:    

        

Vigencia                    

Valor recaudado   

2013                    

$18.607.613.000   

2014                    

$22.170.345.000   

2015                    

$26.179.991.000   

2016                    

$23.554.835.000   

2017                    

$31.396.561.556      

b.      Descripción de las actividades   económicas que se desarrollan en el Municipio. Referir la información detallada   y con soportes.    

La principal actividad pecuaria es la producción   bovina, la cual está representada con un total de 58.655 cabezas de ganado para   el 2017 donde ocupan 51.634 hectáreas sembradas en pastos y la orientación de la   explotación de la ganadería es de un 30% dedicado a la lechería, el 60% a la   carne y tan solo un 10% destinado al doble propósito. Otras actividades de   importancia en el municipio son la producción porcícola y avícola.    

En cuanto a la actividad agrícola, el cultivo de Palma   Africana es el de mayor área sembrada en el municipio con una extensión   aproximada de 5.358 hectáreas y es la principal fuente de generación de empleo.    

Respecto a la industria manufacturera, esta actividad   representa el 17.63% del valor agregado municipal y se rige principalmente por   la extracción del aceite de palma.    

La información suministrada es de acuerdo a las   evaluaciones agropecuarias municipales realizadas a finales del año 2017.    

c.       Descripción de la situación y   estadísticas de empleo en el Municipio, con sectores y actividades económicas   generadoras del mismo.    

Esta información no fue aportada.    

(x)              Dé respuesta a la acción de tutela   incoada y manifieste lo que considere   pertinente en relación con sus competencias.    

En cuanto a la tutela incoada, la alcaldía del   municipio manifestó que no existe sustento o razón para conceder el amparo   requerido, en tanto la decisión del Tribunal Administrativo del Meta se adoptó   en estricto acatamiento del ordenamiento jurídico, sin vulnerar la Constitución   Política de Colombia. Tampoco se presenta en el asunto planteado los supuestos   que permitirían en esta Sede proceder contra una decisión judicial por cuanto no   se presenta defecto orgánico, procedimental, fáctico, material, error inducido,   decisión sin motivación o desconocimiento del precedente.    

      

8.      Concejo del Municipio de Cumaral,   Meta[302]    

OCTAVO-. ORDENAR   al  Concejo del Municipio de Cumaral, Meta que en el término de diez (10) días hábiles contados a   partir del recibo de la comunicación del presente auto remita la siguiente   información y responda las siguientes preguntas en relación con la consulta   popular del caso objeto de estudio:    

(i)                 Remita el concepto de conveniencia de   la consulta popular emitido por el Concejo Municipal del Municipio de Cumaral,   Meta, en el mes de noviembre de 2016.     

El 12 de abril de 2018 el   Concejo radicó escrito de respuesta del auto de pruebas e indicó. Dicho   documento consagró el soporte Constitucional, legal y de conveniencia que la   Administración Municipal de Cumaral realizó después de un estudio del impacto   social generado por la realización de exploración y explotación petrolera en el   Municipio de Cumaral, de conformidad con el desarrollo del Proyecto Petrolero   denominadoLI-6 Llanos 69 —LL69.    

Por tanto, la Secretaría de Gobierno dejó en consideración del Concejo de   Cumaral la siguiente pregunta, que en caso de tener la aprobación de dicha   Corporación y del Tribunal Administrativo del Meta se realizaría a los   ciudadanos de Cumaral aptos para participar en la Consulta Popular.    

La   pregunta fue:“¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro   de la Jurisdicción del Municipio de Cumaral, se ejecuten actividades de   exploración sísmica, perforación exploratoria, producción, transporte y   comercialización de hidrocarburos? SÍ ___ NO ___”    

Señaló que el contrato de exploración y producción de hidrocarburos generó que   los ciudadanos Cumaraleños mediante solicitud radicada en el Despacho de la   Administración municipal de Cumaral, el 28 de junio de dos mil dieciséis (2016),   solicitaran que se diera inicio y desarrollara el trámite de una Consulta   Popular donde el constituyente primario fuera quien se pronunciare sobre la   viabilidad o no de todas las fases y etapas de exploración y explotación de   hidrocarburos en el Municipio de Cumaral, dado los impactos negativos del   desarrollo de proyectos de esta índole para la vida, la ecología y la   sostenibilidad ambiental, social y económica.    

Frente a la pertinencia y conveniencia de la consulta popular, el Alcalde   consideró conveniente adelantar dicho proceso democrático para conocer la   voluntad popular, atendiendo esta y otras múltiples expresiones de   inconformidad, planteadas por los habitantes del Municipio de Cumaral, quienes   están preocupados por la presencia de empresas petroleras que pretenden ejecutar   labores de exploración y explotación de hidrocarburos en el Municipio, que   generan un inminente riesgo para la comunidad en sus aspectos sociales,   económicos, afectando la vida, la salud, el agua, el medio ambiente, el futuro   de la población y demás aspectos del entorno.    

El   concejo explicó que el Alcalde como primera autoridad del Municipio debe velar   por la protección integral de los derechos fundamentales y los colectivos de la   comunidad que regenta; y en especial salvaguardar la vida; la salud y el medio   ambiente sano de sus coasociados.    

Afirmó que la Constitución Política confiere al Municipio la facultada y la   obligación de: i) ordenar el territorio; ii) prestar los servicios públicos;   iii) promover la participación comunitaria; iv) conservar el orden público; v)   promover y proteger el desarrollo social y económico; vi) velar por la   integridad cultural; social y económica de las comunidades que integran su   territorio, siendo competencias que se pretenden ejercer a través de la consulta   popular.    

Así mismo, manifestó que las normas de rango legal facultan al Municipio para:   promover de forma activa la convivencia ciudadana; el mantenimiento de la   tranquilidad en su jurisdicción; la prevención de alteraciones de orden público;   propender por la buena marcha del Municipio; V) propender por la sostenibilidad   ambiental para garantizar adecuadas condiciones de vida de la población; y   participar en el ordenamiento y explotación económica de su territorio.    

Explicó que el derecho a la participación se encuentra previsto en la   Constitución Política como una manifestación del principio democrático del   Estado Social de Derecho, y en cuanto el área que se pretende proteger es   estratégica para la conservación y protección del recurso hídrico, del derecho   al ambiente sano y el derecho a la vida con el fin de garantizar el   abastecimiento de agua a las comunidades de Cumaral, resulta válido adelantar la   consulta.    

Analizado el plazo que tenía el Concejo de Cumaral y el Tribunal Administrativo   del Meta para emitir los respectivos conceptos y teniendo en cuenta que para   celebrar la consulta se requiere disponer por parte del Municipio de la   logística respectiva, para lo cual deben surtirse los procesos contractuales   respectivos, la Administración consideró prudente fijar como fecha eventual del   certamen electoral de consulta popular el día domingo cinco (05) de febrero de   dos mil diecisiete (2017).    

Con el propósito de continuar con el procedimiento previsto en el artículo 53 de   la Ley 134 de 1994, la Administración Municipal solicitó que se surtiera el   estudio correspondiente y se emitiera el concepto respectivo frente al texto de   la pregunta que se someterá a consideración; la justificación de la consulta   popular; y el informe sobre la fecha para la realización de la consulta.    

(ii)              Remita los soportes técnicos,   jurídicos o de otra índole que justificaron el concepto de conveniencia de la   consulta popular emitido por el Concejo Municipal del Municipio de Cumaral,   Meta, en el mes de noviembre de 2016.    

Se adjuntaron el Acta de reunión de la comisión   accidental del Concejo Municipal para pronunciar concepto sobre la consulta   popular del municipio de Cumaral, el Decreto 58 de 2016 por medio del cual se da   apertura al proceso de convocatoria de una consulta popular y el Acuerdo 009 de   2017 por medio del cual se adopta la decisión soberana de la consulta popular   realizada en el municipio de Cumaral, Meta, el día 04 de junio de 2017.    

(iii)            Indique los mecanismos jurídicos o   acciones de los cuales ha hecho uso alguna de las entidades o dependencias del   Municipio de Cumaral, para intervenir en las actuaciones administrativas   desarrolladas en el marco de las competencias establecidas en los artículo 31 y   52 de la Ley 99 de 1993 y/o licencias ambientales y/o contratos o proyectos del   sector minero energético (hidrocarburos, minería y energía) desarrollados en el   Municipio.    

El Concejo   manifestó que respecto de las actividades realizadas por Cormacarena, como   entidad rectora de los asuntos ambientales en el departamento del Meta y por   consiguiente en el municipio, se construyó un documento realizado en septiembre   de 2013, que la Corporación lo denominó “Medidas de manejo ambiental para la   ejecución de programas sísmicos en el departamento del Meta”, documento que para   el caso del proyecto Llanos 69 no se tuvo en cuenta en cuanto a la socialización   con las comunidades de Cumaral previo a la ejecución de la sísmica en el   municipio.    

Posteriormente a   la consulta hubo algunos finqueros que recibieron visita de funcionarios de   Cormacarena averiguando si la sísmica realizada por el proyecto Llanos 69 había   causado algún daño.    

La Corporación   manifestó que respecto de las funciones del Ministerio de Medio Ambiente   desconocía las actividades que ha desarrollado.    

(iv)             Dé respuesta a la acción de tutela   incoada y manifieste lo que considere   pertinente en relación con sus competencias.    

El Concejo   manifestó que frente a la violación al debido proceso por vía de hecho   manifestada por la accionante, no aparece probado que la decisión cuestionada   sea contraria a la Constitución o a la ley o que haya desnaturalización del   proceso de conformidad con las pruebas aportadas.    

Frente al   argumento de la accionante que la consulta se encuentra viciada de nulidad   porque proviene de iniciativa ciudadana y no institucional, recordó que la   consulta popular se desprende el derecho fundamental a la participación que hace   operativo y funcional este principio en las decisiones estratégicas del Estado.    

Afirmó que por   encima del impacto fiscal que generaría en el municipio de Cumaral la   prohibición del proyecto petrolero, se encuentran los efectos ambientales,   sociales, económicos y culturales del mismo.    

Por todo lo   anterior, el Concejo de Cumaral solicitó no amparar los derechos invocados por   la accionante.    

9.      Ministerio de Minas y Energía[303]    

NOVENO-. Se ordenó al Ministerio de Minas y Energía que responda las siguientes preguntas en   relación con la consulta popular del caso objeto de estudio:    

(i)                 Sobre el sector minero energético   (hidrocarburos, minería y energía), informe:    

a.      La normativa, estrategias, planes,   programas y/o proyectos con que cuenta el sector minero energético   (hidrocarburos, minería y energía) para dar cumplimiento a lo dispuesto en el   artículo 288 de la Constitución Política con relación a los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad.    

El 01 de marzo de 2018 el   Ministerio radicó escrito de respuesta del auto de pruebas y señaló la siguiente   información.    

a.1)   normas que fijan la competencia de las autoridades ambientales.    

El   artículo 150 numeral 7 de la Constitución Política dispuso que corresponde al   Congreso de la República, reglamentar la creación y funcionamiento de las   corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía.    

De   esta manera en el artículo 31 de la ley 99 de 1993, el Congreso de la República   señaló las competencias de dichas corporaciones autónomas regionales. Por otro   lado, en virtud de las facultades extraordinarias contenidas en los literales d,   e y f del artículo 18 de la ley 1444 de 2011, se profirió el decreto 3573 de   2011, por medio del cual se creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales   ANLA. En el artículo tres del mencionado decreto se señalan sus funciones. Las   normas de reparto de competencias entre las Corporaciones Autónomas Regionales y   la ANLA se encuentran en el decreto 1076 de 2015.    

El   Ministerio manifestó a la Corte que la normativa con que cuenta el sector minero   energético para dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 288 de la   Constitución debe entenderse dentro del marco de las competencias de las   autoridades ambientales, especialmente de las Corporaciones Autónomas   Regionales, cuya autonomía tiene especial protección constitucional.    

En   materia ambiental, el artículo 79 de la Constitución aparte de reconocer el   derecho a gozar de un ambiente sano, dispuso que la ley garantiza la   participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar.    

En   este orden de ideas, el artículo 334 de la Constitución dispone que la dirección   General de la economía estará a cargo del Estado, el cual intervendrá por   mandato de la ley en la explotación de los recursos naturales, en el uso del   suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en   los servicios públicos y privados. Asimismo, el artículo 360 de la Constitución   dispone que la ley determinará las condiciones para la explotación de los   recursos naturales no renovables.     

Los   procedimientos normativos aplicables a los proyectos minero energético también   han sido regulados en leyes aplicables a los trámites de competencia de las   autoridades ambientales como por ejemplo la ley 99 de 1993 y el decreto 1076 de   2015.     

a.3.   Del proceso de titulación minera y licenciamiento ambiental diseñado por el   legislador.    

Por   regla general, un proyecto minero tiene tres etapas: exploración, construcción y   explotación. Dado que las características de los proyectos mineros pueden variar   según la naturaleza del yacimiento, el legislador dispuso que los contratos de   concesión minera pueden otorgarse hasta por 30 años prorrogables, bajo la   verificación del cumplimiento de los requisitos jurídicos exigibles.    

La   etapa pre contractual consta de la presentación de la propuesta del contrato de   concesión, el estudio de área libre para verificar que la zona bajo estudio no   haya sido otorgada con anterioridad a una tercera persona, la suscripción del   contrato de concesión en el Registro Minero Nacional, la etapa de exploración   consistente en los estudios, trabajos y obras necesarias para determinar la   ubicación del mineral autorizado por el Estado, las audiencias públicas   ambientales que dan a conocer a los participantes la solicitud de licencias,   permisos o concesiones y la existencia de un proyecto, así como los impactos que   este puede generar, la etapa de construcción y montaje para instalar toda la   infraestructura requerida para desarrollar la etapa de explotación, el programa   de trabajos y obras, el estudio de impacto ambiental y la fase de explotación.     

a.4.   Procedimiento normativa aplicable al sector de hidrocarburos.    

El   artículo 360 de la Constitución establece que la ley determinará las condiciones   para la explotación de los recursos naturales no renovables. Mediante el decreto   1760 de 2003 fue creada la Agencia Nacional de Hidrocarburos la cual administra   los contratos y convenios de exploración y explotación de lo carburos desde el   2003. Por lo anterior, el Ministerio solicitó que la pregunta se entendiera   contestada en el marco del escrito radicado por la Agencia Nacional de   Hidrocarburos.     

a.5.   Procedimiento normativo aplicable el sector de energía eléctrica.    

La   ley 142 de 1994 establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios   entre ellos el de energía eléctrica.    

La   prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica comprende la   actividad de generación, la actividad de transmisión, la distribución,   comercialización.    

En   cuanto a los procedimientos relativos a los trámites ambientales aplicables al   sector energético se resaltó que el mismo está sometido al procedimiento de   licenciamiento ambiental como un escenario de coordinación entre las autoridades   nacionales competentes y las entidades territoriales. También deberá informarse   a las comunidades del alcance de los proyectos con énfasis en los impactos y las   medidas de manejo propuestas.     

a.6.   Análisis de la normatividad expuesta.    

El   Ministerio manifestó que la normatividad expuesta resulta ser proporcionada y   razonable, toda vez que atiende las características de cada una de las etapas de   un proyecto minero energético.    

Este   análisis no se agota en el Código de Minas sino que involucra otros cuerpos   normativos que deben ser analizados de manera armoniosa. La normatividad observa   el principio de desarrollo sostenible y la participación de los interesados en   las decisiones que pueden afectarles.    

El   Ministerio recalcó que respeta el derecho constitucional a la participación y la   autonomía territorial, sin embargo deben utilizarse los mecanismos que sean más   adecuados, esto es, que no generen vaciamiento de las competencias de las   entidades nacionales ni la anulación de otro tipo de principios y valores   constitucionales.    

b.      La política pública del sector   hidrocarburos y la explicación detallada de los mecanismos e instrumentos   diseñados e implementados, si existen, de relacionamiento con autoridades   locales y/o comunidades y de participación ciudadana.     

La   Agencia Nacional de Hidrocarburos es la entidad encargada de celebrar y   administrar los contratos y convenios de exploración y explotación de   hidrocarburos, por lo que se solicitó que la respuesta se entienda en el marco   de lo expresado en el documento de la misma Agencia.     

La   política pública el sector minero, denominada “Política minera de Colombia,   bases para la minería del futuro”, fue adoptada mediante resolución 40.391 del   20 de abril de 2016 en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y cuenta con   seis pilares estratégicos: la seguridad, las condiciones competitivas, la   confianza legítima, la infraestructura, la información y la institucionalidad   minera fortalecida.     

El   programa de formalización minera construyó parámetros técnicos, económicos,   laborales y sociales dentro de la industria definidos por la legislación vigente   en cada uno de estos aspectos.    

La   primera línea básica estableció el principio de regularización, el cual consiste   en la generación de procesos de diálogo para desarrollar la minería bajo el   amparo de un título.    

La   segunda línea básica, consistente en un acompañamiento integral, estableció el   conjunto de acciones enfocadas a las unidades de producción minera de pequeña   minería, de tal forma que reciban formación bancarización y acceso a crédito.    

Se   han implementado acciones para la eliminación del uso del mercurio en los   procesos de beneficio de oro en territorio nacional.    

Desde   el año 2014 el Ministerio de Minas y Energía ha trabajado en la construcción de   escenarios de diálogo tal como han sido las mesas mineras, los foros, las juntas   directivas regionales para la formalización de la pequeña minería, entre otros.     

Se   han regulado políticas en materia de minería de subsistencia para mejorar la   operación minera y hacer una producción más limpia.    

Se   implementó el sistema de información se han regulado políticas en materia no me   haría eso existencia para mejorar la operación minera y hacer una producción más   limpia.    

Se   implementó el sistema de información SI.MINERO como una herramienta que facilita   realizar trámites, procesos y servicios de información relacionados con la   industria minera.    

En   cuanto al tema de la seguridad minera se han dirigido actividades tendientes a   dar cumplimiento a los objetivos estratégicos definidos en la política nacional   de seguridad minera.    

Se   han generado mecanismos de socialización y relacionamiento previstas en la   normatividad y mecanismos de participación ciudadana y obtención de viabilidades   sociales.     

d.      La política pública del sector de   energía y explicación detallada de los mecanismos e instrumentos diseñados e   implementados, si existen, de relacionamiento con autoridades locales y/o   comunidades y de participación ciudadana.     

El Plan Nacional de Electrificación Rural fue adoptado   por el Gobierno Nacional, según el cual se elaborará un Plan Nacional de   Electrificación Rural para las Zonas No Interconectadas y para el Sistema   Interconectado Nacional estableciendo, entre otros, mecanismos que permitan la   administración, operación y mantenimiento sostenible de las soluciones   energéticas que se construyan para su uso.    

Los Mecanismos de   Socialización y Relacionamiento previstos en la normatividad Ambiental tienen por   objetivo suministrar la información para evaluar y comparar las diferentes   opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar   un proyecto, obra o actividad.    

Los Mecanismos para   sensibilización y relacionamiento con las comunidades de las zonas no   interconectadas, las cuales corresponden al 32% del territorio nacional,   distribuidas en 18 departamentos, 5 capitales departamentales, 96 municipios y   1.376 localidades, más de 114.000 usuarios atendidos y 95 entes prestadores, los   cuales están organizados en 13 grupos territoriales, mejoran las condiciones de   vida de las comunidades, ofreciendo soluciones energéticas sostenibles; con   principios de conservación ambiental y respeto por la diversidad, soportado en   un equipo humano en constante formación y crecimiento.    

e.       Las estrategias, planes, programas o   proyectos de participación y de relacionamiento del sector minero energético   (hidrocarburos, minería y energía) con comunidades. Refiera si alguna de ellas   se implementa en el Departamento del Meta o en el Municipio de Cumaral, Meta.    

f.        Las estrategias, planes, programas o   proyectos de participación y de relacionamiento del sector minero energético   (hidrocarburos, minería y energía) con autoridades locales. Refiera si alguna de   ellas se implementa en el Departamento del Meta o en el Municipio de Cumaral,   Meta.    

El Ministerio de Minas y   Energía mencionó que teniendo en cuenta que la estrategia de relacionamiento   territorial del sector minero energético está encaminada a construir un diálogo   diferente en los territorios (comunidades y autoridades locales), contestarían   las preguntas e y f de manera integral.  La estrategia de relacionamiento   territorial del sector minero energético ha implicado conseguir lineamientos que   trasciendan la atención puntual a situaciones de conflictividad y acciones para   apoyar a los territorios en la generación de empleo y acciones productivas para   la comunidad. El objetivo ha sido construir un diálogo diferente a los   territorios, brindar elementos para una mejor toma de decisiones en términos de   ordenamiento territorial y que genere un cambio en la percepción en los   territorios y construir la confianza en el sector minero energético. La   estrategia es una herramienta de articulación y coordinación interinstitucional   que da lugar a la construcción conjunta y colaborativa entre los diferentes   niveles, cumple el propósito de reafirmar el canal comunicante entre el gobierno   nacional, departamental y municipal bajo la visión sectorial de desarrollo   territorial.     

g.      Si existen aportes sociales y/o   económicos del sector minero energético (hidrocarburos, minería y energía), al   país, al Departamento del Meta y al Municipio de Cumaral.    

El   MME expuso que además de los aportes que por concepto de impuestos y generación   de empleo que contribuye el sector minero energético al país, de manera puntual   y específica existen aportes sociales y económicos del sector eléctrico que   generan réditos el país, tales como el fondo de energía social, el fondo de   apoyo financiero para la energización de zona surales interconectadas y no   interconectadas, el fondo energías no convencionales, el programa de   normalización de redes eléctricas, el fondo especial cuota de fomento y el   recaudo al oro y platino.    

Dentro de los aportes del sector extractivo se genera el incentivo a la   producción, y el sistema General de regalías resulta ser una herramienta para la   realización efectiva del Estado social de derecho en cuanto crea condiciones de   equidad en la distribución de ingresos provenientes de la explotación de   recursos naturales no renovables. El Ministerio afirmó que las regalías además   constituyen una herramienta para la implementación de proyectos destinados a   combatir la pobreza y la debilidad institucional.    

(ii)              Sobre las consultas populares   adelantadas por las actividades del sector minero energético, señale:    

a.      Detalladamente los efectos a nivel   económico, social, tributario o de otra índole que se causen al prohibir las   actividades de exploración, explotación, transporte, distribución y/o   comercialización de hidrocarburos y de minería en Colombia mediante consultas   populares. Si hay estudios, investigaciones o proyecciones deberán ser   allegadas.    

El   Ministerio manifestó que los impactos sociales municipales si se diera la   prohibición de realizar la actividad minera de hidrocarburos también afectarían   los municipios circundantes, mediante una afectación al empleo directo entendido   como mano de obra utilizada en los proyectos, empleo indirecto, dinámicas   económicas de encadenamientos productivos y de servicios, pérdida de las   regalías directas, perdía de impuestos locales asociados a la actividad, entre   otros. Por otro lado, al no permitir la actividad minera traería como   consecuencia la explotación de materiales de construcción, afectando la oferta   de material para el desarrollo de infraestructuras a nivel municipal. Manifestó   que no sólo se afecta el derecho de trabajo de los mineros, también sucede lo   mismo para trabajadores de la industria del petróleo, así como los trabajadores   que se encuentran dedicados a la construcción y operación de centrales   hidroeléctricas y represas. Son afectados todos los habitantes del país si se   restringe la posibilidad de satisfacer necesidades básicas insatisfechas.    

(iii)            Sobre lo indicado en el trámite de   acción de tutela referente a la consulta popular en el Municipio de Cumaral,   Meta:    

a.      Remita información detallada que   soporte lo relacionado con las afirmaciones de riesgos en la prestación de   servicios públicos, con ocasión de las consultas populares tramitadas o en   trámite referentes al sector minero energético (hidrocarburos, minería,   energía).    

b.      Remita información detallada que   soporte lo relacionado con las afirmaciones de riesgos en la autosuficiencia   energética, con ocasión de las consultas populares tramitadas o en trámite   referentes al sector minero energético (hidrocarburos, minería, energía).    

El MME señaló que contestarían los  literales A y B simultáneamente. En cuanto a la cadena del gas natural, el Ministerio   resaltó la importancia de la implementación de programas de explotación de   hidrocarburos tendientes a incorporar nuevas reservas de gas natural, así como a   ampliar la capacidad de producción a fin de proporcionar mayor confiabilidad del   sistema y asegurar el abastecimiento interno. Manifestó que es necesario que en   Colombia se diversifique la canasta energética en orden a no depender de la   energía producida exclusivamente a base de agua.    

En   cuanto a la cadena del petróleo manifestó que debe considerarse que para que el   combustible llegue a los diferentes municipios del país se deben cumplir   exitosamente todas las actividades de la cadena productiva. Es decir, garantizar   sólo una actividad de la cadena como por ejemplo el transporte, es insuficiente   para evitar los riesgos del desabastecimiento del recurso porque si no se   garantiza la exploración y producción del recurso no renovable, no se podrá   asegurar la entrega del combustible en los centros de consumo.    

La   prestación de servicios públicos es uno de los fines esenciales del Estado   Social de Derecho, la cual depende de la extracción de recursos naturales no   renovables como por ejemplo los hidrocarburos, esto es del gas, petróleo y   carbón. Recordó a la Corte que existe una relación directa entre la prestación   de los servicios públicos domiciliarios y los derechos fundamentales como el   derecho a la vivienda digna, el derecho fundamental de acceso al agua potable en   concurrencia con la energía eléctrica y en conexidad con la vida en condiciones   dignas.     

El   Ministerio explicó que existe un grave impacto económico por la no ejecución de   proyectos de generación y o transporte energía eléctrica por los beneficios   dejados de percibir.    

(iv)             Remitir a la Corte Constitucional   cualquier otra información que considere pertinente.    

El   Ministerio hizo un recuento de los fallos proferidos en temas de concurrencia,   coordinación y subsidiariedad en el sector minero energético con el fin de   sustentar la trascendencia y complejidad del asunto que se va hacer en el   trámite de la referencia, con el fin de evidenciar la necesidad de una sentencia   de unificación.     

Recordó que las competencias relacionadas al sector minero energético son de   carácter nacional en virtud de que el estado es propietario del subsuelo, sin   perjuicio de un deber de armonización de las competencias nacionales con las   funciones de las entidades territoriales. Enfatizó en el hecho de que las   entidades territoriales no tienen competencia para prohibir la minería   unilateralmente.     

Frente al alcance de las consultas populares solicitó a la Corte tener en cuenta   que el ordenamiento jurídico colombiano tiene diferentes instancias de   participación efectiva frente a la ejecución de proyectos del sector minero   energético que puede recoger las inquietudes de quienes participan en una   consulta popular y que permiten aplicar el principio de proporcionalidad.    

El   ejercicio de las consultas populares no puede reemplazar a la evaluación de   impacto ambiental como instrumento nacional para adoptar decisiones sobre los   proyectos del sector minero energético. La ejecución de las evaluaciones de   impacto ambiental constituye para Colombia un compromiso internacional reflejado   en la normatividad interna.     

10.                          Agencia Nacional de Hidrocarburos   – ANH-[304].    

DÉCIMO-.   Ordenó  a la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH- responda las siguientes preguntas en   relación con la consulta popular del caso objeto de estudio:    

(i)                 Sobre la concesión de bloques de   hidrocarburos en el país, indique detalladamente:    

a.      La normativa, procedimientos, trámites para   la concesión de bloques de hidrocarburos.    

Mediante el   Decreto 1760 de 2003 se creó la agencia Nacional de hidrocarburos y para efectos   de cumplir sus funciones la ANH ha elaborado varios procedimientos de asignación   de áreas.     

Al momento de la   celebración del contrato de exploración y producción de hidrocarburos sobre el   bloque o área denominada LLA 69 ubicado en jurisdicción del municipio de   Cumaral, el procedimiento de asignación de áreas vigente era el reglamento   señalado en el acuerdo 04 de 2012.     

Conforme a este   acuerdo el concepto de bloque está definido en los siguientes términos: volumen   del suelo delimitado verticalmente por la proyección de los límites del área   hacia el centro de la tierra donde el contratista está autorizado a desarrollar   operaciones de exploración y evaluación así como de producción de hidrocarburos,   es decir, derecho a buscarlos, remover los de su leche natural, transportarlos   un punto definido de la superficie y adquirir la propiedad de aquella porción   que constituye su participación, en los términos del ordenamiento superior y el   respectivo contrato.     

b.      Las características generales de los   contratos de exploración y producción (E&P) y los contratos de Evaluación   Técnica (TEA).    

La ANH señaló    características generales del contrato de exploración y producción de   hidrocarburos, tales como: otorgar al contratista derecho exclusivo para   desarrollar actividades de exploración en un área determinada y producir los   hidrocarburos de propiedad del Estado, bajo su único costo y riesgo. Lo anterior   a cambio de retribuciones consistentes en pago de regalías y derechos   económicos.    

Las   características generales del contrato de evaluación técnica son el otorgar al   contratista derecho exclusivo para desarrollar actividades devaluación técnica   en un área determinada bajo su único costo y riesgo. No otorga derechos para   producir los hidrocarburos de propiedad del Estado. Si otorga derecho   preferencial para celebrar con posterioridad a su terminación un contrato de   explotación y producción sobre la misma área.     

c.       Las obligaciones ambientales de los   concesionarios en los contratos E&P y los contratos TEA.    

Las minutas   aprobadas por el consejo directivo establecen de manera general la   obligatoriedad de cumplir con la legislación colombiana y las buenas prácticas   de la industria del petróleo. Aun así, los contratos mencionan en algunas   cláusulas obligaciones ambientales específicas, tales como el abandono de Campos   y Áreas para dejar la superficie en condiciones seguras y ambientalmente   adecuadas, los conocimientos que acrediten la capacidad medioambiental del   contratista, el suministro de información técnica, la información sobre los   avances de los trámites ambientales, la cláusula de responsabilidad ambiental y   la terminación por incumplimiento al no iniciar el trámite de licenciamiento   ambiental.    

d.      Las obligaciones sociales de los   concesionarios en los contratos E&P y los contratos TEA.    

Los contratos   establecen de manera general la obligatoriedad de cumplir con la legislación   colombiana y las buenas prácticas de la industria del petróleo. Aun así, los   contratos mencionan en el con las cláusulas obligaciones ambientales específicas   tales como los Programas en Beneficio de las Comunidades frente a los contratos   de exploración y producción de hidrocarburos, la obtención de licencias   ambientales, el componente nacional dentro del personal contratado, los trámites   y verificaciones frente a grupo se comunidades étnicas entre los cuales se deba   adelantar consulta previa.    

e.       La normativa, estrategias, planes,   programas y/o proyectos para la participación de entidades y/o autoridades   territoriales en la concesión de bloques de hidrocarburos y en cumplimiento de   los contratos E&P y los contratos TEA.    

La ANH expresó   que los campos relacionados con la participación de las entidades y autoridades   territoriales están consagrados en diferentes normas:    

Decreto 2041 de   2014: reglamenta las licencias ambientales las cuales exigen una descripción del   proyecto, consideraciones técnicas y demanda de recursos y permisos. También   establece unos y términos de referencia para la elaboración evolución de los   estudios ambientales que deben ser presentados ante la autoridad competente.    

La ley 1551 de   2012 dicta normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los   municipios, como la expedición de certificaciones para acreditar residencia   personas dentro del territorio de influencia de los proyectos de exploración y   explotación petrolera.    

Decreto 1668 de   2016: Se refiere a la contratación de mano de obra local en municipios donde se   desarrollen proyectos de exploración y producción de hidrocarburos.    

Acuerdo 02 de   2017: consagra el principio de publicidad dentro de los procedimientos de   selección de contratistas y las actuaciones contractuales de la agencia Nacional   de hidrocarburos, establece la obligación de inscribirse en el registro de   interesados para eventuales proponentes plurales que deseen participar en   procedimientos de selección de contratistas así como establecer procedimientos   de selección de contratistas y de asignación de áreas. Establecer reglas para la   ubicación de los contratos y garantías para los mismos.    

La Estrategia   Territorial de Hidrocarburos plantea acciones de gestión sostenible y equitativa   del sector de hidrocarburos para promover el fortalecimiento de actores y la   consolidación de escenarios participativos de planificación para el desarrollo   humano, la expresión de la pobreza y el desarrollo en las regiones.    

Consta de cuatro   programas: el programa Avanza convoca espacios para el diálogo democrático entre   gobierno, comunidades y empresas con el fin de alcanzar acuerdos sobre las   necesidades del territorio y sus soluciones. El programa Lidera acompañar la   industria en su relación con el territorio, preparé y fortalecer las capacidades   de los participantes del diálogo para que puedan concertar propuestas en   igualdad de condiciones. El programa Convive previene conflictos y proporciona   mecanismos alternativos para la gestión de las diferencias creando relaciones   sociales más fluida. El programa de Acciones Demostrativas realiza inversiones   sociales localizadas que pretenden generar confianza través de la promoción de   la inversión social en iniciativas prioritarias para los actores del territorio.    

f.        La normativa, estrategias, planes,   programas y/o proyectos para la participación ciudadana en la concesión de   bloques de hidrocarburos y en cumplimiento de los contratos E&P y los contratos   TEA.    

La ANH refirió la siguiente información:    

ü El programa para el   fortalecimiento de la capacidad de interlocución entre el Estado, los pueblos   indígenas, las comunidades afro colombianas y las comunidades rurales resultó   ser una guía para facilitar la comunicación intercultural intersocial e   interinstitucional.     

ü    La circular 04 de 2010 establece mecanismos de participación ciudadana en el   desarrollo de proyectos hidrocarburíferos.    

ü    El acuerdo 05 de 2011 define los parámetros para la realización de programas en   beneficio de las comunidades ubicados en áreas de influencia de los contratos de   explotación y producción de hidrocarburos.    

ü    El acuerdo de intencionalidad (ECOPETROL, ANSPE, Ministerio de Minas y Energía,   ANH, ANM y ACP) estableció un pacto minero energético para la superación de la   pobreza extrema con la finalidad e intención de concretar proyectos y alianzas   orientadas a la superación de la pobreza extrema con los municipios de actividad   minero energética en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, los planes   departamentales y municipales vigentes entre 2012 y 2016.    

ü    El decreto 1310 de 2012 reglamenta la ley 1469 2011 en lo relacionado con los   macroproyectos de interés social nacional.    

ü    La caracterización de procesos establece fórmulas de adopción de políticas,   planes, programas y reglamentos lineamientos sectorial para promover el   desarrollo sostenible el sector minero energético a través de la opción de estas   políticas de manera eficiente y efectiva que contribuyan al bienestar de los   ciudadanos.    

ü    La estrategia de asuntos ambientales y sociales permite armonizar el desarrollo   con la sostenibilidad ambiental y la responsabilidad social a través del   fortalecimiento de relaciones interinstrumentales e intersectoriales.     

ü    La estrategia de participación ciudadana y comunicaciones tiene como objetivo   afianzar la relación Estado-ciudadano a partir de la implementación de políticas   y herramientas de participación ciudadanas establecidas por el gobierno   nacional.     

ü    El decreto 2040 de 2012 en su artículo 15 plantea la participación de las   comunidades mediante la información de los alcances del proyecto, con énfasis en   los impactos y las medidas de manejo propuestas para incorporar en el estudio de   impacto ambiental los aportes recibidos durante este proceso.    

ü    La guía para la gestión de las comunidades con enfoque de desarrollo humano y   reducción de la pobreza extrema en Colombia, es un instrumento de apoyo que   orienta la gestión de las comunidades entendidos como las inversiones sociales   obligatorias que realizan las empresas dedicadas al industria del petróleo en el   marco de los contratos y convenios suscritos con la agencia Nacional de   hidrocarburos.    

ü    El anexo F consigna términos y condiciones para los programas en beneficio de   las comunidades.    

ü    La ley 1712 de 2014 crea la ley de transparencia y del derecho de acceso al   información nacional.     

ü    Las siete lecciones aprendidas para un inversión social exitosa en el sector de   hidrocarburos divulgar las experiencias en inversiones sociales realizados por   algunas empresas para fortalecer nuevos modos de desarrollo entre comunidades e   instituciones.     

ü    La estrategia de gestión territorial del sector hidrocarburos de 2014 a 2018 se   enfoca en el portal geográfico Nacional, la consulta previa, las buenas   prácticas sociales, los programas en beneficio de las comunidades y la   estrategia de gestión territorial del sector hidrocarburos para el desarrollo   humano.    

ü    El plan estratégico de 2015-2018 está orientado al acercamiento del ciudadano y   el conocimiento generalizado de la gestión pública.     

ü    La Resolución 048 de 2017 reglamenta el trámite de presentación y tratamiento y   radicación de derechos de petición, peticiones verbales y la atención de quejas,   reclamos, sugerencias y denuncias.    

ü    La Guía Técnica Colombiana establece buenas prácticas sociales para la   exploración y la explotación de hidrocarburos.    

ü    La línea de Base se cuenta con programas en beneficio de las comunidades   implementados por el sector de hidrocarburos en Colombia.    

ü    El plan de acción 2018 de la Agencia Nacional de Hidrocarburos señala la   política orientada a acercar el Estado al ciudadano y hacer visible la gestión   pública.    

ü  El convenio de asociación No.  001 de 2018   entre la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Fundación Panamericana para el   Desarrollo tiene como objeto la suma de esfuerzos técnicos, administrativos,   económicos y apoyo e interés público para la ejecución de proyectos de   desarrollo social y ambiental en el marco de la ejecución de los contratos del   sector de hidrocarburos.    

g.      El número total de contratos E&P y los   contratos TEA suscritos por la ANH desde su creación.    

La Agencia señaló   que consultada sus bases de datos hasta la fecha se han suscrito por parte de   esta entidad desde su creación un total de 346 contratos de explotación y   producción y 101 contratos de evaluación técnica.     

h.    El número anual de contratos E&P y contratos TEA suscritos por la ANH   desde el año 2013 hasta el año 2017.    

La agencia señaló   que desde el año 2003 al 2017 se han suscrito 30 contratos de explotación y   producción y cuatro contratos de evaluación técnica.    

(ii)              Sobre la actividad de hidrocarburos en   el Municipio de Cumaral, Meta, informe:    

a.      Los proyectos y/o bloques de   hidrocarburos concesionados, los contratos E&P y los contratos TEA suscritos y   su estado actual.    

En jurisdicción   del municipio de Cumaral se cuenta hoy en día con dos contratos para la   exploración y producción de hidrocarburos.    

El contrato del   bloque denominado Cóndor es un contrato suscrito con anterioridad al año 2003,   motivo por el cual no es competencia de la Agencia Nacional de Hidrocarburos su   celebración administración y seguimiento. El contrato del bloque denominado LLA   69 es un contrato suscrito con posterioridad al año 2004, motivo por el cual si   es de competencia de la agencia su celebración administración y seguimiento.    

(iii)            Sobre el bloque exploratorio Llanos 69   – LL 69, indique:    

a.      El tipo de contrato suscrito, sus   características generales y las obligaciones y derechos de la Mansarovar Energy   Colombia Ltda.    

Número de   contrato: 009 de 2012    

Bloque: Llanos 69   (LLA 69)    

Tipo de contrato:   Exploración y Producción.     

Fecha de firma:   29 de noviembre de 2012.     

Fecha efectiva:   13 de junio de 2013.     

Duración etapa de   exploración: 6 años desde la fecha efectiva.     

Contratante:   Agencia Nacional de Hidrocarburos     

Contratista:   Mansarovar Energy Colombia Ltda     

Operadora:   Mansarovar Energy Colombia Ltda     

Proceso   competitivo: Ronda Colombia 2012.     

Localización:   Municipios de Villavicencio, Cumaral, El Calvario y Restrepo en el departamento   del Meta y municipio de Medina en el departamento de Cundinamarca.     

Estado: El   contrato se encuentra suspendido con ocasión de la consulta popular realizada el   4 de junio de 2017 en el municipio de Cumaral, en la cual la comunidad votó NO   rotundo ante la presencia de la industria hidrocarburífera en su territorio,   situación que imposibilita el ingreso al área y la ejecución de los compromisos   exploratorios de la fase uno.     

Características   del contrato: El contratista tiene el derecho exclusivo para acometer y   desarrollar actividades exploratorias dentro del área asignada y para producir   los hidrocarburos propiedad del Estado que se encuentran dentro de la misma, en   su nombre y por su cuenta y riesgo, con arreglo a programas específicos, a   cambio de retribuciones consistentes en el pago de regalías, derechos económicos   y aportes a título de formación, fortalecimiento institucional y transferencia   de tecnología.    

Obligaciones del   contratista: el contratista se obliga a iniciar, dentro de los primeros 90 días   calendario a partir de la suscripción del contrato los trámites de verificación   y certificación de la presencia de grupos o comunidades étnicas en el área. El   contratista se obliga a ejecutar el programa exploratorio, y a presentar el plan   de beneficio en la comunidad con antelación inferior a ocho días calendario   respecto del inicio de cada etapa del periodo de exploración.    

Obligaciones del   contratista durante las actividades de producción: el contratista se obliga a   presentar dentro de los tres meses siguientes un plan de desarrollo inicial y un   programa anual de operaciones este último a más tardar el 30 de enero de cada   año calendario posterior.    

Derechos: Derecho   de renuncia el periodo de exploración cumplidos los 18 meses de ejecución de la   primera fase del periodo de exploración y durante el transcurso de cualquiera de   las fases del periodo de exploración posteriores siempre y cuando se haya   cumplido satisfactoriamente el programa exploratorio y las demás obligaciones y   compromisos a su cargo.    

b.      Las fechas de concesión del bloque, de   la suscripción del contrato, autorizaciones y trámites socio ambientales   surtidos a la fecha.    

El contrato de   exploración y producción fue suscrito el día 29 de noviembre de 2012, con fecha   efectiva el 13 de junio de 2013.     

Los trámites   socio ambientales surtidos son la certificación de la presencia de comunidades   étnicas y consulta previa del 8 de abril de 2013 y del 24 de mayo de 2013 en las   cuales consta la no presencia de comunidades étnicas en el área del polígono del   proyecto. Medidas de manejo ambiental para programa sísmico 3D: el 30 de   diciembre de 2012 se radicaron estas medidas. Licencia ambiental para la   perforación exploratoria: mediante resolución 0517 del 18 de mayo de 2016 se   otorgó licencia ambiental para el área de perforación exploratoria Llanos 69.     

c.       El estado y cumplimiento de las   obligaciones ambientales en el contrato suscrito.    

La Agencia indicó   que Mansarovar adelantó los trámites para la aprobación de las medidas de manejo   ambiental del programa sísmico 3D, así como los requeridos para la pensión de la   licencia ambiental para la perforación exploratoria.    

d.      El estado y cumplimiento de las   obligaciones sociales en el contrato suscrito.    

Respecto al   estado del cumplimiento de las obligaciones sociales la agencia indicó que no   aplica la consulta previa, y que con respecto al plan de comunicaciones la   empresa ha reportado las reuniones que ha llevado acabo frente a la gestión y   acercamientos con comunidades y autoridades.    

Frente a la   adquisición de bienes y servicios y contratación de mano de obra la compañía   reporta la que sesión de bienes y servicios hospedaje, alimentación, transporte,   papelería y otros por un valor de 1.124.000.000.     

Sobre los   programas en beneficio de las comunidades se han solicitado requerimientos de   información, análisis de caso y documentos de socialización. Se han entregado   informes de auditoría social que ha realizado la agencia Nacional de   hidrocarburos, se llevó acabo en la consulta popular en Cumaral el 4 de junio de   2017, el 24 de julio de 2017 el operador solicitó la suspensión indefinida del   contrato, y a la fecha no se ha ejecutado el programa de beneficios a la   comunidad por todos los inconvenientes que han ocurrido dentro del contrato.    

e.       El estado y cumplimiento de otras   obligaciones que considere relevantes en el contrato suscrito.    

f.        Los seguimientos o evaluaciones del   cumplimiento de las obligaciones constitucionales, legales o contractuales del   concesionario del bloque, que haya realizado la entidad en el marco de sus   competencias.    

La Agencia   Nacional de Hidrocarburos informó que el mecanismo de seguimiento y evaluación   de las obligaciones constitucionales, legales o contractuales de todos y cada   uno de los contratos que se suscriben con las distintas compañías, provienen del   cumplimiento de los lineamientos establecidos en la Constitución Política   mediante la cual se determina la propiedad del subsuelo y de los recursos   naturales no renovables por parte del Estado, la dirección General de este en la   economía para intervenir en la explotación de los recursos naturales, el uso del   suelo, en el consumo de los bienes y la contraprestación económica a título de   regalía por la explotación de un recurso natural no renovable que se causará a   favor del Estado.    

En virtud de lo   anterior, desde la firma de los contratos, la agencia fija la obligatoriedad del   suministro de información por parte del contratista y adopta medidas para llevar   a cabo un seguimiento oportuno y diligente en el marco de la ejecución de cada   uno de los contratos suscritos.    

Refirió que se ha   establecido un modelo de seguimiento a los contratos de exploración y producción   de hidrocarburíferos para verificar la sujeción de las compañías operadoras a   las obligaciones de orden social, ambiental, de seguridad de higiene industrial   y salud ocupacional.     

(iv)             Remitir a la Corte Constitucional   cualquier otra información que considere pertinente.    

La ANH mencionó   que los contratos hidrocarburíferos suscritos entre la Nación, representada por   esta entidad y los diferentes particulares, son contratos que se rigen por el   régimen estatal y se celebran en busca del cumplimiento de fines estatales.    

Asimismo, la   industria del petróleo se encuentra declarada como de utilidad pública y por   ende de interés general. Es así como esta industria siempre se ha considerado   como un sector de la economía que le aporta el país de diversas formas, entre   ellas crecimiento económico, inversión extranjera, empleo, regalías,   autosuficiencia energética, entre otros.    

      

11.                         Agencia Nacional de Minería –ANM-[305]    

DÉCIMO PRIMERO-. -. Ordenó a la Agencia Nacional de Minería –ANM- que responda las siguientes preguntas en   relación con la consulta popular del caso objeto de estudio:    

(i)      Sobre la concesión de títulos mineros en el   país, señale:    

a.      La normativa, procedimientos, trámites   para la concesión de títulos mineros.    

El 01 de marzo de   2018 la ANM radicó escrito de respuesta del auto de pruebas. La ANM indicó lo   siguiente:    

El artículo 80 de   la Constitución dispone que el Estado será el encargado de planificar el manejo   y aprovechamiento de los recursos naturales, su conservación, restauración o   sustitución.    

El artículo 334   superior establece que la dirección general de la economía estará a cargo del   Estado, quien tendrá la plena facultad de intervenir en la explotación de los   recursos naturales, el uso del suelo, en la producción, distribución,   utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados.     

El sector minero   tiene su referente legal en la Ley 685 de 2001, actual Código de Minas, norma   que regula las relaciones jurídicas del Estado con los particulares por causa de   los trabajos y obras de la industria minera.    

Mediante el   Decreto Ley 4134 de 2011 se creó la agencia Nacional de Minería como una agencia   estatal de naturaleza especial, con el objeto de administrar integralmente los   recursos minerales de propiedad del Estado.    

Se delegó en la   Agencia la función de fiscalización de los títulos mineros del territorio   nacional. La Agencia también adelanta el proceso de titulación minera de   conformidad con lo establecido en el artículo 165 de la Ley 685 2001.    

Dentro del   proceso de titulación minera, las etapas que se surten son la presentación de la   propuesta de contrato de concesión ante la autoridad minera, la evaluación   iniciando por los aspectos técnicos, posteriormente se procede a evaluar la   capacidad económica del contratista, acto seguido se efectúa una evaluación   jurídica frente a la legalidad de los documentos, se adelantan procesos de   concertación con las autoridades locales y se surten las audiencias y   participación de terceros. Una vez surtidas todas las fases del proceso de   evaluación este concluye con la expedición de una tos ministro activo.    

Título minero.    

Es necesario   inscribir el contrato en el Registro Minero Nacional y así empieza a correr el   término de la ejecución del mismo. Después de efectuar este proceso empieza a   surtirse cada una de las etapas dentro del contrato de concesión.    

Etapa de   exploración: las labores inician con la exploración del área contratada por un   término de tres años prorrogables por períodos de dos años hasta un periodo   total de 11 años, la etapa de construcción y montaje consiste en la preparación   de los frentes mineros y construcción de obras civiles que permiten iniciar y   adelantar la exploración, la etapa de exploración adelanta acciones relacionadas   con la extracción, acopio, beneficio, cierre y abandono de los montajes y la   infraestructura teniendo en cuenta las obligaciones establecidas para cada una   de las etapas.    

La autoridad   minera fiscaliza con el fin de verificar el cumplimiento de las mismas. En la   fiscalización de títulos mineros se evalúan dos aspectos: las devoluciones   documentales y las visitas de fiscalización integral.    

b.      Las características generales de los   contratos de concesión minera.    

La ANM en su   respuesta señaló que el artículo 15 de la Ley 685 de 2001 precisa que el   contrato de concesión otorga al concesionario de forma exclusiva el derecho de   efectuar los estudios, trabajos y obras necesarias tendientes a establecer,   dentro del área concesionada, la existencia de minerales en cantidad y calidad   aprovechables y a apropiárselos mediante extracción o captación y a explotarlos   de acuerdo con los principios, reglas y criterios propios de las técnicas   aceptas por la geología y la ingeniería de minas.    

Ahora bien, el   contrato de concesión minera tiene las siguientes características: es un   contrato de adhesión, es decir, que en este tipo de contratos la administración   como autoridad minera impone las condiciones de la futura concesión y el   contratista se adhiere a ellas. Es un contrato bilateral, en la medida que la   celebración del contrato genera obligaciones recíprocas para las partes que en   el intervienen. Es oneroso pero puede ser aleatorio, porque en principio dicho   contrato reporta beneficios y utilidades para ambas partes, sin embargo en   ocasiones puede resultar aleatorio para el concesionario como en la eventualidad   que en el área otorgada en concesión no se logre hallar minerales que explotar y   comercializar.    

Es un contrato   nominado, porque se encuentra expresamente regulado por la Ley 685 de 2001. Es   un contrato de tracto sucesivo que se pagará por anualidades anticipadas a   partir del perfeccionamiento del contrato, en el caso de las regalías también se   van causando de manera reiterada como consecuencia de la explotación de los   recursos minerales. Es un contrato intuito persona, lo cual hace referencia a   que los contratos se celebran en especial consideración de la persona con quien   se obliga. Es un contrato solemne, teniendo en cuenta que para su   perfeccionamiento se requiere que el contrato se inscriba en el Registro Minero   Nacional.    

c.       Las obligaciones ambientales de los   concesionarios en el contrato de concesión minera.    

Se requiere el   compromiso de realizar los trabajos de exploración técnica con sujeción a las   guías minero ambientales, aplicadas a las condiciones y características   específicas del área solicitada. Para las etapas de construcción y montaje, así   como para la explotación los proyectos requerirán de una licencia ambiental.   Asimismo debe dejarse en condiciones aptas para el uso normal los frentes de   trabajo, las obras y la garantía de obligaciones de orden ambiental exigibles.    

d.      Las obligaciones sociales de los   concesionarios en el contrato de concesión minera.    

La Ley 1753 de   2015 estableció para los contratos de concesión minera que se suscriban con la   autoridad minera la obligación de elaborar planes de gestión social de manera   diferencial de conformidad con la capacidad técnica y económica de los   titulares.    

f.       Los instrumentos, estrategias o mecanismos de   concertación, concurrencia o participación ciudadana en la concesión de títulos   mineros y en los contratos de concesión minera.    

Teniendo en cuenta   la unidad temática de lo consultado en los puntos e y f, la Entidad se permitió   unificar en un solo texto la respuesta de ambas preguntas:    

La estrategia de   concertación y participación ciudadana que ha emprendido esta Autoridad Minera   es el diseño e implementación de un Programa de Relacionamiento con el   Territorio que tiene como objetivo principal lograr una participación efectiva,   oportuna y permanente con los actores estratégicos involucrados en el desarrollo   de proyectos mineros, así como la armonización de políticas de ordenación del   suelo con el desarrollo de proyectos mineros, a efectos de incorporar el   componente minero en los instrumentos de ordenamiento de los entes territoriales   de manera concertada y de propender una concertación bajo los principios   constitucionales sobre áreas susceptibles de minería.    

g.      El número de títulos mineros   existentes en el país, señalando cuántos tienen actividades autorizadas o están   en ejecución a la fecha.    

Los títulos que   tienen actividades autorizadas son aquellos que se encuentran en etapa de   explotación y cuentan con todos los permisos y autorizaciones para adelantar la   explotación. Así las cosas, se tienen 6961 títulos vigentes, de los cuales 2021   se encuentran adelantando actividades de explotación.    

h.    El número total títulos mineros otorgados y de contratos de concesión   minera suscritos por la ANM desde su creación.    

En la actualidad   existen 1026 contratos de concesión minera, 22 licencias de exploración, dos   licencias de explotación, 1131 autorizaciones temporales y un área de reserva   especial.    

i.        El número anual de títulos mineros   otorgados y de contratos de concesión minera suscritos por la ANM desde el año   2013 hasta el año 2017.    

335 contratos   para el año 2013, 83 para el año 2014, 165 para el año 2015, 20 para el 2016 y   75 para el 2017. Ocho licencias de exploración para el año 2013, ocho para el   2014 y 5 para el 2015. 2 licencias de explotación para el año 2014. 270   autorizaciones temporales para el año 2013, 175 para el 2014, 124 por el 2015,   240 para el 2016, 208 para el 2017. Un área de reserva especial para el 2017.     

j.        El número total y anual de solicitudes   de títulos mineros rechazadas desde el año 2013 hasta el año 2017.    

2840 en el año   2013, 872 en el 2014, 668 en el 2015, 535 en el 2016, 190 en el 2017.    

(ii)              Remitir a la Corte Constitucional cualquier   otra información que considere pertinente.    

No se reenvió información adicional.    

12.                         Autoridad Nacional de Licencias   Ambientales –ANLA-[306].    

DÉCIMO SEGUNDO-. Ordenó a la Autoridad Nacional de Licencias   Ambientales –ANLA-,   que responda las siguientes preguntas en relación con la consulta popular del   caso objeto de estudio:    

(i)                 Sobre mecanismos de participación   ciudadana en materia ambiental, indique:    

a.      Los instrumentos, estrategias, planes,   programas o proyectos para la participación ciudadana en materia ambiental.    

(ii)              Sobre las licencias ambientales   otorgadas al sector minero energético (hidrocarburos, minería y energía) en   cumplimiento del artículo 52 de la Ley 99 de 1993 en el Municipio de Cumaral,   Meta, señale:    

a.      Las licencias ambientales otorgadas   por la entidad para proyectos del sector minero energético (hidrocarburos,   minería y energía) en el Municipio de Cumaral, Meta. Detalle la fecha, sector,   proyecto y características generales.    

Consultado el   Sistema de Información de Licencias Ambientales SILA y el Sistema de Información   Geográfica SIGWEB de la ANLA, se identificaron los siguientes proyectos:    

Sector de   energía.     

                                                                      

·           LAM2048: línea de transmisión de energía corredor Sur y sistema Bogotá.    

Sector de   hidrocarburos.     

·           LAV0094-00-2015: área de perforación exploratoria Llanos 69.     

·           LAM5790: área de perforación exploratoria Llanos 69.     

·           LAM0230: construcción del gasoducto desde el campo Cusiana hasta Monterrey y los   ramales de Aguazul, Tauramena y Monterrey.     

·           LAM4829: bloque exploratorio CPO-4    

·           LAM0510: construcción de los gasoductos ramales: Cumaral, Restrepo y Acacias.     

·           LAM0522: Oleoducto Apiay- El Porvenir    

b.      Si en el trámite, otorgamiento y   cumplimiento de las condiciones de las licencias ambientales del sector minero   energético (hidrocarburos, minería y energía) tramitados y vigentes en el   Municipio de Cumaral, Meta, alguna entidad, institución, persona jurídica o   ciudadano ha intervenido, presentado solicitudes generales, solicitudes de   audiencia pública, quejas o reclamaciones. Si es afirmativa la respuesta indique   en forma clara, detallada y precisa la información sobre cada uno de los   proyectos, solicitudes y gestiones adelantadas.     

·           LAM2048: No se evidencian quejas o reclamaciones referentes al proyecto en   comento.     

·           LAV0094-00-2015: se identificó el reconocimiento de terceros intervinientes y se   han presentado cinco peticiones a la autoridad.    

·           LAM5790: se reconocieron terceros intervinientes, se ordenó celebrar audiencia   pública. La empresa no ha dado inicio al proyecto y no registra quejas.     

·           LAM0230: no hubo solicitud de audiencia pública ambiental o solicitud de tercero   intervinientes. Se han radicado dos quejas y solicitudes asociadas al expediente   de la referencia.     

·           LAM4829: no se presentó solicitud de audiencia pública ambiental o solicitud de   tercero interviniente. No se han presentado quejas o solicitudes de información   de las comunidades del área de influencia o de entidades.    

·           LAM0510: no se presentó solicitud de audiencia pública ambiental o solicitud de   tercero intervinientes. No se han presentado quejas o solicitudes de información   de las comunidades del área de influencia o entidades.    

·           LAM0522: No se presentó solicitud de audiencia pública ambiental o solicitud de   tercero intervinientes. Se atendió una queja presentada con respecto al predio   denominado Montecillo. Las quejas y solicitudes asociadas al expediente de la   referencia son dos.    

(iii)            Remitir a la Corte Constitucional   cualquier otra información que considere pertinente.    

La Autoridad   Nacional de Licencias Ambientales no remitió información adicional a la   mencionada en el documento.    

13.                         Instituciones Educativas de   Educación Superior.    

DÉCIMO QUINTO-. Invitó a las   Facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, la Universidad   Libre, la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad Externado de   Colombia, la Universidad de Los Andes, la Universidad del Rosario, la Icesi de   Cali, la Universidad del Sinú, la Universidad del Norte, la Universidad de   Antioquia, la Universidad de Caldas, la Universidad del Cauca y la Universidad   Pedagógica y Tecnológica de Colombia –UPTC- para que expresen lo que   estimen conveniente respecto a la acción de tutela de la referencia.    

Pontificia Universidad Javeriana    

El   día 6 de marzo de 2018 La Pontificia Universidad Javeriana presentó escrito de   intervención en el proceso de la referencia, en relación con el rol de las   entidades territoriales frente al sector minero petrolero.    

Recordó que todos los minerales de cualquier clase yacentes en el suelo o en el   subsuelo son de exclusiva propiedad del Estado, por lo que las entidades   territoriales deben establecer en conjunto con las autoridades nacionales   competentes zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente   excluidas de la minería, al igual que participar de manera activa y eficaz en el   proceso de autorización minera para efectos de acortar medidas de protección   tendientes a preservar el medio ambiente, cuencas hídricas, entre otras medidas.    

Lo   anterior significa que el esquema de concertación de medidas en los procesos de   autorización de la actividad minera deberá cumplirse, por lo que el Estado y los   entes territoriales que están obligados a acordar y a los entes territoriales no   les es dable prohibir.    

Afirmó que bajo ninguna circunstancia estos derechos de participación de las   entidades territoriales fijados por la Corte Constitucional podrán tener una   protección mayor frente a los derechos que igual forma le asisten a los   proponentes de los contratos de concesión que a la fecha tienen radicadas sus   propuestas con el cumplimiento de los requisitos legales y en lo que tiene que   ver con títulos mineros ya concedidos.    

Manifestó que la consulta popular como mecanismo de participación ciudadana   liderada por autoridades territoriales no puede abordar temas que son del   resorte de las autoridades nacionales, como lo son el aprovechamiento y uso de   los recursos naturales no renovables mediante la exploración y explotación ya   sea de hidrocarburos o minerales por desconocer los artículos 288 y 332 de la   Constitución.    

Justificó que esta consulta popular podría estar viciada de nulidad, toda vez   que es un tema que por competencia corresponde al Presidente de la República, o   bien por vicios de inconstitucionalidad al desconocer que por expresa   disposición de la Constitución corresponde al legislador determinar las   condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.    

Universidad Libre    

El   día 1 de marzo de 2018 el Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional   de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, presentó la   siguiente intervención.    

El   Observatorio consideró que la tutela no debió dirigirse contra el Tribunal   Administrativo del Meta, sino contra el Municipio de Cumaral. Manifestó que la   Corte Constitucional debe estudiar la procedencia de la acción de tutela contra   el Tribunal Administrativo del Meta porque si bien la decisión del Tribunal   constituye un acto propio de la jurisdicción, éste hace parte de un proceso más   complejo, cuya dirección está en cabeza de la autoridad territorial.    

Este proceso permite sostener, que si bien la decisión del Tribunal   Administrativo del Meta es necesaria para la convocatoria a consultas populares,   ésta no es suficiente. Ello significa que la existencia de una consulta o no   depende, en últimas, de la decisión de la autoridad territorial.    

Por tanto, si se pretende atacar la convocatoria a la consulta el accionante   debió interponer acción de tutela contra el ente territorial, pues es éste quien   decide efectivamente si se realiza o no una consulta.    

El   Observatorio puso de presente que si se revisa con detenimiento la tutela   interpuesta, podría afirmarse que ella no tiene como intención la defensa de   derechos fundamentales, sino la apelación del fallo que declara constitucional   la convocatoria a consulta popular. Lo que parece demostrarse es que hubo una   interpretación equivocada por parte del Tribunal; sin embargo, esta situación no   configura en sí un motivo suficiente para invocar, a través de la acción de   tutela la protección al derecho al debido proceso.    

El   Observatorio manifestó que la discusión sobre la actividad minera en territorio   de los municipios y departamentos no radica simplemente en la aprobación de   consultas populares, sino en la definición de competencias entre la Nación (como   titular del subsuelo) y los entes territoriales (como los competentes para   definir el ordenamiento territorial). La regla principal que estableció la Corte   Constitucional consiste en que las competencias territoriales deben   desarrollarse dentro de los límites legales que impone el Estado unitario, pero   sin desconocer los derechos esenciales de los entes territoriales.    

La   aplicación de dichas reglas a la facultad de los entes territoriales fue   regulada por la Corte Constitucional manifestando que las autoridades   regionales, seccionales o locales no pueden establecer zonas en su territorio   que queden permanentemente o temporalmente excluidas de la minería. Por tanto,   debe permitirse la aplicación de los principios de concurrencia y coordinación,   así como el ejercicio de la competencia municipal, de tomar decisiones sobre   asuntos que afecten directamente a sus ciudadanos y su territorio.    

Con respecto a la consulta popular, el Observatorio recalcó que de acuerdo con   la Corte Constitucional, la importancia de la consulta popular como derecho   fundamental se refleja en su obligatoriedad. La obligación surgida, sin embargo,   tiene unas características especiales. La decisión popular, como hecho político,   no implica una consecuencia normativa en sí, sino una obligación de hacer por   parte de la autoridad competente.    

Ello significa que tan pronto el pueblo se manifiesta sobre un asunto, no surge   una norma jurídica concreta, sino una obligación de cumplir con las expectativas   ciudadanas de acuerdo con el margen de discrecionalidad propio.    

Para la Corte no existe límite alguno que impida que se realicen consultas   populares sobre asuntos relativos al medio ambiente, ya que se afecta   directamente las necesidades e intereses de los ciudadanos y, además, no existe   una norma que prohíba expresamente el uso de este mecanismo para resolver temas   sobre la protección de recursos naturales. Además, cuando una actividad minera   implica un cambio significativo del suelo y, por tanto, la transformación de las   actividades propias de territorio, es necesario convocar a consulta popular.    

Como resultado de lo anterior, el municipio puede ejercer el derecho a   participar efectivamente en las decisiones nacionales sobre áreas de reserva   minera estratégica; o ejercer una especie de derecho de veto en ejercicio de su   función de garante del medio ambiente y el desarrollo económico, social y   cultural de la zona. En criterio del Observatorio, la Corte Constitucional   facultó a los entes territoriales para tomar decisiones sobre el uso del suelo y   la defensa del medio ambiente, y que incluso, en algunos casos, esas decisiones   pueden implicar la prohibición de la actividad minera en el territorio de un   municipio. En consecuencia las pretensiones de la accionante están llamadas a no   prosperar.    

Universidad Externado de Colombia    

El   día 28 de febrero de 2018 la Universidad Externado de Colombia allegó su   intervención en el asunto de la referencia.    

Explicó que la Corte Constitucional alivianó estas tensiones a través de la   figura de la concertación entre el nivel nacional y el nivel territorial,   aplicando los subprincipios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Ello   implica que no puede prohibirse de manera unilateral el desarrollo de la   actividad minero energética ni a nivel local ni a nivel nacional.    

En   la sentencia C-123 de 2014 se precisó la necesidad de contar con ejercicios de   concertación entre la Nación y los territorios pero jamás se indicó que tal   concertación era equivalente a una facultad de prohibición en cabeza de las   autoridades territoriales, facultad que además no está expresamente consagrada   en la ley. Reiteró que la sentencia no avaló que las autoridades territoriales o   la comunidad estuviesen facultadas para prohibir el ejercicio de la actividad   minero-energética porque no tienen poder de decisión última sobre la explotación   de recursos naturales no renovables en su territorio.    

Manifestó que la titularidad y facultad de explotación de los recursos minero   energéticos radica de forma exclusiva en la Nación, siendo así una materia ajena   a las competencias exclusivas que le fueron asignadas a los territorios. Por   tanto resulta improcedente cualquier iniciativa que pretenda prohibir   unilateralmente el ejercicio lícito de la exploración y explotación de los   recursos minero energéticos del país.    

Teniendo en cuenta lo previamente expuesto, el Departamento de Derecho   Minero-Energético de la Universidad Externado de Colombia solicitó que se   reitere la concertación como el mecanismo definido como idóneo para hacer   compatibles la protección de los intereses de los municipios en la ejecución de   proyectos del sector minero y la viabilidad de ejecutar estos proyectos de forma   que el Estado pueda aprovechar de manera sostenible y responsable los recursos   del subsuelo.    

En   conclusión, solicitó que se acojan las pretensiones de la acción de tutela y que   se protejan los derechos fundamentales de los tutelantes, revocando las   sentencias que fueron proferidas en primera y segunda instancia.    

La   segunda intervención, presentada por los investigadores del Departamento de   Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, defendió la   improcedencia de la acción de tutela de la referencia por cuanto no satisface   los requisitos consolidados en la jurisprudencia para la procedencia de acciones   de tutela contra providencias judiciales.    

El   accionante alegó que el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta incurrió en   defecto procedimental absoluto al modificar el contenido de la pregunta materia   de consulta popular. A juicio de los intervinientes esta decisión no constituyó   error alguno por cuanto el Consejo de Estado ha reconocido la atribución de   estos Tribunales para suprimir aquellos apartes de las preguntas sometidas a su   examen de constitucionalidad que no se acompasen con los criterios   constitucionales establecidos para tal efecto.    

En   segundo lugar, el accionante adujo que en la sentencia objeto de tutela se   incurrió en la causal de desconocimiento del precedente. Sin embargo, en   criterio de los intervinientes, el estado actual de la jurisprudencia del   Consejo de Estado y de la Corte Constitucional reconocen la competencia de los   tribunales de lo contencioso administrativo para avalar la constitucionalidad de   consultas populares que pregunten a la ciudadanía sobre la posibilidad de   permitir o prohibir actividades de exploración y explotación de recursos   naturales no renovables en su territorio.    

En   tercer y último lugar, respecto de la causal de violación directa de la   Constitución al modificarse la pregunta de la consulta popular, no está llamada   a prosperar en cuanto la competencia de los municipios para adelantar consultas   populares sobre el desarrollo de proyectos de exploración y explotación de   recursos naturales no renovables en su territorio ha sido reconocida   constitucionalmente por el intérprete autorizado.    

Los intervinientes defendieron la propuesta de realiza una audiencia pública en   el Municipio de Cumaral, Meta para valorar directa e inmediatamente las   apreciaciones de la comunidad sobre la Consulta Popular realizada, dada la   complejidad del presente proceso de tutela, con miras a que exista una   deliberación plena y suficiente sobre el conjunto de variables que subyacen a   una decisión como la adoptada en este municipio.    

Manifestaron que la Corte Constitucional debe valorar los efectos de la decisión   de la ciudadanía en la consulta popular ya efectuada, por lo que debe   pronunciarse sobre las consecuencias concretas de la resolución de prohibir la   extracción de petróleo en su municipio.    

Plantearon la ausencia de un mecanismo adecuado de coordinación entre las   entidades del orden nacional y las entidades territoriales para adelantar   proyectos de extracción de recursos naturales, por lo que consideraron que ante   dicho vacío debe prevalecer la decisión tomada por la comunidad.    

Teniendo en cuenta el tipo de problemas que está causando la presente regulación   de concesión de explotación y exploración de hidrocarburos, los intervinientes   argumentaron la necesidad de que la Corte se pronuncie sobre la   inconstitucionalidad que pervive al interior de estos contratos y ordene   mecanismos que garanticen la concertación del orden nacional con las entidades   territoriales para el desarrollo de proyectos extractivos de este tipo.    

Universidad de los Andes    

El   1 de marzo de 2018 la Clínica Jurídica de Medio Ambiente y Salud Pública (MASP)   de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, presentó su   intervención ciudadana dentro del proceso de revisión de tutela referenciado.    

Sobre la tensión entre el Estado Unitario y Autonomía territorial en el uso del   Subsuelo, manifestaron que la Corte Constitucional ha establecido que el   equilibrio entre la autonomía de las entidades territoriales y el poder central   es un elemento esencial para proteger los derechos fundamentales de las personas   que habitan un territorio determinado sin afectar drásticamente el poder   constitucional del sector central.    

En   cuanto a la toma de decisiones en materia minera, se ha señalado expresamente la   necesidad de concertación entre las entidades del orden nacional y territorial,   así como el hecho que las divisiones en las competencias de las entidades   territoriales y las del orden nacional sean inviables en temas como la minería,   porque ambas competencias concurren sobre el subsuelo.    

Frente a los efectos socio-ambientales de la minería, los hidrocarburos y demás   actividades extractivas en Colombia, los intervinientes recalcaron la necesidad   de involucrar a la comunidad en la toma de decisiones frente a estas   actividades, con el fin de no vulnerar sus derechos fundamentales a la vida, la   alimentación y al mínimo vital como consecuencia de la introducción de   industrias extractivistas en determinados territorios.    

Por lo anterior, los intervinientes argumentaron que la consulta popular resulta   ser un mecanismo viable para la protección de los derechos de las comunidades,   en cuanto los proyectos que amenacen con transformar las actividades   tradicionales de una comunidad conllevan a la realización de la consulta popular   de manera obligatoria.    

Con respecto a los efectos en el tiempo de las consultas populares y el debate   de los derechos adquiridos mediante un contrato de concesión, concluyeron los   intervinientes que el hecho de obtener un título minero no significa que el   concesionario sea titular de derechos adquiridos toda vez que este solo   configura una primera etapa del proceso, en el que quedan restantes la   expedición de permisos y licencias ambientales. De esta manera al realizarse una   consulta popular cuyo resultado resulte desfavorable para la realización de   actividades de explotación minera y de hidrocarburos no habrá vulneración a los   supuestos derechos adquiridos por parte del concesionario.     

Uno de los principales argumentos en contra de la ejecución del mecanismo de   participación ciudadana de consulta popular en los proyectos de explotación de   recursos naturales para la minería es el impacto fiscal que este genera. Frente   a lo anterior, los intervinientes manifestaron que si bien la ejecución de la   consulta popular implica una inversión considerable del presupuesto nacional,   esta inversión está absolutamente fundamentada y se deben ponderar esos costos   económicos con los costos sociales, ambientales y culturales que se generan a   partir de la realización de proyectos mineros en territorios donde la población   no los desea.    

En   mérito de todo lo expuesto, los intervinientes solicitaron a la Corporación que   al momento de decidir en el proceso de la referencia aborde el conflicto   planteado según el precedente que la misma Corporación ha sentado sobre   consultas populares en asuntos mineros, donde se ha dejado explícita la   necesidad dentro del Estado Social y Democrático de Derecho de materializar la   participación de las comunidades afectadas por los proyectos extractivos.    

Universidad del Rosario    

El   1 de marzo de 2018 el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario   radico respuesta. Intervino con el fin de solicitar a la Corte Constitucional   que se desestimen las pretensiones de la acción de tutela interpuesta en virtud   de los siguientes argumentos:    

Frente a la legitimación por activa del accionante planteó el interrogante de si   es posible que una persona jurídica pueda reclamar el amparo de un derecho por   presuntas irregularidades dentro de un procedo del que no es parte. De la tutela   se desprende que los derechos reclamados son el debido proceso, el acceso a la   justicia y la correcta administración de justicia, derechos cuya titularidad se   desprende del supuesto en el que se está participando de un proceso judicial. En   virtud de que el tutelante no reclamó un derecho propio, no se encontraba   legitimado por activa en la acción bajo estudio.    

El   Grupo estudió la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con los   requisitos generales exigidos para este tipo de acciones. En su criterio, la   cuestión no resulta ser de evidente relevancia constitucional, por cuanto no se   evidenció vulneración a derechos como el debido proceso. En cuanto al   agotamiento de los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada,   los mecanismos como los medios de control no fueron ejercidos para evitar el   perjuicio alegado.    

Así mismo, la parte actora no identificó de manera razonable los hechos que   generaron la vulneración como los derechos vulnerados. Como no estaba legitimado   para actuar nunca alegó la vulneración, por lo tanto no debería ser procedente   el amparo solicitado.    

Frente al tema de la consulta popular, el Grupo expresó que la participación   ciudadana tiene un carácter expansivo, por lo que contrario a lo que afirma el   accionante, la consulta popular sí puede debatir, determinar o finiquitar el   contrato celebrado entre la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la empresa   Mansarovar Energy. Considerar inadecuado el trámite de la consulta popular   atenta contra su naturaleza y contraría la figura del alcalde como representante   del pueblo en aplicación de la democracia representativa.    

De   acuerdo con lo anterior, el Grupo concluyó que no deben acogerse las   pretensiones presentadas en la acción de tutela.    

Universidad ICESI    

El 5   de marzo de 2018 la universidad Icesi presentó concepto en relación con la   colisión entre la exploración y explotación legal de hidrocarburos y el derecho   ciudadano a la participación, en este caso a través de la consulta popular.    

Con   respecto a la utilización de consultas populares en relación con las actividades   de explotación de minerales hidrocarburos manifestó que son un modo de   apropiación de los mecanismos de participación ciudadana y consagrados en la   Constitución de 1991. Para el caso en particular de las consultas populares en   Colombia en relación con el sector minero energético, el extractivismo ha sido   puesto en cuestión y rechazado en cada una de las consultas populares realizadas   hasta el momento. Expresó que el Estado Social de Derecho y los regímenes   democráticos deberían apoyar y promover este tipo de iniciativas en las que las   comunidades identificar las amenazas que se manifiestan sobre sus territorios   frente a las decisiones ambientales a gran escala que pueden afectar su modo de   vida, cultura y recursos como el agua.    

Frente a la consulta popular del caso en concreto, la universidad Icesi afirmó   que el acto administrativo que la autoriza está acorde con las finalidades   establecidas tanto por la Ley como por la Constitución, que no son otras que la   protección del derecho fundamental a la participación ciudadana y la protección   del interés general. No obstante reafirmó que el alcalde no tenía la competencia   para convocar una consulta popular, debido a que las consecuencias de la misma   son relevantes a nivel nacional.    

Explicó que si bien las autoridades territoriales gozan de cierta autonomía para   excluir son las de la actividad de hidrocarburos, esto no significa que posean   un poder de veto de recaiga sobre todo ese territorio, toda vez que los efectos   de dichos decisiones trascienden el área municipal y se tornan en un asunto que   le compete al Gobierno central, en este caso, entre otros órganos, debieron   intervenir el Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional de   Hidrocarburos y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.     

Concluyó afirmando que lo que estaría en juego en esta sentencia es el balance   entre los postulados de la Constitución Ecológica, sobre todo el de la   participación real y efectiva de la comunidad en todas las etapas de los   megaproyectos, versus el interés común de la nación sobre la exploración y   explotación de los recursos naturales no renovables.    

Universidad de Caldas    

El   día 09 de marzo de 2018 la Universidad de Caldas presentó su intervención en el   proceso de la referencia.     

En   cuanto a la procedencia de la tutela contra la providencia del Tribunal   Contencioso Administrativo Del Meta, manifestó que es necesario preguntarse si   la tutela cumple las exigencias de procedencia en contra de decisiones   judiciales y si procede la acción de tutela en contra de sentencias previas de   constitucionalidad, así como si procede la acción de tutela en razón de la   reforma de la pregunta por el Tribunal Contencioso Administrativo en sede de   revisión previa de constitucionalidad.    

Afirmó que existe un incumplimiento de requisitos generales de procedibilidad de   la nulidad por inconstitucionalidad: la ausencia de injerencia de la   irregularidad procesal en la providencia atacada y, además, que el   pronunciamiento del Tribunal Contencioso Administrativo del Meta constituye un   acto general, impersonal y abstracto no susceptible de ser controvertido por la   vía de la tutela. Expresó que ambos incumplimientos son suficientes para que la   Corte Constitucional declare la improcedencia de la Acción objeto de estudio en   este proceso.    

Frente a la procedencia de la consulta popular a la luz de las competencias de   las entidades locales en asuntos mineros, energéticos y de hidrocarburos,   argumentó la Universidad de Caldas que si las entidades locales están facultadas   para ordenar su territorio dado su participación en la titularidad de la   propiedad sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables, no sólo es   procedente la consulta popular sobre estas temáticas, sino que en algunos casos   adquiere el alcance de deber constitucional para asegurar la materialización del   principio democrático de la población local.    

Justificó que  contrario a lo que afirma la accionante, la consulta de   iniciativa gubernamental no es ilegal, de conformidad con los artículos 5º a 19   de la ley 1757 de 2015 y fue una respuesta fundada frente a una preocupación   legítima compartida por la ciudadanía del municipio, por lo que la Universidad   consideró que en el proceso de convocatoria a la consulta popular no se vulneró   el debido proceso de la compañía accionante.    

Manifestó que el derecho a la participación es un derecho fundamental en el   desarrollo del proyecto social y cultural que se estableció en la Constitución   de 1991. Recordó que la Corte Constitucional ha recalcado que el derecho a la   participación es un derecho universal y expansivo, por lo que la consulta   popular como mecanismo de participación y un derecho fundamental debe ser   garantizado y protegido.    

Afirmó que los resultados obtenidos en las consultas populares, propias de la   dimensión participativa, son una muestra de la preocupación de los ciudadanos   frente a las formas de habitar y proteger su territorio, y con esto, frente a la   manera en que pueden garantizar su acceso a los derechos fundamentales como son   el agua y al medio ambiente sano. Además, las decisiones adoptadas en las   consultas populares son obligatorias en virtud de la dimensión constitucional de   la participación democrática.    

Exaltó el compromiso del Estado colombiano y el empeño de la normativa jurídica   con la consulta ambiental como un derecho de la población. No solo de aquella   que pueda ser afectada directamente por eventuales daños ambientales, también   frente a la participación activa de todas las personas en el desarrollo y la   formulación de la política ambiental. Resaltó que las consultas populares   resultan ser uno de los mecanismos de garantía y efectividad del derecho   fundamental a la participación en materia ambiental en Colombia.    

Con base en las anteriores razones, la Universidad de Caldas sugirió declarar la   improcedencia de la acción de tutela interpuesta por Mansarovar Energy Colombia   Ltd. en contra del Tribunal Contencioso Administrativo del Meta debido al   incumplimiento de la carga argumentativa mínima exigida para la impugnación de   una sentencia de revisión previa de constitucionalidad    

En   su defecto, sugirió negar el amparo del derecho al debido proceso de Mansarovar   Energy Colombia Ltd. en razón de que el Tribunal Administrativo del Meta no   excedió sus competencias constitucionales al modificar la pregunta de la   consulta, el municipio de Cumaral no quebrantó las competencias referidas a la   ordenación del territorio en asuntos mineros, energéticos y de hidrocarburos, la   consulta popular del municipio de Cumaral resulta procedente en razón de las   competencias locales sobre la ordenación del territorio con base en su   participación en la titularidad de la propiedad del subsuelo y “los recursos   naturales no renovables”, el proceso de la consulta popular respetó la normativa   superior y no se demostró una falsa motivación del decreto de convocatoria y la   consulta popular minera es un derecho fundamental que asegura la participación   activa en el diseño de la política ambiental, además de la participación directa   de la población en aquellas decisiones que les concierne y afecta.    

Las Facultades de Derecho de la   Universidad Nacional de Colombia, la Universidad del Sinú, la Universidad del   Norte, la Universidad de Antioquia, la Universidad del Cauca y la Universidad   Pedagógica y Tecnológica de Colombia –UPTC- no se pronunciaron respecto a la   acción de tutela de la referencia.    

DÉCIMO SEXTO-. Invitó a las   Facultades de Ingeniería de Minas de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de   Colombia –UPTC-, Universidad Nacional de Colombia -Sede Medellín-, a la Facultad   de Ingeniería de Petróleos de la Universidad América y, a la Facultad de   Ingeniería de la Universidad de los Andes para que expresen lo que   estimen conveniente respecto a la acción de tutela de la referencia.    

Las Facultades de Ingeniería de Minas de   la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia –UPTC-, Universidad Nacional   de Colombia -Sede Medellín-, a la Facultad de Ingeniería de Petróleos de la   Universidad América y, a la Facultad de Ingeniería de la Universidad de los   Andes no se pronunciaron respecto a la acción de tutela de la referencia.    

DÉCIMO SÉPTIMO-.    Invitó  al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA), al   Centro de Estudios para la Justicia Social Tierra Digna, al Colectivo de   Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR), a la Fundación Ideas para la Paz (FIP), a   Foro Nacional por Colombia, a la Red Nacional de Programas de Desarrollo y Paz   (REDPRODEPAZ), al Instituto Pensar, a la Fundación Social de Colombia, a la   Fundación Avina, a la Federación Nacional de Municipios, a la Federación   Nacional de Departamentos, al Grupo de Diálogo Sobre Minería en Colombia   (GDIAM), Comité Minero Energético de Seguridad y Derechos Humanos (CME), Colegio   de Abogados de Minas y Petróleos, a IPIECA (The Global Oil and Gas Industry   Association for Enviromental and Social Issues), a la Asociación Colombiana de   Petróleos (ACP), a la Asociación Colombiana de Minería (ACM), a la Cámara   Colombiana de Bienes y Servicios Petroleros (CAMPETROL), a la Asociación   Colombiana de Ingenieros de Petróleos (ACIPET), a la Asociación Colombiana de   Generadores de Energía Eléctrica (ACOLGEN) y, a la Asociación Nacional de   Empresarios de Colombia (ANDI) para que expresen lo que estimen   conveniente respecto a la acción de tutela de la referencia.    

Dejusticia    

El   día 01 de marzo de 2018 el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad   Dejusticia, presentó la siguiente intervención en la revisión de la acción de   tutela de la referencia.    

Frente al derecho   a la participación ambiental, el Centro de estudios recalcó su importancia en la   jurisprudencia de la Corte Constitucional, su desarrollo legal y componentes   esenciales. Manifestó que la Corte ha desarrollado la participación ciudadana   como uno de los principios rectores de la Constitución y tiene un alcance amplio   y expansivo, pues no se limita únicamente a la participación en procesos   electorales y a través de los mecanismos institucionales, sino que se extiende a   todas las decisiones y actuaciones que incidan en la construcción de un destino   colectivo.    

La jurisprudencia   constitucional ha reconocido que la participación ambiental tiene fundamento en   el principio democrático y participativo y según el cual las personas deben   poder participar en las decisiones que les afectan. Esta participación debe   garantizarse independientemente de si se trata de un grupo étnico o no.    

Frente al   fundamento legal del derecho a la participación ambiental, el Centro de estudios   hizo un recuento normativo del ordenamiento jurídico colombiano en esta materia.    

Además del   artículo 2 de la Constitución que permite que los ciudadanos participen en las   decisiones que les afecten, el artículo 79 establece que las personas tienen   derecho a un medio ambiente sano.    

Este derecho   tiene un desarrollo legal en la Ley 99 de 1993 la cual señala los diferentes   modos y procedimientos de participación ciudadana en los procesos de toma de   decisiones ambientales. Recordó que además del mandato constitucional y su   desarrollo legal el derecho a la participación ambiental se fundamenta en varios   instrumentos internacionales de diversa índole.     

Frente a los   componentes del derecho a la participación ambiental manifestó que la Corte   Constitucional ha insistido en que no cualquier tipo de instancia de   participación puede ser vista como una garantía del derecho a la participación   ambiental porque se exige que haya verdaderos espacios de participación y no de   mera socialización o información.    

Con relación a la   participación en el sector minero energético y la necesidad de mecanismos de   concertación, manifestó el Centro de estudios que tanto la Constitución como los   instrumentos internacionales y la jurisprudencia reconocen que las decisiones   que tienen grandes impactos sobre el medio ambiente deben contar con la   participación de quienes se ven afectados por las mismas.    

El carácter   multidimensional de estos impactos exige que las decisiones sobre los mismos se   tomen con la participación de la comunidad pues sólo así se garantiza que la   ciudadanía pueda ser partícipe de las decisiones no electorales que afectan el   rumbo de sus vidas.    

Manifestó el   Centro de estudios que las instancias de participación previstas para el trámite   de licencia medioambiental tal no garantizan una participación real que cumpla   con los componentes establecidos por la Corte. Las audiencias públicas   ambientales no suplen en el déficit de participación en estos procesos pues se   reducen a un mero trámite de socialización de los proyectos.    

Asimismo recalcó   que también hay un vacío frente al rol que deben jugar las entidades   territoriales en las decisiones que se toman en este sector, pues son estas   autoridades las que se encuentran en el nivel más próximo al ciudadano, las que   mejor conocen sus requerimientos y las que los representan en forma más   cercana.     

Con respecto al   tema de las consultas populares sobre actividades extractivas, expresó que son   la respuesta a la falta de garantías para la participación ciudadana en la   regulación existente sobre minería e hidrocarburos.    

Las consultas   populares sobre actividades extractivas encuentran sustento en disposiciones de   rango constitucional y legal lo cual está en perfecta sintonía con el desarrollo   jurisprudencial elaborado por la Corte alrededor de las competencias de los   municipios para decidir sobre la realización de actividades mineras   hidrocarburíferas en sus territorios y alrededor del importancia de garantizar   la participación ambiental en este tipo de decisiones.    

A la luz de todo   lo anterior, el Centro de estudios consideró que las falencias de participación   tanto para entidades territoriales como para ciudadanos en la política minero   energética del país deben remediarse y no profundizarse, por lo que enfatizaron   en la necesidad de crear por parte de legislativo un mecanismo de concertación   con entidades territoriales para el otorgamiento de títulos mineros y la   celebración de contratos de exploración y producción de hidrocarburos con el fin   de armonizar la visión del desarrollo económico con los objetivos nacionales.   Retomando el tema general objeto de estudio que es el de las consultas   populares, Dejusticia solicitó a la Corte mantener su jurisprudencia en la   materia.    

Fundación Foro   Nacional por Colombia    

El día 01 de   marzo de 2018 la Fundación Foro Nacional por Colombia intervino en la revisión   de la acción de tutela de la referencia    

La   Fundación centró su argumentación en la inconveniencia política y social de   conceder el amparo al accionante y la viabilidad jurídica de hacerlo.    

Manifestó que para el caso específico de las consultas populares, se trata de un   derecho fundamental que no puede ser deslegitimado, que cabe entender como una   forma a través de la cual la ciudadanía quiere expresarse ante la inexistencia   de otros canales de diálogo con el Gobierno central. Desconocer, una consulta   popular –que además ya fue realizada- sería asestar un duro golpe a la   arquitectura democrática del país.    

En   lo que respecta a la viabilidad jurídica de conceder el amparo, la Fundación   solicitó a la Corte Constitucional que deniegue el amparo solicitado por los   accionantes y los intervinientes en cuanto la acción de tutela resulta   improcedente contra una actuación que hace parte del complejo proceso de la   consulta popular, en el cual se mezcla una pluralidad de actuaciones   administrativas y jurisdiccionales.    

Además, atendiendo a la naturaleza jurídica de las medidas normativas que se   emplean para adoptar las decisiones populares, se tiene que se debe atender el   principio de subsidiariedad de la acción de tutela.    

Si   bien uno de los principios fundamentales del Estado colombiano es aquel que   reconoce la participación democrática, el cual es universal y expansivo, los   distintos mecanismos de participación ciudadana, incluso siendo legítimos están   limitados. La Fundación recalcó que el recurso a la consulta popular es un   ejercicio legítimo por tratarse de decisiones relacionadas con el ambiente y   detallan un procedimiento participativo para la toma de decisiones sobre el   ordenamiento territorial que competen a las entidades territoriales.    

En   Colombia, el debate sobre el recurso a la consulta popular como instrumento para   la toma de decisiones sobre la exploración y explotación de recursos naturales   pone en evidencia una tensión entre, de un lado, el ejercicio por parte del   municipio de sus competencias en temas ambientales y de ordenamiento   territorial, en virtud de la autonomía que les ha sido constitucionalmente   reconocida y, de otro lado, la propiedad del Estado sobre los recursos naturales   que se encuentran en el subsuelo. La Fundación recordó que la Corte   Constitucional ha concluido que las consultas populares relacionadas con la   exploración y explotación de recursos naturales no renovables están enmarcadas   dentro del ámbito de las competencias del municipio y no contrarían, per se,   principios de rango constitucional.    

Existe un vínculo aparente entre el ejercicio de actividades de exploración y   explotación minera y el interés nacional. Por lo tanto, las decisiones, incluso   las tomadas legítimamente a través de mecanismos de participación ciudadana, que   restrinjan las actividades relacionadas con los recursos naturales no renovables   atentan contra el interés público o social puesto que reducen los ingresos   percibidos por el Estado.    

Así, manifestó la Fundación que resulta imposible sostener que en un Estado   Social de Derecho el único componente relevante para entender el interés público   o social deba ser apreciado monetariamente.    

En   virtud de lo anteriormente expuesto, la Fundación Foro Nacional por Colombia,   consideró que la Corte Constitucional, está llamada, respetando el precedente   jurisprudencial, a denegar el amparo solicitado por Mansarovar Energy Colombia   Ltda.    

Red Nacional de Programas Regionales de Desarrollo y Paz    

El   1 de marzo de 2018 la Red Nacional de Programas Regionales de Desarrollo y Paz   remitió su posición frente a la acción de tutela de la referencia, la cual fue   recibida por esta corporación    

Manifestó la importancia de la participación como un derecho fundamental   consistente en la oportunidad de la ciudadanía de acceder a la dirección de los   asuntos públicos a través de representantes libremente elegidos o de manera   directa.    

Explicó que el centro de gravedad sobre el cual descansan las consultas   populares consiste en el derecho que le asiste a las comunidades al derecho al   desarrollo, que no es otra cosa que el goce efectivo de todos sus derechos y su   seguridad humana.    

Con esta decisión, consideró la Red Nacional de Programas Regionales de   Desarrollo y Paz que la Corte Constitucional tiene en sus manos la posibilidad   de establecer un conjunto de reglas de garantía a los derechos humanos que se   encuentran en juego, tales como la identificación de los principios   constitucionales en conflicto; la tensión entre estos principios y su   tratamiento legal y constitucional; la ponderación de principios sociales y   económicos y su tratamiento legal y jurisprudencial; la definición de las   competencias en la relación Nación-territorio teniendo como eje fundamental de   análisis la concurrencia de derechos y la participación política en la   Administración y los Derechos Colectivos de los grupos comunitarios.    

Argumentó que la falta de claridad en muchos de estos temas lleva a que las   comunidades se expresen a través de vías de hecho. Reiteró la importancia de que   estas actividades se realicen con el menor impacto posible para que las   comunidades comprendan dicha dinámica y garanticen que los recursos sean   explotados en debida forma.    

Fundación Avina    

El 15 de febrero de   2018 fue recibida la intervención de la fundación Avina. Recordó la necesidad de   hacer del sector minero energético una fuente de creación de riqueza y de   dignidad humana desde una visión del riesgo que se pueda prever, prevenir,   proteger y restaurar. En virtud de lo anterior es necesaria la acción de tres   sectores de la sociedad: el Estado, las empresas y las comunidades y   organizaciones de sociedad civil.    

Justificó la   creación de la Mesa de Diálogo Permanente (MDP) como un proyecto ético de   minería en Colombia para analizar cómo hacer de la minería en Colombia una   oportunidad ética de creación de riqueza y evitar que la minería se convierta en   un activador de la violencia y la fragmentación social.    

Argumentó que la   presente acción de tutela implica que la minería sea vista como oportunidad, en   cuanto este puede ser un espacio de acción donde se contribuya a un cambio   relevante para el desarrollo sostenible. Manifestó que la oportunidad debe ser   convertida en una propuesta que convoque a personas e instituciones que hagan   posible este cambio, articular el capital social y formular agendas de trabajo y   acción para tal fin.    

Igualmente, expresó   que es necesaria una narrativa minera que ayude a diseñar una nueva manera de   hacer minería con el apoyo de las comunidades en los territorios, superando la   narrativa desde el daño para entenderla como un riesgo que puede ser convertido   en una oportunidad.    

Para cumplir con el   anterior objetivo, explicó la fundación Avina que es necesario prever el riesgo   con conocimiento, prever con institucionalidad los efectos del riesgo,   protegerse y defenderse de los daños con desarrollos técnicos y tecnología y por   último reparar los daños con el conocimiento y la tecnología acumulados.    

Así mismo, el   Estado debe garantizar medidas de prevención a las poblaciones, así como   acciones de protección y restauración de ser necesarias.    

Federación   Colombiana de Municipios    

El 20 de febrero de   2018 la Federación Colombiana de Municipios presentó su intervención.    

Manifestó que los   entes territoriales tienen la competencia para ordenar el territorio y para   reglamentar los usos del suelo a través de las autoridades locales. Así las   cosas, las consultas populares sobre proyectos y actividades de minería se   encuentran en el marco de la competencia de las entidades territoriales y el   alcalde puede promover dicha iniciativa sobre la posibilidad de desarrollar   actividades y proyectos mineros.    

Recordó el   pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia SU-133 de 2017, en el   cual se reconoció que la participación ciudadana debe garantizarse en todas las   etapas del proceso minero. La Corte reiteró la necesidad de garantizar la   disponibilidad de espacios de participación efectivos que permitan que los   ciudadanos accedan a información completa sobre las repercusiones ambientales,   sociales y culturales de los proyectos y puedan pronunciarse sobre los mismos.    

La Federación   recordó que la jurisprudencia constitucional ha fijado reglas en cuanto a la   garantía del derecho fundamental a la consulta previa en la delimitación de   zonas mineras indígenas y con respecto a que la ausencia de una referencia   normativa explícita al deber de agotar la consulta previa respecto de   determinada medida que afecte directamente a las comunidades negras o indígenas   no supone que la misma no sea objeto de consulta.    

Así mismo, recordó   las reglas constitucionales fijadas en cuanto a la concesión de un título   minero, el cual genera expectativas respecto al destino del predio en cuestión y   al impacto que las actividades autorizadas tendrán sobre el entorno, los   territorios y las comunidades involucradas.    

Expresó que una   consulta popular es una manifestación de voluntad política que posteriormente y   de manera diferida e independiente produce una norma jurídica, la cual puede ser   objeto de control judicial a través de los mecanismos judiciales de control de   actos administrativos o de leyes de la República, considerando que no es la   acción de tutela el mecanismo idóneo para tal fin.    

Concluyó   manifestando que la Constitución garantiza la participación ciudadana en asuntos   ambientales y que le atribuye a los municipios competencias respecto del   ordenamiento de sus territorios, motivo por el cual la Federación Colombiana de   Municipios considera prudente y pertinente la realización de la consulta popular   minera en los territorios.    

Grupo de Diálogo Sobre Minería en Colombia    

El 3   de abril de 2018, en la Secretaría General recibió oficio firmado por Claudia   Jiménez Jaramillo, directora ejecutiva del Grupo de Diálogo sobre Minería en   Colombia, con relación al auto del 08 febrero de 2018.    

El   Grupo de Diálogo sobre Minería en Colombia manifestó la necesidad de contar con   un ordenamiento del territorio claro, integral y actualizado que permita el   diseño de un ordenamiento minero coherente con los demás sectores involucrados.   Dicho ordenamiento brindará seguridad a todas las partes interesadas en el   sector extractivo al establecer con claridad las normas de uso del suelo y del   subsuelo y clarificar la situación y priorización de las actividades productivas   que se desarrollan en los territorios.     

En   segundo lugar, expresó la necesidad de diseñar, promover y facilitar el uso de   espacios y mecanismos de diálogo y concertación oportunos e incluyentes, por   medio de los cuales las comunidades, las organizaciones y sus líderes, las   autoridades públicas y los actores privados, puedan conjugar sus distintas   versiones en un debate abierto que conduzca la construcción de visiones   compartidas del territorio y decisiones sobre el uso de los recursos naturales,   de manera que este último genere beneficios de todo orden (económico, social,   ambiental, de paz y de convivencia) para el territorio y sus habitantes.    

Por   último llamó la atención sobre la importancia de promover una política pública   de diálogo intercultural cuya responsabilidad recaiga en una agencia de diálogo   intercultural. Esta política debe verse a partir del reconocimiento de la   diversidad cultural del país, principio establecido en la Constitución Política,   y promover los mecanismos que permitan construir consensos en torno al   aprovechamiento del subsuelo sin quebrantar dicho principio.     

Todo   lo anterior requiere una visión compartida que dé cuenta de las aspiraciones de   la mayoría de los colombianos, orientándose hacia la búsqueda del desarrollo   humano en la construcción de condiciones para la equidad, la resiliencia socio   ambiental, la innovación, la competitividad y la paz del país.    

Colegio de Abogados de Minas y Petróleos    

El 1 de marzo de   2018 el Colegio de Abogados de Minas y Petróleos presentó los argumentos a tener   en cuenta en el análisis.    

Manifestó    que no se puede limitar el análisis de la Corte Constitucional a la tensión   entre los principios constitucionales estado unitario y autonomía territorial,   debido a que su trascendencia supera un conflicto de competencias. Importancia   está ligada a la realización de otros principios constitucionales y no a la   pretendida tensión entre los principios citados. Principios tan importantes como   la propiedad estatal de los recursos del subsuelo, la intervención del Estado en   la economía y en especial la explotación de los recursos naturales, el gasto   público social, la utilidad pública de la industria minera y petrolera, la   prevalencia del interés general, la prestación de los servicios públicos   esenciales, el Estado social de derecho y el logro de sus fines, el desarrollo   sostenible y la sostenibilidad de las regiones.    

Expresó que no se   pueden reconocer las reglas establecidas en la jurisprudencia anterior para   efectos de resolver la tensión entre los principios de unidad y autonomía   territorial. En las últimas decisiones jurisprudenciales se han modificado estas   reglas, para privilegiar la autonomía de las entidades territoriales sobre los   intereses del Estado nivel central so pretexto de fortalecer la participación   ciudadana.     

Frente a la   propiedad de los recursos, recalcaron que aun cuando es claro que la titularidad   de los mismos está en cabeza del Estado, la administración de los mismos si está   cargo de las autoridades nacionales exclusivamente.    

Con respecto a la   reserva de ley para la regulación de las actividades mineras y petroleras,   existen en Colombia normas legales que regulan la explotación, exploración,   beneficios, transformación, transporte de minerales hidrocarburos desde su   perspectiva minera y petrolera, además de la ambiental y lo social.     

Le ejecución del   Plan Nacional de Desarrollo en su componente minero energético en sentir del   Colegio, no debe estar sujeto a aprobación es por parte de las administraciones   locales de los municipios. Manifestaron que no se entiende cómo los Planes de   Desarrollo regional y local no consultan el Plan Nacional o haciéndolo, se   permite que través de cambios en el plan de entrenamiento territorial se   desconozcan los anteriores. El colegio recalcó que no se puede dejar que la   ejecución de las políticas públicas sectoriales estén bajo la aprobación previa   de un Concejo Municipal.     

Asimismo, el   Colegio manifestó que no se puede pensar que el Estado central esté condicionado   por la coordinación subsidiaria de colaboración, pero las entidades   territoriales no lo estén. Si los municipios deben participar en los procesos de   toma de decisión en las autoridades del orden nacional, también debería   precisarse que las entidades del orden nacional pueden participar en el   ordenamiento territorial que limite o afecte las actividades de minería e   hidrocarburos.     

Explicó que el   desarrollo sostenible es la respuesta a la protección de los derechos colectivos   y la preservación del ambiente, en cuanto es el equilibrio entre dos bienes   jurídicos: el derecho al ambiente sano y el derecho la libertad económica, y por   ello, debe ser el principio constitucional que mayor peso tenga en el análisis   constitucional y legal de la viabilidad de autorizar la minería de los   hidrocarburos en el territorio. Es indispensable que haya un pronunciamiento   sobre los cambios en los usos del suelo aplica en el futuro con el resto de la   normatividad.     

Sobre el derecho   a la participación establecieron que en la elaboración del Plan Nacional de   Desarrollo, las entidades territoriales tienen participación a través de sus   organismos de planeación.    

El día 1 de marzo de 2018La Asociación Colombiana del   Petróleo remitió su intervención en el trámite de revisión de la presente   tutela.    

Recordó la asociación que había presentado coadyuvancia en el presente trámite   en documento radicado el 27 de octubre de 2017 en el cual se expusieron los   antecedentes y los principales argumentos por los cuales consideraba no sólo que   las entidades territoriales no son competentes para prohibir una actividad   económica legal que en razón a sus características es de interés nacional, sino   que son inconvenientes.    

Manifestó que el interés de la asociación en el presente proceso radica en la   necesidad de coordinación con las entidades territoriales y la proliferación de   consultas populares concebidas de forma equivocada como un instrumento de   ordenamiento territorial y con absoluto desconocimiento de la propiedad del   subsuelo en cabeza del Estado.    

Explicó que la importancia de esta industria en el desarrollo económico y social   del país radica en que restringir o impedir su desarrollo, así como suspender   las operaciones en curso, además de no generar los recursos necesarios para la   inversión social, pone a Colombia en un riesgo importante de perder su   autosuficiencia energética siendo necesario que el país se vea obligado a   importar petróleo y gas a partir del año 2021.     

Solicitó a la Corte Constitucional que en una sentencia de unificación reitere   lo establecido en la Constitución y la Ley respecto de las competencias tanto de   la Nación como de las entidades territoriales en materia de regulación del suelo   y del subsuelo, aclarando que las entidades territoriales no tienen competencia   para oponerse mediante acuerdos municipales u ordenanzas departamentales ni bajo   ningún mecanismo de participación ciudadana en el desarrollo y ejecución de   proyectos minero energéticos en sus respectivas jurisdicciones.    

Señalò la incompetencia de los municipios para formular la política de   hidrocarburos y la política ambiental en cuanto es al Ministerio de Minas y   Energía a quien le corresponde formular, adoptar y dirigir la política nacional   en materia de exploración, explotación y distribución de hidrocarburos.    

En   cuanto el petróleo es un bien público y la industria de hidrocarburos es de   utilidad pública, los yacimientos de petróleo y gas deben ser administrados por   el gobierno nacional, debido a que su existencia y extensión no tienen en cuenta   las divisiones políticas y administrativas de los municipios y departamentos.     

Dentro de los argumentos económicos esbozados, explicó que en los últimos 10   años los recursos generados por el sector petrolero le aportaron a las rentas   nacionales más de 200 millones de pesos los cuales han sido objeto de   importantes inversiones en materia social por parte del gobierno nacional.    

Concluyó solicitándole a la Corte Constitucional que declare que los municipios   y departamentos no tienen la competencia para iniciar consultas populares que   tengan como objetivo prohibir el desarrollo de la industria de hidrocarburos en   sus respectivos territorios, teniendo en cuenta la propiedad del subsuelo y de   los recursos naturales no renovables en cabeza del Estado. Solicitó dejar sin   efectos la totalidad de los trámites adelantados en el municipio de Cumaral con   el fin de adelantar la consulta popular mediante la cual se pretende prohibir la   exploración y explotación de hidrocarburos en el municipio. Finalizó afirmando   que las consultas populares son mecanismos de participación ciudadana mediante   las cuales las entidades territoriales pueden decidir sobre asuntos de su   competencia y no pueden concebirse como instrumentos ambientales y de   ordenamiento territorial.    

Asociación Colombiana de Minería- ACM    

El   día 1 de marzo de 2018 la Asociación Colombiana de Minería – ACM presentó   documento con las intervenciones relevantes para el proceso de tutela de la   referencia.    

La   autonomía territorial tiene unos límites del orden constitucional dirigidos al   respeto de derechos y libertades, esto para tener una uniformidad legislativa a   nivel nacional, por lo que las entidades territoriales no pueden regular o   modificar de manera aislada determinados asuntos, pues si se trata de prohibir   será una materia reservada a legislador.    

Justificó que convocar consultas populares o aprobar acuerdos municipales con el   fin de prohibir actividades minero energéticas es una extralimitación de   funciones por parte de los alcaldes y concejos municipales, pues se desconocen   las competencias del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible,   Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería, entre otros.     

En su   criterio, las entidades territoriales pueden solicitar medidas de protección   especial durante el proceso de titulación minera, sin que resulte necesario   adelantar un proceso de consulta popular o aprobación de un acuerdo municipal   abiertamente ilegal. Explicó que Las normas de ordenamiento territorial, en   cuanto al procedimiento, estudios y espacios participativos garantizan la   protección del medio ambiente y la regulación del uso del suelo por medio de la   actualización del POOT, EOT o POT, Sir constancia que no se presenta en la   consulta popular.      

Consideró relevante expresar que en la sentencia de unificación que se expedirá   este caso, debe establecerse la indebida motivación de los actos administrativos   de las entidades territoriales que han convocado consultas populares o aprobado   acuerdos municipales prohibiendo actividades extractivas, pues como regla   general se han fundamentado en la sentencia T-445 de 2016, malinterpretando su   efecto inter partes.    

Argumentó que el derecho constitucional a la libre empresa y la confianza se ve   vulnerado con este tipo de decisiones, afectándose los derechos de importantes   inversiones y proyectos mineros en diferentes regiones del país, desconociendo   las normas que establecen el procedimiento para la actualización de los planes   de ordenamiento territorial y la coordinación que deben tener con otros   instrumentos de planeación estatal. Siendo el Estado el único con potestad para   adoptar la política minero energética del país, atribuirse competencias para   vulnerar materias del orden nacional, se genera un abuso de conformidad con la   gestión de sus intereses.    

Concluyó solicitando a la Corte Constitucional que fije el alcance de la   competencia de las autoridades locales para adelantar procesos de consultas   populares o aprobar acuerdos municipales que tengan como fin la prohibición de   la actividad extractiva.     

Cámara Colombiana de Bienes y Servicios Petroleros – Campetrol    

El   día 1 de marzo de 2018 la Cámara Colombiana de Bienes y Servicios Petroleros-   Campetrol allegó su intervención en el presente trámite de revisión.    

Manifestó que si bien comparte el principio de democracia participativa como   valor fundamental de la sociedad colombiana, ve con preocupación que se está   desarrollando el ejercicio de la consulta popular sin dar la posibilidad   equitativa a todas las partes interesadas de informar al ciudadano acerca de las   diferentes actividades que se generan con la exploración y explotación de   hidrocarburos.     

Consideró que debe estudiarse si se realizó todo el procedimiento de   verificación y certificación de los respaldos de la consulta popular, porque el   ejercicio de las competencias del nivel municipal se debe desarrollar con   sujeción a los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad. De   manera que la norma que se pretenda desprender de la consulta popular, debe   consultar si cumple con estos preceptos constitucionales.    

Recordó que la consulta popular no es absoluta y tiene límites, uno de los   cuales está contenido en el artículo 288, el cual señala que las competencias   municipales se ejercen con estricta sujeción a los principios de concurrencia,   subsidiariedad y coordinación.    

Esto   significa que las acciones de la administración pública municipal que se   desprendan de la consulta se ejercen entre otras, de manera armónica, de modo   que la acción frente a los distintos órganos sea complementaria y conducente al   logro de los fines de la acción estatal.     

Mencionó que la industria de los hidrocarburos es una actividad de utilidad   pública en sus tramos de exploración y explotación autorizada y permitida por la   ley, razón por la cual prohibir el desarrollo de estas actividades implicaría no   sólo el incumplimiento de la misma ley, sino un impacto para la política pública   en esta materia, afectando directamente otros renglones de la economía y las   finanzas del Estado.     

Hizo   énfasis en el impacto fiscal que tienen las consultas populares, concluyendo que   los efectos de prohibir el renglón de la economía como yo si lo carburos es una   acción que atenta contra el bienestar de la población de las zonas de influencia   petrolera, quienes históricamente se han beneficiado de la actividad   hidrocarburífera donde el sector ha fungido como motor de crecimiento y   propulsor del desarrollo económico y social.    

Recalcó que los derechos adquiridos o situaciones jurídicas creadas y   consolidadas en los contratos de exploración y explotación de hidrocarburos   suscritos con anterioridad a la publicación o notificación de la ley, reglamento   o acto administrativo que incorporen al ordenamiento jurídico la decisión de las   consultas populares, deberían permanecer vigentes por el principio de la   irretroactividad de la ley.    

Con   fundamento en las consideraciones anteriores, la Cámara Colombiana de Bienes y   Servicios Petroleros solicitó a la Corte Constitucional revocar el fallo de la   Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado   que negó el amparo solicitado, ya que si bien es cierto que la consulta popular   se llevó a cabo, los efectos económicos en perjuicio del municipio de Cumaral   afectarán a una población estimada para 2018 de 18,396 habitantes que   corresponde al 0.037% del total de la población colombiana.    

Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos – ACIPET    

El   día 02 de marzo de 2018 la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos –   ACIPET, se manifestó sobre el asunto de la referencia.    

ACIPET explicó que ha venido sosteniendo en sus intervenciones ante el aparato   de justicia en el presente proceso, que las violaciones de las garantías   iusfundamentales que ocurren por cuenta de las consultas populares de nivel   municipal que buscan la proscripción de las actividades de exploración y   explotación de hidrocarburos y de la minería, ya satisfacen los requerimientos   fijados por la jurisprudencia constitucional para la existencia de un Estado de   Cosas Inconstitucional.    

Argumentó que la sentencia C-123/14 determina que las autoridades competentes   del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas   las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de   sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus   comunidades y la salubridad de la población.    

Mencionó que bajo el imperio del precedente C-123/14, no hay cabida para que la   comunidad local o la autoridad local organice una consulta popular que lleve al   paredón del SÍ o NO el desarrollo de actividades de minería e hidrocarburos, sin   antes agotar la orden de que las autoridades competentes del nivel nacional   acuerden con las autoridades territoriales concernidas las medidas necesarias   para la protección del ambiente sano, el desarrollo económico, social, cultural   de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de   los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en la   Constitución Política.    

Señaló que la ley protege especialmente a las industrias minera y de   hidrocarburos vitales para satisfacer el derecho a la energía, por lo que   permitir la realización expedita de Consultas populares que se organizan para   decirle NO a la minería y los hidrocarburos constituye un acto de   desconocimiento a un gran acervo de Leyes dispuestas para navegar en sentido   contrario, manifestación inequívoca de la existencia de un “Estado de Cosas   Inconstitucional”.    

Expresó que los “extremadamente pobres” presupuestos técnicos y científicos con   que se ‘motivan’ las consultas populares contra los hidrocarburos, contrastan   con el acervo de normativa reglamentaria y regulatoria técnica de la industria   de los hidrocarburos. Reiteró que no hay improvisación alguna por parte de los   Entes del Estado unitario, especializados en los temas técnicos, científicos,   ambientales, sociales y económicos del sector de los hidrocarburos frente a la   legislación establecida en esta materia. Afirmó que el hecho de que toda esta   normativa se vuelva letra muerta cuando una comunidad decide NO a la industria   de los hidrocarburos, a partir de escasos o inciertos presupuestos, se vuelve   otra manifestación exultante del Estado de Cosas Inconstitucional cuya   existencia denunció la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos –   ACIPET.    

Indicó que con respecto a la tutela presentada por Mansarovar Energy contra el   fallo del Tribunal Administrativo del Meta que dio viabilidad constitucional a   la consulta popular, ACIPET concluyó que el Fallo del Consejo de Estado   consideró apropiado para una consulta popular de nivel municipal, incluir la   decisión de SÍ o NO a una actividad lícita, de interés nacional, en violación de   la Ley estatutaria que considera tales temas como proscritos para consultas   populares de nivel municipal. Concluyó que la consulta popular se llevó a cabo   bajo atropello de las disposiciones estatutarias de los mecanismos de   participación ciudadana.    

Consecuencia del anterior análisis, ACIPET solicitó a la Corte Constitucional   que revoque el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que dio   viabilidad a la realización de la consulta popular del municipio de Cumaral,   Meta; y que revoque el fallo del Consejo de Estado, que ratificó la validez del   fallo del Tribunal Administrativo; y que por cuenta de lo anterior, determine la   nulidad de la consulta popular llevada a cabo en dicho municipio.    

Asociación Colombiana de Generadores de   Energía Eléctrica- ACOLGEN    

La   Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica- ACOLGEN reiteró los   argumentos esbozados en el escrito radicado en el Despacho con fecha del 26 de   enero de 2018.    

Asociación Nacional de Empresarios de Colombia- ANDI    

El   día 28 de febrero de 2018 la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia-   ANDI allegó su intervención frente al proceso de la referencia, manifestando que   la acción de tutela instaurada por Mansarovar Energy Colombia Ltda. en contra   del Tribunal Contencioso Administrativo del Meta debe prosperar, porque ella   cumple con las causales generales y específicas que la Corte Constitucional ha   señalado para la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias   judiciales.    

Expresó que las atribuciones de las autoridades nacionales en relación con el   subsuelo y los recursos naturales no renovables y de las autoridades municipales   en relación con los usos del suelo, deben ejercerse de acuerdo con los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.    

Solicitó a la Corte que en sentencia de unificación reitere la aplicación del   precedente jurisprudencial contenido en la Sentencia C-123 de 2014, a través del   cual se establece que las autoridades nacionales deben concertar con las   autoridades locales lo relativo a la explotación de los recursos naturales, de   acuerdo con el modelo de desarrollo económico de los municipios.    

Argumentó que la exploración y extracción de recursos naturales no renovables es   una materia en la que concurren competencias de autoridades nacionales y   municipales. Al no ser una materia de competencia exclusiva de los municipios,   los mismos no pueden decidir autónomamente sobre ella mediante una consulta   popular.    

La   ANDI en consecuencia solicitó a la Corte Constitucional que conceda el amparo   solicitado por Mansarovar Energy Colombia Ltda. y revoque la sentencia del   Tribunal Contencioso Administrativo del Meta.    

14.                          INTERVENCIONES ADICIONALES    

Fundación Universitaria del Área Andina.    

El 6   de marzo de 2018, la Fundación Universitaria del Área Andina presentó en el   despacho el programa de Ingeniería de Minas de dicha casa de estudios,   reconocido bajo registro calificado número 16250 del 15 de noviembre de 2013, el   cual se ha posicionado con prestigio durante más de veinte años en la ciudad de   Valledupar y cuatro años en Bogotá. Manifestó la Universidad que a través de   este programa forma ingenieros con una visión responsable en los aspectos   técnicos, sociales, ambientales y tecnológicos, capaces de planificar y dirigir   proyectos mineros orientados al desarrollo sostenible del país.    

Asimismo, puso a consideración del despacho la participación del programa de   Ingeniería de Minas en todos aquellos asuntos relacionados con la actividad del   sector minero del país que llegaran a ser de conocimiento de la Corte, de manera   especial el que en la actualidad se trata en la presente acción de tutela.    

ECOPETROL S.A    

El 22   de marzo de 2018, la apoderada general de Ecopetrol S.A., solicitó se incluyera   a Ecopetrol S.A. dentro del listado de participantes con intervención en la   audiencia pública citada a través del auto 138 del 7 de marzo de 2018, para el   12 de abril de la presente anualidad.    

Manifestó que la solicitud encontraba sustento en la participación activa que ha   tenido Ecopetrol S.A. en la presente acción de tutela siendo reconocida como   tercero con interés por el Consejo de Estado en primera y segunda instancia.    

Reiteró que si bien Ecopetrol no desarrolla en la actualidad actividades   exploratorias y de explotación de hidrocarburos en el municipio de Cumaral sí   tiene interés en el trámite de revisión del fallo de la acción de tutela, toda   vez que la materialización de la consulta popular como mecanismo de competencia   municipal para la prohibición de actividades mineras y de hidrocarburos genera   un precedente adverso para el desarrollo de las obras, proyectos y o actividades   de la industria en la Orinoquía.    

Explicó que la consulta popular de Cumaral y la decisión que se adopte por parte   de la Corte Constitucional en la presente revisión, puede llegar a generar   impactos colaterales para el desarrollo de las actividades que se realizan en   las áreas colindantes, especialmente en la provisión de mano de obra y bienes y   servicios, siendo Ecopetrol S.A una sociedad pública por acciones con   participación estatal de 88.49% que desarrolla actividades de exploración,   explotación, refinación, transporte, comercialización y distribución de   hidrocarburos.    

Pese   a que todas las actividades efectuadas por Ecopetrol han sido autorizadas por el   Estado colombiano, mediante la adjudicación de los bloques por la Agencia   Nacional de Hidrocarburos y el otorgamiento de licencias ambientales por la   Autoridad Nacional de Licencias, manifestó que con las decisiones de la presente   acción y las que pueden llegar a proferirse por la Corte Constitucional, se   delimitará el futuro de la jurisprudencia aplicable por las autoridades a otros   procesos de consulta popular, por lo que consideró que en estricto sentido la   legalidad y continuidad de sus operaciones debía ser protegida y garantizada por   el operador de justicia permitiéndoles la intervención en la audiencia pública   citada por el despacho.    

Asociación Colombiana de Petróleos – ACIPET    

Manifestó que la Sala Plena le extendió invitación a audiencia pública a dos   gremios del sector minero: la Asociación Colombiana de Minería y el Grupo de   Diálogo sobre Minería en Colombia; y un solo gremio en el sector petrolero: la   Asociación Colombiana de Petróleos, el cual es la agremiación que agrupa a las   compañías privadas en Colombia que desarrollan actividades de exploración,   explotación, transporte y distribución de petróleo, la distribución de   combustibles líquidos y lubricantes y el gas natural.    

Atendiendo la solicitud de la Corte Constitucional, ACIPET aportó su   pronunciamiento en el que explicó haber interpuesto ocho acciones de tutela   contra iniciativas de consulta popular de nivel municipal que pretendían la   prohibición de las actividades de exploración y explotación de los hidrocarburos   en distintos municipios del país y que en las mismas sostenía que las   violaciones de las garantías iusfundamentales que ocurrían por cuenta de   dichas consultas populares satisfacían los requerimientos de la Corte   Constitucional para la existencia de un estado de cosas inconstitucional.    

Explicó que la Ley 20 de 1984 le otorgó a ACIPET reconocimiento como cuerpo   técnico consultivo del gobierno nacional, para todas las cuestiones y problemas   relacionados con la aplicación de la ingeniería de petróleos al desarrollo del   país y como cuerpo consultivo en todas las cuestiones de carácter laboral,   relacionadas con los profesionales de la ingeniería de petróleos.    

Expresó que toda consulta popular que le diga no a la industria de los   hidrocarburos constituye negación del derecho al trabajo de los profesionales de   la ingeniería de petróleos, y el derecho a la libre escogencia de profesión u   oficio, para quienes deseen estudiar la profesión de ingeniería de petróleos.    

Recalcó que por sus funciones, su reconocimiento legal y constitucional como   cuerpo técnico consultivo y su despliegue de esfuerzos de ilustración en la rama   judicial sobre los aspectos técnicos y regulatorios de la industria de   hidrocarburos a través de sus varias acciones de tutela, ACIPET se encuentra en   condiciones de aportarle a la Corte Constitucional información pertinente y   especializada sobre los asuntos relacionados en la presente acción de tutela,   para contribuir al objetivo que se persigue en la audiencia pública del 2 de   abril próximo.    

Por   lo anterior respetuosamente solicitó a la Corte Constitucional que se concediera   a ACIPET, en cuanto gremio que agrupa a los profesionales colombianos de la   ingeniería de petróleos, y por los méritos de su ejercicio sobre el tema objeto   de estudio, la oportunidad de participación en la audiencia de que trata el auto   138 en referencia.    

      

Anexo II.    

Audiencia pública. 12 de abril de 2018    

Expediente T-6.298.958    

Acción de Tutela instaurada   por Mansarovar Energy Colombia Ltda contra el Tribunal Contencioso   Administrativo del Meta.    

El 7 de marzo de   2018 la Magistrada Sustanciadora profirió el Auto 138 de 2018, en cumplimiento   de la decisión tomada el veintidós (22) de febrero del 2018 en la que la Sala   Plena de la Corporación decidió convocar una audiencia pública en el proceso de   la referencia para el 12 de abril de 2018.    

La audiencia se   realizó el 12 de abril de 2018 y en ella intervinieron las siguientes   instituciones y personas: Mansarovar Energy Colombia Ltda., el  Tribunal   Contencioso Administrativo del Meta, el Alcalde  del Municipio de Cumaral,   Meta, el representante del Concejo Municipal de Cumaral, Meta, el Ministro de   Minas y Energía, el Viceministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el   Presidente de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Presidente   de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, la Presidenta de la Agencia Nacional de   Minería, el Vicepresidente de ECOPETROL, el Delegado para Asuntos   Constitucionales, de la Procuraduría General de la Nación , la Defensora   Delegada para Asuntos  Constitucionales y  Legales, el Director   Ejecutivo   de la  Federación Colombiana de Municipios, la   delegada del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA), la   Directora del Centro de Estudios para la Justicia Social Tierra Digna, el   Director de Foro Nacional por Colombia, el Abogado ambientalista Rodrigo   Negrete, el Presidente la Asociación Colombiana de Petróleos (ACP), el Apoderado   de la Asociación Colombiana de Minería (ACM) y la Directora Ejecutiva Claudia   Jiménez del Grupo de Diálogo Sobre Minería en Colombia (GDIAM).    

A continuación se refieren cada una de las intervenciones.     

1.        Mansarovar Energy Colombia LTDA    

El doctor Doctor Carlos Alberto Benavides Bonilla señaló   inicialmente que Mansarovar es una multinacional petrolera, con capitales de   India y de la China, constituida en Colombia en el año 2006, con operaciones   exitosas y activas en el Magdalena Medio.    

Manifestó que la compañía   respeta la Constitución Colombiana, la institucionalidad, las leyes y decretos y   los mecanismos democráticos de participación ciudadana. Reconoció el esfuerzo   del Estado por brindar seguridad jurídica a los distintos actos jurídicos   ejecutados en Colombia.    

Frente a las preguntas hechas   por la Corte, manifestó que la compañía no era competente para dar respuesta a   las mismas y su posición respecto al tema sería transmitida por la Asociación   Colombiana de Petróleos quien unifica la posición de la industria.    

Sobre los antecedentes de la   consulta popular manifestó que el Estado colombiano ha trabajado por el   desarrollo de la industria minero energética, implementando políticas para la   inclusión de inversores nacionales e internacionales para materializar dicho   desarrollo, por lo que Colombia está en el radar de los inversores dados los   antecedentes de estabilidad jurídica en el tema. Como inversionistas entienden   que son un vehículo del Estado para materializar sus objetivos de política   pública, su relación con el Estado se desarrolla en un marco contractual.    

Se vincularon al proyecto   Bloque Llanos 069 atendiendo a la invitación de la Agencia Nacional de   Hidrocarburos, fueron precalificados positivamente por su experiencia,   reputación de sus accionistas, sus fortalezas tecnológicas y de responsabilidad   ambiental. Fueron favorecidos en el proceso licitatorio y suscribieron el   contrato 009 del año 2012 dada su competencia. El contrato inició con las   labores de obligatorio cumplimiento, concertaron los planes de beneficio a la   comunidad, los cuales fueron aprobados por la Agencia Nacional de Hidrocarburos,   aumentaron voluntariamente los montos de los planes de beneficio a la comunidad,   mejoraron la tecnología de detección sísmica con los sobrecostos que ello   implicaba.    

Manifestó que siempre actuaron   con diligencia para hacer frente a los desafíos del proyecto. No obstante la   situación de estabilidad jurídica, la consulta popular arrojó un resultado   imprevisible dado que nunca existieron antecedentes sobre el particular a la   firma del contrato sobre colisión de competencias entre el Gobierno Nacional y   los entes territoriales para este tipo de proyectos.    

Para la fecha de inicio de la   consulta en Colombia se inició una ola de procesos de consultas populares. En el   caso específico existió un espacio muy limitado para ser escuchados por los   grupos de interés, prácticamente nulo, sin poder intervenir para ser tenidos en   cuenta. Además, en este tipo de procesos no es posible la participación activa o   pasiva de la compañía en el trámite, a pesar de los esfuerzos la tasa de éxito   era inexistente.    

Se interpuso la tutela como   último mecanismo de protección de derechos, solicitando medidas cautelares como   la suspensión de la consulta. Las restricciones llevaron a la suspensión del   contrato y manifestaron que los grupos de interés defensores de la consulta   parecieran no estar de acuerdo con las políticas públicas que en materia de   recursos hidrocarburíferos existen.    

Los accionistas manifestaron   continuar teniendo interés en el país, sin embargo, mientras estas   incertidumbres no se aclaren, será difícil materializar alguna clase de   inversión.    

En el documento entregado por   Mansarovar se resaltó la incertidumbre jurídica de quedar a merced de las   decisiones políticas de una comunidad, para imposibilitar el desarrollo de las   actividades extractivas de la compañía.    

En tal virtud, Mansarovar   invitó a que las entidades del Estado correspondientes regulen el tema, con el   fin de aclarar las reglas del juego al momento de suscribir los contratos de   exploración y extracción de hidrocarburos, porque el principio de seguridad   jurídica es el pilar fundamental de cualquier inversionista en cualquier   negocio.    

2.        Tribunal Administrativo del Meta    

La doctora Teresa Herrera   Andrade- Magistrada del Tribunal Contencioso Administrativo del Meta – inició su   intervención explicando que el 7 de diciembre de 2016 el alcalde del municipio   de Cumaral – Meta solicitó ante el Tribunal Administrativo del Meta el concepto   previo de constitucionalidad de la consulta popular remitiendo la pregunta del   caso:    

¿Usted está de acuerdo,   ciudadano Cumaraleño, que dentro de la jurisdicción del municipio de Cumaral se   efectúen actividades de exploración sísmica, perforación explorativa,   producción, transporte y comercialización de hidrocarburos? Sí o no.    

De acuerdo con el Art. 21 de   la Ley 1757 de 2015 el Tribunal dispuso la admisión y fijación en lista por 10   días para la impugnación o coadyuvancia de la constitucionalidad de la propuesta   por parte de los ciudadanos y que el Ministerio Público rindiera concepto. De   tal derecho solo hizo uso la Procuraduría General de la Nación y la Agencia   Nacional De Defensa Jurídica del Estado.    

El 7 de marzo de 2017 la Sala   del Tribunal decidió avalar la constitucionalidad de la convocatoria elevada por   el Alcalde. Consideró que el Alcalde era competente para convocar a la consulta   popular de conformidad con el artículo 105 de la Constitución y artículos 8 y 51   de la Ley 134 de 1994. Señaló que la autonomía política de los entes   territoriales está consagrada en el artículo 287 de la Constitución, y la   facultad para ordenar el territorio y reglamentar el uso del suelo en el   artículo artículo 33 de la Ley 136 de 1994 y la Ley 388 de 1997 reconoce en   cabeza del municipio la facultad reguladora de los asuntos ambientales.    

Se dio trámite a la consulta   popular en el marco previsto en la Ley 134 de 1994 y 1757 de 2015. Se solicitó   al Concejo Municipal que conceptuara sobre la conveniencia de la consulta   popular, y se estudió que la pregunta no recayera en asuntos del gobierno,   asuntos presupuestales, tributarios o fiscales, sobre las relaciones   internacionales, concesión de amnistía o indulto y preservación o   restablecimiento del orden público.    

El tribunal excluyó las   palabras transporte y comercialización en la pregunta de la consulta, por   considerar que son asuntos que atañen a las autoridades nacionales como el   Ministerio de Transporte (Decreto 1609 de 2002, Art. 17) y del Ministerio de   Minas y Energía (Decreto 4299 de 2005, Art. 3).    

La pregunta quedó así: ¿Usted   está de acuerdo, ciudadano Cumaraleño, que dentro de la jurisdicción del   municipio de Cumaral se efectúen actividades de exploración sísmica, perforación   explorativa y producción de hidrocarburos? Sí o no.    

Inconforme con la decisión,   Mansarovar Energy Colombia LTDA quien no intervino en el proceso de   constitucionalidad de la consulta dentro del término de 10 días, interpuso la   acción de tutela frente a la sentencia del Tribunal alegando que se le vulneró   el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Como   pretensión solicitó la cesación de los efectos jurídicos de la sentencia por   irregularidad del trámite de consulta popular al haber sido una iniciativa   ciudadana y no gubernamental, que no se hizo un análisis de la financiación del   mecanismo y el impacto fiscal de la decisión.    

En cuanto al trámite de la   consulta, la Alcaldía solicitó concepto del Concejo Municipal de Cumaral y luego   se remitiera al Tribunal Administrativo del Meta para que se pronunciara sobre   la constitucionalidad de la pregunta.    

En sentir del Tribunal, la   consulta sí es de origen gubernamental y se cumplió con las Leyes 134 de 1994 y   1757 de 2015. El hecho de que en la parte motiva del decreto el alcalde   refiriera la preocupación de la comunidad frente a la ejecución del contrato, no   modifica el origen gubernamental de la iniciativa pues fue el Alcalde quien   inició en procedimiento.    

En segundo lugar, respecto a   la financiación del mecanismo de participación, el Tribunal consideró que el   tema estaba regulado por el artículo 4 de la Ley 1757 de 2015.    

Y en tercer lugar, respecto al   impacto fiscal negativo de la prohibición de actividades mineras, manifestó que   no corresponde al Tribunal efectuar un estudio específico sobre la votación por   ser un asunto regulado en el Cap. 4 de la Ley 1757 de 2015 y esta misma Ley así   no lo exige por lo que la Magistrada solicitó que se desestimara este cargo.    

Manifestó que la consulta   popular es una expresión del principio democrático y es deber del Estado   fomentar las prácticas democráticas (Art. 41 de la CP).    

El artículo 33 de la Ley 136   de 1994 dispone que si un proyecto minero amenaza con un cambio significativo en   el uso del suelo, se debe realizar una consulta popular.    

Citó las sentencias C-123 de   2014 y C-273 de 2016 de la Corte Constitucional para reiterar los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad (artículo 288 de la CP) cuando hay   tensión de los asuntos del suelo y subsuelo. Consideró que estos principios   buscan el equilibrio entre el desarrollo económico y la protección del medio   ambiente. Afirmó que el municipio sí tiene competencia para elevar una consulta   popular sobre actividades relacionadas con la industria de hidrocarburos por lo   que solicitó que se desestime este cargo.    

El tercer cargo, referente a   que el Tribunal recayó en defecto sustantivo al declarar constitucional el texto   de la pregunta de la consulta popular pues no contaba con competencia para   excluir de la pregunta palabras o expresiones. Señaló que la Corte   Constitucional en Sentencia C-550 de 2015 expresó que los tribunales   administrativos deben hacer un estudio integral de la constitucionalidad de la   consulta, postura que fue reiterada por el Consejo de Estado, debido a que la   pregunta modificada cumplía con las exigencias de ley y de la sentencia C-551 de   2003. Por lo anterior, consideró que se debían  desestimar los cargos.    

3.  Alcalde de Cumaral.    

El señor Miguel Antonio Caro-   Alcalde de Cumaral- Meta- manifestó que las competencias de la Nación y los   entes territoriales en materia de propiedad del subsuelo y el suelo no pueden   desarticularse y ambos están al servicio del Estado.    

Frente al tema de las   regalías, manifestó que existen municipios que reciben esos recursos en forma de   asignaciones directas, pero que no es el caso de Cumaral. Ve extraño que hagan   tantas inversiones con los recursos de regalías para valorizar predios y generar   especulaciones de la tierra que han concentrado la riqueza en pocos   propietarios, sin que esos recursos se vean invertidos en rubros como la   educación, la salud, el saneamiento en agua potable. La especulación de la   tierra también afecta la vivienda de interés social y la construcción de   colegios, porque los costos de los predios están muy altos y para un municipio   pequeño son montos significativos.    

Explicó que no hay una   política minera planificada. Al municipio llegan diariamente títulos mineros sin   ser consultados ni avisados; los impactos sociales, económicos y ambientales no   se ven recompensados con lo que el municipio recibe; hay una subutilización del   suelo de un 72%, no se genera empleo ni se produce riqueza, y esas expectativas   de venta de la tierra generan dificultades de orden público, delincuencia,   división del territorio para volverse intermediarios en la obtención de   regalías.    

Manifestó que Cumaral es un   municipio receptor de víctimas y que el empleo de la industria del petróleo no   es un empleo de calidad al ser de carácter transitorio, que esta industria ha   generado cambios en los patrones culturales del municipio, porque la educación   fue relegada a los trabajos técnicos, hubo pérdida de competitividad para las   empresas locales en el sector laboral, por lo que se buscó mano de obra de otros   lugares y expresó el alcalde que ello dificulta la gobernabilidad.    

Explicó que las operaciones   mineras generan afectación del territorio, ha aumentado la sismicidad, hay   riesgos de remociones en masa, inundaciones, avenidas torrenciales. Afirmó que   los estudios del proyecto no tienen profundidad e independencia y que las   licencias no cuentan con estudios técnicos sino al margen del ensayo y el error.    

En cuanto a los mecanismos de   participación entre la comunidad, las autoridades territoriales, el Gobierno   Nacional y el sector minero energético, el Alcalde expuso que las concesiones se   han convertido en repúblicas independientes en contextos municipales, los   empleos con entidades externas al municipio se han generado sin estudio de   oferta y demanda, manifestó que el sistema se traduce en un método absolutista y   utilitario por parte de la Nación que quiere desconocer los entes territoriales.    

El Alcalde concluyó que lo que   necesitan los municipios es descentralización, autonomía territorial, seguridad   alimentaria, vocación del territorio, proponiendo el catastro multipropósito, la   defensa del arraigo cultural y que la rigurosidad ambiental se extienda a los   aspectos sociales de los proyectos.    

4.        Concejo Municipal de Cumaral    

El doctor Luis Arturo Ramírez   Concejal del Municipio de Cumaral- Meta manifestó que comparte la postura de la   Corte Constitucional donde manifiesta que Colombia es un Estado ecológico y que   el medio ambiente prima sobre los intereses particulares económicos.    

Solicitó a la Corte no hacer   eco positivo a ninguna de las pretensiones del tutelante, que los argumentos   jurídicos no solo están en la sentencia que avaló la constitucionalidad de la   pregunta de la consulta popular sino también en las sentencias donde no tuvo eco   la acción de tutela en el Consejo de Estado.    

Se refirió al contrato de   concesión de mares de 1905, el cual fue declarado nulo y después de tres   intentos vuelve a tomar vida. En su sentir, en ese momento empieza lo que ha   denominado el carrusel de los contratos y las licencias ambientales, los cuales   cambian de contratistas y las empresas de los mismos han sido creadas en   paraísos fiscales. Dichas empresas incumplen sus compromisos con las comunidades   debido a su falta de permanencia en los territorios.    

Expresó que las consultas   populares comienzan a hacer eco en los municipios desde la consulta de Tauramena   el 13 de diciembre de 2013. Indicó que el Gobierno Nacional asistió al   territorio y dijeron que con o sin consulta, las veredas iban a ser masificadas,   iban a llevar energía, a construir vías y un colegio agropecuario, las cuales   fueron promesas incumplidas.    

Lo anterior generó que las   comunidades no crean en las instituciones porque han incumplido y mentido y   porque desde Bogotá se desconoce la realidad social, política, económica y   cultural de las comunidades. Manifestó que por ello se expidieron licencias en   Caño Cristales y en Aguazul, y que el último proyecto fue detenido mediante una   consulta popular.    

Afirmó que los impactos de la   industria petrolera son tristes y melancólicos y no se explica cómo los   departamentos de Casanare y Arauca no son departamentos de primer orden, por   ejemplo Yopal lleva 6 años sin acueducto, en el departamento el desempleo está   por encima del 20% y en Tauramena hay un desempleo de más de 33%, siendo un   departamento que genera importantes divisas de la explotación petrolera.    

Manifestó que la aplicación de   los Art. 332 y 288 constitucionales es inexistente en los territorios, lo que   motiva las consultas populares en los mismos. Explicó que el Gobierno Nacional   no hace un estudio hidrogeológico del país porque los mismos con efectuados por   los contratistas privados.    

Expresó su preocupación frente   a la concesión de licencias en las zonas hídricas que suplen de dicho recurso a   las veredas y el casco urbano de los municipios, por lo que le solicitó a los   representantes del ANLA y la  ANH que respondan como representantes de las   entidades del Estado y no como representantes de las empresas privadas.    

Concluyó manifestando que la   presente decisión será el derrotero para defender el agua, los ríos, la cultura   y el statu quo de los territorios.    

5.        Ministerio de Minas y Energía    

En la última década, 1 de cada   4 pesos generado para las finanzas públicas nacionales proviene del sector de   hidrocarburos y minería, lo que es el 25% de ingresos públicos. Los ingresos   petroleros le han dejado a la Nación una cifra cercana a los 107 billones de   pesos durante la última década.    

La renta petrolera representó   entre los años 2007 y 2017 un 12% de los ingresos corrientes de la nación y un   29% del presupuesto general de la nación. Estos ingresos permiten mantener la   sostenibilidad de las finanzas públicas, permitiendo menor endeudamiento y mayor   gasto social.    

Las entidades territoriales   también reciben diversos recursos del sector en el Sistema General de   Participación, recursos que son transferencias realizadas por el Gobierno   Nacional hacia los territorios donde se invierte en salud, educación y agua   potable. También reciben los recursos del Sistema General de Regalías,   beneficiando a la mayoría de departamentos del país. Las regalías del sector   sumaron desde el 2012 hasta el año 2017, 49 billones de pesos, con estos   ingresos se han mejorado carreteras, instituciones educativas, entidades de   salud, entre otros, es decir que los aportes del sector se han dirigido en gran   parte a financiar inversión social en los territorios, y gracias a ello miles de   colombianos han mejorado sus condiciones de calidad de vida.    

La reforma del Sistema General   de Regalías generó un ambiente de inversión más equitativo e incluyente en las   regiones, se han realizado inversiones en los 32 departamentos de la Nación.   Para el mes de mayo de 2017 se habían terminado 7.740 proyectos financiados con   recursos de este sistema.     

Hay beneficios que   transcienden lo económico pues el progreso y la equidad social son aportes del   sector, gracias a las regalías las brechas sociales se han cerrado y se ha   reducido la pobreza.    

Prohibir las actividades del   sector minero energético afectaría la prestación de servicios públicos   esenciales, siendo deber del Estado su prestación eficiente. Se amenaza la   distribución del servicio de gas y de energía eléctrica, debido a que se   requieren operaciones de transporte en redes que exceden lo local, para llegar a   sitios distantes donde se encuentran los usuarios en los centros de consumo.   Ocurre lo mismo con la explotación, transporte y distribución petrolera,   actividades definidas como servicios públicos, las que contribuyen al ejercicio   de derechos y libertades fundamentales de conformidad con la sentencia C-796 de   2014.    

El Ministro destacó que el   sector minero energético ha redefinido la forma en que se relaciona con las   regiones, el Ministerio y las entidades adscritas se han acercado a los   territorios construyendo diálogos con la comunidad en torno a contribuir al   desarrollo y la paz territorial. Ello ha requerido de ejercicios de concertación   entre las entidades del orden nacional y municipal, para armonizar las   actividades de minería e hidrocarburos con el ordenamiento del territorio, sin   que implique un poder de veto de uno u otro nivel del gobierno frente al   desarrollo de actividades económicas.    

Recordó que en este sentido,   la propia Corte Constitucional en la sentencia C-123 de 2014 manifestó que los   principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad   cobran relevancia y se debe acudir a ellos para que rijan la relación   Nación-Territorio.    

El Ministro expresó que se   debe construir un diálogo fluido entre entidades cuando la Nación entrega al   municipio el conocimiento del subsuelo, mientras que el municipio tiene la   posibilidad de identificar y manifestar sus consideraciones respecto de las   alternativas con las que cuenta para el desarrollo social, económico y   ambiental.    

Finalmente, concluyó diciendo   que se debe definir un procedimiento de cierre que dé tranquilidad jurídica a   los diferentes actores y que defina posibles discrepancias entre los diferentes   niveles de gobierno durante la concertación. Las decisiones de los actores   involucrados deben estar soportadas tanto en el suministro de información   confiable sobre la vocación del suelo y el potencial del subsuelo como en el   acompañamiento a las entidades territoriales en el proceso de planificación   municipal, garantizando el cumplimiento de los principios constitucionales de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad.    

6.        Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible    

El doctor Wiler Edilberto   Guevara Hurtado- Viceministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible- manifestó que   el principio de desarrollo sostenible involucra tres elementos fundamentales:   medio ambiente, las comunidades y el desarrollo económico, los que deben   articularse de manera armónica para que el desarrollo sostenible sea viable.    

El principio de desarrollo   sostenible está materializado en la Ley 99 de 1993, se creó la licencia   ambiental como un instrumento de control a actividades que generan impacto   significativo al medio ambiente. Luego se establecieron qué actividades   generaban impactos significativos al medio ambiente, donde se contemplan las   actividades de hidrocarburos y minería.    

Esto significa que a pesar de   que se otorgue un título minero se requiere del aval de la autoridad ambiental   para que el proyecto se realice. Para poder hacer la evaluación es necesario que   el interesado presente un estudio técnico contemplado en unos lineamientos   llamados términos de referencia, donde se contemplan las variables necesarias   para el llevar a cabo el estudio. En este escenario pueden participar las   comunidades tanto en la elaboración del estudio como posteriormente cuando el   estudio se ejecuta.    

La responsabilidad de las   autoridades ambientales no termina con el otorgamiento de licencias sino que   tienen el deber de control, seguimiento y monitoreo a la ejecución de las   actividades para garantizar la conservación de los recursos naturales.    

El país ha avanzado en   determinar cuáles son las zonas de interés ambiental, por ejemplo en la   actualidad hay 30 páramos delimitados y se espera proteger los 37 más que tiene   el país. Se espera tener10 humedales protegidos, actualmente hay 30.000.000 de   hectáreas protegidas, etc. Para el Ministerio es fundamental delimitar esas   áreas estratégicas para que no se realicen actividades que van en contra de la   protección de los recursos naturales como es la minería y los hidrocarburos,   prohibición expresa en la ley.    

Por lo anterior, estas   preocupaciones deben conciliarse de acuerdo al principio de desarrollo   sostenible permitiendo una mayor articulación de las distintas entidades a nivel   nacional y territorial, de tal manera que las decisiones tomadas en los   territorios incorporen las autoridades ambientales, las comunidades y los   sectores productivos. Estas discusiones deben incorporar todos los argumentos   técnicos necesarios para que las decisiones estén de acuerdo con el desarrollo   sostenible de las regiones y el país.    

La licencia ambiental es el   instrumento adecuado para la determinación de si un proyecto es ambientalmente   viable o no y son las autoridades ambientales municipales y departamentales   quienes están a cargo de la vigilancia del cumplimiento de los requisitos   exigidos en la licencia ambiental y la diferente actividad normativa ambiental   existente.    

Concluyó manifestando que   prohibir la ejecución de una actividad específica sin la respectiva evaluación   técnica ambiental y social va en contravía de lo estipulado en la normativa   ambiental vigente, porque deja sin validez la competencia de las autoridades   ambientales a quienes la ley les confirió la facultad de definir si los   proyectos minero energéticos pueden obtener o no una licencia ambiental y si los   mismos pueden o no ser ejecutados.    

7.      Agencia Nacional De Defensa Jurídica Del   Estado    

El doctor Luis Guillermo Vélez   Cabrera – Presidente de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –   manifestó que el problema jurídico que enfrenta la Corte hoy es si bajo el   actual modelo constitucional donde sobresale el principio de Estado Unitario, es   válido que de manera unilateral los municipios cobijados en el principio de   autonomía territorial, tomen decisiones que hagan nugatorios los derechos del   Estado, entre ellos el derecho de propiedad sobre el subsuelo.    

La jurisprudencia   constitucional había establecido un sano balance donde ninguno de los principios   en tensión podía ser aplicado sacrificando de manera desproporcionada el   contenido del otro. El equilibrio constitucional se alteró con la sentencia   T-445 de 2016. Expresó que el actual estado de cosas, donde el principio de   autonomía territorial avasalla los elementos del Estado Unitario es   absolutamente inconsistente con la estructura de nuestra Constitución.    

Afirmó que se requiere   reeditar una fórmula intermedia que permita una nueva forma de armonización de   los principios constitucionales, por lo que corresponde a la Corte determinar la   forma como los ciudadanos de un municipio deben ejercer los mecanismos de   participación democrática en el ámbito local sin que ello genere una grave   afectación de los intereses de la Nación.    

Recordó que la Sala Plena de   la Corte Constitucional ya había resuelto de manera clara y contundente el   problema jurídico propuesto en la Sentencia C-123 de 2014 donde concluyó que los   entes territoriales no se encuentran autorizados a prohibir de manera unilateral   los proyectos extractivos en su territorio. En esta providencia declaró la   exequibilidad condicionada del artículo 37 del Código de Minas que prohibía a   las autoridades locales excluir de su territorio actividades mineras, ya fuese   de manera permanente o de manera transitoria. La Corte determinó que la armonía   de los principios de autonomía territorial y de Estado Unitario se logra a   través de la realización de procesos de coordinación y concurrencia entre el   Gobierno Nacional y los entes territoriales.    

Explicó que así, la Nación no   puede imponer de manera inconsulta proyectos mineros a las entidades   territoriales y los municipios no están autorizados a adoptar decisiones   unilaterales que violen los derechos de la Nación porque se estaría violando el   principio de Estado Unitario.    

Manifestó que la realización   de los proyectos minero energéticos debe ser el resultado de una fórmula en la   que participen tanto la administración central como los entes territoriales, por   lo que resulta constitucionalmente inaceptable que este tipo de asuntos sean   resueltos de manera unilateral por los municipios vía acto administrativo.    

Recalcó que el análisis   detenido de las normas constitucionales y de la Ley Orgánica de Ordenamiento   Territorial permite concluir que no existe ningún tipo de vacío normativo en   esta materia, tampoco existen omisiones legislativas de ninguna clase, pero por   el contrario, hay una directiva constitucional clara que ha sido pacíficamente   reiterada por la Corte en un número significativo de sentencias, cuya única   excepción es la T-445 de 2016 en virtud de la cual ninguno de los niveles de la   administración, bien sea central o municipal, puede adoptar decisiones   unilaterales que arrebaten al otro su facultad constitucional de participar en   los procesos de decisión.    

Afirmó que todos los   principios y derechos reconocidos por la Constitución Nacional tienen límites y   que la autonomía territorial no es la excepción porque los entes territoriales   no tienen facultades absolutas que les permitan imponer su criterio a la   totalidad de los colombianos, como lo señaló esta Corte en el Auto 383 de 2010,   donde sostuvo que la autonomía de las entidades territoriales no es omnímoda   hasta el punto de hacer nugatorias las competencias naturales del Gobierno   Central. Explicó que el núcleo esencial de la autonomía territorial se encuentra   definido en el artículo 283 de la Constitución, el que no le permite oponerse de   manera unilateral a la realización de proyectos extractivos en su territorio.    

De conformidad con la parte   resolutiva de la sentencia C-123 de 2014 los procesos de concertación entre la   administración central y los entes territoriales no deben ser llevados a cabo   con el objetivo de decidir si se realizan o no los proyectos de explotación,   sino de establecer de manera conjunta cuáles son las actuaciones de mitigación   de riesgo que han de ser implementadas, a fin de reducir al mínimo posible el   daño colateral que pueda causar la actividad extractiva.    

La disposición de la sentencia   en comento fue declarada exequible en el entendido que se autorice la   realización de actividades de exploración y explotación minera mientras las   autoridades competentes del nivel nacional acuerden con las autoridades   territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del   ambiente sano y en especial de sus cuencas hídricas, el desarrollo social y   cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la   aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,   consagrados en el artículo 288 de la Constitución Política. Concluyó que la   decisión muestra la prevalencia del principio de Estado Unitario sobre la   autonomía territorial.    

8.        Agencia Nacional de Hidrocarburos    

El señor Orlando Velandia   Sepúlveda – Presidente de la Agencia Nacional de Hidrocarburos- manifestó que es   claro que las actividades de exploración y explotación en los territorios tienen   incidencia en los temas ambientales, sociales y económicos de las comunidades.   Dichas incidencias derivan en tensiones regionales entre las comunidades, las   compañías y el Gobierno Nacional.    

La Agencia Nacional de   Hidrocarburos ha desarrollado una serie de mecanismos para superar las tensiones   y lograr el desarrollo de la actividad. El primero es la Estrategia Territorial   de Hidrocarburos, que es un instrumento de articulación entre las entidades   territoriales, el Gobierno Nacional y las compañías, del cual hacen parte el   Ministerio de Trabajo, de Minas y Energía, el Programa de las Naciones Unidas   para el Desarrollo y otras entidades del orden nacional. Tiene cuatro   componentes: el programa Avanza, que genera espacios de diálogo y concertación,   el programa Lidera, que acompaña a la industria en su relación con el territorio   y fortalece las capacidades de los participantes, el programa Convive, que   previene el costo social y económico de los conflictos y las acciones   demostrativas, que localiza inversiones sociales en iniciativas para los actores   del territorio.    

En el manejo de la   conflictividad, entre el 2015 y 2016 hubo 376 alertas tempranas, de las cuales   un 87% impidieron bloqueos y en 2017 hubo 232 alertas tempranas y todas fueron   tramitadas exitosamente. En cuanto a las acciones demostrativas, se ha   capacitado a más de 48.000 personas, han sido beneficiadas 2.520 familias, entre   otros datos.    

El segundo mecanismo son los   Programas en Beneficio de las Comunidades, donde se genera inversión social   dentro de las mismas como una obligación de las compañías al suscribir los   contratos, la cual se enfoca en la sostenibilidad, el mejoramiento de las   comunidades, el fortalecimiento del entorno social, económico y cultural y el   desarrollo humano y la reducción de la pobreza en Colombia.     

El tercer elemento es la   Socialización de Proyectos en las Regiones antes de su asignación, con el fin de   conocer las regiones y antes de ofertar las áreas de proyectos para encontrar un   ambiente de diálogo que acerquen las partes y allanen las diferencias.    

Expresó que a través del   diálogo y la concertación se permite el desarrollo de la actividad de manera que   concite el interés de las comunidades y el Gobierno Nacional y no por la vía   unilateral, inconsulta y a veces desinformada de los instrumentos que se están   utilizando.    

Afirmó que para la Agencia   Nacional de Hidrocarburos es importante que al ofertar un área se conjuguen la   seguridad jurídica y la prospectividad, por lo que solicitó a la Corte   Constitucional que a fin de mantener el orden constitucional y legal se   introduzcan elementos de equilibrio que permitan que Colombia siga siendo un   Estado Social de Derecho organizado en forma de República Unitaria.    

9.        Agencia Nacional de Minería    

La doctora Silvana Habib Daza   – Presidente de la Agencia Nacional de Minería – se refirió a que la Agencia   Nacional de Minería viene aplicando los principios de coordinación, concurrencia   y subsidiariedad dentro del proceso de titulación minera y en cumplimiento del   marco legal  y constitucional que lo rigen.    

La Agencia Nacional de Minería   diseñó e implementó un programa de relacionamiento con el territorio que tiene   como objetivo lograr una participación efectiva, oportuna y permanente de los   actores estratégicos involucrados en los proyectos mineros. Se establecieron dos   fases importantes: i) acercamiento con el territorio y ii) establecimiento de   confianza y concertación con los alcaldes como primeras autoridades del   municipio. Existe una fase inicial de intercambio de información entre la   autoridad minera y la entidad territorial; una fase de construcción en la que se   da una coordinación entre la autoridad minera y la entidad territorial para   abordar inquietudes de los alcaldes sobre el impacto de la actividad en su   territorio; una fase de consolidación y concertación en la que se suscribe un   documento en el que se identifican las áreas susceptibles de minería y que sirve   como sustento a la autoridad municipal para tener en cuenta el componente minero   en el plan de desarrollo territorial; y una última fase de seguimiento y   retroalimentación en donde se desarrolla un diálogo permanente entre la   autoridad territorial y la autoridad minera para el desarrollo de estas   actividades.     En esta fase la autoridad minera realiza un   seguimiento al cumplimiento de las solicitudes de las entidades territoriales y   las comunidades a través de un tablero de control que le permite el monitoreo de   los avances de los compromisos establecidos.    

Por lo anterior, en la   actualidad se tienen 155 municipios en 26 departamentos que han hecho el   ejercicio de concurrencia entre la autoridad minera y ambiental. Son los mismos   alcaldes los que solicitan el proceso y la información, toda vez que en   municipios que tenían interés en realizar consulta popular se desestimó la   pertinencia de la misma al identificar, con la información suministrada, la   inexistencia de potencial geológico para la mediana o gran minería.    

Manifestó que como excepción   se tiene el municipio de Arbeláez, que no tiene vocación para la mediana minería   sino para los materiales de construcción, por lo que se incluyó en la pregunta   de la consulta popular la prohibición de la minería a gran escala, lo que no   hubiera sido necesario y se hubiera podido evitar incurrir en el gasto de   recursos públicos y en confundir a la comunidad.    

Por lo anterior para la   Agencia Nacional de Minería es importante generar procesos de concertación   efectivos, oportunos y permanentes y que las autoridades estén informadas del   potencial de recursos naturales de su territorio, cómo se implementa la   actividad minera, sus etapas, procesos y los manejos e impactos de la minería.   Expresó que como institución consideran que el camino del éxito del proceso es   la participación efectiva e informada pero nunca la prohibición de una actividad   constitucionalmente reconocida.    

En cumplimiento de la orden   judicial de la Sentencia C-389 de 2016, que dispone la verificación de mínimos   de idoneidad ambiental antes de otorga un título minero, así como procesos de   participación ciudadana, se incluyó la celebración de una audiencia pública en   la que se invita a la comunidad a participar en el proceso previo de titulación.   La audiencia tiene sustento legal en el artículo 259 del Código de Minas y se   enmarca bajo los principios de publicidad y participación, brinda la oportunidad   de que las partes interesadas presenten argumentos sobre la actividad minera en   el territorio. Cada una de las etapas de la audiencia tiene objetivos   específicos, para informar de manera clara las labores mineras permitidas en   virtud de los postulados constitucionales.    

En la audiencia pública se   explica cómo se obtiene un título minero, se explican las etapas del ciclo   minero y cómo se controlan, se da la información de solicitud de cada uno de los   títulos con sus coordenadas exactas. Así, la audiencia se convierte en un insumo   para la evaluación de los planes de gestión social para que los titulares   mineros emprendan diferentes actividades en el territorio a favor de las   comunidades. Por medio de las audiencias públicas, en Chocó se suscribieron 12   contratos de concesión con 3 consejos comunitarios, beneficiando más de 10.000   familias al formalizar la actividad y contrarrestar la ilegalidad.    

Manifestó que si bien el   sector cuenta con grandes retos, se está titulando con criterios legales   fortalecidos con la interpretación constitucional, se está cumpliendo con las   obligaciones ambientales, laborales, económicas y de gestión social en el   desarrollo de las actividades mineras.    

Solicitó mantener la postura   de articulación de los principios dispuestos en las sentencias proferidas en la   materia, en el sentido que una interpretación que suponga prohibición no solo   desconoce los contenidos constitucionales de los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad sino que además obviaría el principio de   interpretación armónica de las normas jurídicas.    

10.        Empresa Colombiana de Petróleos –Ecopetrol    

El doctor Fernán Ignacio   Bejarano- vicepresidente jurídico de Ecopetrol- manifestó que Ecopetrol es un   órgano de intervención económica del Estado colombiano, tuvo en sus inicios una   función pública de administración de los recursos hidrocarburíferos del Estado y   una función industrial y comercial de exploración y explotación del petróleo y   sus derivados directamente o con asociados. Posteriormente, se le trasladó a la   Agencia Nacional de Hidrocarburos la función de diseñar, promover, negociar,   celebrar y administrar los contratos y convenios de exploración y explotación y   mantuvo la función industrial y comercial.    

Posteriormente se convirtió en   una Sociedad de Economía Mixta adscrita al Ministerio de Minas y Energía que   integra la Rama Ejecutiva del Poder Público dedicada a la explotación de   hidrocarburos y sus derivados. Sus actividades están definidas por ley y en   asociación con los particulares.    

Ecopetrol desarrolla las   siguientes actividades en virtud del interés general:    

·         Garantiza la sostenibilidad energética. Mantiene   una vida media de reservas que en el 2017 fue de 7.1 años, lo que significa que   si no se hicieran nuevas actividades de exploración petrolera en 7 años se   acabarían las reservas de Ecopetrol y se dependería de la importación. Así   mismo, se repone la producción con nuevas reservas.    

o    Genera más de 33.000 empleos, divididos en 9.282   empleados directos de Ecopetrol y 24.281 empleados de empresas contratistas de   Ecopetrol.    

o    Contrata bienes y servicios por 9.5 billones de   pesos, 9 billones en contratación nacional y 0.5 billones en contratación   extranjera. Monto superior al presupuesto de ciudades como Medellín.    

o    Tiene más de 3.245 empresas contratistas, de las   cuales 2.951 son empresas nacionales y 294 son empresas extranjeras.    

o    Se transfirió a la Nación 13.4 billones de pesos   en el año 2018, se tiene una inversión social de 18.502 millones de pesos para   este año.    

o    Se tiene plan de inversión socio ambiental de 325   mil millones de pesos en los próximos años.    

En relación con las tensiones   de los intereses nacionales y territoriales, ha implicado que el desarrollo de   las consultas populares en la forma en la que se están dando, prevalezca el   interés de las entidades territoriales sobre el interés general del Estado.    

Ecopetrol reconoce la   competencia de las entidades territoriales con respecto a los usos del suelo   pero estas facultades no pueden entenderse como absolutas o prevalentes pues el   artículo 288 de la Constitución determina que estas competencias deben ser   ejercidas de acuerdo con los principios de concurrencia, coordinación y   subsidiariedad. Manifestó que la autonomía no significa soberanía, y no se puede   dejar a voluntad absoluta de entidades territoriales definir el ámbito de   desarrollo de la actividad.    

Solicitó que se retome el   precedente establecido en la sentencia C-123 de 2014, en virtud de la creación   de criterios de coordinación, siempre que existan poderes concurrentes   concluyéndose una necesidad de regulación de conformidad con los mandatos de   coordinación y concurrencia que garanticen la adecuada realización del principio   de autonomía territorial.    

Ecopetrol manifestó que   respeta los mecanismos de participación ciudadana pero considera que deben   desarrollarse de acuerdo al marco constitucional y legal, por lo que es   necesario concertar medidas y actividades que permitan generar un mayor   desarrollo económico y social como señala el artículo 334 constitucional y las   sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016.    

11.        Procuraduría General de la Nación    

El doctor Gilberto Augusto   Blanco – Procurador Delegado para Asuntos Ambientales – manifestó que el ciclo   del control social se cierra en la judicatura, por lo que a partir de las   decisiones adoptadas en los Altos Tribunales el tema ambiental no es un asunto   menor.    

Hizo énfasis en el déficit   normativo que existe en la materia, debido a que las normas existentes están   atomizadas y desactualizadas y ello ha generado confusión en los funcionarios   públicos llamados a aplicar dichos dictados normativos. Lo anterior está   causando problemas en cuanto a cómo se confeccionan los sistemas normativos de   unidad, coherencia y plenitud. Para el Ministerio Público es necesario codificar   y unificar los instrumentos normativos que están gobernando la materia minera y   energética, y establecer la interacción que debe existir entre las competencias   del orden nacional y territorial. La Procuraduría General de la Nación a través   de la Delegada para Asuntos Ambientales exhortó al Ministerio de Minas y el   Congreso para regular la materia y más de 7 años después seguimos desprovistos   de una regulación unificada.    

En cuanto al tema de la   participación manifestó que es una preocupación constante para la Procuraduría   en cuanto no se puede confundir autonomía con soberanía, pero se reclama una   interacción entre el orden nacional y el territorial. En la sentencia C-361 de   2017, alusiva a la delimitación del Páramo de Santurbán, la Corte Constitucional   destacó que la participación es un derecho fundamental al ser una expresión del   principio democrático del Estado Social de Derecho y tiene fundamento en los   artículos 2 y 40 constitucionales. Resaltó que no pueden existir espacios   vedados para la participación ciudadana en decisiones que afectan a la   comunidad. Manifestó que las disposiciones constitucionales prevén de forma   categórica que cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza minera amenace o   pueda crear cambios significativos en los usos del suelo o transformaciones en   la actividad del municipio, deberá hacerse una consulta popular.    

Frente a las propuestas del   Ministerio Público en relación con esta problemática, expresó la necesidad de   unificar, reiterar y fortalecer la interpretación de la coordinación entre   Nación, entidades territoriales, comunidades y empresas, de expedir una Ley de   Ordenamiento Territorial integral y de revisar el régimen de regalías de tal   forma que estas puedan ser alineadas con los incentivos y beneficios de todos   los implicados en la actividad y propuso un espacio permanente de concertación.    

Manifestó que la Procuraduría,   frente a la tragedia de Caño Lizama, hizo un acompañamiento preventivo y le hizo   un llamado a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales para que acelerara el   procedimiento sancionatorio contra Ecopetrol, se activó la competencia   disciplinaria del Ministerio Público y se inició una acción de grupo para   reparar extracontractualmente los daños producidos a las comunidades.    

12.        Defensoría del Pueblo    

La doctora Paula Robledo Silva   – Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo –   llamó la atención sobre la importancia de los principios rectores de Derechos   Humanos y Empresas de las Naciones Unidas. Dijo que son un mecanismo de   prevención y mitigación de impactos en Derechos Humanos en el marco de   operaciones empresariales, principios implementados por el Gobierno Nacional a   través del Plan Nacional de Acción de Empresas y Derechos Humanos y también por   el sector empresarial con varias iniciativas como por ejemplo Guías Colombia. La   Defensoría invitó a la Corte para que al momento de que se ejecuten proyectos   minero energéticos se haga un llamado a que esos principios rectores se tengan   en cuenta para que a través de la debida diligencia se consulte a las   comunidades y se establezcan medidas de reparación.    

Frente a las competencias de   nivel nacional y de las entidades territoriales en materia de propiedad del   subsuelo, manifestó que la Constitución le atribuye competencias a ambas dentro   de un modelo territorial abierto desarrollado por el legislador. La Corte   Constitucional ha señalado que ese desarrollo depende del núcleo esencial de la   autonomía territorial integrado por los derechos del artículo 287 y los sub   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el   artículo 288 Superior.    

Esta idea ha funcionado   mediante limitaciones recíprocas de los dos principios, creando la necesidad de   escenarios de concertación que no anulen las competencias de las entidades   territoriales. La Defensoría considera que en materia de propiedad del subsuelo   debe abogarse por la concertación de los niveles nacional y territorial.    

Frente a la participación   ciudadana en actividades del sector minero energético, la facultad de los entes   territoriales para consultar popularmente acerca de actividades y operaciones   del sector minero energético está consagrada en varias disposiciones   constitucionales como las competencias de los municipios para ordenar el   desarrollo de su territorio, para reglamentar el ordenamiento de su suelo, para   dictar normas para la defensa del patrimonio ecológico y cultural, etc. Por otra   parte, el artículo 105 Constitucional le da la potestad a Gobernadores y   Alcaldes de convocar a consultas populares en el marco de los asuntos   relacionados con sus competencias. El artículo 79 Superior garantiza el   principio de participación de la comunidad en decisiones que puedan afectar su   derecho a gozar de un ambiente sano.    

La Ley 136 de 1994 en su   artículo. 3 especifica que cuando haya un proyecto minero que amenace con crear   un cambio significativo en el uso del suelo y que dé lugar a transformaciones de   actividades tradicionales en un municipio deberá realizarse la consulta popular.   La Defensoría llamó la atención sobre el hecho de que dicho artículo está   demandado ante la Corte Constitucional, y considera que es en sede de Sala Plena   que se debe dar un debate de cómo materializar esos principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad en el caso concreto.    

La Corte en sentencia C-035 de   2016 señaló que la explotación minera siempre amenaza el uso del suelo porque   modifica la vocación del territorio y la capacidad que tienen las autoridades   territoriales para llevar a cabo el ordenamiento del territorio. Concluyó   afirmando que la competencia de entidades territoriales para una convocatoria de   consultas populares está plenamente amparada por el ordenamiento jurídico y la   jurisprudencia actual.    

Frente a las consecuencias de   las consultas populares referidas a proyectos del sector minero energético, la   Defensoría considera que el resultado del mandato popular tiene carácter   vinculante porque la leyes 194 de 1994 y 1757 de 2015 así lo establecen. La   autoridad competente tiene una obligación de hacer producto de esa consulta, que   es cumplir las expectativas de la ciudadanía surgidas por ese mecanismo de   participación ciudadana. En segundo lugar, la ampliación de los escenarios de   participación ciudadana en este sector es el efecto normal de un déficit de   participación ciudadana en relación con la autorización de actividades   extractivas.    

La Sala Plena ha dejado claro   que cualquier autorización para actividades extractivas requiere de una   actividad de participación representativa, libre, informada, activa y eficaz.   Esta postura se evidenció en la sentencia T-445 de 2016, donde se afirmó que los   entes territoriales tienen la competencia para regular el uso del suelo y   garantizar la protección del medio ambiente incluso si ejerciendo dicha   prerrogativa prohíbe el ejercicio de la minería.    

La Defensoría se pregunta qué   pasa cuando fracasan los escenarios de concertación existente, por lo que   considera que el punto neurálgico de la decisión es delimitar el alcance del   artículo 33 de la Ley 136 de 1994 para determinar bajo qué parámetros la   decisión de la comunidad podría vetar o impedir un proyecto extractivo, teniendo   en cuenta que son las comunidades las que reciben los impactos de estos   proyectos.    

Manifestó que el aducido   déficit de participación no se suple con los escenarios de mera información   previstos en los trámites de licenciamiento ambiental porque son tardíos, de   baja concurrencia e ineficaces. Por eso, la Defensoría considera que de los   propios elementos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional se pueden   extraer unos elementos esenciales para avalar los procesos de participación   ciudadana, la cual debe ser anterior al permiso extractivo, en un escenario   amplio, representativo, activo, deliberativo, responsable y eficaz.    

El Gobierno Nacional no puede   seguir adelante con la pretensión de ejecutar una política minero energética   únicamente desde el nivel central, de espalda a las entidades territoriales y la   comunidad. Urge que la Corte Constitucional garantice mecanismos de concertación   y que defina qué pasa cuando dichos escenarios fracasan.    

13.        Federación Colombiana de Municipios    

El doctor Gilberto Toro   Giraldo, presidente de la Federación Colombiana de Municipios manifestó que el   sector extractivo representa para el país el 6.4% del PIB nacional, son 14.000   millones de dólares en exportaciones, 8.000 corresponden a petróleo, 4.000 a   carbón, 1.500 millones a ahorro, 2.500 millones de inversión extranjera, 11   billones de regalías, 9 billones provenientes del petróleo, 2 billones de   minería, 180.000 empleos directos y 400.000 indirectos. Es una industria muy   importante para las finanzas nacionales, regionales y locales, por lo que se   debe promover siempre y cuando se garantice una adecuada protección ambiental y   un buen entorno social.    

Las facultades   constitucionales de los alcaldes están consagradas en el artículo 105 de la   Constitución Política que faculta a los gobernadores y alcaldes para que   realicen consultas populares sobre asuntos de competencia del respectivo   departamento o municipio. El artículo 151 de la Ley 134 de 1994 prevé que los   Gobernadores y Alcaldes podrán convocar consultas populares para que el pueblo   decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales.    

En los artículos 1, 311 y   313.17 la Constitución dispone que las entidades territoriales gozan de   autonomía y que dentro de la órbita de las competencias constitucionales de los   municipios se encuentra la de reglamentar el ordenamiento del suelo de su   territorio, que incluye definir si en una determinada zona debería haber   actividad agrícola o industrial. El artículo 288 de la Constitución también   señala que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales   deben ser ejercidas de conformidad a los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad, los cuales indican que la actividad minera debe   realizarse con la participación de los distintos niveles de administración que   tengan competencia en la materia, es decir, los municipios.    

El artículo 18 de la Ley 1757   de 2015 establece que solo pueden ser materia de consulta popular los asuntos de   competencia de la respectiva entidad territorial. Los entes territoriales tienen   competencia para reglamentar el territorio y los usos del suelo a través de las   autoridades locales (Alcalde y Concejo Municipal), permitiéndose adoptar medidas   sobre actividades como la minería.    

La tesis de la Federación es   que en el tema existen unos límites mínimos como el conjunto de derechos y   facultades concedidos a las entidades territoriales en la Constitución y   máximos, como aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado   Unitario (Sentencia C-1258 de 2001). El ejercicio de ordenamiento del territorio   de manera exclusiva por una entidad central sí puede tener un impacto   significativo sobre la autonomía de las entidades municipales para planificar y   ordenar sus territorios.    

La extracción de recursos   naturales no renovables no solo afecta la disponibilidad de recursos en el suelo   sino que modifica la vocación general del territorio y la capacidad de las   autoridades territoriales para llevar a cabo un ordenamiento territorial   autónomo. Es necesario entender que la geografía del país y las características   del suelo no son homogéneas, por lo que en algunos municipios puede ser más   rentable la explotación del suelo que del subsuelo.    

Expresó que una consulta   popular es una manifestación de la voluntad política que produce una norma   jurídica la cual puede ser objeto de control judicial de actos administrativos o   de leyes, considerando que no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para   tal fin.    

La Constitución garantiza la   participación ciudadana en asuntos ambientales que atribuye a los municipios   competencias en los municipios, motivo por el cual considera la Federación   Colombiana de Municipios que la consulta popular minera es prudente en los   territorios. Manifestó que el Estado se encuentra facultado para intervenir por   mandato de la ley en la explotación de los recursos naturales y por disposición   constitucional es el legislador quien debe determinar las condiciones para la   explotación de los recursos naturales no renovables.    

Reconoció la competencia del   Estado sobre el subsuelo, por lo que es necesario que se construyan y formalicen   instancias de concertación Nación-territorio para acordar las actividades   extractivas. Las inquietudes de las comunidades sobre las actividades   extractivas deben ser resueltas en esta instancia, buscando consensos que   garanticen la protección del medio ambiente y un desarrollo sostenible local.    

Por último, expresó que este   debate tuvo como catalizador el efecto que sobre los municipios productores   causó el Sistema General de Regalías, ya que haber reducido sustancialmente la   participación de esos municipios en las regalías y haber creado trabas para los   nuevos municipios beneficiados en la ejecución de los recursos de esas regalías   desestimuló a los gobiernos y las comunidades locales para la aceptación de   actividades extractivas en su territorio.    

14.             Centro de Estudios de Derecho, Justicia y   Sociedad –DeJusticia    

La doctora Diana Rodríguez   Franco – Directora de la Línea de Justicia Ambiental del Centro de Estudios de   Justicia y Sociedad- DeJusticia- manifestó que la procedibilidad de la acción de   tutela contra providencia judicial debe darse siempre y cuando se cumplan los   requisitos que ha establecido la Corte Constitucional.    

Consideró que la tutela   interpuesta por la empresa accionante no es procedente pues ésta no agotó todos   los medios de defensa judicial antes de presentar la tutela. La empresa tuvo la   oportunidad procesal para presentar argumentos constitucionales en el periodo de   fijación en lista abierto el 12 de diciembre de 2016 y finalizado el 24 de enero   de 2017, previsto en el trámite de consulta popular y regulada en la Ley 1757 de   2015, para poner de presente ante el Tribunal las irregularidades que ahora   alegan. La empresa radicó una intervención el 6 de febrero siendo esta   extemporánea, aduciendo irregularidades que no se relacionan con la decisión del   Tribunal sino con el Decreto que da inicio al trámite de consulta popular.   Manifestó que el accionante pretende usar la acción de tutela para remediar su   falta de diligencia y revivir una etapa procesal.    

Además, los municipios también   son dueños del subsuelo, el artículo 332 de la Constitución establece que el   Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables,   pero desde la sentencia C-221 de 1997, el Estado no se refiere únicamente a la   Nación, sino también al conjunto de entidades territoriales, lo que busca evitar   la centralización del manejo del subsuelo como la distribución inequitativa de   los beneficios derivados de su explotación. Al ser también propietarios de los   recursos del subsuelo los municipios deben poder participar.    

Negarle a los municipios la   posibilidad de decidir sobre este tema vulnera los principios de concurrencia,   coordinación y subsidiariedad porque se excluye una entidad que en razón de sus   competencias constitucionales está llamada a participar en la decisión. El   gobierno nacional sí tiene el poder de decir sí o no a la actividad de minería o   petróleo, por ejemplo cuando excluye zonas de minería. Se busca que los   municipios también puedan decir sí o no y la sentencia C-123 de 2014 declara el   artículo 37 de manera condicionada a garantizar la participación activa y eficaz   de los municipios en el proceso de decisión sobre si se permite o no la   actividad de exploración y explotación, postura reiterada en la sentencia T-445   de 2016 y el Auto 053 que resolvió la nulidad en contra de esa sentencia, así   como la C-035 de 2016, por lo que no existe un cambio de precedente. En virtud   del principio de autonomía territorial se le asigna a los municipios   competencias sobre el suelo, el subsuelo y las formas efectivas de   participación.    

Manifestó que es legal y   constitucional la realización de consultas populares en los municipios sobre   minería e hidrocarburos porque la misma se encuentra explícitamente prevista en   el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 y sus materias se encuentran dentro del   halo de las competencias constitucionales municipales, desarrolla y materializa   los principios de participación ciudadana y participación ambiental y es acorde   a la jurisprudencia de la Corte Constitucional que han dicho que las decisiones   sobre minería deben contar con dicha participación activa y eficaz.    

Es importante poner el caso de   Cumaral en perspectiva nacional, es una de las 9 consultas que han sido votadas   en los más de 1.100 municipios del país, por lo que no hay que sobredimensionar   el fenómeno, el aumento en el uso de las consultas es un síntoma del verdadero   problema, el cual es la ausencia de espacios de participación efectivos para   comunidades y entidades territoriales en materia de minería al ser ellos quienes   reciben los impactos y efectos de las actividades y sufren los riesgos. Por   último, este aumento debería ser bienvenido pues es una muestra de madurez   democrática en cuanto los ciudadanos están acudiendo a los mecanismos   constitucionales para hacer efectivos los principios de autonomía territorial,   participación ciudadana y protección ambiental.    

15.   Centro de Estudios para la Justicia Social- Tierra Digna    

La doctora Viviana Tacha   Gutiérrez -Directora del Centro de Estudios para la Justicia Social- Tierra   Digna- manifestó que a pesar de estar materializadas en la Constitución y la   Ley, las consultas populares en temas extractivos han sido objeto de múltiples   cuestionamientos. La Constitución de 1991 señaló el principio de participación,   contrario a lo manifestado por el sector privado que aduce que se les cambiaron   las reglas de juego porque el marco sectorial que rige la materia no especifica   dicho principio pero se olvida que el marco constitucional orienta toda la   actividad colombiana.    

Entre los años 2014 y 2017, la   Corte Constitucional empieza a pronunciarse sobre la industria extractiva   reconociendo que los entes territoriales tienen competencias sobre los recursos   del subsuelo en virtud de que también hacen parte del Estado, que es necesario   brindar participación a la ciudadanía sobre la industria extractiva y el derecho   de las comunidades afectadas de participar directamente y de manera activa y   eficaz en las decisiones de viabilidad de estos proyectos, y por último reconoce   la existencia de múltiples tensiones entre las actividades extractivas y   principios constitucionales y derechos fundamentales, lo que prueba que la   industria extractiva es fuente potencial de violaciones de Derechos Humanos.    

Entre el 2013 y el 2018 se   empieza a emplear la consulta popular por parte de entes territoriales y   comunidades como una vía democrática para solucionar la falta de participación   estructural en proyectos extractivos y la deficiente participación en mecanismos   como las audiencias públicas ambientales.    

Los anteriores antecedentes   evidencian que las concesiones de proyectos extractivos otorgadas hasta ahora se   dieron sin concertación con entes territoriales y sin participación activa y   eficaz de las comunidades que se podrían ver afectadas. Lo que cuestionan las   consultas populares es justamente que las comunidades no tuvieron oportunidad de   pronunciarse.    

La Corte ha reconocido que el   marco jurídico del sector extractivo es una de las fuentes de conflictos socio   ambientales, debido a que se han generado situaciones jurídicas lesivas para las   comunidades por causa de la imposición de proyectos extractivos como   afectaciones a derechos de propiedad derivados de apropiaciones, asentamientos   involuntarios, compraventas masivas de tierra por parte de empresas, pérdida de   trabajo debido a cambios del suelo, entre otros.    

La postura que defiende que   las consultas populares solamente rigen hacia el futuro para garantizar derechos   de las empresas cuya consolidación se alega como ocurrida en el pasado, olvidan   que no puede haber situaciones consolidadas si chocan con derechos fundamentales   y que las comunidades tienen derechos adquiridos en virtud de su nacimiento y   residencia en Colombia los cuales han sido desconocidos por la legislación   extractiva. Ello es importante porque es aún más relevante ver hacia el pasado   para determinar qué derechos tenían las comunidades antes de que fueran   notificadas de la realización de proyectos extractivos, cómo fueron afectados   esos derechos y cómo se van a reparar las afectaciones que han sufrido las   comunidades.    

El desafío de la Corte   Constitucional es dar la mejor respuesta en clave de derechos a los retos que   plantean las consultas en cada uno de los territorios en los que han sido   realizadas. A futuro, el reto es pensar en una estrategia integral y   participativa para ordenar el territorio que además de respetar las consultas   populares prevea espacios reales de participación frente a la industria   extractiva.    

Al ser una sentencia de   unificación la que adoptará la Corte, la resolución de este caso permite ahondar   en las fallas estructurales del ordenamiento del sector extractivo,   subsanándolas ordenando que la legislación y la práctica institucional se   adecuen a la Constitución y a compromisos internacionales que el Estado está ad   portas de adquirir con la reciente aprobación del Acuerdo de Escazú, el cual   recoge el Principio 10 de la Declaración de Río. Este es el primer tratado   regional vinculante en materia ambiental de América Latina garantizando la   aplicación de los derechos de acceso a la información, participación ciudadana y   justicia en asuntos ambientales.    

Estos derechos deben   garantizarse en tres niveles: en el primer nivel deben ordenarse ajustes   territoriales en lo que respecta a la participación de la ciudadanía frente al   ordenamiento social y ambiental del territorio de manera que el ordenamiento   extractivo deje de prevalecer sobre el ordenamiento socio ambiental. En el   segundo nivel se deben ordenar ajustes estructurales en lo que respecta a la   discusión sobre la política extractiva y las reformas que se deben emprender en   el sector, siendo importante porque las actividades extractivas son de utilidad   pública y de interés social. En un tercer nivel se deben ordenar ajustes   estructurales que garanticen una participación activa y eficaz de las   comunidades que se puedan ver afectadas por proyectos extractivos. Si se   adoptaran estos ajustes, las consultas populares dejarían de ser promovidas por   la ciudadanía porque habría un sistema en el que integralmente se piensa en la   participación.    

En este caso la Corte   Constitucional puede cerrar o limitar las vías democráticas que la gente ha   impulsado para decirle al Gobierno y al Estado que su voz cuenta, agudizando los   conflictos en los territorios, o reconocer la validez del mecanismo de consulta   popular sobre política extractiva, dejando claro que en un Estado Social de   Derecho no puede haber temas excluidos de la democracia y emitiendo una serie de   órdenes que permitan crear participativamente una estrategia integral y   democrática para que todos y todas participemos en las decisiones sobre el   modelo de desarrollo y sobre el ordenamiento de los lugares donde habitamos.    

16.        Foro Nacional por Colombia    

El doctor Fabio Velásquez –   Director del Foro Nacional por Colombia –  explicó que el tema de la   participación fue una apuesta de la reforma del Estado a mediados de los años 80   que institucionalizó espacios de participación ciudadana y luego la Constitución   del 91 definió más claramente la participación como un derecho y crea una serie   de instancias de participación en las decisiones públicas. En los últimos 25   años se han aprobado más de 55 normas nacionales que crean escenarios de   participación ciudadana que llegan a ser 85 sin contar los posteriores a la   firma del Acuerdo Final.     

Sin embargo, el sector minero   energético no tiene mecanismos propios de participación ciudadana y lo que ha   hecho el sector es utilizar mecanismos que han sido diseñados para otros objetos   como la consulta previa, las audiencias públicas ambientales, las consultas   populares y las alianzas para la prosperidad. Estos espacios presentan problemas   de operación y constituyen requisitos incómodos para el Gobierno Nacional.    

Adicionalmente, en ese boom de   la industria extractiva, el Gobierno no tuvo ningún interés en promover una   política de participación ciudadana para el sector minero energético, lo que   hizo fue deslegitimar la participación ciudadana y en particular las consulta   populares alegando que no era competencia ni de las comunidades ni de las   entidades territoriales tomar decisiones sobre el sector extractivo, cosa que la   Corte Constitucional ha planteado de forma opuesta.    

Lo anterior explica el   incremento de la movilización contra el sector extractivo y el uso creciente de   las consultas populares como un mecanismo para tomar decisiones en el territorio   acerca de la implantación de proyectos extractivos. Los estudios del CINEP   demuestran que las luchas sociales en torno al sector extractivo han aumentado   su peso en el conjunto de las luchas sociales, la cual representó entre el 2011   y el 2012 el 7.31% del total de las luchas sociales en el país cuando en la   década anterior apenas eran del 3%. Eso ha hecho que el gobierno cambie su   postura en el sentido de abrir programas de diálogo con la comunidad para   resolver los problemas que hay en el territorio.    

Sobre las consultas populares,   recalcó que son un derecho fundamental consagrado constitucionalmente y   reglamentado por la ley, las entidades territoriales tienen competencia para   convocar consultas populares en el sector extractivo, es necesario hacer una   lectura positiva del crecimiento de las consultas populares al ser un medio para   que la ciudadanía comience a ejercer su rol en un sistema de democracia   participativa. Entre 1991 y 2012 hubo 23 consultas sobre diversos temas entre   los cuales los temas minero energéticos nunca aparecieron, pero a partir del año   2012 ha habido 25 nuevas consultas de las cuales el 36% han estado dedicadas a   temas extractivos. Las consultas populares tienen un efecto muy importante para   las comunidades porque les da voz. En las consultas populares sí ha circulado   información y ha habido deliberación pública y es un medio para enriquecer la   deliberación pública. Siendo un derecho fundamental no es aceptable que el   Gobierno limite las consultas populares por razones fiscales.    

Finalmente, las consultas   populares son un instrumento válido para definir temas relacionados con el   sector extractivo y deben generarse espacios institucionales de participación   propios para el sector extractivo ya existentes como los consejos consultivos de   ordenamiento territorial o nuevos espacios permanentes, programas de diálogo   institucionalizado que le permitan a la ciudadanía tener iniciativa propia y   escenarios que no dependan de la discrecionalidad del Gobierno, pues el presente   Gobierno puede usarlos pero el próximo puede que no. Debe generarse   institucionalidad participativa en el sector.    

17.  Rodrigo Negrete    

El doctor Rodrigo Negrete,   abogado ambientalista manifestó estar de acuerdo con el argumento de la   improcedencia de la presente acción de tutela por la ausencia de legitimación   por activa, debido a que la no intervención en su momento inhabilita a la   empresa Mansarovar para haber interpuesto esta acción.    

Si bien el Estado colombiano   está organizado en forma de República Unitaria, parte de la tensión asociada a   la actividad extractiva es la inaplicación de este principio, debido a que el   Estado también se rige por principios como la descentralización y la autonomía   territorial. La misma Constitución señaló la forma de evitar dicha tensión   aplicando los principios de coordinación y concurrencia y los principios que   rigen la función administrativa.    

El Estado en las diferentes   entidades que lo conforman no se ha articulado pero ha sido el Gobierno Nacional   el que ha generado tensiones al tomar decisiones de manera inconsulta, son   decisiones tomadas en Bogotá que se materializan en los territorios y las   entidades territoriales son desconocidas en estos procesos porque no se ha   respetado la competencia de los municipios en la materia. Tampoco se está   teniendo en cuenta el tema de la participación como elemento estructurante y   como derecho fundamental.    

La Corte Constitucional ha   dicho que hay fallas estructurales en cómo se toman las decisiones en materia   minera y de hidrocarburos, tema que ha generado graves impactos, porque las   evaluaciones ambientales deben hacerse en condiciones extremas para tomar las   medidas adecuadas para evitar que las contingencias se materialicen. A pesar de   la sentencia C-123 de 2014, estas decisiones están siendo consultadas con las   comunidades haciendo primar la actividad minera sobre los derechos fundamentales   de los colombianos. Se ha hecho ver que el subsuelo pertenece al Estado   desconociendo que efectivamente el núcleo esencial del Estado son los municipios   y que los mismos solo pueden prohibir la actividad minera cuando ordenan los   usos del suelo.    

Manifestó que el ordenamiento   constitucional y legal ha planteado la necesidad de articular y respetar las   competencias de cada entidad y que no es la primera vez que la Corte   Constitucional toma una decisión sobre el tema, hay reiterada jurisprudencia   donde la Corte ha reconocido la grave afectación que genera la minería en   términos ambientales y sociales, (C-339 de 2002, C-123 de 2014, C-035 de 2016,   C-273 de 2016, C-389 de 2016, T-154 de 2013, T-445 de 2016 y T-704 de 2016), a   pesar de haberse identificado que la licencia ambiental no es suficiente para   garantizar los derechos fundamentales de los colombianos (Sentencias T-154 de   2013, T-704 de 2016, SU-698 de 2017 y T-733 de 2018)    

La Corte en pleno ya se   pronunció sobre las consultas populares y su procedencia en materia minera en el   Auto 053 de 2017 el cual resolvió la nulidad que se interpuso contra la   sentencia T-445 de 2016 y reconoció que los municipios podían prohibir la   minería en diferentes ámbitos.    

Existen pronunciamientos de la   CIDH como la Opinión Consultiva OC-23 de 2017 que reconoce el principio de   precaución, el cual en la actualidad se desconoce.    

Hay Decretos Reglamentarios   como el Decreto 2201 de 2013 diciendo que los proyectos de utilidad pública no   pueden ser prohibidos en los POT, el cual fue precisado por el Consejo de Estado   afirmando que la minería no es un determinante del ordenamiento territorial, por   lo que se puede prohibir. El Decreto 934 de 2013 impidió que los municipios   prohibieran la minería, decreto que fue suspendido por violar la autonomía   territorial. El Decreto 2691 de 2014 que condicionó a los municipios   sometiéndolos a la jurisdicción del Ministerio de Minas, también fue suspendido.    

La sentencia T-445 de 2016   dice que no hay estudios técnicos, sociológicos, científicos que permitan   evaluar los impactos de la minería en los territorios y que se podía prohibir la   minería al reglamentar los usos del suelo y al defender el patrimonio ecológico.   En el Auto 053 de 2017 se señala expresamente que la Corte no cambió el   precedente jurisprudencial sino que lo fue desarrollando sentencia tras   sentencia.    

En virtud del principio de   rigor subsidiario, los municipios pueden prohibir actividades dentro de su marco   local de jurisdicción para proteger su patrimonio, además del principio de   progresividad.    

Manifestó que es necesario que   la Corte revise posibles impedimentos como el de la doctora Diana Fajardo porque   ella se pronunció dentro de este proceso siendo directora de la Agencia Nacional   de Defensa Jurídica del Estado, la doctora Cristina Pardo cuando avaló como   Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República los Decretos 934 de 2013 y   2591 que le prohibían a los municipios prohibir la minería y el doctor Alejandro   Linares por su pronunciamiento público en el Congreso de Gran Minería en   Cartagena en 2017 donde expresamente dijo que esta Corte debía encauzar las   consultas populares al sitio que les correspondía.    

18.   Asociación Colombiana de Petróleos    

El doctor Francisco José   Lloreda – Presidente de la Asociación Colombiana de Petróleos – afirmó que el   desarrollo del país ha estado estrechamente ligado al de la industria de   hidrocarburos y hoy en día esta industria es el principal contribuyente en   materia de impuestos. El 30% de los impuestos de renta en Colombia lo aportan 30   empresas petroleras, siendo los colombianos los beneficiados por los aportes de   esta industria porque además de recursos en impuestos este sector aporta   recursos en regalías, derechos contractuales y dividendos de Ecopetrol, la   empresa más importante de Colombia.    

Por cada peso que le ingresa   al país por barril o su equivalente en gas, el 70% va para el Estado colombiano.   En materia de seguridad energética, el 30% de la energía de Colombia se produce   con gas natural lo que ha permitido que 9 millones de hogares en Colombia   reciban gas natural. Además, en los últimos 5 años de manera voluntaria esta   industria hizo inversiones en las regiones superiores a 3.8 billones de pesos en   educación y proyectos productivos y 1.8 billones de pesos en obras viales.    

La molestia de las comunidades   se debe al cambio en el régimen de regalías, la desaceleración de la economía   que ha impactado a los departamentos productores e inquietudes de carácter   ambiental que han sembrado un falso dilema, diciéndole a las comunidades que se   debe escoger entre agua o petróleo, entre petróleo o vida. La industria de   hidrocarburos usa solo el 1.6% de agua respecto al uso a nivel nacional en   contraste al sector agrícola que consume el 47%.    

Esta industria opera en un   escenario en el que existen instituciones organizadas, hay una regulación   robusta y unas competencias claras, como que la propiedad del subsuelo es del   Estado colombiano, que la política minero energética la traza el Gobierno   Nacional, que el administrador del recurso de hidrocarburos es de la Agencia   Nacional de Hidrocarburos y que en materia ambiental el Ministerio de Ambiente,   la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y las corporaciones tienen   funciones claras.    

Considera que los mecanismos   de participación ciudadana son tan importantes como otros derechos como el   derecho al trabajo, a crear empresa y generar riqueza, por lo que no se opone al   diálogo ni la concertación, cosa que hacen permanentemente las empresas del   sector. Por lo anterior, la consulta popular no es el mecanismo idóneo para   definir o no la presencia de actividad de hidrocarburos porque es un recurso de   todos los colombianos, no es un instrumento de ordenamiento territorial y el   resultado binario de la consulta impide identificar los impactos de la actividad   en el territorio y existen otros mecanismos para tal efecto.    

La industria de hidrocarburos   está amenazada y el desarrollo del país, a la fecha hay 44 procesos de consultas   populares contra la industria, que de llevarse a cabo comprometerían 260.000   barriles de la producción actual y el 37% de la actividad exploratoria.    

La seguridad jurídica a raíz   de las consultas populares se ha convertido en el principal riesgo de   competitividad del sector y se refleja en lo que está ocurriendo en la   inversión. Durante la crisis del petróleo la inversión extranjera directa de   esta industria en Colombia cayó 63% mientras en el resto del mundo en 23%.   Mientras en este año se van a invertir 4.500 millones de dólares en exploración   y producción, México está invirtiendo 100 billones de dólares y los recursos   invertidos en exploración son solo 1000 millones, quedando Colombia fuera del   radar en este sector.    

19.   Asociación Colombiana de Minería    

La doctora Claudia Niño –   Directora Jurídica de la Asociación Colombiana de Minería – solicitó la   aclaración del alcance de las competencias de las entidades territoriales sobre   el sector minero energético. Manifestó que ve graves efectos en la realización   de consultas populares sobre el sector minero, el cual es un sector regulado.    

Considera que existe una línea   jurisprudencial consolidada en varias sentencias de la Corte Constitucional que   empezó con la línea de la C-123 de 2014 recientemente mencionada en el Auto 031   de 2018 en el que la Corte ha establecido que las autoridades nacionales y   territoriales, bajo los principios constitucionales del artículo 288 de   concurrencia, coordinación y subsidiariedad, deben desarrollar un proceso de   colaboración a fin de concertar el aprovechamiento del subsuelo, de forma que   puedan atenderse eficazmente la medidas necesarias para la protección del   ambiente y el desarrollo económico y social de la comunidad y el país.    

Aunque la sentencia T-445 de   2016 se apartó de esta línea jurisprudencial generando como efecto una avalancha   de iniciativas populares contra el sector empresarial para prohibir el   desarrollo del sector minero energético en el país, el sector es respetuoso de   los espacios participativos. Considera lamentable que esta sentencia de sala de   revisión sea el fundamento para los más de 122 municipios que han anunciado   algún interés de avanzar en la aprobación de consultas populares o acuerdos   municipales con el fin de prohibir actividades minero energéticas generándose un   desborde en la administración de justicia con más de 70 fallos sobre   constitucionalidad y tutelas en Tribunales Administrativos y el Consejo de   Estado.    

Jurídicamente resulta   cuestionable cómo las autoridades municipales pretenden prohibir in genere una   actividad concebida desde la propia Constitución, usurpando funciones reservadas   al legislador y desconociendo el procedimiento legal establecido para la   actualización de sus planes de ordenamiento territorial, además de las graves   consecuencias para la seguridad jurídica de los interesados y el derecho al   trabajo de las más de 150.000 personas vinculadas de manera directa al sector   minero. Además, no se puede desconocer el riesgo que esto conlleva en materia   fiscal, considerando que el sector minero aporta solo por concepto de impuestos   y regalías más de 4 billones de pesos anuales.    

En segundo lugar, las   autoridades municipales han desconocido la responsabilidad disciplinaria y   fiscal de sus actuaciones, que se alejan del concepto de autonomía   administrativa en un Estado de República Unitaria y desconocen, sin intervenir   eficazmente, en los más de 15 espacios participativos de carácter legal que   existen dentro del proceso de licenciamiento de un proyecto minero.    

Una tercera consecuencia es la   vulneración de los derechos de inversionistas sobre los contratos estatales   suscritos para la adjudicación de la concesión minera, conforme a las normas   constitucionales y legales vigentes, causándose una grave transgresión a los   principios de confianza legítima y seguridad jurídica de los inversionistas que   conllevarán a posibles contingencias fiscales para cubrir las indemnizaciones   para proyectos afectados por estas decisiones administrativas y judiciales.    

Finalmente, como cuarta   consecuencia no puede desconocerse el costo fiscal que supone la convocatoria   extraordinaria del proceso participativo y que ante la incertidumbre de la   situación ha conducido a ajustes operacionales y reducción de la demanda laboral   y la compra de bienes y servicios en este sector, sin dejar de lado que el país   podría enfrentarse a un desabastecimiento de minerales básicos para la   construcción y la industria.    

Sobre estudios de impacto en   consultas populares se ha encontrado que en el índice de percepción política   Colombia ocupa el 10 puesto en Latinoamérica destacándose como de mayor   preocupación para la inversión la duplicidad e incoherencia de normas, la   incertidumbre sobre regulaciones ambientales y el activismo judicial.   Igualmente, Fedesarrollo en el año 2017 elaboró un estudio para medir el costo   económico de la inestabilidad y debilidad normativa en la gestión socio   ambiental en los proyectos minero energéticos en el marco de las entidades   territoriales y derecho a la participación en las consultas populares,   concluyendo que debe aplicarse el precedente jurisprudencial de la sentencia   C-123 de 2014 que prevalece sobre una sentencia de control concreto de tutela.    

Además, resaltó que a juicio   de la Corporación, el contexto que ha acompañado los pronunciamientos de la   Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la prohibición de la minería   por parte de las autoridades territoriales y la participación ciudadana en   consultas populares responden de una parte a cambios en la estructura de la   institucionalidad minera pero también a movilizaciones sociales de carácter anti   minero.    

Concluyó diciendo que la   aprobación de consultas populares y acuerdos municipales que prohíben la   actividad minera exceden la competencia de las entidades territoriales y cometen   un grave error al fundamentar su decisión en una sentencia de sala de revisión   de tutela que se alejó de la línea jurisprudencial consolidada de la Corte   Constitucional enmarcada en la sentencia C-123 de 2014.    

Por último, el sector   empresarial minero hizo un llamado a respetar la seguridad jurídica y la   confianza legítima y a la necesidad de que el sector se desenvuelva bajo el   principio de desarrollo sostenible.    

20.        Grupo de Diálogo sobre Minería en Colombia    

La doctora Claudia Jiménez –   Directora Ejecutiva del Grupo de Diálogo sobre Minería en Colombia – manifestó   que el grupo se encuentra conformado por actores de diversas posiciones   relacionados con la minería en Colombia y trata de buscar consensos en medio de   la diferencia para hacer recomendaciones de política pública a la autoridad   competente, al sector privado y a la sociedad civil, manifestando que se   requiere de una minería incluyente, resiliente y competitiva.    

Manifestó que no hay una   visión global de país de si se quiere o no apalancar parte de su desarrollo en   el aprovechamiento de los recursos naturales, visión que es necesaria debido a   que existen diversas tensiones y una visión compartida y de país para saber si   sí se quiere o no apalancar parte de nuestro crecimiento en el aprovechamiento   de recursos naturales y en caso de que la respuesta sea positiva, cómo debe ser   la actividad extractiva.    

La ausencia de una planeación   del ordenamiento territorial ha hecho crear una tensión estructural en el   aprovechamiento de los recursos naturales en el territorio. El país tiene   múltiples autoridades con competencias para el ordenamiento territorial que las   ejercen de manera descoordinada y no hay consensos incluso entre ellas para   poder ordenar de una manera clara, estable e integral el aprovechamiento del   territorio en general, no solo a nivel extractivo sino en muchas otras   actividades.    

Esta descoordinación ha creado   superposiciones y contradicciones, por lo que se propone un plan de ordenamiento   nacional del suelo y del subsuelo que respete las diferentes vocaciones   culturales, económicas y sociales que se desarrollan en el país sin excluir   actividades económicas específicas, legales y formales, pero debe haber un   consenso de estas actividades que comparten el territorio y el instrumento para   ello debe ser un sistema de información confiable, público y en tiempo real que   funcione con base en criterios técnicos.    

En cuanto a la distribución de   competencias entre el orden nacional y territorial, la exclusión de los entes   territoriales frente a la adopción de decisiones sobre el sector minero   energético ha creado una desarticulación entre los diferentes niveles, porque la   decisión se toma a nivel nacional pero el ente territorial es quien asume el   impacto del desarrollo del sector, luego debe haber un consenso con las   autoridades de carácter local y las ausencias de claridad frente a quién le   corresponde qué, crean las tensiones existentes.    

La propuesta es equilibrar los   principios de autonomía territorial y de Estado Unitario, debe respetarse la   competencia del Estado nacional central para delinear los elementos de política   pública, de modelos de desarrollo, pero el aprovechamiento de esos recursos   naturales y la gestión en concreto es un tema que involucra directamente a las   autoridades políticas locales. Debe haber un espacio para que la autoridad   nacional garantice el consenso y el acuerdo con los entes territoriales que   deben estar debidamente informados y que deben participar activa y eficazmente   en los procesos de autorización de aprovechamiento de recursos naturales en sus   territorios mediante acuerdos.    

En tercer lugar, una cosa es   la distribución de competencias entre el orden nacional y territorial que es un   tema de derecho administrativo y que se debe resolver de manera legal y clara y   otra es la participación de la ciudadanía y las consultas populares en el orden   territorial para el sector extractivo o para cualquier otro sector que esté en   discusión.    

Estas tensiones también son   consecuencia de la exclusión de no escuchar de manera atenta, respetuosa y con   el ánimo de crear acuerdos a las comunidades. Además de las audiencias públicas   ambientales como un requisito para el licenciamiento ambiental cuando ya ha   iniciado el proceso, el sector minero energético no cuenta con mecanismos de   participación ciudadana para las decisiones que lo involucran de manera   permanente, lo que explica el descontento de algunas comunidades sobre las   decisiones adoptadas, lo que genera comportamientos de protesta, acciones   judiciales o cualquier otro mecanismo de carácter democrático que permita la   participación de la comunidad como las consultas populares.    

Existe el riesgo del mal uso   de las consultas populares para hacer resistencia a proyectos de desarrollo   económico legal en los territorios y que necesita el país. La consulta popular   es un derecho fundamental creado con unas características específicas, pero debe   ser el mecanismo de última instancia para pronunciarse sobre proyectos del   sector minero energético en los territorios.    

Existen otros mecanismos y   dispositivos de participación que podrían serles más propios al aprovechamiento   de los recursos naturales en el territorio como mesas permanentes de diálogo y   coordinación territorial de manera preventiva, así como una coordinación de las   distintas entidades del orden nacional de cómo va a ser la intervención de los   territorios y entre las autoridades nacionales y locales y los diferentes   actores de la región. Se trata de una coordinación previa que desactive   conflictos específicos de manera permanente y permita hacerle seguimiento a lo   que allí se acuerde. También es necesaria una política pública de participación   ciudadana efectiva en el país, para lo que se debe reglamentar el artículo 36 de   la Ley 136.    

Finalmente invitó a la   industria para que haga un compromiso de manera clara para que a cualquier   escala tenga un relacionamiento respetuoso con las comunidades y las autoridades   políticas locales para conocer, informar, dialogar, acordar y rendir cuentas.    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA SU-095 DE 2018    

Ref.: Acción de Tutela   instaurada por Mansarovar Energy Colombia Ltda., contra el Tribunal Contencioso   Administrativo del Meta.    

Magistrado Ponente    

Cristina Pardo Schlesinger    

Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la   Corte, aclaro el voto respecto de lo decidido la Sala Plena en la sentencia   SU-095 del 11 de octubre de 2018 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), la cual   revocó las sentencias proferidas por los jueces de tutela y, en su lugar,   concedió el amparo constitucional formulado por la compañía Mansarovar Energy   Colombia Ltda., de manera que dejó sin efectos la sentencia proferida por el   Tribunal Administrativo del Meta, la cual había declarado la constitucionalidad   de la pregunta adoptada en la consulta popular a realizarse en el municipio de   Cumaral.  Esto con base en los siguientes argumentos:    

1. Comparto la razón de la decisión, de acuerdo con la cual   la explotación de recursos naturales no renovables es un asunto cuya titularidad   corresponde al Estado y, por esta razón, la definición concreta de los proyectos   respectivos implica la acción coordinada de la Nación y de los territorios   implicados. En consecuencia, la decisión autónoma de una entidad territorial de   prohibir las actividades de explotación minera en su jurisdicción excede el   marco constitucional de sus competencias, en tanto desconoce el ámbito de   decisión que la Constitución le asigna al Estado central, en tanto representante   de los intereses nacionales. Por ende, incurre en desconocimiento de la   Constitución el fallo judicial que considera compatible con la Carta Política la   decisión popular que prohíbe la explotación de recursos naturales no renovables   en el ámbito territorial y con exclusión de las autoridades insertas en el   ámbito nacional.    

2. En ese sentido, la presente aclaración se concentra en un   aspecto particular y concreto de la argumentación que sustenta el fallo,   concerniente a la ausencia de taxatividad de los mecanismos de participación   democrática.    

La decisión sostiene, particularmente amparada en algunas de   las consideraciones de la Sentencia C-150 de 2015[307], que el derecho a la   participación ciudadana encuentra límites en la regulación constitucional y   legal de los mecanismos de participación. En concreto, señala que la definición   constitucional de cuáles son esos mecanismos, así como sus efectos, soportan el   carácter limitado del derecho a la participación, a través del cual se evita que   (i) se impongan decisiones por las mayorías sin que existan procedimientos   adecuados para el efecto, que hayan sido definidos por el Legislador en   cumplimiento de sus potestades y competencia; y (ii) se usen estos   procedimientos fuera de su regulación constitucional y legal.    

3. Esta regla jurisprudencial, a mi juicio, es problemática   por cuando menos dos tipos de argumentos: la inexistencia de un mandato   constitucional que canalice la participación ciudadana, con carácter taxativo y   excluyente, en determinadas formas institucionalizadas; y la incompatibilidad   entre la regla planteada y el carácter universal y expansivo del principio   democrático participativo.    

Debe tenerse en cuenta que el artículo 103 de la Constitución   declara un grupo de mecanismos de participación, pero en modo alguno determina   que estos tengan carácter taxativo respecto de formas de participación distintas   a la política. Además, no podría asumirse ese carácter taxativo a partir de un   ejercicio interpretativo, en tanto la participación ciudadana es uno de los   rasgos distintivos del Estado, en los términos del artículo 1° de la Carta y,   por esta razón, las condiciones para su delimitación suponen una precisa   regulación constitucional.    

Es a partir de esta comprobación que la jurisprudencia   constitucional insiste en el carácter expansivo del principio democrático, el   cual es entendido como la intención de que las fórmulas participativas en el   ejercicio del poder político y, en general, todas las modalidades   institucionalizadas de organización social se ejerzan de la manera más amplia   posible y en la mayor cantidad de instancias.  Acerca de esta materia, la   Corte ha señalado lo siguiente:    

“De otra parte, es necesario   puntualizar que la Constitución Política de 1991 no restringe el principio   democrático al ámbito político sino que lo extiende a múltiples esferas   sociales. El proceso de ampliación de la democracia supera la reflexión sobre   los mecanismos de participación directa y especialmente hace énfasis en la   extensión de la participación de las personas interesadas en las deliberaciones   de los cuerpos colectivos diferentes a los políticos. El desarrollo de la   democracia se extiende de la esfera de lo político en la que el individuo es   considerado como ciudadano, a la esfera social donde la persona es tomada en   cuenta en su multiplicidad de roles, por ejemplo, como trabajador, estudiante,   miembro de una familia, afiliado a una empresa prestadora de salud, consumidor   etc. Ante la extensión de la democracia la Corte Constitucional ha señalado que   el principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo.   Universal porque compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto públicos   como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de   todo lo que válidamente puede interesar a la persona, a la comunidad y al Estado   y sea por lo tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación   del poder. Es expansivo pues porque ha de ampliarse progresivamente conquistando   nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por   parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para   su efectiva construcción”.”[308]    

Entonces, las fórmulas participativas podrán ser tantas como   esferas de interacción social puedan evidenciarse, lo cual es la consecuencia   necesaria de los rasgos universal y expansivo de la participación democrática.   Desde la representación estudiantil en todos los niveles, pasando por los   mecanismos participativos en la propiedad horizontal, las formas asociativas de   vecinos y hasta las formas legalmente institucionalizadas de participación, se   encuentran modalidades constitucionalmente reconocidas del ejercicio de ese   derecho.     

4. Por ende, la concepción planteada en la sentencia en este   punto es problemática, pues su lectura parecería indicar que los mecanismos de   participación están circunscritos a aquellos que diseña la Constitución y la   ley. Considero que esta postura, en realidad, confunde dos planos: el   reconocimiento de la pluralidad de formas participativas en la sociedad y la   necesaria definición jurídica de los efectos de esas formas de participación.    

Es evidente que mientras las formas de participación son   múltiples y no están cobijadas por un criterio de taxatividad, los efectos de   estas sí deben estar previstos por el orden jurídico, a fin de ponderar la   legitimidad democrática de la decisión mayoritaria con la eficacia de los demás   derechos, principios y valores constitucionales. Así por ejemplo, las   consecuencias en términos de elección de autoridades, modificaciones normativas   u otorgamiento de carácter vinculante a determinadas decisiones políticas, deben   ser definidas por la Constitución y la ley, particularmente a partir de dos   criterios esenciales: la fijación de un procedimiento al interior del mecanismo   de participación que garantice que sus resultados serán genuinamente   democráticos y la inclusión de instrumentos y cautelas que otorguen eficacia a   los derechos de las minorías.    

5. Conforme a esta división y de cara al caso analizado en   esta oportunidad por la Corte, se encuentra que la imposibilidad de reconocer a   la consulta popular de un municipio como un instrumento idóneo para decidir   sobre la procedencia de la explotación de recursos naturales, no se deriva del   incumplimiento del carácter taxativo que para la sentencia tienen los mecanismos   de participación, sino de la infracción de las reglas legales que fijan el   ámbito y los efectos de ese mecanismo.    

Compartí la decisión adoptada por la mayoría a partir de esta   diferenciación.  Es claro que en tanto la explotación de los recursos   mineros es un asunto en donde concurren el Estado y las entidades territoriales,   no resulta válido que la decisión unilateral de las segundas impida tal   explotación, sin contar con la participación y decisión del nivel nacional. El   sentido de lo fallado, precisamente, se concentra en advertir la   inconstitucionalidad de las sentencias judiciales objeto de la acción de tutela   porque desconocen dicho reparto de competencias respecto de las decisiones sobre   el aprovechamiento de recursos mineros. Tal argumento no cuestiona si los   mecanismos de participación son o no taxativos, sino solo si los fallos   judiciales cuestionados dejan de sujetarse a las disposiciones constitucionales   y legales que definen el procedimiento y, en particular, las consecuencias   válidas de la consulta popular.  Por ende, el razonamiento sobre esa   pretendida taxatividad se muestra no solo descontextualizado, sino también   innecesario.    

Estos son los motivos de mi aclaración de voto.    

Fecha ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

[1] Sala de Selección Número Ocho de   2017, integrada por las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Diana Fajardo   Rivera.    

[2] En sesión realizada el día primero (01) de noviembre   de dos mil diecisiete (2017), la Sala Plena de esta Corporación asumió el   conocimiento del proceso  de la referencia.    

[3] En cumplimiento del trámite establecido por: i)    el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 que dispone: “Revisión previa de   constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación   democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto:(…)    

b). Los tribunales de   la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán   sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a   realizarse.    

Todo proceso de   revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de   participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de   diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad   de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto.    

y, ii) el artículo 53 de la Ley 134 de   1994 que dispone: “El texto de la consulta se remitirá al tribunal   contencioso-administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15   días siguientes sobre su constitucionalidad”.    

[4] Folio   30 del cuaderno principal del expediente.    

[5]   Artículo 3. Autoridad de regulación, control y vigilancia. Corresponde al   Ministerio de Minas y Energía de conformidad con las normas vigentes, la   regulación, control y vigilancia de las actividades de refinación, importación,   almacenamiento, distribución y transporte de los combustibles líquidos derivados   del petróleo, sin perjuicio de las competencias atribuidas o delegadas a otras   autoridades.    

[6]   Artículo 17.Transporte terrestre. El transporte de combustibles líquidos   derivados del petróleo que se movilice por vía terrestre, solo podrá ser   prestado en vehículos con carrocería tipo tanque. El transportador deberá   cumplir con los requisitos establecidos en el Decreto 1609 del 31 de julio de   2002 o en las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. Así mismo,   deberá portar la guía única de transporte, de conformidad con lo establecido en   el presente decreto.    

[7] En   este punto, cita lo expuesto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en   sentencia del 7 de diciembre de 2016, expediente No.   11001-03-15-000-2016-02396-00 dentro de la acción de tutela presentada por   Carlos Enrique Robledo Solano contra el Tribunal Administrativo del Tolima.    

[8] Artículo 18. Ley 1757 de 2015. Materias que pueden ser   objeto de iniciativa popular legislativa y normativa, referendo o consulta   popular. Solo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa,   consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean   de la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial.    

No se podrán presentar   iniciativas populares legislativas y normativas o consultas populares ante el   Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales,   sobre las siguientes materias:    

a). Las que sean de   iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;    

b). Presupuestales,   fiscales o tributarias;    

c). Relaciones   internacionales;    

d). Concesión de   amnistías o indultos;    

e). Preservación y   restablecimiento del orden público.    

[9] Ver escrito a folios 66 a 75 del   cuaderno principal del expediente.    

[11] Ver   folios 126 a 141 del cuaderno principal del expediente.    

[12] Ver   folios 147 y 148. Escrito presentado el dieciocho (18) de mayo de dos mil   diecisiete (2017)    

[13] Ver   folios 152 a 163 del cuaderno principal   del expediente.    

[14] Ver folios 168 a 186 del cuaderno principal del   expediente.    

[15]   Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expediente No.   11001-03-15-000-2014-00788-01    

[16] La   ACP cita los salvamentos de voto a la sentencia T-456 de 2016, de los   Magistrados Gloria Stella Ortíz Delgado y Alejandro Linares Cantillo.    

[17] Ver   folios 200 a 206 del cuaderno principal del expediente.    

[18] Ver folios 227 a 228 del cuaderno principal del   expediente.    

[19] Ver folios 241 a 265 del cuaderno   principal del expediente.    

[20] El Consejero de Estado Jorge Octavio Ramírez Ramírez,   como miembro de la sala, presentó aclaración de voto por considerar que al juez de tutela no le corresponde   determinar los efectos de la consulta popular toda vez que su papel “se   concreta en la protección de los derechos fundamentales y no en las   consecuencias de ese mecanismo de participación. De allí que las afirmaciones   que se hacen en la sentencia, en relación con los efectos de la consulta   popular, constituyen tan solo un obiter dictum, es decir, que no están   inescindiblemente ligadas a la decisión y no son vinculantes, puesto que como ha   dicho la Corte Constitucional, ‘únicamente se forma precedente a partir de la   ratio decidendi que resuelve un caso’”.    

[21] Ver   folios del 336 al 353 del cuaderno principal del expediente.    

[22] Ver   folios del 355 al 359, del cuaderno principal del expediente.    

[23]   Decreto 1073 de 2015. 1.2.1.1.3.2    

[24] Ver   folios 362 a 370, del cuaderno principal del expediente.    

[25] Ver   folios 380 a 285, del cuaderno principal del expediente.    

[26] Ver folio 96, del cuaderno principal del expediente    

[27]Expediente de la referencia, folios 113, 114.    

[28]   Artículo 3. Autoridad de regulación, control y vigilancia. Corresponde al   Ministerio de Minas y Energía de conformidad con las normas vigentes, la   regulación, control y vigilancia de las actividades de refinación, importación,   almacenamiento, distribución y transporte de los combustibles líquidos derivados   del petróleo, sin perjuicio de las competencias atribuidas o delegadas a otras   autoridades.    

[29]   Artículo 17.Transporte terrestre. El transporte de combustibles líquidos   derivados del petróleo que se movilice por vía terrestre, solo podrá ser   prestado en vehículos con carrocería tipo tanque. El transportador deberá   cumplir con los requisitos establecidos en el Decreto 1609 del 31 de julio de   2002 o en las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. Así mismo,   deberá portar la guía única de transporte, de conformidad con lo establecido en   el presente decreto.    

[30] Esta Corporación en Sentencias C-579 de 2001 M.P.   Eduardo Montealegre Lynett y C-149 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,   señaló con respecto a la naturaleza del Estado Unitario, que la misma “   presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en   todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de   parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la   ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias   centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia   para todo el territorio nacional. Del principio unitario también se desprende la   posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades   territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus   competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de   superior entidad.” +    

[31] La Corte Constitucional señaló al respecto en la   sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero que: “el núcleo   esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos   elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente   por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder   satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la   inviolabilidad por parte del Legislador, de la facultad de las entidades   territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho   de cada entidad territorial a auto dirigirse en sus particularidades a través   del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”.    

[32] A su vez, sobre la definición de los   principios de la autonomía y descentralización territorial, la Corte en la   Sentencia C-517 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón, resaltó que la autonomía y   descentralización territorial “hacen referencia a un cierto grado de libertad   en la toma de decisiones por parte de un determinado ente jurídico en relación   con otro”.    

[33] Cfr. Sentencia C-579 de 2001.    

[34] Cfr. Sentencia C-149 de 2010.    

[35]  Cfr. Sentencia C-889 de 2012.    

[36] Corte Constitucional, Sentencia T-445 de 2016 M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio.    

[37] Corte Constitucional, Sentencias C-478 de 1992 M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz, C-517 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón, C-004 de 1993   M.P. Ciro Angarita Barón, C-534 de 1996 M.P.Fabio   Morón Díaz y C-624 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[38] Corte Constitucional, Sentencias C-004   de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón  y C-534 de 1996  Fabio Morón Díaz.    

[39]Corte Constitucional, Sentencia C-127 de 2002 M.P.   Alfredo Beltrán Sierra.    

[40]Corte Constitucional, Sentencia C-195 de 1997 M.P.   Carmenza Isaza De Gómez.    

[41] La Sentencia C-624 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub, señala que las autoridades propias previstas por la Constitución de las   entidades territoriales “para los departamentos son las asambleas (artículo   299) y el gobernador (artículo 303), mientras en el municipio son el concejo   (artículo 312) y el alcalde (314), entre otras”.    

[42] La Constitución Política reconoce en el artículo 298   la autonomía de los departamentos “(…) para la administración de los asuntos   seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social   dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución”.    

Por su parte, la Corte   Constitucional ha entendido que, en virtud del derecho de las entidades   territoriales a gestionar sus intereses, éstas tienen, por ejemplo, “la posibilidad de que existan en cada localidad   opciones políticas diferentes, lo cual no atenta contra el principio de unidad,   pues cada entidad territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad”. Igualmente, poseen la gestión ecológica y ambiental   dentro de su límite territorial en un tema de interés propio como lo es el   paisaje, pues “Si bien se le confiere al poder central la competencia para el   establecimiento de las bases, los principios y las directrices con la finalidad   de proteger el derecho al ambiente sano, al hacerlo debe siempre respetar la   diversidad, no pudiendo anular la autonomía, ni pudiendo coartar sus legítimas   expresiones”. Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro   Martínez Caballero.    

[43] Corte Constitucional, Sentencia C-837 de 2001 M.P.   Jaime Araujo Rentería.    

[44] En relación con los tributos, como fuentes de recursos   para las entidades territoriales, la Sentencia C-624 de 2113 M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub.    

[45] En relación con los recursos percibidos por las   entidades territoriales, la jurisprudencia constitucional los ha clasificado en   dos grupos de acuerdo con su origen y la competencia del Legislador para   intervenir en la fijación de su destino, saber: rentas endógenas y rentas   exógenas. Las primeras son aquellas que por derecho propio corresponden a las   entidades territoriales, las segundas son cesiones de rentas que les hace la   Nación o el Estado. Al respecto, ver entre otras, Sentencias C-219 de 1997 M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz, C-702   de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz, C-427 de   2002 M.P. Clara Inés Vargas, C-937 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,   C-541 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-240 de 2011 M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva y C-1055 de 2012  M.P. Alexei Julio Estrada.    

[46]Esta facultad se deriva de lo establecido en los   artículos 311 y 313 numerales 7 y 9 Constitucionales, referentes a la planeación   y ordenamiento territorial.    

[47] En este sentido, la Sentencia C-579 de 2001 M.P.   Eduardo Montealegre Lynett,  indicó que “del principio unitario también   se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso,   a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la   órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés   nacional de superior entidad”.    

[48] A manera de ejemplo, respecto a las competencias   tributarias, esta Corporación en Sentencia C-538 de 2002 M.P. Jaime   Araujo Rentería, señaló “Si bien es cierto que en relación con los tributos   nacionales el Legislador debe fijar todos los elementos, esto es, sujeto activo,   sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas; también lo es que frente a   los tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos porque   estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales. De este modo, la   fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo es   la autorización que el Legislador da a las entidades territoriales para la   creación del tributo” Sin embargo, en este caso “el Legislador puede señalar   ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales para su   ejercicio, siempre que se respete el núcleo esencial de la autonomía, es decir,   que no se desnaturalice la esencia de ésta de modo que se la desvirtúe,   desconozca o desnaturalice”. Reiterada en la Sentencia C-260 de 2015 M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado    

[49] Corte Constitucional, Sentencia C-983 de 2010 M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[50] Constitución Política de Colombia. Artículo 288.   “La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de   competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias   atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que   establezca la ley.” (Se subraya).    

[51] La clasificación es tomada de la sentencia C-149/10.    

[52] Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2010 M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio, reiterada en la Sentencia T-445 de 2016 M.P. Jorge   Iván Palacio Palacio;    

[53] Corte Constitucional, sentencia C-035 de 2016 M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[54] Corte Constitucional, Auto 383 de 2010 M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[55] Corte Constitucional, Sentencia C-035 de 2016 M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[56] Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014 M.P.   Alberto Rojas Ríos.    

[57]  Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[58] Artículo 288.   Constitución Política de 1991, “La ley orgánica de ordenamiento territorial   establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades   territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales   serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad en los términos que establezca la ley.”    

[59] Artículo 2. Ley 1454 de 2011.    

[60] Artículo 2. Ley   1454 de 2011.    

[62] Corte Constitucional, C-534/1996 M.P. Fabio Morón   Díaz, C-535/1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-366/2000 M.P. Alfredo   Beltrán Sierra.    

[63] Ley 1454 de 2011, Artículo 29.    

[64] Artículo 4 de la Ley 1454 de 2011, “Artículo 4°. De   la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT). La Comisión de Ordenamiento   Territorial (COT), es un organismo de carácter técnico asesor que tiene como   función evaluar, revisar y sugerir al Gobierno Nacional y a las Comisiones   Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento   Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la   adopción de políticas, desarrollos legislativos y criterios para la mejor   organización del Estado en el territorio.    

Parágrafo. Esta   comisión orientará la aplicación de los principios consagrados en la presente   ley a los departamentos, distritos y municipios, de forma que promueva la   integración entre estos, y se puedan coordinar con más facilidad los procesos de   integración.”    

[65] Artículo 6. Ley 1454 de 2011.    

[66] Artículo 8 de la Ley 1454 de 2011, “Artículo 8°.   Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial. Se faculta a las Asambleas   Departamentales y los Concejos Municipales, para que mediante ordenanzas y   acuerdos creen la Comisión Regional de Ordenamiento Territorial que dentro de su   jurisdicción se establezcan, las que orientarán las acciones en esta materia y   participarán en la elaboración del proyecto estratégico regional de ordenamiento   territorial, acorde con los lineamientos generales establecidos por la COT.    

La Comisión de   Ordenamiento Territorial establecerá la integración y funciones generales de las   Comisiones Regionales y su forma de articulación con los distintos niveles y   entidades de gobierno.”    

[67] Artículo 9. Ley 388 de 1997.    

[68] Artículo 6. Ley 388 de 1997.    

[69] Artículo 11. Ley 388 de 1997.    

[70] Constitución Política de Colombia. Artículo 80. “El   Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para   garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o   sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro   ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños   causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los   ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.    

[71] Constitución Política de Colombia. Artículo 332.   “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no   renovables”.    

[72] Constitución Política de Colombia. Artículo 334.   Modificado. A.L. 3/2011, art. 1º La dirección general de la economía estará a   cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de   los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,   utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados,   para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y   territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad   de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los   beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de   sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera   progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho.    

[73] Constitución Política de Colombia. Artículo 360.   Modificado. A.L. 5/2011, Artículo. 1º La explotación de un recurso natural no   renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título   de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.   La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales   no renovables. Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley   determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución,   control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la   explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones   de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones,   órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de   Regalías. (Se subraya).    

[74] Constitución Política de Colombia. Artículo   361.Modificado. A.L. 5/2011, Artículo. 2 “Los ingresos del Sistema General de   Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social,   económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo   pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia,   tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la   fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento   y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general   de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población. Los   departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten   explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y   distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos   recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en   las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.   (…)”.    

[75] La Corte Constitucional en la sentencia C-221 de 1997,   M.P. Alejandro Martínez Caballero, indicó al respecto a la definición del   concepto de recursos naturales no renovables que éste “es de naturaleza   técnica y proviene de la ecología y de la economía. Se pueden definir los   recursos naturales como aquellos elementos de la naturaleza y del medio   ambiente, esto es, no producidos directamente por los seres humanos, que son   utilizados en distintos procesos productivos. A su vez, los recursos naturales   se clasifican usualmente en renovables y no renovables. Los primeros, son   aquellos que la propia naturaleza repone periódicamente mediante procesos   biológicos o de otro tipo, esto es, que se renuevan por sí mismos. Por el   contrario, los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en   cantidades limitadas y no están sujetos a una renovación periódica por procesos   naturales”.    

[76] Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre   minas e hidrocarburos.    

[77]Corte Constitucional, sentencia C-424 de 1994. M.P. Fabio Moron Diaz.  “Esta Corporación encuentra que en nuestro   ordenamiento jurídico, se ha establecido un régimen especial de la propiedad   particular sobre el subsuelo y en especial sobre el petrolero, que implica que   ella ha sido conferida por el Estado, y que se halla condicionada a las   exigencias legales en cuanto a la continuidad del derecho de dominio; además, se   encuentra que dicha propiedad no es extraña a las exigencias que sobre su   ejercicio haga el Legislador, ya que comporta buena parte de la riqueza pública   de la Nación y del Estado, que debe ser aprovechada en beneficio de la sociedad.   Por ello resulta razonable la interpretación contenida en la ley demandada, que   señala que las excepciones reconocidas por la Ley 20 de 1969 son aquéllas en las   que los derechos particulares estaban vinculados a la existencia de yacimientos   descubiertos, al momento de la expedición de la mencionada ley”.    

[78] Ver artículo 12 de la Ley 20 de 1969.    

[79] Ley 685 de 2001 – Código de Minas-. Artículo 6.   “Inalienabilidad e imprescriptibilidad. La propiedad estatal de los recursos   naturales no renovables es inalienable e imprescriptible. El derecho a   explorarlos y explotarlos sólo se adquiere mediante el otorgamiento de los   títulos enumerados en el artículo 14 de este Código. Ninguna actividad de   prospección, exploración o explotación o de posesión material de dichos   recursos, sea cual fuere su antigüedad, duración o características, conferirá   derecho o prelación alguna para adquirir el título minero o para oponerse a   propuestas de terceros”.    

[80] JELLINEK, Georg.   Teoría general del Estado. Ciudad de México, México: Fondo de Cultura   Económica, 2000. P 196.    

[81] PORRÚA, Francisco. Teoría del Estado – Teoría   política-.  Ciudad de México, México: Editorial Porrúa, 2000. P 198.    

[82] UPEGUI, Juan. Estado Constitucional. Lecciones de   derecho constitucional (Tomo I). Bogotá, Colombia: Universidad Externado de   Colombia, 2017. P 121.    

[83] NARANJO, Vladimiro. Teoría constitucional e   instituciones políticas. Bogotá, Colombia: Editorial Temis, 2000. P 81.    

[84] Corte Constitucional, sentencia C-567 de 1995,M.P. Fabio Morón Díaz, en la que esta Corporación advirtió “que el subsuelo es del Estado, que no de la Nación,   como en los tiempos de la Carta de 1886 (art. 332)”. Este aparte se reiteró en   la sentencia C-128 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.    

[85] Corte Constitucional, sentencia C-221 de 1997, M.P.   Alejandro Martínez Caballero, que estudió la demanda de inconstitucionalidad   contra el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 y el literal c)   del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 señaló lo siguiente: “en general nuestra   normatividad ha reservado la palabra ‘Nación’, en vez de la palabra ‘Estado’,   para hacer referencia a las autoridades centrales y distinguirlas de las   autoridades descentralizadas. Así, el artículo 182 de la Constitución derogada   ordenaba a la ley determinar ‘los servicios a cargo de la Nación  y de las   entidades descentralizadas’. Ese lenguaje se ha mantenido en la Constitución de   1991, pues la Carta utiliza la palabra Nación cuando se refiere a las   competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la palabra   Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades públicas”.    

[86] Corte Constitucional, sentencia C-221 de 1997, M.P.   Alejandro Martínez Caballero, que estudió la demanda de inconstitucionalidad   contra el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 y el literal c)   del artículo 1º de la Ley 97 de 1913. El análisis del concepto Estado del   artículo 332 Superior se reiteró en las sentencias C-447 de 1998, M.P. Carlos   Gaviria Díaz, fallo en el que se analizó la demanda de inconstitucionalidad   contra algunos apartes de los artículos 29 y 67 transitorio de la Ley 141 de   1994, C-251 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinos, C-748 de 2012, M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva y C-010 de 2013.    

[87] Corte   Constitucional, sentencia C-983 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, que   estudió la demanda de inconstitucionalidad contra los  artículos 12 y 16   (parciales) de la Ley 1382 de 2010 “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001   Código de Minas.” La providencia fue reiterada en el fallo C-331 de 2012, M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva. que declaró exequible el artículo   106 de la Ley 1450 de 2011 y declaró inexequible la expresión “parágrafo 2o   del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010” contenida en el   artículo 276 de la Ley 1450 de 2011.    

[88] Ver sentencias C-580 de 1999, MP. Eduardo Cifuentes   Muñoz, C-128 de 1998, MP. Fabio Morón Díaz, C-402 de 1998, MP. Fabio Morón Díaz,   C-447 de 1998, MP. Carlos Gaviria Díaz, C-299 de 1999, MP. Fabio Morón Díaz, y   C-251 de 2003, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[89] Corte Constitucional, sentencia C- 221 de 1997.    M.P. Alejandro Martínez Caballero. Temática reiterada por esta Corporación al   indicar: “Cuando la Carta se refiere al Estado, y le impone un deber, o le   confiere una atribución, debe entenderse prima facie que la norma constitucional   habla genéricamente de las autoridades estatales de los distintos órdenes   territoriales. Ahora bien ello no impide que en  determinadas oportunidades   la Carta pueda asimilar, en un precepto específico, las palabras Estado y   Nación, y por ende denomine estatal a una competencia nacional o a la   titularidad de la Nación sobre un determinado recurso. Sin embargo, como en   principio la Constitución reserva la palabra Estado para hablar del conjunto de   autoridades de los distintos niveles territoriales, deberá mostrarse por qué en   determinada disposición esa palabra puede ser considerada un sinónimo de Nación.   Corte Constitucional, sentencia C- 221 de 1997.  M.P. Alejandro Martínez   Caballero.    

[90] Corte Constitucional, sentencias: C-010 de 2013, M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva. C-075 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero,   T-141 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz,    C-691 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez   Caballero.    

[90] Corte Constitucional, sentencia C-427 de 2002.    

[91] Corte Constitucional, sentencia C-427 de   2002.Sentencias C-075 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-14 de 1994   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz,  C-691 de   1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[92] Ver Gaceta Constitucional No   53, p 16. “Utilizamos la expresión rentas del Estado para significar   que los ingresos tributarios que pagan las personas naturales o jurídicas son   del Estado, ente jurídico que comprende todos los niveles de Gobierno: por   lo mismo, consideramos que las mal llamadas transferencias de la Nación,   simplemente lo son en cuanto el Ejecutivo Nacional se ha apropiado   constitucional o legalmente de los mejores impuestos que, por lo arriba anotado,   pertenecen al Estado como un todo y no a un solo nivel de la administración   pública (subrayas no originales). Ver en: Corte Constitucional, sentencia   C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

Por otra   parte,  indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-221 de 1997 que: “es   claro que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de   los recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios,   pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional,    municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de   ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de   las regalías que genera su explotación sea de un ente más abstracto, que   representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto   es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los   recursos no renovables y el titular de las regalías”.  Al respecto se   indicó igualmente en la sentencia que: “Esta introducción de la palabra   Estado tiene además, en materia de regalías, una finalidad clara pues quiere   prevenir dos riesgos opuestos. De un lado, los constituyentes pretendieron   evitar la centralización nacional de los beneficios derivados de la explotación   de los recursos naturales, ya que una tal concentración les parecía    incompatible con el espíritu  descentralizador de la Carta, pues las   regalías eran consideradas uno de los instrumentos más importantes para   fortalecer los fiscos de las entidades territoriales.  (…).Corte   Constitucional, sentencia C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

Ver también: Corte   Constitucional, sentencia C-567 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.    

De otro lado, la   regulación constitucional aprobada en la Asamblea también pretende evitar el   riesgo inverso, esto es, que el producto de las regalías sea exclusivo de   aquellos municipios o departamentos que, por una casualidad de la naturaleza,   tuvieron la fortuna de contar con una riqueza natural, ya que esto es   incompatible con la equidad y el logro de un desarrollo regional equilibrado”. Y sentencias C-128 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz,   C-402 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, C-447 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz y   C-299 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz, C-010 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva.    

[93] Corte Constitucional, sentencia C-541 de 2011, M.P.   Nilson Pinilla Pinilla.    

[94] Ver en este   sentido, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-447 de 1998, C-293 de 2000   y C-251 de 2003.    

[95] En la misma sentencia C-541 de 2011[95],   se reiteró que sobre las regalías las entidades territoriales no tienen un   derecho de propiedad sino solo una participación asignada por ley, pues la   titularidad de las prestaciones económicas que se generan por la explotación de   un recurso natural no renovable está en   cabeza del  Estado como dueño del subsuelo, lo que implica, según esta   Corporación que tengan un carácter universal, y sean recursos exógenos y no   endógenos como se explicó anteriormente.  Así, se indicó en la sentencia que:  “ Esta conclusión es   predicable tanto del régimen constitucional primigenio, como en el reformado por   el acto legislativo 5 de 2011.  En efecto, según la redacción original del   artículo 360 C.P. las entidades territoriales productoras o donde se encontrasen   ubicados puertos marítimos y fluviales por donde se transporten los recursos   explotados, tendrían  “derecho a participar en las regalías y   compensaciones.”  A su vez, la versión modificada por el acto legislativo   mencionado indica, en el inciso segundo del artículo 361 C.P. que “[l]os   departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten   explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y   distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos   recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en   las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.   (…)  Es claro que tanto en uno como en otro caso, se utiliza la misma   fórmula de prescribir derechos de participación a las entidades territoriales   respecto de los recursos constitutivos de regalías y compensaciones”.    

[96] Corte Constitucional, sentencia C-447 de 1998, M.P.   Carlos Gaviria Díaz. Reiterada en: Corte Constitucional, sentencia C-845 de   2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[97] Ver  Corte Constitucional sentencias C-691   de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez   Caballero, C-541 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, Sentencia C-1548 de 2000, M.P. Alejandro Martínez   Caballero, C-845 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, y sentencia C-2561 de 2003,   M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-983 de 2010, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva,   C-240 de 2011, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva,    entre otras.    

[98] Ver sentencias: C-221 de 1997. M.P.  y C 541 de   2011.    

[99] Corte Constitucional, sentencia C-447 de 1998, M.P.   Carlos Gaviria Díaz.    

[100] Corte Constitucional, sentencia C-447 de 1998, M.P.   Carlos Gaviria Díaz. Los recursos exógenos son diferentes a los recursos   propios. Al respecto la Corte: “En lo que   atañe a la administración de los recursos por parte de las entidades   territoriales (art. 287-3 C.P.), la Corte ha diferenciado los recursos que   provienen de fuentes endógenas de financiación de los que provienen de fuentes   exógenas. Los primeros los denomina recursos propios, los cuales “deben   someterse en principio a la plena disposición de las autoridades locales o   departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del Legislador”.  Corte Constitucional, sentencia C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes   Muñoz.    

Posteriormente en la sentencia C 010 de 2013, M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva se indicó que: “Acerca de este tópico, la Corte ha reiteradamente   precisado que “…Las regalías gravitan sobre   todas las explotaciones de recursos naturales de propiedad del Estado, esto es,   tienen carácter universal. Además, constituyen los ingresos fiscales mínimos por   las explotaciones del subsuelo que es propiedad  del Estado. Así mismo,   estos ingresos públicos no tienen naturaleza tributaria, “pues no son   imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por   la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso   natural no renovable”.[100] Y no constituyen bienes   de uso público “sino rentas nacionales sobre las cuales algunas entidades   territoriales tienen derecho a participar de ellas (…)”    

En la sentencia C-624 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub. Se indicó al respecto: “Además, como se explicó en la sentencia C-010 de 2013[53] al   examinar una demanda contra el acto legislativo 05 de 2011 bajo el cargo de   sustitución parcial de la Carta Política[54],   las regalías en el nuevo esquema constitucional continúan siendo un recurso   exógeno de las entidades territoriales, por cuanto son ingresos del Estado   respecto de los cuales aquellas solamente tienen un derecho de participación.   Esto explica que en el nuevo texto superior se siga otorgando al Legislador una   amplia libertad de configuración en materia de distribución de las regalías   entre las entidades territoriales. Además, las regalías siguen teniendo un   destino eminentemente territorial relacionado con el desarrollo regional y la   erradicación de la pobreza”.    

Ver: Corte   Constitucional, sentencia C-541 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[101] Corte Constitucional, sentencia C-624 de 21013, M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[102] Corte Constitucional, sentencia C-702 de 1999 M.P.   Fabio Morón Díaz.    

[103] Corte Constitucional,  sentencias C-221 de 1997   M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-427 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas, C-240   de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-1055 de 2012 M.P. Alexei Julio   Estrada.    

[104] Corte Constitucional,  sentencia C-720 de 1999   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[106] Corte Constitucional, sentencia C-036 de 1996. M.P.   José Gregorio Hernández Galindo. Reiterada en Corte Constitucional, sentencia   C-845 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[107] La reforma constitucional del año 2011 en materia de   regalías implicó las siguientes modificaciones, desarrolladas en la Ley 1530 de   2012: i) Unificación para el manejo, reparto y distribución de regalías mediante   la creación del Sistema General de Regalías; ii) desvinculación de la producción   como elemento esencial para definir los derechos de participación de las   entidades territoriales; iii) variación en la destinación de los recursos de   regalías definida por el artículo 361 superior ; iv) redistribución de los   recursos de regalías; v) reducción de las regalías directas; vi) sustracción de   los recursos de regalías del Presupuesto General de la Nación y del Sistema   General de Participaciones y en consecuencia la creación de un sistema   presupuestal específico, cuya regulación se trasfirió al Congreso de la   República; vii) creación del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y   Evaluación de las Regalías y, viii) definición de criterios para la distribución   y repartición del porcentaje de los recursos de regalías de los fondos de   Desarrollo Regional y de Compensación Regional, y eventualmente por el Fondo de   Ciencia, Tecnología e Innovación destinados a inversión en las entidades   territoriales, entre otras.    

[108] Corte Constitucional, sentencia C-624 de 2013. M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[109]  Ver Gaceta del   Congreso 577 del 31 de agosto de 2010 y Decreto 4923 de 2011. Por el cual   se garantiza la operación del Sistema General de Regalías en uso de facultades   constitucionales y legales, en especial, las conferidas por el parágrafo 5°   transitorio del Acto Legislativo 05 de 2011. Tema analizado en: Corte Constitucional,   sentencia C-624 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[110] Ver Artículo 2°. Ley 1530 de 2012. “Por la cual se   regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”.    

[111] Cfr. Ponencia para   primer debate en Senado, Gaceta del Congreso 651 de 2010.    

[112] De acuerdo al artículo 2 de la Ley 1530 de 2012 el SGR distribuye y administra los   recursos a través de los siguientes mecanismos de manejo de cuentas: i) Fondo de   Ahorro y Estabilización; ii) Departamentos, municipios y distritos en cuyo   territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así   como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se   transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos; iii)    Ahorro Pensional de las Entidades Territoriales; iv) Fondo de Ciencia,   Tecnología e Innovación; v) Fondo de Desarrollo Regional; vi) Fondo de   Compensación Regional; vii) Fiscalización de la exploración y explotación de los   yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; viii)   Funcionamiento del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación del   Sistema General de Regalías y, ix) Funcionamiento del Sistema General de   Regalías.    

[113] Ley 1530 de 2012. “Artículo 66. Coordinación. La   Nación y las entidades territoriales coordinarán sus actuaciones con el fin de   optimizar los recursos que integran el Sistema General de Regalías. Así,   propenderán por la gestión integral de iniciativas de impacto regional(…)”.    

Artículo 68.   Desarrollo armónico de las regiones. El Sistema Presupuestal del Sistema General   de Regalías propenderá por la distribución equitativa de las oportunidades y   beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones, según los   criterios definidos por la Constitución Política y la presente ley.    

Artículo 69.   Concurrencia y complementariedad. A través del Sistema Presupuestal del Sistema   General de Regalías se financiarán iniciativas que permitan el desarrollo   integral de las regiones, complementando las competencias del nivel nacional   y los niveles territoriales”. (Se   subraya).    

[114] Artículo 288 de la Constitución Política de Colombia.    

[115] Artículo 4 de la Ley 1530 de 2012.   La Comisión Rectora está integrada por entidades y representantes del nivel   nacional y territorial de la siguiente forma: i) El Director del Departamento   Nacional de Planeación, o su delegado, quien la presidirá; ii) El Ministro de   Minas y Energía, o su delegado; iii) El Ministro de Hacienda y Crédito Público,   o su delegado; iv) Dos (2) Gobernadores, de los cuales uno corresponderá a uno   de los Departamentos Productores, elegido por los mismos y el otro elegido por   la Asamblea de Gobernadores por un período de un (1) año; v)  Dos (2)   Alcaldes, de los cuales uno corresponderá a uno de los municipios productores,   elegido por los mismos y el otro elegido por la Asamblea de Alcaldes por un   periodo de un (1) año; vi) Un (1) Senador y un (1) Representante a la Cámara,   que hagan parte de las Comisiones Quintas Constitucionales Permanentes y sean   elegidos por las respectivas Comisiones, por un período de un año, para que   asistan a las reuniones de la Comisión Rectora como invitados especiales   permanentes, con voz pero sin voto.    

[116] Los artículos 6, 35 y 42 de la Ley 1530 de 2012   establecen que los OCADs están conformados por delegados del gobierno nacional   central, el Gobernador del Departamento, Alcaldes Municipales y otros actores,   dependiendo de cada caso y que sus decisiones se adoptarán con un mínimo de dos   votos favorables y que el número de votos será máximo tres (3), uno por cada   nivel de gobierno, así: gobierno nacional central un voto; departamental un   voto; y municipal y distrital un voto siendo necesaria la presencia de al menos   uno de los miembros de cada nivel de gobierno para la toma de decisión.    

[117] Gaceta del Congreso 651 de 2010. Tema estudiado en: Corte Constitucional,   sentencia C-624 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Bajo tales   supuestos, los ponentes del Acto Legislativo 05 de 2011 indicaron en los debates   que las entidades territoriales serían tomadas en forma relevante en las   decisiones, para no centralizar las mismas, y así manifestaron: En la misma   sentencia se refirió:    

“En efecto, se ha   considerado fundamental precisar que el apoyo de los ponentes a la presente   iniciativa parte del postulado inalterable de la autonomía territorial,   garantizado ampliamente en la Constitución Política. Para efectos de que dicho   precepto constitucional se concrete en el manejo de las regalías, el acuerdo   político al cual han llegado los suscritos ponentes con el Gobierno Nacional se   funda en la consideración de que, al expedirse la ley que desarrollará la   presente propuesta de reforma constitucional, esta establezca que las entidades   territoriales estarán como actores definitorios en los órganos de administración   de los Fondos cuya creación se propone, órganos a los que también concurrirá la   Nación”[71] (negrilla fuera del texto).    

Los argumentos de que   las regalías son una herramienta indispensable para la realización de los   principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, y de   que no se pueden centralizar las decisiones sobre su destino y distribución,   fueron recurrentes en los debates[72]. Muchos congresistas plantearon su   preocupación por un posible marcado centralismo del proyecto y la anulación de   la posibilidad de los departamentos, municipios y distritos de gestionar sus   intereses y tomar decisiones en materia de desarrollo. Con fundamento en estos   argumentos y en vista de tales preocupaciones, durante el trámite legislativo:   (i) se eliminó la facultad que se otorgaba al Gobierno Nacional para administrar   el Fondo de Competitividad Regional propuesto originalmente en el proyecto de   reforma y que cobijaba los fondos de Compensación Regional y de Desarrollo   Regional[73]; (ii) se crearon los OCAD y se precisó que la participación de las   entidades territoriales en ellos sería mayoritaria[74]; (iii) se dispuso que las   proyectos susceptibles de financiación deberían sujetarse no solo al Plan   Nacional de Desarrollo, sino también a los planes de desarrollo de las   respectivas entidades territoriales[75]; (iv) se ordenó que los proyectos a   financiar por los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo   Regional fueran acordados por el Gobierno Nacional con las entidades   territoriales[76]”.    

[118] Corte Constitucional, sentencia C-624 de 2013. M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[119] “Artículo 31. Aprobación de proyectos en los Fondos   del Sistema General de Regalías. En desarrollo del mandato previsto en el inciso   8° del artículo 361 de la Constitución Política, los proyectos de inversión   susceptibles de financiamiento por los Fondos de Desarrollo Regional y del Fondo   de Ciencia, Tecnología e Innovación, para su aprobación y designación de la   entidad pública ejecutora deberán contar con el voto positivo del Gobierno   Nacional”.    

[120]  El Decreto 1056 de 1953 regula temática respecto   a i) disposiciones generales; ii) exploración superficial; ii) contratos de   exploración y explotación; iii) tramitación de propuestas y oposiciones; iv)   avisos de perforación y revisión de títulos; v) regalías; vi) impuesto sobre el   petróleo de propiedad privada; vii) transporte; viii) refinación y distribución;   ix) exenciones, agotamiento y amortización y, x) sanciones y caducidad de los   contratos.    

[121] Dicho código   define, entre otras, las siguientes materias: i) la propiedad estatal del   subsuelo; ii) el derecho a explorar y explotar; iii) las zonas reservadas,   excluidas y restringidas de minería; iv) la prospección; v) los trabajos de   exploración; vi) la construcción y montaje mineros; vii) las obras y trabajos de   explotación; viii) la concesión de minas; ix) los regímenes especiales   (materiales para vías públicas,   autorizaciones temporales y otros); x) derechos de los grupos étnicos; xi) la   exploración y explotación ilícita de minas; xii) las servidumbres mineras; xiii)   la expropiación; xiv) aspectos ambientales, sociales, económicos y tributarios   de la minería; xv) normas de procedimiento; xvi) el Registro Minero Nacional;   xvii) el Sistema Nacional de Información Minera y, xviii) el Consejo Asesor de   Política Minera.    

[122] Artículo 1. Ley 685 de 2001.    

[123] La Corte Constitucional se declaró inhibida para   fallar en la sentencia C-619 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[124] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018. Todos por un nuevo país.    

[125] La ley 1753 de 2015 otorgó al Gobierno Nacional la   potestad de definir y establecer los requisitos para cada una de ellas en razón   del número de hectáreas y/o la producción de las unidades mineras según el tipo   de mineral. En cumplimiento de lo dispuesto, el Gobierno Nacional expidió el   Decreto 1666 de 2016 y determinó los requisitos para las actividades mineras de   subsistencia, pequeña, mediana y gran minería con relación a variables como el   tipo de actividades y de minerales, el área del título minero y los valores de   producción anuales, lo que implica regulaciones diferenciadas para cada una de   las categorías mineras. Ver texto completo del Decreto 1666 de 2016 en el   siguiente enlace:   https://www.anm.gov.co/sites/default/files/decreto_1666_de_2016.pdf    

Clasificación   de la Minería en Colombia, Documento Técnico de Soporte, Ministerio de Minas y   Energía, Octubre de 2015. Ver en:    

https://www.minminas.gov.co/documents/10180/674559/SOPORTE+CLASIFICACI%C3%93N+MINER%C3%8DA-+OCTUBRE+15+-2015+FINAL.docx/f045f278-bcfa-46b3-b7cd-8dd4f22fc00c

[126] El Decreto 0381 de 2012 define las funciones   generales, dentro de las cuales vale destacar las de: i) formular, adoptar,   dirigir y coordinar la política nacional en materia de exploración, explotación,   transporte, refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución   de minerales, hidrocarburos y biocombustibles; ii) formular políticas orientadas   a que las empresas del sector minero-energético garanticen el desarrollo   sostenible; iii) adoptar planes de desarrollo del sector minero-energético en   concordancia con los planes nacionales de desarrollo y con la política del   Gobierno Nacional; iv) expedir los reglamentos del sector regulando las   actividades relacionadas con los recursos naturales no renovables y   biocombustibles; v) fiscalizar la exploración y explotación de los yacimientos   (directamente o por la entidad a quien delegue) y, vi) realizar las actividades   relacionadas con el conocimiento y la cartografía del subsuelo.    

[127] El Decreto 1258 de 2013 -Por el cual se modifica la   estructura de la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME- establece que   ésta es la unidad técnica y administrativa especial encargada planear en forma   integral con los agentes del sector minero energético, el desarrollo y   aprovechamiento de los recursos mineros y energéticos; producir y divulgar la   información requerida para la formulación de política y toma de decisiones; y   apoyar al Ministerio de Minas y Energía en el logro de sus objetivos y metas.    

Ver texto completo del   Decreto en el siguiente enlace:   http://www1.upme.gov.co/Documents/DECRETO%201258%20DEL%2017%20DE%20JUNIO%20DE%202013%20-%20ESTRUCTURA.pdf    

[128] De acuerdo con el Decreto 4131 de   2011 el SGC tiene las funciones de realizar la investigación científica básica y   aplicada del potencial de recursos del subsuelo y administrar la información del   subsuelo, entre otras. Ver texto completo del Decreto en el siguiente enlace:   http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Decretos/2011/Documents/Noviembre/03/dec413103112011.pdf    

[129] De acuerdo con el artículo 3 del Decreto 714 de 2012   la ANH tiene como objeto “administrar integralmente las reservas y recursos   hidrocarburíferos de propiedad de la Nación, así como promover el   aprovechamiento óptimo y sostenible de dichos recursos y contribuir a la   seguridad energética nacional.  Así, para el cumplimiento de tales   objetivos la ANH tiene a cargo, entre otras funciones, la asignación de las   áreas de exploración y explotación y, el diseño, promoción, negociación,   celebración, seguimiento y administración de los contratos  de exploración   y explotación de hidrocarburos”. Ver texto completo del Decreto 714 de 2012   en:   http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0714_2012.html    

[130] En tal contexto, después de existir diversas entidades   del orden nacional (como Minerales de Colombia S.A. -Mineralco S.A.-, Empresa   Colombiana de Carbón Ltda. – Ecocarbón Ltda.-, Empresa Nacional Minera Ltda   -MINERCOL- e Instituto Colombiano de Geología y Minería) en el año 2011 mediante   el Decreto-Ley 4134 se creó la ANM y se definió que el objetivo de la ANM es   administrar integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado,   promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos mineros de   conformidad con las normas pertinentes. y en coordinación con las autoridades   ambientales en los temas que lo requieran, lo mismo que hacer seguimiento a los   títulos de propiedad privada del subsuelo cuando le sea delegada esta función   por el Ministerio de Minas y Energía de conformidad con la ley (artículo   1.2.1.1.3.1. del Decreto 1073 de 2015).    

[131]Corte Constitucional, sentencia C-424 de 1994. M.P. Fabio Moron Diaz.    

[132]  De conformidad con el   Acuerdo 04 de 2012 y el Anexo del Acuerdo 02 de 2017.    

[133]  Como características generales del Contrato TEA  es posible identificar:   (i) que otorga al contratista derecho exclusivo para desarrollar actividades de   evaluación técnica en un área determinada bajo su costo y riesgo, no otorga   derechos para producir hidrocarburos y otorga el derecho preferencial para   celebrar un contrato E&P sobre la misma área, (ii) está conformado por una sola   etapa que es la de evaluación y (iii) el contrato dura aproximadamente tres   años.    

[134]  Dentro de las   características generales del Contrato E&P se encuentran  las   siguientes: (i) otorga al contratista un derecho exclusivo para desarrollar   actividades de exploración en un área determinada y derecho a producir los   hidrocarburos bajo su costo y riesgo, a cambio de una retribución consistente en   pago de regalías y derechos económicos, (ii) tiene dos etapas principales que   son la de exploración y la de producción y (iii) la etapa de exploración dura   aproximadamente unos seis años y la de producción unos veinte cuatro años. De   conformidad con el numeral 2 del artículo 48, el plazo de ejecución de los   contratos TEA  y E&P varía de acuerdo con la naturaleza, tipo, objeto y   alcance del respectivo negocio jurídico, y puede otorgarse en un plazo entre   hasta veintiséis y hasta treinta y nueve años.    

[135]  De acuerdo con la Ley 685 de 2001 el contrato   contiene las fases de exploración técnica, explotación económica, beneficio de   los minerales por cuenta y riesgo del concesionario y el cierre o abandono de   los trabajos y obras correspondientes. El contrato de concesión minera queda   perfeccionado cuando se inscribe  en el Registro Minero Nacional – RMN, de   conformidad con los artículos 14 y 50 artículo 260 del Código de Minas (Ley 685   de 2001). Son contratos de concesión que se otorgan por un periodo máximo de   treinta (30) años – Artículo 70 Ley 685 de 2001-, contados a partir de la   inscripción del contrato en el Registro Minero Nacional. En vigencia del   contrato, el titular minero debe llevar a cabo las actividades estipuladas para   cada etapa contractual: exploración, construcción y montaje, y explotación y   para ellos solicitar y gestionar los permisos y las autorizaciones dispuestas   por el ordenamiento jurídico vigente.    

Respecto a   los contratos de concesión, la Corte Constitucional sostuvo en la Sentencia C-983 de 2010:   “(…) esta Corporación ha evidenciado que el contrato de concesión para la   explotación de recursos naturales no renovables tiene dos aspectos primordiales,   (i) el derecho de explotación que nace con la inscripción del acto que otorga el   título minero en el registro minero correspondiente, de conformidad con el   código de minas, y (ii) la actividad propiamente dicha de exploración o   explotación del bien público. Así mismo, además de las características propias   del contrato de concesión, ya mencionadas, que se aplican igualmente a la   concesión para la explotación de recursos naturales no renovables, la Corte ha   insistido en que este tipo de contrato (i) comprende un conjunto amplio de   deberes y derechos del concesionario; (ii) comprende igualmente un conjunto de   facultades y obligaciones de la autoridad pública, (iii) tales derechos,   facultades y obligaciones deben estar expresamente reguladas por la ley, (iv) la   concesión no transfiere el dominio sobre los recursos al concesionario, y (v)   las autoridades deben ejercer una permanente vigilancia sobre el concesionario   con el fin de que cumpla adecuadamente sus obligaciones, dentro del marco   constitucional y legal fijado para la explotación de los recursos naturales no   renovables y con respeto de las normas ambientales”. (Constitucional, sentencia C-983 de   2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[136]  El numeral 7 del artículo 6 del Decreto Ley 714   de 2012 establece como función del Consejo Directivo de la ANH la de “Aprobar   los manuales de contratación misional de la Agencia, los modelos de contratos de   exploración y explotación de hidrocarburos de propiedad de la Nación, y   establecer las reglas y criterios de administración y seguimiento de los mismos”.    

[137] El Acuerdo contiene reglas y principios generales, y   disposiciones respecto a áreas para el desarrollo de actividades de exploración   y producción de hidrocarburos, el Registro de Interesados, los programas   exploratorios, la asignación de áreas y selección de contratistas, la evaluación   y adjudicación de propuestas, los contratos, aspectos sociales y ambientales,   derechos económicos, entre otros temas.    

Adicionalmente, el   capítulo segundo del Acuerdo establece una regulación en materia de áreas para   el desarrollo de actividades de exploración y producción de hidrocarburos   definiendo en el artículo 02 que corresponde a la ANH determinar, delimitar y   clasificar Áreas para el desarrollo de actividades de Exploración y Producción   de Hidrocarburos, con sujeción al ordenamiento jurídico vigente y al régimen   jurídico superior sobre el subsuelo, en materia de ordenamiento territorial, de   recursos naturales renovables y de protección del medio ambiente.Ver texto   completo del Acuerdo 02 de 2017 de la ANH en el siguiente enlace:    

http://www.anh.gov.co/Documents/ACUERDO%2002%20DE%202017.pdf

[138] El artículo 36 del Acuerdo 02 de 2017   establece que el procedimiento competitivo de selección objetiva de contratistas   comprende dos modalidades: (i) abierto, que es convocado públicamente   donde se escoge entre distintos ofrecimientos de proponentes individuales o   plurales y se escoge la propuesta más favorable para la Entidad y para los fines   que esta se propone alcanzar y (ii) cerrado, a través del cual la ANH   invita a un número plural de personas jurídicas inscritas y habilitadas para   escoger el ofrecimiento más favorable.    

[139] El artículo 36 del Acuerdo 02 de 2017   indica en cuanto al sistema reglado de adjudicación directa que la ANH, con   autorización previa del Consejo Directivo, asigna directamente un área   seleccionada teniendo en cuenta las condiciones de capacidad y reglas definidas.   Cabe destacar que esta modalidad de asignación requiere de la inclusión de una   justificación que permita entender las razones por las que se acudió a este   procedimiento.    

[140] Artículo 5. Acuerdo 02 de 2017 de la   ANH. De igual manera, esas actividades deben descartar las superficies   correspondientes a zonas reservadas, excluidas, protegidas o restringidas por   autoridad competente, con fundamento en consideraciones ambientales, de   protección de recursos naturales renovables, o de uso del suelo, incluidas zonas   de amortiguación o de protección, o consignar expresamente las actividades que   pueden desarrollarse en ellas, previo cumplimiento de las condiciones y   requisitos conforme a los cuales han de ejecutarse.    

Artículo 7.   Acuerdo 02 de 2017 de la ANH. Condiciones Especiales: Si por determinaciones   obligatorias de autoridad ambiental competente, adoptadas con posterioridad a la   celebración de los Contratos, se amplían superficies de zonas reservadas,   excluidas, protegidas o restringidas, o se establecen nuevas, cuya extensión   corresponda parcialmente a un Área Asignada y Contratada, el Proponente y   eventual Contratista se compromete irrevocablemente a respetar en su integridad   las condiciones y reglas a las que se someta el Área de que se trate, y a   cumplir las obligaciones y requisitos derivados de tal condición, con arreglo al   régimen jurídico y a los respectivos Contratos (…).    

[141] Artículo 270. Ley 685 de 2001.    

[142] Artículo 271  del Código de   Minas (Ley 685 de 2001). i) el señalamiento del municipio, departamento y de   la autoridad ambiental de ubicación del área o trayecto solicitado; ii) la   descripción del área objeto del contrato, y de su extensión; ii) la indicación   del mineral o minerales objeto del contrato; iii) la mención de los grupos   étnicos con asentamiento permanente en el área o trayecto solicitados y, si   fuere del caso, el hallarse total o parcialmente dentro de zona minera indígena,   de comunidades negras o mixtas; iv) si el área abarca, en todo o en parte,   lugares o zonas restringidas para cuya exploración y explotación se requiera   autorización o concepto de otras autoridades, deberán agregarse a la propuesta   de acuerdo con el artículo 35; v) el señalamiento de los términos de referencia   y guías mineras que se aplicarán en los trabajos de exploración y el estimativo   de la inversión económica resultante de la aplicación de tales términos y guías   y, vi) un plano que tendrá las características y especificaciones establecidas   en los artículos 66 y 67 de este código”.    

[144] Al respecto, la Corte Constitucional   en la sentencia C-389 de 2016, indicó: “Se trata de un método que, primero,   es especial, en tanto excluido del ordenamiento normativo aplicable a la   contratación estatal; basado en un derecho de preferencia, y que exige un grupo   de requisitos asociados principalmente a la información sobre la naturaleza del   proyecto, la presencia de grupos étnicos, la superposición con espacios de   conservación ecológica y el compromiso de cumplir las normas ambientales (…) resulta evidente que el principio de preferencia se   orienta a dotar de agilidad el trámite y a permitir el acceso de todo   interesado, antes que a cuidar cualquier otro propósito constitucionalmente   relevante”.    

[145]  La ANM en el proceso de evaluación realiza:    i) una evaluación técnica , ii) una evaluación de capacidad económica  y   iii) una evaluación jurídica , con el objeto de determinar si la solicitud   procede o es rechazada y, iv) una evaluación del programa mínimo exploratorio   con relación al cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución ANM No. 143 de   2017, el artículo 270 de la Ley 685 de 2001 y la idoneidad ambiental y laboral   en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-389   de 2016 .    

ANM. Abecé Evaluación de   propuestas de contratos de concesión minera. Ver información en el siguiente   enlace:https://www.anm.gov.co/sites/default/files/DocumentosAnm/abeceevaluacionpropuestascontratoconcesion.pdf    

[146] Información tomada del expediente T  6.298.958:   i) del documento remitido a la Corte Constitucional el 1 de marzo de 2018 por La   Presidente de la Agencia Nacional de Minería en sede de revisión del expediente   T-6.298.958 y en respuesta al auto de pruebas proferido el 8 de febrero del   2018. Folios 595 a 649 del expediente T  6.298.958; ii) de la intervención   presentada por La Presidente de la Agencia Nacional de Minería el 12 de abril de   2018 en la Audiencia Pública  convocada mediante Auto 138 de 2018.    

[147] La Agencia Nacional de Minería,   realiza un estudio del municipio, el cual incluye la información geológica   minera, las restricciones ambientales que se tienen identificadas, las   propuestas en trámites, las áreas prohibidas y restringidas para la minería, la   presencia de grupos étnicos, de esta información hace parte, entre otras, las   siguientes:    

Ø  Superposición con zonas excluidas de la minería: De   conformidad con el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, son las áreas que integran   el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter   regional, zonas de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva   forestal, ecosistemas de páramo y los humedales designados dentro de la lista de   importancia internacional de la Convención Ramsar.    

Ø  Superposición con zonas restringidas para la minería:   Según el artículo 35 de la Ley 685 de 2001, se consideran zonas de minería   restringida las siguientes: i) Dentro del perímetro urbano de las ciudades o   poblados, ii) Áreas ocupadas por construcciones rurales, iii) Zonas de especial   interés arqueológico, histórico o Cultural, iv) Playas y zonas de bajamar, y en   los trayectos fluviales servidos por empresas públicas de transporte, v) Áreas   ocupadas por una obra pública o adscrita a un servicio público, vi) Zonas   constituidas como zonas mineras indígenas, vii) zonas constituidas como zonas   mineras de comunidades negras, y viii) Zonas constituidas como zonas minera   mixtas.    

Ø  Superposición con otros determinantes ambientales: Caso   de Ley 2 de 1959.    

Ø  Superposición con títulos mineros vigentes, propuestas   de contratos de concesión, solicitudes de legalización de minería de hecho,   artículo 165 de la Ley 685 de 2001 y solicitudes de formalización de minería   tradicional Ley 1382 de 2010 y Decreto 933 de 2013.    

Ø  Superposición con los diferentes usos del suelo de   acuerdo con el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio.    

Ø  Potencial minero de acuerdo con la información   suministrada por el Servicio Geológico Colombiano, en cumplimiento de lo   dispuesto en el artículo 38 de Ley 685 de 2001. Lo que busca es concentrar en   aplicación de los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad   áreas susceptibles de actividades mineras, con lo cual se respeten y armonicen   con otros actores del territorio.    

[148] Tiene como objetivo revisar las particularidades del   territorio, ubicación, topografía, población, aspectos sociales, identificación   de las propuestas de contratos de concesión en trámite y otros factores para   determinar la forma y lugar de acercamiento.    

[149] Implica una revisión de la oferta institucional en el   territorio a visitar y la construcción de estrategias con entidades del Estado o   titulares de concesiones mineras en ejecución.    

[150] La Autoridad Minera hace una revisión y gestión de las   reclamaciones e inconformidades que se presentan en los diferentes espacios de   participación y concertación, a efectos de atender y resolver las inquietudes de   las entidades territoriales y de los ciudadanos por el desarrollo de actividades   mineras.    

[151] Busca comprometer la participación de las personas o   grupos directamente afectados por el proyecto en el seguimiento de sus impactos   y beneficios, así como de las actividades de mitigación, y recurrir a expertos   externos en los casos en que se considere que estos puedan aumentar la   transparencia y la credibilidad.    

[152]  Implica un análisis continuo de   las actividades realizadas y las propuestas de mejora. (Comité Mensual de   Seguimiento).    

[153] Para ello, la Autoridad Minera   solicita el instrumento de ordenamiento territorial respectivo, para cotejar la   información que reposa en el Catastro Minero Colombiano y en el Sistema de   Información Geográfica con la información que tienen los municipios. Lo   anterior, con el fin de tener claridad respecto   de las áreas susceptibles para el desarrollo de actividades mineras.    

Así, una vez   consolidada y cotejada dicha información sobre el estado actual del suelo, las coordenadas planas y geográficas y estimación de su   extensión; distribución cartográfica, así como la caracterización ecológica,   socioeconómica de cobertura vegetal, uso del suelo y tendencia de la tierra; se   le entrega a la Entidad Territorial toda la información minera con la que cuenta   la Agencia Nacional de Minería disponible, a efectos de que el alcalde cuente   con información real y verificable sobre los recursos mineros en su municipio.    

[154]   Durante la reunión, la Autoridad Minera realiza una presentación en la   que:    

1.        Explica el proceso de titulación y el ciclo minero;    

2.        Presenta a los representantes del ente territorial la información geológica,   ambiental y minera del municipio, de acuerdo al catastro minero. Mediante esta   presentación el equipo de la Agencia Nacional de Minería le expone al alcalde   las capas del catastro minero, los títulos mineros vigentes, las solicitudes de   contrato de concesión y el potencial minero del municipio.    

3.        Expone los resultados del análisis de la información del instrumento de   ordenamiento territorial vigente en el municipio con la información que reposa   en el Catastro Minero Colombiano.    

4.        Informa los títulos mineros vigentes en su territorio y las solitudes de   propuestas dentro del área de su jurisdicción.Una vez finalizada la presentación   y a partir de los resultados obtenidos, se analiza de manera coordinada con la   entidad territorial el área susceptible de minería o con vocación minera del   municipio, luego del análisis de todas las exclusiones ambientales. Además, el   Equipo de la ANM, entrega al Alcalde un CD formato shape file con las   coordenadas de las áreas susceptibles de desarrollo de actividades mineras.Acto   seguido, se da la palabra al Alcalde y/o equipo y/o otras autoridades   municipales para que se pronuncien sobre los temas tratados y la armonización de   los intereses del municipio y los proyectos mineros. Se continu con el proceso   de concertación respecto a las percepciones del alcalde en relación con lo   expuesto.    

[155] Lo anterior,   como resultado del agotamiento y estudio de los objetivos, directrices,   políticas, estrategias, metas, y programas territoriales, que permiten hacer de   la minería bien una actividad compatible con otras actividades económicas, así   como hacer de la misma un bien público que convenga y materialice los derechos   consagrados en la Carta Política. Lo expuesto, cobra mayor relevancia en un   ordenamiento jurídico en donde la minería se dispone como una actividad   económica legítima, constitucionalmente reconocida y legalmente promovida,   delarada de utilidad pública y de interés social, de conformidad con el artículo   58 de la Constitución.    

Así las   cosas, la concertación minera con las autoridades territoriales, refleja el   interés de construir un modelo de minería incluyente, basado en el desarrollo   económico y la responsabilidad en el cuidado y el uso de los recursos naturales.    

[156] Artículo 259. Audiencia y   participación de terceros. En   los casos en que dentro del procedimiento que antecede al contrato de concesión   deba oírse previamente a terceros, a representantes de la comunidad y a grupos o   estamentos sociales, se buscará que estos reciban real y efectivamente, por los   medios apropiados, el llamamiento o comunicación de comparecencia dentro de los   términos señalados en la ley.    

[157] La información y documentación    estará a disposición de los interesados en consultarlos, a partir de la fijación   del edicto y por lo menos durante (15) días calendario antes de la celebración   de la audiencia pública. Así mismo, estos informes estarán disponibles en la   página web de la Agencia Nacional de Minería, en los PARES de la ANM, Alcaldías   o Personerías municipales en cuya jurisdicción se pretenda adelantar o se   adelante el proyecto, obra o actividad.    

Ahora bien,   con el fin de garantizar la participación efectiva de los entes territoriales,   la Autoridad Minera envía comunicación escrita al: i) Alcalde, ii) Concejo   Municipal, iii) Director de la Corporación Autónoma Regional o su delegado, iv)   Gobernador o su delegado, v) Personero Municipal o su delegado, vi) Procurador   General de la Nación o su delegado, y vii) Defensor del Pueblo o su delegado.    

Por su parte,   las personas interesadas en intervenir en la audiencia pública podrán realizar   su inscripción a partir de la fijación del edicto por el cual se realiza la   convocatoria y hasta 10 días hábiles antes de la celebración de la audiencia   pública Minera. Las inscripciones se realizan en los puntos de atención regional   de la ANM, las alcaldías, o las personerías municipales y en la página WEB de la   Agencia Nacional de Minería, para dichas inscripción se requiere contar con un   formato de inscripción, el cual deberá ser diligenciado en el lugar de la   inscripción, pero si por razones de distancia, dentro del término señalado, la   persona interesada en participar no puede desplazarse hasta las instalaciones de   las entidades donde se realizarán las inscripciones, para facilitar su   inscripción podrá hacerlo enviando el formulario diligenciado vía fax o correo   electrónico a la ANM.    

[158] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley   3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. Referente a ordenamiento   territorial.    

[159] “Artículo 274. Rechazo de la   propuesta. La propuesta será rechazada si el área pedida en su totalidad se   hallare ubicada en los lugares y zonas señaladas en el artículo 34 de este   Código, si no hubiere obtenido las autorizaciones y conceptos que la norma   exige; si se superpone totalmente a propuestas o contratos anteriores, si no   cumple con los requisitos de la propuesta o si al requerirse subsanar sus   deficiencias no se atiende tal requerimiento. En caso de hallarse ubicada   parcialmente, podrá admitirse por el área restante si así lo acepta el   proponente”.    

[161]  Corte Constitucional, sentencias T-411 de 1992,   C-058 de 1994, C-519 de 1994, C-328 de 1995,  C-495 de 1996, C-535 de 1996, C-595 de 2010 y   C-259 de 2016.    

[162] Esto también ha sido reconocido por la jurisprudencia   constitucional en los siguientes términos: “Es   un hecho evidente que la industria extractiva produce una gran cantidad de   desechos y desperdicios. El proceso de transformación de grandes masas de   materiales para el aprovechamiento de los minerales útiles deja forzosamente   materiales residuales que deterioran el entorno físico de la región en la cual   se adelantan las labores afectando el paisaje y los suelos agrícolas. Dentro de   este contexto es necesario conciliar el grave impacto ambiental de la minería   con la protección de la biodiversidad y el derecho a un medio ambiente sano,   para que ni uno ni otro se vean sacrificados. Es aquí donde entra el concepto   del desarrollo sostenible acogido en el artículo 80 de nuestra   Constitución”. Corte Constitucional, sentencia C-339 de 2002, M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[163] Corte Constitucional, sentencia C.123 de 2014, M.P.   Alberto Rojas Ríos.    

[164] Corte Constitucional, sentencia C.123 de 2014 M.P.   Alberto Rojas Ríos.    

[165]  La Ley 99 de 1993, por medio de la cual se regula la política ambiental en   Colombia contempla en el artículo 1º los principios generales, los cuales son   trasversales a la interpretación de los demás contenidos de la misma ley. Es   preciso resaltar al menos los siguientes: (a) los principios de desarrollo   sostenible de la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio   Ambiente y Desarrollo son orientadores del proceso de desarrollo económico y   social del país, (b) el derecho de las personas a una vida saludable y en   armonía con la naturaleza, (c) “la acción para la protección y recuperación   ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la   comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado”, (d)   “los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de   decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten   significativamente el medio ambiente natural o artificial” y (e) “el   manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será   descentralizado, democrático y participativo”.    

[166] Los artículos 8º y 9º del Decreto 2041 de 2014   establecen qué licencias son concedidas por el ANLA como autoridad nacional y   qué licencias por las CAR. Generalmente deben pedirse permisos ambientales   adicionales como; el permiso de prospección y explotación de aguas subterráneas,   la concesión de aguas superficiales y aguas subterráneas, aprovechamiento   forestal, permiso de vertimentos, permiso de emisiones atmosféricas y permiso de   ocupación de cauces, entre otros.    

[167] Artículos 17 y 21 del Decreto 2041 de 2014,   respectivamente. Esto es retomado por el decreto reglamentario Único.    

[168] El sector de hidrocarburos cuenta con 11 resoluciones   que contienen los términos de referencia de varias actividades: Resolución 0421   de 2014 (para la elaboración del EIA para los proyectos de perforación   exploratoria de hidrocarburos), Resolución 1543 de 2010 (para la elaboración del   EIA para los proyectos explotación de hidrocarburos), Resolución 1277 de 2006   (para la elaboración del DAA para proyectos lineales), Resolución 1275 de 2006   (para la elaboración del EIA para la conducción de fluidos por ductos en el   sector de hidrocarburos), entre otras. Cabe precisar que en cada uno de estos   documentos se exige la socialización de la elaboración de los Estudios   Ambientales, así como la socialización de los resultados que tengan ante la   comunidad eventualmente afectada. Disponibles en: Autoridad Nacional de   Licencias Ambientales (ANLA),   http://www.anla.gov.co/terminos-referencia    

[169] Artículo 24, Decreto 2041 de 2014.    

”.    

[170] “Artículo 15. Funciones dela Vicepresidencia de   promoción y asignación de áreas. Son funciones de la Vicepresidencia de   Promoción y Asignación de Áreas de la Agencia Nacional de Hidrocarburos las   siguientes: (…)7. Planear y coordinar, conjuntamente con las autoridades   competentes, el manejo social y ambiental en los bloques que van a ser ofertados.”   “Artículo 16. Funciones de la Vicepresidencia de contratos de hidrocarburos. Son   funciones de la Vicepresidencia de Contratos de Hidrocarburos de la Agencia   Nacional de Hidrocarburos las siguientes: (…) 4. Velar por el cumplimiento de   los compromisos contractuales de carácter ambiental y social en las áreas   donde se estén ejecutando procesos de exploración, producción, evaluación   técnica, asignación de áreas y proyectos directos, cuando la situación lo   amerite.” Decreto 714 de 2012, “por el cual se establece la estructura de la   Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH y se dictan otras disposiciones.” (Se   subraya).    

[171] La guía incluye lineamientos para la evaluación y manejo de   los impactos ambientales; el seguimiento, monitoreo evaluación de los riesgos y   el plan de contingencia y los manejos y mecanismos a incorporar en el Programa   Mínimo Exploratorio. Así,   la guía pretende   garantizar la protección de los recursos naturales renovables en las actividades   exploratorias mineras con el fin de realizar una actividad minera responsable   con el medio ambiente, constituyendo el requisito mínimo ambiental para el   desarrollo de las actividades exploratorias.    

[172] Ver texto completo de la guía minero ambiental para   exploración en el siguiente enlace:   https://www.anm.gov.co/sites/default/files/normativas/guia_mineroambiental_de_exploracion.pdf    

[173]  Desde el punto de vista del bloque de constitucionalidad   el artículo 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, en   el cual se dispone: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es   con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que   corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a   la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades   públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que   encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en   los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar   la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a   disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos   judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los   recursos pertinentes”.    

De allí surgen tres pilares de   la participación pública ambiental: (a) el acceso a la información ambiental,   (b) la participación efectiva en los procesos de adopción de decisiones y (c) el   acceso a procedimientos judiciales y/o administrativos para exigir la reparación   de daños. Estos tres pilares son también un contenido de la democracia ambiental   (Bándy, Gyula. “Environmental Democracy and Law”. Europa Law   Publishing. P. 7. Sobre   este concepto también puede consultarse, entre otros, “Voz y opción: abriendo la   puerta a la democracia ambiental.” World Resources Institute).    

[174] Lora, Ana María; Muñoz, Lina Marcela; Rodríguez Gloria   Amparo. “Manual de acceso a la información y a la participación ambiental en   Colombia”. Colección “Útiles para conocer y actuar No. 10”. Iniciativa de Acceso   Colombia, ILSA y Universidad del Rosario (2008). Pág. 54. Dentro de los   mecanismos de participación judicial se pueden mencionar la acción de tutela, la   acción popular, la acción de cumplimiento, la acción de grupo, la acción de   inconstitucionalidad y la acción de nulidad. Dentro de los mecanismos políticos   se pueden mencionar iniciativa popular legislativa, consulta popular, referendo,   revocatoria del mandato, voto, cabildo abierto, entre otros.    

[175] Ver “La Participación en la Gestión Ambiental. Un reto   para el nuevo milenio” Rodríguez, Gloria Amparo y Múñoz Ávila, Lina Marcela.   Colección de textos de jurisprudencia, Ed. Universidad del Rosario (2009). Cita   tomada de la sentencia T-462A de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[176]  En sentencias C-328 (M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-593 de 1995   (M.P. Fabio Morón Díaz) y C-535 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte Constitucional estudió la participación   ciudadana y comunitaria en los procesos de licenciamiento ambiental, y en   general, en las decisiones y procesos de planificación de políticas que puedan   afectar el ambiente sano. La Corte estableció que “la participación ciudadana   y comunitaria en la protección del ambiente y de los recursos naturales tiene   sólidos fundamentos en la Constitución Política. El carácter democrático,   participativo y pluralista del Estado, el principio de participación de todos en   las decisiones que los afectan y la soberanía popular, establecen un modelo   político muy definido que moldea las relaciones individuo-Estado,   particularmente en aspectos tan sensibles y vitales para todos como es el tema   ambiental. El Constituyente elevó a la categoría de derecho colectivo el goce de   un medio ambiente sano, y dispuso que la ley garantizará la participación de la   comunidad en las decisiones que puedan afectarlo”.    

[177] Corte Constitucional, sentencia T-462A de 2014, M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[178] Conforme a la doctrina, la participación ambiental   puede dividirse en la orgánica y la funcional. La Orgánica hace referencia a la   incidencia que pueden tener los ciudadanos en los órganos de la administración   que diseñan y formulan las políticas públicas del sector ambiental. Entre estos   están el Consejo Técnico Asesor de Política Ambiental (artículo 11 de la Ley 99   de 1993), Consejo Nacional Ambiental (artículo 13 de la Ley 99 de 1993), Consejo   Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales (artículo 26 de la Ley 99 de   1993) y Consejo Departamental Ambiental (artículo 64 de la Ley 99 de 1993). Por   su parte, la participación funcional se refiere a la participación de los   ciudadanos en los procedimientos directamente adelantados por la administración.   Sobre esta última se va hacer referencia extensa en la ponencia. Lora, Ana   María; Muñoz, Lina Marcela; Rodríguez Gloria Amparo. “Manual de acceso a la   información y a la participación ambiental en Colombia”. Colección “Útiles para   conocer y actuar No. 10”. Iniciativa de Acceso Colombia, ILSA y Universidad del   Rosario (2008). Pág. 55.    

[179] Lora, Ana María; Muñoz, Lina Marcela; Rodríguez Gloria   Amparo. “Manual de acceso a la información y a la participación ambiental en   Colombia”. Colección “Útiles para conocer y actuar No. 10”. Iniciativa de Acceso   Colombia, ILSA y Universidad del Rosario (2008). Pág. 56. Este objetivo de las   audiencias públicas ambientales se encuentra consagrado en el Decreto 330 de   2007, acto administrativo que las reglamenta.    

[181] Constitución Política. Artículo 105. Previo   cumplimiento de los requisitos y formalidades que señale el estatuto general de   la organización territorial y en los casos que éste determine, los Gobernadores   y Alcaldes según el caso, podrán realizar consultas populares para decidir sobre   asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio.    

[182] Declaración Americana de los Derechos y Deberes del   Hombre (1948)  “Artículo XIII. Toda persona tiene el derecho de   participar en la vida cultural de la comunidad, gozar de las artes y disfrutar   de los beneficios que resulten de los progresos intelectuales y especialmente de   los descubrimientos científicos.    

Tiene asimismo   derecho a la protección de los intereses morales y materiales que le   correspondan por razón de los inventos, obras literarias, científicas y   artísticas de que sea autor”.    

[183] Declaración   Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) Artículo XX. Toda   persona, legal- mente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno   de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en   las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y   libres.    

[184] Declaración   Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948). Artículo XXI. Toda   persona tiene el derecho de reunirse pacíficamente con otras, en manifestación   pública o en asamblea transitoria, en relación con sus intereses comunes de   cualquier índole.    

[185] Declaración   Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948). Artículo XXII. Toda   persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y   proteger sus intereses legítimos de orden político, económico, religioso,   social, cultural, profesional, sindical o de cualquier otro orden.    

[186] Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos, (1966). Artículo 25 Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la   distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los   siguientes derechos y oportunidades:    

a) Participar en la   dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes   libremente elegidos;    

b) Votar y ser   elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal   e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de   los electores;    

c) Tener acceso, en   condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.    

[187] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.   Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General   en su Resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966.    

[188] Convención Americana Sobre Derechos Humanos suscrita   en la Conferencia Especializada Interamericana Sobre Derechos Humanos. San José,   Costa Rica  7 al 22 de noviembre de 1969. “Artículo 23.  Derechos   Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y   oportunidades:    

a) de participar en   la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes   libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas   auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que   garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener   acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su   país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a   que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad,   nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o   condena, por juez competente, en proceso penal”.    

[188] Carta   Democrática de la Organización de los Estados Americanos (2001) “Artículo 6   La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio   desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición   necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y   fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia.    

[189] Convención Americana Sobre Derechos Humanos suscrita   en la Conferencia Especializada Interamericana Sobre Derechos Humanos. San José,   Costa Rica  7 al 22 de noviembre de 1969.    

[190] Carta   Democrática de la Organización de los Estados Americanos (2001) “Artículo 6   La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio   desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición   necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y   fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia.    

La democracia y los   derechos humanos    

Artículo 7 La   democracia es indispensable para el ejercicio efectivo de las libertades   fundamentales y los derechos humanos, en su carácter universal, indivisible e   interdependiente, consagrados en las respectivas constituciones de los Estados y   en los instrumentos interamericanos e internacionales de derechos humanos”.    

[191]  Ver también C- 303 de 2010    

[192] Corte Constitucional, sentencia C-089 de 1994, M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[193] que los asociados se involucren directamente en las   decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y   cultural de la Nación, “participación que es articulada a través de (i) el   ejercicio de los derechos políticos consagrados en el artículo 40 C.P.; (ii) la   práctica de los mecanismos de participación ciudadana a que hace referencia el   artículo 103 C.P. y (iii) de una forma más amplia, en los distintos escenarios   de la vida social en que el Constituyente ha considerado a la práctica   democrática como una de las garantías del individuo”.    

[194] Corte Constitucional, sentencia C-141 de 2010. M.P.   Humberto Sierra Porto    

[195] Corte Constitucional, sentencia C-141 de 2010 M.P. Humberto Sierra Porto C-141 de 2010    

[196] Corte Constitucional,   sentencia C-150 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[197] Corte Constitucional,   sentencia C-150 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[198] En sentido similar se pronunció la Corte   Constitucional en la sentencia C 223 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos  al   indicar: “El constituyente primario tuvo como un objetivo principal   fortalecer la democracia. Para ello, se incorporó la dimensión participativa de   la democracia, la cual está compuesta por la participación ciudadana    directa en la composición del poder público y por el control de las actuaciones   de las instituciones. Dicho control, a su vez, puede ejercerse de dos maneras.   Por una parte, la ciudadanía puede acudir a los mecanismos tradicionales, tales   como el voto, el accountability o rendición de cuentas y mecanismos revocatorios   o de control judicial –normativo o electoral-; por otra parte, la ciudadanía   puede ejercer la denominada Druck der Straβe, es decir, la presión ciudadana a   través de mecanismos no cobijados por procesos tradicionales, sino por la acción   colectiva en las calles”. Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara.   Estos postulados fueron reiterados por la Corte Constitucional en la sentencia   C-643 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis.    

[199] Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994, M.P. Hernando Herrera   Vergara    

[200] Corte Constitucional,   sentencia C-180 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.    

[201]  M.P. Clara Inés Vargas Hernández    

[202] Al respecto, señaló la Sala Plena de la Corte Constitucional que al problema subyacente de si las autoridades locales tienen   competencia para prohibir manifestaciones culturales, como las corridas de toros   y de acuerdo a la Sentencia C-889 de 2012, la respuesta a esta pregunta es   negativa pues solo el Congreso de la República tiene esta competencia. Sí, y de   acuerdo con la Sentencia: “la Entidad territorial tiene la función de policía   administrativa de prohibir en un caso puntual, y por el incumplimiento de los   requisitos previstos en el Artículo 15 de la Ley 916 de 2004, la celebración de   una corrida de toros. Pero no por ello, cuenta con la competencia del poder de   policía administrativa de prohibir en general la práctica de la tauromaquia.”    

[203] Auto 031 de 2017, que declaró la nulidad de la   sentencia T121 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[204] Corte   Constitucional, sentencias T-176 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.   SU-355 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, y T-126 de 2018, M.P.   Cristina Pardo Schlesinger. En cada una de estas providencias se reiteran los   requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones   judiciales.    

[205] Corte   Constitucional, Sentencia T-233 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Este   alcance excepcional y restringido “se justifica en razón a los principios   constitucionales de los que se desprende el respeto por la cosa juzgada, la   necesidad de preservar la seguridad jurídica, la garantía de la independencia y   autonomía de los jueces y el sometimientos general de los conflictos a las   competencias ordinarias de éstos”.    

[206] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P.   Jaime Córdoba Triviño.    

[207] Folio   105 del expediente.    

[208] Como es el caso de las competencias asignadas a la   ANH, mediante el Decreto – Ley  4137 de 2011 en relación específica a temas   de exploración y explotación (…).    

[209] Por ejemplo la ANLA creada por el Decreto 5373 de   2011, es la encargada del tema de licenciamiento ambiental en materia de   hidrocarburos; CORMACARENA (…) en los términos previsto por la legislación   ambiental en particular por el Decreto 2811 de 1974 (…).    

[210] En cumplimiento del trámite establecido por: i)    el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 que dispone: “Revisión previa de   constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación   democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto:(…) || b). Los   tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se   pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación   democrática a realizarse. || Todo proceso de revisión previa de   constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática   deberá permitir un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier   ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el   Ministerio Público rinda su concepto.” y, ii) el artículo 53 de la Ley 134 de   1994 que dispone: “El texto de la consulta se remitirá al   tribunal contencioso-administrativo competente para que se pronuncie dentro de   los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad”.    

[211] Corte   Constitucional, sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[212]  Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013,   M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[213] Corte Constitucional, Sentencia T-352 de 2012, M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[215] Corte   Constitucional, sentencia C-194 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[216] Corte   IDH. Caso   Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie   C No. 4. Párr. 64 y 66.    

[217] Corte   IDH. Caso Granier y otros (Radio Caracas   Televisión) Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y   Costas. Sentencia de 22 de junio de 2015. Serie C No. 293, párr. 314; Caso Duque   Vs. Colombia. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo,   Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de noviembre de 2016. Serie C No. 322,   párr. 149.    

[218] Ver   Folio 68 del segundo cuaderno del expediente.    

[219]   Constitución Política de Colombia. “Artículo 99. La calidad de ciudadano en   ejercicio es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de   sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa   autoridad o jurisdicción”.    

[220]  Es de indicar que ya existen antecedentes judiciales en el país en los que se ha   admitido la procedibilidad de la acción de tutela, sin supeditar su ejercicio a   la intervención dentro del término de fijación en lista, como se refiere a   continuación:    

1.      Consejo de Estado,   acción de tutela, sección cuarta primera instancia y sección quinta segunda   instancia. Radicado   11001-03-15-000-2017-01198-00    

2.      Consejo de Estado,   acción de tutela, sección segunda primera instancia y sección cuarta segunda   instancia.  Radicado 11001-03-15-000-2017-02389-00    

3.      Consejo de Estado,   acción de tutela, sección primera. Radicado 11001-03-15-000-2017-02518-00    

4.      Consejo de Estado,   acción de tutela, sección segunda. Radicado 11001-03-15-000-2017-02515-00    

5.      Consejo de Estado,   acción de tutela, sección cuarta. Radicado 11001-03-15-000-2017-02514-00    

6.      Consejo de Estado,   acción de tutela, sección segunda. Radicado 11001-03-15-000-2017-02470-00    

7.      Consejo de Estado,   acción de tutela, sección quinta. Radicado 11001-03-15-000-2017-02829-00    

8.      Consejo de Estado,   acción de tutela, sección cuarta. Radicado 11001-03-15-000-2018-00134-00    

[221] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M.P.   Jaime Córdoba Triviño. “Defecto material o sustantivo, que se presenta cuando   se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o claramente   inaplicables al caso concreto. Esta misma falencia concurre cuando se presenta   una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Así,   el defecto material o sustantivo apela a la necesidad de que la sentencia   judicial tenga un soporte racional argumentativo mínimo, esto es, que (i) se   soporte en las normas constitucionales y legales que resulten aplicables; (ii)   acredite consonancia entre la motivación, que da cuenta del reconocimiento de   esos preceptos de derecho positivo y su contraste con el material probatorio   legal y debidamente recaudado durante el trámite, y la decisión que adopta el   juez del conocimiento”.    

[222] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M.P.   Jaime Córdoba Triviño. “Violación directa de la Constitución, causal de   procedencia de la acción de tutela que se estructura cuando el juez ordinario   adopta una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta   Política.  A este respecto, debe insistirse en que el actual modelo de   ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores,   de modo tal que contienen mandatos y previsiones de aplicación directa por las   distintas autoridades y, en determinados eventos, por los particulares. Por   ende, resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a   través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e   irrazonablemente tales postulados”.    

[223] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M.P.   Jaime Córdoba Triviño. “Desconocimiento del precedente, hipótesis que se   presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un   derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente   dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar   la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho   fundamental vulnerado.”    

[224]   Constitución Política de Colombia. “Artículo 105. Previo cumplimiento de los   requisitos y formalidades que señale el estatuto general de la organización   territorial y en los casos que éste determine, los Gobernadores y Alcaldes según   el caso, podrán realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de   competencia del respectivo departamento o municipio”.    

[225] Ley 134 de 1994. “Artículo 51.- Consulta popular a   nivel departamental, distrital, municipal y local. Sin perjuicio de los   requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de la   Organización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores y   alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos   departamentales, municipales, distritales o locales”. (Se subraya).    

[226]  Ley 1757 de 2015. Artículo 18: “Solo   pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa, consulta   popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la   competencia de la respectiva corporación o entidad territorial. No se podrán   presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas populares   ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras   locales, sobre las siguientes materias: a). Las que sean de iniciativa exclusiva   del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes; b). Presupuestales,   fiscales o tributarias; c). Relaciones internacionales;  d). Concesión de amnistías o indultos; e). Preservación y   restablecimiento del orden público”. (se subraya).    

[227] Constitución Política de Colombia. Artículo 80. “El   Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para   garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o   sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro   ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños   causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los   ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.    

[228] Constitución Política de Colombia. Artículo 332.   “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no   renovables”.    

[229] Constitución Política de Colombia. Artículo 334.   Modificado. A.L. 3/2011, “Artículo. 1º La dirección general de la economía   estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la   explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,   distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y   privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano   nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de   la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las   oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente   sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para   alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho”.    

[230] Constitución Política de Colombia. Artículo 360.   Modificado. A.L. 5/2011, “Artículo. 1º La explotación de un recurso natural   no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a   título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se   pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos   naturales no renovables. Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley   determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución,   control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la   explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones   de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones,   órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de   Regalías”.    

[231] Constitución Política de Colombia. Artículo   361.Modificado. A.L. 5/2011, Artículo. 2 “Los ingresos del Sistema General de   Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social,   económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo   pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia,   tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la   fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento   y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general   de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población. Los   departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten   explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y   distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos   recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en   las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.   (…)”.    

[232] La Corte Constitucional en la sentencia C-221 de 1997,   M.P. Alejandro Martínez Caballero, indicó al respecto a la definición del   concepto de recursos naturales no renovables que éste “es de naturaleza   técnica y proviene de la ecología y de la economía. Se pueden definir los   recursos naturales como aquellos elementos de la naturaleza y del medio   ambiente, esto es, no producidos directamente por los seres humanos, que son   utilizados en distintos procesos productivos. A su vez, los recursos naturales   se clasifican usualmente en renovables y no renovables. Los primeros, son   aquellos que la propia naturaleza repone periódicamente mediante procesos   biológicos o de otro tipo, esto es, que se renuevan por sí mismos. Por el   contrario, los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en   cantidades limitadas y no están sujetos a una renovación periódica por procesos   naturales”.    

[233] Corte   Constitucional, sentencia C-983 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, que   estudió la demanda de inconstitucionalidad contra los  artículos 12 y 16   (parciales) de la Ley 1382 de 2010 “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001   Código de Minas.” La providencia fue reiterada en el fallo C-331 de 2012, M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva, que declaró exequible el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 y declaró inexequible la   expresión “parágrafo 2o del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de   2010” contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011.    

[234] Decreto 1258 de 2013.  Por el cual se modifica la   estructura de la Unidad de Planeación Minero Energética    

– UPME.    

[235] Decreto 4131 de 2011.    

[236] Artículo 1.2.1.1.1. Objetivo. La Agencia Nacional de   Hidrocarburos, ANH, tiene como objetivo administrar integralmente las reservas y   recursos hidrocarburíferos de propiedad de la Nación; promover el   aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos hidrocarburíferos y   contribuir a la seguridad energética nacional.    

[237] Artículo 1.2.1.1.3.1. Objeto. El objeto de la Agencia   Nacional de Minería, ANM, es administrar integralmente los recursos minerales de   propiedad del Estado, promover el aprovechamiento-óptimo y sostenible de los   recursos mineros de conformidad con las normas pertinentes. y en coordinación   con las autoridades ambientales en los temas que lo requieran, lo mismo que   hacer seguimiento a los títulos de propiedad privada del subsuelo cuando le sea   delegada esta función por el Ministerio de Minas y Energía de conformidad con la   ley.    

[238] Folio 2512 del expediente.    

[239] Corte Constitucional, Sentencia C-145 de 2015, M.P.   Martha Victoria Sáchica Méndez.    

[240]Corte Constitucional, Sentencia C-035 de 2016, M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado. La sentencia   revisó la constitucionalidad de la Ley 1753 de 2015 -por la cual se expidió el   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país-.    

[241] Artículo 2. Ley   1454 de 2011.    

[242] Corte   Constitucional, sentencia SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[243] Sentencia T-267 de 2013 M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio, consideración jurídica No. 8, citando numerosos precedentes    

[244] En la Sentencia T-765 de 1998, M.P. José Gregorio   Hernández, se recordó que son derechos de aplicación inmediata los consagrados   en el artículo 85 de la Carta.    

[245] Ver, entre otras, las sentencias T-199 de 2005, M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra, T-590 de 2009, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva y   T-809 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[246] Cfr. Sentencia T-522 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[247] Corte Constitucional, sentencia T-090 de 2017, Luis   Guillermo Guerrero Pérez.    

[248] Corte Constitucional, sentencia, SU-053 de 2015.   Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[250] Corte Constitucional, sentencia, SU-354 de 2017, M.P.   Iván Humberto Escrucería Mayolo.    

[251] Corte Constitucional, sentencia, C-104 de 1993, M.P:   Alejandro Martínez Caballero,    

[252] Corte Constitucional, sentencia, C-621 de 2015, M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[253] Las   consideraciones generales sobre el precedente judicial obligatorio que se   referenciarán en este aparte se sustentan en la base argumentativa y   jurisprudencial de la sentencia C-621 de 2015.    

[254] Corte Constitucional, sentencia C-983 de 2010, M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[255] Corte Constitucional, sentencia C-127 de 2002, M.P.   Alfredo Beltrán Sierra.    

[256] Corte Constitucional, Sentencia C-889 de 2012, M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[257]  Corte Constitucional, sentencia C-149 de 2010,   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[258]  Corte Constitucional, sentencia C-395 de 2012,   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[259] Corte Constitucional, sentencia C-035 de 2016, M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[260] Corte Constitucional, sentencia C-273 de 2016, M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[261] Corte Constitucional, Sentencia C-389 de 2016, M.P.   María Victoria Calle Correa.    

[262]  Corte Constitucional, sentencia C-149 de 2010,   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[263]  Corte Constitucional, sentencia C-395 de 2012,   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[264]  Corte Constitucional, sentencia C-395 de 2012,   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[265] Corte Constitucional, sentencia C-123 de 2014, M.P.   Alberto Rojas Ríos.    

[266] En lo concerniente, se indicó en la sentencia C-123 de   2014 que: “Una adecuada protección de los contenidos principales en tensión   deberá permitir la participación de los municipios en la determinación de   aspectos como i) los fines que la exclusión de la actividad de exploración y   explotación minera en determinadas áreas del territorio busque alcanzar; ii) las   causas y condiciones que determinan que un área del territorio se declare como   zona excluida de esta actividad; iii) la forma en que cada uno de los niveles   competenciales participen en el proceso de creación normativa; iv) las funciones   específicas que uno y otro nivel tendrá en ejercicio de dicha competencia; y v)   los parámetros que deban cumplir los procedimientos que se creen para declarar   una zona excluida de la actividad minera.(…) Son estos los espacios mínimos que el diálogo entre   órbitas o esferas competenciales debe garantizar con miras a un desarrollo   armónico y balanceado de los principios de autonomía territorial y organización   unitaria del Estado en el tema de exclusión de territorios del desarrollo de   actividad minera”.    

En   relación a ello, es de señalar lo dispuesto por la sentencia C-123 de 2014 que   señaló: “(…)los contenidos que integran el principio de autonomía territorial   no pueden ser entendidos de forma aislada o descontextualizada, por lo que se   hace preceptivo que su concreción en casos particulares atienda otros contenidos   del sistema constitucional colombiano. Por esta razón, la interpretación de las   posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía territorial no puede   desconocer que las instituciones, procedimientos y las competencias que la   concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de acuerdo con el artículo   1 de la Constitución, ha adoptado una forma de organización territorial   unitaria, es decir, no puede olvidarse que el colombiano es un Estado unitario   en lo relativo al principio de organización territorial”.    

[267] “La   regulación sobre ordenamiento territorial atañe a aspectos que resultan   esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio, sea que   estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural. La función de   ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de   determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y   llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las condiciones   de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el   urbanístico, entre otros.”. Corte Constitucional, sentencia C-123 de 2014, M.P.   Alberto Rojas Ríos.    

[268] Corte Constitucional, C-035 de 2016, M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado.    

[269] Corte Constitucional, C-035 de 2016, M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado.    

[270] Corte Constitucional, sentencia C-273 de 2016, M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[271] Corte Constitucional, sentencia C-273 de 2016, M.P.   Gloria Stella Ortíz Delgado.    

[272] Corte Constitucional, sentencia C-273 de 2016, M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[273] Corte Constitucional, Sentencia C-389 de 2016, M.P.   María Victoria Calle Correa.    

[274]  Respecto a la sentencia T- 445 de 2016 se presentó solicitud de nulidad y pese a   ser rechazada se presentaron salvamentos de voto. En tal sentido la Magistrada   Gloria Stella Vargas indicó, entre otros argumentos  que la sentencia   T-445-2016: “(…) no reitera y precisa la línea jurisprudencial en materia del   alcance del principio de autonomía territorial y de participación activa y   eficaz de las autoridades locales en las decisiones con la preservación al medio   ambiente. Por el contrario, el alcance real de esta providencia, (…) es expandir   el alcance de un precedente de constitucionalidad a escenarios que no fueron   contemplados por el juez constitucional en su momento (…)”    

De otra parte, el Magistrado   Antonio José Lizarazo Ocampo afirmó, entre otros argumentos que: “(…) En efecto, los precedentes citados en la solicitud   de nulidad, no contempla la posibilidad de facultar a las entidades   territoriales en forma exclusiva y excluyente, como lo hace la sentencia T-445   de 2016, para regular el uso del suelo; lo que efectivamente se determina en   ellos, es la posibilidad de que en virtud de la autonomía territoriales puedan   establecer mecanismos de concurrencia y coordinación para autorizar el uso,   regla que a mi juicio desconoció la Sala Sexta de Revisión, razón por la cual   debía prosperar la nulidad(…)”    

Finalmente el Magistrado Luis   Guillermo Guerrero Pérez señaló, entre otros argumentos que: “(…) la sentencia T-445 de 2016 fue más allá y, tras   encontrar que no existía la trasgresión alegada, abordó cuestiones que nada   tenían que ver con el conflicto planteado ante el juez de tutela. Esto conllevó   a que, en la parte resolutiva, específicamente en el numeral segundo, se   pretendiera precisar que los entes territoriales tendrían competencia para   regular el uso del suelo hasta el punto de prohibir la minería. Como quiera que   ello no era la cuestión que se planteaba, pues el debate giraba en torno al   control jurisdiccional de una pregunta formulada a los habitantes del Municipio   de Pijao, tal conclusión resulta incongruente.    

Pero, además contradice   la jurisprudencia de esta Corporación, ya que en las propias sentencias   reiteradas en la providencia cuya nulidad se pedía, expresamente se habló de la   necesaria coordinación entre los entes territoriales y el gobierno nacional para   decidir la posibilidad y ejercicio de la actividad minera (…)”    

[275] Estas premisas en materia de consultas populares   encuentran fundamento en la sentencia C-150 de 2015.    

[276]  Corte Constitucional, sentencia C-150 de   2015, M.P. Mauricio González Cuervo.    

[277]  Corte Constitucional, sentencia C-150 de   2015, M.P. Mauricio González Cuervo.    

[278] Corte Constitucional, sentencia, C-180 de 1994, M.P.   Hernando Herrera Vergara.    

[279]  La ANH refirió entre otros, los siguientes antecedentes en la materia:     

·          “La circular 04 de 2010 establece mecanismos de participación   ciudadana en el desarrollo de proyectos hidrocarburíferos.    

·          El acuerdo 05 de 2011 define los parámetros para la realización   de programas en beneficio de las comunidades ubicados en áreas de influencia de   los contratos de explotación y producción de hidrocarburos.    

·          El acuerdo de intencionalidad (ECOPETROL, ANSPE, Ministerio de   Minas y Energía, la ANH, ANM y ACP) estableció un pacto minero energético para   la superación de la pobreza extrema con la finalidad e intención de concretar   proyectos y alianzas orientadas a la superación de la pobreza extrema con los   municipios de actividad minero energética en el marco del Plan Nacional de   Desarrollo, los planes departamentales y municipales vigentes entre 2012 y   2016”.    

[280] Información tomada del expediente T  6.298.958:   i) del documento remitido a la Corte Constitucional el 1 de marzo de 2018 por La   Presidente de la Agencia Nacional de Minería en sede de revisión del expediente   T-6.298.958 y en respuesta al auto de pruebas proferido el 8 de febrero del   2018. Folios 595 a 649 del expediente T  6.298.958; ii) de la intervención   presentada por La Presidente de la Agencia Nacional de Minería el 12 de abril de   2018 en la Audiencia Pública  convocada mediante Auto 138 de 2018.    

[281] Los artículos 8º y 9º del Decreto 2041 de 2014   establecen qué licencias son concedidas por el ANLA como autoridad nacional y   qué licencias por las CAR. Generalmente deben pedirse permisos ambientales   adicionales como; el permiso de prospección y explotación de aguas subterráneas,   la concesión de aguas superficiales y aguas subterráneas, aprovechamiento   forestal, permiso de vertimentos, permiso de emisiones atmosféricas y permiso de   ocupación de cauces, entre otros.    

[283] Sentencia C-746. Referencia: expediente D- 8960,   Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99   de 1993. Demandante: Andrea Catalina Castilla Guerrero; Magistrado Ponente: Luis   Guillermo Guerrero Pérez. En este pronunciamiento se recogen los análisis   realizados por la Corte Constitucional en otras oportunidades: Sentencia C-328   de 1995 (declaratoria de inconstitucionalidad de la aplicación del Silencio   Administrativo Positivo en materia ambiental), Sentencia C-035 de 1999 (demanda   contra las normas que establecen el requisito de presentar diagnóstico ambiental   de alternativas en el trámite de la licencia ambiental), Sentencia C-328 de   1999, como resultado del control de constitucionalidad automático de los   decretos legislativos expedidos con ocasión de la emergencia social de 1999,   Sentencia C-894 de 2003 en la que la Corte se pronunció sobre la caracterización   de la licencia ambiental como límite de los derechos individuales (libertades   económicas), Sentencia C-703 de 2010, en la que la Corte hizo énfasis en la   faceta preventiva de la licencia ambiental.    

[284]GONZALEZ PERAFÁN Leonardo, Impacto de la minería de   hecho en Colombia, Ed. Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz   INDEPAZ, 2012, documento consultado el jueves 16 de enero de 2014 en el link   http://www.uis.edu.co/webUIS/es/catedraLowMaus/lowMauss13_1/terceraSesion/Impacto%20de%20la%20mineria%20de%20hecho%20en%20Colombia.pdf    

[285]  “El gas natural en el sector industrial y   petroquímico puede ser utilizado como combustible o materia prima.    

Como combustible se   emplea en varios tipos de equipos, por ejemplo: hornos, secadores y calderas. En   las industrias de cerámicas, cemento, metales, y otras donde se requieren   hornos, el aprovechamiento energético y el ahorro en el consumo son notorios   cuando se utiliza gas natural”.  Usos del gas natural. ECOPETROL. Ver   información en el siguiente enlace:   https://www.ecopetrol.com.co/wps/portal/es/ecopetrol-web/productos-y-servicios/productos/gas-natural/Informaci%C3%B3n%20General/usos-del-gas-natural    

[286]La cadena del sector hidrocarburos. Programa de   regionalización del sector hidrocarburos. Agencia Nacional de Hidrocarburos –   ANH-. Ver el siguiente enlace:   http://www.anh.gov.co/portalregionalizacion/Paginas/LA-CADENA-DEL-SECTOR-HIDROCARBUROS.aspx    

[287]  Ver información en los siguientes enlaces:   http://www.lamineriaentuvida.com.ar/usos-y-aplicaciones/  y     

http://www.lamineriaentuvida.com.ar/en-el-hogar/

[288] Corte Constitucional,   sentencia C-150 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[289]  “Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos: puesta en   práctica del marco de las Naciones Unidas para  “proteger, respetar y   remediar”. John Ruggie. 21 de marzo de 2011.     

A/HRC/17/31. Ver información en el siguiente enlace:   https://www.ohchr.org/documents/publications/guidingprinciplesbusinesshr_sp.pdf    

“Los Diez Principios del Pacto Global de Naciones   Unidas”. Ver información en el siguiente enlace:  https://www.pactoglobal-colombia.org/pacto-global-colombia/que-es-pacto-global-colombia.html#10-principios-del-pacto-global     

[290] Presidencia de la República de   Colombia. Plan de Acción sobre Derechos Humanos y Empresa.     

2015. Ver información en   el siguiente enlace:   http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Business/NationalPlans/PNA_Colombia_9dic.pdf    

[291] Corte   Constitucional, sentencia C-389 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa, que   refiere la sentencia la  sentencia T-519 de 1994, Citada por la C-035 de   2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Dijo la Corte: “la Constitución Política   de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco normativo en materia   ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo   sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el   llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es   inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y   el bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales   citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer   siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a   un equilibrio ecológico”.    

[292] Corte   Constitucional, sentencia C-671 de 2001, M.P.Jaime Araújo Rentería.    

[293]  Folios 1283 a 1302 del expediente T-6.298.958.    

[294]  Folios 409 a 420 del expediente T-6.298.958.    

[295]  Folios 1107 a 1153 del expediente T-6.298.958.    

[296]  Folios 1154 a 1196 del expediente T-6.298.958.    

[297]  Folios 396 a 406 del expediente T-6.298.958.    

[298]  Folios 2780 a 2950 del expediente T-6.298.958    

[299]  Folios 895 a 1106 del expediente T-6.298.958.    

[300]  Página 1. Considerandos, párrafo 1. Decreto 58 de 2016.    

[301]  Artículo 2. Decreto 58 de 2016. “Enviar copia del presente Decreto, junto con el   documento soporte donde se realizó el análisis de conveniencia de la consulta   popular al Honorable Concejo Municipal de Cumaral, para que de conformidad con   su competencia y funciones legales emita el correspondiente concepto en sus   sesiones ordinarias de noviembre”.    

[302]  Folios 1741 a 1748 del expediente T-6.298.958.    

[303]  Folios 527 a 593 del expediente T-6.298.958.    

[304]  Folios 498 a 526 del expediente T-6.298.958.    

[306]  Folios 650 a 654 del expediente T-6.298.958.    

[307]  M.P. Mauricio González Cuervo.    

[308]  Sentencia C-522 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.