T-011-18

         T-011-18             

Sentencia T-011/18    

LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Asociación en representación de   comunidades indígenas    

LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Autoridad   pública    

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA CONSULTA   PREVIA-Único mecanismo judicial eficaz para garantizar que los pueblos   indígenas sean consultados    

Comoquiera que el objeto de la presente controversia gira en torno a la consulta   previa de los pueblos indígenas, el amparo se torna procedente. En el pasado,   esta Corporación ha reiterado que la acción de tutela es el mecanismo idóneo   para resguardar este bien ius fundamental. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-766 de 2015, la   Corte indicó que “no   existe en el ordenamiento un mecanismo distinto a la acción de tutela para que   los pueblos indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección   inmediata de su derecho a ser consultados, a fin de asegurar su derecho a   subsistir en la diferencia, por consiguiente compete al juez de tutela emitir   las órdenes tendientes a asegurar su supervivencia, en los términos del artículo   86 de la Carta”.    

CONSULTA PREVIA-Reiteración de jurisprudencia    

CONSULTA PREVIA-Función    

En la Sentencia T-766 de 2015, se indicó que la   consulta cumple la función   de (i) proteger y respetar la autodeterminación de los pueblos; (ii) asegurar   que su punto de vista sea escuchado por las autoridades; y (iii) propiciar la   defensa de sus demás derechos, en especial, pero no exclusivamente, los   territoriales. Se trata, por lo demás, de un mecanismo básico para preservar (iv)   la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades indígenas   y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social, tal como se   destacó en las Sentencias SU-383 de 2003 y SU-039 de 1997. A este respecto, por   ejemplo, en la Sentencia C-395 de 2012, se señaló que este bien ius fundamental está “destinado a asegurar los derechos de los   pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales,   sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos   humanos”.    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Fundamentos normativos     

CONSULTA PREVIA-Derecho fundamental exigible cuando medida legislativa o   administrativa afecta directamente un grupo étnicamente minoritario    

En la   sentencia T-766 de 2015, reiterando jurisprudencia, se indicó que: “la afectación directa a las   comunidades indígenas y afrodescendientes por parte de una medida legislativa o   administrativa puede verificarse en tres escenarios: (i) cuando   la medida tiene por objeto regular un tópico que, por expresa disposición   constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión que cuenten con la   participación de las comunidades étnicas, como sucede con la explotación de   recursos naturales; (ii) cuando a pesar   de que no se trate de esas materias, el asunto regulado por la medida está   vinculado con elementos que conforman la identidad particular de las comunidades   diferenciadas; y (iii) cuando, aunque   se está ante una medida de carácter general, regula sistemáticamente materias   que conforman la identidad de las comunidades tradicionales, por lo que puede   generarse o bien una posible afectación, un déficit de protección de los   derechos de las comunidades o una omisión legislativa relativa que las   discrimine”.    

CONSULTA PREVIA-Características    

Entre   otras, (i) debe ser adelantada por personas que representen realmente a la   comunidad; (ii) debe estar antecedida de un proceso preconsultivo, en el cual es   posible delimitar la forma como llevará acabo; (iii) debe ser realizada con   antelación a la medida que pueda afectar directamente a la comunidad; (vi) debe   tener la capacidad de generar efectos en la decisión y (v) debe partir de un   enfoque diferencial, en el que se valoren los rasgos culturales que identifican   a cada pueblo. Por último, si bien en algunos casos excepcionales se requiere el   consentimiento informado de las comunidades, la atribución para decidir   finalmente sobre el desarrollo una política estatal reside exclusivamente en las   autoridades públicas, sin que por ello se entiendan autorizadas para incurrir en   actos arbitrarios respecto de las resoluciones que adopten.    

ACCION   DE TUTELA EN MATERIA DE CONSULTA PREVIA-Improcedencia por cuanto no se acreditó afectación   directa de comunidad indígena    

Referencia: Expediente T-4.134.729    

Acción de Tutela instaurada por la Asociación de Autoridades Tradicionales   Indígenas Wayúu Shipia Wayúu contra el Ministerio del Interior, con   vinculación oficiosa de Ecopetrol S.A.    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ      

Bogotá DC., treinta   (30) de enero de dos mil dieciocho (2018)    

La Sala Tercera de Revisión de la   Corte Constitucional, integrada en este caso por los magistrados Antonio José   Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez[1],   quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitu-cionales y legales,   ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de la   sentencia de tutela proferida por la Subsección A de la Sección Primera del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca.    

I. ANTECEDENTES    

1.1. Hechos   relevantes    

El Consejo Mayor de   Alaulayuu del Resguardo de la media y alta Guajira, a través de su Asociación de   Autoridades Tradicionales Indígenas Wayúu Shipia Wayúu, demandó a la   Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, por considerar   vulnerados sus derechos fundamentales de petición y consulta previa. A   continuación, se resumen los hechos relevantes de la causa:    

El área contratada   incluye una extensión total de aproximadamente 211.648 hectáreas, 3.283 metros   cuadrados, ubicada dentro de las jurisdicciones de Uribia y Manaure en el   Departamento de La Guajira y en aguas territoriales del Mar Caribe. Las   actividades y operaciones permitidas por el contrato son las de exploración,   evaluación, desarrollo y producción, las cuales se hallan delimitadas en el   contrato respecto de su alcance[2].    

1.1.2. Al momento en   que se instauró la acción, Ecopetrol adelantaba el proyecto de exploración   marina “Área de Perforación Exploratoria Marina RC9”[3], denominado por la   empresa APEM RC9[4],   el cual se localiza en la zona intermedia y profunda de la plataforma   continental del Departamento de La Guajira, con profundidades que van desde los   20m hasta los 1100m, con una extensión aproximada de 59.138 hectáreas.    

1.1.3. Respecto del   área de influencia del proyecto APEM RC9, desde el año 2010, el Ministerio del   Interior realizó varias visitas de verificación, pues en sus archivos no   figuraban grupos étnicos. Sin embargo, paulatinamente se fue detectando la   presencia de comunidades de la etnia Wayúu. Precisamente, en   certificación 24 del 1º de febrero de 2013, se reconoció que en el área de   perforación exploratoria se hallaba la presencia de los pueblos Marquito,   Castillo, El Chorro, Alautatu, Uyaraipa e Hichiquepo, todas pertenecientes   al Resguardo de la Alta y Media Guajira[5].    

1.1.4. Luego se   expidió la Resolución No. 24 del 23 de mayo de 2013, en la que a partir de una   solicitud realizada por Ecopetrol el día 23 de enero del año en cita, se incluyó   dentro del listado de comunidades Wayúu con presencia en el área del   proyecto a las siguientes etnias: Alemasain, Juluwajuna, Totopana, Islamana y   Jeyusira, pertenecientes igualmente al resguardo indígena de la Alta y Media   Guajira[6].    

1.1.5. A la par de   este proceso, las comunidades indígenas de Ichien, El Sendero, Utalimana,   Rosita, Waruntamana, Guainap y Jashumna, miembros del mismo resguardo   previamente mencionado, conformaron la Asociación de Autoridades Tradicionales   indígenas Wayúu  Shipia Wayúu, la cual fue inscrita mediante Resolución No. 151 del 13 de   noviembre de 2012 en el Registro de Asociaciones de Autoridades Tradicionales   y/o Cabildos Indígenas[7],   por parte del Director de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del citado   Ministerio del Interior.    

1.1.6. La Asociación   Wayúu Shipia Wayúu, que actua como demandante, sostiene que deriva su   sustento de la pesca artesanal en el Mar Caribe del territorio colombiano, por   lo que los pueblos que la integran también debe ser incluidos dentro del listado   de comunidades afectadas, respecto de las cuales debe agotarse el proceso de   consulta previa para llevar a cabo el proyecto en el área de perforación   exploratoria APEM RC9.    

1.1.7. Finalmente,   la Asociación advierte que radicó el 9 de julio de 2013 un derecho de petición,   en el que solicitó información del proceso de consulta previa adelantado por el   Ministerio del Interior, pues –según afirma– no tiene certeza sobre el alcance   del proyecto, ni sobre el impacto que genera en la fauna y flora marina de los   sectores que envuelven sus zonas de pesca. De acuerdo con lo expuesto en la   demanda, al momento del ejercicio de la acción, el Ministerio no había dado   respuesta alguna.      

1.2. Solicitud de   amparo constitucional    

Con fundamento en   los hechos relatados, la Asociación demandante solicitó al juez constitucional   que amparara sus derechos fundamentales de petición y consulta previa. En cuanto   al primero, señala que su vulneración se presenta al no recibir una respuesta   oportuna por parte de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del   Interior, frente a la solicitud formulada 9 de julio de 2013 y reseñada en el   acápite de hechos.    

Adicional a lo   expuesto, en lo que respecta al derecho a la consulta previa, la Asociación   expuso que tal procedimiento sólo se ha efectuado con pocas comunidades que no   tienen claro el impacto ambiental en el territorio, aspecto que, igualmente,   entra en tensión con su cosmovisión, pues el impacto del proyecto no puede ser   examinado de manera parcial, sin incluir a todas las comunidades que dependen   del territorio afectado, el cual es uno solo. En su opinión, la consulta debería   realizarse con todas las comunidades asentadas en el área geográfica de los   municipios de Manaure y Riohacha.    

Según se expone en   la demanda, el proyecto de exploración incide negativa-mente en su seguridad   alimentaria, pues genera impactos en la fauna y flora marina, con lo que se   amenaza su supervivencia como pueblo ancestral, que depende –principalmente– de   la pesca artesanal, como sustento  alimentario de muchas comunidades. A lo   anterior agrega que: “El pueblo Wayúu ha vivido amargas experiencias con los   famosos proyectos de desarrollo, como lo ha sido El Cerrejón, que ha dejado   pobreza, contaminación y que en nada ha beneficiado a la población indígena (…).   Se ha perdido la base fundamental de la supervivencia, las fuentes de la   economía tradicional y se ha fomentado el asistencialismo, con el argumento de   las regalías que dejan los proyectos d de desarrollo”[8].    

En consecuencia, la   Asociación pide que se realice el proceso de consulta previa incluyendo también   a las comunidades que la integran, siguiendo para el efecto los postulados   reconocidos por la jurisprudencia constitucional, esto es, de manera pública,   amplia, transparente y de buena fe, en aras de reducir los impactos ambientales   y sociales del proyecto de área de perforación explo-ratoria marina RC9.    

1.3. Contestación   de las partes demandadas    

La acción   constitucional fue admitida el 6 de septiembre de 2013 por parte de la   Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[9],   quien vinculó oficiosamente a la empresa Ecopetrol S.A.    

1.3.1.   Contestación de Ecopetrol S.A.    

Ecopetrol intervino   dentro del término concedido por la autoridad judicial de primera instancia para   solicitar que la acción de tutela fuese declarada improcedente o, en subsidio,   sea denegada. Para sustentar su primera solicitud, la empresa afirma que ha sido   diligente en el proceso de identificar a las potenciales comunidades afectadas,   sin que se encontrara dentro de las mismas a las que se hallan ubicadas en el   resguardo de la Media y Alta Guajira, representadas por la Asociación Wayúu   Shipia Wayúu. Como efecto de lo anterior, los pueblos interesados podían   realizar un acercamiento directo al Ministerio del Interior o a la propia   Ecopetrol, para demostrar las circuns-tancias por las cuales se consideran   afectados y, por ende, son titulares del derecho a la consulta. En la medida en   que no se adelantó ninguna gestión sobre el particular, la acción de tutela debe   mantener su carácter subsidiario y, en tal sentido, improcedente respecto del   caso concreto.    

En lo que atañe a la   pretensión subsidiaria, la empresa demandada indicó que el proyecto –que incluye   la perforación de hasta cinco pozos exploratorios localizados dentro del APEM   RC9[10]–   no tendrá intervenciones en áreas continentales o territorios donde se   encuentran asentadas las comunidades indígenas, pues las operaciones que sean   necesarias se adelantarán desde puertos ubicados en Barranquilla, Santa Marta o   Cartagena y serán aprobadas por la Dirección General Marítima (DIMAR) y   coordinadas con la Capitanía del Puerto de Riohacha.    

A pesar de lo   anterior, se han expedido cinco actos administrativos por parte del Ministerio   del Interior, a través de la Dirección de Consulta Previa, en los que se han   certificado la presencia de comunidades de la etnia Wayúu en el área de   influencia marítima del proyecto, previa realización de cuatro visitas, toda vez   que algunas de ellas realizan pesca artesanal en el área a licenciar. Por tal   razón, se inició a mediados del 13 de julio de 2011 el proceso de consulta   previa, “cuyo objeto es garantizar la participación de las comuni-dades en la   elaboración del estudio de impacto ambiental con el fin de identificar los   posibles impactos del proyecto y las medidas para su manejo”[11].    

Paulatinamente, el   número de comunidades involucradas en el proceso ha ido aumentado, a partir de   la certificación que sobre su presencia ha realizado el Ministerio del Interior.   De esta manera, para diciembre de 2010 se puso de presente la existencia de 53   comunidades; para julio de 2011 se involucró a un total de 81; para agosto de   2011 el número subió a 103; para febrero de 2013 llegó a 109 y, finalmente, para   mayo de 2013, se concretó un total de 119 comunidades Wayúu.    

Según se afirma en   el escrito de oposición a la demanda, el trámite adelantado hasta el momento se   limita al desarrollo de la fase de preacuerdos, que incluye a las 119   comunidades ya mencionadas, más a un pueblo del corregimiento El Pájaro. Tan   solo una vez se formalice todo el proceso de consulta, el mismo deberá   protocolizarse ante la Agencia Nacional de Licencias Ambientales.    

Del conjunto de las   certificaciones realizadas, no se evidencia la presencia de las comunidades   representadas por la Asociación en el área de influencia marítima del proyecto,   ni ellas le manifestaron a la empresa su intención de participar en el proceso   de consulta previa. De ocurrir lo anterior, se generaría la obligación de   informar al Ministerio del Interior sobre esta nueva situación.  Cabe resaltar   que de los pueblos certificados, 33 realizan pesca artesanal de altura –que se   lleva a cabo a más de 12 millas de la costa–; mientras que el resto lleva a cabo   pesca artesanal de bajura, que se efectúa a una distancia no menor de una milla   náutica ni mayor de 12 millas de la costa.    

Para Ecopetrol es   claro que el trámite realizado cumple con las exigencias que sobre la materia ha   impuesto la jurisprudencia constitucional, pues no se limitó a fijar un área de   influencia ex ante, sino a analizar de manera puntual, y con visitas de   terreno, cuáles son las comunidades indígenas con posibles impactos   socioambientales y, por lo mismo, respecto de las cuales cabe exigir la   obligación de agotar el proceso de consulta. De esta manera, se concluye que   existen elementos técnicos que sustentan su proceder, involucrando a las 119   comunidades a las que debe garantizarse su derecho de participación, como   pueblos que efectivamente forman parte del área de influencia del APEM RC9.    

1.3.2.   Contestación del Ministerio del Interior    

El Ministerio del   Interior solicita que sea negada la acción de tutela, en primer lugar, porque el   derecho de petición fue resuelto mediante comunicación del 30 de julio de 2013   y, en segundo lugar, porque no se ha vulnerado el derecho a la consulta previa,   por cuanto las comunidades que fueron certificadas son aquellas que   efectivamente son susceptibles de verse afectadas con la ejecu-ción del proyecto   exploratorio RC9, sin que exista evidencia de que los pueblos representados por   la Asociación tengan algún impacto directo, más aún cuando se han realizado más   de tres visitas de verificación de área y las propias comunidades han impulsado   parte del proceso que se encuentra en la etapa preconsultiva. Finalmente se   resalta que siguiendo lo establecido en el artículo 76 de la Ley 99 de 1993,   para el otorgamiento de la licencia ambiental se requiere la realización de la   consulta previa, procedimiento que se debe protocolizar ante la Autoridad   Nacional de Licencias Ambientales[12].    

En sentencia del 16   de septiembre de 2013, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca otorgó el amparo tan sólo respecto del derecho de   petición. Para el efecto, es preciso señalar que la respuesta a la demanda de   tutela por parte del Ministerio del Interior se aportó al proceso con   posterioridad a la decisión de instancia, por lo que al presumir la veracidad de   lo alegado, se ordenó al Director de Consulta Previa dar una respuesta a la   solicitud formulada el 9 de julio de 2013.    

En lo atinente a la   consulta previa, tras señalar que la acción de tutela era procedente, argumentó   que la competencia para certificar la existencia de comunidades étnicas recae el   Ministerio del Interior, según lo previsto en el artículo 3 del Decreto 1320 de   1998[13],   por lo que al haberse agotado tal trámite a instancia de Ecopetrol, incluso con   varias visitas a la zona, no cabe duda de que ninguna de las comunidades   representadas por la Asociación accionante se encuentra en el área de influencia   del proyecto en mención, razón suficiente para negar el amparo solicitado   respecto del citado derecho a la consulta[14].    

III. PRUEBAS   RELEVANTES APORTADAS AL PROCESO    

a.      Copia del contrato de exploración y producción de   hidrocarburos No. 37 de 2007. Ronda Caribe Bloque RC9. (Cuaderno 1, folios 94 a   120).    

b.     Gráfico del Bloque RC9 y del proyecto de perforación   marina APEM RC9, en el que se muestran las distancias a la costa que va de 16.4   km a 35.7 km, así como las áreas de cada uno de ellos. En la figura se presenta   la ubicación del Bloque RC9, objeto del mencionado contrato (polígono rojo) y el   área objeto de licenciamiento ambiental propio del proyecto APEM RC9 (polígono   negro). (Cuaderno 1, folio 48)[15].    

         

c.      Cronología de actividades socioambientales del   proyecto de perforación exploratoria marina RC9 presentado por Ecopetrol. En   dicho documen-to se describe que, en un principio, tras revisar el Sistema de   Informa-ción geográfica del INCODER, se consideró que el proyecto no se cruzaba   con territorios legalmente titulados a resguardos indígenas. Sin embargo, tras   llevar a cabo una visita de verificación, para el 9 de diciembre de 2010 se   constató que se registraba la presencia de 53 comunidades étnicas en el área de   influencia del proyecto[16].   Tal número de pueblos aumentó luego de que se practicaran una segunda y tercera    visita de verificación en los meses de julio y agosto de 2011[17]. Desde junio de 2011   hasta finales de 2013, se observa que Ecopetrol realizó con el apoyo del   Ministerio del Interior varios reuniones de preconsulta con ciertas comunidades,   así como de acercamiento y, posteriormente, de consulta previa. Este trámite se   efectuó en distintos momentos y con disímiles comunidades. Adicional a lo   expuesto, se afirma que el 28 de noviembre de 2012 se radicó ante la ANLA la   solicitud de licencia ambiental, mediante la entrega del correspondiente Estudio   de Impacto Ambiental (en adelante EIA); procedimiento que, para agosto de 2013,   todavía no había terminado. (Cuaderno 1, folios 90 a 93).    

d.     Estudio de Impacto Ambiental realizado por Ecopetrol   y contenido en seis DVD. El primer disco acopia elementos cartográficos y   descripti-vos del proyecto, como la ubicación, áreas de influencia directa e   indirecta, comunidades y la zonificación socioeconómica. Igualmente figura la   zonificación ambiental, en la que se describe las zonas de sensibilidad bajo   cuatro criterios: muy alta, alta, moderada y baja. Todas coinciden con el área   del proyecto. En el segundo disco se incluyen anexos contentivos de aspectos   relacionados con la consulta previa, como las actas de preconsulta con varias   autoridades tradicio-nales, de reuniones de apertura y de encuentros donde se   trataron impactos y concertaciones de medidas de manejo. En el tercer disco se    halla material audiovisual de las comunidades, la zona, fauna, flora y las   actividades que allí se realizan, entre ellas, la pesca artesanal. En el cuarto,   quinto y sexto disco también se observa material fotográfico de reuniones   celebradas. (Cuaderno 1, folio 133).    

e.      Oficio del 1º de julio de 2011 de la coordinadora   del Grupo de Consulta Previa del Ministerio del Interior y de Justicia a   Ecopetrol, en el que indica, tras una visita al área del proyecto, se registran   las siguientes comunidades pertenecientes al Resguardo de la Alta y Media   Guajira del pueblo Wayúu: “Oloskot, Calabacito, Atunarai, Churupa,   Tapuaja, Alapalen, Casure, Katnillamara, Pasha, Herirapo, Hujulecat 1,   Quinewamana, Santana, Neima, Urraichirrapa, Warralakatshi, Otculecat, Montaquer,   Poncherramana, Bolombolo, Jetsa, Alesapoule, Huejulecat 2, Girrain, Walikle,   Nanashitau, Tapua [y] Pactachon”. (Cuaderno 1, folio 122).    

f.       Memorando elaborado el 29 de agosto de 2012 por el   Ministerio del Interior, en el cual se señala que la empresa Ecopetrol reportó   27 comunidades Wayúu, las cuales solicitan ser incluidas en el proceso de   consulta previa del proyecto. Se indica que se procedió a verificar cuáles se   hallaban en el área de influencia directa y se encontraron un total de 11, pero   sólo cuatro de ellas se encontraban reconocidas por la Dirección de Asuntos   indígenas del Ministerio del Interior, en la jurisdicción del municipio Manaure.   Por lo anterior, se solicita la realización de un estudio etnológico para   establecer si deben o no ser incluidas en el proceso de consulta previa.   (Cuaderno 1, folio 201).    

g.      Resolución No. 0151 del 13 de noviembre 2012   expedida por el Director de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del   Interior, en la que se inscribe la constitución de la Asociación Wayúu Shipia   Wayúu (Asociación demandante), integrada por las siguientes   comunidades: Ichien, El Sendero, Utalimana, Rosita, Waruntamana, Guainap y   Jashumana, en el registro de Asociaciones de Autoridades Tradicionales y/o   Cabildos Indígenas. Se afirma que todos los pueblos que la conforman pertenecen   al Resguardo de la Alta y Media Guajira. (Cuaderno 1, folios 15 a 17).    

h.     Certificación No. 24 del 1º de febrero de 2013   expedida por el Ministerio del Interior. En este documento se indica que, tras   una visita de verificación realizada en 2010 por el Grupo de Consulta Previa del   Ministerio Interior en el municipio de Manaure, se constató que en el área del   proyecto “Área de perforación exploratoria marina RC9”, se encuentran las   siguientes comunidades indígenas Wayúu: “Cangrejito, La Raya, Errapu,   Kousepo, Sarrarapa, Nau Nau, Yotojoroin, Simalunachon, Kululatamana, Alitachon,   Punta La Vela, Manzana, Ravera, Walitsirra, Mixto Patillal, Popoya Loma, Popoya   Playa, Jawapia, Kuskat, Garciamana, Sirruwashi, Mapasirra, Sabanalarga, Pondore,   Hurrachikat, Uriakat, Uriakat 2, Waii, Walermana, Warepo, Koushimana, Americas,   Riohachamana, Parruluwain, Ampuita, Anuatakat, Chuchupa, Loma Verde, Pajaro   Centro, Perrakisimana, San Tropel, Wayakasirra, Kuliruri, Kolonotsirra,   Juyatira, Juluwaipa, Atchetkat, Panchomana, Tawaya, Musichi, Jamchekat, y   Maracari”, pertenecientes al Resguardo Indígena de la Alta y Media Guajira.   Finalmente, en el numeral sexto, se plantea que, de evidenciarse la presencia de   más comunidades, tendrán que informar este hecho y solicitar que se inicie la   consulta previa respectiva. (Cuaderno 1, folios 23 a 27).    

i.          Resolución No. 24 del 23 de mayo de 2013 proferida   por el Director de Consulta Previa, que adiciona la certificación No 24 del 1º   de febrero de 2013. En ella se resuelve incluir, como pueblos con interés   directo, a las comunidades de “Alemasain, Juluwajuna, Totopana, Islamana y   Jeysurira”, todas pertenecientes al Resguardo de la Alta y Media Guajira.   Adicionalmente, se señala que no se identifican otros consejos comunitarios ni   otros grupos étnicos en el área de influencia del proyecto. Sin embargo, también   se enfatiza que: “En caso que él solicitante o un tercero constate la   presencia de grupos étnicos en el área solicitada o identifique posibles   actividades o impactos asociados que los afecte, será necesario realizar una   visita de verificación, la cual según los resultados de la misma puede modificar   el concepto final contenido en el presente documento”[18]. (Cuaderno 1,   folios 18 a 22).    

j.        Petición presentada el 8 de julio de 2013 ante el   Ministerio del Interior, en la cual la Asociación demandante solicitó la   siguiente información: “Primero.- (…) [Se] nos indique que etapas de   la consulta previa respecto al proyecto ‘AREA DE PERFORACIÓN EXPLORATORIA MARINA   – APEM RC9’, [se han] adelantado por Ecopetrol S.A., en jurisdicción de los   municipios de Manaure y Riohacha en La Guajira y jurisdicción del mar   territorial caribe colombiano”. “Segundo.- (…) Se nos entregue un listado   completo, la debida georeferenciación y un mapa de ubicación de cada una de las   comunidades indígenas Wayúu del Resguardo de la Media y Alta Guajira de los   municipios de Rioha-cha y Manaure con las que viene adelantando la consulta   previa. Tanto de las que se verificaron y las que certificaron por medio de   resolución [del] Ministerio del Interior”. (Cuaderno 1, folio 10).    

k.     Respuesta del Ministerio del Interior a la petición   formulada por la Asociación demandante del 30 de julio de 2013. En este   documento se indica que se surtieron las etapas de preconsulta, instalación,   taller de impactos, medidas de manejo y preacuerdos con varias comunidades   dentro del área de influencia del proyecto. A continuación se mencionan un total   de 120 pueblos certificados, incluyendo las coordinadas en donde se encuentra su   ubicación geográfica. Por último, se adjunta un mapa que representa la   localización especial de cada una de las citadas comunidades dentro del área del   polígono del proyecto APEM RC9. (Cuaderno 1, folios 267 a 271).    

IV.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

4.1.   Competencia    

Esta Sala es   competente para revisar las decisiones proferidas en la acción de tutela de la   referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la   Constitución Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 28   de noviembre de 2013, proferido por la Sala de Selección número Once.    

4.2.   Actuaciones adelantadas en sede de revisión y estado de la cuestión    

4.2.1. El 19 de   marzo de 2014, la Sala Tercera de Revisión decidió vincular al proceso a la   Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), con el fin de que informara   sobre el estado del proceso de otorgamiento de la licencia ambiental   correspondiente al proyecto de área de perforación exploratoria APEM RC9, el   tipo de licencia de que se trata y su alcance.    

En respuesta del 31   de marzo del año en cita, la ANLA expuso que el proyecto APEM RC9 se encuentra   en la etapa de evaluación del estudio de impacto ambiental presentado por   Ecopetrol, para establecer si se otorga o no la licen-cia ambiental. Por lo   demás, el concepto técnico que soporta dicha decisión está en elaboración y a la   espera de los resultados del proceso de protocoliza-ción derivado del trámite de   la consulta previa, cuya responsabilidad es de la dirección especializada en tal   asunto del Ministerio del Interior.    

Expuso que el tipo   de licencia solicitada es exploratoria, por lo que “(…) no involucra la   explotación o producción de hidrocarburos”[19].   En cuanto a la evaluación del proyecto, destacó los siguientes puntos:    

a.     El inicio del trámite se dio a través del Auto   3754 de diciembre 5 de 2012.    

b.     El 16 de septiembre de 2013 se realizó una   visita de evaluación ambien-tal, siendo verificados aspectos “biofísicos y   socioeconómicos”[20]  del proyecto APEM RC9, con la participación de autoridades departamen-tales y   nacionales, al igual que con comunidades indígenas Wayúu.    

c.      El 6 de diciembre de 2013 se puso en   conocimiento del Ministerio del Interior información sobre otras cinco   comunidades indígenas Wayúu que podían verse afectadas con las   actividades del proyecto, con el fin de ser incluidas en el proceso de consulta[21]. Tal Ministerio pidió   que se ahondara en la explicación sobre el impacto que se podía generar, a   través de comunicación del 24 de febrero de 2014. Al respecto, en oficio del 27   de marzo del año en cita, se manifestó que: “Durante la visita de evaluación   ambiental efectuada por esta autoridad del 16 al 26 de septiembre de 2013, se   realizaron conversatorios con las comuni-dades indígenas que participaron en el   proceso de consulta previa y en la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental   del proyecto. En desarrollo de estas actividades participaron las autoridades   indígenas de las comunidades Kajuchon, Perrakat, Piyulachon, La Florida, Flor de   Olivo y Chiparremanda, quienes manifestaron verbalmente que podrían verse   impactadas por el proyecto referido, pues en el área definida como de influencia   directa del mismo reportan que desarrollan actividades de pesca para su   sustento”[22].    

d.     Finalmente, se manifestó que al no existir un   acto administrativo que autorice la perforación exploratoria, no procede todavía   la realización de acciones de seguimiento.    

4.2.2. En el mismo   Auto del 19 de marzo de 2014 se solicitó al Ministerio del Interior, Dirección   de Consulta Previa, informar si las comunidades Ichien, El Sendero,   Utalimana, Rosita, Waruntamana, Guainap y Jashumna, pertene-cientes a la   Asociación Wayúu Shipia Wayúu, fueron vinculadas al proceso de consulta   previa adelantado en el área de perforación exploratoria marina RC9.    

En respuesta del 1º   de abril de 2014, el Director de Consulta Previa expuso que, desde el año 2010,   se solicitó la certificación sobre la presencia de comunidades indígenas y/o   negras en el área del proyecto de exploración marina RC9. En términos generales,   reiteró las visitas realizadas a la zona de influencia y explicó que las   certificaciones expedidas variaron, por cuanto la información que se remitía por   parte de la empresa, atinente a las coordenadas del polígono, era distinta[23].   Por ello, en octubre de 2012, fue necesario aclarar las coordenadas y revisar   nuevamente (i) las bases de datos de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y   Minorías; (ii) el consolidado de títulos colectivos 2011 del INCODER; y (iii) la   información cartográfica del 2010 del IGAC[24].   Tras revisar dicha información, se constató la necesidad efectuar la   verificación en terreno, procedimiento que también debe realizarse, siempre que   se detecten otros grupos étnicos que, eventualmente, puedan resultar afectados.   A continuación indicó que las comunidades “Ichien, el Sendero, Utalimana,   Rosita, Waruntamana, Guainap, y Jashumana, pertenecientes al Resguardo de la   Alta y Media Guajira, NO han sido vinculadas al proceso de consulta (…)   por no haberse certificado su presencia dentro del área de dicho proyecto. Lo   anterior en virtud de que conforme a los conceptos técnicos emitidos en los   actos administrativos números OFI11-33286 – GCP-0201 y la certificación número   24 de febrero 1º de 2013, dichas comunidades ahora tutelantes no fueron   encontradas o registrada su presencia en el área de influencia del proyecto (…)”[25].   Por último, se insistió en que la certificación es una actuación que se deriva   de la solicitud de la empresa interesada, como se deriva de lo dispuesto en el   artículo sexto de la certificación 24 de 2013[26].   Para ello, toda compañía debe tener en cuenta que la afectación directa es   entendida como la “intromisión intolerable en las dinámicas económicas,   sociales y culturales abrazadas por las comunidades como propias”[27].    

En respuesta del 31   de marzo del año en cita, Ecopetrol S.A. señaló que las actividades se limitan a   la exploración y evaluación de posibles yacimientos de hidrocarburos en el área   contratada, con la perforación de un pozo explora-torio A3, denominado Molusco   1. Para el efecto, se requiere el trámite y la obtención de una licencia   ambiental por parte de la ANLA, en cuya etapa previa se exige la certificación   de la presencia de comunidades en el área de influencia del proyecto. De ello se   han expedido cinco actos administrativos, con un total de 119 comunidades   certificadas. Luego de que se obtenga la licencia, se dará inicio a una etapa   operativa, que implicará “[la] compra de cabezales y tubería; [la]   contratación de los servicios de perforación, de taladro, de logística y base de   operaciones de perforación, embarcaciones de poyo, helicópteros, entre otros; y   [la] etapa de perforación que consta de la movilización de la plataforma de   perforación, perforación del pozo, realiza-ción de pruebas cortas de producción   y desmantelamiento y abandono del pozo”[28].    

4.2.4. En escrito   del 3 de febrero de 2017, Ecopetrol puso en conocimiento de la Corte los avances   que existen en el asunto objeto de controversia. Inicial-mente, reitera que el   mismo no desarrollará actividades en el Resguardo de la Alta y Media Guajira, ni   el territorio continental. Por tal razón, la medición de los impactos se   estableció con base en el análisis de las comunidades que despliegan actividades   de pesca tradicional en el área del proyecto, sin que ella se identificara a los   pueblos que integran a la Asociación accionante.    

A continuación,   Ecopetrol explicó que adelantó el proceso de consulta previa con las 119   comunidades identificadas y también obtuvo la licencia ambiental mediante   Resolución del 15 de agosto de 2014, la cual fue aclarada mediante Resolución   830 del 16 de julio de 2015. En ningún momento, en el tiempo destinado al   trámite de estos procesos, la Asociación accionante indicó su ubicación, ni   precisó las dinámicas de pesca que supuestamente desarrolla. En este punto, se   insiste en que la no certificación se justificó en que los pueblos miembros de   dicha Asociación no fueron identificados “(…) en los múltiples diagnósticos   de pesca realizados en el área y [en los] diferentes estudios que pretenden   determinar las comunidades que de acuerdo [con] sus costumbres, usos y artes de   pesca desarrollan sus actividades en el área definida como área de influencia   del proyecto”[29].         

Dentro del proceso   para obtener la licencia ambiental, se cumplió a cabalidad con los estudios de   viabilidad socioambiental del proyecto, trámite en el que se expidió cinco actos   administrativos por parte del Ministerio del Interior, a través de la Dirección   de Consulta Previa, certificando –como ya se dijo– un total de 119 pueblos en el   área de influencia, después de haber realizado cuatro visitas de verificación en   la zona, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 3 del Decreto 1320 de   1998[30].   Para ilustración de este Tribunal, se puso de presente que el pozo exploratorio   (Molusco 1) estará ubicado a una distancia cuyo punto más cercano con la línea   continental se hallará a 28 kilómetros. El siguiente gráfico revela tal   situación[31]:    

         

La identificación de   las comunidades dentro del área de influencia se basó, según se aprobó en el   Estudio de Impacto Ambiental, en la práctica de la pesca tradicional. En dicho   documento, se expuso expresamente que:    

“Desde una perspectiva socioeconómica y cultural, el AID se definió como las   comunidades de la etnia Wayúu ubicadas entre la desembocadura del rio   ranchería (Riito) y el sector de Musichi (Sur de Manaure) que tienen como   actividad principal para su sustento la pesca artesanal y que fueron   certificadas por el Ministerio del Interior, a partir de las coordenadas del   polígono del APEM RC9 referido en el espacio donde se plantea realizar las   actividades de perforación exploratoria (…).  Este Ministerio se pronunció   certificando 119 comunidades, pertenecientes al resguardo de la Alta y Media   Guajira. Adicionalmente se incluyó al corregimiento El Pájaro, debido a que en   este habitan pescadores y algunos de ellos realizan su actividad en el APEM.    

Es importante aclarar que de acuerdo al Decreto 2256 de 1991 en esta área se   realizan tres tipos de pesca: a) costera, a un distancia no mayor de una milla   náutica de la costa; b) de bajura, a una distancia no menor de una milla ni   mayor de doce millas náuticas de la costa y c) de altura, cuando se lleva a cabo   a más de doce millas de la costa, siendo esta última la que podría verse más   impactada por las actividades del proyecto. De acuerdo [con] la información   levantada en la línea base, de las 119 comunidades certificadas por el   Ministerio 33 desarrollan pesca artesanal de altura y[,] por ende, se afectarían   de manera puntual y 86 realizan pesca de bajura”[32].    

Partiendo de esta   información se pudo constatar lo siguiente:    

a. De las 119 comunidades consultadas solamente 33 tienen la capacidad de   realizar pesca de altura, es decir, con embarcaciones dentro del área licenciada   APEM RC9 y conocimiento de pescadores.    

b. Las 86 comunidades restantes desarrollan pesca de bajura, “lo que   implica que por las artes de pesca que utilizan y las embarcaciones que poseen,   solo pueden llegar a corta distancia de la costa e incluso desarrollan sus   actividades dentro de lagunas continentales que no tienen salida al mar caribe.   Muchos de ellos practican el buceo a pulmón, lo cual es una práctica tradicional   entre los Wayúu. Por estas comunidades no llegan al área de ejecución del   proyecto Molusco.”[33]    

De lo anterior se   presenta la siguiente gráfica donde se aprecia el diagnóstico sobre el tipo de   pesca que realiza cada comunidad, en la que se observa aquellas que realizan   procesos de pesca de altura.    

         

c. Las condiciones y capacidades de pesca de cada comunidad son   reconocidas entre sí, “teniendo en cuenta que es una actividad tradicional   cuyo conoci-miento se adquiere por parte de los miembros de la comunidad de   generación en generación, sumado al hecho de que en el área se reconocen puntos   específicos de desembarco y de comercialización de la producción de cada   comunidad, en donde fácilmente se identifican las comunidades locales y aquellas   que eventualmente proceden de otro lugar”[34]. Esta gráfica   exterioriza los puntos de desembarco a lo largo del margen costero, como   criterio igual-mente utilizado para determinar a las comunidades afectadas[35].    

         

d. Las visitas, solicitudes y el EIA demuestran que la recolección de   información se realizó de forma rigurosa y, en opinión de Ecopetrol, tuvo en   cuenta a todas las comunidades pescadoras, “incluso aquellas que en su   momento manifestaron que no habían sido tenidas en cuenta para el proceso de   consulta previa”[36].  En este punto, la empresa destaca que este último proceso inició con la   primera certificación en diciembre de 2010 y concluyó con la protocolización del   31 de marzo de 2014. Durante todo ese tiempo, “no se recibió ninguna   solicitud de inclusión en el proceso por parte de otras comunidades diferentes   [a las involucradas en dicho trámite], ni expresa-mente por parte de las   comunidades tutelantes”[37].  “Así mismo, el proceso desarrollado tuvo amplia difusión entre las   autoridades tradicionales, autoridades civiles nacionales, locales y   comunidades, por lo que es posible para esta empresa reiterar lo señalado al   juez de tutela en primera instancia, al afirmar que las comunidades   pertenecientes a la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas Wayúu   Shipia Wayúu, posteriormente tutelantes, no manifestaron en ningún momento del   desarrollo del proceso su interés en la participación del mismo, pese a que (…)   fue conocido ampliamente entre las comunidades pesqueras de [los] municipio[s]   de Manaure y Riohacha, quienes ejercen por sus lazos interclaniles control   social, advirtiendo si existen condiciones que ameriten que otros grupos o   comunidades participen del proceso.”[38]  El siguiente gráfico exterioriza la localización de las comuni-dades   participantes del proceso dentro del territorio continental[39]:    

         

e. A lo largo de estos procesos fue necesario realizar un Estudio   Geofísico de Riesgos Geológico, con el propósito de “(i) identificar la   profundidad y relie-ve del fondo marino; (ii) identificar la existencia de   sedimentos superficiales inestables; (iii) determinar arrecifes coralinos no   identificados; (iv) localizar objetos sobre el lecho marino (tendidos de   cableado, líneas de flujo, etc.) Esta actividad se realizó en un área de 3×3,   con la embarcación MV Poseidón”[40].  Durante su ejecución, igualmente destinada a comprobar que la operación no   generara riesgos para las personas, se presentaron cuatro reclamaciones por   afectación de las artes de pesca en la zona del proyecto, provenientes de las   comunidades Saralapaz, Mayapo y La Raya, quienes fueron parte del proceso   de consulta previa y cuyas quejas fueron oportunamente atendidas mediante la   aplicación de un procedimiento de investigación y de compensación. Igual   proceder tuvo lugar con un Estudio de Geotecnia realizado en octubre de 2015,   con el propósito de determinar la resistencia del suelo marino respecto de la   plataforma de perforación, para lo cual se utilizó la embarcación “MV   Geoexplorer”. De su operación se derivaron dos reclamaciones de la comuni-dad   Mayapo, las cuales fueron resueltas y gestionadas. Por consiguiente, en   criterio de la empresa demandada, es claro que ni siquiera como consecuencia de   estas actividades, las comunidades que integran la Asociación accionante se   hicieron presentes, ni tampoco gestionaron algún tipo de reclamación. Por el   contrario, su práctica “fortaleció el relacionamiento con las comunidades   consultadas y el conocimiento de sus dinámicas económicas, lo cual nutre el   proceso de maduración y planeación con miras a la perforación del pozo Molusco   1”[41].    

Más allá de lo   expuesto, Ecopetrol destaca la importancia del proyecto, la cual se centra en la   búsqueda de gas natural, cuyas reservas probadas para el país alcanzan en   promedio los 9,8 años, con la particularidad de que su demanda ha venido   creciendo en los sectores residencial, vehicular e industrial. En concreto, se   afirma que la oferta entraría en déficit contra la demanda a partir del año   2020. Bajo este contexto, se afirma que el pozo Molusco 1 aspira a brindar la   oportunidad de encontrar nuevos hallazgos de gas, solucionando los problemas   futuros de abastecimiento. Para concluir destaca que la perforación del pozo es   parte del cumplimiento directo del contrato de exploración y producción de   hidrocarburos que se suscribió con la ANH, en cuya etapa previa de ejecución se   ha utilizado una suma cercana a $ 16.900.000 millones de dólares. Dentro de ese   monto se incluye el proceso de consulta previa que implicó una inversión para   Ecopetrol “(…) de dos millones de dólares (USD 2.000.000) y representa una   expectativa de compensación para las comuni-dades consultadas, que se concretará   con la ejecución del proyecto explora-torio equivalente a mil ochocientos   millones de pesos ($ 1.800.000.000)”[42].        

Finalmente, a pesar   de considerar que la tutela no está llamada a proceder, la empresa demandada   solicita que, en subsidio y en caso de resultar viable el reclamo que se realiza   por la Asociación accionante, se adopte una medida intermedia que no conduzca a   la suspensión del pozo exploratorio Molusco 1, por las razones de interés   general que se han expuesto y los recursos que se han comprometido.    

4.3. Delimitación del caso, problema   jurídico y esquema de resolución    

4.3.1. Dentro del   Bloque RC, ubicado en el mar caribe colombiano, se viene adelantando un proyecto   exploratorio de hidrocarburos denominado APEM RC9, como derivación de un   contrato de exploración y producción de hidrocarburos del año 2007, suscrito   entre la ANH y Ecopetrol.    

Desde el 2010, la   citada empresa ha solicitado certificaciones a la Dirección de Consulta Previa   del Ministerio del Interior dirigidas a constatar la presencia de comunidades   étnicas en la zona de influencia del proyecto. En un principio, se consideró que   no existían comunidades afectadas. Sin embargo, tras consta-tar que las bases de   datos no brindaban información plena, de realizar visitas de campo y de   verificar las coordenadas del bloque, se evidenció la presencia de varios grupos   de la etnia Wayúu.    

En un proceso   extenso de casi tres años, se concluyó con la certificación y verificación de   119 comunidades con afectación directa, básicamente por la demostración del   impacto que en ellas se generaba respecto de la actividad de pesca artesanal,   tanto en la modalidad de pesca de altura, como en la tipología que se denomina   pesca de bajura. En la medida en que se fue desarrollando este proceso de   identificación, se fue, asimismo, adelantado el trámite de consulta previa, cuyo   inicio se remonta al 8 de junio de 2011[43],   concluyendo a mediados del año 2014, con el otorgamiento de la licencia   ambiental[44],   la cual fue aclarada mediante Resolución 830 del 16 de julio de 2015.       

Más allá del   carácter amplio y participativo del citado proceso, por medio de la presente   acción de tutela, se cuestiona que los pueblos que integran la Asociación   denominada Wayúu Shipia Wayúu no hayan sido llamados al   procedimiento de consulta previa, a pesar de tener presencia en el Resguardo de   la Alta y Media Guajira, conforme se deriva del acto de inscripción en el   registro de Asociaciones de Autoridades Tradicionales y/o Cabildos Indígenas del   Ministerio del Interior, tal como consta en la Resolución 151 de 2012[45]. Como integrantes de   dicha organización aparecen las comunidades Ichien, El Sendero, Utalimana,   Rosita, Waruntamana, Guainap y Jashumana[46].    

4.3.2. Con   fundamento en lo expuesto, en la acción de tutela se invoca la protección de los   derechos de petición y de consulta previa. El primero, en cuanto supuestamente   no se otorgó respuesta a una solicitud radicada el 9 de julio de 2013 ante el   Ministerio del Interior, en la que se pide información sobre las etapas del   proceso de consulta previa, y se requiere la entrega de una lista completa de   las comunidades que venían adelantado dicho trámite, junto con un mapa de   ubicación y la debida georeferenciación[47].       

Sobre el particular,   ante la falta de contestación en término de la demanda de tutela por parte del   Ministerio del Interior, el juez de instancia decidió decretar su amparo, con   sujeción a la presunción de veracidad prevista en el artículo 20 del Decreto   2591 de 1991[48],   ordenando que se conceda una respuesta en el término máximo de 48 horas   siguientes a la notificación del fallo, de fecha 16 de septiembre de 2013[49].    

Con posterioridad al   momento en que se adoptó la decisión previamente reseñada, consta en el   expediente que el Ministerio del Interior radicó su escrito de oposición a la   solicitud de amparo, y en él adjuntó copia de la respuesta que se dio a la   petición del 9 de julio de 2013. Al revisar su conteni-do, se advierte que,   además de ser de fondo, satisface las exigencias mínimas de claridad,   efectividad, suficiencia y congruencia que emanan de la garantía consagrada en   el artículo 23 del Texto Superior[50].  En efecto, allí se aprecia que (i) las etapas del proceso   de consulta previa serán las de preconsulta, instala-ción, taller de impactos,   medidas de manejo y acuerdos. Luego de lo cual (ii) se transcribe el listado   completo de las comunidades certificadas, incluyendo (iii) las coordenadas de su   ubicación (este, norte, longitud y latitud) y (iv) un mapa geoespacial que   permite su visualización.    

Tal respuesta se   encuentra en un oficio con fecha de expedición del día 30 de julio de 2013, esto   es, dentro de los 15 días siguientes a la recepción de la peti-ción, tal como lo   dispone el artículo 14 del CPACA[51].   No obstante, su puesta en conocimiento a la Asociación accionante tan solo se   realizó hasta el 10 de septiembre del año en cita, según se deriva de la firma   de recibido que aparece en la copia que fue incorporada al expediente de tutela[52]. Sobre el particular,   como se advertido en otras oportunidades, una de las garantías que surgen del   derecho de petición, es que la solución que se brinde debe ser informada al   interesado con prontitud, pues, de lo contrario, su   omisión se equipara a una falta de respuesta. Así lo ha destacado la Corte, al   sostener que “si lo decidido no se da a conocer al interesado, el efecto en uno   y otro caso es el mismo desde el punto de vista de la insatisfacción del   derecho.”[53]    

Por lo   anterior, aunque es claro que le asistía razón a la Asociación Wayúu Shipia Wayúu   cuando reclamó la protección de su derecho de petición, lo cierto es que para el   momento en que se adoptó la decisión de instancia, ya no cabía proferir un fallo   de fondo sobre la materia, pues   se trataba de un asunto en el cual existía una carencia de objeto, toda   vez que, como se expuso, la Asociación demandante ya había sido informada sobre   lo requerido en su solicitud. En la práctica, se estaba en presencia de un hecho superado, sí se tiene en cuenta que durante el curso de la acción de tutela   se obtuvo la satisfacción de lo pretendido.    

A juicio de   esta Sala de Revisión, tal circunstancia excluye la adopción de una nueva   determinación en este punto, pues además de que ello   resultaría inocuo, sería contrario al fin de protección previsto para el amparo   constitucional. Por consiguiente, en la parte resolutiva de esta sentencia, se   revocará la decisión adoptada respecto del derecho de petición por parte de la   Subsección A, de la Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca   y, en su lugar, se declarará la carencia actual de objeto, por las   razones ya expuestas. Ello conduce a que, el asunto sobre el cual se pronunciará   la Corte, se circunscriba al segundo derecho invocado, esto es, la consulta   previa.    

4.3.3. En cuanto al   citado derecho y retomando los aspectos generales del caso previamente   planteados, cabe señalar que la Asociación Wayúu Shipia Wayúu  expone que las comunidades que la integran también deber ser objeto del pro-ceso   de consulta previa, toda vez que habitan en la zona de la Media y Alta Guajira,   teniendo como base de su economía la pesca tradicional. De ahí que, “el mar   hace parte de nuestro territorio ancestral”[54], el cual debe   ser visto como un espacio común a todos, sin que quepa la fragmentación del   pueblo Wayúu.    

Al momento de   ejercer su derecho de defensa, Ecopetrol indicó que solicitó las certificaciones   respectivas a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, la   cual expidió cinco actos administrativos identificando un total de 119   comunidades en el área de influencia, la mayoría fueron incluidas con ocasión de   las labores de georeferenciación y visitas realizadas, sin perjuicio de que   otras llegaron al proceso previa notificación de la compañía o porque se   hicieron presentes y acreditaron su condición en las jornadas de preconsulta que   se practicaron a instancias del Ministerio. Afirma que se trató de un proceso   extenso de aproximadamente cuatro años, en el que se realizó una ardua labor de   caracterización de los pueblos afectados, incluyendo la práctica de cuatro   visitas de verificación en la zona. Como el proyecto no tiene impacto en las   áreas continentales, la afectación directa se determinó por las repercusiones   causadas en el área marítima, siendo el criterio de identificación el desarrollo   de procesos de pesca artesanal, de altura y de bajura, en la zona de   intervención del pozo Molusco 1. En ningún momento, en la ejecución de este   trámite, se acreditó por la Asociación accionante las dinámicas de pesca que   supuestamente desarrollan, los lugares de desembarco o su ubicación exacta, con   miras a determinar si tenían algún tipo de impacto. Por lo demás, ninguno de los   119 pueblos involucrados, ni las autoridades competentes, constataron o   advirtieron sobre su presencia, en especial, cuando con ocasión del Estudio de   Impacto Ambiental, se logró una individualización plena de las comunidades de la   zona, el diagnóstico del arquetipo de pesca que practican y las zonas de   desembarco que usan a lo largo del margen costero. Finalmente, se pone de   presente que, a diferencia de otras comunidades, los miembros de la Asociación   no han realizado ninguna reclamación como consecuencia de los estudios que se   han llevado a cabo, ni de las actividades materiales que han tenido impacto, lo   que constata aún más su falta de afectación directa frente a las obras que se   han impulsado, las cuales son transcendentales para efectos de dar respuesta al   déficit de reservas de gas natural que se presenta en el país.       

Por su parte, la   Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior afirma que las   comunidades que fueron certificadas son aquellas que efectivamente son   susceptibles de verse afectadas con la ejecución del proyecto exploratorio RC9,   sin que exista evidencia o prueba alguna de que los pueblos represen-tados por   la Asociación tengan algún impacto directo, sobre todo cuando el proceso ha sido   desarrollado sobre la base de visitas de verificación en zona y con un   componente participativo ampliamente valorado por los interesados.     

Por último, la ANLA   destaca que en el proceso de licenciamiento ambiental se han llevado a cabo las   visitas de evaluación, teniendo en cuenta los aspectos biofísicos y   socioeconómicos del proyecto, en el que se contó con la participa-ción de   autoridades departamentales y nacionales, al igual que con comuni-dades   indígenas Wayúu. Precisamente, en desarrollo de una visita del 16 al 26   de septiembre de 2013, se propuso la caracterización de otras comunidades que   manifestaron verse afectadas y cuyo examen se remitió, por razones de   competencia, al Ministerio del Interior[55].    

4.3.4. De los hechos   relatados y probados en la causa, corresponde a esta Sala de Revisión establecer   si se vulneró o no el derecho a la consulta previa de las comunidades que   integran la Asociación Wayúu Shipia Wayúu, al no ser incorporadas en el   proceso adelantado con ocasión del proyecto de explora-ción marina APEM RC9   ejecutado por Ecopetrol. Para resolver el anterior problema jurídico,   inicialmente la Sala examinará los requisitos de proce-dencia de la acción de   tutela y, en el caso de que ellos se cumplan, se referirá al derecho a la   consulta previa en el marco de las actuaciones administrativas. Con sujeción a   lo expuesto, se solucionará el asunto objeto de revisión.    

4.4. De la   procedencia de la acción de tutela    

4.4.1. De   acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, toda persona puede instaurar   acción de tutela con el fin de proteger sus derechos fundamentales, cuando   quiera que ellos se vean amenazados o vulnerados por las actuaciones u omisiones   de cualquier autoridad pública o, en determinados casos, de particulares.   Igualmente, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la tutela podrá   ser instaurada a través de representantes legales o mediante apoderados   judiciales, que resulta posible agenciar derechos ajenos y que puede ser   promovida por el Defensor del Pueblo o los personeros munici-pales[56].    

En el asunto sub-judice, la   legitimación por activa se invoca por parte de una asociación que representa a   varias comunidades indígenas. Sobre el particular, esta Corporación ha indicado   que dichos pueblos son, en sí mismos, sujetos de derecho[57] y, por ello,   la protección de sus bienes ius fundamentales puede ser invocada por las   organizaciones existentes que detentan su representación,  por ejemplo, cuando   quiera que se estén afectando bienes constitucionales ligados a su   supervivencia.    

Un antecedente en el que se   vislumbra lo anterior, es la Sentencia T-766 de 2015[58], en la que, tras reiterar   la jurisprudencia de esta Corporación, se señaló que: “(…) cuando   está de por medio la supervivencia de las comunidades indígenas o tribales como   pueblos reconocibles, sin perjuicio de la controversia que deba adelantarse ante   la jurisdicción de lo contencioso administrativo en torno a la validez de los   actos administrativos que, por ejemplo, conceden una licencia ambiental, (…)   cabe la acción de tutela como mecanismo de protección adecuado para la garantía   del derecho a la consulta previa a tales comunidades sobre asuntos que las   afectan directamente”. Dicho esto, indicó que “(…) tanto los dirigentes como los   miembros individuales de estas comunidades se encuentran legitimados para   presentar la acción de tutela con el fin de perseguir la protección de los   derechos de la comunidad, así como también las organizaciones creadas para la   defensa de los derechos de los pueblos indígenas y la Defensoría del Pueblo”[59].    

De esta manera, en el expediente   consta que quien instauró la acción de tutela, es el señor Javier Rojas Uriana,   quien aparece como presidente y representante de la Asociación Wayúu Shipia   Wayúu, dentro de la Resolución No. 151 del 13 de noviembre de 2012, a través   de la cual la Dirección de Asuntos Indíge-nas, Rom y Minorías del Ministerio del   Interior formalizó la inscripción de la citada organización, en el registro de   Asociaciones Tradicionales y/o Cabildos Indígenas[60].   Como consecuencia de este acto de registro, la referida Asocia-ción quedó   habilitada para realizar todo de tipo acciones que permitan el “desarrollo integral de las comunidades   indígenas”[61]  que la integran, inclu-yendo la adopción de medidas   para fomentar y garantizar sus derechos.    

Por consiguiente, es   claro que la Asociación Wayúu Shipia Wayúu, al tener como   propósito incidir en las cuestiones relativas a las comunidades indígenas que la   componen, ejerce un rol de representación, que satisface el requisito de   legitimación por activa, pues lo que es objeto de debate es la garantía del   derecho a la consulta previa, respecto de los pueblos afiliados dentro de una   misma estructura organizativa.      

4.4.2. En relación la   legitimación por pasiva, el artículo 86 del Texto Superior establece que la   acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los   derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados   por la acción u omisión de las autoridades públicas o por el actuar de los   particulares, en los casos previstos en la Constitución y en la ley[62]. En este contexto, según lo señalado de manera reiterada la   Corte, en lo que respecta a esta modalidad de legitimación es   necesario acreditar dos requisitos, por una parte, que se trate de uno de los   sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y por la otra, que la conducta   que genera la vulneración o amenaza del derecho fundamental se pueda vincular,   directa o indirectamente, con su acción u omisión[63].    

En el asunto   bajo examen, no cabe duda de que todos los demandados son autoridades públicas   frente a las cuales cabe el ejercicio de la acción de tutela. Así ocurre con (i)   el Ministerio del Interior y (ii) con Ecopetrol S.A. Ambos   corresponden a organismos que integran de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, de acuerdo   con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998[64].   En particular, respecto de Ecopetrol, cabe destacar que su incorporación se   realiza por virtud de su condición de sociedad de econo-mía mixta, de carácter   comercial, organizada bajo la forma de sociedad anónima, del orden nacional,   vinculada al Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con lo establecido en   la Ley 1118 de 2006[65].    

Por lo demás,   frente a ambas entidades es posible imputar la presunta vulnera-ción del   derecho invocado, comoquiera que el artículo 3 del Decreto 1320 de 1998 le   asigna la labor de certificación de comunidades afectadas al Ministe-rio del   Interior[66];   al mismo tiempo que le impone al interesado (en este caso, a Ecopetrol) la labor   de informar de aquellos casos en los que, pese a la falta de individualización,   se percata la presencia de pueblos que se vean afectados dentro del área de   influencia del proyecto[67].    

En conclusión, al tenor de lo   dispuesto en el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[68], ambas entidades demandadas se encuentran   legitimadas por pasiva en el presente asunto, dada su calidad de autoridades   públicas y en la medida en que se les atribuye la vulneración del derecho a la   consulta previa, objeto de discusión en esta causa.    

4.4.3. La   procedibilidad de la acción de tutela también exige que su interposi-ción se   haga dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del momento en el que   se generó la vulneración o amenaza de un derecho fundamental[69]. Este   requisito ha sido identificado por la jurisprudencia de la Corte como el   principio de inmediatez[70].    

En relación con   el caso objeto de estudio, la Asociación Wayúu Shipia Wayúu instauró la   acción de tutela el 4 de septiembre de 2013, frente a hechos que si bien se   remontan a noviembre de 2010[71], cuando se hizo la   primera verifica-ción de comunidades en el área de influencia del proyecto, no   dejaron de tener un carácter permanente en el tiempo, en tanto que el proceso de   identificación de pueblos con afectación directa dio lugar a varias visitas y a   cinco certifica-ciones distintas, la última de ellas del 23 mayo de 2013, esto   es, menos de cuatro meses antes de la interposición de la acción, término que se   ajusta al componente de razonabilidad temporal que explica la procedencia del   amparo.      

4.4.4. Finalmente, en lo que atañe   a la satisfacción del principio de subsidia-ridad, comoquiera que el   objeto de la presente controversia, como fue sustentado en líneas precedentes,   gira en torno a la consulta previa de los pueblos indígenas, el amparo se torna   procedente. En el pasado, esta Corpora-ción ha reiterado que la acción de tutela   es el mecanismo idóneo para resguar-dar este bien ius fundamental. Así,   por ejemplo, en la Sentencia T-766 de 2015[72], la Corte indicó que “no existe en el ordenamiento un mecanismo distinto a la acción de tutela   para que los pueblos indígenas y tribales recla-men ante los jueces la   protección inmediata de su derecho a ser consultados, a fin de asegurar su   derecho a subsistir en la diferencia, por consiguiente compete al juez de tutela   emitir las órdenes tendientes a asegurar su supervi-vencia, en los términos del   artículo 86 de la Carta”.    

4.5. De   la consulta previa en el ámbito de las actuaciones administrativas. Reiteración   de jurisprudencia    

4.5.1.  Parámetros generales de la consulta previa    

4.5.1.1. De   conformidad con el artículo 1º de la Constitución, Colombia es un Estado Social   de Derecho organizado en forma de República unitaria, que tiene en el   pluralismo  una de sus características. De ella se derivan un conjunto de mandatos   establecidos dentro de los principios fundamentales de la Carta, como lo son el   reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación   colombiana[73],   que también es contemplada como una riqueza que debe ser protegida por el   Estado, al igual que por todas las personas[74].   De hecho, en el pasado, específicamente en la Sentencia C-891 de 2002[75],   dentro de un juicio de constitucionalidad en el que se discutía la vulneración   de la consulta previa en la expedición del Código de Minas, esta Corporación   indicó que nuestro ordenamiento jurídico excluye la validez de una postura   cognoscitiva que plantee la existencia de una única sociedad del conocimiento.   Así las cosas, se consideró que del pluralismo se deriva el principio de   diversidad étnica y cultural, siendo la realización de la consulta previa una   manifestación de éste último.    

4.5.1.2. Ahora bien,   para la Corte, la consulta también tiene relación con otros principios y   derechos, entre ellos, la autonomía y autodeterminación de los pueblos indígenas[76],   que se liga directamente con el derecho de participación. Precisamente, en la   Sentencia T-693 de 2011[77],   se expuso lo siguiente:    

“(…) el respeto por la autonomía de las comunidades indígenas exige reconocer el   derecho de tales grupos, a participar en las decisiones que los afectan.   Ese reconocimiento supone que en las relaciones entre estos pueblos y el Estado,   la consulta previa a las comunidades indígenas juega un rol necesario en los   términos previamente enunciados, para asegurar que las aspiraciones   culturales, espirituales y políticas de los pueblos indígenas sean consideradas   en el ejercicio de las demás atribuciones y competencias de la Administración.   Por lo tanto, estos pueblos tienen el derecho a ser consultados previamente con   relación a las decisiones que los afecten, en los términos que determine la   Constitución y la ley”.    

4.5.1.3. De este   modo, en la Sentencia T-766 de 2015[78],   se indicó que la consulta cumple la función de (i) proteger y respetar la   autodeterminación de los pueblos; (ii) asegurar que su punto de vista sea   escuchado por las autorida-des; y (iii) propiciar la defensa de sus demás   derechos, en especial, pero no exclusivamente, los territoriales. Se trata, por lo demás, de un mecanismo básico para preservar (iv) la   integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades indígenas y   para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social, tal como se destacó   en las Sentencias SU-383 de 2003[79]  y SU-039 de 1997[80].   A este respecto, por ejemplo, en la Sentencia C-395 de 2012[81], se señaló   que este bien ius fundamental está “destinado a asegurar los derechos de   los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores   culturales, sociales y económicos, como medio para asegurar su sub-sistencia   como grupos humanos”.    

4.5.2.    Parámetros normativos de la consulta previa    

4.5.2.1. Múltiples   normas dentro de la Carta le dan sustento a la consulta previa. De conformidad   con la Sentencia C-030 de 2008[82],   “es expresión y desarrollo del artículo primero de la Constitución, que   define a Colombia como una democracia participativa; del artículo 2, que   establece como finalidad del Estado la de facilitar la participación de todos en   las decisiones que los afectan; del artículo 7 Superior, que reconoce y protege   la diversidad étnica y cultural, del artículo 40.2, que garantiza el derecho de   todo ciudadano a la participación democrática y del artículo 70 que considera la   cultura fundamento de la nacionalidad. Adicionalmente, tratándose de   explotación de recursos naturales, el parágrafo del artículo 330 de la Carta   establece que: “La explotación de los recursos naturales en los territorios   indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de   las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha   explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de   las respectivas comunidades”.    

Igualmente, tal y como fue   indicado en la Sentencia C-389 de 2016[83],   la consulta previa se halla ligada a los mandatos constitucionales atinentes al   derecho de las comunidades de participar en las decisiones que puedan afectar    el ambiente sano, tal y como lo dispone el artículo 79 de la Constitución[84] y a lo   establecido en el artículo 1º de la Ley 99 de 1993, que se refiere a la   participación como un principio orientador de la política ambiental[85].    

4.5.2.2. La   consulta previa también encuentra fundamento normativo, en normas   internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, como lo es el   Convenio 169 de la OIT. En efecto, de conformidad con el literal a) del artículo   6 de dicho instrumento, “[al] aplicar las disposiciones del (…) Convenio, los   gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos intere-sados, mediante   procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones   representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas   susceptibles de afectarles directamente (…)”.    

Lo anterior, sin perjuicio de los   otros mecanismos de participación que, como pueblos indígenas, tienen y que se relaciona con los principio de diversidad étnica y autodeterminación.   Así, de conformidad con el literal b) del mismo artículo, “Al aplicar   las disposiciones  del (…)  Convenio, los gobiernos deberán: (…)   b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan   participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la   población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones   electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de   políticas y programas que les conciernan (…)”.    

4.5.2.3. En este   sentido, en la Sentencia C-030 de 2008[86],   esta Corporación concluyó que: “cuando se adopten medidas en aplicación del   convenio, cabe distinguir dos niveles de afectación de los pueblos indígenas y   tribales: el que corresponde a las políticas y programas que de alguna manera   les conciernan, evento en el que debe hacerse efectivo un derecho general de   participación, y el que corresponde a las medidas administrativas o legislativas   que sean susceptibles de afectarlos directamente, caso para el cual se ha   previsto un deber de consulta”.    

4.5.2.4. Finalmente,   la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que, de   conformidad con las normas nacionales e internacionales mencionadas, la consulta   previa es, en sí misma, un derecho fundamental colectivo que se encuentra   íntimamente ligado a la sobrevivencia de estos pueblos[87].   De hecho, en la Sentencia T-769 de 2009[88]  se indicó que “es consecuencia directa del derecho que   les asiste a las comunidades nativas de decidir las prioridades en su proceso de   desarrollo y preservación de la cultura y (…)  cuando procede ese deber de consulta, surge para las comunidades un derecho   fundamental susceptible de protección por la vía de la acción de tutela, en   razón a la importancia del mismo, a su significación para la defensa de   la identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo de   participación”.    

4.5.3.  Características de la consulta previa    

4.5.3.1. La   jurisprudencia de la Corte ha ahondado en las características de la consulta   previa, teniendo en cuenta que como principio general de proce-dencia somete su   exigibilidad a la afectación directa de una comunidad, como lo exige el   Convenio 169 de la OIT. Esta última ha sido comprendida por esta Corporación   como una incidencia en el ethos de la etnia[89] o, en otras palabras,   como una alteración a su estatus.    

Sobre el particular, en la   sentencia T-766 de 2015[90],   reiterando jurisprudencia, se indicó que: “la afectación directa a   las comunidades indígenas y afrodes-cendientes por parte de una medida   legislativa o administrativa puede verifi-carse en tres escenarios: (i)   cuando la medida tiene por objeto regular un tópico que, por expresa disposición   constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión que cuenten con la   participación de las comunidades étnicas, como sucede con la explotación de   recursos naturales; (ii) cuando a pesar de que no se trate de esas   materias, el asunto regulado por la medida está vinculado con elementos que   conforman la identidad particular de las comunidades diferenciadas; y (iii)  cuando, aunque se está ante una medida de carácter general, regula   sistemáticamente materias que conforman la identidad de las comunidades   tradicionales, por lo que puede generarse o bien una posible afectación, un   déficit de protección de los derechos de las comuni-dades o una omisión   legislativa relativa que las discrimine”.    

4.5.3.2. A partir de   esta identificación del elemento esencial que se requiere para activar su   exigibilidad, este Tribunal ha considerado que la consulta no puede ser   entendida como un mero trámite administrativo, pues se erige como un verdadero   diálogo en procura de alcanzar, en lo posible, un acuerdo en torno a la   actividad que se vaya a adelantar. Sobre el particular, en la Senten-cia SU-039   de 1997[91]  se indicó que, en virtud de los bienes que resguarda, “[ella] no se reduce meramente a una intervención en la actuación   adminis-trativa dirigida a asegurar el derecho de defensa de quienes van a   resultar afectados” con una decisión, sino que tiene una significación mayor por   los altos intereses que busca tutelar, como lo son “los atinentes a la   definición del destino y la seguridad de la subsistencia de las comunidades”   indígenas y pueblos tribales.    

Esto implica   comprender la consulta como un verdadero diálogo que busca el entendimiento   entre las partes, donde no puede haber arbitrariedad de ninguna de ellas, lo que   excluye que se le entienda como una mera comunicación o evento informativo. Por   ello, en la precitada providencia, esta Corporación apuntó que “la institución   de la consulta a las comunidades indígenas que pueden resultar afectadas con   motivo, [por ejemplo], de la explotación de los recursos naturales, comporta la   adopción de relaciones de comunicación y entendimiento, signadas por el mutuo   respeto y la buena fe entre aquéllas y las autoridades públicas”.    

4.5.3.3. Además de este parámetro general, de manera particular, la consulta   también muestra determinados rasgos. Por ello, entre otras, (i) debe ser   adelantada por personas que representen realmente a la comunidad; (ii) debe   estar antecedida de un proceso preconsultivo, en el cual es posible delimitar la   forma como llevará acabo; (iii) debe ser realizada con antelación a la medida   que pueda afectar directamente a la comunidad; (vi) debe tener la capacidad de   generar efectos en la decisión y (v) debe partir de un enfoque diferencial, en   el que se valoren los rasgos culturales que identifican a cada pueblo. Por   último, si bien en algunos casos excepcionales se requiere el consentimiento   informado de las comunidades[92],   la atribución para decidir finalmente sobre el desarrollo una política estatal   reside exclusivamente en las autoridades públicas, sin que por ello se entiendan   autorizadas para incurrir en actos arbitrarios respecto de las resoluciones que   adopten[93].    

4.5.3.4. Algunos de   estos puntos fueron condensados en la Sentencia T-693 de 2011[94], por lo que   la Sala los citará en extenso:    

“En primer   lugar, en la sentencia SU-039 de 1997,[95] la Corte dejó claro que   no puede tener el valor de consulta previa “(…) la información o notificación   que se le hace a la comunidad indígena sobre un proyecto de exploración o   explotación de recursos naturales. Es necesario que se cumplan las   directrices antes mencionadas, que se presenten fórmulas de concertación o   acuerdo con la comunidad y que finalmente ésta manifieste, a través de sus   representantes autorizados, su conformidad o inconformidad con dicho proyecto y   la manera como se afecta su identidad étnica, cultural, social y económica.”   (Resaltado fuera del texto original).    

Por eso, en el   caso que dio lugar a dicho pronunciamiento, la Corte estimó que una reunión de   divulgación de un proyecto en la que no se brinda oportunidad a los   representantes de las comunidades de pronunciarse, no puede hacer las veces de   una consulta previa. En el mismo sentido se pronunció la Corte en la   Sentencia C-175 de 2009[96],   al indicar que las audiencias públicas en el trámite legislativo no agotan el   requisito de consulta.    

“En segundo   lugar, como se indicó en la sentencia C-461 de 2008[97], antes de llevar a cabo   la consulta previa en estricto sentido, se deben realizar conversaciones   preliminares –una especie de preconsulta– con la   comunidad o comunidades concernidas, cuya finalidad es identificar las   instancias de gobierno local y los representantes de la comunidad, así como   socializar el proyecto, y concertar la metodología de la consulta. Al respecto   se indicó lo siguiente en la sentencia citada: ‘La manera en la que se habrá de   realizar cada proceso de consulta previa, habrá de ser definida en forma   preliminar con las autoridades de cada comunidad indígena o afrodescendiente, a   través de un proceso pre-consultivo específicamente orientado a sentar las bases   del procedimiento a seguir en ese caso en particular, respetando a las   autoridades de cada comunidad y las especificidades culturales de la comunidad,   el proceso consultivo que las autoridades realicen ante los pueblos indígenas   para tomar una decisión que afecte sus intereses, deberá estar precedido de una   consulta acerca de cómo se efectuará el proceso consultivo’.    

En tercer   lugar, la consulta debe realizarse indefectiblemente antes de que se   comience el proyecto de explotación (incluso desde la formulación del proyecto y   antes del inicio de las actividades de prospección) o se tome la decisión   normativa que concierne a las comunidades directamente. La Corte precisó en   la Sentencia SU-039 de 1997[98]  que actuaciones posteriores a la adopción de la decisión no pueden subsanar el   vicio que se genera por la ausencia de consulta previa[99].   En el mismo sentido se manifestó la Corte en la sentencia C-702 de 2010[100],  en la que afirmó que la omisión de la consulta antes de dar inicio al trámite   legislativo es un vicio insubsanable que da lugar a la declaración de   inconstitucionalidad de cualquier medida legislativa.    

En cuarto lugar, la Corte ha precisado que el   proceso de consulta debe regirse por el mutuo respeto y la   buena fe entre las comunidades y las autoridades públicas. El que la   consulta se rija por el principio de buena fe significa que los procesos de   consulta no deben ser manipulados y que debe existir un ambiente de confianza y   claridad en el proceso, para lo cual es necesario que las comunidades sean   dotadas de información suficiente y oportuna.    

En quinto   lugar, con miras a lograr que las comunidades étnicas estén plena-mente   informadas de la propuesta y sus implicaciones, y puedan tomar decisiones   informadas, las autoridades que dirigen el proceso consultivo deben velar por   que las comunidades estén acompañadas por la Defensoría del Pueblo y la   Procuraduría General de la Nación, cada una dentro de sus órbitas de   competencia, y siempre y cuando así lo soliciten los respectivos grupos.[101]    

En sexto   lugar, para la Corte, la consulta debe tener efectos sobre la decisión a   adoptar[102].  La efectividad de la consulta se refiere entonces al deber de las autoridades de   dar valor a la palabra de las comunidades.    

Así las cosas,   para que la consulta previa cumpla con su finalidad y sea un mecanismo eficaz y   útil de participación, es necesario que en su realización se adopten   procedimientos apropiados que permitan la creación de espacios de negociación y   de intervención de las instituciones representativas indígenas, que contribuya   al desarrollo y a la resolución efectiva de los diferentes   desafíos asociados con el respeto de los derechos a la subsistencia y la   integridad cultural de estos pueblos.”    

4.5.3.5. Sobre este   último punto, que se liga con la proscripción de la arbitrariedad, así el Estado   sea el que tenga la última palabra, la Sala resalta que no resulta   legítimo imponer de manera abstracta la idea de interés general sobre el   particular, pues la conservación y sobrevivencia de dichas comuni-dades hace   parte integral de él, cuya relevancia ha sido destacada incluso a nivel   internacional. De hecho, es claro que la guarda de tal diversidad implica,   necesariamente, la defensa de una riqueza. En este sentido, en la Sentencia            T-129 de 2011[103],   se expuso que: “No se puede anteponer en abstracto el ‘interés general’ y la   visión mayoritaria que se tenga del ‘desarrollo’ o el ‘progreso’ que traen las   obras de infraestructura cuando dichas intervenciones se desarrollan en   territorios indígenas o étnicos”, pues se trata, ni más ni menos, del patrimonio   cultural de la Nación”. Por ello, en la Sentencia T-547 de 2010[104],   se enfatizó que “cuando no sea posible el acuerdo o la concerta-ción, la   decisión de la autoridad debe estar desprovista de arbitrariedad y de   autoritarismo; en consecuencia, debe ser objetiva, razonable y proporcionada a   la finalidad constitucional que le exige al Estado la protección de la identidad   social, cultural y económica de la comunidad indígena”.      

4.5.3.6. Finalmente,   esta Sala reitera que la consulta obedece a criterios de flexibilidad, siguiendo   un enfoque diferencial relativo a las características propias de cada comunidad.   Esto fue señalado en la sentencia T-129 de 2011[105] en los   siguientes términos: “Es obligatorio que no se fije un término   único para materializar el proceso de consulta y la búsqueda del   consenti-miento, sino que dicho término se adopte bajo una estrategia de enfoque   diferencial conforme a las particularidades del grupo étnico y sus costumbres.   En especial en la etapa de factibilidad o planificación del proyecto y no en el   instante previo a la ejecución del mismo”.    

V. Del caso   concreto    

5.1. En el presente   asunto, las comunidades Ichien, El Sendero, Utalimana, Rosita, Waruntamana,   Guainap y Jashumana, que conforman la Asociación de Autoridades   Tradicionales Indígenas Wayúu Shipia Wayúu –inscrita en el Registro de la   Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior[106]–, alegan la   transgresión de su derecho fundamental a la consulta previa, al no haber sido   incluidas en el proceso que con tal fin se surtió dentro del proyecto de   exploración marina APEM RC9 adelantado por Ecopetrol, a pesar de que su sustento   –según afirman– se encuentra vinculado con la pesca artesanal y el territorio es   uno solo.    

Según se indicó con   anterioridad, Ecopetrol señaló que se identificaron un total de 119 comunidades   indígenas en el área de influencia, tanto por las labores de georeferenciación y   visitas realizadas, como por el hecho de haber sido detectadas por la compañía o   porque se hicieron presentes y acreditaron su condición en las jornadas de   preconsulta que se practicaron a instancias del Ministerio del Interior. Se   trató de un proceso extenso de aproximadamente cuatro años, en el que se expidió   un total de cinco actos administrativos de certificación y se efectuaron cuatro   visitas de verificación en la zona.    

La afectación   directa se determinó por las repercusiones causadas en el área marítima, siendo   el criterio de identificación el desarrollo de procesos de pesca artesanal, de   altura y de bajura, en la zona de intervención del pozo Molusco 1. En ningún   momento, se acreditó por la Asociación accionante las dinámicas de pesca que   supuestamente desarrollan, los lugares de desembarco o su ubicación exacta, con   miras a determinar si tenían algún tipo de impacto.    

Por su parte, la   Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior afirmó que los pueblos   certificados son aquellos que efectivamente son susceptibles de verse afectados   con la ejecución del proyecto exploratorio RC9, sin que exista evidencia o   prueba alguna de que los pueblos representados por la Asociación tengan algún   tipo de impacto directo, sobre todo cuando el proceso se desarrolló sobre la   base de visitas de verificación en zona y con un componente participativo   ampliamente valorado por los interesados.     

Para el juez de   instancia, la labor de certificación de comunidades le asiste al Ministerio del   Interior, según lo previsto en el artículo 3 del Decreto 1320 de 1998. En este   caso, tal trámite se adelantó a instancias de Ecopetrol, para lo cual se   realizaron varias visitas y reuniones en la zona. Para la citada autori-dad,   “no hay evidencia en el sentido de que alguna comunidad representada por la   Asociación actora se encuentre en el área del proyecto en mención, motivo por el   cual se negará el amparo del derecho a la consulta previa (…)”[107].    

5.2. Con fundamento   en las consideraciones expuestas sobre la obligatoriedad de adelantar el proceso   de consulta previa, esta Corporación debe señalar que existen tres elementos   básicos que rodean el proceso de identificación de los casos en que este derecho   es exigible. El primero de ellos, que parte de un precepto general, consiste en   requerir su exigibilidad siempre que se presente una   afectación directa de una comunidad indígena, como lo exige el Convenio 169 de   la OIT[108].   Esto es, que la medida tenga una incidencia en el ethos de la etnia[109] o, en   otras palabras, en una alteración de su estatus.    

El segundo elemento tiene que ver   con la identificación del impacto directo, en relación con el cual, en   tratándose de medidas administrativas, la Corte ha reiterado que se puede   presentar en tres escenarios: (i) cuando la medida tiene   por objeto regular un tópico que, por expresa disposición constitucional, debe   ser sometido a procesos de decisión que cuenten con la participación de las   comunidades étnicas, como sucede con la explotación de recursos naturales[110]; (ii) cuando a   pesar de que no se trate de esas materias, el asunto regulado por la medida está   vinculado con elementos que conforman la identidad particular de los grupos   diferenciados; y (iii) cuando, aunque se está ante una medida de carácter   general, la misma regula sistemáticamente materias que hacen parte de la   identidad de las comunidades tradicionales, por lo que puede generarse o bien   una posible afectación, un déficit de protección de sus derechos o una omisión   legislativa que las discrimine[111].    

Por último, el   tercer elemento corresponde al compromiso que tiene el Estado de realizar la   labor de identificación de los pueblos afectados, como parte de las obligaciones   de garantía que se derivan del Convenio 169 de la OIT. Este proceso, tal como ha   insistido la Corte, debe realizarse de buena fe y acorde con las circunstancias   del caso. Para ello, como se ha mencionado en esta sentencia, se impone el deber   de certificación previsto en el artículo 3 del Decreto 1320 de 1998, a cargo del   Ministerio del Interior.    

Una vez producida   dicha certificación, en principio, se cierra la oportunidad para incluir al   proceso de consulta previa a comunidades distintas de las allí previstas. Sin   embargo, como pueden existir errores u omisiones en la expedi-ción de ese acto,   surgen dos alternativas adicionales que permiten la adición de pueblos que   puedan tener igualmente un impacto directo. La primera con-siste en la   obligación que tiene el interesado en el proyecto de informar al   Ministerio del Interior sobre la aparición de nuevas comunidades que resulten   afectadas, y que sean individualizadas como consecuencia de las labores de   preparación o ejecución de la obra o actividad certificada[112]. Y, la segunda, le   impone a la propia comunidad, el deber de allegar “los elementos de juicio que   demuestren la forma en que [el proyecto] podría atentar contra lugares   relevantes de su cosmovisión; sus mitos, sus ritos, su modo de producción y vías   de subsistencia o el desarrollo de sus festividades”[113]. Bajo esta última   consideración, se negó el amparo solicitado en la Sentencia T-416 de 2017[114], en un caso   relacionado con un proyecto de concesión vial, al sostener que:    

“(…) en aplicación de la Sentencia de Unificación SU-217 de 2017, se reitera que   al no aportarse elementos de juicio que demuestren la forma en que el proyecto   de infraestructura vial Pacífico Tres podría afectarlos y atentar contra lugares   relevantes de su cosmovisión, mitos, ritos, modos de producción, subsistencia o   el desarrollo de sus festividades, se negará el derecho a la consulta previa de   las comunidades agenciadas, toda vez que este derecho fundamental no procede de   modo genérico sino ante la comprobación de una afectación negativa directa   frente a los sujetos beneficiarios del Convenio 169 de la OIT.”    

Por lo anterior, se   afirmó que: “las certificaciones de no presencia de comuni-dades expedida por la   Dirección de Consulta Previa pierden relevancia cuando adicionalmente no se   aportan elementos de juicio sobre la afectación negativa de lugares relevantes   para su cosmovisión”[115].    

5.3. En el asunto   sub-judice, la Corte observa que el proceso de identificación de comunidades   se realizó de forma rigurosa, tanto en el tiempo como en la forma. Precisamente,   consta que dicha labor se llevó a cabo por cerca de tres años, en el que se   realizaron cuatro visitas de verificación[116]  y se expidieron cinco actos administrativos de certificación. Al respecto, el   siguiente cuadro ilustra el trámite realizado[117]:    

        

FECHA                    

CERTIFICACIÓN O VERIFICACIÓN                    

COMUNIDADES CERTIFICADAS   

Primera visita de verificación de Ministerio del Interior   

Diciembre 9 de 2010                    

Certificación No. OFI10-46650-GCP-020                    

El Ministerio del Interior certifica la presencia de 53 comunidades           Wayúu en el área de influencia del APEM RC9   

Junio           20 al 23 de 2011                    

Segunda visita de verificación del Ministerio del Interior. Esta nueva           visita se realiza en atención a las comunidades que se presentaron a las           reuniones de consulta previa e indicaron que no habían sido tenidas en           cuenta en la primera certificación   

Julio           1 de 2011                    

Certificación No. OFI11-46650-GCP-0201                    

El           Ministerio del Interior certifica la presencia de 28 comunidades Wayúu,           adicionales, en el área de influencia del APEM RC9. A la fecha, el proceso           de consulta debía adelantarse con 81 comunidades   

Julio           30 a agosto 3 de 2011                    

Tercera visita de verificación del Ministerio del Interior. Esta nueva           visita se realiza en atención a las comunidades que se presentaron a las           reuniones de consulta previa e indicaron que no habían sido tenidas en           cuenta en la primera certificación   

Agosto           4 de 2011                    

Certificación No. OFI11-33286-GPC-0201                    

El           Ministerio del Interior certifica la presencia de 22 comunidades Wayúu,           adicionales a las inicialmente certificadas, en el área de influencia del           APEM RC9. A la fecha, el proceso de consulta debía adelantarse con 103           comunidades   

Diciembre 18 al 20 de 2011                    

Cuarta           visita de verificación del Ministerio del Interior   

Agosto           15 de 2012                    

En           oficio EXTMI12-0027126 del 15 de agosto de 2012 se envió al Ministerio del           Interior una solicitud de concepto sobre la inclusión de 27 comunidades que           argumentaban ser pescadoras   

Febrero 1 de 2013                    

Certificación No. 24 del 1 de febrero de 2013                    

El           Ministerio del Interior certifica la presencia de seis comunidades Wayúu,           adicionales a las anteriormente certificadas, en el área de influencia del           APEM RC9. A la fecha, el proceso de consulta debía adelantarse con 109           comunidades   

Enero           23 de 2013                    

Con el           radicado EXTMI13-0001642, Ecopetrol solicitó al Ministerio del Interior           certificar a 10 comunidades que venían participando de la consulta previa,           sin estar incluidas en ninguna de las anteriores resoluciones o           certificaciones   

Mayo           23 de 2013                    

Resolución No. 24 del 23 de mayo de 2013                    

El           Ministerio del Interior adiciona la certificación No. 24, certificando la           presencia de cinco comunidades Wayúu adicionales, en el área de           influencia del APEM RC9.    

El           proceso de consulta se adelantó con 114 comunidades certificadas en total y           cinco adicionales que si bien no fueron certificadas, su convocatoria se           realizó por el Ministerio del Interior, como consta en las actas que se           elaboraron. Para un total de 119 comunidades      

En ningún momento,   se aprecia que las comunidades que integran la Asocia-ción fueron identificadas   por el Ministerio del Interior, ni tampoco se acredita que Ecopetrol haya   constatado su presencia, como consecuencia de las activi-dades de preparación y   ejecución del proyecto. En este punto, como se deriva de las pruebas recaudadas[118], cabe destacar que se   trató de un proceso partici-pativo, con visitas de zona, reuniones y con una   amplia vinculación de autori-dades regionales e indígenas. Por lo demás, se   utilizaron diversos estudios y fuentes de caracterización, con el fin de   determinar las distancias con respecto al área marítima del proyecto, el tipo de   pesca artesanal que se realiza en la zona, el mapa de las comunidades que   ejecutan cada una de ellas, y los puntos de desembarco que utilizan a lo largo   del margen costero. De donde se infiere que, la recolección de la información   lejos de ser accidental, se sometió a un proceso minucioso de convalidación y   contraste, el cual fue avalado por la ANLA, al aprobar el Estudio de Impacto   Ambiental realizado por Ecopetrol.    

Este proceso también   se acompañó de diagnósticos de pesca y de estudios geofísicos y de geotecnia,   que incluso dieron lugar a reclamaciones por parte de varias comunidades[119],   sin que –como ya se dijo– en el desarrollo de dichas actuaciones, se constatara   la presencia en el área de influencia del proyecto de los pueblos ahora   tutelantes.    

Quizás uno de los   puntos que más llama la atención, es que ninguna de las comunidades   participantes, que ascienden a 119, hubiesen advertido el interés directo de los   miembros que integran la Asociación accionante, si se tiene en cuenta que el   procedimiento de consulta previa se realizó básicamente por grupos étnicos,   agrupados en clanes, por ubicación geográfica o por relaciones sociales. Por   esta vía llegaron varios de los pueblos que se vincularon al proceso, al momento   de realizar las reuniones de preconsulta y de consulta, sin que exista una   prueba que controvierta el resultado de las visitas y de las certificaciones   expedidas, a partir de la cual se pueda inferir que, en algún momento del   trámite surtido, se alegó o se invocó por parte de los propios demandantes o de   un tercero (en especial, de otro pueblo), su condición de afectados directos con   el proyecto. La siguiente tabla ilustra las comunidades consultadas y los grupos   en que se reunieron para efectos de adelantar el proceso[120]:    

GRUPO                    

COMUNIDADES                    

COMUNIDADES   

Maracari                    

Jalespoulia                    

Uriakat 1                    

Kasurepo   

Katnillamara                    

Alapelen   

Jetsa                    

Atunalain   

Oouletkla                    

Tapuaja   

Pasha                    

Calabacito   

Bolombolo                    

Tapua   

Girrain                    

Uriakat 1   

Jujuleka 1                    

Uriakat 2   

Urraichirrapa                    

Américas   

Warrarakatshi                    

Waii   

Walitcle                    

Paruluwain   

Erirapo                    

Koushimana   

Naunashitao                    

Riohachamana   

Santana                    

Balermana   

Montaguer                    

Warepo   

Neima                    

Oloska   

Maracari                    

Hurraichikat                    

Hurraichikat   

Erchamana                    

                     

Churupa   

Caletama                    

Garciamana                    

Garciamana   

Musichi                    

Sabana Larga   

Kinewamana                    

Pondore   

Jujuleka 2                    

Mapasirra   

Juluwajuna                    

Ponchorremana                    

Jawapia   

Isalamana                    

Pichiraure   

Jeyusira                    

Jujulechon   

Garciamana                    

Tabarajosemana   

Kulalinchi-Musichi                    

Ciruelakat   

Leachon                    

Tolinchika   

La           Tuna                    

La Tuna                    

Karaisira   

Panchomana                    

Panchomana                    

Rutkain   

Wayakasirra                    

Wayakasirra                    

Castillo                    

Castillo   

Pájaro Socorrial                    

Huyaraipa   

Juyantira                    

El Chorro   

Ampuita                    

Buenavista                    

Pancho   

Juluwaipa                    

Buenavista   

Kolonotsirra                    

Pactalia   

Kulirirri                    

Chibolo   

Cojemana                    

Malouyein   

Juruwawain                    

Buenos Aires   

Sucurapo                    

Pirrawatamana   

Totopana   

Alemasain                    

Antomasana   

Murralein                    

El Molino   

SanTropel                    

Aluatatu                    

Marquito   

Loma           Verde                    

Loma Verde                    

Aluatatu   

Perraquishimana                    

Hichiquepo   

Anuatakat                    

Manzana                    

Manzana   

Chuchupa                    

Chuchupa                    

Nau-Nau   

Pactachon                    

Pactachon                    

Alitacion   

Punta           La Vela                    

Punta La Vela                    

Yotojoroin   

Popoya           Loma                    

Popoya Loma                    

Kululatamana   

Ravera           o Walipsirra                    

Walipsirra                    

Saralapaz   

Ravera                    

Kousepo   

Mayapo                    

Mayapo                    

La           Raya                    

Cangrejito   

Popoya           Playa                    

Popoya Playa                    

La Raya   

Mixto           Popoya                    

Mixto Popoya                    

Errapu La Raya   

Kushkat                    

Karoyemana                    

                     

    

                     

Como consecuencia de   lo expuesto, la Corte considera que no cabe ningún reproche en relación con las   certificaciones expedidas por el Ministerio del Interior, ni frente a la labor   que en el proceso de consulta previa se surtió por parte de Ecopetrol. Lo   anterior se justifica, en primer lugar, en el carácter riguroso y detallado del   trámite que fue adelantado para identificar a los pueblos que se podían ver   afectados en la práctica de la pesca artesanal, con ocasión del proyecto de   perforación marina APEM RC9. En según lugar, en que jamás –en el desarrollo de   dicho proceso– se identificó a las comunidades que integran a la Asociación   accionante, ya sea por el Ministerio del Interior o por Ecopetrol, como pueblos   con afectación directa. Y, en tercer lugar, en que como consecuencia de las   actuaciones adelantadas, nunca se realizó una recla-mación por parte de los   demandantes, ni tampoco se alegó –por esos pueblos o por otros– su falta de   incorporación al proceso, sobre todo si se tiene en cuenta las relaciones   claniles, sociales y de interacción que existen entre los miem-bros que integran   la comunidad Wayúu.     

Por consiguiente, a   juicio de esta Sala de Revisión, en el proceso de identifica-ción de los pueblos   con afectación directa, no se advierte que la Dirección de Consulta Previa del   Ministerio del Interior haya actuado de manera negligente, ni que se hubiese   apartado del principio de buena fe. De igual manera, no cabe reproche alguno   respecto de las actuaciones adelantadas por Ecopetrol, pues no se acredita que,   en el ejercicio de sus operaciones y en los trámites previos y posteriores al   proceso de consulta y de obtención de la licencia ambiental, hubiese advertido   la presencia de las comunidades accionantes, como pueblos con impacto directo   ocasionado por el proyecto de perforación marina APEM RC9, a fin de activar el   deber de informar sobre su existencia al citado Ministerio, para que éste   procediera con el trámite de verificación y certifica-ción previsto en el   ordenamiento jurídico.    

5.4. De esta manera,   y siguiendo las consideraciones expuestas con anterio-ridad, la carga sobre la   demostración de la afectación directa pasa a la comuni-dad, para lo cual le   asiste el deber de allegar, como se expuso en la Sentencia SU-217 de 2017[121]  y se reiteró en el fallo T-416 de 2017[122],   “los elementos de juicio que demuestren la forma en que [el proyecto] podría   atentar contra lugares relevantes de su cosmovisión; sus mitos, sus ritos, su   modo de producción y vías de subsistencia o el desarrollo de sus festividades”[123].    

En el asunto bajo   examen, como pasa a demostrarse, no se acredita ningún soporte que confirme la   supuesta afectación directa que se alega. En efecto, en la demanda los   accionantes refieren a que se trata de un conjunto de pueblos que pertenecen al   Resguardo de la Alta y Media Guajira, con jurisdicción en el municipio de   Manaure. Sin embargo, como se acreditó a lo largo del proceso, el área de   impacto del proyecto no implica la ejecución de actividades en ese resguardo, ni   en ningún área del territorio continental. Incluso, la zona que fue objeto de   licenciamiento es un polígono con distancias entre 17,2 km y 35,7 km desde los   puntos costeros.    

Por tal   circunstancia, la afectación directa se determinó a partir de la práctica de la   pesca artesanal por parte de las comunidades Wayúu, tanto la modalidad de   altura como de bajura. Para ello, se hizo un diagnóstico de las comunidades y   del arte de pesca empleada, lo cual se acompañó con la identificación de los   sitios de desembarco pesquero ubicados a lo largo del margen costero y a los   cuales acuden entre Riohacha (El Rito) y Manaure.    

Aun cuando se alega   en la demanda que las comunidades ejercen la pesca artesanal y que de ella   derivan su subsistencia. En ningún momento indicaron su punto de ubicación,   tampoco explicaron las áreas en las que realizan dicha práctica, la forma cómo   la ejecutan o los hábitos que utilizan para el desem-barco. No existe, más allá   de su afirmación, soporte probatorio alguno del cual se pueda inferir que los   miembros de la Asociación accionante efectivamente debieron ser objeto del   proceso de consulta previa, toda vez que, se insiste en ello, no se suministra   elemento alguno del cual se pueda inferir una omisión o error en el proceso de   certificación y verificación de comunidades.    

En este orden de   ideas, esta Sala de Revisión reitera, como se manifestó en la Sentencia T-416 de   2017[124],   que el amparo del derecho fundamental a la con-sulta previa “no procede de modo   genérico[,] sino ante la comprobación de una afectación negativa directa frente   a los sujetos [supuestamente] bene-ficiarios del Convenio 169 de la OIT”, carga   que no se acreditó en el asunto bajo examen.    

5.5. Por último, y sin perjuicio   del incumplimiento del deber de aportar los elementos de juicio en los términos   anteriormente expuestos, es claro que, en este caso, tampoco se está en   presencia de un tópico que, por expresa disposi-ción constitucional, deba   someterse de forma obligatoria a consulta, como se establece en el parágrafo del   artículo 330 de la Constitución[125].    

En efecto, a partir del contrato   celebrado entre Ecopetrol y la Agencia Nacio-nal de Hidrocarburos, se advierte   que el proyecto Molusco 1 tiene como fin adelantar exclusivamente   actividades  de exploración y no de explotación de recursos naturales, con miras a   identificar si existen o no dentro de un área que integra la plataforma   continental, reservas de gas natural que cubran el déficit de la oferta que se   proyecta a partir del año 2020. De esta manera, no resulta obligatorio prever un   espacio de participación como lo es el que exige en la citada norma   constitucional, si no se acredita una afectación directa, circuns-tancia que,   visto el caso concreto, no ocurrió.    

Por las razones expuestas, en lo   que atañe al citado derecho fundamental, se confirmará la decisión del juez de   instancia, por virtud de la cual se negó el amparo solicitado.    

VI. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de   Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo   y por mandato de la Constitución    

Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2013, por la Subsección A, de la Sección Primera, del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, en lo relativo a la decisión de negar el amparo solicitado frente   al derecho a la consulta previa, por las razones expuestas en esta providencia.    

Segundo.- Respecto del derecho de petición, REVOCAR dicha sentencia y, en   su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto.    

Tercero.- Por   Secretaría General, LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36   del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Cuarto.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada para decidir en el   expediente de la referencia.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la   Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con impedimento aceptado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Aun   cuando el magistrado Alejandro Linares Cantillo también hace parte de esta Sala   de Revisión, se presentó de su parte una manifestación de impedimento, la cual   fue resuelta el día 26 de enero de 2018, aceptando la causal invocada,   referente a que el funcionario judicial haya sido apoderado o defensor de   algunas de las partes, o sea o haya sido contraparte de cualquiera de ellos, o   haya dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso.   Por tal razón, en Auto de la fecha en cita, se dispuso que: “ACEPTAR el   impedimento manifestado por el magistrado Alejandro Linares Cantillo dentro del   proceso de tutela T-4.134.729 y, en consecuencia, queda SEPARADO del   conocimiento de dicho asunto”.    

[2] En   cuanto a la exploración se define como “todos aquellos   estudios, trabajos y obras que el contratista ejecuta para determinar la   existencia y ubicación de hidrocarburos en el subsuelo, que incluyen pero no   están limitados a métodos geofísicos, geoquímicos, geológicos, cartográficos, y   en general, las actividades de prospección superficial, la perforación de pozos   exploratorios y otras operaciones directamente relacionadas con la búsqueda de   hidrocarburos en el subsuelo”. Por su parte, la evaluación se   describe como “las operaciones (…) con el propósito de evaluar un   descubrimiento, delimitar la geometría del yacimiento o yacimientos dentro de   área de evaluación y determinar, entre otros, la viabilidad de extraer tales   hidrocarburos en cantidad y calidad económicamente explotables y el impacto que   sobre el medio ambiente y entorno social pueda causar su explotación comercial.   Tales operaciones incluyen la perforación de pozos de explotación, la   adquisición de programas sísmicos de detalle, la ejecución de pruebas de   producción y, en general, otras operaciones orientadas a determinar si el   descubrimiento es un campo comercial y para delimitarlo”. La actividad de   desarrollo  comprende “la perforación, completamiento y equipamiento de pozos de   desarrollo; el diseño, construcción, instalación y mantenimiento de equipos,   tuberías, líneas de transferencia, tanques de almacenamiento, métodos   artificiales de producción, sistemas de recuperación primaria y mejoradas,   sistemas de trasiego, tratamiento, almacenamiento, entre otros, dentro un área   de explotación en el área contratada”. Finalmente, la producción  incluye “todas las operaciones y actividades (…) en relación con los procesos   de extracción, recolección, tratamiento, almacenamiento y trasiego de los   hidrocarburos hasta el punto de entrega, el abandono y las demás operaciones   relativas a la obtención de hidrocarburos”. Cuaderno 1, folios 48 y   subsiguientes.    

[3]   RC9 significa Ronda Caribe Bloque 9, según consta en la certificación expedida   por el Ministerio de Justicia para Ecopetrol y que menciona las comunidades   afectadas por el proyecto de exploración. Cuaderno 1, folio 30.    

[4]   Cuaderno 1, folio 48.    

[5]  Expresamente se señala lo siguiente: “PRIMERO.- (…) se identifica la   presencia de las siguientes comunidades Wayúu: MARQUITO, CASTILLO, EL CHORRO,   ALUATATU, UYARAIPA, e HICHIQUEPO, localizadas en jurisdicción de los municipios   de Riohacha y Manaure, departamento de La Guajira, pertenecientes al RESGUARDO   INDIGENA DE LA ALTA Y MEDIA GUAJIRA, legalmente constituido mediante Resolución   No. 0015 del 28 de febrero de 1984 expedida por el INCORA, en el área de   influencia del proyecto ‘ÁREA DE PERFORACIÓN EXPLORATORIA MARINA – APEM RC9’,   localizado en jurisdicción de los municipios de Riohacha y Manaure, departamento   de La Guajira, y jurisdicción del mar territorial caribe colombiano (…) SEXTO.-   Si posteriormente a la expedición de este acto administrativo y en todo caso   durante la ejecución de las actividades del proyecto, obra o actividad que trata   esta certificación, se establece o verifica que existe la presencia de otros   grupos étnicos, dentro del área de influencia directa del proyecto, el   interesado tendrá la obligación de informar por escrito a la Dirección de   Consulta Previa del Ministerio del Interior y solicitar que éste inicie la   consulta previa en concordancia con lo preceptuado en la normatividad vigente”.   Cuaderno 1, folios 80 a 82.    

[6]   Cuaderno 1, folio 83. En este acto administrativo también se aclaró que: “ARTÍCULO   TERCERO.- Si el ejecutor del proyecto, obra o actividad llegare a   identificar afectaciones directas a una o más comunidades étnicas, antes,   durante o después de la ejecución del proyecto, obra o actividad, deberá   informar de inmediato a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del   Interior y solicitar que ésta inicie el proceso de consulta”.    

[7]   Cuaderno 1, folio 15.    

[8]   Cuaderno 1, folio 4.    

[9]  Cuaderno 1, folio 42.    

[10]  Las siglas significan Área de Perforación Exploratoria Marina.    

[11]  Cuaderno 1, folio 49.    

[12]   La norma en cita dispone que: “Artículo 76. De las comunidades indígenas y   negras. La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro   de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de   las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de   la Constitución Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa   consulta a los representantes de tales comunidades.”    

[13]   “Por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y   negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio”.    

[14]  El artículo 3 del Decreto 1320 de 1998 establece que: “Artículo 3.   Identificación de comunidades indígenas y negras. Cuando el proyecto, obra o   actividad se pretenda realizar en zonas no tituladas y habitadas en forma   regular y permanente por comunidades indígenas o negras susceptibles de ser   afectadas con el proyecto, le corresponde al Ministerio del Interior certificar   la presencia de dichas comunidades, el pueblo al que pertenecen, su   representación y ubicación geográfica. El instituto Colombiano para la Reforma   Agraria – INCORA, certificará sobre la existencia de territorio legalmente   constituido. //  Las anteriores entidades, expedirán dicha certificación   dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la   solicitud que para el efecto haga el interesado en el proyecto obra o actividad,   la cual contendrá: a) Identificación del interesado: a) Fecha de la solicitud;   b) Breve descripción del proyecto, obra o actividad; c) Identificación del área   de influencia directa del proyecto, obra o actividad, acompañada de un mapa que   precise su localización con coordenadas geográficas o con sistemas Gauss. //   Parágrafo 1o. De no expedirse las certificaciones por parte de las entidades   previstas en este artículo, en el término señalado, podrán iniciarse los   estudios respectivos. No obstante, si durante la realización del estudio el   interesado verifica la presencia de tales comunidades indígenas o negras dentro   del área de influencia directa de su proyecto, obra o actividad, deberá   integrarlas a los estudios correspondientes, en la forma y para los efectos   previstos en este decreto e informará al Ministerio del Interior para garantizar   la participación de tales comunidades en la elaboración de los respectivos   estudios. (…)”.    

[15]   Gráfica suministrada por Ecopetrol S.A. Cuaderno 1, folio 48.    

[16]  Se mencionan las siguientes comunidades: “Cangrejito, La Raya, Errapu,   Kousepo, Sarrarapa, Nau Nau, Yotojoroin, Simalunachon, Jululatamana, Alitachon,   Punta de La Vela, Manzana, Ravera, Walitsirra, Mixto Patillal, Popoya Loma,   Popoya Playa, Jawaipa, Kuskat, Mayapo, Garciamana, Sirruwashi, Mapasirra,   Sabanalarga, Pondore, Hurraichikat, Uriakat, Uriakat 2, Wai, Walermana, Warepo,   Koushimana, Américas, Riohachamana, Parroluwain, Ampuita, Anuatakat, Chuchupa,   Loma Verde, Pájaro Centro, Perrakisimana, San Tropel, Wayakasirra, Kuliruri,   Kolonotsirra, Juyantira, Juluwaipa, Atchekat, Panchomana, Tawaya, Musishi,   Jamchket y Maracarí”. Cuaderno 1, folio 90.    

[18]   Cuaderno 1, folio 20.    

[19]   Cuaderno 2, folio 16.    

[20]   Cuaderno 2, folio 16.    

[21]   Tales pueblos son: “Kajuchon, Perrakat, Piyulachon, La Florida, Flor de Olivo   y Chiparemana”. Cuade-rno 1, folio 17.    

[22]  Cuaderno 2, folio 17.    

[23]   Cuaderno 2, folio 45.    

[24]   Cuaderno 2, folio 46.    

[25]   Cuaderno 2, folios 47 y 48.    

[26]  Como ya se dijo, la norma en cita dispone que: “Si posteriormente a la   expedición de este acto administrativo y en todo caso durante la ejecución de   las actividades del proyecto, obra o actividad que trata esta certificación, se   establece o verifica que existe la presencia de otros grupos étnicos dentro del   área de influencia directa del proyecto, el interesado tendrá la obligación de   informar por escrito a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del   Interior y solicitar que éste inicie la consulta previa en concordancia con lo   preceptuado en la normatividad vigente”.     

[27]  Cuaderno 2, folio 49. Tal concepto corresponde a una remisión a la Sentencia   T-745 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[28]  Cuaderno 2, folio 38.    

[29]  Cuaderno 2, folio 137.    

[30]  Su cita se realizó en la nota a pie No. 13.    

[31]  Gráfica elaborada por Ecopetrol. Cuaderno 2, folio 136.    

[32]  Cuaderno 2, folios 141 y 142.    

[33]  Cuaderno 2, folio 143.    

[34]  Cuaderno 2, folio 144.    

[35]  Gráfica elaborada por Ecopetrol. Cuaderno 2, folio 144.    

[36]  Cuaderno 2, folio 145.    

[37]  Cuaderno 2, folio 145.    

[38]  Cuaderno 2, folios 145 y 146.    

[39]  Gráfica realizada por Ecopetrol. Cuaderno 2, folio 141.    

[40]  Cuaderno 2, folio 149.    

[41]  Cuaderno 2, folio 150.    

[42]  Cuaderno 2, folio 154.    

[43]  De acuerdo con la cronología de actividades socioambientales del proyecto de   perforación exploratoria mariana RC9, para esa fecha se realizó con la presencia   del Ministerio del Interior reuniones de preconsulta con las comunidades de   Ravera, Popoya Playa, Wualipsirra, Jawapiakat, Maracarí, Chuchupa, Wayakasirra,   El Pájaro, San Tropel, Loma Verde, Juyantira, Anuatakat, Ampuita, Juluwaipa,   Kolonotsirra, Kulirirri, Panchomana [y] Tawaya”. Cuaderno 1, folio 90.    

[44]  Resolución del 15 de agosto de 2014.    

[45]  Cuaderno 2, folios 15 a 17.    

[46]   Ibídem.    

[47]  Cuaderno 1, folio 10.    

[48]  La norma en cita dispone que: “Artículo 20. Presunción de veracidad.  Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por   ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime   necesarias otra averiguación previa”.    

[49]  Cuaderno 1, folio 135.    

[50]  Al respecto, en la Sentencia SU-587 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez,   la Corte expuso que: “En lo que atañe al   contenido de la respuesta al derecho de petición, este Tribunal ha sido enfático   en señalar que el mismo debe ser (i) claro, lo que significa que los   argumentos deben resultar comprensibles para el peticionario;  e igualmente   debe ser de (ii) fondo, lo cual implica que la autoridad a la cual se   dirige la solicitud, según su competencia, ‘está obligada a pronunciarse de   manera completa y detallada sobre todos los asuntos indicados en la petición,   excluyendo referencias evasivas o que no guardan relación con el tema   planteado’. // Por lo demás, la Corte también ha indicado que la respuesta tiene   que ser ‘[iii] suficiente, como quiera que [debe] res[olver]   materialmente la petición y satisfa[cer] los requerimientos del solicitante, sin   que por ello excluya la posibilidad de que la respuesta sea negativa a las   pretensiones del peticionario’; (iv) efectiva, si soluciona el caso que   se plantea y (v) congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo   pedido, lo que supone que la solución o respuesta verse sobre lo preguntado y no   sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que   se [descarte] la posibilidad de suministrar información adicional que se   encuentre relacionada con la petición propuesta”. Énfasis por fuera del texto original.    

[51]  Para el momento de la respuesta, la norma vigente del CPACA disponía que:   “Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición   deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.   (…)”.    

[52]  Cuaderno 1, folio 271. Se aprecia, además, que la respuesta se dirigió a quien   fungía como representante legal (el señor Javier Rojas Uriana) y a la dirección   de notificación ubicada en la ciudad de Bogotá.    

[53]  Sentencia T-839 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[54]  Cuaderno 1, folio 2.    

[55]  Se hace referencia a las comunidades Kajuchon, Perrakat, Piyulachon, La   Florida, Flor de Olivo y Chiparremanda, las cuales no se observa que   hubiesen sido finalmente incluidas en el listado de los 119 pueblos con   afectación directa.    

[56]  De conformidad con el inciso primero del artículo en cita, “[l]a acción de   tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona   vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma   o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”.    

[57]  Al respecto, pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-766 de   2015, T-659 de 2013 y T-979 de 2006.    

[58]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En esta providencia, se discutía la   afectación del derecho a la consulta previa de varios consejos comunitarios, en   virtud del ejercicio de la competencia de la autoridad minera para determinar   áreas especiales de interés nacional para la exploración y explotación de   minerales, sin que contara con la participación de dichos grupos étnicos. Uno de   los aspectos que se mencionó, supuso que al momento de realizar la determinación   de las zonas, se desconoció el potencial biológico y los usos actuales de los   bienes ambientales, lo que conllevaba una amenaza a sus formas de vida.    

[59]   Énfasis por fuera del texto original.    

[60]  Cuaderno 1, folios 15 y subsiguientes.    

[61]  Decreto 1088 de 1993, art. 3.    

[62]  El artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 consagra las hipótesis de procedencia de   la acción de tutela contra particulares.    

[63]  Sobre el particular, en la Sentencia T-1001 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería,   se expuso que: “la legitimación en la causa como requisito de procedibilidad   exige la presencia de un nexo de causalidad entre la vulneración de los derechos   del demandante y la acción u omisión de la autoridad o el particular demandado,   vínculo sin el cual la tutela se torna improcedente (…)”.    

[64] El artículo 38 de la Ley 489 de 1998 dispone que: “Integración   de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La   Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los   siguientes organismos y entidades: (…) d. Los ministerios y departamentos   administrativos (…) [y] f) Las sociedades públicas y las sociedades de   economía mixta”. Énfasis por fuera del texto original.    

[65]   “Por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. y se dictan   otras disposiciones.”    

[67]  Esta obligación se encuentra en el parágrafo 1 del citado artículo 3 del Decreto   1320 de 1998 y fue reiterada en cada uno de los actos administrativos de   certificación que se expidieron en el asunto bajo examen. Así, por ejemplo, en   el acto del 1º de febrero de 2013 se consagra que: “SEXTO. Si   posteriormente a la expedición de este acto administrativo y en todo caso   durante la ejecución de las actividades del proyecto, obra o actividad que trata   esta certificación, se establece o verifica que existe la presencia de otros   grupos étnicos, dentro del área de influencia directa del proyecto, el   interesado tendrá la obligación de informar por escrito a la Dirección de   Consulta Previa del Ministerio del Interior y Solicitar que éste inicie la   Consulta Previa en concordancia con lo preceptuado en la normatividad vigente”.  Cuaderno 1, folio 27.    

[68]  La norma en mención dispone que: “Artículo 5. Procedencia de la acción de   tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las   autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los   derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. (…)”.    

[69]  Precisamente, el artículo 86 dispone que: “Toda persona tendrá acción de   tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un   procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,   la protección inmediata de sus derechos constitucionales   fundamentales (…)”. Énfasis por fuera del texto original.    

[70]  Véanse, entre otras, las Sentencias SU-961 de 1999, T-344 de 2000, T-1169 de   2001, T-105 de 2002,          T-575 de   2002, T-843 de 2002, T-315 de 2005, T-993 de 2005 y T-1140 de 2005.    

[71]  Cuaderno 1, folio 90.    

[72]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[73]  Artículo 7º C.P.    

[74]  Artículo 8º C.P.    

[75]  M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[76]  Este principio será desarrollado en los acápites subsiguientes de esta   providencia.    

[77]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[78]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[79]   M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[80]  M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[81]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[82]   M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[83]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[84]  El inciso 1º de la norma en cita establece que: “Toda persona tienen derecho   a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad   en las decisiones que puedan afectarlo”.    

[85]  El numeral 12 del artículo mencionado dispone que “El manejo ambiental del   país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y   participativo”.    

[86]  M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[87]  Al respecto, entre otras, pueden consultarse las Sentencias C-395 de 2012 y   T-110 de 2016.    

[88]  M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[89]  Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-063 de 2010,   C-175 de 2009 y C-030 de 2008.    

[90]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[91]  M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[92]  Sobre la materia, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de   los Pueblos Indígenas señala: “Artículo 10. Los pueblos indígenas no serán   desplazados por la fuerza de sus tierras o territorios. No se procederá a ningún   traslado sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos   indígenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnización justa y   equitativa y, siempre que sea posible, la opción del regreso.” “Artículo 29. (…)   2. Los Estados adoptarán medidas eficaces para asegurar que no se almacenen ni   eliminen materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos   indígenas sin su consentimiento libre, previo e informado.”    

[93]  En la Guía para la Aplicación del Convenio 169 se afirma que: “ningún segmento de la población nacional de cualquier país tiene   derecho a vetar las políticas de desarrollo que afecte a todo el país. Durante las discusiones encaminadas a la adopción del Convenio,   algunos representantes indígenas afirmaban que esto permitiría a los gobiernos   hacer lo que quisieran. La Conferencia no entendió de esta manera el contenido   de este artículo del Convenio. // El artículo 7 exige a los gobiernos realizar   verdaderas consultas en las que los pueblos indígenas y tribales tengan el   derecho de expresar su punto de vista y de influenciar el proceso de toma de   decisiones. Lo anterior significa que los gobiernos tienen la obligación de   crear las condiciones que permitan a estos pueblos contribuir activa y   eficazmente en el proceso de desarrollo. En algunos casos, esto puede traducirse   en acciones dirigidas a ayudar a los referidos pueblos a adquirir el   conocimiento y las capacidades necesarias para comprender y decidir sobre las   opciones de desarrollo existentes”. Subrayado y sombreado por fuera del texto original. Adicional a lo expuesto, la Corte de manera reiterada ha señalado que,   cuando no sea posible llegar a un acuerdo o concertación con las comunidades   indígenas, o éstas por algún motivo se nieguen a participar en los procesos de   consulta previa, las autoridades preservan la competencia para tomar una   determinación final sobre la imposición de una medida. Al respecto, en la   Sentencia C-175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se expuso que:  “cuando luego de agotado un procedimiento previamente definido, con pretensión   de incidencia en la medida a adoptar y llevado a cabo bajo los postulados de la   buena fe, las comunidades tradicionales no prestan su consentimiento, no por   ello el Estado se ve inhabilitado para proferir la medida legislativa.”  Esta misma doctrina se reiteró en la Sentencia C-068 de 2013, M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez, al sostener que: “la Corte considera que las   entidades gubernamentales encargadas de la organización de los distintos   escenarios de discusión del proyecto de ley de regalías (Ley 1530 de 2012),   cumplieron con su obligación constitucional de someter a consideración de las   comunidades indígenas dicho proyecto de ley, acorde con el principio de la buena   fe y de manera libre e informada, con el propósito de que éstas pudieran   intervenir activamente en la redacción final de su articulado, al tiempo que se   observa la renuencia a participar y la decisión autónoma por parte de los   pueblos indígenas de apartarse del proceso de consulta, con fundamento en varias   razones que –más allá de la especial protección que demandan del Estado–   exteriorizan su derecho a decidir sobre sus prioridades y estrategias de   desarrollo. // Por consiguiente, en criterio de la Corte, está acreditado que el   Gobierno Nacional facilitó y procuró los espacios para lograr la consulta previa   del proyecto de ley de regalías, conforme a los principios fundamentales de   participación y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Con   todo, como ya se dijo, el derecho a la consulta previa no es un derecho   absoluto, por lo que de ninguna manera puede entenderse que la existencia de un   consenso sobre el proyecto sea un requisito   sine qua non para radicar una iniciativa, pues, como ocurre en el asunto bajo examen, en aquellos   casos en que se frustra la realización del acuerdo, las autoridades competentes   preservan sus potestades legislativas, entre ellas la potestad de radicar un   proyecto de ley, en respuesta al carácter prevalente del interés general, cuando   de por medio se encuentra la ejecución de un mandato específico previsto en la   Constitución, el logro de objetivos superiores o la salvaguarda del principio   democrático.”    

[94]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[95]  Ibídem.    

[96]  M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.    

[97]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[99]  La Corte manifestó lo siguiente: “Para la Corte resulta claro que en la   reunión de enero 10 y 11 de 1995, no se estructuró o configuró la consulta   requerida para autorizar la mencionada licencia ambiental. Dicha consulta debe   ser previa a la expedición de ésta y, por consiguiente, actuaciones posteriores   a su otorgamiento, destinadas a suplir la carencia de la misma, carecen de valor   y significación. // Tampoco pueden considerarse o asimilarse a la consulta   exigida en estos casos, las numerosas reuniones que según el apoderado de la   sociedad Occidental de Colombia Inc. se han realizado con diferentes miembros de   la comunidad U’wa, pues aquélla indudablemente compete hacerla exclusivamente a   las autoridades del Estado, que tengan suficiente poder de representación y de   decisión, por los intereses superiores envueltos en aquélla, los de la comunidad   indígena y los del país relativos a la necesidad de explotar o no los recursos   naturales, según lo demande la política ambiental relativa al desarrollo   sostenible.”    

[100]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[101]   Sentencia C-461 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[102]   Sentencia C-175 de 2009, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.    

[103]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,    

[104]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[105]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[106]   Cuaderno 1, folio 15 a 17.    

[107]  Cuaderno 1, folio 144.    

[108]  Como ya se ha dicho, el literal a) del artículo 6, numeral 1, del citado   instrumento internacional dispone que: “Al aplicar las disposiciones del   presente Convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos   interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus   instituciones representa-tivas, cada vez que se prevean medidas legislativas o   administrativas susceptibles de afectarles directa-mente”. Énfasis   por fuera del texto original.    

[109]  Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-063 de 2010,   C-175 de 2009 y C-030 de 2008.    

[110]  CP art. 330, parágrafo.    

[111]  Sentencia T-766 de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[112]  Como se ha mencionado, esta obligación se encuentra en el parágrafo 1 del   artículo 3 del Decreto 1320 de 1998.    

[113]  Sentencia SU-217 de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[114]  M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[115]   Ibídem.    

[116]  Sobre el particular, el numeral 4 del artículo 16 del Decreto 2893 de 2011   dispone que: “Son funciones de la Dirección de Consulta Previa, las   siguientes: (…) 4. Realizar las visitas de verificación en las áreas   donde se pretenda desarrollar proyectos, a fin de determinar la presencia de   grupos étnicos, cuando así se requiera.”    

[117]   Elaborado con base en la información otorgada por las partes, siguiendo un   esquema original propuesto por Ecopetrol en escrito del 3 de febrero de 2017.   Cuaderno 2. Folios 139 y 140.    

[118]  Véase, al respecto, los acápites III y 4.2 de esta providencia.    

[119]  Las reclamaciones, según se pone de presente por Ecopetrol, se realizaron por   las comunidades Saralapaz, Mayapo y La Raya.    

[120]   Cuadro suministrado por Ecopetrol. Cuaderno 2, folios 147 y 148.    

[121]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[122]   M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[123]  Sentencia SU-217 de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[124]  M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[125]   La norma en cita dispone que: “Artículo 330. (…) Parágrafo.- La   explotación  de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de   la integridad cultural, social y económica de las comuni-dades indígenas. En las   decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará   la participación de los representantes de las respectivas comunidades”.   Énfasis por fuera del texto original.