T-031-18

         T-031-18             

Sentencia T-031/18    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional     

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad    

CARACTERIZACION DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL   MANIFIESTO-Reiteración de jurisprudencia    

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este   defecto encuentra respaldo en los derechos al debido proceso y de acceso a la   administración de justicia, y se presenta cuando la autoridad judicial da   prevalencia a lo procedimental sobre lo sustancial, convirtiéndolo en un   obstáculo para hacer efectivos los derechos que se reclaman.    

DECISION INHIBITORIA-Constituyen una   denegación de justicia que desconoce la razón de ser de la administración de   justicia    

Las decisiones   inhibitorias constituyen una denegación de justicia que desconoce la razón de   ser de la administración de justicia, dado que en un ejercicio de hermenéutica   jurídica, los jueces deben buscar distintas alternativas para evitar emitir una   providencia con dicho resolutivo. En otras palabras, una inhibición debe ser la   última opción por la cual debe decantarse la autoridad judicial, pues de lo   contrario, su actuación constituye un excesivo apego al procedimiento, perdiendo   de vista que la función judicial propugna por:“(i) impartir justicia, (ii) buscar que las sentencias se basen en   una verdad judicial que se acerque lo más posible a la verdad real, y (iii)   evitar pronunciamientos inhibitorios que dificulten la eficacia de las   actuaciones de la Administración de Justicia y de los derechos materiales.”.    

CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD   DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de   jurisprudencia    

Se está ante un defecto material o sustantivo cuando el juez   basa su decisión en una norma que no es aplicable al caso por impertinente, no   estar vigente, ser inexistente, haber sido declarada inexequible u otorgarle   efectos distintos a los señalados en la ley. Además, para que se configure este   yerro, dichas circunstancias deben tornar irrazonable la interpretación   judicial, no sistemática o incluso, contraria a la ley.    

VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION   DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES    

Hay violación directa de la norma superior cuando el fallador   emite una providencia judicial que desconoce, de forma específica, los   postulados de la Constitución, contrariando su supremacía y eficacia directa.    

ACCION CONTRACTUAL    

La acción contractual puede instaurarse cuando las partes   pretendan controvertir: (i) la declaratoria de la existencia de un contrato   estatal, (ii) su nulidad, (iii) su revisión o (iv) su incumplimiento, junto con   las condenas y restituciones señaladas en la norma en comento. Asimismo, el   Ministerio Público o un tercero con interés directo pueden reclamar la nulidad   absoluta, la cual, incluso, puede ser declarada de oficio por el juez cuando   está probada.    

ACCIONES PARA RECLAMAR EXISTENCIA DE CONTRATO REALIDAD-Jurisprudencia del Consejo de Estado    

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Vía idónea para controvertir la   existencia de un contrato realidad    

En el sub   examine evidencia el Tribunal Administrativo al proferir un fallo   inhibitorio vulneró los derechos de acceso a la administración de justicia y al   debido proceso, al desconocer los preceptos constitucionales que prohíjan por la   justicia material, máxime si se tiene en cuenta que el juez es el director del   proceso y, por tanto, quien tiene en sus manos el poder de adoptar las medidas   tendientes para que los asuntos llevados a su consideración, sean resueltos   procurando hacer efectivos los derechos, aún sobre las formalidades.    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Procedencia por incurrir en defecto procedimental por exceso ritual   manifiesto, al inhibirse Tribunal para conocer de fondo las pretensiones   formuladas por el actor a través de la acción contractual    

Referencia: Expediente T-6406746    

Acción   de tutela instaurada por Giovanny Vásquez Isaza contra la Sala Quinta de   Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila.    

Magistrado   Ponente:    

JOSÉ FERNANDO   REYES CUARTAS    

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciocho (2018).    

La Sala Octava de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por los Magistrados José Fernando Reyes, quien la   preside, Alberto Rojas Ríos y Carlos Bernal Pulido, en ejercicio de sus   competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los   artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política, y en los artículos   33 y concordantes del Decreto-Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro del   proceso de revisión de los fallos dictados por las Secciones Segunda y Cuarta   del Consejo de Estado, en primera y segunda instancia, respectivamente, en la   acción de tutela instaurada por Giovanny Vásquez Isaza contra la   Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila.    

I. ANTECEDENTES    

Giovanny Vásquez Isaza promovió acción de   tutela contra la Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal   Administrativo del Huila, al considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso.    Para sustentar la solicitud de amparo narra los siguientes Hechos[1]:    

1.     Relata que estuvo vinculado como escolta mediante sucesivos contratos de   prestación de servicios celebrados con el Departamento Administrativo de   Seguridad – en adelante DAS -, entre el 15 de junio de 2005 y el 31 de diciembre   de 2008, desarrollando labores de protección de manera personal y subordinada,   continua e ininterrumpida durante el lapso mencionado.    

2.     Señala que el cargo de escolta existía en la planta de personal del extinto DAS,   según lo dispuesto en el Decreto 644 de 2004, “por el cual se   modifica la planta de personal del Departamento Administrativo de Seguridad”.    

3.  Afirma que   instauró la acción contractual a fin de que se declarara la existencia de una   relación laboral desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008   y, a título de indemnización le pagaran las prestaciones sociales que debió   percibir junto con la devolución de los aportes realizados al sistema de   seguridad social y los descuentos efectuados por retención en la fuente. Lo   anterior, debía cancelarse indexado y reconociendo los intereses corrientes. De   manera subsidiaria solicitó que se declarara la nulidad de los contratos de   prestación de servicios celebrados con el DAS, condenando a la entidad al pago   de las sumas mencionadas en el numeral anterior.    

4.  Manifiesta que el   Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Neiva en sentencia del 31 de   julio de 2014, accedió a las pretensiones declarando la existencia de la   relación laboral durante el periodo reclamado y condenando al DAS (entidad   extinta y sucedida procesalmente por la Unidad Nacional de Protección – UNP -) a   reconocerle y pagarle al demandante las prestaciones sociales, tomando como base   de liquidación los honorarios pactados en el contrato, así como los porcentajes   correspondientes a salud y pensión que la entidad debió trasladar. Finalmente,   ordenó dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176 a 178 del   Código Contencioso Administrativo – en adelante C.C.A.-[2]    

5.  Sostiene que la   anterior decisión fue apelada por las partes y decidida el 27 de mayo de 2016   por la Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila,   que revocó la sentencia del a quo y, en su lugar, declaró probadas las   excepciones de indebida escogencia de la acción e indebida acumulación de   pretensiones, inhibiéndose para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el   caso.    

6.  Indica que el   fallo de segunda instancia se sustentó en que los argumentos de la demanda   corresponden a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no a una   controversia contractual. Además, encontró que las pretensiones se excluían   entre sí, generando las excepciones declaradas.    

7.  Explica que la   sentencia censurada incurrió en el defecto sustantivo por interpretación errónea   toda vez que “la acción contractual es idónea y las pretensiones solicitadas   son coherentes con dicha acción” y, si bien son excluyentes, lo cierto es   que eso es irrelevante porque son autónomas e independientes, tal y como lo   prevé el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.[3]    

8.  Aduce que el juez   de segunda instancia incurrió en un exceso ritual manifiesto al no admitir que   por vía de la acción de controversias contractuales pudiese obtener la   declaratoria de una relación laboral, ya que la Sección Segunda del Consejo de   Estado en la sentencia del 19 de julio de 2003, Exp. 6813, señaló que ese es el   trámite adecuado.    

Trámite procesal   a partir de la acción de tutela    

10.     Mediante auto del 16 de diciembre de 2016 la Sección Segunda del Consejo de   Estado, admitió la acción de tutela y corrió traslado a la Sala Quinta de   Decisión Escritural  del Tribunal Administrativo del Huila y a la Unidad Nacional de Protección – UNP   -,   para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción.    

Respuesta de los demandados    

11.     La Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila  guardó silencio.    

12.     La Unidad Nacional de Protección – UNP – a través del Jefe de la   Oficina Asesora Jurídica solicitó ser desvinculada porque la acción está   dirigida contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila, trámite   dentro del cual la entidad se hizo parte pero no tiene ninguna responsabilidad.  Adicionalmente, adujo   que la tutela incoada no cumple con el requisito de inmediatez porque fue   interpuesta seis (6) meses después de la expedición del fallo censurado.    

13.               La Dirección Nacional de Inteligencia por intermedio del Jefe de la Oficina   Jurídica, informó que no intervinieron en dicho proceso.    

Primera Instancia    

14. La Subsección B   de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante Sentencia de 23 de febrero   de 2017, negó el amparo solicitado al no encontrar   configurados los defectos endilgados a la providencia censurada, porque no se   observó falta de congruencia en los argumentos de la decisión. Estableció que la   acción elegida por el demandante no permitía un pronunciamiento de fondo por   parte del Tribunal accionado, por lo que no habría lugar a reprochar un exceso   ritual manifiesto ni un desconocimiento de la Carta Política.    

Impugnación    

15. El demandante impugnó la anterior decisión reiterando los argumentos   expuestos en el escrito de tutela y solicitando revisar las sentencias sobre la   materia que definen la acción a instaurar para reclamar las prestaciones   sociales derivas de un contrato realidad.    

Segunda Instancia    

Pruebas aportadas con la demanda    

17.  Copia del escrito   de la acción de controversias contractuales y la corrección de la demanda   presentadas por el apoderado del demandante y dirigida contra el extinto DAS,   encaminada a obtener la declaratoria de la existencia de una relación laboral   entre las partes, desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008,   surgida de los sucesivos contratos de prestación de servicios que celebraron. A   título de indemnización solicitó el reconocimiento y pago de los salarios y   prestaciones sociales a que tenía derecho, junto con los porcentajes que   debieron cancelarse por concepto de seguridad social en salud y pensión.   Asimismo, dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a   178 del C.C.A.    

De manera subsidiaria solicitó declarar   la ilegalidad de los contratos celebrados entre el actor y el DAS desde el 15 de   junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008 y, con fundamento en el artículo   53 superior, la existencia de una relación laboral. Como consecuencia de lo   anterior y a título de indemnización, condenar a la entidad a pagarle los   salarios y prestaciones sociales que debió percibir durante el tiempo de   vinculación junto con los porcentajes que debieron cancelarse por concepto de   seguridad social en salud y pensión. Asimismo, dar cumplimiento a la sentencia   en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A[4].    

18.  Copia de la   Sentencia de 31 de julio de 2014, mediante la cual el Juzgado Primero   Administrativo de Descongestión de Neiva decidió la demanda de controversias   contractuales que formuló el actor contra el extinto DAS, hallando no probadas   las excepciones propuestas, accediendo a las pretensiones en el sentido de   declarar la existencia de la relación laboral entre las partes, y condenar a la   entidad a reconocerle y pagarle al actor las prestaciones sociales a las que   tenía derecho[5].    

19.         Copia de la Sentencia de 27 de mayo de 2016, proferida por la Sala de Decisión   Escritural del Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual resolvió los   recursos de apelación presentados por las partes, revocando la decisión de   primera instancia y, en su lugar, declarando probadas las excepciones de   indebida escogencia de la acción e indebida acumulación de pretensiones, por lo   que se inhibió para pronunciarse de fondo sobre el asunto[6].    

II. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN    

Solicitud de pruebas    

20. Mediante auto del 27 de   noviembre de 2017, se ofició al Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva,   para que en el término de dos (2) días, remitiera con destino a este proceso el   expediente Rad. 41001 33 31 006 2011 00123 01, contentivo de la acción de   controversias contractuales incoada por Giovanny Vásquez Isaza contra DAS -,   actualmente Unidad Nacional de Protección. La   anterior solicitud fue atendida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva   que remitió el referido expediente.    

III. CONSIDERACIONES    

Competencia    

21. Esta Sala es competente para examinar   los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los   artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Ley 2591   de 1991.    

Presentación del caso, planteamiento del problema jurídico y metodología de la   decisión    

Presentación del caso    

22. El demandante estuvo vinculado como escolta del DAS mediante sucesivos   contratos de prestación de servicios, pese a que asegura que en realidad se   desempeñaba como un trabajador más de la entidad, dado que cumplía con el servicio de manera personal, bajo subordinación y   dependencia, y recibiendo a cambio una remuneración.  Por lo   anterior, reclamó el pago de las prestaciones sociales ante la jurisdicción   contenciosa administrativa a través de la acción de controversias contractuales,   pero al ver frustradas sus pretensiones por un fallo inhibitorio -en segunda   instancia-, acudió a la acción de tutela reclamando la protección de sus   derechos fundamentales, principalmente al debido proceso, arguyendo que el   Tribunal Administrativo del Huila incurrió en los siguientes defectos:    

(i)  procedimental   por exceso ritual manifiesto: el Tribunal accionado concluyó que la acción a   instaurar era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de   controversias contractuales, empero, el actor estima que no hay jurisprudencia   unificada del Consejo de Estado sobre la materia. Además, indica que las   pretensiones de la demanda son propias de la acción contractual, por lo que no   le está dado al juez interpretarlas y concluir que no era apta. Añade que no   puede perderse de vista que “el procedimiento no es el fin en sí mismo   sino la herramienta para materializar un principio constitucional,   que para este caso corresponde a un derecho laboral de especial protección”[7].    

(ii)   sustantivo: la sentencia   impugnada efectuó una interpretación errónea al declarar probadas las   excepciones ya mencionadas, toda vez que existen pronunciamientos del Consejo de   Estado que admiten la posibilidad de controvertir el contrato realidad a través   de la acción de controversias contractuales[8].   Asimismo, se equivocó el Tribunal Administrativo del Huila al afirmar que las   pretensiones son excluyentes entre sí porque ello es irrelevante, ya que el   artículo 82 del Código de Procedimiento Civil[9] exige que sean autónomas e   independientes.    

(iii)      violación directa   de la Constitución: con la decisión impugnada, el Tribunal   Administrativo del Huila desconoció el artículo 53 superior que establece el   principio de “la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas   por los sujetos de las relaciones laborales”.    

Por lo expuesto,   la parte actora solicita que se ordene al Tribunal Administrativo del Huila,   proferir una nueva decisión, “dando por superados los cuestionamientos   relacionados con la presente acción de tutela”.    

23. Le   corresponde a la Sala Octava de Revisión determinar (i) si es procedente la acción de tutela contra la providencia del   27 de mayo de 2016, proferida por la Sala Quinta de Decisión Escritural del   Tribunal Administrativo del Huila; y (ii) si dicha autoridad   judicial al emitir la sentencia censurada incurrió en los defectos : a)   procedimental por exceso de ritual manifiesto, b) violación directa de la   Constitución y c) sustantivo,    vulnerando de este modo el derecho fundamental al debido proceso de Giovanny   Vásquez Isaza.    

Metodología de la decisión    

24. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se pronunciará en   torno a (i)  las   causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales;   (ii)  la caracterización de los defectos procedimental por exceso ritual   manifiesto, sustantivo y violación directa de la Constitución;   (iii) la   acción procedente para reclamar la existencia de un contrato realidad en la   jurisprudencia del Consejo de Estado; y, finalmente, (iv) el   caso concreto.    

Procedencia de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia    

25. El artículo 86 Superior consagró la   acción de tutela como la herramienta de defensa judicial preferente, informal y   sumaria de los derechos fundamentales, cuando resulten amenazados o vulnerados   por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares,   recurso que procede cuando no existe otro dispositivo idóneo y eficaz de   protección, o para evitar que ocurra un perjuicio irremediable, caso en el cual   procede de manera transitoria.    

La Corte ha admitido la procedencia   excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales[10],   siempre y cuando se cumplan rigurosos requisitos, al afirmar que:    

“Esta regla jurisprudencial fue fijada desde la sentencia C-543 de 1992[11],   en la que la Corte Constitucional aclaró que permitir el ejercicio de la acción   de tutela contra providencias judiciales, como regla general, violaba la   autonomía y la independencia judicial y, además, transgredía los principios de   cosa juzgada y seguridad jurídica. Ello es coherente con la comprensión que   tiene esta Corporación de las decisiones de las autoridades judiciales, que ‘(i) son el   escenario habitual de reconocimiento y realización de derechos fundamentales;   (ii) de ellas se predica el efecto de cosa juzgada el cual es garantía de la   seguridad jurídica que debe imperar en un Estado democrático y (iii) están   amparadas por el principio de respeto a la autonomía e independencia de los   jueces’[12].   En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado que ´el juez   constitucional no puede suplantar o desplazar al juez ordinario en el estudio de   un caso que, por su naturaleza jurídica, le compete. Éste sólo puede vigilar si   la providencia conlleva la vulneración de los derechos constitucionales del   tutelante, en especial, el derecho al debido proceso y el acceso a la   administración de justicia’[13]. De manera que,   ´la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión   judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales’[14].”    

26. La jurisprudencia de esta Corporación[15]  sistematizó los presupuestos que deben cumplirse a efecto de determinar la   procedencia excepcional del amparo contra providencias judiciales, diferenciando   entre: (i) los requisitos generales, que, “habilitan el estudio   constitucional y deben cumplirse en su totalidad”; y (ii) los especiales:   que son aquellos que, “implican la procedibilidad del amparo y sólo se   requiere la configuración de uno de ellos”.[16]    

Requisitos generales de procedencia    

27. De acuerdo con la jurisprudencia   decantada, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela son[17]:    

a. “Que la cuestión que se controvierte   revista relevancia constitucional”: que en el asunto   esté de por medio la afectación de derechos fundamentales y no se trate de   discusiones propias del proceso ordinario ni tampoco de una instancia adicional   que busque reabrir el debate procesal.[18]    

b. “Que se hayan agotado todos los medios    -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial disponibles, salvo que   se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable”[19]:    este presupuesto está referido a la naturaleza residual del amparo, es decir, la   acción de tutela es viable cuando se han agotado los dispositivos judiciales   ordinarios y extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico para obtener   la protección reclamada. Excepto cuando se está ante la ocurrencia de un   perjuicio irremediable.[20]    

c. “Que se cumpla el requisito de la   inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término   razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración”[21]:    esto es, que debe acudirse ante el juez constitucional dentro de un plazo “razonable   y proporcionado” contado a partir del hecho o la omisión que dio lugar a la   afectación.[22]    

d. Cuando se trate de una irregularidad   procesal tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia censurada: este   presupuesto está referido a que tratándose de irregularidades procesales, estas   sean de una incidencia de tal magnitud que afecten las garantías superiores.[23]    

e. “Que la parte actora identifique de   manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos   vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre   que esto hubiere sido posible”[24]: le   corresponde al actor identificar de manera clara y razonable el hecho u omisión   que dio lugar a la vulneración reclamada y, de ser posible, haberla evidenciado   durante el proceso judicial.[25]    

f. Que no se trate de sentencias de   tutela ni contra decisiones del Consejo de Estado que resuelven acciones de   nulidad por inconstitucionalidad.[26]: este   presupuesto está dirigido a evitar la prolongación de los procesos judiciales a   través del “sucesivo sometimiento a control de las actuaciones de los jueces”,   máxime cuando se trata de acciones que son susceptibles de revisión o a través   de las cuales se efectuó un control de constitucionalidad por parte de un órgano   de cierre.[27]    

Requisitos especiales de procedibilidad    

28. Como se explicó líneas atrás, además   de satisfacer los requisitos generales que habilitan el estudio de la solicitud   de amparo constitucional, es preciso que la providencia censurada presente al   menos uno de los defectos identificados por la jurisprudencia de la Corte en la   sentencia C-590 de 2005, sistematizados así:    

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que   profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para   ello.    

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó   completamente al margen del procedimiento establecido.    

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que   permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.    

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base   en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y   grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.    

e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un   engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión   que afecta derechos fundamentales.    

f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores   judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus   decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la   legitimidad de su órbita funcional.    

g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo,   cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y   el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En   estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia   jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental   vulnerado.    

h. Violación   directa de la Constitución”.    

Caracterización de los defectos endilgados a la sentencia   censurada    

Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.   Reiteración de jurisprudencia    

29. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[28], este defecto encuentra respaldo en los   derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y se   presenta cuando la autoridad judicial da prevalencia a lo procedimental sobre lo   sustancial, convirtiéndolo en un obstáculo para hacer efectivos los derechos que   se reclaman.[29]     

Por ejemplo, la sentencia SU-335 de 2017, se refirió a este yerro como   una “barrera para la eficacia del derecho sustancial” que se configura   por “(i) aplicar disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de   derechos constitucionales en un caso concreto; (ii) exigir el cumplimiento de   requisitos formales de forma irreflexiva y que en determinadas circunstancias   puedan constituir cargas imposibles de cumplir para las partes, siempre que esa   situación se encuentre comprobada; o (iii), incurrir en un rigorismo   procedimental en la apreciación de las pruebas”[30].    

Asimismo, en la sentencia T-024 de 2017   se advirtió que el juez incurre en este defecto cuando al proferir una   providencia judicial, actúa con excesivo apego a las ritualidades, perdiendo de   vista que la finalidad del procedimiento es lograr la efectividad de los   derechos, por lo tanto, en sus actuaciones el fallador debe procurar por:“(i)   impartir justicia,[31]  (ii) buscar que las sentencias se basen en una verdad judicial que se acerque lo   más posible a la verdad real,[32]  y (iii) evitar pronunciamientos inhibitorios que dificulten la eficacia de las   actuaciones de la Administración de Justicia y de los derechos materiales[33]”.    

30. Ahora bien, para que proceda el defecto procedimental por exceso   ritual manifiesto, es necesario: (i) que no exista otra manera de corregirlo;   (ii) que el apego excesivo al rigor procesal haya incidido directamente en la   decisión; (iii) que de ser posible, tal circunstancia se hubiere alegado dentro   del proceso; y (iv) que “como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración [de]   derechos fundamentales”.[34]    

31. Concretamente, en cuanto a la acción   de tutela contra providencias judiciales inhibitorias injustificadas, esta   Corporación desde sus inicios ha construido una línea jurisprudencial en el   sentido de que este tipo de fallos constituyen un exceso ritual manifiesto, por   lo que ha protegido los derechos fundamentales de los usuarios del sistema de   justicia ante las decisiones de los jueces, que sin haber agotado todas las   opciones que ofrece el ordenamiento jurídico para resolver el caso, profieren un   fallo que deja en suspenso la resolución del asunto puesto a su consideración.   Veamos:    

Ø En la   sentencia T-1017 de 1999, esta Corporación al decidir unas acciones de tutela   dirigidas contra fallos inhibitorios por indebida acumulación de pretensiones,   proferidos por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de   Estado, manifestó que le corresponde al juez constitucional verificar “que la   decisión inhibitoria era verdaderamente necesaria. En otras palabras, es forzoso   demostrar que el juez, habiendo agotado la totalidad de las posibilidades que el   ordenamiento jurídico le ofrece para resolver y adoptadas por él la totalidad de   las medidas conducentes a la misma finalidad se encontraba en una situación en   la cual le resultaba absolutamente imposible proferir una decisión de fondo. De   no quedar demostrada la circunstancia anterior, el juez se estaría apartando por   completo del derecho vigente, pues se distanciaría, nada menos, que de la   obligación que le incumbe de administrar justicia (C.P. arts. 116, 228, 229)”.    

En esa oportunidad, esta Corporación   protegió los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la   administración de justicia de los accionantes y dejó sin efecto las decisiones   judiciales proferidas por el Consejo de Estado, ordenándole emitir las   decisiones de mérito correspondientes, bajo los siguientes argumentos:    

“El derecho de acceso a la administración de justicia – el que comprende el   derecho a un fallo que resuelva el fondo de la controversia planteada -,   establece un límite claro al principio de autonomía funcional. El juez debe   optar por aquella interpretación del derecho vigente que permita el cumplimiento   pleno de la función judicial.    

Ø  En la   sentencia T-134 de 2004, este Tribunal decidió una tutela contra providencia   judicial de segunda instancia proferida dentro de un proceso ordinario laboral,   en el que se discutía una pensión de sobrevivientes, donde “todos los   presuntos obligados al pago de la prestación resultaron exonerados, sin que se   hubiera resuelto de forma cierta y definitiva sobre el responsable del   reconocimiento y pago de la pensión, aun cuando su procedencia ya había sido   resuelta por el juez” de primer grado.    

En ese caso la Corte encontró que si bien   la decisión censurada, desde el punto de vista formal, no constituía un fallo   inhibitorio[35],   lo cierto es que por sus efectos materiales se asimilaba a este al dejar sin   resolver el asunto, olvidando el deber que le asiste a las autoridades   judiciales de “decidir de fondo cada uno de los asuntos que se someten a su   estudio, siendo aceptable la resolución inhibitoria de los mismos únicamente   cuando el funcionario ha agotado todas las alternativas jurídicas posibles para   resolver el caso, siempre bajo el imperativo de la eficacia del derecho   sustancial”.    

Explicó que el deber de evitar fallos   inhibitorios constituye una limitante al ejercicio de la autonomía funcional de   los jueces “pues si se parte de la premisa de que el ejercicio de esta   facultad debe interpretarse de forma armónica con los postulados   constitucionales y de manera esencial con el respeto de los derechos   fundamentales, las sentencias inhibitorias contradicen tales presupuestos en una   doble perspectiva: De un lado, impiden la materialización del acceso a la   administración de justicia y, del otro, aunque tienen el carácter formal de   decisiones judiciales, desdicen de la función constitucional del juez, al   desligar el ejercicio de la judicatura de la resolución cierta de las   controversias sociales”.    

En consecuencia, halló que el fallo -inhibitorio   implícito- acusado vulneró el derecho de acceso a la administración de   justicia, erigiéndose el recurso de amparo como el dispositivo idóneo para   controvertirlo, puesto que “cuando el juez injustificadamente deja de   resolver materialmente la controversia que se ha presentado a su estudio,   interpreta las normas de rango legal en contravía con los mandatos superiores y,   por lo tanto, viola de forma directa la Constitución e impide el ejercicio   efectivo de los derechos fundamentales de las partes en el proceso, su actuación   encuadra en las causales de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales a las que se hizo referencia en apartado anterior de la   presente sentencia”.    

Por lo anterior, la Corte concedió el   amparo de los derechos fundamentales de la parte actora y le ordenó al juez   ordinario de segunda instancia, adicionar la sentencia en el sentido de   determinar cuál institución debía hacerse cargo del reconocimiento y pago de la   pensión de sobrevivientes.    

Ø  La sentencia   T-264 de 2009 decidió una tutela contra providencia judicial, emitida dentro de   una acción civil extracontractual iniciada a propósito de la muerte de una   persona en un accidente de tránsito, donde el juez ordinario de segunda   instancia declaró la falta de legitimación por activa respecto de los   reclamantes por no haber allegado los registros civiles que acreditaban el   parentesco con la víctima.    

Si bien es cierto que en esa oportunidad no se trató de un fallo inhibitorio,   también lo es que la Corte concluyó que la decisión de declarar probada la   excepción de falta de legitimación en la causa, “tiene el mismo   efecto, pues  impide la prevalencia del derecho sustancial y deniega el   acceso material a la administración de justicia de la peticionaria. Contrasta de   forma evidente la actitud de la autoridad judicial accionada con aquella   prescrita por el artículo 228 de la Constitución, que ordena al juez la adopción   de todas las medidas conducentes y necesarias para arribar a una decisión de   fondo y apegada a la justicia material”.    

Aseguró este Tribunal que la autoridad judicial accionada “actuó en contra de   su papel de director del proceso y del rol protagónico que le asigna el   ordenamiento en la garantía de los derechos materiales, al omitir la práctica de   una prueba imprescindible para fallar, a pesar de la presencia de elementos que   le permitían concluir que por esa vía llegaría a una decisión indiferente al   derecho material. Por esta vía, la autoridad accionada cerró definitivamente las   puertas de la jurisdicción a la peticionaria,  olvidó su papel de garante   de los derechos sustanciales, su obligación de dar prevalencia al derecho   sustancial, y su compromiso con la búsqueda de la verdad en el proceso como   presupuesto para la adopción de decisiones justas”.    

Por lo anterior, esta Corporación a fin de preservar la prevalencia del derecho   sustancial y de garantizar el acceso a la administración de justicia de la   demandante, dejó sin efecto el fallo proferido por la autoridad judicial   accionada y ordenó abrir un término probatorio adicional con el fin de que el   juez ejerciera sus deberes para arribar a la verdad y adoptar un fallo de mérito   basado en la determinación de la verdad real; y solo una vez se surtiera lo   anterior, debía proceder a dictar una nueva decisión.     

Ø En la providencia   T-1045 de 2012 este Tribunal decidió el caso de una señora cuya demanda   ordinaria laboral fue resuelta con un fallo inhibitorio al considerar que las   pretensiones de reintegro y pago de la indemnización de que trata el artículo   239 del Código Sustantivo del Trabajo, eran excluyentes. La Corte encontró que   dicha postura no se ajustaba a las normas que protegen a las madres gestantes y   señaló que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto procedimental al   proferir un fallo inhibitorio. En concreto, sostuvo:    

 “(…) el fallo inhibitorio debe ser la última opción a la que acuda el   juez, porque priva al administrado de tener una respuesta efectiva, ya sea   positiva o negativa, de su controversia.    

Partiendo de estos dos argumentos, la Corporación demandada concluyó que al   presentarse una indebida acumulación de pretensiones la solución del caso era la   decisión inhibitoria. Determinación que vulnera claramente los derechos de la   accionante, puesto no solo optó por la interpretación menos favorable de las   normas relacionadas con la protección de la mujer embarazada, sino que se aplicó   el Artículo 25A de Código Procesal del Trabajo de manera estricta, sin   compadecerse de los principios de la Carta, como lo son el de la   instrumentalidad de la formas y el de la prevalencia del derecho sustancial   sobre el formal.    

Finalmente, la Corte encuentra que el Tribunal no desplegó la argumentación   necesaria para sustentar su tesis, pues se limitó a señalar que: ´aparece de   bulto la relación de súplicas excluyentes entre sí, pues, debieron determinarse   en el carácter jurídico de principales y subsidiarias (…)’, razonamiento que   al parecer de la Sala no justifica el imperativo de motivación que caracterizan   las providencias judiciales, aún más cuando se alejan de las posiciones   reiteradas por la jurisprudencia constitucional.    

En conclusión, la acción de tutela es procedente contra providencias judiciales    cuando: (i) se satisfagan los requisitos generales de procedibilidad y (ii) se   configure una causal especifica como lo son los defectos sustantivo por grave   error en la interpretación de la norma aplicada y procedimental por exceso   ritual manifiesto en la aplicación de las reglas adjetivas, en el evento en que   el juez acude al fallo inhibitorio a pesar que el sistema jurídico le ofrece una   alternativa interpretativa para proferir una decisión de mérito.”    

Ø La sentencia T-577   de 2017 resolvió el caso de una señora a quien no se le concedió una prórroga o   suspensión de los términos para formular la demanda de casación penal, al   considerar que la entonces demandante no se encontraba bajo una circunstancia   grave y justificada, por no contar con un defensor público competente para que   la representara y sustentara el recurso extraordinario de casación (por falta de   personal en el sistema de defensoría pública de la Defensoría del Pueblo).    

En esa oportunidad, la Corte concluyó que la autoridad judicial accionada   incurrió en el defecto mencionado al exigirle cumplir los requisitos formales   del Código de Procedimiento Penal de forma irreflexiva, perdiendo de vista la   imposibilidad que tenía para presentar la demanda de casación. Por lo anterior,   se concedió el amparo de los derechos fundamentales y se ordenó al juez,   conceder la prórroga solicitada. Al respecto, la sentencia en cita   sostuvo que:    

“En relación a esta última circunstancia, los artículos 228 y 229   constitucionales obligan a que las controversias sometidas al estudio de la   jurisdicción obtengan una decisión de fondo que otorgue certidumbre sobre la   titularidad y el ejercicio de los derechos objeto de litigio; por este motivo,   las providencias judiciales de carácter inhibitorio, que dejan en suspenso la   resolución del asunto correspondiente, en principio atentan contra el derecho al   acceso a la administración de justicia y, por ende, son solamente admisibles   cuando el juez carece de alguna otra alternativa a la luz del ordenamiento   jurídico aplicable, situación que, por supuesto, debe ser extraordinaria.”    

Así las cosas, existe una incompatibilidad entre la Constitución y los fallos   inhibitorios carentes de motivación objetiva y razonable, que no estén basados   en la necesidad extrema e indiscutible de adoptar una decisión en ese sentido.   Según esto, para que un fallo inhibitorio sea considerado una vía de hecho por   defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, sólo basta con comprobar que   el juez tenía dentro del ordenamiento jurídico una oportunidad clara y objetiva   de proferir una sentencia de fondo, pues la elección de no decidir de mérito   afecta directamente el derecho al acceso a la justicia[36].    

5.2.2.4. En este sentido, se ha considerado que ‘si bien la actuación judicial   se presume legítima, se torna en vía de hecho cuando el actuar del juez se   distancia abiertamente del ordenamiento normativo, principalmente de la   normatividad constitucional, ignorando los principios por los cuales se debe   regir la administración de justicia’”[37].    

32. De las sentencias en cita, se extrae que las decisiones inhibitorias   constituyen una denegación de justicia que desconoce la razón de ser de la   administración de justicia, dado que en un ejercicio de hermenéutica jurídica,   los jueces deben buscar distintas alternativas para evitar emitir una   providencia con dicho resolutivo. En otras palabras, una inhibición debe ser la   última opción por la cual debe decantarse la autoridad judicial, pues de lo   contrario, su actuación constituye un excesivo apego al procedimiento, perdiendo   de vista que la función judicial propugna por:“(i) impartir   justicia,[38]  (ii) buscar que las sentencias se basen en una verdad judicial que se acerque lo   más posible a la verdad real,[39]  y (iii) evitar pronunciamientos inhibitorios que dificulten la eficacia de las   actuaciones de la Administración de Justicia y de los derechos materiales.[40]”.    

Defecto sustantivo. Reiteración de jurisprudencia    

33. El   defecto material o sustantivo[41] encuentra su   fundamento constitucional en el artículo 29 y se presenta cuando, “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable   al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una   interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad   jurídica”[42]. La jurisprudencia   recogió los eventos en los cuales se presenta un defecto sustantivo, así:    

“(i) La decisión tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque:   ‘a) no es pertinente, b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es   inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, o e) no se adecúa   a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque, por ejemplo, se le reconocen   efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador’[43].    

(ii) A pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la   norma al caso concreto: a) no se encuentra, prima facie, dentro del margen de   interpretación razonable, o b) es inaceptable por tratarse de una interpretación   contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los   intereses legítimos de una de las partes[44].    

(ii)    La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo   el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[45].”[46]    

En ese orden de ideas, se está ante un defecto material o   sustantivo cuando el juez basa su decisión en una norma que no es aplicable al   caso por impertinente, no estar vigente, ser inexistente, haber sido declarada   inexequible u otorgarle efectos distintos a los señalados en la ley. Además,   para que se configure este yerro, dichas circunstancias deben tornar irrazonable   la interpretación judicial, no sistemática o incluso, contraria a la ley.    

Violación directa de la Constitución. Reiteración de   jurisprudencia    

34. Esta causal guarda estrecha relación   con los defectos sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto y por   desconocimiento del precedente, pero la jurisprudencia[47] lo ha   reconocido como una causal autónoma por la fuerza vinculante y valor normativo   de la Constitución[48].    

Recientemente, la sentencia SU-336 de   2017 se refirió a esta causal advirtiendo que “encuentra cimiento en el   actual modelo de ordenamiento constitucional que reconoce valor normativo a los   preceptos superiores, de modo tal que contienen mandatos y previsiones de   aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por   los particulares[49].   Es por esa razón que resulta factible que una decisión judicial pueda   cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida   e irrazonablemente tales postulados[50]”.    

35. Conforme a la jurisprudencia, se   presenta esta causal cuando el juez expide una providencia que desconoce la   Constitución al no aplicar una disposición ius fundamental a un caso   concreto, o al dar aplicación preferente a las normas legales sobre la norma   superior.[51]  Asimismo, la Corte[52]  ha sostenido que para que se configure este defecto basta con evidenciar “decisiones   ilegítimas que vulneren derechos fundamentales”.[53]    

36. Este Tribunal ha sistematizado los   eventos en los cuales se presenta el defecto por violación directa de la Carta,   así: “i) en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una   disposición legal de conformidad con el precedente constitucional[54];   (ii) se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación   inmediata; (iii) los jueces, con sus fallos, vulneran   derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación   conforme con la Constitución[55];   y (iv) el juez encuentra una norma incompatible con la Constitución, y no aplica   las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales (excepción de   inconstitucionalidad)[56]”.    

37. En suma, hay violación directa de la norma superior cuando el fallador emite   una providencia judicial que desconoce, de forma específica, los postulados de   la Constitución, contrariando su supremacía y eficacia directa.    

La acción procedente para reclamar la   existencia de un contrato realidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado    

38. En el presente caso la cuestión   debatida es de índole procesal, toda vez que el actor acudió a la jurisdicción   de lo contencioso administrativo a través de la acción de controversias   contractuales para reclamar la existencia de un contrato realidad y las   prestaciones sociales derivadas de dicha declaratoria, empero, el juez de   segunda instancia encontró que no había lugar a emitir decisión de fondo, en   razón a que el demandante escogió indebidamente el medio de control, toda vez   que para su petitum el idóneo es el de nulidad y restablecimiento del   derecho.    

A efecto de abordar la temática bajo   estudio, en primer lugar la Sala hará una breve alusión a la acción contractual,   para después entrar a analizar la acción procedente para incoar las pretensiones   derivadas de un presunto contrato realidad con una entidad pública.    

La acción   contractual    

39. La acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del   Código Contencioso Administrativo, dispone que las partes pueden proponer la   declaratoria de la existencia de un contrato estatal o su nulidad, así:    

“ARTÍCULO 87. Modificado por el art. 17, Decreto Nacional 2304 de 1989 , Modificado por el art. 32, Ley 446   de 1998 De las controversias contractuales.   Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su   existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o   restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su   incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que   se hagan otras declaraciones y condenas (…)    

El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá   pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez administrativo queda facultado   para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En   todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan   las partes contratantes o sus causahabientes (…).”    

Del artículo en cita se tiene que la acción contractual puede instaurarse cuando   las partes pretendan controvertir: (i) la declaratoria de la existencia de un   contrato estatal, (ii) su nulidad, (iii) su revisión o (iv) su incumplimiento, junto con las condenas y restituciones   señaladas en la norma en comento. Asimismo, el Ministerio Público o un tercero   con interés directo pueden reclamar la nulidad absoluta, la cual, incluso, puede   ser declarada de oficio por el juez cuando está probada.    

40. Igualmente, sobre las controversias contractuales y   su objeto, la doctrina ha señalado:    

“[L]a controversia contractual, o sea el conflicto de intereses surgido entre   las partes contratantes en torno al alcance de los derechos y obligaciones   emanados del contrato, puede tener origen en el contrato mismo; en los hechos de   ejecución o en los actos que dicte la administración, bien en forma unilateral o   de común acuerdo con el contratista, y que en alguna forma afecten la relación   negocial. Por eso mismo, tan conflicto contractual es el que se pone de presente   cuando se demanda la nulidad absoluta o relativa del contrato, su simulación o   su revisión, como el que se deriva del incumplimiento de unas de las partes o de   ambas a sus obligaciones de ejecución o cumplimiento; o como el que nace cuando   el acto administrativo contractual le pone fin anticipadamente al contrato, lo   modifica en sus términos, señala un determinado sentido a sus cláusula, o lo   liquida (…)”[57]     

A su turno, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha   expresado que:    

“Al respecto, cabe recordar que, tal y como ocurría   en vigencia del Decreto 01 de 1984 – artículo 87[58]  -, para que una pretensión pueda ser resuelta a través del medio de   control de controversias contractuales, es necesario que la misma tenga por   origen un contrato estatal, pues en virtud de este medio es procedente   solicitar, entre otras pretensiones, la del incumplimiento del contrato y el   consecuente restablecimiento y/o indemnización de perjuicios.”[59]    

En virtud de lo anterior la Sala concluye que puede   acudirse a la acción de controversias contractuales cuando el demandante invoque   una pretensión que tenga origen en un contrato estatal -su declaratoria de   existencia, nulidad, revisión o incumplimiento-, para que exista el elemento objetivo   que viabilizaba el estudio del medio de control, correspondiéndole al juez al   momento de decidir si hay lugar a conceder las indemnizaciones o restituciones   que subjetivamente reclame el demandante.[60]    

41. De otra parte, cuando se instaura una acción de   controversias contractuales y, adicionalmente, se formulan otras pretensiones,   le corresponde al juez ordinario evaluar si se encuentran debidamente   acumuladas. Para ello debe acudir al artículo 82 del Código de   Procedimiento Civil[61],   aplicable por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A.[62],   prevé:    

“ARTÍCULO 82. Acumulación   de pretensiones. El demandante podrá acumular en una misma demanda varias   pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran   los siguientes requisitos:    

1.     Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse   pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía.    

2.     Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como   principales y subsidiarias.    

3.     Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento.    

En la demanda sobre prestaciones periódicas, podrá pedirse que se condene al   demandado a las que se llegaren a causar entre la presentación de aquélla y la   sentencia de cada una de las instancias.    

También podrán formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o   contra varios demandados, siempre que aquéllas provengan de la misma causa, o   versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o   deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el   interés de unos y otros.    

En las demandas ejecutivas podrán acumularse las pretensiones de varias personas   que persigan, total o parcialmente, unos mismos bienes del demandado, con la   limitación del numeral 1º del artículo 157.    

Cuando se presente una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos   previstos en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres numerales del   inciso primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga   oportunamente la respectiva excepción previa.”    

De acuerdo con la norma en cita, pueden acumularse   pretensiones que aunque se excluyan entre sí, se formulen como “principal”   y “subsidiaria”, y que puedan tramitarse bajo la misma cuerda procesal,   siempre que la competencia radique en el mismo juez.    

42. En suma, cuando se invocan pretensiones derivadas de   un contrato estatal debe incoarse la acción de controversias contractuales, cuyo   petitum puede acumularse con otras, siempre que no se excluyan entre sí, se   formulen como principal y subsidiaria, se rijan por el mismo trámite y le   correspondan por competencia a la misma autoridad judicial.    

La escogencia de la acción para   reclamar las prestaciones sociales derivadas de un contrato realidad    

43. La posibilidad   de reclamar ante los jueces la declaratoria del contrato realidad, oculto bajo   la figura de un contrato de prestación de servicios, está determinada por un   criterio orgánico, es decir, si está de por medio una entidad pública el asunto   le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en caso   contrario, el caso pertenece a la jurisdicción laboral ordinaria[63].    

44. Ahora bien, acerca de la escogencia   de la acción, es preciso advertir que la Sala Plena del Consejo de Estado en   sentencia de 18 de noviembre de 2003, sostuvo que era viable reclamar los   salarios y prestaciones sociales derivadas de un contrato realidad, a través de   la acción de controversias contractuales o de nulidad y restablecimiento del   derecho, a elección del demandante, concretamente, dijo:    

Asimismo, se establecía que si el camino   era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, era necesario agotar la   vía gubernativa, es decir, que existiera un pronunciamiento de la administración   para ser demandado, en virtud del principio de la decisión   previa, para así solicitar la nulidad y obtener a título de restablecimiento del   derecho, la indemnización correspondiente[65].    

45. No obstante, dicha postura fue   modificada en el sentido de afirmar que la acción idónea es la de nulidad y   restablecimiento del derecho.[66]  En   este sentido, tanto la Sección Segunda como la Tercera del Consejo de Estado   afirmaron que las controversias surgidas a propósito de un contrato realidad,   debían ser discutidas a través de la acción de nulidad y restablecimiento del   derecho. Al respecto las sentencias del 17 de agosto de 2011, expediente 1079-09, y de 10   de octubre de 2013, exp. 0486-13, sostuvieron:    

“Mediante el ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del   Código Contencioso Administrativo, puede solicitarse la declaración de la   existencia o nulidad de los contratos, las declaraciones, condenas o   restituciones consecuenciales, su revisión, la declaración de su incumplimiento,   entre otros, mas no el restablecimiento del derecho.    

Para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales que en sentir del actor,   la entidad demandada le adeuda por la relación laboral que alega haber   mantenido, el Legislador plasmó en el artículo 85 del Código Contencioso   Administrativo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, exigiendo   para su ejercicio, el agotamiento previo de la vía gubernativa”.    

Luego, la Sección Tercera en sentencia del 26 de junio de 2014, Exp. 28236, al   resolver una demanda de reparación directa que buscaba obtener una indemnización   derivada de un contrato realidad, reiteró que la acción idónea era de la nulidad   y restablecimiento del derecho.   [67]    

46. Desde tiempo   atrás, a través de decisiones de la Sección Segunda del Consejo de Estado[68],   hasta la actualidad, los asuntos de carácter laboral con una entidad pública,   que no provienen de un contrato de trabajo, deben ser debatidos mediante el   ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.[69]    

47. No obstante   lo anterior, es preciso traer a colación que la Subsección A de la Sección   Segunda del Consejo de Estado -órgano de cierre y autoridad judicial   especializada en la materia- en sede de tutela contra providencia judicial, al   conocer de asuntos similares al que ahora ocupa a la Corte Constitucional, ha   concedido el amparo de los derechos fundamentales y ordenado decidir de fondo la   acción de controversias contractuales, veamos:    

48. En sentencia   de 25 de febrero de 2016, Exp. 1001-03-15-000-2016-00140-00 la Subsección A de la   Sección Segunda del Consejo de Estado decidió en única instancia la acción de   tutela contra providencia judicial promovida por un exescolta del extinto DAS   contra el Tribunal Administrativo del Huila, que se declaró inhibido para   conocer de fondo la acción e controversias contractuales promovida a fin de   obtener el pago de las prestaciones sociales derivadas del alegado contrato   realidad.    

En esa oportunidad el órgano de cierre de   la jurisdicción contencioso administrativo encontró que la decisión impugnada   desconoció el derecho de acceso a la administración de justicia del demandante,   por lo que dejó sin efecto la sentencia acusada y le ordenó al Tribunal   Administrativo del Huila proferir una nueva decisión. Lo anterior se sustentó en   lo siguiente:    

“Pues bien, a través de la acción contractual se puede solicitar la declaración   de la existencia o nulidad de un contrato estatal. Así como, requerir   declaraciones, condenas o restituciones, entre otros, de conformidad con el   artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al caso bajo   estudio.    

(…)    

Pues bien, aun cuando la autoridad judicial accionada consideró que lo apropiado   era utilizar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debió tener en   cuenta que  los jueces solo pueden declararse inhibidos para fallar en el evento en que sea   imposible superar la causa que le dio origen a la inhibición y que   adicionalmente no fue detectada en el trámite del proceso.    

Sin embargo, en el caso bajo estudió la acción a pesar de que en principio fue   inadmitida, luego de explicados los motivos para la elección de la acción   contractual, se admitió y continuó su trámite.    

Igualmente, obsérvese que desde el momento en que se presentó la demanda (11 de   marzo de 2011) hasta la fecha en que se expidió la sentencia de segunda   instancia (14 de octubre de 2015) transcurrieron más de 4 años.    

En ese orden de ideas, el Tribunal al declararse inhibido para conocer de fondo   la acción luego de que la misma fue admitida, vulneró su derecho fundamental de   acceder a la administración de justicia e incurrió en un defecto procedimental   por exceso ritual manifiesto al abstenerse de emitir una decisión de fondo,   cuando podía hacerlo al estudiar el asunto bajo la acción contractual.    

Por último, no es posible que después de transcurridos varios años se le   traslade al usuario de la justicia la carga de soportar la posición que el mismo   juzgado asumió con la admisión de la demanda.”    

49. El Consejo de   Estado en la sentencia de 10 de marzo de 2016, Exp.   11001-03-15-000-2016-00149-00, decidió en única instancia un caso igual al   anterior, efectuando las siguientes consideraciones:    

“Por tanto, la Sala vislumbra que el comportamiento positivo de la   administración de justicia, encaminado a dar trámite al proceso y dar por   subsanadas las incongruencias de las que adolecía la demanda, generó una   expectativa legítima en el señor MORENO QUINTERO, de que la administración   justicia le daría el trámite correspondiente a su demanda, para llegar a   proferir una decisión de fondo.    

Es de precisar que, como en el presente caso, cualquier persona media, puesta en   las mismas circunstancias del señor MORENO QUINTERO, razonablemente habría   esperado, de forma legítima, la conducta futura de la administración de justicia   encauzada a dar trámite al proceso y emitir decisión de fondo.    

Ahora bien, la Sala resalta que, el segundo comportamiento ejercitado por la   jurisdicción administrativa, al declararse inhibida para proferir decisión de   fondo en el caso concreto, con el argumento de una indebida escogencia de la   acción, cuando tal tópico ya había sido superado por la misma jurisdicción,   quebrantó la expectativa legítima del señor MORENO QUINTERO de obtener    decisión de fondo sobre su pleito, siendo este, el fin perseguido por la   jurisdicción administrativa y la administración de justicia en general y es de   esperarse que cumpla con su objetivo.    

(…)    

En atención a lo anterior, la Sala precisa que, la vulneración al principio del   respeto de los actos propios, de la que fue víctima el señor MORENO QUINTERO,   conllevó una negación del ordenamiento jurídico establecido, una   desestabilización cierta, irrazonable y evidente en la relación entre   administración y administrados   y un desconocimiento de las   expectativas legítimamente generadas en estos, a partir de conductas positivas   exteriorizadas por aquella.    

Sin embargo, esta Sala de Subsección examina que, en atención a los postulados   propios de la hermenéutica constitucional, los principios, a diferencia de las   reglas, no son de aplicación inmediata por parte del juez constitucional. Por   tanto, aquellos deben ser concretados en reglas, para poder ser aplicados   directamente a un caso en concreto.    

(…)    

Por tanto, para el caso concreto, la Sala de Subsección considera que el   Tribunal Administrativo de Huila debe dar trámite a la acción contractual   analizada, a fin de proferir decisión de fondo, con base en los principios y   derechos constitucionales del señor MORENO QUINTERO que se vieron vulnerados con   su decisión inhibitoria.”    

Con base en lo   expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda concedió el amparo del derecho   fundamental al debido proceso, dejando sin efectos la sentencia impugnada y   ordenándole a la autoridad judicial proferir una nueva que resolviera de fondo   la cuestión puesta a su consideración.    

50. La Subsección   A en sentencia del 1º de agosto de 2016, exp.   11001-03-15-000-2016-00141-01, decidió en segunda instancia una acción de tutela   similar a las relacionadas en los puntos 48 y 49, argumentando:    

“En consecuencia, visto en su integridad   el expediente de controversias contractuales de la providencia que se censura,   la Sala corrobora los motivos de inconformidad aducidos por la parte accionante,   como quiera que el Juez que admitió la demanda no empleó las medidas necesarias   para corregir el presunto yerro en el que incurrió el accionante de indebida   escogencia de la acción. Se itera, pese a que por excelencia se interpone la   acción de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar el   reconocimiento de una relación laboral, el a-quo no efectuó precisión alguna   para enderezar la situación de acuerdo con el artículo 143 del Código   Contencioso Administrativo (…)    

Ahora, teniendo en cuenta que la   escogencia de la acción era indebida, esta debió ser advertida por el Juez al   momento de admitir la demanda y no esperar tres (3) años para proferir sentencia   inhibitoria, máxime si se consideraba que tal circunstancia era indispensable   para emitir un pronunciamiento de fondo, por el contrario, lo que hizo fue crear   falsas expectativas al declarar que la misma cumplía “con todos los requisitos   legales”.    

Con ese proceder, el actor estaba confiado legítimamente en que la   Administración de Justicia iba a dirimir el asunto planteado por él, conforme al   derecho sustancial, pues la demanda ya había cumplido supuestamente  todos   los requisitos legales al momento de su admisión. Si bien es cierto quien   admitió la demanda difiere en criterios con el Tribunal demandado, lo cierto es   que se trata de una sola jurisdicción con el mismo objetivo de brindar una   correcta administración de justicia.    

(…)    

Ante este panorama, la Sala considera que en la providencia demandada se   configura un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, como quiera que   de la lectura del expediente de controversias contractuales no se hallaron   razones objetivas por las cuales el Tribunal no pueda efectuar un fallo de   fondo, ante la claridad de las pretensiones elevadas y la procedencia de dicha   pretensión por dicha acción; y pese a que en la actualidad la jurisprudencia ha   precisado que el medio de control idóneo es la nulidad y restablecimiento del   derecho para este tipo de situaciones, su omisión no obstó para que el Juez que   admitió la demanda considerara que esta  cumplía con todos los requisitos   legales, razón por la cual, manifestarle una posición absolutamente contraria a   la accionante al momento de proferir sentencia constituye una violación a su   derecho al acceso a la administración de justicia.”    

Con base en lo   expuesto, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, concedió el   amparo del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, dejó   sin efectos el fallo censurado y le ordenó al Tribunal Administrativo del Huila   proferir una nueva decisión que resolviera de fondo la controversia planteada   por el actor.    

51. Las   decisiones proferidas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de   Estado referenciadas en los puntos 48, 49 y 50 de esta providencia no   constituyen el criterio unificado por la Sala Plena de esa Corporación[70],   empero, al tratarse de pronunciamientos del órgano de cierre y especializado en   la materia, son relevantes para el presente estudio en la medida que evidencian   que no existe una postura única y unificada sobre la materia y, por tanto, es   viable resolver de fondo las reclamaciones relacionadas con prestaciones   sociales, aun cuando fueron formuladas a través de la acción de controversias   contractuales.    

Caso concreto    

         

Cumplimiento de   las causales generales de procedencia    

52. El presente asunto guarda relevancia constitucional por cuanto se   invoca la protección del derecho fundamental al debido proceso del demandante,   quien estuvo vinculado al extinto DAS bajo la modalidad de un contrato de   prestación de servicios y al reclamar las prestaciones sociales por haber   existido una verdadera relación laboral (contrato realidad), el juez de segunda   instancia del proceso contencioso administrativo, se abstuvo de pronunciarse   sobre el fondo del asunto, emitiendo un fallo inhibitorio.    

Asimismo, cumple el presupuesto de la inmediatez  porque la sentencia impugnada fue proferida el 27 de mayo de 2016, y la acción   de tutela fue instaurada el 12 de diciembre de 2016, es decir, cuando habían   transcurrido seis (6) meses desde la decisión desfavorable, lapso que resulta   proporcionado y razonable.    

Finalmente, se observa que el accionante identificó los hechos y la   vulneración de manera clara y no dirige la solicitud de amparo contra   sentencias de tutela ni de nulidad por inconstitucionalidad proferidas por el   Consejo de Estado, pues la presente demanda se instauró contra una decisión   adoptada en el marco de una acción de controversias contractuales y, en esa   medida, este presupuesto se cumple.    

Análisis de las   causales específicas de procedibilidad    

53. A efecto de   resolver este punto, la Sala desarrollará los defectos endilgados a la   providencia censurada, en el evento de que alguno de ellos prospere, por   sustracción de materia se abstendrá de estudiar los restantes:    

a.       Defecto   procedimental por exceso ritual manifiesto    

54. De las pruebas aportadas al expediente se observa que el 1º de abril de   2011, Giovanny Vásquez Isaza, actuando a través de apoderado, radicó la demanda   de controversias contractuales, empero, fue inadmitida por el Juzgado Sexto   Administrativo de Neiva y corregida por la parte actora en cuanto a las   pretensiones y fundamentos de hechos y de derecho. Concretamente, solicitó:    

“Primera. Que en aplicación del principio constitucional de la primacía de   la realidad sobre las formas se declare la existencia de una verdadera relación   laboral entre LA NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD – DAS- y el   demandante señor Giovanny Vásquez Isaza, desde el 15 de junio de 2005 hasta el   31 de diciembre de 2008, con fundamento en los constantes y permanentes   contratos de prestación de servicios suscritos entre estos.    

Segunda. Que con base en la anterior declaración y a   título de indemnización, se condene a LA NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE   SEGURIDAD – DAS- efectuar el reconocimiento y pago, a favor del señor Giovanny   Vásquez Isaza, de las sumas correspondientes a la totalidad de las prestaciones   sociales a que tiene derecho […]”    

Como pretensiones subsidiarias formuló las siguientes:    

“Primera. Que se declare la NULIDAD de todos y cada uno   de los contratos administrativos celebrados entre LA NACIÓN- DEPARTAMENTO   ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD – DAS- y el demandante señor Giovanny Vásquez Isaza   desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008.    

Segunda. Con fundamento en lo anterior y en aplicación   del principio de la primacía de la realidad sobre las formas se declare la   existencia de un verdadero contrato laboral entre LA NACIÓN – DEPARTAMENTO   ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD – DAS – y el demandante señor Giovanny Vásquez Isaza   desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008, con fundamento en   los constantes y permanentes contratos de prestación de servicios suscritos   entre estos.”    

55. La demanda y sus correcciones fueron admitidas por la autoridad judicial que   le impartió el trámite hasta proferir el correspondiente fallo, por medio del   cual accedió a las pretensiones declarando la existencia de una relación laboral   entre el actor y el extinto DAS y, como consecuencia, condenó a la   administración a reconocerle y pagarle las prestaciones sociales que debió   percibir como escolta, junto con el pago de los porcentajes a salud y pensión   durante el período de la vinculación, dando cumplimiento a la sentencia en los   términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.    

56. Contra la anterior decisión, las partes interpusieron recurso de apelación,   el cual fue desatado por la Sala Escritural del Tribunal Administrativo del   Huila que revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró   probadas de oficio las excepciones de indebida acumulación de pretensiones e   indebida escogencia de la acción, inhibiéndose de estudiar el fondo del asunto.   Al respecto afirmó:    

“(…) si bien el demandante puede elegir entre la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho o la acción contractual para hacer valer su derecho   a percibir una remuneración ajustada a la realidad, esto es, al vínculo laboral,   ello no lo exime de exigir tales pretensiones conforme a la acción de que  corresponde, pues en estricto juicio se incurre en una evidente falta de técnica   para demandar que impone la imposibilidad de decidir de fondo el asunto.    

En el caso objeto de estudio, la parte elige demandar en ejercicio de la acción   contractual pero su argumentación se refiere a una acción de nulidad y   restablecimiento del derecho y es claro que en ese supuesto, debió hacer a la   entidad la respectiva reclamación previa que motivara la expedición de un acto   administrativo.    

57. De lo expuesto, la Sala Octava de Revisión observa que el actor presentó una   demanda de controversias contractuales solicitando la declaratoria de una   relación laboral surgida a propósito de la celebración de sucesivos contratos de   prestación de servicios y, de manera subsidiaria, pedía la declaratoria de   nulidad de los mencionados contratos.    

De la lectura de la demanda formulada por el actor, se   observa que una de las pretensiones (subsidiaria) consistía en que se declare la   nulidad de los contratos de prestación de servicios que celebró con el extinto   DAS (elemento objetivo) y, que a título de indemnización, le pagaran las   prestaciones sociales que debió percibir junto con los aportes que efectuó con   destino al Sistema de Seguridad Social (elemento subjetivo).    

58. Como se expuso líneas atrás, la acción de   controversias contractuales es el medio de control a través del cual pueden   invocarse pretensiones que tengan origen en un contrato estatal, por ejemplo, en   este caso solicitó la nulidad del contrato, es decir, se cumplía el elemento   objetivo que exige la ley, la jurisprudencia y la doctrina para que sea viable   la discusión planteada a través del medio de control elegido. En otras palabras,   la acción de controversias contractuales permitía solicitar la nulidad del   contrato estatal -como en efecto se formuló-.    

En esa medida, le correspondía al Tribunal accionado   pronunciarse sobre el fondo de la pretensión de nulidad de los contratos de   prestación de servicios, porque desde el punto de vista objetivo, su petitum  -subsidiario- se ajustaba a la finalidad del medio de control de controversias   contractuales, dispositivo que según se vio en la reseña jurisprudencial,   también se ha aceptado como mecanismo para reclamar las prestaciones derivadas   de un contrato realidad.[71]    

59. Así las cosas, la decisión del Tribunal accionado de   declararse inhibido por indebida escogencia de la acción, bajo el argumento de   que la jurisprudencia se inclina por la acción de nulidad y restablecimiento del   derecho como la vía para controvertir la existencia de un contrato realidad, no   se compadece con lo expuesto en la reseña jurisprudencial expuesta líneas atrás[72], que ha aceptado ventilar   este tipo de litigios a través de la acción contractual. Además tampoco responde   a la elección hecha por el actor, que objetivamente seleccionó la demanda de   controversias contractuales para impugnar su legalidad.    

60. Lo anterior no significa que las pretensiones   formuladas en la demanda del señor Giovanny Vásquez Isaza, encaminadas a que se   declarara la existencia del contrato realidad con el extinto DAS junto con el   consecuente pago de las prestaciones sociales que debió devengar durante el   término de la vinculación, no podían ventilarse a través de la acción de nulidad   y restablecimiento del derecho, en el evento que hubiere agotado la vía   gubernativa. Empero, no lo hizo y se decantó por otra acción, la cual, en   principio, es compatible con la pretensión de nulidad del contrato formulada.    

61. De otra parte, se observa que el Tribunal accionado   consideró la que las pretensiones principal y subsidiaria estaban indebidamente   acumuladas, empero, según se anotó en la parte dogmática de este proveído, es   viable acumularlas siempre y cuando se hubieren formulado como “principal”   y “subsidiaria”, pudieran tramitarse bajo la misma cuerda procesal y la   competencia radicara en el mismo juez.[73]    

62. Las instituciones procesales   estudiadas acápites atrás evidencian que el ejercicio de la acción se concreta   en la fijación de las pretensiones que se ponen a consideración del juez, las   cuales delimitan el ámbito de competencia y el consecuente pronunciamiento, al   cual está sujeta la autoridad judicial por mandato constitucional y legal.[74]    

63. En consecuencia, la pretensión subsidiaria de nulidad   del contrato no podía adecuarse al trámite de la nulidad y restablecimiento del   derecho en razón a que no mediaba un acto administrativo, razón por la cual,   bien hizo el demandante al escoger la acción de controversias contractuales para   formular la petición de nulidad de los contratos de prestación de servicios   celebrados con el extinto DAS, pues de lo contrario, se hubieren acumulado de   forma indebida.[75]    

Asimismo, es preciso advertir que si bien   es cierto las pretensiones se excluyen entre sí puesto que una de ellas buscaba   declarar la existencia de una relación laboral y la otra la nulidad de los   contratos; también lo es que fueron formuladas como “principal” la de la   declaratoria de existencia del contrato realidad y como “subsidiaria” la   de la nulidad de los contratos, lo que quiere decir que fueron acumuladas en los   términos del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, reseñada en el   título denominado “la acción contractual”, puntos 39 a 44 de este   proveído.    

64. En todo caso, si el juez de lo   contencioso administrativo hubiere considerado que no era procedente la   pretensión principal,   había lugar a tramitar la acción contractual conforme a la pretensión   subsidiaria que invocó la parte actora, esto es, la declaratoria de ilegalidad   de los contratos de prestación de servicios y, con base en ello, determinar si   tenía o no derecho a las pretensiones de orden subjetivo encaminadas a obtener   el pago de las prestaciones sociales.    

65. Lo expuesto   permite inferir que en cumplimiento del deber que le asiste a los jueces, como   directores del proceso, era emplear las medidas tendientes reorientar la demanda   formulada, ya sea por la indebida escogencia de la acción o la indebida   acumulación de pretensiones, conforme a lo previsto en el artículo 143 del   C.C.A.[77]    

Para la Sala resulta contrario a la garantía de acceso a la administración de   justicia y al debido proceso que los jueces justificados en disposiciones   procesales, se abstengan de pronunciarse sobre aspectos sustanciales que en   últimas constituye la finalidad misma del sistema judicial.    

En el sub examine evidencia la   Sala que el Tribunal Administrativo del Huila al proferir un fallo inhibitorio   vulneró los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido   proceso, al desconocer los preceptos constitucionales que prohíjan por la   justicia material, máxime si se tiene en cuenta que el juez es el director del   proceso y, por tanto, quien tiene en sus manos el poder de adoptar las medidas   tendientes para que los asuntos llevados a su consideración, sean resueltos   procurando hacer efectivos los derechos, aún sobre las formalidades.    

66. También es menester precisar que   conforme a lo expuesto acápites atrás en relación con el defecto procedimental   por exceso ritual manifiesto y las decisiones inhibitorias, le correspondía al   Tribunal Administrativo del Huila demostrar que su decisión era   verdaderamente necesaria, es decir, debía evidenciar que había agotado todas las   posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver el asunto y   que aun así, no era viable adoptar una decisión de fondo.    

Empero, en el presente caso se   echa de menos tal justificación, lo que quiere decir que la decisión adoptada   -objeto de la presente tutela-, si bien fue proferida en ejercicio de la   autonomía judicial, no se ajustó a los demás postulados constitucionales que   propugnan por una administración de justicia eficaz, que intervenga   efectivamente los conflictos puestos a su consideración.    

67. Los jueces ordinarios no   pueden perder de vista que el derecho de acceso a la administración de justicia   comprende también la garantía de que la controversia llevada al juez sea   resuelta de fondo, por lo que es inaceptable la decisión inhibitoria, ya que   dejó al señor Vásquez Isaza en un escenario de incertidumbre y, principalmente,   de injusticia, al no tener ya ninguna posibilidad de que se resuelva de fondo su   caso, por lo que no sabrá si tenía o no derecho a las prestaciones sociales   derivadas del contrato realidad que alega.    

La decisión inhibitoria no genera   efectos de cosa juzgada, lo que en principio, haría suponer que la controversia   puede plantearse nuevamente ante un juez para ser resuelta. Sin embargo, en el   caso bajo estudio, la posibilidad de plantear nuevamente este caso no es viable,   ya que los hechos que sustenta la reclamación del actor datan de hace diez años,   por lo que elevar la reclamación para agotar el procedimiento administrativo y   obtener un pronunciamiento por parte de las entidades que asumieron los asuntos   del extinto DAS, sería inocuo porque conforme a la jurisprudencia del Consejo de   Estado, dichas pretensiones estarían prescritas.    

Lo anterior quiere decir que   efectivamente el demandante ya no tiene más recursos o acciones que le permitan   obtener un pronunciamiento judicial en su caso, circunstancia que a juicio de la   Sala no es admisible al no cumplir los fines de la administración de justicia,   en virtud de los cuales es deber de los jueces “decidir   de fondo cada uno de los asuntos que se someten a su estudio, siendo aceptable   la resolución inhibitoria de los mismos únicamente cuando el funcionario ha   agotado todas las alternativas jurídicas posibles para resolver el caso, siempre   bajo el imperativo de la eficacia del derecho sustancial”.[78]    

68. Con base en lo analizado por esta Corporación,   se procede a aplicar el test desarrollado por la jurisprudencia constitucional   para determinar si se está en presencia de una actuación con excesivo rigor   manifiesto, para lo cual es necesario verificar: (a) que no exista otra manera   de corregirlo; (b) el apego excesivo al rigor procesal haya incidido   directamente en la decisión; (c) que de ser posible, tal circunstancia se   hubiere alegado dentro del proceso; y (d) que “como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración [de]   derechos fundamentales”[79].    

69.   Descendiendo al asunto sub examine:    

(a) no   existe otra manera de corregir la decisión judicial impugnada, ya que no existen   otros recursos ordinarios o extraordinarios;    

(b) el   apego al procedimiento del Tribunal Administrativo del Huila guarda incidencia   directa con el sentido del fallo censurado, ya que revocó la sentencia del a   quo que había accedido a las pretensiones, declarando, en su lugar, una   inhibición por indebida escogencia de la acción e indebida acumulación de   pretensiones;    

(c) dicha   circunstancia no pudo ser alegada en el proceso por el demandante ya que fue   declarada en el fallo de segunda instancia;    

(d) la   decisión inhibitoria vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de   acceso a la administración de justicia del señor Giovanny Vásquez Isaza, en   razón a que dicha fórmula debe ser la última opción de decisión de un juez,   empero, el Tribunal Administrativo del Huila no descartó otras alternativas de   solución al caso, pudiendo decantarse por cualquiera de las alternativas   evidenciadas por la Sala en los puntos anteriores.    

70. Al   haber encontrado configurado el defecto procedimental por exceso ritual   manifiesto, la Sala se abstendrá de estudiar los yerros sustantivos y por   violación directa de la Constitución, invocados en la demanda, por sustracción   de materia.    

b.                   Conclusiones    

71. En   el presente caso, la tutela cumple con los requisitos generales y específicos de   procedibilidad exigidos por la jurisprudencia constitucional. En el caso   concreto, se encontró que el Tribunal Administrativo del Huila incurrió en el defecto   procedimental por exceso ritual manifiesto, al inhibirse para   conocer de fondo las pretensiones formuladas por el actor a través de la acción   contractual.    

En   consecuencia, la providencia censurada vulneró los derechos fundamentales al   debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Giovanny Vásquez   Isaza, por lo que el Tribunal Administrativo del Huila tendrá que proferir una   nueva decisión, siguiendo los parámetros expuestos en esta decisión.    

c.                    Las órdenes por impartir    

72. Por lo expuesto esta Corporación   revocará  la sentencia de 24 de agosto de 2017 proferida por la Sección Cuarta del Consejo   de Estado, que confirmó el fallo de 23 de febrero del mismo año de la Subsección   B de la Sección Segunda de esa Corporación y, se dejará sin efecto la sentencia   de 27 de mayo de 2016, proferida en segunda instancia por la Sala Quinta de   Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila. En consecuencia, se   le ordenará a esa autoridad judicial, para que en el término de un (1) mes   contado a partir de la notificación de esta providencia, emita un nuevo   pronunciamiento de fondo, conforme a lo expuesto en esta providencia.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- REVOCAR  la sentencia de 24 de agosto de 2017 proferida por la Sección Cuarta del Consejo   de Estado, que confirmó el fallo de 23 de febrero del mismo año de la Subsección   B de la Sección Segunda de esa Corporación, mediante la cual se negó la acción   de tutela formulada por Giovanny Vásquez Isaza contra la Sala   Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila. En su lugar,   CONCEDER  la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la   administración de justicia de Giovanny Vásquez Isaza.    

Segundo.- DEJAR   SIN EFECTO  la sentencia de 27 de mayo de 2016, proferida en segunda instancia por la Sala   Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila en el marco   del proceso de controversias contractuales promovido por Giovanny Vásquez   Isaza contra el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, dentro del   expediente No.  41001 33 31 006 2011 00123 01. En consecuencia, ORDENAR a la Sala Quinta de   Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila, que en el   término de un (1) mes, contado a partir de la notificación de este fallo,   profiera una nueva sentencia mediante la cual se pronuncie de fondo en relación   con el referido proceso ordinario, conforme a lo expuesto en esta providencia.    

Tercero.- LÍBRESE   por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto   2591 de 1991.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase,    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE   VOTO DEL MAGISTRADO    

 CARLOS BERNAL PULIDO    

A LA SENTENCIA T-031/18    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-No   siempre un fallo inhibitorio configura un defecto procedimental por exceso   ritual manifiesto (Salvamento de voto)    

Más allá de la regla general acerca del deber de evitar la   expedición de decisiones inhibitorias, so pena de incurrir en exceso ritual   manifiesto y violar el derecho de acceso a la administración de justicia, la   configuración de este yerro debe examinarse siempre en cada caso concreto, bajo   las cargas que debe cumplir un demandante diligente y el examen sobre las   opciones con las que contaba el operador judicial al momento de fallar. De allí   que no siempre un fallo inhibitorio configure esta causal específica de   procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se debieron confirmar las sentencias que   negaron la presente acción de tutela por no configurarse defecto alguno, ni la   violación de derechos fundamentales (Salvamento de voto)    

Referencia:   Expediente T-6.406.746    

Magistrado   Ponente:    

JOSÉ FERNANDO   REYES CUARTAS    

En atención a la decisión adoptada por la Sala Octava de Revisión, el 12 de   febrero de 2018, referida al Expediente T-6.406.746, me permito presentar   salvamento de voto. Las consideraciones que me llevan a ello son las siguientes:    

1. Encuentro que el   estudio del defecto procedimental, por la expedición de un fallo inhibitorio, no   es acertado desde el punto de vista de la aplicabilidad de los precedentes que   se invocan -que guardan diferencias sustanciales con el caso concreto- ni en la   manera en que se aborda en la sentencia a la hora de resolver el sub lite.    

Más allá de la regla general acerca del deber de evitar la expedición de   decisiones inhibitorias, so pena de incurrir en exceso ritual manifiesto y   violar el derecho de acceso a la administración de justicia, la configuración de   este yerro debe examinarse siempre en cada caso concreto, bajo las cargas que   debe cumplir un demandante diligente y el examen sobre las opciones con las que   contaba el operador judicial al momento de fallar. De allí que no siempre un   fallo inhibitorio configure esta causal específica de procedibilidad de la   acción de tutela contra providencias judiciales[80].    

2. En mi criterio,   esta Corte no es competente para determinar, como lo hace la Sala Mayoritaria,   que el tutelante estaba facultado para acudir, por medio de la acción   contractual, a la jurisdicción contencioso-administrativa, y obtener un   pronunciamiento de fondo acerca del contrato realidad, en contra del criterio   que sobre el particular ha fijado el órgano de cierre respectivo, en el sentido   de que, en aquellos litigios laborales, la acción procedente no es otra que la   de nulidad y restablecimiento del derecho; mucho menos, bajo el argumento de que   una de las pretensiones del demandante invocaba, “subsidiariamente”, la nulidad   del contrato de prestación de servicios.                  

3. Por otra parte,   no encuentro irracional la postura de la autoridad judicial accionada, cuando,   en el marco de su autonomía e independencia, consideró que en el caso en comento   no podía emitirse una sentencia de fondo, por indebida escogencia de la acción,   por mucho que, tanto aquella de carácter contractual, como la de nulidad y   restablecimiento del derecho, puedan tramitarse bajo el procedimiento ordinario   y, en principio, ante el mismo juez competente.    

Si se examina con rigor, estamos ante caminos procesales con diferencias   importantes que la Sala no analiza, verbigracia, en lo que se refiere al término   de caducidad y el requisito de agotamiento de la vía gubernativa. Escoger la   acción equivocada, no parecía, por consiguiente, un error de poca entidad.    

De cualquier manera, es en el juez contencioso-administrativo en quien radica la   competencia para determinar si este yerro era subsanable -por ejemplo, al   haberse admitido la demanda- y emitir un fallo de fondo o, como lo sugiere la   sentencia, adecuar o “reorientar” la acción; o si, por el contrario, no   era subsanable desde el punto de vista alguno y el proceso debía finalizar con   una decisión inhibitoria.     

4. Continuando con   el análisis, si el juez de segunda instancia determinó que la acción había sido   indebidamente escogida, y que se trataba de un desatino que no era posible   convalidar, lo primero que corresponde hacer es examinar, como lo indica la   jurisprudencia de esta Corporación, si contaba con una alternativa distinta al   fallo inhibitorio para remediar la irregularidad.    

No encuentro que esa alternativa existiera, más allá de que hubiera sido   deseable que la autoridad judicial diera una buena explicación al respecto.   Fallar de fondo, a pesar de que, desde el inicio, la acción promovida había sido   la indebida, implicaba ir en contra de la tesis por la que el mismo Tribunal,   autónoma y racionalmente, había optado, de conformidad con el precedente que   regula la materia.    

5. Establecido que   esa alternativa, de hecho, no existía, el siguiente paso consiste en determinar,   por medio de un examen de proporcionalidad, si la decisión inhibitoria resultó   excesivamente gravosa y puede, por ello, configurar un defecto procedimental por   exceso ritual manifiesto. En ese evento, por demás excepcional, podría ordenarse   al juez que se pronuncie de fondo, a pesar de que, según el precedente del   órgano de cierre, se haya acudido a una acción procesal indebida. Para ello, sin   embargo, es clave determinar si el demandante cumplió con unas mínimas cargas de   diligencia.        

6. Dicha respuesta,   al final, solo puede obtenerse al despejar el siguiente interrogante, en el que   de verdad radica el quid del asunto. La pregunta consiste en si, al momento de   ser presentada la demanda (acción contractual), existía un precedente pacífico y   consolidado del Consejo de Estado, acerca de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho, como aquella procedente para hacer efectivas   pretensiones sobre contratos realidad. Ciertamente, según la jurisprudencia   constitucional, emitir una decisión inhibitoria con base en un criterio   jurisprudencial que, si bien es actual, no existía al momento de presentarse la   demanda ordinaria correspondiente, podría configurar el defecto alegado en esta   acción de tutela[81].     

Si, para el momento de presentación de la demanda (1° de abril de 2011), la   jurisprudencia invocada por el Tribunal Administrativo del Huila aún no existía,   o había una controversia jurisprudencial a la luz de la cual no era claro qué   acción contencioso-administrativa procedía para este tipo de reclamaciones, el   fallo inhibitorio que ahora se profiere sería en extremo gravoso para un   litigante que, en su momento, acudió a uno de los criterios jurisprudenciales   válidos en esa época. Así las cosas, aplicando el criterio más favorable,   tendría el Tribunal que resolver el litigio de fondo, incluso en contra del   precedente actual, en aras de la prevalencia del derecho sustancial.    

Si, por el contrario, pese a vaivenes jurisprudenciales del pasado, se tiene que   para el momento de presentación de la demanda, ya existía un precedente pacífico   y consolidado, acerca de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho   como aquella procedente en estos casos, la conclusión no podría ser distinta a   que el demandante no cumplió con sus cargas mínimas de diligencia.    

7. De la reseña de   decisiones que la misma Sala ofrece puede colegirse que esta última es la   respuesta correcta a dicha pregunta crucial: ya desde el año 2007, e incluso   desde antes, era la postura a favor de la procedibilidad de la acción de nulidad   y restablecimiento del derecho la que se perfilaba, y todo indica que, desde el   año 2010, el asunto ya estaba del todo zanjado en la jurisprudencia, en ese   mismo sentido.    

Si ello es así, ninguna “sorpresa” tuvo que haber causado, en el actor, la   expedición de un fallo inhibitorio, un riesgo por demás previsible. No solo   porque era su obligación, como demandante, conocer el precedente que gobernaba   la materia, sino porque, inclusive, la entidad demandada, desde el inicio,   planteó este asunto por medio de una excepción previa. La conclusión de todo   este análisis es, por lo tanto, que la expedición de un fallo inhibitorio,   además de la única alternativa disponible, en modo alguno fue desproporcionada.    

8. Ahora bien, mis   colegas de Sala hacen un esfuerzo respetable por mostrar que la Subsección A de   la Sección Segunda del Consejo de Estado, en algunas sentencias de tutela del   año 2016, ha tutelado los derechos fundamentales invocados en casos similares a   este. No veo, con todo, cómo ello puede alterar el anterior razonamiento.    

En primer lugar,   para la fecha de expedición de la sentencia cuestionada (27 de mayo de 2016), el   Tribunal Administrativo del Huila no tenía, necesariamente, por qué conocer   estas decisiones.    

En segundo lugar,   aquellas configuran tan solo un puñado de casos aislados de tutela, de una   Subsección de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en contraste con el   precedente consolidado y reiterado de las demás Secciones de esa misma   Corporación, construido en el marco de procesos contencioso-administrativos,   acerca de la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho   en materia de contrato realidad. Este precedente fue bien explicado por la Sala   de Revisión, y aplicado, de forma más que razonable, por la autoridad judicial   accionada al decidir el caso.        

Finalmente, esa   pequeña discrepancia jurisprudencial no desvirtúa el hecho de que, para el   momento de la presentación de la demanda (1° de abril de 2011), existía, desde   hacía un buen tiempo ya, una línea jurisprudencial definida y sólida que el   litigante estaba en la obligación de conocer al momento de escoger la acción   respectiva.    

9. Por las razones   anotadas, considero que no se configuraba defecto alguno, ni la violación de   derechos fundamentales, por lo que la decisión de la Sala debió consistir en   confirmar las sentencias que negaron la presente acción de tutela.     

Respetuosamente,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

MAGISTRADO    

[1] Los hechos relatados fueron complementados con la información que   reposa en el expediente.    

[2] Normativa vigente para la época en que se tramitó el proceso   referido.    

[3] Ib.    

[4] Fls.   56-78.    

[5] En   dicha decisión se tomó como base para la liquidación, el valor de los honorarios   pactados en los contratos de prestación de servicios y teniendo en cuenta los   periodos de la relación laboral. Asimismo, se dispuso que le pagaran al actor   los porcentajes de cotización correspondientes a salud y pensión y se ordenó dar   cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del   C.C.A. (fls. 20-41).    

[6] Fls.   42-50.    

[7] Fl. 11 de la demanda de tutela. Negrillas fuera del texto.    

[9] Normativa vigente para la época en que se tramitó el referido   proceso.    

[10] Sentencia T-145 de 2017.    

[11] En la   sentencia C-543 de 1992, la Corte declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40   del Decreto Ley 2591 de 1991.    

[12]  Sentencias T-031 de 2016, T-497 de 2013, T-320 de 2012, T-891 y T-363 de 2011.    

[13]  Sentencia SU-132 de 2013.    

[14]  Sentencia T-310 de 2009.    

[15]  Sentencia C-590 de 2005.    

[16] Sentencia SU-573 de 2017.    

[17] Sentencias SU-573, SU-414, SU-396 y SU-354 de 2017;   T-574, T-429 y T-324 de 2016; SU-695, SU-567, T-534 y T-718 de 2015, T-474 de   2014 y T-429 de 2011, entre muchas otras, reiterando la C-590 de 2005.    

[18] SU-573, SU-414, SU-396 y SU-354 de 2017 y C-590 de   2005.    

[19] Ib.    

[20] Ib.    

[21] Ib.    

[22] Ib.    

[23] Ib.    

[24] Ib.    

[25] Ib.    

[26]  Sentencias SU-573 y SU-391 de 2016. Al respecto, sostuvo: “(C)onsidera la   Corte que es improcedente la acción de tutela contra decisiones de la Corte   Constitucional y, se agrega en esta oportunidad, contra decisiones del Consejo   de Estado que resuelven acciones de nulidad por inconstitucionalidad. Esta sería   entonces una causal adicional de improcedencia que complementaría los requisitos   generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales   establecidos por la jurisprudencia a partir de la sentencia C-590 de 2005, de   acuerdo con la cual no procede la acción de tutela contra las sentencias de la   Corte Constitucional ni contra las del Consejo de Estado por nulidad por   inconstitucionalidad”.    

[27] Sentencias SU-573, SU-414, SU-396 y SU-354 de 2017;   T-574, T-429 y T-324 de 2016; SU-695, SU-567, T-534 y T-718 de 2015, T-474 de   2014 y T-429 de 2011, entre muchas otras, reiterando el fallo C-590 de 2005.    

[27]SU-573, SU-414, SU-396 y SU-354 de 2017 y   C-590 de 2005.    

[28] Al   respecto, pueden consultarse las sentencias T-587,   SU-573, T-577, T-404, T-398, SU-355, T-237, T-184, T-034 y T-024 de 2017;   SU-454, T-429, T-247 y SU-215 de 2016; T-739, T-667, SU-636, T-605, T-518A,   T-464 y T-339 de 2015; T-964, T-926, T-916, SU-774, T-793, T-747, T-473, T-599 y   T-104 de 2014; T-704, T-363 de 2013; T-1045, T-817, T-649 yT-352 de 2012; T-429   y T-327 de 2011; T-386 de 2010, T-090 de 1995, entre otras.    

[29]   Sentencias T-577, SU-335 y T-024 de 2017, T-1045 de 2012, T-637, T-386 y T-268   de 2010, T-264 de 2009, T-134 de 2004, T-1017 de 1999.    

[30] Sentencia SU-636 de 2015.    

[31] Ver   por ejemplo, la sentencia T-264 de 2009. En esa oportunidad, esta Corporación precisó que puede “producirse un defecto   procedimental en una sentencia cuando el funcionario judicial, por un apego   excesivo a las formas” se aparta de sus obligaciones de impartir   justicia sin tener en cuenta que los procedimientos judiciales son medios para   alcanzar la efectividad del derecho y no fines en sí mismos. La Corte consideró   que la autoridad judicial accionada había incurrido en un defecto procedimental   por exceso ritual   manifiesto, actuando en, “contra de su papel de director del proceso y del rol protagónico   que le asigna el ordenamiento en la garantía de los derechos materiales, al   omitir la práctica de una prueba imprescindible para fallar, a pesar de la   presencia de elementos que le permitían concluir que por esa vía llegaría a una   decisión indiferente al derecho material. Por esta vía, la autoridad accionada   cerró definitivamente las puertas de la jurisdicción a la peticionaria, olvidó   su papel de garante de los derechos sustanciales, su obligación de dar   prevalencia al derecho sustancial, y su compromiso con la búsqueda de la verdad   en el proceso como presupuesto para la adopción de decisiones justas”.    

[32] Ver   por ejemplo, la sentencia T-268 de 2010, en la   que la Corte al referirse al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto,   concluyó que el mismo se presenta “cuando el funcionario   judicial, por un apego extremo y aplicación mecánica de las formas, renuncia   conscientemente a la verdad jurídica objetiva patente en los hechos, derivándose   de su actuar una inaplicación de la justicia material y del principio de   prevalencia del derecho sustancial”. Lo anterior, fue reiterado por   las Sentencias T-386 y T-637 de 2010.    

[33]    La Corte ha señalado que el derecho al acceso de la administración de justicia,   supone la garantía de obtener respuestas definitivas a las controversias   planteadas, así que los jueces se encuentran obligados adoptar todas las medidas   pertinentes para evitar los pronunciamientos inhibitorios, bien sea de forma   manifiesta, o de forma implícita, cuando una decisión es solo en apariencia de   mérito. Ver por ejemplo, las sentencias T-1017 de 1999 y T-134 de 2004.    

[34] Sentencia SU-335 de 2017.    

[35] La   providencia en cita explicó: “ Lo anterior permite concluir, entonces, que se   está ante dos formas de sentencia inhibitoria injustificada y, por ello,   contraria a la Constitución.  La primera, el fallo inhibitorio manifiesto,   en que el juez expresamente decide no resolver de fondo lo pedido sin haber   agotado todas las posibilidades conferidas por el ordenamiento jurídico   aplicable, y, la segunda, el fallo inhibitorio implícito, caso en el cual el   juez profiere una decisión que en apariencia es de fondo, pero que realmente no   soluciona el conflicto jurídico planteado y deja en suspenso la titularidad, el   ejercicio o la efectividad de los derechos y prerrogativas que fundaban las   pretensiones elevadas ante la jurisdicción”.    

[36] En   relación a la prohibición general de fallos inhibitorios, ver, entre otras, las   sentencias T-386 de 2010, T-264 de 2009, T-134 y T-213 de 2004; y T-1017 de   1999.    

[37] Asimismo, en la sentencia   T-1306 de 2001, la Corte estableció que: “el juez que haga prevalecer el   derecho procesal sobre el sustancial, especialmente cuando este último llega a   tener la connotación de fundamental, ignora claramente el artículo 228 de la   Carta Política que traza como parámetro de la administración de justicia la   prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. (…) si el derecho procesal   se torna en obstáculo para la efectiva realización de un derecho sustancial   reconocido expresamente por el juez, mal haría éste en darle prevalencia a las   formas haciendo nugatorio un derecho del cual es titular quien acude a la   administración de justicia y desnaturalizando a su vez las normas procesales   cuya clara finalidad es ser medio para la  efectiva realización del derecho   material (art. 228).”    

[38] Ver   por ejemplo, la sentencia T-264 de 2009. En esa oportunidad, esta Corporación precisó que puede “producirse un defecto   procedimental en una sentencia cuando el funcionario judicial, por un apego   excesivo a las formas” se aparta de sus obligaciones de impartir   justicia sin tener en cuenta que los procedimientos judiciales son medios para   alcanzar la efectividad del derecho y no fines en sí mismos. La Corte consideró   que la autoridad judicial accionada había incurrido en un defecto procedimental   por exceso ritual   manifiesto, actuando en, “contra de su papel de director del proceso y del rol protagónico   que le asigna el ordenamiento en la garantía de los derechos materiales, al   omitir la práctica de una prueba imprescindible para fallar, a pesar de la   presencia de elementos que le permitían concluir que por esa vía llegaría a una   decisión indiferente al derecho material. Por esta vía, la autoridad accionada   cerró definitivamente las puertas de la jurisdicción a la peticionaria, olvidó   su papel de garante de los derechos sustanciales, su obligación de dar   prevalencia al derecho sustancial, y su compromiso con la búsqueda de la verdad   en el proceso como presupuesto para la adopción de decisiones justas”.    

[39] Ver   por ejemplo, la sentencia T-268 de 2010, en la   que la Corte al referirse al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto,   concluyó que el mismo se presenta,  “cuando el   funcionario judicial, por un apego extremo y aplicación mecánica de las formas,   renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva patente en los hechos,   derivándose de su actuar una inaplicación de la justicia material y del   principio de prevalencia del derecho sustancial”. Lo anterior, fue   reiterado por las Sentencias T-386 y T-637 de 2010.    

[40]    La Corte ha señalado que el derecho al acceso de la administración de justicia,   supone la garantía de obtener respuestas definitivas a las controversias   planteadas, así que los jueces se encuentran obligados adoptar todas las medidas   pertinentes para evitar los pronunciamientos inhibitorios, bien sea de forma   manifiesta, o de forma implícita, cuando una decisión es solo en apariencia de   mérito. Ver por ejemplo, las sentencias T-134 de 2004 y T-1017 de 1999.    

[41] Sentencias T-567, T-490, T-474, T-453, T-436, T-407, SU-396, T-321,   T-349, T-273, SU-210 y T-123 de 2017; SU-637, T-591, SU-499, SU-490, T-445,   SU-427, T-244, SU-448 y T-315 de 2016; T-454, T-281, T-271, SU-241, SU-230,   T-192, T-176 de 2015; SU-769 de 2014, entre otras.    

[42]  Sentencias T-792 y T-033 de 2010, T-743 de 2008, T-686 de 2007, T-657 de 2006,   T-295 y T-043 de 2005, SU-159 de 2002, entre otras.    

[43] Cfr.   Sentencia SU-448 de 2011.    

[44]  Sentencias T-051 de 2009, T-1101 y T-1222 de 2005, T-462 de 2003 y T-001 de   1999.    

[45]  Sentencia T-807 de 2004.    

[46]   Sentencia T-321 de 2017.    

[47]  Sentencias T-145 de 2017, SU-448 de 2016, T-968 de 2014, T-352 y T-071 de 2012,   T-809 de 2010, T-555 de 2009, C-590 de 2005 y T-949 de 2003.    

[48]  Sentencias SU-336, SU-168, T-145 y T-090 de 2017; T-564, T-522, SU-490, T-460,   T-416 de 2016; T-667, T-611, SU-566, SU-501,T-369, T-209, T-170, T-119, T-081 de   2015; SU-949, T-967, T-910, T-831, T-783 y T-102 de 2014; SU-918, SU-198,   SU-132, T-145, T-074 y T-062 de 2013; T-704, SU-195, T-140, T-136 y T-002 de   2012 y T-927 de 2010. Al respecto, la sentencia SU-918 de 2013, afirmó que el   defecto por violación directa de la Constitución, “(…) es una causal de tutela contra providencia judicial que se origina en   la obligación que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el   cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política,   según el cual ‘la Constitución es norma   de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u   otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales’”.    

[49] Sentencia SU-198 de 2013.    

[50]  Sentencias SU-198 de 2013, T-310 y T-555 de 2009.    

[51]Sentencias   SU-336 y SU-168 de 2017, T-960 de 2014, T-704 y T-352 de 2012, T-888 de 2010, T-310 y T-555 de 2009.    

[52]  Sentencias SU-448 de 2016 y T-209 de 2015.    

[53]  Sentencia T-209 de 2015. Ver también Sentencia C-590 de 2005.    

[54] Caso   en el cual también se incurriría en la causal por desconocimiento del   precedente. Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-292 de 2006, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993.    

[55]  Sentencia T-704 de 2012. También ver, las   sentencias T-809 de 2010, T-590 de 2009, y T-199 de 2005.    

[56] Ver   entre otras, las sentencias T-685 de 2005 y T-522 de 2001.    

[57] Betancur   Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Bogotá, Señal, 2002, p. 519.    

[58] “Cualquiera de las   partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su   nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones   consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y   que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras   declaraciones y condenas. (…).”    

[59]Consejo de Estado,   Sección Tercera, sentencia del 10 de julio de 2013, Exp. 46112.    

[61] Norma   vigente para la época en que se tramitó la demanda.    

[62] “ARTÍCULO 267.En   los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de   Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y   actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso   administrativo”. Norma aplicable para   la época en que se tramitó la demanda.    

[63]  Código de lo Contencioso Administrativo, artículo 82. “Modificado por el art. 12, Decreto Nacional 2304 de 1989 , Modificado por el art. 30, Ley 446 de 1998, Modificado por el art. 1, Ley 1107 de 2006. La   jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las   controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las   entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias   de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los   tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la   constitución y la ley.//Esta jurisdicción podrá   juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de   gobierno. // La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las   decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.   //Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales   disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos   seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional.” Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las   sentencias de   13 de julio de 2000, Exp. 1377-00 y 15 de marzo de 2007, Exp. 1487-06,   señalaron: “En ambos casos la jurisdicción competente para conocer de la   reclamación de las prestaciones se determina con base en las funciones que dice   haber ejercido el empleado (criterio funcional) y la entidad a la cual se   encontraba vinculado (criterio orgánico), para establecer si se trata de un   trabajador oficial, que  puede ejercitar  la acción laboral ante la   jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la   jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe definir  el    asunto”.    

[64] Ver la sentencias del Consejo de Estado, de la Sección Segunda del   19 de julio de 2003, exp. 6813 y de la Sala Plena del 18 de noviembre del mismo   año, exp. IJ-039.    

[65]  Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de   2007, expediente 0065-06.    

[66] Al   respecto, la sentencia del 23 de junio de 2010, expediente 18319, al decidir una   demanda de reparación directa que pretendía el pago de las prestaciones sociales   derivadas de un contrato realidad, afirmó, “Ahora bien, interpretando el   contenido de la demanda, puede colegirse, en estricto sentido, que lo pretendido   realmente por el actor es que se le reconozcan los salarios dejados de percibir   y las prestaciones sociales a las que tendría derecho, tal como se le reconoce a   quienes desarrollan actividades semejantes, en consideración a que las labores   de celaduría que desempeñó en el Departamento de Casanare, a través de órdenes   de prestación de servicios, revisten todos los elementos propios de una relación   legal y reglamentaria; sin embargo, a juicio de la Sala, la acción formulada por   el demandante, con miras a obtener la satisfacción de los derechos alegados y   que estarían siendo desconocidos por la Administración, no es la indicada, pues   él debió acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el   ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por ser ésta   la que procede en situaciones como la anotada, de tal suerte que la Sala   confirmará la decisión de primera instancia en cuanto encontró acreditada la   excepción de indebida escogencia de la acción (…)”.    

[67] Sobre el   particular, sostuvo que: “Se reitera que la   acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del C.C.A., no es   procedente para obtener la indemnización de los perjuicios presuntamente   causados como consecuencia de la ilegalidad de un acto administrativo de   contenido particular, pues por regla general la obligación indemnizatoria en   estos eventos emerge cuando el juez natural del acto declara su nulidad como   resultado de la pretensión que en tal sentido formule el demandante,   precisamente a través del ejercicio válido y oportuno de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho, por ser ésta la procedente. // Debe   recordarse que no puede el demandante elegir a su arbitrio, cualesquiera de las   acciones que el Código Contencioso Administrativo ha consagrado para controlar   los actos, los hechos, omisiones, las operaciones, dado que la procedencia de   una u otra acción y su elección, tiene relación directa con el debido proceso   del posible demandado.”    

[68] Ver la sentencia del 15 de marzo de 2007, Exp. 1487-06,   que afirmó: “Aunque la demandante señaló como acción impetrada la del   artículo 86 del C.C.A., reparación directa, la acción pertinente es la de   nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A.,   porque lo que ha debido hacer es, previo agotamiento de la vía gubernativa,   demandar la anulación del acto administrativo de carácter particular, expreso o   ficto, que le negó el pago de las prestaciones sociales reclamadas, por   transgredir el ordenamiento jurídico, a efectos de que se le restablezca el   derecho lesionado y/o se le repare el daño ocasionado. // El proceso contencioso   administrativo laboral es de carácter declarativo y su pronunciamiento principal   se contrae a determinar la anulación del acto demandado y, como consecuencia, a   ordenar el restablecimiento del derecho o la reparación del daño.”    

[69]  Según el artículo 132 del C.C.A., modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de   1998, los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los   siguientes asuntos:// (…) “2. De los de nulidad y restablecimiento del   derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los   cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la   cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales”. Por su   parte, el artículo 134B, adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998,   establece que los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los   siguientes asuntos: “1. De los procesos de   nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de   un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de   cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos   legales mensuales”. Al respecto, pueden   consultarse las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de   Estado del 2 de marzo de 2017, Exp. 4066-14; 6 de octubre de 2016, Exp. 3308-13;   25 de agosto de 2016, Exp. 0088-15; 21 de julio de 2016, Exp. 2830-13; 16 de   junio de 2016, Exp. 1317-15; 4 de febrero de 2016; Exp. 0316-14; 9 de abril de   2014, Exp. 0131-13; 13 de diciembre de 2012, Exp. 1662-12; 24 de octubre de   2012, Exp. 1201-12; 15 de junio de 2011, Exp. 1129-10; 4 de noviembre de 2010,   Exp. 0761-10; 7 de octubre de 2010, Exp. 1343-09; 19 de agosto de   2010, Exp. 0259-10; 13 de mayo de 2010, Exp. 0924-09; 19 de febrero de 2009,   Exp. 3074-05;   6 de septiembre de 2008,   Exp. 2152-06; 17 de abril de 2008, Exp 2776-05; 16 de noviembre de 2006, Exp.   9776; 24 de noviembre de 2005, Expediente: 4058-04; 4 de noviembre de 2004, Exp.   3661-03; 21 de agosto de 2003, Exp. 0370-03; 3 de julio de   2003, Exp.   4798-02;  21 de   febrero de 2002, Exp.3530-01; 28 de junio de 2001,   Exp. 2324-00, entre muchas otras.    

[70] De   hecho existe la postura contraria acogida por la Subsección B de la Sección   Segunda y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, cuyos argumentos son   similares a los de la decisión de tutela que se revisa.    

[71] Cfr. Título “La escogencia de la acción para reclamar las prestaciones sociales   derivadas de un contrato realidad” de esta   providencia”, puntos   43 a 51.    

[72] Ib.    

[73] Cfr. El título   denominado “La acción contractual” de este proveído, puntos 39 a 44.    

[74] Constitución,   arts. 228 y 230; y Código Contencioso Administrativo, artículo 3 (vigente para   la época de los hechos).    

[75] El Consejo de   Estado admitía que las prestaciones sociales producto de un contrato realidad,   pudieran reclamarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del   derecho o de la de controversias contractuales, a elección del interesado. En   este sentido, ver las sentencias de la Sección Segunda del 19 de julio de 2003,   exp. 6813 y de la Sala Plena del 18 de noviembre del mismo año, exp. IJ-039. Al   respecto, la sentencia de 19 de agosto de 2007, afirmó,“Si bien es cierto   el reconocimiento de derechos laborales simulados a través de contratos de   prestación de servicios es factible a través de la acción contractual que se   contempla en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo   formulando el petitum de nulidad del contrato de prestación de servicios o en   ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a elección del   demandante, para la segunda opción, es necesario agotar previamente la vía   gubernativa al tenor del artículo 135 del mismo Código, con la finalidad de   obtener un pronunciamiento expreso o presunto, presupuesto para acudir a la   jurisdicción”.    

[76] Constitución,   preámbulo, artículos 2°, 29, 116 y 228.    

[77] “Art.   143. Inadmisión de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los   requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su   presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción (…)”.    

[78] Cfr.   sentencia T-134 de 2004.    

[79] Sentencia SU-335 de 2017.    

[80]  Al respecto, por ejemplo: Corte Constitucional, sentencia T-713/2013. .    

[81]  Corte Constitucional, sentencia T-416/2016.