T-267-18

         T-267-18             

Sentencia 267/18    

LEGITIMACION POR   ACTIVA DEL MINISTERIO PUBLICO EN MATERIA DE ACCION DE TUTELA-Reiteración de   jurisprudencia    

LEGITIMACION POR   ACTIVA EN TUTELA-Procuradores Judiciales Penales en representación   de mujeres privadas de la libertad    

ACCION DE TUTELA PARA   PROTEGER DERECHOS FUNDAMENTALES DE MUJERES PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Procedencia    

ESTADO DE COSAS   INCONSTITUCIONAL EN EL SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Límites y facultades   del juez de tutela en su labor de protección de los derechos fundamentales    

ESTADO DE COSAS   INCONSTITUCIONAL EN EL SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Jurisprudencia constitucional    

ORDENES COMPLEJAS Y   ORDENES ESTRUCTURALES-Concepto    

ESTADO DE COSAS   INCONSTITUCIONAL EN EL SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Lineamientos para su   seguimiento a partir de mínimos constitucionales asegurables     

En el caso de la población carcelaria,   la Corte Constitucional ha ofrecido lineamientos para el seguimiento al estado   de cosas inconstitucional a partir de mínimos constitucionalmente asegurables.   Estos parámetros no solo sirven para orientar la evolución de la estrategia de   superación de dicho estado de cosas, sino también como guía, en los casos   concretos, a la hora de establecer la naturaleza de la   vulneración iusfundamental y el remedio judicial procedente para conjurarla.   También, como punto de referencia necesario del diálogo interinstitucional que   acabamos de referir. Los mínimos que deben ser garantizados en la vida en   reclusión por las autoridades competentes se refieren a los siguientes aspectos:   i) la resocialización, ii) la infraestructura carcelaria, iii) la alimentación   al interior de los centros de reclusión, iv) el derecho a la salud, v) los   servicios públicos domiciliarios y vi) el acceso a la administración pública y a   la justicia. Estos mínimos constitucionalmente asegurables, como señaló la Sala   Especial de Seguimiento, tienen carácter prima facie, es decir, no constituyen   una lista taxativa ni exhaustiva que agote los temas de los cuales deben   ocuparse las autoridades competentes, de manera que es plausible su adaptación a   diferentes contextos (cárceles de mediana y alta seguridad, de hombres, de   mujeres, mixtas, población carcelaria condenada y sindicada, ubicación   geográfica, disponibilidad de recursos técnicos, entre otros).    

DERECHOS   FUNDAMENTALES DE MUJERES PRIVADAS DE LA LIBERTAD EN ESTABLECIMIENTOS   CARCELARIOS-Protección en el ámbito interno e internacional    

MUJERES PRIVADAS DE   LA LIBERTAD EN ESTABLECIMIENTOS CARCELARIOS-Mínimos   constitucionales asegurables    

Además de los mínimos que la Corte   Constitucional ha reconocido a las personas reclusas en general, con los cuales   se marca el derrotero de superación del estado de cosas inconstitucional   declarado en esta materia y la actuación de los jueces de tutela, las mujeres   recluidas en estos establecimientos son titulares, en especial, de los   siguientes mínimos constitucionalmente asegurables: i) El   derecho a ser protegidas, en el marco de la privación de su libertad, de   violencia física, psicológica o sexual, de la explotación y de la   discriminación. ii) A la atención de las necesidades básicas radicales que, por   su condición de mujeres, ellas y solo ellas están expuestas a sufrir. iii) A   contar con una protección reforzada durante el embarazo, la lactancia y la   custodia de los niños, en un entorno sano y adecuado.    

MINIMOS ASEGURABLES EN MATERIA DE   INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS PUBLICOS EN EL AMBITO PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Son cualificados cuando se trata de los derechos fundamentales   de las mujeres    

Los mínimos constitucionalmente   asegurables en materia de infraestructura y servicios públicos en el ámbito   penitenciario y carcelario, cuando se trata de los derechos fundamentales de las   mujeres, son cualificados. Implican, cuando menos: i) el   aseguramiento de condiciones sanitarias adecuadas para que puedan mantener su    higiene y su salud, permitiéndoles acceso regular a baterías sanitarias y   posibilitar su aseo personal y limpieza de ropa regularmente; ii) a recintos   destinados al alojamiento con las instalaciones y artículos necesarios para   satisfacer las necesidades de higiene propias de su género, incluidas toallas   sanitarias gratuitas y el suministro permanente de agua para el cuidado personal   de niños y mujeres, en particular las que cocinen, las embarazadas y las que se   encuentren en período de lactancia o menstruación; y, por último, iii)   condiciones apropiadas para las detenidas que se encuentren en estado de   embarazadas, o acompañadas por sus hijos, que aseguren su subsistencia en   condiciones dignas. Naturalmente, los mínimos aquí   descritos en materia de infraestructura, están relacionados con la satisfacción   de los derechos sociales fundamentales de las mujeres privadas de la libertad en   centros de reclusión. Ello supone que, pese al desarrollo de estos parámetros,   las autoridades estatales, a nivel legislativo, administrativo y presupuestal,   siguen contando -más en esta específica materia, compleja desde el punto de   vista técnico y financiero-, con un margen amplio de configuración en la   definición del contenido específico de tales derechos. Los remedios   judiciales necesarios para que las medidas diseñadas para esta protección se   implementen efectivamente, o para que, con la debida concertación institucional,   las aún inexistentes se formulen, conservando el equilibrio entre el amparo que   demanda la dignidad humana de las reclusas y los principios de legalidad,   separación de poderes y sostenibilidad fiscal, están en manos del juez de tutela   en cada caso concreto.    

DERECHO A LA SALUD, A   LA INTEGRIDAD PERSONAL Y A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS DE MUJERES PRIVADAS DE   LA LIBERTAD-Orden de constituir una Mesa Interinstitucional   para diseñar e implementar un Plan de Mejoramiento Integral del Pabellón de   Mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de   Buga    

Referencia: Expediente T-6.406.431    

Acción   de tutela interpuesta por Lili Alejandra Burbano Castillo y Daniel Gerardo López   Narváez en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto   Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, la Unidad de Servicios   Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y el Establecimiento Penitenciario y   Carcelario de Mediana Seguridad de Buga.    

Magistrado   ponente:    

CARLOS BERNAL   PULIDO    

Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil dieciocho (2018)    

La Sala Primera   de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis   Guillermo Guerrero Pérez, Diana Fajardo Rivera y Carlos Bernal Pulido, quien la   preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y   reglamentarias, se dispone a proferir la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de   revisión del fallo de tutela proferido, en primera instancia, por la Sala   Laboral del Tribunal Superior de Buga (Valle del Cauca), el 21 de julio de 2017,   confirmado en sentencia del 6 de septiembre del mismo año, dictada por la Sala   de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de   tutela promovida por los Procuradores Judiciales Lili Alejandra Burbano Castillo   y Daniel Gerardo López Narváez en contra del Ministerio de Justicia y del   Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, la Unidad de   Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y el Establecimiento   Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga.     

El expediente de   la referencia fue escogido para revisión mediante Auto del 24 de noviembre de   2017, proferido por la Sala de Selección número once[1].     

I.                     ANTECEDENTES    

El 7   de julio de 2017, Lili Alejandra Burbano Castillo y Daniel Gerardo López   Narváez, Procuradores Judiciales II Penales de Buga, interpusieron acción de   tutela en contra de las entidades mencionadas, con el propósito de proteger los   derechos fundamentales a la integridad personal, a la salud y a la dignidad   humana de las mujeres privadas de la libertad en el Establecimiento   Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga.         

1.           Hechos    

1. El   23 de mayo de 2016, en cumplimiento de las sentencias T-388 de 2013 y T- 762 de   2015 de la Corte Constitucional, el Procurador General de la Nación, para   efectos de ejercer las labores de vigilancia e inspección ordenadas en aquellas   decisiones, constituyó, entre otras, la Agencia Especial No. 14101. En virtud de   aquella, designó a los titulares de las Procuradurías 75 y 76 Judiciales II   Penales con sede en Buga, para que intervinieran en representación del   Ministerio Público ante el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana   Seguridad del mencionado municipio, en el marco de sus competencias legales.   Dicha agencia incluyó la facultad de intervenir en procesos judiciales y ante   las autoridades administrativas, “en defensa del orden jurídico, del   patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales”[2].    

2. De conformidad con lo ordenado en dicha Agencia Especial, los   titulares de las Procuradurías delegadas en mención se dirigieron a las   instalaciones del penal de mediana seguridad de Buga, el 8 de junio de 2017, en   donde fueron recibidos por la Subdirección del establecimiento[3].   Allí, en esa visita, los funcionarios del Ministerio Público -quienes actúan   como tutelantes en esta acción constitucional- señalan haber constatado lo   siguiente[4]:    

i) La cárcel inspeccionada cuenta con cien (100) reclusas, entre   sindicadas y condenadas. En el mismo pabellón se encuentran, en igualdad de   condiciones, condenadas y sindicadas por diferentes delitos.     

ii) En   el área de celdas y dormitorios, no se cuenta con baterías sanitarias “al   interior de estas”, lo que obliga a las internas a efectuar sus necesidades   fisiológicas en recipientes y a la vista de las demás internas que comparten   dichos espacios. Esto sucede en las noches, cuando cada camarote se cierra bajo   llave. Las reclusas tampoco tienen acceso a agua de forma permanente.    

iii)   Cada cuarto, además de carecer de ventilación adecuada, tiene “sobrepoblación”.   En una sola habitación duermen hasta siete personas en camas improvisadas, esto   es, “colchones que son apilados en el día”.    

iv) No   existen cuartos idóneos para mujeres en embarazo, o con hijos pequeños, ni   celdas que separen a las mujeres enfermas de las sanas[5].      

3. Los   Procuradores accionantes defendieron su facultad de interponer acciones de   tutela en favor de terceros, con base en el artículo 277 (numerales 2º y 7º) de   la Constitución. Apuntan que la jurisprudencia constitucional permite a la   Procuraduría agenciar derechos ajenos cuando sus titulares no están en   condiciones de hacerlo, en este caso, por la alta vulnerabilidad de la población   carcelaria.        

                                             

4.   Como sustento jurídico de esta acción de tutela, los peticionarios invocaron el   precedente constitucional sobre la relación de especial sujeción entre el Estado   y las personas privadas de la libertad. Igualmente, traen a colación   jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Interamericana de Derechos   Humanos, acerca de la violación de los derechos de los reclusos en condiciones   de hacinamiento.    

Asimismo, hicieron referencia a lo dispuesto en el Decreto 2553 de 2014, que   regula las condiciones de permanencia de los niños menores de tres (3) años que   conviven con sus madres al interior de los establecimientos de reclusión, y de   las mujeres gestantes y madres lactantes privadas de la libertad, así como las   competencias institucionales para garantizar su cuidado, protección y atención   integral. Igualmente, aludieron las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para   el Tratamiento de los Reclusos, en lo que respecta a la clasificación y   separación adecuada de las personas recluidas y las condiciones de las celdas.    

Señalan que con la presente acción de amparo se busca salvaguardar los derechos   fundamentales de esta concreta población carcelaria, que requiere una urgente   solución a su problemática, pues la infraestructura del penal en mención no es   adecuada para la reclusión de mujeres. Se refieren los accionantes, también, a   la posibilidad de que el juez constitucional profiera, en este caso, un amparo   con efectos inter comunis.    

5.   Además de lo anterior, solicitan que se practique como prueba, dentro de esta   acción de tutela, una inspección judicial al respectivo establecimiento   carcelario, con acompañamiento especializado, a efectos de verificar las   condiciones de reclusión relatadas.    

2.           Pretensiones    

6.   Lili Alejandra Burbano Castillo y Daniel Gerardo López Narváez, Procuradores   Judiciales II Penales de Buga, solicitan la tutela de los derechos fundamentales   a la integridad personal, a la salud y a la dignidad humana de las mujeres   privadas de la libertad en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de   Mediana Seguridad de dicho municipio.       

Pretenden que se ordene[6]:    

i) Al   Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- “no recibir más   personal femenino que se pretenda recluir en el Penal de Mediana Seguridad de   Guadalajara de Buga”, hasta tanto la Unidad de Servicios Penitenciarios y   Carcelarios -USPEC-, el mismo INPEC y el Ministerio de Justicia “realice   (sic) las gestiones pertinentes para adoptar medidas idóneas que garanticen que   se cumplan (sic) con la protección de los derechos fundamentales y a la dignidad   humana de las mujeres reclusas, en el sentido de (sic), adecuar el pabellón de   mujeres del penal hasta el punto en que solo se alojen dos (2) mujeres por cada   celda y que cuenten con un baño por celda”.         

ii) El   traslado de la población femenina “en calidad de condenadas” a   penitenciarías que cuenten con los “elementos físicos y administrativos”   que garanticen los derechos fundamentales de las mujeres recluidas.    

iii) A   la USPEC, al INPEC y al Ministerio de Justicia -de conformidad con la primera   pretensión-, que “realice (sic) las gestiones pertinentes para adoptar   medidas idóneas que garanticen que se cumplan (sic) con la protección de los   derechos fundamentales y a la dignidad humana de las mujeres reclusas, en el   sentido de (sic), adecuar el pabellón de mujeres del penal hasta el punto en que   solo se alojen dos (2) mujeres por cada celda y que cuenten con un baño por   celda”.    

3.           Respuestas de las instituciones accionadas    

7.   La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, a través   del Jefe de su Oficina Asesora Jurídica[7],   solicitó al juez de tutela no acceder a las pretensiones de los actores. En su   respuesta, luego de explicar el fundamento de sus competencias legales, las   diferenció de aquellas que ostenta el Instituto Nacional Penitenciario y   carcelario –INPEC-. En resumen –explicó-, a cargo de la USPEC está la   contratación de obras, bienes y servicios para el buen funcionamiento de los   establecimientos carcelarios del país y la garantía de su infraestructura. Lo   anterior, de acuerdo a la priorización de necesidades que reporte el INPEC.    

Sin   embargo, aclaró que la ejecución de esta tarea depende del presupuesto con el   que cuente la entidad, de acuerdo con los recursos asignados por el Ministerio   de Hacienda. Aunque la USPEC solicitó presupuesto suficiente en las vigencias   fiscales de 2017, lamentablemente estos recursos no fueron apropiados. La Unidad   -agregó- no puede realizar obras que no estén incluidas en el respectivo   presupuesto, de modo que, en caso de que vayan a ordenarse obras de   infraestructura carcelaria, a esta acción constitucional deberían ser vinculados   el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación. Con todo,   enfatizó en que no pueden ordenarse obras que no estén incluidas para ejecutar   durante la respectiva vigencia fiscal. Insistió en que la entidad ha desplegado   todas las acciones en el marco de sus competencias, de conformidad con el   presupuesto asignado, y ha emprendido una tarea, que ha resultado infructuosa,   para la asignación de recursos.    

A   renglón seguido, el representante de la USPEC presentó un balance de generación   de cupos carcelarios. Dentro del cuadro explicativo expuesto por la accionada   para estos efectos, se aprecia la asignación de 220 cupos para el municipio de   Buga, entregados a diciembre de 2014. Igualmente, aparece un cuadro sobre el   estado actual de los proyectos de generación de cupos para el año 2017. Dentro   del cuadro, figura un contrato para el municipio de Buga, de 720 cupos, en el   que se fija el 15 de septiembre de 2017 como “fecha de entrega de obra”,   avanzada en un 83,6%, y el 30 de septiembre siguiente, como “fecha de entrega   en operación”.      

8.   La Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y   del Derecho, allegó contestación a la presente acción de tutela[8].   Comenzó por destacar la expedición del Decreto 2245 de 2015, que reglamenta la   atención en salud de las personas privadas de la libertad a cargo del INPEC. A   renglón seguido, señaló que el Ministerio no tiene poder coercitivo para exigir   la prestación efectiva de estos servicios de salud. Luego de ello, hizo   reflexiones, in extenso, sobre las estrategias de política criminal que   está liderando esa cartera, incluido el CONPES 3828 de 2015, sobre política   penitenciaria y carcelaria.       

Enfatizó en que es el INPEC el encargado de dirigir el sistema penitenciario y   carcelario y la USPEC la encargada del suministro de bienes y la prestación de   los servicios requeridos para garantizar el bienestar de la población   carcelaria. Indicó que el control administrativo de los Ministerios sobre estas   entidades excluye la posibilidad de limitar su autonomía administrativa. El   Ministerio de Justicia, concretamente, no es competente para administrar los   establecimientos penitenciarios, y ello incluye la decisión acerca de los   traslados o sobre las personas que son recibidas en los centros de reclusión.   Por lo anterior, no encontró acreditado el requisito de legitimidad en la causa   por pasiva y solicitó la desvinculación de la entidad de la presente acción de   tutela.           

9.   La Directora del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario   de Buga solicitó que dicho centro de reclusión fuera desvinculado de   este proceso[9].     

Señaló   que la institución cuenta, en total, con 88 mujeres privadas de la libertad, 46   de ellas condenadas y 42 sindicadas. Aseguró que, el 19 de julio de 2016,   comunicó mediante oficio a la Oficina Asesora de Planeación del INPEC que, de   acuerdo a los estándares establecidos, solo podían ser albergadas, sin generar   hacinamiento, 60 mujeres, aunado a que las celdas no cuentan con áreas   sanitarias individuales, sino en área común. Tampoco se cuenta con espacios   educativos, de recreación, ni con guardería. Por ello, solicitó que se estudiara   la posibilidad de trasladar el personal a establecimientos que cumplieran con   esos parámetros, necesarios para un adecuado proceso de resocialización, pero   tal solicitud no fue contestada.    

Argumentó que esa Dirección no cuenta con la autonomía presupuestal ni   administrativa para conjurar el hacinamiento en esta cárcel, que tiene causas   estructurales que se escapan de su control. Aun así, se han adoptado medidas   como no recibir personal nuevo, muestra de lo cual está la disminución de 12   internas, pues para la fecha de la visita de la Procuraduría el número de   internas ascendía a 100. Señaló que las problemáticas del centro de reclusión no   son distintas a la de todas las cárceles del país, enmarcadas en el estado de   cosas inconstitucional que exige medidas estructurales a nivel nacional, más   allá de lo que disponga una sola entidad.    

Solicitó que a esta actuación fueran vinculados los Alcaldes,  y los   Secretarios de Gobierno, Hacienda y Planeación, del Municipio de Buga y de   algunos otros municipios del Valle del Cauca, sobre quienes, en su sentir,   también recae responsabilidad en esta situación. Al respecto señaló que estas   entidades territoriales tienen entre sus funciones, la de disponer el lugar de   reclusión preventiva para las personas privadas de la libertad por orden de   autoridad competente y, por ello, en las partidas presupuestales municipales   debe incluirse lo necesario para el gasto de las cárceles. Agregó que, de   acuerdo con el artículo 19 de la Ley 65 de 1993, estas entidades pueden celebrar   convenios de integración de servicios con el INPEC, con la obligación de   sufragar ciertos servicios.    

Advirtió que los municipios mencionados no tienen actualmente convenio de   integración de servicios con el centro de reclusión que dirige, por lo que esta   labor, actualmente, se está gestionando, pero “a la fecha no se ha   materializado mediante acto administrativo”. Adujo, igualmente, que las   entidades territoriales se han desentendido de la obligación, explicitada por la   misma Corte Constitucional, de crear y mantener centros de reclusión propios. En   su opinión, estas entidades no han asumido sus responsabilidades en esta   problemática, que han sido descargadas todas en el INPEC.    

Recordó que la propia Procuraduría General de la Nación, en la Directiva 002 del   7 de julio de 2016, señaló que en los planes departamentales y municipales de   desarrollo deben incluirse rubros para financiar las cárceles municipales o los   convenios con el INPEC, y el hecho de que el mismo ente de control se ha   comprometido a verificar que así sea. En este caso -añadió-, las 42 internas   privadas de la libertad de manera preventiva en la cárcel que dirige son   responsabilidad de la entidad territorial.        

10.    El Coordinador del Grupo de Tutelas del INPEC intervino para pedir la   desvinculación de la entidad de la presente acción de tutela[10]. Arguyó que   la problemática señalada en la tutela atañe a la competencia del centro de   reclusión respectivo. Apuntó que el cierre del establecimiento carcelario sería   una medida desproporcionada y afectaría los derechos de las reclusas.    

También, recordó que el hacinamiento carcelario en Colombia, cuyos índices   persisten, es un tema de política criminal que compete a todo el Estado y que   desborda por completo las capacidades del INPEC, que no está recibiendo la   colaboración de las demás entidades competentes, a nivel gubernamental, judicial   y territorial. Detalló, in extenso, la responsabilidad que tendría cada   una de estas entidades, empezando por el Congreso de la República, dada la   expedición de leyes que promueven el populismo punitivo y, por consiguiente, el   hacinamiento carcelario.     

10.1.   Cabe agregar que, de manera extemporánea, luego de proferido el fallo de primera   instancia, el mismo funcionario del INPEC allegó una nueva y distinta respuesta   sobre esta acción constitucional[11].   En primer lugar, cuestionó la legitimidad de los Procuradores accionantes para   acudir a este amparo, bajo el argumento de que la agencia especial, en cuya   virtud aquellos actúan, fue designada por el Procurador General de la Nación   anterior, Alejandro Ordoñez, no por el actual Jefe del Ministerio Público, el   Procurador Fernando Carrillo.    

Recordó, a renglón seguido, que todo lo concerniente a la garantía de   infraestructura carcelaria recae en la USPEC, pero que el INPEC ha asignado   partidas presupuestales para dotar a las cárceles del país. Afirmó que en el   caso del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario   de Buga, mediante resolución del 29 de marzo de 2017, asignó la suma de   $129.104.290; allí van incluidos rubros para elementos de aseo personal de los   reclusos, y para sábanas, cobijas y colchonetas. Afirmó, por lo demás, que los   Procuradores Judiciales no pueden pretender “coadministrar” los   establecimientos carcelarios, por lo que su pretensión de que no se reciba más   personal femenino en aquel penal no debe abrirse paso.     

11.   El Jefe de la Oficina Jurídica del Municipio de Guadalajara de Buga (Valle del   Cauca), vinculado de oficio por el juez de instancia a esta acción de   tutela[12],   señaló que no le constan los hechos de la demanda, toda vez que el municipio no   fue notificado de las visitas realizadas por la Procuraduría a las instalaciones   carcelarias.    

Con   todo, manifestó que el 6 de junio de 2017, en la Secretaría de Gobierno, se hizo   presente la Procuradora Provincial de Buga, Myriam Méndez Vásquez. A esta   servidora se le informó acerca de los planes de asistencia social que se van a   implementar a favor de la población penitenciaria, incluidas, entre otras, obras   de “mejoramiento de baños y baterías sanitarias en un área específica en el   reclusorio de mujeres”. Señaló que el municipio ha llevado a cabo acciones   tendientes “a mejorar la calidad de vida de los reclusos”. Sin embargo,   agregó que, a la fecha, no hay un convenio vigente con el centro carcelario.    

Alegó   que en este caso no se cumple el requisito de legitimación por pasiva, ya que el   centro de reclusión mencionado hace parte del Sistema Nacional Penitenciario y   Carcelario.      

12. El   juez de instancia también vinculó de oficio a esta acción de tutela, a los   municipios Yotoco, Calima, Darién, Guacarí, Ginebra y Restrepo, del Valle del   Cauca. Solo dos de ellos (Yotoco y Guacarí) contestaron, y lo hicieron de manera   extemporánea, luego de expedido el fallo de primer grado.    

El   Jefe de la Oficina Jurídica del Municipio de Yotoco[13] señaló su   preocupación por el hacinamiento presentado en el Establecimiento Penitenciario   y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, máxime cuando la Cárcel Municipal de   Yotoco ha suspendido sus actividades, a raíz de una investigación penal contra   sus funcionarios, y el Director General del INPEC, el 5 de julio de 2017,   profirió una resolución en la que dispuso traslados, de esta Cárcel, a las   instalaciones del centro penitenciario de Buga. Informó que, en cumplimiento de   un fallo de tutela, se están haciendo las gestiones para emitir el acto   administrativo que finiquite el convenio de integración de servicios con el   INPEC, en aras de no vulnerar los derechos de los internos recluidos en Buga.      

La   Secretaria de Convivencia y Participación Ciudadana de Guacarí, por   su parte[14],   informó que el establecimiento carcelario de ese municipio es de mínima   seguridad y no cuenta con la infraestructura necesaria para la reclusión de   mujeres.    

4.           Decisiones objeto de revisión    

4.1.          Fallo de primera instancia    

13.   La Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga[15] consideró que la intervención de la   Corte Constitucional en relación con el estado de cosas inconstitucional en   materia de hacinamiento carcelario, y la expedición de órdenes, por parte de   esta Corporación, a varias entidades, para que de manera coordinada realicen   todas las acciones que sean necesarias para solucionar esta problemática, torna   “innecesario” acudir a la acción de tutela. Señaló que lo que podrían   solicitar los actores, entonces, es el cumplimiento de aquellas órdenes de   tutela ya emitidas, o interponer el respectivo incidente de desacato. Con todo,   resaltó que las entidades demandadas han emprendido algunas acciones para   solucionar la situación relatada en la tutela, como bien lo informaron en sus   respuestas.      

Con   estos argumentos, negó por improcedente la presente acción constitucional. No   obstante, instó al Municipio de Buga para que agilice los trámites   administrativos necesarios para “materializar los acuerdos   interadministrativos en curso”. También, recordó a la Directora del   establecimiento penitenciario, que es su obligación informar sobre la   problemática del establecimiento a la USPEC, para que esta adopte las medidas   para solucionarlo “y agregarlo en el presupuesto otorgado para lograr tal fin”.   Esta obligación, en criterio del Tribunal, no se ha cumplido.    

4.2.          Impugnación    

14.   Los Procuradores 75 y 76 Judiciales II Penales de Buga impugnaron la decisión de   instancia[16]. Recordaron que, en la sentencia T-762   de 2015, ninguno de los establecimientos involucrados es el Establecimiento   Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, de modo que no es   procedente el llamado del a quo para que se solicite el cumplimiento de   las órdenes allí emitidas por la Corte Constitucional, que son, como se sabe,   generales y abstractas. En este caso, lo que se pretende es la valoración de un   caso concreto, el de las reclusas del mencionado centro carcelario, cuyas   condiciones de privación de la libertad desconocen su integridad personal y su   dignidad humana. Por lo mismo, estimaron que no existe otro medio de defensa   judicial para proteger sus derechos, distinto a la acción de tutela.    

4.3.          Fallo de segunda instancia    

15. La Sala de   Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia confirmó el fallo impugnado[17].   Indicó que el problema de hacinamiento involucra la solución de múltiples   asuntos de Política Criminal y Penitenciaria que no pueden abordarse en sede de   tutela, no solo por la falta de competencia del juez constitucional, sino que   implican un gran esfuerzo institucional mancomunado, e inciden en el presupuesto   estatal. Citó, ampliamente, sus propias decisiones en sede se tutela, reiterando   tal postura.        

5.           Actuaciones en sede de revisión    

16.   Con el fin de allegar al proceso de revisión de tutela los elementos probatorios   necesarios para adoptar una decisión de fondo, el Magistrado Ponente decretó las   siguientes pruebas:    

i) Se   ofició al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, para que   informara sobre lo siguiente:    

a)   Cuáles han sido las necesidades identificadas, por parte de dicha entidad, en   materia de infraestructura, bienes y servicios del pabellón de mujeres del   Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle   del Cauca), de conformidad con el artículo 2°, numeral 16, del Decreto Ley 4151   de 2011. Igualmente, si estas necesidades han sido priorizadas y requeridas a la   Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-.    

b)   ¿Qué trámite se le dio al oficio No. 227-EPMSC BUG-APL-205 del 19 de julio de   2016, enviado al Jefe de la Oficina Asesora de Planeación del INPEC, por parte   de la Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana   Seguridad de Buga, en donde esta informó sobre los problemas de hacinamiento e   infraestructura de dicho penal?      

c) Si   se han dispuesto, por parte de la Dirección General, traslados de la Cárcel   Municipal de Yotoco (Valle del Cauca), a las instalaciones del Establecimiento   Penitenciario de Buga, concretamente, a su pabellón de mujeres, del 5 de julio   de 2017 hasta la fecha.    

ii) Se   ofició a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, para que   informara sobre lo siguiente:    

a) Estado actual del proyecto del programa de generación de cupos   para el año 2017, en lo que se refiere al Establecimiento Penitenciario y   Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), cuya fecha de “entrega   de obra en operación” estaba prevista para el 30 de septiembre de 2017,   según respuesta ofrecida por la entidad dentro del trámite de esta acción de   tutela. Igualmente, si dichas obras incluyen el pabellón de mujeres del   mencionado establecimiento.     

iii) Se ofició a la Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga   (Valle del Cauca), para que, por medio de su instancia competente, informara   sobre lo siguiente:    

a) Si a la fecha se ha celebrado, sí o no, Convenio   Interadministrativo de Integración de Servicios con el Establecimiento   Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), o con   alguna otra dependencia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario   -INPEC-, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 65 de 1993. Igualmente, si   dicho convenio, de existir, incluye el pabellón de mujeres del mencionado   establecimiento.    

b)   Estado actual, avances y cronograma del “programa de dignificación y   resocialización de la población carcelaria” promovido por el Gobierno   Municipal, según respuesta ofrecida por la entidad dentro del trámite de esta   acción de tutela. Concretamente, en lo que se refiere a la adecuación locativa   del pabellón de mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de   Mediana Seguridad de Buga, incluidas las obras de “mejoramiento de baños y   baterías sanitarias” que fueron allí anunciadas. Igualmente, los acuerdos,   si los hay, a los que el Municipio ha llegado con la Directora de dicho centro   de reclusión para la ejecución de este programa.    

iv) Se   ofició a la Alcaldía del Municipio de Yotoco (Valle del Cauca), para que, por   medio de su instancia competente, informara si a la fecha se ha celebrado, sí o   no, Convenio Interadministrativo de Integración de Servicios con el Instituto   Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-.    

v) Se   ofició a la Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana   Seguridad de Buga (Valle del Cauca), para que informara sobre lo siguiente:    

a)   Estado de actual de la distribución de cupos en el pabellón de mujeres de dicho   centro de reclusión, índice de hacinamiento y balance de los programas de   infraestructura, a la fecha, en el mencionado pabellón, en caso de que los haya.   Particularmente, informar sobre el estado de la infraestructura en materia   sanitaria, de conformidad con las necesidades básicas de las mujeres allí   recluidas.    

b) Si,   a la fecha, existe algún acuerdo o convenio entre el mencionado centro de   reclusión y la administración Municipal de Buga, para la ejecución de   presupuesto en materia de infraestructura penitenciaria y carcelaria, y la   implementación de programas de atención a la población de mujeres privadas de la   libertad en dicho establecimiento.      

vi)   Surtido el trámite anterior, se dispuso, por Secretaría General, el traslado de   los documentos aportados, por un término de tres (3) días, para que las partes y   terceros con interés legítimo se pronunciaran en relación con estos[18].    

17. A   la actuación fueron allegadas respuestas de las diferentes entidades requeridas,   de la siguiente manera.    

i)   Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-    

a) El   Jefe de la Oficina Asesora de Planeación de la mencionada entidad allegó   respuesta mediante oficio del 8 de marzo de 2018[19]. En   particular, se refirió a la pregunta atinente al trámite que se le dio al oficio   No. 227-EPMSC BUG-APL-205 del 19 de julio de 2016, enviado a esa dependencia por   la Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad   de Buga, en donde esta informó sobre los problemas de hacinamiento e   infraestructura de dicho penal.    

Señaló   que mediante oficio del 1° de noviembre de 2016, se solicitó un concepto técnico   a la Directora de Atención y Tratamiento, y al Director de Gestión Corporativa   del INPEC sobre “infraestructura que garantice a las mujeres gestantes,   sindicadas o condenadas, un adecuado desarrollo del embarazo, ambiente propicio   para madres lactantes, que propenda al correcto desarrollo de los niños y niñas   menores de tres años que conviven con sus madres”, en relación con varios   centros de reclusión del país, incluido el EPMSC de Buga.    

Así,   la Directora de Atención y Tratamiento emitió un oficio, fechado el 8 de   noviembre de 2016, en el que señaló que, para emitir el concepto técnico   solicitado, era necesario efectuar un estudio para conocer las condiciones de   los espacios asignados a las mujeres en los establecimientos carcelarios   relacionados[20].   Por su parte, el Director de Gestión Corporativa se limitó a señalar los   espacios mínimos que se requieren para mujeres gestantes y lactantes[21].   Para efectos del concepto técnico requerido, dicha dependencia ofició a la USPEC   para que prestara su colaboración.     

b) El   Director de Gestión Corporativa del INPEC, el mismo 8 de marzo pasado, allegó a   la Corte respuesta en relación con la pregunta sobre cuáles han sido las   necesidades identificadas, por parte de dicha entidad, en materia de   infraestructura, bienes y servicios del pabellón de mujeres del Establecimiento   Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), de   conformidad con el artículo 2°, numeral 16, del Decreto Ley 4151 de 2011, y si   estas necesidades han sido priorizadas y requeridas a la Unidad de Servicios   Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-[22].    

Entre   los anexos allí aportados, se encuentra el oficio dirigido a la USPEC que reseña   el consolidado de necesidades de infraestructura (vigencia 2018) de los   establecimientos de reclusión a nivel nacional[23].   En lo que respecta a la Cárcel de Buga, se especifican allí, en general,   actividades pendientes en relación con la adecuación de diversas áreas e   instalaciones, incluidas las celdas.      

c) La   Coordinadora de Asuntos Penitenciarios del INPEC, en respuesta allegada el 9 de   marzo de 2018[24],   se refirió a la pregunta acerca de si se han dispuesto, por parte de la   Dirección General, traslados de la Cárcel Municipal de Yotoco (Valle del Cauca),   a las instalaciones del establecimiento penitenciario de Buga, concretamente, a   su pabellón de mujeres, del 5 de julio de 2017 hasta la fecha. Informó que, en   efecto, mediante Resolución del mismo 5 de julio de 2017, una interna, cuyos   datos suministró, fue trasladada de la Cárcel de Yotoco a dicho establecimiento   en Buga.    

ii)   Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-    

a) La   Directora de Infraestructura de la USPEC, el 26 de febrero de 2018, allegó   respuesta en relación con las inquietudes planteadas por el Magistrado Ponente.   En primer lugar, se manifestó sobre el estado actual del proyecto del programa   de generación de cupos para el año 2017, en lo que se refiere al Establecimiento   Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca)[25].    

Al   respecto, informó que el Proyecto de Ampliación de Mediana Seguridad y obras   conexas del establecimiento penitenciario de Buga se encuentra en un porcentaje   de avance del 91.5%, es decir, ha entrado en fase de ajustes de ejecución,   cierre y puesta en marcha. Indicó que, si bien hacen falta ajustes en   equipamiento, en la unificación de tecnología y en actividades de prueba y   capacitación, aspectos en los que se han presentado algunas dificultades   técnicas, por lo que el avance de la obra no ha sido el esperado, se han   establecido, por parte de la USPEC y de la interventoría, las acciones   necesarias para dar celeridad al cierre y puesta en marcha del proyecto.    

Informó que en estas obras no se incluye el pabellón de mujeres.    

b) A   renglón seguido, contestó la pregunta de si, en la actualidad, las obras de   infraestructura requeridas por el pabellón de mujeres del Establecimiento   Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga están incluidas en el   presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios. Señaló que   actualmente no se tienen previstas obras de infraestructura para dicho pabellón.   Ello, en razón a que no fueron “priorizadas ni remitidas” por parte del   INPEC, con destino a la entidad, de conformidad con el Decreto 204 de 2016,   alusivo al reparto de competencias entre ambas instituciones.    

Sin   embargo -agregó-, “la USPEC, tiene previsto unas (sic) proyecciones de   inversión para la presente vigencia, que se podrían contemplar siempre y cuando   se han (sic) priorizadas por el Inpec; Para (sic) de esta manera,   programar una visita técnica al EPMSC de Buga, pabellón de mujeres, a efectos de   verificar que (sic) necesidades de infraestructura tiene esa zona en   específico y analizar la viabilidad de tenerlas en cuenta”.             

iii)  Alcaldía de Guadalajara de Buga    

El   Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal de Buga, mediante oficio   del 23 de febrero de 2018, allegó repuesta a los requerimientos de la Corte[26].    

a) En   relación con la pregunta de si, a la fecha, se ha celebrado Convenio   Interadministrativo de Integración de Servicios con el Establecimiento   Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), o con   alguna otra dependencia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario   -INPEC-, la respuesta fue negativa. Argumentó que el artículo 17 de la Ley 65 de   1993 es “inaplicable”, pues allí se alude a personas detenidas “por   orden de autoridad policiva”, situación que dejó de producirse con la   expedición de la Ley 228 de 1995, que designó esa competencia a los jueces   penales.    

b)   Indicó que, pese a que el Municipio no ha firmado convenio alguno con el   establecimiento carcelario en mención, ello no ha sido óbice para adelantar un “programa   de dignificación y resocialización de la población carcelaria”, por medio de   la Secretaría de Bienestar Social, bajo la ejecución de varios contratos y de   invitaciones públicas, cuya finalidad fue el mejoramiento y mantenimiento   locativo de ese centro penitenciario, concretamente, del pabellón de mujeres.   También, tales contratos tenían como finalidad la evaluación de los procesos de   resocialización de los reclusos, la capacitación en talleres de artes y oficios   y la recreación. De igual modo, por parte de la Secretaría de Obras Públicas, se   desarrolló, en el año 2015, un contrato para efectuar adecuaciones locativas[27].      

c)   Mediante oficio del 26 de febrero de 2018, el Municipio complementó su   respuesta, en el sentido de especificar cuáles fueron las obras realizadas por   la administración en el pabellón de mujeres, durante el año 2017. Así mismo,   allegó copia de los certificados de viabilidad y registro y de disponibilidad   presupuestal (año 2018), en los que se especifican “los recursos y proyectos   que la administración municipal desarrollará en la presente vigencia fiscal en   el centro penitenciario y carcelario de Buga”[28].    

Así,   explicó que en el año 2016 se llevaron a cabo obras de remodelación y ampliación   de los baños del patio de mujeres (se anexaron los planos respectivos). En lo   que respecta al año 2017, señaló que el 18 de mayo de ese año se realizó una   visita al centro penitenciario, con apoyo de la Secretaría de Bienestar Social,   y de un arquitecto y un ingeniero, “quienes realizaron el levantamiento de la   zona a intervenir y se realizó el presupuesto de las obras a realizar”.    

De   esta manera, se presentaron a la Dirección de la Cárcel dos opciones para la   ejecución de obras, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal. La primera,   encaminada al mejoramiento de los alojamientos de la cárcel y la   impermeabilización de un pasillo; la segunda, sobre el mejoramiento y ampliación   de un aula. La Dirección del penal “quedó por definir la acción a seguir”[29].    

iv)   Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga    

La   Directora del establecimiento penitenciario de Buga allegó respuesta a la Corte,   por medio de oficio del 22 de febrero de 2018[30]. Informó que   el Pabellón de Mujeres se encuentra en un hacinamiento del 96%. También, que en   la actualidad no se están adelantando programas de infraestructura allí, y que   de acuerdo con lo informado por la USPEC, no está presupuestada su realización.   Indicó que el personal de internas permanece en el patio social durante el   periodo comprendido entre las seis de la mañana y las cinco de la tarde. En sus   respectivas celdas, permanecen entre las cinco de la tarde, hasta las seis de la   mañana del día siguiente. En el patio social, hay tres baterías sanitarias y   tres duchas. En algunas celdas (solo seis), se cuenta con baterías sanitarias   (se anexó registro fotográfico). Señaló que, a la fecha, no existe ningún   Convenio de Integración de Servicios entre el establecimiento carcelario y el   Municipio[31].       

v)   Alcaldía del Municipio de Yotoco (Valle del Cauca)    

Mediante oficio del 28 de febrero de 2018, la Alcaldesa Municipal de Yotoco   informó que, a la fecha, no ha suscrito convenio alguno con el INPEC[32].    

II.                  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.   Competencia    

18. Esta Sala de   Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de   tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo   dispuesto en el inciso 2° del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de la   Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

2. Problema   jurídico    

19.   Habida cuenta de los hechos y antecedentes procesales de esta actuación, la   solución del presente caso exige responder dos problemas jurídicos:    

 i) Si   resulta procedente esta acción de tutela, en particular, frente a los requisitos   de legitimación en la causa, inmediatez y subsidiariedad.    

ii) Dilucidado   este punto previo, el asunto que aquí se debate gira, sustancialmente, en torno   a determinar, en este caso concreto, si las autoridades accionadas   (Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, el   Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, la Unidad de Servicios   Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y, vinculada oficiosamente, la   Administración Municipal del Municipio de Buga), vulneran los derechos   fundamentales a la integridad personal, a la salud y a la dignidad humana de las   mujeres privadas de la libertad en dicho establecimiento de reclusión.    

Para resolver   estos interrogantes, la Sala de Revisión: i) examinará el cumplimiento de los   requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso sub judice.   En segundo lugar, ii) abordará el tema del Estado de cosas inconstitucional en   materia penitenciaria y carcelaria, y los límites y facultades del juez de   tutela, frente a aquel, en su labor de protección de los derechos fundamentales.   En tercer lugar, iii) efectuará una reflexión sobre los derechos fundamentales   de las mujeres privadas de la libertad en establecimientos carcelarios. Por   último, iv) procederá con la solución del problema jurídico sustancial del caso   concreto.    

3. Requisitos de   procedibilidad de la acción de tutela    

20. Legitimación   activa    

El caso que le   corresponde resolver a la Sala tiene una particularidad, que consiste en que la   acción de tutela no ha sido interpuesta por las internas cuyos derechos   fundamentales estarían siendo vulnerados, sino por representantes del Ministerio   Público, esto es, dos Procuradores Judiciales Penales con sede en Buga, que han   sido designados por el Procurador General de la Nación para que, en el marco de   sus competencias legales, actúen ante el Establecimiento Penitenciario y   Carcelario de Mediana Seguridad de dicho municipio, por medio de una Agencia   Especial.    

Esta Agencia   incluye la facultad de intervenir en procesos judiciales y ante las autoridades   administrativas, en defensa de los derechos fundamentales de aquella población   carcelaria[33].   Los mencionados servidores públicos defienden su legitimación para actuar,   además, con base en los numerales 2° y 7° del artículo 277 de la Constitución.    

Lo cierto, con   todo, es que los actores no han manifestado expresamente que actúan como agentes   oficiosos de las mujeres privadas de la libertad en el EPMSC de Buga ni, más   importante aún, han acreditado que aquellas personas no estén en condiciones de   promover su propia defensa. A lo anterior ha de agregarse que los procuradores,   en materia de acción de tutela, no cuentan con las facultades que sí están   expresamente conferidas, por ejemplo, para el Defensor del Pueblo y sus   delegados, a voces de los artículos 10, 46 y 47 del Decreto 2591 de 1991.       

A pesar de lo   anterior, esta Sala de Revisión considera que la dicotomía que aquí se presenta   tiene solución en la misma jurisprudencia constitucional.    

En este caso, no   es cualquier ciudadano, ni cualquier servidor público, quien acude a la acción   de tutela en defensa de las reclusas del mencionado Pabellón, ni lo hace con   fundamento en cualquier motivación, ni por simple altruismo. Son agentes del   Ministerio Público que, por medio de un acto administrativo de su máximo jefe   -que se presume legal-, han sido especialmente designados para defender los   derechos fundamentales de esa específica población carcelaria, con la   expresa facultad, además, de actuar en sede judicial. Todo ello, en ejercicio de   las labores de vigilancia e inspección ordenadas ha dicho órgano de control, en   el marco del estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria declarado   por esta Corte.     

Pero la razón   principal para convalidar su legitimación por activa consiste en que, como lo ha   reconocido la jurisprudencia de esta Corte Constitucional, “la valoración del   juez de tutela debe ser más comprensible y flexible cuando la legitimación por   activa se examina en cabeza de un ciudadano que, por regla general, tiene   suspendidos sus derechos fundamentales de libertad o locomoción, por ejemplo, y   otros tantos más, como la intimidad o la unidad familiar, los preserva con   carácter limitado”, como sucede, por supuesto, con las personas privadas de   la libertad en establecimientos carcelarios, quienes se encentran en situación   de debilidad manifiesta[34].     

Así, según la   jurisprudencia constitucional, aun cuando, en casos como estos, no se aclaren   las razones por las cuales las personas afectadas no pueden acudir en su propia   defensa, es necesario tener en cuenta la naturaleza de los derechos invocados y   la gravedad del daño presuntamente ocasionado, en las circunstancias del sub   lite[35].    

Ya que, como   veremos, se trata nada menos que de derechos fundamentales de numerosas   reclusas, cuya insatisfacción compromete su vida en condiciones dignas, cerrar   las puertas de la justicia para la reivindicación de esas necesidades básicas,   bajo el prurito de una aplicación inflexible del requisito de legitimación, y   aun cuando la defensa de estos intereses sea promovida por servidores públicos   que han sido especialmente designados para ello, sería, a todas luces,   desproporcionado; sería, además, contrario al mandato de protección reforzada de   personas que, como mujeres e internas, enfrentan un doble riesgo de   desprotección.    

21. Legitimación   pasiva    

De conformidad   con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, “la acción de tutela procede contra   toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o   amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta   ley”. En este orden de ideas, las autoridades con funciones y deberes   constitucionales y legales en materia penitenciaria, que aquí han sido   accionadas, están legitimadas como parte pasiva en el proceso de tutela, al   atribuírseles, en su condición de entidades públicas encargadas del   funcionamiento del sistema, y en esa medida, de la vida, de la salud, de la   integridad física y de la dignidad humana de las reclusas accionantes, la   presunta vulneración de esos derechos fundamentales.    

22. Inmediatez                

El requisito de   inmediatez ha sido consagrado por la jurisprudencia constitucional para asegurar   la pertinencia de la interposición de la acción de tutela y determinar, en el   caso concreto, la urgencia e inminencia del perjuicio causado como consecuencia   de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales.    

En el presente   evento, los Procuradores Judiciales que fungen como accionantes tuvieron   conocimiento y constataron la violación de los derechos fundamentales de las   internas del Pabellón de Mujeres del Establecimiento Penitenciario de Mediana   Seguridad y Carcelario de Buga, mediante visita que efectuaron el 8 de junio de   2017. La acción de tutela fue interpuesta el 7 de julio de 2017, esto es, menos   de un mes después, término que puede considerarse más que razonable, en atención   a las circunstancias particulares del caso concreto.    

23.   Subsidiariedad    

En cuanto al requisito de subsidiariedad, ha destacado la jurisprudencia   que la protección de los derechos constitucionales no es un asunto que haya sido   reservado exclusivamente a la acción de tutela[36]. En la medida en que la Constitución de 1991 impone a las   autoridades de la República la obligación de proteger a todas las personas en   sus derechos y libertades (C.P. art. 2°), se debe entender que los diversos   mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley han sido estatuidos para   garantizar la vigencia de los derechos constitucionales, incluidos los de   carácter fundamental. De ahí que la propia Constitución haya reconocido a la   tutela un carácter subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial,   los cuales son entonces los instrumentos preferentes a los que deben acudir las   personas para lograr la protección de sus derechos.    

Sin embargo, en los casos en los que se logra establecer la existencia de medios   judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, esta Corte[37] ha indicado que la acción de tutela resulta procedente si:   (i) el juez constitucional logra determinar que dichos mecanismos ordinarios de   defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección   de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados, o (ii) es preciso otorgar   el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia   inminente de un perjuicio irremediable, máxime cuando el titular de los derechos   fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección   constitucional.    

En el caso objeto   de estudio, se plantea, para empezar, un debate de especial relevancia   constitucional, en tanto involucra el goce efectivo de los derechos   fundamentales de mujeres privadas de la libertad en un establecimiento   carcelario, respecto de las cuales la Constitución consagra una protección   especial, dada su condición de sujeción e indefensión frente al Estado y sus   múltiples factores de vulnerabilidad.    

       

Como ha señalado   la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela tiene especial relevancia   en un sistema penitenciario y carcelario en crisis, que muchas veces implica un   peligro grave, real e inminente para la vida y la dignidad humana. A través de   este medio constitucional, no solo se permite asegurar el goce efectivo de los   derechos fundamentales, en general, sino que, además, se permite a las   autoridades tener noticia de graves amenazas que están teniendo lugar. En este   sentido, la acción de tutela constituye una especial garantía para personas   privadas de la libertad en centros de reclusión[38].    

Lo cierto es que   en las circunstancias del caso concreto, no existe ningún otro mecanismo de   defensa judicial que resulte idóneo y eficaz para proteger los derechos   fundamentales de las reclusas del establecimiento penitenciario de Buga, por lo   que se considera cumplido el requisito de subsidiariedad de esta  acción   constitucional.    

4. Estado de   cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria. Límites y   facultades del juez de tutela en su labor de protección de los derechos   fundamentales    

24. Es nutrida la   jurisprudencia constitucional acerca de la vulneración masiva y generalizada de   derechos fundamentales que suelen enfrentar, en Colombia, las personas privadas   de la libertad en establecimientos carcelarios. Entre las causas de esta   situación, entre otras, está el exceso de población carcelaria ante una   infraestructura que resulta insuficiente, y la falta de una política criminal   carcelaria integral y adecuada, lo que se traduce en graves deficiencias en las   condiciones de reclusión que resultan incompatibles con la dignidad humana[39].    

Este tipo de   vulneración, según lo ha constatado la Corte: i) se ha producido bajo la   prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones;   ii) ha estado atravesada por la adopción de prácticas inconstitucionales, como   la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para   garantizar el derecho conculcado -con la consiguiente cogestión del sistema   judicial- y, correlativamente, por la existencia de un bloqueo institucional en   las entidades encargadas de la protección de estos derechos; iii) y ha existido,   en buena medida, un déficit serio en la expedición de medidas legislativas,   administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de   derechos, que es el síntoma de un problema social más grande cuya solución   compromete la intervención y articulación de varias entidades de Estado.    

En ese contexto,   dado que la configuración procesal de la acción de tutela ha hecho que esta   sirva, a lo sumo, como el paliativo de una enfermedad cuyas causas son   estructurales, y que demanda la intervención mancomunada de toda la   institucionalidad estatal, esta Corporación ha acudido, en tres ocasiones, a la   declaratoria de un estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y   carcelaria[40],   determinación que, fundada en el principio de colaboración armónica entre los   poderes públicos, es necesaria para que, bajo la expedición de órdenes complejas   y la toma de medidas de largo alcance, puedan materializarse los derechos   fundamentales, en aras de que el quebrantamiento constitucional cese y la Norma   Superior reivindique su vigencia allí donde, en términos materiales, no la está   teniendo.    

25.   Ahora bien, la Sala Plena de esta Corporación   conformó una Sala Especial para asumir, en adelante, el conocimiento del asunto   y unificar los seguimientos diseñados en las mencionadas decisiones[41].    

Dado que los jueces de instancia de este caso han invocado el   estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, y el   seguimiento especializado que sobre el mismo realiza esta Corporación, para   concluir la improcedencia de la acción de tutela, es necesario que la Sala   clarifique el rol de los jueces constitucionales en el marco de esta figura, con   los límites y facultades que les son propios en su labor de garantes de los   derechos fundamentales.    

Así, la Corte ha señalado que las decisiones emitidas por el   juez de tutela deben armonizarse y articularse, en su contenido y en sus   órdenes, a la estrategia judicial de superación del estado de cosas   inconstitucional prevista por este Tribunal. No pueden, a contrario sensu,   desconocerla, contradecirla, asumirla motu propio, ni valerse de ella   para omitir sus deberes constitucionales frente a los derechos fundamentales de   quienes componen la población carcelaria[42].       

Dicho de otra manera, el juez de tutela no puede, excusado en   la existencia de un estado de cosas inconstitucional, incurrir en un déficit de   protección de derechos fundamentales o, sencillamente, abstenerse de ampararlos   cuando, en las circunstancias del caso en cuestión, ha debido hacerlo.    

Pero tampoco le es permitido, en el otro extremo, desbordar   sus competencias, o faltar al rigor jurídico y empírico a la hora de conceder,   en estas circunstancias, el amparo constitucional.    

Cuando se trata de órdenes complejas -no estructurales-, el   nivel de intervención debe ser mucho menor, para conjurar la situación que   subyace a la vulneración de derechos. Aquí, es importante que el juez   constitucional, en un ejercicio de autorestricción, tenga en cuenta que debe,   entre otras cosas, ser ponderado al momento de concebir el remedio. Esto es, “la   orden compleja debe ir dirigida a dinamizar la actuación de las autoridades   competentes y a superar el bloqueo institucional que trae consigo la   transgresión masiva y sistemática de derechos fundamentales” y, en ningún caso,   a definir de manera precisa lo que estas autoridades deben hacer, ni a suplantar   las competencias constitucionales de las instituciones encargadas de diseñar,   implementar y evaluar las acciones requeridas para resolver la situación”[45].    

27. Bajo este entendimiento, los jueces de tutela no pueden:   i) constatar, superar o modificar el alcance del estado de cosas   inconstitucional; ii) orientar o reorientar su estrategia de superación; iii)   dictar órdenes que supongan, en ese marco, la formulación y ejecución de   políticas públicas en materia penitenciaria, carcelaria y de política criminal,   con todo el procedimiento complejo que ello supone en términos de medidas   legislativas, administrativas y operacionales. Tales órdenes están reservadas a   la Corte Constitucional. Y ciertamente, también con límites, como pasaremos a   ver.    

Más allá de esas barreras infranqueables, los jueces de   tutela, como bien se señala en el Auto 548 de 2017, tienen la potestad y la   obligación de proferir las órdenes necesarias para proteger los derechos   afectados en los casos concretos que sean sometidos a su conocimiento, incluso   si estas son complejas y suponen la articulación de varias entidades del Estado.   Naturalmente, dentro de los debidos márgenes de razonabilidad y   proporcionalidad, y con observancia de los parámetros definidos por la Sala de   Seguimiento Especializada de la Corte en este tema; lo anterior, con miras a que   su actividad jurisdiccional se armonice y sea compatible con aquellos   parámetros. No pueden, por lo tanto, abstenerse de cumplir su función, bajo el   argumento de que las órdenes estructurales de esta Corporación suplen dicho   vacío.    

28. Explicado lo anterior, las problemáticas puntuales que se   enmarcan en la crisis penitenciaria y carcelaria implican, como bien lo   señalaron los jueces de instancia, ejecuciones presupuestales en materia de   infraestructura, y un esfuerzo estatal mancomunado de grandes proporciones cuyos   detalles, jurídicos y técnicos, suelen escapar a la órbita competencial de los   jueces de tutela. Más aún si, como sucede en casos como el sub judice, se   trata de la satisfacción de derechos sociales fundamentales de población   vulnerable, como el saneamiento básico, el acceso a agua potable y la   adecuación de espacios penitenciarios con una perspectiva de género.    

Aquí, por supuesto, vuelve a ser pertinente la reflexión   acerca de los límites del juez constitucional, esta Corporación incluida, en   materia de formulación e implementación de políticas públicas.       

Como lo ha señalado la Corte en casos anteriores, el contenido   concreto de los derechos sociales fundamentales, en cada caso, para cada   territorio y en cada segmento poblacional (incluido el penitenciario y   carcelario), está llamado a ser precisado e implementado por las autoridades que   ostentan la competencia constitucional y legal para ello -Congreso de la   República, Rama Ejecutiva, entidades territoriales, etc.-. Por ello, no está   dentro de las facultades de la Corte Constitucional proceder en tal sentido,   juzgando, por ejemplo, las prioridades definidas en la distribución y ejecución   del gasto público.    

Lo anterior no impide, sin embargo, que tengamos claridad en   torno a dos aspectos importantes: el primero de ellos es que el juez   constitucional no puede permanecer impasible ante un legislador y una   administración por completo inoperantes en materia de derechos sociales   fundamentales de la población carcelaria. El segundo, que el margen de   configuración y acción de los órganos competentes en esta materia se ve reducido   y, por consiguiente, los deberes y facultades del juez constitucional   correlativamente ampliados, en la medida en que los derechos sociales   fundamentales, cuya protección se pretende constituyan necesidades básicas   inaplazables -como los derechos al agua, la alimentación básica y la atención en   salud- y sus titulares sean personas en situación de vulnerabilidad, como las   personas privadas de la libertad.           

Tal entendimiento permite plantear, en resumen, que entre más   estrecha sea la relación de las posiciones jurídicas reclamadas con i) los   derechos fundamentales a la dignidad humana y al mínimo vital[46]  y ii) con los derechos de personas bajo alguna situación objetiva de   vulnerabilidad, mayor será la intensidad de la intervención del juez   constitucional y el detalle de las órdenes emitidas para conjurar la violación,   y menor será, por lo tanto, la libertad configuradora y de implementación de los   respectivos poderes públicos competentes.       

Con todo, no puede la Corte dejar de resaltar que, aún en   estos casos límite, permanece incólume el deber del juez de ponderar los   derechos sociales -en su dimensión positiva- con el principio de separación de   poderes y las competencias presupuestarias de la administración y del órgano de   deliberación democrática.    

Y esto tiene, por supuesto, otra consecuencia natural: dado   que la Constitución no delimita, en estos casos, el nivel y el modo en que los   derechos sociales deben satisfacerse, ni, muchísimo menos, las acciones   concretas, programas, políticas, etc., mediante los cuales eso ha de suceder, la   definición sobre aquello que activamente debe hacerse para no incurrir en su   vulneración no puede descansar, completamente, sobre los hombros de la justicia   constitucional.        

Más   allá de verificar que la política pública exista, que sea coherente y   estructurada, direccionada al objetivo que se exige, y con resultados   verificables en cuestión de derechos, lo cierto es que, en términos generales,   ha reconocido esta Corte que no puede la justicia constitucional dictar el   cómo. No puede formular directamente la política, ni imponer la estrategia   que le parezca, ni el presupuesto que deba destinarse y cómo ha de distribuirse,   ni la doctrina económica concreta que debe inspirarla. Y ello debe ser así, aún   en el esquema de exigibilidad reforzada que se plantea para los derechos   sociales fundamentales de las personas recluidas en establecimientos   carcelarios.    

Más   aún, la intervención de la Corte Constitucional en estos casos solo puede   legitimarse, como la Sala ya ha tenido la oportunidad de precisarlo, en el marco   del diálogo interinstitucional con las entidades competentes, esto es, las   primeras llamadas al desarrollo del contenido y a la satisfacción de los   derechos sociales positivos[47].    

La   conducción de ese diálogo institucional por parte del juez de tutela debe   efectuarse con criterios racionales, bajo el respeto de las competencias de los   otros poderes públicos y con la consiguiente deferencia que, hasta donde le   resulte posible, debe mostrar frente a las estrategias de política pública que   sean propuestas e implementadas.    

En   ese orden de ideas, más que un liderazgo piramidal y unilateral del escenario   dialógico, en el que esta Corte escucha -desde el podio que su investidura le   otorga- lo que tienen por decir las partes, y luego, emite detalladas órdenes   que delinean y marcan el derrotero de la política pública, lo que casos como el   presente requieren es, más bien, una estrategia distinta: esto es, el diseño   preciso de espacios de diálogo bajo reglas metodológicas claras, y con el   involucramiento de todas instituciones competentes, en el que sean aquellas, y   no esta Corporación, las que protagonicen la gestión pública de rigor, en aras   de determinar, en el caso concreto, el contenido de los derechos sociales   fundamentales que se consideran conculcados y los programas específicos con los   que se pretende su realización.    

Solo   después de que estos canales deliberativos, en los que participen las entidades   competentes y los afectados, se hayan surtido, de acuerdo a unas reglas claras y   en un término razonable, es que puede entrar el juez constitucional a ponderar,   aquí sí, la constitucionalidad de las medidas propuestas, en relación con los   derechos sociales invocados, aquellos principios que eventualmente puedan entrar   en colisión y otros pilares esenciales en un Estado constitucional y democrático   de derecho -como la separación de poderes y la legalidad del gasto público-.    

Esta   estrategia dialógica, aparte de ser más respetuosa de la órbita competencial de   los otros poderes públicos, garantiza un control más racional y preciso de la   incidencia de las políticas públicas en el goce efectivo de derechos.    

29.   Explicado lo anterior, en el caso de la población carcelaria, la Corte   Constitucional ha ofrecido lineamientos para el seguimiento al estado de cosas   inconstitucional a partir de mínimos constitucionalmente asegurables.   Estos parámetros no solo sirven para orientar la evolución de la estrategia de   superación de dicho estado de cosas, sino también como guía, en los casos   concretos, a la hora de establecer la naturaleza de la vulneración   iusfundamental  y el remedio judicial procedente para conjurarla. También, como punto de   referencia necesario del diálogo interinstitucional que acabamos de referir.      

Los   mínimos que deben ser garantizados en la vida en reclusión por las autoridades   competentes se refieren a los siguientes aspectos: i) la resocialización, ii) la   infraestructura carcelaria, iii) la alimentación al interior de los centros de   reclusión, iv) el derecho a la salud, v) los servicios públicos domiciliarios y   vi) el acceso a la administración pública y a la justicia[48]. Estos mínimos constitucionalmente asegurables, como señaló   la Sala Especial de Seguimiento, tienen carácter prima facie, es decir, no constituyen una lista taxativa ni exhaustiva   que agote los temas de los cuales deben ocuparse las autoridades competentes,  de manera que es plausible su adaptación a diferentes   contextos (cárceles de mediana y alta seguridad, de hombres, de mujeres, mixtas,   población carcelaria condenada y sindicada, ubicación geográfica, disponibilidad   de recursos técnicos, entre otros).    

En el   caso que corresponde a la Sala resolver, las concretas carencias de las internas   de la Cárcel de Buga, puestas de presente por los accionantes, aluden al   desconocimiento de mínimos constitucionales en materia de i) infraestructura   carcelaria y ii) el servicio público domiciliario de acueducto.    

Sobre   la infraestructura de los centros penitenciarios y carcelarios, se trata, más   que de un derecho en sí mismo, de una herramienta indispensable para el   ejercicio de otros derechos como la intimidad, la salud, la resocialización, la   alimentación y el acceso a los servicios públicos domiciliarios. Garantizar   condiciones mínimas de espacio adecuado, con la iluminación y la ventilación   necesarias, y con las instalaciones sanitarias que se requieren, es una   exigencia básica para proteger los derechos fundamentales de las personas   privadas de la libertad[49].    

Además de una reclusión libre de hacinamiento, este mínimo comprende el derecho   a no estar sometido a temperaturas extremas. También, a habitar un lugar con   acceso a servicios públicos, a vivir en un ambiente salubre e higiénico y a   disponer de un espacio para las visitas íntimas[50]. Acá se incluye, por supuesto, el   derecho de los internos a disponer de una cantidad razonable de duchas y   baterías sanitarias[51].    

En lo   que se refiere al servicio público de agua, la Corte Constitucional ha   determinado que la interrupción en su prestación, o un suministro insuficiente   en cantidad o periodicidad, puede generar problemas para las condiciones de   higiene personal y para la salud de todos los internos, debido a la   proliferación de bacterias y olores, sin acatar así los requisitos mínimos para   ofrecer una vida digna[52]. Para la Corte, no está de más   reiterarlo,  el derecho al agua potable se encuentra incluido en el   grupo de derechos que no pueden ser suspendidos ni restringidos, debido a su   relación inescindible con la dignidad humana de los reclusos[53].    

30.   Abordados los puntos anteriores, si bien los mínimos constitucionalmente   asegurables a los que se ha referido esta Corporación frente a las personas   privadas de la libertad en establecimientos carcelarios, configuran derechos   fundamentales prima facie, cuyo contenido definitivo la Corte no está   llamada a precisar, el asunto bajo estudio revela, sin embargo, la necesidad de   que estos mínimos -en este caso, en materia de infraestructura y servicios   públicos- sean caracterizados de manera específica cuando se trata de población   carcelaria femenina. En otras palabras, la jurisprudencia constitucional en   materia de derechos fundamentales de la población penitenciara y carcelaria   demanda, en este punto, una concreta perspectiva de género.    

A   definir estos mínimos cuando se trata de mujeres reclusas, los cuales deberán   tenerse en cuenta, no solo en la estrategia de superación del estado de cosas   inconstitucional, sino al momento de decidir las acciones de tutela enmarcadas   en aquel, dedicará esta Sala de Revisión el acápite siguiente.    

5. Derechos   fundamentales de las mujeres privadas de la libertad en establecimientos   carcelarios    

31. La violencia   y la discriminación en contra de las mujeres tienen unas repercusiones concretas   -a las que no suele prestársele suficiente atención- cuando ellas entran en   contacto con el sistema penitenciario. No hay que hilar muy delgado para   recordar que, en un marco como ese, están expuestas a situaciones que aumentan   exponencialmente su vulnerabilidad, con un impacto claramente diferenciado.   Tampoco, que las mujeres reclusas tienen, en dicha esfera de privación de su   libertad, unas necesidades especiales que suplir y unos problemas concretos que   enfrentar, desde los ámbitos más básicos y vitales.    

Los riesgos   iusfundamentales  que una persona enfrenta al ingresar a un centro de esta naturaleza en   Colombia, en el marco de estado de cosas inconstitucional que lo atraviesa,   particularmente, en materia de violencia física, psicológica o sexual, se   multiplican, en su intensidad e impacto, cuando se trata, entonces, de los   derechos de las mujeres. Lo anterior, máxime si el segmento poblacional de   mujeres que ingresa al sistema penitenciario está compuesto por personas de   bajos recursos e incursas en otras categorías de vulnerabilidad, quienes, en su   vida cotidiana, vienen de enfrentar contextos de violencia y discriminación por   razón del género.       

32. Desde los   mismos instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de   constitucionalidad, comenzando por la Convención Interamericana para Prevenir,   Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (“Convención de Belem Do   Pará”) este impacto diferencial ha sido tenido en cuenta. Así, dicho tratado   dispone, en su artículo 9°, que para que el Estado cumpla con las obligacionales   que le asisten en materia de combate contra todas las formas de violencia contra   la mujer, debe tener especialmente en cuenta la situación de vulnerabilidad a la   violencia que pueda sufrir la mujer en razón, entre otras, de estar privada de   su libertad[54].     

Según la Comisión   Interamericana de Derechos Humanos, el encarcelamiento de las mujeres adquiere   una dimensión propia que resulta en vulneraciones particulares a sus derechos,   derivadas de su condición de género, y se enfrentan a un riesgo especial cuando   están, específicamente, sometidas a un régimen de prisión preventiva. Así, para   este órgano de protección, “considerando que la prisión preventiva afecta de   manera diferenciada y desproporcionada a las mujeres, los Estados deben adoptar   medidas especiales que contemplen una perspectiva de género y que permitan   respetar y garantizar los derechos de las mujeres privadas de libertad”.    

En relación con   este último aspecto, en cuanto a los deberes del Estado en la materia, a la luz   de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la CIDH ha señalado los   siguientes:    

“i)   Incorporar una perspectiva de género en la creación, implementación y   seguimiento de las medidas dirigidas a reducir el uso de la prisión preventiva;   ii) no incluir en la elaboración, implementación o supervisión de estas medidas   conceptos estereotipados de funciones y roles de las mujeres, que perpetúan una   discriminación de facto en su contra, y generan obstáculos para el pleno   ejercicio de sus derechos; iii) adoptar todas las medidas necesarias e   integrales para que los derechos de las mujeres encarceladas sean efectivamente   respetados y garantizados, a fin de que no sufran discriminación, y sean   protegidas contra violencia y explotación; iv) asegurar la autonomía y   empoderamiento en la aplicación de estas medidas, y no incluir conceptos   estereotipados de las funciones y roles de las mujeres, que únicamente perpetúan   una discriminación de facto en su contra; v) adoptar medidas con estricta   diligencia y de forma oportuna a fin de prevenir y erradicar las formas de   violencia y discriminación contra las mujeres en contextos de privación de   libertad; vi) aplicar las medidas dirigidas a respetar y garantizar los   derechos de las mujeres encarceladas dentro del marco de la ley y del derecho   internacional de los derechos humanos; vii) investigar con la debida   diligencia las denuncias de violencia basada en género, a fin de atacar la   situación de impunidad en las cárceles”   (Énfasis fuera del texto)[55].    

       

33. Ahora, es   necesario enfatizar que uno de los campos en los que las mujeres privadas de la   libertad en centros carcelarios están en mayor nivel de vulnerabilidad es,   precisamente, el que concierne a la insatisfacción de necesidades básicas   radicales que, por su condición de mujeres, ellas y solo ellas están expuestas a   sufrir.    

Sin duda alguna,   condiciones precarias en temas tan vitales como las necesidades fisiológicas y   biológicas, más aún, en situaciones como el embarazo, la lactancia y la crianza   de niños, supone una violación intensa y particular de su dignidad humana. Así   lo ha entendido, también, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en casos   como Castro Castro Vs. Perú, en donde este tipo de violaciones llegó a   ser enmarcada como tortura física y psicológica, con violación de los artículos   5.2 de la Convención Americana, y 1, 6 y 8 de la Convención Interamericana para   Prevenir y Sancionar la Tortura[56].    

Con cita de los   criterios establecidos por el Comité Internacional de la Cruz Roja, la Corte IDH   recordó que el Estado debe asegurar que “las condiciones sanitarias en los   centros de detención sean adecuadas para mantener la higiene y la salud de las   prisioneras, permitiéndoles acceso regular a retretes y permitiéndoles que se   bañen y que limpien su ropa regularmente. Asimismo (…) que se deben realizar   arreglos especiales para las detenidas en período menstrual, embarazadas, o   acompañadas por sus hijos”[57].    

Estos parámetros   también están recogidos en algunos estándares internacionales de soft law,   como las Reglas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de las Reclusas y   Medidas no Privativas de la Libertad para las Mujeres Delincuentes (Reglas de   Bangkok). Especialmente relevante resulta, de cara al caso bajo examen, la   Regla No. 5, según la cual, “los recintos destinados al alojamiento de las   reclusas deberán contar con las instalaciones y artículos necesarios para   satisfacer las necesidades de higiene propias de su género, incluidas toallas   sanitarias gratuitas y el suministro permanente de agua para el cuidado personal   de niños y mujeres, en particular las que cocinen, las embarazadas y las que se   encuentren en período de lactancia o menstruación”[58].    

De especial   cuidado resulta, por supuesto, el caso de las mujeres embarazadas, lactantes o   con niños privadas de la libertad en centros penitenciarios y carcelarios[59].   Para empezar, como bien ha indicado la CIDH, “para las mujeres que enfrentan   la circunstancia de estar a cargo de los hogares monoparentales, y en   consecuencia, sean las únicas cuidadoras de sus hijas e hijos, su   encarcelamiento ocasiona severas consecuencias para sus hijas e hijos, y para   las personas que se encuentran bajo su cuidado”.  Acá entra en juego,   claro está, además de los derechos fundamentales de las mujeres reclusas, el   interés superior del menor[60].    

En esta última   materia, las Reglas de Bangkok, dictadas por la Asamblea General de las   Naciones Unidas, disponen lo siguiente:    

“Regla   48    

1. Las   reclusas embarazadas o lactantes recibirán asesoramiento sobre su salud y dieta   en el marco de un programa que elaborará y supervisará un profesional de la   salud. Se suministrará gratuitamente a las embarazadas, los bebés, los niños y   las madres lactantes alimentación suficiente y puntual, en un entorno sano en   que exista la posibilidad de realizar ejercicios físicos habituales.    

2. No   se impedirá que las reclusas amamanten a sus hijos, a menos que existan razones   sanitarias concretas para ello.    

3. En   los programas de tratamiento se tendrán en cuenta las necesidades médicas y de   alimentación de las reclusas que hayan dado a luz recientemente y cuyos bebés no   se encuentren con ellas en la prisión.    

(…)   Regla 50    

 Se   brindará a las reclusas cuyos hijos se encuentren con ellas el máximo de   posibilidades de dedicar su tiempo a ellos.    

Regla   51    

1. Los   niños que vivan con sus madres en la cárcel dispondrán de servicios permanentes   de atención de salud, y su desarrollo será supervisado por especialistas, en   colaboración con los servicios de salud de la comunidad.    

2. En   la medida de lo posible, el entorno previsto para la crianza de esos niños   será el mismo que el de los niños que no viven en centros penitenciarios”[61].    

34. A nivel de la   legislación nacional, la perspectiva de género en materia penitenciaria y   carcelaria fue incorporada a partir de la Ley 1709 de 2014. Su artículo 18,   modificatorio del artículo 26 la Ley 65 de 1993, establece que las   penitenciarías para mujeres “deberán contar con una infraestructura que   garantice a las mujeres gestantes, sindicadas o condenadas, un adecuado   desarrollo del embarazo. Igualmente, deberán contar con un ambiente propicio   para madres lactantes, que propenda al correcto desarrollo psicosocial de los   niños y niñas menores de tres (3) años que conviven con sus madres”.    

El artículo 88 de   la misma norma, a su vez, autoriza la permanencia de niños y niñas en   establecimientos de reclusión, con sus madres, bajo la vigilancia del Instituto   Colombiano de Bienestar Familiar. Igualmente, a voces del inciso 3° ibídem, la   Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios debe destinar, dentro de los   establecimientos de reclusión, secciones especiales para las madres con sus   hijos, que garanticen una adecuada interacción entre estos; también, construir y   dotar, en coordinación con el ICBF, los centros de atención para los niños y   niñas cuando estos no se encuentren con sus madres.    

Por su parte, en   desarrollo de la anterior normatividad legal, el Decreto 2553 de 2014 reglamenta   las condiciones de permanencia de los niños y niñas menores de tres (3) años que   conviven con sus madres al interior de los establecimientos de reclusión, y de   las mujeres gestantes y madres lactantes privadas de la libertad, así como las   competencias institucionales para garantizar su cuidado, protección y atención   integral.    

Como aspecto de   especial relevancia para el sub lite, el artículo 9° del Decreto   mencionado señala que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios debe   destinar y adecuar, conforme a las respectivas disponibilidades presupuestales,   los espacios necesarios para que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,   en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, organice   los servicios de atención integral para los niños y niñas menores de tres (3)   años que permanecen con sus madres en los establecimientos carcelarios de   reclusión de mujeres, así como para las internas gestantes y en periodo de   lactancia. En todo caso, por supuesto, gestionando la apropiación de recursos   para cada vigencia fiscal a fin de garantizar las acciones que allí se ordenan.    

Particularmente,   el artículo 15 ibídem señala:    

“Sin   perjuicio de los estándares y condiciones que se establezcan para la   construcción y/o adecuación de espacios para los efectos del presente Decreto,   los establecimientos de reclusión de mujeres contarán como mínimo, con:    

•   Patio o pabellón especial exclusivo para madres gestantes, en periodo   de lactancia y madres que conviven con sus hijos menores de tres (3) años en el   establecimiento de reclusión.    

•   Celdas individuales con baño para madre e hijo(a) que incluya cama y cuna,   espacios organizadores de los elementos utilizados para la atención del niño(a),   conforme a las especificaciones sanitarias para entornos saludables.    

•   Lugar comunitario en el patio o pabellón donde los niños y niñas puedan   desarrollar actividades lúdicas, recreativas y en el cual las madres puedan   atender las necesidades de preparación y suministro de alimentación durante las   horas en que estos permanecen en los patios con ellas.    

•   Espacio adecuado para la implementación de servicios de educación Inicial para   los niños y niñas menores de tres (3) años que conviven con sus madres en el   establecimiento de reclusión” (Énfasis fuera del texto)[62].    

35. El análisis   precedente permite a esta Sala de Revisión concretar los mínimos   constitucionalmente asegurables frente a mujeres privadas de la libertad en   establecimientos penitenciarios y carcelarios.    

Además de los   mínimos que la Corte Constitucional ha reconocido a las personas reclusas en   general, con los cuales se marca el derrotero de superación del estado de cosas   inconstitucional declarado en esta materia y la actuación de los jueces de   tutela, las mujeres recluidas en estos establecimientos son titulares, en   especial, de los siguientes mínimos constitucionalmente asegurables:    

i) El derecho a   ser protegidas, en el marco de la privación de su libertad, de violencia física,   psicológica o sexual, de la explotación y de la discriminación.       

ii) A la atención   de las necesidades básicas radicales que, por su condición de mujeres, ellas y   solo ellas están expuestas a sufrir.    

iii) A contar con   una protección reforzada durante el embarazo, la lactancia y la custodia de los   niños, en un entorno sano y adecuado.    

A su vez, los   mínimos constitucionalmente asegurables en materia de infraestructura y   servicios públicos en el ámbito penitenciario y carcelario, cuando se trata de   los derechos fundamentales de las mujeres, son cualificados.    

Implican, cuando   menos: i) el aseguramiento de condiciones sanitarias adecuadas para que puedan   mantener su  higiene y su salud, permitiéndoles acceso regular a baterías   sanitarias y posibilitar su aseo personal y limpieza de ropa regularmente; ii) a   recintos destinados al alojamiento con las instalaciones y artículos necesarios   para satisfacer las necesidades de higiene propias de su género, incluidas   toallas sanitarias gratuitas y el suministro permanente de agua para el cuidado   personal de niños y mujeres, en particular las que cocinen, las embarazadas y   las que se encuentren en período de lactancia o menstruación; y, por último,   iii) condiciones apropiadas para las detenidas que se encuentren en estado de   embarazadas, o acompañadas por sus hijos, que aseguren su subsistencia en   condiciones dignas.    

Naturalmente, los   mínimos aquí descritos en materia de infraestructura, están relacionados con la   satisfacción de los derechos sociales fundamentales de las mujeres privadas   de la libertad en centros de reclusión. Ello supone que, pese al desarrollo   de estos parámetros, las autoridades estatales, a nivel legislativo,   administrativo y presupuestal, siguen contando -más en esta específica materia,   compleja desde el punto de vista técnico y financiero-, con un margen amplio de   configuración en la definición del contenido específico de tales derechos.    

Los remedios   judiciales necesarios para que las medidas diseñadas para esta protección se   implementen efectivamente, o para que, con la debida concertación institucional,   las aún inexistentes se formulen, conservando el equilibrio entre el amparo que   demanda la dignidad humana de las reclusas y los principios de legalidad,   separación de poderes y sostenibilidad fiscal, están en manos del juez de tutela   en cada caso concreto.    

A especificarlos   en el sub judice, dedicará la Sala el acápite siguiente.    

6.         El caso concreto    

36.   Los   Procuradores Judiciales II Penales de Buga, Lili Alejandra Burbano Castillo y   Daniel Gerardo López Narváez, han acudido a la acción de tutela en busca de la   protección de los derechos fundamentales a la integridad, la salud y la dignidad   humana de las reclusas del Pabellón de Mujeres del Establecimiento Penitenciario   y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga.    

En visita   efectuada el 8 de junio de 2017, en virtud de la Agencia Especial que para   efecto constituyó el Procurador General de la Nación, estos servidores   constataron: i) la condición de hacinamiento del mencionado pabellón; ii) la   ausencia de baterías sanitarias en las celdas y dormitorios de las reclusas, lo   que las obliga, en las noches, a realizar sus necesidades fisiológicas en   recipientes y a la vista de las demás internas que comparten el espacio; iii)   sobrepoblación (siete personas en cada celda con camas improvisadas) y   ventilación inadecuada de los alojamientos; iv) la falta de acceso permanente a   agua potable; y v) inexistencia de cuartos idóneos para mujeres enfermas, en   embarazo o con hijos pequeños[63].        

37. A   pesar de que la Sala ha definido mínimos constitucionalmente asegurables  en materia de derechos fundamentales de las mujeres reclusas, lo cierto es que   en el ámbito de infraestructura y servicios públicos -que es el que interesa   para el caso sub examine y que tiene un impacto particular en el   aseguramiento de condiciones dignas de reclusión-, se han dado, a lo sumo, unos   lineamientos generales cuyo desarrollo escapa a la competencia de la Corte.    

Como   ya tuvo la oportunidad de señalarlo esta Corporación, en este y otros aspectos,   el contenido definitivo de los derechos debe ser definido en el documento de   Normas Técnicas sobre Privación de la Libertad y en el Manual Técnico de   Construcción, bajo la coordinación del Gobierno Nacional. La USPEC   determinó, como actividad para el cumplimiento del numeral 21 de la orden   vigesimosegunda de la Sentencia T-762 de 2015, expedir los lineamientos de las   condiciones de subsistencia digna y humana determinadas por la Corte   Constitucional, e incluirlas en el mencionado Manual Técnico de Construcción[64]. Sin embargo, dicho Manual no ha sido   publicado.   De ahí, una vez más, la urgencia de disponer de estas normas técnicas[65].    

38. Con todo, el   hecho de que tales normas técnicas aún no estén diseñadas no implica que el juez   constitucional no deba exigir, en la medida de sus competencias, y las   posibilidades fácticas y jurídicas del caso, el cumplimiento de los mínimos   constitucionalmente asegurables señalados. No puede esta Sala, desde luego,   disponer, sin más, la construcción y adecuación locativa de la infraestructura   necesaria en el Pabellón de Mujeres de la Cárcel de Buga, para que las reclusas   que allí se encuentran privadas de su libertad satisfagan sus necesidades   básicas radicales.    

Tampoco es   plausible, ni responsable, convalidar, sin ningún estudio serio de factibilidad,   la pretensión de que se ordene al centro de reclusión abstenerse de recibir más   procesadas y condenadas hasta tanto dichas adecuaciones no se produzcan, ni la   de disponer traslados masivos a penitenciarias que cuenten con infraestructura   idónea en materia de género; mucho menos, el cierre del Pabellón. Tales medidas,   además, no harían más que trasladar y extender el estado de cosas   inconstitucional a otros establecimientos y centros de reclusión, incluidas las   Unidades de Reacción Inmediata y las propias estaciones de policía.      

Es imperioso, sin   embargo, que la Sala promueva la solución de los específicos bloqueos   institucionales que en el caso concreto redundan en la violación de los derechos   fundamentales de las internas, lo cual comienza, claro está, porque las   entidades involucradas cumplan con los expresos deberes que la ley les impone, y   se articulen debidamente para ello.    

39. Para empezar,   no es admisible, desde punto de vista alguno, que el Instituto Nacional   Penitenciario y Carcelario INPEC, encargado de la administración del centro de   reclusión y de la custodia de las internas que en él habitan, no haya priorizado   y reportado debidamente, con destino a la Unidad de Servicios Penitenciarios y   Carcelarios, las necesidades identificadas del Pabellón de Mujeres del EPMSC de   Buga, en materia de infraestructura, bienes y servicios, como lo dispone el   numeral 16 del artículo 2° del Decreto Ley 4151 de 2011[66].    

Cabe decir que el   documento que al respecto allegó el Director de Gestión Corporativa de la   entidad está lejos de cumplir ese propósito[67].   En efecto, allí no figura nada más que una alusión bastante genérica sobre áreas   del centro carcelario que requieren adecuación, con un solo ítem, muy poco   específico, sobre adecuación de celdas, y ninguna información concreta en   relación con el Pabellón de Mujeres del establecimiento, que fue sobre lo que   esta Corporación indagó, por medio del Magistrado Ponente, en su Auto de pruebas   del 15 de febrero de 2018. Para esta determinación de necesidades, es claro que   el INPEC debe tomar las medidas que se requieran en términos jurídicos,   administrativos y presupuestales, sin escudarse en trámites internos de la   entidad, ni supeditar el cumplimiento de dicho deber a “conceptos técnicos” que   nunca ven la luz.    

40. Pero en la   raíz de estas falencias hay, en criterio de la Corte, un problema aún más de   fondo. Según información remitida a la Oficina Asesora de Planeación del INPEC,   por parte de su Director Regional Occidente, revisado el archivo histórico de   una década, no hay, ni siquiera, evidencia de que se haya expedido un acto   administrativo de creación del Pabellón de Mujeres en el establecimiento   penitenciario de Buga[68].    

Como la   información que acompaña ese dato es que, actualmente, dicho pabellón está lejos   de cumplir los lineamientos establecidos para la reclusión de mujeres, hay una   alta posibilidad de que este  patio, en sí mismo, no haya sido más que el   fruto de la implementación improvisada de un reclusorio femenino, en las   instalaciones de un penal que, desde un inicio, fue pensado, construido y   adecuado para alojar hombres.    

Esto evidencia,   además de una política pública penitenciaria y carcelaria con una nula   perspectiva de género, en materia, entre otras cosas, de infraestructura, que   uno de los principales problemas de las reclusas del Municipio de Buga es que   han estado, desde un comienzo, por fuera del ámbito de protección del derecho,   en buena medida por la incertidumbre jurídica de un pabellón que no parece   siquiera estar previsto por las autoridades penitenciarias a nivel nacional, y   por ello mismo, invisibilizadas por el Estado.    

41. No de otra   forma puede entenderse que, además, la Unidad de Servicios Penitenciarios y   Carcelarios haya desarrollado un complejo proyecto de ampliación de obras en el   establecimiento penitenciario de Buga -que ya está cerca de su culminación-, y   que, en este, el Pabellón de Mujeres haya sido, para decirlo con palabras   sencillas, ignorado por completo. En ese patio, no han sido llevadas a cabo   obras de infraestructura que son vitales para las necesidades básicas y   diferenciales de las mujeres que la integran, ni se tiene prevista su ejecución,   siendo ese grupo poblacional el que las requiere con especial urgencia.    

Si bien es   cierto, las labores de priorización y la remisión de un informe detallado de   necesidades, por parte del INPEC, constituyen el punto de partida para dichos   efectos, la labor de la USPEC, como responsable directa encargada de la   infraestructura penitenciaria y carcelaria de esos establecimientos, no puede   ser la de un simple espectador.    

La evidente falta   de articulación y de cumplimiento de los deberes legales por parte de estas   instituciones es especialmente preocupante, si se tiene en cuenta que de   conformidad con lo dispuesto en los artículos 16 y 17 del Decreto 2553 de 2014,   el reporte de necesidades y la atención en materia de infraestructura deben   surtirse de manera prioritaria cuando se trata de centros de reclusión de   mujeres, por lo menos en lo que respecta a los espacios para madres embarazadas,   lactantes o con infantes[69].        

42. Una parte   importante de la responsabilidad, desde luego, recae en la propia entidad   territorial, máxime cuando, para la fecha en que esta acción de tutela fue   contestada, casi la mitad de las internas que permanecen en el establecimiento   penitenciario de Buga se encuentran recluidas en condición de detención   preventiva.    

Es por ello que,   en primer lugar, no es de recibo para Sala la singular interpretación que ofrece   la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal de Buga, en el sentido de que el   artículo 17 de la Ley 65 de 1993 sería “inaplicable” por la sola mención   que hace a las órdenes de “autoridad policiva”, en cuya virtud, hoy por   hoy, ninguna persona puede ser privada de la libertad en un establecimiento de   reclusión[70].    

El   punto es que una lectura precisa y contextualizada de la norma, permite colegir   fácilmente que son las entidades territoriales las encargadas del sostenimiento   de la población privada de la libertad en virtud de detención preventiva. Por   tanto, los presupuestos municipales y departamentales deben, indefectiblemente,   incluir las partidas necesarias para ello, como fuera de toda duda lo establecen   los incisos 4° y 5° de la misma disposición, sin perjuicio de los convenios que   celebren dichas entidades con la Nación para el mejoramiento de la   infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión. Así lo ha   entendido también, pacíficamente, esta Corte[71].    

En el   sub lite, pese a la extraña tesis con la que la Alcaldía de Buga ha   intentado minimizar su responsabilidad en el mantenimiento de las reclusas del   establecimiento carcelario de dicho municipio, el ente territorial dio cuenta de   algunas obras y planes por desarrollar en relación con este asunto.    

Con   todo, la mayor parte de los contratos suscritos y ejecutados aluden a aspectos   claramente ajenos a las obras de saneamiento e infraestructura con enfoque de   género que allí se requieren, por ejemplo, la construcción y mantenimiento de   canchas deportivas, la capacitación de las reclusas en artes y oficios, la   recreación, el trabajo social, etc., que si bien importantes y loables, no   responden a las necesidades básicas insatisfechas de dicha población carcelaria[72].        

Sobre   las propuestas presentadas por la Secretaría de Obras Públicas a la Dirección   del establecimiento penitenciario de Buga, con base en la visita allí realizada   el 18 de mayo de 2017, algunas de ellas hacen relación al mejoramiento de zonas   comunes que no son vitales para las internas, y las que se refieren a los   alojamientos no especifican, con exactitud, cuáles son las adecuaciones   locativas que se pretenden hacer. Allí no queda claro, ni siquiera, que los   planes de infraestructura referidos por el Municipio versen sobre el pabellón de   mujeres de dicho penal[73].    

Es   verdad, por otro lado, que dicha Secretaría da cuenta de labores de remodelación   y ampliación de los baños del Patio de Mujeres de la Cárcel[74].   No obstante, tales obras fueron ejecutadas en el año 2016. Comoquiera que la   inspección de los procuradores judiciales accionantes tuvo lugar el 8 de junio   de 2017, lo que ello revela es que las situaciones indignas de hacinamiento y   deficiente infraestructura de género halladas por dichos funcionarios fue   constatada luego de que tales adecuaciones locativas se realizaran, sin que se   tengan datos concretos acerca de cómo era la situación, probablemente peor,   antes de estas. Sea como fuere, el problema principal de saneamiento hace   referencia, no a las zonas sanitarias comunes, sino a las condiciones insalubres   en el interior de las propias celdas.    

Aunque la Sala, en suma, reconoce que el establecimiento penitenciario de Buga   es un establecimiento administrado por el INPEC y que, por ello mismo, la mayor   parte de la responsabilidad por su deficiente infraestructura recae en dicha   entidad y en la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, lo cierto es   que, de conformidad con la normatividad reseñada, la Alcaldía Municipal de Buga   tiene un claro rol en el mejoramiento de las condiciones de vida de las internas   que allí se encuentran detenidas preventivamente. Si ha decido abstenerse, por   ejemplo, de celebrar Convenios de Integración de Servicios, como claramente lo   faculta la Ley 65 de 1993 (artículos 17, último inciso, 18 y 19), lo mínimo que   puede hacer es explicar de qué manera contribuirá, como Municipio, al   cumplimiento de sus obligaciones en relación con los mínimos constitucionalmente   asegurables de las reclusas.             

43.   En lo que respecta a la Dirección del establecimiento penitenciario de Buga, el   Auto de pruebas decretado por esta Corporación no resultó suficiente para que   esa dependencia informara, con cifras sustentadas, el índice de hacinamiento del   patio de mujeres y la distribución de los cupos; esta última, según la   información global que reposa en el expediente, ha sido cambiante y lo cierto es   que, si nos atenemos al dato suministrado por la Coordinadora de Asuntos   Penitenciarios del INPEC, la Cárcel sigue recibiendo mujeres internas remitidas   de otros municipios del Departamento del Valle del Cauca. Tampoco informó a la   Corte, la Dirección del penal, sobre el balance de los programas de   infraestructura -más allá de las competencias de la USPEC-, fundamentalmente, en   materia sanitaria, de conformidad con las necesidades básicas de las reclusas.    

Inclusive, la observación de los actores, que inspeccionaron el centro de   reclusión, sobre el hecho de que el acceso al servicio de agua es limitado,   tampoco es específica, pues no hay datos concretos acerca de la accesibilidad,   por ejemplo, en términos de litros cúbicos por día.        

44.   Naturalmente, esta Sala no tiene la competencia para determinar, entre muchas   otras cosas, el número de baterías sanitarias y duchas que debe tener un centro   penitenciario, en proporción con el número de personas que alberga, ni el   detalle del diseño de los espacios que las mujeres requieren para la   satisfacción de sus particulares necesidades.    

Considera, sí, de conformidad con los hallazgos efectuados por los procuradores   tutelantes y los medios de prueba allegados en sede de Revisión, que varias de   las condiciones en las que las internas del establecimiento penitenciario de   Buga se encuentran, no son compatibles con su dignidad humana, y suponen una   afrenta clara a derechos fundamentales de las personas reclusas que, en un   escenario como este, no son susceptibles de suspensión ni restricción.    

Encuentra, particularmente, que: i) la ausencia de baterías sanitarias en sus   celdas[75],   ii) el hecho de que las internas deban enfrentar sus necesidades fisiológicas y   otras de índole corporal en un recinto cerrado que, aunque está diseñado para el   alojamiento de una persona, comparten cuando menos con otras seis mujeres, iii)   la completa ausencia de espacios para mujeres enfermas y, más aún, en estado de   embarazo, lactancia, o con niños pequeños a cargo, y iv) acceso inconstante al   suministro de agua potable, configuran una violación a los derechos   fundamentales a la salud, la integridad personal y la vida en condiciones dignas   de las reclusas del Pabellón de Mujeres del Establecimiento Penitenciario y   Carcelario de Mediana Seguridad de Buga.     

45.   Lo anterior, como ya vimos, está acompañado de un déficit general de información   completa y actualizada, y de diagnóstico, en materia de carencias concretas de   las reclusas en lo que se refiere, entre otros aspectos, a infraestructura y   servicios públicos, que respondan a sus particulares necesidades. A esto se   suma, también, la evidente desarticulación institucional que se presenta entre   las distintas entidades del Estado con competencias legales y constitucionales   en el ámbito penitenciario y carcelario, en la atención de esta problemática,   incluido el propio órgano de control cuyos Agentes activaron la justicia   constitucional.    

Sobre   esto último, no está de más recalcar a los tutelantes que las labores de   vigilancia y supervisión que, en las sentencias T-388 de 2013 y T- 762 de 2015,   se encargó a la Procuraduría General de la Nación, por conducto de sus   delegados, va más allá de las visitas carcelarias y de la presentación de   acciones de tutela.    

Si la   Corte optó por aquella opción, es porque dicho órgano de control cuenta con   todas las herramientas institucionales y legales para hacerlo, y estas no   consisten, necesariamente, en que, una vez emitida la instrucción de supervisar,   acudan de inmediato al juez de tutela, cuando el propio órgano al que pertenecen   tiene otras alternativas adecuadas, como la solicitud de informes a todas las   entidades involucradas, las gestiones ante los propios Juzgados de Ejecución de   Penas y Medidas de Seguridad o, inclusive, la promoción de investigaciones   disciplinarias.    

En   este caso, ya que tuvieron la iniciativa de agenciar los derechos de las mujeres   de la Cárcel de Buga, nadie mejor que las Procuradurías 75 y 76 Judiciales II   Penales de ese Municipio, para que participen en el seguimiento de la presente   decisión.    

Ello,   por supuesto, en coordinación con las demás dependencias de la entidad. En este   caso, por ejemplo, no tiene sentido que las actuaciones de los procuradores   judiciales se hubieran surtido de manera desarticulada e inconexa con las   adelantadas por la Procuradora Provincial de Buga, que, de manera separada,   realizó visitas a la correspondiente entidad territorial.      

46.   Órdenes por proferir    

Estamos, por supuesto, ante un asunto de políticas públicas para la satisfacción   de necesidades básicas -en últimas, derechos sociales fundamentales- de   población vulnerable, lo que demanda órdenes de amparo que, además claras e   idóneas para conjurar la situación, sean deferentes y respetuosas con las   competencias de los demás poderes públicos. Una conjunción razonable de algunas   de las medidas tomadas en el pasado por la Corte en materia de derechos   fundamentales de la población carcelaria puede servir como punto de partida.       

1.   Ordenará al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y   Carcelarios -USPEC- y a la Alcaldía   Municipal de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca), previa coordinación con la   Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad   del citado municipio, y con presencia de los   Procuradores Judiciales II Penales accionantes en este proceso, que realicen una   visita conjunta a las instalaciones del Pabellón de Mujeres del mencionado   centro de reclusión y constaten la situación que allí se vive actualmente, en   relación con las transgresiones de los derechos fundamentales de las mujeres que   allí permanecen privadas de la libertad, observadas en esta providencia. Sobre   esta visita deberá levantarse un acta detallada y se elaborará, por parte del   INPEC, un informe por escrito, con destino a la Defensoría del Pueblo[76].     

2.    Ordenará al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional   Penitenciario y Carcelario -INPEC-, a la Unidad   de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, a la Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca) y a   la Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad   del citado municipio, la constitución, por medio de los delegados   competentes, de una Mesa Interinstitucional, para que, en el marco de las   competencias constitucionales, legales y reglamentarias de cada entidad, diseñen e implementen, de forma conjunta, un Plan   de Mejoramiento Integral del centro carcelario accionado[77].   Este Plan de Mejoramiento deberá enfocarse en: i) infraestructura   sanitaria e hidrosanitaria que atienda las necesidades especiales de las   mujeres; ii) escenarios adecuados para internas en condiciones de embarazo,   lactancia o custodia de niños.    

La   Mesa Interinstitucional deberá adelantar las siguientes actividades, y estas   deberán tener en cuenta el punto de vista del grupo de beneficiarias de esta   medida de protección, en lo que respecta a sus específicas necesidades:      

      

 (i)   Elaborar un diagnóstico completo y   detallado acerca de la situación de las internas   del Pabellón de Mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana   Seguridad de Buga, en materia de saneamiento básico, acceso al agua, atención en   salud, infraestructura sanitaria e hidrosanitaria, espacios adecuados   para internas en condiciones de embarazo, lactancia o custodia de niños,   distribución de cupos carcelarios e índice de hacinamiento. Igualmente, acerca   de cuáles son factores que confluyen en la vulneración de los derechos   fundamentales tutelados. El primer insumo, para ello, además de las   consideraciones consignadas en la parte motiva de esta decisión, consistirá en   el acta y el informe elaborados en cumplimiento de la orden que consta en el   numeral anterior.    

(ii)   Identificar cuáles son las   políticas públicas existentes en la actualidad en relación con las causas   de esa vulneración;    

(iii)  Verificar si existen recursos   suficientes para implementar esas políticas y cómo se emplean esos recursos;    

(iv)   Diseñar e implementar, de forma conjunta, y como resultado de   dicho proceso de concertación institucional, el Plan de Mejoramiento Integral   del Pabellón de Mujeres del EPMSC de Buga, en el que se identifiquen las medidas   específicas de protección a corto, mediano y largo plazo que sean sostenibles,   proporcionales e idóneas en relación con la reseñada vulneración de derechos   fundamentales, y los mínimos constitucionalmente asegurables referidos en esta   decisión.    

3.   Por último, este caso evidencia que la política pública en materia penitenciaria   y carcelaria, en el marco de la superación del estado de cosas inconstitucional,   exige una incorporación razonable de la perspectiva de género, y ello es   especialmente importante en materia de infraestructura y servicios públicos.    

Por   consiguiente, esta Sala ordenará al Ministerio de Justicia y del Derecho, como   líder del Comité Interdisciplinario para la Estructuración de las Normas   Técnicas sobre la Privación de la Libertad -cuya conformación y puesta en marcha   se dispuso en la sentencia T-762 de 2015- que, en coordinación con la Defensoría   del Pueblo, adelante las gestiones que sean necesarias para que, en la   elaboración de dichas Normas Técnicas, se tengan en cuenta las necesidades de   las mujeres reclusas en materia de infraestructura y de servicios públicos, de   conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión.    

7.         Síntesis de la decisión    

47. Ha estudiado   esta Sala de Revisión la acción de tutela interpuesta por los Procuradores   Judiciales Lili Alejandra Burbano Castillo y Daniel Gerardo López Narváez en   contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional   Penitenciario y Carcelario -INPEC-, la Unidad de Servicios Penitenciarios y   Carcelarios -USPEC- y el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana   Seguridad de Buga, con el propósito de proteger los derechos fundamentales a la   integridad personal, a la salud y a la dignidad humana de las mujeres privadas   de la libertad en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana   Seguridad de Buga.    

En   esta oportunidad, la Sala estimó, en primer lugar, que la acción de tutela   promovida cumple con los requisitos de procedibilidad. En particular, efectuó   una interpretación flexible del requisito de legitimación en la causa por   activa, para concluir que, en este caso, los Agentes del Ministerio Público   mencionados estaban facultados para promover la acción.     

Se señaló, entre   otras cosas, que el juez de tutela no puede, excusado en la existencia de un   estado de cosas inconstitucional, incurrir en un déficit de protección de   derechos fundamentales o, sencillamente abstenerse de ampararlos cuando, en las   circunstancias del caso en cuestión, ha debido hacerlo. Pero tampoco le es   permitido, en el otro extremo, desbordar sus competencias o faltar al rigor   jurídico y empírico a la hora de conceder, en estas circunstancias, el amparo   constitucional. Para ello, debe tener en cuenta la jurisprudencia de esta   Corporación en materia de órdenes complejas, políticas públicas y derechos   sociales fundamentales.    

En este mismo   acápite, se recordaron los mínimos constitucionalmente asegurables que esta   Corte ha establecido en el marco del seguimiento a la superación de este estado   de cosas inconstitucional. En el acápite siguiente, relativo a los derechos   fundamentales de las mujeres privadas de la libertad en establecimientos   carcelarios, la Sala propuso algunas fórmulas para la concreción de estos   mínimos cuando se trata de infraestructura penitenciaria y carcelaria con   perspectiva de género.      

Al   abordar el caso concreto, la Sala de Revisión analizó la responsabilidad que le   cabe a cada entidad del Estado en la vulneración de derechos fundamentales   sufrida por las internas del EPMSC de Buga, en el marco de sus   respectivas competencias legales. Constató, además de que el marco fáctico   denunciado implica la violación de aquellos derechos, que en este caso las   instituciones penitenciarias y carcelarias han omitido el cumplimiento cabal de   sus deberes y han actuado de manera desarticulada. A esto se suma un déficit   diagnóstico y de información sobre la situación de dicho Pabellón de Mujeres, a   pesar del esfuerzo probatorio realizado por la Sala.    

Por lo anterior,   revocará las decisiones de instancia, que consideraron improcedente esta acción   de tutela y, en su lugar, tutelará los derechos   fundamentales a la salud, la integridad   personal y la vida en condiciones dignas de las reclusas del Pabellón de Mujeres   del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga. En   consecuencia, emitirá las órdenes de amparo relacionadas en el considerando No.   46 de la presente decisión.      

III. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.-  LEVANTAR  la suspensión de términos decretada a través de auto calendado el 15 de febrero   de 2018.    

Segundo.- REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 6 de septiembre de 2017   por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la   decisión del 21 de julio de 2017, dictada por la Sala Laboral del Tribunal   Superior de Buga. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales a la salud, la integridad personal y la vida en   condiciones dignas de las reclusas del Pabellón de Mujeres del Establecimiento   Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca).    

Tercero.- ORDENAR  al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario  -INPEC-, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y a la   Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga   (Valle del Cauca), previa coordinación con la Directora del Establecimiento   Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad del citado municipio, y con   presencia de los Procuradores Judiciales   II Penales accionantes en este proceso, que, en el término de quince (15)   días hábiles, contados a partir de la notificación de este fallo,    realicen una visita conjunta a las instalaciones del Pabellón de Mujeres del   mencionado centro de reclusión y constaten la situación de derechos   fundamentales observada en esta providencia en relación con las mujeres que allí   se encuentran. Del resultado de esta visita deberá levantarse un acta detallada   y se elaborará, por parte del INPEC, un informe por escrito, con destino a la   Defensoría del Pueblo.    

Cuarto.- ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional   Penitenciario y Carcelario -INPEC-, a la Unidad   de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- a la Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca) y a   la Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad   del citado municipio, que, dentro de   los tres (3) meses siguientes a la   comunicación de este fallo,   constituyan, por medio de sus delegados correspondientes, una Mesa   Interinstitucional, para que, en el marco de las competencias legales y   reglamentarias de cada entidad, diseñen e implementen, de forma conjunta, un Plan   de Mejoramiento Integral del Pabellón de Mujeres del centro de reclusión   mencionado. Este Plan de Mejoramiento deberá enfocarse en: i)   infraestructura sanitaria e hidrosanitaria que atienda las necesidades   especiales de las mujeres; ii) escenarios adecuados para internas en condiciones   de embarazo, lactancia o custodia de niños.    

La   Mesa Interinstitucional deberá adelantar las siguientes actividades, y estas   deberán tener en cuenta el punto de vista del grupo de beneficiarias de la   medida de protección, en lo que atañe a sus específicas necesidades:         

        i.             Elaborar un diagnóstico completo y detallado acerca de la situación de las internas del Pabellón de Mujeres   del Establecimiento Penitenciario y   Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, en materia de saneamiento básico,   acceso al agua, atención en salud, infraestructura sanitaria e   hidrosanitaria, espacios adecuados para internas en condiciones de embarazo,   lactancia o custodia de niños, distribución de cupos carcelarios e índice de   hacinamiento. Igualmente, acerca de cuáles son factores que confluyen en la   vulneración de los derechos fundamentales tutelados. El primer insumo, para   ello, además de las consideraciones consignadas en la parte motiva de esta   decisión, consistirá en el acta y el informe elaborados en cumplimiento de la   orden que consta en el numeral anterior.    

      ii.             Identificar cuáles son las políticas públicas existentes en la   actualidad en relación con las causas de esa vulneración;    

  iii.             Verificar si existen recursos suficientes para implementar esas   políticas y cómo se emplean esos recursos;    

  iv.             Diseñar e implementar, de forma conjunta, y como resultado de   dicho proceso de concertación institucional, el Plan de Mejoramiento Integral   del Pabellón de Mujeres del EPMSC de Buga, en el que se  identifiquen las medidas específicas de protección a corto, mediano y largo   plazo que sean sostenibles, proporcionales e idóneas en relación con la reseñada   vulneración de derechos fundamentales, así como los mínimos constitucionalmente   asegurables referidos en esta decisión.    

La Mesa Interinstitucional deberá realizar, como mínimo, una (1)   reunión mensual, atendiendo a los lineamientos señalados en los fundamentos   jurídicos de esta sentencia, y deberá presentar, por medio del delegado de la   entidad púbica que la lidere, los siguientes informes bimestrales, con destino a   la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga:    

Primer Informe: Cronograma y metodología de trabajo de la Mesa   Interinstitucional, así como la medida a adoptar para garantizar que el punto de   vista del grupo de beneficiarias de esta protección sea tenido en cuenta.    

Segundo Informe: Documento de diagnóstico completo y detallado   acerca en qué consiste y cuál es la causa de la vulneración, y cuáles son las   políticas públicas existentes en la actualidad para conjurarlas.    

Tercer Informe: Financiación de las políticas públicas existentes.    

Cuarto Informe: Presentación del   Plan de Mejoramiento Integral del   Pabellón de Mujeres del EPMSC de Buga, con las medidas concretas de   protección a corto, mediano y largo plazo y la identificación de sus fuentes de   financiación.    

Sexto.- REQUERIR a la Procuradurías 75 y 76 Judiciales II Penales   con sede en Buga y a la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General, para que,   en el marco de sus competencias, y por medio de sus funcionarios delegados,   realicen el seguimiento y adopten medidas pertinentes que permitan asegurar la   eficacia, eficiencia y efectividad de las órdenes impartidas en esta sentencia.    

Séptimo.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude   el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Comuníquese y cúmplase,    

CARLOS   BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO   RIVERA    

Magistrado    

Con aclaración de   voto    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

DIANA FAJARDO RIVERA    

A LA SENTENCIA T-267/18    

M.P. CARLOS BERNAL PULIDO    

Siguiendo con la   promoción de un diálogo interinstitucional útil    

Con el   acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Primera de Revisión, procedo   a aclarar mi voto respecto de la sentencia T-267 de 2018. La providencia   resolvió amparar los derechos fundamentales a la salud, la integridad personal y   la vida en condiciones dignas de las reclusas del Pabellón de Mujeres del   Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle   del Cauca), por lo que emitió una serie de órdenes complejas, dirigidas a varias   autoridades, con el fin de superar la vulneración de los derechos fundamentales   constatada en la Sentencia. Aclaro mi voto respecto de la decisión de conceder   el amparo, para resaltar el desarrollo jurisprudencial en torno al rol del juez   de tutela en casos que, como el presente, exigen la adopción de órdenes   complejas que involucran una política pública, así como reiterar algunos   aspectos señalados por la jurisprudencia constitucional que deben orientar la   labor del juez al momento de decidir una acción de tutela en la que se invoca la   protección de una faceta prestacional de un derecho constitucional.     

1. La sentencia   T-267 de 2018, en su acápite cuarto, definió el rol del juez constitucional en   casos de múltiples violaciones de derechos fundamentales que exigen la adopción   de órdenes complejas o estructurales, toda vez que el caso que se analiza en   esta oportunidad se enmarca en el estado de cosas inconstitucional en materia   penitenciaria y carcelaria, declarado por esta Corte en las sentencias T-153 de   1998,[78] T-388 de 2013[79] y T-762 de 2015.[80] La presente   decisión precisó el alcance de las facultades del juez de tutela en este tipo de   casos a partir de lo señalado en el Auto 693 de 2017,[81] el cual a su vez   se fundamenta en el Auto 548 de 2017.[82] Ambos autos   retoman la jurisprudencia sobre el rol del juez de tutela en casos como el   presente, que involucran el análisis de una política pública y la adopción de   órdenes complejas y estructurales. Este desarrollo jurisprudencial resulta   importante evidenciarlo, pues permitiría orientar la labor de la Sala Laboral   del Tribunal Superior de Buga, al que, como juez de tutela de primera instancia,   le corresponde verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas. Una labor   que resulta determinante en casos en los que se imparten órdenes complejas,   pues, como lo ha sostenido esta Corporación, “la labor que ha de desplegar el   juez de tutela, en cuanto a la supervisión y control del cumplimiento de este   tipo de órdenes, puede superar, con creces, la elaboración de la decisión misma.   Éste es un factor que también ha de ser considerado por el juez de tutela, pues   es uno de los aspectos de los cuales dependerá asegurar, efectivamente, el goce   del derecho a las personas”.[83]    

2. De tiempo   atrás, en varias oportunidades, esta Corte ha impartido órdenes complejas que   involucran la actuación coordinada de varias autoridades.[84] No obstante, a   partir de la sentencia T-595 de 2002[85] se empieza a   construir y decantar el fundamento constitucional del rol del juez de tutela en   casos que involucran políticas públicas y que por lo tanto requieren la adopción   de órdenes complejas. En dicha sentencia se precisó que de los derechos   fundamentales surgen prestaciones programáticas que el Estado está en la   obligación garantizar de manera progresiva. Al respecto se indicó:     

“las prestaciones   programáticas que surgen de un derecho fundamental le imponen un derrotero a la   administración en el diseño de políticas públicas que gradualmente aseguren el   cumplimiento de las mismas. Estas prestaciones son también garantías puesto que   no son meros enunciados de buenos propósitos y buenas intenciones que la   administración, si así lo desea, puede tratar de alcanzar. Precisamente el   avance progresivo en el cumplimiento de estas prestaciones se garantiza mediante   procesos de ejecución compleja de los mandatos constitucionales, a diferencia de   las  garantías que impiden hacer las cuales son generalmente de ejecución   simple puesto que se realizan en virtud de una orden de abstención dirigida al   Estado que con su acción estaba violando o amenazando un derecho”.    

3.   Posteriormente, en la sentencia T-086 de 2003,[86] la Corte   distinguió y definió las órdenes simples y las órdenes complejas que puede   adoptar el juez de tutela en una decisión. Sobre este asunto precisó:    

          

“las órdenes que   imparte el juez de tutela pueden ser de diverso tipo y, por lo tanto, su   simplicidad o complejidad es una cuestión de grado. No obstante, se puede decir   que una orden de tutela es simple cuando comprende una sola decisión de hacer o   de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control   exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar   en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto. Por el contrario   una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u   omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona   destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48   horas para que el cumplimiento sea pleno”.    

4. Teniendo en   cuenta, entre otros, estos precedentes, en la sentencia T-025 de 2004[87] se declaró un   estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada. Se   emitieron órdenes simples dirigidas a responder las peticiones concretas de los   accionantes, así como órdenes complejas, las cuales tenían el propósito de que   las entidades encargadas de atender a la población desplazada establecieran los   correctivos necesarios para superar los problemas de insuficiencia de recursos   destinados y de precariedad de la capacidad institucional para implementar la   política estatal de atención a la población desplazada. Esta sentencia   constituyó un hito en materia de intervención del juez constitucional en el   análisis y evaluación del impacto de políticas públicas sobre el goce efectivo   de derechos fundamentales, ya que permitió el desbloqueo institucional que   existía sobre la construcción e implementación de una política pública sobre la   materia. En efecto, “en este fallo la intervención inicial de la Corte no   consistió en órdenes detalladas de resultado. En este sentido, la Corte no   exigió un gasto preciso por parte del Gobierno, ni una apropiación presupuestal   por un monto determinado. Por el contrario, la orden consistió en pedir a la   administración pública que fuera ella la que, en el ámbito de su competencia,   hiciera el cálculo de las sumas requeridas para atender la emergencia del   desplazamiento. Se trató, por tanto, de un caso clásico de reenvío del problema   el Ejecutivo, en el que el poder judicial busca desbloquear el proceso de   políticas públicas sin arrogarse el poder de definir los detalles de éstas (…).   Bajo la presión de la Corte, las instituciones relevantes hicieron un primer   esfuerzo para cumplir sus funciones o intensificaron las que venían   desarrollando. (…) La Corte Constitucional, antes que arrogarse el poder de   determinar el presupuesto y las políticas sobre el desplazamiento, construyó una   palanca para impulsar la actuación del Gobierno nacional”.[88] En otras   palabras, en esta sentencia y sus autos de seguimiento lo que se definió es que   el juez de tutela no debe ocupar el lugar del Gobierno, sino asegurarse de que   el Gobierno ocupe y ejerza su lugar para garantizar el goce efectivo de los   derechos. Quizá la orden que refleja en mayor grado esta perspectiva es la de   exigir a la Administración que, con criterios técnicos y con participación de   las entidades públicas, se construyan indicadores de goce efectivo del derecho   (IGED).[89]    

5. En la   sentencia T-760 de 2008,[90] en la que se   estudió la problemática relativa al sistema de salud, a pesar de que no se   declaró un estado de cosas inconstitucional, la Corte dictó una serie de órdenes   estructurales para superar algunas falencias que afectaban la garantía efectiva   del derecho a la salud de los ciudadanos. En esta sentencia se precisó que los   derechos tienen unas facetas prestacionales, de las cuales se derivan   obligaciones para el Estado que pueden ser de cumplimiento inmediato o   progresivo, de acuerdo a la complejidad de la acción requerida. Sobre este   asunto se dijo en dicha sentencia:    

“La   jurisprudencia constitucional considera entonces, que la condición de ‘prestacio­nal’   no se predica de la categoría ‘derecho’, sino de la ‘faceta de un   dere­cho’.[91] Es un   error categorial hablar de ‘derechos presta­cionales’, pues, como se   dijo, todo derecho tiene facetas prestacionales y facetas no prestacionales.    

Algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y que   tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea   porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere mayores   recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de cuáles son   sus derechos a los pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento médico),[92] o   porque a pesar de la movilización de recursos que la labor implica, la gravedad   y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por ejemplo, la   obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar la   atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida –art. 50, CP–).   Otras de las obligaciones de carácter prestacional derivadas de un derecho   fundamental son de cumplimiento progresivo, por la complejidad de las   acciones y los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el goce   efectivo de estas facetas de protección de un derecho. Tanto la decisión   democrática acerca del grado de protección que se brindará a un derecho   fundamental en sus facetas prestacionales, como la adopción e implementación de   las formas específicas de garantizar su efectivo respeto, protección y   cumplimiento, suponen que el cumplimiento de este tipo de obligaciones se logre   progresivamente. En tal sentido, el cumplimiento de este tipo de obligaciones no   se satisface con la simple actuación estatal, ésta debe ser ajustada a la   Constitución, por lo que debe estar encaminada a garantizar el goce efectivo de   los derechos.    

Ahora   bien, la Corte no sólo reconoce que la defensa de muchas de las facetas   prestacionales de un derecho constitucional requiere acciones variadas y   complejas por parte del Estado. También reconoce que les compete a las   autoridades constitucionalmente establecidas para tal labor, decidir cuáles son   las acciones y medidas necesarias para que se garantice el derecho del   accionante.[93]  Garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales, sean estos de   libertad o sociales, es un mandato constitucional que irradia el ejercicio del   poder público y determina una de sus funciones principales en un Estado Social   de Derecho”.[94]    

Así   mismo, en esta sentencia precisó la Corte que, en aquellos casos en los que se   constate la violación de una faceta prestacional de un derecho fundamental, el   juez de tutela “debe protegerlo adoptando órdenes encaminadas a garantizar su   goce efectivo, pero que a su vez sean respetuosas del proceso público de debate,   decisión y ejecución de políticas, propio de una democracia. Por tanto, no es su   deber indicar a la autoridad responsable, específicamente, cuáles han de ser las   medidas adecuadas y necesarias para garantizar el goce efectivo del derecho,   pero sí debe adoptar las decisiones y órdenes que aseguren que tales medidas   sean adoptadas, promoviendo a la vez la participación ciudadana”.[95]    

6. En   sentencia T-418 de 2010,[96] con   fundamento en la jurisprudencia precedente, la Corte estableció tres criterios   para orientar la labor del juez de tutela al momento de proferir órdenes   complejas, esto es, que las órdenes sean efectivas, respetuosas de las   competencias de todas las entidades y autoridades, y abiertas a la   participación. Dijo la Corte: “el juez debe tener en cuenta, por lo   menos,“(i) que sus medidas serán realmente efectivas, y no una parte más del   ‘marasmo institucional’, lo cual podrá suponer una supervisión directa o   comisionar al órgano competente a hacerla, por ejemplo;  (ii) que sus   medidas se enmarcan dentro del respeto al estado social de derecho, y no   desconocen las particulares competencias democráticas y administrativas   constitucionalmente establecidas;  y  (iii) que para definir las   órdenes con las que se vaya a proteger los derechos promueva, hasta donde sea   posible, la participación de las partes, de las autoridades encargadas, de las   personas afectadas, así como también, de quienes conozcan la situación, por   experiencia o estudios”.    

7. En   sentencia T-388 de 2013[97], en   la que se declaró nuevamente un estado de cosas inconstitucional en materia   carcelaria y penitenciaria, la Corte reiteró que el Estado tiene el deber   constitucional de diseñar e implementar políticas públicas que garanticen   progresiva y sosteniblemente el goce efectivo de las facetas prestacionales de   los derechos fundamentales que no sean de inmediato cumplimiento, para lo cual   estableció una serie de parámetros que orientan la labor del juez sobre tres   cuestiones fundamentales en este tipo de casos: (i) ¿Cuándo una política pública   de la que depende el goce efectivo de un derecho fundamental es contraria al   orden constitucional vigente?;  (ii) ¿Qué debe hacer el juez de tutela   luego de constatar que una política pública viola los límites constitucionales?;   y, (iii) ¿en qué circunstancias el juez constitucional puede entender que las   acciones de una política pública que violaba la Constitución, son suficientes y   permiten entender cumplida la decisión de tener que suspender la amenaza?     

7.2.   Sobre el segundo aspecto, la Corte señaló que es deber del juez adoptar las   medidas de protección que correspondan para conjurar una violación a los límites   constitucionales de una política púbica de la cual depende el goce efectivo de   un derecho fundamental. Ahora bien, las órdenes que imparta el juez dependerán   del caso concreto y de la situación específica de que se trate, pues no hay una   forma preestablecida aplicable a toda situación, sin embargo, se precisaron y   ampliaron los parámetros básicos, fijados en la sentencia T-418 de 2010, que   deben ser considerados por los jueces de tutela en este tipo de casos. Se indicó   entonces que las órdenes en estos casos deben ser: (i) complejas; (ii) efectivas   para desenredar el “marasmo institucional”; (iii) respetuosas de las   competencias democráticas y administrativas constitucionalmente establecidas a   todas las autoridades y entidades; (iv) prudentes y abiertas al diálogo   institucional; (v) sometidas a que se verifique su cumplimiento; (vi) variadas   en cuanto a los medios y herramientas utilizadas para proteger efectivamente los   derechos fundamentales; y (vii) orientadas al goce efectivo del derecho   fundamental.    

7.3.   Finalmente, sobre las circunstancias de cumplimiento de una orden compleja   relativa a la faceta prestacional de un derecho fundamental, cuestión que en el   presente caso puede ser de gran utilidad para la Sala Laboral del Tribunal   Superior de Buga al momento de verificar el cumplimiento de las órdenes   impartidas en la sentencia T-267 de 2018, se   establecieron los siguientes criterios para ayudar al juez de tutela a resolver   esta cuestión:    

(i)   Asegurar, progresivamente, el goce efectivo del derecho: El juez debe verificar   que se hayan tomado acciones orientadas a garantizar el goce efectivo del   derecho, por lo que “la orden se puede entender cumplida cuando exista un   plan respetuoso de los mínimos constitucionales, que se esté implementando y   asegure el avance hacia el goce efectivo de los derechos”.    

(ii)   Niveles de cumplimiento: para medir el nivel de cumplimiento de una orden   compleja la jurisprudencia constitucional estableció cuatro tipos de nivel de   cumplimiento: alto, medio, bajo e incumplimiento.    

(iii)   Parámetros de cumplimiento: Se han establecido al menos tres parámetros para   determinar el nivel de cumplimiento de una orden. Estos son: (1) parámetros de   estructura, los cuales miden y valoran los instrumentos formales de la política   pública, como las metas, objetivos, el marco normativo, el cronograma, entre   otros; (2) parámetros de proceso, mediante los cuales se mide la relación entre   los parámetros de estructura y la consecución de objetivos; y (3) parámetros de   resultado, que se ocupan de medir los logros que reflejen el grado de goce   efectivo de un derecho fundamental, esto es, el impacto real de la política   pública.    

(iv)   Determinación del nivel de cumplimiento: Al respecto se señaló que el nivel de   cumplimiento alto se refiere a la existencia de un plan completo, coherente y   racionalmente orientado a asegurar el goce efectivo del derecho fundamental, que   se está implementando adecuadamente y que evidencia progresos reales.  El   nivel de cumplimiento medio supone planes e instituciones formalmente   aceptables, que medianamente se estén implementando y evidencien algunos   resultados que impactan favorablemente el goce efectivo del derecho. El nivel de   cumplimiento bajo significa que se presentan deficientes planes e instituciones,   pobres ejecuciones y resultados parciales y limitados. Finalmente, el   incumplimiento implica que no se cuenta con planes e instituciones, que no se ha   adelantado prácticamente ninguna acción de las planeadas, o que no se hayan   alcanzado mejoras en la realización progresiva del goce efectivo del derecho   fundamental.    

(v)   Respuesta judicial frente al nivel de cumplimiento verificado: Una vez   constatado el nivel de cumplimiento, el juez de tutela podrá dar por cumplida   las órdenes que haya impartido si el nivel de cumplimiento es alto. En caso de   que se presente un nivel de cumplimiento medio, deberá valorar si puede dar por   cumplida la orden, con ciertas advertencias y medidas de protección final, o si   mantiene ciertas órdenes. Por el contrario, si el nivel de cumplimiento es bajo,   el juez de tutela mantiene su competencia, pues la violación al derecho no ha   cesado, por lo que podrá complementar las órdenes. Finalmente, si se presenta un   incumplimiento, el juez de tutela mantiene la competencia y debe tomar medidas   drásticas e ingeniosas para garantizar el derecho fundamental vulnerado.    

8. La   Corte ha mantenido esta línea jurisprudencial y en sentencias recientes ha   reiterado los aspectos anteriormente señalados. Por ejemplo, en la sentencia   T-762 de 2015,[98] en la   que se reiteró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en el   Sistema Penitenciario y Carcelario del país, en la sentencia T-103 de 2016,[99] que   analizó la problemática presentada en el municipio de Urrao por el acceso al   agua potable, y en la sentencia T-302 de 2017,[100] que   abordó la situación de los niños y niñas del pueblo Wayúu en el departamento de   La Guajira, quienes padecían una situación generalizada de desnutrición,   carencia de agua potable y falta de atención en materia de salud.    

9. La   sentencia   T-267 de 2018 sigue los parámetros constitucionales fijados por la   jurisprudencia en torno a los mínimos constitucionales exigibles judicialmente   para la adopción e implementación de una política pública que garantice el goce   efectivo de un derecho fundamental, así como el rol del juez de tutela en estos   casos. Aunque en el texto de la sentencia no se hace referencia extensa a esta   línea jurisprudencial, es importante resaltar algunos aspectos   centrales sobre las competencias que tiene el juez de tutela para emitir órdenes   complejas y estructurales. Tales parámetros jurisprudenciales orientan la labor   del Tribunal Superior de Buga al momento de verificar el cumplimiento de las   órdenes impartidas, a partir de los criterios fijados por la jurisprudencia   sobre el particular, y le ayudan al juez a establecer cómo puede intervenir y   con qué propósito, en el marco del cumplimiento de órdenes complejas.    

Este   recuento jurisprudencial evidencia entonces la necesidad de seguir promoviendo   un diálogo interinstitucional en este tipo de casos, tal como lo señala la   presente Sentencia. Sin embargo, para que este diálogo resulte útil y efectivo,   además de ser respetuoso de las competencias de las respectivas entidades y   autoridades públicas, no puede ser un fin en sí mismo, sino un medio para lograr   destrabar un bloqueo institucional y permitir la correcta adopción e   implementación de una política pública que garantice el goce efectivo de un   derecho fundamental.    

En estos términos   dejo plasmadas las razones por las cuales aclaro el voto en la presente   decisión.    

Fecha  ut supra.    

DIANA   FAJARDO RIVERA    

[1] La   Sala de Selección número once estuvo integrada por los magistrados Alberto Rojas   Ríos y Alejandro Linares Cantillo.    

[2] Fls.   15 y 16, Cno 1° instancia.    

[3] Fls.   17 y ss.    

[4] Fls.   2 y 3 ibídem.    

[5] De   esta visita los funcionarios aportaron un registro fotográfico, obrante a fl. 23   ibídem.    

[6] Fl.   13 ibídem.    

[7] Fls.   52 y ss. Ibídem.    

[8] Fls.   67-77 ibídem.    

[9] Fls.   79-85 ibídem.    

[10] Fls.   91-102 ibídem.    

[11] Fls.   143 y 144 ibídem.    

[12] Fls.   37-39 ibídem.    

[13] Fl.   124 ibídem.    

[14] Fl.   128-130 ibídem.    

[15] Fls.   113-122 ibídem.    

[16] Fls.   156-159 ibídem.    

[17] Fls.   3-10 Cuaderno de segunda instancia.    

[18] Fls.   21-23 del Cuaderno de la Corte. En el mismo auto se dispuso la suspensión de   términos hasta que se contara con los elementos necesarios para decidir.     

[19] Fls.   36 y ss. Ibídem.    

[20] Fls.   59 y vto. Ibídem.    

[21] Fls.   60 y vto. Ibídem.    

[23] Fls.   85 y 86 ibídem.    

[24] Fl.   95 ibídem.    

[25] Fls.   98 y ss. Ibídem.    

[26] Fls.   107 y ss. Ibídem.    

[27] A la   respuesta se anexó copia de los mencionados contratos. Fls. 112-190 ibídem.    

[28] Fls.   196 y ss. Ibídem.    

[29] Fls.   197-200 ibídem.    

[30] Fls.   215 y ss. Ibídem.    

[31] Fls.   216 y vto. Ibídem. La entidad anunció el envío de un archivo de Excel sobre la   distribución detallada de los cupos carcelarios, pero este finalmente no fue   enviado.    

[32] Fl.   217 ibídem.    

[33] Cno.   1, fl. 16.    

[34]  Corte Constitucional, sentencia T-017/2014.    

[35] Corte   Constitucional, sentencia T-1020/2003. Allí, la Corte señaló que el requisito   del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 sobre legitimación por activa sólo se   explica y resulta necesario “en aquellos eventos en los cuales los derechos   sometidos a debate interesan únicamente a su titular y, por tanto, éste es libre   para exigir su defensa o abstenerse de hacerlo. Pero en el caso en que se   agencien derechos ajenos que, en forma adicional, revistan un interés general o   colectivo, es forzoso que razonablemente pueda suponerse que la persona   directamente afectada no se opondría y que no existe manifestación en contrario   por parte de ésta”.    

[36]  Corte Constitucional, sentencia T-150/2016.    

[37]  Corte Constitucional, sentencia T-177/2011.    

[38]  Corte Constitucional, sentencia T-232/2017.    

[39] Al   respecto: Corte Constitucional, sentencia T-276/2017.    

[40]  Corte Constitucional, sentencias T-153/1998, T-388/2013 y T-762/2015. En el año   1998, la Sentencia T-153 declaró por primera vez el estado de cosas   inconstitucional ante la crisis penitenciaria que ya para entonces estaba ligada   a los elevados índices de hacinamiento. La creación de cupos carcelarios se   presentó como la opción para asegurar condiciones dignas de habitabilidad   carcelaria para la población privada de la libertad. Los esfuerzos de superación   de dicho estado se concentraron en la construcción de nuevos cupos y   establecimientos penitenciarios. Tiempo después, la Corte constató el   acatamiento de las medidas previstas para superar la situación por parte del   Gobierno Nacional, de modo que en 2013 declaró superado tal estado de cosas,   mediante la Sentencia T-388 de 2013. Sin embargo, y ante la persistencia de la   violación masiva y generalizada de los derechos de las personas privadas de la   libertad, la Sala Primera de Revisión, a través de esa misma providencia,   declaró un nuevo estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y   carcelaria, que fue reiterado por la Sala Quinta de Revisión en la Sentencia   T-762 de 2015, bajo la premisa de que la política criminal colombiana ha sido   reactiva, populista, poco reflexiva, volátil, incoherente y subordinada a la   política de seguridad. Para garantizar el cumplimiento de lo ordenado, estas   última dos providencias establecieron estrategias de seguimiento con   participación de los órganos de control y del Gobierno Nacional. En particular,   la Sentencia T-762 de 2015 delegó el seguimiento a un Grupo Líder, conformado   por la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y el   Ministerio de la Presidencia de la República (hoy Departamento Administrativo de   la Presidencia –DAPRE–).    

[41] La   preside la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y, además de ella, la   conforman los magistrados Carlos Bernal Pulido y José Fernando Reyes Cuartas.    

[42]  Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento a las Sentencias T-388 de   2013 y T-762 de 2015, Auto 548 de 2017.    

[43]  Ibídem, fundamentos 8 y siguientes.    

[44] En   palabras de esta Corporación “(…) Son complejas las órdenes “que   consagran un entramado de acciones e instituciones coordinadas que deben   hacerse para intervenir en el asunto concreto y en el marco de las   denuncias hechas en el escrito de tutela, con el fin de asegurar el   ejercicio de los derechos fundamentales, se entenderán como órdenes complejas en   estricto sentido, con independencia de si existe o no una declaratoria ECI en la   materia. (..) Toda declaratoria de un Estado de Cosas Inconstitucional implica   la emisión de órdenes complejas, sin embargo no siempre que se dictan órdenes   complejas se hace en el marco de una declaratoria de un Estado de Cosas   Inconstitucional//Se tiene, entonces, que las órdenes complejas: i) no se   enmarcan, necesariamente, en la declaratoria de un estado de cosas   inconstitucional; ii) pueden involucrar a un número representativo de   tutelantes; iii) suelen evaluar la vulneración de varios derechos fundamentales   determinados; iv) su emisión usualmente demanda la acción coordinada de   varias entidades estatales; sin embargo v) no implica, indefectiblemente,   el diseño y ejecución de políticas públicas//Las órdenes  estructurales, por su parte, están indisolublemente ligadas al estado   de cosas inconstitucional. De allí que pueda haber órdenes complejas, sin   que haya, necesariamente, una declaratoria de estado de cosas inconstitucional   –como en el presente caso-, pero no órdenes estructurales sin esa misma   declaratoria, pues estas últimas son, fundamentalmente, las que orientan   o reorientan, de forma amplia y completa, la estrategia de superación de aquel.   En otras palabras, estas órdenes “responden en forma estructural a un problema   de la misma naturaleza”, que exige, por sus dimensiones, la acción coordinada   de todo el Estado. De allí que, en buena medida porque tienen la   potencialidad de ser mucho más exigentes en materia de diseño e   implementación de políticas públicas, las órdenes estructurales solo   pueda proferirlas esta Corte, no así otro juez de tutela//De esta manera,   los casos estructurales tienen, como características: i) que se enmarcan en   la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional; ii) que involucra a   un número representativo de tutelantes; iii) que evalúa la vulneración de varios   derechos fundamentales; iv) que su solución solo es viable por la acción   coordinada de varias entidades estatales; y v) que implica el diseño y   ejecución de políticas públicas” (resaltado fuera de texto). Corte   Constitucional, Auto 693 de 2017, en relación con la protección de los derechos   fundamentales de los integrantes de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó.    

[45]  Ibídem, fundamento 16.    

[46] En el   caso de población carcelaria, ver: Corte Constitucional, sentencia T-881 de   2002.    

[47]  Corte Constitucional, sentencia T-080 de 2018.    

[48]  Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento a las Sentencias T-388 de   2013 y T-762 de 2015, Auto 121 de 2018.    

[49]  Ibídem, fundamento 73.    

[50]  Corte Constitucional, sentencias T- 388/2013 y T-002/2018. El tema del espacio   total de reclusión por interno es, por otra parte, más complejo desde el punto   de vista técnico. La Sentencia T-762 de 2015 definió el mínimo   constitucionalmente asegurable en materia de espacio total de reclusión por   interno, de conformidad con lo dispuesto por el Comité Internacional de la Cruz   Roja (CICR). En tal sentido, advirtió que el área por celda que se le debe   garantizar a cada interno nunca puede ser inferior a los 3.4 metros cuadrados y   que cada persona privada de la libertad debe contar con una superficie mínima de   20 metros cuadrados. Tal providencia precisó que “el espacio de alojamiento por   recluso se estima dividiendo el número de metros cuadrados de la prisión   destinados para el alojamiento de los internos, entre el número de reclusos”.    

[51]  Corte Constitucional, sentencia T-762/2015, orden vigesimoséptima.    

[52]  Corte Constitucional, sentencias T-1134/2004 y T-322/2007.    

[53]  Corte Constitucional, sentencia T-764/2012 y T-077/2013. Sobre calidad,   dispositivos de almacenamiento y cantidad, en relación con el suministro de agua   a los reclusos, ver: sentencia T-762/2015, fundamento 164.    

[54]  Convención de Belem Do Pará, artículo 9°: “Para la adopción de las medidas a   que se refiere este capítulo, los Estados Partes tendrán especialmente en cuenta   la situación de vulnerabilidad a la violencia que pueda sufrir la mujer en   razón, entre otras, de su raza o de su condición étnica, de migrante, refugiada   o desplazada.  En igual sentido se considerará a la mujer que es objeto de   violencia cuando está embarazada, es discapacitada, menor de edad, anciana, o   está en situación socioeconómica desfavorable o afectada por situaciones de   conflictos armados o de privación de su libertad”.    

[55]  Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Guía práctica sobre medidas   dirigidas a reducir la prisión preventiva, Organización de Estados   Americanos, 2016, p. 43 y ss.    

[56]  Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso del Penal Miguel Castro Castro   Vs. Perú, Sentencia de 25 de noviembre de 2006, fundamentos 331 y ss.    

[57]  Ibídem.    

[58]  Asamblea General de las Naciones Unidas, Reglas de las Naciones Unidas para   el Tratamiento de las Reclusas y Medidas no Privativas de la Libertad para las   Mujeres Delincuentes (Reglas de Bangkok), 16 de marzo de 2011, Regla No. 5.    

[60]  Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Guía práctica sobre medidas   dirigidas a reducir la prisión preventiva, Organización de Estados Americanos,   2016, p. 46. Esta Corporación también ha tenido la oportunidad de pronunciarse   sobre este punto, particularmente, sobre el régimen de visitas de menores de   edad a las cárceles y la constitucionalidad de la custodia de padres con   vínculos diferentes al de consanguinidad. Ver: Corte Constitucional, sentencias   C-026/2016, T-078A/2016 y C-569/2016.    

[61]  Asamblea General de las Naciones Unidas, Reglas de las Naciones Unidas para   el Tratamiento de las Reclusas y Medidas no Privativas de la Libertad para las   Mujeres Delincuentes (Reglas de Bangkok), 16 de marzo de 2011, Reglas 48-52.     

[62]  Sobre el punto, el artículo 31 de la Resolución 6349 del 19 de diciembre de   2016, por medio de la cual se expide el Reglamento General de los   Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional a cargo del INPEC, trae una   regulación similar, pero más genérica.    

[63] Cno.   1, fls. 2,3 y 23.    

[64]  Corte Constitucional, sentencia T-762/2015. Vigésimo segundo: “ORDENAR al   Comité Interdisciplinario, creado por virtud del numeral 16 de esta orden, que   analice técnicamente las necesidades que se verifican en las cárceles del país,   y cubra cada uno de los aspectos relacionados con los problemas de reclusión   identificados. Lo anterior hasta consolidar una Norma Técnica sobre la Privación   de la Libertad en Colombia, la cual deberán observar las entidades involucradas   en todas las fases de la Política Criminal. Para ello se confiere el término de   nueve (9) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia”.    

[65] Ver:   Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento a las Sentencias T-388 de   2013 y T-762 de 2015, Auto 121 de 2018. Existe, con todo, un documento   preliminar o borrador, que puede ser consultado en:   www.politicacriminal.gov.co/Sentencia-T-762-de-2015.    

[66]  Decreto 4151 de 2011, por el cual se modifica la estructura del Instituto   Nacional Penitenciario y Carcelario  INPEC y se dictan otras disposiciones.   Artículo 2°: “El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC tendrá   las siguientes funciones: (…) 16. Determinar las necesidades en materia de   infraestructura, bienes y servicios para cumplir con sus objetivos y funciones,   y requerir su suministro a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –   SPC”.    

[67] Fls.   85 y 86, cuaderno de la Corte.    

[68] Fl.   55 ibídem.    

[69]  Decreto 2553 de 2014, por el cual se reglamentan los artículos 26 y 153 de la   Ley 65 de 1993, modificados por los artículos 18 y 88 de la Ley 1709 de 2014.   Capítulo IV “Infraestructura para servicios de primera infancia en centros de   reclusión”. Artículo 16: “El Instituto Nacional Penitenciario y   Carcelario presentará a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios las   necesidades de construcción y mantenimiento de las infraestructuras, las cuales   serán atendidas e incluidas en los planes de intervención de manera prioritaria,   dentro del límite del presupuesto y las posibilidades materiales de atención,   según las características de cada establecimiento”. Artículo 17: “La   construcción y/o adecuación de los espacios para la atención de los niños y   niñas, de las mujeres gestantes y madres lactantes en el interior de los   establecimientos de reclusión de mujeres es responsabilidad de la Unidad de   Servicios Penitenciarios y Carcelarios, y la administración de los mismos, así   como la seguridad y la convivencia, es responsabilidad del Instituto Nacional   Penitenciario y Carcelario”.    

[70]   Ley 65 de 1993. “Artículo 17. Cárceles   Departamentales y Municipales. Corresponde a los departamentos, municipios,   áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación,   fusión o supresión, dirección, y organización, administración, sostenimiento y   vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y   condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden   de autoridad policiva //Mientras se expide la ley que atribuya a   las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables   actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, éstas   continuarán conociendo de los mismos.// Los castigados por contravenciones serán   alojados en pabellones especiales. // El Instituto Nacional Penitenciario y   Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades   territoriales. // En los presupuestos municipales y departamentales, se   incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de   empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y   viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios. // Los   gobernadores y alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar   según el caso, los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los   requisitos señalados en este artículo. //La Nación y las entidades territoriales   podrán celebrar convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de   la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión del sistema   penitenciario y carcelario”.    

[71] Al   respecto, Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento a las Sentencias   T-388 de 2013 y T-762 de 2015, Auto 121 de 2018, fundamento No. 80. Igualmente,   sentencia T-151/2016.    

[72] Fls.   112 y ss. Cuaderno de la Corte.    

[73] Fl.   199 ibídem.    

[74] Fls.   197 y 198 ibídem.    

[75]  Sobre los servicios hidrosanitarios suficientes como parte del derecho al agua   de personas privadas de la libertad en centros de reclusión, en su faceta de   accesibilidad física: Corte Constitucional, sentencia T-143/2017.    

[76] Una   orden en similar sentido fue emitida en: Corte Constitucional, sentencia   T-197/2017.     

[77] Una   orden en similar sentido fue emitida en: Corte Constitucional, sentencia   T-232/2017.    

[78] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[79] MP. María Victoria Calle Correa. SPV. Mauricio González Cuervo.    

[80] MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.      

[81] MP. Carlos Bernal Pulido. En este auto se evalúa el cumplimiento de   las órdenes impartidas en la sentencia T-1025 de 2007, en relación con la   protección de los derechos fundamentales de los integrantes de la Comunidad de   Paz de San José de Apartadó.    

[82] MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. Por medio de este auto se rechazó   la solicitud para asumir el conocimiento de un incidente de desacato en relación   con una decisión de un juez de tutela de un caso relativo al estado de cosas   inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria.    

[83] Sentencia T-418 de 2010. MP. María Victoria Calle Correa.    

[84] Al respecto ver, por ejemplo, la sentencia SU-442 de 1997 (MP   Hernando Herrera Vergara; SV Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta ocasión se   resolvió, entre muchas otras cosas, ordenar que a través de las autoridades   correspondientes del Distrito de Santa Marta, se adoptaran las medidas   encaminadas a impulsar la disposición definitiva de las aguas residuales de la   ciudad, implementándose un sistema de pretratamiento de esas aguas, con el fin   de disminuir los efectos de la carga contaminante final. También pueden   consultarse las sentencias T-153 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-525   de 1999 (MP. Carlos Gaviria Díaz). En la primera se declaró un estado de cosas   inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, mientras que en la   segunda se hizo la misma declaración en relación con el no pago de las mesadas   pensionales a ex trabajadores del Departamento de  Bolívar.    

[85] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta sentencia se ordenó a   Transmilenio diseñar un plan para garantizar el acceso de personas en situación   de discapacidad a dicho sistema de transporte.    

[86] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta sentencia la Corte analizó   si un juez al conocer un incidente de desacato podía alterar o complementar la   orden impartida originalmente en el fallo de tutela a fin de lograr el   cumplimiento de la misma.     

[87] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.     

[88] Cesar Rodríguez Garavito y Diana   Rodríguez Franco, “Cortes y cambio social. Cómo la Corte Constitucional   transformó el desplazamiento forzado en Colombia”. Dejusticia, 2010.    

[89] Al respecto pueden consultarse   diferentes autos de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004   (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), como por ejemplo, los autos 178 de 2005, 218   de 2006, 266 de 2006, 337 de 2006 y 109 de 2007. También puede verse la   sentencia T-762 de 2015 (MP. Gloria Stella Ortiz Delgado), que reiteró la   declaratoria de un estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y   carcelaria, y el auto 121 de 2018 relativo al seguimiento del cumplimiento de   dicha sentencia.    

[90] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.     

[91] En la   sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte estudió la   acción de tutela de un ciudadano que consideraba que una de las entidades que   opera el sistema de transporte público de Bogotá, –Transmilenio S.A.–, violaba   su derecho a la libertad de locomoción y desconocía la especial protección que   la Constitución le brinda, al no haber garantizado la accesibilidad a las rutas   periféricas [rutas alimentadoras] del Sistema a las personas con discapacidad   –en concreto, personas en silla de ruedas–. La Corte resolvió el caso a favor   del accionante. La Corte consideró que el derecho de los discapacitados para   acceder al sistema de transporte público en condiciones de igualdad supone una   faceta prestacional de la libertad de locomoción de carácter progresivo, por   cuanto requiere “tiempo para diseñar y planificar, así como la necesidad de   apropiar y destinar recursos para adecuar las condiciones existentes”. Por   eso, el cumplimiento pleno e integral de esta faceta del derecho no puede ser   exigido de forma instantánea. De acuerdo con la Corte, en este campo, como en   otros, “[e]s preciso que gradualmente se vayan implementado las diversas   políticas que aseguren a los discapacitados su inclusión a la sociedad.”    

[92]  Resolución 13437 de 1991, Ministerio de la Salud (hoy de la Protección Social).    

[94] La   Corte Constitucional considera que el hecho de que Colombia sea un Estado Social   de Derecho “(…) le imprime un sentido, un carácter y unos objetivos   específicos a la organización estatal en su conjunto, y que resulta –en   consecuencia- vinculante para las autoridades, quienes deberán guiar su   actuación hacia el logro de los cometidos particulares propios de tal sistema:   la promoción de condiciones de vida dignas para todas las personas, y la   solución de las desigualdades reales que se presentan en la sociedad, con miras   a instaurar un orden justo.” Sentencia T-772   de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa); en este caso la Corte decidió, con   base en su jurisprudencia que “(…) las autoridades sí tienen el deber y la   potestad constitucionales de adelantar políticas, programas y medidas   orien­tadas a recuperar y preservar el espacio público, pero tales políticas,   programas y medidas (i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y   dándole a los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza   legítima de los afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa   evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el   seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia en su   alcance y características con dicha realidad, con miras a asegurar el goce   efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se   pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al   mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni  de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en   el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su   disposición.”    

[95] Sentencia T-760 de 2008. MP. Manuel   José Cepeda Espinosa.     

[96] MP. María Victoria Calle Correa. En   esta sentencia se estudió la problemática sufrida por varios habitantes de la   zona rural del Municipio de Arbeláez, a quienes la Administración Municipal se   les negaba la prestación del servicio de agua potable.         

[97] MP. María Victoria Calle Correa. SPV.   Mauricio González Cuervo.         

[98] MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[99] MP. María Victoria Calle Correa. AV.   Alejandro Linares Cantillo. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.        

[100] MP. Aquiles Arrieta Gómez.