C-053-19

         C-053-19             

Sentencia C-053/19    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ARTICULO 33 DE LA LEY 136 DE   1994-Inexequible    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de la   disposición demandada    

FUNCION   LEGISLATIVA-Legislación orgánica    

LEY ORGANICA-Característica   especial/LEY ORGANICA-Requisitos   constitucionales especiales/LEY ORGANICA-Finalidad/ LEY ORGANICA-Materias reservadas/LEY ORGANICA-Mayoría absoluta/LEY ORGANICA-Claridad de propósitos    

RESERVA DE LEY   ORGANICA-Jurisprudencia constitucional    

RESERVA ORGANICA EN   MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido y alcance    

LEY ORGANICA DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Interpretación sistemática y finalística    

RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional    

Cuando en   el ejercicio de la competencia en el manejo del uso del suelo confluyan   competencias nacionales o de otro nivel, es necesario que una ley orgánica   defina la manera en que los principios de Estado unitario y de autonomía de las   entidades territoriales serán armonizados de conformidad con la concurrencia,   coordinación y subsidiariedad.    

LEY ESTATUTARIA-Reserva material/LEY ESTATUTARIA-Fundamento   constitucional    

LEY ESTATUTARIA-Materias que regula    

LEY ESTATUTARIA-Reserva de manera restrictiva    

Dada la amplitud de las   materias sometidas a reserva de ley estatutaria y la necesidad de no vaciar la   competencia del legislador ordinario, la jurisprudencia constitucional se ha   propuesto delimitar el alcance de las leyes estatutarias frente a cada una de   las materias objeto de regulación.    

LEY ESTATUTARIA-Especificidad   de las materias que regula    

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE JUSTICIA-Sentido   restrictivo    

LEY ESTATUTARIA-Derechos   Fundamentales`    

MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Regulación   estatutaria/MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reserva de trámite   estatutario/MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Jurisprudencia   constitucional    

CONSULTA POPULAR-Mecanismo de participación    

MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Plebiscito,   referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y la   revocatoria del mandato     

CONSULTA POPULAR-Naturaleza y alcance/CONSULTA POPULAR-Definición/CONSULTA POPULAR-Reglas   jurisprudenciales/CONSULTA POPULAR-Límites competenciales    

En lo que   se refiere a las llamadas restricciones competenciales del pueblo en la consulta   popular, la Corte Constitucional ha señalado de forma expresa la imposibilidad   de realizar consultas populares sobre asuntos ajenos a las competencias de las   autoridades territoriales o sobre aquellos que tengan incidencia en los asuntos   nacionales o departamentales.    

CONSULTA POPULAR TERRITORIAL-Límites competenciales    

De todo el anterior   recuento jurisprudencial se concluye que, dentro del marco de la democracia   participativa, la consulta popular es un mecanismo idóneo para que la ciudadanía   decida, a través de una respuesta afirmativa o negativa, sobre asuntos   nacionales, departamentales, municipales, distritales o locales. No obstante,   dependiendo del nivel a tratar, la consulta se encuentra limitada por reparto de   competencias establecidas en la Constitución y en la Ley    

Referencia: Expedientes D-12324 y D- 12328 (Acumulados)    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 33 de la Ley 136   de 1994    

Magistrada   Sustanciadora:    

CRISTINA PARDO   SCHLESINGER    

Bogotá, D.   C., trece (13) de febrero dos mil diecinueve (2019)    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro   Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Libardo Bernal Pulido, Diana Fajardo   Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria   Stella Ortíz Delgado, José Fernando Reyes Cuartas, Cristina Pardo Schlesinger y   Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de   los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere   la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los   ciudadanos Yolanda Salgado Blanco, Christian Camilo Burbano Plaza y John Jairo   Bohórquez Anacona demandaron separadamente la inconstitucionalidad del artículo   33 de la Ley 136 de 1994. En sesión del 20 de septiembre de 2017, la Sala Plena   de esta Corporación resolvió acumularlos para que fueran tramitados   conjuntamente y radicarlos con los números D-12324 y D-12328, respectivamente.    

1. Norma demandada    

“Ley 136 de 1994    

(Junio 02)    

Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 863   de 2009    

Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la   organización y el funcionamiento de los municipios.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA,    

DECRETA:    

ARTÍCULO 33. USOS DEL SUELO. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza   turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en   el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades   tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de   conformidad con la ley. La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del   respectivo municipio. Ver: Artículo 30 y ss Ley 388 de 1997.    

PARÁGRAFO. En todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser   aprobadas por el Concejo Municipal.”    

2. Resumen de la demanda D-12324    

Según   la demandante Yolanda Salgado Blanco, el contenido del artículo 33 de la Ley 136   de 1994 quebranta los artículos 105, 151, 152, 288 y 313.7 de la Constitución   Política de Colombia.    

La   accionante señala que la norma desconoce la reserva orgánica y estatuaria tanto   de las competencias de las entidades territoriales en el manejo del uso del   suelo- en relación con las primeras- como de los mecanismos de participación   ciudadana en el caso de la reserva estatutaria.    

En   cuanto al orden jurídico como sistema jerárquico, la actora explica que la   unidad del sistema jurídico, su coherencia y armonía, dependen de la   característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La   jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta   Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en   dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con   las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más   particular.    

El   artículo 33 de la Ley 136 de 1994 vulnera el artículo 151 de la Carta Política,   porque éste consagra que compete al Congreso expedir leyes orgánicas relativas a   la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Si bien   es cierto, una ley ordinaria desarrolla o complementa una ley orgánica, no puede   asumir la temática propia de la misma, en razón a la categorización y áreas de   conocimiento asignadas a las leyes orgánicas.    

En el   caso sub examine, corresponde con precisión a las leyes orgánicas reglar el tema   del ordenamiento territorial que toca la norma demandada, y notoriamente en su   artículo 33 asciende a un asunto taxativo de competencia ambiental que debe   definirse mediante ley orgánica. La norma incide en el impacto ambiental porque   el uso del suelo podría denotar una temática constitucional de alta envergadura.    

La   Constitución Política en su artículo 300.2 otorga a las Asambleas   departamentales competencia ambiental específica y el artículo 313.9 dispone que   los concejos municipales sean los encargados del control, preservación y defensa   del patrimonio ecológico del municipio.  En esa vía, la Corte en su   sentencia C-554 de 2007, adicional a los entes territoriales, manifiesta que   también los organismos autónomos en materia ambiental, están sujetos al   ordenamiento superior y legal. Ello contrasta con lo expuesto en la presente   disposición, que otorga competencia estatutaria al municipio mediante una ley de   inferior jerarquía.    

En   materia de organización territorial, la Corte ha definido algunas de las   temáticas que deben regularse por ley orgánica, debido a que éstas tienen una   relación directa con la estructura y organización territorial. En la Sentencia   C-600A de 1995, la Corte sintetizó las materias que guardan relación con la   legislación orgánica de ordenamiento territorial, siendo, entre otras, la   distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone   el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de   competencia que se puedan presentar. Por consiguiente, en opinión de la actora,   se configura un verdadero vicio material de competencia, siendo éste el   presupuesto esencial de legitimidad que se le da al funcionario o a la   Corporación.    

El   artículo 33 de la Ley 136 de 1994 vulnera el artículo 152 de la Carta Política,   porque el mismo consagra que mediante leyes estatutarias, el Congreso de la   República regulará los mecanismos de participación ciudadana, enunciados también   en el artículo 103 de la Constitución Nacional, dentro de los cuales se   encuentra la Consulta Popular. Con base en este precepto, la citada ley   ordinaria contraviene el ámbito normativo propio de regulación por vía   estatutaria, por tratarse de mecanismos que son exclusivos del rango o resorte   estatutario.    

3.   Resumen de la demanda D- 12328    

Los   accionantes Christian Camilo Burbano Plaza y John Jairo Bohórquez Anacona sostienen que la importancia que las leyes orgánicas tienen en el   ordenamiento jurídico colombiano, como estructuradoras u ordenadoras, es que   organizan el aspecto orgánico o funcional de la República respecto de   determinadas materias constitucionalmente relevantes establecidas de manera   taxativa en la Carta, e imponiendo límites a la actividad legislativa ordinaria.    

En la   Sentencia C-337 de 1993, la Corte señaló que “las leyes orgánicas reglamentan   plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una   serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política. Es importante   anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación   administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan”.    

Las   materias que han de ser reguladas por el legislador orgánico están ubicadas de   forma dispersa en diferentes títulos de la Carta, este es el caso de la   asignación y distribución general de competencias a las entidades territoriales   (Arts. 151 y 288). En otros casos, pese a que la Constitución no dice   expresamente que la ley sea orgánica, al momento de hacer un análisis   sistemático y finalístico de la norma, la Corte ha encontrado que materias como   las citadas en el artículo 105 de la Constitución deben ser objeto de ley   orgánica, tal como lo ha manifestado en Sentencia C-600A de 1995. El   desconocimiento por parte del legislador ordinario de la reserva de ley orgánica   llevará consigo la inexequibilidad de las leyes demandadas, por violación del   principio competencial.    

Los   accionantes explican que de lo dicho anteriormente se pueden sacar tres   conclusiones. La primera, es que existen ciertos temas que por su importancia   para la estructuración del Estado deben ser regulados por una ley orgánica. La   segunda, establece que entre dichas materias se encuentra lo relativo a la   asignación de competencias a entidades descentralizadas territoriales (Arts. 151   y 288 C.P), como también que deberán estar sujetas a los requisitos de una ley   orgánica, las consultas populares que pueden celebrar los alcaldes y   gobernadores sobre asuntos del respectivo departamento. Por último, se encuentra   tanto en la jurisprudencia como en la doctrina, que todo trámite legislativo que   deba realizarse por ley orgánica y se haga por ley ordinaria, adolece de un   vicio material por falta de competencia, y por tanto, la norma es violatoria de   la Constitución y deberá ser declarada inexequible.    

La   contradicción entre la norma demandada y la norma constitucional consiste en que   el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 es una ley ordinaria que impone una   condición que deben cumplir los entes territoriales toda vez que determinados   proyectos amenacen un cambio significativo en el uso del suelo.    

La   regulación de los usos del suelo, a juicio de los demandantes, es una materia   propia de ser tramitada mediante una ley orgánica, porque como lo prescribe la   Constitución, una ley orgánica es la que determinará las competencias de las   entidades territoriales (Arts. 151 y 288). Además, hace parte de una ley   orgánica lo consagrado en el Artículo 150 ordinal 4, relativo a la división del   territorio, pues pese a que no se encuentra literalmente en la Constitución que   dicha ley sea orgánica, por la materia que regula la misma, debe ser objeto de   este trámite especial.    

Dice la   Corte: “Así, el artículo 105 señala que la realización de consultas populares   departamentales y municipales “sobre asuntos de competencia del respectivo   departamento o municipio” deberá efectuarse de conformidad con “los requisitos y   formalidades que señale el Estatuto General de la Organización Territorial y en   los casos que éste determine”. Igualmente, el artículo 150 ordinal 4 señala que   dentro de las funciones del Congreso al expedir las leyes se encuentra la de   “definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta   Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o   fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”. Para la Corte   es entonces claro que estos dos artículos –así como otros de la Carta- contienen   ciertas materias propias de la legislación orgánica territorial, a pesar de que   la Constitución no utilice de manera expresa la expresión “ley orgánica”.   (Sentencia C-795 de 2000)    

Al   respecto, es manifiesto que el uso del suelo es un aspecto fundamental de la   organización territorial, directamente relacionado con la división general del   territorio, y en consecuencia debe ser regulado por una ley orgánica. Es   entonces que la Ley 1454 de 2011, o también conocida como la Ley Orgánica de   Ordenamiento Territorial ha regulado el tema, garantizando la competencia de los   municipios en esta materia.    

Los   accionantes manifiestan que el artículo 33 de la ley 136 de 1994 agrega un   requisito a los municipios para decidir sobre el uso del suelo, materia que debe   ser regulada por una ley orgánica y no por una ley ordinaria como la que se   sitúa como objeto de censura constitucional. Ello viola lo dispuesto en el   artículo 151 y 288 en lo relacionado a que las competencias respecto de los   entes territoriales y la nación deben darse por ley orgánica, y el artículo   150-4 de la Constitución, en el entendido que, según una interpretación   sistemática y finalista de la Constitución, todo lo relacionado con ordenamiento   territorial y en mayor razón el uso del suelo, debe ser regulado por una norma   especial de carácter orgánico.    

Es por   estas razones que la norma acusada ha configurado un vicio material de   competencia que no caduca y es insubsanable, por cuanto el legislador ordinario   invadió las facultades del legislador orgánico. Por lo tanto, los accionantes   concluyen que la norma acusada desconoce el principio de reserva de ley   orgánica, con lo cual viola materialmente la Carta y por ello el artículo en   cuestión deberá ser declarado inexequible.    

El   segundo cargo contempla la inconstitucionalidad por violación de las   competencias constitucionales otorgadas a los entes territoriales   descentralizados en materia de regulación de usos del suelo. En efecto, si los   artículos 151 y 288 destinan a una ley orgánica lo relacionado con las   competencias asignadas a los entes territoriales, el artículo 313 reforzará ese   criterio al establecer que dentro de esas competencias corresponde a los   concejos municipales lo relacionado con la reglamentación de usos del suelo,   dentro de los límites que fije una ley de naturaleza orgánica.    

Sin   embargo, los demandantes manifiestan que no les es ajena la posición por la cual   se afirma que una ley orgánica, al ser legislación sobre legislación, determina   el marco de acción del legislador ordinario, el cual podrá regular la materia   siempre que se ajuste a los lineamientos dados por la Constitución y la ley   orgánica. En el mismo sentido, quienes sustentan esta posición sostienen que una   ley ordinaria puede regular ex ante a una ley orgánica siempre que la primera no   sea contraria a la Constitución ni a los lineamientos de la segunda que fue   posteriormente promulgada, más cuando la misma ley orgánica así lo permite.    

En todo   caso, la norma ordinaria deberá respetar los lineamientos dados por la   Constitución y la ley orgánica, por cuanto no podría controvertirla ni mucho   menos modificarla. Mientras que los artículos 150-4, 151 y 288 de la   Constitución determinan que una ley orgánica será la encargada de determinar las   competencias de los entes territoriales en materia de ordenamiento territorial,   los artículos 1, 2 y 29 de la ley 1454 de 2011[1] recogen ese mandato y   asignan dichas competencias a los municipios y no al legislador ordinario,   respetando y desarrollando lo ya establecido en la Constitución en su artículo   313-7.    

En   cuanto  a la norma cuestionada, el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 establece   un requisito adicional no señalado en la ley orgánica para la aprobación de   proyectos que puedan amenazar un cambio sustancial en el uso del suelo, esto es,   una consulta popular previa y obligatoria. En este contexto, el legislador   ordinario no solo invade la competencia del legislador orgánico en esta materia,   sino que además invade la competencia que taxativamente la Constitución y la Ley   Orgánica asignaron a los entes territoriales en materia de regulación de los   usos del suelo. Por tanto, es posible concluir que la citada norma es   inconstitucional por contener un vicio sustancial de falta de competencia al   usurpar la facultad reguladora de los entes territoriales en lo referente a los   usos del suelo, como también por constituir un vaciamiento de las competencias   dadas por la Constitución en su artículo 313-7 a los concejos municipales.    

El   tercer cargo planteado por los accionantes versa sobre la violación directa del   artículo 105 de la Constitución, el cual determina la posibilidad de realizar   consultas populares por parte de alcaldes y gobernadores en asuntos de   competencia del respectivo departamento o municipio. El artículo demandado   contradice esta disposición constitucional, toda vez que la norma superior   consagra una facultad dispositiva, mas no obligatoria, de convocar consultas   populares. A pesar de lo establecido, el artículo demandado establece la   obligatoriedad de la consulta, es decir, un trámite adicional, previo y   obligatorio no consagrado ni por la Constitución ni por la norma orgánica, y   cuya regulación debería ser competencia de los entes territoriales.    

Someter   las decisiones a consulta popular puede, quizá, darle una mayor legitimidad, sin   embargo acarrearía más trámites burocráticos y mayor gasto en recursos de   capital y de tiempo, situación que directamente retrasaría proyectos importantes   para el desarrollo de la región y el interés general. Por esta razón, su uso   deberá ser una decisión política discrecional de cada ente territorial, más no   una imposición del legislador ordinario, invadiendo las competencias propias del   legislador orgánico y las competencias asignadas a los entes territoriales.    

Los   accionantes también anotan que en una democracia participativa como Colombia el   principio democrático no solo se garantiza imponiendo un nuevo requisito   procedimental a la administración pública como la consulta popular previa y   obligatoria. En nuestro orden jurídico los ciudadanos tienen en sus manos   múltiples formas de ser partícipes de la vida política y ejercer control   político sobre los gobernantes. En este sentido, las consultas populares pueden   ser también de iniciativa ciudadana, así como el referendo y también la   revocatoria del mandato.    

El   cuarto cargo consiste en una contradicción respecto del artículo 31 literal c de   la Ley Estatutaria de mecanismos de participación, Ley1757 de 2015. Lo anterior   por cuanto el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 establece la obligatoriedad de   la realización de la consulta popular en proyectos de cambio de uso del suelo,   mientras el artículo 31 de la Ley 1757 de 2015 dispone que ellas son optativas   para las autoridades territoriales.    

La   violación de la reserva de ley estatutaria se proyecta más allá del proceso   legislativo, pues afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran   el ordenamiento jurídico. En efecto, la Constitución atribuye una particular   fuerza normativa a la legislación estatutaria, cuyos mandatos no pueden ser   desconocidos por una ley ordinaria. Así, la regulación normativa que le da la   ley ordinaria demandada a la consulta popular no es la adecuada, y por tanto,   contradice la Ley Estatutaria de Participación Ciudadana.    

II. INTERVENCIONES    

Durante el trámite del proceso se presentaron, dentro de los   términos legales las intervenciones de las siguientes entidades:    

1. Federación Colombiana de Municipios    

El Director jurídico de la Federación Colombiana de Municipios   argumentó que en las demandas se predica violación del artículo 105 de la   Constitución, aduciendo que en algunas sentencias la Corte ha señalado que lo   relacionado con la organización territorial es de reserva de la legislación   orgánica, y que las consultas populares a cargo de alcaldes y gobernadores en   todo caso han de ser reguladas en leyes de tal calidad.    

Recordó que en la Sentencia C-579 de 2001, la Corte señaló que por   virtud del principio democrático y de la correlativa cláusula general de   competencia del legislador ordinario, enunció las materias relacionadas con la   organización territorial de la República que forman parte del núcleo temático   reservado constitucionalmente a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.    

Pone de presente que aunque el demandante señaló que el artículo   105 de la Constitución Política remite a la legislación orgánica, esto no es lo   que se concluye de su tenor literal. Precisó que asimilar la expresión   “Estatuto General de la Organización Territorial” con legislación orgánica   es apartarse de la Constitución en la medida en que esta emplea el nombre propio   y preciso, más exactamente la palabra “orgánica” cuando quiere aludir a   ese tipo específico de leyes y que lo adecuado sería entender que se está   aludiendo al “régimen municipal”.    

Por lo anterior, la Federación Colombiana de Municipios solicitó a   la Corte declarar exequible el precepto acusado.    

2. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio    

El apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio   manifestó que aunque el demandante considera que el artículo 33 de la Ley 136 de   1994 desconoce algunas normas constitucionales, ello no deja de ser más que una   apreciación subjetiva. Advirtió que no existen vicios de forma ni de fondo en su   formación, puesto que no se evidencian irregularidades durante el trámite y   menos la transgresión a requisitos previamente establecidos que afecten de   alguna manera su eficacia y validez.    

También advirtió que no existe ningún argumento que demuestre la   inconstitucionalidad de las normas por su oposición a la Carta Política y que   tal como lo advierte la Corte, la simple denuncia de una contradicción sin   argumentos objetivos y verificables o como resultado de interpretaciones   confusas del ordenamiento jurídico vigente, sin relevancia constitucional, no   obstante recurrir a la cita de normas superiores, no constituye una formulación   concreta del concepto de la violación constitucional, de lo cual se deriva una   ineptitud sustantiva en la demanda.    

Sostiene que si no se cumplen todas las exigencias legales, dentro   de las cuales está explicar las razones por las cuales la norma acusada   desconoce una o varias disposiciones de la Carta, el juez constitucional no   puede llenar este vacío creando razones de su propia cosecha, habida cuenta que   para establecer con fuerza de verdad jurídica la exequibilidad, es indispensable   que la demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente sobre una deducción   del actor, pues para llegar a la declaración de inexequibilidad es necesario   definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que dispone el   precepto acusado y lo que manda la constitución.    

En conclusión, consideró no se cumplen con los requisitos de   claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la   jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues en la demanda no se expresan las   razones por las cuales se estima que las disposiciones acusadas son contrarias a   la Carta Política. Por todo anterior, solicitó que se declare exequible el   artículo 33 de la Ley 136 de 1994 pues, a su juicio, se encuentra ajustado a la   Constitución Política, a las demás normas que regulan la materia y a la   jurisprudencia de la Corte.    

3. Universidad Sergio Arboleda    

El Decano de la Escuela Mayor de Derecho de la Universidad Sergio   Arboleda argumentó que la consulta popular es uno de los mecanismos de   participación ciudadana en ejercicio de su soberanía, cuya reglamentación debe   hacerse mediante ley. Adujo que la consulta popular tiene la condición de   derecho político fundamental, lo que hace que su regulación, tanto en lo   municipal como en otros ámbitos territoriales más amplios, no pueda hacerse de   manera exclusiva mediante leyes orgánicas de ordenamiento territorial, por lo   que también se lleva a cabo por medio de leyes estatutarias.    

En segundo lugar, recalcó que la competencia de los municipios para   reglamentar el uso del suelo no es de orden legal, sino constitucional y su   ejercicio corresponde a los concejos municipales. Por tanto, respecto del   ejercicio de la competencia para reglamentar el uso del suelo se puede tener   como referente una ley distinta a la orgánica de ordenamiento territorial, como   puede y debe hacerse, por ejemplo, con la ley estatutaria de mecanismos de   participación ciudadana.    

Por otra parte, señaló que existen otras normas constitucionales en   las cuales se dispone que las consultas populares también pueden regularse por   otro tipo de leyes, de manera que no se puede concluir a partir de una lectura aislada del artículo 105 de   la Carta que su regulación depende exclusivamente de la ley orgánica de   ordenamiento territorial.    

Con fundamento en las anteriores razones, solicitó a la Sala Plena   de la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del artículo 33 de la   Ley 136 de 1994.    

4. Ministerio de Minas y Energía    

El apoderado especial del Ministerio de Minas y Energía solicitó   que la norma demandada fuera declarada inconstitucional, de conformidad con los   siguientes argumentos:    

Señaló que en la jurisprudencia de la Corte Constitucional se   estableció la constitucionalidad de la propiedad del suelo y del subsuelo, así   como de los contratos de concesión y que es potestad del legislador establecer   los términos y condiciones que regirán la materia y la capacidad del Estado para   regular e intervenir en la exploración y explotación minera.    

Advirtió que la Corte ha sido muy clara al manifestar que la   legislación sobre el ordenamiento territorial es competencia del Congreso de la   República a través de leyes orgánicas, por lo que el artículo 33 de la Ley 136   de 1994 es inconstitucional por vicio de forma en su trámite, dado que  mediante   esa ley ordinaria se pretende regular el ordenamiento del territorio.    

Expuso que la Ley Orgánica 1454 de 2011 derogó lo dispuesto en el   artículo 33 de la Ley 136 de 1994, habida cuenta que la primera dispone todo lo   relativo al ordenamiento del territorio y contempló la utilización de mecanismos   de concertación, concurrencia y armonización de las competencias de los   diferentes entes territoriales y la nación.    

Por lo anteriormente expuesto y de acuerdo con los fundamentos de   hecho como de derechos constitucionales expresados en múltiples ocasiones por la   Corte Constitucional, el Ministerio solicitó que se declare la inexequibilidad   del artículo 33 de la Ley 136 de 1994.    

Subsidiariamente, y en caso de declararse exequible el artículo   demandado, solicitó que este se interprete bajo el entendido que no se pueden   prohibir los proyectos turísticos, la actividad extractiva o generación de   energía en forma general y abstracta mediante consulta popular y, de esta   manera, se atienda la literalidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994 y los   municipios lleven a cabo dicha la consulta cuando el desarrollo o ejecución de   estos proyectos sean incompatibles con la actividad tradicional de los   municipios.    

5. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI    

El representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia solicitó a la Corte   Constitucional que declare inexequible el artículo 33 de la Ley 136 de   1994 de acuerdo con los siguientes argumentos:    

Inicialmente se refirió a las consultas populares territoriales   obligatorias previstas en la Constitución Política y adujo que como lo señaló la   Corte Constitucional en la Sentencia C-150 de 2015, la realización de consultas   populares, tanto en el ámbito de la nación como en el de los departamentos,   municipios y distritos, es en principio una facultad del Presidente de la   República, de los gobernadores y de los alcaldes.    

Advirtió que la Constitución Política señala unos casos en los que   la consulta popular territorial tiene un carácter obligatorio, como en el caso   de la formación de nuevos departamentos, la conformación de un área   metropolitana o para la vinculación de un municipio a una provincia ya   constituida. No obstante, precisa que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994   consagra un caso de consulta popular territorial obligatoria que no fue previsto   en la Constitución Política, de tal suerte que contraviene lo dispuesto en el   artículo 105 que establece que la realización de consultas populares es una   facultad y no un deber de gobernadores y alcaldes.    

Precisó que el artículo 105 de la Constitución Política señala que   el Estatuto de la Organización Territorial debe fijar los casos en los que   procede la consulta popular, al igual que los requisitos y formalidades. Por su   parte, el artículo 151 de la Carta Política consagra que el Congreso de la   República expedirá Leyes Orgánicas, entre otros casos, para la asignación de   competencias normativas a las entidades territoriales. En este sentido, de   admitirse que una ley puede establecer casos nuevos en los que la consulta   popular territorial es obligatoria, esta ley deberá ser de carácter orgánica y   no ordinaria como la Ley 136 de 1994.    

6. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado    

La Directora General (E) de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica   del Estado coadyuvó la demanda presentada contra el artículo 33 de la Ley 136 de   1994, debido a que considera que la norma demandada es inconstitucional por   incurrir en dos vicios.    

Inicialmente, resaltó que la norma demandada distribuye   competencias normativas entre la nación y los entes territoriales, afecta bienes   jurídicos de especial importancia constitucional y desconoce la reserva de ley   orgánica que se encuentra prevista en el artículo 151 superior. Concluyó que   debido a su cardinal importancia para el desarrollo del modelo de organización   territorial que se esboza en el texto superior, esta clase de asuntos deben ser   decididos mediante leyes orgánicas.    

Adicionalmente, se refirió a la Sentencia C-273 de 2016 en la que   se pone de presente que el artículo 151 Superior contempla “cuatro temas   reservados a la legislación orgánica: actividad del Congreso; proceso de   planeación; proceso de presupuestación y asignación de competencias normativas a   las entidades territoriales”.    

Por su parte, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado   estimó que la norma demandada desconoce los principios de concertación y de   conservación del Estado unitario ya que concede a los municipios la facultad   omnímoda de decidir la suerte de los proyectos de extracción de recursos   naturales que hayan de ser realizados en su territorio y condiciona su ejecución   al deber de realizar una consulta popular.    

Advirtió que el Congreso ha otorgado una prevalencia absoluta al   principio de autonomía territorial sobre el postulado del Estado unitario, por   lo que se hace imperioso examinar los límites constitucionales que debe respetar   el principio de autonomía.    

Precisa que el principio del Estado unitario no autoriza a la   administración central a imponer su criterio a las entidades territoriales sobre   la realización de los proyectos de exploración y explotación minera, por lo que   es preciso que la implementación de dichos proyectos sea el resultado de la   deliberación conjunta y de la coordinación de las autoridades implicadas, de   modo que ninguna de ellas subordine los intereses y los derechos del otro nivel   de la administración.    

7. Asociación Colombiana de Minería    

El presidente y representante legal de la Asociación Colombiana de   Minería presentó escrito para coadyuvar las demandas contra el artículo 33 de la   Ley 136 de 1994.    

Consideró el presidente de la asociación interviniente que el   artículo 33 de la Ley ordinaria 136 de 1994 fue derogado tácitamente por el   literal b) del numeral 4 del artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento   Territorial 1454 de 2011, el cual preceptúa que es competencia de los   municipios, como entes territoriales, reglamentar de manera específica los usos   del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de conformidad con las   leyes.    

En segundo lugar, resaltó que el artículo 33 acusado es el   fundamento por el cual el juez constitucional avala la convocatoria y   realización de consultas populares sobre asuntos como la minería y los   hidrocarburos, pese a que por ser un asunto de naturaleza territorial tendría   que ser regulado mediante normas de naturaleza orgánica. En concordancia con lo   anterior, precisó que la norma acusada viola el artículo 105 de la Constitución   Política, en concordancia con los artículos 151 y 288 superiores, ya que en su   contenido trata una temática propia de una ley orgánica.    

En virtud de lo anterior, la Asociación Colombiana de Minería   solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del   artículo 33 de la Ley 136 de 1994 al quebrantar la Constitución y la Ley 1454 de   2011.    

8. Asociación Colombiana del Petróleo    

El representante legal de la Asociación Colombiana del Petróleo   coadyuvó las demandas acumuladas contra el artículo 33 de la Ley 136 de 1994.    

El representante sostuvo que en el presente caso se configuró una   derogatoria tácita del artículo demandado en virtud de la expedición del   artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Ley 1454 de 2011,   que establece como facultad de los municipios reglamentar de manera específica   los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con   las leyes, y de otra parte, el artículo 40 de la ley que dispone que esta rige a   partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean   contrarias.    

De otra parte, debe aclararse que con todo y que opera el fenómeno   de la derogatoria tácita, el artículo demandado vulnera los artículos 105, 151 y   288 de la Constitución Política pues todas las normas relativas a la asignación   de competencias a las entidades territoriales son asuntos de naturaleza de ley   orgánica y no ordinaria, razón adicional para solicitar su inexequibilidad.    

Por lo anterior, la Asociación Colombiana del Petróleo solicitó   declarar la inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994.    

9. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible    

La apoderada del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible   solicitó que se declare la exequibilidad de las normas demandadas por cuanto las   mismas se encuentran ajustadas a la Carta Política y se ciñen a los objetivos y   principios constitucionales que regulan la materia.    

Relató que las acusaciones acerca de la inconstitucionalidad de la   norma señalada hacen referencia a la presunta transgresión de la jerarquía   normativa, entendida por el accionante como un sistema no escrito en la Carta   Política, pero que subyace al sistema legal de nuestro país y que la norma   demandada, al permitir que las decisiones de los concejos municipales tengan una   jerarquía superior a la que le corresponde dentro de la escala de normas vulnera   la Carta Política.    

Consideró que el contenido de la norma que es objeto de demanda no   asigna competencias de tipo normativo a una autoridad territorial sino que   impone la responsabilidad de realizar la consulta popular a la comunidad en   casos específicos, a la vez que indica que las decisiones sobre el uso del suelo   deberán ser apoyadas por el concejo como actividad que no indica el desarrollo   normativo de lo decidido en la consulta que se llegue a realizar o la asignación   de cualquier otra función similar a dichas autoridades, con lo cual el cargo de   inconstitucionalidad propuesto en el presente caso relacionado con la presunta   reserva de Ley Orgánica es improcedente y la norma demandada debe declararse   ajustada a la Constitución Política.    

Por lo expuesto, el ministerio solicitó que se declare la   exequibilidad de la norma demandada teniendo en cuenta que la misma se encuentra   conforme con las disposiciones de la Carta Jurídica.    

10. Agencia Nacional de Minería    

La apoderada de la Agencia Nacional de Minería solicitó a la Corte   Constitucional que declare la inexequibilidad de la norma impugnada.    

La Agencia recordó que las Leyes orgánicas son normas generales que   abarcan plenamente la reglamentación de una materia y se encargan de diseñar las   pautas para que el legislador ordinario desarrolle en el futuro determinados   temas. Precisó que por su naturaleza, estas leyes tienen una función auto   limitante de la actividad legislativa ordinaria, lo que le otorga además de una   jerarquía superior, la calidad de ordenadora con la correspondiente estabilidad   y permanencia necesaria para ello.    

Aseguró que la regulación de los aspectos relacionados con la   asignación de competencias normativas y no normativas de los entes   territoriales, la reglamentación de los usos del suelo con la distribución de   competencias entre la nación y los entes territoriales, así como la regulación   de los mecanismos de participación ciudadana son temáticas que, de acuerdo con   la Constitución, deben ser desarrollados mediante leyes orgánicas y leyes   estatutarias, las cuales tienen unas características específicas en su trámite y   mayorías en su aprobación.    

A juicio de la Agencia, el contenido del artículo 33 de la Ley 136   de 1994 corresponde a una regulación propia del régimen de la organización   territorial, por tratarse de la posible afectación de los usos del suelo y de   las actividades propias del municipio, como consecuencia de la realización de   proyectos mineros, turísticos y otros, y la forma en que las autoridades pueden   sortearlos, aspectos que no son accesorios, sino que constituyen un asunto   medular de la organización territorial que no fue definido por el Constituyente   y que al ser regulados por el legislador ordinario se transgrede el artículo 151   constitucional, pues a través de una ley ordinaria se regula una materia   reservada al legislador orgánico.    

Consideró que el artículo 33 acusado pretende, a través de un   mecanismo de participación ciudadana, dirimir un conflicto entre las   competencias nacionales sobre el manejo del subsuelo junto con los recursos no   renovables y las competencias territoriales sobre ordenamiento del territorio,   lo que a todas luces transgrede los artículos 151 y 288 constitucionales que   establecen que la distribución de competencias entre la nación y las entidades   territoriales debe ser establecida a través de una ley orgánica y que, además,   su ejercicio debe fundarse en los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad, aspectos que no se ven reflejados en la norma.    

Por lo expuesto, la Agencia Nacional de Minería solicitó a la Corte   Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 136 de   1994, por la vulneración de los artículos 151, 152, 153 y 288 de la Constitución   Política, sobre la reserva de ley orgánica y de ley estatutaria.    

11. Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica-   ACOLGEN    

El delegado para asumir la representación judicial de la Asociación   Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica- ACOLGEN- coadyuvó de manera   completa los argumentos esbozados en las pretensiones formuladas de las demandas   acumuladas contra el artículo 33 de la Ley 136 de 1994.    

Señaló que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, de naturaleza   ordinaria, fue derogado de manera tácita en el año 2011 por el literal b) del   numeral 4 del artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Ley   1454 de 2011.    

Para la Asociación Colombiana de Generadores de Energía, la norma   acusada vulnera de manera evidente y directa el principio de reserva de Ley   orgánica consagrado en el artículo 151 Constitucional que impone un proceso   legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas, como aquellas que se   ocupan de reglamentar y regular los usos del suelo, y por ello no es posible que   el contenido del artículo demandado, por ser de naturaleza y rango de ley   ordinaria, reforme un aspecto sustancial de la Ley Orgánica 1454 de 2001.    

Con fundamento en lo anterior, la Asociación Colombiana de   Generadores de Energía Eléctrica solicitó a la Sala Plena de la Corte   Constitucional declarar inconstitucional el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 al   quebrantar los artículos 105, 151 y 288 de la Constitución así como los   artículos 1, 2 y 29 de la Ley 1454 de 2011.    

12. Agencia Nacional de Hidrocarburos    

Recalcó que en un Estado Social de Derecho la consagración de   mecanismos mediante los cuales se pueda concretar la democracia es en efecto la   materialización de los fines esenciales del Estado; en el Artículo 103 de la   Constitución se establecen diferentes mecanismos de participación ciudadana   entre ellos la consulta popular, y en el artículo 152 se establece que los   mismos serán regulados mediante leyes estatutarias.    

A su vez, la agencia advirtió que el artículo 33 de la Ley 136   impone a las entidades territoriales el mandato de llevar a cabo una consulta   popular cuando se quieran realizar proyectos de importancia turística, minera o   de cualquier tipo que amenacen con cambiar significativamente el suelo y que en   este punto cobran vital relevancia los artículos 332 y 313 de la Constitución,   pues el primero señala que es el Estado el propietario del subsuelo y los   recursos naturales, y el segundo atribuye a los concejos municipales la   regulación de los usos del suelo.    

Indicó que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional bajo el   orden constitucional vigente no puede entenderse como antes, que sea la Nación   en quién está la propiedad del subsuelo, pues es el Estado entendido como la   totalidad de entidades tanto del orden nacional como el orden territorial,   quienes son propietarios del subsuelo y de los recursos naturales no renovables.    

Adujo que aceptar que se imponga a una entidad del orden   territorial tener que llevar a cabo una consulta popular en razón a la posible   afectación al uso del suelo, implica el desconocimiento de las competencias de   la Nación como copropietario del subsuelo y de los recursos naturales no   renovables.    

Por último, aseguró que cuando el artículo 33 de la Ley 136 de 1994   señala que los casos en los que la minería afecta el uso del suelo debe llevarse   a cabo consulta popular, está desconociendo que al prohibir el uso del suelo en   determinada materia se afecta la propiedad que tiene la Nación sobre el subsuelo   y los recursos naturales no renovables y en consecuencia al realizar la   asignación de competencias sobre determinada materia territorial está   desconociendo la Constitución y la ley orgánica.    

III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

En concepto del Ministerio Público, debe determinarse si el   artículo 33 de la Ley 136 de 1994, de naturaleza ordinaria, efectivamente regula   la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales, la   distribución de competencias entre la nación y estas, así como la regulación de   mecanismos de participación ciudadana, vulnerando de esta forma los principios   de reserva de ley orgánica (artículos 105, 151 y 288 de la Constitución   Política) y de ley estatutaria (artículo 152 ibídem), al establecer la   realización de la consulta popular, cuando el desarrollo de proyectos de   naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio   significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las   actividades tradicionales del municipio.    

El Ministerio Público considera que la norma demandada no altera   las competencias y atribuciones de las entidades territoriales.    

Inicialmente, resaltó que la Constitución Política, respecto a la   asignación de competencias normativas a las entidades territoriales,   concretamente en los artículos 150 numeral 4, 286, 288, 297, 307, 319, 321 y 329   estableció expresamente la reserva de ley orgánica.    

Aseguró que la Corte Constitucional ha reiterado qué materias están   sujetas al trámite de la Ley orgánica en asuntos relacionados con las   competencias y atribuciones de las entidades territoriales.    

Para la Procuraduría, la disposición evaluada no es de las que se   pueda predicar una reserva de ley orgánica, puesto que se trata de una   regulación de una materia concreta, que no toca los elementos estructurales de   la organización territorial ni altera las competencias atribuidas por la   Constitución a las entidades territoriales.    

Sostuvo que si bien la norma censurada impone la obligación a los   municipios de realizar una consulta popular cuando se trata de proyectos que   impliquen un cambio significativo en el uso del suelo, lo que en principio daría   lugar a sostener que hubo una intervención sobre el alcance de las competencias   previamente asignadas por la Carta Política a las entidades territoriales, lo   cierto es que el contenido de la norma acusada no corresponde propiamente a un   reparto de competencias.    

Así las cosas, el Ministerio Público considera que resulta   constitucional permitir a través de ley ordinaria la razonable participación de   la comunidad en casos como el previsto por la Ley 136 de 1994, esto es, cuando   un proyecto turístico, minero o de otro tipo, puede llegar a crear un cambio   significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las   actividades tradicionales de un municipio, pues ello encuentra sustento en uno   de los fines transversales de la Constitución Política como es el de facilitar   la participación de la comunidad en las decisiones que le afectan.    

En cuanto a la supuesta vulneración del principio de reserva de ley   estatutaria, recordó que de conformidad con el artículo 152 de la Carta   Política, mediante leyes estatutarias el Congreso de la República habrá de   regular 1) los derechos y deberes fundamentales, así como los procedimientos y   recursos para su protección, 2) la administración de Justicia, 3) la   organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de   la oposición y las funciones electorales, 4) las instituciones y mecanismos de   participación ciudadana, 5) los estados de excepción y 6) la igualdad electoral   entre candidatos a la Presidencia de la República.    

En cuanto a la reserva legal aplicable a los mecanismos de   participación ciudadana, expuso que la jurisprudencia del Tribunal   Constitucional ha señalado que la reserva es aplicable, por un lado, respecto de   las disposiciones que introduzcan límites, restricciones, excepciones,   prohibiciones o condicionamientos al ejercicio del derecho de participación   ciudadana y, por otro, cuando el legislador asume de manera integral,   estructural o completa la regulación de un tema de aquellos que menciona el   artículo 152 Superior.    

De conformidad con lo anterior, recalcó que el artículo 33 de la   Ley 136 de 1994 al ordenar la realización de una consulta popular cuando el   desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenaza   con crear un cambio significativo en el uso del suelo que dé lugar a una   transformación en las actividades tradicionales del municipio, no vulnera la   reserva legal estatutaria prevista en el artículo 152 Superior, porque no   traduce límites, restricciones, excepciones, prohibiciones o condicionamientos   al ejercicio del derecho de participación ciudadana y no reglamenta de manera   integral, estructural o completa la regulación de un tema de aquellos que   menciona el artículo 152 superior.    

Finalmente, el Ministerio Público concluyó que la disposición   acusada no regula materias sujetas a reserva de ley estatutaria y de ley   orgánica y en consecuencia no vulnera la Constitución Política. Por las razones   expuestas, la Procuraduría solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible   el artículo 33 de la Ley 136 de 1994.    

IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1. COMPETENCIA    

  Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la   Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de   las disposiciones de la Ley 136 de 1994, ya que se   trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de un texto normativo que   hace parte de una ley.    

2. PROBLEMA JURÍDICO Y OBJETO DE   LA DEMANDA    

De conformidad con los cargos anteriormente referidos, corresponde   la Sala determinar si el legislador al establecer a través de una ley ordinaria    que cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza   turística, minera o de otro tipo,  amenace con crear un cambio significativo en   el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades   tradicionales de un municipio, se debe realizar una consulta popular de   conformidad con la ley, desconoció dos tipos de reserva: (i) la orgánica en   relación con la asignación de competencias entre la Nación y las entidades   territoriales y (ii) la estatutaria en lo referido al establecimiento de un   mecanismo de participación ciudadana.    

La Federación Colombiana de Municipios, el Ministerio de Vivienda, la   Universidad Sergio Arboleda y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible   solicitaron a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la   disposición demandada, en cuanto no resulta violatoria   de los postulados constitucionales, no presenta vicios de forma ni de fondo en   su formación y además se ciñe a los objetivos y principios constitucionales que   regulan la materia. Así mismo, el Ministerio Público solicitó la declaración de   exequibilidad de la norma en cuanto consideró que la misma no altera las   competencias y atribuciones de las entidades territoriales, no regula materias   sujetas a reserva de ley estatutaria y de Ley Orgánica y en consecuencia no   vulnera la Constitución Política.    

Por otro lado, el Ministerio de Minas y Energía, la Asociación   Colombiana de Minería, la Asociación Colombiana del Petróleo y la Asociación   Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica ACOLGEN- solicitaron que fuera   declarada la inexequibilidad de la norma demandada por la parte actora en cuanto   el artículo 33 de la ley ordinaria 136 de 1994 fue derogado tácitamente por el   literal B del numeral 4 del Artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento   Territorial 1454 de 2011, el cual preceptúa que es competencia de los   municipios, como entes territoriales, reglamentar de manera específica los usos   del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de conformidad con las   leyes. Así mismo, la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI, la   Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Agencia Nacional de Minería   y la Agencia Nacional de Hidrocarburos también le solicitaron a la Corte   Constitucional declarar la inexequibilidad de la disposición acusada en virtud   de que la misma desconoce la reserva de Ley orgánica que se encuentra prevista   en el Artículo 151 Superior para regular estas materias y también desconoce la   reserva de ley estatutaria con la introducción de modificaciones a la regulación   sobre ordenamiento territorial y usos del suelo y de mecanismos de participación   ciudadana a través de una ley ordinaria.    

Previo a resolver el problema jurídico planteado esta Corporación   procederá a resolver dos cuestiones previas planteadas por algunos   intervinientes: (i) el examen de la aptitud de la demanda y (ii) si el artículo   33 de la Ley 136 de 1994 se encuentra vigente o si fue derogado por la Ley   Orgánica1454 de 2011. Una vez superado este análisis, se hará un estudio del significado y alcance de la denominada   reserva de ley orgánica, específicamente en materia de ordenamiento territorial.   Seguidamente, se precisará la jurisprudencia sobre la reserva de ley estatutaria   en materia de mecanismos de participación. Finalmente, se analizará la   constitucionalidad de la disposición demandada.    

(i) Aptitud de la demanda    

El artículo 2°   del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener   la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[2]. Concretamente, el   ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma   determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el   concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente   para conocer del asunto.    

Es decir, para que realmente exista en la demanda  una   imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos   permitan efectuar a la Corte Constitucional  una verdadera confrontación   entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante  y la   disposición constitucional supuestamente vulnerada.     

En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha reiterado, en   numerosas ocasiones, que no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al   análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es   necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que   permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto   planteado.    

En este   contexto, en Sentencia C-1052 de 2001[3],   esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben   ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así,   la decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[4].    

Esto implica   entonces que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer   verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el   actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con   argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente   doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia).   Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que   debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la   norma impugnada.    

Se observa que   los cargos presentados por los demandantes son claros, ciertos, específicos y   pertinentes. Ciertamente, en sus escritos de demanda exponen que el legislador   al establecer a través de una ley ordinaria  que cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o   de otro tipo,  amenace con crear un cambio significativo en el uso del   suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un   municipio, se debe realizar una consulta popular de conformidad con la ley, no   tuvo en consideración que (i) aquellos temas referidos a la asignación de   competencias entre entidades territoriales deben ser tramitados a través de una   ley orgánica (artículo 151 superior) y (ii) la regulación de los mecanismos de   participación corresponde al legislador estatutario (artículo 152 superior). La   anterior argumentación se funda en el contenido normativo real de la disposición   acusada, sigue un hilo explicativo claro que produce una duda suficiente sobre   la constitucionalidad de la norma, plantea un problema específico y efectivo de   confrontación entre la norma y la Constitución, por lo cual la Sala estima que   los cargos son aptos.    

(ii) Vigencia del artículo 33 de la Ley 136 de 1994    

El artículo 40 de la Ley Orgánica 1454 de 2011 dispone “La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga   las disposiciones que le sean contrarias.”  En este orden, para determinar si el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 fue   objeto de derogatoria debe analizarse si su contenido fue regulado de manera   distinta en la nueva normativa.    

El artículo 1 de la Ley 1454 de 2011 establece como su objeto “dictar las normas orgánicas para la   organización político administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las   mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y   disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político   administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores   del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el   desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento   territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas   metropolitanas y establecer las normas generales para la organización   territorial.”.    

Al revisar su articulado se observa que la Ley desarrolla el concepto   y las finalidades del ordenamiento territorial (art. 2), principios que lo rigen   (art.3), establece la regulación de la organización territorial y la creación de   la Comisión de Ordenamiento Territorial y de las Comisiones Regionales de   Ordenamiento Territorial (artículos 4 al 8), define los esquemas asociativos   territoriales (artículos 9 al 20), dispone el marco de acción de la política   legislativa en materia de ordenamiento territorial (artículos 21 al 25),   consagra las reglas generales en materia de competencia de la Nación y de las   entidades territoriales (artículo 26 al 29), establece las regiones   administrativas y de planificación (artículos 30 al 36) y finalmente establece   disposiciones varias de interpretación (artículos 37 al 40).    

En relación con la distribución de competencias entre la Nación y las   entidades territoriales, el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 consagra:    

“ART.29 DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL   TERRITORIO. Son competencias de la Nación   y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las   siguientes:    

1. De la Nación    

a)   Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de   interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas.    

b)   Localización de grandes proyectos de infraestructura.    

c)   Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa.    

d)   Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades.    

e)   Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los   servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las   regiones.    

f)   La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural.    

g)   Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir   los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y   cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios   plan o delegaciones previstas en la presente ley.    

PARÁGRAFO. Las competencias   asignadas a la Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación   con los entes territoriales.    

2. Del Departamento    

a)   Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o   porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación   con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de   acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de   desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales.    

b)   Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal   manera que facilite el desarrollo de su territorio.    

c)   Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se   aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el   desarrollo municipal.    

d)   Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales   departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas.    

e)   En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus   políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los   planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la   adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de   su territorio.    

f)   La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para   el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área   Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a   los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente   ley.    

g)   Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar   programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio   ambiente.    

a)   Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características   sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas.    

b)   Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones   físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica   y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la   racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de   interés metropolitano.    

c)   Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda.    

4. Del Municipio    

a)   Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.    

b)   Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de   expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.    

c)   Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes   sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes   departamentales y metropolitanos.    

PARÁGRAFO 1o. La distribución de   competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los principios   de descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones   establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto   por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de   planificación.    

PARÁGRAFO 2o. Al nivel   metropolitano le corresponde la elaboración de planes integrales de desarrollo   metropolitano con perspectiva de largo plazo, incluyendo el componente de   ordenamiento físico territorial y el señalamiento de las normas obligatoriamente   genera1es que definan los objetivos y criterios a los que deben acogerse los   municipios al adoptar los planes de ordenamiento territorial en relación con las   materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la   Ley de Áreas Metropolitanas.”    

De lo anterior se concluye que la Ley 1454 de 2011 (i) establece   normas generales para la organización político   administrativa del territorio colombiano, dispone los principios rectores del   ordenamiento; y  define de manera general competencias en materia de   ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las   áreas metropolitanas, sin referirse de manera   alguna a mecanismos de participación ciudadana cuando dichas competencias sean   ejercidas, (ii) el artículo 40 de la Ley 1454 dispone la derogatoria de las   normas que le sean contrarias y (iii) por lo tanto, al no existir referencia   alguna a mecanismos de participación no puede considerarse que se presentó   derogatoria expresa o tácita del artículo 33 de la Ley 136 de 1994.    

De igual manera debe señalarse que pese al carácter general de la   regulación contenida en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Ley 1454 de   2011, la jurisprudencia ha considerado que ésta no agota todas las materias del   ordenamiento territorial, siendo incluso necesario que otras normas orgánicas u   ordinarias la complementen, dependiendo del asunto a regular. Sobre el   particular la Sentencia C-617 de 2015[5] sostuvo, al considerar   que el funcionamiento de los territorios indígenas no se encontraba regulado en   la Ley 1454 de 2011, lo siguiente    

“6.2.2.1. La Ley 1454 de 2011 tuvo por objeto   dictar normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y modificar otras   disposiciones. En dicha ley, compuesta por 40 artículos, se adoptan (a)   disposiciones generales relativas al objeto de la ley, al concepto y finalidad   del ordenamiento territorial, a los principio rectores del ordenamiento   territorial (Título I arts. 1 al 3); (b) normas sobre el marco institucional   relacionadas con la Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial, las   comisiones regionales, departamentales y municipales de ordenamiento   territorial, los diferentes esquemas asociativos territoriales, la política   legislativa en materia de ordenamiento territorial (Título II arts. 4 al 25);   (c) normas sobre competencias regulando, entre otras cosas, los principios que   gobiernan su ejercicio, las competencias de los departamentos y municipios en   materia de organización administrativa, las competencias de la Nación, los   Departamentos, los Distritos Especiales y los Municipios en materia de   ordenamiento territorial (Título III arts. 26 al 29); (d) normas en materia de   regiones administrativas y de planificación (Título IV arts. 30 al 36); y (f)   disposiciones transitorias relacionadas, por ejemplo, con el desarrollo y   armonización de la legislación territorial disponiendo la obligación del   Gobierno Nacional de presentar proyectos de ley en varias materias y, en   especial, del proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la   conformación de las entidades territoriales indígenas (Título V arts. 37 al 40).    

De la Ley 1454 de 2011 no se desprende un régimen que   establezca las condiciones mínimas para hacer posible el funcionamiento de los   territorios indígenas. Se trata de una ley que se limita a establecer principios   y reglas generales que gobernarán la expedición posterior de otras leyes, a   prever algunas posibilidades de asociación entre entidades territoriales y a   precisar el alcance de algunas de las competencias que pueden ser ejercidas por   la nación y las otras entidades territoriales, en particular los departamentos,   los distritos y los municipios.    

Considerando que el artículo 329 de la Constitución emplea en   singular la expresión “ley orgánica de ordenamiento territorial”, podría   sugerirse que la extinción de la competencia se produce cuando tal ley se expida   con independencia de su contenido. Sin embargo sobre el particular debe tenerse   en cuenta, de una parte, que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido   que la regulación en materia de ordenamiento territorial puede estar contenida   en diferentes estatutos -de hecho es posible que se encuentre integrada a leyes   ordinarias o a leyes orgánicas según la existencia o no de una reserva   específica en la materia-[6]  y, de otra, que el artículo 329 no se refiere a cualquier ley orgánica de   ordenamiento territorial sino a aquella que se ocupe de la conformación de las   entidades territoriales indígenas”. (Resaltado fuera del texto)    

Finalmente, pese al carácter general de la Ley 1454 de 2011, no   existe en ella mención alguna sobre mecanismos de participación de las   comunidades, razón por la cual no puede tampoco considerarse que se presentó una   derogatoria del artículo 33 de la Ley 136 de 1994. En   este orden, si bien es cierto que lo regulado mediante ley orgánica deroga lo   dispuesto mediante ley ordinaria, esto debe predicarse de materias   específicamente desarrolladas en la nueva normatividad    

Por todas las anteriores consideraciones, es que puede llegarse a   la conclusión que el artículo hoy acusado se encuentra vigente.    

2.1.   NATURALEZA JURÍDICA DE LAS LEYES ORGÁNICAS    

En   ejercicio de la función legislativa, la Constitución Política ha encomendado al   Congreso de la República hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas o   derogarlas. Sin embargo, de acuerdo con su contenido, el propio Constituyente ha   clasificado las leyes en diversos tipos. De este modo, el Legislador puede   expedir códigos o conjuntos sistemáticos de normas, leyes marco, leyes de   facultades extraordinarias, leyes estatutarias, leyes ordinarias o de contenido   ordinario y leyes orgánicas.[7]    

Sobre   esta última categoría de normas, el artículo 151 de la Carta establece que a las   leyes orgánicas estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, mandato   que se concreta en cuatro materias o contenidos (que emanan de varios preceptos   constitucionales), a saber: “las leyes que reglamentan el Congreso y cada una   de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del   presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y   la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.”[8]    

En   efecto, dada la importancia que revisten estos asuntos, el Constituyente decidió   reservar su regulación, modificación y derogación a un tipo de ley especial[9],   sujeta a mayorías también especiales[10],   superiores a las requeridas para aprobar leyes ordinarias. Al respecto, la Corte   Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que “las leyes orgánicas,   dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes,   por consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin   embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP art. 151),   comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido   constituido en la Carta Fundamental. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la   expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios, a tal   punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento   legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la   actividad legislativa.”[11]     

En   razón de lo anterior las leyes orgánicas constituyen parámetros válidos para   ejercer el control de constitucionalidad frente a normas de inferior jerarquía   y, en tal sentido, las normas orgánicas forman parte del denominado bloque de   constitucionalidad lato sensu[12].    

Igualmente, esta Corporación ha establecido que las leyes orgánicas deben   cumplir una serie de exigencias adicionales a los requerimientos necesarios para   la aprobación de cualquier otra ley.  Así, de antaño la jurisprudencia ha   identificado cuatro aspectos que se refieren a los rasgos y requisitos   especiales, los cuales son:  “(i) el fin de la ley; (ii) su contenido o aspecto material; (iii) la votación   mínima aprobatoria: y (iv) el propósito del legislador.”[13]    

En   relación con el primer rasgo, la finalidad de la ley orgánica consiste en   incorporar una serie de reglas a las cuales “estará sujeto el ejercicio de la   actividad legislativa”[14]  (CP art. 151), razón por la cual este tipo de normas regulan el trámite   aprobatorio de las normas de inferior jerarquía en sus respectivas materias y en   lo de su competencia y, en resumen, “la ley orgánica condiciona la expedición   de leyes sobre la materia que ella trata.”[15]    

En   cuanto al segundo requisito, referente a la materia que debe abarcar la ley   orgánica, la Corte ha dicho que “las materias de reserva constitucional de   ley orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar   este tipo especial de leyes.”[16]  En este sentido, “la Constitución consagra cuatro materias específicas de   reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina y   en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso,   Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de   Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición constitucional de las   leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio material.”[17]  “En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica a las leyes que   reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas sobre preparación,   aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan   general de desarrollo; y la asignación de competencias normativas a las   entidades territoriales.”[18]    

Cabe   indicar que la configuración normativa de esta clase de leyes, parte de una   estrategia mixta del Constituyente[19].   De un lado, los parámetros esenciales de las leyes orgánicas del Congreso, de   Planeación y del Presupuesto, se encuentran contemplados en el artículo 151   Superior. De otra parte, el contenido de reserva de ley orgánica en el ámbito   del ordenamiento territorial está dado por varios artículos constitucionales[20]..    

Finalmente, la Corte Constitucional ha establecido que “la reserva de ley   orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política y sus   alcances materiales son restrictivos en su interpretación.”[21] Por   ende, esta Corporación ha insistido en que la duda entre si un contenido   normativo es de reserva orgánica o de naturaleza ordinaria, debe resolverse en   favor del legislador ordinario, tomando en cuenta la cláusula general de   competencia del legislador y que las limitaciones de las leyes orgánicas   constituyen un límite al proceso democrático.[22] En este sentido,   la Corte ha rechazado una interpretación laxa de los contenidos que conforman la   reserva de ley orgánica, para evitar un posible vaciamiento de competencias del   legislador ordinario.[23]    

Agregado a lo anterior, en la sentencia C-077 de 2012[24], la Corte afirmó:    

“Finalmente,   la vulneración de normas legales orgánicas por normas legales ordinarias que se   rigen por ellas -la ley orgánica de presupuesto por la ley anual de presupuesto,   por ejemplo-, constituye una violación del mandato constitucional que consagra   la sujeción de la legislación ordinaria a la legislación orgánica en los   contenidos correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley   orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del artículo 151 de la   Constitución Política…    

La   ley orgánica del presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces   éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y   en el Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas. Una ley   nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma”.[25]    

En lo   referente al tercer punto, las mayorías especiales requeridas para la   aprobación de una ley orgánica (consistentes en la mayoría absoluta de los votos   de los miembros de una y otra cámara)[26] es corolario de   la especialidad de esta clase de leyes. Tiene como propósito “la obtención de   mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la   República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a   autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa,”[27]  así como una mayor vocación de permanencia de esta clase de leyes, pues a ellas   está condicionada la expedición y reforma de las normas ordinarias.    

Por   último, en lo que tiene que ver con el propósito de aprobar una ley orgánica, la   jurisprudencia constitucional ha reiterado que “en el propio trámite   legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de   aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”[28].  Esta exigencia se orienta a resguardar la transparencia en el debate   democrático, y por medio de ella, se garantiza el control político de los   ciudadanos a sus autoridades así como el fin esencial del Estado de facilitar la   participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política   de la Nación (CP arts. 2 y 40).    

Con   respecto de este último requisito, la jurisprudencia constitucional ha   establecido que debe existir en la aprobación de normas orgánicas un   “propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo,   esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un   procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una   de tales leyes.  En consecuencia, el trámite para la aprobación, modificación o derogación de una   ley orgánica debe cumplir necesariamente con los cuatro requisitos antedichos   por las razones ya señaladas.”[29]    

Dijo   la Corte igualmente: “Esta condición de exigir desde el comienzo claridad   sobre la intención del legislador de dar un tratamiento de ley orgánica,   consulta postulados de transparencia del proceso legislativo como resultado del   principio democrático. En la medida en que haya claridad de propósitos del   proceso legislativo, se respeta el derecho de la población a ejercer control   político directo sobre sus autoridades y se preserva el fin esencial del Estado   de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la   vida política de la Nación (C.P., arts. 2º y 40).”[30]    

En   consecuencia, el trámite para la aprobación, modificación o derogación de una   ley orgánica debe cumplir necesariamente con los cuatro requisitos antedichos   por las razones ya señaladas.    

Esta   Corporación ha estudiado en diversas oportunidades el cargo por infracción a la   reserva de ley orgánica a través de leyes ordinarias, que no cumplen con los   requisitos propios de tal clase de leyes, anteriormente señalados. En los casos   sometidos a su consideración, la Corte Constitucional ha tomado varias posturas:  (i) ha entendido que ciertas normas ordinarias modifican una ley orgánica   sin cumplir los requisitos que la jurisprudencia ha previsto para ello y por   ende, devienen inconstitucionales, (ii) ha estimado que no se vulnera la   reserva de ley orgánica puesto que la norma expedida para modificar una regla   orgánica anterior respeta los requisitos de tal clase de normas especiales y   (iii) ha señalado que las normas que supuestamente se señalan como de   reserva orgánica no tienen ese carácter y pueden modificarse por normas   ordinarias.    

En   primer lugar, esta Corporación ha declarado la inexequibilidad de aquellas   normas que no satisfacen los requisitos establecidos en la jurisprudencia para   la expedición y modificación de leyes orgánicas.    

Por   ejemplo, en la sentencia C-432 de 2000, se demandó la inconstitucionalidad del   artículo 21 de la Ley 344 de 1996,[31]  pues el actor estimaba que la norma acusada (que revestía el carácter de   ordinaria) había modificado la ley orgánica de presupuesto (concretamente el   artículo 69 de la ley 179 de 1994). En este fallo, la Corte Constitucional   encontró que efectivamente se había transgredido la reserva de ley orgánica y   declaró que:    

“[n]o se requieren profundos análisis para concluir que la ley 344 introdujo una   modificación sustancial a la forma de calcular el presupuesto de estas entidades   (…) Y, es en este punto, en donde radica la vulneración del artículo 151 de la   Constitución. Hay que observar, que la modificación no es, como lo dice el señor   Procurador, un desarrollo de la disposición de la que obra en la ley orgánica,   pues, como se vio, en el artículo 21 se consagró en los incisos 2º, 3º y 4º, un   cambio sustancial, lo que, de acuerdo con la Constitución y la interpretación   constitucional de las leyes orgánicas  deviene en la inexequibilidad de   tales incisos, pues, sólo mediante una ley orgánica era posible establecer estas   modificaciones.”[32]    

Así,   la Corte ha estimado que cuando una ley ordinaria realiza una modificación   sustancial a una norma de carácter orgánico, la primera deviene   inconstitucional.    

En   idéntico sentido, se pronunció esta Corporación de cara al análisis del proceso   que culminó en Sentencia C-795 de 2000 en el cual le correspondió   determinar si la adjudicación de competencias en materia de ordenamiento   territorial, entre las distintas entidades y niveles territoriales, llevada a   cabo por la ley ordinaria (Ley 388 de 1997, art. 7º)[33]  era conforme o no a la Constitución Política. La Corte concluye que   “el criterio puramente literal no es suficiente ni adecuado para delimitar el   contenido general de la legislación orgánica territorial”[34] por   cuanto debe entenderse que forman parte de dicha norma orgánica no solamente los   contenidos que textualmente la propia Carta indica que deben ser deferidos al   legislador orgánico, sino que además debe complementarse con una interpretación   sistemática y finalística, a partir de la cual se entiende que el Constituyente   “ha querido conferir una especial fuerza normativa y una mayor estabilidad a   ciertos contenidos del ordenamiento territorial”.[35]     

Partiendo de lo anterior, una vez aclarado que el contenido de la ley demandada,   en esa oportunidad, era de reserva de ley orgánica, coligió que “la norma   demandada es inconstitucional por haber quebrantado el artículo 288 de la C.P.,   como quiera que se ocupó de una materia reservada por la Carta a un tipo   especial de ley. Sobra agregar que la Ley 388 de 1997, independientemente del   quórum con el que fue finalmente aprobada, no se presentó como ley orgánica de   ordenamiento territorial.”[36]    

2.1.1. La reserva orgánica en materia de ordenamiento territorial    

Las materias que en el ordenamiento territorial cuentan con reserva   orgánica se disponen en diversas disposiciones constitucionales, entre las que   se encuentran: la asignación de competencias normativas a las entidades   territoriales (CP, art 151); la distribución general de competencias entre la   Nación y las entidades territoriales (CP art. 288); las reglas y requisitos para   la formación de nuevos departamentos(CP art. 297); conversión de una región en   entidad territorial y los principios para la adopción del estatuto especial de   cada región, así como las atribuciones, los órganos de administración, y los   recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos   provenientes del Fondo Nacional de Regalías (CP art. 307); el régimen   administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como los   mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades   municipales en los órganos de administración de estas áreas, la conversión de   éstas en distritos y la forma de convocar y realizar las consultas populares que   decidan la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas (CP art.   319); las condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas    (CP art. 329)[37].    

Por lo anterior la Corte ha advertido   desde sus primeras decisiones “que la Carta no es sistemática en la   definición del contenido del ordenamiento orgánico territorial, puesto que los   temas son bastante diversos”[38]. Agregó que “la   determinación del contenido general de esta legislación requiere de una   interpretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue   aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de   ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano.”[39] Con fundamento en esa   consideración además de aludir a las disposiciones de la Carta que expresamente   se refieren a la legislación orgánica[40], indicó de manera   general el alcance de la reserva:    

“Esa finalidad de la legislación orgánica   territorial  explica entonces los grandes temas que aparecen asociados a   esa legislación especial, y que, de manera muy general, son: de un lado, esta   legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los   poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben   formar parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia   de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del   territorio, así como su régimen jurídico básico (CP arts 1­º, 150 ord 4º, 297,   306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación   ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento   territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y   pertenencia a una división o a una entidad territorial (CP arts 105, 297, 307,   319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorial   asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades   territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y   estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para   dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y   288).”[41]     

“Una primera   enumeración de los asuntos reservados por el Constituyente para este tipo de   leyes, en los cuales se profundizará más adelante, es la siguiente:    

a) la asignación   de competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151);    

b) la distribución   de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288);    

c) el   establecimiento de los requisitos para la formación de nuevos Departamentos   (C.P. art. 297);    

d) el señalamiento   de las condiciones para la conversión de una región en entidad territorial   (C.P., art. 307);    

e) la   determinación de las atribuciones, órganos de administración y recursos de las   regiones, así como la de su participación en el manejo de los ingresos   provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios   para la adopción de sus respectivos estatutos especiales (C.P., art. 307);    

f) la adopción de   un régimen administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el   diseño de los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las   respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración; y el   señalamiento de la forma en que se habrán de convocar y realizar las consultas   populares para decidir la vinculación de los municipios que las constituyen   (C.P., art. 319); y    

g) la fijación de   las condiciones para la conformación de las entidades territoriales indígenas   (C.P., art. 329).”    

Posteriormente,  la   Sentencia C-489 de 2012 hizo una clasificación de la reserva orgánica a la luz   de dos grandes materias. En palabras de la providencias “las materias propias del ordenamiento   territorial que deben regularse mediante ley orgánica podían clasificarse en dos   grandes grupos: en primer lugar (i) la distribución y asignación de competencias   entre la Nación y las entidades territoriales, de acuerdo con el mandato del   artículo 288 de la Carta, y en segundo término (ii) aquellos eventos   excepcionales, en los cuales la Constitución difiere a la ley orgánica de   ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos específicos sin que   exista un criterio general y uniforme que haya orientado al Constituyente para   exigir la regulación de estas distintas materias a través de ley especial.”    

Cabe también reiterar, como lo   ha hecho la Corte en todos sus pronunciamientos, que la reserva de ley orgánica   no puede conducir, en ningún caso, a la ampliación de su alcance más allá de los   límites establecidos por la Carta. Esta limitación interpretativa, de la que se   ha ocupado ampliamente la jurisprudencia, se fundamenta “(i) en la cláusula   general de competencia radicada en el legislador ordinario (arts. 113 y 150) y   (ii) en el hecho de que la exigencia de mayorías absolutas para la aprobación de   una ley constituye una hipótesis excepcional (arts. 151 y 153) y además   restrictiva del principio democrático regido, por regla general, por el   principio de mayorías ordinarias (art. 3).[42] En adición a   lo expuesto, (iii) una interpretación extensiva de la reserva de ley orgánica   podría dar lugar a una ampliación extraordinaria de las normas integradas al   bloque de constitucionalidad en sentido amplio.”[43]    

Ha sido por ello   que desde sus primeras providencias esta Corte destacó   que “e[l]principio   democrático obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos especiales   que aparejan mayorías cualificadas y que, en cierta medida, petrifican el   ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al   predominio de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y   apertura.”[44] Por eso al preguntarse si “toda asignación   específica de competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene   que ser efectuada por ley orgánica”[45] concluyó   que ello no era así.    

Para efectos de la resolución del problema jurídico puesto a   consideración de la Sala es de resaltar la Sentencia C-273 de 2016[47],   en donde la Corte estudió la constitucionalidad   del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. La referida disposición consagraba: “Con   excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se   señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional,   seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o   transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes   de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo.”    

Los cargos propuestos por los demandantes y los argumentos   planteados en las intervenciones interrogaban si se vulneraba la reserva de ley   orgánica cuando en una disposición contenida en una ley ordinaria el Congreso   prohíbe a las autoridades del orden territorial   establecer zonas excluidas de la minería, inclusive en los planes de   ordenamiento territorial.    

Según los demandantes, la violación de los artículos 151 y 288 de   la Constitución se producía dado que la regulación contenida en el artículo   demandado tenía una relación directa e inescindible con la asignación de   competencias a las entidades territoriales y a su distribución entre ellas y la   Nación. Sobre el particular argumentaban que el artículo cuestionado preveía una   prohibición y un límite a los planes de desarrollo del orden territorial así   como a los esquemas de ordenamiento del territorio. Siendo ello así, existía un   vínculo directo entre la prescripción de la disposición demandada y el reparto   de competencias entre las entidades territoriales, en tanto lo establecido se   asocia con “aspectos medulares de la organización territorial”.    

En la providencia la Corte estableció la naturaleza de la reserva de ley   orgánica como garantía institucional que protege bienes jurídicos   constitucionales. Expresó que las reservas de ley imponen requisitos sustanciales y de   procedimiento a la regulación de materias valiosas desde el punto de vista   constitucional, las cuales deben ser reguladas mediante tipos especiales de   leyes. Al hacer un análisis   del significado y alcance de la reserva de ley orgánica, estableció que la misma   supone una doble restricción, al imponer unas mayorías para su aprobación y   disciplinar la actividad legislativa, pues el propósito de tales leyes es   regular las normas a las que debe sujetarse la actividad legislativa.    

Frente a la reserva de ley   orgánica en materia de ordenamiento territorial, la Corte caracterizó el alcance de dicha reserva en   lo relativo a la distribución de competencias entre la nación y las entidades   territoriales. Explicó que las razones que llevaron al constituyente para exigir   el trámite especial en esta materia se fundamentan en la necesidad de garantizar   la armonía de dos principios constitucionales: por un lado el del Estado   unitario, y por el otro el de la autonomía de las entidades territoriales. Sobre   el particular sostuvo:    

“Para garantizar que cuando confluyan el ejercicio de competencias   de entidades de diverso orden el resultado de la voluntad   legislativa corresponda a una decisión ponderada entre los diversos bienes   jurídicos que están en tensión, el constituyente dispuso una serie de   principios  de carácter sustantivo. Es así como las leyes que toquen temas atinentes   a las competencias de las entidades territoriales deben respetar los principios   de coordinación, concurrencia y subsidieriedad.    

Como se observa entonces, la Constitución dispone de una serie de   garantías institucionales de carácter sustantivo, como lo son los principios de   concurrencia, coordinación y subsidiariedad, que permiten armonizar el principio   del Estado unitario con el de autonomía de las entidades territoriales.    

35.  Sin embargo, como lo estableció la Corte en los   fundamentos jurídicos 10 a 14 de esta Sentencia, el constituyente no sólo   estableció una serie de garantías institucionales de orden sustancial para   garantizar la ponderación entre autonomía y el carácter unitario del Estado.   Para efectos del análisis del presente caso, resulta aún más  importante   que el constituyente creó, además, una serie de garantías atinentes al   procedimiento de toma de decisiones al interior del Congreso en estas   materias.  Como ya se dijo, por medio de dichas garantías se persigue, por   un lado, darle mayor estabilidad a la distribución de dichas competencias. Por   el otro, se pretende garantizar que los procesos de toma de decisiones al   interior del Congreso obedezcan a las reglas claras preestablecidas en leyes   orgánicas, y que las decisiones se tomen con fundamento en una voluntad   democrática fortalecida mediante la exigencia de mayorías absolutas. Finalmente,   es necesario reiterar que la reserva de ley orgánica constituye un mecanismo   que, lejos de excluir determinadas materias del ámbito de competencia del   Legislador, como ocurre en otros contextos, le atribuyen a éste la potestad para   ponderar los bienes jurídicos en tensión, conforme a los principios de   subsidiariedad, concurrencia y coordinación dentro del margen de configuración   que es propio de este tipo de decisiones”.    

Por otro lado la providencia explicó que para entender el alcance de la reserva en   esta materia es necesario tener en cuenta que el ámbito de las competencias de   las entidades territoriales y de la Nación no está compuesto por un conjunto de   materias aisladas entre sí. Por el contrario, las materias que componen los   respectivos ámbitos de competencias de las entidades en los distintos órdenes se   traslapan y están relacionadas de manera inescindible.    

Específicamente, en materia de explotación   de recursos naturales no renovables, la Corte advirtió que están en tensión la   facultad que tiene el Congreso para atribuir competencias al nivel central en   relación con la explotación de recursos naturales, frente a la autonomía de las   entidades territoriales para definir el ordenamiento de su territorio. Dijo   expresamente:    

“En relación con la atribución de   competencias al nivel central, el tenor literal del artículo 332 de la Carta,   establece que el “Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales   no renovables.” Esto significa, conforme a la interpretación que le ha dado la   Corte desde sus inicios, que “… la Asamblea   Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos no   renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco   quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o   atribuir su propiedad a los departamentos.” Sin embargo, el artículo 334 de la   Constitución también establece que el Estado “intervendrá, por mandato de la   ley, en la explotación de los recursos naturales.” En esa medida, si bien los   recursos son de propiedad del Estado, la competencia para regular la   intervención estatal en su explotación está en cabeza del legislador”.    

En esos casos la Corporación estableció la regla según la cual   cuando en el ejercicio de la competencia en el manejo del uso del suelo   confluyan competencias nacionales o de otro nivel, es necesario que una ley   orgánica defina la manera en que los principios de Estado unitario y de   autonomía de las entidades territoriales serán armonizados de conformidad con la   concurrencia, coordinación y subsidiariedad. Por lo anterior, la Corte declaró   la inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de   2001.    

2.2.     LA RESERVA DE LA LEY ESTATUTARIA FRENTE A LAS MATERIAS ESPECIALMENTE RELEVANTES   SEÑALADAS POR EL CONSTITUYENTE    

La Constitución   Política de 1991 consagró en los artículos 152 y 153 un procedimiento   legislativo cualificado en aquellas materias que el Constituyente consideró como   de mayor trascendencia dentro del Estado Social de Derecho. En efecto, en dichas   disposiciones no sólo se señaló el contenido material de los asuntos que deben   ser reglamentados mediante ley estatutaria, sino también se ordenó el   establecimiento de  un trámite de formación de las mismas más riguroso en   cuanto a la aprobación por mayorías especiales y a la revisión constitucional   previa a la sanción, oficiosa y definitiva.    

La jurisprudencia   constitucional ha señalado que la introducción de las leyes estatutarias en el   derecho colombiano tiene como fundamento: “i) la naturaleza superior de este   tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y   seguridad jurídica para su aplicación; ii) por la importancia que para el Estado   tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar   mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las   reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii)   es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y   consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor   participación política.”[48]    

El artículo 152 de la   Constitución prevé que deberán tramitarse a través de las leyes estatutarias:   (i) los derechos y deberes fundamentales,   y los procedimientos y recursos para su protección; (ii) la   administración de justicia; (iii) la organización y régimen de los   partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones   electorales; (iv) las instituciones y mecanismos de participación   ciudadana; (v) los estados de excepción; y (vi) la igualdad   electoral entre candidatos a la Presidencia de la República.    

Dada   la amplitud de las materias sometidas a reserva de ley estatutaria y la   necesidad de no vaciar la competencia del legislador ordinario[49], la   jurisprudencia constitucional se ha propuesto delimitar el alcance de las leyes   estatutarias frente a cada una de las materias objeto de regulación.    

En   primer lugar, esta Corporación ha defendido la tesis de que la reserva de ley   estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva, en el sentido de que no   cualquier regulación que se ocupe de las materias contempladas por el artículo   152 constitucional requiere ser expedida por medio de dicho tipo de ley.[50]    

En   segundo lugar, la Corte ha sostenido que el tipo de desarrollo y el grado de   detalle de la regulación que la Constitución exige al legislador estatutario   dependen de la clase de materia. Así, para el caso de las funciones electorales,   la Corte ha defendido un especie de reserva reforzada  amplia, según la cual corresponde al legislador estatutario no solamente el   establecer los lineamientos básicos de tales funciones, sino desarrollarlas con   un mayor detalle con una pretensión de exhaustividad y sistematización. Al   respecto, esta Corporación expresó lo siguiente en la sentencia C-226 de 1994[51]:    

“Por   consiguiente, conforme a los anteriores argumentos, concluye la Corte   Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales,   en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo   los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes   para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual   incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o   aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la   dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el   establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o   registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los   sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de   funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que   de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante   leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente   operativos para facilitar la realización de una elección concreta y guardan   conexidad con el tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como   la autorización de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones   determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante estatutaria.”   (Negrilla fuera del texto)    

Para la hipótesis de   la administración de justicia, la Corte ha señalado que son materia de las leyes   estatutarias “los elementos estructurales esenciales de la    función pública de justicia”[52], los cuales han sido identificados como “los principios que   informan la administración de justicia, así como los órganos encargados de   ejercerla y sus competencias generales”[53].    

             Respecto de los derechos fundamentales, el asunto es más   problemático  si se tiene en cuenta que la aplicación estricta de la reserva de ley   estatutaria anularía el contenido de la competencia del legislador ordinario, en   tanto directa o indirectamente, toda regulación se refiere o afecta un derecho   fundamental. Piénsese, por ejemplo, en todos los códigos de procedimientos que,   en últimas, persiguen garantizar el debido proceso. Por lo anterior, la   jurisprudencia constitucional ha buscado el establecimiento de ciertas reglas[54]  que permitan la armonización del artículo 152 con el 150 Superior, de manera tal   que se mantenga un amplio margen de regulación por parte del legislador, pero se   impida la restricción de mínimos de protección de los derechos fundamentales sin   el consenso y el debate político propio de las sociedades democráticas.    

En   relación con los mecanismos de participación ciudadana, la Corte ha señalado que   aquellas disposiciones que comprometen los elementos estructurales  del   derecho de participación deben ser tramitadas como estatutarias.  Por   consiguiente, “aquel reducto  esencial que es absolutamente necesario   para que tal derecho pueda ser ejercido y sea efectivamente tutelado, debe ser   regulado mediante este trámite especial.  En este sentido, las   disposiciones que tengan el significado de introducir límites, restricciones,   excepciones, prohibiciones o condicionamientos al ejercicio del derecho”[55], están sometidas a los procedimientos   especiales.    

             De igual manera, en la Sentencia C-1338   de 2000[56], se consignó que aquellas   disposiciones que comprometen el núcleo esencial del derecho de participación   ciudadana deben ser adoptadas mediante leyes tramitadas como estatutarias. Sin   embargo, este no es el único criterio con base en el cual  la   jurisprudencia ha señalado que opera la mencionada reserva de trámite especial.   También ha considerado que cuando el legislador asume de manera integral,   estructural o completa la regulación de un tema de aquellos que menciona el   artículo 152 superior, debe hacerlo mediante ley estatutaria, aunque dentro de   esta regulación general haya disposiciones particulares que por su contenido   material no tengan el significado de comprometer el núcleo esencial de derechos   cuya regulación se defiere a este especial proceso de expedición legal. Es   decir, conforme con el aforismo latino que indica que quien puede lo más, puede   lo menos, una ley estatutaria que de manera integral pretende regular un asunto   de los que  enumera la precitada norma constitucional, puede contener   normas  cuya expedición no estaba reservada a este trámite, pero en cambio,   a la inversa, una ley ordinaria no puede contener normas particulares reservadas   por la Constitución  a las leyes estatutarias.    

Nuevamente, en la Sentencia C-580 de 2001 la Corporación dijo que los   elementos necesarios del derecho deben ser regulado mediante este trámite   especial, así como sus límites y condicionamientos al ejercicio. Lo   anterior fue reiterado en la Sentencia C-150 de 2015.[57]    

2.2.1. La consulta popular como un mecanismo de participación   ciudadana y sus límites competenciales    

El artículo 40 de la Carta Política establece: “Todo ciudadano tiene derecho a   participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para   hacer efectivo este derecho puede: 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos,   referendos, consultas populares y otras formas de participación   democrática”.    

El   artículo previamente citado debe leerse en concordancia con los artículos 103, 104 y 105 constitucionales, en los que, en términos generales, se   especificó el marco general de la consulta popular tanto a nivel nacional como   territorial.    

Ahora bien, el artículo 103 establece que “Son   mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el   plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la   iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará”.  (Se subraya).    

Por su parte, el artículo 104 prevé que: “El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros   y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al   pueblo decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo será   obligatoria. La consulta no podrá realizarse en concurrencia con otra elección”.    

Y en tercer lugar, constitucionalmente el artículo 105   estipula que “Previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que señale   el estatuto general de la organización territorial y en los casos que éste   determine, los Gobernadores y Alcaldes según el caso, podrán realizar   consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo   departamento o municipio”. (Se subraya).    

En desarrollo de las disposiciones constitucionales,   el Congreso de la República profirió las Leyes Estatutarias 134 de 1994 y 1757   de 2015.    

La ley 134 de 1994 “Por la cual se dictan normas   sobre mecanismos de participación ciudadana” según su artículo 1° tiene por   objeto regular “la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo;   la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y   local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto” e   igualmente el de establecer “las normas fundamentales por las que se regirá   la participación democrática de las organizaciones civiles”. El citado   artículo estipula además que: “La regulación de estos mecanismos no impedirá   el desarrollo de otras formas de participación ciudadana en la vida política,   económica, social, cultural, universitaria, sindical o gremial del país ni el   ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta ley”.    

Esta normatividad regula la consulta popular como   mecanismo de participación ciudadana en los artículos 8 y 50 a 57 –estos últimos   del título V- en los que define el alcance a nivel nacional, departamental,   distrital, municipal y local, la forma del texto que se someterá a votación, el   concepto previo para la realización de una consulta popular, la fecha para la   realización de la consulta popular, la decisión del pueblo, los efectos de la   consulta, la suspensión de la votación para la consulta popular, como temas   específicos. En este punto es importante aclarar que la Ley Estatutaria 1757 de   2015 introdujo modificaciones a la Ley 134 de 1994, especificando los requisitos   para el ejercicio de los mecanismos de participación popular. En cuanto la   consulta popular, la nueva ley estatutaria precisó en su artículo 3 que:   “pueden tener origen en autoridad pública o popular el referendo y la consulta   popular”.    

El artículo 8 de la Ley 134 de   1994 define la consulta popular como la institución   mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de   trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido   por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a   consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto. En   todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria. Cuando la consulta se   refiere a la conveniencia de convocar una asamblea constituyente, las preguntas   serán sometidas a consideración popular mediante ley aprobada por el Congreso de   la República”.    

La misma norma, en el Título V, se refiere a las consultas del   nivel departamental, distrital, municipal y local como aquellas en virtud de las   cuales los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo   decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales   (artículo 51). La norma dispone:    

“Artículo 51.- Consulta popular a nivel departamental,   distrital, municipal y local. Sin perjuicio de los requisitos y formalidades   adicionales que señale el Estatuto General de la Organización Territorial y de   los casos que éste determine, los gobernadores y alcaldes podrán convocar   consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales,   distritales o locales”.    

De igual manera, en el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 se   delimitaron las cuestiones que pueden ser objeto de   iniciativa popular legislativa y normativa, referendo o consulta popular, en el   siguiente sentido:    

“Solo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y   normativa, consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas,   aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad   territorial.    

 No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y   normativas o consultas populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o   las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:    

a). Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los   gobernadores o de los alcaldes;    

b). Presupuestales, fiscales o tributarias;    

c). Relaciones internacionales;    

d). Concesión de amnistías o indultos;    

e). Preservación y restablecimiento del orden público.”    

Sobre   la pregunta que será consultada, el artículo 38 del mismo cuerpo legal reitera   que la misma debe ser clara y poder contestarse con un “sí” o un “no”,   manteniendo la prohibición de preguntar sobre un “proyecto de articulado”.    

Esta Corporación se pronunció en ejercicio de la   función de control de constitucionalidad respecto de la Ley Estatutaria 134 de   1994 en la Sentencia C-180 de 1994[58]  y definió en lo concerniente a la consulta popular que:    

“A manera de   presentación general de este mecanismo, debe anotarse que el proyecto visualiza   la consulta como una indagación de la opinión ciudadana acerca de una pregunta   de carácter general que realiza el Presidente de la República, el gobernador o   el alcalde respectivo, redactada en forma clara, de modo tal que sea respondida   por el pueblo con un “SI” o un “NO”.”[59] (…)    

De modo general,   puede afirmarse que la consulta popular es la posibilidad que tiene el   gobernante de acudir ante el pueblo para  conocer y percibir sus expectativas, y   luego tomar una decisión. En otros términos, es la opinión que una determinada   autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés   nacional, regional o local,  que la obliga a traducirla en acciones   concretas.    

Es, pues, el   parecer que se solicita a la comunidad política o cívica para definir la   realización o buscar el apoyo generalmente, en relación con actuaciones   administrativas en el ámbito  local. (…)    

El artículo 8o.   del proyecto, consagra la consulta popular como mecanismo de participación, a   través del cual, el pueblo se pronuncia de manera obligatoria acerca de una   pregunta de carácter general, que le somete el Presidente de la República   -artículo 104 CP.-, el gobernador o el alcalde -artículo 105 CP.- según el caso,   para definir la realización o buscar el apoyo generalmente de actuaciones   administrativas de carácter trascendental en el ámbito nacional, regional o   local”. (Se subraya).    

De acuerdo con la normativa indicada, los pronunciamientos   anteriores de la jurisprudencia, y en una lectura sistémica de las Leyes 134 de   1994 y 1757 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia   C-150 de 2015 refirió igualmente las reglas jurisprudenciales en la consulta   popular e indicó i) el carácter generalmente facultativo y   excepcionalmente obligatorio de las consultas populares; ii) las   restricciones competenciales del pueblo en consulta popular y iii) la   prohibición de modificar la Constitución o de desconocer derechos   constitucionales mediante el empleo de la consulta popular.    

En lo que se refiere a las llamadas restricciones   competenciales del pueblo en la consulta popular, la Corte Constitucional ha señalado de forma expresa la   imposibilidad de realizar consultas populares sobre asuntos ajenos a las   competencias de las autoridades territoriales o sobre aquellos que tengan   incidencia en los asuntos nacionales o departamentales. En este orden, desde la   Sentencia C-180 de 1994, que realizó el control previo de constitucionalidad de   la Ley Estatutaria 134 de 1994, esta Corporación ha sido enfática en establecer   que la consulta popular “en el ámbito descentralizado territorialmente, sea   regional, provincial o local la consulta popular versa sobre asuntos de   competencia del respectivo departamento o municipio, y la  iniciativa de   convocarla le corresponde al Gobernador o Alcalde, según el caso. La   consulta popular es la opinión que una determinada autoridad solicita a la   ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o local,    que la obliga a traducirla en acciones concretas. Es el parecer que se solicita   a la comunidad política o cívica para definir la realización o buscar el apoyo   generalmente, en relación con actuaciones administrativas en el ámbito.”    

Nuevamente, en la Sentencia C-150 de 2015, que también realizó el   control previo de la Ley Estatutaria de mecanismos de participación ciudadana,   1757 de 2015,  la Corte Constitucional dedicó un capítulo para referirse a   lo que llamó “Restricciones competenciales del pueblo en consulta popular”. Allí afirmó que la “consulta   popular, cuya realización se autoriza en los artículos 104 y 105 de la   Constitución, no puede referirse a materias que no se encuentren comprendidas   por las competencias del respectivo nivel territorial. En esa medida, no será   posible que mediante una consulta popular municipal se pregunte a los ciudadanos   asuntos de carácter departamental. Igualmente no podrá una consulta popular   promovida por el Presidente de la República solicitar del pueblo un   pronunciamiento sobre un asunto exclusivamente territorial.”    

En este   orden, adujo que la primera restricción relacionada con la consulta   popular, como mecanismo de participación democrática, tiene que ver con la   esfera dentro de la cual se desarrolla. Al respecto, sostuvo: “el artículo   104 de la Constitución permite al Presidente de la República, con la firma de   todos los ministros y previo concepto favorable del Senado, consultar al pueblo   decisiones de trascendencia nacional. Por su parte, el   artículo 105 de la Carta autoriza a gobernadores y alcaldes a realizar   consultas, previo cumplimiento de las exigencias legales, “para decidir sobre   asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio”.    

Como   se observa, dijo la Sentencia C-150 de 2015, “en este último caso el   Constituyente, y consecuente con ello el Legislador, impusieron una expresa   restricción a los mandatarios departamentales y municipales o distritales, que   sólo les permite llamar a la comunidad para pronunciarse sobre asuntos de orden   regional o local. Así, por ejemplo, un Gobernador no podría consultar a la   ciudadanía sobre un asunto fiscal del orden nacional, por ser una cuestión ajena   a su competencia; tampoco podría un alcalde hacer una consulta para decidir   cuestiones del nivel regional que no sólo involucran a su vecindad, sino que   trascienden a la esfera departamental o nacional.”(Resaltado fuera del   texto)     

En   aplicación de esta regla, la Corte ha considerado que no es posible someter a   una consulta popular territorial materias que no son propias de sus   competencias. A modo ilustrativo, la sentencia T-123 de 2009[60], consideró que las entidades territoriales no   vulneran el derecho fundamental a la participación ciudadana “cuando una   Corporación Autónoma Regional no atiende una consulta popular del nivel   municipal, para efecto de la expedición de una licencia ambiental, pues se trata   de esferas competenciales diferentes, conforme a lo previsto en el artículo 105   de la Constitución, la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana   (art.51) y las normas que regulan el sistema de protección al medio ambiente.”    

En   este orden la Corte concluyó que “la Corporación Autónoma Regional de   Cundinamarca no se encontraba vinculada por los resultados de una consulta   popular llevada a cabo en Nemocón y cuyo resultado daba cuenta del desacuerdo de   los habitantes del municipio con el otorgamiento de una  autorización para   la construcción de un relleno sanitario regional. En esa medida, la decisión de   dicha entidad consistente en otorgar la licencia ambiental para la ejecución de   ese proyecto, no desconoció el derecho de participación “dado que las decisiones   que en materia ambiental debe adoptar la CAR trascienden la esfera estrictamente   municipal y se proyectan en un escenario regional de mayor envergadura”.    

De igual manera, en esta misma providencia se consideró   que un asunto que trascienda la esfera estrictamente municipal no puede ser   objeto de consulta popular. Sobre el particular sostuvo: “Teniendo en   cuenta la configuración constitucional y legal del sistema ambiental en   Colombia, la Corte considera que el impacto de las decisiones que en esa materia   adoptan las CARs (sic) trasciende de la esfera estrictamente municipal para   imbricarse en un escenario regional con proyección nacional. En esa medida, sus   decisiones no pueden estar condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en   una consulta popular del nivel municipal, pues esta sólo tiene alcance respecto   de asuntos de la competencia propias de la administración local.    

Adicionalmente, se indicó que la definición de competencias en materias   relacionadas con la protección del medio ambiente no es una acción fácil “precisamente   debido a la imbricación de intereses nacionales, regionales y locales en   relación con un mismo asunto”, donde se encuentran facultados múltiples   actores, tales como el Legislador, las entidades territoriales y los organismos   técnicos especializados.    

Concluyó el fallo:    

“En síntesis, a   juicio de la Corte no se vulnera el derecho fundamental a la participación   ciudadana cuando una Corporación Autónoma Regional no atiende una consulta   popular del nivel municipal, para efecto de la expedición de una licencia   ambiental, pues se trata de esferas competenciales diferentes, conforme a lo   previsto en el artículo 105 de la Constitución, la ley estatutaria de mecanismos   de participación ciudadana (art.51) y las normas que regulan el sistema de   protección al medio ambiente.    

(…) Sin embargo,   como fue explicado, el alcance de este derecho se sujeta a los límites que la   propia Constitución y la Ley estatutaria de mecanismos de participación   ciudadana consagran. Uno de esos límites consiste, precisamente, en el   ámbito restringido de las consultas de orden municipal, las cuales sólo pueden   versar sobre asuntos de competencia del respectivo distrito o municipio, de   manera que el carácter vinculante de la decisión comunitaria se circunscribe a   la esfera de lo local. (Negrillas y subraya fuera del   texto original).    

En   sentido similar, con relación al alcance de una consulta popular, la Corte   Constitucional se pronunció al respecto en el Auto 031 del 7 de febrero del 2018[61], que declaró la   nulidad de la Sentencia T-121 de 2017 al considerar que la Sala de revisión   desconoció de manera injustificada el precedente constitucional de la Sentencia   C-889 de 2012 que estableció que la competencia de prohibir las corridas de   toros en el territorio nacional es exclusiva del Legislador y no de las   autoridades locales. En este caso se solicitaba el amparo de los derechos fundamentales al debido   proceso al considerar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca había   vulnerado  el derecho al debido proceso y había incurrido en una causal   específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,   al declarar ajustada a la Constitución la convocatoria a consulta popular, en la   que se interrogaría al electorado de la ciudad de Bogotá sobre la siguiente   pregunta: “¿Está usted de   acuerdo, SI o NO, con que se realicen corridas de toros y novilladas en Bogotá   Distrito Capital?”    

En el   referido Auto 031,[62] la Corte Constitucional indicó que en el caso   se   había incurrido en un defecto sustantivo, por parte del Tribunal Administrativo,   en razón de la inaplicación de disposiciones constitucionales y legales que   estaban llamadas a definir el problema jurídico, en el sentido de que la   pregunta propuesta por la administración distrital apuntaba a la prohibición   general de las corridas de toros y las novilladas, materia que es de competencia   exclusiva del Legislador, de acuerdo a lo dispuesto en las Sentencias C-1192 de   2005, C-666 de 2010 y C-889 de 2012. Por ello se indicó que es el Legislador el   competente para  regular o prohibir de manera genérica y abstracta el   desarrollo de corridas de toros en el país.    

En   igual medida,  se indicó que tanto el Tribunal Administrativo como la Sala   de Revisión  de la Corte Constitucional se apartaron del citado precedente   al señalar que la convocatoria de una consulta popular local acerca de la   prohibición de las corridas de toros era conforme con la Constitución, pues una   consulta solamente puede considerarse constitucional si las autoridades locales   tienen la competencia para implementar el resultado de tal mecanismo de   participación ciudadana y en el caso en comento las autoridades locales no   tienen competencia para prohibir las corridas de toros”[63].    

De lo   anterior se concluye que lo primero que debe analizarse al estudiar la   constitucionalidad de una consulta popular es si ésta cumple con lo que ha sido   llamado por la Corte Constitucionales como “límites competenciales”, haciendo énfasis en la relevancia de que las temáticas y preguntas   a someter a consulta popular se ciñan a las competencias de los niveles nacional   o territorial, según sea el caso, para no usurpar competencias que   constitucional o legamente no detenten.    

En dicha oportunidad, la Sala Plena de la Corte   Constitucional analizó la acción de tutela interpuesta contra la sentencia   proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, en el proceso de   revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular a realizarse en el   Municipio de Cumaral, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 33 de la   Ley 134 de 1994 y 21 de la Ley 1757 de 2015.     

La Corte estudió si el Tribunal Administrativo del   Meta vulneró los derechos fundamentales de la sociedad demandante, al expedir   dicha sentencia. El Tribunal había encontrado ajustada a la Constitución   Política el texto que se iba a someter a consulta popular, que preguntaba a los   ciudadanos de Cumaral si   estaban de acuerdo o no con que en su municipio se llevaran a cabo actividades   de exploración y explotación de hidrocarburos.    

La Corte consideró que el Tribunal Administrativo del   Meta, en la sentencia que declaró constitucional la pregunta a elevar a consulta   popular a realizarse en el Municipio de Cumaral, violó el debido proceso por   cuanto interpretó de forma aislada las disposiciones constitucionales y   desconoció los pronunciamientos de la Corte Constitucional referidos a los   límites de las materias a decidir a través del mecanismo de consultas populares.   En efecto, tanto la Constitución como la ley disponen que éstas, en el rango   municipal no pueden recaer sobre asuntos ajenos a la competencia de las   autoridades municipales.    

Así, a diferencia de lo   señalado por el Tribunal Administrativo del Meta, la Corte estimó que en el caso   puesto a consideración el objeto mismo de la consulta no se limitaba a   determinar el uso del suelo como una competencia propia de los municipios y   distritos, sino que en realidad buscaba prohibir la realización de actividades   de exploración del subsuelo y de recursos naturales no renovables (RNNR) en el   Municipio de Cumaral, con lo cual se estaba decidiendo sobre una competencia del   Estado como propietario de estos últimos.    

En este orden, consideró la   Corte que la Constitución de 1991 establece en cabeza del Estado la propiedad de   los recursos del subsuelo y dispone que la explotación   de un recurso natural no renovable causa a favor del Estado una contraprestación   económica a título de regalía, generando beneficios para toda la Nación.    

En el   caso sub examine el Tribunal Administrativo del Meta interpretó   aisladamente postulados constitucionales y por ello en la revisión de   constitucionalidad de la pregunta a elevar a consulta popular, no analizó en   forma sistemática e integral las competencias de diversas entidades del Estado,   omitiendo las radicadas en cabeza del gobierno   nacional central,   respecto a los recursos del subsuelo. De tal forma, la Sala Plena encontró que   la existencia de límites sobre las materias a decidir en una consulta popular   territorial, específicamente lo referido a las competencias constitucionales   nacionales sobre el uso del subsuelo y la explotación de los recursos naturales   no renovables en cabeza del Estado, implica que este mecanismo de participación   ciudadana no puede ser utilizado para prohibir actividades de extracción en un   determinado municipio o distrito.    

De   igual manera, consideró la Sala que pese a que la Constitución reconoce en   cabeza de las entidades territoriales la competencia para establecer el uso del   suelo, esta función propia debe ejercerse de manera coordinada y concurrente con   las competencias de la Nación. Así mismo la Constitución garantiza a todos los   ciudadanos el derecho de participar en la toma de decisiones que los afecten,   cuando en su territorio se adelanten actividades para la exploración y   explotación de recursos naturales no renovables en aras de proteger sus   intereses ambientales, sociales y económicos.    

No obstante, la   Corte identificó que en la actualidad no existen   mecanismos idóneos y vigorosos para garantizar tanto la participación ciudadana   como la forma de hacer compatible los principios de coordinación y concurrencia   de la Nación y las entidades territoriales. Por tanto, la Sala Plena de la Corte   exhortó al Congreso de la República para que en el menor tiempo defina uno o   varios mecanismos de participación ciudadana y uno o varios instrumentos de   coordinación y concurrencia nación-territorio, y estableció los criterios   constitucionales que debían ser tenidos en cuenta en la definición e   implementación de los mismos, por parte del legislador.[65]    

De   todo el anterior recuento jurisprudencial se concluye que, dentro del marco de   la democracia participativa, la consulta popular es un mecanismo idóneo para que   la ciudadanía decida, a través de una respuesta afirmativa o negativa, sobre   asuntos nacionales,   departamentales, municipales, distritales o locales. No obstante, dependiendo   del nivel a tratar, la consulta se encuentra limitada por reparto de   competencias establecidas en la Constitución y en la Ley.    

2.3.     CASO CONCRETO    

La Sala debe determinar si el legislador   al establecer a través de una ley ordinaria  que   cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro   tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé   lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se   debe realizar una consulta popular de conformidad con la ley, desconoció dos   tipos de reserva: (i) la orgánica en relación con la asignación de competencias   entre la Nación y las entidades territoriales y (ii) la estatutaria en lo   referido al establecimiento de un mecanismo de participación ciudadana.    

No sobra recordar que la jurisprudencia ha   considerado que la transgresión de reserva de ley orgánica o estatutaria    constituye un vicio de naturaleza material, y por tanto, no está sujeto al   término de caducidad. Sobre el particular desde la Sentencia C-600ª de 1995 se   ha reiterado que:    

“Una ley ordinaria tiene entonces que respetar los mandatos de la   legislación orgánica; no puede entonces una ley ordinaria derogar una ley   orgánica, ni tampoco invadir su órbita de competencia ya que, si ello fuera   posible, la actividad legislativa dejaría de estar sujeta a la legislación   orgánica.  Por consiguiente, la violación de la reserva de ley orgánica no   es un vicio de forma que pueda caducar, pues una interpretación sistemática del   parágrafo del artículo 241 y del ordinal 3º del artículo 242 lleva a la   conclusión que solamente caducan los vicios de procedimiento que sean   subsanables. Y es obvio que no es subsanable que se vulnere la reserva de ley   orgánica, pues ello implica un desconocimiento de la organización jerárquica de   las leyes establecida por la Constitución, lo cual constituye, sin lugar a   dudas, una violación material de la Carta.    

8- Finalmente, la sujeción de la actividad legislativa a las leyes   orgánicas, y el establecimiento de una mayoría más exigente para la aprobación y   modificación de estas últimas, no son un capricho del Constituyente sino que   tocan con valores constitucionales trascendentales, como el respeto a los   derechos de las minorías y el mantenimiento de una cierta configuración del   aparato estatal.  En efecto, estas leyes tienden a precisar y complementar   las disposiciones constitucionales relativas a la organización y funcionamiento   del poder público, por lo cual tienen vocación de permanencia. El Constituyente   ha querido que esos contenidos normativos que considera particularmente   importantes para la configuración del aparato estatal, no estén sujetos a la   mayoría simple sino a una mayoría reforzada, con lo cual se busca conferir una   mayor estabilidad a la regulación de esas materias.”[66]    

Para efectos de resolver el problema jurídico debe recordarse, como se explicó anteriormente que (i)   no toda asignación de competencias normativas a las entidades territoriales, ni   la distribución de competencias entre éstas y la Nación está sujeta a reserva de   ley orgánica y (ii) no todas las materias referidas a la participación ciudadana   están sujetas a la reserva estatutaria.    

Así entonces procede a analizar cuál es el   alcance de esa reserva tanto orgánica como estatutaria en relación con el   artículo 33 de la Ley 136 de 1994. El artículo acusado dispone:    

“ARTÍCULO 33. USOS DEL SUELO. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza   turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en   el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades   tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de   conformidad con la ley. La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del   respectivo municipio. Ver: Artículo 30 y ss Ley 388 de 1997.    

PARÁGRAFO. En todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser   aprobadas por el Concejo Municipal.”    

En este orden se observa que la norma tiene implicaciones en dos ámbitos: (i) consagra un requisito para   la ejecución de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo en un   municipio cuando los mismos impliquen una transformación en las actividades   tradicionales y (ii) dicho requisito consiste en la realización de una consulta   popular.    

En primer lugar, se analizará cuáles son   los alcances que tiene la reserva de ley orgánica en materia de asignación de   competencias normativas a las entidades territoriales, y de distribución de   competencias entre la nación y las entidades territoriales.    

Como se explicó anteriormente, la Constitución contiene   diversas normas para el entendimiento del carácter orgánico de determinadas   leyes. Dice el artículo 151 superior: “El Congreso   expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la   actividad legislativa (…)”. Tal es la razón de   ser de la legislación orgánica: regir determinados procesos y contenidos   legislativos, los cuales, además de los límites constitucionales materiales y   formales, cuentan con las restricciones sustanciales y procesales de las normas   orgánicas correspondientes.    

Como se explicó   anteriormente, la reserva orgánica en materia territorial y en la asignación y   distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales está   dispuesta en varios artículos de la Constitución. Específicamente el artículo   105 ordena que una ley orgánica de ordenamiento territorial debe regular los   casos, los requisitos y las formalidades en que los gobernadores y alcaldes   podrán realizar consultas populares para decidir sobre   asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio.[67].   El artículo 105 consagra específicamente:    

ARTICULO 105. Previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que señale el   estatuto general de la organización territorial y en los casos que éste   determine, los Gobernadores y Alcaldes   según el caso, podrán realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de   competencia del respectivo departamento o municipio. (Subrayado fuera del texto)    

En efecto, el artículo 105 es claro en señalar: (i) que es a   través del estatuto general de la organización territorial, que como señaló   anteriormente ha sido leído por esta Corporación como una ley orgánica de   ordenamiento territorial, la que debe señalar los requisitos y formalidades en   que los gobernadores y alcaldes según el caso, podrán realizar consultas   populares, (ii) que la norma constitucional establece una facultad en cabeza de   las autoridades territoriales y no una obligación y (iii) que en el caso en que   decidan realizar dichas consultas, las mismas deben recaer sobre asuntos propios   de la competencia del respectivo departamento o municipio.    

Observa la Sala que la Ley 136 de 1994 fue tramitada como ley   ordinaria y su tema general se refería a la adopción de normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento   de los municipios. No obstante, al hacer un análisis del artículo 33 se observa   que la materia regulada se refiere a los casos en que, por expresa disposición   del artículo 105 superior, se requiere la aprobación a través de una ley   orgánica.    

De igual manera, como pasa explicarse el   desconocimiento del artículo 105 también se produce por otras dos razones:    

En primer término, si en gracia de discusión el   artículo 33 de la Ley 136 de 1994 hubiese sido aprobado a través de una ley   orgánica, la expresión contenida en la norma, referida a la obligación   imperativa en cabeza de los gobernadores y alcaldes de adelantar una consulta   popular cuando el desarrollo de proyectos amenace con crear un cambio   significativo en el uso del suelo, transgrediría el contenido del artículo 105.   Ciertamente, la Constitución consagra una posibilidad, no una orden, en cabeza   de las autoridades municipales quienes son las llamadas a decidir sobre la   conveniencia y la necesidad de su realización.    

Esto mismo se encuentra regulado en el artículo   31 literal c de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación, Ley1757 de   2015, que dispone que las consultas populares son optativas para las autoridades   territoriales. Sobre el particular consagra:    

ARTÍCULO 31. REQUISITOS ESPECIALES PREVIOS AL TRÁMITE. Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas   de cada mecanismo de participación ciudadana se requiere.    

a) Para el plebiscito.   El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, deberá   informar inmediatamente al Congreso de la República su decisión de convocar un   plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que se llevará a cabo la   votación, la cual no podrá coincidir con otra elección;    

b) Para la Consulta popular nacional. El Presidente de la República, con la   firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la   República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional. Los   ciudadanos podrán convocar una consulta popular con el cinco (5%) de apoyos de   los ciudadanos que conforman el censo electoral nacional;    

c) Para la Consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y local   de iniciativa gubernamental. Los gobernadores y alcaldes, con la firma de los   secretarios de despacho, podrán convocar consultas para que el pueblo   decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales. El   diez por ciento (10%) de los ciudadanos que conforman el censo electoral del   respectivo departamento, municipio o distrito, podrá solicitar que se consulte   al pueblo un asunto de interés de la comunidad;    

d) Los referendos de iniciativa gubernamental requieren de la firma del   presidente de la República y sus ministros, los gobernadores y sus secretarios   de despacho y los alcaldes y sus secretarios de despacho, según corresponda.    

Se concluye entonces que la imposición establecida por el artículo   33 de la Ley 136 de 1994 referida a la obligación de   las autoridades territoriales de adelantar una consulta popular cuando el   desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo amenace   con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una   transformación en las actividades tradicionales de un municipio, transgrede   abiertamente la expresión “podrá” consagrada tanto en el artículo 105 de   la Constitución como en el artículo 31 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de   Participación Ciudadana, esta última normativa como parámetro de control de la   ley ordinaria.    

Una imposición de este tipo desconoce de igual manera   el principio de autonomía territorial consagrado en los artículos 1 y 287 de la   Carta Política. En efecto, el primero de ellos establece una forma de Estado   unitario, pero señala que las entidades territoriales tienen autonomía para el   manejo de sus propios asuntos. La definición concreta sobre el grado de   autonomía de las entidades territoriales es algo que la Constitución delega al   legislador a quien, sin embargo, lo vincula a la defensa de una serie de   principios mínimos que son esenciales para hablar de un régimen descentralizado   con verdadera autonomía de sus entidades territoriales y que se encuentran   descritos en el artículo 287 superior    

Según el artículo citado, el legislador debe diseñar   el régimen de ordenamiento territorial respetando los derechos de las entidades   territoriales a gobernarse por autoridades propias, a establecer los tributos   necesarios para el cumplimiento de sus tareas, a administrar los recursos para   la realización efectiva de sus funciones, y a participar en las rentas   nacionales. La Corte ha sido enfática en señalar que el legislador no puede, en   ningún caso, establecer reglas que vacíen de contenido la cláusula general de   competencia de las entidades territoriales consagrada en el artículo 287 C.P. A   este respecto, la jurisprudencia ha indicado que no puede la ley, so pretexto de   diseñar el régimen de ordenamiento territorial, establecer normas que “limiten a   tal punto la autonomía de las entidades territoriales que sólo desde una   perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad   para la gestión de sus propios intereses”[68]. Es por   esta misma razón que el legislador dejó en cabeza de las autoridades municipales   la decisión de convocar o no a una consulta popular.    

En segundo lugar, la redacción del artículo 33 de la Ley 136 de   1994 que establece que en cualquier tipo de proyecto   es necesaria la realización de una consulta popular sí genera un cambio   significativo en el uso del suelo, sin consideración alguna a que en ciertos   asuntos confluyen competencias no sólo locales sino también nacionales, también   implica un desconocimiento del artículo 105 que dispone que las consultas   populares en el ámbito local están circunscritas a   asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio.    

El   artículo constitucional previamente citado debe leerse en concordancia con los   artículos 103, 104 y 105 constitucionales, en los que,   en términos generales, se especificó el marco general de la consulta popular   tanto a nivel nacional como territorial.    

Ahora bien, el artículo 103 establece que “Son   mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el   plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la   iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará”.  (Se subraya).    

Por su parte, el artículo 104, prevé que: “El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros   y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al   pueblo decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo será   obligatoria. La consulta no podrá realizarse en concurrencia con otra elección”.    

Y en tercer lugar, constitucionalmente el artículo 105   estipula que “Previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que señale   el estatuto general de la organización territorial y en los casos que éste   determine, los Gobernadores y Alcaldes según el caso, podrán realizar   consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo   departamento o municipio”. (Se subraya).    

En desarrollo de las disposiciones constitucionales,   el Congreso de la República profirió las Leyes Estatutarias 134 de 1994 y 1757   de 2015.    

La misma norma, 134 de 1994,  en el Título V, se refiere a las   consultas del nivel departamental, distrital, municipal y local como aquellas en   virtud de las cuales los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para   que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o   locales (artículo 51). La norma dispone:    

“Artículo 51.- Consulta popular a nivel departamental,   distrital, municipal y local. Sin perjuicio de los requisitos y formalidades   adicionales que señale el Estatuto General de la Organización Territorial y de   los casos que éste determine, los gobernadores y alcaldes podrán convocar   consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales,   distritales o locales.”    

Del anterior recuento normativo se infiera la imposibilidad de realizar consultas populares sobre asuntos   ajenos a las competencias de las autoridades territoriales o sobre aquellos que   tengan incidencia en los asuntos nacionales o departamentales.    

De conformidad con los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la   Constitución Política les compete a los concejos municipales reglamentar los   usos del suelo y dictar las normas adicionales para el control preservación y   defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.    

De   igual manera, el artículo 6 de la Ley 388 de 1997   reconoce en cabeza de los municipios la competencia para regular asuntos   ambientales, al indicar que el ordenamiento territorial municipal debe definir   las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo en función de   objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales.    

No obstante, el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 establece de   manera amplia y general un requisito para el ejercicio de esta competencia. En   efecto, la redacción abierta de la norma que incluso señala que en el desarrollo   de proyectos de cualquier “otro tipo”, es necesario la realización de una   consulta popular si genera un cambio significativo en el uso del suelo, implica   la interferencia en competencias en las que confluyen autoridades territoriales   pero también nacionales.    

En este orden, es pertinente resaltar que es posible la   realización de consultas populares pero éstas deben respetar el marco de   competencias territoriales y nacionales.    

Sobre el particular debe   señalarse que para determinar el alcance de la reserva orgánica en esta materia   es necesario tener en cuenta que el ámbito de las competencias de las entidades   territoriales y de la Nación no está compuesto por un conjunto de materias   aisladas entre sí. Por el contrario, las materias que componen los respectivos   ámbitos de competencias de las entidades en los distintos órdenes se traslapan y   están relacionadas de manera inescindible.[69]    

Así, a modo ilustrativo la   lectura del artículo 29 de la Ley Orgánica del ordenamiento territorial 1454 de   2011 permite observar con claridad que existen materias en donde las   competencias de la Nación en  materia territorial se interrelacionan con   las de las entidades municipales y departamentales en los casos de asuntos de   interés nacional, áreas de parques nacionales, áreas protegidas, en la   localización de los grandes proyectos de infraestructura, entre otros. La norma   dispone:    

ART.29 DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL   TERRITORIO. Son competencias de la Nación y   de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las   siguientes:    

1. De la Nación    

a)   Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de   interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas.    

b)   Localización de grandes proyectos de infraestructura.    

c)   Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa.    

d)   Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades.    

e)   Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los   servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las   regiones.    

f)   La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural.    

g)   Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir   los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y   cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios   plan o delegaciones previstas en la presente ley.    

PARÁGRAFO. Las competencias   asignadas a la Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación   con los entes territoriales.    

De igual manera, por ejemplo, en materia minera y   turística, temas enunciados en el artículo 33 de la Ley 136 de 1994,  existen   disposiciones que denotan el ejercicio de competencias que confluyen sobre un   determinado territorio o territorios.    

Por lo anterior, de conformidad con lo establecido en el   artículo 288[70] de la Constitución Política, la distribución de competencias entre   el nivel central y el territorial debe establecerse por ley orgánica y las   competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser   ejercidas con sujeción a los principios de coordinación, concurrencia y   atendiendo a los lineamientos constitucionales y legales. [71]    

No sobra recordar que el constituyente dispuso de una serie de   garantías cuando en el ejercicio de una actividad pública confluyan las   competencias de entidades de diverso orden: (i) en   primer lugar, las leyes que toquen temas atinentes a las competencias de las   entidades territoriales deben respetar los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad que aseguren la ponderación entre autonomía y el   carácter unitario del Estado y (ii) la existencia de un procedimiento especial   de toma de decisiones  al interior del Congreso en estas materias, que persigue,   por un lado, darle mayor estabilidad a la distribución de dichas competencias y   por otro, que las decisiones se tomen con fundamento en una voluntad democrática   fortalecida mediante la exigencia de mayorías absolutas..[72]    

De igual manera, cabe recordar que la jurisprudencia ha dispuesto   que estas garantías institucionales se ven reforzadas cuando se trate de   competencias esenciales de las entidades territoriales, como lo es la de   reglamentar los usos del suelo dentro del territorio de la respectiva entidad.   Así lo estableció la Corte en la Sentencia C-123 de 2014 en la que dijo:    

“La regulación sobre ordenamiento territorial atañe a aspectos   que resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio,   sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural. La función   de ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de   determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en   comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las   condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el   ambiental, el urbanístico, entre otros.”[73]    

Allí están de por medio, por un lado, la autonomía de las entidades   territoriales para desempeñar sus funciones de planeación y ordenamiento   territorial, competencias que constituyen elementos fundamentales de su   autonomía, y por el otro, la necesidad de garantizar que cuando en ellas   confluyan competencias del orden nacional se generen decisiones ponderadas que   no anulen el principio del Estado unitario. Para lograr dicho equilibrio dispuso   entonces el constituyente que dichas materias fueran adoptadas por una ley   orgánica.    

Tal y como se explicó en la parte considerativa de esta   providencia, la necesidad de que sean tramitados a través de ley orgánica los   asuntos en donde confluyan competencias nacionales y territoriales fue la razón   por la cual esta Corporación en sentencia C-273 de 2016 declaró la inexequibilidad del artículo 37 de la Ley   685 de 2001, “Por la cual se expide el Código de   Minas y se dictan otras disposiciones.” Posición reiterada en esta oportunidad.    

Por todo lo anterior, y en razón que este sólo cargo genera la   inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994, no se estudiarán los demás cargos   propuestos por los demandantes-    

V. CONCLUSIÓN    

El problema   jurídico que debió estudiar la Corte Constitucional en esta oportunidad se   refería a si el legislador desconoció la reserva de   ley orgánica al ordenar que cuando el desarrollo de   proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un   cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en   las actividades tradicionales de un municipio, debe convocarse una consulta   popular.    

La reserva   orgánica en materia territorial y en la asignación y distribución de   competencias entre la nación y las entidades territoriales está dispuesta en   varios artículos de la Constitución, específicamente el artículo 105 ordena que   una ley orgánica de ordenamiento territorial debe regular los casos, los   requisitos y las formalidades en que los gobernadores y alcaldes podrán realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de   competencia del respectivo departamento o municipio.    

La Ley 136 de 1994 fue tramitada como ley ordinaria y su tema   general se refería a la adopción de normas tendientes   a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. No obstante,   en transgresión del artículo 105 superior reguló una materia propia de la ley   orgánica.    

De igual manera, al establecer en cabeza de los   municipios la obligación de la realización de consultas populares cuando el   desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace   con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una   transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se transgrede   lo dispuesto en el artículo 105 de la Constitución que consagra una posibilidad   en cabeza de las autoridades municipales quienes son los llamados a decidir   sobre la conveniencia y la necesidad de su realización. Una imposición de este   tipo desconoce el principio de autonomía territorial consagrado en los artículos   1 y 287 de la Carta Política.    

Esto mismo implica una transgresión del   artículo 31 literal c de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación,   Ley1757 de 2015, que dispone que las consultas populares son optativas para las   autoridades territoriales.    

Por otra parte, la Sala consideró que la norma   establece de manera abierta que en cualquier tipo de proyecto es necesaria la realización de una consulta popular si genera un   cambio significativo en el uso del suelo, sin consideración alguna a que en   ciertos asuntos confluyen competencias no sólo locales sino también nacionales,   y por tanto, que escapan del ámbito de una consulta municipal.    

En este orden de ideas, la   Sala reiteró que es posible hacer uso de este mecanismo de participación en los   términos consagrados en la Constitución y en la Ley Estatutaria de Mecanismos de   Participación Ciudadana que consagran que en materia territorial las consultas   populares deben recaer sobre los asuntos propios de su competencia.    

VI. DECISIÓN    

La Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE,   el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 “Por la   cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el   funcionamiento de los municipios.”    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO                             DIANA FAJARDO RIVERA    

               Magistrado                                              Magistrada    

                                                                    Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ         ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado                                                 Magistrado    

                                                             Con aclaración de voto    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO                    CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

   Magistrada                                                              Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS             ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado                                                   Magistrado    

                                                                Ausente con excusa    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

DIANA   FAJARDO RIVERA    

A LA   SENTENCIA C-053/19    

CONSULTA POPULAR   COMO EXPRESION DE LA PARTICIPACION CIUDADANA-Alcance y límites (Aclaración de voto)    

(M.P   CRISTINA PARDO SCHLESINGER)    

1.        Acompañé la Sentencia C-053 de 2019, mediante   la cual se resolvieron dos demandas de inconstitucionalidad en contra del artículo 33 de la Ley 136 de 1994. Comparto la decisión de   inexequibilidad, pues considero que el Legislador   desconoció la reserva de ley orgánica que, en virtud, del artículo 105 de la   Constitución, tiene el mecanismo de las consultas populares a nivel   departamental o municipal. Sin embargo, la citada providencia incluye   consideraciones adicionales sobre el alcance de las consultas populares que, en   mi opinión, no eran necesarias para resolver el caso concreto; y, por el   contrario, podrían resultar perjudiciales para el principio de democracia   participativa consagrado en la Constitución de 1991.    

2.        En esta ocasión, no le   correspondía a la Corte hacer un análisis sustantivo sobre las competencias de   los municipios en los proyectos de explotación que ocurren en sus territorios,   ni sobre los límites a los mecanismos de participación ciudadana. De hecho, el   único problema jurídico que resolvió la Sentencia era determinar si la   disposición demandada había desconocido la reserva de  ley orgánica, y fue por esta razón que la norma se declaró inexequible[74].   Conclusión que comparto, dado que el artículo 33 de la   Ley 136 de 1994 imponía a los municipios la obligación de realizar   consultas populares en un amplio espectro de temas, con fundamento en una ley   ordinaria. Tal mandato resulta contrario al artículo 105 Superior según el   cual los gobernadores y alcaldes (i) “podrán” realizar consultas   populares, (ii) previo cumplimientos de los requisitos que señale el “estatuto   general de organización territorial y en los casos que este determine”. Fue   por esta razón que acompañé la ponencia.    

3.        No obstante, la Sentencia C-053 de 2019 fue más   allá en su parte motiva. También introdujo sendas consideraciones sobre el   mecanismo de consulta popular y sus límites, particularmente en lo referente a   la explotación de recursos naturales no renovables[75]. Dichos   razonamientos, a manera de obiter dicta, no eran necesarios para resolver   el cargo por desconocimiento de la reserva de ley orgánica. Además, y lo que me   parece más problemático, intenta proyectar la idea de que se trata de un tema   clausurado, pese a que es un asunto constitucional y socialmente complejo que   aún es objeto de debate en el interior de la Corte Constitucional.    

4.        El alcance y los límites a las consultas   populares, como mecanismo de democracia participativa, es una discusión que toca   varios ejes trasversales de la Constitución de 1991, tales como: (i) la   definición de Colombia como una democracia participativa y pluralista[76];   (ii) el derecho de cada persona a participar en las decisiones que le afecten[77];   (iii) y la concepción de Colombia como una República unitaria pero   descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales[78].    

5.        Los grandes proyectos de explotación   autorizados desde el nivel central, en nombre del “interés general”, han   generado un creciente malestar entre los habitantes de los municipios vecinos,   quienes se reconocen como los principales afectados. Estos quisieran tener un   mayor poder de decisión sobre dichas iniciativas que, por lo general, implican   concesiones por varias décadas, la alteración en los modos locales de   organización social y económica, así como la afectación irreparable sobre los   recursos naturales de la zona. Fue por ello que las comunidades encontraron en   la consulta popular, el único mecanismo legal para ventilar sus reclamos y tomar   parte activa en estas discusiones.    

6.        El alcance de la consulta popular para tramitar   este tipo de reclamos, sin embargo, no ha sido pacífico en la jurisprudencia   constitucional. El primer caso que específicamente   abordó la pregunta sobre si los municipios podían adelantar consultas populares   que deriven en la prohibición de proyectos de minería en su territorio, se   resolvió en la Sentencia T-445 de 2016[79]. Allí, la   Sala Sexta de Revisión concluyó que “los entes territoriales poseen la   competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio   ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la   actividad minera”.    

7.        Al resolver un incidente de nulidad en contra de   este fallo, la Sala Plena confirmó, en Auto 053 de 2017, la validez de la   decisión y señaló que la providencia, “lejos de configurar un cambio en la   jurisprudencia, lo que hizo fue reiterar las subreglas de esta Corporación en lo   relativo a la participación de las entidades territoriales en las decisiones   sobre actividades mineras en su territorio, y a las competencias de éstas   respecto de la regulación de los usos del suelo y la garantía de la protección   del medio ambiente”. De esta forma, la Sala Plena respaldó al pueblo de   Pijao (Tolima) en su intención de adelantar una consulta sobre el futuro del   macroproyecto minero en su territorio.    

8.        No había pasado un año de la anterior decisión de   Sala Plena, cuando la Corte profirió la Sentencia SU-095 de 2018[80],   en un sentido, al parecer, opuesto: “La consulta popular no es el mecanismo   idóneo para dar aplicación a los principios de coordinación concurrencia entre   la nación y el territorio en el marco de los postulados del Estado unitario y la   autonomía territorial, pues como mecanismo de participación ciudadana no puede   utilizarse para definir si en un territorio se realizan o no actividades de   exploración o explotación del subsuelo o de recursos naturales, ya que la   competencia en esta materia no radica en forma absoluta en cabeza de los   municipios, y por ello excede su competencia”. En todo caso, la Sentencia reconoció que existe un “déficit de   protección constitucionalmente inadmisible”, puesto que no hay un mecanismo   de participación que permita a las entidades territoriales participar eficaz y   armónicamente junto con el Gobierno nacional en la toma de decisiones sobre este   tipo de proyectos.    

9.        Tratándose de un asunto tan complejo y   determinante para la vigencia del principio democrático y la organización   territorial del Estado, estoy convencida de que esta providencia no era el   escenario adecuado para presentar reflexiones sobre la materia, mucho menos con   visos de conclusión. La   ratio de la Sentencia C-053 de 2019, frente a la cual aclaro mi voto,   tiene que ver con el desconocimiento de la reserva de ley orgánica, pero en modo   alguno constituye un punto final sobre otras disposiciones legales y casos   concretos, en los que la Corte deba analizar el alcance de los mecanismos de   participación ciudadana promovidos desde el nivel local.    

10.  Me permito concluir recordando que una democracia constitucional como   la colombiana, que es esencialmente pluralista y participativa, debe prestar   especial atención a los instrumentos que permiten a los ciudadanos –en   particular, a los más vulnerables- incidir realmente en la formulación, crítica   y ajuste de las políticas públicas; especialmente, frente a proyectos que   vinculan inexorablemente al Estado por décadas, y que   comprometen importantes recursos naturales desde el   nivel central, muy lejos de donde se viven sus repercusiones. Esta Corporación   ha defendido celosamente el principio democrático, y así lo debería seguir   honrando.    

Fecha ut   supra    

Diana   Fajardo Rivera    

Magistrada    

[1] ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente ley tiene por   objeto dictar las normas orgánicas para la organización político administrativa   del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad   legislativa en materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas   a la organización político administrativa del Estado en el territorio;   establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco   institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir   competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las   entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las normas   generales para la organización territorial.    

ARTÍCULO 2o. CONCEPTO Y   FINALIDAD DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. El ordenamiento territorial es un   instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un   proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva,   gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada   organización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar   el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el   desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente   competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible,   regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad   cultural y físico-geográfica de Colombia.    

La finalidad del ordenamiento territorial   es promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión   y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de   integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de   decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden   nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente   asignación de recursos. El ordenamiento territorial propiciará las condiciones   para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales,   con reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental,   étnica y cultural e identidad regional y nacional.    

PARÁGRAFO NUEVO. En virtud de su finalidad y   objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un marco   normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y   aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos,   municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que afecten,   reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el   territorio.    

ART.29 DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN   MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las   entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las   siguientes:    

1. De la Nación    

a) Establecer la política general de   ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques   nacionales y áreas protegidas.    

b) Localización de grandes proyectos de   infraestructura.    

c) Determinación de áreas limitadas en uso   por seguridad y defensa.    

d) Los lineamientos del proceso de   urbanización y el sistema de ciudades.    

e) Los lineamientos y criterios para   garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e   infraestructura social de forma equilibrada en las regiones.    

f) La conservación y protección de áreas de   importancia histórica y cultural.    

g) Definir los principios de economía y   buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los   municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes   alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas   en la presente ley.    

PARÁGRAFO. Las competencias asignadas a la Nación en   los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes   territoriales.    

a) Establecer directrices y orientaciones   para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio,   especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de   uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y   en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes   biofísicos, económicos y culturales.    

b) Definir las políticas de asentamientos   poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su   territorio.    

c) Orientar la localización de la   infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas   competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal.    

d) Integrar y orientar la proyección   espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y   entidades territoriales indígenas.    

e) En desarrollo de sus competencias, los   departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de   ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y   actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento   para la totalidad o porciones específicas de su territorio.    

f) La competencia para establecer las   directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en   los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas,   la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las   competencias establecidos en la presente ley.    

g) Los departamentos y las asociaciones que   estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la   conservación y recuperación del medio ambiente.    

3. De los Distritos Especiales    

a) Dividir el territorio distrital en   localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y   atribuir competencias y funciones administrativas.    

b) Organizarse como áreas metropolitanas,   siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar   al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio   territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus   servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano.    

c) Dirigir las actividades que por su   denominación y su carácter les corresponda.    

4. Del Municipio    

a) Formular y adoptar los planes de   ordenamiento del territorio.    

b) Reglamentar de manera específica los   usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las   leyes.    

c) Optimizar los usos de las tierras   disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas   nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.    

PARÁGRAFO 1o. La distribución de competencias que se   establece en este artículo se adelantará bajo los principios de   descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas   por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus   autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de   planificación.    

PARÁGRAFO 2o. Al nivel metropolitano le corresponde la   elaboración de planes integrales de desarrollo metropolitano con perspectiva de   largo plazo, incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial y el   señalamiento de las normas obligatoriamente genera1es que definan los objetivos   y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de   ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos   metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Áreas Metropolitanas.    

[2] Dice la citada norma: “Artículo 2º.   Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por   escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas   como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un   ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las   normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las   cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el   señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del   acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la   Corte es competente para conocer de la demanda”.    

[3] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa    

[4] Sentencia C-641 de 2002. M.P.   Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa, entre otras    

[5] M.P. Mauricio González Cuervo    

[6] La sentencia C-600A de 1995 se   pronunció así al respecto: “La anterior   conclusión está también ligada al hecho de que las materias propias de ley   orgánica en relación con el ordenamiento territorial pueden estar contenidas en   diversas leyes, y no tienen por qué estar contenidas en un documento legal   único. Es cierto que la Constitución habla en varios artículos de la “ley   orgánica de ordenamiento territorial”. Igualmente la Corte considera que, en   aras de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico, es   recomendable que esta materia se sistematice en una sola ley. Sin embargo, la   Constitución no exige esa formalidad, por lo cual precisamente esta sentencia ha   preferido hablar de “legislación orgánica de ordenamiento territorial.”   Reiterando esta postura se encuentran, entre otras, las sentencias C-093 de   2002, C-077 de 2012 y C-489 de 2012.    

[7] Sentencia C-421 de 2012. M.P.   Mauricio González Cuervo.    

[8] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[9] Ibíd.    

[10] En concordancia con el artículo   151 de la Constitución Política “las leyes orgánicas requerirán, para su   aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra   Cámara.”    

[11] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[12] Véase, inter alia, sentencia C-238 de 2010. M.P. Mauricio   González Cuervo y C-750 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[13] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia   C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime   Córdoba Triviño.    

[14] Artículo 151 de la Constitución   Política de Colombia.    

[15] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[16] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[17] Ibíd.    

[18] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[19] Ibíd.    

[20] Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[21] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[22] Sentencia C-289 de 2014. M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[23] Sentencia C-849 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[24] M.P. Mauricio González Cuervo.    

[25] Sentencia C-077 de 2012. M.P.   Mauricio González Cuervo.    

[26] Artículo 151 de la Constitución Política de Colombia.    

[27] Sentencia C-289 de 2014. M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[28] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes,   Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-795 de 2000.   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[29] Sentencia C-540 de 2001. M.P.   Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[30] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[32] Sentencia C-432 de 2000. M.P.   Alfredo Beltrán Sierra.    

[33] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 (1), y la Ley 3ª de   1991 (2) y se dictan otras disposiciones”    

[34] Sentencia C-795 de 2000. M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[35] Ibíd.    

[36] Ibíd. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Continúa la Corte: “Se   ha advertido, a propósito de las leyes orgánicas, que, junto a los requisitos   relativos a la existencia de un quórum cualificado y de una materia específica,   debe concurrir también el propósito legislativo explícito de proponer y tramitar   una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta   un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de   una de tales leyes. En modo alguno, la ley analizada se ajusta a los requisitos   que deben cumplir las leyes orgánicas”.    

[37] Sentencia C-600A de 1995.    

[38] Sentencia C-600A de 1995.    

[39] Sobre la necesidad de una interpretación sistemática y no literal   en esta materia, se encuentran –entre otras- las sentencias C-281 de 1997 y   C-494 de 2015.    

[40] Señaló en el fundamento jurídico 10 de la sentencia C-600A de   1995: “La Constitución   no trata de manera clara en un solo artículo o capítulo el contenido general de   la legislación orgánica territorial sino que varias disposiciones situadas en   diferentes títulos de la Carta aluden a ella. Así, encontramos de manera expresa   referencias a la legislación orgánica de ordenamiento territorial en los   siguientes casos:- La asignación de competencias normativas a las entidades   territoriales (CP art. 151). //- La distribución general de competencias entre   la Nación y las entidades territoriales (CP art. 288).//- Los requisitos para la   formación de nuevos departamentos (CP art. 297). //- La condiciones   para solicitar la conversión de una Región en entidad territorial (CP art. 307).   // – Los principios para la adopción del estatuto especial de cada   región, así como las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos   de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del   Fondo Nacional de Regalías (CP art. 307).//- El régimen administrativo y fiscal   especial de las áreas metropolitanas, así como los mecanismos que garanticen la   adecuada participación de las autoridades municipales en los órganos de   administración de estas áreas (CP art. 319).//- Igualmente la   forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación   de los municipios a las áreas metropolitanas (CP art. 319).//- Las condiciones   para la conformación de entidades territoriales indígenas  (CP art. 329).”    

[41] Sentencia C-600ª de 1995.    

[42] En esa dirección, se encuentran   las sentencias C-600A de 1995, C-579 de 2001 y C-1175 de 2001.    

[43] C-273 de 2016 M.P. Gloria Ortiz   Delgado.    

[44] Sentencia C-025 de 1993. Dijo   además la Corte en esa oportunidad: “La regulación de una materia por el Congreso, mediante un tipo especial de ley – v.gr. ley   estatutaria -, puede así mismo comprometer el ejercicio de sus facultades   legislativas ordinarias y de su cláusula general de competencia. Los contenidos   – en este caso orgánicos – de la ley especial, sólo podrán modificarse,   adicionarse o derogarse, en virtud una ley del mismo tipo y surtiéndose el   procedimiento especial. Por su parte, el contenido ordinario de la ley especial,   esto es, producto de una competencia general y no ligado al núcleo esencial de   la reserva de ley especial, puede, en el futuro, modificarse, adicionarse o   derogarse, mediante el procedimiento legislativo ordinario.” La interpretación   restrictiva de aquellas reglas constitucionales que fijan procedimientos   agravados de aprobación, fue  reconocido también por la Corte en la   sentencia C-150 de 2015 al declarar la inexequibilidad de una norma incluida en   un proyecto de ley estatutaria que establecía la necesidad de una mayoría   absoluta para la aprobación de una ley que convocaba a referendo a pesar de que   la Constitución no lo preveía: Dijo la Corte: “Considerando que la Constitución   solo prevé la exigencia de la mayoría absoluta en el caso de los referendos   constitucionales (art. 378), dicha condición no puede establecerse cuando se   trate de un referendo legal aprobatorio dado que en este último caso se sigue la   regla general de la mayoría simple –expresión también del principio   democrático- cuando se adelanta su trámite en el Congreso. En consecuencia, se   impone declarar que el literal a) es exequible en el entendido de que la   aprobación de la ley que somete un proyecto de reforma legal a referendo, se   aprueba con la mayoría simple de los miembros de ambas cámaras.”    

[45] Sentencia C-600A de 1995.    

[46] Sentencia C-494 de 2015. M.P Alberto Rojas Ríos.    

[47] M.P. Gloria Ortiz Delgado.    

[48] C-756 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[49] Para evitar que se produzca el   fenómeno que ha sido denominado en el derecho comparado como la “congelación   del rango”. Ver sentencias C-307 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y   C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[50] Ver sentencia C-319 de 2006, M.P.   Álvaro Tafur Galvis.    

[51] M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[52] Cfr. sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[53] Cfr. sentencia C-055 de 1995, M.P.   Alejandro Martínez Caballero. En este mismo sentido, en la sentencia C-037 de   1996, la Corte explicó que corresponde a las leyes estatutarias regular “(…)  la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios   sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir   los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento”.    

[54] Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-013 de 1993, C-370 de 2006, C-370 de 2006, C-910 de 2004 y C-162   de 2003.    

[55] Cfr.   sentencia C-580 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[56] Sentencia C-1338 de 2000. M.P Cristina Pardo Schlesinger.    

[57] M.P. Mauricio González Cuervo.    

[58] Corte Constitucional, sentencia   C-180 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.    

[59] Corte Constitucional, sentencia   C-180 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.    

[60] M.P. Clara Inés Vargas Hernández    

[61] M.P. Carlos Bernal Pulido.    

[62] Al respecto, señaló la Sala Plena de la Corte Constitucional que al problema   subyacente de si las autoridades locales tienen competencia para prohibir   manifestaciones culturales, como las corridas de toros y de acuerdo a la   Sentencia C-889 de 2012, la respuesta a esta pregunta es negativa pues solo el   Congreso de la República tiene esta competencia. Sí, y de acuerdo con la   Sentencia: “la Entidad territorial tiene la función de policía administrativa   de prohibir en un caso puntual, y por el incumplimiento de los requisitos   previstos en el Artículo 15 de la Ley 916 de 2004, la celebración de una corrida   de toros. Pero no por ello, cuenta con la competencia del poder de policía   administrativa de prohibir en general la práctica de la tauromaquia.”    

[63] Auto 031 de 2017, que declaró la   nulidad de la sentencia T121 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[64] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.    

[65] En la Sentencia SU-095 de 2018 se consideró que los   criterios a considerar eran: i) Participación   ciudadana y pluralidad; ii) Coordinación y concurrencia nación territorio; iii)    Inexistencia de un poder de veto de las entidades territoriales para la   exploración y explotación del subsuelo y de recursos naturales no renovables;   iv) Diferencialidad / Gradualidad; v) Enfoque Territorial.; vi) Legitimidad y   Representatividad; vii) Información previa, permanente, transparente, clara y   suficiente; viii) Desarrollo sostenible; ix)  Diálogo, comunicación  y   confianza; x) Respeto, protección y garantía de los derechos humanos; xi)    Buena Fe; xii) Coordinación y fortalecimiento de la capacidad institucional   nacional y territorial y, xiii) Sostenibilidad fiscal. Sobre dichas asuntos dijo expresamente: “Conforme a lo expuesto, en el caso sub examine el Tribunal   Administrativo del Meta interpretó aisladamente postulados constitucionales y   por ello en la revisión de constitucionalidad de la pregunta a elevar a consulta   popular, no analizó en forma sistemática e integral las competencias de diversas   entidades del Estado, omitiendo las radicadas en cabeza del gobierno nacional central, respecto a los recursos del   subsuelo. De tal forma, la Sala Plena encuentra que la existencia de límites   competenciales para la procedencia de consultas populares territoriales   específicamente relacionados con la materia objeto de consulta hace que no pueda   ser sometido a decisión de la entidad territorial la decisión unilateral de   explotación de los RNNR. Por ello, en el caso subexamine el Tribunal   Administrativo debió evaluar en forma previa, integral y estricta las   competencias de las entidades territoriales respecto a los recursos del   subsuelo.     

(…)    

En ese sentido, para la Sala   es evidente que existe un déficit de protección, porque se desconoce una   realidad que desde un enfoque constitucional, requiere un imperativo de atención   toda vez que el   ordenamiento jurídico colombiano no garantiza legalmente  de forma   específica la participación de las comunidades que se encuentran ubicadas en   lugares donde se desarrollan actividades u operaciones para explorar o explotar   RNNR y del subsuelo, y que puedan verse impactadas o afectadas por las mismas,   ni  un instrumento para que las entidades territoriales, a través de sus   autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y seguimiento de   las actividades de hidrocarburos y de minería.    

Identificado el déficit de   protección constitucional, y de acuerdo con los postulados constitucionales de   Democracia Participativa y Estado Social de Derecho corresponde   al Legislador corregir el déficit de protección advertido y determinar los   mecanismos e instrumentos para la participación y la concurrencia nación   territorio.     

Al Legislador   le compete corregir el déficit de protección constitucional existente.    

La Sala   advierte que el Legislador, en el marco de sus competencias de determinar   las condiciones para la explotación de los RNNR (artículo 151   constitucional), regular los   derechos fundamentales y los mecanismos de participación ciudadana (artículo 152   constitucional) y determinar las competencias de entidades territoriales (artículo 151 constitucional), tiene la obligación de   definir, en el rango legal adecuado, lo relativo a la creación de un mecanismo o   de mecanismos para la participación ciudadana y la coordinación y concurrencia   nación territorio en los sectores de hidrocarburos y de minería.    

Para ello, el Legislador debe establecer   los mecanismos e instrumentos adecuados en atención al grado de complejidad de   las decisiones que implican el manejo de los recursos del subsuelo y de los RNNR   como asuntos públicos[65]  de interés nacional, en los que debe primar el interés general sobre el   particular.    

Teniendo en cuenta que el   Legislador es quien debe superar el déficit de protección constitucional que   existe en la materia, se exhortará al Congreso de la República para que en el   menor tiempo posible defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana y   uno o varios instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio.    

Para la Sala es transcendental   indicar que expedir dicha regulación por parte del Legislador es de vital   importancia en materia ambiental y social para el país, ya que la ausencia   de la previsión de implementación de elementos que den aplicación a los   postulados constitucionales de Estado Social de Derecho, democracia   participativa, Estado unitario, autonomía territorial y coordinación y   concurrencia tiene consecuencias perjudiciales en materia de efectos ambientales   y sociales en los territorios, teniendo en cuenta que las comunidades que lo   habitan y sus autoridades locales son las que mejor pueden identificar, evitar,   prevenir y/o manejar riesgos sociales, económicos y ambientales por las   operaciones y actividades desarrolladas por la industria de alto impacto como lo   es la de hidrocarburos y la de minería, situación que puede prolongar y aumentar   la desprotección.    

Así mismo, y   en razón de la relevancia de la materia, es importante que el Legislador para   corregir el déficit de protección constitucional existente tenga en cuenta que   las garantías en materia de coordinación y concurrencia nación territorio y de   participación ciudadana para la exploración y explotación de RNNR deben tener en   cuenta la especificidad de los proyectos, la tecnicidad y complejidad de los   mismos, como por ejemplo la etapa o fase de exploración o explotación que se   adelante la cadena del sector hidrocarburos tratándose así de exploración   sísmica, exploración perforatoria, producción; o en el caso de proyectos mineros   de exploración, construcción y montaje o explotación, y en estos casos si se   trata de una mina a cielo abierto o subterránea. Lo anterior, por cuanto la   protección constitucional que se establezca por el Legislador debe ser de un   mayor grado de protección con relación al mayor grado de afectación que pueda   generar la operación del proyecto del sector minero energético”.    

[66] M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[67] Sentencia C-489 de 2012. M.P Adriana   María Guillén Arango.    

[68] C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-004/93 (MP. Ciro   Angarita Barón).    

[69] C-273 de 2016 M.P. Gloria Ortiz   Delgado    

[70] Constitución Política de Colombia.   Artículo 288. “La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la   distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.   Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán   ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad en los términos que establezca la ley.” (Se subraya).    

[71] La clasificación es tomada de la   sentencia C-149/10.    

[72] C.273 de 2016.    

[73] M.P. Alberto Rojas Ríos    

[74] Nótese que el segundo problema jurídico,   relacionado con la reserva de ley estatutaria, no fue finalmente   analizado pues la norma no superó el primer examen: “Por todo lo anterior, y   en razón que este sólo cargo genera la inexequibilidad del artículo 33 de la Ley   136 de 1994, no se estudiarán los demás cargos propuestos por los demandantes”.    

[75] Ver capítulo 2.2.1 titulado “La consulta popular como un   mecanismo de participación ciudadana y sus límites competenciales”.    

[76] Constitución Política, Art. 1.    

[77] Ibíd. Art. 2.    

[79] MP. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[80] MP. Cristina Pardo Schlesinger.