C-127-19

         C-127-19             

Sentencia C-127/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

LEY ORGANICA Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Distinción     

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vigencia temporal/PRINCIPIO DE LEGALIDAD   DEL GASTO PUBLICO-Atribuciones del Congreso en materia presupuestal/LEY   ANUAL DE PRESUPUESTO-Caracterización     

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Temporalidad    

Sobre la temporalidad de las normas presupuestales, la   jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que no es posible emitir   pronunciamientos de fondo sobre la exequibilidad de disposiciones que no sean   susceptibles de seguir produciendo efectos jurídicos, y que ello ocurre (i) no   sólo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior, sino también (ii)   cuando se trata de una disposición cuyo contenido normativo se ha agotado, por   haber sido realizados los mandatos que ella contenía o por haber perdido su   vigencia. En palabras de esta Corporación: “Cuando se demandan normas que   contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto   acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el   cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la   decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida.”    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento sobre disposiciones vigentes   o sobre aquellas que habiendo perdido su vigencia continúen produciendo efectos    

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Composición     

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Disposición acusada no vigente    

SERVICIO PUBLICO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Autonomía universitaria    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto    

PRINCIPIO DE ANUALIDAD DEL PRESUPUESTO-Continuación de producción de efectos   jurídicos    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Significados          

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Eventos en que procede    

NORMA ACUSADA-Vigencia y producción de efectos como presupuesto para   un pronunciamiento de fondo    

DERECHO A LA EDUCACION-Consagración constitucional/DERECHO A LA   EDUCACION-Triple naturaleza    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Naturaleza del régimen especial    

UNIVERSIDAD DEL ESTADO-No hace parte de la Rama Ejecutiva    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Campo de aplicación    

La jurisprudencia constitucional ha reconocido una   doble expresión de la autonomía universitaria que está determinada por el campo   de acción de las instituciones de educación superior, a saber: la primera, una   libertad de enseñanza a través de sus contenidos académicos, lo que implica un   ejercicio concreto de la filosofía de enseñanza y aprendizaje; y, la segunda,   una autonomía universitaria de tipo administrativa que se manifiesta en (i) la   facultad de darse y modificar sus estatutos, (ii) designar sus autoridades   académicas y administrativas, (iii) crear y desarrollar sus programas   académicos, (iv) expedir los correspondientes título, (v) definir y organizar   sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de   extensión, (vi) vincular a sus docentes y admitir a sus estudiantes, (vii)   adoptar el régimen de alumnos y docentes, y (viii) manejar sus recursos “para el   cumplimiento su misión social y de su función institucional”    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance    

(…)  la autonomía   universitaria tiene diversas connotaciones en los ámbitos académico,   administrativo y presupuestal. Sobre este último ámbito, la Corte ha   precisado que las universidades tienen la facultad de distribuir sus recursos según sus   necesidades y prioridades, las cuales son definidas de manera autónoma por   dichos entes sin intervención alguna por parte de la autoridad pública o del   sector privado    

PRESUPUESTO DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS-Normatividad    

ENTES UNIVERSITARIOS NACIONALES Y   TERRITORIALES-Aplicación de   la ley anual de presupuesto    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No excluye la intervención adecuada del   Estado en la educación    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Intervención legislativa    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Casos en que existe intervención indebida   del legislador    

(…) se considera que el legislador, al regular temas   como la organización académica, manejo de presupuesto y destinación de recursos   de las universidades, estaría efectuando una intervención indebida y se estaría   en presencia de una violación del principio de autonomía universitaria    

AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Inspección y vigilancia    

NORMA ACUSADA-Contenido y alcance    

DERECHO A LA EDUCACION E INSPECCION Y   VIGILANCIA DEL ESTADO A ENTES UNIVERSITARIOS-No desconoce la autonomía universitaria     

Así las cosas, para la Corte el cargo formulado contra   el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016 demandado no tiene vocación de   prosperidad, toda vez que de acuerdo con las consideraciones expuestas, la   facultad conferida al Ministerio de Educación Nacional para la verificación de   las apropiaciones presupuestales suficientes para el desarrollo de los nuevos   registros calificados o la renovación de los existentes, constituye un mecanismo   que busca proteger el derecho a la educación, acorde a las normas generales y   especiales que regulan la materia y que no desconoce la autonomía universitaria,   ni en la dimensión académica, financiera, presupuestal o administrativa. Como ya   se indicó, dicho mecanismo encuentra justificación en el hecho de que el   Ministerio de Educación Nacional es la entidad que dirige el sector educativo y   una de sus funciones es velar por la calidad de la educación, mediante la   regulación, inspección y vigilancia que le atribuye el artículo 67 de la Carta   Política    

INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA   PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Facultad del Ministerio de Educación/PRINCIPIO   DE AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Juicio de ponderación a favor del derecho a la   educación     

DERECHO A LA EDUCACION Y PRINCIPIO DE   AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Reiteración   de jurisprudencia sobre los límites    

[l]a jurisprudencia constitucional ha   reconocido algunas limitaciones a la autonomía universitaria, a saber: (i) la   facultad de inspección y vigilancia por parte del Estado; (ii) el contenido   normativo de la educación diseñado por el Legislador; (iii) la configuración de   la educación como un servicio público de acuerdo con los parámetros de la   Constitución y la Ley; (iv) el respeto por los derechos fundamentales; y,  (v)   el concepto de orden público, el interés general y el bien común, entre otros    

FUNCION DE INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA   EDUCACION POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA O EL MINISTERIO DE EDUCACION   NACIONAL-Objetivos    

l]a Corte concluye que las disposiciones examinadas a reglamentar aspectos   relacionados con la política pública en materia de educación, como en efecto lo   es la facultad conferida al Ministerio de Educación Nacional para la   verificacion de las apropiaciones presupuestales suficientes para el desarrollo   de los nuevos registros calificados o la renovación de los existentes, tiene por   objeto dotar a una entidad técnica y especializada del Estado de elementos   jurídicos y técnicos de inspección y vigilancia que hacen viable su actuación,   empoderándola de un mecanismo general cuya finalidad consiste en garantizarles a   los alumnos condiciones de calidad, continuidad y permanencia del servicio   público de educación superior    

Referencia: Expediente D-12304    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º   Sección 2201 (parcial), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, “Por la cual se   decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones   para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017”.    

Demandante:    

Camilo Andrés Blanco  López    

Magistrado Ponente:    

Bogotá D. C., veinte (20) de marzo de dos mil diecinueve (2019).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, integrada por los y las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado,   quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo,   Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido   la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

El ciudadano Camilo Andrés Blanco   López, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, formuló   demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º Sección 2201 (parcial),   88 y 92 de la Ley 1815 de 2015, por la presunta vulneración de la autonomía   universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución. Luego de los   trámites de rigor, la demanda fue fijada en la Secretaría de la Corte para   permitir la participación ciudadana. Posteriormente, el señor Procurador General   emitió el concepto de su competencia.    

1. Normas demandadas    

A continuación, se transcribe el texto de los artículos 3º Sección   2201 (parcial), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2015, “Por la cual se decreta el   presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la   vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017”, de acuerdo con   su publicación en el Diario Oficial No. 50.080 de 7 de diciembre de 2016:    

“LEY 1815 DE 2016    

(diciembre 7)    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se decreta el presupuesto de   rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del   1o de enero al 31 de diciembre de 2017.    

[…]    

ARTÍCULO 3o. PRESUPUESTO DE GASTOS O   LEY DE APROPIACIONES. <Este artículo   no incluye modificaciones> Aprópiese para atender los gastos de   funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General   de la Nación durante la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de   2017 una suma por valor de doscientos veinticuatro billones cuatrocientos   veintiún mil seiscientos setenta y dos millones trescientos doce mil seiscientos   noventa y siete pesos ($224,421,672,312,697) moneda legal, según el detalle que   se encuentra a continuación:    

[…]    

         

(…)    

ARTÍCULO 88. Como   requisito para la aprobación de nuevos registros calificados o para la   renovación de los existentes, el Ministerio de Educación Nacional deberá   verificar que los recursos para el desarrollo de los mismos cuenten con   apropiación presupuestal disponible, de conformidad con lo dispuesto en el   artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.    

[…]    

ARTÍCULO 92.  El Ministerio de Educación Nacional (MEN) en el marco del Programa Ser Pilo   Paga, reconocerá, a través del Icetex, a las Universidades Públicas acreditadas   en alta calidad que reciban estudiantes beneficiarios de dicho programa, el   valor correspondiente al costo asociado a los nuevos cupos creados para la   atención de estos estudiantes. El MEN determinará la metodología para estimar   los nuevos cupos y el costo asociado a cada nuevo cupo. Los recursos reconocidos   por esta vía no harán parte de la base presupuestal de las universidades que los   reciban.”    

2.  La demanda    

El ciudadano   Camilo Andrés Blanco López demanda la inconstitucionalidad de los artículos 3º Sección 2201 (parcial), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, por la presunta vulneración del   artículo 69 de la Constitución Política.    

2.1. En primer término, el actor manifiesta que las disposiciones del   artículo 3° sección 2201 (parcial) de la Ley 1815 de 2016 vulneran   la autonomía universitaria con base en los siguientes argumentos:    

2.1.1. Respecto de la sección 2201 del artículo 3º de la Ley 1815 de   2016, expone que la Corte en sentencias C-547 de 1994 y C-045 de 1998 determinó   que, por regla general, las universidades tienen la facultad de distribuir sus   recursos según sus necesidades y prioridades, las cuales son definidas   autónomamente, sin intervención de las autoridades estatales o del sector   privado.    

A partir de   lo anterior, el demandante señala que las universidades públicas se encuentran   limitadas por un control estricto del presupuesto, al estar sometidas a   criterios y/o procedimientos fijados por el Gobierno Nacional en cuanto a la   redistribución del porcentaje total de inversiones. Esto por cuanto las   universidades no tienen conocimiento sobre el presupuesto anual que les   corresponde, sino que por el contrario los recursos son girados directamente al   Ministerio de Educación, el cual se encarga de asignarlos según su criterio.    

2.1.2. En cuanto a la sección 2201 del artículo 3° de la Ley 1815 de   2016, sostiene que es contraria al artículo 69 de la Carta Política, puesto que   crea un fondo común entre las universidades públicas y el Ministerio de   Educación, de tal manera que establece un presupuesto global denominado “calidad   de fomento de la educación superior”, dentro del cual se encuentra incluido el   presupuesto de inversiones de las universidades públicas, relacionándolas como   una dependencia de dicha autoridad estatal.    

En este   orden, indica que las universidades deben tener un presupuesto independiente,   debidamente establecido en la ley de apropiaciones y en la que se determine el   monto de inversión y funcionamiento asignado a cada una. Lo anterior, con el fin   de evitar subordinación por parte de los rectores de los centros educativos   frente al Ministerio de Educación, dado que este tipo de decisiones   presupuestales trae como consecuencia que el derecho a la educación pierda su   sentido académico.    

Adicionalmente, afirma que el Gobierno Nacional al disponer de un fondo común de   los recursos de educación superior, tiende a dar prioridad a programas como “Ser   Pilo Paga”, que beneficia la financiación de las universidades privadas y que,   por el contrario, debilita la sostenibilidad del sistema de las universidades   públicas.    

2.2. En segundo lugar, expresa que el artículo 88 de la Ley 1815 de   2016 contraría el artículo 69 del texto constitucional, ya que dicha norma   establece que “para la aprobación de nuevos registros calificados o para la   renovación de los existentes, el Ministerio de Educación deberá verificar que   los recursos para el desarrollo de estos cuenten con apropiación presupuestal   disponible, de acuerdo con lo establecido en el artículo 71 del Estatuto   Orgánico del Presupuesto”.    

Explica que   la autonomía universitaria ha sido definida por la Corte desde dos puntos de   vista, de un lado, la dirección ideológica del centro educativo y, de otro lado,   la potestad para determinar su propia organización interna, lo cual se concreta   en las normas de funcionamiento y gestión administrativa, en el sistema de   elaboración y aprobación del presupuesto, en la administración de sus bienes, la   selección y formación de sus docentes.    

Con   fundamento en lo anterior, el actor manifiesta que al Ministerio de Educación le   corresponden las funciones de fomento, inspección y vigilancia, que se ven   reflejadas a través de los registros calificados, en las que debe limitarse a   garantizar la calidad mínima de los programas y no a decidir sobre el registro o   apertura de un programa, considerando la viabilidad financiera del mismo o la   disponibilidad de recursos, ya que esto corresponde a las funciones   administrativas y presupuestales de los entes universitarios.    

2.3. Por último, el accionante sostiene que el artículo 92 de la Ley   1815 de 2016 contraría el artículo 69 de la Carta Política al establecer que   “El Ministerio de Educación Nacional (MEN) en el marco del Programa Ser Pilo   Paga, reconocerá, a través del Icetex, a las Universidades Públicas acreditadas   en alta calidad que reciban estudiantes beneficiarios de dicho programa, el   valor correspondiente al costo asociado a los nuevos cupos creados para la   atención de estos estudiantes. El MEN determinará la metodología para   estimar los nuevos cupos y el costo asociado a cada nuevo cupo. Los recursos   reconocidos por esta vía no harán parte de la base presupuestal de las   universidades que los reciban.”.    

Lo anterior,   por considerar que si bien la Corte Constitucional no se ha referido de manera   explícita al contrato educativo, se infiere que se trata de un acuerdo de   voluntades que implica obligaciones para la institución educativa como para el   alumno, que tiene un carácter consensual y en principio es oneroso. Es decir,   que dentro de dicha relación contractual las universidades, en virtud de la   autonomía universitaria y presupuestal, y en ejercicio de la función   reglamentaria, deben fijar razonablemente los costos educativos aplicables a los   programas. De allí que son las propias universidades las que deben determinar   tales valores y no el Ministerio de Educación Nacional, como lo establece la   norma acusada.    

3. Auto admisorio    

Por Auto del 20 de septiembre de   2017, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de   inconstitucionalidad formulada por el ciudadano Camilo   Andrés Blanco López contra los   artículos 3º Sección 2201 (parcial), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, “Por la   cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de   apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de   2017” por la supuesta vulneración del artículo 69 de   la Constitución y, simultáneamente, suspendió los términos del proceso, de conformidad con lo   dispuesto por la Sala Plena de esta Corporación mediante Auto 305 de 2017.    

Mediante Auto 498 del 8 de agosto   de 2018 se levantó la suspensión de términos ordenada por Auto 305 de 2017.    

II.  INTERVENCIONES    

De acuerdo con la constancia expedida por la Secretaría General[1]  de la Corte Constitucional, dentro del término de fijación en lista, el cual   venció el 3 de septiembre de 2018, se recibieron escritos de intervención de la   Universidad de Cundinamarca, la Universidad de Antioquia, la Universidad de la   Sabana, la Universidad del Magdalena, la Universidad de Cartagena, la   Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, y la Universidad Nacional de   Colombia, así como del Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público y del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y   Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX-, los cuales se sintetizan en orden   cronológico de su presentación en la Corte.    

1.     Universidad de Cundinamarca    

Mediante escrito radicado en la Secretaría General[2]  el 10 de octubre de 2017, la Directora Jurídica de la Universidad de   Cundinamarca intervino en el presente proceso para “presentar escrito de   coadyuvancia a la demanda de la referencia”. En el marco de su   justificación presenta consideraciones generales de cómo los artículos   demandados de la Ley 1815 de 2016 vulneran la autonomía de la Universidad de   Cundinamarca pues “con los recursos que actualmente recibe la institución   limita su ejercicio y como tal la autonomía que le ha otorgado la Constitución a   las Instituciones de Educación Superior; en cuanto al manejo de recursos, es   claro que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su   capacidad de autorregulación administrativa es la de elaborar y manejar su   propio presupuesto”, cuestión que se traduce, según la interviniente, en la   afectación de procesos institucionales como la acreditación de alta calidad y la   inversión en infraestructura física.    

Respecto al programa Ser Pilo Paga –SPP− manifiesta que éste “mantiene   las brechas y desigualdades en el acceso y calidad de la educación, ya que tan   sólo beneficia al 2% de los bachilleres que se gradúan anualmente en Colombia,   traslada importantes recursos a las universidades privadas recursos que podrían   invertirse de manera más eficiente en las Instituciones de Educación Superior   estatales, donde los costos de matrícula son inferiores a los del sector privado”.   Como corolario de lo anterior, sostiene que “(…) no será posible cerrar las   brechas en acceso y calidad de la educación si contamos con universidades que se   encuentren desfinanciadas, que no cuenten con los recursos necesarios para   invertir (…) En otras palabras, el Estado no puede apartarse de su obligación   como fuente de financiamiento de la Educación Superior”.    

2.      Universidad de Antioquia    

Luquegui Gil Neira, en calidad de Decano de la Facultad de Derecho de   la Universidad de Antioquia mediante escrito[3] radicado en la   Secretaría General el 19 de octubre de 2017, intervino en el proceso para   solicitar a esta Corporación declarar la inexequibilidad de las normas   objeto de censura. En primer lugar considera que “[Le] asiste al demandante   la razón al considerar que el presupuesto general de la nación incurre en un   vicio de constitucionalidad, en tanto, incluir los recursos destinados a las   universidades [estatales] en el presupuesto del Ministerio de Educación   Nacional, vulnera la disposición constitucional mencionada que establece que   dichas instituciones no estén suscritas al gobierno nacional y por tanto,   corresponde a la ley de presupuesto asignar directamente los recursos necesarios   para su funcionamiento…”.    

Con base en dicho planteamiento, precisa que al tenor del artículo 57   de la Ley 30 de 1992 “no puede entenderse que el Ministerio de Educación   Nacional tiene competencia para administrar los recursos de las universidades   Estatales, en tanto el régimen especial aquí descrito implica que la vinculación   de las IES con el ministerio está estrictamente ligada a la planeación   educativa, y en ese sentido, no le corresponde a éste administrar las   transferencias de recursos del Estado a las IES estatales” (negrillas   originales del texto).    

Adicionalmente, el interviniente sostiene que la norma demandada   puede constituirse en una “barrera”, lo que implica la regresividad del   derecho a la educación superior garantizado por esas instituciones, pues la   falta de financiación de las universidades y el control de los recursos que le   corresponde al Gobierno Nacional impiden que las universidades Estatales puedan   realizar una adecuada planificación presupuestal.    

Por escrito[4]  radicado en la Secretaría General el 18 de octubre de 2017, Martha Lucía   Trujillo Calderón, en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica como   cuestión previa considera que la demanda no cumple con los requisitos   exigidos por la jurisprudencia constitucional en cuanto a certeza, claridad   y suficiencia pues “los argumentos usados en la demanda no detallan en modo   satisfactorio el sustento de la acusación contra las normativas discutidas”,   así como el “actor no es claro en su intención de demandar las normas   aludidas (artículos 3, 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016) en el escrito de la   demanda [por lo tanto] en ningún momento se exhibe con claridad cuál es   la petición que realiza a la H. Corte Constitucional, tal como sería declarar la   inconstitucionalidad absoluta de lo demandado, la inexequibilidad condicionada o   cualquier otro resultado preciso”.    

En complemento de lo anterior, explica que en una “demanda de   inconstitucionalidad no es suficiente solo indicar el supuesto quebranto, como   en el presente caso, sino que la línea argumentativa debe ser más aguda con el   fin de poner de presente la posible arbitrariedad del legislador al consagrar   las disposiciones contenidas en los artículos demandados”.    

De manera subsidiaria el Ministerio de Educación Nacional solicita a   este Tribunal declarar la exequibilidad de los artículos demandados de la   Ley 1815 de 2016, por considerar que sus disposiciones se encuentran ajustadas   al ordenamiento constitucional, pues los cargos aducidos por el demandante   parten de una apreciación errada de la ley.    

Frente a la censura formulada respecto del artículo 3° sección 2201   Ley 1815 de 2016, menciona que el Ministerio de Educación Nacional –MEN- en el   marco de la función de fomento a la educación superior debe “garantizar la   implementación de mecanismos que permitan que las instituciones de educación   superior de carácter público, reciban recursos adicionales para financiar   proyectos de inversión con orientación al mejoramiento de sus capacidades en   infraestructura, investigación, docencia y permanencia estudiantes a través de   una asignación equitativa y eficiente de estos recursos”, por lo tanto, y en   atención de lo dispuesto en la disposición demandada “la determinación de no   realizar una desagregación directa de esta fuente de recursos en la Ley de   presupuesto, está relacionada con la destinación específica de estos recursos   para cubrir necesidades de inversión, ya que por tratarse de recursos   adicionales que no forman parte de la base presupuestal de las instituciones de   educación superior de carácter público, y no estar destinados a financiar gastos   de funcionamiento, su asignación y distribución está a cargo del Ministerio de   Educación Nacional”, por lo que sostiene que el cargo propuesto no está   llamado a prosperar.    

En línea con lo anterior, el MEN solicita se declare exequible la   norma demandada en razón a “que las universidades oficiales gozan de   autodeterminación administrativa que se concreta en la posibilidad de manejar,   sin la injerencia de un poder externo –pero eso sí, en el marco de la ley- los   recursos que hacen parte de su patrimonio. Ahora bien, el monto de los recursos   del Presupuesto General de la Nación que efectivamente sean asignados en cada   vigencia dependerán de la situación fiscal de la Nación (sin desconocer en todo   caso que, en virtud de lo previsto en la norma acusada, siempre deberá haber un   incremento en pesos constantes), pero ello en ningún caso tiene incidencia en la   forma como las universidades aplican sus recursos al cumplimiento de sus   funciones de docencia, investigación y extensión”.    

En lo que respecta al cargo dirigido contra el artículo 88 Ley 1815   de 2016, el Ministerio de Educación Nacional manifiesta que al momento de   evaluar las condiciones de calidad de los programas académicos nuevos o en   proceso de renovación dicha cartera debe “verificar que los mismos cuentan   con los recursos financieros para su oferta y desarrollo”, de conformidad   con lo dispuesto en la Ley 1188 de 2008, el Decreto 1075 de 2015 y reiterada   jurisprudencia constitucional, cuestión que no implica una violación a la   autonomía universitaria, “atendiendo que no se está restringiendo en modo   alguno la libertad de cátedra, la forma de implementación de los programas   académicos (…), ni implica injerencia de ningún tipo con dichas instituciones”.    

Finalmente, en lo que atañe al cargo contra el artículo 92 Ley 1815   de 2016, el MEN indica que el demandante no detalla en modo satisfactorio el   sustento de la acusación. No obstante, asumiendo que los reparos tienen que ver   con la presunta violación de la autonomía universitaria a causa de la fijación   de los costos educativos aplicables a sus programas,  enfatiza que de   conformidad con la Ley 30 de 1992 y el Decreto 5012 de 2009, “el Ministerio   de Educación Nacional definió la metodología para establecer el costo asociado a   cada nuevo cupo del programa Ser Pilo Paga, tomando como referencia la   información reportada por las mismas Instituciones de Educación Superior en el   Sistema Nacional de Información de Educación Superior –SINES− (ingresos por   concepto de matrícula y número de estudiantes atendidos) y la información de los   aportes que la Nación realiza a las IES públicas (transferencias). Para cada IES   pública acreditada en alta calidad que atiende a estudiantes beneficiarios del   programa Ser Pilo Paga se estimó un valor del costo promedio”, con   fundamento en lo cual defendió que la norma se ajusta a la Constitución y   solicitó que se declare su exequibilidad.    

4.      Universidad de La Sabana    

Juan Nicolás Cortés Galeano, actuando como miembro de la Clínica   Jurídica de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de La   Sabana, presentó escrito[5]  ante la Secretaría General el 25 de octubre de 2017, en el cual solicita a la   Corte se declare la inconstitucionalidad de las normas demandadas por   considerar que vulneran “fehacientemente la autonomía universitaria en su   dimensión financiera, presupuestal, administrativa y académica, puesto que van   en desmedro del cumplimiento de los fines legítimos de las Universidades   Públicas, coartan la libertad de autodeterminación académica, filosófica,   presupuestal, financiera y administrativa, y convierten a las Universidades   Públicas en otras dependencias irrelevantes del Ministerio de Educación Nacional”.    

En sustento de dicha consideración, la Universidad de La Sabana   inicia su intervención haciendo una descripción de la naturaleza orgánica de las   universidades públicas conforme a lo establecido en el artículo 69 Superior,   resaltando el carácter autónomo respecto a las ramas del poder público, cuestión   que implica “escapar de la omnipotencia reguladora del Estado –concretada en   sus tres ramas del poder público- y ser capaces de llevar sus actividades de   manera independiente.”    

Conforme a lo anterior, concluye que las disposiciones demandadas   deben ser declaradas inexequibles, pues no se ajustan a la Constitución y   trasgreden  principios consagrados en ella.    

5.     Universidad del Magdalena    

Óscar Fernando Castillo Moscarela, en calidad de Jefe de la Oficina   Asesora Jurídica de la Universidad del Magdalena mediante comunicación radicada   el 31 de octubre de 2017 en la Secretaría General de esta Corporación[6]  solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 3, 88 y   92 de la Ley 1815 de 2016, al considerar que “La intervención por parte del   Presidente de la República en la ejecución de los presupuestos de las   Universidades Públicas mediante el Ministerio de Educación, viola el principio   de descentralización y de autonomía universitaria que a lo largo de la   jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional ha decantado, pues se ha   definido a la educación pública universitaria como servicio público que es el   prestado directamente por parte de las IES”.    

Frente a la necesidad de asignar las partidas presupuestales   directamente del Presupuesto General de la Nación a las universidades públicas,   el interviniente explica que “por el hecho de que no existan partidas   precisas a favor de cada universidad [se] viola la autonomía y supone que   las universidades con menos influencia sean afectadas con menos recursos”,   cuestión que fuerza a concluir que “estamos frente a unas normas   inconstitucionales, frente a unos hechos inconvenientes y frente a la violación   de una serie de principios que rompen con la arquitectura jurídica necesaria   para el desarrollo social del país”.    

6.     Universidad de Cartagena    

Tatiana Díaz Ricardo en calidad de Directora del Consultorio de   Acciones Constitucionales de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la   Universidad de Cartagena, mediante escrito radicado en la Secretaría General el   1° de noviembre de 2017[7],   solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones   acusadas, con fundamento en que “los artículos demandados lesionan en un   nivel alto la autonomía universitaria en su núcleo presupuestal, académico y   administrativo, por cuanto como se ha establecido la jurisprudencia de esta   Honorable Corporación, los controles del gobierno a órganos y entes autónomos   como lo son las universidades, debe ser mínimos y solamente se justifica cuando   exista la necesidad de la intervención.”    

Según la interviniente, las normas demandadas afectan la autonomía   universitaria en los siguientes términos: “1. Asignan el presupuesto general   de las mismas [universidades] dentro del presupuesto de un ente del   Gobierno, desconociendo su naturaleza de órganos autónomos del Estado. // 2.   Hacen depender la renovación o el otorgamiento de registros calificados a la   existencia de presupuesto para el desarrollo de los mismos, dependencia que   lesiona tanto a la autonomía en su ámbito académico como el derecho a la   educación desde su ámbito de calidad. // 3. Establece en cabeza de un órgano   gubernamental el control de la asignación de los recursos a las universidades   dentro del programa ser pilo paga sin establecer cuáles serán los fundamentos y   criterios para la distribución y asignación de los recursos, y más aún, no   tienen en cuenta a la las (sic) universidades para la distribución y   aprobación de tales recursos”.    

7.     Instituto Colombiano de Crédito Educativo   y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX-    

Nora Alejandra Muñoz Barrios, actuando como de Jefe de la Oficina   Jurídica del ICETEX, interviene en la presente acción pública de   inconstitucionalidad mediante escrito con radicado del 8 de noviembre de 2017[8]  para solicitar se declare la constitucionalidad de los preceptos   demandados “habida consideración que, el reconocimiento de esta ley, se   deriva de la obligación constitucional que le asiste al Estado Colombiano, de   garantizar el acceso a la educación en el país”.    

En sustento de dicha postura realiza unas consideraciones generales   del Programa Ser Pilo Paga, así como del derecho a la educación con enfoque   hacia la calidad y su relación con lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 1815   de 2016, así: “el reconocimiento de que trata el artículo 92 (…) hace parte   de una iniciativa que nació hace más de veinte años, a través de la cual se   estimula la mejora de la calidad de la educación superior en el país, por medio   de un sistema de acreditación que permitiría elevar los estándares de prestación   de este servicio en las instituciones”.    

Sobre los cupos del programa Ser Pilo Paga señala que “en nada   contraría la autonomía universitaria también manifestada por la accionante   (sic), puesto que aun cuando es un derecho que le asiste a las instituciones   de educación superior, es importante reconocer que el mismo no es absoluto   cuando se trata de protección del interés general, y más aún, del acceso y   mejoramiento de la calidad de la educación para grupos poblacionales de escasos   recursos”, cuestión que de una parte mejora la prestación del servicio   educativo de cara a los intereses propios de la sociedad colombiana por medio   del proceso de acreditación y, de otra, busca reconocer dicho proceso en favor   de esas instituciones pues se dirige a permitir el acceso a la educación   superior a grupos poblacionales vulnerables.    

Concluye señalando que la medida establecida en el artículo 92 de la   Ley 1815 de 2016 es idónea para apalancar el programa Ser Pilo Paga y necesaria   para incentivar la creación de cupos que permitan cada día el acceso a la   educación superior de más ciudadanos de escasos recursos.    

8.     Universidad Pedagógica y Tecnológica de   Colombia –UPTC-    

El Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la   Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC, Luis Bernardo Díaz   Gamboa, mediante escrito radicado el 23 de noviembre de 2017 en la Secretaría   General de la Corte Constitucional[9]  presentó coadyuvancia frente a la demanda de inconstitucionalidad   impetrada por el actor pronunciándose al respecto en los siguientes términos: “a   raíz de la garantía constitucional de la autonomía universitaria, las   instituciones de educación pueden tomar sus propias determinaciones en temas   como aspectos financieros, académicos, disciplinarios entre otros, motivo   suficiente para determinar el que las normas acusadas, esto es, artículo 3   (sección 2201), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, son contrarias al mandato   constitucional contenido en el artículo 69 de la Constitución Política de 1991,   pues los mismos no se compadecen con el citado principio de autonomía   universitaria”.    

9.     Universidad Nacional de Colombia    

El Rector de la Universidad Nacional de Colombia, Ignacio Mantilla   Prada, mediante escrito allegado el 11 de enero de 2018[10],   presentó intervención ciudadana en la demanda de la referencia para solicitarle   a esta Corporación declarar exequibles los cargos primero, segundo y tercero, e  inexequible el cargo cuarto de la demanda, por las siguientes razones:    

Frente al cargo primero en el que se demanda el artículo 3° de la Ley   1815 de 2016, el interviniente sostiene:    

“…no es cierto que la atribución reglamentaria que   el legislador dejó en cabeza del Ministerio de Educación Nacional para realizar   la distribución de los presupuestos que se asignaron globalmente a través de un   fondo común conlleve a  (sic) una subordinación   presupuestal de las instituciones de educación superior, ya que esa   circunstancia es meramente formal en la manera como se presenta la información y   la operatividad de las transferencias a cargo de la Nación, sin que de manera   alguna, el Ministerio pueda decidir su inversión, ya que esa destinación sólo la   realizan las universidades estatales conforme a sus propias necesidades y   prioridades.”    

Al realizar un análisis de la ley anual de apropiaciones, incluida en   la ley anual de presupuesto, en la cual menciona que estas deben expedirse bajo   los parámetros establecidos en el literal b del artículo 11 de la Ley Orgánica   de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), explica que esta no afecta la naturaleza   de los entes autónomos, pues estos no se encuentran vinculados presupuestalmente   al Ministerio del ramo. En este sentido, argumenta que “las universidades   estatales u oficiales al pertenecer al ramo de educación, su información   presupuestal la encabeza en el orden nacional el Ministerio de Educación   Nacional, sin que dicha actividad conlleve la dependencia económica al mismo”.   Explica que la función del Ministerio de Educación en este caso es de   intermediación entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las   Universidades estatales frente a las transferencias corrientes de la Nación.    

Adicionalmente, sostiene que la operación de intermediación que   realiza el MEN “no tiene impacto en la autonomía financiera de las   universidades, ya que no depende de los Ministerios definir cuánto se les   trasladará a las universidades y en qué lo van a destinar. Es el Decreto Anual   de Liquidación, basado en parámetros legales, el que define el monto específico   de la asignación de cada una de las universidades y éstas con plena autonomía,   elaboran y aprueban los presupuestos internos”.    

En lo que respecta a los cargos segundo y tercero relacionados con la   autonomía administrativa de las universidades públicas, el Rector de la UNAL,   luego de realizar un análisis de la sentencia C-045 de 1998, considera que el artículo 88 de la ley   demandada no coarta de manera directa la autonomía de las universidades   públicas, pues es claro que por tratarse del manejo de recursos públicos, esa   autonomía se encuentra enmarcada en las normas orgánicas que reglan la ejecución   de los gastos.    

Por último, frente al cargo cuarto fundamenta su solicitud de   inconstitucionalidad en que a través del artículo 92 de la Ley 1815 de 2016 el   legislativo “no puede autorizar que los costos de los cupos universitarios de   cada institución educativa oficial que se empleen para dar cumplimiento al   programa estatal sean fijados por el Ministerio de Educación, ya que esa   prerrogativa es exclusiva de las instituciones de educación superior públicas y   privadas, y en esa medida, no puede el Estado a través de uno de sus agentes o   intermediarios llevar a cabo actividades que son propias de las funciones de   estas instituciones, independientemente que los recursos que se empleen para su   cumplimiento provengan del erario público”.    

10.                         Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

De acuerdo con informe secretarial, Esteban Jordán Sorzano, en   calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público –MinHacienda-   presentó ante la Secretaría General de la Corte Constitucional escrito de   intervención el 3 de septiembre de 2018[11] en el que   solicita a este Tribunal inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en   razón a la ineptitud de la demanda y en caso de que se realice el estudio de   fondo, solicita se declare la exequibilidad de los cargos propuestos   contra los artículos 3° y 88 de la Ley 1815 de 2016, con fundamento en los   argumentos que a continuación se resumen:    

Frente al cargo propuesto contra el artículo 3° de la Ley 1815 de   2016, aduce que no cumple con los requisitos de certeza, especificidad,   suficiencia y pertinencia. Por su parte, frente a la demanda contra el artículo   88 considera que no se satisface el elemento de claridad, por lo que precisa: “quisiera   resaltar este Ministerio que la demanda no contiene, formal ni estrictamente, el   concepto de violación ni la determinación de los cargos sobre los cuales se   basa, y en esa medida, no es clara. Es verdaderamente ininteligible el cargo, a   tal punto que no puede esta cartera señalar el cumplimiento de otros requisitos   de aptitud de cargo, puesto que ni siquiera es clara la regla normativa derivada   por el demandante de la norma acusada”.    

Como argumentos de fondo para el primer cargo menciona que el modelo   de financiamiento actual de las universidades públicas del orden nacional,   departamental y municipal está compuesto por la concurrencia de la Nación “mediante   los aportes a los que obliga la ley en mención [Ley 30 de 1992] y por los   aportes de las entidades territoriales y sus recursos propios. De acuerdo con   este modelo de financiamiento, la Nación NO financia los costos de   funcionamiento de las universidades públicas, sino que sus aportes constituyen   una de las varias fuentes de financiación, los cuales son asignados de forma   global, tanto en funcionamiento como inversión”. Explica también que las   transferencias corrientes que se realizan a las universidades públicas son   registradas en el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación y   constituyen aportes o asignaciones de recursos que entrega una entidad del PGN a   un ente estatal sin contraprestación financiera, “[e]s decir que, si bien los   recursos de las universidades públicas son apropiados en la sección   correspondiente al Ministerio de Educación Nacional, los mismos son liquidados   como transferencias corrientes de la Nación a dichos entes y por lo tanto su   entrega se hace sin condicionamiento alguno y de manera directa a las   Universidades”.    

En lo que respecta al artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, el   Ministerio de Hacienda sostiene que “la toma de decisiones de gasto de   las universidades públicas no puede estar por encima de su capacidad de   financiamiento, avalados por los Consejos Superiores, sino que debe ser   consistente con el modelo de financiamiento vigente” (negrillas y   subrayas originales), atendiendo que cualquier entidad pública por el simple   hecho de pertenecer a un Estado de derecho se encuentra sujeta a límites y   restricciones determinados por la Constitución y la ley.    

III. CONCEPTO DEL PROCURADOR   GENERAL DE LA NACIÓN    

De acuerdo con lo dispuesto en   los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, el señor Procurador General   de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, rindió concepto número 6463 en relación   con la demanda instaurada contra los artículos 3°, 88 y 92 de la Ley 1815 de   2016, solicitándole a la Corte que se declare la exequibilidad de la norma   objeto de estudio, con base en los siguientes argumentos:    

En primer lugar, señaló que la   demanda cumple con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto Ley   2067 de 1991 y que el actor señaló debidamente las normas acusadas como inconstitucionales. Además, resaltó que si   bien se demandan disposiciones de la Ley 1815 de 2016, Ley Anual de   presupuesto, para la vigencia fiscal 2017, el actor cumplió con la carga de   presentar la acción pública cuando el contenido de la norma se encontraba   vigente.    

Respecto del planteamiento del   demandante contra la sección 2201 del artículo 3° de la Ley 1815 de 2016, en el   sentido que crea un fondo común entre los entes universitarios y el Ministerio   de Educación Nacional, a partir del cual de manera arbitraria se asignan los   montos y la forma de desembolsar el presupuesto de las universidades públicas,   el Ministerio Publico indicó que para hacer compatible la doble condición de   entes públicos, pero autónomos, la Ley 30 de 1992 consagró la figura de entes   universitarios autónomos, los cuales se caracterizan por no hacer parte de la   Rama Ejecutiva y estar sujetos a un régimen especial. En consecuencia, la   naturaleza especial de las universidades públicas obliga a que se considere que   son entes autónomos pero que se articulan con el Estado, por lo que su   intervención debe ser adecuada. Al respecto se pronunció en los siguientes   términos:     

“…la inclusión del presupuesto de los entes   universitarios autónomos del Estado en la sección correspondiente al Ministerio   de Educación Nacional no implica que exista incertidumbre en la asignación de   recursos ni que se afecte su ejecución, en la medida en que existen principios y   reglas especiales y generales que se deben observar y que limitan la acción   estatal, frente a las cuales el actor no ofrece elemento particular alguno que   evidencie su transgresión.”[12]    

En segundo lugar, realizó un   análisis respecto del cargo propuesto contra el artículo 88 de la Ley 1815 de   2016, precisando que la norma demandada tiene por objeto asegurar la correcta   ejecución del presupuesto nacional, sin establecer un requisito para las   universidades públicas en la toma de decisiones propias del ejercicio de su   autonomía.[13]  En palabras del señor Procurador:    

“No se trata, por ende, de controlar hasta el   último detalle de las universidades públicas como lo afirma el demandante, pues   se reitera, las disposiciones acusadas no estipulan condiciones adicionales de   aprobación  o renovación de registros calificados, ni regula contenidos que   son propios de la autonomía universitaria- como lo sería la aprobación o   improbación de programas académicos-, sino que atienden a lo establecido en el   Estatuto Orgánico de Presupuesto.”[14]    

Sobre este aspecto normativo,   resaltó que las condiciones para obtener el registro calificado aplican   indistintamente para las instituciones de educación superior. De esta manera, al   ser aplicable incluso a las universidades privadas, se desvirtúa que con tal   disposición se establezca un medio de control estatal sobre los entes   universitarios públicos y, por consiguiente, solicita declarar la exequibilidad   del artículo 88 de la Ley 1815 de 2016.    

Por último, el Ministerio Público   se refirió al artículo 92 de la Ley 1815 de 2016 en el sentido que al tratarse   de una norma que propende por la correcta ejecución presupuestal del Programa   Ser Pilo Paga, y no regular las condiciones  de admisión de los estudiantes   ni los derechos pecuniarios que en relación con ellos se establezcan, lo que la   disposición acusada determina como “nuevos cupos”, son aquellos creados bajo el   programa Ser Pilo Paga, y no los que deban establecerse adicionalmente por las   instituciones de educación superior para incluir a los beneficiarios dentro del   número de admitidos.    

“…aunque la ley anual del presupuesto incorpore   como norma para la correcta ejecución presupuestal del PSPP que el Ministerio de   Educación Nacional deba determinar la metodológica para estimar los nuevos cupos   y el costo asociado al rubro de financiación “Valor Cupo”, no vulnera por sí   mismo el principio de autonomía universitaria, en cuanto se trata de la   asignación de recursos públicos para el desarrollo de una medida de acción   afirmativa que fomenta la educación superior, que incluye – pero no limita- el   valor de la matricula determinada por las universidades públicas, y que no   incide en el proceso de admisión ni en los derechos pecuniarios que son   definidos autónomamente por ellas mismas.”[15]    

A partir de dicho análisis, con   el fin de salvaguardar la integridad de la Constitución Política y asegurar la   certeza jurídica, el Jefe del Ministerio Público concluyó que la Corte   Constitucional debe, de una parte, declarar exequible la sección 2201 del   artículo 3° de la Ley 1815 de 2016, así como el artículo 88 de la Ley 1815 de   2016, por los cargos examinados en la demanda; y, de otra, respecto del artículo   92 de la Ley 1815 de 2016, declarar su constitucionalidad condicionada en el   entendido que la expresión “El MEN determinará la metodología para estimar   los nuevos cupos y el costo asociado a cada nuevo cupo” hace referencia a   los beneficiarios de los créditos condonables del programa Ser Pilo Paga en   cuanto a los rubros a financiar, y que el costo asociado a los mismos no puede   implicar una reducción en el valor de los derechos pecuniarios definidos   previamente por los entes universitarios autónomos.”[16]    

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

1. Competencia    

La Corte Constitucional es   competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada   contra los artículos 3º parcial (Sección 2201), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016,   “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de   apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de   2017”, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de   la Constitución Política.    

2. Cuestiones   preliminares (aptitud sustantiva, vigencia e integración normativa)    

Antes de   realizar el estudio de fondo, en atención a que algunos intervinientes[17]  solicitan a la Corte abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo con base   en la ineptitud sustantiva de la demanda, es preciso hacer referencia, de una   parte, al cumplimiento de las condiciones jurisprudenciales de admisión de la   demanda y, de otra, a la competencia de la Corte Constitucional para la revisión   de constitucionalidad, en consideración a que, de acuerdo con su reiterada   jurisprudencia, conoce solamente de disposiciones que estén vigentes en el   ordenamiento, o que sin estarlo continúan produciendo efectos[18].    

En efecto, las universidades de Cundinamarca,   Antioquia, de la Sabana, del Magdalena, de Cartagena y la Pedagógica y   Tecnológica de Colombia, coinciden en coadyuvar la demanda. Por su parte, el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Educación Nacional   piden a la Corte abstenerse de fallar de fondo por la supuesta ineptitud   sustantiva, y de manera residual defienden la constitucionalidad de las normas   demandadas en caso de que la Corte decida emitir un pronunciamiento. El   Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos ICETEX solicita la   declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. Por su parte, la   Universidad Nacional de Colombia defiende la constitucionalidad de los artículos   3º Sección 2201 y 88 de la Ley 1815 y la inexequibilidad del artículo 92 de la   misma normatividad. Finalmente, el Procurador General de la Nación pide la   exequibilidad de las normas demandadas, precisando que el artículo 92 debe   condicionarse en el entendido que la expresión  “El MEN determinará la metodología para estimar los nuevos cupos y el costo   asociado a cada nuevo cupo” hace referencia a los beneficiarios de los   créditos condonables del programa Ser Pilo Paga en cuanto a los rubros a   financiar, y que el costo asociado a los mismos no puede implicar una reducción   en el valor de los derechos pecuniarios definidos previamente por los entes   universitarios autónomos.    

2.1. Aptitud   sustantiva    

El artículo 40, numeral 6 de la   Constitución dispone que “todo ciudadano” tiene derecho a “interponer  acciones públicas en defensa de la Constitución”. En concordancia con lo   anterior, el artículo 241, en sus numerales 1, 4 y 5 establece que la Corte   Constitucional es competente para decidir las acciones presentadas por “los   ciudadanos” contra los actos de reforma constitucional, las leyes y los   decretos con fuerza de ley.  De manera complementaria, el artículo 242,   numeral 1° dispone que “cualquier ciudadano podrá ejercer las acciones   públicas previstas en el artículo precedente”.    

En desarrollo de estas disposiciones constitucionales, el artículo 2   del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que cuando los ciudadanos acuden a la   jurisdicción constitucional mediante acción pública de inconstitucionalidad   deben señalar (i) el objeto demandado, (ii) las normas constitucionales que se   reputan infringidas, (iii) el concepto de la violación, (iv) el trámite impuesto   por la Carta Política para la expedición del acto demandado, así como la forma   en que fue quebrantado, y (v) la razón por la cual la Corte es competente  para conocer del asunto.    

Los numerales 1 y 3 de la mencionada   normatividad disponen que para que se configure un cargo de inconstitucionalidad   se requiere el señalamiento de las normas demandadas, así como las razones   por las cuales la Constitución se considera infringida.    

La jurisprudencia de esta   Corporación se ha pronunciado de manera reiterada sobre estos presupuestos de   procedibilidad en el sentido que, si bien la acción pública de   inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y, por ende, en su   trámite prevalece la informalidad[19],   existen requisitos y contenidos mínimos que se predican de la demanda que son   indispensables para que se pueda generar una controversia constitucional.    

Al tenor de estas condiciones la   demanda debe satisfacer las siguientes exigencias: (i) ser comprensible   (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre   uno inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición   vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos y   precisos que recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer   razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de   las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en (v) suscitar   una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria   a la Carta Política (suficiencia).     

Al cotejar los argumentos expuestos en la demanda con los   presupuestos legales y jurisprudenciales referenciados, la Corte encuentra que   los razonamientos dirigidos a cuestionar el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016   por la presunta vulneración del derecho a la autonomía universitaria cumple con   el requisito de demanda en forma, por las razones que brevemente se pasan a   explicar.    

En primer término, el actor identifica la norma demandada, así como   el parámetro constitucional que considera infringido. Seguidamente, expone de   forma clara, cierta, específica, pertinente y suficiente las razones por las   cuales estima que el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016,   “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de   apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de   2017” desconoce el artículo 69 Superior.    

En efecto, el cargo (i) es claro, puesto que la argumentación   presentada es comprensible; (ii) es cierto, porque se dirige contra una   proposición jurídica que se desprende de la disposición acusada; (iii) es   pertinente, en tanto su cuestionamiento es de rango constitucional; (iv) es   específico, ya que el demandante indica, apoyándose en la jurisprudencia   constitucional, la forma en que resultaría vulnerado el parámetro   constitucional; y, por último, (v) es suficiente, al generar una duda mínima en   el juez constitucional.    

Lo anterior se corrobora en la medida en que el accionante indica que el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016 vulnera la autonomía   académica que el artículo 69 Constitucional le asigna a las instituciones de   educación superior, sustentando el reproche en que es potestad de   estas definir los asuntos curriculares, los cuales no pueden ser objeto de   intervención del ejecutivo. Partiendo de esa premisa, sostiene que las funciones   de fomento, inspección y vigilancia a cargo del Ministerio de Educación   Nacional, realizadas a través de los registros calificados, son una misión   administrativa para garantizar la calidad mínima de los programas, pero no   comportan una potestad irrestricta para que dicha autoridad decida sobre el   registro de un programa a partir de la viabilidad financiera o disponibilidad de   recursos, pues tal determinación compete a las autoridades de las universidades.    

2.2. Vigencia y   efectos jurídicos    

La   jurisprudencia[21]  constitucional ha reiterado que las normas orgánicas de presupuesto tienen   carácter permanente, mientras que las leyes ordinarias, que contienen dichos   presupuestos, y que se expiden cada año en desarrollo de lo previsto en los   artículos 150.11, 346, 347 y 349 de la Carta Política, son de duración limitada   −al año fiscal correspondiente−; a la vez que dichas leyes anuales del   presupuesto tienen un alcance restringido, que implica que no son indefinidas,   ni trazan disposiciones generales de conducta en las ramas y órganos del poder   público.    

En ese mismo   sentido, ha sostenido que, en virtud del principio de legalidad del gasto,   corresponde al Congreso decretar y autorizar las erogaciones del Estado, de   acuerdo con el respectivo plan de desarrollo, a través de la ley anual de   presupuesto, la cual tiene un contenido específico y propio, pero un alcance   temporal, es decir que su vida jurídica está limitada a la vigencia fiscal respectiva que comienza el 1º de enero y termina el 31 de   diciembre de cada año. Dicha ley anual de presupuesto se compone de los   siguientes elementos: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el presupuesto de   gastos o ley de apropiaciones; y, (iii) las disposiciones generales.    

Sobre la   temporalidad de las normas presupuestales, la jurisprudencia de esta Corporación   ha precisado que no es posible emitir pronunciamientos de fondo sobre la   exequibilidad de disposiciones que no sean susceptibles de seguir produciendo   efectos jurídicos, y que ello ocurre (i) no sólo cuando la norma ha sido   derogada por otra posterior, sino también (ii) cuando se trata de una   disposición cuyo contenido normativo se ha agotado, por haber sido realizados   los mandatos que ella contenía o por haber perdido su vigencia. En palabras de   esta Corporación: “Cuando se demandan normas que contienen mandatos   específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se   lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de ésta o   aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte y, por   tanto, debe ella declararse inhibida.”[22]     

Lo anterior   encuentra justificación en que si se declarara la exequibilidad de la norma, lo   que se dejaría en firme sería su ejecutabilidad y, en caso contrario, en el   evento en que se declarara la inexequibilidad, la resolución judicial sería   inútil y extemporánea, ya que la sentencia no tendría objeto sobre el cual   recaer, al existir hechos cumplidos. En ese misma orientación, la Corte también   ha precisado que es posible examinar la constitucionalidad de una disposición de   naturaleza temporal, si  esta continúa produciendo efectos jurídicos.    

En el caso   objeto de estudio, si bien se demandan disposiciones de la Ley 1815 de 2016 −Ley   anual de presupuesto para la vigencia fiscal 2017−, es necesario resaltar que el   demandante sí cumplió con la carga de presentar la acción cuando las   disposiciones acusadas se encontraban vigentes, esto es, el 24 de agosto de   2017.    

En efecto, la   disposición demandada integra la Ley 1815 de 2016, que corresponde al   presupuesto de rentas y recursos de capital, así como a las apropiaciones entre   el 1º de enero al 31 de diciembre de 2017. De allí  que al tratarse de una   demanda contra normas de la ley anual de presupuesto del año 2017, en el momento   de la presentación de la demanda (24 de agosto de 2017), en estricto sentido, no   había lugar a discutir la temporalidad de las normas demandadas. Sin embargo,   teniendo en cuenta que el Decreto Ley 2067 de 1991 establece etapas procesales   supeditadas a términos para atender las acciones públicas de   inconstitucionalidad[23],   resulta razonable que en el curso del trámite de constitucionalidad dichas   normas, al estar sometidas al principio de anualidad del presupuesto, perdieran   su vigencia. Por consiguiente, en primer término en necesario analizar si estas   continúan produciendo efectos jurídicos.    

2.1.1. Sección   2201 del artículo 3º de la Ley 1815 de 2016    

El actor formula el primer cargo contra el artículo 3º parcial de la   Ley 1815 de 2016 (apropiación del presupuesto de funcionamiento y de inversión   del Ministerio de Educación Nacional). Específicamente, se refiere a la Sección   2201 del presupuesto de inversión (Calidad y Fomento de la Educación Superior),   señalando que vulnera la autonomía universitaria porque asigna el presupuesto de   funcionamiento y de inversión de las universidades públicas en una partida común   con la del Ministerio de Educación Nacional. De manera específica alega que   la Sección 2201 del artículo 3º de la Ley 1815 de 2016 vulnera la autonomía   financiera, presupuestal y administrativa de las universidades públicas, al   considerar que éstas son las facultadas para distribuir sus recursos según las   necesidades y prioridades que sus directivas definan en el correspondiente   presupuesto de gastos e inversión, por lo que no pueden ser sometidas a   concertar y acordar con el Gobierno Nacional los criterios y el procedimiento   para la redistribución de un porcentaje del total de las transferencias, pues   esto comportaría un control presupuestal estricto. En ese sentido, sostiene que   la norma parcialmente acusada convierte a los entes universitarios en   dependencias del Ministerio de Educación Nacional, cuestión que desconoce la   autonomía de las universidades públicas.    

Esta medida de   orden presupuestal esta inmersa en las funciones que el Gobierno Nacional (art.   189 C.P.)  debe atender en cumplimiento de las reglas generales de   presupuesto (Decreto 111 de 1996), las cuales incluyen la presentación de los   gastos de inversión en programas dirigidos a la articulación de esfuerzos   sectoriales para el cumplimiento de las metas fijadas en el Plan Nacional de   Desarrollo, así como las reglas presupuestales especiales previstas en la Ley 30   de 1992.    

Al respecto, el   artículo 11.c del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996)   dispone lo siguiente:    

“ARTICULO 11.   El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:    

a) El Presupuesto de Rentas contendrá la   estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones   parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del   presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los   ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.    

b) El Presupuesto de Gastos o Ley de   Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama   legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la   Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la   Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional   Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los   establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de   funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados   y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.    

c) Disposiciones   generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución   del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año   fiscal para el cual se expidan (Ley 38/89, artículo 7o. Ley 179/94, artículos 3o., 16 y 71. Ley   225/95, artículo 1o.).”   (Subrayas fuera del texto)     

De la norma   transcrita de desprende que el presupuesto es un proceso complejo de continua   planificación de recursos públicos compuesto de diversas fases de asignación,   distribución y ejecucion de partidas supeditadas a términos perentorios y que   para lograr su efectivo cumplimento su ámbito de aplicación se delimita a través   de leyes con vigencia anualizada. El ciclo presupuestal debe acoger los   principios y reglas generales y especiales aplicables en cada etapa.   Específicamente, la división en secciones presupuestales de la correspondiente   ley anual es un método para la eficiente organización de las finanzas públicas   que incorpora un enfoque sectorial de los diversos programas de funcionamiento e   inversión. En ese sentido, la Corte en sentencia C-220 de 1997 se pronunció en   los siguientes términos    

“El principio de unidad   presupuestal no puede traducirse en un vaciamiento de la autonomía presupuestal   que se le reconoce a las universidades del Estado. La categoría entes   universitarios autónomos creada por el legislador, no fue incluida en el actual   Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que  no impide que el   legislador, en desarrollo de las competencias que le son propias, pueda    producir normas orgánicas de presupuesto aplicables a las universidades del   Estado, siempre y cuando con sus decisiones no desvirtúe su condición de órganos   autónomos dotados de esa condición por el constituyente. Mientras tanto,   a las universidades del Estado les serán aplicables, en materia presupuestal,   prioritariamente las disposiciones de la Ley 30 de 1992 y aquellas de la ley   orgánica de presupuesto que no desvirtúen el núcleo esencial de su autonomía.”   (Subrayas y negrillas fuera del texto)    

Así, al aplicar   las reglas de temporalidad presupuestal a la Sección 2201 del artículo 3º de la   Ley 1815 de 2016 en esta oportunidad demandada, la Corte encuentra que al   tratarse de una partida específica que fue apropiada durante esa vigencia y que   está sometida a la respectiva anualidad, su implementación es de ejecución   inmediata para la calidad, cobertura y fortalecimiento de la educación superior   y, por consiguiente, no es susceptible de control constitucional por carencia   actual de objeto. En otros términos, debido a que las partidas para el   fortalecimiento de la educación superior son de ejecución instantanea, perdieron   vigencia el 31 de diciembre del año 2017 y no continúan produciendo efectos   jurídicos, precisamente debido a su ejecucion instantanea, por lo que escapan a   la órbita de competencia de este Tribunal.    

En virtud de lo anterior, la Sala   Plena se declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo en lo que   respecta a la Sección 2201 del artículo 3º de la Ley 1815 de 2016, por el cargo   relacionado con la presunta vulneración del artículo 69 de la Carta Política.    

2.1.2. Artículo 92 de la Ley   1815 de 2016    

A juicio del   demandante, el contenido dispositivo del artículo 92 de la Ley 1815 de 2016   vulnera la autonomía en su dimensión administrativa y presupuestal de las   instituciones de educación superior, porque faculta al Ministerio de Educación   Nacional para determinar la metodología y el costo de asignación de los nuevos   cupos en el marco del programa Ser Pilo Paga. Puntualmente, sostiene que las   universidades en el marco de su autonomía son las que deben definir los costos   aplicables a sus programas, de conformidad con el contrato educativo   correspondiente.    

El artículo 92 de   la Ley 1815 de 2016, también hace parte de las disposiciones generales de la Ley   anual de presupuesto y en especial del Programa Ser Pilo Paga, que está dirigido   a proveer el servicio de educación a los mejores bachilleres del país con   escasos recursos económicos, para que accedan a las instituciones de educación   superior acreditadas en alta calidad.    

La fijación de los   derechos académicos corresponde al ámbito de autonomía que la Carta Política le   reconoce a las instituciones de educación superior para expedir sus propios   estatutos y determinar las obligaciones que surgen entre estas y los   estudiantes. En ese aspecto, del contrato educativo se derivan unos derechos y   unas obligaciones tanto para los establecimientos educativos, como para los   estudiantes que, conforme a la Ley 30 de 1992, incluyen los correspondientes   derechos pecuniarios, normalmente denominados como el costo de matrícula de cada   estudiante en el respectivo programa académico. En efecto, el artículo   122 de la Ley 30 de 1992 habilita a las universidades para requerir, “por   razones académicas”, los “derechos pecuniarios” de inscripción,   matrícula, realización de exámenes de habilitación, supletorios y preparatorios,   realización de cursos especiales y de educación permanente, grado, expedición de   certificados y constancias, servicio médico asistencial y derechos   complementarios.    

Ahora bien, un razonamiento   semejante al efectuado en relacion con la anualidad de la sección 2201 del   artículo 3 de la Ley 1815 de 2016, es predicable del artículo 92 de la la misma   normatividad que regula lo atinente a la atribución dada al Ministerio de Educación Nacional para que determine la   metodología a partir de la cual se fijan nuevos cupos en las universidades   públicas del programa Ser Pilo Paga, así como el costo asociado a los mismos. Lo anterior, ya   que como consecuencia de la aplicación del principio de anualidad, el cual, como   ya se dijo, implica que el presupuesto tiene un alcance temporal y, por   consiguiente, su vida jurídica se encuentra limitada por la vigencia fiscal   respectiva, dicha medida afirmativa de asignación de recursos públicos cumplió   su vigencia y no fue prolongada en el tiempo. Sobre este aspecto, atinente a la   temporalidad del artículo 92 de la Ley 1815 de 2016, cabe señalar que en la Ley   1940 de 2018 que corresponde a la ley anual de presupuesto que rige para la   presente anualidad no está prevista una norma relativa a la determinación de los   cupos del programa Ser Pilo Paga, por lo que es perceptible que sus   efectos no sigan prolongándose en el tiempo y, por tanto, las partidas   presupuestales no sigan ejecutándose.      

Con base en lo   anterior, respecto al cargo formulado contra el artículo 92 de la Ley   1815 de 2016, por la presunta transgresión de la autonomía universitaria, la   Corte también se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo por carencia   actual de objeto.    

2.3. Vigencia e   integración normativa (artículo 88 Ley 1815 de 2016)    

De otra parte, en   lo concerniente al artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, aunque a primera vista   dicha norma está regida por el principio de anualidad, prima facie sí   está llamada a seguir produciendo efectos. Esto, por cuanto establece   prescripciones de tracto sucesivo, relacionadas con el establecimiento de un   requisito para la aprobación de nuevos registros calificados o para la   renovación de los mismos.   Adicionalmente, la Corte observa que en las leyes anuales de presupuesto   posteriores se han replicado normas que prevén el mismo contenido normativo. Es   el caso del artículo 73 de la Ley 1873 de 2017 “Por la cual se decreta el   presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la   vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2018” y del artículo   72 de la Ley 1940 de 2018 “Por la cual se decreta presupuesto de rentas y   recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de   enero al 31 diciembre 2019”, los cuales establecen idéntico contenido   normativo al del artículo 88 de la Ley 1815 de 2016.    

En los cuadros   expuestos a continuación se puede observar la réplica de contenidos normativos   efectuada por el legislador:    

        

Ley 1815 de 2016                    

Ley 1873 de 2017                    

Ley 1940 de 2018   

“Artículo           88. Como requisito para la aprobación de           nuevos registros calificados o para la renovación de los existentes, el           Ministerio de Educación Nacional deberá verificar que los recursos para el           desarrollo de los mismos cuenten con apropiación presupuestal disponible, de           conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 del Estatuto Orgánico del           Presupuesto.”                    

“Artículo           73. Como requisito para la aprobación de nuevos registros calificados o           para la renovación de los existentes, el Ministerio de Educación Nacional           deberá verificar que los recursos para el desarrollo de los mismos cuenten           con apropiación presupuestal disponible, de conformidad con lo dispuesto en           el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.”                    

“Artículo 72.    Como requisito para la aprobación de nuevos registros calificados o para la           renovación de los existentes, el Ministerio de Educación Nacional deberá           verificar que los recursos para el desarrollo de los mismos cuenten con           apropiación presupuestal disponible, de conformidad con lo dispuesto en el           artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.”      

De este modo, la   réplica de estas disposiciones en las leyes anuales de presupuesto subsiguientes   implica la extensión de los efectos de las norma demandada y exige a la   Corte dar aplicación a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 6º del Decreto   Ley 2067 de 1991, según el cual, se debe efectuar la integración normativa con   miras a evitar, entre otras cosas, la incertidumbre frente a un pronunciamiento   parcial. En palabras de esta Corporación:    

“…la integración   normativa posee tres (3) significados: (i) la realización de un deber de   quien participa en el debate democrático, a través de la acción de   inconstitucionalidad de que trata el art. 241 CP, consistente en la   identificación completa del objeto demandado, que incluye todos los elementos   que hacen parte de una unidad indisoluble creada por el Derecho; (ii)   es un mecanismo que hace más efectivo el control ciudadano a las decisiones del   legislador; (iii) y es, finalmente, una garantía que opera a favor   de la coherencia del orden jurídico, pues su conformación determina que el poder   del juez constitucional para resolver un asunto en sus problemas jurídicos   sustanciales, pueda efectuarse sobre todos los elementos que estructuran una   determinada construcción jurídica.” (Negrillas fuera de texto)   (SentenciaC-721 de 2015).     

En cuanto a la procedencia de la   integración normativa la jurisprudencia ha considerado que tiene lugar en los   siguientes eventos:    

“(i) cuando un ciudadano   demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico   claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta   absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra   disposición que no fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la   disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del   ordenamiento que no fueron demandadas, con el propósito de evitar que un fallo   de inexequibilidad resulte inocuo; (iii) cuando la norma   demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a   primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad” (Sentencia C-539   de 1999[24])   (Subrayas y negrillas fuera de texto).    

Encuentra por consiguiente la Sala   Plena que, si bien formalmente podría predicarse la pérdida de vigencia del   artículo 88 de la Ley 1815 de 2016 en consideración, también es cierto que   materialmente renovó su vigor a través de los artículos 73 de la Ley 1873 de   2017 y 72 de la Ley 1940 de 2018. Es factible entonces que siga   produciendo efectos, pues nada obsta para que cursen aún actuaciones   administrativas en las cuales haya de aplicarse el precepto. Esta circunstancia   explica y justifica el ejercicio del control de constitucionalidad demandado,   tal como se verá al momento de resolver el correspondiente problema jurídico.    

De tal suerte, que por virtud de la   integración normativa procederá la Sala Plena a examinar los contenidos de los   referidos artículos 73 de la Ley 1873 de 2017 y 72 de la Ley 1940 de 2018.    

Por todo lo   anterior, la Corte efectuará el examen de constitucionalidad del artículo 88 de   la Ley 1815 de 2016, así como de aquellas normas que han sido integradas al   presente trámite.    

3. Problema jurídico y metodología de resolución    

De   conformidad con la demanda, el concepto del señor Procurador General de la   Nación y la participación ciudadana expresada en las intervenciones allegadas al   trámite, la Sala Plena debe determinar si el Legislador vulnera la autonomía   universitaria, consagrada en el artículo 69 de la Carta Política como   consecuencia de establecer una verificación previa[25]  por parte del Ministerio de Educación Nacional sobre la disponibilidad   presupuestal para los programas de educación superior, como condición para la   aprobación de nuevos registros calificados o renovación de los existentes.    

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala Plena   brevemente reiterará su jurisprudencia sobre la autonomía universitaria y,   partir de ello, se referirá a los argumentos del demandante, evaluando la   normatividad sobre la materia, así como la jurisprudencia de esta Corporación y   confrontando con ello si el cargo alegado tiene vocación de prosperidad. Al   final se presentará una síntesis de la decisión y se harán las declaraciones   correspondientes.    

4. La autonomía universitaria (reiteración de jurisprudencia)    

El derecho a la educación está   transversalmente consagrado en la Constitución Política (Preámbulo, artículos   41, 44, 45, 52, 64, 67, 68, 69, 70, 79, 300, 336, 356, 357 y 366 C.P.) bajo la   triple concepción de derecho fundamental, deber del Estado y servicio público   con función social. En desarrollo de ello, la Ley 30 de 1992 instituye que la educación superior es un “proceso   permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de   una manera integral, se realiza con posterioridad a la educación media o   secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación   académica o profesional.”    

Para   cumplir dicho objetivo, la citada ley organizó el servicio   público de educación mediante la creación del Sistema Nacional de Educación   Superior y desarrolló el postulado constitucional de   la autonomía universitaria a partir de la naturaleza   jurídica de los entes universitarios autónomos, los cuales no hacen parte de la   rama ejecutiva, pero están ligados al Ministerio de Educación Nacional a efectos   de coordinar el desarrollo de políticas públicas en el sector educativo.    

En ese contexto, a las instituciones de educación superior, al   estar sujetas al régimen especial previsto en el artículo 40 de la Ley 489 de   1998[26],   no les es aplicable el control de tutela que se ejerce sobre los   establecimientos públicos. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-560 de 2000 se   pronunció en los siguientes términos:    

“Las universidades del Estado, son instituciones que para mantener y   preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder político,   en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la administración,   o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con   independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela como el   concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo niega la   autonomía; eso no quiere decir que no deban, como entidades públicas que manejan   recursos públicos y cumplen una trascendental función en la sociedad, someter su   gestión al control de la sociedad y del Estado, o que rechacen la implementación   de mecanismos de articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el   contrario ellos son indispensables para el cumplimento de sus objetivos y   misión. El control de tutela que se ejerce sobre los establecimientos públicos,   no es aplicable a las universidades en tanto instituciones autónomas.”.    

La   jurisprudencia constitucional ha reconocido una doble expresión de la autonomía   universitaria que está determinada por el campo de acción de las instituciones   de educación superior, a saber: la primera, una libertad de enseñanza a través   de sus contenidos académicos, lo que implica un ejercicio concreto de la   filosofía de enseñanza y aprendizaje[27]; y, la segunda, una autonomía   universitaria de tipo administrativa que se manifiesta en (i) la facultad de   darse y modificar sus estatutos[28], (ii) designar sus autoridades   académicas y administrativas[29], (iii) crear y desarrollar sus   programas académicos[30], (iv) expedir los correspondientes   títulos[31], (v) definir y organizar sus   labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión[32], (vi) vincular a sus docentes y   admitir a sus estudiantes[33], (vii) adoptar el régimen de   alumnos y docentes, y (viii) manejar sus recursos “para el cumplimiento su   misión social y de su función institucional”[34].    

De acuerdo con lo anterior, la autonomía   universitaria tiene diversas connotaciones en los ámbitos académico,   administrativo y presupuestal. Sobre este último ámbito, la Corte ha precisado que las universidades tienen la facultad   de distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades, las cuales son   definidas de manera autónoma por dichos entes sin intervención alguna por parte   de la autoridad pública o del sector privado. En palabras de esta Corporación:    

“El contenido esencial de la autonomía   presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que éstas tienen de   ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas   mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de   la respectiva entidad. Esta Corporación ya había señalado que la ejecución del   presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce   autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma   independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto.”[35]    

De manera   especial, los artículos 57,   65, 69, y 84 al 87 de la Ley   de Educación 30 de 1992 regulan los aspectos relacionados con la elaboración,   aprobación y manejo del presupuesto de las universidades públicas determinando,   entre otros aspectos, los aportes y rentas que constituyen los presupuestos de   las universidades, incluyendo los del presupuesto nacional para funcionamiento e   inversión.    

El artículo   86 de la citada Ley 30 de 1992 establece que los presupuestos de las   universidades públicas pueden ser nacionales o territoriales, están constituidos   por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por   aportes de los entes territoriales y por los recursos y rentas propios de cada   institución.    

Por su parte,   la ley orgánica del presupuesto contenida en el Decreto 111 de 1996 establece   que el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones hace parte del   presupuesto general de la Nación e incluye los gastos de funcionamiento,   del servicio de la deuda pública y los gastos de inversión[36].   Sobre las secciones presupuestales, la ley orgánica dispone:    

“ARTÍCULO 51. El   artículo 91 de la Ley 38 de 1989 quedará así: Los órganos que son una sección en   el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y   comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el   gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección,   lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución   Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano   quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus   veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el   Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las   disposiciones legales vigentes (…)”[37].    

Ahora bien, la Corte también ha señalado que la autonomía   universitaria no es una potestad absoluta y que existen límites para su   ejercicio que están contemplados en la ley y que tienen por fundamento el   respeto de los derechos fundamentales. Al respecto, la Corte en sentencia C-926   de 2005 sostuvo:    

“En   efecto, la autonomía de las universidades estatales no puede considerarse   absoluta, no sólo porque debe respetar los demás derechos protegidos en la Carta   Política, sino porque el legislador regula su actuación y está facultado   constitucionalmente para establecer las condiciones para la creación y gestión   de dichos entes educativos (art, 68 C.P.), para dictar las disposiciones con   arreglo a las cuales se darán sus directivas y sus estatutos (art. 69 C.P.) y   para dictar su régimen especial. Empero, la actuación del legislador está   restringida puesto que se encuentra vedado para establecer directrices o dictar   normas que desconozcan la autonomía garantizada por la Constitución.    

De otra   parte, la autonomía universitaria no excluye la intervención adecuada del Estado   en la educación. Por ello las universidades, con el propósito de alcanzar los   fines del artículo 67 de la Carta Política, no son ajenas a la inspección y   vigilancia que ejerce el Estado, pero siempre que éste respete y no menoscabe su   autonomía. El sólo hecho de que dichos entes universitarios estén vinculados al   Ministerio de Educación Nacional no significa que pueden ser asimilados a otro   órgano también vinculado, pues es preciso respetar y garantizar su autonomía. En   consecuencia, la vinculación de las universidades al Ministerio se debe entender   sin perjuicio de su autonomía.[38]    

Lo anterior implica que la   educación comporta una materia que debe ser desarrollada a través de una   política pública integral y consistente, sin que ello conduzca a afectar la autonomía de las instituciones de educación superior. En la sentencia C-810 de 2003 la esta Corporación sostuvo que la rama   legislativa tiene potestades de regulación respecto del principio de autonomía   universitaria y que el tipo de intervención por parte del legislador determinará   la intensidad del control que podrá ejercer la Corte. En este sentido, si la   regulación legislativa recae sobre temas propios de la autonomía universitaria,   como las funciones académicas o la contratación de docentes, el control deberá   ser riguroso, a fin de proteger las libertades de las instituciones de educación   superior. Por el contrario, si dichas regulaciones no recaen sobre contenidos   propios de la autonomía universitaria, la intervención legislativa podrá ser   mayor y el control constitucional será flexible, dicho en palabras de la Corte:    

“…si la regulación legislativa recae sobre   contenidos que son en principio propios de la autonomía universitaria, como son   las funciones académicas, docentes e investigativas, entonces el control   constitucional debe ser riguroso, a fin de proteger la libertad de las   universidades. Únicamente resultan admisibles regulaciones que sean necesarias y   estrictamente proporcionadas para alcanzar propósitos constitucionales de   particular trascendencia. Por el contrario, si dichas regulaciones, a pesar de   estar referidas a las universidades, no inciden directamente en los contenidos   propios de la autonomía universitaria, entonces la posibilidad de intervención   legislativa es mayor.”    

En este orden de ideas, se   considera que el legislador, al regular temas como la organización académica,   manejo de presupuesto y destinación de recursos de las universidades, estaría   efectuando una intervención indebida y se estaría en presencia de una violación   del principio de autonomía universitaria.    

Sin embargo, la autonomía   universitaria no excluye o elimina la posible intervención del Estado en la   educación. Por ello, conforme a lo dispuesto en el artículo 67 de la Carta   Política, es el Estado el encargado de regular y ejercer inspección y vigilancia   de la educación con el objeto de garantizar el cumplimiento de sus fines.    

En perspectiva de lo anterior, el   hecho de que los entes universitarios estén ligados al Ministerio de Educación   Nacional, no significa que dependan de dicha entidad, sino que tal vínculo se   entiende conforme al principio de autonomía universitaria, por ello la   jurisprudencia ha considerado que “la inspección y vigilancia del Estado   sobre la universidad colombiana y particularmente sobre la universidad oficial,   supone un control limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la   calidad de la instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y la   observancia de las grandes directrices de la política educativa reconocida y   consignada en la ley. Esa injerencia no puede suponer el control de los   nombramientos del personal, definición de calidades y clasificación del personal   docente o administrativo, y mucho menos, con el examen o control de las   tendencias filosóficas o culturales que animan las actividades educativas o de   investigación, porque la comunidad científica que conforma el estamento   universitario es autónoma en la dirección de sus destinos.”[39]    

Así las cosas en   atención al marco normativo referenciado y a estas consideraciones generales   sobre el tratamiento jurisprudencial de la autonomía universitaria, a   continuación la Sala Plena efectuará el análisis de constitucionalidad de la   disposición demandada, así como de aquellas integradas a la unidad normativa.    

5. El artículo   88 de la Ley 1815 de 2016, el artículo 73 de la Ley 1873 de 2017 y el artículo   72 de la Ley 1940 de 2018 no vulneran la autonomía universitaria    

El artículo 88 de   la Ley 1815 de 2016, el artículo 73 de la Ley 1873 de 2017 y el artículo 72 de   la Ley 1940 de 2018 establecen que para la aprobación o renovación de los   registros calificados le corresponde al Ministerio de Educación Nacional   verificar que los recursos para el desarrollo de los mismos cuenten con   apropiación presupuestal disponible, de conformidad con lo dispuesto en el   artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. En criterio   del demandante, esta disposición vulnera la autonomía académica que el artículo   69 Superior le atribuye a las universidades, toda vez que es   potestad de éstas definir sus asuntos curriculares, los cuales no pueden estar   sometidos a la intervención del ejecutivo. Es decir,   según el accionante esta disposición vulnera la autonomía universitaria al   supeditar un asunto eminentemente académico y administrativo a condiciones   financieras y presupuestales que se convierten en el ejercicio de un control por   parte del Ministerio de Educación Nacional.    

Las normas en cita   hacen parte del Capítulo V relativo a las “Disposiciones varias” de la ley anual   de presupuesto de la vigencia, es decir, de las normas tendientes a asegurar la   correcta ejecución del presupuesto, las cuales deben ser analizadas en armonía   con lo dispuesto en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, al   tenor del cual: “Todos los actos administrativos que afecten las   apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad   previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender   estos gastos. (…)    

En   consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones   inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del   Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la   adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados…”.    

         

En consonancia con   dicho marco normativo, el Decreto 1295 de 2010, “Por el cual se reglamenta el   registro calificado de que trata la Ley 1188 de 2008 y la oferta y desarrollo de   programas académicos de educación superior”, dispone que el registro   calificado será otorgado por el Ministerio de Educación Nacional a las   instituciones de educación superior, con sujeción a las condiciones de calidad y   de disponibilidad financiera. Al respecto, es preciso señalar que el artículo   6.6. de dicha normatividad establece lo siguiente:      

“Artículo   6.- Evaluación, de las condiciones de calidad de carácter Institucional. La   institución de educación superior debe presentar información que permita   verificar: (…)    

6.6.-   Recursos financieros suficientes.- La   viabilidad financiera para la oferta y desarrollo del programa de acuerdo con su   metodología, para lo cual debe presentar el estudio de factibilidad económica   elaborado para tal efecto o el correspondiente plan de inversión cuando se trate   de programas en funcionamiento. El estudio debe desagregar los montos y fuentes   de origen de los recursos de inversión y funcionamiento previstos para el   cumplimiento de las condiciones de calidad propuestas y la proyección de   ingresos y egresos que cubra por lo menos una cohorte. (…)”.    

Como se puede   advertir, entonces, a la luz de una interpretación sistemática, el artículo 88   de la Ley 1815 de 2016, el artículo 73 de la Ley 1873 y el artículo 72 de la Ley   1940 de 2018 son afines con lo establecido en la ley orgánica de presupuesto y   las disposiciones especiales que regulan el registro calificado.    

Como tal, las   normas sometidas a revisión de la Corte no establecen un nuevo requisito para   las universidades públicas en la toma de decisiones propias del ejercicio de su   autonomía, sino que desarrollan y armonizan una condición preexistente en las   normas que de manera integral regulan la materia, de lo cual no es posible   derivar su oposición con el parámetro constitucional de la autonomía   universitaria consagrada en el artículo 69 de la Carta Política.    

En estos términos,   la Corte no comparte la postura asumida por las universidades que participaron   en el trámite de constitucionalidad al solicitar la declaratoria de   inexequibilidad del artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, toda vez que la   disposición acusada establece las condiciones para obtener el registro   calificado, sin crear requisitos adicionales de aprobación o renovación de los   mismos, ni regular contenidos académicos propios de la autonomía universitaria.   En contradicción con el criterio planteado por las instituciones de educacion   superior, la Sala Plena encuentra que la norma objeto de estudio desarrolla lo   establecido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto en lo atinente a la debida   disponibilidad de los recursos financieros para los diversos programas que las   instituciones de educación superior ofrecen. En ese sentido, es preciso resaltar   que las condiciones para obtener el registro calificado, aplican tanto a las   universidades públicas como privadas, con lo cual se descarta que la disposición   acusada, así como las integradas por unidad normativa establezcan un medio de   control estatal sobre aquellas de naturaleza pública y, por el contrario, se   instituye en un mecanismo cuya finalidad consiste en garantizarles a los alumnos   condiciones de calidad, continuidad y permanencia del servicio público de   educación superior.    

Tal medida no   desconoce la especialidad de los entes universitarios autónomos porque con ello   no se regulan directamente aspectos relativos a la autonomía universitaria, y   mucho menos se faculta al Ministerio de Educación Nacional para ejercer un   control de tutela sobre las universidades públicas. Es decir, no tiene la   virtualidad de modificar la estructura general de los entes autónomos o su   capacidad administrativa y presupuestal para ejercer sus propias competencias o   incluso definir su ubicación jerárquica en la estructura del Estado.    

De esta manera y siguiendo las consideraciones generales de esta providencia, la   autonomía de las universidades no es una institución absoluta, no sólo porque   debe respetar los demás derechos protegidos en la Carta Política, sino porque el   legislador regula su actuación y está facultado constitucionalmente para   establecer las condiciones para la creación y gestión de dichos entes educativos   (art. 68 C.P.), para dictar las disposiciones con arreglo a las cuales se darán   sus directivas y sus estatutos (art. 69 C.P.) y para dictar su régimen especial.    

Así las cosas,   para la Corte el cargo formulado contra el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016   demandado no tiene vocación de prosperidad, toda vez que de acuerdo con las   consideraciones expuestas, la facultad conferida al Ministerio   de Educación Nacional para la verificacion de las   apropiaciones presupuestales suficientes para el desarrollo de los nuevos   registros calificados o la renovación de los existentes, constituye un mecanismo que busca proteger el derecho a la educación, acorde a   las normas generales y especiales que regulan la materia y que no desconoce la   autonomía universitaria, ni en la dimensión academica, financiera, presupuestal   o administrativa. Como ya se indicó, dicho mecanismo encuentra justificación en   el hecho de que el Ministerio de Educación Nacional es la entidad que dirige el   sector educativo y una de sus funciones es velar por la calidad de la educación,   mediante la regulación, inspección y vigilancia que le atribuye el artículo 67   de la Carta Política.    

Sobre este   aspecto, han sido varios los casos de evidente conotacion nacional en los que el   Ministerio de Educación ha tenido que intervenir instituciones de educación   superior por circunstancias en las que no se ha garantizado debidamente a los   alumnos las condiciones precitadas, vulnerando en muchos casos el derecho   fundamental a la educación y otros derechos fundamentales. Es precisamente por   ello que, si bien la Corte Constitucional ha considerado que la autonomía   universitaria opera en el ámbito de la enseñanza como la regla general, de tal   forma que el régimen de limitaciones es excepcional y debe estar previsto en la   ley[41], ha   sostenido también que cuando no sea posible la armonización entre la autonomía   universitaria y el derecho a la educación, se debe privilegiar este último[42].    

De este modo y   conforme a las consideraciones generales de esta providencia, la jurisprudencia   constitucional ha reconocido algunas limitaciones a la autonomía universitaria,   a saber: (i) la facultad de inspección y vigilancia por parte del Estado[43];   (ii) el contenido normativo de la educación diseñado por el Legislador[44];   (iii) la configuración de la educación como un servicio público de acuerdo con   los parámetros de la Constitución y la Ley[45]; (iv) el   respeto por los derechos fundamentales[46]; y,  (v) el   concepto de orden público, el interés general y el bien común, entre otros[47].    

A partir de dicho análisis, la   Corte concluye que las disposiciones examinadas a reglamentar aspectos   relacionados con la política pública en materia de educación, como en efecto lo   es la facultad conferida al Ministerio de Educación Nacional   para la verificacion de las apropiaciones presupuestales   suficientes para el desarrollo de los nuevos registros calificados o la   renovación de los existentes, tiene por objeto dotar a una entidad   técnica y especializada del Estado de elementos jurídicos y técnicos de   inspección y vigilancia que hacen viable su actuación, empoderándola de un   mecanismo general cuya finalidad consiste en garantizarles a los alumnos   condiciones de calidad, continuidad y permanencia del servicio público de   educación superior.    

Con base en lo   anterior, la Corte encuentra que los artículos 88 de la Ley 1815 de 2016, 73 de   la Ley de la Ley 1873 de 2017 y 72 de la Ley 1940 de 2018, se ajustan al   artículo 69 de la Constitución y, por lo tanto, declarará la exequibilidad de   dicho mecanismo por los cargos examinados en esta providencia.    

6. Síntesis    

6.1. La   demanda    

El ciudadano   Camilo Andrés Blanco López demandó la inconstitucionalidad de los artículos 3º Sección 2201, 88   y 92 de la Ley 1815 de 2016, por la presunta vulneración de la autonomía   universitaria consagrada en el artículo 69 de la Carta Política, con base en los   cargos que se sintetizan a continuación.    

·         Con respecto a la   Sección 2201 del artículo 3º de la Ley 1815 de 2016, el actor señala que esta   disposición vulnera la autonomía universitaria porque asigna el presupuesto de   funcionamiento y de inversión de las universidades públicas en una partida común   con la del Ministerio de Educación Nacional, lo cual implica una injerencia   indebida del ejecutivo en las competencias autonómicas de las instituciones de   educación superior.    

·         En lo concerniente al artículo 88 de la Ley 1815   de 2016, el demandante sostiene que vulnera la   autonomía universitaria en la dimensión académica que el artículo 69   Constitucional le atribuye a las instituciones de educación superior, toda vez  que es potestad de éstas definir con independencia sus asuntos   curriculares, los cuales no pueden estar sometidos a la intervención del   ejecutivo bajo un condicionamiento de orden presupuestal.    

·         Y en cuanto al artículo 92 de la Ley 1815 de   2016, para el accionante esta disposición vulnera la autonomía administrativa y   presupuestal de las instituciones de educación superior, porque faculta al   Ministerio de Educación Nacional para determinar la metodología y el costo de   asignación de los nuevos cupos en el marco del programa Ser Pilo Paga.   Puntualmente, en tanto las universidades en el marco de su autonomía son las que   deben definir los costos aplicables a sus programas, de conformidad con el   contrato educativo correspondiente.    

6.2. Cuestión previa    

Tras verificar preliminarmente   los aspectos de vigencia, efectos jurídicos, aptitud sustantiva de la demanda y   la necesidad de efectuar la integración normativa del artículo 73 de la Ley 1873   de 2017, así como del artículo 72 de la Ley 1940 de 2018, la Corte determinó que   frente a los artículos 3o (parcial) y 92 de la Ley 1815 de 2016 se inhibía de   emitir un pronunciamiento de fondo por carencia actual de objeto. Lo anterior,   como consecuencia de la aplicación del principio de anualidad, el cual implica   que el presupuesto tiene un alcance temporal y, por consiguiente, su vida   jurídica se encuentra limitada a la vigencia fiscal respectiva que comienza a   contarse el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, en este caso,   el año 2017.    

Al no estar vigentes los citados   artículos, ni prolongarse en el tiempo sus efectos, no había lugar a un   pronunciamiento de fondo acerca de su constitucionalidad.    

Seguidamente, en relación con el   artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, la Corte encontró que debía procederse a   integrar la unidad normativa con los artículos 73 de la Ley 1873 de 2017 y 72 de   la Ley 1940 de 2018, los cuales reproducen en las leyes de presupuesto de los   periodos fiscales 2018 y 2019 el contenido normativo de a precitada disposición.    

6.3. Problema jurídico    

A partir de lo anterior, la Sala   Plena se propuso resolver si el Legislador vulnera la autonomía universitaria,   consagrada en el artículo 69 de la Carta Política, al establecer la verificación   previa1 por parte del   Ministerio de Educación Nacional sobre la disponibilidad presupuestal, como   condición para la aprobación de nuevos registros calificados o renovación de los   existentes de los programas de educación superior.    

6.4. Regla   de decisión    

Para resolver dicho   interrogante, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre la autonomía   universitaria y, a partir de ello, frente al cargo propuesto contra el artículo   88 de la Ley 1815 de 2016, así como en relación con la integración efectuada de   los artículos 73 de la Ley 1873 de 2017 y 72 de la Ley 1940 de 2018, determinó   que estas disposiciones establecen las condiciones para obtener el registro   calificado, sin crear requisitos adicionales de aprobación o renovación de los   mismos, ni regular contenidos académicos propios del ámbito de la autonomía   universitaria. Por el contrario, desarrollan lo establecido en el Estatuto   Orgánico del Presupuesto en lo atinente a la debida disponibilidad de los   recursos financieros para los diversos programas que las instituciones de   educación superior ofrecen.    

Sobre este aspecto, la Corte   resaltó que las condiciones para obtener el registro calificado aplican tanto a   las universidades públicas como a las privadas, con lo cual descartó que la   disposición acusada y las integradas establezcan un medio de control estatal   sobre aquellas de naturaleza pública y, por el contrario, se instituye en un   mecanismo general cuya finalidad consiste en garantizarles a los alumnos   condiciones de calidad, continuidad y permanencia del servicio público de   educación superior.    

A partir de las anteriores   consideraciones, la Corte se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de   fondo respecto de los artículos 3o (parcial) Sección 2201 y 92 de la Ley 1815 de   2016 y, a la vez, encontró ajustados a la Constitución los artículos 88 de la   Ley 1815 de 2016, 73 de la Ley 1873 de 2017 y 72 de la Ley 1940 de 2018, por los   cargos analizados.    

V. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de   la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- Declarar   EXEQUIBLE  el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, “Por la cual se decreta el presupuesto   de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal   del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017”, por el cargo analizado en esta   providencia.    

Tercero.- Declarar   EXEQUIBLE  el artículo 72 de la Ley 1940 de 2018, “Por la cual se decreta presupuesto de   rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para vigencia fiscal 1o de   enero al 31 diciembre 2019”, por el cargo analizado en esta providencia.    

Cuarto.- Declararse   INHIBIDA  para emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los   artículos 3o (Sección 2201) y 92 de la Ley 1815 de 2016, “Por la cual se   decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones   para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017”.    

Comuníquese, cúmplase y archívese el expediente,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Con impedimento    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folio 214.    

[2] Folios 54 a 64.    

[3] Folios 66 a 69 y 88 a 95.    

[4] Folios 70 a 87.    

[5] Folios 96 a 120.    

[7] Folios 140 a 147.    

[8] Folios 148 a 155.    

[9] Folios 156 a 158.    

[10] Folios 159 a 162.    

[11] Folios 197 a 213.    

[12] Folio 8.    

[13] Folio 10.    

[14] Ibídem.    

[15] Folio 14.    

[16] Folio 15.    

[17] Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Educación   Nacional.    

[18] Sentencia C-177/02.    

[19] Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, Expediente   D-1718.    

[20] Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.    

[21] Al respecto, ver entre otras, las   sentencias C-652 de 2015, C-665 de 2016 y C-047 de 2018.    

[22] Sentencia C-1174 de 2001.    

[23] Más aun en razón de la suspensión de términos decretada por la Corte   mediante auto 305 de 2017, en cumplimiento del  Decreto Ley 121 del 26 de enero   de 2017.    

[24] Ver también sentencias C-814 de 2014 y   C-010 de 2018.    

[25] Artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, 73 de   la Ley 1873 de 2018 y 72 de la Ley 1940 de 2018.    

[26]  En   Sentencia 2015-00011/2015-0011 de octubre 15 de 2015 el Consejo de Estado, Sala   de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Rad.:   11001-03-28-000-2015-00011-00  consideró:   “Sin duda, las universidades públicas son entidades con un régimen especial, por   disposición del artículo 69 Superior, el cual fue establecido en La Ley 30 de   1992 y, en consecuencia no le es aplicable la Ley 489 de 1998.”.    

[27] Corte Constitucional. Sentencia T-239 de 2018.    

[28] Corte Constitucional. Sentencia T-476 de 2015.    

[29] Ídem.    

[30] Ídem.    

[31] Ídem.    

[32] Ídem.    

[33] Ídem.    

[34] Ídem.    

[35] Sentencia C-192/95.    

[36] Artículo 36 del Decreto 111 de 1996. “…   Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que   corresponderán a: la rama judicial, la rama legislativa, la fiscalía General de   la Nación, la Procuraduría Genera! de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la   Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil   que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (!) por cada ministerio,   departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía   Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el Proyecto de   Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan   Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno   Nacional….”.    

[37] Ley 179 de 1994 (diciembre 30) Diario Oficial No. 41.659 de 30 de   diciembre de 1994. “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38   de 1989, Orgánica de Presupuesto.”    

[38] Sentencia C-926/05.    

[39] Sentencia C-926/05.    

[40] Ibídem.    

[41] Corte Constitucional. Sentencia T-1010 de 2010. De acuerdo con la   Corte, el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una   regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos   superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar   previstas en la Ley. Así mismo, dentro de la autonomía universitaria debe   existir la posibilidad de estipular con carácter obligatorio para quienes hacen   parte de la comunidad universitaria un régimen interno que normalmente adopta el   nombre de reglamento y/o estatutos internos, en el cual deben estar previstas   las disposiciones que dentro del respectivo establecimiento serán aplicables a   las distintas situaciones que surjan por causa o con ocasión de su activad,   tanto en el campo administrativo como en el campo disciplinario.    

[42] Corte Constitucional. Sentencia T-277 de 2016 y T-465 de 2017.    

[43] Corte Constitucional. Sentencia T-027 de 2018.    

[44] Ídem.    

[45] Ídem.    

[46] Corte Constitucional. Sentencia T-027 de 2018 y ST-239 de 2018. En   dicha oportunidad, la Corte Constitucional sostuvo que bajo ninguna de las   dimensiones de la autonomía universitaria -filosófica y administrativa- se   admiten actuaciones que afectan injustificadamente los derechos fundamentales de   los miembros de la comunidad universitaria y que, al ser arbitrarias, no se   ajustan a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. De este modo, la   autonomía universitaria no implica una potestad absoluta y su ejercicio   encuentra límites en la imposibilidad de desconocer los derechos de sus   trabajadores y estudiantes.     

[47] Corte Constitucional. Sentencia T-237 de 1995 y T-184 de 1996. A   partir de la interpretación de los derechos fundamentales y la jurisprudencia   constitucional, se pueden evidenciar otros tipos de limitaciones a la autonomía   universitaria: i) el debido proceso de actuaciones sancionatorias; ii) la   prohibición de tratamientos discriminatorios al momento de realizar admisiones   de sus estudiantes; iii) especial protección de la mujer embarazada que se   traduce en reserva de cupo por maternidad, así como la protección de los   principios de legalidad, irretroactividad y razonabilidad de los actos emanados   por parte de las autoridades universitarias.