C-187-19

         C-187-19             

Sentencia C-187/19    

PLAN DE ACCION DE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS PARA DERECHOS LABORALES-Estarse   a lo resuelto en Sentencia C-571 de 2012    

CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Función de la Corte   Constitucional    

COMPETENCIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para   determinar naturaleza de la norma    

CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios para definición de   competencias en materia de control abstracto    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencias especiales o atípicas    

La Corte ha identificado   una serie de competencias especiales o atípicas en materia de control abstracto   de constitucionalidad. En esa dirección, ha asumido la revisión de actos   jurídicos que, por su naturaleza, son asimilables a los previstos expresamente   en el artículo 241 superior: i) decretos con fuerza de ley, expedidos con   anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991; ii) decretos   compilatorios de normas con fuerza de ley; iii) decretos que declaran un estado   de excepción; iv) decretos expedidos con base en disposiciones constitucionales   transitorias diferentes al artículo 10 transitorio; v) decretos que corrigen   yerros de normas con fuerza de ley; vi) decretos de ejecución de la convocatoria   a referendo; vii) actos electorales que determinan el censo en el marco de una   reforma constitucional mediante referendo; viii) actos electorales que declaran   la aprobación de un referendo; ix) actos de gestores de una iniciativa popular   para el trámite de una ley que convoca a referendo; x) decretos de convocatoria   al Congreso a sesiones extraordinarias; xi) decretos o actos adoptados en   cumplimiento de un acto legislativo y; xii) acuerdos con sujetos de derecho   internacional en los que el Estado colombiano adquiere nuevas obligaciones   internacionales, las amplía o las modifica, aun cuando el respectivo instrumento   no haya tomado la forma de un tratado solemne aprobado por el Congreso de la   República y revisado automáticamente por la Corte Constitucional, sino de un   acuerdo simplificado.    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS   DE TRATADOS-Competencia de la Corte Constitucional    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Encargado de las relaciones   internacionales    

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aprobación o   improbación de tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con   entidades de derecho internacional    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE   TRATADOS INTERNACIONALES Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia    

TRATADO INTERNACIONAL-Expresión de la voluntad del Estado/TRATADO   INTERNACIONAL-Competencia del Presidente para manifestar su consentimiento   internacional/TRATADO INTERNACIONAL-Concepto    

OBLIGACIONES INTERNACIONALES DEL ESTADO-Alcance    

TRATADO INTERNACIONAL-Consentimiento/TRATADO INTERNACIONAL-Trámite    

La Constitución Política consagró un procedimiento complejo para   que el Presidente de la República o sus delegados puedan manifestar el   consentimiento del Estado colombiano en obligarse por un tratado o acuerdo de   derecho internacional. En este trámite participan de manera determinante las   tres ramas del poder público.    

TRATADO INTERNACIONAL-Consentimiento del Estado es posterior   al cumplimiento de exigencias constitucionales    

En suma, a partir del   texto constitucional es claro que el representante del Estado colombiano solo   puede manifestar válidamente el consentimiento en obligarse por un tratado o   acuerdo internacional cuando se ha cumplido el procedimiento complejo de   aprobación legislativa y de revisión previa de constitucionalidad del mismo.    

CONVENIO COMPLEMENTARIO DE TRATADO   INTERNACIONAL O ACUERDO SIMPLIFICADO-Alcance    

ACUERDO SIMPLIFICADO-Concepto    

El concepto de acuerdo   simplificado fue objeto de precisión y modulación en ulteriores decisiones de   esta Corte, (…) De esta manera, el Tribunal distinguió entre i) los acuerdos de   formación simplificada que conciben nuevas obligaciones y ii) los acuerdos de   procedimiento simplificado que tan solo tienen el propósito de implementar   tratados en vigor o que circunscriben su contenido a asuntos que son exclusivos   de la órbita del primer mandatario en su condición de director de las relaciones   internacionales.    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN   MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Jurisprudencia constitucional    

ACCION PUBLICA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL   POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de razones de inconstitucionalidad    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional    

CONFIGURACION DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Reiteración de   jurisprudencia    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Concepto y alcance/COSA   JUZGADA CONSTITUCIONAL-Fundamento    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su   existencia    

Este Tribunal ha precisado que la cosa juzgada constitucional se configura   respecto de determinada disposición jurídica que ha sido examinada por la Corte   en una sentencia anterior. Para que la misma se concrete deben concurrir tres   circunstancias: i) la norma demandada debe guardar identidad con el contenido   normativo consignado en la disposición jurídica que fue objeto de examen en la   decisión previa; ii) los cargos de inconstitucionalidad que formula la nueva   demanda deben ser materialmente semejantes a los propuestos y estudiados con   antelación por la Corte; y iii) el parámetro normativo de validez constitucional   debe ser el mismo    

COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuración    

COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración/COSA JUZGADA RELATIVA   EXPLICITA-Configuración/COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Configuración    

COSA JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA MATERIAL-Diferencias    

COSA JUZGADA APARENTE-Existencia    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia   constitucional    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes     

Referencia: Expediente D-12638    

Demanda de inconstitucionalidad contra el “Plan de Acción de Colombia y   Estados Unidos para derechos laborales” y el inciso segundo del artículo 200   del Código Penal (Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 5 de la Ley 1309   de 2009 y posteriormente por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011).    

                         

Demandante: Mauricio Pava Lugo    

Magistrado Ponente:    

JOSÉ   FERNANDO REYES CUARTAS    

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y   trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en el   artículo 241 numeral 4º de la Constitución, el ciudadano   Mauricio Pava Lugo   presentó demanda contra el “Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para   derechos laborales” (en adelante PAL o Plan de Acción) y el artículo 200   (parcial) de la Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de   2009 y posteriormente por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 (en adelante el   artículo 200 del Código Penal).    

2. Por auto del   27 de abril de 2018 el Magistrado sustanciador admitió la demanda. En la misma   providencia dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, con el   propósito de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 241-2 y   278-5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso, con el objeto de que   cualquier ciudadano impugnara o defendiera las normas; y se comunicó sobre la   iniciación del trámite constitucional al Presidente de la República y al   Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la   Carta; al   Ministerio del Interior, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al   Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio del Trabajo y al Ministerio   de Justicia y del Derecho.    

3.   Adicionalmente, se invitó a participar en el proceso al Departamento Nacional de   Planeación, a la Defensoría del Pueblo; a la Comisión Colombiana de Juristas, a   la Academia Colombiana de Jurisprudencia; al Centro de Estudios de Derecho,   Justicia y Sociedad; al Colegio de Abogados del Trabajo; a la Central Unitaria   de Trabajadores; a la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo; al   Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Agropecuaria; a la   Confederación General del Trabajo; a la Asociación Nacional de Comercio   Exterior; al Centro de Investigación Económica y Social; a la Asociación   Colombiana de Pequeñas y Medianas Industrias; a la Asociación de Industriales de   Colombia; a la Federación Nacional de Comerciantes; a las Facultades de Derecho   de las Universidades   Externado de Colombia, EAFIT, del Norte, Javeriana, Nacional de Colombia, y al   Programa de Derecho de la Universidad de Caldas, para que, si lo   estimaban pertinente, rindieran concepto sobre la constitucionalidad de las   disposiciones demandadas.    

4. En la misma   providencia, se ordenó suspender los términos dentro del proceso, en aplicación   de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto Ley 889 de 2017 y en el Auto 305   de 2017 de la Corte Constitucional. Dicha suspensión fue levantada por la Sala   Plena mediante Auto 612 del 19 de septiembre de 2018.    

5. Cumplidos los trámites previstos en   el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991,   esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMAS DEMANDADAS    

6. El texto del Plan de Acción de   Colombia y Estados Unidos para Derechos Laborales se anexa en copia a esta   sentencia, de acuerdo con el documento remitido a esta Corporación por la   Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[1].    

7. En relación con el artículo 200 de la Ley 599 de 2000 se   transcribe en los términos en que fue modificado por el artículo 5 de la Ley   1309 de 2009 y posteriormente por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011, según   la publicación de esta en el Diario Oficial Nº 48.110 del 24 de junio   de 2011. Se   subrayan los apartes acusados:    

ARTICULO 200. VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS DE REUNIÓN Y   ASOCIACIÓN. El que impida o   perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las   leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación   legítimas, incurrirá en pena de prisión de uno (1) a dos (2) años y multa de   cien (100) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

En la misma pena incurrirá el que celebre pactos colectivos en los que, en su   conjunto, se otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados,   respecto de aquellas condiciones convenidas en convenciones colectivas con los   trabajadores sindicalizados de una misma empresa.    

La pena de prisión será de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos   (300) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes si la   conducta descrita en el inciso primero se cometiere:    

1. Colocando al empleado en situación de indefensión o que ponga en peligro su   integridad personal.    

2. La conducta se cometa en persona discapacitada, que padezca enfermedad grave   o sobre mujer embarazada.    

3. Mediante la amenaza de causar la muerte, lesiones personales, daño en bien   ajeno o al trabajador o a sus ascendientes, descendientes, cónyuge, compañero o   compañera permanente, hermano, adoptante o adoptivo, o pariente hasta el segundo   grado de afinidad.    

4. Mediante engaño sobre el trabajador.    

III.    LA DEMANDA    

8. El actor considera que el Plan de   Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales y el artículo 200   (parcial) del Código Penal vulneran los artículos 9, 25, 29, 38, 53, 55, 150-16,   224, 226 y 241-10 de la Constitución, por las siguientes razones. [2]    

Cargos contra el Plan de Acción de   Colombia y Estados Unidos para derechos laborales    

9. El accionante inició su relato   explicando por qué, en su criterio, la Corte Constitucional es competente  para controlar el trámite y contenido del PAL. En ese sentido, manifestó que por   medio de la Ley 1143 de 2007 el Congreso de la República aprobó el   Acuerdo de Promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados   Unidos de América (en adelante TLC). Señaló que, sin embargo, en el mes de abril   de 2008 el Congreso estadounidense negó la aprobación del tratado, pues estimó   que Colombia debía asumir mayores compromisos en materia de protección sindical.    

10. Aseguró que para impulsar la   aprobación del TLC los presidentes de ambos países acordaron, en el mes de abril   de 2011, el denominado Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para   derechos laborales. Ese instrumento, según el demandante, tiene la   naturaleza de un tratado regido por el derecho internacional, por cuanto i) fue  “suscrito” por los presidentes de los dos países; ii) no se enmarca ni   desarrolla directamente el TLC con Estados Unidos, sino que establece nuevas   obligaciones internacionales[3]; iii) las   materias a las que se refiere no comprometen la órbita exclusiva del Presidente   de la República, en tanto su materialización involucra también la   responsabilidad del órgano legislativo; iv) emplea expresiones imperativas que   implican exigencias para Colombia, como las partes “acuerdan” y otros   términos categóricos como “dispondrá”, “garantizará”,   “establecerá”,  “buscará” y; v) el comportamiento posterior de las partes indica que   estas le dieron el tratamiento de un tratado, ya que establecieron plazos   precisos de acatamiento y mecanismos de seguimiento y monitoreo que le han dado   derecho a Estados Unidos para “verificar el cumplimiento” de los   contenidos del PAL.[4]    

11. Con este preámbulo, para sustentar   la competencia de la Corte, el accionante aludió a la aplicación de las reglas   fijadas sobre la materia en el Auto 288 de 2010[5] proferido por esta Corporación.   Igualmente, acudió al contenido del literal a) del numeral 1° del artículo 2 de   la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (en adelante CVDT) y a   dos decisiones de la Corte Internacional de Justicia (en adelante CIJ). De esta   manera, sostuvo que en el Auto 288 de 2010 la Corte concluyó   que era competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad   formuladas contra los tratados internacionales que no hubieren sido enviados al   Congreso para su aprobación. Señaló que de conformidad con literal a) del numeral 1° del artículo 2° de la   CVDT la definición de “tratado” se refiere a todos los acuerdos entre   Estados y, por esa razón, no es relevante la denominación que las partes le   otorguen al instrumento. Puntualizó que el aspecto central para identificar la   naturaleza del documento es que se trate “de (i) un acuerdo entre sujetos de   derecho internacional, y (ii) regido por el derecho internacional”. Para   respaldar su postura hizo referencia a dos decisiones de la CIJ: caso   “Plataforma Continental del Mar Egeo” y caso “Delimitación Marítima y   Cuestiones Territoriales entre Qatar y Bahréin”. Indicó que en dichas   providencias el Tribunal Internacional sostuvo que “los acuerdos   internacionales pueden tomar un número [indeterminado] de formas y pueden   recibir una diversidad de nombres”.[6]    

12. Bajo tal perspectiva, concluyó que   la Corte es competente para conocer de la demanda propuesta contra el PAL, ya   que este último realmente configura un tratado de derecho internacional, en   tanto Colombia habría adquirido nuevas obligaciones frente a otro Estado.    

13. Luego de establecer las razones   que le darían competencia a la Corte Constitucional para conocer de la demanda   de inconstitucionalidad propuesta contra el PAL, el autor formuló los siguientes   cargos.    

14. Primer cargo. Violación   del procedimiento previsto en la Constitución para la aprobación de tratados   internacionales.[7] Indicó   que el PAL vulneró los artículos 150-16 y 241-10 de la Carta, pues a pesar de   que se trata materialmente de un tratado solemne no fue sometido a aprobación   del Congreso de la República ni a revisión automática de la Corte   Constitucional. Sostuvo que, si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha   aceptado la legitimidad de acuerdos simplificados que desarrollan   obligaciones contenidas en tratados preexistentes, el documento atacado   desborda este alcance y comporta un verdadero tratado de derecho internacional,   según se explicó al momento de establecer la competencia de la Corte en este   asunto[8].    

15. Segundo cargo. Violación   del principio constitucional de reciprocidad.[9] El solicitante consideró que el Plan   de Acción vulneró el principio de reciprocidad previsto en el artículo 226 de la   Constitución, pues no estableció ninguna obligación para Estados Unidos. Precisó   que dicha omisión solo sería admisible si el Plan tuviera por objeto equiparar   el ámbito legal de salvaguarda otorgado por los dos Estados a los sindicatos, de   manera que Colombia tuviera que alcanzar el grado de protección logrado en   Estados Unidos. Resaltó, en particular, que el Plan de Acción “podría   válidamente exigir a Colombia “alcanzar” a Estados Unidos en asuntos como los   relacionados con la protección física de los líderes sindicales. Pero no en   relación con temas en los cuales la legislación estadounidense no tiene ninguna   previsión”. [10]    

16. Primer cargo. Violación   del principio de unidad de materia.[11] Sostuvo   que el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal quebró el postulado de   unidad de materia, ya que las razones que llevaron al legislador a su   configuración no guardan conexidad causal, teleológica, temática o sistemática   con la intención central de lucha contra el terrorismo y la criminalidad que, de   acuerdo con la exposición de motivos y el trámite legislativo, animó al Congreso   de la República a emprender la reforma de varios artículos del Código Penal por   medio de la Ley 1453 de 2011.    

17. Advirtió que mientras las demás   disposiciones de la enmienda legislativa están impulsadas por la lucha contra el   terrorismo, el combate a la criminalidad organizada y la búsqueda de la   seguridad ciudadana, el inciso acusado fue producto del proceso de ratificación   del TLC con Estados Unidos y tuvo por intención promover la afiliación sindical   por medio de la prohibición de suscripción de pactos colectivos y el   fortalecimiento de los sindicatos en escenarios de negociación laboral[12]. Puntualizó que “La celebración de   pactos colectivos no es una actividad realizada por bandas criminales. Es una   modalidad de negociación colectiva realizada, al amparo del Código sustantivo   del Trabajo, entre trabajador y empleador”.    

18. Así mismo, precisó que la   sentencia C-571 de 2012 declaró la exequibilidad del artículo 200 del Código   Penal al considerar que no violaba el principio de unidad materia. Aseguró que,   pese a esto, no existe cosa juzgada constitucional sobre el asunto, pues   en aquella ocasión la Corte únicamente se pronunció en relación con el primero   de los dos tipos penales que, en su criterio, establece el artículo atacado.    

19. Indicó, en ese sentido, que el   inciso primero del artículo censurado consagró el delito de violación de los   derechos de reunión y asociación, mientras que el inciso segundo instauró el   punible de suscripción de pactos colectivos. Aseguró que la sentencia C-571 de   2012 declaró la exequibilidad de ese primer ilícito, al encontrar que éste   guardaba relación con el propósito general de endurecimiento de penas fijado en   la Ley 1453 de 2011. Arguyó que, por tanto, la decisión no analizó la infracción   del postulado de unidad de materia frente al segundo tipo penal del artículo 200   del Código Penal.    

20. Segundo cargo.   “Criminalización” de la libertad de asociación de los trabajadores no   sindicalizados.[13] Aseveró que la disposición acusada   infringe la libertad de asociación de los trabajadores no sindicalizados (art.   38 C. Pol.), el derecho a no formar parte de asociaciones sindicales (art. 39 C.   Pol.) y el derecho a emplear pactos colectivos como forma de negociación   colectiva (art. 55 C. Pol).    

21. En ese sentido, argumentó que el   inciso acusado prohíbe y desincentiva la negociación colectiva de los   trabajadores no sindicalizados y privilegia el instrumento de convención, así   como la posición de los sindicatos frente a las reivindicaciones laborales que   puedan alcanzarse por otros medios. Explicó que, de este modo, en los eventos en   que existe una convención colectiva suscrita entre la empresa y un sindicato   minoritario los trabajadores no sindicalizados que quieran negociar   colectivamente con el empleador para mejorar esas condiciones deben conformar un   nuevo sindicato o adherirse al existente, pues, si firman un pacto colectivo con   mayores beneficios a los establecidos en la convención, pueden ser penalizados   con fundamento en la norma acusada.    

22. Indicó que la norma no castiga el   abuso de los pactos colectivos, sino el ejercicio de la negociación colectiva a   través de formas de asociación distintas a las sindicales. Precisó que la   disposición persigue un fin ilegítimo, ya que, de una parte, busca   “intimidar”  penalmente a los trabajadores que persigan sus reivindicaciones laborales a   través de instrumentos distintos a las convenciones colectivas y, de otra,   obliga a los trabajadores a asociarse en sindicatos. El tipo penal, en su   criterio, “no contiene ninguna descripción de uso abusivo del pacto   colectivo, sino que describe, a secas, la conducta de celebración de pactos   colectivos con condiciones superiores a las de las convenciones colectivas”  para configurar el delito.    

23. Tercer cargo. Violación   del principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales.[14] Indicó   que, con anterioridad a la entrada en vigencia del artículo 26 de la Ley 1453 de   2011, que reformó el artículo 200 del Código Penal, los trabajadores no   sindicalizados tenían la oportunidad de negociar y celebrar pactos colectivos,   siempre que la empresa no contara con un sindicato que agrupara a más de un   tercio de los trabajadores. Podían, además, discutir libremente sus pactos   colectivos, sin que existiera un techo para los beneficios laborales que   obtendrían por esa vía. Indicó que esa situación cambió con la enmienda del   artículo 200 del Código Penal, ya que a partir de ésta las condiciones de los   pactos colectivos siempre deben ser inferiores a las establecidas en la   convención suscrita entre la empresa y los  sindicatos de la misma.    

24. Así mismo, aseguró que la reforma   legislativa no recibió un debate democrático mínimo, toda vez solo fue   introducida en el tercer debate en la Cámara de Representantes sin justificación   alguna, y se mantuvo en el resto del trámite legislativo al ser aprobada por   medio de votaciones en bloque. Alegó que la medida no supera el juicio estricto   de proporcionalidad, en tanto i) su finalidad es ilegítima al buscar que los   sindicatos minoritarios se conviertan en mayoritarios, privilegiando a estas   asociaciones como único foro de reclamaciones y negociaciones laborales; ii) el   medio empleado por el legislador es contrario a la Constitución, ya que prohíbe   la libertad de asociación y el derecho de negociación colectiva de los   trabajadores no sindicalizados; iii) es inconducente para alcanzar la finalidad   propuesta, pues en las empresas en donde el sindicato es minoritario, su baja   representatividad puede obedecer a situaciones diversas que no tienen que ver   necesariamente con la existencia de pactos colectivos; iv) es innecesaria, toda   vez el legislador pudo recurrir a instrumentos distintos y menos gravosos que la   persecución penal; y finalmente v) es desproporcionada en sentido estricto,   porque elimina por completo una modalidad razonable de negociación colectiva y   sacrifica la libertad personal de quienes suscriben pactos colectivos,   únicamente para obtener tasas de afiliación más altas en los sindicatos   minoritarios.    

25. Cuarto cargo. Violación   del principio de necesidad y del carácter subsidiario, fragmentario y de última   ratio del derecho penal.[15] Sostuvo   que en este asunto el Congreso de la República optó por la forma de control   social más gravosa, representada en la sanción penal. Señaló que la disposición   censurada evidencia una tensión entre el derecho laboral colectivo y el derecho   penal, pues la legislación colombiana y la jurisprudencia constitucional sobre   la materia admiten el pacto colectivo como instrumento legítimo de negociación   laboral. Aseguró que, de este modo, el numeral impugnado “sanciona una   conducta que el derecho laboral prohíja, y amenaza con una pena privativa de la   libertad a quienes utilicen un instrumento reconocido por el Código Sustantivo   del Trabajo”.    

26. Quinto cargo. Violación   del principio de legalidad.[16] Aseveró   que el término “pactos colectivos”, consagrado en la norma demandada, no   es claro ni autoevidente, por lo cual se vulnera el principio de legalidad en su   dimensión de tipicidad estricta. Aseguró que en el ordenamiento jurídico   colombiano existen al menos dos definiciones diferentes de pacto colectivo y,   por ello, se presenta incertidumbre sobre el alcance preciso que debe darse a   este ingrediente normativo del tipo penal. Mientras el Código Sustantivo del   Trabajo admite como pacto colectivo los acuerdos realizados a través de un   procedimiento particular entre el empleador y los trabajadores no   sindicalizados, la jurisprudencia constitucional contiene una interpretación más   extensa al cobijar en dicho concepto todos aquellos beneficios laborales   superiores a los plasmados en una convención colectiva celebrada con un   sindicato minoritario, incluso si no están materializados en un instrumento   denominado pacto colectivo.    

IV. PRUEBAS RECAUDADAS    

27. Por auto del   27 de abril de 2018, el Magistrado sustanciador decretó la práctica de algunas   pruebas que consideró conducentes y necesarias para decidir el asunto de la   referencia. En esa dirección, solicitó a la Presidencia de República que   remitiera copia auténtica del Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos   para derechos laborales, informara sobre el envío del mencionado Plan al   Congreso de la República para su aprobación, certificara si la suscripción del   anotado documento estuvo precedida de un proceso de negociación o si constituía   la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial con los Estados Unidos de   América (Ley 1143 de 2007) y de su protocolo modificatorio (Ley 1166 de 2007) y   finalmente determinara cuál es el estado de cumplimiento del PAL.[17]    

28. Mediante   oficio del 17 de mayo de 2018, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la   República[18]  envió los documentos solicitados y rindió el informe ordenado[19].   Indicó que el PAL “consistió en una hoja de ruta entre el Gobierno de   Colombia y de los Estados Unidos de América, que hizo parte de la agenda   bilateral, anterior a la entrada en vigor del “Acuerdo de promoción comercial”   (…) y tenía como objetivo prever las medidas y gestiones necesarias para: i)   allanar el camino del TLC en el Congreso de los Estados Unidos donde existía   preocupación por las condiciones laborales del país; 2) armonizar el   ordenamiento jurídico interno colombiano con los compromisos asumidos en el   marco de la Organización Internacional del Trabajo OIT en el 2006 y en 2011, y   3) afrontar los compromisos que incluiría el TLC en materia de derechos   laborales”. [20]  Sostuvo que el PAL, “[e]n atención a su naturaleza no vinculante y   programática, no requirió de formalidad alguna para su elaboración y, en   consecuencia, el texto no requirió la suscripción de los representantes de los   Estados”.    

29. Informó que   el Gobierno Nacional nunca tuvo previsto remitir el documento al Congreso de la   República, pues el mismo está “desprovisto de cualquier efecto jurídico   vinculante para Colombia y porque contrario a lo manifestado por el demandante,   el Plan de Acción no es un tratado internacional que requiera la aprobación del   legislativo en los términos del numeral 16 del artículo 150 de la Constitución   Política”. Precisó que el diálogo bilateral que llevó a plasmar el   Plan de Acción no se desarrolló observando procedimientos solemnes, como los   usados en los casos de negociación de tratados y que, por tanto, “no obra en   los archivos del Gobierno Nacional evidencia de un proceso de negociación   formal”.    

30. Resaltó que   el Plan de Acción “no puede ser tenido como un instrumento para la   implementación del Tratado de Libre Comercio considerando que: i) para la fecha   en que fue trazada esta hoja de ruta, el TLC no se encontraba en vigor, por lo   tanto, no es dable afirmar que el Gobierno estaba implementando disposiciones de   un acuerdo comercial que aún no surtía efectos para Colombia. || ii) El   documento solo incluye objetivos que habían sido identificados como necesarios   para efectos de dar cumplimiento a los compromisos ya asumidos   internacionalmente por Colombia en el marco de la Organización Internacional del   Trabajo, y que estaban en consonancia con la preparación de las instituciones y   de la legislación colombiana para la observancia de los compromisos, en materia   de derechos laborales, que serían asumidos con la entrada en vigor del TLC”.   Puntualizó, finalmente, que “[e]l último informe sobre el estado de   cumplimiento del Plan de Acción fue presentado por el Gobierno Nacional   (Ministerio de Trabajo), en el año 2016. Posterior a esa fecha, los informes   relativos a los derechos laborales se realizan con fundamento en el capítulo 17   del TLC con Estados Unidos”.    

V. INTERVENCIONES    

Ministerio de Relaciones Exteriores[21]    

31.    La interviniente únicamente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL.   En ese sentido, solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda. Indicó   que este Plan representó una “hoja de ruta” consensuada entre Colombia y   Estados Unidos para avanzar en temas de interés mutuo, mejorar las condiciones   laborales de los colombianos, enfatizar la importancia del apoyo del Gobierno   estadounidense en estos asuntos y generar condiciones favorables para la   aprobación del TLC al interior de ese país. De forma coincidente, el Plan buscó   responder a los compromisos asumidos por Colombia ante la OIT y preparar el   andamiaje jurídico que le permitiera al país afrontar las obligaciones   internacionales surgidas a partir de la entrada en vigor del TLC.    

32. Aseguró que el Plan de Acción no puede ser considerado un tratado de derecho   internacional ni un acuerdo de procedimiento simplificado. Aclaró que a la luz   del artículo 2.1 literal a) de la CVDT tanto los acuerdos solemnes como los   acuerdos simplificados son tratados de derecho internacional. Precisó que   “los redactores de la Convención definieron cinco (5) elementos para dilucidar   cuándo un documento jurídico efectivamente comporta la naturaleza de tratado   internacional”, a saber: i) que sea por escrito, ii) que se celebre entre   Estados, iii) que se encuentre regido por el derecho internacional, iv) que   conste en uno o más instrumentos conexos y v) cualquiera que sea su   denominación. Señaló que los tres primeros “se constituyen como elementos   esenciales para definir cuando un instrumento comporta efectivamente la   naturaleza jurídica de un tratado, pues faltando cualquiera de estos, el   documento no podrá ser denominado como tal”. Los dos últimos elementos, por   otra parte, “fueron incluidos a modo de aclaraciones respecto a las   diferentes formas que puede adoptar un tratado internacional”.    

33. Bajo tal premisa, la interviniente sostuvo que “[e]n el caso concreto,   contrario a lo que [el accionante] argumenta, el PAL no cumple con dos (2) de   estos requisitos, por lo cual no puede ser entendido como un tratado   internacional”. En particular, resaltó que el Plan de Acción i) no fue   celebrado entre Estados, ya que “no fue suscrito por los Presidentes de los   Estados concernidos ni por sus representantes”, sino  que este fue   pactado a nivel de Gobiernos, por lo que “el actor involucrado no es el   Estado colombiano en su calidad de sujeto de derecho internacional, sino la rama   ejecutiva, dentro de sus competencias legales internas”. Resaltó que solo   aquellas personas “que ostenten la capacidad para representar a un sujeto de   derecho internacional pueden vincular su voluntad”.[22]    

34. Así mismo, manifestó que ii) el texto del PAL tampoco se encuentra regido   por el derecho internacional, ya que su contenido no establece ninguna   obligación de ese carácter, sino compromisos sometidos a las capacidades del   Gobierno Nacional. Puntualizó que a efectos de establecer si efectivamente el   documento atacado comporta la naturaleza jurídica de un tratado “debe   estudiarse si el contenido del mismo efectivamente ocasiona alguna obligación   bajo el derecho internacional o si, por el contrario, todo lo contemplado se   encuentra sujeto a las capacidades del Gobierno Nacional”. De forma   específica, aludió que “un estudio detallado del texto permite entrever que   todas las actividades que involucran acciones efectivas por parte del Gobierno   son realizadas bajo su marco de competencias (tales como el ordenamiento del   gasto y designación de funcionarios), o en su defecto, si requieren de otras   entidades del poder público (como del Congreso de la República para efectos de   la creación de un nuevo Ministerio o la modificación de norma preexistente), las   mismas dependerán de la voluntad de dichos órganos para llevarlos a buen   término”. Refirió, igualmente, que si bien el Plan emplea algunas   expresiones imperativas estas “no se refieren a obligaciones internacionales   del Estado colombiano para con los Estados Unidos, sino (…) a objetivos   concretos que el Gobierno colombiano pretendía alcanzar”.    

35. Finalmente, anotó que a partir de los mecanismos de seguimiento contemplados   en el PAL no es posible derivar un derecho de Estados Unidos para verificar el   cumplimiento de los objetivos del mismo, pues el documento, por el contrario,   precisó que los gobiernos se reunirían para valorar conjuntamente los avances.   Señaló que el Gobierno Nacional nunca contempló presentar el Plan de Acción a   aprobación del Congreso, pues este no genera ningún efecto jurídico. Estimó que,   por las razones expuestas, no están reunidas las condiciones para que esta   Corporación asuma competencia en aplicación de lo dispuesto en el Auto 288 de   2010.    

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[23]    

36.   La interviniente únicamente controvirtió los cargos interpuestos contra el PAL. Indicó que entre los años 2004 y   2012 ese Ministerio llevó a cabo las fases de negociación, suscripción,   incorporación al orden interno, ratificación y entrada en vigencia del TLC con   Estados Unidos. Aseveró que este se suscribió el 22 de noviembre de 2006 y fue   aprobado por el Congreso de la República mediante Ley 1143 de 2007. Advirtió que   el 28 de junio de 2007 se surtió el Protocolo Modificatorio del Acuerdo, el cual   obtuvo la aprobación del órgano legislativo por medio de la Ley 1166 de 2007.   Ambos documentos fueron declarados exequibles en las sentencias C-750 y C-751 de   2008, respectivamente. Adujo que Estados Unidos notificó el cumplimiento de sus   requisitos internos el 15 de abril de 2012. Sostuvo que el TLC, sus Cartas   Adjuntas y sus Entendimientos, al igual que el Protocolo Modificatorio y su   Carta Adjunta entraron en vigor el 15 de mayo de 2012.[24]    

37. Señaló que en el año 2011, mientras se desarrollaban los procedimientos   internos para la entrada en vigor del TLC, Colombia y Estados Unidos acordaron   el denominado PAL. Manifestó que el Plan de Acción no es un tratado regido por   el derecho internacional, sino la “hoja de ruta”  trazada por los dos países para realizar seguimiento al mejor cumplimiento   futuro de las obligaciones pactadas en el TLC. Indicó que de acuerdo con la   CVDT, el Plan configura un acto positivo de las Partes tendiente a asegurar el   cumplimiento de buena fe de lo dispuesto en el mencionado Acuerdo. En ese   sentido, aseguró que el PAL “podría calificarse como la manifestación de un   acto afirmativo tendiente a no frustrar el objeto y fin del tratado antes de su   entrada en vigor, y un reflejo de la adopción de medidas para el futuro   cumplimiento de buena fe del capítulo” del TLC.[25]    

38. Insistió en que el PAL no guarda correspondencia con los elementos que   integran el concepto de manifestación del consentimiento contemplado en el   artículo 7º de la Convención. Señaló, al respecto, que “no se advierte la   presencia del elemento subjetivo requerido a tales efectos, comoquiera que no se   trata de un instrumento suscrito por los jefes de Estado, los ministros de   relaciones exteriores, jefes de misiones diplomáticas o, en su defecto, los   funcionarios portadores de los plenos poderes…”.    

39. Sostuvo que el documento no incorporó disposiciones relativas a su   entrada en vigor y terminación, no contiene cláusulas dirigidas a asegurar la   materialización de los requisitos de capacidad para la celebración de un   tratado, no establece mecanismos de sanciones o solución de diferencias en caso   de alegarse incumplimiento, no otorga a Estados Unidos el derecho a verificar el   acatamiento de su contenido, sino que reconoce la posibilidad de efectuar   seguimiento al desarrollo de la hoja de ruta; y las actividades y aspectos que   incorporó se refirieron a asuntos ligados a las funciones propias del Gobierno.   Sostuvo que, por ello, no era procedente la presentación del PAL ante el   Congreso de la República para su aprobación.    

Ministerio de Trabajo[26]    

40.    El interviniente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL y a los   cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. Pidió no   acceder a las pretensiones de la demanda.    

41. En esa línea, efectuó una síntesis de los antecedentes del Plan de Acción y   lo calificó como una “hoja de ruta” que se llevó a cabo en el marco de la   “agenda bilateral anterior” a la entrada en vigor del TLC con Estados   Unidos. Indicó que, de forma coincidente, el PAL respondió a algunas   preocupaciones que la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT)   había manifestado en materia de protección laboral[27].   Puntualizó que en el año 2011 el Gobierno Nacional firmó un acuerdo tripartito   con empresarios y centrales obreras para garantizar los derechos laborales de   los trabajadores, y aseguró que uno de los aspectos sobre los que hubo consenso   fue el relativo a la penalización del “uso indebido” de los pactos   colectivos mediante una reforma de la normatividad penal.[28]  Expresó que las acciones realizadas por el Gobierno en procura de la protección   de los derechos laborales “no tienen su fuente obligacional” en el PAL,   sino en el ordenamiento jurídico y en los compromisos internacionales asumidos   por Colombia ante la OIT.[29]    

42. En lo que se refiere al artículo 200 del Código Penal, subrayó que frente al   cargo por violación del principio de unidad de materia existía cosa juzgada   constitucional, pues esta Corte ya se pronunció en la sentencia C-571 de   2012 en relación con un cargo similar presentado contra esa disposición. En lo   concerniente a los demás reproches, negó que el inciso segundo del artículo 200   del Código Penal criminalice a los trabajadores que decidan negociar con sus   empleadores sin afiliarse a un sindicato. Señaló que esa norma materializó la   prohibición de otorgar mejores condiciones de empleo a los trabajadores no   sindicalizados respecto de aquellas ofrecidas a los servidores que sí hacen   parte de un sindicato. Manifestó que la disposición atacada se encuentra en   armonía con la jurisprudencia constitucional sobre la materia y con el contenido   de los derechos a la igualdad, a la libertad sindical y a la negociación   colectiva[30].   Resaltó que el aparte censurado del artículo 200 del Código Penal realiza el   deber de protección de los derechos fundamentales, impuesto al Estado por la   Constitución y por los Convenios 87 y 98 de la OIT.    

Ministerio de Justicia y del Derecho[31]    

43.   El interviniente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL y a los   cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal.    

44. Respecto de los reproches formulados contra el Plan de Acción, solicitó   la inhibición de la Corte por falta de competencia e ineptitud sustantiva   de la demanda. Consideró que a la luz del derecho internacional éste documento   no puede ser entendido como un tratado o convenio, “al no estar suscrito   (firmado) ni por Estados Unidos, ni por Colombia, stricto sensu, el mismo no   produce efectos jurídicos sino meramente políticos o morales, así como tampoco   puede llegar a derivar o ser concebido como un acuerdo de procedimiento   simplificado, toda vez que, se insiste, en este último caso debería contener   como mínimo el requisito de suscripción”. Indicó que el texto no aludió al   Estado colombiano sino al Gobierno Nacional como cabeza de la rama ejecutiva del   poder público y reiteró que “no fue suscrito por los Presidentes de los   Estados allí referidos, ni por sus representantes y en ningún momento se refiere   a Colombia como Estado, sino exclusivamente al Gobierno como cabeza de la Rama   Ejecutiva”. Añadió que el PAL no es fuente de obligaciones internacionales   y, por tanto, lo establecido en él no puede ser objeto de cumplimiento ante un   tribunal internacional, “ni mucho menos (…) de control constitucional”   por parte de esta Corporación.    

45. En relación con los cargos planteados frente al inciso segundo del   artículo 200 del Código Penal, señaló que el reproche por violación del criterio   de unidad de materia hizo tránsito a cosa juzgada constitucional en   virtud de lo dispuesto en la sentencia C-571 de 2012. En lo concerniente a las   restantes censuras, requirió la inhibición de esta Corporación pues las   acusaciones carecen de certeza. Indicó que la exposición del actor   “constituye una interpretación subjetiva de la norma que escapa al debate   constitucional”, ya que la conducta penalizada en la disposición censurada   se encuentra ajustada a la jurisprudencia constitucional.    

46. Sostuvo que el inciso atacado se enmarca dentro del ámbito de   configuración legislativa del Congreso de la República en materia penal; no   afecta el principio de progresividad, en tanto sanciona a quienes utilicen los   pactos colectivos para discriminar a los trabajadores sindicalizados; ni amenaza   los principios de necesidad y ultima ratio, toda vez que fortalece la   protección del derecho a asociación sindical en arreglo a otras estrategias de   salvaguarda empleadas por el Estado a través del derecho laboral y la función   administrativa; tampoco presenta incertidumbre en relación con la conducta   reprochada en el tipo penal, ya que “la expresión pacto colectivo se   encuentra inmersa en un contexto de interpretación previsto” en la   disposición acusada. Pidió, por último, que en el evento de abordar el fondo del   asunto, se declare la exequibilidad de la disposición demandada.    

Departamento Nacional de Planeación[32]    

47.   El interviniente únicamente se refirió a los cargos propuestos contra el   artículo 200 del Código Penal. Solicitó la inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva de la   demanda o, en su defecto, la exequibilidad de la norma acusada.    

48. En relación con la inhibición indicó que los fundamentos de la demanda   carecen de claridad, pertinencia y suficiencia, pues plantean “una serie de   percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin descender a   la forma en que se concreta esa violación. La acusación es, por lo tanto,   indirecta o mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco   constitucional”. Frente a la solicitud de exequibilidad, señaló que el tipo   penal atacado encuentra respaldo en los artículos 38 y 39 de la Constitución y   en los Convenios 87 y 98 de la OIT[33]. Expresó   que el objeto de la disposición legal acusada es proteger los derechos a la   igualdad y a la asociación sindical, pues estos resultan afectados cuando una   empresa, a través de pactos colectivos, reconoce injustificadamente mejores   condiciones laborales a los servidores no sindicalizados, frente a las   establecidas para los trabajadores que sí hacen parte de dichas organizaciones.    

Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI[34]    

49.   El interviniente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL y a los   cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. Solicitó la inhibición de la Corte por falta de competencia   frente a la acusación propuesta contra el PAL. Señaló que el mismo no pude ser   objeto de control constitucional, ya que no tiene la naturaleza de un tratado de   derecho internacional. Indicó que las actividades previstas en el PAL   corresponden a atribuciones propias del poder ejecutivo colombiano. Frente a los   cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal, pidió la declaratoria   de cosa juzgada constitucional por el reproche sustentado en la violación   del principio de unidad de materia, y la exequibilidad  de la norma por los restantes cargos. Estimó que el Congreso de la República   actuó respetando el margen de configuración legislativa, en armonía con lo   dispuesto por la jurisprudencia constitucional[35].    

Asociación Colombiana de Aviadores Civiles[36]    

50. El   interviniente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL y a los cargos   propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. Pidió la   inhibición  de la Corte o, en su defecto, la exequibilidad de las normas   cuestionadas. Sin mayor desarrollo señaló que la demanda “carece de certeza y   se basa en una apreciación subjetiva por parte del demandante”. Aunado a lo   anterior, destacó que las pretensiones del actor, además de ser contrarias al   derecho fundamental a la libertad sindical, pretenden materializar una serie de   intereses particulares en relación con la vigencia de las normas acusadas de   inconstitucionales.    

51.   Paralelamente, señaló que, en tanto el artículo 200 del Código Penal constituye   una expresión legítima de las garantías laborales y sindicales contenidas en la   Constitución, los cargos presentados contra esa norma no tienen vocación de   prosperidad. Asimismo, sostuvo que acceder a las pretensiones supondría   desconocer los compromisos internacionales adquiridos por Colombia.    

Asociación Colombiana de Auxiliares de Vuelo y demás Trabajadores de   Industria del Sector Aéreo Colombiano[37]    

52.   Los intervinientes solicitaron la exequibilidad del PAL y del artículo   200 del Código Penal. Manifestaron   que el PAL fue adoptado por Colombia como condición para la aprobación del TLC   con Estados Unidos. Indicaron que los compromisos asumidos en dicho documento se   establecieron teniendo en cuenta las solicitudes de las organizaciones   sindicales y el Acuerdo Tripartito suscrito con el Gobierno Nacional.   Sostuvieron que la demanda genera riesgos a la estabilidad económica y política   entre Colombia y Estados Unidos, por cuanto los compromisos adquiridos por las   partes constituyen requerimientos que permitieron la aprobación del TLC entre   los dos Estados.    

53. En relación con el artículo 200 del Código Penal, advirtieron que el   cargo por violación de principio de unidad de materia hizo tránsito a cosa   juzgada constitucional, en tanto fue estudiado por esta Corporación en la   sentencia C-571 de 2012. Frente a los restantes reproches, señalaron que la   disposición atacada protege el derecho de asociación sindical y el derecho a la   igualdad de los trabajadores. En esa línea, reseñaron que de acuerdo con el   Comité de Libertad Sindical de la OIT y la jurisprudencia constitucional,[38] la suscripción por una misma empresa   de pactos colectivos que contengan mayores beneficios a los reconocidos en   convenciones colectivas menoscaba la capacidad de negociar  de los   sindicatos, produce una situación de discriminación en su contra y propicia la   desafiliación de los trabajadores sindicalizados.    

54. Aseveraron, igualmente, que para los organismos de la OIT no es   admisible la coexistencia de pacto y convención colectiva en una misma empresa,   incluso si el único sindicato existente es minoritario. Afirmaron, en ese   sentido, que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y   Recomendaciones de la OIT pidió al Gobierno colombiano que garantice que los   pactos colectivos no desmejoren la posición de las organizaciones sindicales y   la posibilidad de celebrar convenciones colectivas con estas. Apuntaron que para   cumplir las referidas recomendaciones el Estado colombiano modificó el artículo   200 del Código Penal, en los términos dispuestos en el artículo 26 de la Ley   1453 de 2011. Aseguraron, por último, que la demanda “tiene un propósito   personal y particular, que afecta la investigación de los presuntos delitos   cometidos” por algunos clientes del demandante.    

Central Unitaria de Trabajadores de Colombia[39]    

55.   Los intervinientes se refirieron a la demanda interpuesta contra el PAL y a los   cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. Solicitaron la inhibición de la   Corte por falta de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del   Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales, en tanto   este documento no es un tratado de derecho internacional y, por ende, no puede   ser objeto de control de constitucionalidad.    

56. En cuanto al artículo 200 del Código Penal, señalaron que frente al   cargo por violación del principio de unidad de materia existe cosa juzgada   constitucional en atención a lo resuelto en la sentencia C-571 de 2012.   Sobre los demás cargos, pidieron la exequibilidad de la disposición   impugnada, toda vez que ésta encuentra respaldo en los artículos 25 y 39 de la   Constitución y en los Convenios 87 y 98 de la OIT ratificados por Colombia.    

Escuela Nacional Sindical[40]    

57. Los   intervinientes se refirieron a la demanda interpuesta contra el PAL y a los   cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. En relación con los   reproches presentados contra el Plan de Acción para derechos laborales solicitaron   la inhibición de la Corte por falta de competencia. Afirmaron que este   documento no podía ser objeto de acción de inconstitucionalidad, pues el texto   cuestionado solamente posee la categoría de acuerdo de procedimiento   simplificado. Consideraron que la interpretación realizada por el demandante es   producto de una valoración parcializada de los pronunciamientos de la Corte   Constitucional. Aseguraron, en concreto, que el actor únicamente derivó sus   pretensiones a partir del contenido del Auto 288 de 2010 sin considerar otras   decisiones tomadas por esta Corporación en relación con esta materia.[41]    

58. Pidieron la exequibilidad del   artículo 200 del Código Penal. Estimaron que esa norma no desconoce el principio   de unidad de materia, en tanto constituye un mecanismo legítimo para lograr el   objetivo del proyecto de ley en que se incluyó. Aseguraron que el cargo   planteado por el actor no cumple el requisito de especificidad, por cuanto el   artículo cuestionado no criminaliza a los trabajadores. Puntualizaron, por   último, que el artículo 200 del Código Penal no contraría la Constitución   Política, ya que aplicó los criterios contenidos en la jurisprudencia   constitucional y en el derecho internacional de los derechos humanos.    

Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo[42]    

59.   El interviniente únicamente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL. No realizó solicitud expresa en   relación con el sentido de la decisión. Sin embargo, manifestó que la naturaleza   del Plan de Acción no corresponde a la de un tratado de derecho internacional,   sino a la de un “documento adjunto” al TLC entre Colombia y Estados   Unidos. Indicó que la exigencia del mismo por parte del gobierno estadounidense   estuvo promovida por los movimientos y organizaciones sindicales y por el   Congreso de ese país, debido a las estadísticas de asesinatos, desplazamientos,   amenazas de muerte y desapariciones forzadas sufridas por los trabajadores   sindicalizados en Colombia.    

Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo[43]    

60.   Las intervinientes únicamente se refirieron a los cargos propuestos contra el   artículo 200 del Código Penal. En relación con el cargo formulado por violación del principio de unidad   materia, indicaron que existe cosa juzgada constitucional en virtud de lo   resuelto en la sentencia C-571 de 2012. Precisaron que la Corte determinó, en la   mencionada providencia, que la norma atacada guardaba una conexión temática,   directa y específica con el proyecto de ley en que fue tramitada.    

61. En lo que se refiere a los restantes reproches, solicitaron la   declaratoria de exequibilidad. Aseveraron que los incisos de la   disposición acusada protegen el mismo bien jurídico, este es, el de libertad de   asociación sindical. Apuntaron que contrario a lo afirmado por el actor, el tipo   penal no prohíbe toda forma de negociación colectiva con trabajadores no   sindicalizados, sino la suscripción de pactos colectivos que otorguen mayores   beneficios a los trabajadores no sindicalizados frente a los reconocidos en   convenciones colectivas. Ello por cuanto desestimula la afiliación a   organizaciones sindicales y, de esta manera, afecta la libertad de asociación   sindical.    

62. Aseguraron que la jurisprudencia constitucional admite la coexistencia   de pactos y convenciones colectivas, siempre que exista una justificación   fáctica de la diferencia, en armonía con los criterios de racionalidad,   razonabilidad y finalidad del tratamiento diverso. Precisaron que, por tales   argumentos, la interpretación de la que parte el actor es errada, en especial   porque el tipo penal no proscribe toda clase de negociación colectiva con   trabajadores no sindicalizados. Ese yerro, en criterio de las intervinientes,   deja sin fundamento los restantes cargos propuestos en la demanda.    

63. Anotaron que la norma no es regresiva, pues aumenta el nivel de   protección de los derechos de los trabajadores sindicalizados, al tiempo que   establece un límite razonable a los pactos colectivos. Aseguraron que la   disposición respetó los principios de proporcionalidad y ultima ratio, ya   que la conducta censurada goza de un alto nivel de reproche en el plano   internacional, constitucional y legal. Puntualizaron que la norma no es   indeterminada, puesto que el operador penal puede tener en cuenta la   jurisprudencia relativa al concepto de pacto colectivo al instante de hacer el   juicio de imputación y responsabilidad penal.    

64. Andrés Felipe Díaz Arana, Daniel Santiago Guio Díaz, Carolina Montaña   Fajardo y Andrés Felipe Zapata Zapata[44]   solicitaron la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 200 del   Código Penal o, en su defecto, su exequibilidad condicionada, en   arreglo con una interpretación clara, restringida y respetuosa de las garantías   penales.[45]    

65 Aseguraron que el inciso acusado incumple los presupuestos exigidos por   la jurisprudencia constitucional para la configuración de tipos penales en   blanco.[46]   Resaltaron que, en particular, la descripción de la conducta reprochada y la   incorporación de ingredientes extrapenales tienen un elevado grado de   complejidad que infringe el principio de legalidad.    

66. Advirtieron que esa falta de simplicidad se observa en la asimilación   que la norma efectúa entre los planes voluntarios de servicios o beneficios y   los pactos colectivos. Señalaron que si bien estas figuras laborales no son   estrictamente idénticas, la Corte Constitucional las ha tratado de manera   semejante a partir de sus efectos, sin consideración a las distintas   formalidades que revisten[47].   Puntualizaron que cuando dicha asimilación se emplea para expandir el alcance de   un tipo penal, se está ante una analogía contra reo que contradice el   principio de legalidad.    

67. Efectuaron similares cuestionamientos en relación con las expresiones   “en su conjunto” y “mejores”, contenidas en la norma acusada.   Indicaron que mientras los criterios abiertos y amplios del derecho laboral son   convenientes para la legislación del trabajo, al trasladarlos al campo del   derecho penal resultan problemáticos. Afirmaron, en suma, que la remisión   requerida por los elementos normativos del tipo penal cuestionado se traduce en   una lesión de las garantías de reserva legal, determinación del tipo y   prohibición de analogía desfavorable al reo.    

68. Refirieron que el inciso atacado es autónomo y hace parte de los   llamados delitos de peligro abstracto. Precisaron que esta clase de ilícitos se   encuentran en el límite de lo constitucionalmente admisible[48]. Indicaron que, en el caso concreto,   resulta contrario a los principios superiores que la sola celebración de pactos   colectivos, sin siquiera exigirse su implementación, comporte la comisión del   delito.    

69. Alegaron que la disposición acusada fue introducida por el legislador   sin ningún tipo de debate serio y profundo. Sostuvieron que la protección que la   norma brinda a las garantías laborales es tan amplia y abstracta que resulta   desproporcionada. Resaltaron, por último, que el inciso demandado contradice los   principios de fragmentariedad y subsidiariedad del derecho penal, pues en la   legislación laboral existe una protección suficiente a los bienes jurídicos   tutelados por la normatividad penal demandada.    

V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

70.   El Procurador General de la Nación,[49]  mediante Concepto 006496 radicado el 05 de diciembre de 2018, solicitó a la   Corte Constitucional inhibirse por falta   de competencia en relación con la demanda formulada contra el Plan de Acción de   Colombia y Estados Unidos para derechos laborales.    

71. Señaló que el Plan no tiene el carácter de   tratado solemne, pues no fue suscrito por los jefes de Estado de ambos países ni   por sus representantes. Indicó que el documento carece de efectos jurídicos y no   hace parte del derecho interno, ya que no fue incorporado al ordenamiento por   instrumento jurídico alguno. Aseguró que el PAL debe ser entendido como un   “conjunto de medidas de naturaleza política”, que no generan compromisos en   el plano del derecho internacional. Precisó que no se materializan las hipótesis   que según el artículo 11 de la CVDT de 1969 permiten al Estado manifestar su   consentimiento de obligarse por un tratado y, por tanto, no se vulneró el   procedimiento complejo de aprobación previsto en los artículos 150-16, 224 y   241-10 de la Constitución. Aseguró que el Plan tampoco puede ser considerado un   acuerdo simplificado, por cuanto si bien dichos instrumentos no requieren   ratificación, sí es necesaria su suscripción derivada de un tratado principal.    

72. Frente al inciso segundo del artículo 200   del Código Penal, pidió la declaratoria de inexequibilidad. Señaló que en   relación con el cargo por violación del principio de unidad de materia existe   cosa juzgada constitucional aparente, pues el escrutinio realizado en la   sentencia C-571 de 2012 no se refirió al inciso segundo de la disposición   atacada, sino exclusivamente al inciso primero de la misma. Indicó que este   postulado fue lesionado por el legislador, ya que la norma acusada tan solo fue   introducida en el tercer debate en la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes por petición del Ministerio del Interior y Justicia. Sostuvo que   a partir de la exposición de motivos del proyecto de ley es posible advertir que   este tuvo por objeto establecer medidas preventivas con el fin de mejorar la   seguridad ciudadana y reforzar la lucha contra el terrorismo y la criminalidad   organizada, aspectos que no guardan relación con el contenido de la disposición   censurada. Puntualizó que el inciso demandado tampoco guarda conexidad con el   contexto o contenido básico del ordenamiento legal enjuiciado.    

73. Manifestó que la norma impugnada infringe   la libertad de asociación, el derecho a la negociación colectiva y el principio   de progresividad. En ese sentido, adujo que la disposición impide que los   trabajadores no sindicalizados accedan a beneficios mayores a los contemplados   en una convención colectiva, con lo que, indirectamente, los obliga a pertenecer   al sindicato. Afirmó que la norma no encuentra justificación constitucional, ya   que no busca proteger bienes superiores relevantes y, por el contrario, resulta   desproporcionada de cara a la libertad sindical y al derecho de negociación   colectiva. Aseveró que la disposición, en todo caso, comporta un retroceso en el   grado de protección de dichos derechos, así como un límite al ámbito sustantivo   de protección de las garantías laborales.    

74. Puntualizó que la norma atacada lesiona   también los principios de necesidad y de ultima ratio del derecho penal,   en la medida que la conducta objeto de sanción punitiva no parece tener la   trascendencia suficiente para merecer la atención del derecho penal. Indicó que   mientras el inciso primero de la disposición cuestionada busca proteger los   derechos de reunión y asociación, el tipo penal regulado en el inciso segundo   tiene un propósito distinto. Aseveró que, en su criterio, no deben existir   diferencias entre los beneficios reconocidos a través de pactos y convenciones   colectivas, por lo que la norma demandada carece de necesidad frente al derecho   penal.    

75. Precisó, finalmente, que no se advierte   infracción al principio de tipicidad estricta, toda vez que de la disposición   demandada es posible inferir que las expresiones “pactos colectivos” y   “convenciones colectivas” hacen referencia a los acuerdos celebrados con   trabajadores no sindicalizados, en el primer evento, y a acuerdos negociados con   empleados sindicalizados, en el segundo.    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

76. El actor cuestiona por vía de   acción pública de inconstitucionalidad el Plan de Acción de Colombia y Estados   Unidos para derechos laborales y el inciso segundo del artículo 200 del Código   Penal. Debido a que se trata de cuerpos normativos formal y materialmente   diversos que requieren un juicio constitucional abstracto bajo parámetros   competenciales y normativos esencialmente disímiles, la Sala resolverá las   demandas en dos secciones distintas. De este modo, en un primer momento   examinará lo concerniente a los reproches dirigidos contra el PAL y,   seguidamente, se referirá a los cargos propuestos contra el artículo 200 del   Código Penal.    

De la demanda formulada contra el Plan   de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales    

Asunto preliminar. Competencia    

77. En el Auto 288 de   2010 la Corte Constitucional sostuvo que   tiene competencia para ejercer control abstracto de constitucionalidad sobre los   acuerdos internacionales de formación simplificada que, sin estar contenidos en   una ley aprobatoria de tratado (art. 150-16 C. Pol.) reúnan materialmente las   condiciones propias de un tratado solemne al comportar el surgimiento de nuevas   obligaciones internacionales para el Estado colombiano[50] (infra 113). En esencia, esta   competencia se explica por cuanto estos acuerdos se asemejan, en sus efectos   jurídicos, a los tratados solemnes sobre los cuales el numeral 10 del artículo   241 de la Constitución le asignó competencia expresa a este Tribunal para   revisar su constitucionalidad (infra 93 a 97).    

79. El Procurador General de la   Nación; el Ministerio de Relaciones Exteriores; el Ministerio de Comercio,   Industria y Turismo; el Ministerio de Justicia y del Derecho; el Ministerio de   Trabajo; la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia; la Asociación   Colombiana de Aviadores Civiles; la Central Unitaria de Trabajadores de   Colombia; la Escuela Nacional Sindical y la Unión Sindical Obrera refutaron que   el PAL tuviera la naturaleza de un tratado generador de nuevas obligaciones   internacionales para Colombia y, en ese sentido, cuestionaron la competencia de   la Corte para revisar su constitucionalidad.    

80. De este modo, lo primero que debe   comprobar la Corte -como cuestión previa- es si la naturaleza jurídica del   objeto acusado hace parte del catálogo de preceptos normativos sobre los cuales   esta Corporación tiene competencia para asumir el examen abstracto de   constitucionalidad (art. 241 C. Pol.), esto es, si en los términos del Texto   Superior y de la jurisprudencia constitucional, el PAL puede ser asimilado a un   tratado solemne, en tanto habría comportado para Colombia la adquisición de   nuevas obligaciones internacionales no previstas en un tratado previamente   aprobado por el Congreso y revisado por la Corte Constitucional.    

81. Para resolver este asunto   competencial, la Sala i) reiterará su jurisprudencia alusiva a los   criterios para la definición de las competencias atípicas de la Corte   Constitucional en materia de control abstracto. En particular, ii)  se referirá a la competencia para revisar acuerdos de procedimiento simplificado   mediante los cuales el Presidente de la República, ignorando el trámite complejo   de aprobación legislativa y revisión constitucional, asume obligaciones   internacionales no previstas en un tratado solemne.    

82. Con sustento en estas premisas y   en las pruebas obrantes en el expediente, iii) establecerá si el   demandante logró acreditar que el PAL efectivamente representa un instrumento de   derecho internacional vinculante para Colombia. Es decir, si tiene el carácter   de un acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho internacional, mediante el   cual el Presidente de la República o un delegado suyo con plenos poderes otorgó   el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por el tratado.   En caso afirmativo, iv) revisará el contenido de los compromisos   que habrían sido acordados, con el objeto de comprobar si desbordan las   competencias reconocidas al Presidente de la República como director de las   relaciones internacionales o si configuran nuevas obligaciones internacionales   en cuanto excedan lo previsto en tratados solemnes que, con antelación, hubieran   surtido el trámite de aprobación legislativa o revisión constitucional   contemplados en los artículos 150-16 y 241-10 de la Constitución.    

83. De encontrar que el PAL, pese a su   denominación, materialmente tiene la naturaleza jurídica propia de un tratado   solemne, la Corte asumirá competencia del asunto con miras a analizar la aptitud   sustantiva de los cargos propuestos y, eventualmente, resolver de fondo sobre   ellos. En caso contrario, se abstendrá de asumir el conocimiento.    

Competencias atípicas en materia de   control de constitucionalidad. La competencia para conocer el examen de los   acuerdos simplificados que materialmente reúnen las condiciones de un tratado   solemne    

84. A continuación la Sala Plena   reiterará su jurisprudencia relativa a las competencias atípicas del Tribunal   Constitucional frente al control abstracto de constitucionalidad.   Posteriormente, se referirá al caso específico de la competencia de la Corte   para revisar por vía de acción pública de inconstitucionalidad la demanda   formulada contra un presunto instrumento en el que el Estado colombiano, sin   cumplir las condiciones formales previstas en la Constitución, asume   obligaciones internacionales.    

–          Los criterios para la definición de   las competencias atípicas de la Corte Constitucional en materia de control   abstracto de constitucionalidad    

85. Atendiendo a la supremacía y   fuerza vinculante de la Constitución (art. 4 C. Pol.), la producción y   contenido de las disposiciones jurídicas es susceptible de control judicial a   través de los procedimientos y las autoridades previstas para el efecto. A la   Corte Constitucional, de este modo, se le confía la guarda de la integridad y   supremacía de la Carta en los precisos términos del artículo 241 superior y, al   mismo tiempo, funge como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.    

86. Sin embargo, el ordenamiento   jurídico no consagró una cláusula general de competencia frente al control de   constitucionalidad, pues diferentes autoridades judiciales ejercen esta clase de   revisión en varios niveles y en relación con una pluralidad de actos normativos.[51] Por esta   razón, no siempre resulta fácil establecer con nitidez si un determinado acto   jurídico pertenece a la categoría de disposiciones normativas cuyo control   judicial ha sido asignado a la Corte Constitucional[52].    

87. En esa dirección, y teniendo en   cuenta que, de una parte, en el ordenamiento jurídico no existe disposición   alguna que esté exenta de la posibilidad de control judicial y, de otra, que la   determinación precisa del objeto acusado y de la competencia de la Corte para   examinar su constitucionalidad, comportan requisitos de admisión de la acción   pública de inconstitucionalidad[53], este   Tribunal ha empleado una serie de criterios para identificar los asuntos   sometidos a su conocimiento, cuando a partir de la interpretación literal del   artículo 241 superior no sea posible advertir con claridad el órgano encargado   de efectuar el respectivo juicio de constitucionalidad.    

88. En ese orden de ideas, la Corte ha   resaltado el lugar central que ocupa en el sistema jurídico, toda vez que a   esta, por expreso mandato superior, “se le confía la guarda de la integridad   y supremacía de la Constitución” (art. 241 C. Pol.), frente a la competencia   apenas residual que ejerce el Consejo de Estado en lo concerniente al control de   actos que carecen de fuerza de ley. Así mismo, ha advertido que   “cuando existan dudas sobre el alcance de las competencias consagradas en el   artículo 241 superior, es natural que se prefiera aquella interpretación que   permita la guarda de la supremacía de la Carta”.[54]    

89. De igual modo, ha acudido a   criterios formales y materiales para establecer su competencia en casos de duda   o incertidumbre sobre el alcance de sus funciones. Al respecto, ha   sostenido que “[s]egún el criterio formal, la naturaleza de un   decreto o acto del Ejecutivo está determinada por los fundamentos señalados al   momento de su expedición, de manera que si se trata de una norma jurídica frente   a la cual expresamente el artículo 241 de la Constitución Política le otorga   competencia a la Corte Constitucional, es claro que su control le corresponde a   esta corporación. || Sin embargo, puede acontecer que el decreto o acto   gubernamental no señale las facultades que le sirven como soporte, o sea   impreciso, ambiguo o contenga varios fundamentos jurídicos, de modo que   dificulte determinar la autoridad judicial a la cual le corresponde adelantar el   control  de constitucionalidad.|| En tales circunstancias, por resultar   insuficiente el criterio formal, debe acudirse al criterio material,   según el cual la naturaleza del decreto o acto determina la autoridad competente   para asumir el juicio constitucional. De manera que si es una norma con fuerza o   contenido material de ley, encuadrada en el artículo 241 superior, conocerá la   Corte Constitucional, pero si concierne a una disposición que carece de magnitud   legislativa, su examen atañerá al Consejo de Estado con fundamento en el   artículo 237-2 ib.”.[55]  (Énfasis añadido).    

90.   Bajo tal óptica, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando el   precepto normativo atacado no responde explícitamente a la denominación formal   de los actos jurídicos enlistados expresamente en el artículo 241 superior, pero   produce los mismos efectos jurídicos que otro contenido en la referida   disposición, la competencia de la Corte se activa para revisar su   constitucionalidad. Por esta razón, ha concluido que a este Tribunal le   “corresponde la revisión de las categorías normativas previstas explícitamente   en el Artículo 241 superior, y también, de las que sean asimilables a ellas,   teniendo en cuenta para ello el fundamento que da lugar a la asignación   competencial: cuando el acto cuyo órgano de revisión no está determinado directa   y expresamente en el texto constitucional, pero comparte el rasgo esencial de   otro acto cuya revisión fue adjudicada a la Corte, deben ser equiparadas ambas   categorías jurídicas, y la revisión judicial se extiende a ambos actos”.[56]    

91. A partir de la aplicación de estos   criterios, la Corte ha identificado una serie de competencias especiales o   atípicas en materia de control abstracto de constitucionalidad.[57] En esa dirección, ha   asumido la revisión de actos jurídicos que, por su naturaleza, son asimilables a   los previstos expresamente en el artículo 241 superior: i) decretos con fuerza   de ley, expedidos con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991; ii)   decretos compilatorios de normas con fuerza de ley; iii) decretos que declaran   un estado de excepción; iv) decretos expedidos con base en disposiciones   constitucionales transitorias diferentes al artículo 10 transitorio; v) decretos   que corrigen yerros de normas con fuerza de ley; vi) decretos de ejecución de la   convocatoria a referendo; vii) actos electorales que determinan el censo en el   marco de una reforma constitucional mediante referendo; viii) actos electorales   que declaran la aprobación de un referendo; ix) actos de gestores de una   iniciativa popular para el trámite de una ley que convoca a referendo; x)   decretos de convocatoria al Congreso a sesiones extraordinarias; xi) decretos o   actos adoptados en cumplimiento de un acto legislativo y; xii) acuerdos con   sujetos de derecho internacional en los que el Estado colombiano adquiere nuevas   obligaciones internacionales, las amplía o las modifica, aun cuando el   respectivo instrumento no haya tomado la forma de un tratado solemne aprobado   por el Congreso de la República y revisado automáticamente por la Corte   Constitucional, sino de un acuerdo simplificado[58].    

92.   Con esta panorámica, a continuación la Sala se referirá a la causal específica   de competencia atípica para efectuar control abstracto de constitucionalidad   frente a acuerdos de formación simplificada que asumen nuevos compromisos   internacionales sin reunir los requisitos de aprobación legislativa y control   previo de constitucionalidad plasmados en los artículos 150-16 y 241-10 de la   Constitución. Tomando en consideración que esta competencia ha sido derivada a   partir del criterio material alusivo a la semejanza de estos acuerdos con el   concepto de tratado solemne cuyo control corresponde al Tribunal Constitucional,   la Sala se referirá a las similitudes y diferencias entre estas dos clases de   convenios y, en especial, a la evolución de la noción de acuerdo de   procedimiento simplificado en la jurisprudencia constitucional.    

–          La competencia de la Corte   Constitucional para controlar la constitucionalidad de acuerdos internacionales   que no cumplen los requisitos formales de aprobación legislativa y control   automático previstos en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución.    

93. La Constitución Política consagró   un procedimiento complejo para que el Presidente de la República o sus delegados   puedan manifestar el consentimiento del Estado colombiano en obligarse   por un tratado o acuerdo de derecho internacional. En este trámite participan de   manera determinante las tres ramas del poder público.[59]    

94. De este modo, al Presidente le   incumbe dirigir las relaciones internacionales y celebrar con otros Estados y   entidades de derecho internacional tratados o convenios en representación del   Estado colombiano (art. 189 C. Pol.). En esta condición, tiene la potestad   exclusiva para iniciar negociaciones, convenir los términos y alcance de estas,   avalar o no los acuerdos alcanzados por las partes y, finalmente, suscribir el   texto definitivo del instrumento una vez culminado el procedimiento interno   previsto para el efecto.    

95. Al Congreso de la República, por   su parte, le corresponde aprobar o rechazar el tratado o acuerdo de derecho   internacional que ha negociado el Presidente (arts. 150-16, 189-2 y 224 C. Pol).   En ese sentido, como representante del poder soberano que reside en el pueblo y   con sustento en el principio de autodeterminación de los pueblos (art. 3 y 9 C.   Pol.), le atañe efectuar el más amplio control político y democrático en   relación con los compromisos que el Estado asumiría en el acuerdo de voluntades   internacional.    

96. Por último, a esta Corporación le   compete el control de constitucionalidad automático, previo, integral y   definitivo sobre el tratado y su ley aprobatoria.[60] En ese sentido, como condición   anterior a la manifestación del consentimiento y al perfeccionamiento del   instrumento que daría lugar al surgimiento de las obligaciones internacionales,   revisa y decide de forma definitiva sobre la exequibilidad de los tratados   internacionales y de las leyes que los aprueben.    

97. La Constitución establece que sólo   si el tratado y su ley aprobatoria resultan ajustados a la Carta el Gobierno   podrá prestar el consentimiento del Estado colombiano. Si una o varias normas de   un tratado son declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el   Presidente de la República únicamente podrá manifestar el consentimiento del   Estado formulando la correspondiente reserva (art. 241-10 C. Pol.).    

98. En armonía con lo expuesto, al realizar el examen de   constitucionalidad automático frente a la Convención de Viena Sobre el Derecho   de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacional o entre   Organizaciones Internacionales de 1986, aprobada mediante Ley 406 de 1997, la   sentencia C-400 de 1998 se refirió a las hipótesis de manifestación de la   voluntad del Estado de obligarse por un tratado y dejó claro que el Presidente   de la República solo puede expresar este consentimiento cuando se ha cumplido el   trámite complejo dispuesto en los artículos 150-16 y 241-10 de la Constitución[61]:    

Por consiguiente, el jefe de Estado, o su representante, sólo podrá recurrir a   los mecanismos previstos por los artículos 11 a 17 de la presente convención,   una vez surtidos los trámites internos previstos por la Constitución, a saber,   que el tratado sea aprobado por el Congreso por medio de una ley y que ésta sea   sometida a la revisión de la Corte Constitucional. Por ende, se entiende que el   Presidente sólo tendrá competencia para manifestar el consentimiento   internacional del país, una vez que se hayan agotado esas fases, pues de lo   contrario, estaríamos en presencia de una violación manifiesta de normas   constitucionales, que viciaría ese consentimiento.    

99. En suma, a partir del texto   constitucional es claro que el representante del Estado colombiano solo puede   manifestar válidamente el consentimiento en obligarse por un tratado o acuerdo   internacional cuando se ha cumplido el procedimiento complejo de aprobación   legislativa y de revisión previa de constitucionalidad del mismo.    

100. La jurisprudencia constitucional ha definido el tratado internacional   como “el acuerdo de voluntades entre dos o más sujetos de Derecho   Internacional orientado a producir determinados efectos jurídicos”   [62]. Del mismo modo, el literal a) del artículo 2.1 de la   CVDT caracteriza al tratado como i) un acuerdo internacional,   ii)  celebrado por escrito, iii) entre Estados, iv)  regido por el derecho internacional, que v) conste en un   instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y, vi)  “cualquiera que sea su denominación particular” (Énfasis añadido).[63]    

101. Atendiendo a esta definición, la Corte ha expresado que “cuando   dos o más estados asumen obligaciones mediante un instrumento de las   características anotadas [art. 2.1 literal a) CVDT] se está en presencia   de un verdadero tratado, de manera que para el derecho internacional, en   virtud del principio de no formalismo, ha perdido relevancia la denominación que   se haga de un acuerdo internacional. Por ello también son conocidos como   convenciones, pactos, protocolos, convenios, acuerdos, etc., según lo ha   destacado la propia Corte Internacional de Justicia en varios de sus   pronunciamientos”. (Énfasis añadido)[64]    

102. De igual modo, en materia de surgimiento de obligaciones   internacionales de carácter convencional la doctrina ha destacado que “[l]a   fase de la manifestación del consentimiento es capital, porque sin la prestación   del consentimiento por parte del sujeto internacional negociador el Tratado no   le obliga”.[65] Debido a la   importancia de este elemento para el surgimiento de los compromisos   internacionales, el artículo 7 de la CVDT delimitó las hipótesis en las que se   entiende que una persona cuenta con “plenos poderes” para representar al   Estado y manifestar la intención de este en obligarse por un tratado o acuerdo   internacional o cuando, en arreglo con las funciones que cumple a nivel interno,   no requiere de la presentación de los mismos.    

103. La disposición consagra que una persona representa a un Estado para   manifestar el consentimiento en obligarse por un tratado cuando “a) presenta   los adecuados plenos poderes o b) si se deduce de la práctica seguida por los   Estados interesados, o de otras circunstancias, que la intención de esos Estados   ha sido considerar a esa persona representante del Estado para esos efectos y   prescindir de la presentación de plenos poderes”. De igual modo, la norma   establece que en “virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos   poderes”, se considera que representan al Estado “a) los Jefes de Estado,   Jefes de Gobierno y Ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de   todos los actos relativos a la celebración de un tratado; b) los Jefes de misión   diplomáticas, para la adopción del texto de un tratado entre el Estado   acreditante y el Estado ante el cual se encuentran acreditados; c) los   representantes acreditados por los Estados ante una conferencia internacional o   ante una organización internacional o uno de sus órganos, para la adopción del   texto de un tratado en tal conferencia, organización u órgano”.    

104. A su turno, los artículos 11 a 17 de la CVDT contemplan las   formas y condiciones en que se puede manifestar el consentimiento de un Estado   en obligarse por un tratado internacional: la firma, el canje de instrumentos   que constituyan un tratado, la ratificación, la aceptación, la aprobación o la   adhesión, o “cualquier otra forma que se hubiere convenido” (art.   11 CVDT).[66]    

105. De manera paralela, atendiendo a su forma de perfeccionamiento y de   expresión del consentimiento, los acuerdos de voluntades internacionales se   clasifican en i) tratados complejos o solemnes y ii)  acuerdos de procedimiento simplificado. La primera sentencia que se   refirió expresamente a esta diferenciación fue la C-170 de 1995. En esa ocasión   la Corte explicó que “la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas   consagró la distinción entre tratados o acuerdos de concertación “compuesta”   (que son aquellos sujetos a una forma compleja  de celebración, que incluye   su aprobación por el órgano legislativo) y los de concertación “simple”, que son   los llamados “acuerdos en forma simplificada” en los cuales el consentimiento se   manifiesta por la mera firma de quienes son titulares de plenos derechos para   ello”.    

106. Igualmente, siguiendo la doctrina, el Auto 288 de 2010   sostuvo que “[l]a   diferencia entre tratados solemnes y acuerdos simplificados radica esencialmente   en la forma como se perfecciona el convenio y expresa el consentimiento, pues   mientras en los tratados solemnes su “perfeccionamiento exige un acto de   ratificación autorizada por el Parlamento, la intervención en su proceso   formativo del Jefe de Estado como órgano supremo de las relaciones   internacionales, y el intercambio o depósito de los instrumentos de   ratificación”, los acuerdos de forma simplificada “obligan en virtud de un acto   distinto a la ratificación, manifestándose mediante la autenticación del texto   del acuerdo o por un acto posterior a la autenticación, distinto de la   ratificación, como la aprobación, la notificación, la aceptación o la adhesión” [67].”    

107. Esta Corporación ha reconocido que los tratados solemnes y los   acuerdos de procedimiento simplificado tienen la misma validez a la luz de la   Convención de Viena y, por tanto, constituyen instrumentos con alcance   suficiente para i) modificar el sistema de fuentes de derecho   interno; ii) generar la creación, modificación o extinción de   derechos y obligaciones internacionales y; iii) comprometer la   responsabilidad del Estado colombiano.[68] Al respecto,   la sentencia C-785 de 1999 recordó que “no es el nombre o denominación de un   instrumento internacional sino su contenido lo que define su naturaleza de   Tratado”.    

108. Por ese motivo, la sentencia   C-710 de 1998 dejó asentado que los acuerdos simplificados que tengan la   potencialidad de comprometer la responsabilidad internacional del Estado   colombiano y hacer surgir obligaciones de esa naturaleza, deben estar sometidos   a los trámites previstos para la aprobación y ratificación de los tratados   solemnes[69]. En ese   sentido, sostuvo que “aun cuando en el texto de la Constitución   Política (artículos 150-16 y 241-10) no se mencione sino a los tratados para   efectos de su aprobación o improbación, y del control constitucional, ello no   significa que los demás acuerdos internacionales, como los simplificados, no   requieran aprobación del Congreso mediante ley, sanción ejecutiva y revisión   constitucional, formal y material por la Corte Constitucional, pues, como ya se   anotó, se trata de verdaderos tratados internacionales. En tal virtud, deben   cumplir los requisitos exigidos constitucionalmente (artículos 150, 189 y 241):   negociación, adopción y autenticación; aprobación interna por parte de los   Estados, lo cual incluye, la intervención del Congreso, del Ejecutivo y de la   Corte Constitucional; y la manifestación internacional de los sujetos del   consentimiento de obligarse por medio del tratado”.    

109. Pese a lo expuesto, el concepto   de acuerdo simplificado fue objeto de precisión y modulación en   ulteriores decisiones de esta Corte, con el objeto de responder al carácter   dinámico de las relaciones entre naciones, promover el desarrollo y cumplimiento   de los compromisos asumidos por Colombia en tratados previamente aprobados por   el Congreso y revisados por la Corte Constitucional, y facilitar el ejercicio de   la función de dirección de las relaciones internacionales atribuida por la   Constitución al Presidente de la República. [70]    

110. De esta manera, el Tribunal   distinguió entre i) los acuerdos de formación simplificada que   conciben nuevas obligaciones y ii) los acuerdos de procedimiento   simplificado que tan solo tienen el propósito de implementar tratados en   vigor o que circunscriben su contenido a asuntos que son exclusivos de la órbita   del primer mandatario en su condición de director de las relaciones   internacionales. En los primeros, por comprometer la responsabilidad del   Estado colombiano, el Presidente de la República solo puede manifestar el   consentimiento del Estado en obligarse por un acuerdo internacional cuando se   surta el trámite de aprobación legislativa y de revisión previa de   constitucionalidad. Los segundos -también denominados complementarios,  derivados o ejecutivos-, en cuanto no desborden la competencia   presidencial consagrada en el artículo 189-2 de la Constitución y se limiten a   materializar materias de un tratado que cumplió previamente el trámite complejo   de aprobación y revisión constitucional, no requieren nueva aprobación del   Congreso ni control automático de la Corte. [71]    

111. En aplicación de esta   jurisprudencia, en el marco del control constitucional automático, previo,   integral y definitivo previsto en el artículo 241-10 de la Constitución, la   Corte ha condicionado la exequibilidad de leyes aprobatorias de tratado que   contemplan la posibilidad de suscribir acuerdos derivados o complementarios con   posterioridad a la entrada en vigor del tratado principal, en el entendido que a   través de ellos no será posible la adopción de nuevas obligaciones   internacionales. En esa dirección, en la parte resolutiva ha ordenado   efectuar la respectiva reserva o declaración interpretativa, según se trate de   un acuerdo multilateral o bilateral[72]. Por   ejemplo, en la sentencia C-378 de 2009 resolvió:    

Segundo.   DECLARAR EXEQUIBLE CONDICIONADAMENTE el artículo VII del “Convenio de   Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Colombia y   el Gobierno de la República Dominicana, suscrito en la ciudad de Bogotá,   Colombia a los 3 días del mes de agosto de 2004”. Como consecuencia de ello se   ORDENA al Presidente de la República que al prestar consentimiento realice una   declaración interpretativa respecto del artículo VII según la cual los convenios   complementarios deben (i) enmarcarse dentro de los propósitos y objetivos del   tratado de cooperación inicial, (ii) no deben contener obligaciones nuevas,   distintas o adicionales a las pactadas en el tratado de cooperación inicial y   (iii) no deben modificar el tratado de cooperación inicial; pues si tales   convenios exceden los fines del tratado de cooperación inicial, o lo modifican,   o crean compromisos nuevos, distintos o adicionales deben someterse a los   procedimientos constitucionales de aprobación del Congreso y revisión de   constitucionalidad por la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto   por los artículos 150 numeral 16 y 241 de la Constitución Colombiana de 1991.     

112. Así mismo, en los eventos en que   ha prescindido del condicionamiento expreso de la parte resolutiva ha dejado   claro, en la parte motiva, que el Estado colombiano no puede asumir   nuevos compromisos internacionales por medio de instrumentos simplificados que   ignoren el trámite complejo consagrado en el orden interno para el efecto[73]. De esta manera, al revisar la   constitucionalidad del “Convenio Básico de Cooperación   Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el   Gobierno de la República de Colombia”, la sentencia   C-027 de 2011 advirtió que el numeral 3º del artículo I del referido instrumento   establecía que los Estados podrían “celebrar acuerdos complementarios de   cooperación técnica y científica”. Aunque en la parte resolutiva la   providencia no condicionó la exequibilidad de esta disposición, en los   fundamentos de la decisión precisó lo siguiente:    

[L]os convenios complementarios a los que se refiere el artículo I del Convenio   bajo estudio: (i) deben enmarcarse dentro de los propósitos y objetivos   del tratado de cooperación inicial, (ii) no pueden contener obligaciones   nuevas, distintas o adicionales a las pactadas en el tratado de cooperación   inicial y (iii) no pueden modificar el tratado de cooperación inicial;   pues si tales convenios exceden los fines del tratado de cooperación inicial, o   lo modifican, o crean compromisos nuevos, distintos o adicionales deben   someterse a los procedimientos constitucionales de aprobación del Congreso y   revisión de constitucionalidad por la Corte Constitucional, de conformidad con   lo dispuesto por los artículos 150 numeral 16 y 241 de la Constitución   Colombiana de 1991.      

113. De igual forma, a partir de la   doctrina de las competencias atípicas en materia de control abstracto de   constitucionalidad antes señalada (supra 85 a 92), la Corte ha aceptado la   procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad para examinar si a   través de un acuerdo de procedimiento simplificado el Estado colombiano ha   contraído obligaciones internacionales propias de un tratado solemne. Esto es,   si ha respetado el alcance constitucionalmente admisible de los acuerdos de   formación simplificada de naturaleza complementaria, derivada o ejecutiva o si,   en contra vía de esa concepción, ha generado el surgimiento de nuevos   compromisos internacionales sin contar con el trámite de aprobación legislativa   y de revisión constitucional automática, previa, integral y definitiva por parte   de esta Corporación. [74]    

114.   En esa dirección, por medio de Auto 288 de 2010 la Corte se   pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada por varios   ciudadanos contra el “Acuerdo complementario para la Cooperación y Asistencia   Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y   de los Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de   2009. En criterio de los accionantes, el convenio violaba los artículos 150-16,   224 y 241-10 de la Constitución Política, pues había creado nuevas obligaciones   para Colombia sin cumplir el trámite de aprobación legislativa y de revisión   previa de constitucionalidad.    

115. Para establecer su competencia,   la Corte se propuso determinar la naturaleza jurídica del acto jurídico   acusado con miras a establecer si a través de este el Estado colombiano había   asumido nuevas obligaciones internacionales no previstas en acuerdos aprobados   previamente por el órgano legislativo y revisadas por la Corte Constitucional.   En esa dirección, examinó si el instrumento de formación simplificada i)    creaba, modificaba o extinguía derechos y obligaciones internacionales;   ii)  representaba un desarrollo directo de un tratado negociado, suscrito, aprobado y   revisado previamente conforme a los artículos 189-2, 150-16 y 241-10 de la   Constitución, o si por el contrario no se adscribía dentro del margen normativo   dispuesto por el mismo; iii) alteraba el alcance de un tratado   principal o modificaba una obligación contenida en este, de modo que la   transformaba en una sustancialmente distinta o; iv) correspondía o   no a materias propias de la órbita exclusiva del Presidente de la República como   director de las relaciones internacionales.    

116. Con esa perspectiva revisó el   contenido del acuerdo simplificado y lo confrontó con los tratados de los cuales   dependía su expedición. Luego de ese análisis concluyó que el texto acusado   no se limitaba a desarrollar o ejecutar compromisos internacionales consagrados   en instrumentos previamente aprobados por el Congreso y controlados por la Corte   Constitucional, sino que materialmente involucraba la suscripción de nuevas   responsabilidades vinculantes para Colombia o la extensión desproporcionada de   las obligaciones existentes, lo cual, en el marco constitucional vigente, solo   habría podido ser posible respetando el procedimiento complejo previsto en la   Constitución para la adopción de tratados solemnes. Al respecto señaló:      

Una revisión tanto individual como conjunta de los   instrumentos internacionales señalados en el preámbulo del convenio bajo examen,   los cuales constituyen el marco definido por las partes para la suscripción del   mismo, permite a la Sala concluir que el “Acuerdo complementario para la   cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de   la República de Colombia y de los Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá   el 30 de octubre de 2009, consagra numerosos compromisos para el Estado   colombiano cuyo contenido involucra nuevas obligaciones, así como una extensión   que supera el alcance de las adquiridas con anterioridad. De esta manera, con   independencia de la denominación formal del instrumento, lo cierto es que por su   contenido material el Acuerdo regula aspectos propios de un tratado   internacional, además de su notable impacto relacionado con el ejercicio de la   soberanía nacional.    

117. Luego de determinar la naturaleza   jurídica del acto acusado, la Corte se declaró competente  para estudiar por vía de acción pública de inconstitucionalidad la validez del   acuerdo atacado. La justificación de esta competencia atípica se   sustentó en i)  la inexistencia de actos jurídicos exentos de   control judicial en el marco del estado constitucional de derecho (art. 4 C.   Pol.) y; ii) la asimilación material entre los conceptos de   acuerdo simplificado y tratado internacional, en virtud de su capacidad de   producir efectos jurídicos vinculantes para Colombia, tanto en el orden interno   como en el derecho internacional (art. 241-10 C. Pol.).      

118.   Al respecto la Corte señaló:    

En suma, la posibilidad de hacer uso de la acción   pública de inconstitucionalidad para controvertir los acuerdos que regulan   materias propias de un tratado internacional, se explica porque de lo contrario   se socavaría el principio de separación de poderes mediante actos sustraídos de   control, lo cual también es inconcebible en un Estado de Derecho e incompatible   con el carácter supremo, normativo y vinculante de la Constitución. Además,   armoniza plenamente con la jurisprudencia trazada por esta Corporación en   relación con el alcance y límites de los Acuerdos Simplificados.  (…)    

La Sala aclara que con ello no se altera el modelo   de control constitucional de tratados, es decir, previo, automático, integral y   definitivo. Esta es y seguirá siendo la vía ordinaria para que la Corte examine   la validez de los tratados, como hasta ahora ha venido ocurriendo. Simplemente   se acepta que, de manera excepcional, pueda acudirse a la acción pública de   inconstitucionalidad para controvertir acuerdos internacionales que no han sido   sometidos a la aprobación del Congreso o que en general se han celebrado de   manera irregular, pues de lo contrario se correría el grave riesgo de que en lo   sucesivo el Ejecutivo adquiera nuevos e importantes compromisos internacionales   eludiendo el trámite de tratados y con ello el control tanto del poder   legislativo como del órgano judicial.    

119.   Asumida la competencia, la Corte revisó la aptitud sustantiva de los cargos   propuestos y encontró que los accionantes habían logrado concretar una acusación   en forma en relación con la presunta violación de los artículos 150-16, 189-2,   224 y 241-10 de la Constitución. Posteriormente, se detuvo a revisar la validez   del acuerdo demandado y encontró que las disposiciones constitucionales   invocadas habían sido quebrantadas, pues en dicho instrumento el Estado   colombiano asumió obligaciones internacionales sin respetar el trámite complejo   previsto en la Constitución para el efecto.      

120. En relación con este aspecto cabe   precisar, no obstante, que la Corte aclaró que esta competencia atípica no opera   para examinar la validez material del acuerdo simplificado o análogo, sino   únicamente para determinar si se ha omitido el trámite de aprobación legislativa   y de revisión constitucional automática. En ese sentido, señaló que cuando se   está ante un acuerdo simplificado que a pesar de su denominación establece   nuevas obligaciones internacionales, lo procedente es declarar su carencia de   efectos jurídicos en el orden interno y remitirlo al Presidente de la República   para que en el evento que decida insistir en su perfeccionamiento lo someta a   aprobación del Congreso y revisión previa de constitucionalidad (art. 241-10 C.   Pol.).    

121.   De este modo, en el caso concreto el Auto 288 de 2010 declaró que el acuerdo   revisado no podía surtir efectos en el ordenamiento colombiano hasta que   cumpliera el trámite constitucional contemplado para los tratados en forma   solemne y ordenó a la Presidencia de la República someter el acuerdo al trámite   de aprobación correspondiente.    

–          El examen de la competencia de la   Corte Constitucional en el presente asunto    

122. De acuerdo con el numeral 5 del   artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 las demandas de inconstitucionalidad deben   precisar el objeto demandado y contener “[l]a razón por la cual la Corte es   competente para conocer de la demanda”.    De esta disposición se desprende que no basta que se alegue la competencia de   la Corte, puesto que además es indispensable que en casos de incertidumbre se   acompañe de argumentos que la expliquen y justifiquen.    

123. En ese sentido, a partir de los   motivos expuestos por el accionante, por los intervinientes y por el Procurador   General de la Nación, le corresponde a la Corte Constitucional comprobar si la   naturaleza jurídica del objeto acusado hace parte del catálogo de preceptos   normativos sobre los cuales esta Corporación tiene competencia para asumir el   control abstracto de constitucionalidad.    

124. En particular, debe establecer si   el Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales comportó   para Colombia el surgimiento de obligaciones internacionales no previstas en   tratados previamente aprobados por el Congreso de la República y revisados por   la Corte Constitucional y, en ese sentido, si materialmente puede ser asimilado   a un tratado solemne sobre el cual el numeral 10 del artículo 241 de la   Constitución le asigna competencia a esta Corte para revisar su conformidad con   la Carta. Pasa la Sala Plena a examinar la cuestión.    

125. El 22 de noviembre de 2006  Colombia y Estados Unidos suscribieron el Acuerdo de Promoción Comercial o TLC.   A través de la Ley 1143 de 2007 el Congreso de la República aprobó el   acuerdo y, posteriormente, la Corte Constitucional declaró su exequibilidad   mediante sentencia C-750 de 2008. El 28 de junio de 2007 los dos países   firmaron un Protocolo Modificatorio al tratado inicial con el objeto de   suscribir compromisos adicionales en materia laboral, ambiental y de derechos   humanos. El Congreso de la República aprobó el protocolo por medio de la Ley   1166 de 2007 y, más adelante, la Corte Constitucional declaró su exequibilidad   en la sentencia C-751 de 2008.    

126. No obstante, solo hasta el 12 de   octubre de 2011 el Congreso de Estados Unidos aprobó el TLC, mientras que el 21   de octubre de ese año el presidente de ese país sancionó la ley aprobatoria. El   canje de notas entre las dos naciones se realizó en el marco de la VI Cumbre de   las Américas celebrada en Cartagena de Indias entre el 9 y 15 de abril 2012. En   esa misma fecha se acordó que el tratado y su protocolo modificatorio entrarían   en vigor el 15 de mayo de 2012.    

127. Fue en ese contexto que el 6   de abril de 2011 los Gobiernos de los dos países establecieron el Plan de   Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales. El actor considera   que   el PAL comportó un verdadero tratado de derecho internacional por varias   razones. Primero, porque fue “suscrito” por los   presidentes de las dos naciones. En segundo lugar, porque no se enmarca o   desarrolla directamente el TLC con Estados Unidos, sino que establece nuevas   obligaciones internacionales. Para sustentar esta postura asegura que, por vía   del PAL, Colombia se comprometió a crear el Ministerio de Trabajo, a regular las   Cooperativas de Trabajo Asociado y las Empresas Temporales y a reformar el   Código Penal con el propósito de incorporar a la legislación criminal el delito   de suscripción de Pactos Colectivos. En tercer lugar, adujo que las materias a   las que se refiere el Plan de Acción no comprometen la órbita exclusiva del   Presidente de la República, en tanto su materialización involucra también la   responsabilidad del órgano legislativo. También señaló, en cuarto lugar, que el   PAL emplea expresiones imperativas que implican exigencias para Colombia, como   las partes “acuerdan” y otros términos categóricos como “dispondrá”,   “garantizará”,  “establecerá”, “buscará”. Finalmente, en quinto lugar, sostuvo que   el comportamiento posterior de “las partes” indica que estas le dieron al   Plan de Acción el tratamiento propio de un tratado, ya que establecieron plazos   precisos de acatamiento y mecanismos de seguimiento y monitoreo que le han dado   derecho a Estados Unidos de “verificar el cumplimiento” de su contenido.    

128. El Gobierno Nacional, el Procurador General de la Nación y   algunas organizaciones sindicales que intervinieron en el trámite se oponen a la   tesis del demandante. En conjunto, sus argumentos se pueden resumir de la   siguiente manera: i) el PAL no tiene la naturaleza de un tratado   solemne, pues tan solo constituyó una “hoja de ruta” con tres propósitos   esenciales: facilitar   la aprobación del TLC en el Congreso de los Estados Unidos, pues ese órgano   legislativo tenía preocupaciones por las condiciones laborales de Colombia;   armonizar el ordenamiento jurídico interno colombiano con los compromisos   asumidos en el marco de la Organización Internacional del Trabajo en el 2006 y   en 2011 y afrontar los compromisos que incluiría el TLC en materia de derechos   laborales; ii)  el PAL no tiene la naturaleza propia de los   tratados solemnes ni de los acuerdos simplificados, ya que el Estado no   manifestó su consentimiento de obligarse internacionalmente, en tanto el texto   no fue objeto de suscripción, ratificación u otra forma de expresión de la   voluntad; iii) las actividades previstas en el PAL no aluden al   Estado colombiano sino al Gobierno Nacional y corresponden a atribuciones   propias de este y iv) el PAL no hace parte del derecho interno y   tan solo puede ser entendido como un conjunto de enunciados de carácter político   que no estipula obligación internacional alguna para Colombia.    

129.   Bajo tal panorámica, en relación con el primer aspecto que, en criterio del   actor, activaría la competencia de la Corte para estudiar el fondo de la   demanda, esto es, la firma del PAL, la Sala advierte que no se acreditó su   suscripción por parte de un agente del Estado colombiano con capacidad para   representarlo o con plenos poderes para obligarlo en los términos de los   artículos 7 y 11 de la CVDT.    

130.   De una parte, el accionante no aportó reproducción del PAL en la que figure la   firma o suscripción de persona alguna. Así mismo, la copia de ese documento   remitida a esta Corporación por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la   República tampoco aparece firmada o suscrita por algún representante de los dos   Estados. En respuesta a la práctica de pruebas ordenada por esta Corporación,   esa Secretaría Jurídica certificó que por la “naturaleza no vinculante y programática” del Plan de   Acción “el texto no requirió la suscripción de los representantes de los   Estados”.[75] Esta   última circunstancia fue corroborada por el Ministerio de Relaciones Exteriores;   el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; el Ministerio de Justicia y del   Derecho y el Procurador General de la Nación, quienes en sus intervenciones   resaltaron la ausencia del mencionado requisito de refrendación de la voluntad   del Estado (supra 33, 38, 44 y 71).    

131. Como lo advirtió la Corte en los   fundamentos de esta sentencia, la manifestación del consentimiento es un aspecto   central para el surgimiento de las obligaciones internacionales[76]. Debido al carácter consensual de   estos acuerdos los sujetos de derecho internacional pueden concertar cualquier   medio de expresión de la voluntad obligacional del Estado o acudir a las   fórmulas previstas taxativamente en el artículo 11 de la CVDT (supra   104). De igual modo, la manifestación del consentimiento, para que sea   vinculante, solamente puede ser exteriorizada por el Jefe de Estado, el Jefe de   Gobierno, el Ministro de Relaciones Exteriores o un delgado con plenos poderes   para el efecto (supra 102 – 103). En el presente caso, sin embargo,   ninguna de esas circunstancias fue acreditada por el demandante.[77]    

132. En el Auto 288 de 2010,   contrario a lo ocurrido en esta ocasión, la Corte comprobó que el texto acusado   comportaba un verdadero acuerdo de procedimiento simplificado que incorporaba   nuevos derechos y obligaciones internacionales para las partes. Lo anterior, por   cuanto se probó que i) las dos naciones manifestaron su voluntad   en obligarse por el tratado conforme a lo dispuesto en los artículos 7 y 11 de   la CVDT, pues el documento fue suscrito por Colombia a través del   Ministro de Relaciones Exteriores de la época y por Estados Unidos de América   por intermedio del Embajador de ese país en Colombia; ii) los   compromisos plasmados en el convenio adoptaron una connotación jurídica en   virtud de la expresión del consentimiento de los Estados a través de la firma  de sus agentes; y iii) el contenido vinculante del acuerdo   desbordaba las funciones del presidente de la República en su condición de   director de las relaciones internacionales, así como el alcance de las   obligaciones recogidas en tratados vigentes previamente aprobados por el   legislador y revisados por la Corte Constitucional (supra 114 a 121).[78]    

133. De modo semejante,   pronunciamientos de la Corte Internacional de Justicia coinciden con la postura   de la Corte Constitucional en relación con la necesidad de comprobar, al momento   de determinar la existencia de un acuerdo internacional, si el consentimiento   del Estado en obligarse por el mismo fue exteriorizado válidamente para generar   derechos y obligaciones entre los países signatarios.    

134. En ese sentido, en el fallo de la   delimitación marítima y cuestiones territoriales entre Qatar y Bahréin del 1 de   julio de 1994, la CIJ comprobó que un acta suscrita por los Ministros de   Relaciones Exteriores de ambos países en la que relacionaban una serie de   compromisos bilaterales, constituía un acuerdo internacional que generaba   derechos y obligaciones para las partes, sin importar que estas no le hubieren   otorgado la denominación de acuerdo o tratado internacional. Sin embargo, la   cuestión definitiva para otorgar carácter vinculante al acuerdo fue el análisis   de la manifestación del consentimiento que había sido prestado por los Estados   mediante la firma del acta por parte de sus agentes (art. 7 y 11 CVDT). En esa dirección, cuando el Ministro de   Relaciones Exteriores de Bahréin buscó retractarse ante el Tribunal sosteniendo   que su intención no había sido la de obligar internacionalmente a su país, la   CIJ resaltó que este había expresado la voluntad del Estado a través de la firma   del documento:    

La Corte no considera necesario establecer cuáles podrían   haber sido las intenciones del Ministro de Relaciones Exteriores de Bahréin o,   en este caso, las del Ministro de Relaciones Exteriores de Qatar. Los dos   ministros firmaron un texto que registra compromisos aceptados por sus   gobiernos, algunos de los cuales se les iba a dar aplicación inmediata. Habiendo   firmado tal texto, el Ministro de Relaciones Exteriores de Bahréin no está   en condiciones de sostener, posteriormente, que sólo pretendía suscribir una   “declaración registrando una política de entendimiento”, y no un acuerdo   internacional. (Énfasis añadido, traducción libre de la Corte Constitucional).[79]    

135. En el presente asunto, si bien no   es determinante para la decisión la ausencia de calificación del PAL como un   acuerdo o tratado internacional, sí lo es i) la comprobación de si   el consentimiento de los Estados efectivamente fue emitido y si ii)  este fue manifestado por los representantes de los países habilitados para ello   conforme a los artículos 7 y 11 de la CVDT. En esta oportunidad, no obstante,   esa expresión de la voluntad internacional, como se ha repetido insistentemente,   no fue acreditada por el demandante y, por lo tanto, de momento no es posible   atribuir al texto acusado el carácter de un acuerdo generador de obligaciones   internacionales para Colombia.[80]    

136. En suma, el actor no logró probar   que los supuestos compromisos internacionales asumidos por Colombia ostenten una   naturaleza jurídica y vinculante para el país, pues según se indicó, no demostró   que los países involucrados en el Plan de Acción hubiesen manifestado su   consentimiento en obligarse por un tratado en los términos de los artículos 7 y   11 de la CVDT.    

137. Entre tanto, al margen de la   discusión anterior, el actor no demostró que los supuestos compromisos   internacionales a los que alude específicamente en su demanda ostenten   necesariamente un carácter imperativo. De esta manera, frente a la   gestación del Ministerio de Trabajo el documento simplemente sostiene que el   Gobierno de Estados Unidos “valora” su creación.    

138. En relación con la regulación de   las Cooperativas de Trabajo Asociado el PAL informa que el Gobierno de Colombia  “ha introducido” una “modificación al proyecto del Plan de Nacional de   Desarrollo” para adelantar la entrada en vigor del artículo 63 de la ley de   formalización y primer empleo y que a más tardar el 15 de junio de 2011   “expedirá el decreto reglamentario de la ley de formalización de primer empleo”   para dar alcance a la legislación sobre Cooperativas de Trabajo Asociado. Frente   a las Empresas de Servicios Temporales el texto anuncia que el “Gobierno de   Colombia” pondrá en práctica un régimen de cumplimiento para impedir que   estas sean usadas para vulnerar los derechos laborales. Finalmente, sobre la   reforma al Código Penal el documento se limita a precisar que el “Gobierno   colombiano presentó al Congreso una reforma al Código Penal que establece   sanciones penales para los empleadores que atenten contra el derecho de   asociación sindical, reunión y el derecho de negociación colectiva” y a   indicar que el Gobierno “buscará” la aprobación del Congreso de la   República antes del 15 de junio de 2011. No es claro, en conclusión, que estas   acciones estén redactadas de manera imperativa u obligatoria pues, debido a su   falta de efectos vinculantes tienen en principio una orientación informativa en   relación con las medidas que adoptaría el Gobierno Nacional.[81]    

139. Igualmente, tampoco está   acreditado que el desarrollo de las actividades del PAL referidas   específicamente en la demanda comprometan la responsabilidad del Congreso como   lo afirma el accionante, pues, de una parte, no establecen una obligación   expresa de legislar dirigida a dicho órgano del poder público y, de otra parte,   todas ellas se encuadran dentro de las competencias del Presidente de la   República. En ese sentido, el Gobierno Nacional cuenta con iniciativa   legislativa para promover reformas a la legislación penal y, en especial, para   crear o suprimir Ministerios y para presentar el Plan Nacional de Desarrollo y   de Inversiones Públicas (art. 154 C. Pol.). También le corresponde ejercer la   potestad reglamentaria mediante la expedición de decretos, resoluciones y emitir   las órdenes necesarias para la cumplida ejecución de la ley (art. 189-11 C.   Pol).    

140. Finalmente, en relación con el   argumento del accionante relativo a que el comportamiento posterior de “las   partes” es indicativo de que estas le dieron al PAL el tratamiento de un   tratado pues establecieron plazos de acatamiento y mecanismos de seguimiento, la   Sala advierte que el mismo tampoco se encuentra acreditado. De este modo,   i)  el texto del PAL no emplea expresiones como “los Jefes de Estado” o   “las partes” como sugiere el demandante, sino que se refiere a los Gobiernos   de Colombia y Estados Unidos; ii) la presentación de informes de   seguimiento por parte de Colombia no implica necesariamente que estos tengan su   origen en el respeto de una obligación internacional, ya que el Presidente de la   República cuenta con facultades constitucionales para realizar actividades como   las señaladas en el PAL, sin que la sola comunicación de estas a otro país pueda   catalogarse como demostrativa de la existencia de un acuerdo internacional   vinculante para Colombia y iii) el actor, en todo caso, no   demostró que un representante de Estados Unidos con capacidad para comprometerlo   o con plenos poderes para el efecto haya manifestado la voluntad de ese Estado   en obligarse internacionalmente por el PAL[82].    

141.  En síntesis, a partir de los   argumentos expuestos por el accionante no es posible inferir que el denominado   PAL implique para Colombia la asunción de obligaciones internacionales no   previstas en tratados previamente aprobados por el Congreso de la República y   revisados por la Corte Constitucional. En efecto, el actor no acreditó que el   acto acusado hubiere sido suscrito por el Jefe de Estado, el Ministro de   Relaciones Exteriores o un delegado con plenos poderes para ello. Tampoco se   probó, en consecuencia, que el PAL contenga compromisos internacionales   vinculantes para el Estado colombiano o que estos excedan las competencias   atribuidas al Presidente de la República como director de las relaciones   internacionales. De igual modo, el accionante no pudo acreditar que la   materialización de las actividades referidas en el PAL sea consecuencia   necesaria de su carácter vinculante para Colombia, pues el Gobierno Nacional   tiene la facultad-obligación de propender por el respeto de los derechos de los   trabajadores y, en especial, para promover las medidas legislativas   indispensables para ello o para reglamentar las leyes que los desarrollen.    

142. La Presidencia de la República,   el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Industria y Comercio   aseguraron que el PAL constituyó una “hoja de ruta” sin efectos   vinculantes para Colombia, mientras que el Ministerio de Trabajo y el Procurador   General de la Nación señalaron que tan solo puede ser entendido como un conjunto   de enunciados de carácter político que no estipula obligación alguna para el   país.    

143. Al margen de esas   consideraciones, a esta Corporación no le corresponde establecer el carácter   definitivo del mencionado documento, sino determinar si este, a pesar de su   denominación formal[83],   configuró materialmente un tratado internacional que induzca la competencia   prevista en el artículo 241-10 superior para revisar su constitucionalidad. Esta   última circunstancia, como se explicó ampliamente, no fue acreditada por el   accionante.    

144. Por los motivos expuestos, en el   presente caso la Corte se abstendrá de asumir conocimiento para revisar la   constitucionalidad del PAL, por cuanto la demanda no satisfizo las razones   que activan su competencia atípica frente a acuerdos internacionales que   contraen obligaciones internacionales sin cumplir los requisitos de aprobación   legislativa y revisión constitucional previa. Esta determinación no impide que   este asunto sea sometido a consideración de la Corte nuevamente, con base en   argumentos y evidencias suficientes que promuevan su competencia en esta   materia.    

De la demanda formulada contra el   artículo 200 del Código Penal    

Competencia    

145. De conformidad con lo dispuesto   en el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es   competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de   inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma acusada hace parte   de una ley de la República, en este caso, la Ley 599 de 2000 modificada por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009   y el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011.    

Asuntos preliminares    

146. Previamente a la identificación de   los problemas jurídicos y la metodología de la presente decisión, la Sala deberá   determinar si la disposición acusada hizo tránsito a cosa juzgada   constitucional, por cuanto algunos intervinientes[84]  advirtieron que la constitucionalidad del inciso censurado fue examinada por   esta Corporación en la sentencia C-571 de 2012.    

147. Delimitada la materia sobre la cual   la Corte sería competente para emitir un pronunciamiento de fondo, la Sala   verificará si la demanda ofrece un cargo de constitucionalidad que cumpla con   las condiciones fijadas por la ley y la jurisprudencia de esta Corte para el   efecto, ya que distintos intervinientes[85]  señalaron que la demanda no satisface estos presupuestos mínimos para el examen   de fondo.    

Primera cuestión previa.   Análisis de la cosa juzgada constitucional    

148. En el presente asunto el   Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Asociación   Nacional de Empresarios de Colombia, la Asociación Colombiana de Auxiliares de   Vuelo, la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia y la Corporación   Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo señalan que en relación con el cargo   por violación del principio de unidad de materia formulado contra el inciso 2°   del artículo 200 del Código Penal existe cosa juzgada constitucional, por cuanto   esta Corporación habría analizado su conformidad con la Carta en la sentencia   C-571 de 2012 frente a un reproche similar.    

149. A su turno, el accionante asegura   que en la mencionada sentencia la Corte estudió el cargo por violación del   principio de unidad de materia únicamente en relación con el primer inciso del   artículo 200 del Código Penal. El Procurador General de la Nación comparte esa   postura, pues en su criterio tan solo se presenta cosa juzgada constitucional   aparente, en tanto el escrutinio realizado por la Corte en esa oportunidad no   involucró el examen del tipo penal plasmado en el inciso atacado.    

150. Para resolver la cuestión la Sala   reiterará brevemente los criterios jurisprudenciales desarrollados por esta   Corporación al momento de constatar la configuración de la cosa juzgada   constitucional en los juicios de control abstracto. Analizará, seguidamente, si   efectivamente ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional o si, por   el contrario, es procedente un nuevo examen de la disposición atacada.    

–          La cosa juzgada constitucional.   Reiteración de jurisprudencia.    

151. El artículo 243 de la Carta   Política establece que los fallos que dicte la Corte Constitucional en ejercicio   del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Esto   quiere decir que ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del   acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en   la Carta las disposiciones que sirvieron de sustento para hacer la confrontación   entre la norma ordinaria y la Constitución.    

152. La cosa juzgada constitucional es   una “institución jurídico procesal que le otorga a las decisiones tomadas en   las sentencias de constitucionalidad el carácter de inmutables, vinculantes y   definitivas”[86]. La   jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que esta figura tiene fundamento  i) en la protección de la seguridad jurídica, que impone   estabilidad y certidumbre en las reglas que rigen la actuación de autoridades y   ciudadanos; ii) en la salvaguarda de la buena fe, que exige   asegurar la consistencia de las decisiones de la Corte; iii) en la   garantía de la autonomía judicial, al impedir que un asunto que ya ha sido   juzgado por el juez competente sea examinado nuevamente; y iv) en   la condición de la Constitución como “norma de normas”, en tanto las   decisiones de la Corte que ponen fin al debate constitucional tienen el   propósito de asegurar la integridad y supremacía de la Carta[87].    

153.   Este Tribunal ha precisado que la cosa juzgada constitucional se configura   respecto de determinada disposición jurídica que ha sido examinada por la Corte   en una sentencia anterior. Para que la misma se concrete deben concurrir tres   circunstancias: i) la norma demandada debe guardar identidad con   el contenido normativo consignado en la disposición jurídica que fue objeto de   examen en la decisión previa; ii) los cargos de   inconstitucionalidad que formula la nueva demanda deben ser materialmente   semejantes a los propuestos y estudiados con antelación por la Corte; y   iii)  el parámetro normativo de validez constitucional debe ser el mismo.[88]    

154.   Las  consecuencias de la cosa juzgada en el control abstracto de constitucionalidad   dependen del sentido de la decisión que la Corte haya adoptado en la sentencia   previa. Así, la declaratoria de inexequibilidad de una norma implica que carece   de objeto emitir respecto de ella un nuevo pronunciamiento. En ese escenario,   las demandas que la cuestionen con posterioridad deben rechazarse o, si han sido   admitidas, la Corte deberá estarse a lo resuelto. Cuando, en cambio, la norma   censurada fue declarada exequible, corresponde a la Corte determinar el alcance   de la decisión antecedente, con la finalidad de “(…) definir si hay lugar a   un pronunciamiento de fondo o si por el contrario la problemática ya ha sido   resuelta, caso en el cual, la demanda deberá rechazarse de plano o, en su   defecto la Corte emitirá un fallo en el cual decida estarse a lo resuelto en el   fallo anterior”.   [89]    

155. A partir de la praxis judicial, este   Tribunal ha identificado diferentes modalidades de cosa juzgada constitucional.   La absoluta se presenta cuando la decisión previa de la Corte agotó   cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada, pues “se   entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo   el texto constitucional”[90].   En este caso, si la providencia no ha realizado una delimitación expresa de sus   efectos en la parte resolutiva, se presume que ha operado la cosa juzgada   constitucional absoluta y, por tanto, no será posible emprender un nuevo examen   de la norma[91].    

156. Por el contrario, existe cosa   juzgada relativa en los eventos en que la decisión anterior realizó el   estudio de constitucionalidad únicamente respecto de algunos cargos. Es posible,   por ese motivo, controvertir la misma disposición con fundamento en reproches   diferentes, para que la Corte la examine desde la   perspectiva de las nuevas acusaciones[92].   Esta categoría de cosa juzgada puede ser explícita  cuando los efectos de la sentencia previa se limitaron específicamente en la   parte resolutiva, e implícita si tal circunstancia no tuvo ocurrencia de   manera clara e inequívoca en el resuelve de la providencia, pero sí en la parte   motiva de la misma.    

157. La cosa juzgada formal, por   su parte, se configura cuando existe una decisión previa del juez constitucional   sobre la misma disposición que es llevada nuevamente a su estudio. En contraste,   la cosa juzgada material se presenta cuando la disposición atacada no es   necesariamente igual a la analizada en decisiones previas, pero refleja   contenidos normativos idénticos[93].    

158.   Por último, existe cosa juzgada aparente cuando la parte resolutiva de la   sentencia declara la constitucionalidad de una norma o de un conjunto de ellas   que, no obstante, no han sido realmente objeto de escrutinio en su parte motiva.   En este caso existe tan solo una “apariencia” de cosa juzgada, por lo que   la norma puede ser materialmente estudiada en la nueva demanda.    

–          Análisis concreto   sobre la configuración de la cosa juzgada constitucional en el presente asunto    

159. La Sala constata   que en el presente asunto se configura el elemento de identidad en el   contenido normativo atacado, pues el inciso 2º del artículo 200 del Código   Penal en su versión actual fue objeto de examen de constitucionalidad en la   sentencia C-571 de 2012.    

        

Sentencia C-571 de           2012    

                     

Demanda actual   

Norma acusada                    

Norma acusada   

Artículo 200 (íntegro) del Código Penal           modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009 y por el artículo 26 de           la Ley 1453 de 2011.    

                     

160. Así las cosas,   pasa la Sala a indagar si también existe identidad entre los cargos  formulados en la demanda que dio lugar a la sentencia C-571 de 2012 y los   reproches propuestos en esta ocasión.    

        

Sentencia C-571 de           2012    

                     

Demanda actual   

Cargos                    

Cargos   

–            Violación del           principio de consecutividad    

–            Violación del           principio de unidad de materia                    

–            Violación del           principio de unidad de materia    

–            Violación de la           libertad de asociación y de los derechos a la asociación sindical y           negociación colectiva    

–            Violación del           principio de progresividad y no retroceso    

–            Violación del           principio de necesidad y última ratio del derecho penal    

–            Violación del           principio de legalidad      

161. Según se   advierte, el cargo por violación del principio de unidad de materia hizo parte   de la demanda que dio origen a la sentencia C-571 de 2012 en el expediente   D-8809. El accionante y la Vista Fiscal aseguran que esta circunstancia no   impide un nuevo pronunciamiento de esta Corporación con base en la misma   censura, pues la cosa juzgada tan solo sería aparente en tanto el fallo de   constitucionalidad no se habría referido al inciso 2º del artículo 200 del   Código Penal. Pasa la Sala a absolver este interrogante.    

162. El reproche por   violación del principio de unidad de materia formulado en el proceso D-8809   frente al artículo 200 del Cogido Penal (en adelante cargo primero), se puede   confrontar con la censura propuesta en esta ocasión contra el inciso 2° de la   misma disposición (en adelante cargo segundo), de la siguiente manera:    

        

Sentencia C-571 de           2012    

                     

Demanda actual   

Cargo por violación           del principio de unidad de materia                    

Cargo por violación           del principio de unidad de materia   

“… según puede observarse en las Gacetas           Legislativas que dan cuenta del trámite surtido por el proyecto que vino a           convertirse en Ley 1453 de 2011, la norma objeto de ésta demanda, sólo           hizo parte del texto aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes.           Pero no existió, ni en el articulado, ni en la exposición de motivos, ni           durante el curso de los otros debates surtidos referencia alguna a la           violación de los derechos de reunión y asociación”. (…)“Resulta muy           claro que la modificación al artículo 200 del Código Penal, integrada en la           Gaceta 194 de 2011 Cámara en su artículo 29, no es afín con el objeto de           la ley, ya que como se observa el capítulo hace referencia a establecer las           medidas penales para garantizar la seguridad ciudadana, por lo cual           no hay conexidad ni identidad con los otros postulados de la ley, lo que           genera una violación [d]el artículo 158 de la Constitución Política de 1991,           al principio de identidad y al de unidad de materia”.[94] (Énfasis añadido)                    

“En suma, el núcleo temático o la materia           dominante de la Ley 1453 de 2011 es la lucha contra el terrorismo y la           criminalidad organizada. La introducción de un nuevo tipo penal,           relacionado con la celebración de pactos colectivos entre el empleador y           los trabajadores no sindicalizados, no tiene absolutamente nada que ver           con el terrorismo y la criminalidad organizada. El primer tipo penal del           artículo 200 puede estar relacionado con la violencia contra sindicalistas,           lo cual efectivamente se relaciona con el terrorismo y la criminalidad           organizada. Sin embargo, el segundo tipo penal, no tiene ninguna relación           con estos temas. Los pactos colectivos no los celebran grupos terroristas ni           bandas criminales; los celebran los empleadores y los empleados en el marco           de procesos legítimos de negociación colectiva, y su regulación hace parte           de la política laboral de cada Estado. || La criminalización de la           celebración de pactos colectivos no tiene entonces ninguna conexidad,           causal, teleológica, temática o sistemática, con la lucha contra el           terrorismo y la criminalidad organizada”. (Énfasis añadido)      

163. En criterio de   la Sala, los dos cargos son en principio semejantes. En efecto, ambos coinciden   en señalar que el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 que reformó el artículo 200   del Código Penal no guarda unidad de materia con la temática general abordada en   el resto de la enmienda legislativa. De este modo, el cargo primero   cuestionó que dicho artículo, relativo al delito de violación de los derechos de   reunión y asociación, haya sido incluido en un proyecto de ley que tenía por   objeto la protección de la ciudadanía y la lucha contra el terrorismo. El   cargo segundo, a su turno, reprocha – en esencia – que una de las conductas   constitutiva de violación de los derechos de reunión y asociación, en particular   “la criminalización de la celebración de pactos colectivos”, esté contenida   en un proyecto de ley cuyo núcleo temático fue el combate contra el terrorismo y   la criminalidad organizada.    

164. Si bien en su   exposición el actor efectúa una distinción entre la conducta consagrada en el   inciso 2° del artículo 200 del Código Penal y los comportamientos reprochados   penalmente en el inciso 1° de la misma disposición, lo cierto es que todas ellas   son expresión de la tutela jurídico penal de los derechos de reunión y   asociación. Por ese motivo, el artículo 200 del Código Penal se titula en su   conjunto  “violación de los derechos de reunión y asociación”.    

165. De este modo, en   su versión original el artículo 200 del Código Penal solamente contemplaba la   penalización de una conducta semejante a la consagrada en el inciso primero de   la actual regulación y establecía como única pena el pago de una multa[95]. Posteriormente, la   Ley 1309 de 2009 precisó que la multa sería de 100 a 300 salarios mínimos   legales mensuales vigentes o arresto[96].   Mientras tanto, el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 mantuvo en los mismos   términos esa conducta y la pena de multa, pero introdujo una pena de prisión de   1 a 2 años por su comisión, así como cuatro circunstancias de agravación   punitiva. La disposición también incluyó, en el inciso segundo, un   comportamiento adicional constitutivo de “violación de los derechos de   reunión y asociación”, por la celebración de pactos colectivos en los que se   otorguen en su conjunto mejores condiciones respecto de aquellas acordadas en   convenciones colectivas con trabajadores sindicalizados de una misma empresa[97].    

166. Fue esta última   regulación, es decir, la incorporada por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011,   la demandada en su integridad por violación del principio de unidad de materia   en el trámite que llevó a la expedición de la sentencia C-571 de 2012. En dicha   providencia, al resolver el cargo la Corte señaló lo siguiente:    

En las consideraciones previas, la Corte Constitucional sostuvo que la norma   acusada no violaba los principios de consecutividad y de identidad flexible o   relativa, a pesar de haber sido introducida en el proyecto en el tercer debate,   porque guarda una relación temática directa y específica con una de las materias   principales del proyecto de ley, que hizo parte del texto del proyecto desde su   inicio y que se debatió a lo largo del procedimiento adelantado.    

Por tanto,   teniendo en cuenta que el principio de unidad de materia exige que la norma   acusada no sea ajena al proyecto (art.158, CP), por una parte, y que en el   presente caso la Sala Plena ya constató que la norma en cuestión no sólo no es   ajena al objeto de la ley, sino que, guarda una conexión temática directa y   específica, por otra parte, es forzoso concluir que el principio de unidad de   materia tampoco fue violado. El aumento de penas al delito de violación de   los derechos de reunión y asociación no es una norma ajena a un proyecto de   ley mediante el cual el Gobierno y la Fiscalía promueven una política criminal   que contempla, entre otras cosas, el aumento de penas a varios delitos.   Por tanto, que no sólo se trata de una disposición que guarda relación con la   materia del proyecto, sino que lo desarrolla de forma concreta y específica.   (Énfasis añadido).    

167. Por tal razón,   que dicha sentencia solo haga referencia a la violación de los derechos de   reunión y asociación y no mencione expresamente el comportamiento referido a la   celebración de “pactos colectivos” -en las condiciones previstas en la   norma atacada- no conduce a concluir, como lo hace el accionante, que la Corte   omitió el análisis del cargo por infracción del principio de unidad de materia   frente al inciso 2° de la disposición acusada.[98]  Pues bien, la Corte estudió el artículo 200 del Código Penal relativo a la   violación de los derechos de reunión y asociación y concluyó que no infringía el   principio de unidad de materia, ya que la disposición atacada en su conjunto no   resultaba ajena al objeto del proyecto de ley en tanto mantenía una conexión   temática directa y específica con el resto de la enmienda legislativa[99]. Por esa vía   resaltó, por ejemplo, que el aumento de penas contenida en la reforma frente a   la transgresión de estos derechos laborales establecía un nexo temático,   inmediato y concreto entre la disposición acusada y el resto de la enmienda.    

168. En suma, más   allá de que el demandante comparta o no la metodología de análisis empleada en   la sentencia C-571 de 2012 y los argumentos expuestos por la Corte al examinar   el cargo por infracción del principio unidad de materia, lo cierto es que, como   lo sostuvieron la mayoría de intervinientes, esta Corporación ya resolvió dicho   reproche en relación con el artículo 200 (íntegro) del Código Penal.    

169. De otra parte,   la Sala Plena advierte que el parámetro de validez normativo que empleó la   sentencia C-571 de 2012 para resolver el cargo no sufrió modificación alguna,   pues el artículo 158 de la Constitución no ha sido objeto de reforma   constitucional.    

170. En ese orden de   ideas, toda vez que se comprobó la identidad formal en el objeto acusado, la   identidad material en el cargo propuesto y la ausencia de variación del   parámetro de validez constitucional, la Sala se estará a lo resuelto en la   sentencia C-571 de 2012 frente al reproche propuesto por violación del   principio de unidad de materia.    

Segunda cuestión   previa. Análisis de la aptitud de la demanda    

171. El Ministerio de   Justicia y del Derecho, el Departamento Nacional de Planeación y la Escuela   Nacional Sindical cuestionaron la aptitud sustantiva de la demanda. En su   criterio, los reproches carecen de certeza pues el actor partió de una   interpretación subjetiva de la disposición acusada al momento de edificar la   censura. Por consiguiente, no estarían dados los requisitos necesarios para   realizar el debate constitucional solicitado por el accionante.    

172. Para resolver la   objeción propuesta la Sala se referirá brevemente a la jurisprudencia   constitucional sobre la carga de argumentación mínima que debe agotar el   demandante frente al concepto de violación. Seguidamente, determinará si los   cargos formulados contra el artículo 200 del Código Penal satisfacen los   presupuestos de la demanda en forma.         

–            Los presupuestos de la demanda en forma. Reiteración de jurisprudencia    

173. De acuerdo con el   artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991 las demandas de   inconstitucionalidad deben satisfacer algunos presupuestos formales. En   particular, atendiendo al carácter rogado de la acción pública los accionantes   deben señalar las normas acusadas y las que se consideran infringidas, referirse   a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado, de ser necesario   explicar el trámite desconocido en la expedición del acto y, finalmente,   presentar las razones de la violación.    

174. La última de esas condiciones   requiere que el demandante asuma cargas argumentativas mínimas con el propósito   de evitar que la Corporación establezca por su cuenta las razones de   inconstitucionalidad, pues de ser así se podría convertir en juez y parte del   trámite y generaría una intromisión indebida en las funciones propias del   Congreso de la República. Estos presupuestos también se dirigen a impedir que   este Tribunal, ante la ausencia de razones comprensibles que cuestionen   seriamente la presunción de constitucionalidad de las decisiones adoptadas en el   foro democrático, profiera fallos inhibitorios que frustren el objeto de la   acción pública y clausuren el debate constitucional con base en alegaciones   deficientes.    

175. Con ese propósito, la jurisprudencia   de esta Corte ha precisado que las razones de   inconstitucionalidad deben satisfacer presupuestos de claridad, certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia.    

176. La claridad del cargo implica   que este se presente a través de argumentos coherentes y concatenados de modo   que sea posible identificar con nitidez el contenido de la censura y su   justificación. Aunque no es exigible la adopción de una técnica específica para   fundamentar el reproche, el demandante debe en todo caso exponer de forma   comprensible las razones que sustentan su postura.    

177. A su vez, la certeza hace   referencia al objeto de escrutinio o la premisa normativa que se confrontará con   la Constitución. De ahí la necesidad de dirigir la acusación contra un contenido   legal efectivamente verificable a partir de la interpretación del texto acusado   y su contexto normativo. El reproche debe recaer, en otras palabras, sobre una   proposición jurídica contenida en la disposición acusada y no en una distinta,   inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron   materia de demanda.    

178. Así mismo, el presupuesto de   especificidad  resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto en   contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. En ese   sentido, la acusación debe explicar la relación que existe entre la norma   atacada y la Constitución y la forma precisa en que esta transgrede el Texto   Superior. Ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se   fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición   objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la   Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su   inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,   indirectos, abstractos y globales”[100]  que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se   acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se   desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”.[101]    

180. Finalmente, la suficiencia  del cargo ha sido definida por la jurisprudencia en dos sentidos. El primero,   como la necesidad de que la construcción de la censura guarde relación “con   la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)   necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto   objeto de reproche”[103].  El segundo, “apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es,   a la presentación de argumentos que (…) despiertan una duda mínima sobre la   constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un   proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a   toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte   Constitucional”.   [104]    

181. Una primera lectura sobre el   cumplimiento de estos requisitos se efectúa en el trámite de admisión de la   demanda. Esto no obsta para que al instante de dictar sentencia la Corte realice   un análisis más profundo y reposado del concepto de violación, pues es en dicha   oportunidad que se materializa el examen de los cargos con apoyo en las   diferentes perspectivas planteadas por los intervinientes y el Ministerio   Público.    

182. La Corte ha puntualizado que el   estudio de estos requisitos no debe ser abordado de forma excesivamente   rigurosa, ya que es necesario privilegiar la “efectividad de los derechos de   participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte…”[105],   para no hacer nugatorio e inoperante el derecho a interponer acciones públicas   de inconstitucionalidad. Sin embargo, cuando a pesar de ello el cargo se   sustenta en  razones que no sucintan una verdadera controversia constitucional, lo procedente   es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados   puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga   cabalmente las exigencias de ley”[106].    

–            Análisis concreto de la aptitud de la demanda    

183. Con sustento en el marco conceptual   expuesto, procede la Sala a dar respuesta a la solicitud de inhibición por   ineptitud sustantiva de la demanda en relación con los cargos formulados contra   el artículo 200 del Código Penal.    

184. En el presente asunto el actor   sostiene que el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal vulnera los   derechos a la negociación colectiva, a la libertad de asociación de los   trabajadores no sindicalizados y a emplear pactos colectivos como forma de   negociación colectiva. En su criterio, el inciso atacado prohíbe la negociación   colectiva de los trabajadores no sindicalizados, castiga el ejercicio de la   negociación colectiva a través de formas de asociación distintas a las   sindicales y obliga a los trabajadores a asociarse en sindicatos (cargo   segundo).    

185. Del mismo modo, asegura que la   disposición atacada infringe el principio de progresividad, pues antes de la   reforma del artículo 200 del Código Penal los trabajadores no sindicalizados   tenían la oportunidad de negociar y celebrar pactos colectivos siempre que la   empresa no contara con un sindicato que agrupara a más de un tercio de los   trabajadores. Argumenta que luego de la enmienda las condiciones de los pactos   colectivos siempre deben ser inferiores a las establecidas en la convención   suscrita entre la empresa y los sindicatos de esta (cargo tercero).    

186. Así mismo, manifiesta que se lesiona   el principio de necesidad y el carácter de ultima ratio del derecho   penal, pues “la norma que criminaliza la celebración de pactos colectivos no   es subsidiaria a otras formas de control menos gravosas, como puede ser el   derecho laboral”. Asegura, igualmente, que entre la disposición cuestionada   y el derecho laboral colectivo existe una “tensión insoluble”, ya que   sanciona una conducta que el derecho laboral permite en los artículos 480 y 481   del Código Sustantivo del Trabajo (cargo cuarto).    

187. Finalmente, indica que la norma   demandada es contraria al principio de legalidad en su faceta de tipicidad   estricta. Lo anterior por cuanto el término “pacto colectivo” empleado en   la descripción del tipo penal no tiene un significado unívoco ni autoevidente,   pues el ordenamiento jurídico colombiano establece al menos dos aproximaciones   diferentes a este. De una parte, el CST admite como pacto colectivo el acuerdo   realizado entre trabajadores y empleadores a través de un determinado   procedimiento. Por otra parte, la jurisprudencia constitucional recoge un   concepto amplio de pacto colectivo al cobijar en dicho concepto todos aquellos   beneficios laborales superiores a los plasmados en una convención colectiva   celebrada con un sindicato minoritario, incluso si estos están contenidos en un   instrumento con una denominación diferente (cargo quinto).      

188. Bajo tal óptica, la Sala advierte   que los cargos segundo, tercero y cuarto no satisfacen los presupuestos de   certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, por las siguientes razones.    

189. En relación con el requisito de   certeza, la confrontación constitucional que plantea el accionante no se   efectúa con sustento en una premisa jurídica real y existente, sino que es   producto de la percepción particular que tiene de la norma demandada. De   este modo, el actor asegura que el inciso acusado prohíbe la suscripción de   pactos colectivos, castiga la práctica de negociación colectiva cuando esta se   realiza por medios distintos a la convención sindical y, finalmente, obliga a   los trabajadores a asociarse en sindicatos. Esa interpretación, sin embargo, no   se desprende de la lectura de la norma atacada. En efecto, lo que la disposición   penaliza es la celebración de “pactos colectivos en los que, en su conjunto,   se otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto   de aquellas condiciones convenidas en convenciones colectivas con los   trabajadores sindicalizados de una misma empresa”.    

190. De este modo, la norma acusada no   sanciona la sola realización de pactos colectivos, tampoco impone el ejercicio   de la negociación colectiva a través de convenciones colectivas únicamente, ni   obliga a los trabajadores a asociarse a un sindicato. La disposición, en cambio,   deja en libertad a los trabajadores para vincularse o no a un sindicato si así   lo desean, permite la celebración de pactos colectivos en empresas que tengan o   no sindicatos y solamente censura la realización de estos cuando establecen   condiciones laborales que, en forma conjunta, son más favorables que las   previstas en una convención colectiva de la misma empresa. En definitiva, el   reproche no atiende al contexto real en que se inserta el aparte normativo   impugnado.    

191. Además, la postura del actor parte   de una lectura incompleta del marco jurídico que regula la suscripción de   convenciones y pactos colectivos, y de un cuestionamiento general del marco   constitucional del derecho de asociación sindical. En relación con el primer   aspecto, no tiene en cuenta que la celebración de pactos colectivos está   autorizada expresamente por el artículo 481 del CST y que es dicha disposición   la que limita su ejercicio al establecer que estos no podrán ser suscritos   cuando en la misma empresa el sindicato o los sindicatos existentes agrupen a   más de una tercera parte de los trabajadores. Frente al segundo elemento, no   analiza que la lectura constitucional del régimen de negociación colectiva   proscribe la realización de pactos colectivos que contengan beneficios mayores a   los plasmados en convenciones colectivas[107].    

192. Por esa razón, al momento de   establecer la premisa normativa del inciso 2º del artículo 200 del Código Penal   objeto de censura, la demanda debió incorporar una comprensión completa de las   disposiciones del CST que regulan la convención de trabajo y los pactos   colectivos, así como la perspectiva jurisprudencial en vigor de los derechos de   asociación sindical y de negociación colectiva. Estos preceptos, como ha quedado   claro, inciden de forma determinante en la interpretación del contenido   normativo del artículo atacado.    

193. De igual   modo, la falta de certeza de los cargos segundo, tercero y cuarto incide en la   insatisfacción del presupuesto de especificidad, pues ante la ausencia de   una premisa normativa materia de censura no es posible llevar a cabo una   confrontación entre la norma atacada y la Constitución. El actor, además, no   fundamentó una oposición objetiva y verificable entre el inciso 2º del artículo   200 del Código Penal y las normas constitucionales invocadas, ya que se limitó a   resaltar la inconveniencia de “criminalizar” la suscripción de pactos   colectivos y a destacar las consecuencias nocivas de la supuesta tipificación de   esa conducta.    

194. En ese   sentido, no explicó de qué manera la penalización de la suscripción de pactos   colectivos que prevean mayores ventajas laborales que las contempladas en   convenciones colectivas de una misma empresa resulta violatoria del derecho   general de asociación, del  derecho de asociación sindical y del derecho de   negociación colectiva. También omitió explicar por qué la tipificación de esa   conducta comportaría una lesión del principio de progresividad y de la   correlativa prohibición de retroceso de los derechos sociales, teniendo en   cuenta que la jurisprudencia constante de esta Corporación ha entendido que el   otorgamiento de mayores beneficios laborales a los trabajadores no   sindicalizados de una misma empresa apareja una violación del principio de   igualdad y de los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva.   Así mismo, tampoco explicó la forma en que la mencionada conducta penal violaría   el principio de necesidad y el carácter de ultima ratio del derecho   penal, pues dedicó su exposición a plantear una supuesta contradicción entre el   derecho penal y el “Código Sustantivo del Trabajo”.     

195. Aunado a lo   expuesto, los cargos bajo examen no cumplen el requisito de pertinencia.   El accionante, según se indicó, no construyó un argumento de índole   constitucional, ya que simplemente hizo alusión a los eventuales efectos nocivos   de una inexistente premisa normativa según la cual el inciso 2º del artículo 200   del Código Penal penaliza la sola suscripción de pactos colectivos, sanciona   el ejercicio de la negociación colectiva cuando esta se lleva a cabo a través de   medios distintos a la convención sindical y obliga a los trabajadores a   asociarse en sindicatos. La Sala reitera que los reproches propuestos contra una   norma jurídica objeto de control deben tener un linaje constitucional y no   pueden estar sustentados en razones de conveniencia o de naturaleza subjetiva   sobre el alcance de la norma acusada. Por ese motivo, la ausencia de estos   elementos en el presente caso impide estructurar un cargo con las condiciones   necesarias para llevar a cabo el control abstracto de constitucionalidad.    

196. Finalmente, los cargos segundo,   tercero y cuarto no satisfacen el presupuesto de suficiencia. En efecto,   a partir del examen de aptitud realizado es posible advertir que los   reproches formulados no contienen los elementos de juicio necesarios para   iniciar el estudio de constitucionalidad, pues las razones expuestas por el   actor no logran despertar si quiera una duda mínima sobre la conformidad con la   Carta del aparte acusado del artículo 200 del Código Penal. En efecto, más allá   de alegaciones de carácter subjetivo, el actor no demostró, con sustento en   evidencia confiable, por qué la penalización de la conducta de suscripción de   pactos colectivos que en su conjunto reúnan mayores ventajas laborales que las   reconocidas en convenciones colectivas de una misma empresa, viola las   disposiciones constitucionales invocadas.    

197. En suma, la   Sala se inhibirá de resolver de fondo en relación con los cargos segundo,   tercero y cuarto.    

198. De otra   parte, la Sala también debe descartar el estudio del cargo por violación del   principio de legalidad (cargo quinto), debido a la falta de cumplimiento   de los presupuestos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. La   ausencia de certeza del cargo se advierte por cuanto el accionante no   logró acreditar que la disposición acusada contenga una premisa normativa que   presente problemas de indeterminación insuperable en relación con la expresión   “pacto colectivo”. En ese sentido, al tratarse de un tipo penal en blanco y   de un enunciado de textura abierta es apenas natural que la disposición atacada   contenga cierto grado de indeterminación.    

199. De acuerdo   con la jurisprudencia constitucional, en la formulación de un cargo por   violación del principio de estricta legalidad es “insuficiente evidenciar un   problema de indeterminación o imprecisión, derivado de la ambigüedad, vaguedad o   textura abierta del precepto” acusado[108].   En estos eventos “es indispensable exponer argumentos suficientes para   mostrar por qué esa disposición adolece de una “indeterminación insuperable”   desde un punto de vista jurídico, o por qué el sentido de la misma ni siquiera   “es posible determinarlo con fundamento en una interpretación razonable”…”[109].  En otras palabras, se debe acreditar que el tipo penal es tan impreciso e   indeterminado “que ni aun con apoyo en argumentos jurídicos razonables es   posible trazar una frontera que divida con suficiente claridad el comportamiento   ilícito del lícito”.   [110]    

200. En este   asunto el actor argumentó la existencia de dos posibles interpretaciones de la   expresión “pacto colectivo”. La primera aludiría a un entendimiento   rígido y literal del mismo, es decir, a acuerdos entre el empleador y uno o   varios trabajadores no sindicalizados que celebran un acuerdo conforme al   procedimiento previsto en el CST. La segunda, a su vez, se refiere a la   interpretación de dicho precepto a la luz de la jurisprudencia constitucional,   la cual ha considerado que los beneficios extralegales ofrecidos unilateralmente   por el empleador producen “efectos iguales a los de un pacto colectivo”.    

201. Pese a que   el demandante alega la probable existencia de esas dos comprensiones de la norma   acusada, no justifica por qué las mismas son incompatibles, no plantea cuál es   el alcance de este término en el derecho viviente de la Sala de Casación Laboral   y no explica por qué la supuesta indeterminación no puede ser superada acudiendo   a la interpretación constitucional del término pacto colectivo. De este modo, el   actor se abstiene de acreditar la presencia de una indeterminación normativa   insuperable en el inciso acusado, pues se limita a promover un pronunciamiento   de la Corte en relación con el alcance del mismo, sin formular una oposición   objetiva y verificable entre un texto normativo y la Constitución.    

202. La censura   tampoco cumple los requisitos de especificidad, pertinencia y   suficiencia. Dado que la premisa sobre la cual se busca edificar el cargo   constitucional no es cierta, las consecuencias interpretativas extraídas de la   misma resultan ineptas para establecer una confrontación real entre el precepto   acusado y la Constitución. El accionante, en todo caso, no ofreció razones de   estirpe constitucional que permitan iniciar un debate encaminado a verificar una   probable incompatibilidad entre el precepto atacado y el principio de legalidad   consagrado en el artículo 29 superior, pues se limitó a exponer dos tesis   interpretativas en relación con el término pacto colectivo consignado en el   inciso acusado, sin manifestar los motivos por los cuáles se presentaría una   incertidumbre insuperable en su comprensión que, a la postre, implicara la   lesión del principio de estricta tipicidad. En este sentido, el cargo no produjo   una duda mínima sobre su conformidad con la Carta Política y, de esta manera, la   presunción de constitucionalidad que pesa sobre ella se mantiene incólume.    

203. Por las razones expuestas, la Sala   se inhibirá de analizar el fondo del cargo quinto de la demanda de la   referencia.    

VII.   DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO. –   Declararse  INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto de la demanda de   inconstitucionalidad presentada contra el Plan de Acción de Colombia y Estados   Unidos para derechos laborales, por no estar satisfechas las razones de la   competencia.    

SEGUNDO. – ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-571 de 2012 en relación   con el cargo por violación del principio de unidad de materia contra el inciso   2º del artículo 200 del Código Penal y declararse  INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo por los demás cargos   examinados.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el   expediente.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

        

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado                    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada   

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto                    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

                     

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado                    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado      

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

Anexo    

Plan de acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales    

El Gobierno de   Colombia ratifica su compromiso de proteger los derechos laborales   internacionalmente reconocidos, prevenir la violencia contra sindicalistas, y   castigar a los autores de estos actos violentos. En concordancia, el Gobierno de   Colombia y el Gobierno de Estados Unidos acuerdan que las siguientes medidas se   han adoptado o se adoptarán en los plazos indicados:    

I. Ministerio de Trabajo (hoy Ministerio de la Protección   Social – MPS).    

El Gobierno de   Estados Unidos valora la creación de un Ministerio de Trabajo especializado,   como el vehículo institucional apropiado para la implementación de una   protección más amplia y efectiva de los derechos laborales. Esta decisión   proporcionará la estructura para la movilización de recursos y el   fortalecimiento de los programas de inspección.    

El Gobierno   colombiano dispondrá de partidas presupuestales para la contratación, por medio   de concurso, de 480 nuevos inspectores de trabajo durante un período de cuatro   años, incluyendo la contratación de al menos 100 nuevos inspectores del trabajo   durante 2011. El Ministerio de Hacienda aprobará la reasignación presupuestal   para financiar la contratación de los primeros 100 inspectores. Para el 22 de   abril de 2011, el Ministerio de Protección Social expedirá el decreto para la   contratación y capacitación de los inspectores y realizará la contratación y   capacitación de estos inspectores antes del 15 de diciembre de 2011. El Gobierno   de Colombia garantizará que la financiación para al menos 100 inspectores   adicionales se incluya en el presupuesto del año 2012 a más tardar el 30 de mayo   de 2011. Se prevé su aprobación final por el Congreso en octubre de 2011.    

El Ministerio de   Protección Social (MPS) mejorará el sistema de quejas y reclamos para que los   ciudadanos puedan presentar denuncias, de forma anónima o directamente, en   relación con trasgresiones de los derechos laborales. Este sistema mejorado   incluirá una línea telefónica gratuita y una página de internet para el registro   de quejas. El Ministerio llevará a cabo actividades de divulgación para promover   la concientización de estos mecanismos de denuncia. El MPS dispondrá de la línea   telefónica gratuita, y la página de internet a más tardar el 22 de abril de   2011, y empezará a divulgar el nuevo mecanismo de quejas, inmediatamente después   de esa fecha.    

El Gobierno de   Colombia establecerá un plan para mejorar el sistema de conciliación y   mecanismos alternos de solución de controversias del MPS en los 32 departamentos   del país, mediante la asignación de recursos especializados a las oficinas   regionales de MPS, capacitación de trabajadores y empleadores en resolución de   conflictos y realizará actividades de divulgación. El MPS preparará un plan de   talleres para los inspectores de trabajo en conciliación y mecanismos   alternativos de solución de conflictos a más tardar el 22 de abril de 2011. Los   talleres comenzarán a más tardar el 15 de junio de 2011, y se habrá contemplado   una fase inicial de formación para el 15 de diciembre de 2011. El MPS iniciará a   más tardar el 15 de junio de 2011 la realización de actividades de divulgación   para el público, empleadores y trabajadores, a través de programas de televisión   y material impreso.    

II. Reforma al Código Penal    

El Gobierno   colombiano presentó al Congreso una reforma al Código Penal que establece   sanciones penales para los empleadores que atenten contra el derecho de   asociación sindical, reunión y el derecho de negociación colectiva. Esta reforma   abarca prácticas que puedan lesionar los derechos fundamentales del trabajo. El   nuevo artículo del Código Penal, castigará estas conductas con penas de hasta 5   años de prisión. El Gobierno de Colombia buscará la aprobación por el Congreso   de la Republica antes del 15 de junio de 2011.    

III. Cooperativas de trabajo asociado    

El Gobierno de   Colombia ha presentado legislación para modificar la entrada en vigencia de la   norma contenida en el artículo 63 de la ley de formalización y primer empleo de   2010, de manera que la mencionada norma entre en vigencia inmediatamente quede   aprobada la ley del Plan Nacional de Desarrollo, en lugar del 1 de julio de   2013. El artículo 63 prohíbe el uso indebido de cooperativas o cualquier otra   forma de relación que afecte derechos laborales, y establece multas   significativas por su violación. El Gobierno de Colombia ha introducido esta   modificación en el proyecto de la Ley del Plan de Desarrollo. De conformidad con   los plazos establecidos por la Constitución, el Congreso de Colombia votará el   proyecto de ley a más tardar a finales de mayo.    

El MPS dedicará   de manera exclusiva 100 de sus inspectores de trabajo para la atención de casos   relacionados con cooperativas. El Decreto del MPS, mencionado en la sección I,   autorizará la contratación de 100 nuevos inspectores para las direcciones   regionales y señalará que 50 de los inspectores mencionados se dedicarán de   manera exclusiva a la atención de casos relacionados con cooperativas. El MPS   expedirá el Decreto para la contratación a más tardar el 22 de abril de 2011, y   contratará y capacitará a estos inspectores a más tardar el 15 de diciembre de   2011. El segundo grupo de inspectores de trabajo especializado en cooperativas   será contratado durante el año 2012.    

El MPS   establecerá como sectores prioritarios para la inspección de trabajo los   sectores palmicultor, azucarero, minero, portuario y floricultor. Estos sectores   serán identificados como prioritarios por el Decreto del MPS que autoriza la   contratación de los 100 nuevos inspectores de trabajo. A más tardar el 22 de   abril de 2011, el MPS informará al Gobierno de Estados Unidos que ha comenzado y   continuará realizando inspecciones de carácter preventivo en esos sectores.    

A más tardar el   15 de junio de 2011, el Gobierno de Colombia expedirá el decreto reglamentario   de la ley de formalización de primer empleo de 2010, para entre otros, dar   alcance a la legislación anterior sobre cooperativas y asegurar la coherencia de   esta normatividad. Esta reglamentación establecerá:    

a. en forma   clara, amplia y suficiente la definición de “actividad misional permanente” e   “intermediación”.    

b. que en los   casos en que MPS encuentre que determinadas empresas han negado derechos   mediante abusos a las normas de esta legislación, promoverá el cumplimiento por   parte de las empresas a través de una estrategia basada en la condonación de   multas, en todo o en parte, cuando el empleador acuerde crear y mantener una   relación laboral directa con los trabajadores afectados, y    

c. el   establecimiento de multas de mayor valor para los infractores reincidentes e   infractores de gran escala.    

El MPS está   preparando un proyecto de reglamentación y trabajará con el gobierno de Estados   Unidos para asegurar que los temas acordados se traten. El MPS enviará al   gobierno de Estados Unidos un borrador de ese proyecto a más tardar el 22 de   abril de 2011.    

El MPS y la   Superintendencia de Economía Solidaria, aplicarán estrictamente y harán cumplir   los requisitos de autonomía y gestión propia de las cooperativas.    

El MPS   desarrollará y conducirá, a través de las Subcomisiones Departamentales de   Concertación Laboral, entre otros mecanismos, un programa de divulgación para   informar y asesorar a los trabajadores sobre:    

a. sus derechos   bajo las leyes que rigen las cooperativas.    

b. los recursos y   acciones legales disponibles para los trabajadores a través de los Tribunales,   de reconocer la existencia de una relación laboral directa, especialmente cuando   el inspector de trabajo del MPS los elementos que configuran esa relación y    

c. la existencia   de sanciones penales a los empleadores que sean responsables de atentar contra   el derecho a organizar y negociar colectivamente (una vez sean adoptadas las   reformas al Código Penal por el Congreso).    

Este programa   empezará a más tardar el 15 de junio de 2011. La divulgación del programa será   permanente y se financiará en su totalidad para el año 2012 y años siguientes.   El MSP:    

a. compartirá con el Gobierno de Estados Unidos este plan de   divulgación a más tardar el 22 de abril de 2011.    

b. trabajará con el Gobierno de los Estados Unidos para   asegurar que los objetivos acordados sean tratados.    

c. Posteriormente pondrá en marcha el plan.    

El Gobierno de   Colombia presentará a las partes interesadas informes trimestrales sobre la   observancia de estos resultados.    

IV. Empresas de Servicios Temporales    

El Gobierno de   Colombia pondrá en práctica un régimen de cumplimiento para impedir que las   empresas de servicios temporales sean usadas para vulnerar los derechos   laborales. El régimen incluye acciones tendientes al mejoramiento del proceso de   inspección, el diseño de un nuevo programa de capacitación para inspectores de   trabajo y el diseño de bases de datos para identificar las regiones y sectores   en los que ha habido abuso.    

Adicionalmente,   el régimen incluirá un mecanismo de supervisión y reporte por medio del cual   todos los interesados podrán verificar el avance y cumplimiento de normas   laborales. Como punto de partida en la creación de este mecanismo, el MSP   realizará informes trimestrales a las partes interesadas que incluirán los   resultados de las distintas medidas, como inspecciones preventivas, sanciones,   multas, cancelación de las licencias y permisos y la lista de las agencias que   se encuentren en transgresión. El primer informe se realizará a más tardar el 22   de abril de 2011.    

El MPS:    

a. compartirá con   el Gobierno de los Estados Unidos el borrador del plan de cumplimiento a más   tardar el 22 de abril 2011.    

b. trabajará con   el Gobierno de los Estados Unidos para asegurar que los objetivos acordados sean   abordados.    

c. llevará a cabo   una serie de inspecciones preventivas a más tardar para el 15 de junio del 2011.    

d. implementará   el plan de cumplimiento en su totalidad a más tardar el 15 de diciembre de 2011.    

V. Pactos Colectivos    

El Gobierno   colombiano ha incluido en el proyecto de ley para modificar el código penal, un   artículo que establece como delito con pena de prisión, la utilización de pactos   colectivos para vulnerar el derecho de asociación sindical y negociación   colectiva mediante el ofrecimiento de mejores condiciones a los trabajadores no   sindicalizados en dichos pactos.    

El MPS llevará a   cabo campañas de divulgación para promover la concientización sobre el uso   ilegal de pactos colectivos que vulneran el derecho a organizarse y negociar   colectivamente. La campaña debe estar lista para el 15 de junio de 2011, fecha   en la que se espera que la reforma al Código Penal sea aprobada. El Ministerio   de Protección Social lanzará la campaña inmediatamente se adopte la reforma al   Código Penal y continuará con ella durante 2011. El Gobierno colombiano   dispondrá de recursos presupuestales adicionales para la campaña de divulgación   en 2012.    

El MPS   implementará un sólido régimen de cumplimiento, incluyendo inspecciones   preventivas, y la utilización de información proveniente de quejas anónimas, con   el fin de detectar y perseguir violaciones. El Gobierno colombiano pondrá a   disposición los informes trimestrales de la inspección preventiva con las partes   interesadas.    

El Gobierno   colombiano buscará asistencia técnica de la OIT para monitorear el uso de los   pactos colectivos en el marco de una solicitud de cooperación más amplia.    

El Gobierno de   Colombia desarrollará un plan y un cronograma para las campañas de divulgación,   la implementación del régimen de cumplimiento y la solicitud de asistencia   técnica a la OIT. Este será compartido con el Gobierno de los Estados Unidos el   22 de abril del 2011, y se trabajará conjuntamente para garantizar que los   objetivos acordados sean abordados.    

VI. Servicios esenciales    

El MPS recopilará   la doctrina, precedentes judiciales y jurisprudencia colombiana que han   delimitado la definición de servicios esenciales. El MSP difundirá esta   información así como las directrices pertinentes a los inspectores de trabajo,   la rama judicial, los sindicatos y los empleadores, a más tardar el 22 de abril   de 2011.    

VII. Organización Internacional del Trabajo    

El Gobierno de   Colombia buscará cooperación, asesoramiento y asistencia técnica de la OIT en la   aplicación de las medidas contempladas en este documento relacionadas con los   derechos laborales. El gobierno trabajará con la OIT para fortalecer la   presencia y ampliar la capacidad y la función de la organización en el país.   Además, el gobierno colombiano solicitará la participación de la OIT para   promover el proceso tripartito con el objetivo de garantizar la plena protección   de los derechos laborales y el cumplimiento de las leyes laborales.    

El Gobierno de   Colombia consultará con la Comisión Tripartita antes del 15 de junio de 2011.    

Los gobiernos de   Estados Unidos y Colombia trabajarán conjuntamente para identificar los recursos   necesarios y fuentes de financiación. El gobierno de Colombia presentará una   solicitud formal a la OIT en relación con las actividades arriba descritas a más   tardar el 15 de septiembre de 2011.    

VIII. Programa de Protección    

A más tardar el   22 de abril de 2011 el Ministerio del Interior y Justicia emitirá una resolución   ampliando el alcance de la cobertura del Programa de Protección, con el fin de   incluir: i. activistas sindicales, ii. personas con la expectativa seria y real   de asociarse como sindicato, y iii personas que han dejado de ser sindicalistas   o que están bajo amenaza debido a sus actividades anteriores. El Ministerio   consultará con las organizaciones sindicales pertinentes para verificar la   situación de estas personas.    

El Gobierno de   Colombia garantizará el presupuesto adicional necesario para costear la   expansión del Programa de Protección. El Gobierno de Colombia inicialmente   aumentará los fondos del año fiscal 2011 mediante la adición presupuestal de 12   billones de pesos (aproximadamente $6 millones de dólares), un aumento superior   al 50% del nivel de financiación actual, para proporcionar el apoyo adecuado   para la expansión del programa durante el año fiscal en curso. Posteriormente,   el Gobierno de Colombia calculará el nivel de la financiación requerida para la   expansión del programa durante el año fiscal 2012 e incluirá dicha financiación   dentro del proyecto de ley de Presupuesto que se presentará al Congreso a más   tardar el 30 de julio de 2011. Los Gobiernos de Colombia y de Estados Unidos   trabajarán conjuntamente para evaluar periódicamente el manejo del programa y el   nivel de financiación, con el fin de asegurar que se logre el objetivo de   proteger eficazmente a todos los beneficiarios del programa.    

A más tardar el   30 de julio de 2011, el Ministerio del Interior y de Justicia habrá terminado un   plan de choque para poner al día las solicitudes pendientes de sindicalistas, en   la evaluación del riesgo en las aplicaciones al programa de protección. Una vez   superado el nivel de retraso, el Gobierno de Colombia se compromete a que la   Policía Nacional cumpla con el requisito legal de procesar todas las   evaluaciones de riesgo en un término de 30 días. A partir del 1 de mayo de 2011,   el Gobierno de Colombia pondrá a disposición de las partes interesadas reportes   actualizados mensualmente.    

El Gobierno de   Colombia expedirá un decreto a más tardar el 15 de septiembre de 2011 mediante   el cual reformará la naturaleza y funcionamiento del comité interadministrativo   que revisa las evaluaciones de riesgo. Este nuevo comité incluirá representantes   de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo con el fin   de lograr objetividad en el proceso de evaluación del riesgo. El Gobierno de   Colombia compartirá los acápites relevantes del proyecto de decreto con el   gobierno de Estados Unidos a más tardar el 22 de abril de 2011 y trabajará con   el gobierno de Estados Unidos para asegurarse que se traten los objetivos   señalados. El Gobierno de Colombia pondrá a disposición a las partes interesadas   una actualización mensual de las medidas tomadas para lograr estas mejoras   empezando el 1 de julio de 2011.    

A más tardar el   22 de abril de 2011, el Gobierno de Colombia modificará su programa de traslado   y protección de maestros, establecido mediante Resolución 1240 de 2010, con el   fin de garantizar que las solicitudes meritorias sean concedidas y para eliminar   las sanciones pecuniarias impuestas a profesores que no se encuentren bajo   riesgo extraordinario. El Gobierno de Colombia y el Gobierno de Estados Unidos   trabajarán conjuntamente para evaluar el programa, la dinámica de las amenazas y   los riesgos, para asegurar que se logre el objetivo de proteger efectivamente   las personas cubiertas. El Gobierno de Colombia pondrá a disposición de las   partes interesadas reportes trimestrales sobre el funcionamiento del programa a   más tardar el 1 de julio de 2011.    

IX. Reforma a la Justicia Penal    

A más tardar el   22 de abril de 2011 el Presidente emitirá una directiva a la Policía Nacional,   asignando noventa y cinco (95) investigadores de tiempo completo de la policía   judicial, para apoyar a los Fiscales encargados de las investigaciones penales   que involucran sindicalistas y activistas. Estos investigadores de la policía   judicial estarán designados exclusivamente a las investigaciones de casos   laborales. El Gobierno de Colombia completará la implementación de estos 50 de   los 95 nuevos investigadores de Policía Judicial antes del 30 de juio de 2011 y   el resto de los investigadores de policía judicial a más tardar el 15 de   diciembre de 2011.    

El Gobierno de   Colombia responderá favorablemente a los requerimientos de la Fiscalía General   en relación con los recursos necesarios para financiar las nuevas y el aumento   de actividades para reducir la impunidad e implementar esta acción. La Fiscalía   General enviará el requerimiento presupuestal a más tardar el 20 de mayo de   2011.    

La Fiscalía   General de la Nación ha informado al gobierno de Colombia de las siguientes   acciones que ha adoptado y adoptará para combatir la impunidad en los casos que   involucran a sindicalistas y activistas:    

La Fiscalía   General ha emitido una directiva en la que instruye a la policía judicial, al   Cuerpo Técnico de Investigación (CTI), y fiscales que investigan crímenes, para   que establezcan, durante la fase inicial de la investigación, si la víctima era   un miembro activo o ex miembro de una organización sindical, o si estaba   involucrado de manera activa en la formación de organizaciones sindicales.    

La Fiscal General   ha emitida una directiva a los jueces de la Unidad de Justicia y Paz y la Unidad   de Derechos Humanos, en la que efectivamente se les obliga a intercambiar el   material probatorio y la información en casos penales en los que se involucren   trabajadores sindicalizados y activistas, profesores, periodistas y activistas   de derechos humanos.    

La Fiscalía   General desarrollará un plan y determinará los requerimientos presupuestales   para la capacitación de los investigadores de la Policía Judicial y los Fiscales   en el manejo de la escena del crimen, así como la capacitación conjunta para   entrenarlos en técnicas de investigación con referencia específica a casos   laborales. La Fiscalía General enviará al Gobierno de Estados Unidos, a más   tardar el 22 de abril de 2011, el programa detallado de 2011 y trabajará con el   Gobierno de Estados Unidos para asegurarse que se atiendan los objetivos   acordados. La Fiscalía General solicitará a la Embajada de los Estados Unidos en   Bogotá su insumo (recomendación) y cooperación para perfeccionar, mejorar y   apoyar el programa de formación. El gobierno de Estados Unidos brindará   asistencia coordinada por su embajada en Bogotá, y con la colaboración del   Departamento de Justicia de Estados Unidos y el Departamento de Trabajo.    

La Fiscalía   General presentará al Gobierno de Colombia, a más tardar el 20 de mayo de 2011,   una solicitud de presupuesto para la financiación del programa de capacitación   para incluirla en el presupuesto de 2012.    

La Fiscalía   General desarrollará un plan e identificará las necesidades presupuestales a más   tardar el 20 de mayo de 2011, con el fin de fortalecer la capacidad   institucional y el número de fiscales y policías judiciales asignados a los   procesos que involucren casos laborales en las oficinas regionales, con base en   una evaluación de la debilidad estructural o ausencia de recursos suficientes.    

A más tardar el   15 de julio de 2011, la Fiscalía General finalizará un análisis de las   sentencias de homicidios de sindicalistas y activistas, con el fin de obtener   conclusiones que puedan ayudar en el mejoramiento de directivas y protocolos   para la efectividad de las investigaciones y el procesamiento de casos futuros.   Este análisis tendrá en cuenta lecciones aprendidas con el objeto de mejorar   esfuerzos futuros en la identificación de autores intelectuales y autores   materiales de estos crimines, reincidencia, existencia de patrones metodología   criminal y las pruebas de los móviles de los crímenes. Los resultados de este   análisis serán públicos y ampliamente divulgados. El conocimiento adquirido de   este análisis y su amplia difusión servirán como herramientas para reducir la   impunidad y prevenir futuros crímenes.    

La Fiscalía   General desarrollará un plan para identificar las necesidades presupuestales   para el establecimiento de los centros de atención a las víctimas con asistencia   especializada en casos de derechos humanos, incluidos los casos laborales. La   Fiscalía General proveerá estos centros con recurso humano profesional con   experiencia en derechos humanos y asuntos laborales. La Fiscalía General   dirigirá estos centros donde se compartirá información con las víctimas y sus   familias en relación con el estado de los casos, y pondrá a la disposición de   ellas asistencia legal y psicológica. A más tardar el 15 de junio de 2011, la   Fiscalía General compartirá con el Gobierno de los Estados Unidos el plan y las   asignaciones presupuestales para este proyecto y trabajará con el Gobierno de   Estados Unidos para asegurar de los objetivos se hubiesen atendido.    

La Fiscalía   General desarrollará un plan para descongestionar los casos de homicidios de   sindicalistas que incluirá:    

a. reuniones periódicas con cada una de las centrales obreras   y la Escuela Nacional Sindical (ENS) para lograr una conciliación de las cifras   de homicidios de sindicalistas reportados por la base de datos de la ENS y la de   la Fiscalía General. Las reuniones empezarán a más tardar el 22 de abril de   2011, con el objetivo de culminar el proceso al final del año.    

b. la expedición de una directriz interna a los fiscales para   acelerar su gestión en aquellos casos con pruebas y cerrar provisionalmente   casos con menor posibilidad de resolución. La directriz se emitiría a más tardar   el 15 de junio de 2011.    

La Fiscalía General mejorará la divulgación pública de casos   de violencia a sindicalistas reportados como cerrados:    

a. Para el 15 de abril de 2011, la Fiscalía General divulgará   los resultados de las sentencias emitidas después del 1 de enero de 2011, y   posteriormente hará lo mismo con sentencias futuras.    

b. A más tardar el 15 de junio de 2011, la Fiscalía General   identificará los métodos para publicar información agregada de todos los casos   cerrados a la fecha en su página web.    

El Gobierno de   Colombia ha presentado al Congreso modificaciones al Código Penal, referidas   arriba en la sección II, que: 1. ampliaría la definición de amenazas ilegales,   incluyendo amenazas impetradas a sindicalistas y activistas con el propósito de   intimidar aquellos en el ejercicio de sus derechos de liberad de reunión,   asociación y negociación colectiva. 2. fortalecería las sanciones, en casos de   amenazas ilegales, desde multas hasta pena de prisión.    

El gobierno de   Colombia está buscando la implementación de estas reformas en el Congreso para   el 15 de junio de 2011.    

X. Mecanismos de Seguimiento    

Para evaluar el   avance en la implementación de este plan de acción, los Gobiernos de Estados   Unidos y de Colombia han acordado que se reunirán de la siguiente manera:    

En 2011,   reuniones cada dos meses a nivel técnico y una de alto nivel.    

En 2012, cuatro   reuniones al año a nivel técnico y dos de alto nivel.    

En 2013, dos   reuniones semestrales del nivel técnico y una anual de alto nivel.    

En la reunión de alto nivel del   2013 se decidirá si es menester programar nuevas reuniones.    

[1] El documento consta de 10 páginas, folios 124 a 128.    

[2] Folios 19 a 34.    

[3] De acuerdo con el accionante, Colombia adquirió obligaciones   internacionales adicionales al TLC, como la creación de un Ministerio de   Trabajo, la regulación de las cooperativas de trabajo asociado y de las empresas   de servicios temporales, y la reforma del Código Penal. En relación con este último aspecto, aseguró que la reforma del   artículo 200 de la Ley 599 de 2000, por medio del artículo 26 de la Ley 1453 de   2011, fue consecuencia de los compromisos adquiridos por Colombia frente a   Estados Unidos en el PAL. Mencionó que “Antes de la introducción del inciso   segundo en el artículo 200 del Código Penal, la legislación colombiana permitía   negociar pactos colectivos con organizaciones no sindicalizadas, cuando en la   empresa no existe un sindicato que agrupe a más de la tercera parte de los   trabajadores. Esta posibilidad se encuentra aún en el artículo 481 del Código   Sustantivo del Trabajo, y fue considerada en varios casos por la Corte   Constitucional como una opción legítima para empleadores y trabajadores”.   Para sustentar su postura citó fragmentos de las sentencias SU-342 de 1995,   SU-569 de 1996 y C-1491 de 2000.    

[4] Señaló, en esa dirección, que el   artículo 17.4.5. del TLC dispuso que cada una de  las Partes designaría un   punto de contacto para recibir comunicaciones sobre asuntos relacionados con las   disposiciones de su capítulo laboral. Según el demandante, Estados Unidos delegó   para el efecto a la Oficina de Comercio y Asuntos Laborales del Departamento de   Trabajo (OTLA por sus siglas en inglés), que “ha dado trámite a informes de   organizaciones sindicales colombianas y estadounidenses sobre el incumplimiento   del Plan de Acción Laboral”. Además, la OTLA emitió informes y   comunicaciones sobre el cumplimiento del PAL el 11 de abril de 2016 y el 11 de   enero de 2017 en los cuales, según el actor, entiende que el PAL contiene   compromisos internacionales sobre los cuales cabe hacer seguimiento bajo el   capítulo 17 del TLC.    

[5] Indicó, en ese sentido, que “El Plan de Acción no es una ley,   pero esto ocurre como consecuencia de la omisión del Gobierno Nacional en   presentar ese tratado internacional al Congreso de la República. Este es un   típico caso de elusión constitucional, que ocurre cuando un poder público   utiliza aparentes lagunas en la Constitución Política para sustraer sus actos al   control constitucional. La elusión consistente en firmar documentos con otros   Estados, sin designarlos formalmente como tratados, pero asumiendo materialmente   nuevas obligaciones internacionales, fue objeto de debate en la Corte   Constitucional, que durante varios años rechazó demandas contra actos   internacionales del Gobierno Nacional que correspondían materialmente a tratados   internacionales. || El debate fue clausurado con el Auto A-288 de 2010, en que   la Corte Concluyó que esta era competente para conocer demandas contra los   tratados internacionales que no hubieren sido enviados al Congreso”.    

[6] El   actor señaló que en estas   decisiones la CIJ determinó que un “comunicado conjunto entre los Jefes de   Gobierno de Grecia y Turquía” y “las minutas de una reunión entre Qatar,   Bahréin y Arabia Saudita” tenían la naturaleza de un acuerdo internacional.   Para conferirles esa denominación la CIJ habría considerado especialmente los   términos materiales de los documentos implicados y las circunstancias   particulares en las que fueron expedidos. Sostuvo, igualmente, que en el segundo   caso “la Corte consideró irrelevante que el Ministro de Relaciones Exteriores   de Bahréin hubiera señalado, posteriormente, que al suscribir las minutas no   había tenido la intención de obligar jurídicamente a su país”.    

[7] Folios 35 a 46.    

[8] Al respecto citó fragmentos de las providencias C-785 de 1999 y   A-288 de 2010.    

[9] Folios 46 a 52.    

[10] Mencionó las providencias C-750 de 2008, C-049 de 2015 y C-184 de   2016.    

[11] Folios 55 a 61.    

[12] El accionante explicó el contexto normativo en el que, según su   criterio, se enmarcan las normas acusadas. En ese   sentido, aseguró que en el derecho comparado existen diferentes enfoques en   relación con la titularidad de la representación de los trabajadores en una   negociación colectiva y sobre las consecuencias de los pactos y las convenciones   colectivas para los trabajadores no sindicalizados. Refirió, en particular, que   los movimientos sindicales han considerado que solo ellos están legitimados para   negociar colectivamente ante los empleadores, pese a que los Convenios 135 y 154   de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT) admiten la   posibilidad de efectuar acuerdos de esa naturaleza entre empleadores y   representantes de los trabajadores que no pertenecen a esas asociaciones.   Precisó, así mismo, que varios países han acogido la posición sindical, mientras   que otros permiten que esta clase de negociaciones se efectúen también entre   empleadores y trabajadores no sindicalizados. Aludió que Colombia, a su vez,   asumió una postura intermedia, pues el artículo 480 del Código Sustantivo del   Trabajo establece que el empleador puede suscribir pactos colectivos, siempre   que en la empresa no exista un sindicato mayoritario. En relación con las   consecuencias de los acuerdos colectivos, sostuvo que el Estado colombiano es   uno de los pocos que, por regla general, reserva los beneficios de las   convenciones colectivas exclusivamente a los miembros de los sindicatos y   prohíbe ampliar dichas garantías de manera automática a otros trabajadores de la   empresa. Precisó que solo cuando el sindicato representa a más de un tercio de   los trabajadores, los beneficios de la convención pueden ser extendidos a los   demás empleados de la empresa. Puntualizó que, aunado a estas prerrogativas,   Colombia es el “único país en el mundo que elevó a la categoría de delito la   conducta de negociar condiciones laborales con trabajadores no sindicalizados y   otorgarles condiciones iguales o mejores a las de una convención colectiva de   trabajo”. Señaló que esta prohibición se concretó con la reforma del   artículo 200 del Código Penal, operado en virtud de lo dispuesto en el artículo   26 de la Ley 1453 de 2011. Afirmó que dicha disposición se introdujo al   ordenamiento jurídico colombiano en cumplimiento del Plan de Acción de   Colombia y Estados Unidos para derechos laborales, suscrito entre estos dos   países en el mes de abril de 2011 con el propósito de impulsar la aprobación del   Tratado de Libre Comercio por el Congreso estadounidense.    

[13] Folios 61 a 67.    

[14] Folios 67 a 73.    

[15] Folios 73 a 75.    

[16] Folios 75 a 77.    

[17] Folios 81 a 83.    

[18] A través de Claudia Isabel González Sánchez, Secretaria Jurídica.   Folios 121 a 147 y 189 a 190.    

[19] En esa dirección, remitió copia del “Plan de Acción de Colombia y   Estados Unidos para derechos laborales” y del “último informe del Plan de   Acción-Abril 2016”.    

[20] Precisó que el TLC entre Colombia y Estados Unidos entró en vigor   con la expedición del Decreto 993 del 15 de mayo de 2012.    

[21] A través de Olga Lucía Arenas Neira, Directora de Asuntos Jurídicos   Internacionales (E). Folios 183 a 186.    

[22] Sostuvo, en ese sentido, que “la Convención de Viena de 1969 ha   dispuesto de procedimientos solemnes específicos mediante los cuales los Sujetos   de Derecho Internacional manifiestan su voluntad en obligarse, cuando ésta es su   intención. Entre éstos, destaca de manera principal, la firma, el canje de   instrumentos, o la ratificación”.    

[23]  A través de la Ministra de Comercio, Industria y turismo, María   Lorena Gutiérrez Botero. Folios 195 a 197.    

[24] La promulgación se realizó mediante Decreto 993 del 15 de mayo de   2012.    

[25] Al respecto, el artículo 18 de la CVDT   dispone lo siguiente: “Obligación de no frustrar el   objeto y el fin de un tratado antes de su entrada en vigor. Un Estado deberá   abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin de un   tratado: || a) si ha firmado el tratado o ha canjeado instrumentos que   constituyen el tratado a reserva de ratificación, aceptación o aprobación,   mientras no haya manifestado su intención de no llegar a ser parte en el   tratado: o || b) si ha manifestado su consentimiento en obligarse por el   tratado, durante el periodo que preceda a la entrada en vigor del mismo y   siempre que esta no se retarde indebidamente”.    

[26] A través de Alfredo José Delgado Dávila, Jefe Oficina Asesora   Jurídica. Folios 715 a 728.    

[27] En ese sentido, señaló que en el año 2011 una Misión Tripartita de   Alto Nivel de la OIT visitó el país y efectuó una serie de recomendaciones   referidas a “diálogo social, violencia e impunidad; actos de discriminación   antisindical y otros obstáculos al ejercicio de la libertad sindical y la   negociación colectiva; medidas legislativas y acciones prácticas; mayores   esfuerzos para fortalecer la inspección de trabajo capacitación; y colaboración   con la OIT”.    

[28] Indicó, de este modo, que “[e]n mayo de 2011 y en seguimiento de   las conclusiones de la misión de la OIT, se firmó la actualización del Acuerdo   Tripartito, en esta ocasión acompañaron la firma del Acuerdo las más altas   autoridades del Estado, el Vicepresidente de la República, la Fiscal General de   la Nación, la Procuraduría General de la Nación, representantes de los   empleadores, la Confederación General del Trabajo y la Confederación Nacional de   Pensionados. || El acuerdo permitió aunar esfuerzos entre los actores laborales   para garantizar el reconocimiento de los derechos fundamentales de los   trabajadores, de sus organizaciones sindicales y de la libre empresa para los   empleadores y promover el trabajo decente y de manera especial, desarrollar una   agenda laboral que recoge de una parte, las recomendaciones de la misión de Alto   Nivel que visitó nuestro país en febrero de 2011 y el Plan de Acción, y de la   otra, las reivindicaciones sociales que por muchos años reclamaban las centrales   obreras de Colombia”.    

[30] En apoyo de su tesis citó fragmentos de las sentencias SU-342 de   1995, C-399 de 1999, C-1491 de 2000, T-701 de 2003 y T-619 de 2013.    

[31] A través de Néstor Santiago Arévalo Barrero, Director de Desarrollo   del Derecho y del Ordenamiento Jurídico. Folios 258 a 275.    

[32] A través de Luis Carlos Vergel Hernández, apoderado especial del   Departamento Nacional de Planeación. Folios 244 a 250.    

[33] En apoyo a su postura cita las sentencias SU-342 de 1995, SU-569 de   1996, SU-570 de 1996, SU-169 de 1999, T-012 de 2007, T-020 de 2007, T-345 de   2007, T-570 de 2007, T-619 de 2013 y T-069 de 2015.    

[34] A través de Bruce Mac Master, presidente y representante legal de la   ANDI. Folios 521 a 527.    

[35] Para apoyar su postura transcribió fragmentos de la sentencia C-367   de 2014.    

[36] A través del capitán Jaime Hernández Sierra, presidente de ACDAC.   Folios 528 a 704.    

[37] A través de María Cristina Cadavid Barbera y Carlos Esteban   Restrepo, presidente de ACAV y presidente de SINTRATAC, respectivamente. Folios   276 a 439.    

[38] Refirió las sentencias SU-569 y SU-570 de 1996, SU-169 de 1999,   C-1491 de 2000, T-742 de 2003, T-619 de 2013, T-069 de 2015    

[39] A través de José Diógenes Orjuela García y Edgar Mojica Vanegas,   Presidente y Secretario General de la CUT, respectivamente. Folios 729 a 786.    

[40] A través de Eric Alberto Orgulloso Martínez y Ana María Amado   Correa, director general y directora del área de defensa de derechos de la   Escuela Nacional Sindical, respectivamente. Folios 705 a 713.    

[41] No precisaron, sin embargo, a qué   providencias se referían.    

[42] A través de César Eduardo Loza Arenas, presidente de la Junta   Directiva Nacional de la USO. Folios 440 a 443.    

[43] A través de Soraya Gutiérrez Arguello, Jomary Ortegón Osorio,   Yessica Hoyos y José Jans Carretero Pardo. Folios 516 a 519.    

[44] Folios 92 a 120.    

[45] Los intervinientes únicamente se refirieron a los cargos propuestos   contra el artículo 200 del Código Penal.    

[46] Citó las sentencias C-559 de 1999, C-1490 de 2000, C-599 de 2000,   C-605 de 2006 y C-121 de 2012.    

[47] Para apoyar su postura transcribió un aparte de la sentencia T-069   de 2015.    

[48] Citó la sentencia C-939 de 2002.    

[49] Fernando Carrillo Flórez. Folios 789 a   799.    

[50] La Corte Constitucional ha reconocido la existencia de esta   competencia atípica en las sentencias C-049 de 2012, C-400 de 2013, C-173,   C-269, C-280 y C-632 de 2014.    

[51] De esta manera, por ejemplo, el artículo 237-2 superior le asigna   al Consejo de Estado el encargo de conocer de las acciones de nulidad por   inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya   competencia no corresponda al Tribunal Constitucional. Cada juez de la   República, así mismo, actúa en condición de juez constitucional al momento de   resolver las acciones de tutela sometidas a su conocimiento (art. 86 C. Pol.).   Mientras tanto, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, cualquier   autoridad judicial tiene competencia para dejar de aplicar una norma jurídica en   un caso concreto, cuando esta contradiga abiertamente la Constitución.   Finalmente, los Tribunales Administrativos efectúan control constitucional en   relación con las objeciones que, por motivos de inconstitucionalidad, presenten   los Gobernadores y Alcaldes, contra los proyectos de ordenanza o acuerdo   dictados por la Asamblea Departamental y el Consejo Municipal, respectivamente   (art. 305 C. Pol.), así como sobre aspectos referidos al ejercicio de los   mecanismos de participación ciudadana.    

[52] Cfr. Sentencias C-1154 de 2008, C-400 de 2013 y C-280 de 2014, entre   otras.    

[53] De este modo, el artículo 2 del Decreto Ley   2067 de 1991 dispone que las demandas en las acciones públicas de   inconstitucionalidad contendrán: “1. El señalamiento de las normas   acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier   medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mimas; || 2. El   señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; || 3.   Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; || 4. Cuando   fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para   expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y || 5. La   razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.   (Énfasis añadido).    

[54] Cfr. Sentencia C-400 de 1998.    

[55] Cfr. Sentencia C-400 de 2013.    

[56] Cfr. Sentencia C-280 de 2014.    

[57] Cfr. Auto 288 de 2010 y Sentencias C-049 de 2012, C-400 de 2013,   C-269, 280 y 632 de 2014, C-327 de 2017 y C-102 de 2018. La sentencia C-049 de   2012, en concreto, se refirió al concepto de competencia atípica de esta manera:   “se considera atípico o especial el control constitucional adelantado por la   Corte Constitucional sobre decretos diferentes de los asignados expresamente a   su conocimiento en los artículos 241 y 10 transitorio de la Constitución –que   por mandato constitucional poseen fuerza de ley- o de otros actos reputados   administrativos. La Corte Constitucional ha decidido demandas de   inconstitucionalidad de aquellos, para asegurar la supremacía e integridad de la   Constitución”.    

[58] Cfr. Sentencias C-049   de 2012, C-400 de 2013, C-173, C-269, C-280 y C-632 de 2014.    

[59] La sentencia C-400 de   1998 señaló que bajo el diseño institucional adoptado por el Constituyente de   1991, los tratados son “actos jurídicos complejos, no sólo por cuanto se   desarrollan en diversos momentos sino además porque involucran diferentes   órganos del Estado y están sometidos a normas tanto internacionales como   constitucionales”.    

[60] Con tal fin, el artículo 241-10   dispone que el Gobierno debe remitir el tratado y su ley aprobatoria al Tribunal   Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley.    

[61] La sentencia C-400 de 1998, así mismo, resaltó la similitud   normativa entre las Convenciones de Viena de  1969 y 1986. Ese sentido,   precisó que “[l]a Corporación no tendrá necesidad de estudiar en detalle   todos los artículos de Viena II pues cuando ellos reproduzcan contenidos   idénticos a Viena I, se entenderá que ellos hacen parte de los principios de   derecho internacional reconocidos por Colombia (CP art. 9°), lo cual justifica,   prima facie, que la Corte declare su constitucionalidad, salvo que tales   artículos entren en flagrante contradicción con otros principios, valores y   derechos reconocidos por la Carta, pues ésta es norma de normas (CP art. 4°)”.   Los artículos 11 a 17 de la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados   entre Estados y Organizaciones Internacional o entre Organizaciones   Internacionales de 1986 y la CVDT de 1969, justamente, guardan identidad   normativa en relación con la regulación de las formas de manifestación del   consentimiento en materia de obligaciones internacionales.    

[63] En un sentido semejante se puede consultar el literal a) del numeral   1 del artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados   Internacionales o entre Organizaciones Internacionales de 1986, aprobada por el   Congreso de la República por medio de la Ley 406 de 1997.    

[64] Cfr. Auto 288 de 2010.    

[65] Díez de Velasco, Manuel. “Instituciones de Derecho Internacional Público”. Madrid,   Tecnos, 18ª edición, 2013, p.167.    

[66] En arreglo a la textura abierta de esta cláusula convencional, la doctrina ha   sostenido lo siguiente: “[e]n sentido amplio podrían también considerarse   acuerdos en forma simplificada “aquellos en que el consentimiento del Estado se   manifiesta verbalmente o mediante un acto o una conducta que exprese los   elementos constitutivos de una oferta o de una aceptación de una oferta, según   que el Estado sea oferente o aceptante, de un acto o una conducta   complementarios de otro sujeto de Derecho Internacional” (Casanovas: 14 y 15)”.   || Al hablar de formas simplificadas nos referimos al plano internacional, pues   internamente siguen en muchos casos un proceso paralelo al de la ratificación,   || El número de Acuerdos en forma simplificada es enorme y sigue aumentando.   Ello es jurídicamente posible porque el D.I., como antes señalamos, no hace   depender la validez de los Tratados de ninguna forma especial. Y en la práctica   ello se ve favorecido por factores como el aumento progresivo de las relaciones   interestatales y su rapidez y tecnicismo crecientes para hacer frente a las   necesidades políticas y económicas de las relaciones internacionales, el aumento   progresivo de la importancia del ejecutivo, y el formalismo y la lentitud del   procedimiento parlamentario (Smet:8). Todo ello con la salvedad, sin embargo, de   que dentro de las formas simplificadas la forma verbal es extremadamente rara.   Los gobernantes cuidan normalmente mucho de sus palabras cuando pueden tener una   proyección exterior vinculante y la forma escrita por lo general se mantiene con   toda su pujanza”. (Énfasis añadido). Ibídem.,   p. 163.    

[67] Manuel Díez de Velasco, “Instituciones de   Derecho Internacional Público”. Madrid, Tecnos, 1999, p.139-140.    

[68] Cfr. Sentencias C-710 de 1998, C-187 y 785 de 1999, C-750 de 2008 y   C-269 de 2014. También el Auto 288 de 2010.    

[69] La adopción de esta postura, sin embargo, no fue pacífica en la   jurisprudencia constitucional. Una descripción extensa de los debates que la   antecedieron y su posterior evolución puede ser consultada en el Auto 288 de   2010 y en la sentencia C-269 de 2014.    

[70] Cfr. Sentencias C-363, C-1258 y 1439 de 2000; C-303 y C-862 de 2001;   C-071 y C-896 de 2003; C-280, C-533 y C-622 de 2004; C-154 y C-241 de 2005;   C-176 y C-239 de 2006; C-926 de 2007; C-944 de 2008; C-378 y C-801 de 2009;   C-027 de 2011; C-123 y C-819 de 2012; C-217 de 2015 y C-214 de 2017, entre   otras.    

[71] En relación con esta clase de acuerdos la sentencia C-269 de 2014   señaló: “La celebración de acuerdos de procedimiento simplificado derivados o   complementarios tiene como propósito ejecutar o desarrollar de forma concreta   las cláusulas sustantivas consignadas en el tratado del cual se deriva, sin   exceder o desbordar lo allí estipulado, es decir, que no dan origen a   obligaciones nuevas ni puede exceder las ya contraídas. Es de señalar que el   tratado solemne del que se derivan los acuerdos de procedimiento simplificado   complementarios debe haber surtido todos los trámites constitucionales. || De   otra parte, los acuerdos de procedimiento simplificado celebrados en desarrollo   de funciones de órbita exclusiva del Presidente de la República, encuentran   sustento en aquellas facultades constitucionalmente asignadas al Jefe de Estado,   en su condición de director de las relaciones internacionales, que excluyen la   competencia rationae materiae de las demás ramas del Poder Público”.    

[72] En sentido semejante se pueden consultar las sentencias C-160   de 2000, C-303 de 2001, C-780 de 2004, C-154 y C-241 de 2005, C-926 de 2007,   C-378 de 2009 y C-819 de 2012.    

[73] Cfr. Sentencia C-027 de 2011, C-217 de 2015 y C-214 de 2017, entre   otras.    

[74] La existencia de esta   competencia atípica ha sido reconocida en las sentencias C-049 de 2012, C-400 de   2013, C-173, C-269, C-280 y C-632 de 2014. En un sentido semejante se pueden   consultar los Auto 288 de 2010 y 723 de 2017.    

[75] Folio 122.    

[76] Cfr. Corte Constitucional C-369 de 2002.    

[77] Dicho presupuesto ha sido examinado   siempre por la jurisprudencia de esta Corporación al momento de establecer si un   instrumento internacional sometido a su consideración lo satisfizo al momento de   su adopción. De este modo, en la sentencia C- 223 de 2013 la Corte sostuvo lo   siguiente: “La Corte Constitucional en reiterada   jurisprudencia ha señalado que en el examen de constitucionalidad de los   tratados, es deber de esta Corporación revisar la competencia del funcionario   que participó en el proceso de negociación y adopción del instrumento   internacional sometido a control. Para tal efecto, de conformidad con lo   dispuesto en la Ley 406 de 1997, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el   Derecho de los Tratados, este Tribunal siempre verifica los plenos poderes de   quien suscribe uno de tales instrumentos en representación del Estado   colombiano”.    

[78] El texto original del “Acuerdo Complementario para la Cooperación   y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República   de Colombia y de los Estados Unidos de América” puede ser consultado en el   siguiente enlace:   http://apw.cancilleria.gov.co/Tratados/adjuntosTratados/90F3A_US-30-10-2009.PDF  En este texto, además, los Estados iv) le dieron la denominación expresa de  “Acuerdo Complementario” al documento; v)  determinaron que los Estados signatarios se denominarían “las Partes” a   lo largo del escrito; y vi) invocaron, en el Preámbulo, los   tratados en vigor en que se sustentaba el acuerdo simplificado.    

[79] La   cita en el idioma original señala lo siguiente: “27. The Court does not find   it necessary to consider what might have been the intentions of the Foreign   Minister of Bahrain or, for that matter, those of the Foreign Minister of Qatar.   The two Ministers signed a text recording commitments accepted by their   Governments, some of which were to be given immediate application. Having signed   such a text, the Foreign Minister of Bahrain is not in a position subsequently   to Say that he intended to subscribe only to a “statement recording a political   understanding”, and not to an international agreement.”. Corte Internacional   de Justicia, fallo del 1 de julio de 1994 sobre competencia de la CIJ. Caso   Qatar contra Bahréin. Disponible en:   https://www.icj-cij.org/files/case-related/87/087-19940701-JUD-01-00-EN.pdf    

[80] Igualmente, en arreglo a lo dispuesto   en el artículo 11 de la CVDT existen formas de manifestación del consentimiento   internacional distintas a la suscripción o firma de un instrumento por parte del   Jefe de Estado o de sus delegados (supra 104). Empero, en el presente este caso   el accionante no construyó un argumento dirigido a acreditar la verificación de   una hipótesis de expresión de la voluntad distinta a la firma o suscripción del   documento acusado. Cabe precisar, en esa dirección,   que el actor citó dos breves fragmentos de las declaraciones que habrían   realizado los presidentes de Colombia y Estados Unidos en una reunión en la Casa   Blanca el 7 de abril de 2011 en las que hicieron distintas referencias al PAL.   Sin embargo, como edificó su demanda en la supuesta firma o suscripción del PAL,   no incorporó un argumento dirigido a analizar los efectos de las mencionadas   declaraciones, pues se limitó a sostener que estas evidenciaban que el PAL   “se constituyó en la condición necesaria para la entrada en vigor del mismo”.    

[81] De modo semejante, la Corte advierte que el demandante no ahondó en   la exposición de las cláusulas del TLC con Estados Unidos y, en particular, del   Capítulo 17 sobre derechos laborales. La confrontación de los contenidos   del acto acusado y del TLC resultaba necesaria, pues el actor sostuvo que el PAL   no se limitó a desarrollar el tratado, sino que estableció nuevas obligaciones   en materia laboral para Colombia. La ausencia de ese ejercicio comparativo, sin   embargo, impide acreditar la manera en que el Plan de Acción habría desbordado   el marco del TLC y comprometido la responsabilidad internacional del Estado   colombiano.    

[82] En ese sentido, el actor se limitó a trascribir algunos apartes de   dos comunicaciones del 11 de abril de 2016 y del 11 de enero de 2017 de la   Oficina de Comercio y Asuntos Laborales del Departamento de Trabajo de Estados   Unidos, en los que esa dependencia se habría pronunciado sobre el   “cumplimiento del Plan de Acción”. De esta manera, de acuerdo con la   traducción libre del demandante, el fragmento del comunicado del 11 de abril de   2016 señalaría que “En el marco de la consideración del [TLC] por parte del   Congreso [de Estados Unidos], el gobierno Obama negoció con el gobierno del   Presidente colombiano Juan Manuel Santos un Plan de Acción respecto de asuntos   laborales que previamente habían aparecido imposibles de resolver. […] El Plan   de Acción detalló acciones concretas que Colombia adoptaría dentro de plazos   establecidos para abordar los temas laborales. Los dos gobiernos suscribieron el   Plan de Acción el 7 de abril de 2011”. A su turno, el fragmento del   comunicado del 11 de enero de 2017 establecería que: “Desde el lanzamiento   del Plan de Acción, el Departamento de Trabajo de Estados Unidos, el   Representante Comercial de Estados Unidos y el Departamento de Estado, han   coordinado con las autoridades del Gobierno de Colombia para cumplir los   compromisos concretos del Plan de Acción y más ampliamente, para lograr sus   objetivos subyacentes y resolver los retos pendientes”. Los apartes traídos   a cita por el accionante, empero, no aluden a los Estados Parte de Colombia y   Estados Unidos, sino a los Gobiernos de los dos países. Igualmente, al referirse   a las acciones del PAL no señalan que estas tareas ostenten una naturaleza   jurídica o que representen obligaciones internacionales vinculantes para   Colombia. Los textos, por último, parten de un supuesto inexistente: la   suscripción o firma del PAL por parte de los representantes de ambos Estados.    

[83] En relación con el carácter no determinante de la denominación que   las partes otorguen a un acuerdo internacional, pueden ser consultadas las   providencias A-288 de 2010 (supra 101) y los fallos del 19 de diciembre de 1978   y del 1° de julio de 1994 de la CIJ, relativos a los casos Grecia contra Turquía   (plataforma continental del Mar Egeo) y Qatar contra Bahréin, respectivamente.    

[84] En particular, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Justicia y del Derecho,   la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, la Asociación Colombiana de   Auxiliares de Vuelo, la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia y la   Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo.    

[85] En particular, el   Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento Nacional de Planeación y   la Escuela Nacional Sindical.    

[86] Cfr. Sentencia C-028 de 2018.    

[87] Cfr. Sentencia  C-007 de 2016.    

[88] Cfr.   Sentencias C-063 de 2018, C-007 de 2016 y C-228 de 2015, entre otras.    

[89] Cfr.   Sentencias C-063 de 2018 y C-228 de 2015, entre otras.    

[90] Cfr. Sentencias C-279 de 2014, C-332 de 2013, C-783 de 2005 y C-478   de 1998, entre otras.    

[91] Cfr. Sentencias  C-007 de 2016, C-149 de 2009 y C-584 de 2002.    

[93] En relación con la configuración de la   cosa juzgada material, la sentencia C-028 de 2018 señaló que la jurisprudencia   ha distinguido la ocurrencia de dos eventos: “(i) La cosa juzgada material   en sentido estricto, que se presenta cuando existe un pronunciamiento previo   declarando la inexequibilidad, por razones de fondo, de un contenido normativo   que es reproducido en la disposición que es nuevamente acusada. La identidad del   contenido acusado deberá ser deducida tanto de la redacción del precepto como   del contexto normativo en el que se expidió. La estructuración de la cosa   juzgada en este evento está condicionada, además, a que subsistan las   disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de   fondo en que se sustentó la declaratoria previa de inexequibilidad. (ii) La   cosa juzgada material en sentido lato o amplio, ocurre cuando existe un   pronunciamiento previo declarando la exequibilidad –simple o de forma   condicionada-, de una norma demandada cuyo contenido normativo es idéntico al   que se encuentra en la disposición que se analiza nuevamente. Cuando ello   sucede, ha indicado la jurisprudencia, en principio, que la Corte Constitucional   ha de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior, a menos que tengan   ocurrencia circunstancias excepcionales (…) que enerven los efectos de la cosa   juzgada”.    

[94] Cfr. Sentencia C-571 de 2012.    

[95] Artículo 200 de la Ley 599 de 2000 en su versión original:   “Violación de los derechos de reunión y asociación. El que impida o perturbe una   reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o   tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá   en multa”.    

[96] Artículo 200 de la Ley 599 de 2000  modificado por la Ley 1309   de 2009: “Violación de los derechos de reunión y asociación. El que impida o   perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las   leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación   legítimas, incurrirá en multa de cien (100) a trescientos (300) salarios mínimos   legales mensuales vigentes o arresto”.    

[97] Artículo 200 de la Ley 599 de 2000  modificado por el artículo   5 de la Ley 1309 de 2009 y por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011:   “Violación de los derechos de reunión y asociación. El que impida o perturbe una   reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o   tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá   en pena de prisión de uno (1) a dos (2) años y multa de cien (100) a trescientos   (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. \ En la misma pena incurrirá   el que celebre pactos colectivos en los que, en su conjunto, se otorguen mejores   condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto de aquellas   condiciones convenidas en convenciones colectivas con los trabajadores   sindicalizados de una misma empresa. \ La pena de prisión será de tres (3) a   cinco (5) años y multa de trescientos (300) a quinientos (500) salarios mínimos   legales mensuales vigentes si la conducta descrita en el inciso primero se   cometiere: \ 1. Colocando al empleado en situación de indefensión o que ponga   en peligro su integridad personal. \ 2. La conducta se cometa en persona   discapacitada, que padezca enfermedad grave o sobre mujer embarazada. \ 3.   Mediante la amenaza de causar la muerte, lesiones personales, daño en bien ajeno   o al trabajador o a sus ascendientes, descendientes, cónyuge, compañero o   compañera permanente, hermano, adoptante o adoptivo, o pariente hasta el segundo   grado de afinidad. \ 4. Mediante engaño sobre el trabajador”.    

[98] En efecto, el título   del artículo atacado alude a todos los bienes jurídicamente tutelados por la   disposición. De esta manera, de acuerdo con el artículo 200 del Código Penal la   perturbación de una reunión lícita de trabajadores, el obstáculo al ejercicio de   los derechos que conceden las leyes laborales, las represalias por motivos de   huelga y la suscripción de pactos colectivos en los términos descritos en la   norma, comportan una lesión de los derechos de reunión y asociación.    

[99] Al   efectuar el estudio del cargo por violación del principio de unidad de materia   la sentencia C-571 de 2012 remitió a los argumentos expresados al resolver el   reproche por infracción del principio de consecutividad en el trámite   legislativo. En ese sentido, la providencia mencionó que “… tal como lo   señalan los accionantes y lo ratifican los intervinientes, las modificaciones al   artículo 200 del Código Penal, se introdujeron por la cámara de destino (la   Cámara de Representantes) por lo que no pudieron ser consideradas, en sentido   estricto, por la cámara de origen (el Senado de la República). Sin embargo, tal   como lo resaltan la mayoría de los intervinientes, las modificaciones realizadas   guardan una estrecha y directa relación con el sentido y espíritu que se le   había dado al proyecto de ley desde un inicio, dentro del debate y la   deliberación parlamentaria.”. En particular, citó la siguiente exposición de   uno de los congresistas que intervino en el debate: “Mire,   doctor, lo que pasa es que cuando el Ministro nos habla de que le afecta el   derecho de reunión de los trabajadores, etc., eso no es un delito nuevo, eso   está en el Código Penal, ese delito está, lo que habría era que ampliar ese tipo   o modificarlo en cuanto a la pena, pero eso ya está en el Código Penal. Quiero   hacer esa precisión de carácter técnico, para que no aparezcamos nosotros   creando un tipo penal que ya existe; a mí me parece benéfico, doctor Vargas   Lleras, ese artículo, sancionar severamente al patrono que impide las reuniones   previas a la cuestión del sindicato mediante cualquier maniobra; muchas veces el   patrono ordena cerrar la cafetería para que el sábado no se puedan reunir los   trabajadores; ese tipo de delito existe, lo que hay es que aumentar la pena y si   vamos a ampliar el tipo lo acepto perfectamente, quería esa explicación de parte   del Ministro.”.   Igualmente, justificó la inclusión del artículo acusado en dicho proyecto de ley   acudiendo a un concepto amplio de seguridad ciudadana y resaltando que la   protección de los derechos laborales ha sido fuente de conflictividad social en   el país. En ese sentido, señaló que “los delitos en contra del sindicalismo y   de los derechos de reunión y asociación en general, han sido siempre en Colombia   fuente de controversia y tensión política. Desde tiempos de la independencia,   las reuniones y asociaciones de ciudadanos y movimientos sociales que presentan   reclamos de grupos sociales débiles, excluidos o marginados, suelen ser sujetos   de violencia.”.    

[100] Cfr.   Sentencias C-177 de 2001, C-380 de 2000, C-519 de 1998 y C-281 de 1994, entre   otras.    

[101] Cfr.  Sentencias  C-055 de 2013, C-646 de 2010, C-149 de 2009, C-929 de 2007 y C-1052   de 2001.    

[102]   Ibídem.    

[103]   Ibídem.    

[104]   Ibídem.    

[105] Cfr. Sentencia C-012 de 2010.    

[106] Cfr. Sentencia C-1298 de 2001.    

[107] Cfr. Sentencias SU-342 de 1995, SU-569 y SU-570 de 1996, SU-169 de   1999, T-012, T-020 y T-345 de 2007, T-084 de 2012, T-619 de 2013 y T-069 de   2015.    

[108] Cfr. Sentencia C-742 de 2012. En el mismo sentido las sentencias   C-559 de 1999 y C-232 de 2002.    

[109] Ibídem.    

[110] Ibídem.