C-293-19

         C-293-19             

Sentencia C-293/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional    

JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance    

PROSTITUCION-Análisis de la forma en que se ordena   el fenómeno por el derecho    

PROSTITUCION-Definición     

PROSTITUCION-Control campo de acción    

NORMA ACUSADA-Alcance general    

Referencia: Expediente D-12489    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 43   (parcial) y 44 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el   Código Nacional de Policía”    

Actores: Ángela María Robledo, Alirio Uribe Muñoz,   María Fernanda Herrera Burgos, Valeria Silva Fonseca, Gustavo Gallón Giraldo,   Juan Carlos Ospina Rendón, Jorge Abril Maldonado, Jomary Ortegón Osorio, José   Jans Carretero Pardo, Liliana Forero Montoya, Drisha Fernándes y Paola Marcela   Iregui Parra.    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D. C., veintiséis (26) de   junio de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Plena,   en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la siguiente   sentencia, con fundamento en las siguientes    

I.                   ANTECEDENTES    

1.   Demanda de   inconstitucionalidad    

1.1.          Texto demandado    

El   día 22 de noviembre de 2017 los ciudadanos Ángela María Robledo, Alirio Uribe   Muñoz, María Fernanda Herrera Burgos, Valeria Silva Fonseca, Gustavo Gallón   Giraldo, Juan Carlos Ospina Rendón, Jorge Abril Maldonado, Jomary Ortegón   Osorio, José Jans Carretero Pardo, Liliana Forero Montoya, Drisha Fernandes   Domecq y Paola Marcela Iregui Parra[1] interpusieron demanda de inconstitucionalidad contra   los artículos 43 (parcial) y 44 (parcial), en los que se establecen una serie de   cargas y deberes positivos y negativos para el ejercicio de la prostitución, en   los siguientes términos: (i) el deber del personal que labora en los   establecimientos, inmuebles o lugares donde se ejerce la prostitución, de   obtener el concepto sanitario de la secretaría de salud, de proveer y distribuir   preservativos a las personas que ejercen dicha actividad y a las que utilizan   los servicios respectivos, de facilitar el cumplimiento de las medidas   recomendadas por las autoridades sanitarias, de promover el uso de preservativos   y otros medios de protección, de no realizar publicidad alusiva a la actividad   en la vía pública, de proveer elementos y servicios de aseo, y de intervenir en   caso de controversia entre las personas involucradas en la actividad (art. 43);   (ii) la prohibición para las personas que ejercen la prostitución de incumplir   los requisitos establecidos en la ley para los establecimientos, inmuebles y   lugares en los que se ejerce dicha actividad, la de permitir su ejercicio por   fuera de las zonas y horarios asignados para ello, la de negarse a usar medios   de protección establecidos por las autoridades sanitarias o a colaborar con   estas últimas parar prevenir y controlar las enfermedades de transmisión sexual   (art. 44); (iii) la aplicación de medidas correctivas por el incumplimiento de   las prohibiciones anteriores, consistente en la multa general tipo 3 o 4, la   suspensión temporal de actividad, y la amonestación.    

A   continuación se transcriben y subrayan los textos acusados:    

“LEY 1801 DE 2016    

(julio 29)    

Diario Oficial   No. 49.949 de 29 de julio de 2016    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se   expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 43. REQUISITOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS, INMUEBLES O   LUGARES DONDE SE EJERZA LA PROSTITUCIÓN. Los propietarios, tenedores, administradores o   encargados de los establecimientos, inmuebles o lugares donde se ejerza la   prostitución, así como el personal que labore en ellos, deben cumplir con   las siguientes condiciones:    

1. Obtener para su funcionamiento el   concepto sanitario expedido por la Secretaría de Salud o su delegado o quien   haga sus veces.    

2. Proveer o distribuir a las personas que   ejercen la prostitución y a quienes utilizan sus servicios, preservativos   aprobados por las entidades competentes y facilitarles el cumplimiento de las   medidas recomendadas por las autoridades sanitarias.    

4. Colaborar con las autoridades sanitarias   y de Policía cuando se realicen campañas de inspección y vigilancia y asistir a   los cursos que ellas organicen.    

5. Tratar dignamente a las personas que   ejercen la prostitución, evitar su discriminación o rechazo y la violación de   sus derechos a la libre movilización y al desarrollo de la personalidad.    

6. No permitir ni propiciar el ingreso de   niños, niñas o adolescentes a estos establecimientos, inmuebles o lugares.    

7. No permitir, ni favorecer o propiciar el   abuso y la explotación sexual de menores de edad o de personas con discapacidad.    

8. En ningún caso, favorecer, permitir,   propiciar o agenciar el maltrato, su utilización para la pornografía, la trata   de personas o la Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes   (Escnna).    

9. No inducir ni constreñir al ejercicio de   la prostitución a las personas o impedir, a quien lo realiza, retirarse del   mismo si fuere su deseo.    

10. No mantener en cautiverio o retener a   las personas que ejercen la prostitución.    

11. No realizar publicidad alusiva a esta   actividad en la vía pública, salvo la identificación del lugar en su fachada.    

12. Velar por el cumplimiento de los deberes   y comportamientos de las personas que ejercen la prostitución.    

13. Proveer los elementos y servicios de   aseo necesarios para garantizar el cumplimiento de las medidas recomendadas por   las autoridades.    

14. Intervenir en caso de controversia,   entre las personas que utilizan el servicio y las que ejercen la prostitución,   para evitar el detrimento de los derechos de estas últimas.    

ARTÍCULO 44. COMPORTAMIENTOS EN EL EJERCICIO   DE LA PROSTITUCIÓN. Los siguientes comportamientos afectan la convivencia   y por lo tanto no deben ser realizados por las personas que ejercen la   prostitución:    

1. Incumplir cualquiera de los requisitos   establecidos en la normatividad vigente para los establecimientos, inmuebles o   lugares en donde se ejerza la prostitución.    

2. Ejercer la prostitución o permitir su   ejercicio por fuera de las zonas u horarios asignados para ello o   contrariando lo dispuesto en las normas o en el reglamento pertinente de   carácter distrital o municipal.    

3. Ejercer la prostitución sin el   cumplimiento de las medidas sanitarias y de protección requeridas.    

4. Realizar actos sexuales o exhibicionistas   en la vía pública o en lugares expuestos a esta.    

5. Negarse a:    

a) Portar el documento de identidad;    

b) Utilizar los medios de protección y   observar las medidas que ordenen las autoridades sanitarias;    

c) Colaborar con las autoridades sanitarias   que ejercen la prevención y el control de enfermedades de transmisión sexual y   VIH, atender sus indicaciones.    

PARÁGRAFO 1o. Quien incurra en uno o más de los   comportamientos señalados será objeto de la aplicación de las siguientes medidas:       

COMPORTAMIENTOS                    

MEDIDA           CORRECTIVA A APLICAR   

Numeral 1                    

Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.   

Numeral 2                    

Multa General tipo 4;           Al responsable del lugar donde ejerce la actividad: Suspensión temporal de           actividad.   

Numeral 3                    

Multa General tipo 3;           Al responsable del lugar donde ejerce la actividad: Suspensión temporal de           actividad.   

Numeral 4                    

Multa General tipo 3;           Al responsable del lugar donde ejerce la actividad: Suspensión temporal de           actividad.   

Amonestación; Al           responsable del lugar donde ejerce la actividad: Suspensión temporal de           actividad.      

PARÁGRAFO 2o. Quien en el término de un (1) año contado a   partir de la aplicación de la medida incurra nuevamente en alguno de los   comportamientos prohibidos en el presente capítulo que dan lugar a la medida de   suspensión temporal, será objeto de suspensión definitiva de la actividad.    

PARÁGRAFO 3o. Cuando haya lugar a la aplicación de las   medidas previstas en el numeral 5 del parágrafo primero, la autoridad de Policía   deberá dar aviso a la Defensoría del Pueblo o al Personero Municipal o Distrital   según corresponda”    

1.2.          Cargos    

1.2.1. Según los accionantes, los preceptos   demandados desconocen los artículos 1, 5, 12, 13, 16, 17, 43, 44, 93 y 94 de la   Carta Política, así como el Preámbulo y el artículo 2 de la Declaración   Universal de Derechos Humanos, el Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas,   el preámbulo y los artículos 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos, los artículos 1, 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales, los artículos 1 y 24 de la Convención   Americana sobre Derechos Humanos, el preámbulo y los artículos 1 y 6 de la   Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la   Mujer (CEDAW), los artículos 1, 2, 4 y 7 de la Convención Interamericana para   Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, y los artículos 3   y 9 del Protocolo para la Prevención, Supresión y Castigo del Tráfico de   Personas en especial de Mujeres y Niños (Protocolo de Palermo).    

Para acreditar la presunta   vulneración, los demandantes ofrecen una caracterización del fenómeno de la   prostitución en Colombia, destacando que esta es ejercida generalmente por   mujeres que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad extrema, y a partir   de estos elementos de contexto, indican las razones por las que los textos   impugnados desconocen el derecho a la igualdad formal y material.    

1.2.2.  Con respecto a la caracterización del   fenómeno de la prostitución en Colombia, los accionantes destacan la situación   de precariedad de las personas que se dedican a esta actividad. En particular,   se sostiene que ésta tiene tres grandes rasgos:    

Por un lado, la prostitución   es realizada mayormente por mujeres, que constituyen un grupo históricamente   discriminado. Así, tanto en Bogotá como en los demás municipios colombianos,   esta actividad es ejercida prevalentemente por mujeres y niñas, en una   proporción que oscila entre el 90 y el 94%. A su juicio, esto significa que el   fenómeno debe ser atendido y comprendido con un enfoque de género.    

Asimismo, la prostitución es   ejercida por personas que atraviesan situaciones extremas de dependencia y   fragilidad debidas a su corta edad, a la baja escolaridad, a las irregularidades   en su condición migratoria, a la situación de pobreza o condiciones similares.   Se enfatiza, por ejemplo, que en Colombia el 95% de las mujeres y niñas que   ingresan a esta actividad se encuentran entre los 14 y los 17 años de edad, que   de estas solo el 20% tiene estudios primarios y el 37% secundaria incompleta, y   que una proporción muy importante pertenece a grupos históricamente   discriminados, por ser desplazados por el conflicto armado interno, por   encontrarse en zonas de economías extractivas, o por ser campesinos,   afrodescendientes, indígenas, transgénero, población LGBTI, o víctimas de la   crisis socio económica en Venezuela. En el caso de Bogotá, la Secretaría de   Integración Social encontró que la mayor parte de las mujeres que ejercen la   prostitución se encuentran en los estratos socio-económicos más bajos (1, 2 y   3), y que provienen de otras regiones del país, lo cual las hace más   vulnerables. Esta información es consistente “con el hecho de que en gran   parte del mundo, las mujeres en prostitución son ilegales, migrantes, tratadas y   explotadas aprovechándose de su vulnerabilidad lejos de lugares de origen, sin   redes de apoyo, alternativas, condiciones de seguridad, entre otros”.    

Lo anterior ha provocado que   la prostitución se encuentre atravesada por distintas formas de violencia. Según   estudios del Observatorio de Mujeres y Equidad de Género, el 70% de las mujeres   han sido atacadas físicamente, el 91% abusadas verbalmente, el 47% violadas, el   62% coaccionadas a hacer algo visto en la pornografía, el 86% presenta síntomas   de estrés postraumático complejo, y en la mayor parte de los casos han sido   inducidas por los proxenetas al consumo de drogas para soportar la violencia   inmanente a este fenómeno. De hecho, el riesgo de feminicidio y de desaparición   forzada para estas personas es mayor que el que tiene cualquier otro grupo   humano en ocupaciones con altos niveles de homicidio.    

Finalmente, se advierte que   la circunstancia anterior es aprovechada por distintos actores sociales para   ejercer en su contra distintas formas de violencia, en especial en la modalidad   de explotación sexual. Por ello, la prostitución normalmente es ejercida para el   lucro ajeno, hasta el punto de que, según distintos estudios, el 90% de las   personas en situación de prostitución en el mundo está bajo el poder de un   proxeneta.    

1.2.3. Pese a ello, la respuesta institucional a   este fenómeno ha sido tímida, precaria e insuficiente, y en algunos casos   incluso inadecuada y contraproducente, por lo cual, las dificultades que   atraviesa este grupo poblacional se agravan significativamente. Dentro de estas   políticas se destacan las siguientes: (i) la creación de zonas de alto impacto o   zonas de tolerancia en el Plan de Ordenamiento Territorial del año 2002 en la   ciudad de Bogotá, que habría incrementado la inseguridad y la delincuencia, así   como la proliferación de “lugares reservados” que someten a peores condiciones   de explotación a estas personas; (ii) la implementación del Código de Policía   Distrital del año 2003, que favoreció y alimentó el maltrato, la persecución y   el abuso de la Policía, en lugar de brindar protección a este segmento   poblacional; ejemplo de estos dos desaciertos es la zona del Bronx, territorio   dominado por la trata de personas con fines de explotación sexual, los   feminicidios, el narcotráfico y el crimen; (iii) aunque nominalmente se han   tipificado como delitos la trata de personas con fines de explotación sexual y   la inducción a la prostitución, no existe una persecución efectiva; (iv) a la   ausencia de judicialización subyace el imaginario según el cual el   consentimiento de la víctima hace irresponsables a los explotadores.    

Según los accionantes, el   desconocimiento del principio de igualdad se explica por tres razones: (i)   primero, porque los preceptos demandados imponen una carga a tres tipos de   sujetos involucrados en el negocio de la prostitución por cuenta ajena que   atraviesan una situación fáctica distinta: los administradores y propietarios de   los establecimientos; los empleados de los mismos que realizan actividades   distintas a la prostitución, y las personas en situación de prostitución, a   juicio de los demandantes, los deberes impuestos a estos dos últimos grupos   constituyen una carga desproporcionada que resulta incompatible con el principio   de igualdad; (ii)  segundo, porque las disposiciones atacadas imponen unas   obligaciones especiales que implican una intromisión indebida en el ejercicio de   los derechos sexuales de las personas en situación de prostitución, que no se   establecen para el resto de la población, sin que exista una justificación para   el trato diferenciado y para la restricción de la libertad individual; (iii) y   finalmente, porque las medidas contempladas en la normatividad demandada, de   orden sancionatorio, no son consistentes con la situación que atraviesa el   mencionado colectivo, y  por ende, resultan lesivas de sus derechos.    

1.2.5. Con respecto al primer señalamiento, los   demandantes argumentan que el artículo 43 de la Ley 1801 de 2016 establece que   tanto los propietarios, tenedores y administradores de los establecimientos y   lugares donde se ejerce la prostitución, como el personal que labora en ellos,   deben cumplir una serie de requisitos, entre ellos los siguientes: (i) obtener   el concepto sanitario; (ii) proveer o distribuir a las personas que ejercen la   prostitución y a quienes utilizan los servicios, los preservativos requeridos;   (iii) promover el uso de preservativos y otros medios de protección a través de   información impresa, visual y auditiva, y la instalación de dispensadores de   dichos elementos; (iv) no realizar publicidad alusiva a esta actividad en la vía   pública; (v) proveer los elementos y servicios de aseo para garantizar el   cumplimiento de las medidas recomendadas por las autoridades sanitarias; (vi)   intervenir en caso de controversia, entre las personas que utilizan el   servicios, y las que ejercen la prostitución; (vii) cumplir los requisitos   establecidos en la normatividad vigente para los establecimientos, inmuebles o   lugares donde se ejerce la prostitución; (viii) no permitir el ejercicio de la   prostitución por fuera de las zonas u horarios asignados para ello. Por su   parte, el artículo 44 asignaría estos mismos deberes a las personas que ejercen   la prostitución, e incluso, las obligaría a impedir que otras realicen esta   actividad por fuera de las zonas u horarios establecidos por las autoridades   locales.    

A juicio de los demandantes,   si bien estos deberes pueden ser impuestos a las personas que son propietarias o   administradoras de los establecimientos donde se ejecutan las actividades en   cuestión, e incluso en algunos eventos a quienes allí laboran, no pueden   extenderse indiscriminadamente a todos los actores involucrados, y menos aún a   quienes ejercen la prostitución.    

En efecto, aunque las   exigencias anteriores apuntan a preservar la convivencia pacífica, el orden   público y la prevalencia del interés general sobre el interés particular, la   equiparación de cargas “no es conducente ni adecuada, pues no puede   considerarse que aquellas estén en la capacidad material y volitiva de   garantizar el cumplimiento de normas, condiciones o requisitos exclusivos de los   establecimientos y sus administradores (…) tampoco resulta claro cómo puede ser   adecuada una medida que no tiene la capacidad de garantizar el fin   constitucional perseguido en relación con quien está en situación de   prostitución y que sí puede derivar en la imposición de sanciones a este grupo   de especial protección constitucional”. Por el contrario, el efecto de la   medida legislativa no es una ganancia en términos de valores o principios   constitucionales, sino únicamente el reforzamiento de los estereotipos negativos   en contra de las personas que ejercen la prostitución. Adicionalmente, las   exigencias del Código de Policía resultan excesivamente gravosas para este grupo   poblacional, e inconsistente con el rol que cumplen dentro del negocio de la   prostitución, así: (i) la obtención del permiso sanitario es una obligación que   por su propia naturaleza corresponde a quien dirige el establecimiento, que es   quien tiene la capacidad material y administrativa para cumplir este deber; (ii)   con respecto a la provisión y distribución de preservativos, las personas que   ejercen la prostitución deberían ser beneficiarios de esta medida, y no los   directamente obligados; (iii) lo propio puede afirmarse del deber de promover el   uso de preservativos y de otros medios de protección recomendados por las   autoridades sanitarias, ya que sólo los propietarios de los establecimientos   tienen las condiciones materiales y operativas para proveer información impresa,   visual y auditiva con este propósito, y para instalar dispensadores de   preservativos en los establecimientos, máxime cuando quienes ejercen la   prostitución tienen una relación de subordinación con aquellos, y carecen de los   recursos económicos para cumplir este deber; (iv) con respecto a la prohibición   para realizar publicidad alusiva a la actividad en la vía pública, se trata   también de un deber propio del establecimiento, en la medida en que son sus   propietarios y administradores quienes tienen el control de la publicidad; (v)   la provisión de elementos y servicios de aseo es igualmente una obligación   propia del establecimiento y no de quienes prestan directamente el servicio de   la prostitución; (vi) la obligación relativa a la intervención y mediación entre   los usuarios del servicio y quienes ejercen la prostitución, no podría ser   impuesta razonablemente a estas últimas, ya que esto “agravaría su situación   de riesgo al imponérseles la obligación de intervenir en controversias, más aún   cuando no existe ningún vínculo entre dichas personas, como sí podría ser en   términos jerárquicos laborales con el propietario o administrador del   establecimiento”; (vii) finalmente, el deber de cumplir la normatividad   vigente para los establecimientos, inmuebles o lugares en donde se ejerza la   prostitución excede las cargas que pueden ser impuestas razonablemente a estos   sujetos.    

Finalmente, debe tenerse en   cuenta que las personas que ejercen la prostitución se encuentran en una   situación de vulnerabilidad que las hace sujetos de especial protección   constitucional, y que sus obligaciones y cargas no pueden ser equiparadas a las   que tienen quienes se lucran del negocio de la prostitución y tienen una   relación asimétrica de dominación con respecto a las que prestan los respectivos   servicios.    

1.2.6. Por otro lado, los accionantes sostienen que   los literales b) y c) del artículo 44 de la Ley 1801 de 2016, en los cuales se   dispone que las personas que ejercen la prostitución deben utilizar medios de   protección y observar las medidas que ordenen las autoridades sanitarias, así   como colaborar con estas para la prevención y el control de las enfermedades de   transmisión sexual, representan una intromisión ilegítima en los derechos   sexuales y reproductivos de las mujeres que ejercen la prostitución, sustentada   en prejuicios e imaginarios que perpetúan la marginalización de este segmento   poblacional.    

A su juicio, la restricción  iusfundamental representa también una violación del principio de igualdad   formal y material, ya que esta únicamente se estableció para este grupo, y no se   hizo extensiva al resto de la protección: “Ni a otras mujeres que tengan una   vida sexual activa ni a los hombres que pagan por utilizar sexualmente a las   personas en situación de prostitución, se les exige de ninguna forma cumplir con   recomendaciones de entidades sanitarias o someterse a exámenes de enfermedades   de transmisión sexual como requisitos para no ser sancionados”. Esta   diferenciación es constitucionalmente inadmisible, en la medida en que responde,   no a la consideración de las personas como sujetos de derechos, sino a   consideraciones de salud pública y a una noción higienista de la prostitución, y   en la medida en que la promoción de la salud podría obtenerse por medios   alternativos, como la promoción y la prevención en salud. Aún más, incluso   suponiendo que la restricción al ejercicio de los derechos sexuales y   reproductivos es admisible, la carga debería ser impuesta no solo a las personas   que ejercen la prostitución, sino también a las que pagan por tales servicios.    

1.2.7. Finalmente, los accionantes advierten sobre   la ilegitimidad de apelar a los mecanismos sancionatorios del Estado para   regularizar el ejercicio de la prostitución. A su juicio, la utilización de   estos instrumentos es constitucionalmente inadmisible por la condición de   vulnerabilidad en la que se encuentran las personas que ejercen esta actividad,   porque la conducta por estas desplegada por sí sola no pone en riesgo ningún   bien o principio constitucional, porque las cargas, deberes y restricciones   impuestas no redundan en beneficio de este fin, y porque existen mecanismos   alternativos menos lesivos y gravosos de los principios y derechos   constitucionales. De hecho, durante el proceso de aprobación parlamentaria no se   adujeron razones de peso a partir de las cuales se pudiera inferir la   justificación de las medidas sancionatorias contempladas en el Código de   Policía, de suerte que, en general, las reglas que hoy se cuestionan no fueron   objeto de proceso deliberativo abierto y transparente.    

Por el contrario, en virtud   de cláusula de erradicación de injusticias presentes, derivadas del principio de   igualdad previsto en el artículo 13 superior, el Estado debería, no imponer   medidas sancionatorias en contra de este colectivo, sino establecer garantías de   promoción y protección orientadas a la consecución de una igualdad material   entre todos los grupos sociales. El legislador colombiano, por el contrario, se   limitó a regular la prostitución en el Código Penal mediante la tipificación de   los delitos contra la dignidad humana, la autonomía y la libertad sexual, y a   establecer restricciones y cargas para este grupo de personas en el Código de   Policía. Con ello, el legislador ha desatendido sus deberes en relación con este   segmento poblacional, circunscribiendo su actividad a la imposición de cargas   desproporcionadas y a la adopción de sanciones que no se compadecen con su   situación.    

1.3.    Solicitud    

2.       Trámite procesal    

Mediante auto del día 16 de enero de 2018, el   magistrado sustanciador admitió la demanda, y, en consecuencia, ordenó:    

–            Correr traslado de la misma a la   Procuraduría General de la Nación por el lapso de 30 días, para que rindiera   concepto en los términos de los artículos 242.5 y 278.5 de la Carta Política.    

–            Fijar en lista la disposición   acusada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier   ciudadano.    

–            Comunicar de la iniciación del   proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al   Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Secretaría Distrital de la Mujer de   Bogotá, a la Secretaría de las Mujeres de Medellín, a la Secretaría   Departamental de Salud del Cauca y a las secretarías de salud de Bogotá,   Medellín, Cali, Barranquilla, Cundinamarca, Tolima y Valle del Cauca, para que   se pronuncien sobre las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad y   suministren los insumos fácticos, conceptuales y normativos que estimen   pertinentes.    

–            Invitar a participar dentro del   proceso a las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana,   Externado de Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, EAFIT, Libre   y de Antioquia, para que se pronuncien sobre las pretensiones de la demanda o   sobre aspectos particulares de la misma.    

–            Invitar a participar dentro del   proceso a las siguientes personas e instituciones, para que se pronuncien sobre   las pretensiones de la demanda, y para que suministren insumos de análisis,   según sus áreas de conocimiento y experticia, sobre las características y los   contornos del fenómeno de la prostitución; sobre los distintos modelos acogidos   en el mundo para atender y responder al fenómeno de la prostitución, y sobre las   razones que podrían explicar o justificar las exigencias previstas en los   artículos 43 y 44 de la ley 1801 de 2016: (i) el Instituto de Salud Pública de   la Pontificia Universidad Javeriana; (ii) las facultades de antropología de la   Universidad del Rosario, Javeriana, de los Andes y de Antioquia; (iii) el Centro   de Investigaciones sobre Dinámica Social de la Universidad Externado de   Colombia; (iv) el Observatorio de Salud Pública de Santander, el Observatorio   Nacional de Salud, el Observatorio del Derecho Fundamental a la Salud de la   Personería de Medellín, el Observatorio Social de Salud Pública de Caldas, y el   Observatorio para la Equidad en Calidad de Vida y Salud en Bogotá.    

3.     Intervenciones    

A lo largo del trámite judicial, diferentes individuos,   entidades académicas, organizaciones sociales e instituciones públicas y   privadas, intervinieron para ofrecer elementos de juicio sobre las temáticas   planteadas en la demanda de inconstitucionalidad. Dada la variedad y diversidad   de aproximaciones y de perspectivas vertidas en el proceso, a continuación se   sistematizarán estos insumos según los siguientes ejes temáticos, sin perjuicio   de que, frente a cada uno de estos, cada interviniente haya presentado una   versión completa y pormenorizada, de la cual sólo se extraen sus líneas   esenciales.[2]    

De este modo, a continuación se recogen los   planteamientos básicos en los siguientes frentes: (i) las características del   fenómeno de la prostitución; (ii) el origen y los intereses subyacentes a los   discursos que defienden la liberalización de la prostitución; (iii) los modelos   legislativos para enfrentar el sistema subyacente al ejercicio de la   prostitución, e impactos económicos, sociales y políticas de cada uno de ellos;   (iv) constitucionalidad del marco legal colombiano en el que se inscriben las   medidas legislativas demandadas; (iv) constitucionalidad de las disposiciones   legales impugnadas.    

3.1.                                                                                 Intervenciones sobre las   características y los contornos del fenómeno de la prostitución (Mujeres Líderes Sobrevivientes de la Prostitución[3]; Organización XYZ[4]; Rosa Cobot Bedia, Luisa Posada Kubissa y Emelina   Galarza Fernández[5]; Janice G. Raymond[6]; Mellisa Farley[7]; Mabel Lozano[8]; Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá;   Secretaría de la Mujer de Medellín; Embrace Dignity[9]; Supporting Women Affected by Prostitution   (RUHMA)-Irlanda[10]; Gunilla S. Ekberg[11]; Coalition Abolition Prostitution (CAP International)[12]; Coalition Against Trafficking in Women (CATW)[13]; Julie Bindel[14]; Iniciativa Proequidad de Género[15]; Asociación de Mujeres Argentinas por los Derechos   Humanos (AMADH)[16]; Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires[17]; Martha Chapman Vela[18]; Sobrevivientes de la Industria del Sexo[19]; Comisión Unidos Vs Trata[20]; Científicos por un Mundo sin Prostitución[21])    

3.1.1. Los intervinientes anteriores ofrecen una caracterización general de la   prostitución como fenómeno económico, político, social y cultural. En general,   coinciden en que la clave explicativa de este fenómeno reside en que esta   práctica se ha constituido en una próspera y pujante industria que replica y   encarna las dinámicas propias del capitalismo global.    

Según los intervinientes, la prostitución   es una práctica milenaria y de vieja data, vinculada a la cultura y al modo de   vida patriarcal. Originalmente, sin embargo, tenía un espectro exclusivamente   local y un impacto económico marginal. Progresivamente, no obstante, el fenómeno   fue mutando al incorporarse a las dinámicas del mundo capitalista, haciendo del   cuerpo de las mujeres y del sexo una auténtica mercancía, hasta el punto de   convertirse no sólo en una de las industrias más rentables y lucrativas en el   mundo entero, sino también en un elemento esencial y estratégico del nuevo   modelo económico a nivel mundial, vinculado a múltiples economías legales e   ilegales como el comercio de drogas, el tráfico de armas, la venta de órganos,   el turismo, la industria cosmética y textil, el transporte terrestre y aéreo,   entre muchos otros, y a las dinámicas políticas y económicas propias del mundo   contemporáneo, como la pobreza, la migración y el desempleo: “Las mujeres   entran en el macronivel de las estrategias del desarrollo básicamente a través   de la industria del sexo y del espectáculo y a través de las remesas de dinero   que envían a sus países de origen. La exportación de trabajadores y trabajadoras   y las remesas de dinero son herramientas de gobiernos de países con altos   niveles de pobreza para amortiguar el desempleo y la deuda externa. Y ambas   estrategias tienen cierto grado de institucionalización de los que dependen cada   vez más los gobiernos”.[22] Se trata entonces de una industria en constante y   permanente expansión.    

3.1.2. Así entendido el fenómeno, es claro que la estructura negocial está   conformada por al menos tres tipos de actores: los compradores de sexo, las   personas prostituidas, normalmente mujeres, y quienes sirven de enlace entre la   oferta y la demanda, es decir, los traficantes y explotadores. Mientras los   traficantes y los consumidores de sexo obtienen sendos beneficios, las personas   que ejercen la prostitución funcionan como la “materia prima” o mercancía del   negocio, por lo cual no sólo no obtienen rendimientos reales, sino que además   resultan explotadas y anuladas.    

Aunque se suele sostener que la   prostitución se puede ejercer en nombre propio, en realidad esta idea es un   espejismo, pues, en general, el mercado se encuentra controlado por el crimen   organizado, y de manera mayoritaria bajo coacción física, síquica y económica.[23] Incluso cuando las mujeres son publicitadas en   internet como “acompañantes independientes”, en realidad hacen parte de redes de   proxenetismo que apelan a todo tipo de estrategias para mantener el control:   endeudamiento crónico, confinamiento, inducción a la adicción a las drogas y al   alcohol, amenazas legales, dependencia económica e incluso emocional.[24]    

3.1.3.            Los consumidores de sexo responden   generalmente a un prototipo muy claro y definido: presentan una ausencia   absoluta de empatía con las mujeres que ejercen la prostitución, prefieren el   sexo impersonal, y tienen actitudes de superioridad y de dominio que degeneran   en actos violentos recurrentes, y en exigencias que ponen en peligro de la vida   y la integridad de las mujeres, todo lo cual es posible por la relación   asimétrica y diferencial que existe entre el comprador de sexo y la persona que   se dedica a la prostitución[25].    

3.1.4. Los traficantes de sexo, por su parte, responden a la lógica general de   los propietarios de los medios de producción, orientada a la consecución del   máximo beneficio al menor costo posible. Ello, implica, por ejemplo, un control   riguroso y estricto de la productividad en términos de horario de trabajo, nivel   de consumo de alcohol y sustancias alucinógenas que se induce en los clientes, y   cantidad de dinero entregado por estos últimos. Y como las mujeres prostituidas   se encuentran en una relación de inferioridad y de dependencia frente a los   traficantes, estos últimos pueden explotar el cuerpo de la mujer, y apropiarse   del rendimiento económico generado por aquella.    

De este modo, la prostitución es un sistema   “inherentemente explorador, invariablemente dañino e inextricablemente vinculado   al omnipresente problema de la violencia contra las mujeres, niñas y niños, y la   trata de personas en una sociedad esencialmente patriarcal. Explota la posición   de la vulnerabilidad de la persona causada por la desigualdad económica y de   género, socava el derecho de la persona a la dignidad y la igualdad, y la trata   de mercancías para ser compradas y vendidas, mientras prospera sobre los   sentimientos de derecho de los hombres sobre los cuerpos de las mujeres”[26].    

3.1.5. Por el contrario, las mujeres que se dedican a la prostitución responden   a un patrón muy claro: se trata de personas altamente vulnerables en razón de   factores como el género, la etnicidad, la pobreza, la falta de opciones   educativas y de oportunidades de empleo, episodios de violencia y de abuso   físico, emocional y sexual previos, el hambre, la prostitución   intergeneracional, los desastres naturales, la guerra, las deudas, la violencia   doméstica, el incesto, la carencia de hogar, los entornos hostiles, el maltrato   familiar, el desplazamiento por la violencia política, la carencia de redes de   apoyo, y la convivencia en contextos tóxicos de crianza y socialización[27]. Por ello, la industria tiende a captar mujeres de los   países y regiones con mayores niveles de pobreza y con mayores dificultades de   orden económico y social, como lo demuestra el hecho de que, por ejemplo, en los   países europeos la mayor parte de prostitutas proviene de países en desarrollo,   de países menos adelantados, o de países que atraviesan crisis humanitarias o   económicas graves como Colombia, Ecuador, Rumania, Nigeria, Filipinas o China[28].    

La prostitución en Colombia no escapa a esta lógica,   pues, en general, la decisión de ingresar a ella está antecedida y mediada por   situaciones extremas de vulnerabilidad como el desplazamiento por el conflicto   armado, la precariedad en las condiciones de vida, y la pobreza extrema. Desde   los años 90, países como España son receptores de mujeres colombianas que se   dedican a la prostitución, y cuyo ingreso a la industria estuvo precedido y   mediado por experiencias de abuso sexual, de violencia intrafamiliar, de   abandono y de precariedad económica. En el caso colombiano, por ejemplo, la   Organización XYZ sostiene que después de atender entre los años 2015 y 2018 a   más de 14.000 mujeres prostituidas en zonas de alto impacto de diferentes   ciudades de Colombia, se encontró que en el 100% de los casos el móvil de   ingreso al mundo de la prostitución fue de tipo económico, pero que, en la mayor   parte de los casos, ello estuvo precedido de episodios de violencia y maltrato   familiar, de abuso sexual, de falta de una red de apoyo y de contextos tóxicos   de crianza y socialización.    

Y, precisamente, el alto nivel de vulnerabilidad   constituye el eje estructurante de la industria de la prostitución, porque es en   virtud de este que se ingresa a este mundo, y que se mantiene indefinidamente   este status a lo largo del tiempo. La razón de ello es que las condiciones   precarias derivadas del género, la etnicidad y la pobreza, y la necesidad de   alimentar la familia, de escapar de la violencia doméstica o de deudas   apabullantes, lleva a las mujeres a aceptar riesgos que serían considerados como   irracionales en cualquier otro entorno o escenario, y que constituyen una fuente   de lucro para los proxenetas, así como una fuente de placer para los compradores   de sexo[29].    

La situación de vulnerabilidad de las   mujeres prostituidas, la relación asimétrica diferencial entre el comprador de   sexo y los proxenetas, y la persona prostituida, y la sujeción de dicha relación   a la lógica del intercambio comercial, tiene como efecto que las mujeres se   exponen una serie de riesgos desproporcionados y a situaciones indeseables, como   tener que realizar actividades sexuales con múltiples personas al mismo tiempo y   sin protección, consumir drogas y alcohol, someterse violaciones en grupo,   permitir el sexo violento, con armas o en estado gestacional, y situaciones   semejantes: “en razón del dinero, los ‘clientes’ pueden hacer realidad sus   fetiches (…) y tratarnos como máquinas que estamos a su total disposición, sin   importar nuestras dolencias y (…) aprovechándose de nuestras necesidades”[30].  Es decir,   los vínculos de dependencia y la asimetría entre las personas que ejercen la   prostitución y los traficantes de sexo, deviene en situaciones de abuso,   explotación y violencia en contra de aquellas.    

Ello explica que, en general, hoy en día la    prostitución sea considerada como una actividad que conlleva enormes riesgos, ya   que las mujeres se exponen a apuñalamientos, golpes, conmociones cerebrales,   fracturas óseas en mandíbula, costillas, clavículas, columna y cráneo,   cortaduras, morados, lesiones de distinta índole, cáncer cervical, enfermedades   de transmisión sexual, VIH, dolor pélvico crónico, abortos, lesiones cerebrales,   dolores crónicos de cabeza, depresión del sistema inmune, entre muchos otros.   Asimismo, la prostitución lleva aparejada la violencia sicológica de parte de   los clientes, ya que como precisamente se paga un valor por tener acceso a la   persona prostituida, se entiende que esta debe aceptar ser tratada en los   términos dispuestos por el propio “cliente”, quienes suelen descargar en estas   sus propias frustraciones, miedos y demás cargas emocionales negativas.[31]    

De esta manera, la remuneración de las   mujeres prostituidas está en función de su capacidad para resistir actos de   violencia y de agresión en su contra, y de su capacidad para satisfacer los   deseos cada vez más arriesgados y exigentes de los compradores de sexo. O de su   capacidad para inducir la compra de alcohol o drogas. En Bogotá, por ejemplo, es   frecuente el denominado “método de fichas o de base”, en el que se entrega una   ficha por cada unidad de consumo que se obtiene de los clientes, de modo que, al   final, la remuneración depende del número de unidades obtenidas. También sucede   que en las primeras fases de la prostitución se suministran gratuitamente altas   dosis de drogas y de alcohol a las “mujeres novatas”, para que, una vez llegadas   a la adicción, optimicen su rendimiento sexual para obtener mayores ingresos, y   para así satisfacer sus adicciones, que también son lucrativas para los   proxenetas.[32]    

En el caso de Bogotá la prostitución es   ejercida a través de redes interconectadas de proxenetismo, quedando radicado el   control en estas últimas y no en las mujeres prostituidas, redes estas que   determinan las condiciones en que se ejerce esta actividad.[33] Y según estudios estadísticos realizados en México   entre 2012 y 2017, en al 72% de los casos identificados, la prostitución tiene   fines de explotación económica, y se encuentra relacionada con el delito de   trata de personas, impulsado frecuentemente por el núcleo familiar de la persona   prostituida, incluyendo en orden descendente a la madre, a la pareja   sentimental, al padrastro, a la madrastra, al padre, y a los hermanos y tíos[34].    

3.1.6.            El resultado de lo anterior es que   no solo las mujeres prostituidas no obtienen el provecho económico en función   del cual ingresaron a la prostitución, y no solucionan los problemas de base que   provocan su ingreso a este mundo, sino que, además, quedan sometidas a la   violencia, la explotación y a la degradación física y emocional.    

Por un lado, desde la perspectiva   económica, esta actividad no constituye un negocio rentable para las mujeres   prostituidas desde ningún punto de vista, ya que, habiéndose masificado la   industria, y existiendo tanta oferta en el mercado, los pagos son cada vez   menores, y las exigencias de los compradores de sexo más altas, además de que,   por la forma en que se configura la industria, la rentabilidad es aprovechada   por los traficantes de sexo.    

Todo lo anterior, con el agravante de que,   para obtener mayores ingresos, se deben aceptar condiciones más exigentes y   lesivas de la integridad, y que los exiguos recursos con los que cuentan deben   destinarse a sus familias de origen, muchas veces en otro país.[35] Y como incluso en aquellos países en que se ha   legalizado la prostitución, la actividad se ejerce en la ilegalidad, las mujeres   no tienen acceso ni a los beneficios laborales ni a la seguridad social. Por lo   demás, los estudios de campo revelan que las mujeres prostituidas son plenamente   conscientes de que son una ficha de un negocio rentable del que se lucran otros   actores, y de que, en realidad, su actividad no es una forma o una modalidad de   trabajo mediada por una decisión libre y autónoma adoptada en uso de las   capacidades síquicas y mentales, sino una modalidad de servidumbre forzada que   se soporta gracias a la disociación de la personalidad[36].    

Y por la naturaleza misma de la industria   de la prostitución y por los riesgos que le son inherentes, suele desarrollarse   en escenarios de violencia física y sicológica, de precariedad en las   condiciones de vida, y de delincuencia asociada al tráfico de drogas, de menores   y de órganos, al aborto y al abandono de menores.    

Así, las personas prostituidas llevan una   vida rodeada de carencias, fracasos, sufrimientos e incertidumbres. Con   frecuencia, estas mujeres suelen tener trastornos disociativos, depresión,   trastornos del estado de ánimo, trastorno de estrés postraumático, ansiedad,   insomnio, irritabilidad, ideas suicidas recurrentes, recuerdos negativos   recurrentes y bloqueo emocional[37]. Su tasa de muerte es 40 veces más alta que la de la   población en general[38]. Igualmente, su modo de vida conlleva a la ruptura en   las relaciones familiares, por lo que progresivamente pierden su red de apoyo y   se afianza la dependencia respecto de los proxenetas y traficantes, agravadas   por sus adicciones, aislamiento, status migratorio, y deudas extravagantes[39].    

Con el paso del tiempo, y después de haber   ingresado entre los 12 y 14 años, a partir de los 25 los cuerpos de las mujeres   se desvalorizan, por lo cual, comienzan a ser desplazadas progresivamente del   negocio. En Bogotá, por ejemplo, ya no pueden ejercer esta actividad en los   barrios de Chapinero, 7 de agosto, Barrios Unidos, Mártires, o Santa Fe, y deben   desplazarse a otros lugares como Tunjuelito, Kennedy, la 18, la Mariposa, la   10ª, San Bernardo o San Carlos.[40]    

3.2.                                                                                 Intervenciones sobre el   origen y los interés subyacentes a los discursos que abogan por la   liberalización de la prostitución   ((Mujeres Líderes Sobrevivientes de la Prostitución[41]; Organización XYZ[42]; Rosa Cobot Bedia, Luisa Posada Kubissa y Emelina   Galarza Fernández[43]; Janice G. Raymond[44]; Mellisa Farley[45]; Mabel Lozano[46]; Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá;   Secretaría de la Mujer de Medellín; Embrace Dignity[47]; Supporting Women Affected by Prostitution   (RUHMA)-Irlanda[48]; Gunilla S. Ekberg[49]; Coalition Abolition Prostitution (CAP International)[50]; Coalition Against Trafficking in Women (CATW)[51]; Julie Bindel[52]; Iniciativa Proequidad de Género; Asociación de   Mujeres Argentinas por los Derechos Humanos (AMADH)[53]; Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires[54]; Martha Chapman Vela[55]; Sobrevivientes de la Industria del Sexo[56]; Comisión Unidos Vs Trata[57]; Científicos por un Mundo sin Prostitución[58])    

3.2.1. Algunos de los intervinientes exploran los discursos a través de los   cuales se legitima y avala la prostitución, caracterizándola como una modalidad   de trabajo sexual.    

En general, se sostiene que este discurso   es funcional a los intereses de la industria del sexo, haciéndola ver como el   resultado de una decisión libre y autónoma de las mujeres en relación con su   cuerpo, enmascarando e invisibilizando la realidad de la explotación, la   esclavitud, la violencia y el dolor, y omitiendo deliberadamente los datos   empíricos y los testimonios de miles de personas que han experimentado la   prostitución: “Mantener el negocio de la prostitución y hacerlo cada vez más   rentable, también suponía un importante esfuerzo de lavado de cara,   presentándolo como una importante fuente de trabajo digno para mujeres que de   una u otra manera, quizás no tendrían otras oportunidades de trabajo. Los   empresarios del sexo defendían una reglamentación del sector sexual comercial,   donde les fueran reconocidos derechos y obligaciones a las mujeres prostituidas.   Lo que defendían en realidad eran sus propios intereses, para pasar del status   de proxeneta a empresario del sexo y gozar de mayor impunidad, si cabe”[59].    

Y, además de que la literatura sobre la   prostitución ha sido cooptada por los intereses económicos subyacentes a esta   industria, de manera sistemática la academia y los discursos han omitido los   elementos estructurales de este fenómeno, como la violencia y la coerción   subyacente a estas prácticas, las asimetrías de poder entre los actores que   participan de esta, e información empírica que da cuenta de la naturaleza y de   sus efectos sociales, económicos y políticos: “El discurso que abanderan estas organizaciones omite considerar la   violencia y la coerción existentes dentro de la industria de la explotación   sexual, malinterpreta las investigaciones y no tiene en cuenta las pruebas, los   testimonios de sobrevivientes, datos estadísticos y las investigaciones respecto   del impacto de la prostitución en la vida de las mujeres y la sociedad. Evitan   dar información acerca del fracaso de la descriminalización absoluta de la   prostitución en las ciudades y países del mundo que la han implementado, y crean   una perspectiva parcializada sobre la prostitución que defienden frente al   público”[60].    

3.2.2. De hecho, las organizaciones que se han encargado de difundir este   mensaje, de conformar y apoyar colectivos que son afines a esta orientación, y   de incidir en las políticas públicas y en las decisiones judiciales de los   países para impulsar la liberalización de la prostitución, tienen estrechos   vínculos con traficantes y proxenetas que se han venido lucrando de esta   industria: “Mucha información sobre prostitución viene de los defensores de   la industria del sexo y personas que se lucran de ella (…) se crea la duda a   través de ataques a la investigación empírica, las apariciones de escorts   felices de alto nivel en shows de televisión y otra propaganda cuidadosamente   creada para promover la industria del sexo. Los proxenetas y emprendedores de la   industria del sexo orquestan la negación, que se presenta igual en los guiones   de la industria del tabaco o quienes niegan el cambio climático”[61].    

3.2.3. De este modo, según los intervinientes, el discurso que aboga por la   legalización de los derechos de los trabajadores sexuales “en realidad está   abogando por su derecho de explotar sexualmente a otras personas. Su abogacía se   asimila a la de un miembro del lobby en favor de la esclavitud, quien   recomendaba denominar a los esclavos ‘agricultores asistentes’ en un esfuerzo   por apaciguar a los abolicionistas de la esclavitud del siglo XIX. De un modo   análogo, los proxenetas se han vuelto gerentes y la violación se convierte en un   incumplimiento contractual. Entonces el mal se oculta en la banalidad del   profesionalismo (…)”.[62] Y así, la   industria del sexo ha “capturado” el discurso, las categorías y el lenguaje de   los derechos humanos, en términos de libertad individual, autonomía, libertad   sexual y reproductiva, dignidad  y trabajo sexual, para impulsar de manera   encubierta la industria de la prostitución y los privilegios masculinos en   nombre de la democracia y las libertades, y para transformar un debate y una   problemática de gran calado, en discusiones puntuales sobre la salubridad   pública y el espacio público.    

3.3.           Intervenciones sobre los   modelos para enfrentar el fenómeno discriminatorio (Mujeres Líderes Sobrevivientes de la Prostitución[63]; Organización XYZ[64]; Rosa Cobot Bedia, Luisa Posada Kubissa y Emelina   Galarza Fernández[65]; Janice G. Raymond[66]; Mellisa Farley[67]; Mabel Lozano[68]; Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá;   Secretaría de la Mujer de Medellín; Embrace Dignity[69]; Supporting Women Affected by Prostitution   (RUHMA)-Irlanda[70]; Gunilla S. Ekberg[71]; Coalition Abolition Prostitution (CAP International)[72]; Coalition Against Trafficking in Women (CATW)[73]; Julie Bindel[74]; Iniciativa Proequidad de Género; Asociación de   Mujeres Argentinas por los Derechos Humanos (AMADH)[75]; Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires[76]; Martha Chapman Vela[77]; Sobrevivientes de la Industria del Sexo[78]; Comisión Unidos Vs Trata[79]; Científicos por un Mundo sin Prostitución[80])    

3.3.1.  Las intervenciones planteadas en este proceso se concentraron, primero,   en identificar las premisas básicas y la racionalidad subyacente a los dos   modelos dominantes en el mundo, esto es, al modelo abolicionista, sueco o   nórdico y al modelo de legalización o alemán, para luego   contrastar los resultados de cada uno en su implementación. Los intervinientes   que abordaron esta problemática concluyeron que el modelo abolicionista es el   único que, en el mundo contemporáneo, puede contener las injusticias, la   inequidad, la violencia y la explotación a la que conduce la prostitución.    

Las mayores tensiones, sin embargo, se   producen entre aquellos modelos que conciben la prostitución como una modalidad   de trabajo, y aquellas que se centran en este fenómeno como un sistema o esquema   económico, y en el rol que cumplen en su configuración las redes de tráfico   internacional[82].    

3.3.3. El modelo reglamentista parte del supuesto de que la prostitución   es un fenómeno milenario que no es posible abolir, por lo cual, propone que el   Estado concentre sus esfuerzos, no en reprimirlo, sino en controlar los riesgos   que necesariamente conlleva, en términos de salud y espacio público, y en   términos de la integridad de las personas que ejercen dicha actividad. En este   orden de ideas, el Estado debe intervenir para garantizar que sea una actividad   segura para todos los que participan en ella, mediante medidas sanitarias para   evitar contagios de enfermedades de transmisión sexual, urbanísticas para   preservar el espacio pública, prohibiciones y restricciones para menores de   edad, y garantías laborales para los trabajadores sexuales, para que sea   ejercida como un trabajo digno. Los ejemplos paradigmáticos de este modelo son   Holanda, Alemania y Nueva Zelanda, y ha sido seguido por Colombia, Uruguay,   Brasil, Perú y España.    

Por su parte, el modelo abolicionista  parte de considerar que la prostitución necesariamente conlleva a la anulación   de la persona prostituida, puesto que, al haberse insertado este fenómeno dentro   de la lógica mercantilista y capitalista, el cuerpo y el sexo de estas personas   es considerado y tratado como una mercancía sujeta a las dinámicas del mercado,   y además, se produce una asimetría de poder entre aquellas y los traficantes y   compradores de sexo que deviene necesariamente en el desconocimiento de la   dignidad y de la autonomía de las personas prostituidas. En este orden de ideas,   se propone, por un lado, prohibir y sancionar, incluso a través de medidas de   orden penal, todo el eslabón del sistema, con excepción de la mujer prostituida,   y por otro, establecer un sistema integral de protección a esta última,   considerada como víctima. Se trata entonces de criminalizar la compra de sexo y   la promoción y explotación financiera de las relaciones sexuales casuales   mediadas por pago, y de, paralelamente, implementar un conjunto integral de   estrategias y programas enfocados en las mujeres que potencial o actualmente son   víctimas de la prostitución: programas para reducción de la pobreza, para   combatir la violencia de género, apoyos a las víctimas que testifican en contra   de los traficantes y compradores de sexo que incluyen asistencia jurídica   gratuita, permisos de residencia temporal durante la investigación y el proceso   penal, acomodación en refugios, asistencia financiera, apoyo sicosocial, y   compensación económica[83]. Ejemplos paradigmáticos de estos modelos son Suecia,   Francia, Islandia, Canadá, Singapur, Irlanda del Norte y Corea del Sur.    

3.3.4. Los intervinientes sostienen que el modelo abolicionista es el único que   puede hacer frente a las injusticias, a la violencia y a la inequidad inmanente   a la prostitución, mientras que el modelo reglamentarista, incluso en la   vertiente laborista, es incapaz de enfrentar todas las problemáticas inherentes   a este fenómeno, y que, lejos de beneficiar las personas prostituidas, genera   una serie de incentivos a esta industria, particularmente a los traficantes y a   los compradores de sexo.    

3.3.5. Asimismo, se advierte que, de cara a los resultados de la implementación   de estos modelos, el abolicionismo ha obtenido logros significativos frente a   los obtenidos por el modelo reglamentarista.    

En Holanda, Alemania y Nueva Zelanda,   ninguno de los objetivos en función de los cuales se optó por la legalización,   han sido alcanzados. En estos países, se consideró que una medida semejante   permitiría reducir el tráfico de personas, liberar a las personas prostituidas   del control de los proxenetas, reducir la criminalidad organizada, y mejorar la   situación de las mujeres dedicadas a esta actividad.[84]    

–            Primero, contrariamente a los   resultados esperados, el negocio de la prostitución se multiplicó y creció en   proporciones inesperadas.    

Alemania, por ejemplo, cuya Ley de   Prostitución de 2002 buscaba reducir el tráfico sexual y controlar la expansión   de la industria del sexo, tiene unas de las economías de prostitución más   grandes y lucrativas en la región.    

–            Segundo, las zonas de tolerancia en   ciudades como Amsterdam, Alkmar, Utrecht o Rotterdam fueron cooptadas por redes   de proxenetismo, que ahora cuentan con un nuevo status legal a pesar de mantener   las mismas estrategias y patrones de violencia que se tenían en el contexto   anterior de ilegalidad. De hecho, hoy en día la forma de prostitución más   extendida en dichas ciudades se ejerce a través de proxenetas y propietarios de   prostíbulos, en los que unos y otros controlan el rendimiento y las ganancias   del negocio, así como la totalidad de la vida de las mujeres que laboran para   ellos, supeditando su salida del sistema al cobro de sumas exorbitantes de   dinero, y confiscando sus pasaportes y demás documentos de identidad. De este   modo, las diferencias entre proxenetas y los propietarios de prostíbulos legales   son tan sólo un espejismo, pues las formas de explotación son exactamente las   mismas. Aún más, al haberse efectuado los censos en las zonas de tolerancia, se   encontró que los propietarios de los prostíbulos coincidían con las personas que   habían liderado el tráfico y la trata de personas, y que las estrategias y   patrones de conducta eran, en esencia, las mismas: “así, los proxenetas y   dueños de prostíbulos de larga de data se convirtieron en gerentes y empleadores   legítimos”[85].    

Así pues, este esquema termina por   favorecer y alimentar la trata de mujeres y la explotación sexual, pues como los   incentivos económicos y la economía a escala hacen que el sexo y el cuerpo de   las mujeres sea cada vez más accesible, se produce un incremento en la demanda   que exige cada vez más, mayor cantidad de mujeres prostituidas, hasta el punto   de que la medida de edad para ingresar a este mercado es cada vez más baja,   situándose hoy en día entre los 14 y los 15 años de edad. [86]    

Esta realidad es perfectamente trasladable   al caso colombiano, pues países europeos que han regularizado la prostitución   atraen mujeres colombianas que, por factores como la pobreza, la desigualdad o   el conflicto armado, se convierten en la materia prima del negocio en países   desarrollados como España, “que lleva   varias décadas siendo país receptor de mujeres colombianas tratadas para la   prostitución”[87].    

–            Por su parte, la supuesta elevación   en el nivel de vida de las mujeres prostituidas, también fue desmentida. En   Holanda, por ejemplo, las autoridades públicas han reconocido que el bienestar   económico, físico y emocionales de las mujeres prostituidas se ha disminuido   drásticamente a partir de la implementación del modelo, debido a las mayores   exigencias derivadas del incremento en la oferta y la demanda de servicios y a   la reducción en los costos de acceso al sexo. De hecho, se ha evidenciado que se   ha incrementado el uso de sedantes, y que se reportan mayores niveles de   ansiedad y de desajustes síquicos y emocionales, provocados, entre otras cosas,   por la imposición de jornadas de trabajo insostenibles, por las exigencias de   los “clientes” de no utilizar mecanismos de protección, por ser obligadas a   cirugías estéticas indeseadas, y por ser forzadas a abortar. Y en Alemania, las   autoridades han concluido que “no se ha evidenciado ningún impacto   cuantificable en la práctica (…) y no se espera ninguna mejoría a corto plazo   que pueda beneficiar a las personas prostituidas”[88].    

–            La reducción en la criminalidad   organizada tampoco se ha logrado, y, por el contrario, los vínculos entre la   prostitución y el comercio de drogas, la delincuencia vinculadas a las   pandillas, el tráfico de menores, el comercio de órganos y el aborto se ha   profundizado, debido, precisamente, a que todas estas actividades se encuentran   protegidas bajo el manto de la legalidad de la prostitución, y a que, bajo este   contexto, las potestades de intervención de las autoridades policiales y   judiciales, son reducidas.    

De este modo, los intervinientes aludidos   concluyen que el modelo reglamentarista constituye un espejismo, pues asume que   la prostitución puede llegar a ser una práctica voluntaria y libre, y que esta   puede proporcionar un bienestar económico y emocional a este colectivo que no se   podría obtener a través de las actividades productiva convencionales, cuando en   realidad, por su propia naturaleza implica una relación asimétrica y diferencial   entre el comprador de sexo y el proxeneta, por un lado, y la persona   prostituida, por otro, que deviene necesariamente en daños físicos y morales   para esta última.    

3.3.6.  Por el contrario, algunos intervinientes consideran que las   experiencias de los países que han seguido el modelo nórdico, son mucho más   alentadoras en todos estos frentes.    

Un ejemplo de ello es Suecia, cuya   trayectoria debe ser tenida en cuenta porque la implementación del modelo ya   tiene 20 años. Es así como en el año 2010 las autoridades suecas comenzaron a   evaluar los resultados de la legislación expedida en 1999, evidenciando, por   ejemplo, que la prostitución en las calles se redujo a la mitad, que no hay   evidencias de que esta se haya trasladado a otros escenarios, que se ha   producido una reducción en el tamaño y en las ganancias de la industria, que las   compras totales se redujeron en un 80%, y que, en general, la nueva legislación   cuenta con gran apoyo en la población sueca, incluida la población joven. Así   pues, el modelo ha tenido un claro efecto disuasivo sobre los proxenetas y   traficantes, máxime cuando las normas sancionatorias de contenido monetario han   sido acompañadas de medidas como la exposición social y la pérdida del   anonimato. Si bien se ha incrementado la prostitución en internet, ello se   explica, no por la implementación del modelo punitivo, sino debido a la   explosión inusitada de las tecnologías digitales en todo el mundo[89].    

Noruega siguió el ejemplo sueco al   penalizar la compra de sexo en el año 2009, obteniendo de inmediato resultados   positivos verificables empíricamente. Durante el año 2010 se cerraron todos los   prostíbulos de Oslo, la prostitución en las calles se redujo en un 40%, y la   prostitución a puerta cerrada se redujo entre un 30 y un 40%, manteniéndose esta   reducción para el año 2014. Hoy en día Oslo no es considerado como un destino   para la compra de sexo[90].    

Expresan estos intervinientes que, teniendo   en cuenta estas experiencias, la Asamblea Nacional Francesa replicó este modelo   recientemente, en el año 2016 y que, en tan sólo un año de vigencia de la   referida normatividad, los resultados son visibles: se detuvieron y multaron a   cerca de 1.000 compradores de sexo, y las víctimas extranjeras de explotación   han tenido acceso a permisos de residencia, y han recibido apoyos de ONGs de   tipo legal, sicológico, médico y económico[91]. Señalan que lo propio ha ocurrido en Canadá (2014),   Islandia (2009), Israel (2015), Irlanda del Norte (2017). En este último país,   la nueva ley penal expedida en el año 2017 reconoce la vulnerabilidad de las   personas que se dedican a la prostitución, descriminaliza plenamente la   actividad ejercida por estas, y establece un amplio esquema de apoyos, ayudas y   garantías para este grupo, mientras que, paralelamente, confiere una serie de   instrumentos y herramientas a las autoridades de policía para penalizar el   comercio del sexo, centrándose en la oferta del tráfico sexual, es decir, en los   clientes y en los demás actores que alimentan la explotación. En Sudáfrica se   encuentra criminalizada la prostitución, y en la sentencia Jordan and Others  la Corte Constitucional de dicho país concluyó que este modelo no es   inconstitucional ni lesivo de la privacidad ni de la libertad económica, bajo la   consideración de que la prostitución constituye una modalidad de explotación y   de violencia que aprovecha la pobreza, la desigualdad de género, el desempleo y   las formas de patriarcado que aún subsisten[92]. Argentina ha avanzado en un sentido semejante, pues   ya fueron derogados los códigos contravencionales que sancionaban a las personas   que ejercen la prostitución, y, recientemente, en la providencia de Buenos Aires   se promulgó una ley que sanciona la explotación de la prostitución ajena, y que   protege a las personas que han sido sometidas a la misma[93]    

Y aunque sí se ha evidenciado un incremento   en la venta de sexo por internet, este crecimiento no se explica por la   incorporación del modelo abolicionista en estos países, sino en la masificación   de las tecnologías de la información en todo el mundo. Por ello, incluso en los   países que han adoptado el modelo reglamentista, se ha producido este mismo   fenómeno.    

Concluyen que, por las razones anotadas,   este modelo ha sido recomendado por el propio Parlamento Europeo como ejemplo de   mejor esquema para eliminar la trata de personas, tal como puso en evidencia en   el informe emitido en el año 2014.[94]    

3.4.           Intervenciones sobre la   constitucionalidad del modelo acogido por el legislador colombiano en el Código   de Policía(Mujeres Líderes   Sobrevivientes de la Prostitución[95]; Organización XYZ[96]; Rosa Cobot Bedia, Luisa Posada Kubissa y Emelina   Galarza Fernández[97]; Janice G. Raymond[98]; Mellisa Farley[99]; Mabel Lozano[100]; Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá;   Secretaría de la Mujer de Medellín; Embrace Dignity[101]; Supporting Women Affected by Prostitution   (RUHMA)-Irlanda[102]; Gunilla S. Ekberg[103]; Coalition Abolition Prostitution (CAP International)[104]; Coalition Against Trafficking in Women (CATW)[105]; Julie Bindel[106]; Iniciativa Proequidad de Género; Asociación de   Mujeres Argentinas por los Derechos Humanos (AMADH)[107]; Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires[108]; Martha Chapman Vela[109]; Sobrevivientes de la Industria del Sexo[110]; Comisión Unidos Vs Trata[111]; Científicos por un Mundo sin Prostitución[112]; Clara Rojas[113])    

3.4.1. Los intervinientes señalados sostienen que, como quiera que las medidas   legislativas demandadas constituyen una pieza clave del modelo reglamentarista,   y que como quiera que este modelo adolece de serias y graves deficiencias por   ser incompatible con las exigencias elementales derivadas del reconocimiento de   los derechos humanos, y especialmente con el enfoque de género, el análisis del   juez constitucional no puede hacerse de manera segmentada, desconociendo el   marco en el que se inscriben tales medidas. En este orden ideas, se propone al   juez constitucional evaluar este marco normativo general a la luz de los   imperativos de los derechos humanos, y, en consecuencia, declarar la   inconstitucionalidad del capítulo III del título V del libro 2 del Código de   Policía, y conminar las autoridades pública para que adopten un esquema integral   de atención y protección a las mujeres prostituidas.    

3.4.2. En este sentido, se argumenta que las normas demandadas son una   manifestación de un modelo regulativo que desconoce el verdadero trasfondo de   violencia, explotación e inequidad contra la mujer que subyace necesariamente al   fenómeno de la prostitución, encubriéndolo, por un lado, con la imagen ilusoria   de una libertad y de una autonomía sexual de la mujer con la que no es posible   contar en escenarios de vulnerabilidad extrema, y por otro, con medidas de corte   higienista y urbanístico que no sólo carecen de toda eficacia, sino que pierden   de vista los grandes problemas que envuelve el fenómeno de la prostitución, y   que terminan por dotar de legitimidad la explotación de la mujer.    

El resultado de este tipo de aproximación,   incluso cuando viene acompañada de medidas que apuntan a reconocer la   prostitución como un trabajo digno que debe contar todas las garantías   laborales, es el robustecimiento de la industria de la prostitución, en   beneficio de los traficantes de sexo, quienes son en últimas los que se lucran   de esta actividad, y en beneficio de los compradores de sexo, en el marco de una   cultura masculinizada: “Es un error pensar en la prostitución en términos de   la libertad sexual de las mujeres. De hecho, se trata solamente de la libertad   sexual de los hombres” (…) legalizar y normalizar la prostitución consolida la   desigualdad entre mujeres y hombres equivale a rendirnos a la violencia   perpetrada contra las mujeres“[114]; “Cuando cualquier Estado legaliza o despenaliza la   prostitución, cuelga un cartel de bienvenida para los proxenetas y traficantes,   quienes podrán instalarse más fácilmente (…) es típico en los países que han   despenalizado o legalizado la industria sexual, que emerja una industrial sexual   ilegal paralela a la del sistema legal (…) porque los tratantes se sienten más   empoderados para poner a prueba el débil sistema de regulación en el que la   policía cuenta con mecanismos muy reducidos para la vigilancia; asimismo, los   compradores también requieren las actividades sexuales que no están permitidas   en los prostíbulos legales, como el sexo con menores de edad o con mujeres   extrajeras.. En los regímenes despenalizados, los proxenetas se transforman casi   de la noche a la mañana en gerentes, los dueños de prostíbulos en capitalistas   cordiales, y los compradores de sexo, en clientes”.[115]    

3.4.3.  De este modo, la normatividad demandada desconoce la verdadera   dimensión del fenómeno, “abordando la   problemática desde una perspectiva higienista, epidemiológica y de espacio   público, extremadamente limitada e incompatible con los derechos humanos y la   equidad de género”, que termina por   invisibilizar la injusticia y la explotación subyacente a esta industria, y por   trasladar las cargas de esta actividad a las propias víctimas, esto es, a las   mujeres prostituidas.[116] Se trata de un enfoque limitado y estrecho que no   logra abordar las aristas más relevantes y graves del comercio sexual, y que   termina por validar las violaciones a los derechos humanos que se producen en   este marco[117]. Y no sólo se acogió un modelo que no enfrenta la   problemática de trasfondo, sino que   “brinda incentivos para que la poderosa industria global del sexo continúe   explotando a las poblaciones vulnerables y empodera el crimen organizado, que ya   de por sí es un problema en el post conflicto en Colombia”[118] y legitima   prácticas que, en sí mismas, son lesivas de los derechos fundamentales,   asociadas a la violencia sexual, al abuso de poder y a la explotación. Incluso,   la misma terminología empleada por el legislador sugiere que la prostitución es   un servicio que puede ser gestionado bajo la lógica de la economía del libre   mercado.    [119]    

3.4.4. Adicionalmente, se sostiene que el Congreso carecía de la potestad para   fijar la política general del Estado en relación con la prostitución en un   Código de Policía, que únicamente tiene por objeto regular los asuntos   directamente relacionados con la convivencia ciudadana. En este orden de ideas,   esta materia, vinculada directamente con la violencia de género, debía ser   desarrollada en una ley estatutaria, por tener un vínculo directo y estrecho con   una amplia gama de derecho fundamentales, y en particular, con el principio de   igualdad y con la prohibición de discriminación consagrada en el artículo 13 de   la Carta Política[120].    

3.4.5. Por las razones expuestas, los intervinientes anteriores consideran que   las medidas legislativas impugnadas no son más que la manifestación puntual de   una determinada aproximación al fenómeno de la prostitución que se opone, en   general, a la Constitución Política y a los instrumentos internacionales de   derechos humanos, y en particular, al deber del Estado de prevenir y abolir la   violencia contra la mujer y la explotación de la prostitución ajena. En este   escenario, la solución no consiste en evaluar las normas demandadas de manera   aislada y descontextualizada, sino en analizarlas a la luz de todo este complejo   normativo, que, por oponerse a la Carta Política, debe ser declarado   inconstitucional.    

Por lo anterior, se propone a la Corte   reconocer y declarar la prostitución como una modalidad de violencia de género,   y, en consecuencia, promover modelos legislativos que penalizan la   instrumentalización del cuerpo de la mujer y que ofrecen soluciones integrales a   las personas que realizan dicha actividad, y declarar la inconstitucionalidad de   las normas del Código de Policía que regularizan esta actividad.      

3.5.           Intervenciones sobre la   constitucionalidad de la normatividad demandada (Defensoría del Pueblo; Policía Nacional de Colombia;   Universidad del Rosario; Universidad de la Sabana; Secretaría Distrital de la   Mujer de Bogotá; alcaldía de Medellín; Universidad Libre; Universidad de la   Sabana; Observatorio Social de la Dirección Territorial de la Salud de Caldas;   Universidad Nacional de Colombia; Clara Rojas;  Laura Andrea Torres y   Felipe Bautista Díez; Juanita Fonseca y Daniel Sánchez Ojalvo; Coalition   Abolition Prostitution International (CAP International))    

3.5.1. Constitucionalidad de las expresiones demandadas contenidas en el   encabezado y en los numerales 1, 2, 3, 11, 13 y 14 del artículo 43 del Código de   Policía    

3.5.1.1.                                                                                                      Con respecto a la validez de las   disposiciones del artículo 43 de la ley 1801 de 2016 que exigen a los   propietarios, tenedores, administradores o encargados de los establecimientos,   inmuebles o lugares donde se ejerce la prostitución, así como al personal que   labore en ellos, obtener el concepto sanitario, proveer y distribuir   preservativos, no realizar publicidad alusiva a esta actividad  en la vía   pública, proveer los elementos y servicios de aseo, y mediar en las   controversias entre las personas que utilizan el servicio y las que ejercen la   prostitución, todos los intervinientes concluyen que ninguna de las cargas   anteriores deben ser exigidas a las personas que ejercen la prostitución.    

Sin embargo, a esta conclusión se arriba   sobre bases diferentes: (i) un primer grupo de intervinientes sostiene que una   interpretación histórica, textual, contextual y finalista del precepto demandado   permite concluir que el legislador en ningún momento atribuyó estas cargas a las   personas que ejercen la prostitución, de suerte que las acusaciones del   accionante se soportan en un entendimiento manifiestamente inadecuado de la   legislación[121]; (ii) otros intervinientes sostienen que el legislador   erró al extender los deberes que en justicia corresponde asumir sólo a los   promotores del negocio de la prostitución, y que, al hacerlo, vulneró el derecho   a la igualdad[122]; (iii) finalmente, otros intervinientes concluyen que   la normatividad demandada no solo es inadecuada porque impone cargas   desproporcionadas a las mujeres prostituidas, sino que además delega en los   promotores y traficantes de sexo la protección y la garantía de los bienes   públicos como la salud.[123]    

3.5.1.2.                                                                                                       Los intervinientes que consideran   que el artículo 43 desconoce el ordenamiento superior, argumentan que la   vulneración se produce porque las exigencias legales desconocen la especial   condición de vulnerabilidad de las personas que ejercen la prostitución,   imponiéndoles las mismas cargas que se atribuyen a quienes se lucran de esta   actividad[124].    

En tal sentido, se advierte que aunque en   principio las exigencias contenidas en el artículo 43 del Código de Policía,   relativas a la obtención del concepto sanitario, la provisión y distribución    de preservativos, la provisión de elementos y servicios de aseo, y la   intervención para mediar en los conflictos entre las personas que ejercen la   prostitución y los usuarios del servicio, tienen como objetivo fundamental   garantizar la salud de las personas frente a una actividad riesgosa, las medidas   terminan por imponer cargas desproporcionadas a las personas que ejercen esta   actividad, y por sacrificar bienes constitucionales más importantes que los que   se pretenden preservar a través de la medida legislativa.    

En efecto, las exigencias legales guardan   relación con la preservación de orden y de la salud pública. En el caso del uso   de preservativos, por ejemplo, la Organización Mundial de la Salud ha concluido   que el uso sistemático y adecuado de preservativos constituye una medida eficaz   en la prevención de enfermedades de transmisión sexual, y que ha contribuido a   reducir la transmisión del VIH en contextos en los que la epidemia tiende a   crecer.    

Sin embargo, las personas que ejercen la   prostitución se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad frente a   las personas que manejan el negocio de la prostitución, derivada tanto del   estigma social que existe frente a esta actividad, como de la ausencia de   regulación que deviene en un déficit de protección. Y en este contexto, imponer   por igual a unos y a otros las cargas de obtener un concepto sanitario, de   proveer y distribuir preservativos, de promover su uso, de evitar la distribuir   de la publicidad alusiva a la prostitución,  de proveer los elementos y   servicios de aseo, y de mediar en los conflictos entre los clientes y las   personas que ejercen la prostitución, constituye una medida desproporcionada que   prescinde de la especial situación de desventaja en la que se encuentra el   referido grupo poblacional, frente a los que manejan o dirigen esta industria.[125]    

Y en el caso específico de la prohibición   para realizar publicidad en las vías públicas, debe entenderse no solo que este   deber no está a cargo de las personas que ejercen la prostitución, sino que,   además, en consideración a las precisiones que habría hecho este tribunal en la   sentencia T-594 de 2016, en el sentido de que las personas dedicadas al trabajo   sexual no pueden ser privadas de su derecho a la locomoción ni estigmatizadas en   razón de su apariencia física, la circunstancia de que “las trabajadoras   sexuales se encuentren fuera del establecimiento de comercio no significa   per se la realización de publicidad alusiva a la prostitución ni a los   establecimientos de comercio, sino un ejercicio de la libertad de locomoción y   el libre desarrollo de la personalidad”[126]. Esta misma   línea hermenéutica debe seguirse respecto de la prohibición contenida en el   artículo 44.2 de ejercer la prostitución o permitir su ejercicio por fuera de   las zonas y horarios establecidos por las autoridades locales, para que no se   sancione a los establecimientos por la sola circunstancia de que sus   trabajadores sexuales ejerzan su derecho al trabajo o a la locomoción.[127]    

En este orden de ideas, aunque en principio   es constitucionalmente admisible que el legislador imponga este tipo de   exigencias a los actores que participan de la prostitución, como los dueños,   administradores y operarios de los inmuebles, establecimientos y lugares donde   esta se lleva a cabo, no lo es que se extienda esta carga a las personas que   ejercen esta actividad.[128]   [129]    

3.5.1.3.                                                                                                       Para la Coalition Abolition   Prostitution International, este modelo no solo impone unas cargas   desproporcionadas a las mujeres que se dedican a la prostitución, sino que   además termina por “posicionar y empoderar a los propietarios, tenedores,   administradores o encargados de los establecimientos como operadores de una   política de salud pública de reducción del daño (…) y empodera a tales sujetos   al conferirles la potestad para velar por el cumplimiento de los deberes y   comportamientos de las personas que ejercen la prostitución”. De este modo,   las falencias normativas son múltiples, pues no sólo desconocen las limitaciones   de las personas prostituidas, sino además delegan en los particulares la   garantía de los bienes públicos que se pretenden proteger con el Código de   Policía.    

3.5.1.4.                                                                                                      En contraste, otros intervinientes   desestiman los cargos de la demanda de inconstitucionalidad, argumentando que   las acusaciones se estructuraron a partir de consideraciones aisladas y   descontextualizadas de la jurisprudencia constitucional, y en función de un   entendimiento manifiestamente inadecuado del Código de Policía.    

Es así como la Universidad Libre sostuvo   que los cargos de la demanda adolecen de falencias fundamentales, al sustentarse   en reflexiones efectuadas por la Corte Constitucional sobre la prostitución,   aunque en contextos distintos, y referidos a otros problemas jurídicos. De esta   suerte, al existir una citación jurisprudencial meramente conceptual que   desconfigura la fuerza del precedente, se produce “un desplazamiento del   problema jurídico” en el que “a partir de creaciones analógicas   jurisprudenciales inaplicables al caso, se pretende resolver la   constitucionalidad de las normas demandadas”.    

Asimismo, esta misma universidad, el   Observatorio Social de la Dirección Territorial de la Salud de Caldas, la   Universidad Nacional de Colombia y la Universidad de la Sabana, sostienen que   los cargos de la demanda de inconstitucionalidad parten de una lectura   inadmisible de la legislación, que no solo riñe con su tenor literal y con la   lógica general a la que responde el Código Nacional de Policía y Convivencia,   sino también con una interpretación conforme a los principios que orientan la   Carta Política.    

En efecto, el artículo 43 de la citada   normatividad establece una serie de cargas que, en principio, son atribuibles a   los propietarios, tenedores, administradores y encargados de los   establecimientos, inmuebles y lugares en que se ejerce la prostitución, así como   al personal que labora en ellos. Sin embargo, la disposición analizada no   establece que todas las cargas son atribuibles por igual a todos estos sujetos,   independientemente de cualquier otra consideración. En este contexto, mal pueden   asumir los accionantes que el artículo impugnado asigna a los trabajadores   sexuales todos los deberes allí consignados, incluso si riñen con el rol que   cumplen dentro de esta actividad o si desborda el marco de sus posibilidades.[130]    

Este es el caso, precisamente, de los   numerales 1 y 14 del artículo 43 de la Ley 1801 de 2016, que se refieren al   deber de obtener el concepto sanitario del establecimiento y al de mediar en los   conflictos entre los usuarios del servicio y los trabajadores sexuales, deberes   estos que, por su propia naturaleza, corresponde cumplir a los propietarios,   administradores o tenedores del inmueble o establecimiento en el que se realizan   las actividades de prostitución. Para el caso del concepto sanitario, es claro   que este se exige como condición para la realización de una actividad comercial,   de modo que, al tratarse de obligaciones de los establecimientos de comercio   frente al Estado, son exigibles a sus dueños, administradores o tenedores. Y   frente a la mediación en los conflictos, también es claro que la obligación no   puede quedar radicada en las mismas trabajadoras sexuales. Así pues, por la   naturaleza de las cargas establecidas en la normatividad demandada, es claro que   “las obligaciones que aparecen en el artículo 43 son condiciones que debe   gestionar el personal administrativo de los establecimientos y no los sujetos en   situación de prostitución”.[131]    

Pero además, la Universidad Nacional y el   Observatorio de Salud de Caldas señalan que las acusaciones pasaron por alto los   claros y terminantes términos del artículos 42 de la misma Ley 1801 de 2016, en   los que se establece que la prostitución no da lugar a la aplicación de medidas   correctivas por razones de perturbación a la convivencia, teniendo en cuenta que   este grupo poblacional “se encuentra en condiciones de especial   vulnerabilidad para ser víctimas de trata de personas, explotación sexual o   feminicidios, todas formas de graves violencias de género contra población   tradicionalmente discriminada (…)”[132]. De esta   suerte, la misma ley que se acusa como inconstitucional, reconoce la situación   de vulnerabilidad de las personas que ejercen la prostitución, y proscribe la   aplicación de medidas correctivas frente a estas.    

En este contexto, debe entenderse que las   exigencias establecidas en los preceptos demandados se dirigen a los   establecimientos como tales, y, que, en esta medida, son los propietarios y   responsables de los establecimientos de comercio los llamados a asumir las   cargas allí establecidas, esto es, a obtener el concepto sanitario favorable, a   promover, distribuir y suministrar los preservativos y medios de protección, y   cumplir, en general, con la normatividad sanitaria.    

Esta misma línea hermenéutica sería acogida   por los operadores jurídicos encargados de la aplicación de las medidas   dispuestas en el artículo 43 del Código de Policía. Es así como instancias como   las secretarías de salud de distintos entes territoriales explicaron que su   labor se circunscribe a determinar si los establecimientos en que se ejerce la   prostitución cumplen con las condiciones sanitarias para su funcionamiento, pero   que este proceso de verificación, antes que ser un deber a cargo de las personas   que ejercen la prostitución, es simplemente una condición para que tales   escenarios puedan entrar y permanecer en marcha.[133]    

Por lo demás, se advierte la lectura de los   accionantes supone equivocadamente que las personas que ejercen la prostitución   son trabajadores que laboran para los propietarios de los establecimientos   correspondientes, cuando en realidad, en la dinámica económica esto no es así.   De hecho, la prostitución se ejerce a través de múltiples modalidades, y no   siempre media una relación laboral entre la persona que ejerce la prostitución y   el dueño del establecimiento, sino también en aquellos escenarios en los que los   establecimiento únicamente facilita la interacción entre la persona que ofrece   los servicios sexuales y sus clientes, tal como ocurre, por ejemplo, con los   denominados “amanecederos”, residencias, moteles, “e incluso quienes desde la   calle ofrecen servicios sexuales”, debe entenderse que “las medidas   correctivas que se impugnaron sólo se podrían imponer a quienes laboran, es   decir, quienes tengan un contrato de trabajo en los términos antes mencionados,   cuanto tal actividad como arriba se mencionó, se ejerce en la realidad y   mayoritariamente por fuera de la casa de lenocinio y/o whiskerías. Es decir,   sólo podrían ser impuestos al empleador y no al facilitador de esas actividades   que prestan servicios sexuales. Frente a esto, la mayor parte del trabajo sexual   se ejerce sin un contrato de trabajo y en ese sentido, se solicita que el aparte   “que labore en ellos”, que menciona el artículo 43 del CNPC se entienda además a   quienes faciliten y promuevan los encuentros sexuales para el desarrollo de la   prostitución y en ese sentido sea extensivo tales cumplimientos a los   propietarios y/o responsables de los alojamientos por horas –hoteles, moteles,   residencias, bares, tabernas, discotecas, y amanecederos, donde ser permite el   ingreso y se facilite la oferta sexual, a los proxenetas independientes y toda   persona y establecimientos abiertos al público o privados que faciliten los   servicios sexuales”. [134] Así las   cosas, como el artículo 43 del Código de Policía determina que las obligaciones   allí contenidas se hacen extensivas al “personal que labora” en el   establecimiento, y como las personas que ejercen la prostitución normalmente no   tienen este tipo de vínculo con aquel, de ninguna manera es posible concluir que   el Código de Policía pretendió imponer dichas cargas a ese colectivo.    

3.6.2.      Intervenciones sobre la constitucionalidad de las   infracciones contenidas en los artículos 44.1 y 44.2 de la Ley 1801 de 2016    

Los artículos 44.1 y 44.2 de la Ley 1801 de 2016   establecen como infracción el incumplimiento de “cualquiera de los requisitos   establecidos en la normatividad vigente para los establecimientos, inmuebles o   lugares en donde se ejerza la prostitución”, así como “permitir su   ejercicio por fuera de las zonas u horarios asignados para ello o contrariando   lo dispuestos en las normas o en el reglamento pertinente de carácter distrital   o municipal”.    

Frente a esta normatividad, se presentaron   tres posturas:    

Por un lado, algunos intervinientes consideraron, que,   al igual que en el caso del artículo 43, las acusaciones de los accionantes se   amparan en un entendimiento equivocado de la legislación, ya que, en estricto   sentido, los artículos mencionados no exigen a las personas que ejercen la   prostitución dar cumplimiento a la totalidad de la normativa relativa a los   establecimientos, ni tampoco impedir que otras personas ejerzan la prostitución   por fuera de los lugares y horarios establecidos por las autoridades   competentes, sino únicamente les impone el deber de cumplir las exigencias que   estén en la esfera de sus posibilidades, teniendo en cuenta el rol y la posición   que ocupan dentro del sistema.[135]    

Según la Universidad Libre, pese a que el Código de   Policía no pretendió adjudicar estas cargas a las personas que ejercen la   prostitución, este tribunal debe aclarar que, en desarrollo de la libertad de   locomoción y del derecho al libre desarrollo de la personalidad, cuando las   personas que ejercen dicha actividad lo hacen por fuera de los horarios y zonas   establecidas por las autoridades, esta circunstancia no debe dar lugar a la   aplicación de sanciones a los establecimientos para los que laboran.    

Otros intervinientes consideran, por el   contrario, que por la amplitud en los términos en que fueron consagrados los   deberes de las personas que ejercen la prostitución, se terminó por asignar   cargas desproporcionadas a este grupo poblacional, incluso las que por su   naturaleza corresponde asumir a los dueños de los establecimientos en que se   ejerce la prostitución. Desde esta perspectiva, se considera que el   desconocimiento del principio de igualdad se produce por tres vías: (i) primero,   porque desde una perspectiva material, se trata de cargas que están por fuera   del alcance de las personas que ejercen la prostitución; (ii) segundo, porque se   atribuye una misma carga a sujetos que se encuentran en una posición distinta,   como son las personas prostituidas, y aquellas que dirigen administran, o   manejan esta actividad; (iii) tercero, porque se fijaron exigencias abiertas   relativas al cumplimiento de cualquier normatividad vigente para los   establecimientos en que se ejerce la prostitución, independientemente de   cualquier otra consideración.    

Adicionalmente, se sostiene que   independientemente de la validez de estas exigencias, su aplicación es incierta,   ya que en muchas ocasiones la prostitución no se ejerce en lugares específicos,   de modo que “el Estado deberá ser el garante de la reubicación o   concentración de establecimientos en donde se ejerza la prostitución, así como   de garantizar los espacios y entornos con seguridad, protección y defensa contra   esta población vulnerable y no como en la actualidad, configurándose como   escenarios de conflictividad, y en algunos casos, de delincuencia organizada”.[136]    

En este orden de ideas, los intervinientes   concluyen que para evitar interpretaciones que riñan con los principios   constitucionales, este tribunal debe condicionar la constitucionalidad de los   preceptos demandados, aclarando que, en ningún caso, las cargas dispuestas en   los numerales 1 y 2 del artículo 44, son atribuibles a las personas que ejercen   la prostitución.    

3.6.3.      Intervenciones sobre la constitucionalidad de las   infracciones contenidas en los literales b) y c) del numeral 5 del artículo 44   la Ley 1801 de 2016.    

Los literales b) y c) del numeral 5 del artículo 44 de   la Ley 1801 de 2016 establecen que constituye un comportamiento que afecta la   convivencia, negarse a utilizar los medios de protección, a observar las demás   medidas dispuestas por las autoridades sanitarias, o a colaborar con las   autoridades sanitarias en la prevención y control de las enfermedades de   transmisión sexual, atendiendo sus indicaciones.    

Para algunos intervinientes, el deber   impuesto a las personas que ejercen la prostitución de utilizar los medios de   protección y observar las medidas sanitarias, y de colaborar con las autoridades   en la prevención y control de enfermedades de transmisión sexual, no solo no   desconoce el principio de igualdad, sino que además apunta a proteger a este   grupo poblacional frente a prácticas y actividades sexual que provocan un mayor   riesgo de afectación a la salud. De este modo, aunque en principio podrían   considerarse como medidas paternalistas, en realidad no desbordan el nivel de   intervención admisible del Estado en la esfera y en la autonomía individual, en   tanto con ello no se persigue imponer un modelo de virtud específico, sino   únicamente blindar a las personas frente a un riesgo inminente de afectación de   la salud, y en tanto medidas alternativas como las campañas educativas resultan   claramente insuficientes.[137]    

Sin embargo, la Defensoría del Pueblo   estima que este deber debe hacerse extensivo a las personas que demandan   servicios sexuales, por lo cual, este tribunal debería declarar la   constitucionalidad condicionada de los apartados b y c del artículo 44.5 de la   Ley 1801 de 2016, “en el entendido de que negarse ‘a utilizar los medios de   protección y observar las medidas que ordenan las autoridades sanitarias’ así   como ‘colaborar con las autoridades sanitarias que ejercen la prevención y el   control de enfermedades de transmisión sexual y VIH y atender sus indicaciones’,   constituyen comportamientos que afectan la convivencia y, por lo tanto, no deben   ser realizados por las personas que ejercen la prostitución ni por las personas   que solicitan los servicios de prostitución”.    

Por el contrario, para otros intervinientes[138] estas previsiones normativas son incompatibles con el   principio de igualdad, en la medida en que representan una carga   desproporcionada para las mujeres que ejercen la prostitución, en tanto estas,   de por sí, carecen de las condiciones para poder ejercer sus derechos sexuales y   reproductivos, y, en este escenario, imponer un requisito adicional “no haría   más que agravar estas condiciones y afectar la autonomía y auto determinación en   las decisiones sobre su vida reproductiva”[139]. Por lo   demás, carece de sentido que esta carga se imponga a las personas que ejercen la   prostitución, pero no a quienes demandan servicios sexuales ni a las demás   personas que son sexualmente activas, en tanto todas ellas ejercen actividades   sexuales.  En últimas, se trata de medidas altamente intrusivas frente a   las cuales las mujeres prostituidas carecen de las condiciones para hacerlas   cumplir: “CAP International considera que es extremadamente peligroso,   contraproducente e incompatible con el artículo 13 de la Constitución colombiana   y el artículo 16 del Convenio 1949 de Naciones Unidas, considerar que las   personas prostituidas pueden ser consideradas responsables de su propia   situación y comportamientos, a pesar de su extrema vulnerabilidad, y la   naturaleza inherentemente explotadora de la prostitución”[140].    

3.6.4.      Intervenciones sobre la constitucionalidad de las   medidas correctivas contempladas en los parágrafos 1 y 2 del artículo 44 de la   Ley 1801 de 2016    

Finalmente, el parágrafo 1 del artículo 44   de la Ley 1801 de 2016 establece las medidas correctivas por las infracciones   cometidas en el ejercicio de la prostitución. En tal sentido, se establecen como   sanciones la multa general tipo 4, la multa general tipo 3, la amonestación, y   la suspensión temporal de actividad.    

Para algunos intervinientes, la aplicación   de estas medidas correctivas para las personas que ejercen la prostitución y se   rehúsan a utilizar los medios de protección de carácter sanitario, y a brindar   la colaboración con las autoridades sanitarias para la prevención y el control   de enfermedades de transmisión sexual, es constitucionalmente inadmisible.[141] A su juicio, la amenaza de multa o de amonestación   desconoce la precaria situación material de las personas que ejercen la   prostitución, minimizando aún más las posibilidades de acceso a los bienes y   servicios básicos, situación ésta que no solo desconoce el principio de igualdad   material, sino la propia dignidad humana. En este orden de ideas, si bien en   principio este grupo poblacional debe atender las medidas sanitarias orientadas   a prevenir la propagación de las enfermedades de transmisión sexual, resulta   constitucionalmente inamisible someterlas a las sanciones contempladas en el   artículo 44 de la ley 1801 de 2016 por su inobservancia.    

De hecho, la propia Corte Constitucional, en sentencia   T-073 de 2017 habría concluido que la intervención de las autoridades estatales   en el fenómeno de la prostitución no puede materializarse exclusivamente   mediante medidas de tipo sancionatorio, ya que debe partir de la necesidad de   estructurar un sistema integral de protección a las personas que ejercen la   prostitución. En este orden de ideas, las medidas contempladas en la   normatividad demandada deben estar dirigidas exclusivamente a los dueños,   administradores y/o tenedores de los establecimientos en los que se realiza la   prostitución, y no a las personas que la ejercen.    

4.       Concepto de la Procuraduría General de la Nación    

4.1.    Mediante concepto rendido el día 13 de noviembre 2018,   la Vista Fiscal solicita a este tribunal pronunciarse en los términos que se   indicarán a continuación, y además, exhortar al Congreso de la República para   que aborde integralmente el fenómeno de la prostitución, ante el déficit que   existe actualmente en esta materia.    

Con este propósito, el Ministerio Público   explica el marco normativo en el que se inscriben las normas demandadas,   indicando la naturaleza, el objeto y la orientación del Código de Policía, así   como el contenido y el alcance las normas que regulan la prostitución, para   luego efectuar el análisis de la normatividad impugnada.    

4.2.    Con respecto al contexto normativo en el que se   inscriben los preceptos demandados, la Vista Fiscal sostiene que estos hacen   parte del Código de Policía, por lo cual, las reglas relativas a la prostitución   no fijan la política general del Estado colombiano frente a este fenómeno, sino   que, por el contrario, únicamente la regulan en aquellos aspectos que tienen   relación directa con las condiciones para la convivencia ciudadana, y, en   particular, con la seguridad, la tranquilidad, el ambiente, y las relaciones de   las personas con grupos específicos de la sociedad, entre ellos, las que ejercen   la prostitución.     

En este orden de ideas, debe entenderse que   las normas del Código de Policía no determinan qué actividades relacionadas con   la prostitución son admisibles y cuáles no lo son, ni cuáles deben ser   criminalizadas y cuáles no, pues ello se encuentra establecido en otras   normatividades, entre ellas la legislación penal, sino que regulan aspectos   puntuales de la prostitución lícita, en cuanto tengan relación con la   convivencia ciudadana. Por ello, las normas del Código de Policía no están   llamadas a regular la prostitución forzada, la trata de personas ni la   prostitución infantil, ya que todas estas se encuentran proscritas.    

Lo anterior no significa que la   prostitución sólo deba ser abordada desde la perspectiva de la legislación   policiva, orientada la defensa del espacio público, la tranquilidad ciudadana o   la salud pública, pues se requiere una aproximación integral que incorpore una   perspectiva de derechos humanos, y que tenga en cuenta la complejidad del   fenómeno de la prostitución, la condición de vulnerabilidad en la que se   encuentran las personas que ejercen la prostitución, y las formas y los   mecanismos a través de los cuales se encubre la trata y el tráfico de personas   bajo el ropaje del trabajo sexual voluntario.    

4.3.    A partir de este marco general, la Vista Fiscal evalúa   la constitucionalidad de la normatividad demandada, en los términos que se   indica a continuación.    

4.3.1.      Con respecto a las exigencias previstas en los   numerales 1, 2, 3, 11, 13 y 14 del artículo 43 de la Ley 1801 de 2016, a la luz   de las cuales los propietarios, tenedores, administradores o encargados de los   establecimientos, inmuebles o lugares donde se ejerce la prostitución, así como   los que laboran en ellos, deben contar con el concepto sanitario de la   secretaría de salud, proveer y distribuir preservativos y otros medios de   protección recomendados por las autoridades sanitarias, proveer elementos de   aseo, no realizar publicidad alusiva en la vía pública, e intervenir en los   eventuales conflictos que se presenten entre los usuarios de la prostitución y   las personas que realizan esta actividad, la Vista Fiscal hace dos tipos de   precisiones.    

De una parte, se sostiene que,   contrariamente a lo que asumen los accionantes, las normas demandadas no   atribuyen los deberes consagrados en el artículo 43 a las personas que ejercen   la prostitución, ya que, aunque el citado precepto se refiere a las personas que   laboran los establecimientos, inmuebles y lugares en las que se ejerce esta   actividad como sujetos obligados, el Código de Policía se abstuvo de considerar   la prostitución como una modalidad de trabajo.    

En efecto, la revisión del proceso   parlamentario pone en evidencia que, de manera consciente y deliberada, el   legislador optó por considerar que las personas que ejercen la prostitución,   lejos de ser trabajadores, conforman un grupo en condiciones extremas de   vulnerabilidad, pues no se trata de una actividad mediada por la voluntad y la   libertad, sino de un fenómeno social al que subyace la explotación y la   violencia contra la mujer. Sobre esta base, el Congreso decidió rechazar la   terminología y la aproximación del proyecto de ley presentado originalmente ante   esta instancia, y que concebía la prostitución como un “trabajo sexual”. Durante   los debates en el órgano legislativo se sostuvo que este entendimiento era   inadecuado, porque desconocía las relaciones de dominación que le subyacen a   esta práctica, y el uso mercantilista y la explotación de la mujer a las que   conduce toda forma de prostitución. Así las cosas, y en atención a que la   consideración de este fenómeno como un trabajo se estimó inaceptable, en el   Código de Policía se eliminaron las expresiones alusivas a la prostitución como   una modalidad de trabajo sexual, y en su lugar, en el artículo 42 se reconoció   expresamente que estas personas “se encuentran en condiciones de especial   vulnerabilidad para ser víctimas de trata de personas, explotación sexual o   feminicidio, todas formas graves de violencias de género contra población   tradicionalmente discriminada, excepto cuando se incurra en los comportamientos   contrarios a esta”.    

En este orden de ideas, cuando el artículo   43 de la Ley 1801 de 2016 determina que las personas que laboran en los   establecimientos, inmuebles y lugares donde se ejerce la prostitución deben   asumir una serie de cargas, como la obtención del concepto sanitario, la   provisión de preservativos, otros dispositivos de protección y elementos de   aseo, y la mediación en los conflictos entre los usuarios del servicios y las   personas que lo suministran, se refiere a los sujetos que se encuentran   vinculados a la operación del establecimiento, más no a las personas que ejercen   la prostitución: “Se considera que no es posible deducir que la referencia al   ‘personal que labore’ en los establecimientos, inmuebles o lugares donde se   ejerza la prostitución del artículo 43 acusado, contemple a quienes ejercen la   prostitución, para equiparar las cargas establecidas para el resto de actores   involucrados en esta actividad, pues implicaría efectuar una interpretación   extensiva que no se compadece con el trasfondo analizado, en detrimento de la   especial protección de los referidos sujetos”.    

No obstante, aunque desde esta perspectiva   el pronunciamiento judicial no es viable porque se ampara en un entendimiento   inadecuado de la normatividad legal, la circunstancia de que las acusaciones de   la demanda sean compatibles con una interpretación literal de los preceptos   impugnados, hace necesaria la intervención judicial.    

En efecto, podría entenderse que el   reconocimiento de la prostitución como una actividad que se desarrolla en el   marco de las relaciones laborales, otorgaría a las personas que ejercen esta   actividad las garantías sociales que le son inherentes, y que, por tanto, cuando   el legislador se refiere a las personas que laboran en los establecimientos,   inmuebles y lugares donde se ejerce la prostitución, incluye a este grupo   poblacional, y que, por tanto, estas personas deben asumir las cargas   establecidas en el artículo 43 del Código de Policía.    

Así las cosas, y en la medida en que a la   luz de esta línea hermenéutica podrían tener asidero las acusaciones de los   accionantes, en tanto se “equipararían las cargas entre situaciones   ostensiblemente diferentes para lograr dicho cumplimiento”, el juez   constitucional debe declarar la exequibilidad de las normas atacadas, “bajo   el entendido de que la expresión ‘así como el personal que labore en ellos’ no   incluye a las personas que ejercen la prostitución”.    

4.3.2.      Por su parte, con respecto a las previsiones de los   numerales 1 y 2 del artículo 44 de la Ley 1801 de 2016, que determinan los   comportamientos prohibidos para las personas que ejercen la prostitución, la   Procuraduría estima, primero, que en virtud del principio pro actione es   viable el pronunciamiento judicial respecto de estos contenidos normativos, y   segundo, que la infracción establecida por el incumplimiento de los requisitos   de los establecimientos, inmuebles y lugares en que se ejerce la prostitución se   refiere exclusivamente “a las disposiciones jurídicas en las cuales se   establecen de manera específica los deberes y comportamientos a cargo de estas   personas”, y que aquella otra que considera como infracción permitir el   ejercicio de esta actividad por fuera de las zonas, horarios y demás condiciones   establecidas en la normatividad local, es inconstitucional.    

En efecto, la Vista Fiscal argumenta que,   contrariamente a lo que afirman los accionantes, las disposiciones referidas no   se refieren principalmente a las personas que ejercen la prostitución, por lo   cual, desde esta perspectiva, el análisis judicial podría no ser viable. Sin   embargo, como quiera que en la demanda se especifican los grupos entre los que   cabe hace el análisis comparativo, y se indican las razones por las que la   equiparación normativa es injustificada desde la perspectiva del derecho a la   igualdad, en virtud del principio pro actione, es procedente el análisis   propuesto por los demandantes.    

En este orden de ideas, el Ministerio   Público considera que la infracción por incumplir la normatividad para los   establecimientos, inmuebles o lugares en donde se ejerce la prostitución,   atiende a la necesidad de garantizar el orden público, la salubridad pública y   el cuidado propio, como condiciones para el ejercicio de los derechos, pero que,   sin embargo, debe entenderse que la exigencia se refiere únicamente “a las   conductas que se enmarcan en la posibilidad real de acción de los sujetos   involucrados, pues, una interpretación diferente implicaría imponer una carga   desproporcionada para quienes ejercen la prostitución, vulnerando el derecho a   la igualdad”. Así las cosas, la Corte debe precisar el alcance de la   disposición demanda en el sentido anterior, a efectos de descartar una línea   hermenéutica que amenazaría los derechos y garantías de un grupo de especial   protección constitucional, como son las personas que ejercen la prostitución.    

Por su parte, con respecto a la regla   contenida en el artículo 44.2 de la Ley 1801 de 2016, que considera como   infracción permitir el ejercicio de la prostitución por fuera de las zonas,   horarios y demás condiciones establecidas en la normatividad local, la   Procuraduría considera que esta medida resulta lesiva de los derechos de las   personas que ejercen la prostitución, y que resulta desproporcionada a la luz de   su especial condición de vulnerabilidad, porque en últimas se exige un resultado   que no está a su alcance, como es el de garantizar que otras personas ejerzan la   prostitución acatando la normatividad y los protocolos establecidos por las   autoridades locales. En este orden de ideas, la Corte debe declarar la   inexequibilidad de la expresión “o permitir su ejercicio”, contenida en   el artículo 442 del Código de Policía.    

4.3.3.      Finalmente, con respecto a la validez de los literales   b) y c) del numeral 5 del artículo 44 del Código de Policía, así como de los   parágrafos 1 y 2 del mismo artículo, la Vista Fiscal considera que las   acusaciones de los accionantes no están llamadas a prosperar, y que, por tanto,   debe declararse su exequibilidad simple.    

En efecto, las exigencias contenidas en los literales   b) y c) del numeral 5 del artículo 44, consistentes en utilizar los medios de   protección y observar las medidas sanitarias, así como de colaborar y atender   las indicaciones de las autoridades sanitarias, “no se sustentan en los   estereotipos negativos que aumentan las condiciones de vulnerabilidad de las   personas que ejercen la prostitución, sino que reconocen el contexto particular   en que ella se da y que, como se ha mencionado, involucra los riesgos que asume   directamente este grupo de especial protección, y con respecto a quienes el   Estado debe adoptar medidas afirmativas que propendan a su seguridad y   garanticen las condiciones adecuadas de su relacionamiento”. Así las cosas,   teniendo en cuenta que esta actividad tiene unos riesgos que le son inherentes,   las exigencias legales atienden no solo a la necesidad de proteger la salud   pública, sino también la seguridad y la salud de este grupo poblacional, máxime   cuando otras medidas de tipo pedagógico o preventivo tienen una eficacia   reducida. En este orden de ideas, aunque en principio esta exigencia no se hizo   extensiva a otros actores sino únicamente a las personas que ejercen la   prostitución, ello se explica por la posición que ocupa este grupo frente a las   demás personas, y por las especiales condiciones de vulnerabilidad que en   principio no tienen las demás personas.    

Y aunque se trata de medidas paternalistas que apuntan   a preservar la salud de las personas que ejercen la prostitución, los bienes   constitucionales que se encuentran en juego, así como la condición de   vulnerabilidad de este grupo, justifica la exigencia legal.    

Por su parte, con respecto a las medidas contempladas   en los parágrafos 1 y 2 del artículo 44 del Código de Policía, el Ministerio   Público considera que su aplicación a las personas que ejercen la prostitución   tampoco desconoce el principio de igualdad, por las siguientes razones: (i) Por   un lado, porque en realidad, para las infracciones contempladas en los numerales   2 a 5, las medidas correctivas se dirigen contra el “responsable del lugar   donde se ejerce la actividad”; de este modo, las cargas legales se atribuyen   a las personas que gestionan esta actividad, y no a las personas que   directamente la realizan; (ii) asimismo, debe tenerse en cuenta que las medidas   correctivas son aplicables únicamente respecto de los deberes cuyo cumplimiento   está al alcance de las personas que ejercen su prostitución, tal como se precisó   en el análisis constitucional del artículo 44.1 de la Ley 1801 de 2016; (iii)   adicionalmente, la aplicación de las medidas señaladas debe tener en cuenta el   marco general de principios y de finalidades establecidas en el mismo Código de   Policía, en el sentido de que estas medidas persiguen “disuadir, prevenir,   superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”   (art. 172); desde esta perspectiva, no puede considerarse que tienen un   contenido punitivo o sancionatorio asimilable al de la legislación penal, ni   alimentan la violencia policial; (iv) finalmente, las medidas cuestionadas no   solo se encuentran previstas para las personas que ejercen la prostitución, sino   también para las personas que solicitan los servicios de prostitución, las que   organizan la provisión de estas actividades, y para los propietarios, tenedores,   administradores o encargados de los establecimientos, inmuebles o lugares donde   se ejerce la prostitución.     

4.4.    Con fundamento en estos argumentos, el Ministerio   Público solicita lo siguiente: (i) primero, que se declare la exequibilidad de   los numerales 1, 2, 3, 11, 13 y 14 del artículo 43 la Ley 1801 de 2016, bajo el   entendido que los deberes allí establecidos para el personal que labora en los   lugares donde se ejerce la prostitución, consistentes en obtener concepto   sanitario, intervenir y mediar en las controversias entre las personas que   utilizan los servicios y las que ejercen la prostitución, proveer y distribuir   preservativos y otros medios de protección, así como elementos y servicios de   aseo, y no realizar publicidad alusiva a la prostitución en la vía pública, NO   son extensivos a las personas que ejercen la prostitución; (ii) segundo, que se   declare la exequibilidad del artículo 44.1 de la Ley 1801 de 2016, en el   entendido de que la infracción allí contemplada para las personas que ejercen la   prostitución, por incumplir los requisitos establecidos en la normatividad   vigente para los establecimientos, inmuebles o lugares en los que se ejerce la   prostitución, se refiere exclusivamente a las disposiciones jurídicas que   consagran deberes específicos para este grupo poblacional; (iii) tercero, que se   declare la inexequibilidad de la regla contenida en el artículo 44.2 de la Ley   1801 de 2016 que considera como infracción para las personas que ejercen la   prostitución, permitir el ejercicio de esta actividad por fuera de las zonas u   horarios establecidos, o desconociendo la normatividad local; (iv) cuarto,   declarar la exequibilidad de los literales b) y c) del artículo 44.5, así como   de los parágrafos 1 y 2 del mismo artículo, que establece el catálogo de   sanciones por incurrir en los comportamientos contrarios a la convivencia, en el   marco de las actividades de prostitución.    

4.5.    Finalmente, y en la medida en que con el análisis   constitucional se evidenció, por un lado, la carencia de una normatividad que   aborde de manera integral el fenómeno de la prostitución, y segundo, que esta   carencia se traduce en el desconocimiento de los derechos de las personas que   ejercen esta actividad, la Vista Fiscal coincide con los planteamientos de los   accionantes, en el sentido de que el Congreso debe regular este fenómeno y así   subsanar la omisión legislativa que existe en este momento.    

En este contexto, se deberá dar lugar a un   debate público y abierto, que hasta el momento no se ha producido, sobre si la   prostitución puede ser considerada como un trabajo sexual lícito, sobre los   vínculos entre esta y el crimen organizado, sobre si esta actividad puede ser   ejercida en el marco de la autonomía y la libertad individual, sobre las   fronteras difusas entre la prostitución lícita y la explotación sexual, la trata   de personas, y la prostitución con menores de edad. Todas estas cuestiones   rebasan por mucho la aproximación que hasta el momento ha ofrecido el   legislador, abordando el fenómeno desde el punto de vista sanitario, urbanístico   y laboral, y olvidando las aristas más graves asociadas a este fenómeno,   relacionadas con la violencia de género y la explotación sexual.    

A partir de este razonamiento, la   Procuraduría solicita a este tribunal que exhorte al Congreso “para que   expida una regulación específica e integral sobre el fenómeno de la   prostitución, con la cual se garanticen los derechos de las personas que la   ejercen y se establezcan unas medidas efectivas para facilitar nuevas   oportunidades de vida para esta población”.,    

II.          CONSIDERACIONES    

1.     Competencia    

Este tribunal es competente para resolver la   controversia planteada, en la medida en que corresponde a una acción de   inconstitucionalidad contra una prescripción legal, asunto que en virtud del   artículo 241.4 de la Carta Política, debe ser resuelto por esta corporación.    

2.     Asuntos a resolver    

Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos,   corresponde a la Corte resolver las siguientes cuestiones:    

En primer lugar, como quiera que durante este proceso   algunos de los intervinientes pusieron de presente circunstancias que   eventualmente podrían tornar inviable el pronunciamiento judicial, o hacer   necesaria la extensión del análisis a asuntos no planteados expresamente en la   demanda de inconstitucionalidad, a continuación se determinará la procedencia y   el alcance de esta decisión, tomando como referente los reparos formulados por   los intervinientes a lo largo de este trámite.    

Y en segundo lugar, en caso de estimarse viable el   escrutinio propuesto por lo accionantes, se evaluará la constitucionalidad de la   normatividad demandada a la luz de los señalamientos esbozados en el escrito de   acusación.    

3.     Viabilidad y alcance del pronunciamiento judicial    

Según se expuso en los acápites   precedentes, los accionantes demandaron algunas previsiones del Código de   Policía que, a su juicio, habrían impuesto cargas desproporcionadas a las   personas que ejercen la prostitución, y que también las habrían expuesto a   sanciones que no están en la capacidad de soportar y asumir.    

Sin embargo, algunos intervinientes   argumentaron que los cargos anteriores se amparan en una lectura manifiestamente   inadecuada de la legislación. A su juicio, una interpretación histórica,   textual, sistemática y teleológica de la Ley 1801 de 2016 conduce de manera   inequívoca a la conclusión de que las obligaciones, exigencias y sanciones   establecidas en dicha normatividad están dirigidas a otros grupos de personas, y   no a quienes ejercen la prostitución. Y al haberse estructurado los cargos en   función de esta premisa que carece de soporte en el derecho positivo, el control   constitucional propuesto por los accionantes perdería todo sentido y objeto.    

También se argumentó que las normas   demandadas son una manifestación puntual de un modelo de aproximación al   fenómeno de la prostitución que es, en sí mismo, lesivo de una amplia gama de   derechos fundamentales, por validar y legitimar la comercialización, la   mercantilización y la explotación económica del cuerpo de las mujeres y de la   sexualidad en general. Desde esta perspectiva, existiendo indicios graves y   serios de la inconstitucionalidad de este modelo general dentro del cual se   inscriben las disposiciones impugnadas, este tribunal se vería obligado a   evaluar la validez de este marco regulativo más amplio, antes que dar por   descontada su compatibilidad con la Constitución Política y con los instrumentos   internacionales de derechos humanos y analizar únicamente aspectos puntuales y   accesorios de un modelo que, por sí mismo, es inadmisible.    

Dado que los señalamientos anteriores ponen   de presente diferentes circunstancias que eventualmente podrían impedir la   estructuración del juicio de constitucionalidad en los términos propuestos por   los accionantes, a continuación se evaluará la viabilidad del escrutinio   judicial tomando como referente las observaciones indicadas en los párrafos   precedentes.    

3.1.                Los cuestionamientos al   enfoque con el que se abordó el fenómeno de la prostitución en la Ley 1801 de   2016.    

3.1.1.  El primer   cuestionamiento a la procedencia y al alcance del escrutinio judicial, se   refiere a la validez del marco normativo en el que se inscriben las   disposiciones impugnadas, pues, a juicio de algunos de los intervinientes, el   error del legislador de atribuir a las personas que ejercen la prostitución unas   cargas que exceden sus posibilidades, no es más que la manifestación puntual de   una falencia más fundamental, consistente en avalar una práctica que, bajo el   ropaje de la autonomía y de la libertad sexual, encubre un esquema de   explotación que por sí solo es lesivo de la dignidad y de los derechos de las   personas que se dedican a la prostitución, en beneficio de quienes trafican y   compran sexo. Es decir, la inconstitucionalidad se predicaría, más que de los   aspectos accesorios abordados en el escrito de acusación, del modelo general   acogido en el Código de Policía, no sólo por ser incapaz de hacer frente al   fenómeno de la prostitución, sino también porque termina por avalar, legitimar y   robustecer el abuso y la explotación humana.    

Según lo expresaron algunos intervinientes, el modelo   reglamentarista acogido en el Código de Policía se ampara en el falso supuesto   de que la prostitución puede ser ejercida en el marco de la libertad y de la   autonomía, cuando, precisamente, en estos escenarios se aprovecha la situación   de extrema vulnerabilidad de las personas que, en razón de sus precarias   condiciones de vida, quedan sujetas a las demandas de los traficantes y de los   compradores de sexo. En un escenario como este, el imaginario del “trabajo   sexual” no es más que un espejismo, porque, por definición, quien demanda este   tipo de servicios compra la sexualidad de la persona prostituida, y por esta vía   su libertad y autonomía.    

En este contexto, sostienen, entender, como lo entiende   el modelo reglamentarista, que la prostitución debe ser abordada desde la   perspectiva de la salud y el espacio público, sancionando únicamente las   prácticas más lesivas de la vida e integridad como la prostitución de menores o   la trata de personas, y regulando sólo los aspectos más críticos de la   salubridad y el espacio público, como la contención de enfermedades de   transmisión sexual o la publicidad en vías públicas, equivale no sólo a   desconocer y negar la violación de derechos inherente a la prostitución, sino   también mantener incólume, e incluso a robustecer una industria estructurada en   función de los intereses de los traficantes y de los compradores de sexo, sin   poder incidir siquiera en aquellos aspectos y escenarios puntuales y limitados   en que el Estado opta por intervenir.    

En esa línea señalan que, primero, como ya se ha   indicado, la mercantilización del cuerpo de la mujer y de la sexualidad en   general, comporta por sí sola la anulación de las personas que se dedican a la   prostitución. Incluso en aquellos escenarios excepcionales en los que las   mujeres que optan por esta actividad no atraviesan condiciones apremiantes y   extremas, y lo deciden únicamente para mejorar sus condiciones materiales de   vida, su autonomía y libertad sexual se ve anulada, pues, por principio, el   comprador de sexo paga precisamente para que la mujer prostituida se supedite al   querer ajeno, y tanto aquel como el traficante de sexo detentan el control de   esta última.    

Pero, además, agregan, bajo este esquema el Estado no   sólo se desentiende de esta problemática de gran calado, sino que fracasa   también, de antemano, en su intento por reprimir las modalidades más lesivas de   prostitución y por intervenir desde la perspectiva de la salud y del espacio   público. En la medida en que este modelo reconoce y acepta la prostitución, la   ilegalidad suele escudarse bajo este manto de protección y de blindaje que   proporciona la misma organización política, dejando al Estado sin las   herramientas y los instrumentos para enfrentar fenómenos como la prostitución   infantil o la trata de personas, máxime cuando normalmente se exige limitar y   eliminar la intervención policial.     

Así las cosas, para estos intervinientes, las medidas   sanitarias y urbanísticas vienen a ser tan sólo un sofisma de distracción, o en   el mejor de los casos componentes simbólicos del Derecho que apuntan a simular   el interés del Estado en preservar el bienestar general, cuando en realidad su   eficacia es del todo nula. Pretender, por ejemplo, que el imperativo del uso de   preservativos pueda tener incidencia significativa, resulta ilusorio en   escenarios de masificación de esta práctica.    

De este modo, para quienes plantean esta aproximación,   las normas impugnadas no sólo son problemáticas en sí mismas, sino también en   cuanto encarnan un marco regulativo constitucionalmente inadmisible que valida y   legítima la comercialización, la violencia y la explotación del cuerpo de la   mujer y de la sexualidad.    

3.2.2. Frente a este cuestionamiento, el juez   constitucional tiene al menos tres alternativas.    

Primero, según lo solicitaron la mayor parte de los   intervinientes, la Corte debería extender el espectro del escrutinio judicial,   evaluando no sólo la decisión del legislador de imponer ciertas cargas a las   personas que ejercen la prostitución, sino el aval mismo que se le otorgaría a   esta práctica en el capítulo III del Título V y del Libro 2 del Código de   Policía. A su juicio, como esta aproximación es lesiva de la Constitución y de   los tratados internacionales de derechos humanos, y en particular de los   mandatos los que obligan al Estado a erradicar toda forma de violencia de la   mujer, y en especial la explotación de la prostitución ajena, la Corte debería   declarar la inexequibilidad de la totalidad de esta sección de la Ley 1801 de   2016.    

Sin embargo, también podría concluirse que la Corte   debe abstenerse de efectuar el control propuesto por los accionantes, y que, por   tanto, debe inhibirse de pronunciarse sobre la validez de las normas impugnadas.   Lo anterior, en la medida en que existiría un problema de trasfondo, lógica y   ontológicamente anterior al que fue puesto en evidencia por los accionantes en   el escrito de acusación, pero que no puede abordarse en este proceso por   implicar una extensión del juicio de constitucionalidad hacia otros   interrogantes que no fueron objeto de la controversia jurídica. Bajo esta   lógica, en la medida en que las disposiciones demandadas son piezas esenciales   de un modelo legislativo frente al cual se plantearon reparos ciertos y   concretos, de suerte que el interrogante esbozado por los accionantes sólo puede   ser abordado cuando previamente se defina la constitucionalidad del enfoque   plasmado en la Ley 1801 de 2016, y en la medida en que, al mismo tiempo, este   último asunto no puede ser resuelto en el presente escenario por exceder los   términos de la controversia jurídica, la Corte se vería avocada a un fallo   inhibitorio.    

Finalmente, la Sala podría considerar que la existencia   de un debate sobre la constitucionalidad del modelo reglamentarista-laborista no   obliga a este tribunal a extender el escrutinio judicial a todo el esquema   normativo contemplado en el Código de Policía, ni tampoco a inhibirse de abordar   el control propuesto por los accionantes, en el entendido de que se trata de dos   controversias autónomas e independientes que pueden ser analizadas de manera   separada, y de que el pronunciamiento sobre la validez de las disposiciones   demandadas no equivale a validar el sistema normativo subyacente.    

3.1.2.  La primera alternativa,   esto es, la extensión del juicio de constitucionalidad para que se evalúe el   modelo de intervención al fenómeno de la prostitución acogido en la Ley 1801 de   2016, es inviable.    

La razón de ello es que como la demanda de   inconstitucionalidad planteó un debate diferente, circunscrito exclusivamente a   la regla que impondría determinadas cargas a las personas que ejercen la   prostitución desde la perspectiva del derecho a la igualdad frente a las   personas que trafican con la prostitución ajena y frente a las que compran sexo,   este tribunal no se encuentra habilitado para reconfigurar integralmente la   controversia jurídica, y de manera unilateral y tardía, sobre la base de que   unos intervinientes formularon serios cuestionamientos al enfoque con el que el   legislador abordó el fenómeno de la prostitución en  el Código de Policía.    

Si bien estas críticas tienen entidad constitucional,   la ampliación en el espectro del control en los términos anteriores devendría en   un desconocimiento del proceso de deliberación democrática que debe anteceder al   pronunciamiento judicial, que impediría a este tribunal contar con los elementos   de juicio y los insumos de análisis para adoptar una decisión informada,   reflexiva y ponderada en una problemática sensible y crítica como la que se   plantea en este proceso.    

3.1.3.  Desde esta perspectiva,   tampoco se considera viable un fallo inhibitorio, ya que las acusaciones   concretas y específicas formuladas en contra de las disposiciones demandadas   pueden ser analizadas de manera independiente, autónoma y separada de los   reparos al modelo general de aproximación al fenómeno de la prostitución.    

En efecto, la controversia planteada en este   proceso apunta a determinar si las cargas impuestas a las personas que ejercen   la prostitución con el objeto de preservar la salubridad, la salud y el espacio   público, comportan una violación al principio de igualdad. El debate planteado   por los intervinientes, en cambio, apunta a establecer si el ejercicio de la   prostitución, en sí mismo considerado, constituye una forma de violencia y de   explotación, y si, por consiguiente, este es constitucionalmente inadmisible.    

Aunque desde el punto de vista lógico la   pregunta por la constitucionalidad del modelo legislativo es anterior a la   pregunta por la validez de las cargas impuestas a las personas que ejercen la   prostitución, esta última puede ser examinada y respondida autónomamente, sin   tener que decidir de antemano si la orientación general del Código de Policía   para enfrentar el fenómeno de la prostitución es o no constitucionalmente   admisible, y, en ningún caso, la respuesta dada al primero de estos   interrogantes puede ser entendida como un aval de este tribunal al esquema de   intervención cuestionado por los intervinientes.    

Por lo anterior, el hecho de que a lo largo   del presente proceso se haya cuestionado el modelo reglamentarista presuntamente   plasmado en la Ley 1801 de 2016, no tornaría improcedente el examen judicial.    

3.1.4.  En este orden de ideas,   la Corte concluye que el debate planteado por los intervinientes sobre la   constitucionalidad de este último esquema de intervención, en el que prima   facie se inscribe el Código de Policía, no impediría la estructuración de la   controversia jurídica propuesta por los accionantes, ni tampoco haría necesaria   la extensión del juicio de constitucionalidad.    

Por lo anterior, y en la medida en que este tribunal   podría evaluar la constitucionalidad de las medidas contempladas en los   artículos 43 y 44 de la Ley 1801 de 2016 desde la perspectiva del derecho a la   igualdad, sin que lo anterior de lugar a validar judicialmente el enfoque con el   que el Código de Policía enfrentó el fenómeno de la prostitución, a continuación   se evaluará la aptitud de los cargos planteados por los accionantes,   determinando si estos satisfacen las condiciones para la estructuración de la   controversia jurídica. En particular, se examinarán los reparos que pusieron de   presente el Ministerio Público y algunos de los intervinientes, en el sentido de   que las acusaciones se estructuran a partir de un entendimiento manifiestamente   inadecuado de la preceptiva demandada.    

3.2.                         El alcance de las cargas y sanciones contenidas en los   artículos 43 y 44 del Código de Policía    

3.2.1.      Según se indicó, los accionantes demandaron los apartes   de los artículos 43 y 44 del Código de Policía que establecen una serie de   cargas y de prohibiciones a los actores que intervienen en el ejercicio de la   prostitución, así como las sanciones por el incumplimiento de los mandatos   anteriores. Así, por ejemplo, se exige obtener el concepto favorable de las   autoridades sanitarias, proveer o distribuir preservativos, intervenir en los   conflictos que se presenten entre los diferentes actores, facilitar el   cumplimiento de las medidas sanitarias, promover el uso del preservativo y de   otros medios de protección, no realizar publicidad alusiva a dicha actividad en   la vía pública, cumplir los requisitos urbanísticos y sanitarios establecidos en   la legislación para el funcionamiento de los establecimientos en que se ejerce   dicha actividad, utilizar los medios de protección y observar las medidas   sanitarias, y colaborar con las autoridades sanitarias en la prevención y   control de enfermedades de transmisión sexual. De igual modo, los preceptos   anteriores establecen una serie de medidas correctivas por el incumplimiento de   los deberes anteriores, como multas de diferente tipo, amonestación y suspensión   temporal de actividad.    

A juicio de los accionantes, la circunstancia de que   estos mandatos se hayan hecho extensivos a las personas que ejercen la   prostitución, implica imponer una carga irrazonable a este colectivo que   prescinde tanto de su especial condición de vulnerabilidad, como de la asimetría   que existe entre estas y los demás actores que intervienen en esta práctica.      

Sin embargo, según la Procuraduría General   de la Nación, el Centro de Investigaciones Sociojurídicas de la Universidad   Libre, el Observatorio Social de la Dirección Territorial y la Universidad   Nacional de Colombia, las acusaciones anteriores son del todo infundadas, como   quiera que, en realidad, los preceptos impugnados no atribuyen estas cargas a   las personas que ejercen la prostitución, sino únicamente a los propietarios,   tenedores, administradores o encargados de los establecimientos o inmuebles en   que se realiza esta actividad, así como al personal que labora en tales lugares.   Es decir, se trataría de condiciones o exigencias para que puedan entrar y   mantenerse en funcionamiento los escenarios descritos, más no de deberes que   estén a cargo del referido colectivo.    

Dentro de esta misma línea, la Universidad   Nacional y el Observatorio Social de la Dirección Territorial de Caldas pusieron   de presente que las normas del Código de Policía que establecen el conjunto de   medidas correctivas por los comportamientos contrarios a la convivencia en el   escenario de la prostitución, no son aplicables a las personas que ejercen esta   actividad, sino únicamente a quienes demandan los servicios sexuales, y a   quienes sirven de enlace entre estas últimas y quienes se dedican a la   prostitución. Tan es así que el propio artículo 42 del mismo Código de Policía   determina que “el ejercicio de la prostitución como tal, no da lugar a la   aplicación de medidas correctivas por razones de perturbación a la convivencia,   toda vez que las personas en situación de prostitución se encuentran en   condiciones de especial vulnerabilidad para ser víctimas de trata de personas,   explotación sexual o feminicidios, todas formas de graves violencias de género   contra población tradicionalmente discriminada, excepto cuando se incurra en los   comportamientos contrarios a esta”.    

Sobre esta base, los intervinientes   señalados concluyen que el juicio de constitucionalidad carece de objeto, porque   recae sobre prescripciones jurídicas inexistentes y carentes de respaldo en el   derecho positivo.    

3.2.2.      La Corte estima que, efectivamente, la revisión   propuesta por los accionantes no es procedente.    

En efecto, las acusaciones parten de una   lectura de los preceptos demandados que no es consistente con una interpretación   textual, sistemática, teleológica e histórica de los mismos, y que tampoco fue   justificada o explicada en la demanda de inconstitucionalidad. Equivocadamente,   los actores asumen que los deberes positivos y negativos allí previstos se   hicieron extensivos a las personas que ejercen la prostitución, o que en, en el   caso del los literales a) y b) del numeral 5 del artículo 44, las prohibiciones   allí previstas se contemplaron exclusivamente para este colectivo y no para los   demás actores que intervienen en esta práctica, y sobre esta base errada   edificaron los cargos por la vulneración del principio de igualdad.    

3.2.3.      En primer lugar, los mandatos contenidos en el artículo   43 y en los numerales 1 y 2 y el parágrafo 1 del artículo 44 de la Ley 1801 de   2016, no son predicables, al menos prima facie, de las personas que   ejercen la prostitución.    

De esta suerte, corresponde a los   operadores jurídicos determinar cuáles de estos deberes y mandatos deben ser   asumidos por todos estos sujetos, y cuáles únicamente por algunos de ellos,   teniendo en cuenta la naturaleza de estas cargas impuestas por el legislador, el   rol que cumplen de los distintos actores que participan en este escenario, y si   sus condiciones para dar cumplimiento a estos deberes.    

Desde esta perspectiva, la exigencia de   obtención del concepto sanitario favorable contemplada en el artículo 43.1, por   ejemplo, no podría ser entendida como un deber de las personas que ejercen la   prostitución en los correspondientes establecimientos, sino como un requisito   para el funcionamiento de estos últimos. Lo propio puede predicarse del deber de   mediar en los conflictos que surgen entre las personas que ejercen la   prostitución y quienes demandan servicios sexuales, pues un entendimiento   semejante presupone que aquellas deben asumir el rol de mediadores en los   conflictos en que estas mismas son parte, o que deben interferir en los   conflictos que se suscitan entre sus pares y los compradores de sexo. Por su   parte, el deber de dotar los establecimientos con los preservativos y elementos   y servicios de aseo no solo excede el marco de las posibilidades de estas   personas, sino que también es inconsistente con el rol que cumplen dentro del   sistema. La prohibición de permitir el ejercicio de la prostitución por fuera de   las zonas u horarios establecidos para ello por las autoridades locales, tampoco   es una carga que razonablemente pueda ser exigida a las personas que ejercen la   prostitución, puesto que estas carecen de las condiciones para exigir a sus   pares que se abstengan de realizar esta actividad.    

No sobra acarar que en aquellos eventos en   los que el establecimiento está a cargo de una persona que al mismo tiempo   ejerce la prostitución, esta tendría que asumir estos deberes, pero sólo en   razón de su calidad de propietario o administrador, y no por dedicarse a esta   actividad.    

Así las cosas, por la naturaleza de las   cargas establecidas en los artículos 43 y 44 del Código de Policía, la Corte   concluye que la premisa de los accionantes, según la cual los deberes allí   contenidos se dirigen a las personas que ejercen la prostitución, carece de   soporte en el derecho positivo, y que, por el contrario, estos fueron concebidos   para los propietarios y administradores de los establecimientos en los que se   ejerce esta actividad, y, eventualmente, para el personal administrativo que   laboral en ellos, según el caso.    

3.2.3.2.                                               Además, las acusaciones de los   accionantes parten de considerar que cuando el artículo 43 del Código de Policía   impone dichas cargas al “personal que labora en los establecimientos,   inmuebles o lugares donde se ejerce la prostitución”, está incluyendo a las   personas que ejercen esta actividad.    

Empero, entender que dentro de esta categoría general   de “personal que labora en los establecimientos, inmuebles o lugares donde se   ejerce la prostitución” se encuentran incluidas las personas que se dedican   a esta práctica, implicaría asumir que esta actividad constituye una modalidad   de trabajo, y que quienes la realizan son “trabajadores sexuales”. Esta premisa   no sólo ha sido objeto de un amplio y profundo debate político y académico que   aún encuentra abierto, sino que, además, en el caso específico de la Ley 1801 de   2016, el legislador descartó la posibilidad de calificar la prostitución como   una modalidad de trabajo o de actividad laboral. Desde esta perspectiva, no   resulta admisible concluir que cuando el artículo 43 impone una serie de cargas   a los trabajadores de los establecimientos, lugares e inmuebles donde se ejerce   la prostitución, el legislador las quiso hacer extensivas a las personas que se   dedican a esta actividad.    

En tal sentido, la Corte destaca tres hechos   relevantes.    

Por un lado, existe un amplio y profundo debate, aún no   clausurado, sobre el status de la prostitución. Dentro de esta controversia   algunos afirman que se trata de una manifestación de la autonomía y de la   libertad, y por tanto, de una genuina y auténtica modalidad de trabajo. Sin   embargo, este enfoque también ha sido cuestionado desde muy distintos flancos,   particularmente por algunas corrientes del feminismo, sobre la base de que la   comercialización del cuerpo de la mujer sería, en sí misma, lesiva de la   dignidad de las personas.    

Segundo, al menos prima facie, la Carta Política   no acoge un determinado enfoque o perspectiva sobre el fenómeno de la   prostitución, y por tanto, no hace ninguna calificación directa y explicita   sobre esta actividad. De hecho, no hay ninguna referencia a la prostitución en   este instrumento. Por ello, a partir del ordenamiento superior no podría   inferirse que cuando el legislador ordinario se refiere a las personas que   laboran en los establecimientos en que se ejerce la prostitución, está   incluyendo también a las personas que se dedican a esta actividad.    

Finalmente, la revisión de los antecedentes de la Ley   1801 de 2016 pone en evidencia que el Congreso, de manera explícita y   deliberada, optó por no denominar a las personas que ejercen la prostitución   como “trabajadores sexuales”.    

De hecho, según consta en el proyecto   inicial radicado en el Senado de la República por el gobierno nacional, la   prostitución fue entendida en términos de “trabajo sexual”. El Capítulo VI del   Título V del Libro Segundo se denominaba “trabajadores sexuales”, y a lo largo   del mismo empleó sistemáticamente esta expresión para la aludir a las personas   que se dedican a la prostitución, asumiendo, de este modo, esa particular   aproximación al fenómeno.[143] Ello, dentro de la lógica de que esta asimilación   “busca generar condiciones de dignidad, salubridad y de garantía a los derechos   laborales y de seguridad social para aquellas personas que desarrollan, ejercen   o trabajan prestando servicios sexuales, y de igual manera establece   obligaciones, deberes y garantías para los dueños de establecimientos de   comercio dedicados a prestar este servicio, así como a los clientes del mismo.   Busca, además, que se elimine toda forma de discriminación y estigma dirigido a   las personas que realizan servicios sexuales de forma autónoma. Esta concepción   tiene algún soporte en la creencia según la cual, ‘la prostitución es el trabajo   más antiguo del mundo’, frase que se ha popularizado”[144].    

No obstante, cuando el proyecto fue   sometido a consideración de la Cámara de Representantes, se cuestionó el enfoque   dado a esta problemática. Entre otras cosas, la congresista Gilma Pérez Martínez   sostuvo que las medidas contenidas en el proyecto de ley en favor de dicho   colectivo no eran consistentes con la gravedad ni con la naturaleza de los   problemas que este afronta, que, en últimas, dichas normas despenalizaban, de   manera velada, conductas relacionadas con la prostitución que ya se encuentran   en el Código Penal como la trata y el tráfico de personas, y que, además, la   utilización de la expresión “trabajadores sexuales” era manifiestamente   inadecuada porque no correspondía a su verdadera naturaleza.[145] A partir de este señalamiento, en el segundo debate en   la Cámara de Representantes se propuso sustituir la expresión “trabajo sexual”   por la de “prostitución”, entendiendo que no se trataba de un cambio meramente   nominal, sino de un cambio de enfoque en la aproximación al fenómeno.[146]    

Desde esta perspectiva, y existiendo un   profundo debate a nivel político y académico sobre la naturaleza de este   fenómeno y sobre la forma en que debe ser enfrentado, no existiendo en la Carta   Política un imperativo concreto que obligue expresa y directamente al legislador   a considerar la prostitución como un trabajo sexual, y habiendo el legislador   descartado deliberadamente la denominación de la prostitución como trabajo   sexual en el Código de Policía, resulta forzoso concluir que cuando en el   artículo 43 de este cuerpo normativo impone determinadas cargas al “personal que   labore” en establecimientos, inmuebles o lugares donde se ejerce la   prostitución, no las quiso hacer extensivas a las personas que se dedican a   dicha actividad.    

3.2.4.      Por su parte, los cargos formulados en contra del   parágrafo 1 del artículo 44 del Código de Policía, que contempla el catálogo de   medidas correctivas por la inobservancia de los deberes anteriores, parten del   supuesto, no justificado, de que son aplicables a las personas que ejercen la   prostitución.    

Sin embargo, según expresaron varios   intervinientes en este proceso, esta línea interpretativa no resulta consistente   con las previsiones del artículo 42 del mismo Código de Policía, en el que no   sólo se reconoce que las personas que ejercen la prostitución conforman un   colectivo que se encuentra en una situación grave de vulnerabilidad, y en el que   se determina que, en función de la circunstancia anterior, no deben ser objeto   de las medidas correctivas establecidas en dicho cuerpo normativo por el   ejercicio de dicha actividad. De hecho, el artículo 42 establece que “el   ejercicio de la prostitución como tal, no da lugar a la aplicación de medidas   correctivas por razones de perturbación a la convivencia, toda vez que las   personas en situación de prostitución se encuentran en condiciones de especial   vulnerabilidad para ser víctimas de trata de personas, explotación sexual o   feminicidios, todas formas de graves violencias de género contra población   tradicionalmente discriminada, excepto cuando se incurra en los comportamientos   contrarios a esta.”. Lo anterior descarta automáticamente las acusaciones de   los accionantes en contra del parágrafo 1 del artículo 42 del Código de Policía.    

En este orden de ideas, correspondía a los   accionantes indicar las razones por las que, a su juicio, estas sanciones pueden   ser aplicadas a las personas que se dedican a esta actividad. Tal explicación no   fue proporcionada en la demanda de inconstitucionalidad.    

3.2.5.      Por su parte, aunque los literales b) y c) del numeral   5 asignan explícitamente una serie de cargas a las personas que ejercen la   prostitución, entre ellas la de utilizar los medios de protección, la de   observar las medidas que ordenen las autoridades sanitarias, y la de colaborar   con tales autoridades para que la prevención y el control de las enfermedades de   transmisión sexual y VIH, las acusaciones, nuevamente, se estructuraron a partir   de una lectura de la legislación que no resulta consistente con los parámetros   generales de interpretación del derecho positivo.    

En efecto, los accionantes argumentan que   estas exigencias, que de por sí implican una intromisión en la vida sexual de   las personas que ejercen la prostitución, no se hicieron extensivas a los demás   actores que intervienen en esta práctica, y que por esta vía se había violado el   principio de igualdad.    

Sin embargo, la acusación por el presunto trato   diferencial que habría introducido el legislador entre las personas que ejercen la prostitución y las   personas que compran servicios sexuales, carece de respaldo en el ordenamiento   jurídico. En efecto, el artículo 45 de la Ley 1801 de 2016 establece como   comportamiento prohibido para estas últimas personas, “solicitar o usar los   servicios de las personas en ejercicio de la prostitución incumpliendo las   condiciones del artículo 46”, artículo que, por su parte, remite al mismo   artículo 44, referido al incumplimiento de las medidas sanitarias. Por supuesto,   el contenido de estas medidas sanitarias varía en función del rol y de la   posición que ocupan estos sujetos, pero, en general, las personas que demandan y   compran servicios sexuales podrían ser responsables, en los términos del   artículo 44 del Código de Policía, por hacerlo en contravía de las medidas   sanitarias, y exigiendo, por ejemplo, que la persona que se dedica a la   prostitución no utilice preservativos en el ejercicio sexual.    

En este orden de ideas, la Sala concluye que   no son de recibo las acusaciones planteadas por los accionantes, en el sentido   de que el legislador habría introducido una diferenciación inamisible entre las   personas que ejercen la prostitución y las personas que compran servicios   sexuales, al imponer únicamente a las primeras el deber de observar y atender   las indicaciones y los protocolos de las autoridades sanitarias.    

3.2.6.      En síntesis, los cargos de la demanda se amparan en una   lectura inadecuada de la legislación. A la luz de este entendimiento, el   legislador atribuyó a las personas que ejercen la prostitución una serie de   deberes asociados al funcionamiento de los establecimientos en que se ejerce   dicha actividad, como los de obtener un concepto sanitario para su   funcionamiento, el de garantizar la provisión de los elementos y servicios de   aseo en el mismo, la de proveer y distribuir preservativos, o la de no hacer   publicidad del establecimiento en las vías públicas, cuando una interpretación   textual, sistemática, finalista e histórica descarta este entendimiento.   Asimismo, el legislador habría fijado una serie de sanciones para este grupo por   incurrir en comportamientos contrarios a la convivencia en el escenario de la   prostitución, que incluyen multas, suspensión temporal de actividad, y   amonestaciones.    

Teniendo en cuenta que, por las razones anteriores, las   acusaciones planteadas en contra del artículo 43 del y contra los parágrafos 1 y   2 del artículo 44 del Código de Policía se sustentaron en un entendimiento   inadmisible de este precepto, la Sala concluye que no es viable su escrutinio   judicial, y que, por consiguiente, no se adelantará el juicio de   constitucionalidad solicitado por los accionantes.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de   la Constitución    

RESUELVE:    

PRIMERO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las   expresiones demandadas contenidas en los artículos 43 y 44 de la Ley 1801 de   2016 dentro del expediente D-12489, por ineptitud sustantiva de la demanda.    

Notifíquese,   comuníquese y cúmplase.     

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con salvamento parcial de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

ALEJANDO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Con impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICHA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

DIANA FAJARDO RIVERA    

A LA SENTENCIA C-293/19    

1.        Mediante Sentencia C-293 de 2019[147],   la Corte conoció una demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos   43 (parcial) y 44 (parcial) del Código de Policía[148],   en los que se establecen una serie de cargas y deberes para el ejercicio de la   prostitución. La posición mayoritaria resolvió inhibirse, argumentando que “la demanda se ampara en una lectura   inadecuada de la legislación”. Aunque comparto la conclusión que trae la   providencia, en el sentido que los deberes consagrados en el Código de Policía   no resultan exigibles a las personas que ejercen la prostitución, pienso que lo   apropiado era analizar de fondo el asunto y proferir una decisión de   exequibilidad condicionada que brindara mayor claridad sobre los derechos de   estas personas frente las medidas correctivas y sancionatorias que allí se   enlistan.    

2.        Considero que los   demandantes cumplieron con la carga argumentativa requerida para que la Corte se   pronunciara de fondo, al menos, en relación con los dos últimos cargos. Como   bien señalaron, los artículos 43 y 44 del Código de Policía suscitan dos   problemas de rango constitucional: (i) el carácter discriminatorio en contra de   las mujeres en situación de prostitución; y (ii) la desproporción al aplicar   mecanismos represivos, en detrimento de un grupo de por sí estigmatizado y   vulnerable. Sin embargo, la Sentencia descartó todos los cargos, argumentando   que los accionantes partieron de una lectura errada de los preceptos normativos.   Según la providencia, los deberes previstos en dichos artículos no se dirigen a   las personas que ejercen la prostitución, sino que, “por el contrario, estos   fueron concebidos para los propietarios y administradores de los   establecimientos”.    

3.        Habría que comenzar por advertir   que, entre los accionantes de este proceso, se encuentran senadores y   representantes a la Cámara del Congreso de la República, algunos de los cuales   participaron directamente en la formulación y deliberación del proyecto de ley   que finalmente condujo a la Ley 1801 de 2016[149];   es por ello que proyectan una interpretación razonable sobre el espíritu y   contexto histórico que antecedió esta norma. De igual manera, revisando el tenor   literal de las disposiciones demandadas, es comprensible la interpretación que   hicieron los demandantes. El artículo 43 señala que los requisitos allí exigidos   deben cumplirse por “[l]os propietarios, tenedores, administradores o   encargados de los establecimientos, inmuebles o lugares donde se ejerza la   prostitución, así como el personal que labore en ellos”; mientras que   el artículo 44 dispone una serie de deberes para “las personas que ejercen   la prostitución”, con las correspondientes sanciones ante su   incumplimiento.    

4.        Es por lo anterior que pienso que   la demanda se basó en una interpretación válida de las normas acusadas. Cumplía   con el requisito de certeza en la formulación del cargo y ameritaba un   pronunciamiento de fondo por parte de la Corte. No obstante, la posición   mayoritaria descartó de entrada todos los cargos formulados, partiendo de una   premisa discutible -que aún hoy día sigue siendo objeto de intensos debates- y   sin las consideraciones suficientes para respaldarla: que la prostitución no   puede ser considerada un trabajo válido, y en consecuencia las personas que   ejercen esta actividad no caben en la categoría del personal que “labora”   en estos establecimientos[150].    

5.        Reconozco que el tema no es sencillo y que existen   argumentos jurídicos, sociales, de género, económicos e incluso morales a   considerar con detenimiento antes de determinar la legitimidad de la política   pública que adopte una sociedad con respecto al fenómeno de la prostitución.   Pero lo que no podía hacer la posición mayoritaria era insinuar su preferencia   por una determinada postura, sin los elementos de juicio necesarios. Llama la   atención, por ejemplo, que en el extenso recuento que trae la ponencia sobre el   fenómeno de la prostitución, se presentan las intervenciones de manera tal que   parece haber un consenso respecto a que el modelo abolicionista diseñado   desde los países nórdicos es el más apropiado para un país como Colombia; al   punto que en algunos apartes de la Sentencia no es claro si la ponencia está   presentando objetivamente las distintas posturas que existen sobre un tema o si,   por el contrario, está promoviendo alguna de las orientaciones[151].    

6.        El recurso a elementos   empíricos tiene una evidente relevancia en los juicios de control abstracto de   constitucionalidad[152],   pero también supone un mínimo de contextualización y verificación por parte del   juez. De lo contrario, se corre el riesgo de presentar con el ropaje de lo “científico”   y “objetivo”, posiciones o datos que no tienen la rigurosidad   correspondiente[153].   En este caso concreto, la ponencia hace extensas referencias a cifras y   conclusiones sobre el fenómeno de la prostitución tanto a nivel local como   global. Pero no contextualiza los estudios detrás de estas cifras, ni la   credibilidad que ofrecen bajo estándares objetivos. En ocasiones se llega a   conclusiones para todo un país a partir de una única fuente, cuya credibilidad   no ha sido evaluada; como cuando se sostiene que el 100% de los casos de   prostitución en Colombia tuvieron como móvil de ingreso, el aspecto económico,   con fundamento en un estudio realizado por una organización religiosa, cuyo   nombre es reservado[154].    

8.        Sorprende igualmente que la   Sentencia pretenda abordar el debate sobre si la prostitución puede ser   considerada como un oficio, sin siquiera mencionar el precedente de la Corte   Constitucional al respecto. En particular, las sentencias T-629 de 2010[155]  y T-594 de 2016[156],   las cuales abogaron por una reglamentación de esta práctica, no en función de un   juicio moral sobre su corrección, sino para atenuar los impactos y desafíos   sociales, económicos y morales que enfrentan las personas que, por una u otra   circunstancia, derivan su sustento de ésta.    

9.        Cuando la posición mayoritaria   señala que las trabajadoras y trabajadores sexuales no se consideran personas   que “laboren”, ¿significa entonces que los individuos dedicados a la   prostitución no deben recibir la protección de la seguridad social, en tanto “no   trabajan”? Y si se presenta algún incumplimiento en los pagos o, peor aún,   formas de violencia ¿a qué recursos legales podrían acudir estas personas cuya   labor no es formalmente reconocida? ¿cómo garantizar que la clandestinidad no   suponga un riesgo mucho mayor para quienes ejercen el oficio sexual? Estos son   interrogantes complejos que no pueden resolverse precipitadamente en una   sentencia inhibitoria. Habría sido preferible entrar a analizar con mayor   rigurosidad el asunto y, quizá, como lo propuso el Procurador General, realizar   un exhorto al Congreso de la República para que se fomente un debate abierto y a   profundidad sobre la materia   que permita una “regulación específica e integral sobre el fenómeno de la   prostitución, con la cual se garanticen los derechos de las personas que la   ejercen y se establezcan medidas efectivas para facilitar nuevas oportunidades   de vida para esta población”[157].    

10.  Lamentablemente el fallo inhibitorio que se obtuvo deja   más interrogantes que soluciones, respecto a un grupo poblacional que -todos   estaríamos de acuerdo- enfrenta difíciles condiciones humanas, emocionales y   económicas. Aunque la Sentencia señale que las personas que ejercen la   prostitución no están cobijadas por los deberes y mucho menos las sanciones que   trae el Código de Policía, parece hacerlo de forma condicionada cuando afirma   que los mandatos previstos en los artículos 43 y 44 “no son predicables, al menos prima facie, de   las personas que ejercen la prostitución”[158].   ¿Quiere ello decir que   en determinadas circunstancias, algunos de estos deberes sí les resultan   exigibles, incluso con las sanciones previstas por el Código de Policía? No lo   creo, puesto que los mecanismos represivos del ius puniendi no deberían   emplearse contra esta población.    

11.  La conclusión relativa (prima facie) que trae la   Sentencia no se compadece con la protección debida a las personas que ejercen la   prostitución. En esta ocasión, lo apropiado era una declaratoria de   exequibilidad condicionada, en el sentido que las obligaciones y sanciones   descritas en el Código de Policía recaían exclusivamente sobre los propietarios   o el personal administrativos de este tipo de establecimiento y, en ningún caso,   sobre las personas que ejercen la prostitución. Debía la Corte ser más enfática   al analizar la validez de introducir medidas represivas (sanciones de policía),   para adecuar el comportamiento de un grupo de personas, principalmente mujeres,   que se encuentran en una situación de extrema vulnerabilidad. En vez de recurrir   a instrumentos correctivos, el Legislador estaba en la obligación de considerar   medidas pedagógicas y protectoras.    

12.  En efecto, la prostitución es un fenómeno social   complejo, que pone en tensión importantes principios y derechos   constitucionales. No existe un único modelo satisfactorio para regular esta   práctica; pero lo que sí es claro es que cualquiera que sea el modelo escogido   por el Estado colombiano, éste no debería fundarse en medidas represivas en   contra de las personas que integran el eslabón más débil, ignorando que son los   clientes y los administradores de los lugares donde se ejerce la actividad   quienes ostentan una obligación reforzada de cara a los deberes sanitarios y a   la convivencia en condiciones de respeto, libertad y dignidad.    

Fecha ut supra    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

[1]   Debe aclararse, sin embargo, que aunque en el texto de la   demanda de inconstitucionalidad se anuncia que ésta es suscrita por las personas   citadas, no consta la presentación personal de los ciudadanos Jorge Abril   Maldonado, Gustavo Gallón Giraldo, Juan Carlos Ospina Rendón. Adicionalmente, en   el texto se sostiene que la acción también es presentada por el ciudadano Iván   Cepeda Castro, pero no es suscrita por este, y tampoco consta la presentación   personal correspondiente.    

[2]    En el Anexo I a esta sentencia se individualizan y   especifican los planteamientos básicos de cada uno de los intervinientes.    

[3]   Mujeres Líderes Sobrevivientes de la Prostitución está   conformada por mujeres que, en Colombia, tras ser explotadas por la industria   del sexo, lograron abandonarla, dedicándose actualmente a defender los derechos   de las mujeres que permanecen allí, con el apoyo de una comunidad religiosa. Sin   embargo, en la intervención se explica que en razón de su labor como líderes   sociales que cuestionan la industria del sexo, han sido amenazadas en su vida e   integridad, por lo cual solicitan que sus nombres no sean socializados.    

[4]   Organización religiosa que lleva 60 años apoyando a mujeres en   situación de prostitución a través de procesos psicosociales y capacitación   técnico laboral en 6 ciudades de Colombia, y en países como Italia, Portugal,   España, Filipinas, Angola, Estados Unidos, Puerto Rico, República Dominicana,   México, Guatemala, Venezuela, Brasil, Uruguay y Argentina. La entidad advierte   que en razón de su actividad y función social en zonas de Santa Fe y Mártires,   han sido amenazados, por lo cual solicitan que su intervención no sea publicada   y que los nombres de las personas que lo integran no sean difundidos.//   Asimismo, la entidad indica que durante varias décadas se ha encargado de   brindar apoyo a mujeres que ejercen la prostitución en 23 países del mundo, y   que su intervención es el resultado de un estudio realizado entre los años 2015   y 2018 a más de 14.000 personas prostituidas en zonas de alto impacto en   diferentes ciudades de Colombia, y del trabajo realizado con 1210 mujeres. A su   juicio, esta evidencia “ha permitido tener un conocimiento sobre las   realidades de las personas que están en la prostitución, sus contextos,   condiciones familiares, sociales y personales”.    

[5]   Académicas españolas que según su intervención, se encuentran   trabajando desde una perspectiva intelectual sobre la industria del sexo en el   mundo contemporáneo. Rosa Cobo es profesa del Centro de Estudios de Género y   Feministas de la Universidad de A. Coruña, Luisa Posada es profesora de   filosofía de la Universidad Complutense de Madrid y miembro del Consejo del   Instituto de Investigaciones Feministas de dicha universidad, y Emelina Galarza   es profesora de la Universidad de Málaga.    

[6]   Catedrática emérita de Estudios de la Mujer y Ética Médica en   la Universidad de Massachussetts (Amherst)).    

[7]   Experta legal en temas de violencia sexual contra mujer y   niñas, desorden de estrés postráumático, disociación, prostitución y trata de   personas con fines de explotación sexual; autora y coautores de 24 artículos   académicos sobre estos tópicos, asesora de los gobiernos de Sudáfrica, Cambodia,   Canadá, Francia, Nueva Zelanda, Ghana, Suecia, Escocia, Reino Unido y Estados   Unidos, para el diseño e implementación de políticas públicas sobre prostitución   y trata de personas, y editora de publicaciones académicas relativas a la   explotación y la violencia sexual.    

[8]   Guionista, productora y directora de cine social relacionado   con la trata de personas. Directora del largometraje Voces contra la Trata de   Mujeres y de la película Chicas Nuevas 24 horas, y autora del libro   “El Proxeneta”.    

[9]   Embrace Dignitiy es una organización social que estudia el   fenómeno de la prostitución y brinda asistencia integral a las víctimas de la   prostitución en Sudáfrica.    

[10]   ONG que brinda apoyo holístico en la República de Irlanda a   las mujeres afectadas por la prostitución en dicho país.    

[11]  Abogada feminista sueco-canadiense, experta internacional en   derechos humanos de mujeres y niñas, negociadora para la suscripción y firma del   Protocolo de Palermo y de la Convención sobre la Lucha contra la Trata de   Personas del Consejo de Europa, experta de la Unión Europea para el programa   DAPHNE III, asesora de la División de Igualdad de Género en el año 2001 en la   UE, y asesora de los gobiernos de Irlanda del Norte y otros países de Asia,   Medio Oriente y de la Unión Europea para la adopción de marcos normativos para   enfrentar el fenómeno de la prostitución.    

[12]   Coalición de 23 ONG que brindan asesoría a las víctimas de   explotación sexual y de prostitución en Europa, Norteamérica, Latinoamérica,   África, Medio Oriente y Asia. Sus miembros abogan individual y colectivamente   por una legislación interna orientada a la eliminación de la prostitución.    

[13]   Organización social orientada a la abolición de la   prostitución. Órgano consultivo del Consejo Económico y Social de Naciones   Unidas, y asesor para la aprobación de la Convención de Naciones Unida contra la   Delincuencia Organizada Transnacional y el Protocolo de Palermo. Se encuentra   integrado por abogados, organizaciones de derechos de las mujeres,   sobrevivientes de la prostitución y organizaciones de ayuda a las víctimas de   este fenómeno    

[14]   Periodista, escritora e investigadora sobre asuntos de   violencia contra mujeres y niñas, especialmente en prostitución, trata,   comercial internacional de gestación subrogada, y autora de los libros   Straight Expectations y The Pimping of Prostitution, y articulista   para The Guardian, New Statesman y Sunday Telepragh.    

[15]   La organización Iniciativa Proequidad de Género interviene   para sistematizar la postura de diferentes instancias académicas y sociales   interesados en el fenómeno de la prostitución, entre ellas, las de las   siguientes entidades: (i) Sobrevivientes de la Prostitución en el Mundo,   conformada por personas que se dedicaron a la prostitución y que lograron   abandonarla, pero que fueron testigos de la muerte de muchas mujeres; para esta   organización, la etiqueta “trabajo sexual” es un solo un slogan que enmascara   los daños asociados a esta práctica; (ii) Space International, en cabeza de   Rachel Moran; (iii) Coalición contra la Trata de Mujeres; (iv) Coalición para la   Abolición de la Prostitución Internacional, liderada por Gregoire Thierry; (iv)   Prostitution, Research and Education, liderada por Melissa Farley.    

[16]   Organización social constituida por personas sobrevivientes de   la prostitución en Argentina, y asesora de legisladores y de organismos del   Estado para la formulación y ejecución de políticas públicas en prostitución.    

[17]  A través de Karina Nazabal, secretaría de Políticas de Género,   Niñez y Adolescencia de la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos   Aires, y diputada de la provincia de Buenos Aires.    

[18]   Experta en terapia sistémica de familia de la Universidad   Complutense de Madrid, terapeuta del método EMDR, conformación clínica en   psicoanálisis de la Pontifica Universidad Javeriana, y terapeuta de personas con   trauma que han ejercido la prostitución.     

[19]   Organización conformada por sobrevivientes de la industria del   sexo en Canadá, provenientes de Filipinas, Estados Unidos, India, Canadá, Reino   Unido, Sudáfrica, México, Alemania, Australia y Colombia.    

[20]   Coalición de organizaciones y ciudadanía radicada en México   D.F. con el propósito de erradicar la trata de personas, integrada por líderes   empresariales, miembros de medios de comunicación, clase política,   administración pública y activistas sociales.    

[21]   Organización académica que tiene sede en Alemania, constituida   por un grupo de expertos de la salud (en medicina, psicología y traumatología),   que ofrece asistencia terapéutica y médica a mujeres que han sido prostituidas,   y que tiene un amplio trabajo de campo.    

[22]   Intervención de Rosa Cobot Beida, Luisa Posada Kubissa y   Emelina Galarza Fernández.    

[24]   Intervención de la organización Embrace Dignity.    

[25]   Intervención de Melissa Farley.    

[26]   Intervención de Embrace Dignity.    

[27]   Intervención de la Organización XYZ, de Mujeres Líderes   Sobrevivientes de la Prostitución, de Sobrevivientes de la Industria del Sexo,   de Melissa Farley y de “Mujeres líderes sobrevivientes de la prostitución”.    

[28]   Datos suministrados por el Observatorio Social de la Dirección   Territorial de Salud de Caldas.    

[29]   Intervención de Melissa Farley.    

[30]   Intervención de Mujeres Líderes Sobrevivientes de la   Prostitución.    

[31]   Intervención de Melissa Farley.    

[32]  Intervención de la Organización XYZ.    

[33]   Intervención de Mujeres Líderes Sobrevivientes de la   Prostitución y de la Organización XYZ.    

[34]   Información suministrada por Comisión Unidos vs Trata.    

[35]  Información proporcionada por la Organización XYZ.    

[36]  Información proporcionada por la Organización XYZ, por   Coalition Against Trafficking in Women, por Julie Bindel, y por RUHAMA- Irlanda,   por Martha Chapman Vela y por la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos   Aires    

[37]   Intervención de Melissa Farley.    

[38]   Intervención de Melissa Farley.    

[39]    Intervención de Ruhama-Irlanda.    

[40]    Intervención de Mujeres Líderes Sobrevivientes de la Prostitución.    

[41]   Mujeres Líderes Sobrevivientes de la Prostitución está   conformada por mujeres que, en Colombia, tras ser explotadas por la industria   del sexo, lograron abandonarla, dedicándose actualmente a defender los derechos   de las mujeres que permanecen allí, con el apoyo de una comunidad religiosa. Sin   embargo, en la intervención se explica que en razón de su labor como líderes   sociales que cuestionan la industria del sexo, han sido amenazadas en su vida e   integridad, por lo cual solicitan que sus nombres no sean socializados.    

[42]   Organización religiosa que lleva 60 años apoyando a mujeres en   situación de prostitución a través de procesos psicosociales y capacitación   técnico laboral en 6 ciudades de Colombia, y en países en Italia, Portugal,   España, Filipinas, Angola, Estados Unidos, Puerto Rico, República Dominicana,   México, Guatemala, Venezuela, Brasil, Uruguay y Argentina.// La entidad advierte   que en razón de su actividad y función social en zonas de Santa Fe y Mártires,   han sido amenazados, por lo cual solicitan que su intervención no sea publicada   y que los nombres de las personas que lo integran no sean difundidos. //   Asimismo, la entidad indica que durante varias décadas se ha encargado de   brindar apoyo a mujeres que ejercen la prostitución en 23 países del mundo, y   que su intervención es el resultado de un estudio realizado entre los años 2015   y 2018 a más de 14.000 personas prostituidas en zonas de alto impacto en   diferentes ciudades de Colombia, y del trabajo realizado con 1210 mujeres. A su   juicio, esta evidencia “ha permitido tener un conocimiento sobre las   realidades de las personas que están en la prostitución, sus contextos,   condiciones familiares, sociales y personales”.    

[43]   Académicas españolas que según su intervención, se encuentran   trabajando desde una perspectiva intelectual sobre la industria del sexo en el   mundo contemporáneo. Rosa Cobo es profesa del Centro de Estudios de Género y   Feministas de la Universidad de A. Coruña, Luisa Posada es profesora de   filosofía de la Universidad Complutense de Madrid y miembro del Consejo del   Instituto de Investigaciones Feministas de dicha universidad, y Emelina Galarza   es profesora de la Universidad de Málaga.    

[44]   Catedrática emérita de Estudios de la Mujer y Ética Médica en   la Universidad de Massachussetts (Amherst)).    

[46]   Guionista, productora y directora de cine social relacionado   con la trata de personas. Directora del largometraje Voces contra la Trata de   Mujeres y de la película Chicas Nuevas 24 horas, y autora del libro   “El Proxeneta”.    

[47]   Embrace Dignitiy es una organización social que estudia el   fenómeno de la prostitución y brinda asistencia integral a las víctimas de la   prostitución en Sudáfrica.    

[48]   ONG que brinda apoyo holístico en la República de Irlanda a   las mujeres afectadas por la prostitución en dicho país.    

[49]  Abogada feminista sueco-canadiense, experta internacional en   derechos humanos de mujeres y niñas, negociadora para la suscripción y firma del   Protocolo de Palermo y de la Convención sobre la Lucha contra la Trata de   Personas del Consejo de Europa, experta de la Unión Europea para el programa   DAPHNE III, asesora de la División de Igualdad de Género en el año 2001 en la   UE, y asesora de los gobiernos de Irlanda del Norte y otros países de Asia,   Medio Oriente y de la Unión Europea para la adopción de marcos normativos para   enfrentar el fenómeno de la prostitución.    

[50]   Coalición de 23 ONG que brindan asesoría a las víctimas de   explotación sexual y de prostitución en Europa, Norteamérica, Latinoamérica,   África, Medio Oriente y Asia. Sus miembros abogan individual y colectivamente   por una legislación interna orientada a la eliminación de la prostitución.    

[51]   Organización social orientada a la abolición de la   prostitución. Órgano consultivo del Consejo Económico y Social de Naciones   Unidas, y asesor para la aprobación de la Convención de Naciones Unida contra la   Delincuencia Organizada Transnacional y el Protocolo de Palermo. Se encuentra   integrado por abogados, organizaciones de derechos de las mujeres,   sobrevivientes de la prostitución y organizaciones de ayuda a las víctimas de   este fenómeno    

[52]   Periodista, escritora e investigadora sobre asuntos de   violencia contra mujeres y niñas, especialmente en prostitución, trata,   comercial internacional de gestación subrogada, y autora de los libros   Straight Expectations y The Pimping of Prostitution, y articulista   para The Guardian, New Statesman y Sunday Telepragh.    

[53]   Organización social constituida por personas sobrevivientes de   la prostitución en Argentina, y asesora de legisladores y de organismos del   Estado para la formulación y ejecución de políticas públicas en prostitución.    

[54]  A través de Karina Nazabal, secretaría de Políticas de Género,   Niñez y Adolescencia de la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos   Aires, y diputada de la provincia de Buenos Aires.    

[55]   Experta en terapia sistémica de familia de la Universidad   Complutense de Madrid, terapeuta del método EMDR, conformación clínica en   psicoanálisis de la Pontifica Universidad Javeriana, y terapeuta de personas con   trauma que han ejercido la prostitución.     

[56]   Organización conformada por sobrevivientes de la industria del   sexo en Canadá, provenientes de Filipinas, Estados Unidos, India, Canadá, Reino   Unido, Sudáfrica, México, Alemania, Australia y Colombia.    

[57]   Coalición de organizaciones y ciudadanía radicada en México   D.F. con el propósito de erradicar la trata de personas, integrada por líderes   empresariales, miembros de medios de comunicación, clase política,   administración pública y activistas sociales.    

[58]   Organización académica que tiene sede en Alemania, constituida   por un grupo de expertos de la salud (en medicina, psicología y traumatología),   que ofrece asistencia terapéutica y médica a mujeres que han sido prostituidas,   y que tiene un amplio trabajo de campo.    

[59]   Intervención de Mabel Lozano.    

[60]   Intervención de Julie Bindel.    

[61]   Intervención de Melissa Farley.    

[62]   Intervención de Julie Bindel.    

[63]   Mujeres Líderes Sobrevivientes de la Prostitución está   conformada por mujeres que, en Colombia, tras ser explotadas por la industria   del sexo, lograron abandonarla, dedicándose actualmente a defender los derechos   de las mujeres que permanecen allí, con el apoyo de una comunidad religiosa. Sin   embargo, en la intervención se explica que en razón de su labor como líderes   sociales que cuestionan la industria del sexo, han sido amenazadas en su vida e   integridad, por lo cual solicitan que sus nombres no sean socializados.    

[64]   Organización religiosa que lleva 60 años apoyando a mujeres en   situación de prostitución a través de procesos psicosociales y capacitación   técnico laboral en 6 ciudades de Colombia, y en países como Italia, Portugal,   España, Filipinas, Angola, Estados Unidos, Puerto Rico, República Dominicana,   México, Guatemala, Venezuela, Brasil, Uruguay y Argentina. La entidad advierte   que en razón de su actividad y función social en zonas de Santa Fe y Mártires,   han sido amenazados, por lo cual solicitan que su intervención no sea publicada   y que los nombres de las personas que lo integran no sean difundidos.//   Asimismo, la entidad indica que durante varias décadas se ha encargado de   brindar apoyo a mujeres que ejercen la prostitución en 23 países del mundo, y   que su intervención es el resultado de un estudio realizado entre los años 2015   y 2018 a más de 14.000 personas prostituidas en zonas de alto impacto en   diferentes ciudades de Colombia, y del trabajo realizado con 1210 mujeres. A su   juicio, esta evidencia  “ha permitido tener un conocimiento sobre las realidades de las personas que   están en la prostitución, sus contextos, condiciones familiares, sociales y   personales”.    

[65]   Académicas españolas que según su intervención, se encuentran   trabajando desde una perspectiva intelectual sobre la industria del sexo en el   mundo contemporáneo. Rosa Cobo es profesa del Centro de Estudios de Género y   Feministas de la Universidad de A. Coruña, Luisa Posada es profesora de   filosofía de la Universidad Complutense de Madrid y miembro del Consejo del   Instituto de Investigaciones Feministas de dicha universidad, y Emelina Galarza   es profesora de la Universidad de Málaga.    

[66]   Catedrática emérita de Estudios de la Mujer y Ética Médica en   la Universidad de Massachussetts (Amherst)).    

[67]   Experta legal en temas de violencia sexual contra mujer y   niñas, desorden de estrés postráumático, disociación, prostitución y trata de   personas con fines de explotación sexual; autora y coautores de 24 artículos   académicos sobre estos tópicos, asesora de los gobiernos de Sudáfrica, Cambodia,   Canadá, Francia, Nueva Zelanda, Ghana, Suecia, Escocia, Reino Unido y Estados   Unidos, para el diseño e implementación de políticas públicas sobre prostitución   y trata de personas, y editora de publicaciones académicas relativas a la   explotación y la violencia sexual.    

[68]   Guionista, productora y directora de cine social relacionado   con la trata de personas. Directora del largometraje Voces contra la Trata de   Mujeres y de la película Chicas Nuevas 24 horas, y autora del libro   “El Proxeneta”.    

[69]   Embrace Dignitiy es una organización social que estudia el   fenómeno de la prostitución y brinda asistencia integral a las víctimas de la   prostitución en Sudáfrica.    

[70]   ONG que brinda apoyo holístico en la República de Irlanda a   las mujeres afectadas por la prostitución en dicho país.    

[71]  Abogada feminista sueco-canadiense, experta internacional en   derechos humanos de mujeres y niñas, negociadora para la suscripción y firma del   Protocolo de Palermo y de la Convención sobre la Lucha contra la Trata de   Personas del Consejo de Europa, experta de la Unión Europea para el programa   DAPHNE III, asesora de la División de Igualdad de Género en el año 2001 en la   UE, y asesora de los gobiernos de Irlanda del Norte y otros países de Asia,   Medio Oriente y de la Unión Europea para la adopción de marcos normativos para   enfrentar el fenómeno de la prostitución.    

[72]   Coalición de 23 ONG que brindan asesoría a las víctimas de   explotación sexual y de prostitución en Europa, Norteamérica, Latinoamérica,   África, Medio Oriente y Asia. Sus miembros abogan individual y colectivamente   por una legislación interna orientada a la eliminación de la prostitución.    

[73]   Organización social orientada a la abolición de la   prostitución. Órgano consultivo del Consejo Económico y Social de Naciones   Unidas, y asesor para la aprobación de la Convención de Naciones Unida contra la   Delincuencia Organizada Transnacional y el Protocolo de Palermo. Se encuentra   integrado por abogados, organizaciones de derechos de las mujeres,   sobrevivientes de la prostitución y organizaciones de ayuda a las víctimas de   este fenómeno    

[74]   Periodista, escritora e investigadora sobre asuntos de   violencia contra mujeres y niñas, especialmente en prostitución, trata,   comercial internacional de gestación subrogada, y autora de los libros   Straight Expectations y The Pimping of  Prostitution, y   articulista para The Guardian, New Statesman y Sunday Telepragh.    

[76]  A través de Karina Nazabal, secretaría de Políticas de Género,   Niñez y Adolescencia de la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos   Aires, y diputada de la provincia de Buenos Aires.    

[77]   Experta en terapia sistémica de familia de la Universidad   Complutense de Madrid, terapeuta del método EMDR, conformación clínica en   psicoanálisis de la Pontifica Universidad Javeriana, y terapeuta de personas con   trauma que han ejercido la prostitución.     

[78]   Organización conformada por sobrevivientes de la industria del   sexo en Canadá, provenientes de Filipinas, Estados Unidos, India, Canadá, Reino   Unido, Sudáfrica, México, Alemania, Australia y Colombia.    

[79]   Coalición de organizaciones y ciudadanía radicada en México   D.F. con el propósito de erradicar la trata de personas, integrada por líderes   empresariales, miembros de medios de comunicación, clase política,   administración pública y activistas sociales.    

[80]   Organización académica que tiene sede en Alemania, constituida   por un grupo de expertos de la salud (en medicina, psicología y traumatología),   que ofrece asistencia terapéutica y médica a mujeres que han sido prostituidas,   y que tiene un amplio trabajo de campo.    

[81]    Intervenciones de la Universidad del Rosario, del Observatorio Social de la   Dirección Territorial de Caldas y de la Secretaría Distrital de la Mujer, de   Bogotá.    

[82]    Intervención de la Universidad del Rosario.    

[83]   Intervención de Gunilla S. Ekberg.    

[84]   Intervención de Janice G. Raymond.    

[85]   Intervención de Janice G. Raymond.    

[86]   Intervención de Rosa Cobot Bedia, Luisa Posada Kubissa y   Emelina Galarza Fernández.    

[87]   Intervención de Rosa Cobot Bedia, Luisa Posada Kubissa y   Emelina Galarza Fernández.    

[88]   Intervención de Janice R. Raymond.    

[89]   Intervención de Janice G. Raymond y de Gunilla S. Ekberg.    

[90]   Intervención de Janice G. Raymond.    

[91]   Intervención de Janice G. Raymond.    

[92]   Intervención de Embrace Dignity.    

[93]   Intervención de Karina Nazabal, actuando como Defensora del   Pueblo de la providencia de Buenos Aires.    

[94]   Intervención de Gunilla K. Ekberg.    

[95]   Mujeres Líderes Sobrevivientes de la Prostitución está   conformada por mujeres que, en Colombia, tras ser explotadas por la industria   del sexo, lograron abandonarla, dedicándose actualmente a defender los derechos   de las mujeres que permanecen allí, con el apoyo de una comunidad religiosa. Sin   embargo, en la intervención se explica que en razón de su labor como líderes   sociales que cuestionan la industria del sexo, han sido amenazadas en su vida e   integridad, por lo cual solicitan que sus nombres no sean socializados.    

[96]   Organización religiosa que lleva 60 años apoyando a mujeres en   situación de prostitución a través de procesos psicosociales y capacitación   técnico laboral en 6 ciudades de Colombia, y en países como Italia, Portugal,   España, Filipinas, Angola, Estados Unidos, Puerto Rico, República Dominicana,   México, Guatemala, Venezuela, Brasil, Uruguay y Argentina. La entidad advierte   que en razón de su actividad y función social en zonas de Santa Fe y Mártires,   han sido amenazados, por lo cual solicitan que su intervención no sea publicada   y que los nombres de las personas que lo integran no sean difundidos.//   Asimismo, la entidad indica que durante varias décadas se ha encargado de   brindar apoyo a mujeres que ejercen la prostitución en 23 países del mundo, y   que su intervención es el resultado de un estudio realizado entre los años 2015   y 2018 a más de 14.000 personas prostituidas en zonas de alto impacto en   diferentes ciudades de Colombia, y del trabajo realizado con 1210 mujeres. A su   juicio, esta evidencia “ha permitido tener un conocimiento sobre las   realidades de las personas que están en la prostitución, sus contextos,   condiciones familiares, sociales y personales”.    

[97]   Académicas españolas que según su intervención, se encuentran   trabajando desde una perspectiva intelectual sobre la industria del sexo en el   mundo contemporáneo. Rosa Cobo es profesa del Centro de Estudios de Género y   Feministas de la Universidad de A. Coruña, Luisa Posada es profesora de   filosofía de la Universidad Complutense de Madrid y miembro del Consejo del   Instituto de Investigaciones Feministas de dicha universidad, y Emelina Galarza   es profesora de la Universidad de Málaga.    

[98]   Catedrática emérita de Estudios de la Mujer y Ética Médica en   la Universidad de Massachussetts (Amherst)).    

[99]   Experta legal en temas de violencia sexual contra mujer y   niñas, desorden de estrés postráumático, disociación, prostitución y trata de   personas con fines de explotación sexual; autora y coautores de 24 artículos   académicos sobre estos tópicos, asesora de los gobiernos de Sudáfrica, Cambodia,   Canadá, Francia, Nueva Zelanda, Ghana, Suecia, Escocia, Reino Unido y Estados   Unidos, para el diseño e implementación de políticas públicas sobre prostitución   y trata de personas, y editora de publicaciones académicas relativas a la   explotación y la violencia sexual.    

[100]   Guionista, productora y directora de cine social relacionado   con la trata de personas. Directora del largometraje Voces contra la Trata de   Mujeres y de la película Chicas Nuevas 24 horas, y autora del libro   “El Proxeneta”.    

[101]   Embrace Dignitiy es una organización social que estudia el   fenómeno de la prostitución y brinda asistencia integral a las víctimas de la   prostitución en Sudáfrica.    

[102]   ONG que brinda apoyo holístico en la República de Irlanda a   las mujeres afectadas por la prostitución en dicho país.    

[103]  Abogada feminista sueco-canadiense, experta internacional en   derechos humanos de mujeres y niñas, negociadora para la suscripción y firma del   Protocolo de Palermo y de la Convención sobre la Lucha contra la Trata de   Personas del Consejo de Europa, experta de la Unión Europea para el programa   DAPHNE III, asesora de la División de Igualdad de Género en el año 2001 en la   UE, y asesora de los gobiernos de Irlanda del Norte y otros países de Asia,   Medio Oriente y de la Unión Europea para la adopción de marcos normativos para   enfrentar el fenómeno de la prostitución.    

[104]   Coalición de 23 ONG que brindan asesoría a las víctimas de   explotación sexual y de prostitución en Europa, Norteamérica, Latinoamérica,   África, Medio Oriente y Asia. Sus miembros abogan individual y colectivamente   por una legislación interna orientada a la eliminación de la prostitución.    

[105]   Organización social orientada a la abolición de la   prostitución. Órgano consultivo del Consejo Económico y Social de Naciones   Unidas, y asesor para la aprobación de la Convención de Naciones Unida contra la   Delincuencia Organizada Transnacional y el Protocolo de Palermo. Se encuentra   integrado por abogados, organizaciones de derechos de las mujeres,   sobrevivientes de la prostitución y organizaciones de ayuda a las víctimas de   este fenómeno    

[106]   Periodista, escritora e investigadora sobre asuntos de   violencia contra mujeres y niñas, especialmente en prostitución, trata,   comercial internacional de gestación subrogada, y autora de los libros   Straight Expectations y The Pimping of  Prostitution, y   articulista para The Guardian, New Statesman y Sunday Telepragh.    

[107]   Organización social constituida por personas sobrevivientes de   la prostitución en Argentina, y asesora de legisladores y de organismos del   Estado para la formulación y ejecución de políticas públicas en prostitución.    

[108]  A través de Karina Nazabal, secretaría de Políticas de Género,   Niñez y Adolescencia de la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos   Aires, y diputada de la provincia de Buenos Aires.    

[109]   Experta en terapia sistémica de familia de la Universidad   Complutense de Madrid, terapeuta del método EMDR, conformación clínica en   psicoanálisis de la Pontifica Universidad Javeriana, y terapeuta de personas con   trauma que han ejercido la prostitución.     

[110]   Organización conformada por sobrevivientes de la industria del   sexo en Canadá, provenientes de Filipinas, Estados Unidos, India, Canadá, Reino   Unido, Sudáfrica, México, Alemania, Australia y Colombia.    

[111]   Coalición de organizaciones y ciudadanía radicada en México   D.F. con el propósito de erradicar la trata de personas, integrada por líderes   empresariales, miembros de medios de comunicación, clase política,   administración pública y activistas sociales.    

[112]   Organización académica que tiene sede en Alemania, constituida   por un grupo de expertos de la salud (en medicina, psicología y traumatología),   que ofrece asistencia terapéutica y médica a mujeres que han sido prostituidas,   y que tiene un amplio trabajo de campo.    

[113]   Representante a la Cámara.    

[114]   Intervención de la organización “Científicos por un Mundo sin   Prostitución”.    

[115]   Intervención de Janice G. Raymond.    

[116]   Intervención de la Organización XYZ.    

[117]   Intervención de la Organización Ruhama-Irlanda.    

[118]   Intervención de Janice G. Raymond.    

[120]   Intervención de la ciudadana Clara Rojas.    

[121]   Intervenciones de la Universidad Nacional de Colombia; de la   Universidad Libre; del Observatorio Social de la Dirección Territorial de la   Salud de Caldas; de la Universidad de la Sabana    

[122]   En este sentido se encuentran las intervenciones de la Policía   Nacional; de la Defensoría del Pueblo; de la Secretaría Distrital de la Mujer de   Bogotá; de la Universidad del Rosario; de Laura Andrea Torres y Felipe Bautista   Díez; de la Universidad del Rosario; de Clara Rojas; de la Alcaldía de Medellín;   de Juanita Fonseca.; y de Coalition Abolition Prostitution.    

[123]   Intervención de Coalition Abolition Prostitution   International.    

[124]   Intervención de la Defensoría del Pueblo; de Laura Andrea   Torres y Felipe Bautista Díez como miembros activos del Consultorio Jurídico de   la Universidad de los Andes; de la Secretaría de la Mujer; de la Policía   Nacional; de la Secretaría de Salud de Cundinamarca, con respecto a la exigencia   de obtención del concepto sanitario; de la Secretaría de Salud de Cali, con   respecto a la exigencia de obtención del concepto sanitario; de Juanita Fonseca   y Daniel Sánchez Otalvo.    

[125]   Argumento de la Defensoría del Pueblo, de Laura Andrea Torres   y Felipe Bautista Díez.    

[126]    Intervención del Centro de Investigaciones Socio-jurídicas de la Universidad   Libre.    

[127]    Intervención del Centro de Investigaciones Socio-jurídicas de la Universidad   Libre.    

[128]   Debe aclararse que la Policía Nacional estima que aunque en   general las cargas establecidas en el artículo 43 no son exigibles a las   personas que ejercen directamente la prostitución, las referidas a la provisión   y distribución de preservativos sí lo son, en tanto se refieren a medidas que   están al alcance de este grupo, y que atienden a su propia salud, y a la salud   pública en general    

[129] Adicionalmente, la interviniente Clara   Rojas argumenta que la disposición es inconstitucional porque el   Congreso habría rebasado el marco de sus competencias al regular esta materia en   una ley ordinaria y no en una ley estatutaria, pese a que estas normas tienen un   impacto directo e inmediato en la vigencia y eficacia de un amplio repertorio de   derechos fundamentales. Es decir, las disposiciones versan sobre materias cuya   regulación se encuentra vedada para el legislador ordinario, en tanto sólo podía   ser desarrollada mediante una ley estatutaria, por su vínculo directo y estrecho   con la violencia de género, y, por ende con los derechos fundamentales. En este   contexto, el Código de Policía debía referirse exclusivamente a los asuntos de   convivencia ciudadana, sin fijar la política del Estado colombiano frente al   fenómeno de la prostitución.    

[130]    Intervención del Centro de Investigaciones Sociojurídicas de la Universidad   Libre.    

[131]   Intervención del Observatorio Social de la Dirección   Territorial de Salud de Caldas.    

[132]   Intervención de la Universidad Nacional de Colombia.    

[133]   Para la Universidad Libre, aunque el Código de Policía no   quiso atribuir estas cargas a las personas que ejercen la prostitución, el juez   constitucional debe aclarar que, con respecto a la prohibición de realizar   publicidad en los espacios públicos, la circunstancia de que las mujeres que   realizan dicha actividad se encuentren en tales espacios públicos, no debe ser   considerado como una forma de publicidad, y que, por tanto, las autoridades   policivas no pueden aplicar sanciones a los establecimientos por el hecho de que   las trabajadoras sexuales se encuentren en la vía pública.     

[134]   Intervención de la Universidad Nacional de Colombia.    

[135]   Intervención de la Universidad Nacional y Universidad de la   sabana.    

[136]   Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá.    

[137]   Intervenciones de la Defensoría del Pueblo; de Laura Andrea   Torres y Felipe Bautista Díez como miembros del Consultorio Jurídico de la   Universidad de los Andes; de la Policía Nacional    

[138]   Intervenciones de Laura Andrea Torres y Felipe Bautista Díez;   de la Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá; de Clara Rojas; de la alcaldía   de Medellín; de Juanita Fonseca Duffo y de Daniel Sánchez Ojalvo.    

[139]   Intervención de la Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá;   de Juanita Fonseca y Daniel Sánchez Otalvo.    

[140]   Intervención de Coalition Abolition Prostitution   International.    

[141]   En este sentido se encuentran las intervenciones de Laura   Andrea Torres y Felipe Bautista Díez como miembros del Consultorio Jurídico de   la Universidad de los Andes; de la Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá;   de Juanita Fonseca y Daniel Sánchez Otalvo.    

[142]   En este sentido se encuentran las intervenciones de la Policía   Nacional y de la Universidad de la Sabana.    

[143]  Proyecto de Ley Número 99 de 2014 Senado, “por la cual se expide el Código   Nacional de Policía y Convivencia”. Gaceta 550 de 2014.    

[144]   Concepto jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social   al proyecto de Ley Número 99 de 2014 Senado, “por la cual se expide el Código   Nacional de Policía y Convivencia”. Gaceta 588 de   2015.    

[145]  Gaceta 326 de 2016.    

[146]  Gaceta 414 de 2016    

[147]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[148]  Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y   Convivencia Ciudadana.    

[149]  Representantes a la Cámara: Ángela María Robledo y Alirio Uribe Muñoz. Senador:   Iván Cepeda Castro.    

[150]  Ver capítulo 3.2, especialmente el acápite 3.2.3.2. supra.    

[151]  Ver, por ejemplo, la redacción de los párrafos 3.3.1 y 3.3.5.    

[152]  Ver sentencias C-1489 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-683 de 2015   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[153]  En Sentencia C-683 de 2015. MP. Jorge Iván Palacio, por ejemplo, la Corte   reprochó los soportes supuestamente “científicos” que alegaba uno de los   intervinientes: “La Universidad de la Sabana es, en últimas, la única   institución que conceptúa que la adopción por parte de parejas del mismo sexo   afecta el interés superior del menor. No obstante, la Corte advierte que algunas   de las conclusiones plasmadas en sus conceptos se sustentan en estudios   científicos que han sido descalificados y que entre otras cosas son   minoritarios. Además, algunas aseveraciones hechas por esa institución son el   resultado de estereotipos y lenguaje discriminatorio que la propia Corte   Constitucional ha considerado inadmisible, según pasa a explicarse”.    

[154]  Organización XYZ. pie de página 64, supra.    

[155]  En sentencia T-629 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) la   Corte señaló que: “[A]parece contrario a la igualdad constitucional el   desconocimiento del Derecho laboral para los y las trabajadores sexuales, porque   con esta medida se restringen derechos fundamentales (al trato digno, al libre   desarrollo de la personalidad y ante todo a ganarse la vida, al trabajo, a   recibir una remuneración justa y equitativa) y se afecta de manera desfavorable   a una minoría o grupo social tradicionalmente discriminado que se encuentra por   tanto en condiciones de debilidad manifiesta”.    

[156]  En Sentencia T-594 de 2016 (M.P. Gloria Stella Ortiz), la Corte   señaló que “En suma, es claro que la prostitución ha estado revestida de   estereotipos como que las personas que la ejercen, no son dignas, no son   morales, y que su medio de subsistencia debe ser excluido de la sociedad para   invisibilizar realidades indeseables, pues van en contra del valor de la familia   tradicional, el matrimonio y la monogamia. Así, el rechazo que genera la   prostitución ha sido enfocado a la vergüenza por el uso del cuerpo y del sexo   como medio de subsistencia y generación de ingresos, pero también parte de una   asignación de roles tradicionales donde se presumía que los hombres no podían   ser reprochados por acceder a servicios sexuales, pues ellos no podían controlar   sus impulsos, mientras que las mujeres sí eran objeto de censura, por lo que el   reproche se dirigía hacia la prostituta, no al cliente ni a la prostitución.   Estos estereotipos alrededor del ejercicio del trabajo sexual han contribuido de   forma determinante a la exclusión y marginación de los trabajadores sexuales.   Por lo tanto, la determinación de la actividad sexual como excluida del   reconocimiento de la actividad laboral y de su protección en razón a   estereotipos, ha generado una discriminación para los trabajadores sexuales, que   perpetúa las bases de su desigualdad en la sociedad”.    

[157]  Concepto No. 006479 del Procurador General de la Nación.    

[158]  Párrafo 3.2.3. Supra.