C-600-19

         C-600-19             

Sentencia C-600/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos     

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento   de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los   cargos     

POLICIA NACIONAL-Concepto     

La Corte ha sostenido que el concepto de policía es de naturaleza   constitucional, en tanto se refiere al conjunto de potestades y funciones   estatales dirigidas a la preservación del orden público y la convivencia   pacífica entre las personas; al tiempo que se trata de un servicio público   primario, a cargo de la fuerza pública    

POLICIA NACIONAL-Función de protección del orden público    

PODER DE POLICIA-Concepto    

PODER DE POLICIA-Naturaleza     

FUNCION DE POLICIA-Concepto    

FUNCION DE POLICIA-Alcance    

ACTIVIDAD DE POLICIA-Contenido y alcance     

ORDENES DE POLICIA-Medios de policía y formas jurídicas   previstas en el Código Nacional de Policía para su cumplimiento    

ORDEN DE POLICIA-Definición    

Esta es una herramienta en cabeza de las autoridades de policía para   materializar la convivencia entre las personas, y cuyo origen se remonta al   ejercicio mismo del poder de policía, y se efectiviza a través de las tareas de   función y actividad de policía.    

ORDEN DE POLICIA-Plazo de cumplimiento    

Ahora bien, con relación a las órdenes de policía, al analizar el plazo de   cumplimiento de éstas, esta Colegiatura concluyó que puede ser de inmediato   cumplimiento en los casos que el ordenamiento jurídico y las circunstancias lo   impongan, pero que el Código también prevé procedimientos previos a la   expedición de la respectiva orden, se trata de los procesos verbal inmediato y   el verbal abreviado, los cuales podrán dar lugar a la expedición de una orden de   policía que se cumpla en un plazo determinado.    

ORDEN DE POLICIA-Motivación del acto mediante el cual   se expide    

(…) la Corte determinó que toda función pública está sometida a los valores,   principios y derechos consagrados en la Constitución, por lo que, la autoridad   de policía está en la obligación de motivar adecuadamente el acto mediante el   cual se expide la orden de policía, con el fin que la misma sea razonable y   proporcional, y así evitar el ejercicio arbitrario de la autoridad.    

ORDEN PUBLICO-Medios para la preservación    

PODER DE POLICIA-Límites    

FUNCION DE POLICIA-Limitaciones/FUNCION DE POLICIA-Está   sometida al principio de legalidad    

La función de policía además de los límites constitucionales y de derecho   internacional de los derechos humanos se encuentra sometida al principio de legalidad,   a la eficacia y necesidad del uso del poder, a la proporcionalidad y   razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad,   porque las medidas de Policía no pueden traducirse en discriminaciones   injustificadas de ciertos sectores de la población    

PODER DE POLICIA-Principios constitucionales mínimos    

FACULTAD DE POLICIA-Función de protección del orden   público/POLICIA NACIONAL-Naturaleza civil    

Así, el objetivo constitucional de la Policía Nacional está enmarcado   precisamente, en la actividad de policía,  desarrollada a través de   acciones eminentemente preventivas y desprovistas de carácter castrense,   dirigida al manejo del orden público y, de manera particular, al logro de   la convivencia entre las personas, preservando la tranquilidad y seguridad   públicas. El artículo 218 superior determinó que la Policía Nacional es   un “cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin   primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio   de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de   Colombia convivan en paz”, constituyéndose este en un límite en sí mismo para la   actuación de la autoridad de policía    

POLICIA-Noción   en un Estado Social de Derecho    

ACTIVIDAD DE POLICIA-Límites    

La actividad de policía que se materializa en órdenes, por su parte, se   encuentra limitada por los aspectos señalados anteriormente para el poder y la   función de Policía, por el respeto de los derechos y libertades de las personas   y por los controles judiciales a su ejercicio. En ese norte la actividad   material de policía, se gobierna por un absoluto principio de interdicción de la   arbitrariedad y en general, se halla regida por un mandato ético superior de   abjurar de todo derroche inútil de la coacción policial. La competencia policial   comporta el mandato ético de servir y respetar a los ciudadanos porque el abuso   de las competencias y funciones, o la intimidación gratuita y la exacerbación de   la fuerza, son la negación de la propia razón de existencia de la institución   policial.    

POLICIA NACIONAL-Finalidad primordial     

En suma, la autoridad de policía tiene como fin principal la prevención de   aquellas conductas que constituyen amenazas de afectación del orden público o   impiden la convivencia entre las personas. Las medidas para preservar el orden   público y la convivencia provienen del poder de policía, la función de policía y   la actividad de policía materializada en órdenes, cada uno ejercido por   distintos estamentos, los cuales encuentran límites definidos por la   Constitución y por la ley    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DE POTESTAD SANCIONATORIA DISCIPLINARIA-Garantía   integrante del debido proceso    

LIBERTADES CIUDADANAS-Restricciones    

El ordenamiento jurídico colombiano garantiza especialmente las libertades   ciudadanas; con todo, este postulado general puede verse amenazado cuando los   derechos son restringidos por normas que no señalan con exactitud los límites   del supuesto de hecho que da lugar a la aplicación de la consecuencia jurídica,   es decir, cuando contienen conceptos vagos o indeterminados que dado su carácter   abstracto y polisémico, permiten al intérprete diversas aproximaciones  y   con ello abren un ancho camino a toda suerte de arbitrariedades; por esta razón,   los sistemas jurídicos se ven compelidos a resolver problemas de interpretación   ocasionados por la ambigüedad o textura abierta de algunas disposiciones    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Ámbito de aplicación     

CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Alcance e interpretación   en la jurisprudencia constitucional    

CLAUSULAS INDETERMINADAS Y RESTRICCION DE LAS LIBERTADES CONSTITUCIONALES-Reglas    

DEBIDO PROCESO-Definición    

De conformidad con   el artículo 29 de la Carta, el debido proceso es un derecho fundamental   aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, que se   contrae al conjunto de garantías mínimas previstas en el ordenamiento jurídico   orientadas a la protección del individuo incurso en una conducta judicial o   administrativamente sancionable.    

DEBIDO PROCESO-Derechos que comprende    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantía constitucional   respecto a reglas mínimas sustantivas y procedimentales como límite al ejercicio   de autoridades judiciales o administrativas    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales    

En materia administrativa,   la jurisprudencia constitucional ha establecido que los principios generales que   informan el debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones que   desarrolle la administración en el cumplimiento de sus funciones, de manera que   se garantice: i) el acceso a procesos justos y adecuados; ii) el principio de   legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; iii) los   principios de contradicción e imparcialidad; y iv) los derechos fundamentales de   los asociados    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías    

POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Características    

CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Objetivos    

El objetivo y los principios que orientan tal estatuto revisten sus   disposiciones de un carácter preventivo y radican en cabeza de las   autoridades la responsabilidad de respetar y hacer respetar los derechos y las   libertades establecidos en el ordenamiento vigente y promover los mecanismos   alternativos de resolución de conflictos, propiciando el diálogo y los acu    

PROCESOS POLICIVOS-Proceso verbal inmediato/PROCESOS POLICIVOS-Proceso   verbal abreviado    

PROCESO VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Contenido y alcance    

PROCESO VERBAL ABREVIADO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Etapas    

MEDIOS DE POLICIA-Clasificación     

MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Definición    

MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Clases    

CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Medidas   correctivas    

MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-No tienen carácter   sancionatorio    

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance    

(…) la aplicación válida del derecho sancionador estatal, precisa como   necesario, i) que una ley previa (lex prævia)  determine los   supuestos que dan lugar a la sanción y defina los destinatarios de esta;   asimismo, ii) que exista proporcionalidad entre la conducta disvaliosa y   la sanción prevista y, iii) que el procedimiento administrativo de   sanción sea el previsto por norma preexistente a ese acto    

DEBIDO PROCESO EN LOS PROCESOS DE POLICIA-Aplicación    

Ese debido proceso, se constituye por el respeto a ultranza del plexo   de garantías que hacen legítima la imposición de una consecuencia jurídica y se   integra, a su vez, por subprincipios, que procuran la imposición racional,   proporcionada y sobre todo democrática, de la consecuencia jurídica. Entre ellos   pueden citarse: el acceso efectivo a la justicia, juez natural, defensa, juez   independiente e imparcial, decisión dentro de un plazo razonable. De allí que el   Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana establezca el proceso verbal   inmediato y el verbal abreviado, a través de los cuales las  autoridades   competentes impondrán las medidas correctivas razonables, proporcionales y   necesarias para lograr la resolución de los conflictos de convivencia ciudadana    

NORMA ACUSADA-Indeterminación     

PODER DE POLICIA-Ejercicio y límites    

ORDEN DE POLICIA-Obligatorio   cumplimiento    

ORDEN DE POLICIA-Finalidad    

Dado que la orden de policía tiene como finalidad prevenir o restablecer la   convivencia de las personas, y es adoptada en respeto a los límites   internacionales, constitucionales y legales, las personas a quienes va dirigida   deben acatarla. El incumplimiento de una orden de policía la afectación de la   convivencia, motivo por el cual, resulta consecuente que, la autoridad de   policía, mediante los procedimientos previstos en los artículos 222 y 223,   imponga una medida correctiva    

EJERCICIO DEL PODER DE POLICIA-Alcance     

La Sala estima que existe una cadena de validez que une al poder de policía   ejercido principalmente, aunque no exclusivamente, por el Congreso de la   República, con la orden de policía expedida por una autoridad. En esa medida, la   orden materializa un fin constitucional, y por ello es constitucional que las   mismas sean de obligatorio cumplimiento, siempre que sean adoptadas en   cumplimiento de los requisitos formales y materiales para ello conforme a los   requisitos del Código. De esta manera, la medida adoptada conforme a los   procedimientos previstos, es igualmente ajustada a la Carta pues persigue el   mismo fin constitucional y conforme a los mismos límites normativos.    

Referencia: Expediente D-12421    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 35 (parcial)    

 y 150   (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional   de Policía y Convivencia.”    

Accionante:  Inti Raúl Asprilla Reyes    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de   dos mil diecinueve (2019).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por las Magistradas Gloria   Stella Ortiz Delgado quien la preside, Diana Fajardo Rivera y Cristina Pardo   Schlesinger y los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Luis Guillermo Guerrero   Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, José Fernando   Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en   el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia:    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1. El ciudadano Inti Raúl Asprilla Reyes,   en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los   artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda contra los   artículos 35 (parcial) y 150 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual   se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.    

2. Por medio del Auto del 17 de noviembre   de 2017[1]  el Magistrado Sustanciador dispuso la admisión de la demanda, ordenó correr   traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rindiera el   concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política y comunicó   del inicio del proceso al Presidente del Congreso de la República.    

3. En la misma decisión se invitó a   participar al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Defensa   Nacional, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y a la   Defensoría del Pueblo, así como a las Facultades de Derecho de las Universidades   de Los Andes, de Antioquia, de Cartagena, EAFIT, Santo Tomás sede Bogotá,   Externado de Colombia, de Medellín, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del   Rosario, de La Sabana y Sergio Arboleda, para que intervinieran dentro de los   diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación respectiva,   explicando las razones que sustentan la exequibilidad o inexequibilidad de las   disposiciones acusadas.    

4. Adicionalmente se resolvió suspender   los términos del proceso de conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena en el   Auto 305 de 2017. Por último, mediante providencia del 8 de agosto de 2018 dicha   suspensión fue levantada[2].    

Cumplidos los trámites constitucionales y   legales propios de esta clase de procesos, la Corte decidirá sobre la demanda de   la referencia.    

II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS    

A continuación, se transcribe el artículo   demandado de la Ley 1812 de 2016 de acuerdo con su publicación en el Diario   Oficial No. 50.039 de 27 de octubre de 2016. Se subraya el aparte cuestionado:                            

“LEY 1801   DE 2016    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se expide el Código Nacional   de Policía y Convivencia.    

(…)    

ARTÍCULO 35. COMPORTAMIENTOS QUE AFECTAN LAS RELACIONES ENTRE LAS PERSONAS Y LAS   AUTORIDADES. Los siguientes comportamientos afectan   la relación entre las personas y las autoridades y por lo tanto no deben   realizarse. Su realización dará lugar a medidas correctivas:    

1.   Irrespetar a las autoridades de Policía.    

2.   Incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía.    

3.   Impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de identificación   o individualización, por parte de las autoridades de Policía.    

4.   Negarse a dar información veraz sobre lugar de residencia, domicilio y actividad   a las autoridades de Policía cuando estas lo requieran en procedimientos de   Policía.    

5.   Ofrecer cualquier tipo de resistencia a la aplicación de una medida o la   utilización de un medio de Policía.    

6.   Agredir por cualquier medio o lanzar objetos que puedan causar daño o sustancias   que representen peligro a las autoridades de Policía.    

7.   Utilizar inadecuadamente el sistema de número único de seguridad y emergencia.    

PARÁGRAFO 1o. El comportamiento esperado por parte de los   habitantes del territorio nacional para con las autoridades exige un   comportamiento recíproco. Las autoridades y en particular el personal uniformado   de la Policía, deben dirigirse a los habitantes con respeto y responder a sus   inquietudes y llamado con la mayor diligencia. Los habitantes del territorio   nacional informarán a la autoridad competente en caso de que no sea así.    

PARÁGRAFO 2o. A quien incurra en cualquiera de los comportamientos   antes señalados, se le aplicarán las siguientes medidas correctivas de manera   concurrente:    

        

COMPORTAMIENTOS                    

MEDIDAS CORRECTIVAS A APLICAR   

Numeral 1                    

Multa General tipo 2.   

Numeral 2                    

Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad           pedagógica de convivencia.   

Numeral 3                    

Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad           pedagógica de convivencia.   

Numeral 4                    

Multa General tipo 4.   

Numeral 5                    

Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad           pedagógica de convivencia.   

Numeral 6                    

Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad           pedagógica de convivencia.   

Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad           pedagógica de convivencia.      

PARÁGRAFO 3o. Las multas impuestas por la ocurrencia de los   comportamientos señalados en el numeral 7 del presente artículo se cargarán a la   factura de cobro del servicio de la línea telefónica de donde se generó la   llamada. La empresa operadora del servicio telefónico trasladará mensualmente a   las entidades y administraciones territoriales respectivas las sumas recaudadas   por este concepto según lo establecido en la reglamentación de la presente ley.    

PARÁGRAFO 4o. La Policía debe definir dentro de los tres (3) meses   siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, un mecanismo mediante el cual   un ciudadano puede corroborar que quien lo aborda para un procedimiento   policial, efectivamente pertenece a la institución.    

(…)    

ARTÍCULO 150. ORDEN DE POLICÍA. La   orden de Policía es un mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma   individual o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de   Policía, para prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la   convivencia, o para restablecerla.    

Las   órdenes de Policía son de obligatorio cumplimiento. Las   personas que las desobedezcan serán obligadas a cumplirlas a través, si es   necesario, de los medios, medidas y procedimientos establecidos en este   Código. Si la orden no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad conminará a   la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin perjuicio de las   acciones legales pertinentes.    

PARÁGRAFO. El   incumplimiento de la orden de Policía mediante la cual se imponen medidas   correctivas configura el tipo penal establecido para el fraude a resolución   judicial o administrativa de Policía establecido en el artículo 454 de la Ley 599 de   2000.”    

III.    LA DEMANDA    

El ciudadano estructuró tres cargos de   inconstitucionalidad, así: (i) violación de los   principios de dignidad humana, supremacía constitucional, fines del Estado   social de derecho, deberes de las autoridades, libertad y legalidad; (ii)  quebrantamiento de los principios de legalidad y tipicidad y; (iii)  vulneración de los artículos 93 y 94, el principio de convencionalidad, los   derechos humanos y los deberes de los funcionarios encargados de aplicar la ley[3].    

Primer cargo    

1. Considera el demandante que las normas   infringen el principio de dignidad humana, la supremacía constitucional, el   principio de legalidad y la cláusula del Estado social y democrático de derecho,   al establecer que, en caso de incumplir, desacatar, desconocer o impedir la   función o la orden de policía procede la imposición de una medida correctiva, a   partir de lo cual se colige su obligatoriedad absoluta.    

2. Afirma que las órdenes de policía   constituyen una herramienta para el mantenimiento del orden público; sin   embargo, estima que las disposiciones censuradas excluyen de plano la   consideración respecto del uso del medio de policía con fines distintos,   desviados o permeados por la carga cultural, formativa y subjetiva del   funcionario que lo utilice, consagrando un instrumento con la potencialidad de   desvirtuar el catálogo de derechos protegidos por la Carta.    

3. Explica que, a diferencia de lo que   ocurría con el Decreto 1355 de 1970, en la actualidad los policías pueden   imponer un comparendo por desobediencia y a su vez desplegar los mecanismos que   obliguen a cumplir la orden, situación que involucra el hacer, no hacer o dejar   de hacer algo que, según la concepción del uniformado, afecte cualquiera de las   categorías de convivencia; no obstante, indica que el juicio del agente puede   estar desviado, ser equivocado, o contrariar los contenidos constitucionales, de   manera que admitir tal potestad conlleva un grave riesgo para el ejercicio de   los derechos fundamentales.    

En criterio del actor, aun cuando el   legislador carece de la posibilidad de prever la totalidad de contingencias de   este tipo de medidas, sí debe dotar de mayores exigencias el uso de la orden de   policía con el fin de no desnaturalizar su propósito. En ese sentido, encuentra   que es de suma importancia precisar en la definición del artículo 150 de la Ley   1801 de 2016 y en la contravención que establece el artículo 35.2, que la orden   es imperativa siempre que obedezca los fines constitucionales y legales que   sustentan la intervención y por lo tanto se está refiriendo exclusivamente a una   orden legítima.    

Así, a manera de ejemplo, refiere que la   legitimidad de la orden es una de las condiciones que se debió incluir en las   normas demandadas, pues no es ajeno a nuestra tradición jurídica que todos los   actos de autoridad deban revestir esa cualidad, a fin de evitar cualquier rasgo   autoritario.    

4. Aclara que conforme al artículo 35.2   acusado, las órdenes también pueden darse en el marco de la función de policía   mediante la expedición de actos administrativos que, no obstante gozar de la   presunción de legalidad, cuentan con los mecanismos legales que permiten al   ciudadano oponerse en sede administrativa o judicial; a pesar de ello,   manifiesta que cuando se trata de la orden verbal que emite un uniformado   en desarrollo de la actividad de policía, no existe un medio de oposición válido   más allá de la simple interlocución con el agente, quien puede revocar su   determinación o mantenerla, caso en el cual, si el ciudadano persiste en el   incumplimiento, se convierte en contraventor.     

Por lo anterior, precisa que no existe un   verdadero control de legalidad que impida el abuso de la “posición dominante”[4]  por parte del agente de policía y bajo tal estimación aduce la necesidad de “establecer   parámetros claros para que el agente de policía y el ciudadano puedan ejercer su   potestad y exigir el respeto de sus derechos y deberes respectivamente, en el   entendido de que las órdenes deben cumplir ciertos requisitos que les otorguen   legitimidad y, por ende, obligatoriedad en los términos que exige la   Constitución”[5].    

5. Insiste en que su reproche no recae en   la posibilidad del ejercicio policivo a través de la orden, sino en la ausencia   de configuración de límites para impartir las sanciones, lo que en su criterio   genera dudas sobre la medida y refuerza tanto el carácter abiertamente represivo   de la norma, como el poder amplio y discrecional otorgado al personal uniformado   de la policía, el cual no puede ser contenido exclusivamente con   capacitación.    

6. Apunta que solo es posible permitir el   ejercicio de las órdenes de policía si la ley dispone que la misma sea legítima,   razonable, proporcional, se imparta de acuerdo al ordenamiento jurídico y no   contraríe a quien ejerza un derecho sino solo a quien abuse de este; empero,   contrario a ello, la aplicación de las disposiciones trasluce serios conflictos   con ciudadanos y una grave tensión de derechos fundamentales que, de acuerdo con   el texto de las normas demandadas, se resuelve en contra de los particulares.    

7. Acude a diversas notas periodísticas   para recabar el riesgo que supone que las órdenes de policía deban ser acatadas   de manera irrestricta. Una vez recoge lo que estima ser la tesis de la sentencia   C-435 de 2013, aduce que la imposición de medidas correctivas tiene problemas   constitucionales, entre otros, con los vendedores informales quienes por virtud   del principio de confianza legítima pueden mantenerse en el espacio público,   pero una vez son compelidos por las autoridades policivas, de no acatar y por   virtud de las disposiciones que demanda, son sujetos de sanción por desacato a   la autoridad.    

8. Culmina expresando que las normas   censuradas, a pesar de que formalmente están diseñadas para proteger y   “recuperar”[6] las   diferentes categorías de convivencia establecen un poder omnímodo o absoluto,   toda vez que carecen de controles efectivos para impedir los abusos a los   ciudadanos, lo que conlleva a que en la práctica integran una herramienta para   eliminar cualquier posibilidad de crítica, disenso, u oposición pacífica.    

Segundo cargo    

10. Enfatiza que, si bien la función y la   actividad de policía procuran los mismos fines, la primera tiene mayores   garantías de control en favor de los ciudadanos que cuentan con medios   judiciales para oponerse a ella, mientras que la actividad de policía es un   “medio que dado el carácter de obediencia absoluta que le imprime la norma y sus   consecuencias jurídicas, dejan al administrado inerme ante el abuso y la   restricción ilegítima de sus derechos y garantías constitucionales”[7].    

11. Cuestiona la estructura del artículo   35.2 de la Ley 1801 de 2016[8]  al considerar que revela defectos de técnica jurídica que generan confusión y   ambigüedad; para ello, procede con un análisis del contenido de la norma y al   respecto indica:    

a. Sobre “incumplir la función”  destaca que, no resulta lógico prohibir un comportamiento del ciudadano en ese   sentido cuando la función de policía es propia de funcionarios públicos.    

b. Con relación a la prohibición de   “desacatar la función de policía” encuentra que si bien es cierto tal   contenido normativo no presenta contenidos de inconstitucionalidad, en todo caso   “incurre en un exceso al tipificar una conducta mediante palabras que   prácticamente son sinónimas…resulta confuso que a pesar de que se busca dotar de   eficacia a la actividad de policial, se introduzca el tema de la función de   policía que pertenece a una categoría diferente”[9].     

c. Respecto a “desconocer la función   pública”, el demandante asegura que este verbo rector encuentra dificultades   de análisis cuando se trata de ciudadanos pues el desconocimiento podría ser del   funcionario o del ciudadano; en ese sentido, se plantea “que -sic- sentido   tiene introducir en la norma, el tema de la función de policía cuando lo que se   hace en la práctica es prestarse para confusiones que dan al traste con su   finalidad y propósito…” el cual entiende se dirige exclusivamente al   contenido de rdenes de policía.    

d. Sobre “impedir la función de   policía”, encuentra que éste es “el único que permite una comprensión   clara y precisa”.    

Con relación a los mismos verbos, pero   entendidos a partir de la orden de policía, el demandante advierte que el   legislador incurrió en una sinonimia excesiva y sobre cada una de ellas destacó   que:    

a.  En cuanto a incumplir la   orden, considera que esta “tipificación” es constitucional, siempre   que el precepto condicione la labor policial respecto de ciertos requisitos que   le otorguen legitimidad, como son: (i) acatar el principio de legalidad;   (ii)  asegurar el orden público sin interferir en el ámbito privado de los asociados;  (iii) utilizar la fuerza únicamente cuando sea indispensable; (iv)  adoptar medidas proporcionales y razonables; (v) reconocer que el poder   de policía es inversamente proporcional al valor constitucional de las   libertades afectadas; (vi) preservar las libertades y derechos de los   ciudadanos, y no limitarlos de manera absoluta; (vii) evitar   discriminaciones injustificadas; y (viii) obrar contra el perturbador del   orden público, no contra quien ejerce legalmente sus derechos.    

b. Frente a desacatar la orden   explica que, dado que dicho vocablo sugiere sumisión, respeto, veneración y/o   devoción, debe ser eliminado completamente de la disposición normativa, habida   cuenta que es contrario al espíritu de los regímenes constitucionales que   fundamentan el respeto a la autoridad en la legalidad y legitimidad de las   instituciones.    

c. Discurre que introducir el verbo   desconocer  con relación a la orden es redundante, comoquiera que ya se estableció un   precepto que prohíbe y sanciona su incumplimiento.    

d. En relación con “impedir la orden”,   encuentra que ésta es la que representa un claro peligro para el establecimiento   de las condiciones necesarias para la convivencia llegando incluso a tener   consecuencias penales. En ese orden, recaba que debe incluirse en la disposición   un condicionamiento, pues con la actual redacción no cabe la posibilidad de   oponerse al cumplimiento de una orden ilegítima que desconozca los fines de la   actividad de policía.    

12. Así pues, concluye que la norma   presenta graves deficiencias de técnica jurídica  que imponen la obligación   de retirar del ordenamiento jurídico las proposiciones normativas que no   correspondan con el objetivo y propósito de la norma.    

Tercer cargo    

13. Por último, el demandante sostiene   que los apartes censurados violan el principio de convencionalidad y las   obligaciones relativas a la protección, promoción y defensa de los derechos   humanos[10],   en cuanto desconocen la primacía y el carácter inalienable de los derechos   humanos reconocidos en tratados y en convenios internacionales ratificados por   Colombia.    

En su concepto, se viola la Declaración   Universal de Derechos Humanos[11],   la Convención Americana Sobre Derechos Humanos[12] y la   Resolución 34/169 1979 ONU, adoptada por la Asamblea General de las Naciones   Unidas[13].   Agrega comentarios sobre el efecto negativo que tienen las normas demandadas   respecto de la pérdida de legitimidad de la ley y de las autoridades, ocasionada   por la evidente posibilidad de la emisión de órdenes de policía ilegales,   desproporcionadas e irrazonables que vulneran y desconocen derechos   fundamentales, principios y deberes de las autoridades.    

14. Reseña que las disposiciones   transcritas prohíben formular prescripciones normativas que atenten contra el   principio de la dignidad humana y la plena vigencia de los derechos humanos.   Vincula esta explicación con el poder de policía que ejerce el Congreso de la   República que le permite expedir códigos como el contenido en la Ley 1801 de   2016, al tiempo que le obliga a someterse al estricto respeto de las normas   constitucionales y convencionales que estructuran el sistema de protección de   los derechos humanos.    

15. Expresa que “al establecer el   carácter obligatorio de las órdenes de policía, sin ningún tipo de talanquera   que proteja al ciudadano contra la arbitrariedad, se está consagrando   peligrosamente un poder absoluto e incuestionable en cabeza del agente de   policía que, al contar con dicho medio, puede ejercerlo sin mayores controles de   legalidad, manera (sic) desproporcionada e irrazonable”[14].    

Añade que las normas acusadas consagran   un medio de policía carente de control efectivo, constituyen un agravio al   catálogo de derechos humanos, afectan la dignidad y la vigencia de los derechos   y libertades, y materializan un incumplimiento de normas supranacionales que   propenden por la protección de la dignidad y los derechos humanos.    

16. Esgrime que a pesar de que la orden   de policía es un medio inmaterial que se usa para garantizar las categorías de   convivencia, en la práctica produce un grave riesgo en los derechos de los   ciudadanos, máxime cuando el agente cuenta con la posibilidad de extender un   comparendo si se entiende desobedecido, lo cual implica “una facultad   exorbitante, ilimitada e incuestionable que posibilita el abuso de la posición   dominante de quien investido formalmente de autoridad, y sin posibilidad de   control legal inmediato, puede formular cualquier tipo de orden con afectación   ilegal de los derechos y libertades ciudadanas”[15].    

Finaliza resaltando que “la orden, su   obligatoriedad en términos absolutos y la sanción que conlleva el desacato o   incumplimiento”[16]  han fortalecido el poder coercitivo de los policías con la clara afectación   de los derechos humanos, las libertades públicas y la vigencia del orden justo,   en tanto los artículos 150 y 35.2 del Código Nacional de Policía “eliminan   cualquier posibilidad de oposición pacífica en contra de una orden que de manera   arbitraria e injusta desconozca, restrinja, limite o vulnere de manera   desproporcionada e irrazonable, normas, derechos y principios contenidos en la   Constitución Política y tratados internacionales sobre derechos humanos”[17].    

IV. INTERVENCIONES    

Defensoría del Pueblo    

1. El Defensor del Pueblo solicita que se   declare la exequibilidad de los apartes censurados. En relación con el artículo   150 del Código de Policía, asegura que la demanda está fundada en supuestos y   eventuales arbitrariedades que se cometerían mediante las órdenes de policía,   sin cuestionar su contenido o la exigencia de su obligatoriedad, sino únicamente   su consagración.    

2. Contrario a lo sostenido por el   accionante, refiere que las órdenes de policía sí se encuentran sujetas a reglas   y a condiciones, así mismo, son susceptibles de ser controvertidas por el   presunto infractor en el marco del proceso de policía, mediante los recursos de   reposición y apelación.    

Bajo tal entendido, precisa que el debido   proceso obra en favor de los ciudadanos y supone que las decisiones de las   autoridades de policía no estén desprovistas de revisión y control y, por ende,   cualquier tipo de arbitrariedad ocurrida con la expedición de órdenes podrá ser   denunciada por el ciudadano afectado para que se inicien las investigaciones   penales y disciplinarias respectivas.    

3. Sostiene que las órdenes de policía,   al encontrarse sometidas a un trámite reglado y específico, no surgen de manera   caprichosa sino en el marco de un procedimiento en el cual el presunto infractor   cuenta con la posibilidad de ser escuchado, presentar descargos y controvertir   la determinación, según lo disponen los artículos 213 y siguientes del Código de   Policía.    

Adicionalmente resalta que la autoridad   de policía tiene el deber de sustentar adecuadamente el acto mediante el cual se   expide la orden de policía, esto es, atendiendo los criterios de razonabilidad y   proporcionalidad, tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional.    

Policía Nacional    

4. El Secretario General de la   institución pide que las expresiones demandadas se declaren exequibles. Expone   que las órdenes, actos, procedimientos y decisiones de las autoridades de   policía son de carácter preventivo y tienen como finalidad orientar, conservar y   garantizar la convivencia pacífica en la comunidad. Anota que los argumentos del   accionante son subjetivos y se erigen en temor respecto de la expedición de la   orden de policía, al considerar que afectará la dignidad, los valores   democráticos y las libertades ciudadanas; pero señala que las anteriores   afirmaciones desconocen los principios que fundamentan el Código Nacional de   Policía y Convivencia, en el que es transversal la garantía del debido proceso.    

Destaca que las autoridades se encuentran   sometidas a los límites derivados de los derechos fundamentales, las libertades   previstas en el ordenamiento jurídico y por los deberes impuestos a las   autoridades de policía en el artículo 10º del mismo estatuto, por lo que no es   posible entender que la orden de policía pueda llegar a ser arbitraria o   desmedida, dado que cuenta con controles previos y posteriores.    

6. Finalmente, resalta que en las   sentencias C-349 y C-391 de 2017 la Corporación se pronunció de fondo sobre el   alcance y las características esenciales de la orden de policía, razón por la   que se presentaría una cosa juzgada formal absoluta, siendo necesario que se   realice un pronunciamiento al respecto.    

Universidad Libre    

7. Varios integrantes del Observatorio de   Intervención Ciudadana Constitucional del ente universitario solicitan que se   declare la constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas.    

Esbozan los argumentos de la demanda   desde una perspectiva filosófica vinculada con la desobediencia al derecho. En   su criterio en una sociedad organizada, el cumplimiento del derecho garantiza el   acatamiento de los deberes previstos en la Constitución, de ahí que las personas   deban cumplirlos, además por razones de convivencia social.    

8. Analizan la figura de la desobediencia   civil en la Constitución Política de 1991 y sobre esto expresan que el   ordenamiento constitucional no prevé un acatamiento absoluto a las autoridades,   en tanto existen los límites de la dignidad humana y del resto de derechos   fundamentales que imprimen un mandato claro de salvaguarda en relación con las   decisiones de las autoridades que excedan sus competencias.    

Explican que en la Constitución existen   mecanismos de control y de verificación respecto de los actos de las   autoridades, así como aquellos derivados del principio de responsabilidad de la   administración que se genera ante los actos antijurídicos que puedan causar daño   o afectar gravemente a los ciudadanos.    

9. Aseguran que en este asunto debe   realizarse una integración normativa con el artículo 454 de la Ley 599 de 2000   que establece el delito de fraude a resolución judicial o administrativa de   policía, ello con la finalidad de definirse como problema jurídico, si es   constitucional que el desconocimiento de cualquier orden de policía pueda   conllevar a la responsabilidad penal.    

En todo caso, estiman que la declaratoria   de inexequibilidad resulta insuficiente en el juicio de inconstitucionalidad,   toda vez que la sustracción del ordenamiento jurídico no impide que las órdenes   de policía sean de obligatorio cumplimiento, conforme lo establece el artículo   4º superior.    

10. Sostienen que podría considerarse que   la norma es inconstitucional por la configuración del tipo penal del artículo   454 señalado, respecto del cual la Ley 1801 hace remisión expresa por el   incumplimiento de las órdenes de policía. No obstante, manifiestan que dado que   el bien jurídico tutelado por la norma penal es la eficaz y recta impartición de   justicia, “sin importar el tipo de acción descrita en la orden de policía, el   verbo rector de la norma implica el desobedecimiento a las autoridades públicas   y, en ese sentido, el principio de tipicidad está acorde con la Constitución,   pues la responsabilidad penal no nace de la creación de las conductas por parte   de las autoridades de policía, sino del incumplimiento de estas”[18].    

En atención a lo expuesto, habida cuenta   que la norma penal no protege la efectividad de las órdenes de policía, sino el   debido respeto de las autoridades, las disposiciones demandadas resultan   constitucionales.    

Ministerio de Justicia y del Derecho    

11. Indica que debe declararse la   exequibilidad de los artículos acusados. Para justificar esta conclusión alude   que el contenido de la demanda es subjetivo y limitado en relación con las   disposiciones censuradas, en tanto pasa por alto que toda actuación de las   autoridades está sometida al Estado de derecho, su finalidad es la preservación   de la convivencia y la seguridad, y que el carácter coactivo de las órdenes de   policía deriva del poder legítimo del Estado.    

Discurre que la demanda parte de un   supuesto equivocado al considerar que la orden de policía constituye una medida   arbitraria, injusta e ilegal porque sacrifica derechos del ciudadano, cuando lo   cierto es que el código contiene un catálogo de principios, derechos y deberes   que delimita las actuaciones de policía.    

12. En relación con los cargos formulados   contra el artículo 35.2 de la Ley 1801 de 2016, alega que la descripción típica   de las conductas sancionables no es contraria a los principios de legalidad y   debido proceso, así como que es plausible que el legislador previera el desacato   a la autoridad como un comportamiento contrario a la convivencia social.    

Ministerio de Defensa Nacional    

13. A través de apoderada especial   solicita que se declare inhibida para decidir o, en subsidio, se decrete la   exequibilidad de los preceptos demandados. Como soporte señala que la demanda es   inepta porque las afirmaciones del accionante no satisfacen los requisitos de   pertinencia y suficiencia; en efecto, explica que la inexequibilidad formulada   carece de fundamento, pues deja de considerar que la génesis de los medios de   policía radica en la acción inmediata para garantizar y proteger los derechos,   las libertades de los ciudadanos y la convivencia pacífica de los ciudadanos    

14. De otro lado, sostiene que la   observancia obligatoria del medio de policía no vulnera los principios de   dignidad humana, supremacía constitucional o legalidad; por el contrario, dichas   garantías traen consigo un deber recíproco que exige a los ciudadanos acatar la   Ley y respetar a las autoridades y, por tanto, verificar la orden de policía que   va dirigida exclusivamente a superar comportamientos o hechos contrarios a la   convivencia.    

 V. CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

1. El Procurador General de la Nación   señala que las expresiones acusadas son constitucionales, dado que hacen parte   del proceso especial regulado en el Código Nacional de Policía y Convivencia,   dentro del cual se prevén recursos administrativos y judiciales.    

Inicia su exposición planteando que el   problema jurídico a resolver consiste en determinar si las normas demandadas   vulneran el principio de legalidad, como una de las garantías del derecho al   debido proceso en los términos previstos en la Constitución y en el bloque de   constitucionalidad.    

2. Afirma que su exequibilidad deriva de   la existencia de un procedimiento regulado por el Código de Policía que   establece recursos administrativos. Específicamente frente al numeral 2 del   artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, arguye que el señalamiento de las órdenes de   policía con el carácter obligatorio no desatiende el artículo 29 superior, pues   responde más a la naturaleza de la actividad policial.    

3. Explica que el código regula los   medios de policía y las medidas correctivas, también el proceso único de   policía, aplicables a las dos clases de procesos policivos: el verbal inmediato   y el verbal abreviado (art. 221). Después de explicar las reglas de cada uno de   estos dos trámites, refiere que la obligatoriedad de la orden de policía resulta   ser un mandato armónico con una regulación procesal completa, a través de la   cual se prevé el trámite, los recursos y las sanciones que se pueden imponer.    

4. Argumenta que los preceptos demandados   no pueden interpretarse de manera aislada sino sistemática. Precisa que el   sentido de las disposiciones acusadas está relacionado con la naturaleza del   código, con su esencia preventiva en favor de la convivencia y del cumplimiento   de los deberes y obligaciones de las personas.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

           Cuestión Preliminar: la aptitud de la demanda    

2.       Varios de   los intervinientes en el proceso de constitucionalidad sostienen que la demanda   presenta problemas en punto de los contenidos argumentativos que sustentan lo   cargos, y aunque solo uno de ellos de manera directa solicita la inhibición[19], los   demás incluyen en sus intervenciones análisis dirigidos a demostrar el   incumplimiento de la carga argumentativa de esta clase de demandas.    

En efecto, la   Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio   de Defensa, aseveran que el escrito del accionante se funda en situaciones   hipotéticas, vagas y abstractas, relacionadas con el supuesto temor que   genera la sanción por el incumplimiento de las órdenes de policía y desatiende   que estas son objeto de control a través de los distintos procedimientos que   establece el Código Nacional de Policía y que se imponen en cumplimiento de los   postulados legales y constitucionales, de allí que su aplicación obedezca a una   interpretación conforme a la Constitución Política que descarta la arbitrariedad   en la que se sustenta la demanda.    

3.       Previo a   definir sobre tales reparos, debe recordarse que esta Corporación ha decantado   los requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad a   partir de los cuales resulta posible una confrontación entre la norma impugnada   y las disposiciones superiores presuntamente vulneradas. Con el propósito de   llegar a una conclusión jurídicamente válida y razonada, este Tribunal   Constitucional ha solicitado[20]  de quien ejerce la acción de inconstitucionalidad precisar: (i) el objeto   demandado, (ii) el concepto de la violación, y (iii) la razón por la cual   la Corte es competente[21].    

El concepto de violación está   referido a la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el   contenido de una norma de rango constitucional es vulnerado por las   disposiciones que son objeto de la demanda. En ese orden, el actor tiene el   deber de concretar los cargos que formula contra las disposiciones acusadas,   siendo necesario que exponga los elementos del texto constitucional que, por ser   relevantes, resultan vulnerados por las normas impugnadas[22].    

4.       Al   presentar el concepto de violación, el ciudadano entonces debe exponer razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Estos   requerimientos según la jurisprudencia de la Corte, se pueden resumir de la   siguiente manera: (i) ser comprensible (claridad), (ii) recaer   sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien   demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición vulnera la   Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos y precisos que   recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer   razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de   las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en   (v)  suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima   contraria a la Carta Política con base en una adecuada explicación (suficiencia)[23].    

5.       En el   asunto que se examina el actor enfoca sus reproches en tres aspectos que formula   como cargos separados: (i) la violación de los principios de   dignidad humana, supremacía constitucional, fines del Estado, los deberes de las   autoridades, libertades y legalidad; (ii) legalidad y   tipicidad; y (iii) violación de los artículos 93 y 94, el   principio de convencionalidad, los derechos humanos y los deberes de los   funcionarios encargados de aplicar la ley.    

Al analizar los cargos relacionados con   la violación de los principios de dignidad humana, supremacía constitucional,   fines del Estado, los deberes de las autoridades, libertades y legalidad; y la   violación de los artículos 93 y 94, el principio de convencionalidad, los   derechos humanos y los deberes de los funcionarios encargados de aplicar la ley,   se evidencia que la demanda carece de certeza y especificidad, tanto en relación   con el artículo 35 numeral 2 como el 150 de la Ley 1801 de 2016.    

Lo anterior por cuanto, la confrontación   entre el contenido de las normas superiores que se aseguran infringidas, con los   preceptos demandados, se fundan en consideraciones e interpretaciones que no   explican cómo, más allá de la posible infracción del mandato al debido proceso y   sus contenidos de legalidad y tipicidad, se puedan afectar los otros valores   constitucionales alegados, esto es, los principios de dignidad humana,   supremacía constitucional, fines del Estado, los deberes de las autoridades,   libertades y legalidad.    

6.         Tampoco se explica en qué sentido existe la oposición constitucional con los   derechos humanos y los deberes de los funcionarios, a partir de algún estándar   del derecho internacional (normas), como el que denomina la demanda principio de   convencionalidad, mientras que la mayoría de sus estimaciones hacen referencia a   situaciones hipotéticas que no pueden servir de soporte para el reclamo   constitucional.    

7.       En   efecto, los reparos de los primeros cargos, tal y como se resumió en los   antecedentes, se fundan en lo que para el actor es al parecer una posible   indebida aplicación de la norma por parte de los agentes de policía, en ese   sentido funda dichos cargos en los posibles efectos nocivos en la aplicación de   la norma por parte de aquellos, sin que contraste dichos apartes normativos con   las disposiciones que asegura se encuentran vulneradas.    

8.       Por   tales razones, no se cumple con el presupuesto de suficiencia, pues no se   presentan todos los elementos de juicio argumentativos necesarios para iniciar   el estudio de constitucionalidad.    

Ahora bien, respecto de la totalidad de   los cargos que se presentan frente al artículo 150 de la Ley 1801 de 2016, el   actor no especificó de qué manera una disposición de contenido no sancionatorio   desconoce la exigencia de legalidad del artículo 29 constitucional, tampoco cómo   genera una duda mínima de constitucionalidad que una orden de policía sea de   obligatorio cumplimiento. En efecto, como puede verse en los antecedentes de   esta decisión, el actor no entregó razones que funden la inconstitucionalidad   del artículo 150, siendo su único argumento la necesidad de precisar dicho   concepto, pero sin ofrecer las razones por las cuales considera de un lado que   tal concepto, mirado de forma sistemática en la ley en la que se inserta, no   logra definirse, y las razones por las cuales ello es inconstitucional.    

Dado lo anterior, tampoco se cumplen con   relación a los cargos enunciados contra los artículos 35.2 y 150 los requisitos   de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. Por tanto, la Corte se   inhibirá de pronunciarse sobre dichos cargos dada la ineptitud sustantiva de los   mismos.    

La   Sala, sin embargo, encuentra que sí es admisible el cargo que se dirige por la   presunta vulneración de los principios de legalidad y tipicidad  y, en general, del debido proceso que recae sobre el artículo 35.2 del   Código de Policía. Esto por cuanto el actor discurre que tanto   la función como la actividad de policía deben ser ejercidas dentro de límites   ciertos y precisos que no están presentes en los apartes censurados al   considerar la forma genérica cómo son descritos determinados comportamientos que   se extienden a sus definiciones, dado que los verbos rectores de la disposición   son demasiado vagos y extensos y permiten una discrecionalidad desbordada de   quien da la orden de policía.    

9.       De   esta manera, la Sala estima que es admisible el reproche del actor basado en que   el artículo 35.2 de la Ley 1801 de 2016 contraviene las normas superiores   relacionadas con el debido proceso en sus facetas de legalidad y tipicidad que   deben seguir las actuaciones de los funcionarios y agentes de policía, en tanto   sus actividades deben ser ejercidas dentro de límites ciertos y precisos   (tipicidad), lo que, según la demanda, es incumplido por la forma genérica como   son descritas determinadas conductas del artículo en mención. A diferencia   entonces de lo que sucede con los demás cargos, en el que ahora se describe   encuentra la Sala Plena que se cumple con los requisitos, que se echa de menos   todos los demás.    

En los anteriores términos, la presente   demanda se limitará al cargo que la Sala encuentra como apto, esto es, el que se   dirige en contra del artículo 35.2 de la Ley 1801 de 2016 por presunto   desconocimiento de los contenidos de legalidad, y tipicidad, en fin, debido   proceso. Se inhibirá de pronunciarse en relación con los demás cargos   presentados contra dicho precepto.    

           Problema jurídico    

10.              Le corresponde a la Corte determinar si el inciso 2° del artículo 35 del Código   Nacional de Policía que describe “(…) comportamientos que afectan la relación   entre las personas y las autoridades y por tanto no deben realizarse (…)”, y   que en su tenor literal indica “2. [i]ncumplir, desacatar, desconocer e   impedir la función o la orden de Policía”, desconoce los contenidos   de legalidad y tipicidad, propios del debido proceso, dada su indeterminación.    

A efectos de resolver el problema jurídico que se plantea de manera inicial se   abordarán  los siguientes temas: i) el concepto de policía en el   ordenamiento constitucional; ii) los límites convencionales,   constitucionales y legales de la función, poder y orden de policía; iii)  sobre los conceptos jurídicos indeterminados en comportamientos tipificados por   el derecho administrativo sancionador y; iv) el debido proceso policivo a   la luz de la jurisprudencia constitucional. Para finalmente resolver el cargo   planteado.     

El   concepto de policía en el ordenamiento constitucional colombiano. Reiteración de   jurisprudencia    

También ha sostenido que la reseñada preservación del orden público   representa el fundamento y el límite de las competencias de policía en un Estado   social de derecho[26], pues   aquel se compone por “las condiciones de seguridad,   tranquilidad y de sanidad medioambiental[27],   necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales[28],   al amparo del principio de dignidad humana[29]”[30]. Así las cosas, la Corte ha considerado que este deber de protección   es función, principalmente, de las autoridades de Policía por ser las encargadas   de garantizar el derecho constitucional fundamental a la salvaguarda de todas   las personas dentro del territorio de la República[31].    

A su vez ha destacado que la noción de   policía puede adoptar varias acepciones en el régimen constitucional colombiano[32][33], en   efecto “[l]as atribuciones estatales en materia policiva se ejercen mediante   tres clases de facultades: (i) el poder de policía, (ii) la función de policía,   y (iii) la actividad de policía. Cada una de estas competencias es ejercida por   diferentes entidades del Estado, así: el poder de policía lo ejerce el Congreso   de la República, de manera excepcional lo hacen las asambleas y los concejos; la   función de policía es la gestión administrativa concreta de las autoridades de   la rama ejecutiva; y la actividad de policía es la que realiza el cuerpo de   policía para aplicar materialmente las medidas dispuestas en ejercicio del poder   y la función de policía.”[34]    

Estas categorías cuentan con una   distinción expresa en la Ley 1801 de 2016 -Código Nacional de Policía y   Convivencia- que se expondrán a continuación; y adicionalmente, se abordará el   concepto de «orden de policía» por cuanto constituye el objeto de la   norma acusada en esta oportunidad.    

12.     El  poder de policía, estatuido en el artículo 11 de la mencionada   ley, está definido como “la facultad de expedir las normas en materia de   Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el   Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos   y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y   las medidas correctivas en caso de su incumplimiento”. Tal potestad puede   ser ejercida de manera subsidiaria en el respectivo ámbito territorial por las   asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá[35],   mientras que solo podrá ejecutarse residualmente por los restantes concejos   municipales y distritales[36].    

Para la Corte, este concepto “se caracteriza por   ser de naturaleza normativa y consiste en la facultad legítima de regulación de   la libertad con actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a   crear condiciones para la convivencia social. Agregó la Corte que esta facultad   permite limitar el ámbito de las libertades públicas en relación con objetivos   de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas, y que generalmente se   encuentra adscrita al Congreso de la República”[37].    

Mediante el   uso del poder   de policía se definen los instrumentos para garantizar la efectividad de las   órdenes de policía y las medidas correctivas en caso de incumplimiento y se   encuentra sometido a límites que resultan infranqueables y condicionan la   legitimidad y validez de una actividad de policía[38].    

13.   Por su parte, la  función de policía cuenta con una naturaleza exclusivamente   ejecutiva, como lo dispone el artículo 16 de la Ley 1801 de 2016 al conceptuarla   como “la facultad de cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del   poder de policía, mediante expedición de reglamentos general y de acciones   apropiadas para garantizar la convivencia Esta función se cumple por medio de   órdenes de policía”.    

En tal sentido, este Tribunal ha   indicado que “­[l]a función de Policía está supeditada al poder de Policía y   consiste en la gestión administrativa concreta del poder de Policía. Supone el   ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de Policía a las   autoridades administrativas de Policía. Su ejercicio corresponde, en el nivel   nacional, al Presidente de la República. En las entidades territoriales compete   a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de Policía   dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.”[39]    

14.   A su turno, la   actividad de policía hace referencia al conjunto de actuaciones   específicas que desarrollan el poder y la función de policía, y es ejecutada por   las autoridades administrativas de policía, quienes ejecutan las órdenes   legales, administrativas y judiciales.    

Así, el artículo 20 de la referida ley define la   actividad de policía como “…el ejercicio de materialización de los medios y   medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y   reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para   concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la   función de Policía, a las cuales está subordinada. La actividad de Policía es   una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de   preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la   alteren.”    

Esta Corporación ha considerado que “la actividad de Policía es la   ejecución del poder y de la función de Policía en un marco estrictamente   material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso reglado de la   fuerza, que se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de   Policía.”[40]    

15.     Por  último, se encuentra la orden de policía que en el artículo 150   del mismo cuerpo normativo fue consagrada como “un mandato claro, preciso y   conciso dirigido en forma individual o de carácter general, escrito o verbal,   emanado de la autoridad de Policía, para prevenir o superar comportamientos o   hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla”. Esta es una   herramienta en cabeza de las autoridades de policía[41] para   materializar la convivencia entre las personas, y cuyo origen se remonta al   ejercicio mismo del poder de policía, y se efectiviza a través de las tareas de   función y actividad de policía.     

Ahora bien, con relación a las órdenes de   policía, al analizar el plazo de cumplimiento de éstas, esta Colegiatura   concluyó que puede ser de inmediato cumplimiento   en los casos que el ordenamiento jurídico y las circunstancias lo impongan, pero   que el Código también prevé procedimientos previos a la expedición de la   respectiva orden, se trata de los procesos verbal inmediato y el verbal   abreviado, los cuales podrán dar lugar a la expedición de una orden de policía   que se cumpla en un plazo determinado[42].    

Precisamente, en sentencia C-391 de   2017 la Corte determinó que toda función pública está sometida a los valores,   principios y derechos consagrados en la Constitución, por lo que, la autoridad   de policía está en la obligación de motivar adecuadamente el acto mediante el   cual se expide la orden de policía, con el fin que la misma sea razonable y   proporcional, y así evitar el ejercicio arbitrario de la autoridad.    

16.     Conforme a lo expuesto, para este Tribunal las medidas para preservar el orden   público pueden consistir en “(i) el establecimiento de normas generales que   limitan los derechos para preservar el orden público; (ii) la expedición de   actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales;   (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la   coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios   especiales a través de los cuales se ejecuta la función”[43].    

Límites convencionales, constitucionales   y legales del poder, la función y la actividad de policía    

17.  Ahora bien, la   Corte ha reiterado que el ejercicio del poder, función, actividad y órdenes de   policía debe responder a unos límites derivados del ordenamiento jurídico[44].    

18.  De tal forma, el   poder de policía está sujeto a los mandatos constitucionales y a   la regulación internacional sobre derechos humanos ratificados por Colombia[45],   así como al propio contenido de la Constitución Política[46].    

19.  La función  de policía además de los límites constitucionales y de derecho   internacional de los derechos humanos se encuentra sometida al principio de  legalidad[47],   a la eficacia[48]  y necesidad del uso del poder[49],   a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del   principio de igualdad, porque las medidas de Policía no pueden traducirse en   discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población[50].    

En concreto, este Tribunal ha indicado   que “en un Estado social de derecho, el uso del poder correspondiente al   mantenimiento del orden público está limitado por los principios contenidos en   la Constitución y por aquellas finalidades vinculadas a la preservación de ese   orden (seguridad, salubridad, tranquilidad), como condiciones para el libre   ejercicio de las libertades democráticas. \ Con fundamento en ello ha   señalado unos principios constitucionales mínimos que gobiernan los poderes de   policía en un Estado democrático de derecho. Estos poderes: (i) Están sometidos   al principio de legalidad;  (ii)  su actividad debe tender a asegurar el   orden público;  (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran   limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público; (iv) las   medidas que se tome deben ser proporcionales y razonables,  y no pueden    traducirse en la supresión absoluta de las libertades, o en su limitación   desproporcionada;  (v) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a   ciertos sectores; (vi) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del   orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vii)   las medidas policivas se encuentran sometida a los correspondientes controles   judiciales[51].”[52]    

20.  La   actividad  de policía que se materializa en órdenes, por su parte, se   encuentra  limitada por los aspectos señalados anteriormente para el poder y la   función  de Policía, por el respeto de los derechos y libertades de las personas y por   los controles judiciales a su ejercicio[53].   En ese norte la actividad material de policía, se gobierna por un absoluto   principio de interdicción de la arbitrariedad y en general, se halla regida   por un mandato ético superior de abjurar de todo derroche inútil de la   coacción policial. La competencia policial comporta el mandato ético de   servir y respetar a los ciudadanos porque el abuso de las competencias y   funciones, o la intimidación gratuita y la exacerbación de la fuerza, son la   negación de la propia razón de existencia de la institución policial.    

Así, el objetivo constitucional de la Policía   Nacional está enmarcado precisamente, en la actividad de policía[54],    desarrollada a través de acciones eminentemente preventivas y desprovistas de   carácter castrense, dirigida al manejo del orden público y, de manera   particular, al logro de la convivencia entre las personas, preservando la   tranquilidad y seguridad públicas[55].   El   artículo 218 superior determinó que la Policía Nacional es un “cuerpo armado permanente de   naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento   de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades   públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”,   constituyéndose este en un límite en sí mismo para la actuación de la autoridad   de policía.    

En relación con este último aspecto, esta Corporación   ha sostenido que las condiciones para el ejercicio de los derechos y deberes de   las personas es una finalidad primordial de la Policía Nacional, bajo el modelo   de Estado Social de Derecho, y esto implica el respeto irrestricto de la   dignidad humana de cada ciudadano, de allí que se exija que la convivencia   permita el disfrute de derechos, y no, por el contrario, que con la excusa de   garantizarla se restrinjan injustificadamente los mismos[56]. Las   condiciones de convivencia se constituyen entonces en un medio que garantiza, y   no un fin que restringe injustificadamente los reseñados derechos.    

Además, esta actividad también comporta límites,   algunos de ellos contenidos en la misma Ley 1801 de 2016, por ejemplo, en los   fines de la convivencia[57],   los principios[58],   el ejercicio de la libertad y los derechos de los asociados[59], así   como en los deberes de las autoridades de policía[60]. En   ese sentido, la Corte ratificó que “el mismo Código Nacional de Policía y   Convivencia establece unos parámetros que sujetan el accionar de las autoridades   de policía. En efecto, las autoridades están sometidas al principio de   legalidad, en esta medida les está vedado actuar al margen de los procedimientos   prescritos en la ley, ya que todo exceso será sancionado (…).”[61]    

21.  En suma, la   autoridad de policía tiene como fin principal la prevención de aquellas   conductas que constituyen amenazas de afectación del orden público o impiden la   convivencia entre las personas. Las medidas para preservar el orden público y la   convivencia provienen del poder de policía, la función de policía y la actividad   de policía materializada en órdenes, cada uno ejercido por distintos estamentos,   los cuales encuentran límites definidos por la Constitución y por la ley.    

Conceptos jurídicos indeterminados en comportamientos tipificados por el derecho   administrativo sancionador[62]    

22.     Como previamente se afirmó, el principio de legalidad es una de las garantías   más importantes del debido proceso y un elemento esencial del Estado   constitucional, pues constituye un dique de la arbitrariedad y del abuso en el   ejercicio del poder. Este mandato tiene dos dimensiones, el principio de mera   legalidad que se refiere a la reserva legislativa para definir los tipos y las   correspondientes sanciones y, el principio de legalidad estricta que implica la   definición precisa, clara e inequívoca de las conductas por sancionar[63].    

El ordenamiento jurídico colombiano   garantiza especialmente las libertades ciudadanas; con todo, este postulado   general puede verse amenazado cuando los derechos son restringidos por normas   que no señalan con exactitud los límites del supuesto de hecho que da lugar a la   aplicación de la consecuencia jurídica, es decir, cuando contienen conceptos   vagos o indeterminados que dado su carácter abstracto y polisémico, permiten al   intérprete diversas aproximaciones[64]    y con ello abren un ancho camino a toda suerte de arbitrariedades; por esta   razón, los sistemas jurídicos se ven compelidos a resolver problemas de   interpretación ocasionados por la ambigüedad o textura abierta de algunas   disposiciones[65].    

23.     Esta Corporación ha reiterado que el mandato de legalidad ha de aplicarse en   forma mucho más estricta en el campo del derecho penal que en el disciplinario y   en el correccional; a pesar de ello, ha asegurado que, haciendo las precisiones   necesarias, en dichos ámbitos del derecho sancionatorio, son aplicables   –mutatis mutandi– las garantías constitucionales propias del derecho penal[66], como   serían los principios de tipicidad y legalidad.    

Ahora bien, en casos similares al que se   examina, la Corte ha sostenido que la utilización de conceptos jurídicos   indeterminados no necesariamente es inconstitucional ni conlleva al   desconocimiento de la libertad individual. Incluso, con apoyo en la doctrina, ha   afirmado que la indeterminación confiere certeza y movilidad al derecho,   especialmente al tratarse de cuerpos normativos que deben mantenerse vigentes en   el tiempo[67].    

24.     En ese sentido, la jurisprudencia constitucional indica que el lenguaje jurídico   puede presentar indefiniciones que no son en sí mismas inconstitucionales,   siempre que de estas no se desprenda una restricción injustificada de derechos[68]. Así   mismo, ha precisado que el grado de indeterminación no puede analizarse en   abstracto, sino conforme al contexto que establecerá su admisibilidad, y al   impacto en los principios y prerrogativas implicados, descartando en todo caso   los efectos que supongan restricciones infundadas[69].    

En sentencias como la C-453 de 2013, la   Corte refirió que el precepto no será inconstitucional siempre y cuando sea   posible “superar la indeterminación (…) a partir de los elementos de juicio   que ofrece el propio ordenamiento”[70],  esto es, cuando sea posible concretar su alcance en virtud de remisiones   normativas o de criterios técnicos, lógicos y empíricos “que permitan prever,   con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y   sancionados”[71];  en pocas palabras, cuando el concepto sea determinable.    

Así pues, algunas reglas respecto de las   cláusulas indeterminadas y la restricción de las libertades constitucionales   son:    

“(i)   Los conceptos jurídicos indeterminados no suponen la discrecionalidad de las   autoridades puesto que implican clasificar una situación para tomar una única   medida apropiada o justa.    

(ii)   Si bien se admite cierto grado de indeterminación y ambigüedad en el lenguaje   jurídico, y no obstante no todo concepto jurídico indeterminado sea per   se inconstitucional, el Legislador debe evitar emplear palabras y conceptos que   impliquen un grado de ambigüedad tal, que afecten la certeza del derecho y   lleven a una interpretación absolutamente discrecional de la autoridad a quien   corresponde aplicar determinada disposición (…).    

(iii)    Cuando sea posible esclarecer un concepto jurídico indeterminado, a partir de   las herramientas hermenéuticas que ofrece el propio ordenamiento, la disposición   no será inconstitucional. Por el contrario, si el concepto es tan abierto que no   puede ser concretado en forma razonable, se desconoce el principio de legalidad.    

(iv)   En materia sancionatoria, ya sea penal o disciplinaria, la exigencia de certeza   sobre el supuesto de hecho de una norma es mayor puesto que la aplicación de   esta puede implicar una afectación más profunda de los derechos y libertades   constitucionalmente protegidas”[72].    

Así las cosas, para que pueda afirmarse   que un contenido normativo pese a advertirse indeterminado no desconozca los   principios de legalidad y tipicidad propios del debido proceso, han de cumplirse   los anteriores parámetros que habilitan la constitucionalidad de su existencia y   aplicación.       

El   debido proceso policivo a la luz de la jurisprudencia constitucional[73]    

25.     De    conformidad con   el artículo 29 de la Carta, el debido   proceso es un derecho fundamental aplicable a toda clase de actuaciones   judiciales y administrativas, que se contrae al conjunto de garantías mínimas   previstas en el ordenamiento jurídico orientadas a la protección del individuo   incurso en una conducta judicial o administrativamente sancionable.    

26.     En la sentencia C-980 de 2010 la Corte concluyó que esta prerrogativa comprende   los derechos a: a) la jurisdicción y acceso a la justicia; b) al   juez natural; c) la defensa[74];  d) un proceso público desarrollado dentro de un tiempo razonable; e)  la independencia del juez; y f) la imparcialidad del juez o funcionario[75].   ´    

Para las autoridades, el debido proceso   administrativo implica una limitación al ejercicio de sus funciones, pues en   toda actuación se deben cumplir los parámetros determinados en el marco jurídico   vigente, con lo que se pretende eliminar todo criterio subjetivo que pueda   permear su desarrollo y, a su vez, evitar la conducta de omisión, negligencia o   descuido en que se pueda incurrir[76].    

27.  En materia administrativa, la jurisprudencia constitucional ha   establecido que los principios generales que informan el debido proceso se   aplican igualmente a todas las actuaciones que desarrolle la administración en   el cumplimiento de sus funciones, de manera que se garantice: i) el   acceso a procesos justos y adecuados; ii) el principio de legalidad y las   formas administrativas previamente establecidas; iii) los principios de   contradicción e imparcialidad; y iv) los derechos fundamentales de los   asociados[77].    

Dichas salvaguardas procuran el correcto y adecuado ejercicio de la función   pública administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales,   legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, con el fin   de evitar actuaciones abusivas o arbitrarias de la administración a través de la   expedición de actos administrativos que resulten lesivos o contrarios a los   principios del Estado de Derecho[78].     

Sin embargo, no puede asegurarse que todas las garantías del debido   proceso se apliquen con la misma rigurosidad en las actuaciones judiciales o   administrativas, pues cada ámbito cuenta con peculiaridades que le son propias.   Por ejemplo, en la sentencia C-316 de 2008 se consideró que “los   estándares aplicables a los procedimientos administrativos pueden ser menos   exigentes que los aplicables al proceso penal. Por esta razón, la Corte ha   encontrado ajustado a la Carta que algunas de las medidas administrativas – como   multas u otras medidas correctivas – impuestas por la autoridad administrativa   tengan lugar después de un procedimiento que es menos exigente que el proceso   penal”.    

28.     Ahora bien, en tratándose del derecho sancionador estatal, la Corte ha referido   que para el ejercicio de tal potestad por parte de la administración es   necesario:    

“(i)   [U]na ley previa que determine los supuestos que dan lugar a la sanción, así   como la definición de los destinatarios de la misma, -sin que necesariamente   estén desarrollados todos los elementos del tipo sancionatorio-, ya que es   válida la habilitación al ejecutivo con las limitaciones que la propia ley   impone; (ii) que exista proporcionalidad entre la conducta o hecho y la   sanción prevista, de tal forma que se asegure tanto al administrado como al   funcionario competente, un marco de referencia que permita la determinación de   la sanción en el caso concreto, y (iii) que el procedimiento administrativo se   desarrolle conforme a la normatividad existente, en procura de garantizar el   debido proceso.” Igualmente se dispuso que el debido proceso en las actuaciones   administrativas opera en tres momentos específicos “(…) (i) en la formación de   la decisión administrativa (acto administrativo), (ii) en la notificación o   publicación de esa decisión administrativa, y (iii) en la impugnación de la   decisión (recursos)”[79].    

29.     Una de las   expresiones de la potestad sancionadora del Estado se erige en el derecho   contravencional[80]  actualmente contenido en la Ley 1801 de 2016[81].   Este cuerpo normativo, integrado por 243 artículos, se compone de tres libros:   i) el primero, referido al objeto del código, ámbito de aplicación, bases de la   convivencia y autonomía de la Policía Nacional; ii) el segundo, concerniente a   la libertad, los derechos y deberes de las personas en materia de convivencia; y   iii) el tercero, atinente a los medios de policía, medidas correctivas,   autoridades de policía y competencias, procedimientos y mecanismos alternativos   de solución de desacuerdos o conflictos.    

El objetivo y los principios que orientan   tal estatuto revisten sus disposiciones de un carácter preventivo[82]  y radican en cabeza de las autoridades[83]  la responsabilidad de respetar y hacer respetar los derechos y las libertades   establecidos en el ordenamiento vigente y promover los mecanismos alternativos   de resolución de conflictos, propiciando el diálogo y los acuerdos en aras de la   convivencia[84].    

30.     Ahora bien, el Código Nacional de Policía y Convivencia establece dos clases de   procesos policivos: (i) el verbal inmediato y (ii) el verbal abreviado. Ambos   presentan claras diferencias, “siendo el primero para asuntos que se   tramitarán con mayor celeridad y que culminarán con una medida correctiva a   través de una orden de policía de inmediato cumplimento”[85].    

Según el artículo 222 del mencionado   estatuto, a través del proceso verbal inmediato se tramitarán “los   comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia del personal   uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de   policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía”[86]  en las siguientes etapas:    

“1. Se   podrá iniciar de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en   defensa de las normas de convivencia. // 2. Una vez identificado el presunto   infractor, la autoridad de policía lo abordará en el sitio donde ocurran los   hechos, si ello fuera posible o, en aquel donde lo encuentren, y le informará   que su acción u omisión configura un comportamiento contrario a la convivencia.   // 3. El presunto infractor deberá ser oído en descargos. // 4. La autoridad de   policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará una mediación   policial entre las partes en conflicto. De no lograr la mediación, impondrá la   medida correctiva a través de la orden de policía.    

Parágrafo 1o. En contra de la orden de policía o la medida correctiva, procederá   el recurso de apelación, el cual se concederá en el efecto devolutivo y se   remitirá al inspector de policía dentro de las veinticuatro (24) horas   siguientes. El recurso de apelación se resolverá dentro de los tres (3) días   hábiles siguientes al recibo de la actuación y será notificado por medio más   eficaz y expedito.    

Parágrafo 2o. En caso de que no se cumpliere la orden de policía, o que el   infractor incurra en reincidencia, se impondrá una medida correctiva de multa,   mediante la aplicación del proceso verbal abreviado.    

Parágrafo 3o. Para la imposición de las medidas correctivas de suspensión   temporal de actividad, inutilización de bienes, destrucción de bien y disolución   de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas, se   deberá levantar acta en la que se documente el procedimiento señalado en el   presente artículo, la cual debe estar suscrita por quien impone la medida y el   infractor”.    

Por su parte, mediante el proceso   verbal abreviado, regulado en el artículo 223 de la norma en cita, se   conocen los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los   Inspectores de Policía, los alcaldes[87]  y las autoridades especiales de Policía[88];   sus fases son:    

“1.   Iniciación de la acción. La acción de Policía puede iniciarse de oficio o a   petición de la persona que tenga interés en la aplicación del régimen de   Policía, contra el presunto infractor. Cuando la autoridad conozca en flagrancia   del comportamiento contrario a la convivencia, podrá iniciar de inmediato la   audiencia pública.    

2.   Citación. (…)    

3.   Audiencia pública. (…) Esta se surtirá mediante los siguientes pasos: // a)   Argumentos (…) b) Invitación a conciliar (…) c) Pruebas (…) d) Decisión. Agotada   la etapa probatoria, la autoridad de Policía valorará las pruebas y dictará la   orden de Policía o medida correctiva, si hay lugar a ello, sustentando su   decisión con los respectivos fundamentos normativos y hechos conducentes   demostrados. (…)    

4.   Recursos. Contra la decisión proferida por la autoridad de Policía proceden los   recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior   jerárquico, los cuales se solicitarán, concederán y sustentarán dentro de la   misma audiencia. (…)    

5.   Cumplimiento o ejecución de la orden de Policía o la medida correctiva. Una vez   ejecutoriada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida   correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días. (…)”    

Así mismo, de conformidad con el artículo   213 del Código Nacional de Policía y Convivencia, los referenciados   procedimientos están regidos por los principios de oralidad, gratuidad,   inmediatez, oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buena fe[89].    

31.     Para el cumplimiento efectivo de la función y la actividad de policía, así como   para la imposición de las medidas correctivas, el código señala que las   autoridades cuentan con instrumentos jurídicos denominados «medios de policía»[90]. Estos   se clasifican en inmateriales (manifestaciones verbales o escritas que   transmiten decisiones de las autoridades) y materiales (conjunto de   instrumentos utilizados para el desarrollo de la función y actividad).    

Los primeros corresponden a la orden   de policía, el permiso excepcional, los reglamentos, la autorización y la   mediación policial; los segundos al traslado por protección, el retiro del   sitio, el traslado para procedimiento policivo, el registro, el registro a   persona y a medios de transporte, la suspensión inmediata de actividad, el   ingreso a inmueble sin orden escrita; la incautación, la incautación de armas de   fuego, no convencionales, municiones y explosivos; el uso de la fuerza, la   aprehensión con fin judicial, el apoyo urgente de los particulares y la   asistencia militar[91].    

32.     Las  «medidas correctivas», esto es,   aquellas que se imponen por las autoridades de policía a toda persona que   ejecute   comportamientos contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes   específicos de convivencia,[92]  son:    

“1.   Amonestación. // 2. Participación en programa comunitario o actividad pedagógica   de convivencia. // 3. Disolución de reunión o actividad que involucra   aglomeraciones de público no complejas. // 4. Expulsión de domicilio. // 5.   Prohibición de ingreso a actividad que involucra aglomeraciones de público   complejas o no complejas. // 6. Decomiso. // 7. Multa General o Especial. // 8.   Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble. // 9.   Remoción de bienes. // 10. Reparación de daños materiales de muebles o   inmuebles. // 11. Reparación de daños materiales por perturbación a la posesión   y tenencia de inmuebles. // 12. Restablecimiento del derecho de servidumbre y   reparación de daños materiales. // 13. Restitución y protección de bienes   inmuebles. // 14. Destrucción de bien. // 15. Demolición de obra. // 16.   Suspensión de construcción o demolición. // 17. Suspensión de actividad que   involucre aglomeración de público compleja. // 18. Suspensión temporal de   actividad. // 19. Suspensión definitiva de actividad. //  20. Inutilización   de bienes. (…)”[93].    

En la sentencia C-282 de 2017, siguiendo   el tenor literal de las normas expuestas, la Corte sostuvo que las medidas   correctivas[94]  que pueden ser impuestas por el personal uniformado u otras autoridades de   policía, tienen el objeto de “disuadir, prevenir, superar, resarcir,   procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”[95] y para   su imposición se deben aplicar los principios enunciados en el artículo 8º de la   misma norma, destacándose entre ellos los de proporcionalidad, razonabilidad y   necesidad, definidos así:    

La Corporación también destacó que las   medidas correctivas “no tienen carácter sancionatorio”[96]  y que una vez impuestas se debe informar a la Policía Nacional “para que   proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso público”[97],   regulada de acuerdo con las garantías que se derivan del derecho al hábeas   data.    

33.     Finalmente, atendiendo el asunto que ocupa la atención de la Sala, se debe   precisar que entre las distintas disposiciones que regulan las conductas   contrarias a la convivencia,  el artículo 35 en cuestión,  consagra    comportamientos que afectan las relaciones entre las personas y las autoridades.    

34.     En efecto, el numeral segundo del precepto establece que incumplir,   desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía, dará   lugar a una multa general tipo 4[98]  y a la participación en programa comunitario o actividad pedagógica de   convivencia.    

Es posible concluir,  que  la   aplicación válida del derecho sancionador estatal, precisa como necesario,   i)  que una ley previa (lex prævia)  determine los supuestos que dan   lugar a la sanción y defina los destinatarios de esta; asimismo, ii)   que exista proporcionalidad entre la conducta disvaliosa y la sanción   prevista y, iii) que el procedimiento administrativo de sanción   sea el previsto por norma preexistente a ese acto.    

Ese debido proceso, se constituye por el   respeto a ultranza del plexo de garantías que hacen legítima la   imposición de una consecuencia jurídica y se integra, a su vez, por   subprincipios, que procuran la imposición racional, proporcionada y sobre todo   democrática, de la consecuencia jurídica. Entre ellos pueden citarse: el acceso   efectivo a la justicia,  juez natural, defensa, juez independiente e   imparcial, decisión dentro de un plazo razonable. De allí que el Código Nacional   de Policía y Convivencia Ciudadana establezca el proceso verbal inmediato   y el verbal abreviado, a través de los cuales las  autoridades   competentes impondrán las medidas correctivas razonables, proporcionales y   necesarias para lograr la resolución de los conflictos de convivencia ciudadana.    

Análisis de las   expresiones demandadas    

35.     Conforme a sus antecedentes legislativos, el proyecto de ley n°. 99 de 2014 en   Senado y n° 256 de 2014 en Cámara de Representantes -hoy Ley 1801 de 2016- tenía   como justificación la necesidad de dotar a la Policía Nacional de las   herramientas legales dinámicas y adecuadas para garantizar el ejercicio pleno de   las libertades públicas; en ese orden, uno de los objetivos del proyecto se   concentraba en introducir los medios de policía que les permitieran a las   autoridades cumplir su labor.    

En el caso de los comportamientos   contrarios a la convivencia, se consideró que una infracción solo puede   manifestarse cuando ha sido previamente contemplada en el ordenamiento jurídico,   exponiéndose que no es suficiente que la conducta pueda ser considerada   contraria a la convivencia, sino que además es imperioso que el “derecho   positivo lo acepte y le reconozca ese estatus”[99];   en otras palabras, los autores[100]  señalaron que el comportamiento  reprochable debe ser anterior al hecho que   originó la intervención de la policía. Para el efecto, se previó “una   construcción normativa”[101]  que parte de (i) un supuesto de hecho, (ii) una consecuencia y (ii) un   procedimiento único de policía.    

La   conducta de “[i]ncumplir, desacatar, desconocer e impedir la función, o la   orden de policía”    

36.     En este punto le corresponde a la Corte determinar si la inclusión de los   contenidos “[i]ncumplir, desacatar, desconocer e impedir la función, o la   orden de policía” contraría los postulados de legalidad y tipicidad propios   del debido proceso por tratarse –ciertamente– de acepciones vagas, abiertas,   indeterminadas e imprecisas, que no puedan suplirse por la vista sistemática de   la totalidad de la ley en la que se insertan.    

37.     En la Ley 1801 de 2016, a partir del artículo 27, se introducen una serie de   descripciones fácticas que enlistan comportamientos contrarios a la convivencia,   y el que ahora se analiza, se ubica en aquellos que afectan las relaciones entre   las personas y las autoridades.    

El   artículo 35 de la Ley 1801 de 2018, titulado “comportamientos que afectan las   relaciones entre las personas y las autoridades”, contiene una lista de   conductas que afectan negativamente la convivencia entre las personas y las   autoridades y por tanto “no deben realizarse”. Allí se encuentra i)  irrespetar a las autoridades de policía; ii) incumplir, desacatar,   desconocer e impedir la función o la orden de policía; iii) impedir,   dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de identificación, por   parte de autoridades de policía; iv) negarse a dar información veraz   sobre el lugar de residencia, domicilio y actividad a las autoridades de policía   cuando estas lo requieran en procedimientos de policía, entre otras.    

Específicamente, el numeral 2 del artículo 35 de la Ley 1801 describe entonces   una serie de verbos, esto es, “incumplir, desacatar, desconocer e impedir”   los cuales recaen sobre “la función o la orden de policía”   constituyéndose en conductas que afectan la convivencia entre las personas y las   autoridades y en esa medida “no deben realizarse”.    

Como   puede observarse la norma no califica ni el tipo de órdenes, ni las funciones a   que se refiere el incumplimiento, desacato, desconocimiento o impedimento y   tampoco describe o conceptualiza cada uno de los verbos tal y como sugiere el   demandante.     

38.     La Sala Plena advierte que la ausencia de conceptualización individual de cada   uno de los verbos, como una posible sinonimia entre ellos, no lleva a concluir   que se trata de contenidos inconstitucionales por ser indeterminados y   abstractos.    

En   efecto, tal y como se indicó en la parte dogmática de esta decisión, la   Corte ha referido que un precepto no es inconstitucional cuando se   puede   superar la indeterminación y es posible concretar su alcance en   virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos y empíricos  “que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los   comportamientos prohibidos y sancionados”[102].    

Esto ocurre entonces con los verbos antes   descritos, dado que, acudiendo a sus contenidos semánticos:    

(i) incumplir es “no cumplir algo”; y la   palabra cumplir significa “ejecutar” o “llevar a efecto”. En ese sentido,   incumplir es no ejecutar o llevar a efecto algo;    

(ii) desacatar es “faltar a la reverencia   o respeto que se debe a alguien”; pero también en el ámbito punitivo el desacato   es un conjunto de  “ofensas dirigidas   contra una autoridad o funcionario “en ejercicio de   sus funciones o con ocasión de   éstas”, no es ya una ofensa contra el honor, bien jurídico personal,   sino contra el funcionario en   cuanto a órgano del estado,   hasta el extremo de que pueda, en muchos casos, quedar a salvo su dignidad personal.”[103]    

(iii) desconocer es “no recordar la idea   que se tuvo de algo”,  “haberlo olvidado” o “no conocer”; y la palabra   conocer significa “averiguar por el ejercicio de las facultades intelectuales la   naturaleza, cualidades y relaciones de las cosas”, “entender, advertir, saber,   echar de ver a alguien o algo” y “percibir el objeto como distinto de todo lo   que no es él.”; también puede ser ignorar o impugnar una decisión de autoridad.[104]    

Se   trata entonces de palabras que, semánticamente, pueden definirse con claridad,   por lo que, en ese sentido, tales expresiones no son inconstitucionales en sí   mismas dado que su indeterminación es superable.    

39.     Ahora bien, el accionante también plantea que la indeterminación se extiende   particularmente al hecho de que tales definiciones se predican de una orden de   policía sin que se especifique de qué tipo de orden se trata. Y además   que algunos de los verbos no pueden aplicarse de forma idéntica a la función y a   la orden de policía como lo sugiere el aparte normativo atacado.    

40. Si   bien el numeral 2 del artículo 35 de la Ley 1801 prescribe que “incumplir,   desacatar e impedir la función o la orden de policía”  son conductas   que afectan la convivencia entre las personas  las autoridades y en esa   medida “no deben realizarse”. Una adecuada comprensión del enunciado   normativo exige tener conciencia que para incumplir una orden de policía es   necesario que, previamente una autoridad de policía con la facultad legal para   ello, haya adoptado una orden y que la misma, haya sido ignorada por la persona   que incurrió en comportamiento contrario a la convivencia.  De esta manera,   el artículo 35 numeral 2 contiene una conducta que es pasible de una medida   correctiva de policía de las previstas en el artículo 172.    

41.   Como ya se indicó, el artículo 150 prescribe que las órdenes de policía son   obligatorias en atención a que realizan el fin constitucional de garantizar las   condiciones de convivencia y ejercicio de los derechos y libertades de las   personas. Aunado a ello, tal como lo ha indicado la jurisprudencia de esta   Corte, especialmente la Sentencia C-492 de 2002[105], las   actividades de la Policía Nacional se desarrollan dentro del marco de la   legalidad y conforme a los límites que le impone la Constitución y   de derecho internacional de los derechos humanos  pues los medios y medidas   se encuentran sometidas “ a la proporcionalidad y razonabilidad de las   medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad, porque las medidas de   policía no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos   sectores de la población”. Así lo indicó la sentencia que se reitera: “La   actividad de policía que desempeñan los oficiales, suboficiales y agentes de la   Policía Nacional, se encuentra limitada por los aspectos señalados para el poder   y la función de policía. Además, el ejercicio de la actividad de policía   requiere, en extremo, cumplir con el respeto de los derechos y libertades de las   personas.”    

42. Aunado a ello indico que las medidas   preventivas y correctivas en cabeza de los uniformados de la policía nacional no   implica un poder discrecional, sino que, por el contrario, sus actividades se   encuentran condicionadas y limitadas al estricto cumplimiento del principio de   legalidad y las mismas solo pueden “aplicarse garantizando el debido proceso   y el derecho a la defensa”.    

43. En   atención a que las órdenes de policía proferidas en estricto apego a los   requisitos previsto en el Código son de obligatorio cumplimiento la norma que   establece que el desobedecimiento de las mismas tiene como consecuencia la   imposición de una medida correctiva resulta constitucional y coherente con los   objetivos de la Ley 1801 de 2016.      

44.   Dado que la orden de policía tiene como finalidad  prevenir o restablecer   la convivencia de las personas, y es adoptada en respeto a los límites   internacionales, constitucionales y legales, las personas a quienes va dirigida   deben acatarla. El incumplimiento de una orden de policía la afectación de la   convivencia, motivo por el cual, resulta consecuente que, la autoridad de   policía, mediante los procedimientos previstos en los artículos 222 y 223,   imponga una medida correctiva.     

45. La   Sala estima que existe una cadena de validez que une al poder de policía   ejercido principalmente, aunque no exclusivamente, por el Congreso de la   República, con la orden de policía expedida por una autoridad. En esa medida, la   orden materializa un fin constitucional, y por ello es constitucional que las   mismas sean de obligatorio cumplimiento, siempre que sean adoptadas en   cumplimiento de los requisitos formales y materiales para ello conforme a los   requisitos del Código. De esta manera, la medida adoptada conforme a los   procedimientos previstos, es igualmente ajustada a la Carta pues persigue el   mismo fin constitucional y conforme a los mismos límites normativos.    

Síntesis de la decisión    

46. En esta oportunidad la Corte estudió   la constitucionalidad del inciso 2° del artículo 35 del Código   Nacional de Policía que describe “(…) comportamientos que afectan la relación   entre las personas y las autoridades y por tanto no deben realizarse (…)”, y   que en su tenor literal indica “2. [i]ncumplir, desacatar, desconocer e   impedir la función o la orden de Policía”, a efectos de determinar   si tal disposición desconocía los contenidos de legalidad y tipicidad, propios   del debido proceso, dada su indeterminación.    

A efectos de resolver el problema jurídico, la Sala   Plena desarrolló los siguientes temas: i) el concepto de policía en el   ordenamiento constitucional; ii) los límites convencionales,   constitucionales y legales de la función, poder y orden de policía; para   finalmente abordar el estudio del contenido normativo que se acusa; iii)  sobre los conceptos jurídicos indeterminados en comportamientos tipificados por   el derecho administrativo sancionador y; iv) el debido proceso policivo a   la luz de la jurisprudencia constitucional.    

47. Finalmente al abordar el estudio del cargo planteado consideró que, una   adecuada comprensión del enunciado normativo exige entender que para   incumplir, desacatar, desconocer o impedir una orden de policía es necesario   que, previamente, una autoridad de policía con la facultad legal para ello, haya   adoptado una orden de las establecidas en el Código y que la misma, haya sido   incumplida, desacatada, desconocida o se haya impedido su ejecución, por la   persona que incurrió en el comportamiento contrario a la convivencia.     

48. Así mismo destacó que las órdenes   de policía deben entenderse como aquellos mandatos claros precisos y   concisos que se sujeten a las exigencias de legalidad,   finalidad, eficacia, necesidad del uso del poder, proporcionalidad e igualdad. Estas exigencias tienen por objeto   proscribir actuaciones arbitrarias o excesivas y corresponden a desarrollos   necesarios de la cláusula de Estado de Derecho y la que prevé la primacía de los   derechos.    

49. Se destacó que, ha de tenerse en   cuenta que, en la democracia colombiana, la policía a pesar de ser un cuerpo   armado tiene naturaleza civil, por ello las órdenes de policía atendiendo   el contenido de la norma en estudio deben cumplir los siguientes parámetros:    

i) La   legalidad,  que exige que la orden encuentre fundamento en una disposición   previamente establecida y que se encuentre motivada, teniendo en cuenta su   capacidad para afectar derechos  y libertades; pero que además en su   emisión y concreción se respeten todos los parámetros propios del debido   proceso.    

ii) La   finalidad  que comporta la exclusión del capricho e impone que la orden tenga   como propósito preservar el orden público y por tanto la convivencia y   restablecer los comportamientos que la alteren, y garantizar la seguridad   individual y colectiva.    

iii) La   eficacia  que impone demostrar que la medida -orden- tiene la aptitud para   alcanzar los objetivos antes referidos y, en esa dirección, no es posible   implementar órdenes inocuas.    

iv) La   necesidad, que, a su vez, obliga adoptar aquella orden que, entre las   disponibles, implique la menor restricción de los derechos o intereses en juego[106].    

v) La   proporcionalidad  que demanda que la restricción pueda justificarse en la importancia de los   propósitos perseguidos, de manera que no es admisible adoptar una medida que   afecta gravemente un derecho para alcanzar un objetivo de menor valor a la luz   de la situación concreta.    

vi) Y   finalmente, la igualdad que requiere que las medidas que se   adopten se funden en razones objetivas y proscribe aquellas fundadas en   prejuicios, discriminación o persecución[107].    

50.   Refirió que las órdenes de policía son obligatorias en atención a que realizan   el fin constitucional de garantizar las condiciones de convivencia y el   ejercicio de los derechos y libertades de las personas. Y destacó que, tal como   lo ha indicado la jurisprudencia de esta Corte, especialmente la sentencia C-492   de 2002, las actividades de la Policía Nacional se desarrollan dentro del marco   de la legalidad y conforme a los límites que le impone la Constitución y el   derecho internacional de los derechos humanos pues los medios y medidas se   encuentran sometidos a criterios de proporcionalidad y razonabilidad, así como   al respeto del principio de igualdad, por lo que tales medidas no pueden   traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la   población.    

51.   Enfatizó que las medidas preventivas y correctivas en cabeza de los uniformados   de la policía nacional no implica un poder discrecional, sino que, por el   contrario, sus actividades se encuentran condicionadas y limitadas al estricto   cumplimiento del principio de legalidad y las mismas solo pueden aplicarse   garantizando el debido proceso y el derecho a la defensa. Al materializar un fin   constitucional y ser de obligatorio cumplimiento, deben adoptarse en el   cumplimiento de los requisitos formales y materiales de conformidad con los   requisitos del Código y solo así se entienden ajustadas a la Carta y bajo ese   entendido la Corte declaró la exequibilidad del numeral 2° del   artículo 35 de la Ley 1801 de 2016.    

VII. DECISIÓN    

Por lo expuesto, la Corte Constitucional   de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO.-   Declarar  EXEQUIBLES las expresiones “incumplir, desacatar, desconocer e impedir la   función o la orden de Policía”, contenidas en el artículo 35, numeral 2° de   la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en la presente sentencia.    

Notifíquese,   comuníquese, cúmplase    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Presidenta    

Con aclaración de voto    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHELSINGER    

Magistrada    

Con impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-600/19    

MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Vaguedad e   indeterminación de norma que establece criterios para aplicación de sanción   (Aclaración de voto)    

ANALISIS DE CONSTITUCIONALIDAD-No responde al cargo   admitido (Aclaración de voto)    

NORMA JURIDICA-Exequibilidad (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-12421    

Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 35 (parcial) y 150 (parcial) de la Ley   1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y   Convivencia”.    

Magistrado   Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional,   presento las razones que me conducen a aclarar el voto en la sentencia C-600   de 2019, adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 11 de   diciembre de ese mismo año.    

Esta aclaración de voto se dirige a puntualizar que el análisis de   constitucionalidad realizado por la mayoría de la Sala no responde al cargo   admitido, pese a lo cual comparto la conclusión general de la ponencia, según la   cual las expresiones normativas acusadas del artículo 35 del Código de Policía   se ajustan a la Constitución y por ello debían ser declaradas exequibles.    

1.   Correspondió a la Corte estudiar la demanda de inconstitucionalidad   presentada contra los artículos 35 (parcial) y 150   (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional   de Policía y Convivencia”. Las normas acusadas establecen: (i) que “[l]as   órdenes de Policía son de obligatorio cumplimiento” (artículo 150), y   (ii) la prohibición de comportamientos que el legislador asume como contrarios a   la relación entre las personas y las autoridades. En particular, el numeral 2º   del artículo 35 señala que dan lugar a medidas correctivas “[i]ncumplir,   desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía”.    

El ciudadano formuló tres cargos en contra de las disposiciones acusadas.   Primero, indicó que violaban los fines del Estado de Derecho, la dignidad humana   y la supremacía de la Constitución. Segundo, señaló que desconocían el artículo   29 de la Carta, en particular, los principios de legalidad y tipicidad, porque   los verbos rectores eran vagos. Tercero, sostuvo que las normas violaban los   artículos 93 y 94 superiores, debido a que era posible emitir órdenes de policía   ilegales, desproporcionadas e irrazonables.    

2.   La Sala Plena estudió la aptitud sustantiva de la demanda y   estableció que sólo el cargo contra el artículo 35.2, por violación del artículo   29 superior, era apto. En particular, concluyó que el actor explicó de forma   clara y suficiente que el aparte acusado previó comportamientos sancionables de   forma  genérica y vaga, por lo que a juicio de la demanda, se desconocía la legalidad y   tipicidad que rigen las actuaciones de los funcionarios y agentes de policía.    

En cuanto a los demás cargos, advirtió que se fundaban en la posible indebida   aplicación de la norma por parte de los agentes de policía. Por ese motivo, se   declaró inhibida para estudiarlos.    

3.     En esta oportunidad, correspondió a la Corte estudiar si las expresiones   “[i]ncumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía”   eran indeterminadas y, por esa razón, desconocían los contenidos de legalidad y   tipicidad, propios del debido proceso.    

Al analizar   el cargo planteado, la Sala Plena aclaró que el aparte acusado contiene “(…) palabras que,   semánticamente, pueden definirse con claridad, por lo que, en ese sentido, tales   expresiones no son inconstitucionales en sí mismas dado que su indeterminación   es superable”.    

De otra parte, indicó que, según el artículo 150 de la misma normativa legal,   las órdenes de policía proferidas con estricto apego a los requisitos previstos   en el Código son de obligatorio cumplimiento. Por esa razón, concluyó que la   norma, que establece que desacatar las órdenes de policía tiene como   consecuencia la imposición de una medida correctiva, es constitucional y   coherente con los objetivos de la Ley 1801 de 2016. Por lo tanto, “[e]l   incumplimiento de una orden de policía la afectación de la convivencia [sic],   motivo por el cual, resulta consecuente que, la autoridad de policía, mediante   los procedimientos previstos en los artículos 222 y 223, imponga una medida   correctiva”.     

En consecuencia,   la Sala Plena declaró exequibles las expresiones “incumplir, desacatar,   desconocer e impedir la función o la orden de Policía”, contenidas en el   artículo 35, numeral 2° de la Ley 1801 de 2016, por el cargo analizado.    

4.  Estoy de acuerdo   con la decisión adoptada en la sentencia C-600 de 2019, pero aclaro mi   voto, por las razones que expongo a continuación.    

El análisis de   constitucionalidad no responde al cargo admitido    

5.     En este caso, la decisión se fundó en que: (i) el aparte acusado contiene   palabras que, semánticamente, pueden definirse con claridad, y (ii) las órdenes   de policía proferidas con estricto apego a los requisitos previstos en el Código   son de obligatorio cumplimiento. Por lo tanto, “(…) la norma que establece   que el desobedecimiento de las mismas tiene como consecuencia la imposición de   una medida correctiva resulta constitucional y coherente con los objetivos de la   Ley 1801 de 2016”.    

El segundo de los argumentos antes descrito consiste en afirmar que la norma se   ajusta a la Constitución porque el incumplimiento de una orden de policía,   proferida con apego a la ley, afecta la convivencia. Por lo tanto, el   “desobedecimiento”  de estas órdenes de obligatorio cumplimiento, justifica la imposición de una   medida correctiva.    

A mi juicio, esa consideración era impertinente para resolver el problema   jurídico objeto de estudio. Esto ocurre por dos razones.    

6.     En primer lugar, porque el cargo contra el artículo 29 de la Constitución, que   fue el único admitido, se fundó en el desconocimiento de los principios de   legalidad y tipicidad ante la vaguedad de los verbos rectores del numeral 2º del   artículo 35. Así pues, correspondía a la Sala Plena evaluar si la norma acusada   era ambigua y, en caso de que lo fuera, si tal imprecisión desconocía los   principios de legalidad y tipicidad.    

Sin embargo, el análisis sobre la constitucionalidad de la norma se separó de   ese problema jurídico y se centró en el análisis de si la posibilidad de imponer   medidas correctivas ante el desacato de órdenes de policía se encontraba   conforme a la Carta. Esto, a pesar de que el cargo admitido no   se dirigía contra la totalidad del artículo 35, ni cuestionaba la posibilidad de   adoptar medidas correctivas en general, sino la ambigüedad y vaguedad de las   expresiones usadas por el Legislador para describir las conductas que dan lugar   a ese tipo de medidas. Así pues, no eran pertinentes afirmaciones relacionadas   con el carácter obligatorio de las órdenes ni con la constitucionalidad de las   medidas correctivas en general.    

Entonces, las referencias al carácter   obligatorio de las medidas correctivas sólo eran útiles para entender el   contexto en el que se insertan las expresiones acusadas y, por lo tanto, para   definir su alcance, pero no correspondía efectuar un análisis de validez sobre   lo que no estaba acusado. No obstante, la obligatoriedad de las medidas y la   necesidad de corregir su desatención, no es la razón por la cual la norma debía   declararse exequible.    

7.     En segundo lugar, debo resaltar que el análisis sobre la obligatoriedad de la   conducta parece responder al primer cargo presentado por el demandante, sobre el   cual la Corte se inhibió para conocerlo, ante la ineptitud de la demanda. En   efecto, el ciudadano alegaba que los artículos 150 y 35 desconocían los fines   del Estado de Derecho, la dignidad humana y la supremacía de la Constitución.   Específicamente, sostenía que, al establecer que las órdenes de policía son de   obligatorio cumplimiento y que su desacato puede dar origen a medidas   correctivas, las normas acusadas ignoraban que las autoridades de policía   podrían proferir órdenes ilegítimas y, en esa medida, sancionar su desobediencia   impedía que los ciudadanos incumplieran órdenes dictadas por fuera de la ley.    

Al analizar la aptitud de la demanda, la Sala Plena estimó que ese cargo no   cumplía con los presupuestos para formular un juicio de constitucionalidad. En   particular, indicó que el demandante se basaba en suposiciones sobre la indebida   aplicación de la norma por parte de los agentes de policía. Por esa razón, la   censura no presentaba la oposición entre el texto acusado y los principios   constitucionales presuntamente desconocidos.    

No obstante lo anterior, al estudiar la constitucionalidad del artículo 35.2, se   dijo que éste era constitucional porque la posibilidad de imponer medidas   correctivas para hacer cumplir órdenes de policía, aseguraba la obediencia de   medidas obligatorias, dirigidas a posibilitar la convivencia. Así pues, opino   que tal consideración no tiene ninguna relación con el problema jurídico que fue   objeto de decisión, sino con uno de los cargos ineptos.    

Las razones por las cuales considero que la norma es constitucional    

El numeral 2º del artículo 35 se ajusta a la Constitución por tres razones:    

8.  Primero, tal y   como se estableció en la sentencia, los verbos rectores contenidos en   la norma corresponden a palabras que, semánticamente, pueden definirse con   claridad. En efecto, la aparente indeterminación se puede superar, es propio del   lenguaje jurídico que requiere interpretación para concretar su alcance   en virtud de criterios técnicos, lógicos y empíricos. Por esa razón, de   los verbos rectores es posible concluir que incumplir una orden de policía   supone que “(…) previamente una autoridad de policía con la facultad   legal para ello, haya adoptado una orden y que la misma, haya sido ignorada por   la persona que incurrió en el comportamiento contrario a la convivencia”.    

9.    Segundo, la interpretación que el operador jurídico, que en este caso son tanto   la autoridad de policía como los encargados de ejercer el control sobre sus   decisiones, haga de la norma, es reglada. En efecto, el agente se rige por unos   principios que irradian el Código Nacional de Policía y Convivencia y que lo   vinculan al momento de interpretar los verbos rectores que el demandante   cuestiona.    

En ese sentido, quiero resaltar que, a pesar de que la sentencia incluyó   consideraciones generales robustas sobre los límites de la actividad de Policía   (fundamentos jurídicos 17 a 21), al analizar la constitucionalidad de la norma   éstas no se materializaron. Por eso, es preciso resaltar que cuando la autoridad   de policía interprete esos verbos rectores para imponer una medida correctiva,   debe ceñirse a los principios previstos en el artículo 8º de la misma normativa.   Estos son:    

“1. La protección de la vida y el respeto a la   dignidad humana.    

2. Protección y respeto a los derechos humanos.    

3. La prevalencia de los derechos de niños, niñas y   adolescentes y su protección integral.    

4. La igualdad ante la ley.    

6. El reconocimiento y respeto de las diferencias   culturales, la autonomía e identidad regional, la diversidad y la no   discriminación.    

7. El debido proceso.    

8. La protección de la diversidad e integridad del   ambiente y el patrimonio ecológico.    

9. La solidaridad.    

10. La solución pacífica de las controversias y   desacuerdos de los conflictos.    

11. El respeto al ordenamiento jurídico y a las   autoridades legalmente constituidas.    

12. Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de   medios de Policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable   atendiendo las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo   tanto, se debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea   superior al beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario.    

13. Necesidad. Las autoridades de Policía solo podrán   adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e idóneas para la   preservación y restablecimiento del orden público cuando la aplicación de otros   mecanismos de protección, restauración, educación o de prevención resulte   ineficaz para alcanzar el fin propuesto.”    

Así pues, la actividad de policía tiene límites, que imponen al operador el   deber de regirse por principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad,   al momento de interpretar los verbos rectores que dan lugar a las medidas   correctivas.    

10.     Tercero,    todas las actuaciones de Policía se someten a control. En esa medida, cabe   recordar que el proceso policivo inmediato, al que refiere el artículo 222 del Código   Nacional de Policía, prevé la posibilidad de apelar la medida correctiva   impuesta por un agente ante el inspector de policía. Por lo tanto, si el   ciudadano no está de acuerdo con la interpretación de la norma, realizada por el   agente al imponer la medida correctiva, puede acudir ante el inspector de   policía y debatirla. Es decir, la interpretación de las conductas puede ser   controvertida en otra instancia y, de este modo, está sometida a control.    

Las conclusiones no corresponden al cuerpo de la sentencia    

11.     Por último, debo resaltar que en el acápite de síntesis de la decisión se   incluyen consideraciones no aprobadas por la Sala. En efecto, varios temas de   contenido de la sentencia fueron eliminadas como consecuencia del debate en la   Sala Plena, pese a lo cual aparecen en el capítulo de síntesis. Entonces,   algunos aspectos aunque no están presentes en el análisis de constitucionalidad   de la norma, se encuentran inexplicablemente en el capítulo de síntesis[108], aspecto   que debe entenderse como una equivocación de la sentencia que no puede   constituir ni razón de la decisión, ni dichos al pasar.    

De esta manera, expongo las razones que me llevaron a aclarar el voto respecto a   las consideraciones expuestas en la sentencia C-600 de 2019, adoptada por   la Sala Plena de la Corte Constitucional.    

Fecha ut supra    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1] Folios 59 – 67.    

[2] Folios 131 – 132.    

[3]  Folio 3.    

[4] Folio 11.    

[5] Folios 11 – 12.    

[6] Folio 29.    

[7] Folio 32.    

[8] Ley 1801 de 2016, “artículo 35: COMPORTAMIENTOS QUE AFECTAN LAS   RELACIONES ENTRE LAS PERSONAS Y LAS AUTORIDADES. Los siguientes comportamientos   afectan la relación entre las personas y las autoridades y por lo tanto no deben   realizarse. Su realización dará lugar a medidas correctivas: (…) 2. Incumplir,   desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía. (…)”    

[9] Folio 33    

[10] Artículos 93 y 94 de la Constitución Política.    

[11]  Transcribe el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 3º, 5º, 28, 29.2 y 30 de la   Declaración Universal de Derechos Humanos, sin aportar razonamientos jurídicos   respecto de la presunta vulneración de estas normas.    

[13]  Copia los artículos 1º, 2º, 3º, 5º y 8º de esta Resolución, pero omite el   accionante toda explicación sobre la violación de estas normas.    

[14]  Folio 52.    

[15] Folio 53.    

[16] Folio 56.    

[17] Ib.    

[18] Folio 113.    

[19] Ministerio de Defensa, fl. 162.    

[20]   Cfr. Sentencia C-1052 de 2001.    

[21]Cfr.   Sentencia C-491 de 1997.    

[22]   Cfr.  Sentencia C-142 de 2001.    

[23] La   explicación detallada de los contenidos de estos requisitos sustanciales se   realizó de manera sintética y comprehensiva en la sentencia C-1052 de 2001 (M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa), y se reiteró en las sentencias C-370 de 2006 (MM.   PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,   Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández;   SS.VV. Jaime Araujo Rentería, Humberto Sierra Porto y Alfredo Beltrán Sierra) y   C-405 de 2009 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva). Sobre la carga argumentativa del   concepto de violación, la Corte ha señalado que los cargos formulados por un   demandante deben cumplir los siguientes requisitos sustanciales o de   razonabilidad: (i) Claridad, esto es, la coherencia   argumentativa que permite entender en qué sentido la disposición acusada es   inconstitucional y cuál es su justificación. La (ii) certeza,   refiere a que los cargos estén dirigidos a cuestionar un contenido legal   verificable a partir de la interpretación del texto acusado, lo que implica que   la proposición normativa demandada esté efectivamente contenida en la   disposición acusada y que no sea una inferencia del actor, o que haga parte de   otras normas que no fueron demandadas. La (iii) especificidad, que   se cumple cuando en la demanda se formula por lo menos un cargo concreto de   orden constitucional, razón por la que no se puede basar en argumentos vagos,   indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionen   directamente con las disposiciones acusadas.  La (iv) pertinencia,   que consiste en que el cargo esté construido a partir de razones de   índole constitucional, es decir, en la confrontación entre el contenido de una   norma superior con la que se compara el precepto demandado, por lo tanto, los   argumentos no pueden fundarse en simples consideraciones legales o doctrinarias,   en interpretaciones subjetiva o de conveniencia de la norma acusada, o en   problemáticas particulares y concretas. Finalmente, la (v) suficiencia,   que exige que se expongan todos los elementos de juicio (argumentativos y   probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad, y que   estos tengan el alcance persuasivo que despierte un mínimo de duda sobre la   inconstitucionalidad de la norma impugnada.    

[24]   Cfr. Sentencias C-082 de 2018 y C-128 de 2018.    

[25]   Cfr.  Sentencias C-123 de 2011, C-199 de 2001, C-572 de 1997 y C-128   de 2018.    

[26] Sentencia C-128 de 2018.    

[27] Bajo el entendido de que la sanidad medioambiental integra la   salubridad pública, pero es un concepto más amplio.    

[28] “(…) orden público como condición para el libre ejercicio de las   libertades democráticas”: Corte Constitucional, sentencia C-024/94.    

[29] “El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un   valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de   la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos   humanos”: Corte Constitucional, sentencia C-024/94.    

[30] Sentencia C-225 de 2017.    

[31] En la sentencia C-020 de 1996,   la Corte estableció que “el servicio público de Policía está íntimamente   ligado al orden público interno, y únicamente puede estar a cargo del Estado, a   fin de garantizar su imparcialidad. Resulta además claro que a la prestación del   servicio público de Policía no pueden concurrir los particulares, y así lo   precisa el artículo 216 de la Carta Política al estipular que ‘la Fuerza Pública   estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la   Policía Nacional’” (subraya fuera del texto)”. Ver sentencia C-252 de   1995, reiterado en sentencia C-128 de 2018.    

[32] La sentencia C-024 de 1994 hizo una   primera presentación del tema señalando cuatro significaciones: “El concepto de Policía es multívoco por cuanto tiene al menos cuatro   significaciones diversas en el régimen constitucional colombiano. De un lado, se   refiere a unas formas de la actividad del Estado ligadas con la preservación y   restablecimiento del orden público: es el poder, la función y la actividad de la   Policía administrativa. De otro lado, se refiere a las autoridades encargadas de   desarrollar tales formas de actividad: son las autoridades administrativas de   Policía. En tercer término, la Policía es también un cuerpo civil de   funcionarios armados: la Policía Nacional. Finalmente, esta noción se refiere a   la colaboración que pueden prestar ciertos cuerpos a las autoridades judiciales   para el esclarecimiento de los delitos: es la Policía judicial”.    

[33] Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional C-211 de   2017, C-490, C-492 y C-790 de 2002, C-110, C-1444, y C-1410 de 2000, SU-476 de   1997, C-366 de 1996, C-024, C-044 y C-226 de 1994 y C-557 de 1992 y de la Corte   Suprema de Justicia, Sala Plena sentencia de abril 21 de 1982. Reiteradas en   sentencia C-128 de 2018.    

[34] Sentencia C-211 de 2017.    

[35] Ley 1801de 2016, artículo 12.    

[36] Ibidem, artículo 13.    

[37] Sentencia C-223 de 2017.    

[38] Cfr.    Sentencia C- 492 de 2002: “El poder de policía que puede ejercer el   legislador al dictar las leyes generales y abstractas que reglamentan el   ejercicio de libertades, está sujeto al respeto de la Constitución y de los   tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. El   poder de policía que ejerce el legislador no puede entenderse como absoluto e   ilimitado. El ejercicio de este poder debe cumplirse dentro de los estrictos   límites constitucionales y expedir normas que limiten, sin suspender, el   ejercicio de los derechos y libertades fundamentales.”    

[39] Sentencia C-223 de 2017.    

[40] Sentencia C-223 de 2017, reiterando la C-117 de 2006.    

[41] La orden de policía es aplicada por la autoridad de   policía y según el artículo 198 de la Ley 1801 de 2016 dichas autoridades son:   i) El Presidente de la República, ii) Los gobernadores, iii) Los Alcaldes   Distritales o Municipales, iv) los inspectores de Policía y los corregidores, v)   las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería,   ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación,   vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y   los acuerdos, vi) los comandantes de estación, subestación y de centro de   atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía   Nacional.    

[42] Sentencia C-391 de 2017.    

[43] En la sentencia C-117 de 2006   la Corporación precisó la relación existente entre el poder y la función de   Policía, señalando que “el ejercicio del poder de Policía, a través de la   ley, delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta, y   establece las reglas que permiten su concreta limitación para garantizar los   elementos que componen la noción de orden público policivo, mientras que a   través de la función de Policía se hacen cumplir las disposiciones legales   establecidas en virtud del ejercicio del poder de Policía, a través de actos   administrativos concretos”. Ver sentencias C-179 de 2007, C-117 de   2006 y C-825 de 2004.    

[44] Sentencia C-128 de 2018.    

[45] Verbigracia la Declaración Universal de Derechos Humanos y la   Convención Americana de Derechos Humanos.    

[46] Sentencia C-117 de 2006.    

[47] Este   principio es relevante en tanto el ejercicio de sus funciones puede afectar   libertades y derechos.    

[48] La actuación de la Policía llega hasta donde comienzan las   relaciones privadas. En este sentido, la Policía no está instituida para   proteger intereses estrictamente privados.    

[49] El artículo 3º del “Código de conducta para funcionarios   encargados de aplicar la ley”, aprobado por la Asamblea General de las   Naciones Unidas por resolución 169/34 del 17 de diciembre de 1979, establece que   las autoridades solo utilizarán la fuerza en casos estrictamente necesarios.    

[50] Sentencia C-128 de 2018.    

[51] Cfr. C- 024 de 1994. Estos criterios han sido reiterados   ulteriormente. Ver, por ejemplo, entre otras, la sentencia C-1444 de 2000,   Fundamento 3°.    

[52] Sentencia C-117 de 2006.    

[53] Sentencias C-813 de 2014 y C-241 de 2010.    

[54] La   Corte ha señalado que el artículo 218 de la Constitución define a dicha   institución como un cuerpo armado de naturaleza civil, perteneciente a la fuerza   pública y cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias   para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los   habitantes de Colombia convivan en paz. Cfr. Sentencia C-082 de 2018.    

[55]   Cfr. Sentencia C-082 de 2018.    

[57]  Artículo 7: “Finalidades de la convivencia. Son fines esenciales de las   normas de convivencia social previstas en este Código: 1. Que el ejercicio de   los derechos y libertades sean garantizados y respetados en el marco de la   Constitución y la ley. 2. El cumplimiento de los deberes contenidos en la   Constitución, la ley y las normas que regulan la convivencia. 3. El respeto por   las diferencias y la aceptación de ellas. 4. La resolución pacífica de los   desacuerdos que afecten la convivencia. 5. La convergencia de los intereses   personales y generales para promover un desarrollo armónico. 6. prevalencia de   los valores sociales de solidaridad, tolerancia, responsabilidad, honradez,   respeto, bondad, libertad, justicia, igualdad, fraternidad, lealtad, prudencia y   paz.”    

[58] Artículo 8: “Principios. Son principios fundamentales del Código:   1. La protección de la vida y el respeto a la dignidad humana. 2. Protección y   respeto a los derechos humanos. 3. La prevalencia de los derechos de niños,   niñas y adolescentes y su protección integral. 4. La igualdad ante la ley. 5. La   libertad y la autorregulación. 6. El reconocimiento y respeto de las diferencias   culturales, la autonomía e identidad regional, la diversidad y la no   discriminación. 7. El debido proceso. 8. La protección de la diversidad e   integridad del ambiente y el patrimonio ecológico. 9. La solidaridad. 10. La   solución pacífica de las controversias y desacuerdos de los conflictos. 11. El   respeto al ordenamiento jurídico y a las autoridades legalmente constituidas.   12. Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de medios de Policía y medidas   correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de   cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe procurar que la   afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y   evitar todo exceso innecesario. 13. Necesidad. Las autoridades de Policía solo   podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e idóneas para la   preservación y restablecimiento del orden público cuando la aplicación de otros   mecanismos de protección, restauración, educación o de prevención resulte   ineficaz para alcanzar el fin propuesto. Parágrafo. Los principios enunciados en   la Ley 1098 de 2006 deberán observarse como criterio de interpretación y   aplicación de esta ley cuando se refiera a niños, niñas y adolescentes.”    

[59] Artículo 9: “Ejercicio de la libertad y de los derechos de los   asociados. Las autoridades garantizarán a las personas que habitan o visitan el   territorio colombiano, el ejercicio legítimo de los derechos y las libertades   constitucionales, con fundamento en su autonomía personal, autorregulación   individual y social.”    

[60] Artículo 10: “Deberes de las autoridades de Policía. Son deberes   generales de las autoridades de Policía: 1. Respetar y hacer respetar los   derechos y las libertades que establecen la Constitución Política, las leyes,   los tratados y convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado   colombiano. 2. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas   contenidas en el presente Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras   disposiciones que dicten las autoridades competentes en materia de convivencia.   3. Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia. 4.   Dar el mismo trato a todas las personas, sin perjuicio de las medidas especiales   de protección que deban ser brindadas por las autoridades de Policía a aquellas   que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos   de especial protección constitucional. 5. Promover los mecanismos alternativos   de resolución de conflictos como vía de solución de desacuerdos o conflictos   entre particulares, y propiciar el diálogo y los acuerdos en aras de la   convivencia, cuando sea viable legalmente. 6. Recibir y atender de manera   pronta, oportuna y eficiente, las quejas, peticiones y reclamos de las personas.   7. Observar el procedimiento establecido en este Código, para la imposición de   medidas correctivas. 8. Colaborar con las autoridades judiciales para la debida   prestación del servicio de justicia. 9. Aplicar las normas de Policía con   transparencia, eficacia, economía, celeridad y publicidad, y dando ejemplo de   acatamiento de la ley y las normas de convivencia. 10. Conocer, aplicar y   capacitarse en mecanismos alternativos de solución de conflictos y en rutas de   acceso a la justicia. 11. Evitar al máximo el uso de la fuerza y de no ser esto   posible, limitarla al mínimo necesario.”    

[61] Sentencia C-391 de 2017.    

[62] La comprensión de este apartado se funda en la línea jurisprudencial   contenida en las sentencias C-310 de 1997, C-087 y C-110 de 2000, C-796 de 2004,   C-062 de 2005, C-179 de 2007, C-910 de 2012, C-453 de 2013, C-391 de 2017 y   C-253 de 2019.    

[63] Sentencias C-211 de 2000 y C-091 de 2017.    

[64] Sentencias C-453 de 2013 y C-391 de 2017.    

[65] Sentencia C-391 de 2017.    

[66] Sentencia C-179 de 2007.    

[67] Sentencias T-403 de 1993 y C-453 de 2013.    

[68] Sentencias C-310 de 1997, C-087 y C-110 de 2000, C-796 de 2004,   C-179 de 2007, C-910 de 2012, C-453 de 2013, C-391 de 2017 y C-253 de 2019.    

[69] Sentencia C-453 de 2013, en consonancia con la sentencia C-653 de   2001.    

[70] Ib.    

[71] Citando la sentencia C-653 de 2001.    

[72] Sentencia C-453 de 2013, en consonancia con las sentencias C-310 de   1997, C-087 y C-110 de 2000, C-796 de 2004, C-179 de 2007, C-910 de 2012, C-453   de 2013, C-091 y C-391 de 2017 y C-253 de 2019.    

[73] La anterior comprensión se funda entre otros, en los   contenidos de la sentencia T-385 de 2019.    

[74] Se debe enfatizar que uno de los elementos más preponderantes del   debido proceso es el derecho de defensa que posibilita el de contradicción, y   que evita que se produzcan fórmulas de responsabilidad objetiva. Al respecto, en   la sentencia C-403 de 2016 se resaltó que “la notoriedad de la infracción y   la posible prueba objetiva de la misma, no justifica una sanción que prive de   cualquier elemental garantía de defensa al inculpado, quedando esta reducida al   mero ejercicio posterior de los recursos administrativos (…) en consecuencia,   carece de respaldo constitucional la imposición de sanciones administrativas de   plano con fundamento en la comprobación objetiva de una conducta ilegal, en   razón del desconocimiento que ello implica de los principios de contradicción y   presunción de inocencia, los cuales hacen parte del núcleo esencial del derecho   al debido proceso”. Ciertamente los derechos de defensa y contradicción han   sido definidos como los que se reconocen a toda persona “de ser oída, de   hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y   objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que   se estiman favorables” (sentencia T-544 de 2015) así como   ejercitar los recursos que le otorga la ley. En este sentido, esta Corporación   ha precisado que el derecho de defensa se centra en la posibilidad de que el   administrado conozca y pueda hacer parte del procedimiento que lo involucra, de   exponer su posición y debatir la decisión con los recursos y medios de control   dispuestos para el efecto; a la par que el de contradicción tiene énfasis en el   debate probatorio e implica la potestad de presentar pruebas, solicitarlas,   participar en su producción y en “exponer los argumentos en torno a lo que   prueban los medios de prueba” (sentencia T-286 de 2018).    

[75] Sentencia C-412 de 2015.    

[76] Sentencia T-051  de 2016.    

[77] Sentencia C-491 de 2016.    

[78] Cfr. Sentencias C-1189 y T-746 de 2005; T-772 de 2003; y T-165 de   2001.    

[79] Sentencia C-412 de 1993.    

[81] Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.    

[82] Ley   1801 de 2016. Artículo 1º. “Objeto. Las disposiciones previstas en este   Código son de carácter preventivo”. Artículo 8°. “Principios. (…) 13.   Necesidad. Las autoridades de policía solo podrán adoptar los medios y medidas   rigurosamente necesarias e idóneas para la preservación y restablecimiento del   orden público cuando la aplicación de otros mecanismos de protección,   restauración, educación o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin   propuesto”. Artículo 172. “Objeto de las medidas correctivas. Las medidas   correctivas, son acciones impuestas por las autoridades de policía a toda   persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia o el   incumplimiento de los deberes específicos de convivencia. Las medidas   correctivas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar,   educar, proteger o restablecer la convivencia. // Parágrafo 1º. Las medidas   correctivas no tienen carácter sancionatorio. Por tal razón, deberán aplicarse   al comportamiento contrario a la convivencia las medidas correctivas   establecidas en este código y demás normas que regulen la materia”.    

[83] Ley 1801 de 2016. Artículo 198. “Autoridades de Policía. Corresponde   a las autoridades de Policía el conocimiento y la solución de los conflictos de   convivencia ciudadana. // Son autoridades de Policía: // 1. El Presidente de la   República. // 2. Los gobernadores. // 3. Los Alcaldes Distritales o Municipales.   // 4. Los inspectores de Policía y los corregidores. // 5. Las autoridades   especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento   territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio   público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos. // 6.   Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de   Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional. (…).”    

[84] Ley   1801 de 2016. Artículo 10º. “Son deberes generales de las autoridades de   policía: 1. Respetar y hacer respetar los derechos y las libertades (…). 2.   Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el   presente Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que   dicten las autoridades competentes en materia de convivencia. 3. Prevenir   situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia. (…) 5.   Promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de   solución de desacuerdos o conflictos entre particulares, y propiciar el diálogo   y los acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea viable legalmente. (…) 9.   Aplicar las normas de policía con transparencia, eficacia, economía, celeridad y   publicidad, y dando ejemplo de acatamiento de la ley y las normas de   convivencia. 10. Conocer, aplicar y capacitarse en mecanismos alternativos de   solución de conflictos y en rutas de acceso a la justicia (…)”.    

[85] Sentencia C-391 de 2017.    

[86] Ley 1801 de 2016. Artículo 209. “ATRIBUCIONES   DE LOS COMANDANTES DE ESTACIÓN, SUBESTACIÓN, CENTROS DE ATENCIÓN INMEDIATA DE LA   POLICÍA NACIONAL. <Artículo corregido por el artículo 14 del Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Compete a   los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata de   la Policía Nacional o, sus delegados, conocer: 1. Los comportamientos contrarios   a la convivencia. 2. Conocer en primera instancia de la aplicación de las   siguientes medidas: a) Amonestación; b) Remoción de bienes; c) Inutilización de   bienes; d) Destrucción de bien; e) Disolución de reunión o actividad que   involucra aglomeraciones de público no complejas; f) Participación en programa   comunitario o actividad pedagógica de convivencia. 3. Conocer en primera   instancia la aplicación de la medida de suspensión temporal de la actividad.   Artículo 210. ATRIBUCIONES DEL PERSONAL UNIFORMADO DE LA POLICÍA NACIONAL. <Artículo   corregido por el artículo 15 del Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Compete al   personal uniformado de la Policía Nacional, conocer: 1. Los comportamientos   contrarios a la convivencia. 2. Conocer en primera instancia la aplicación de   las siguientes medidas de conformidad con el proceso verbal inmediato de policía   contenido en el presente Código: a) Amonestación; b) Participación en Programa   Comunitario o Actividad Pedagógica de Convivencia; c) Remoción de Bienes; d)   Inutilización de Bienes; e) Destrucción de bien. // PARÁGRAFO 1o. La   participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia será   organizada y realizada por las alcaldías municipales, distritales o locales, o   sus delegados, de acuerdo con los lineamientos que, para tal fin, establezca el   Gobierno nacional. // PARÁGRAFO 2o. Contra las medidas previstas en este   artículo se concede el recurso de apelación en el efecto devolutivo que   resolverá un inspector de policía”.    

[87] Cfr. Ley 1801 de 2016, artículos 202, 204, 205, 206, 207.    

[88] Ley 1801 de 2016. Artículo 198. “AUTORIDADES   DE POLICÍA. Corresponde a las autoridades de Policía el conocimiento   y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana. // Son autoridades de   Policía: (…) 5. Las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad,   ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural,   planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las   ordenanzas y los acuerdos” (…) Artículo 207. LAS AUTORIDADES   ADMINISTRATIVAS ESPECIALES DE POLICÍA. Las autoridades administrativas en   salud, seguridad, ambiente, mineras, de ordenamiento territorial, planeación,   vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y   los acuerdos, conocerán del recurso de apelación de las decisiones proferidas   por los inspectores o corregidores de Policía, según la materia. (…).”    

[89] El   artículo 213 de la Ley 1801 de 2016 señala los principios del procedimiento de   policía: “Son principios del procedimiento único de policía: la oralidad, la   gratuidad, la inmediatez, la oportunidad, la celeridad, la eficacia, la   transparencia y la buena fe”.    

[90] Ley 1801 de 2016. Artículo 149.    

[91] Ib.    

[92] Ley 1801 de 2016. Artículo 172.    

[93] Ley 1801 de 2016. Artículo 173.   Corregido por el art. 12, Decreto Nacional 555   de 2017.    

[94] Ley 1801 de 2016. Artículo 25. “Comportamientos contrarios a la   convivencia y medidas correctivas. Quienes incurran en comportamientos   contrarios a la convivencia serán objeto de medidas correctivas de conformidad   con esta ley, sin perjuicio de las demás acciones que en derecho correspondan.”    

[95] Ley 1801 de 2016. Artículo 172, las medidas correctivas se definen   como “las acciones impuestas por las autoridades de policía a toda persona   que incurra en comportamiento contrarios a la convivencia.” Su objeto es  “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer   la convivencia”.    

[96] Ley 1801 de 2016. Parágrafo 1º del art. 172.    

[97] Ley 1801 de 2016. Parágrafo 2º del art. 172.    

[98] Ley 1801 de 2016. Artículo 180. Multas. “Corregido   por el art. 13, Decreto Nacional 555   de 2017. Es la imposición del pago de una   suma de dinero en moneda colombiana, cuya graduación depende del comportamiento   realizado, según la cual varía el monto de la multa. Así mismo, la   desobediencia, resistencia, desacato, o reiteración del comportamiento contrario   a la convivencia, incrementará el valor de la multa, sin perjuicio de los   intereses causados y el costo del cobro coactivo. // Las multas se clasifican en   generales y especiales. Las multas generales se clasifican de la siguiente   manera: (…) Multa Tipo 4: Treinta y dos (32) salarios mínimos diarios legales   vigentes (smdlv) (…)”.    

[99] Congreso de la República, Gaceta n° 554 de 2014, pg. 64.    

[100] El Ministro de Defensa Nacional Juan   Carlos Pinzón Bueno, los Senadores de la República German Varón   Cotrino, Claudia López Hernández, José David Name, Roy Barreras Montealegre,   Juan Manuel Galán Pachón y los Representantes a la Cámara Oscar Fernando Bravo,   Telésforo Pedraza, Elbert Díaz, y Carlos Correa Mojica.    

[101]  Ib. Nota al pie n°. 1.    

[102] Citando la sentencia C-653 de 2001.    

[103] José Ma. Rodríguez Devesa, citado en   http://www.enciclopedia-juridica.com/d/desacato/desacato.htm. Consultado el 5/12/2019.    

[104]   http://www.enciclopedia-juridica.com/d/desacato/desacato.htm    

[105] En aquella ocasión la corte constitucional conoció de una demanda   contra las normas de policía que establecían medidas correctivas para las   personas que incumplían los reglamentos de funcionamiento de los   establecimientos de comercio. Las normas acusadas entregaban competencias   regulatorias a las autoridades de policía nacional y local.    

[106] El artículo 3º del “Código de conducta para funcionarios   encargados de aplicar la ley”, aprobado por la Asamblea General de las   Naciones Unidas por resolución 169/34 del 17 de diciembre de 1979, establece que   las autoridades solo utilizarán la fuerza en casos estrictamente necesarios.    

[107] Como   lo ha indicado la jurisprudencia de esta Corte, especialmente la Sentencia C-492   de 2002, las actividades de la Policía Nacional se desarrollan dentro del marco   de la legalidad y conforme a los límites que le impone la   Constitución y de derecho internacional de los derechos humanos  pues los   medios y medidas se encuentran sometidas “a la proporcionalidad y   razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de   igualdad, porque las medidas de policía no pueden traducirse en discriminaciones   injustificadas de ciertos sectores de la población” pues “[l]a actividad   de policía que desempeñan los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía   Nacional, se encuentra limitada por los aspectos señalados para el poder y la   función de policía. Además, el ejercicio de la actividad de policía requiere, en   extremo, cumplir con el respeto de los derechos y libertades de las personas.”    

[108] Se   trata del fundamento jurídico 49 de la sentencia.    

“49. Se destacó que,   ha de tenerse en cuenta que, en la democracia colombiana, la policía a pesar de   ser un cuerpo armado tiene naturaleza civil, por ello las órdenes de   policía atendiendo el contenido de la norma en estudio deben cumplir los   siguientes parámetros:    

i) La legalidad, que exige que la orden encuentre fundamento en una   disposición previamente establecida y que se encuentre motivada, teniendo en   cuenta su capacidad para afectar derechos  y libertades; pero que además en   su emisión y concreción se respeten todos los parámetros propios del debido   proceso.    

iii) La eficacia que impone demostrar que la medida -orden- tiene la   aptitud para alcanzar los objetivos antes referidos y, en esa dirección, no es   posible implementar órdenes inocuas.    

iv) La necesidad, que, a su vez, obliga adoptar aquella orden que,   entre las disponibles, implique la menor restricción de los derechos o intereses   en juego.    

v) La proporcionalidad que demanda que la restricción pueda   justificarse en la importancia de los propósitos perseguidos, de manera que no   es admisible adoptar una medida que afecta gravemente un derecho para alcanzar   un objetivo de menor valor a la luz de la situación concreta.    

vi) Y finalmente, la igualdad que requiere que las medidas que se   adopten se funden en razones objetivas y proscribe aquellas fundadas en   prejuicios, discriminación o persecución”.