SU182-19

         SU182-19             

Sentencia SU182/19    

REVOCATORIA   DIRECTA DE PENSIONES RECONOCIDAS DE MANERA IRREGULAR O CON BASE EN DOCUMENTACION   FALSA    

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE   PENSION-Alcance    

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE   PENSION-Jurisprudencia constitucional    

Desde la Sentencia C-835 de 2003, la   jurisprudencia constitucional ha reconocido inequívocamente la revocatoria   unilateral frente a pensiones irregulares. Posición que también es compartida   por el Consejo de Estado. En la actualidad, no se discute que una pensión   obtenida por medios ilegales o en abierto incumplimiento de los requisitos, al   punto de entrar en la órbita del derecho penal, pueda ser revocada sin el   consentimiento del interesado.    

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE   PENSION-Artículo 19 de la Ley 797/03 permite revocar directamente pero   solo ante evidencia de fraude    

REVOCATORIA   DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Procede cuando   se ha obtenido de manera ilegal    

ENTIDAD   ADMINISTRADORA DE PENSIONES-Deber de custodia, conservación y guarda de la   información concerniente al Sistema de Seguridad Social    

INCONSISTENCIAS EN HISTORIA LABORAL-Carga de la prueba es de la entidad administradora   de pensiones    

DERECHO AL HABEAS DATA-En relación con la   información contenida en la historia laboral    

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE   PENSION-Reglas   de unificación    

(i) Solo son dignos de   protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título; (ii) La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos   pensionales es un deber; (iii) Solo motivos reales, objetivos,   trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento   criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado; (iV) No   es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del   beneficiario de la pensión; (v) Tampoco hace falta que el afiliado sea el   que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el   ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha de estos escenarios;   (vi) Sujeción al debido proceso; (vii) El derecho fundamental al   habeas data y la prueba supletiva de la historia laboral; (viii) El   procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse como un escenario   puramente adversarial; (ix) Efectos de la revocatoria; (x) Alcance de la   revocatoria y recurso judicial.    

MODULACION DE   EFECTOS EN LAS SENTENCIAS DE TUTELA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Modulación a posteriori de las órdenes proferidas en fallos de tutela   ejecutoriados y no seleccionados para revisión    

En casos extremos, es posible que la   Corte retome un expediente que ya hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.   Esto, por supuesto, exige una carga argumentativa sustancialmente alta, pues   compromete el principio de seguridad jurídica. Hasta el momento, solo hay un   escenario avalado por la Corte para reabrir el estudio de un expediente de   tutela que no fue seleccionado en su momento, y entrar a restringir un derecho   ya reconocido: el fraude. Así, solo cuando (i) se demuestre de manera clara y   suficiente que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de   una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit), y que (ii) no exista otro   medio, ordinario o extraordinario, eficaz para conjurar la situación, la Corte   podría entrar a modular, a posteriori, las órdenes proferidas en fallos de   tutela ejecutoriados    

Referencia:   Expediente T-6.796.815    

Acción de tutela   instaurada por Álvaro Antonio Riquet Ortiz, por medio de apoderado judicial,   contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)    

Magistrada   Ponente:    

DIANA FAJARDO   RIVERA    

Bogotá, D.C.,   ocho (8) de mayo de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los   artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591   de 1991, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de revisión de los   fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado Primero de Familia   de Oralidad del Circuito de Barranquilla (Atlántico), el 02 de febrero de 2018   en primera instancia, y la Sala Segunda Civil-Familia de Decisión del Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, el 21 de marzo de 2018, en   segunda instancia.    

I. ANTECEDENTES    

1. Hechos relevantes    

1.        El 19 de septiembre de 2017[1], Álvaro Antonio Riquet   Ortiz (68 años de edad[2])   interpuso tutela, a través de apoderado, para buscar la protección de sus   derechos fundamentales a la seguridad social (mínimo vital), al habeas data  y al debido proceso. Consideró que estos le fueron vulnerados por la   Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), al haber   revocado unilateralmente la resolución que reconoció su pensión de jubilación.    

2.        Álvaro Antonio Riquet Ortiz solicitó, por primera   vez, el reconocimiento de la pensión de vejez, el 28 de diciembre de 2010[3]. Pero, mediante   Resolución 4362 del 28 de abril de 2011, el entonces Instituto de Seguros   Sociales negó la petición, pues solo tenía acreditado un total de 707 semanas[4]. El accionante no   presentó los recursos de ley, por lo que el expediente fue archivado[5].    

3.        El 26 de noviembre de 2014 el señor Riquet   nuevamente solicitó, ahora a Colpensiones, el reconocimiento de su pensión de   vejez[6].   Esta vez, las bases de datos de la Entidad indicaban que el accionante había   acreditado 1.031 semanas. En consecuencia, por Resolución GNR 7864 del 19 de   enero de 2015[7],   la Entidad ordenó el reconocimiento de la pensión en cuantía de $731.654[8], con efectividad a   partir del 23 de diciembre de 2010. Esto generó, a su favor, un retroactivo por   $40.576.269, el cual le fue desembolsado.    

4.       La mesada pensional se continuó pagando normalmente por un año y   medio, aproximadamente. Sin embargo, el 18 de junio de 2016, Colpensiones   comunicó al señor Riquet la apertura de la investigación administrativa especial   número 0685 de 2016[9],   siguiendo el trámite dispuesto en la Resolución No. 555 de 2015[10]. El Oficial de   Cumplimiento de la Entidad explicó que la actuación obedecía a 334 semanas que   habían sido incluidas en su historia laboral, sin soporte alguno. La adición   irregular se registró siete días antes de que el señor Riquet presentara su   segunda solicitud de reconocimiento pensional.    

5.        Colpensiones anexó las pruebas recaudadas y le   solicitó al señor Riquet que, en el término de 15 días hábiles, presentara los   argumentos y los elementos de prueba a su favor; tales como, copia del carné de   afiliación expedido por el ISS, consignaciones o certificaciones bancarias que   sirvieran de sustento a los tiempos registrados en su historia laboral. El   ciudadano guardó silencio.    

6.        Luego de haberse agotado el término de defensa,   la Investigación Administrativa Especial finalizó, mediante Auto 685 del 01 de   septiembre de 2016, con las siguientes conclusiones:    

“un colaborador de   la Gerencia Nacional de Operaciones efectuó correcciones injustificadas en la   historia laboral tradicional del señor Álvaro Antonio Riquet Ortiz el día 19 de   noviembre de 2014, consistente en ampliar los tiempos con el patronal No.   17017100768 que corresponde a Transporte H Gamboa & CIA entre el 01 de enero de   1987 y el 31 de marzo de 1991, y entre el 02 de junio de 1991 y el 31 de   diciembre de 1993, adicionando 334 semanas injustificadamente […] Desde el 01 de   enero de 1967 hasta el 31 de diciembre de 1994, atendiendo a que el sistema de   recaudo se efectuaba a través de un proceso de facturación, el Instituto de   Seguro Social emitía una cuenta de cobro a cada patrono cuyo soporte se   encuentra en un archivo físico microfilmado. Precisamente, esta clase de   elementos de prueba son los que permiten afirmar que el ciudadano Álvaro Antonio   Riquet Ortiz no reporta inicio de la relación laboral con el patronal mencionado   en las fechas objeto de investigación”[11]..    

7.        Las anteriores conclusiones fueron remitidas a la   Gerencia Nacional de Reconocimiento, la cual, en Resolución GNR 326093 del 31 de   octubre de 2016[12],   dispuso: (i) revocar la Resolución GNR 7864, por medio de la cual se reconoció   la pensión de vejez; (ii) negar la pensión; y (iii) ordenar al señor Riquet   reintegrar la totalidad de los dineros girados a su favor por concepto de   pensión, salud y pagos retroactivos. Todo esto ascendía, en aquel entonces, a   $66.268.206.    

8.        Frente a la anterior decisión, el señor Riquet   presentó recurso de reposición y en subsidio apelación. Aseguro haber trabajado   para la empresa Transportes H Gamboa & CIA desde 1986 hasta 1993[13]. Sostuvo también que   Colpensiones era la responsable de conservar la información laboral de sus   afiliados. Colpensiones resolvió desfavorablemente el recurso de reposición   (Resolución SUB 36768 del 21 de abril de 2017)[14]  y apelación (Resolución DIR 9094 23 de junio de 2017)[15]. La Entidad insistió   que las semanas irregularmente añadidas no podían ser valoradas para efectos   pensionales.    

2. Acción de tutela    

9.             El 19 de septiembre de 2017, Álvaro Antonio   Riquet Ortiz presentó acción de tutela contra Colpensiones, al considerar   vulnerados sus derechos a la seguridad social (mínimo vital), al habeas data y   al debido proceso. En su escrito, argumenta que no tuvo nada que ver con la   presunta actuación irregular al interior de la Administradora de Pensiones. De   ahí que no deba responder por la incuria o las irregularidades en el manejo de   sus bases de datos[16].    

10.        Según el actor, la Entidad no podía revocar el   derecho adjudicado, sin su consentimiento previo, expreso y escrito, pues el   referido acto goza de presunción de legalidad. Afirmó, igualmente, que la única   alternativa legal de Colpensiones era demandar ante el juez competente su propio   acto[17].    

11.        Finalmente, afirmó que su derecho al mínimo vital   se ha visto afectado. La suspensión del pago de la mesada le habría impedido   sufragar las cuotas de un crédito bancario a su nombre,[18]  Aduce también que fue desafiliado del servicio médico y que no se le siguió   prestando la atención debida, ni se le sometió a la “cirugía a la que estaba   prescrito”[19].   Por todo lo anterior, solicitó al juez de tutela ordenar a Colpensiones: (i)  suspender los efectos de revocatoria directa; (ii) reintegrarlo a la   nómina de pensionados; (iii) reconocer y pagarle el retroactivo pensional   causado desde la fecha en que le fue suspendida la mesada pensional; y (iv)   afiliarlo nuevamente a la E.P.S.[20]    

3. Contestación    

12.        La Administradora Colombiana de Pensiones   (Colpensiones)[21]  se opuso. En su opinión, la tutela interpuesta desconocía el carácter   subsidiario, toda vez que la controversia planteada debió haber sido promovida   ante la Jurisdicción Ordinaria. En su parecer, no estaba demostrada la amenaza   de un perjuicio irremediable que justificara la intervención excepcional del   juez de tutela. De ahí que “si el accionante presenta desacuerdo con lo   resuelto debe agotar los procedimientos judiciales dispuestos para tal fin”.[22]    

4. Decisiones de instancia en el   trámite de tutela    

13.        El 6 de octubre de 2017, el Juzgado Primero de   Familia de Oralidad del Circuito de Barranquilla tuteló transitoriamente los   derechos invocados. Con fundamento en la Sentencia T-058 de 2017[23], indicó que   Colpensiones no podía revocar su propio acto administrativo, sino que debía   iniciar las acciones judiciales a fin de demostrar que la Resolución GNR 7864 de   2015 había sido expedida de forma ilegal.    

14.        De acuerdo con el principio de la buena fe,   sostuvo que la duda sobre el derecho pensional debía resolverse en favor de la   parte débil de la relación laboral. No obstante, también reconoció que existía   un cuestionamiento razonable sobre la legalidad de la pensión. Por ello, aunque   ordenó a Colpensiones (i) suspender los efectos de la resolución GNR 326093 de   31 de octubre de 2016, y (ii) reestablecer el pago de la mesada pensional;   también (iii) condicionó el amparo a que el accionante presentara demanda   ordinaria laboral dentro de los 4 meses siguientes[24].    

15.        La decisión fue impugnada tanto por la Entidad   como por el accionante. Este último solicitó eliminar el condicionamiento que le   obligaba acudir a la jurisdicción laboral. En segunda instancia, la Sala Segunda   de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior de Barranquilla declaró la   nulidad de lo actuado a partir del auto inicial, por considerar indispensable la   vinculación al proceso de las dependencias específicas de Colpensiones que   habían proferido las resoluciones objeto de disputa[25].Una   vez subsanado el supuesto defecto procesal, el Juzgado, en Sentencia del 2 de   febrero de 2018, reiteró sus argumentos y decidió como ya lo había hecho antes.    

16.        Colpensiones impugnó la providencia. Defendió que   la revocatoria directa no requería el consentimiento del accionante, toda vez   que estaba fundamentada en una investigación administrativa, en donde se   constató la modificación fraudulenta de la historia laboral. Aseguró que se   trata de casos especiales, autorizados por los artículos 19 de la Ley 797 de   2003 y 243 de la Ley 1450 de 2011. Afirmó, asimismo, que durante la   investigación administrativa se vinculó al señor Riquet Ortiz y se le dio la   oportunidad de ejercer su defensa[26].    

17.        El 21 de marzo de 2018 la Sala Segunda de   Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior de Barranquilla confirmó el fallo.   Acogiéndose al precedente fijado por la Sentencia T-058 de 2017, concluyó que   era procedente la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio   irremediable, al existir un potencial riesgo de vulneración de su mínimo vital.[27]    

5. Actuaciones adelantadas en sede   de revisión    

5.1. Intervenciones iniciales    

18.        Una vez seleccionado el proceso[28] y puesto a disposición   de la Magistrada Sustanciadora, se recibieron intervenciones oficiosas de   Colpensiones, del Procurador 29 Judicial II para Asuntos del Trabajo y la   Seguridad Social, y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.    

5.1.1. Escrito   de Colpensiones    

19.        El 27 de agosto de 2018, Colpensiones[29] solicitó: (i) revocar   los fallos de instancia; y (ii) emitir una sentencia unificada con efectos   inter comunis, en la medida que habrían indicios de una “red criminal”   que, aplicando esta misma modalidad, está ocasionando un daño grave al erario   público.    

20.        Con respecto al caso concreto, explica que dio   inicio a la Investigación Administrativa Especial “toda vez que el   reconocimiento de la pensión de vejez se realizó bajo una serie de situaciones   irregulares, como lo fue el acceso abusivo a un sistema informático y la   falsedad en documento público, que conllevaron a que la historia laboral del   señor Riquet Ortiz tuviese un aumento injustificado de semanas”.[30] Precisó que, tras   efectuar una revisión de los registros microfilmados que reposan en   Colpensiones, no se encontraron soportes de las cotizaciones durante estos   periodos, ni rastro alguno de su supuesta vinculación laboral para aquel   entonces[31].    

21.        Explica que el detrimento con este tipo de   decisiones de tutela es considerable. Por ejemplo, en el caso del señor Riquet,   aunque el valor actual de la   mesada pensional es de $1.000.316, a la fecha se le ha girado $72.064.440, lo   que según sus proyecciones ascendería en el futuro a $234.090.193[32]. Pero el supuesto   detrimento patrimonial no se limita al caso bajo análisis, “sino por el   contrario existe una organización criminal que cuenta con una fuerte estructura   que permeó […] la Administradora Colombiana de Pensiones para mantener la   red comercial encargada de captar personas interesadas en modificar su historia   laboral”[33].   Con base en denuncias elevadas tanto por empleados como por particulares,   Colpensiones asegura haber detectado 1.564 casos, que han generado un   detrimento a los recursos del régimen de prima media por valor de   $58.072.107.000.    

22.        Por último, declaró que por estos hechos ya   radicó dos denuncias ante la Fiscalía General. La primera fue interpuesta en el   año 2014 por 174 casos e identificada bajo el radicado SPOA[34] 110016008776201400108.   La segunda denuncia fue radicada el 26 de diciembre de 2016, en la cual se   reportaron 1197 casos, que fueron agrupados bajo el radicado SPOA   110016000101231600140. En sus escritos de denuncia, Colpensiones identificó a   152 de sus trabajadores que, al parecer, harían parte de una “estructura que   permeó inicialmente el área de corrección de historia laboral de la Gerencia   Nacional de Operaciones y posteriormente de la Gerencia Nacional de   Reconocimiento de la entidad”[35].    

5.1.2. Escrito   de la Procuraduría General de la Nación    

23.        El 30 de agosto de 2018, el Procurador 29   Judicial II para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social, presentó   intervención en “defensa del debido proceso, patrimonio público y otras   garantía constitucionales”. Considera que la Corte debe: (i) revocar los   fallos de instancia, por cuanto no se cumplen los requisitos de procedencia, ni   sustanciales, para conceder el amparo; y (ii) proferir una decisión unificada   con efectos inter comunis, para proteger los recursos de la seguridad   social que administra Colpensiones.    

24.        En su opinión, el señor Riquet no acreditó la   violación de ningún derecho fundamental, sino que “hábilmente se valió de la   acción de tutela evadiendo la acreditación de las semanas echadas de menos”[36]. Es por ello que a   Colpensiones le asistía la facultad de efectuar la revocatoria directa, sin el   consentimiento del interesado.    

25.        Reitera que las irregularidades no se limitan al   caso sub examine, sino que obedecen a “diversos eventos sistemáticos”   sobre los cuales Colpensiones está tomando los correctivos, tales como   revocatorias directas y acciones penales. Sin embargo, asegura que las medidas   adoptadas “resultan insuficientes cuando los jueces de tutela ordenan   reactivar las mesadas pensionales”[37].    

5.1.3. Escrito   de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado    

26.        En documentado radicado el 12 de septiembre de   2018, el Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado   solicitó a la Corte: (i) decidir el asunto por Sala Plena, y (ii) revocar las   sentencias de tutela de instancia. Luego de reiterar las cifras aportadas por   Colpensiones sobre la magnitud del desfalco, concluye que: “la gravedad de la   situación aquí expuesta, evidencia la altísima trascendencia del caso   actualmente objeto de revisión por la Corte Constitucional”[38].    

27.        En sesión del 19 de septiembre de 2018, y con   fundamento en el inciso 1º del artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte   Constitucional (Acuerdo 02 de 2015), la Sala Plena de esta Corporación decidió   asumir el conocimiento de este proceso[39].    

5.2. Auto de pruebas y medida provisional    

28.        En atención a los informes presentados, el 18 de   octubre de 2018, la Sala Plena profirió el Auto 680. Allí ordenó una medida   provisional “ante lo imperioso que resulta salvaguardar el interés público   frente a presuntos casos de corrupción”. Dada “la gravedad y apariencia   de verdad en las denuncias presentadas por Colpensiones”, dispuso suspender  de inmediato y hasta tanto la Sala Plena de la Corte dictara sentencia, el   cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Superior de Barranquilla, que   permitió al accionante seguir gozando de su mesada pensional. Adicionalmente, se   decretaron pruebas para entender la magnitud de las presuntas conductas   fraudulentas al interior de la Entidad; y se elevaron unas preguntas concretas   al señor Riquet Ortiz.    

5.2.1.   Respuesta del señor Álvaro Antonio Riquet    

29.        A través de su apoderado, el accionante puso de   presente que padece varios quebrantos de salud[40].   También señala que, aunque no tiene hijos, es responsable por su señora esposa,   Cecilia Esther Arrieta de Riquet, quien siempre ha dependido de él[41]. Con respecto a su   situación económica, asegura que cuando le fue reconocida la pensión, adquirió   un crédito con el banco GNB Sudameris, para mejorar las condiciones de su casa.   Hoy, sin embargo, manifiesta vivir angustiado por haber incumplido los pagos del   crédito.    

30.        En lo que respecta al trámite adelantado por   Colpensiones, reprocha que la Entidad nunca le dio la oportunidad de defenderse,   pues solo se vino a enterar de la revocatoria cuando se acercó a cobrar su   mesada pensional. Asegura también haber recolectado, en su momento, algunos   documentos que probaban su vinculación laboral -sin especificar cuáles- que   luego radicó en la sede de Colpensiones de la ciudad de Barranquilla. Pero,   según sostiene, no le permitieron quedarse con una copia de los mismos. Y como   la empresa donde laboraba (Transportes Gamboa) fue liquidada, ya no tiene más   opciones para obtener prueba de su vinculación[42].    

31.        El Gerente de Defensa Judicial allegó un extenso   documento. Con relación al caso concreto del señor Riquet, aduce que la Entidad   procedió a validar los archivos microfilmados heredados por el extinto ISS que   corresponden al aportante Transportes H Gamboa & CIA, para los periodos en   controversia. Aunque reconoce que no existen registros microfilmados para todos   los meses en discusión[43],   concluye que no hay prueba alguna del vínculo laboral del accionante en los   periodos que fueron añadidos. Hace hincapié en una novedad de retiro con fecha   del 31 de diciembre de 1986 para el señor Riquet, lo cual indicaría,   inequívocamente, la culminación de la relación laboral[44].    

32.        Colpensiones también presentó unas   consideraciones generales sobre los supuestos eventos fraudulentos en el   reconocimiento de prestaciones económicas[45]  al interior de la Entidad. Esto incluye un amplio abanico de modalidades; en   algunos casos se trata del proceder irregular de un funcionario o contratista de   la Entidad, otros suponen la participación de ciudadanos particulares, y en   ocasiones la colaboración de autoridades judiciales. Para efectos de este   expediente, se concentra en los casos agrupados bajo el título “Modificación   irregular de historia laboral”, consistente en la “alteración sin soporte   del número de semanas que conforman la historia laboral”[46]. Por estos hechos, ha   adelantado 715 investigaciones administrativas especiales[47]. En 666 casos, la   investigación derivó en la revocatoria directa de las prestaciones   reconocidas. Entre los afectados con estas decisiones, 125 personas optaron por   la acción de tutela, y en 22 de estos casos, los jueces de instancia ampararon   el derecho a ser incluidos nuevamente en nómina. Respecto a estos 22   expedientes, Colpensiones allegó en medio magnético los antecedentes, decisiones   administrativas y fallos de instancia de tutela.    

5.3. Segundo auto de pruebas y espacio de participación    

33.  Con base en esta nueva información aportada por Colpensiones, y en   consideración a que daba cuenta de casos similares en los que supuestamente se   habrían amparado prestaciones pensionales irregulares, la Magistrada   Sustanciadora, mediante Auto del 19 de diciembre de 2018, resolvió: (i) requerir   elementos probatorios adicionales para completar el escenario fáctico del   expediente; y (ii) conceder un espacio de participación a las personas que   podrían verse afectados con las graves denuncias hechas por Colpensiones.    

5.3.1.   Respuesta de la Fiscalía General de la Nación    

34.        Mediante escrito enviado el 07 de febrero de 2019[48],   la Fiscal 17 Delegada contra la Criminalidad Organizada ante el Tribunal   Superior de Bogotá, manifestó que actualmente cursan dos investigaciones, con   ocasión de las denuncias radicadas por Colpensiones el 26 de diciembre de 2016[49]. El primer proceso   responde a las presuntas modificaciones de historia laborales, mientras que el   segundo versa sobre reconocimientos ilegales de pensiones de invalidez.    

35.        Con respecto al primer proceso -el cual guarda   relación con la tutela objeto de análisis- afirma que se investigan 1.197   situaciones denunciadas por Colpensiones, en las que podrían configurarse   delitos de acceso abusivo al sistema informático, fraude procesal, falsedad   ideológica en documento público y concierto para delinquir. Explica que este   proceso se encuentra en etapa inicial de indagación. Hasta el momento solo se ha   dispuesto la búsqueda selectiva en base de datos, de manera que los   investigadores realicen una auditoria en la entidad, con la finalidad de extraer   información clave[50].   Dada la naturaleza de los presuntos delitos, la investigación se ha concentrado,   por ahora, en los trabajadores de Colpensiones que adulteraron los sistemas de   información y que fueron denunciados por la propia Entidad.    

36.        Por metodología de trabajo, explica, “se ha   considerado prudente que inicialmente se analicen 522 casos donde hubo   reconocimiento efectivo de la pensión”[51];   y “desde el pasado 23 de febrero de 2018, los investigadores del CTI vienen   realizando la tarea de análisis de la información extraída para proceder a   precisar la situación de cada indiciado, respecto de quienes se debe realizar   necesariamente verificaciones de carácter individual”.[52] Por último, señala que   del listado de 23 personas (incluido el accionante Álvaro Antonio Riquet)   enviado por la Corte, 18 figuran en la información preliminar obtenida de las   bases de datos de Colpensiones.    

5.3.2.   Intervenciones de otros pensionados    

37.        De conformidad con el Auto del 19 de diciembre de   2018, (i) se envió notificación personal a las 22 personas reseñadas por   Colpensiones, como casos similares; (ii) se comunicó mediante aviso que fue   fijado entre el 21 y 23 de enero; y (iii) se publicó edicto en la página web  de la Corte por un término de tres días, para que los pensionados señalados por   Colpensiones pudieran pronunciarse sobre las graves acusaciones en su contra.    

38.        Según el informe rendido por la Secretaría de la   Corte Constitucional[53],   solo se acercó dentro del término la señora Blanca Lilia Ortiz para conocer del   expediente, y en algunos casos la empresa de correos devolvió la comunicación   personal. Sin embargo, con posterioridad se recibieron un total de seis   escritos, cuyas intervenciones se resumen a continuación.    

a) Blanca Lilia Ortiz[54]    

39.        Blanca Lilia relata que durante un tiempo   prolongado de su juventud se dedicó a labores domésticas, pero aproximadamente a   los 26 años comenzó a realizar aportes por concepto de pensión. Sostiene que los   periodos objetados por Colpensiones ocurrieron hace más de 30 años, por lo que   no tiene soportes.    

40.        Acepta que pueden haberse hecho adiciones a su   historia laboral, pero asegura siempre haber obrado de buena fe. Incluso, en su   momento, llegó a ofrecer a Colpensiones un acuerdo de pago para devolver el   dinero que habría recibido producto de la pensión:    

“Actuando de buena   fe y siendo evidente las resultas de la investigación administrativa,   entendiendo que los reportes al parecer fueron manipulados por un tercero,   radico oficio 2016_10406870 del 06 de septiembre de 2016 en donde propongo una   forma de pago por los valores que de buena fe recibí como mesada pensional //   Con el fin de regresar el dinero que al parecer me fue reconocido como mesada   pensional, propuse un arreglo mensual de $400.000 pesos hasta que se acreditara   el total de la deuda, extendiéndose desde el mes de noviembre de 2016 y   noviembre de 2022”[55].    

41.        No obstante lo anterior, una vez el juez de   tutela de instancia falló a su favor, resolvió retirar la oferta de pago pues su   “esposo quedó en estado cesante laboralmente, por lo que no puedo asumir en   este momento ningún tipo de arreglo frente al dinero que de buena fe he   recibido, pues a la fecha únicamente mi familia depende de los valores que   devengo como mesada pensional”.    

b) Jaime Humberto Álvarez Builes[56]    

42.        El señor Jaime Humberto es ciudadano de los   Estados Unidos de Norteamérica, donde reside desde 2001. Señala que por esta   razón tampoco fue notificado oportunamente de la Investigación Administrativa   Especial. Sostiene que durante toda su vida laboral en Colombia cotizó   responsablemente y que las pruebas que ahora le exigen, resultan imposibles de   conseguir debido al amplio tiempo que ha trascurrido desde que trabajó para la   empresa:    

“las pruebas que me   exigió Colpensiones son imposibles de conseguir; pues ¿cómo me van a exigir que   aporte el carné original con el cual fui afiliado al ISS en los años 1967, 1968   y 1969, y las consignaciones bancarias y/o certificados emitidos por las   entidades financieras”? […] el aporte de pruebas no se me debió haber hecho a   mí, sino a mis antiguos empleadores […] quienes están obligados a tenerla en sus   archivos empresariales”[57].    

c) Leandro Colón Pérez Bernal[58]    

43.        El señor Pérez Bernal aclaró que no fue la acción   de tutela la que hizo que Colpensiones reiniciara los pagos de su pensión. Fue   la propia Entidad la que, de manera oficiosa, declaró la nulidad de todo lo   actuado a partir de la comunicación del Auto que decretó la Apertura de   Investigación. Lo anterior, por cuanto dicha comunicación no precisó, ni   delimitó la posibilidad y oportunidad de aportar pruebas, y con ello vulneró su   derecho de defensa.    

44.        Afirma que su situación difiere de los demás   casos. Para demostrar lo anterior, allegó a la Corte varios medios de prueba con   los que espera demostrar que en el periodo en disputa, efectivamente trabajó   para la Secretaría de Educación Departamental de Nariño. Para ello aporta: (i)   constancia del pagador de la Institución Yacuanquer del año 1982; (ii) telegrama   de nombramiento; (iii) acta de posesión; (iv) constancia expedida por la   Institución en 2018; y (v) certificado para pensión, fechado también en 2018.    

45.        Asegura que, aunque radicó estos documentes ante   Colpensiones, la Entidad decidió recibirlos como “documentación externa”,   disponiendo de un término de 60 días hábiles para revisarlos; y mientras tanto   fueron suspendidos los pagos de su mesada pensional. Fue en este contexto que   acudió al juez de tutela para obtener la protección de sus derechos   fundamentales.    

d) José Francisco Orellano Niebles[59]    

46.        El señor Francisco Orellano manifiesta ser   periodista desde hace 45 años y nunca haber dejado de trabajar. Durante el   trámite de la investigación administrativa ante Colpensiones, ejerció su derecho   de defensa, explicando que la pensión adquirida no podía ser retrotraída por   hechos atribuibles a terceros:    

“Lo ratifico: el no   pago de semanas cotizadas no es un hecho que me corresponda demostrar a mí;   tampoco, se puede imponer la carga de demostrar la legalidad de un documento o   no. Pero sí está claro que, con esas semanas, o sin ellas, era mi derecho   adquirido y debía ser reconocido”[60].    

47.        También reprochó el hecho que le estén haciendo   descuentos a su mesada pensional para pagar el dinero que supuestamente obtuvo   de forma irregular, pese a tener un fallo de tutela a su favor.    

e) Lucila Estela Verdecía Acosta[61]    

48.        Lucila Estela Verdecía es la accionante dentro   del expediente de tutela resuelto mediante la Sentencia T-058 de 2017 (MP.   Gabriel Eduardo Mendoza). Señala que, en cumplimiento de lo dispuesto por la   Corte, inició proceso ordinario laboral contra Colpensiones, pues el amparo   reconocido fue transitorio bajo la condición de acudir al juez competente.    

49.         Declara no haber cometido ninguna irregularidad   de las que expone Colpensiones y mucho menos hacer parte de las supuestas redes   criminales. Insiste que “si con los documentos que entregué, cometí algún   error o induje al error a la persona que me reconoció mi pensión, no lo hice de   manera dolosa, ya que solo entregué los documentos que me solicitaron”[62].    

50.        Por último, aduce que esta situación de   incertidumbre sobre su pensión viene afectando su salud física y mental “ya   que al verme implicada en esta circunstancia no puedo dormir, mi salud ha   recaído, tengo episodios de depresión”. En consecuencia, solicita a la Corte   que “me siga prestando su colaboración, mientras tengo una solución con el   proceso que llevo en el Juzgado 26 Laboral del Circuito”[63].    

f) Aquiles Barrios Montero[64]    

51.        En su intervención, el señor Barrios se limita a   señalar que “como cualquier colombiano del común tramité mi pensión en forma   individual, y no creo que por error o estrategia de Colpensiones y sus   funcionarios, tenga yo que pagar dicho error”. Por ello, solicita  “dictar el amparo definitivo de mi pensión, ya que es el único sustento para mi   familia”[65].    

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1. Competencia    

52.        De conformidad con lo previsto en los artículos   86 y 241-9 de la Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de   1991, la Corte Constitucional es competente para conocer de los fallos materia   de revisión. El estudio por la Plenaria fue decidido con fundamento en el inciso   1º del artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02   de 2015).    

2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico    

53.        En esta ocasión, la Sala Plena estudia la tutela   interpuesta por Álvaro Antonio Riquet Ortiz, cuya pensión de jubilación fue   revocada por Colpensiones, sin su consentimiento. Para tomar tal decisión, que   pone en duda un derecho adquirido, el mínimo vital y la buena fe del accionante,   la Entidad se justifica en la supuesta maniobra fraudulenta que originó el   reconocimiento pensional. Asegura que se trata de una actuación irregular,   consistente en la alteración de la historia laboral, sin soporte alguno.    

54.        Colpensiones, la Procuraduría General y la   Agencia de Defensa Jurídica del Estado, argumentan que el expediente bajo   estudio, no es un caso aislado, sino parte de una supuesta red criminal que,   siguiendo el mismo modus operandi, ha ocasionado que se reconozcan   derechos pensionales a personas que no cumplen con los requisitos. La gravedad   de lo ocurrido y el detrimento ocasionado al interés general amerita, en su   opinión, un pronunciamiento general, que confirme la potestad de Colpensiones   para revocar unilateralmente derechos adquiridos.    

55.        En sede de revisión, se decretaron un conjunto de   pruebas para mejor proveer el escenario fáctico. También se brindó un espacio de   participación para personas que podrían encontrarse en una situación similar a   la del señor Riquet, y que estarían amparados, incluso, con los efectos de cosa   juzgada constitucional. Estas personas coinciden en que la controversia a la que   ahora nos vemos conminados, y las supuestas inconsistencias en los sistemas de   información, tienen origen única y exclusivamente en Colpensiones, y sus   empleados. De ahí que ninguna sanción quepa en contra de quienes de buena fe se   hicieron acreedores al reconocimiento de una pensión. Advierten también que los   medios de prueba que ahora exige Colpensiones, resultan un imposible fáctico,   pues se trata de relaciones laborales finalizadas décadas atrás, y con respecto   a empleadores que ya no existen.    

56.        Este complejo escenario puede abordarse a partir   de los siguientes dos problemas jurídicos:    

(i)                ¿Viola Colpensiones los derechos fundamentales a   la seguridad social, al debido proceso y al “habeas data”, cuando revoca   unilateralmente una pensión, luego de detectar adiciones no justificadas en la   historia laboral de un afiliado, pese a que no exista sentencia condenatoria por   estas presuntas irregularidades?    

(ii)              ¿Debe la Corte Constitucional flexibilizar el   principio de cosa juzgada constitucional, para modificar el alcance de fallos de   tutela ejecutoriados que pudieron haber protegido la obtención de derechos   prestacionales, sin el cumplimiento de los requisitos de ley?    

57.        Para resolver estos problemas jurídicos, la   Sentencia se ocupará de cuatro temas: (i) el alcance y los límites a la   revocatoria directa de pensiones en el ordenamiento nacional; (ii) el principio   de buena fe y los deberes ciudadanos según el orden constitucional; (iii) el   derecho fundamental al habeas data y el deber de custodia de la   información laboral; y (iv) la modulación, a posteriori, de órdenes   proferidas en fallos de tutela ejecutoriados.    

3. El alcance y los límites a la   revocatoria unilateral de actos administrativos que reconocen derechos   pensionales    

58.        La revocatoria directa es una poderosa   prerrogativa que el ordenamiento legal confiere a la administración. Se trata de   un mecanismo peculiar de control de legalidad, pues lo ejerce la administración   contra sus propias actuaciones, sin la participación del juez; y conlleva a la   invalidación de actos en firme, que estaban revestidos de la presunción de   legalidad. Esta potestad se torna especialmente compleja cuando opera en   detrimento de derechos prestacionales de los cuales venía gozando una persona,   pues con ello ocasiona un cambio abrupto en las condiciones materiales de vida.    

59.        La consagración de Colombia como un Estado Social   de Derecho[66]  significa, en su acepción más elemental, “el imperio del derecho y,   consecuentemente, la negación de la arbitrariedad”[67].   Para un Estado moderno, no basta con tener el monopolio de la fuerza, “sino   que es necesario que su ejercicio se encuentre sometido a reglas, conocidas   previamente por todos los ciudadanos”[68].  Sólo así, las personas pueden ser verdaderamente libres y gozar de sus   derechos fundamentales.    

60.        Del sometimiento del Estado al derecho, se deriva   un principio fundamental: la presunción de legalidad de los actos de la   administración[69]  y su obligatorio acatamiento. El acto administrativo no solo es la manifestación   de la voluntad de la administración en abstracto, sino una “tendiente a modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir   efectos jurídicos”[70].   La obligación de todos los servidores públicos y demás personas que residan en   el territorio nacional es someterse a lo dispuesto en los actos administrativos   y, si les corresponde, ejecutarlos[71].   Lo contrario “sería el caos jurídico, la inseguridad jurídica y la ruptura   del Estado de derecho”[72].    

61.        La presunción de legalidad es la premisa que, en   buena medida, hace posible nuestra vida en comunidad y la interacción con las   autoridades públicas. Pero la obediencia y el acatamiento del derecho no es el   resultado de una fe ciega e ingenua en las formas jurídicas, sino que parte de   la confianza en que el ejercicio de la administración está sometido al   ordenamiento legal y a los mecanismos de control, uno de los cuales es   precisamente el de la revocatoria.    

3.1. El marco legal de la revocatoria directa    

62.        El antiguo Código Contencioso Administrativo   (Decreto 01 de 1984), regulaba la revocatoria directa en los siguientes   términos:    

“Artículo 73.   Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto   administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter   particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser   revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.     

Pero habrá lugar a   la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio   administrativo positivo si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si   fuere evidente que el acto ocurrió por medio ilegales”.    

63.        De manera que la revocatoria era procedente, sin   el consentimiento del particular, frente a actos resultado de maniobras   evidentemente  ilegales. Adicionalmente, la disposición trascrita remite al artículo 69, que   consagra tres causales de revocación adicionales: (i) cuando sea manifiesta su   oposición a la Constitución Política o a la ley; (ii) cuando no estén conformes   con el interés público o social, o atenten contra él; o (iii) cuando con ellos   se cause agravio injustificado a una persona.    

64.        No obstante lo anterior, la mención a los actos   que resultan del silencio administrativo positivo, produjo una importante controversia y vacilaciones[73] en la jurisprudencia   tanto del Consejo de Estado, como también en los primeros años de la Corte   Constitucional. Como se muestra en el siguiente acápite, algunas providencias   defendieron la tesis de que la revocatoria unilateral solo cabía frente a actos   administrativos fictos[74],   lo cual redujo significativamente el alcance de esta institución.    

65.        El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y   de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) supera esta discusión entre   el acto ficto y el expreso. Pero también consagra el principio de inmutabilidad   de los actos, de manera más amplia y clara que en el antiguo Código[75];   pues ya no reconoce de forma general la posibilidad de revocar unilateralmente   actos contrarios a la Constitución o la Ley, sino que obliga a las autoridades a   demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, salvo las   excepciones legales:    

“Artículo 97.   Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones   establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto,   haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y   concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin   el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.     

Si el titular niega   su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la   Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo   Contencioso Administrativo.     

Si la Administración   considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará   sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su   suspensión provisional.     

Parágrafo. En   el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y   defensa”.    

66.        A partir de esta norma, solo en casos   excepcionales previstos legalmente, será posible revocar un acto sin el   consentimiento del interesado. De lo contrario, las entidades tendrán que acudir   a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (de lesividad) para   demandar ante un juez administrativo su propio acto; escenario en el cual   también pueden solicitar medidas cautelares[76]  para suspender los efectos perjudiciales de un acto que consideren ilegal.    

67.        Ahora bien, una de las excepciones a la   prohibición de revocatoria unilateral ocurre justamente en el marco del sistema   pensional. La Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones   del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993”,  trae la siguiente disposición especial:    

“Artículo 19.   Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los   representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes   respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas,   deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la   adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de   soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o   periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón   de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una   prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o   que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el   funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el   consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes”.    

68.        Es con base en esta norma especial que   Colpensiones ha venido revocando pensiones que considera fueron obtenidas sin el   cumplimiento de los requisitos, o a través de maniobras fraudulentas. En la   Sentencia C-835 de 2003[77],   la Corte Constitucional aceptó, de manera condicionada, esta competencia. Y   siguiendo los criterios fijados por la Corte, Colpensiones profirió la   Resolución 555 de 2015, “por la cual se define un procedimiento   administrativo para la revocatoria en forma directa total o parcial, de   resoluciones por medio de las cuales se reconocen de manera irregular pensiones”[78].    

3.2. La revocatoria de derechos pensionales en la   jurisprudencia del Consejo de Estado    

69.        De acuerdo con el Consejo de Estado, la revocación de los actos administrativos “constituye   uno de los temas más difíciles en la doctrina y la jurisprudencia”[79]. En vigencia del Código   Contencioso Administrativo (CCA), dicha Corporación se inclinó, inicialmente,   por la postura según la cual, la administración únicamente podía revocar actos   de contenido particular y concreto, sin el consentimiento de su titular, cuando   estos tuvieran origen en el silencio administrativo positivo[80]. Esta postura obedecía   a una interpretación aislada del artículo 73 del CCA.    

70.        Con posterioridad, mediante Sentencia del 16 de   julio de 2002, la Sala Plena, en una decisión dividida, modificó su postura[81]. Allí sostuvo que el   inciso segundo del artículo 73 del antiguo Código Administrativo consagraba dos   supuestos distintos en los cuales se podía revocar actos administrativos de   contenido particular y concreto, a saber: (i) cuando el acto era producto del   silencio administrativo positivo, y concurriera alguna de las causales previstas   en el artículo 69 y (ii) cuando era evidente que ocurrió por medios ilegales.    

71.        Este cambio de postura se produjo poco antes de   que se promulgara la Ley 797 de 2003, que instituyó una disposición específica   en materia pensional. Sin embargo, vale la pena detenernos en dicha providencia,   ya que presentó consideraciones generales que serán valiosas para la comprensión   de la institución de la revocatoria directa.    

72.        Lo primero que hay que destacar es la idea según   la cual, lo ilícito no genera derechos. Para el Consejo de Estado, es claro que:   “La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al   Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún   acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya   ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad   para su acatamiento”.    

73.        Segundo, el vicio o irregularidad que motivó el   acto administrativo fraudulento debe ser evidente. Se requiere entonces “que   la actuación fraudulenta aparezca ostensiblemente, pues la revocación por ese   motivo no puede ser fruto de una sospecha de la administración”. Ello   supone, a su vez, la notificación del interesado y la oportunidad de ejercer su   defensa, con sujeción a las reglas del debido proceso.    

74.        Tercero, la naturaleza jurídica de la revocatoria   directa implica que sus efectos solo aplican hacia el futuro (ex nunc)[82]. Es por ello que la   administración no puede recuperar los dineros girados a través de este   mecanismo, sino que tendrá que acudir al juez administrativo, quién sí es   competente para retrotraer todas las consecuencias que se derivaron de una   actuación irregular, y decidir definitivamente sobre la nulidad de un acto   administrativo[83].    

75.        Las consideraciones vertidas en aquel momento por   la Sala Plena del Consejo de Estado, en relación con el alcance y razón de ser   de la revocatoria directa, han sido reafirmadas bajo el nuevo marco normativo   dispuesto por la Ley 797 de 2003. En una providencia más reciente, la Sección   Segunda, sostuvo que, en materia pensional:    

“Se trata a juicio   de la Sala de una actuación administrativa oficiosa, que debe   fundarse en motivos serios, objetivos y reales, que le hagan suponer a la   administración que el derecho prestacional, de que se trate, ha sido reconocido   sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por el legislador para tal   efecto, o mediante la utilización de documentos apócrifos que induzcan en error   a la entidad de Seguridad Social encargada de reconocer y/o pagar determinada   prestación, verbigracia, de naturaleza pensional. Así las cosas, no se trata de   una actuación sujeta al capricho de la administración sino, por el contrario,   fundada en hechos ciertos y objetivos que deben hacer racional y necesaria la   verificación, en cada caso particular, de los supuestos legales exigidos para el   reconocimiento de una determinada prestación social // Lo anterior, aunado al   hecho de que la actuación administrativa que adelante la institución de   seguridad social, para efectos de la revocatoria, debe garantizar plenamente el   derecho constitucional al debido proceso del titular de la prestación de que se   trate”[84].    

76.        Al consagrar la necesidad de contar con motivos “serios,   objetivos y reales”, y de adelantar un trámite respetuoso del “debido   proceso”, el Consejo de Estado acoge la jurisprudencia constitucional   vigente sobre la materia, decantada a partir de la Sentencia C- 835 de 2003[85]. De esta forma, puede   decirse que hay una armonía en lo fundamental, entre el precedente del Consejo   de Estado y de la Corte Constitucional.    

3.3. La revocatoria directa de derechos pensionales en la   jurisprudencia de la Corte Constitucional    

77.        Hay más de veinte sentencias de la Corte   Constitucional que han estudiado expedientes relacionados con la facultad de la   administración para revocar, sin el consentimiento del particular, actos que   reconocieron pensiones. Es un tema que ha figurado desde los inicios de esta   Corporación y que también ha motivado soluciones no siempre uniformes entre las   salas de revisión.    

78.        Es importante precisar que durante estas casi   tres décadas también ha cambiado el marco legal y los supuestos fácticos. De ahí   que varias de las sentencias que a continuación se presentan no constituyen   precedente, en sentido estricto, para el caso objeto de revisión, pues no   comparten los mismos fundamentos circunstanciales y normativos. De todas   maneras, se considera valioso citarlas como un referente para entender las   discusiones y tensiones que se han producido al interior de la Corte.    

79.        Para mayor claridad, el desarrollo   jurisprudencial de divide cronológicamente en dos periodos, teniendo como   referente la expedición de la Sentencia C-835 de 2003, pues es con esta decisión   que la Corte Constitucional avaló una norma que específicamente permite la   revocatoria de derechos pensionales. Es desde entonces que se cuenta “con   mayores herramientas para hacerle frente a este fenómeno que afecta gravemente   las finanzas públicas”[86].    

·    Primer periodo: 1993-2003    

80.        En su primera década de funcionamiento, la   jurisprudencia constitucional solo tenía como referente el Código Contencioso   Administrativo (CCA). Aunque este permitía la revocatoria unilateral, algunas   sentencias (siguiendo el precedente del Consejo de Estado) sostuvieron que solo   era posible aplicarla frente a actos que resultasen del silencio administrativo   positivo, o actos fictos. Es a partir de 1996 que la jurisprudencia   aceptó que las pensiones podían ser revocadas, sin el consentimiento del   afectado, ante situaciones de evidente ilegalidad.    

81.        Asimismo, es importante advertir que en esta   época no existía un auténtico debido proceso, en el que el accionante pudiera   controvertir las sospechas que tuviera la administración sobre la legalidad de   su derecho. Más bien, se trataba de casos en los que, a veces sin una   investigación suficiente o ante meras discrepancias, la autoridad decidía   revocar la pensión como una medida provisional. En este contexto, la Corte   privilegió el respecto por los derechos adquiridos y la seguridad jurídica. No   obstante, es en estos años cuando también se estableció la máxima según la cual   solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con   justo título; postulado que será determinante en la jurisprudencia venidera.    

82.         El primer caso conocido por la Corte fue el   registrado por la Sentencia T-516 de 1993 (MP. Hernando Herrera Vergara)[87]. Aunque en el caso   concreto se comprobó la carencia actual de objeto por hecho superado, la Sala   Sexta de Revisión fijó posición, en el sentido que un derecho concedido “no   puede ser revocado unilateralmente por la misma entidad de previsión sin el   consentimiento expreso y escrito de su beneficiario, porque ello atenta contra   los derechos adquiridos, que se encuentran plenamente garantizados por la Carta   Política en su artículo 58”.    

83.        Otras decisiones de salas de revisión[88] compartieron esta   postura. La inmutabilidad de los actos administrativos y el principio de la   seguridad jurídica, adquiría así un estatus casi absoluto, a menos que se   tratara de un acto ficto. Estos fallos hacían eco[89] de la postura vigente,   en aquel entonces, del Consejo de Estado y que perduró hasta el año 2002. Si el   interesado no daba su consentimiento para revocar un derecho pensional, la única   alternativa era acudir a la acción de lesividad[90].    

84.        En algunos de estos expedientes tampoco había una   prueba contundente sobre la supuesta ilegalidad. La Sentencia T-347 de 1994 (MP.   Antonio Barrera Carbonell), por ejemplo, llamó la atención porque “no aparece   claro que, como lo afirma el ISS en la resolución No. 5373, el actor carezca de   derecho para disfrutar”. Es innegable que la revocatoria directa se invocó   incorrectamente para retrotraer prestaciones sobre las que la Entidad tenía   meras sospechas, diferentes interpretaciones jurídicas o ante irregularidades   menores[91].   En la Sentencia T-355 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero), la Corte   rechazó la decisión unilateral de suspender una pensión “con [una]  disculpa, muy discutible”, pues según el I.S.S., para el año 1973 el cónyuge   varón no podía ser beneficiario de la pensión de su esposa. En otras palabras,   la supuesta ilegalidad que se invocaba distaba mucho de ser manifiesta y   ostensible[92].    

85.        Pero también hubo otros expedientes en los que la   ilegalidad era ostensible. Es así como en el año 1996 surge una nueva línea al   interior de la Corte que, si bien mantiene una carga probatoria alta en cabeza   de la administración, admite que la revocatoria procede también contra actos   expresos -y no solamente los fictos- resultado de una de abierta ilegalidad.   Esta línea es inaugurada por las sentencias T-376 (MP. Hernando Herrera Vergara)   y T-639 (MP. Vladimiro Naranjo) de 1996[93].   En el primero de estos fallos, la Corte convalidó la revocatoria unilateral,   debido a que la investigación adelantada por el I.S.S. había comprobado “la   configuración de una afiliación fraudulenta”. En el segundo fallo citado, la   Corte sostuvo que cuando la autoridad constata que un acto administrativo se   obtuvo con fundamento “en actuaciones ilegales o fraudulentos, tiene la   facultad de revocarlo, pues en este caso, el interés que prima es aquel que   tiene el conglomerado social en que las actuaciones de la Administración no se   obtengan por medios que vulneren el ordenamiento jurídico”. Allí mismo, se   fijó una máxima que será relevante para el posterior desarrollo jurisprudencial:   “son dignos de protección sólo aquellos derechos que han sido adquiridos con   justo título”.    

86.        La Sentencia T-336 de 1997 (MP. José Gregorio   Hernández) siguió esta línea. Aunque en dicha ocasión, la sala de revisión no   encontró evidencia de la supuesta ilegalidad, sí reiteró que cuando “existe   un vicio […] no puede permanecer sustentando un derecho, como si éste se   hubiese adquirido al amparo de la ley”. En estos escenarios realmente no   puede hablarse de derechos subjetivos que merezcan protección constitucional, “pues   nunca lo ilícito genera derechos”. Este mismo principio fue acogido luego   por la Sala Plena, a través de la Sentencia C-672 de 2001 (MP. Álvaro Tafur   Galvis)[94],   en los siguientes términos:    

[i]“la noción de   derecho adquirido lleva implícita en todo caso el requerimiento de un justo   título”; y [ii] “En una circunstancia de manifiesta ilegalidad, sin embargo, la   aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la   administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación   fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la   administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de   legalidad del acto expedido”.    

87.        En resumen, este primer periodo tuvo dos posturas   enfrentadas, que se derivaron del artículo 73 del antiguo Código Contencioso   Administrativo (CCA). Un primer grupo de sentencias privilegiaba la seguridad   jurídica, la buena fe y el respecto por los derechos adquiridos. Una segunda   postura, advirtió que el goce de estos derechos constitucionales suponía un   justo título, en cuya ausencia no se podía predicar la inmutabilidad del   acto administrativo. Claro está, la ilegalidad debía ser manifiesta para que   procediera la revocatoria.    

·    La Sentencia C-835 de 2003[95]    

88.        A comienzos de la década del 2000, el Congreso   expidió la Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones   del sistema general de pensiones”. Esta norma incluyó una disposición   específica de revocatoria en materia pensional[96],   con la que se superó el debate inicial que había abierto el Código Contencioso   Administrativo (CCA), en torno a los actos fictos. La Corte Constitucional avaló   este mecanismo mediante la Sentencia C-835 de 2003 (MP. Jaime Araujo Rentería);   y aprovechó para fijar unos condicionamientos que siguen estando vigentes.    

89.        Esta Sentencia desarrolla tres ideas centrales en   torno a la revocatoria directa: (i) el deber de la administración de verificar   de oficio el cumplimiento de los requisitos pensionales; (ii) la magnitud de las   irregularidades que habilitan la revocatoria; y (iii) la sujeción irrestricta al   debido proceso.    

90.        En primer lugar, la Sala Plena respaldó la   constitucionalidad del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en el entendido que “la   verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un   deber”. Con ello, se busca “proteger la objetividad, transparencia,   moralidad y eficacia que la función administrativa requiere en orden al correcto   reconocimiento y pago de las pensiones u otras prestaciones económicas”.   Ahora bien, esta revisión oficiosa también tiene límites, pues “la   Administración no puede a cada rato estar revisando lo que ya revisó, derivando   en un cuestionamiento recurrente sobre los mismos motivos y causas”. Dicho   de otro modo, en tanto no surjan nuevos motivos o causas fundadas de duda, no   puede la administración reabrir investigaciones que afecten el disfrute de los   derechos adquiridos.    

91.        Segundo, la verificación oficiosa no se activa   ante cualquier sospecha, sino que debe tratarse de unos “motivos reales,   objetivos, trascendentes, y desde luego, verificables”. Con ello, la Corte   buscó evitar que las personas quedaran sujetas al capricho, la animadversión o a   la simple arbitrariedad del funcionario competente, en “detrimento de la   efectividad de los derechos legítimamente adquiridos y de la confianza legítima   que a los respectivos funcionarios les corresponde honrar”. Nótese como esta   salvaguarda responde a algunos casos conocidos por la Corte, en los que la   simple sospecha, las diferencias insignificantes en los periodos cotizados, o   las divergencias en la interpretación de la ley, habían servido de excusa para   suspender arbitrariamente un derecho. En un escenario de control abstracto, no   le correspondía a la Corte fijar, específicamente, qué tipo de situaciones   podían tenerse como motivos reales, objetivos y trascendentes; pero la Corte sí   sentó un parámetro alto, al hacer una remisión a las conductas del derecho   penal:    

“[D]ebe observarse   que no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, toda vez que   ante falencias meramente formales; o ante inconsistencias por desactualización   de la información interna de las entidades correspondientes, respecto de las   cuales el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas   delictivas, le compete al respectivo funcionario tomar de oficio las medidas   tendientes al saneamiento de los defectos detectados, haciendo al efecto acopio   de los medios y recursos institucionales, sin perjuicio de la solicitud de   información a terceros y, llegado el caso, al titular del derecho o a sus   causahabientes. Por lo mismo, ni la Administración ni los particulares pueden   extenderle a los titulares de la pensiones o prestaciones económicas los efectos   de su propia incuria; así como tampoco darle trascendencia a aquello que no la   tiene, tal como ocurriría, por ejemplo, con un pensionado que habiendo cumplido   satisfactoriamente con todos los requisitos legales y reglamentarios, sin   embargo, se le pretende cuestionar su derecho porque en la contabilización   posterior del tiempo requerido, resultan dos días más o dos días menos de tiempo   laborado, que en modo alguno modifican el requisito del tiempo que él ya   demostró por los medios idóneos, llegando incluso a superar el tiempo exigido.   Por consiguiente, la comentada actuación, lejos de cualquier pretensión   revocatoria de oficio, debe encaminarse hacia la depuración de la información   que soporta la expedición y vigencia del acto administrativo de reconocimiento   prestacional. En concordancia con esto, cuando de conformidad con la   Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo,   será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto,   el de sus causahabiente […] Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los   requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que   basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración   pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal,   de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en   documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos,   basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal,   hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en   conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho,   el peculado, etc. [S]e trata de una circunstancia de ostensible ilegalidad”.    

92.            Finalmente, la Corte sujetó la revocatoria   directa, a que previamente se adelantara una investigación con apego a las   reglas básicas del debido proceso. Prohibió así que la administración   suspendiera el pago de la mesadas mientras se surtía el proceso; y enfatizó en   que la carga de la prueba recae sobre la administración, a quien corresponde   demostrar, con suficiencia, la irregularidad que originó el reconocimiento   pensional:    

“Desde luego que en   desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la   ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista   en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al   respecto rijan […] Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente   procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los   causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se   causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra   la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los   medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona.   Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración”.    

93.            Bajo estos lineamientos, se declaró la   exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797 de 2003, “en el   entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se   hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén   tipificadas como delito por la ley penal”. En esta medida, los dos supuestos   que trae la norma deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones   especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no   simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el   cumplimiento de los requisitos.    

·    Segundo periodo: 2003 – actualidad    

94.            Si bien la Corte avaló, con algunos   condicionamientos, la revocatoria especial que trae la Ley 797 de 2003, en sede   de tutela se han producido diferencias entre las salas de revisión sobre el   alcance de esta figura. A partir de 2003, todas las sentencias reconocen que es   una potestad legítima de la administración adelantar investigaciones especiales   que pueden derivar en la revocatoria unilateral de una pensión obtenida   irregularmente. Sin embargo, ha surgido una diferencia de criterio alrededor del   nivel de certeza que debe alcanzar la administración para acreditar la mala fe   del pensionado.    

95.            Hay dos posturas en la jurisprudencia. La   primera, parte de una visión más restringida de la revocatoria y exige un   estándar de prueba bastante alto de la irregularidad, al punto de equiparar la   revocatoria con la responsabilidad penal individual. De este modo, solo sería   válido revocar una pensión, sin el consentimiento del afectado, cuando exista   una sentencia penal que demuestre cómo su actitud u omisión fue determinante   para el reconocimiento irregular de la pensión. La segunda postura, aunque   también hace una exigencia probatoria alta a las administradoras de pensiones,   acepta que el juzgamiento penal no es el único medio de prueba para acreditar la   mala fe del pensionado. Tampoco exige que sea el beneficiario quien haya causado   la irregularidad, pues reprocha por igual el aprovechamiento de un ostensible   error ajeno.    

96.            Dentro de la primera postura, hay tres sentencias   que resultan ilustrativas. En la T-652 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio), la Sala   Quinta de Revisión amparó el derecho fundamental al debido proceso de una   persona a la que el I.S.S. había revocado su mesada, al considerar que fue   obtenida ilegalmente. Si bien la Sala reconoció la facultad de revocatoria en   casos de fraude, consideró que este mecanismo exigía una “prueba judicial de   ello”; sugiriendo la necesidad de contar con un fallo penal[97].    

97.            Una postura similar fue defendida por la   Sentencia T-455 de 2013 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza), en el marco de la   liquidación de la empresa Puertos de Colombia (Foncolpuertos). Aunque el   escenario general de corrupción era notorio[98],   y que se produjeron condenas contra algunos directivos de la extinta Entidad, la   Sala Cuarta de Revisión estimó que dicha situación no podía afectar al   beneficiario de la pensión, de quien no había pruebas de su comportamiento   ilegal. Para ello, invocó un principio rector del derecho penal, según el cual,   la “conducta delictiva se funda en la actuación efectivamente desplegada por   quien en ella incurrió y es individual”[99].   De ahí que, cuando la conducta irregular proviene de la propia administración, y   no hay prueba de que la participación del pensionado haya sido determinante para   ocasionarla, no sea posible afectarlo con la revocatoria unilateral.    

98.            Más recientemente, se profirió la Sentencia T-058   de 2017 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza). En esta ocasión, es Colpensiones quien,   en un escenario similar al que ahora es objeto de análisis, revoca una pensión   de vejez luego de adelantar una investigación por la adición irregular de   semanas a la historia laboral del afiliado[100]. La Sala Cuarta de   Revisión concluyó que “las administradoras de pensiones tienen la obligación   de custodiar la información consignada, velar por su certeza y exactitud, de tal   manera que sea precisa, clara, detallada, comprensible y oportuna. En   consecuencia, las imprecisiones presentadas son su responsabilidad”. De ahí   que no sea admisible imponer sobre el afiliado, las consecuencias negativas del   deficiente cumplimiento de dichas obligaciones, ni pretender que sea este quien   demuestre sus periodos laborados. Recordó que, en virtud del principio de la   buena fe, la existencia de una duda en torno a los requisitos para obtener una   pensión “debe resolverse en favor de la parte débil de la relación”. No   obstante, también reconoció que existían serias dudas sobre la pensión causada,   por lo que –a diferencia de los dos fallos reseñados anteriormente- dispuso un   amparo transitorio, supeditado a que la accionante demandara el acto mediante el   cual se revocó su pensión de vejez dentro de los 4 meses siguientes, a fin de   que el juez ordinario sea quien “adopte una solución definitiva”.    

99.            Esta providencia tuvo una repercusión   significativa, pues ha sido acogida por algunos jueces de tutela, quienes han   amparado los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al   debido proceso en casos similares al que hoy se discute. Pero, como ya se   mencionó, existe otra línea al interior de la Corte, que ha sido más amplia con   respecto al alcance de la revocatoria directa y refleja mejor el sentido de la   Sentencia C-835 de 2003.    

100.       De acuerdo con la segunda postura al interior de   la Corte, no hace falta alcanzar la plena certeza, ni contar con una sentencia   penal, para desvirtuar la buena fe de quien se hizo acreedor irregularmente a   una pensión. Este grupo de sentencias han convalidado el procedimiento de   revocatoria, incluso cuando el afiliado simplemente se aprovecha de un   error de la administración; siempre y cuando se adelante una investigación   interna lo suficientemente rigurosa para demostrar la ostensible irregularidad   en el reconocimiento pensional, y con sujeción al debido proceso.    

101.       En este punto, vale mencionar la Sentencia SU-240   de 2015 (MP. Martha Victoria Sáchica) que conoció el caso de una cónyuge   supérstite que se aprovechó de un error de la administración, que le significó   un aumento repentino y exagerado a su pensión de sobreviviente[101]. Este caso sirvió para   que la Sala Plena consolidara su postura con respecto a tres principios   relevantes para solucionar casos de reconocimientos irregulares de pensión.   Primero, recordó que “son dignos de protección sólo aquellos derechos que han   sido adquiridos con justo título”. De esta forma, explicó que la protección   constitucional a los derechos adquiridos, supone su obtención “con arreglo a   las leyes vigentes”, como el propio artículo 58 Superior establece. Los   derechos adquiridos irregularmente no pueden, entonces, aspirar a la misma   protección e inmutabilidad de la que gozan los derechos legítimamente obtenidos.    

102.       Segundo, explicó que no es necesario que la   irregularidad haya sido causada por el beneficiario de la pensión, pues también   se reprocha a quien pretenda aprovecharse de un error ajeno. Es perfectamente   acorde con la Constitución “sanciona[r] al ciudadano que de   manera consciente se aprovecha de un error manifiesto de la administración   pública”, ya sea con su silencio o a través de otras maniobras. Es indigno   el comportamiento de quien se aprovecha de un error, ya que con ello contraría   el principio de la buena fe[102].    

103.       Tercero, precisó que el principio de la buena fe   no supone un deber desproporcionado de colaboración con la administración. El   error o la irregularidad en el reconocimiento pensional ha de ser ostensible,   al punto que una persona común no pudiera excusarse en su buena fe. En este   caso, por ejemplo, se trató de un incremento exagerado (10 veces) y repentino de   la mesada pensional, lo cual debió haber sido advertido por la accionante.    

104.       En esta misma dirección apuntan otras dos   sentencias que comparten el escenario fáctico con el expediente ahora bajo   análisis. Son casos en los que se respaldó la validez de la investigación   adelantada por Colpensiones que condujo a revocar pensiones obtenidas a través   de semanas añadidas irregularmente.    

105.       El primero de estos casos, resuelto por la Sala   Primera en la Sentencia T-687 de 2016 (MP. María Victoria Calle), supuso un   desafío adicional, pues el accionante era un sujeto de especial protección, en   una precaria situación que, aseguró, le impedía aportar algún medio de prueba   para desvirtuar la acusación de Colpensiones[103].   Aunque la Sala entendió la situación apremiante en la que se encontraba,   concluyó que la Investigación Administrativa Especial adelantada por   Colpensiones había sido rigurosa, al punto de probar suficientemente la   manifiesta ilegalidad en el reconocimiento pensional:    

“Finalmente, se   puede afirmar que la administración demostró con suficiencia la ostensible   ilegalidad de la actuación, y su decisión no estuvo fundada en simples sospechas   de fraude. La ilegalidad de la Resolución de reconocimiento pensional estaba   dada por el hecho de que: (i) las 773 semanas de cotización que le hacían falta   al accionante para acceder a la pensión, habían sido incluidas en el sistema   misional de Colpensiones, por una funcionaria que introdujo tales datos de   oficio, el veintiuno (21) de julio de dos mil catorce (2014), sin soporte alguno   y (ii) sin mediar una solicitud de corrección de historia laboral por parte del   interesado, como lo probó con suficiencia la entidad previa verificación de sus   sistemas de información, aplicativos, archivos microfilmados y análisis de la   historia laboral tradicional. El actor por el contrario, no logró probar en sede   de tutela ni por vía administrativa, que si contaba con los requisitos para   acceder a la pensión ni aportó documentos que soportaran las semanas de   cotización incluidas poco antes de presentar la solicitud de información sobre   el estado de sus cotizaciones”.    

106.       Considerando la situación de vulnerabilidad del   accionante, dispuso que no había lugar a la devolución de sumas de dinero ya   canceladas, “pues se presumía que habían sido percibidas de buena fe por el   ciudadano involucrado, a pesar de que se trataba de un caso de abuso del derecho”.   Recordó que el ciudadano aún podía acudir, si lo deseaba, ante el juez natural   para debatir la legalidad de los actos administrativos que considerara   contrarios a sus derechos.    

107.       En un segundo caso, la Sentencia T-479 de 2017   (MP. Cristina Pardo Schlessinger) también avaló la revocatoria de la pensión, a   raíz de 670 semanas añadidas a la historia laboral, sin mediar soporte alguno.   La Sala constató que la investigación iniciada por Colpensiones había sido   rigurosa y respetuosa del debido proceso, “sin que sea necesario acreditar la   antijuridicidad y la culpabilidad como elementos de la responsabilidad penal”.   También reiteró que la administración es quien “tiene la carga de demostrar   que la adquisición de la pensión se fundó en una conducta tipificada como delito   por la ley penal, en cuyo caso, el principio de buena fe operaría a su favor”.   Vale la pena destacar que, si bien el accionante negó rotundamente haber   participado en la comisión de cualquier conducta criminal, la trabajadora en   misión que añadió las semanas laborales sí confesó ante un juez penal la   comisión de las conductas criminales que se le imputaron.    

108.       En síntesis, desde la Sentencia C-835 de 2003, la   jurisprudencia constitucional ha reconocido inequívocamente la revocatoria   unilateral frente a pensiones irregulares. Posición que también es compartida   por el Consejo de Estado. En la actualidad, no se discute que una pensión   obtenida por medios ilegales o en abierto incumplimiento de los requisitos, al   punto de entrar en la órbita del derecho penal, pueda ser revocada sin el   consentimiento del interesado. Sin embargo, al momento de resolver casos   concretos y aplicar estos principios, han surgido diferencias relevantes al   interior de la Corte. Principalmente, esta divergencia de criterios se ha dado   alrededor de dos temas: (i) ¿es necesario tener una sentencia penal condenatoria   en contra del pensionado para desvirtuar su buena fe en el trámite pensional?; y   (ii) ¿es razonable que el pensionado asuma la responsabilidad de encontrar   pruebas que acrediten su vinculación laboral? Son interrogantes que han dado   lugar a respuestas distintas al interior de la Corte. De ahí que sea necesario   profundizar en estos temas, antes de entrar a unificar la posición de la Sala   Plena.    

109.       Con fundamento en el principio general de la   buena fe, dos salas de revisión consideraron que no era admisible la revocatoria   unilateral de derechos pensionales, hasta tanto no hubiese plena certeza  de la conducta fraudulenta del afiliado. Y para ello, exigieron a la   administración aportar (i) la prueba judicial del delito[104], y además, (ii)   señalaron que no era suficiente con que se demostrara la actuación ilegal o el   error de un tercero, por cuanto esa circunstancia, por sí sola, no afectaba al   afiliado[105].    

110.       En la misma dirección apuntan algunos de los   ciudadanos que participaron dentro de este expediente. El señor Álvaro Antonio   Riquet, por ejemplo, adujo que si “un acto administrativo reconoce un derecho   al particular, por obvias razones, aunque el acto sea contrario a la   Constitución o a la ley, el interesado no va a dar su aprobación para que este   sea revocado por la administración”[106].   Aquiles Barrios asegura, por su parte, que “no cre[e] que por   error o estrategia de Colpensiones y sus funcionarios, tenga que pagar”[107]. Blanca Lilia Ortiz,   en un principio reconoció que pudieron haberse hecho adiciones irregulares a su   historia laboral, e incluso propuso un acuerdo de pago para devolver el dinero   recibido; pero luego de recibir protección vía de tutela, se negó a consentir en   la revocatoria, asegurando que “siempre obró de buena fe”[108].    

111.       Tales posturas no son admisibles en el sistema de   derechos y deberes que promueve la Carta Política de 1991. El mecanismo de   revocatoria directa no recae únicamente sobre aquellos que han sido condenados   penalmente por emplear maniobras fraudulentas, o por aportar documentos falsos   para hacerse a una prestación económica; también cobija a quien dolosamente se   aprovecha de un evidente error de la administración.    

112.       El orden constitucional no protege la cultura de   “el vivo”, aquel que busca aprovecharse del error ajeno y desconocer sus   deberes de cara a la sociedad. Menos aún, tratándose del sistema pensional, en   donde la suerte de la seguridad social y el mínimo vital de todos los   colombianos, incluyendo las generaciones por venir, se encuentra entrelazado.   Para explicar este punto, el presente capítulo (i) desarrolla el alcance de la   Sentencia C-835 de 2003; (ii) explica el delito de aprovechamiento de error   ajeno; y (iii) justifica, desde el punto de vista constitucional, el reproche a   quien se vale del error ajeno.    

4.1. La Sentencia C-835 de 2003 no supeditó la procedencia   de la revocatoria directa al proceso penal    

113.       Al revisar la constitucionalidad del mecanismo de   revocatoria directa para pensiones obtenidas irregularmente, la Sala Plena   sostuvo que no cualquier sospecha habilita este recurso extraordinario de   control; sino que debe tratarse de unos “motivos reales, objetivos,   trascendentes, y desde luego, verificables”. Con ello, blindó al trabajador   de decisiones arbitrarias o desproporcionadas por parte de las administradoras   de pensión que -como ya se reseñó en algunos casos- pusieron en riesgo derechos   adquiridos por la simple sospecha de fraude, o por meras divergencias en la   interpretación de las normas.    

114.       Por esta razón la Sentencia C-835 de 2003 (MP.   Jaime Araujo Rentería) declaró la exequibilidad condicionada del artículo 19 de   la ley 797 de 2003, “en el entendido que el incumplimiento de los requisitos   o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere   siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”.   Pero allí mismo precisó que “basta con la tipificación de la conducta como   delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros   elementos de la responsabilidad penal”[109].    

115.       De ahí que los supuestos que trae el artículo 19   de la Ley 797 de 2003 deben entenderse como el resultado de conductas u   omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo   penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias   menores en el cumplimiento de los requisitos. Esto supone un estándar alto de   prueba a cargo de la administración, pero no implica una suerte de   prejudicialidad, que restrinja el mecanismo de revocatoria a la espera que se   produzca una sentencia penal condenatoria. Lo que la Corte exigió a través de la   sentencia C-835 de 2003 es un comportamiento lo suficientemente grave como para   ser enmarcado en algún tipo delictivo, aunque la conducta no sea finalmente   sancionada en un juicio penal. La condena criminal es la máxima prueba a la que   puede aspirar la administración para desvirtuar la buena fe de una persona; si   bien es suficiente, tan alto grado de convencimiento no es necesario para   habilitar el instrumento de la revocatoria directa.    

116.       Aceptar lo contrario, resultaría en una   equiparación indebida entre la revocatoria directa, que es un mecanismo   interno de control de legalidad sobre un acto administrativo; y el   juzgamiento penal, que es un proceso judicial de responsabilidad individual.   Mantener esta distinción responde, además, a una finalidad práctica imperiosa.   La investigación penal puede tardar años, durante los cuales la administración   quedaría inerme, suprimiéndose así la eficacia de la revocatoria directa como   mecanismo de control. Vale reseñar, a manera de ejemplo, que en este caso la   denuncia penal fue radicada por Colpensiones en diciembre de 2016, y según   informe rendido por la Fiscal 17 Delegada contra la Criminalidad Organizada, el   proceso a comienzos de 2019 aún se encuentra en etapa de indagación.    

117.       Es posible, además, que luego de varios años la   investigación penal no desemboque en una sentencia condenatoria; por múltiples   razones, varias de las cuales son ajenas a la legalidad del acto administrativo   que reconoció la pensión. La extinción de la acción penal[110] puede ocurrir por el   mero paso del tiempo que origina la prescripción. También puede ocurrir la   muerte del procesado, lo que significaría un manto absoluto de protección para   los familiares o cónyuges que quisieran solicitar la pensión de sobrevivientes,   sobre un derecho obtenido irregularmente. A esto debe sumarse la competencia de   la Fiscalía General para suspender, interrumpir e incluso renunciar a la   persecución penal[111],   en un amplio contexto de causales, incluyendo, entre otras, cuando el delito   tenga una pena máxima menor a seis años, o cuando el imputado colabore   eficazmente para desarticular bandas criminales organizadas. Supuestos estos que   podrían darse en casos como el que ahora se analiza.    

118.       Las administradoras de pensión, una vez   identificado un reconocimiento pensional abiertamente fraudulento y en contravía   con los requisitos legales, tendría entonces como único mecanismo acudir ante la   Jurisdicción Contencioso Administrativa, a través de la acción de lesividad. La   revocatoria directa, por el contrario, quedaría sujeta a la suerte del proceso   penal; proceso que, de iniciarse, podría tomar años y quizá desembocar en la   absolución del acusado, por razones distintas a las que se estudian en el marco   del control de legalidad de un acto administrativo[112].    

4.2. El ordenamiento penal castiga a quien se aprovecha de   un error ajeno para obtener un beneficio personal    

119.       Contrario a lo que sostuvieron varios de los   afiliados involucrados en este expediente, el solo hecho de apropiarse   conscientemente, de dineros o bienes ajenos, que por error o negligencia hayan   sido entregados, es una conducta grave que puede entrar en la órbita del derecho   penal. Más específicamente, del delito de aprovechamiento de error ajeno o caso   fortuito, definido en los siguientes términos:    

“Artículo 252.   Aprovechamiento de error ajeno o caso fortuito. El que se apropie de bien   que pertenezca a otro y en cuya posesión hubiere entrado por error ajeno o caso   fortuito, incurrirá en prisión de uno (1) a tres (3) años // La pena será de   prisión de uno (1) a dos (2) años cuando la cuantía no exceda de diez (10)   salarios mínimos legales mensuales vigentes”.    

120.       Esta conducta integra el Título VII del Código   Penal, que consagra los delitos contra el patrimonio económico. Si bien no hay   mayores desarrollos doctrinarios sobre este tipo, es claro que el Legislador   busca castigar a quien se apropia de un bien, que por error ajeno o por el azar   entró en su posesión. La descripción típica no se concentra en las conductas que   pudieron haber ocasionado el error, pues para eso existen otros tipos penales,   sino que castiga el mero hecho de aprovecharse del infortunio ajeno.    

121.       Hay un precedente relevante de la Sala de   Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia al respecto. Es el caso de una   persona que fue denunciada por la compañía de seguros Positiva. Según la   Empresa, por error consignó en favor de aquel la suma de $45.779.213, como pago   de retroactivo de pensión, pese a que dicha suma no le era adeudada. Pese a   aceptar que el dinero no le correspondía, el acusado se apropió del mismo,   negándose a devolverlo. Esta situación, en la que era claro que el acusado no   realizó ninguna maniobra ilegal para apropiarse del dinero, sino que éste llegó   a su cuenta por un error de la Compañía, la Corte Suprema hizo las siguientes   consideraciones sobre los elementos definitorios del delito de aprovechamiento:    

“Como claramente se   aprecia, el verbo rector que delimita el núcleo de la conducta, remite a la “apropiación”  de algo “en cuya posesión”, se hubiese entrado por error ajeno o caso   fortuito // Lo destacado en negrillas obedece a que la conducta punible no   existe o comienza a materializarse si, de un lado, no se ha dado la efectiva   posesión del bien; y, del otro, si esa posesión no deriva en consecuente   apropiación, entendida como la tenencia con ánimo de señor y dueño // Huelga   resaltar que si bien, el tipo penal obliga acudir al error ajeno o caso   fortuito, estas circunstancias por sí mismas son ajenas al delito, o mejor, no   hacen parte del iter criminis, como quiera que sin la efectiva posesión y   subsecuente apropiación, apenas se estiman irregularidades ajenas al derecho   penal y sin ninguna trascendencia dentro del mismo // El delito, por esencia   doloso, solo comienza a ejecutarse cuando la persona entra en posesión del   dinero, para el caso, y decide apropiarse del mismo”[113].    

122.       Ahora bien, es menester aclarar que nadie puede   ser acusado penalmente por el simple hecho de recibir un dinero o un bien que no   le corresponde. Nadie está en la posibilidad de conocer, ni mucho menos evitar,   que una entidad cometa un error a su favor, sobre todo cuando la falla es   imperceptible al ciudadano común. Lo que censura el ordenamiento penal es que,   una vez conocido o informado de la irregularidad, la persona pretenda   apropiárselo[114].    

123.       La Corte Constitucional también tuvo la   posibilidad de conocer un caso similar en la Sentencia T-266 de 2009 (MP.   Humberto Sierra Porto). Esta vez, la empresa Emtelco S.A. denunció que, producto   de un error técnico, transfirió a la cuenta de un ex trabajador la suma de   $6.174.474. A pesar de los repetidos requerimientos, la persona se negó a   reintegrar el dinero consignado y por ello fue acusada por el delito de   aprovechamiento de error ajeno. Tratándose de una tutela contra providencia   judicial, la Corte no entró a analizar el caso en detalle, pero sí encontró que   los argumentos de los jueces de instancia que condenaron al ex trabajador habían   sido razonables[115].   Consideró el juez penal -y lo avaló la Corte- que era contrario a la sana   crítica esgrimir la buena fe, pues una vez finaliza la relación laboral, no es   normal recibir abonos del antiguo empleador. Lo que se evidenciaba en el caso,   por el contrario, era la intención del trabajador de apropiarse de esos dineros   girados por error, como un medio para compensar lo que consideraba había sido   una liquidación injusta.    

124.       Para terminar este acápite, es importante señalar   que cuando una persona, además de apropiarse de una prestación o consignación   equivocada, realiza acciones adicionales para mantener en error a la   administración, la conducta típica puede escalar al campo de la estafa[116]. Esto fue lo que   ocurrió justamente en la Sentencia SU-240 de 2015 (MP. Martha Victoria Sáchica).   En aquella ocasión, la Sala Plena conoció el proceso contra la cónyuge   superviviente que se aprovechó del error de la administración que liquidó la   pensión de su difunto esposo como si fuese un Congresista, a pesar de que el   mismo era un auxiliar administrativo. Tal error significó un incremento de casi   10 veces en la mesada pensional, frente a lo cual era difícil alegar la buena fe   o el desconocimiento:    

“Pues bien, el   Tribunal interpretó la citada disposición en el sentido de que incluso en   aquellos supuestos en los cuales la administración motuo propio había   incurrido en un error de hecho, es decir, no se le había inducido al mismo, y   terminaba reconocido indebidamente un derecho, dicho acto era   considerado ilegal, si el beneficiado guardaba silencio; tanto más y en cuanto   el equívoco era manifiesto // Así las cosas, la interpretación acordada por los   falladores al segundo inciso del artículo 73 del C.C.A. es perfectamente acorde   con la Constitución, por cuanto: (i) se encamina a proteger de manera inmediata   al erario público, en tanto que bien jurídico constitucionalmente amparado; (ii)   evita que la administración tenga que acudir a la justicia en acción de   lesividad, y en el entretanto, pagar lo no debido; y (iii) sanciona al ciudadano   que de manera consciente se aprovecha de un error manifiesto de la   administración pública”.    

125.       Es claro entonces que el derecho penal castiga no   solo a quien realiza maniobras fraudulentas o aporta documentos falsos para   hacerse a una pensión, sino que también cuestiona a aquel que se aprovecha del   error o el infortunio ajeno. Tal comportamiento, en determinadas condiciones y   según su gravedad, entra en la órbita del derecho penal y por ende, también   puede ser enfrentado a través del mecanismo de la revocatoria directa.    

4.3. Quien se aprovecha del error ajeno o incumple su deber   de buena fe, actúa en contravía de la Constitución, y no merece protección sobre   los derechos así adquiridos    

126.       La equivocada idea de la astucia de quien se   aprovecha del error ajeno, o de la indeterminación jurídica para satisfacer sus   fines personales; el supuesto empuje para construir el éxito personal a como dé   lugar[117]  y la cultura del desprecio hacia la ley, “vista únicamente como un   instrumento que se respeta cuando es útil para los fines personales y se burla   cuando resulta inconveniente”[118],   erosionan la vida en comunidad. Una sociedad donde los recursos públicos se   convierten en un botín objeto de saqueo, en la que las personas compiten   ferozmente entre sí y contra el Estado, y donde se impone un “individualismo   vivo e indómito”[119],   amenaza los cimientos del Estado social y democrático de derecho[120].    

127.       Esta Corporación no ignora “la presencia de injusticias   estructurales que deben ser consideradas”[121], y así lo ha reconocido desde   sus inicios[122]. Y aunque hay escenarios de profunda   marginalidad y dolor que ponen a prueba la lealtad con el derecho, la Corte   también ha reivindicado el poder normativo y emancipador de este. A través de su   jurisprudencia, especialmente de la acción de tutela, la Corte ha proclamado que   el ser humano “es sujeto, razón y fin de la Constitución de 1991”[123]. Pero la materialización de esta   aspiración constitucional, en la que se garantice plenamente los derechos de   todos los asociados, presupone también el compromiso de los ciudadanos para   acatar la Constitución y la ley[124].    

128.       El incumplimiento de las normas -o su   cumplimiento estratégico en función de la conveniencia personal- así como la   búsqueda de beneficios a toda costa, no es un problema menor. De ahí que hayan   múltiples normas del ordenamiento jurídico que sancionan, con distintos grados   de severidad, a quien se aleja del comportamiento esperado. Como ya se expuso,   el ordenamiento castiga incluso a quien se aprovecha del error ajeno. Dicha   disposición de rango penal es compatible con el orden constitucional por al   menos dos razones: (i) el principio según el cual lo ilícito no genera derechos;   y (ii) el deber constitucional de obrar de buena fe.    

130.       En pronunciamientos posteriores, la Sala Plena ha   reiterado esta máxima en el entendido que “la noción de derecho adquirido   lleva implícita en todo caso el requerimiento de un justo título”[126] y que “son dignos   de protección sólo aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título”[127]. Los derechos   adquiridos irregularmente no pueden entonces aspirar a la misma protección e   inmutabilidad de la que gozan aquellos legítimamente obtenidos. Por ello, “quien   ostente la titularidad del derecho de dominio adquirido de manera irregular o   ilícita, solamente tiene una apariencia de derecho susceptible de ser   desvirtuada en cualquier momento”[128].    

131.       La conducta de quien se aprovecha del error ajeno   también contraría los deberes constitucionales. La adopción del modelo de   un Estado social de derecho trajo consigo profundos cambios al país. Además de   un catálogo amplio de derechos, también incluyó algunas disposiciones sobre los   deberes ciudadanos[129],   los cuales han de entenderse en una relación de complementariedad entre sí:    

“Existe una relación   de complementariedad entre los derechos y los deberes constitucionales. La   persona humana, centro del ordenamiento constitucional, no sólo es titular de   derechos fundamentales sino que también es sujeto de deberes u obligaciones,   imprescindibles para la convivencia social // La concepción social del Estado de   derecho, fundado en la solidaridad, la dignidad, el trabajo y la prevalencia del   interés general (CP art. 1), se traduce en la vigencia inmediata de los derechos   fundamentales, pero también en la sanción constitucional al incumplimiento de   los deberes constitucionales. El artículo 1 de la Constitución erige a la   solidaridad en fundamento de la organización estatal. Los nacionales y   extranjeros tienen el deber de acatar la Constitución y la ley, y son   responsables por su infracción (CP arts. 4 y 6). De esta forma, los deberes   consagrados en la Carta Política han dejado de ser un desideratum  del buen pater familias, para convertirse en imperativos que vinculan   directamente a los particulares y de cuyo cumplimiento depende la convivencia   pacífica”[130].    

132.       De esta manera, la Corte ha sido enfática al   sostener que “para la realización del Estado Social de Derecho, junto a la   garantía de los derechos fundamentales, es indispensable el cumplimiento por   todas las personas de los deberes que asigna la Constitución”[131]. Ahora bien, estos   deberes no pueden convertirse en cargas desproporcionadas en cabeza de los   ciudadanos, que desdibujen el concepto mismo de los derechos[132].    

133.       Descendiendo al objeto específico de esta tutela,   se tiene el principio general de la buena fe, que el artículo 83 Superior   elevó a rango constitucional y consagró como un deber. Según este, “las   actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a   los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que   aquellos adelanten ante éstas”[133].   En su acepción más simple, la buena fe equivale a “obrar con lealtad,   rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas   sus actuaciones”[134].    

134.       La buena fe no solo se reclama a las autoridades   públicas, imponiéndoles la obligación de abstenerse de modificar abruptamente   sus decisiones[135],   sino que también se predica de los particulares. Esta busca materializar la   confianza mutua, lo cual exige una disposición respetuosa y leal de ambas   partes:    

“La buena fe   incorpora el valor de la confianza. En razón a esto, tanto la administración   como los administrados deben actuar conforme a las exigencias de la buena fe,   sin olvidar “Que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas a su   fundamento ético que debe ser el factor informante y espiritualizador”. Lo   anterior implica que, así como la administración pública no puede ejercer sus   potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan,   tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias”[136].    

135.       Es por lo anterior que frente a una circunstancia   de ostensible ilegalidad, la Corte ha defendido que “la aplicación del   principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para   proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la   que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la   confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido   bajo tales circunstancias”[137].    

136.       La confianza mutua y la rectitud entre los   afiliados y las autoridades administrativas es determinante para el correcto   funcionamiento del sistema de pensiones. El incumplimiento de los requisitos,   las maniobras fraudulentas para obtener una pensión, o el abuso por parte de la   autoridad a través de trámites innecesarios o decisiones arbitrarias, alimentan   un círculo vicioso que estimula la desconfianza y en el que, al final, todos   pierden. El régimen pensional por excelencia supone un componente de solidaridad   trans e intergeneracional[138],   en el que la suerte de los colombianos está interconectada. Como ya dijo la   Corte, “este ideal lo construimos todos. Nos hacemos todos responsables de su   éxito o de su fracaso”[139].   De ahí la necesidad de que los partícipes del sistema de pensiones obren con   rectitud, lealtad y honestidad.    

137.       En conclusión, la revocatoria unilateral de un   acto de reconocimiento pensional se habilita ante un comportamiento lo   suficientemente grave como para ser enmarcado en algún tipo delictivo, sin que   sea necesario demostrar la responsabilidad penal a través de una sentencia   condenatoria. Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o   inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico también   sanciona a quien se aprovecha de estos escenarios. El cumplimiento de las normas   es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con   rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la   buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para   el buen funcionamiento de la sociedad.    

5. El derecho fundamental al   habeas data y el deber de custodia de la información laboral    

138.       Otra de las preocupaciones en este tipo de casos,   en donde se cuestiona la veracidad de los aportes al sistema pensional, tiene   que ver con el correcto manejo de la información. En últimas, todo derecho   prestacional depende del cumplimiento de requisitos y condiciones, los cuales se   verifican, usualmente, a través de constancias documentales. Pero ¿qué pasa si   la información que obra en los archivos no refleja fidedignamente los esfuerzos   laborales de una persona? ¿A quién corresponde velar por la conservación de   estos documentos? Y más difícil aún, ¿qué alternativas hay cuando existen   omisiones o inconsistencias graves en la historia laboral, pero los archivos de   la empresa o institución responsable se han destruido? ¿Es razonable exigir a un   ciudadano que allegue pruebas documentales acerca de relaciones laborales   finalizadas décadas atrás?    

139.       Precisamente, la Sentencia T-058 de 2017 (MP.   Gabriel Eduardo Mendoza), en un caso similar al que ahora conoce la Sala Plena,   amparó los derechos de la accionante, por lo que consideró era un incumplimiento   de la Administradora de Pensión en su deber de “custodiar la información   consignada, velar por su certeza y exactitud”.    

140.       El tema no es sencillo; y aún persisten algunos   vacíos legales que operan en detrimento de la parte más débil de la relación   laboral, el trabajador. Pero la jurisprudencia también cuenta ya con un   desarrollo que permite aproximarse a una respuesta para estos válidos   interrogantes. En los siguientes acápites, se profundizará sobre los siguientes   temas: (i) el derecho fundamental al habeas data y su relación con otros   derechos; (ii) los deberes de custodia y administración de la información   laboral; y (iii) el tratamiento de las inconsistencias en la información y los   medios de prueba supletivos.    

5.1. El derecho fundamental al habeas data y su relación   con otros derechos    

141.       El derecho al habeas data es una garantía   de rango fundamental, consagrado expresamente en el artículo 15 de la   Constitución. Supone, en su formulación más elemental, el derecho de toda   persona a “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan   recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y   privadas”[140].   La jurisprudencia de la Corte ha explicado que tiene una doble connotación[141]:    

i)    Como derecho autónomo, razón por la cual   el titular de la información tiene la posibilidad de conocer la información que   sobre él reposa en las bases de datos, así como de exigir a quien la administra,   la actualización, rectificación, autorización, inclusión y exclusión de   información recolectada.    

ii)  Como garantía de otros derechos, en la   medida en que los protege mediante la vigilancia y cumplimiento de las reglas y   principios de la administración de datos. Ello sucede, entre otros, en cuanto al   buen nombre, cuando se emplea para rectificar el tratamiento de información   falsa[142],   en cuanto al derecho a la seguridad social, cuando se emplea para incluir   información personal necesaria para la prestación de los servicios de salud y de   las prestaciones propias de la seguridad social[143], o en cuanto   al derecho de locomoción, cuando se solicita para actualizar información   relacionada con la vigencia de órdenes de captura[144]. “El   pleno ejercicio de derechos, tanto constitucionales como legales, dependen, en   no pocas ocasiones, de la existencia de estos soportes”[145]    

142.       Entre el derecho al habeas data y la   seguridad social hay una relación estrecha. El reconocimiento pensional implica   la evaluación de requisitos y condiciones, que se examinan a partir de piezas   documentales tanto públicas como privadas; sin estas, el derecho pensional queda   en la incertidumbre. Así, los datos personales, la información laboral, médica,   financiera y de otra índole contenida en archivos y bases de datos, “son la   fuente primaria para determinar el acceso o el alcance de ciertos derechos o el   cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de derechos y prestaciones   sociales”[146].    

143.       El derecho al habeas data supone, a su   vez, la obligación correlativa de las entidades, tanto públicas como privadas,   de responder de buena fe y de manera adecuada a las solicitudes de acceso,   custodia y corrección de la información. En especial, tratándose de la historia   laboral, la cual ha sido considerada como un “elemento de prueba definitivo”[147]..    

5.2. Los deberes de custodia y correcta administración de   la información laboral    

144.       Tanto el empleador, como las administradoras de   pensiones, son responsables de almacenar correctamente la información que reposa   en su poder sobre la historia laboral de una persona. Ello, de manera que los   ciudadanos interesados puedan acceder oportunamente a esta, presentar   correcciones o solicitar certificaciones para realizar trámites legales.    

145.       En el caso del empleador, el artículo 57 del   Código Sustantivo del Trabajo (CST) señala como una de sus obligaciones   especiales: “Dar al trabajador que lo solicite, a la expiración del contrato,   una certificación en que conste el tiempo de servicio, la índole de la labor y   el salario devengado”. En esta misma dirección, el artículo 264 establece   que “las empresas obligadas al pago de la jubilación deben conservar en sus   archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de   servicio de sus trabajadores y los salarios devengados”.    

146.       Tratándose de empleadores públicos, también hay   disposiciones que dan cuenta de esta obligación de custodia. Desde comienzos del   siglo pasado[148],   el Código de Régimen Político y Municipal[149]  dispuso, en cabeza de los jefes de oficina, el deber de vigilar que “los  secretarios recibieran los archivos por inventario y que convinieran el   tiempo durante el cual funcionarían”[150].   También consagró el derecho de todo individuo a solicitar copia de los   documentos que existieran en las secretarías o archivos de las oficinas del   orden administrativo, y que no estuvieran sujetas a reserva[151]. Luego, la Ley 43 de   1913, estableció un marco normativo específico para la conservación de ciertos   documentos oficiales. Allí, se consagra la obligación según la cual “[t]odo   documento oficial, destinado a reposar en los archivos públicos se extenderá a   mano y con tinta indeleble, o que resista la acción del tiempo, a fin de   asegurar la conservación del texto”[152].    

147.       Más recientemente, se han proferido normas que   propenden por un sistema único de información de personal en el sector público.   Es así como el Decreto 1571 de 1998[153],   estableció que “[l]as hojas de vida de los empleados públicos, de los   trabajadores oficiales y de los contratistas de prestación de servicios   permanecerán en la unidad de personal o de contratos, o en la que haga sus veces   de la correspondiente entidad y organismo, aún después del retiro o de la   terminación del contrato y su custodia será responsabilidad del jefe de la   unidad respectiva”. Si bien esta norma ha sido derogada y actualizada   periódicamente[154],   actualmente, el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP),   reitera esta obligación de conservación de la hoja de vida laboral[155].    

“Lo anterior, quiere   decir que históricamente ha estado en cabeza del Estado y de las entidades   públicas que lo conforman, la administración y custodia de los archivos y   documentos que les son propios y, a partir de la creación del Archivo General de   la Nación, esa función se debe desarrollar siguiendo las directrices   establecidas por este // La importancia de tal función está dada por la   necesidad de mantener un registro de los hechos o sucesos de carácter   administrativo, económico, político y, en general, en todos los ámbitos de la   administración y, a la vez, documentar históricamente las situaciones que en   esas esferas se han presentado y las personas e instituciones que han sido   partícipes de ellas, pues, dan cuenta de situaciones tan trascendentales como   las relaciones laborales entre los diferentes entes estatales y sus servidores”[156].    

149.       Pero los empleadores, sean públicos o privados,   no son los únicos responsables de velar por la correcta custodia de la historia   laboral de sus trabajadores. Sobre las administradoras de pensiones  también recae una obligación mayúscula. Lo   anterior, por cuanto los datos allí consignados han de ser sean completos y   veraces, y reflejar el “verdadero esfuerzo económico que realizó el potencial   beneficiario de la pensión en aras de la satisfacción de las condiciones legales   para acceder a ella”[157]. Según la jurisprudencia de   esta Corte, hay cuatro obligaciones principales de las administradoras de   pensiones, que se derivan del deber general de custodia sobre la información   laboral. Estas obligaciones pueden resumirse de la siguiente manera:    

“(i) el deber de   custodiar, conservar y guardar la información y los documentos que soportan las   cotizaciones, que hace referencia al especial cuidado que deben tener las   entidades al organizar y manipular las historias laborales; (ii) la obligación   de consignar información cierta, precisa, fidedigna y actualizada en las   historias laborales, que se enfoca en las características mínimas que deben   reunir los datos contenidos en los registros laborales; (iii) el deber de   brindar respuestas oportunas y completas a las solicitudes de información,   corrección o actualización de la historia laboral que formulen los afiliados al   Sistema General de Pensiones, lo anterior porque en el marco de garantizar la   veracidad de la información, en caso de que ésta sea inexacta, se debe   garantizar la oportunidad y los canales adecuados para que los interesados   presenten sus peticiones de corrección y sean respondidas en debida forma; y   (iv) la obligación del respeto del acto propio, que se torna en una protección   al trabajador cuando la entidad modifica la información de sus cotizaciones de   forma intempestiva”[158].    

150.       Las posibles fallas de las administradoras, desde   el punto de vista operacional, “no puede traducirse en una denegación del   derecho a la seguridad social del ciudadano que tiene la expectativa legítima de   pensionarse”[159].   En efecto, es a través de aquella información que se constata el cumplimiento de   los requisitos para acceder a la prestación económica por el riesgo de vejez,   así como otras manifestaciones del derecho a la seguridad social[160]. La desorganización,   la no sistematización de los datos o el descuido, no pueden repercutir   negativamente en contra del trabajador[161].   De ahí que estas entidades deban actuar diligentemente, y cuando se presenten   inconsistencias o solicitudes de corrección por parte del el propio afiliado, es   su deber “desplegar las actuaciones pertinentes que conduzcan a la corrección   de cualquier información errónea o inexacta, pues de lo contrario se vulneraría   el derecho al habeas data al negarle al titular del derecho la posibilidad de   que dichos datos sean corregidos o complementados”[162].    

151.       En este punto es importante destacar que   Colpensiones adoptó recientemente un programa de Gestión Documental[163], mediante el cual   busca dar cumplimiento a la Ley 594 de 2000 (Ley General de Archivos). Dicho   programa contiene una serie de directrices para “garantizar la correcta   gestión de los documentos institucionales, su administración y conservación, con   el fin de disponer de evidencia objetiva a los procesos de Colpensiones”[164]. Sin embargo, no es   claro qué tipo de certificados o pruebas de una relación laboral caben dentro   del concepto de “documentos institucionales”, ni cómo estas recientes   medidas pueden ayudar a solucionar controversias suscitadas años atrás, ni por   qué, pese a estas directrices, aún se presentan reportes contradictorios y   serias inconsistencias en la historia laboral de algunos afiliados, que implican   una extensa labor probatoria, que no siempre conduce a resultados concluyentes.    

152.       Dicho lo anterior, es indiscutible que hay una   obligación, tanto en el empleador como en las administradoras de pensiones, de   velar por la correcta custodia, almacenamiento y disposición de los medios   documentales que contengan información relevante sobre la trayectoria laboral de   una persona, sea en el sector público o privado. Sin embargo, como también se   observa en las disposiciones citadas, no hay claridad sobre el alcance del deber   de custodia de la información laboral y los deberes específicos que se derivan   para cada uno de los responsables. Tampoco existe un término preciso en el   tiempo para mantener estos registros, ni pautas específicas sobre cómo conservar   tales archivos de una forma idónea. Colpensiones ha avanzado en la dirección   correcta a través de un programa interno de gestión documental, pero en el caso   de los empleadores, la situación es mucho más compleja, pues ni siquiera hay un   marco normativo que específica y adecuadamente responda a estos deberes. Esta   indeterminación es grave, pues la inadecuada conservación, e incluso la   destrucción de archivos físicos por el paso del tiempo, ha tejido un manto de   duda sobre las reclamaciones pensionales de miles de trabajadores, ante la   imposibilidad de obtener un certificado de trabajo, o frente a las   inconsistencias en los reportes que emiten las administradoras de pensiones.    

153.       El Ministerio de Trabajo y el entonces Ministerio   de la Protección Social propusieron una analogía con la obligación de   conservación, por diez años, de los libros y papeles contables que trae el   Código de Comercio[165].   Esto resulta insuficiente tratándose de documentos que soportan derechos   pensionales, pues es posible que se inicien procesos o reclamaciones décadas   después, cuando haya expirado este término. Recuérdese además que los casos más   complejos que ha conocido esta Corte tienen que ver, como se expondrá en el   siguiente acápite, con relaciones laborales causadas 30 o más años atrás,   volviendo inocua esta remisión al derecho comercial.    

154.       El Archivo General de la Nación (AGN) ha sido más   garantista en la observancia del deber legal que les asiste a los empleadores en   lo que concierne al almacenamiento y conservación de historias laborales. A   través de múltiples pronunciamientos[166], la Entidad ha   establecido que debido a la importancia y los datos que se consignan en la   historia laboral, el tiempo mínimo de conservación ha de ser de 80 a 100 años.   En uno de sus más recientes pronunciamientos, el AGN se refirió sobre el tema en   los siguientes términos:    

“De lo anterior se   deduce que las empresas deberán prever el tiempo de conservación de las   historias laborales, de acuerdo a lo estipulado en el Código Sustantivo del   Trabajo. Además se sugiere que se adopten como buena práctica las regulaciones   emanadas por el Archivo General de la Nación Jorge Palacios Preciado, para la   gestión de los documentos de archivo. En este sentido, por lo general se propone   como mínimo un tiempo de retención de las historias laborales de 80 a 100 años,   pues no sólo el trabajador tiene derechos frente a los aportes pensionales, sino   también lo pueden llegar a tener sus sobrevivientes”[167].    

155.       Este concepto es razonable, y se ajusta a la   importancia que revisten estos documentos, en términos de derechos humanos.   Algunas salas de revisión han sugerido, incluso, que la obligación de custodia   es indefinida,  pues “debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe,   es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del   trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene   derecho a que su empleador se la expida”[168].    

156.       La Corte, sin embargo, no es competente para   llenar este vacío normativo, ni tampoco tiene el conocimiento especializado para   fijar los mejores procesos técnicos de conservación. Ante tal problemática, que   repercute directamente en la materialización del derecho fundamental a la   seguridad social y al habeas data de los colombianos, se exhortará al   Gobierno Nacional para que junto con el Archivo General de la Nación, fijen una   directriz nacional de gestión documental, orientada a salvaguardar en el tiempo   los soportes básicos que dan cuenta de la trayectoria laboral de los ciudadanos.   Tal directriz no recae únicamente sobre las entidades públicas y las   administradoras de pensiones, pues las empresas privadas también tienen una   responsabilidad legal y constitucional con sus trabajadores, como se expuso en   esta providencia[169]. De lo que se trata,   en últimas, es que la acreditación de un derecho pensional pueda realizarse de   forma oportuna, confiable y fiel a los esfuerzos laborales de una persona; sin   que quede sujeta al capricho del empleador, ni a la suerte que puedan correr los   archivos físicos de empresas, administradoras de pensiones, o instituciones   públicas, frente al paso indetenible del tiempo.    

5.3. Sobre el tratamiento de las inconsistencias en la   información, y los medios de prueba supletivos    

158.       En ocasiones, las inconsistencias son aparentes,   pues no se trata realmente de datos contradictorios o inexistentes, sino del   incumplimiento de la propia administradora de pensiones en sus obligaciones. Un   ejemplo ilustrativo son los casos conocidos como mora patronal. En   múltiples oportunidades, la Corte Constitucional se ha ocupado del tema de la   mora en el pago de aportes como obstáculo para el reconocimiento de la pensión   de vejez. Ha reiterado que dicha omisión constituye un obstáculo que no puede   afectar al trabajador[170],   pues es responsabilidad de las administradoras de pensiones emplear los   mecanismos legales con que cuentan para exigir tales pagos[171].    

159.       Pero hay otras ocasiones en las que se presentan   verdaderas inconsistencias en la historia laboral de una persona. Son casos más   complejos, que se agravan ante la desorganización de algunos archivos   documentales, que dificultan encontrar información fidedigna sobre la   trayectoria laboral de una persona. Al respecto, lo primero que ha recordado la   jurisprudencia es que las administradoras de pensiones no pueden cambiar   arbitrariamente  la historia laboral. No es admisible que un afiliado reciba una constancia de   tiempos de servicios, y luego la misma entidad emisora la modifique súbitamente,   sin que el trabajador conozca las razones, ni haya tenido la oportunidad de   manifestarse al respecto. El principio de buena fe prohíbe estos cambios   intempestivos. En la Sentencia T-463 de 2016 (MP. Gloria Stella Ortiz), por   ejemplo, la Corte amparó los derechos de una afiliada, quien pasó abruptamente   de tener acreditadas 1052 semanas a pensiones, a solo 340[172].    

160.       Esto no significa, sin embargo, que las   administradoras estén irremediablemente atadas a las certificaciones que   hubiesen expedido. La jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad   de retractarse e introducir cambios al historial laboral, siempre y cuando   exista una “justificación bien razonada”[173]. Justificación que   además debe contar un proceso mínimo que permita al afiliado conocer las razones   que esgrime la administración, así como presentar sus propios argumentos.    

161.       En este punto es importante precisar que la carga   de la prueba sobre las posibles inconsistencias o irregularidades recae, en   principio, sobre la administradora de pensiones, pues “el trabajador sigue   siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual merece una especial   protección del Estado”[174].   Además, la administradora cuenta con “mejores y mayores elementos de juicio   que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se   le plantean”[175].   Pero cuando la administradora de pensiones presenta una “justificación bien   razonada”, soportada en medios probatorios que advierten razonablemente   sobre una inconsistencia o una irregularidad en la historia laboral, le   corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho. En términos similares, la Sala   Plena del Consejo de Estado ha sostenido que, frente a una “censura fundada”   de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado, quien podrá   hacer uso de los distintos medios probatorios a su alcance[176].    

162.       Una de las alternativas con que cuenta el   ciudadano para defender sus derechos y comprobar sus tiempos de servicio, es el   trámite de reconstrucción del expediente laboral. El Código General del Proceso   consagra, en su artículo 126, el alcance y etapas que han de agotarse. Si bien   esta disposición se enmarca en el contexto de un proceso judicial, “la Corte   Constitucional lo ha tenido en cuenta en eventos en que ha sido necesaria la   reconstrucción de expedientes ante autoridades administrativas, garantizando la   posibilidad de ejercer el habeas data cuando se presenta inexactitud en la   historia laboral para solicitar pensión de vejez”[177]. Las entidades   responsables están en la obligación de colaborar en lo que sea de su   competencia, pues la falta de verificación de la realidad de las cotizaciones   efectuadas tiene incidencia directa en el reconocimiento de un derecho   fundamental[178].    

163.       Ahora bien, hay casos extremos en los que el   debate probatorio se complejiza, no solo por la desaparición de un documento en   específico, sino por la liquidación misma de la empresa. Son estos casos límites   los que suponen un auténtico desafío constitucional, pues no parece razonable   exigir al trabajador allegar un documento que certifique sus tiempos de   servicio, cuando su empresa se liquidó; ni tampoco parece viable ordenar la   reconstrucción de los archivos de una institución que ya no existe, física ni   jurídicamente.    

164.       De acuerdo con el marco legal, no hay una única   prueba solemne ni exclusiva para demostrar los tiempos trabajados. Desde el siglo pasado, el ordenamiento jurídico previó   que la documentación física podía perderse; por lo que resultaba irrazonable   exigir el certificado documental como el único medio de prueba válido. En el   sector público, por ejemplo, la Ley 50 de 1886, “que fija reglas generales   sobre concesión de pensiones y jubilaciones” estableció que en aras de   obtener un reconocimiento pensional del “tesoro nacional”, la prueba   escrita era la idónea. Sin embargo, aceptó que cuando la misma no fuese posible   de recuperar, se podría acudir a otros medios supletivos de prueba, como la   testimonial[179].  Tratándose del sector privado, el artículo 264 del Código Sustantivo del Trabajo   trae una consideración similar, al permitir la prueba supletoria, cuando   no se pueda obtener la certificación del tiempo laborado[180].    

165.       Con fundamento en estas normas, la Corte ha   defendido el principio de libertad probatoria que rige las relaciones laborales.   Y aunque se presume la buena fe de los afiliados, también ha sostenido que “el   reconocimiento de la prestación periódica exige cierto nivel de certeza de los   supuestos fácticos que se pretenden reconstruir y acreditar”[181]. Especialmente, en   sede de tutela, donde no es posible desplegar una actividad probatoria a   profundidad, ni reemplazar las competencias del juez natural.    

166.       En Sentencia T-436 de 2017 (MP. Gloria Stella   Ortiz), la Corte conoció la petición de un trabajador que solicitaba tener en   cuenta el tiempo laborado con dos empresas privadas. Con respecto a la primera,   el accionante allegó un certificado laboral, expedido por el Gerente. Para la   segunda Empresa, no tenía dicho certificado, pero sí una copia del contrato de   vinculación y un documento suscrito por uno de los socios mayoritarios, que daba   fe de su contratación. Al resolver el caso, la Corte encontró que “existen   pruebas que permiten determinar de manera razonable que existió un vínculo   laboral”.    

167.       Los testimonios, por sí solos, ofrecen un menor   nivel de convencimiento. En Sentencia T-207 de 2011 (MP. Gabriel Eduardo   Mendoza), la Sala Cuarta de Revisión estudió la petición de sustitución   pensional de mujer mayor, quien aseguró que su difunto esposo había trabajado   para la Contraloría Departamental de Nariño. Sin embargo, los archivos de la   Entidad se perdieron tras un incendio ocurrido en el año 1998. Como único medio   de prueba, la señora allegó una declaración extrajuicio rendida por ella misma,   en la que daba fe de la vinculación laboral de su esposo. La Corte concluyó que   dicho testimonio no era suficiente para decretar, en sede de tutela, la relación   laboral. La Sentencia T-446 de 2014 (MP. Jorge Ignacio Pretelt), es la única vez   en la que la Corte ha ordenado el otorgamiento de una pensión con base en un   testimonio, como prueba de los tiempos laborados[182]. Sin embargo, el caso   tenía dos particularidades que es importante resaltar: (i) la afiliada había   acreditado correctamente 19 años y 351 días, por lo que el periodo en discusión   era tan solo de 14 días; y (ii) las beneficiarias de la pensión gracia eran   sujetos de especial protección, con una avanzada edad, y en condiciones muy   precarias de salud y bienestar[183].    

168.       En conclusión, y para recapitular lo dicho en   este capítulo, es importante reconocer que existe una vinculación estrecha entre   el derecho fundamental al habeas data y la materialización del derecho a   la seguridad social. La acreditación de una prestación económica requiere una   gestión documental adecuada de parte del empleador y de las administradoras de   pensión, quienes no pueden descargar esta responsabilidad en los trabajadores.   Pero es innegable que aún hoy se presentan fallas en el manejo de la información   y serias inconsistencias en la historia laboral de los afiliados, lo que genera   incertidumbre sobre los tiempos efectivamente laborados. Las administradoras no   pueden, sin más, modificar estos documentos, salvo que cuenten con una “justificación   bien razonada”[184]. El afiliado, por su   parte, está en el derecho de controvertir el dictamen de la administración, y   para ello podrá hacer uso de los medios supletivos de prueba a su alcance. El   análisis del nivel de certeza que ofrecen estos medios alternos deberá hacerse   caso a caso, y teniendo en cuenta, también, que la tutela no es el escenario   para adelantar un examen probatorio a fondo, ni reemplaza la competencia del   juez ordinario.    

6. Unificación de jurisprudencia    

169.       La revocatoria directa es una poderosa   herramienta que permite a la administración ejercer un control de legalidad   sobre sus propios actos, pudiendo incluso invalidar, sin el consentimiento del   afectado, decisiones que estaban en firme y produciendo efectos jurídicos. Este   mecanismo es compatible con el orden constitucional, pues la defensa del imperio   de la ley es una obligación ineludible de la administración lo que, en   ocasiones, exige retirar inmediatamente los actos contrarios a la Constitución y   la Ley. Un Estado que permite que una norma abiertamente ilegal continúe   produciendo efectos, también es un factor de inseguridad que pone en entredicho   su credibilidad y viabilidad[185].    

170.       No obstante lo anterior, la revocatoria   unilateral supone también una evidente tensión con los derechos adquiridos que   venía disfrutando un individuo. Cada revocatoria trae consigo un costo social   elevado, en tanto la modificación unilateral de una decisión que debía ser   obedecida corre el riesgo de convertirse en un “factor de inseguridad y   desconfianza en la actividad administrativa”[186].    

171.       La Corte Constitucional ha avalado este mecanismo   de control en el campo específico de las pensiones, pero ha advertido que el   mismo debe ser usado razonablemente pues pone en tensión principios rectores del   ordenamiento constitucional, como lo son, la buena fe y la confianza legítima,   la presunción de legalidad de los actos administrativos, la protección de los   derechos adquiridos, el imperio del derecho y la seguridad jurídica. Aunque la   administración está autorizada a revisar sus propios actos para salvaguardar el   ordenamiento de actuaciones abiertamente ilegales, su uso indiscriminado   erosiona la confianza ciudanía y la credibilidad en las instituciones, y también   puede llegar a afectar gravemente el mínimo vital de una persona.    

172.       A partir del análisis realizado en los capítulos   anteriores, se concluye que es necesario precisar el alcance del artículo 19 de   la Ley 797 de 2003, así como reiterar los principios y criterios trazados por la   Sentencia C-835 de 2003; y complementarlos para superar las diferencias que se   han producido entre las salas de revisión, de la siguiente manera:    

(ii)           La verificación oficiosa del cumplimiento   de los requisitos pensionales es un deber.  Las administradoras de pensiones o quienes respondan por el pago o hayan   reconocido o reconozcan prestaciones económicas, no solo están facultadas, sino   que es su deber verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la   adquisición de un derecho prestacional. Sin embargo, mientras no surjan nuevos   motivos o causas fundadas de duda, no puede la administración reabrir   periódicamente investigaciones que afecten derechos adquiridos, y propicien   escenarios injustificados de inseguridad jurídica[188].    

(iii)         Solo motivos reales, objetivos,   trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento   criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado. Con este criterio, la jurisprudencia   busca evitar que el ciudadano quede al arbitrio de la administración. La simple   sospecha, inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos, o   debates jurídicos alrededor de una norma, no habilitan el mecanismo de la   revocatoria unilateral[189].   Estos motivos deben ser lo suficientemente graves como para que pudieran   enmarcarse en una conducta penal[190].    

(iv)         No es necesario aportar una sentencia penal   para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión. Los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 deben   entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al   punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de   discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los   requisitos[191].   Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no   implica una suerte de prejudicialidad, que restrinja la actuación de la   administración a la espera que se produzca una sentencia penal condenatoria.    

(v)           Tampoco hace falta que el afiliado sea el   que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el   ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha de estos escenarios. El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado   social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una   exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear   un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento del   sistema pensional. El orden constitucional no protege la posición de quien   pretende aprovecharse del error o infortunio ajeno para obtener un beneficio   particular[192].    

(vi)         Sujeción al debido proceso. La administración o autoridad competente no puede suspender un   derecho pensional, sin antes haber agotado un debido proceso que garantice al   afectado su defensa. En este proceso, la carga de la prueba recae sobre la   administración a quien corresponde desvirtuar la presunción de buena fe que   cobija al pensionado. Durante el mismo, debe prestarse especial atención a los   principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción[193]. Frente a una “censura   fundada”[194]  de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado.    

(vii)      El derecho fundamental al habeas data y la   prueba supletiva de la historia laboral. Tanto   el empleador[195]  como las administradoras de pensiones[196]  son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia   de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una   persona. Pero, teniendo en cuenta que aún subsisten fallas en el manejo de la   información, las administradoras de pensiones no pueden, sin más, modificar la   historia laboral de un afiliado, salvo que cuenten con una “justificación   bien razonada”[197]  y sujeta a un debido proceso. El afiliado, por su parte, está en el derecho de   controvertir el dictamen de la administración, y para ello podrá hacer uso de   los medios supletivos de prueba a su alcance. El análisis del nivel de certeza   que ofrecen estos medios alternos deberá hacerse caso a caso, y teniendo en   cuenta, también, que la tutela no es el escenario para adelantar un examen   probatorio a fondo, ni reemplaza la competencia del juez ordinario, quien tiene   la palabra definitiva.    

(viii)   El procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse   como un escenario puramente adversarial.   Ateniendo las fallas históricas en el manejo de la información laboral, y   considerando que el trabajador es la parte débil[198]  del sistema, las administradoras de pensiones no pueden asumir el procedimiento   de revocatoria como una instancia meramente adversarial. Están obligadas a   utilizar sus competencias de investigación e inspección, incluso de oficio, para   corroborar o desestimar los argumentos y pruebas que ponga de presente el   trabajador[199].   En caso de que el afiliado allegue algún medio de prueba que soporte   razonablemente su versión, no se podrá revocar su derecho, hasta tanto la   administración agote los medios a su alcance para verificar las pruebas e   intentar aproximarse a la realidad fáctica de lo sucedido.    

(ix)            Efectos de la revocatoria. La revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex   nunc)[200].   La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra   fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez   administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias   que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho[201].    

(x)           Alcance de la revocatoria y recurso   judicial. La revocatoria unilateral es un   mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no   resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene   la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus   efectos. Tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el   juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en   torno a un reconocimiento pensional.    

173.       En los términos descritos, la Sala Plena unifica   su jurisprudencia en relación con la figura de la revocatoria directa para   asuntos pensionales, según el marco normativo dispuesto por la Ley 797 de 2003,   y demás normas relevantes.    

7. La Corte puede modular los   efectos de sus providencias de tutela, cuando la resolución del caso concreto   resulta insuficiente para salvaguardar la supremacía de la Constitución    

7.1. La modulación de efectos en las sentencias de tutela   de la Corte Constitucional    

174.       La acción de tutela fue concebida para otorgar a   los ciudadanos una herramienta eficaz de “protección inmediata de sus   derechos constitucionales”[202].   El carácter informal[203],   expedito[204]  y protector[205]  han definido el espíritu de la acción de tutela. Consecuente con ello, y desde   sus primeros pronunciamientos, la Corte Constitucional ha entendido que “el   sujeto, razón y fin de la Constitución de 1991 es la persona humana”[206].   El trabajo denodado de los jueces de la República ha hecho de la acción de   amparo una de las instituciones más utilizadas y apreciadas por los colombianos.    

175.       El creciente uso de la acción de tutela, así como   la multiplicidad de temas que se ventilan a través de esta, ha llevado a la   Corte a conocer casos complejos, en los que proferir una decisión únicamente   hacia las partes procesales, resultaría insuficiente frente al mandato de velar   por la supremacía de la Carta. Consciente de que vivimos en una sociedad con   reivindicaciones iusfundamentales aún insatisfechas y donde persisten   violaciones generalizadas a los postulados constitucionales, la Corte ha   defendido la posibilidad de modular los efectos de sus decisiones, como   un mecanismo para cumplir eficazmente con su función de guardiana de la   Constitución.    

176.      Generalmente, los efectos de las providencias de tutela, a diferencia   de lo que ocurre con los fallos de control abstracto, solo aplican para las   partes del caso concreto[207].   Sin embargo, este Tribunal ha considerado que no siempre ha de ser así[208]. En ocasiones,   limitarse a resolver el caso particular, resulta insuficiente para salvaguardar   la supremacía de la Constitución o injusto para con otras personas en igualdad   de condiciones. En estos escenarios, la Corte ha recurrido a los efectos   inter pares y los inter comunis[209],   como una forma de modular el alcance de sus providencias.    

177.      La modulación de fallos de tutela se ha venido construyendo   gradualmente. En un principio, fue concebida para (i) extender la protección   constitucional a personas que no habían acudido a la tutela, pero se encontraban   en condiciones similares al accionante. También cobijó a personas que tenían una   decisión en firme, aunque contraria a la postura de la Corte. La técnica de la   modulación de las providencias, sin embargo, no siempre ha sido utilizada para   conceder derechos; también ha sido empleada, excepcionalmente, para (ii) revocar   derechos previamente reconocidos. Se trata de derechos aparentemente adquiridos   de acuerdo con el trámite legal, pero que, en su contenido, trasgreden   gravemente el orden constitucional. Así, ante situaciones verdaderamente   extraordinarias, la Corte ha llegado a suspender el cumplimiento de fallos de   tutela ejecutoriados y que en su momento no fueron seleccionados por la Corte   para revisión.    

178.       Como ya se dijo, los efectos inter comunis   fueron proyectados inicialmente como una herramienta de protección para   salvaguardar,  “los derechos de las personas que se encontraban en una misma situación a la   analizada en el proceso de revisión, pero que por no estar vinculadas al mismo,   podían verse en un escenario de desigualdad”[210]. En la jurisprudencia   es posible rastrear casos en los que la Corte recurrió a los efectos inter   comunis (aunque no se refiriera en esos precisos términos) para proferir   órdenes que rebasaban las partes del caso concreto[211]. Esto ocurrió, por   ejemplo, en la adopción de programas o políticas públicas llamadas a beneficiar   a personas diferentes a los accionantes pero que hacían parte de una misma   comunidad jurídica[212];   también sucedió cuando se declararon estados de cosas inconstitucionales[213].    

180.       Cuatro años después, la Corte también recurrió a   los efectos inter comunis en varios casos acumulados de retén social de   trabajadores de la empresa Telecom (SU-388 y SU-389 de 2005). En esta   oportunidad la Sala amplió su alcance, no solo para las personas que no   presentaron acción de amparo, sino también a otros demandantes que, aunque   impetraron el mecanismo de tutela, “[sus] asuntos fueron negados o no   fueron seleccionados para revisión ante la Corte Constitucional”[215]. En otras palabras, la   Corte aceptó modular los efectos de sentencias ejecutoriadas de tutela, sobre   las cuales pesaba la cosa juzgada constitucional, para así proteger los derechos   fundamentales en expedientes no seleccionados para revisión. En la Sentencia   SU-388 de 2005, la Sala Plena resumió las tres finalidades principales que   persiguen los efectos inter comunis, en los siguientes términos:    

“La técnica de hacer   extensivos los efectos de una decisión de tutela a otros sujetos ya ha sido   explicada por esta Corporación y se relaciona con tres factores estrechamente   ligados: (i) la naturaleza del trámite de revisión de tutela ante la Corte, como   mecanismo de unificación jurisprudencial en materia de derechos fundamentales,   (ii) el papel de la Corte como garante de la supremacía e integridad de la   Constitución, y (iii) el respeto de la igualdad y la prevalencia del derecho   sustancial”[216].    

181.       Es importante resaltar cómo la Corte, no se   limita a invocar el principio de igualdad, sino que también se soporta en su   misión de unificación jurisprudencial, y de velar por la supremacía de la   Constitución. El respeto por la igualdad lleva a que la Corte legítimamente   extienda la protección constitucional a personas más allá de los sujetos   procesales. Pero es su función como garante de la supremacía de la Constitución,   la que le obliga a modular sus decisiones, ya no para para extender el   reconocimiento de derechos, sino para suspender fallos que contratarían   gravemente la Carta Política. Si bien no se trata de decisiones deseables, dada   la vocación protectora de la tutela, a veces resultan inevitables para la   defensa del propio orden constitucional.    

182.       Recurrir a los efectos inter comunis para   limitar los derechos de los que gozan otras personas no vinculadas al proceso de   tutela, algunos incluso con sentencias ejecutoriadas a su favor, constituye una   medida absolutamente excepcional en la jurisprudencia de esta Corporación. En   efecto, son escasas las ocasiones en que la Corte ha procedido de esta manera.   Son casos que suponen una situación especialmente grave, que requiere una medida   extraordinaria para proteger un interés imperioso del Estado, frente a posibles   casos de corrupción o de decisiones abiertamente contrarias a la Carta Política;   y que no puedan ser conjuradas eficazmente por otra vía.    

183.       Un primer antecedente de este tipo de medidas se   originó en una controversia sobre los requisitos del concurso para proveer   cargos de notario. Antes de proferir la correspondiente sentencia[217],   la Sala Plena decretó una medida provisional con efectos inter comunis   (Auto 244 de 2009) orientada a suspender la reelaboración de listas de   seleccionados así como los nombramientos que ya estaban previstos, incluyendo a   personas que no figuraban como parte dentro del expediente bajo revisión[218]. La revisión   integral al concurso de notarios supuso tomar medidas con respecto a otros   fallos de tutela no seleccionados que ordenaban nombramientos puntuales. En la   Sentencia de Unificación, la Corte resolvió revocar las sentencias de tutela   ejecutoriadas “como medida necesaria para unificar jurisprudencia en torno a   la preservación del derecho a la igualdad en materia de acceso a los cargos   públicos por el sistema de concurso y, sobre todo, como mandato necesario para   conjurar el actual estado de cosas inconstitucional que impide la realización   efectiva del artículo 131 Superior”[219].    

184.       Más recientemente, la Corte se apoyó en los   efectos inter comunis para proferir una medida provisional dentro de la   tutela interpuesta por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado a raíz   de unos cobros en contra del Estado, cuya legalidad estaba en entredicho. Mediante Auto 312 de 2018[220],   la Sala Plena confirmó la posibilidad de suspender, con efectos inter comunis,   el cumplimiento de los derechos adquiridos, derivados de sentencias de la   Jurisdicción Contencioso Administrativa, con el imperioso fin de proteger el   interés público[221].    

7.2. En algunos casos extremos, es necesario modular, a posteriori, las órdenes proferidas en   fallos de tutela ejecutoriados, y no seleccionados para revisión    

185.       La institución de la cosa juzgada “supone un   bien para la sociedad, pues reduce la incertidumbre sobre la situación jurídica   de un asunto (sea la propiedad sobre un bien, el reconocimiento de una   prestación, o la reparación de un daño, etc.), revistiéndose de suma relevancia   por motivos de orden público, de justicia y de paz social”[222].   De lo contrario, se abrirían las puertas al caos institucional y social, pues no   habría certeza ni punto final sobre una disputa; sino una progresión de   decisiones al infinito. En este sentido, la jurisprudencia ha reconocido la   necesidad de contar con providencias que adquieran “carácter de inmutables,   definitivas, vinculantes y coercitivas”[223].    

186.      Pese a su importancia, la “cosa juzgada no puede ser comprendida   como un bien de valor absoluto, que doblegue a cualquier otro con que entre en   tensión sin importar las circunstancias”[224].   Precisamente, la procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales es una excepción, que permite velar por la supremacía de la   Constitución y de la vigencia de un orden justo[225]. El valor de la cosa   juzgada de las sentencias ordinarias, “supone que los fallos son respetuosos   de los derechos y ese respeto no se determina a partir de la visión que cada   juez tenga de ellos sino del alcance que les fije la Corte Constitucional  […] si algo genera inseguridad jurídica es la promoción de diferentes   lecturas de la Carta Política por los jueces y, en particular, sobre el alcance   de los derechos”[226].   Por esta razón, y bajo estrictos requisitos, la Corte Constitucional ha   reconocido el mecanismo de tutela contra decisiones judiciales ordinarias.    

187.      La situación es distinta tratándose del mecanismo de amparo   constitucional, donde la regla general es la improcedencia de la acción de   tutela contra fallos de tutela[227].   Si bien es cierto que un juez de amparo también puede equivocarse y trasgredir   derechos, o desconocer preceptos superiores con sus decisiones[228], la Constitución ya   consagra un mecanismo de control[229]:   la “eventual revisión” por parte de la Corte Constitucional. De ahí que   la cosa juzgada constitucional tenga un trato diferente:    

“Este tratamiento   diferencial según el tipo de sentencia judicial -los fallos de tutela y las   demás providencias- se justifica por la especificidad del mecanismo judicial   para la protección de los derechos fundamentales. Los eventuales errores de los   jueces de tutela constitutivos de vías de hecho pueden ser corregidos en el   trámite de revisión que se surte por parte de la Corte Constitucional como   órgano de cierre del ordenamiento jurídico y garante de la seguridad jurídica.   No escapa a la Corte que el trámite de selección de las sentencias de tutela   para revisión puede incurrirse en una equivocación al excluir un fallo de tutela   que constituye una verdadera vía de hecho y con ello en una afectación de   derechos o bienes jurídicamente protegidos. Pero esta posibilidad es ocasional y   excepcional. En cambio, de admitirse que contra toda sentencia de tutela puede   presentarse una nueva tutela por vías de hecho, la afectación de los derechos   fundamentales así como del mecanismo judicial efectivo para su protección sería   en la práctica permanente y general, y, por lo tanto, desproporcionadamente   mayor. En todo caso el sistema de selección para revisión puede ser susceptible   de mejoras tendientes a minimizar la ocurrencia de errores en el estudio de la   totalidad de las decisiones de tutela remitidas a la Corte Constitucional”[230].    

188.       El fragmento transcrito es relevante por dos   razones. Primero, porque explica el trato diferenciado entre las sentencias   ordinarias y las de tutela, debido al proceso automático y obligatorio de   remisión de todo expediente de tutela a la Corte Constitucional, para su   eventual revisión. Segundo, en tanto reconoce que este procedimiento no es   infalible[231].   Es cierto que la no selección de un expediente tiene como efecto principal la   ejecutoria formal y material de la sentencia, con lo que opera el fenómeno de la   cosa juzgada constitucional[232];   pero de ello no se sigue necesariamente que la Corte comparta la argumentación   del juez de instancia o sus decisiones.    

189.       En el proceso de selección, no se manifiesta   ninguna opinión específica por parte de la Corte, más allá de la selección o no   de un expediente[233].   En el marco de la Constitución Política de 1991, la Corte no fue concebida como   una tercera instancia[234],   sino que su intervención en asuntos de tutela se definió a partir de una   eventual revisión[235];   de “casos paradigmáticos”[236]  que permitan a la jurisprudencia desarrollar el alcance de los principios,   postulados, preceptos y reglas de la Constitución[237]. Así, desde un inicio,   la Corte ha defendido que “es más importante, en razón de su contenido y   alcances, la revisión eventual que la obligatoria, porque justamente la labor de   la Corte en materia de tutela es de orientación, consolidación de la   jurisprudencia y pedagogía constitucional”[238]. Esto no obsta para   que la Corte también seleccione casos en los que las desviaciones y equivocadas   decisiones judiciales[239],   amenacen grave e irreparablemente un derecho fundamental, a pesar de que el   alcance del derecho esté lo suficientemente decantado[240]. Pero,   inevitablemente, la Corte nunca podrá seleccionar todos los casos que desea, o “terminaría   ahogada en un mar de (…) sentencias”[241]:    

“En 1997 se   presentaban ante el Poder Judicial 42.455 acciones de tutela que representaban   el 3% del total de las demandas de justicia presentadas ante los despachos   Judiciales, sin embargo, con el transcurso del tiempo la ciudadanía encuentra   este mecanismo más expedito para la resolución de conflictos en su mayoría   originados por la atención de peticiones públicas en especial asuntos de   seguridad social. Es así como en 2017, las acciones de tutela ascendieron a   757.070 que representan el 28% del total de demandas de justicia”[242].    

190.       La importancia que ha adquirido la tutela para la   materialización del Estado social de derecho es innegable, y en buena hora ha   permitido que las personas se empoderen de sus derechos constitucionales; pero   el éxito de la tutela también hace que sus resultados, en términos   cuantitativos, sean abrumadores. En la actualidad, casi un tercio de la carga   judicial total del país se tramita a través de la acción de tutela; procesos que   siempre desembocan en la Corte Constitucional. Evidentemente, esto exige de la   Corte cierto proceso de priorización, así como unos criterios orientadores y   públicos de selección[243].    

191.       Entre los muchos casos que no son seleccionados   para eventual revisión se encuentran, en buena parte, procesos que “contiene[n]  decisiones de instancia que son correctas, y la protección de un derecho, o   su negación, han sido ordenadas de acuerdo con la Carta y la jurisprudencia”[244]. Sin embargo, también   es posible que la Corte se abstenga de seleccionar un caso que se aparte de su   precedente consolidado, pero que no comprometa grave e irremediablemente un   derecho fundamental. También es posible, aunque no deseable, que entre los miles   de expedientes que diariamente llegan a la Corte, pasen desapercibidos casos que   ameritaban su selección pero que, individualmente considerados, tuvieran   apariencia de corrección[245].   Igualmente, hay “situaciones que no era posible prever”[246] en su momento, porque   la Corte no tenía todos los elementos de juicio necesarios. En estos escenarios,   si bien la sentencia de instancia hace tránsito a cosa juzgada constitucional,   su inmutabilidad no es absoluta.    

193.       El principio según el cual “el fraude lo corrompe todo” fue   propuesto, por primera vez, en la Sentencia T-218 de 2012 donde se estudió el   reconocimiento irregular de derechos pensionales. Este remedio extremo no cobija   discrepancias con decisiones pasadas, ni cualquier tipo de ilegalidad. Se trata   de escenarios límite que “pone[n] en riesgo la vigencia misma   de la Constitución”[248],   y en los que no queda otra alternativa sino sancionar y desvirtuar la cosa   juzgada fraudulenta para “reparar a la sociedad en su conjunto, pues el dolo   atenta contra el bien social de la administración de justicia”[249]. Para ponderar los   efectos de cosa juzgada, la Corte ha establecido que, si bien la decisión de   amparo es inmutable, “las órdenes específicas en ellas impartidas, a través   de las cuales se materializa la tutela del derecho, sí pueden ser objeto de   modulación posterior”[250].    

194.       En definitiva, la no selección de un expediente   para revisión no equivale necesariamente a la aprobación de la Corte   Constitucional hacia los fallos de instancia. De hecho, esta Corporación debe   constantemente priorizar en su labor de revisión, pues no puede seleccionar   todos los expedientes que quisiera. De todas maneras, la no selección de un   expediente de tutela deriva en su tránsito a cosa juzgada constitucional, la   cual es necesaria para garantizar el principio de seguridad jurídica, pero no es   absoluta. Frente a una acción fraudulenta lo suficientemente grave como para   atentar contra los pilares de la Carta Política, y que no pueda ser enfrentada   por otros mecanismos, la Corte ha aceptado reabrir el análisis de los efectos de   una sentencia de tutela ya ejecutoriada.    

8. Resolución del caso    

195.       Una vez definido el marco normativo y   jurisprudencial relevante para entender el alcance y los límites de la   revocatoria directa en materia pensional, así como la competencia de la Corte   Constitucional para, excepcionalmente, modular los efectos de los fallos de   tutela ejecutoriados, pasa la Sala Plena a resolver el asunto puesto a su   consideración en el expediente T- 6.796.815. Para ello, primero abordará la   acción de amparo elevada por el señor Álvaro Antonio Riquet Ortiz contra   Colpensiones, y en un segundo momento, se referirá a los 22 casos que, según la   Entidad, estarían enmarcados en la misma situación, y sobre los cuales, algunos   intervinientes solicitaron proferir una decisión que los cobijara.    

8.1. Los derechos fundamentales al debido proceso, al   mínimo vital y al habeas data de Álvaro Antonio Riquet no fueron vulnerados con   la revocatoria unilateral que adelantó Colpensiones    

196.       En septiembre de 2017, Álvaro Antonio Riquet   Ortiz, por medio de apoderado judicial, interpuso tutela en contra de   Colpensiones, luego de que esta Entidad resolviera revocar, sin su   consentimiento, la Resolución[251]  mediante la cual, años atrás reconoció su pensión de jubilación.    

197.       Esta acción de tutela cumple con los requisitos   de procedencia, por cuanto (i) la misma fue instaurada por un abogado con   poder especial debidamente constituido para tales efectos[252]; (ii) se dirige   contra Colpensiones, la autoridad que dispuso la revocatoria unilateral de su   pensión; y (iii) la acción se instauró oportunamente (el 19 de septiembre   de 2017), puesto que la última decisión de Colpensiones, mediante la cual   resolvió negativamente el recurso de apelación, fue del 23 de junio de 2017. Es   decir, transcurrieron solo tres meses desde la última actuación relevante.    

198.       Ahora, bien, (iv) el amparo interpuesto es   procedente, pese a que existe otro medio de defensa. La Corte ha señalado que la   tutela opera, excepcionalmente, para reconocer y pagar prestaciones pensionales   cuando “(i) no exista otro mecanismo de defensa judicial; (ii) existiendo, la   intervención del juez constitucional sea necesaria para evitar la consumación de   un perjuicio irremediable, evento en el cual procederá de manera transitoria; o   (iii) cuando los mecanismos de defensa judicial no resulten idóneos o eficaces   para lograr la protección de los derechos presuntamente conculcados, caso en el   cual procederá de manera definitiva”[253]. De igual manera, ha   sostenido que, tratándose de sujetos de especial protección constitucional o de   individuos que se encuentran en posiciones de debilidad manifiesta, el análisis   de procedibilidad se flexibiliza[254].   La petición elevada por el señor Riquet se enmarca en el segundo supuesto   excepcional. Aunque el demandante podría acudir a la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho, existe el riesgo de un perjuicio irremediable. Se   trata de una persona mayor (68 años de edad), quien asegura que la suspensión   del pago de las mesadas implicó la interrupción del servicio médico que venía   recibiendo y también le ha dificultado velar por el sostenimiento de su   compañera sentimental, quien afirma depender de él. De esta forma, la alta   probabilidad de poner en riesgo el mínimo vital del accionante y su núcleo   familiar, amerita el pronunciamiento del juez de tutela.    

199.       Entrando al fondo del asunto, sin embargo, la   Corte encuentra que el amparo no está llamado a prosperar. En esta ocasión,   Colpensiones realizó una investigación administrativa especial, con sujeción al   debido proceso, a través de la cual probó con suficiencia, la adición irregular   de semanas a su historia laboral, sin que mediara ningún soporte. Adición que se   realizó de forma sorpresiva y pocos días antes de que el señor Riquet solicitara   su pensión de jubilación. Frente a esta acusación, el accionante no allegó   ningún medio de prueba, siquiera sumario, que pudiera controvertir el informe   rendido por Colpensiones. Por el contrario, llegó a insinuar que una persona   puede apropiarse de los recursos que le sean entregados, como resultado de un   error de la administración.    

200.       Según explicó Colpensiones, para constatar una   adición irregular, los medios de prueba “varían de acuerdo al caso puntual   que se esté verificando y la dinámica probatoria que el mismo requiera”[255]. Pero por lo general,   el procedimiento consiste en la verificación de las bases de datos con que   cuenta la Entidad, así:    

“[En primer lugar]   se realiza la validación inicial de los siguientes aplicativos:    

·      Bizagi: Permite   evidenciar los diferentes trámites que ha presentado el ciudadano, asimismo la   documentación que puedan aportar o soportar la corrección de historia laboral   como certificaciones laborales, afiliaciones, planillas.    

·      NEL: Permite   consultar datos del afiliado y empleador (dirección, teléfono, fecha de   nacimiento), relaciones laborales registradas respecto a cada vinculado y   traslados realizados a otros fondos de pensiones, adicionalmente permite   realizar la búsqueda por nombres y número de documento a través de los registros   suministrados por la Registradora Nacional.    

·      Nómina de pensionados: Permite conocer quién, cómo y cuándo se ingresó a prestación a la   dirección de nómina, asimismo permite establecer dónde y cuándo el pensionado   efectuó el cobro y los valores exactos de retroactivos, reintegros, mesadas y   total de valores girados a la fecha.    

·      Liquidador:   Permite visualizar el procedimiento que se llevó a cabo por parte de la   Dirección de Prestaciones Económicas con relación a la proyección y emisión de   actos administrativos que deciden las solicitudes de prestaciones económicas por   el afiliado.    

·      PMU: Permite   visualizar la liquidación y ejecución de los pagos relacionados con cálculos   actuariales.    

Posterior a la   validación de los aplicativos anteriores y cuando la presunta inconsistencia se   relaciona a tiempos anteriores a 1995, se procede a validar los siguientes   aplicativos:    

·      Historia laboral tradicional: Permite visualizar si los tiempos reportados presentan   modificaciones.    

·      Log de auditoria:   Permite visualizar los periodos modificados en la historia laboral tradicional,   usuario que modificó, ciclos modificados, patronal modificado, fecha y hora de   modificación.    

·      Libro Pago:   Permite visualizar los soportes microfilmados digitalizados en los cuales se   registran los pagos realizados por los empleadores, soportes que sirven de   sustento para identificar si las modificaciones reportadas en el Log de   Auditoria se encuentran conforme a la realidad laboral y de pagos, asimismo el   aplicativo permite visualizar las tarjetas de reseña donde se logra identificar   la afiliación al ISS.    

·      Archivo físico Microficha: Soporte microfilmado que se encuentra en las cajuelas dispuestas   para su custodia y las cuales se consultan manualmente, estos soportes registran   los pagos realizados por los empleadores, soportes que sirven de sustento para   identificar si las modificaciones reportadas en el log de auditoría se   encuentran conforme a la realidad.    

Cuando la presunta   inconsistencia se relaciona a tiempos posteriores a 1995, se procede a validar   los siguientes aplicativos:    

·CORRDNC: Permite visualizar las modificaciones registradas para los ciclos   posteriores a 1995, adicional se evidencia usuario que modificó, stikers  modificado, novedad de modificación.    

·Consulta pagos:   Permite visualizar el registro de las cotizaciones desde 1995 a la fecha, se   observan los ciclos por stiker, empleador, cotización a los tres riesgos   (salud, pensión y riesgos).    

·AUTOLISS: Permite visualizar cómo ingresó realmente el pago, cédula del   afiliado, nombre y ciclo cotizado, únicamente permite la visualización de ciclos   anteriores al 2006-06 y posteriores a 1995”[256].    

201.       El log de auditoria es clave en tanto   registra todas las modificaciones realizadas a la historia laboral de un   afiliado. A partir de este aplicativo, Colpensiones identificó algunos   movimientos que le parecieron sospechosos, especialmente aquellos que   constituían un aumento significativo del número de semanas cotizadas y que se   produjeron pocos días antes del reconocimiento pensional. Luego, contrastó estas   adiciones con los soportes laborales del afiliado en busca de una prueba que   respaldara los tiempos añadidos.    

202.       Tratándose todos estos casos de periodos   supuestamente laborados antes de 1994, se recurrió a los soportes microfilmados   que contienen un registro de las relaciones laborales y cotizaciones realizadas   para esa época: “Desde el 01 de enero de 1967 hasta el 31 de diciembre de   1994, atendiendo a que el sistema de recaudo se efectuaba a través de un proceso   de facturación, el Instituto de Seguro Social emitía una cuenta de cobro a cada   patrono cuyo soporte se encuentra en un archivo físico microfilmado”[257]. Estos son los   principales elementos de prueba que llevan a la Entidad a concluir que algunas   adiciones a la historia laboral fueron fraudulentas, al no estar respaldadas por   los registros oficiales que el I.S.S. heredó a Colpensiones.    

203.       En el caso específico del señor Riquet,   Colpensiones encontró que un trabajador en misión adicionó 334 semanas, sin que   mediara una solicitud previa y sin que tampoco tuvieran respaldo en los   registros microfilmados correspondientes a la empresa Transporte H Gamboa & Cia,   identificado con el número patronal 17017100768. Por el contrario, lo que sí   aparecía en los registros de esa Compañía, era una novedad de retiro con fecha   del 31/12/1986, lo cual indicaba la culminación de la relación laboral.    

204.       Con fundamento en estos hechos, Colpensiones   comunicó al señor Riquet la apertura de la investigación administrativa especial   número 0685 de 2016[258],   siguiendo el trámite previsto en la Resolución No. 555 de 2015[259]. El Oficial de   Cumplimiento de la Entidad le explicó la situación que motivó el proceso, así   como las pruebas recaudadas y le solicitó que en el término de 15 días hábiles   presentara los argumentos y los elementos de prueba a su favor. El ciudadano   guardó silencio. Aunque el accionante asegura que no fue notificado del inicio   del trámite, Colpensiones allegó las constancias que demuestran lo contrario,   pues este fue contactado el día 27 de junio de 2016, tal como consta en el   informe suministrado por la empresa Thomas Greg[260].    

205.       Durante el trámite de tutela, Álvaro Antonio   Riquet se limitó a señalar que sí había trabajado para dicha Empresa, y que la   pensión ahora objeto de escrutinio era “el producto de muchos años de trabajo”[261]. Pero no aportó ningún   elemento de prueba, al menos sumario, para corroborar su afirmación o suscitar   una duda razonable sobre la acusación elevada por Colpensiones. Simplemente   señaló que había aportado unos documentos a la Seccional Barranquilla -sin   especificar cuáles- que no pudo volver a recuperar. Lo cierto es que, en lugar   de demostrar los tiempos presuntamente laborados, el accionante basó su defensa   en el deficiente manejo de la información por parte de Colpensiones. En su   escrito de tutela sugirió que, aun tratándose de un error de la administración,   tendría derecho a beneficiarse de los tiempos añadidos:    

“Si con el acto se   causa un agravio injustificado a un particular, lo cual es una de las causales   de revocatoria, lo más lógico es que esa persona consienta que el acto sea   revocado, pero si por el contrario un acto administrativo se reconoce un derecho   al particular, por obvias razones aunque el acto sea contrario a la constitución   o a la ley el interesado no va a dar su aprobación para que este sea revocado   por la administración, en cuyo caso lo único que le queda a la autoridad   administrativa es demandar su propio acto”[262].    

206.       Tal razonamiento no es admisible   constitucionalmente. Desdibuja de un trazo el principio de la buena fe con que   se espera actúen los particulares en sus relaciones con la administración; y   convierte al Estado social de derecho, en un botín que puede ser apropiado por   el más “astuto”. Esta Corte entiende las difíciles condiciones económicas   que atraviesan millones de colombianos, para quienes la pensión aparece como un   objetivo inalcanzable; y aunque la jurisprudencia constitucional siempre estará   al servicio del ciudadano y la consecución de los derechos fundamentales, no   puede llegar al punto de permitir que una pensión se obtenga a través de un   título presuntamente ilícito.    

207.       La conclusión a la que llega Colpensiones, en   sede administrativa, resulta razonable y congruente con los elementos de prueba   recolectados en la investigación interna. Ello no obsta para que el señor Riquet   acuda ante el juez competente para controvertir el acto administrativo que   dispuso la revocatoria directa de su derecho pensional, si no comparte la   decisión, o si considera que hay elementos que no fueron correctamente valorados   en su momento. La revocatoria tampoco constituye ningún tipo de prejuzgamiento   sobre el accionar individual del señor Riquet. Como ya se explicó, en la   revocatoria directa no se analizan los elementos de la responsabilidad penal[263].   Por esta razón, se compulsarán copias a la Fiscalía General de la Nación, quien   es la autoridad competente para resolver este aspecto.    

208.       Por lo anteriormente expuesto, se revocarán los   fallos de instancia que concedieron un amparo transitorio al señor Riquet, pues   sus derechos fundamentales no fueron vulnerados con la revocatoria unilateral   que adelantó Colpensiones. La Administradora de Pensiones demostró con   suficiencia la irregularidad que se produjo con la adición intempestiva de 334   semanas a su historia laboral. El afiliado, por su parte, no pudo desvirtuar tal   acusación, ni ofreció algún elemento de prueba que pudiera respaldar su   testimonio.    

209.       Así las cosas, (i) se negará el amparo   fundamental invocado por el señor Álvaro Antonio Riquet, y se (ii) confirmará la   medida provisional decretada mediante Auto 680 que suspendió la reanudación de   las mesadas pensionales. No obstante lo anterior, (iii) se advertirá a   Colpensiones que es su deber acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa   para solicitar la nulidad del acto que reconoció el derecho pensional, y poder   así recuperar las prestaciones ya pagadas; también (iv) se le recuerda al   accionante que aún cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del   derecho en curso, para defender su posición y, solicitar o allegar los medios   supletivos de prueba que estime necesarios para acreditar los tiempos laborados,   sobre los cuales hoy pesa un manto razonable de duda. Será el juez ordinario   quien decida finalmente sobre este asunto.    

8.2. No es procedente modular las órdenes proferidas en los   22 expedientes de tutela relacionados por Colpensiones, en tanto la Entidad   cuenta con otros medios de defensa    

210.       Siguiendo este mismo proceso de verificación   interno, Colpensiones asegura haber encontrado irregularidades en la historia   laboral de cientos de pensionados desde el año 2013. En junio y diciembre de   2014 se produjeron dos picos históricos, reportándose entonces más de 100   presuntos eventos de fraude en cada uno de estos meses. A partir de enero de   2015, tras una serie de medidas adoptadas internamente por la Administradora de   Pensiones[264],   se produjo un descenso notable de estos casos, aunque no su eliminación total.    

211.       A la fecha, Colpensiones afirma haber realizado   715 Investigaciones Administrativas Especiales por alteraciones irregulares en   la historia laboral, de las cuales, en 666 casos se procedió a la revocatoria   unilateral de las prestaciones. Dentro de este universo, 133 afectados acudieron   a la acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al   debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social. En 22 casos, jueces de   tutela dieron la razón a los accionantes y, como consecuencia, ordenaron   ingresarlos nuevamente a la nómina de pagos. A partir de lo anterior,   Colpensiones solicitó a la Corte proferir una sentencia con efectos inter   comunis, que cobijara todos los casos que pudieran enmarcarse en este mismo  modus operandi de adición irregular de semanas, incluyendo los 22   procesos de tutela, a pesar de que los mismos estén cubiertos con los efectos de   cosa juzgada constitucional.    

212.       La Sala Plena no accederá a tal solicitud. Esta   Sentencia de unificación ha consolidado la doctrina constitucional respecto a la   procedencia, los límites y efectos de la revocatoria directa en materia   pensional[265],   que en adelante constituye un precedente de obligatorio cumplimiento. Aunque   algunos de los fallos de instancia proferidos en los 22 expedientes que refiere   Colpensiones resultan contrarios a esta sentencia de unificación, no es   procedente entrar a modificar sus efectos. Lo anterior, debido a que: (i) la   revocatoria de un derecho pensional es un mecanismo con graves repercusiones   sobre el mínimo vital de una persona, que debe ser analizado caso a caso; y   porque (ii) la administración aún cuenta con mecanismos ordinarios eficaces para   conjurar la situación irregular que los fallos de tutela pudieron haber   protegido de buena fe.    

213.       La revocatoria directa es una poderosa   prerrogativa que el ordenamiento legal concede a la administración, pues la   ejerce contra sus propios actos, sin la participación del juez. En el marco del   sistema de seguridad social, puede invalidar el reconocimiento de un derecho   pensional del que venía gozando una persona. Tal interrupción de la mesada   pensional supone, como regla general, la afectación grave al mínimo vital[266].   De ahí que no parezca razonable proferir una decisión con efectos inter   comunis, que cobije automáticamente a todos los expedientes que de acuerdo   con la versión de Colpensiones, constituyen maniobras fraudulentas de   prestaciones obtenidas con la adición irregular de semanas en la historia   laboral.    

214.      Si bien Colpensiones está facultado -se reitera- para adelantar la   verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales, e iniciar   el procedimiento de revocatoria unilateral, con estricta sujeción al debido   proceso, cuando encuentre motivos reales, objetivos, trascendentes, y   verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal; no se puede   privar al afiliado de acudir a los medios judiciales de defensa, incluida la   tutela. El tema es lo suficientemente complejo y sus repercusiones sobre los   derechos son tan significativas como para cobijar todos los posibles casos a   través de una sentencia con efectos generales. Será competencia de cada juez de   tutela analizar los casos específicos que se pongan a su consideración, a partir   de las reglas fijadas en esta sentencia de unificación.    

215.      Llegados a este punto, es importante señalar que, en sede de   revisión, Colpensiones no allegó toda la información relevante sobre los 22   casos que considera obedecen a un patrón de comisión similar al del señor Álvaro   Antonio Riquet. Por medio digital, la Entidad remitió 22 carpetas que contienen   los principales actos administrativos y el resumen de las decisiones de   instancia de tutela. Pero, a diferencia del caso de Álvaro Antonio Riquet, en   los otros procesos referenciados no se cuenta con el expediente laboral completo   (soportes microfilmados, escritos o pruebas presentadas por el afiliado), ni las   sentencias completas de los jueces de instancia[267]. Por ello, no es   posible concluir, con plena certeza, que se trata de la misma situación fáctica   y jurídica.    

216.  Además, la intervención de uno de los pensionados que se pronunció   dentro del espacio de participación concedido en este proceso, da cuenta de una   situación que difiere del relato hecho por Colpensiones. Se trata del señor   Leandro Colón Pérez Bernal, quien remitió a la Corte varios medios de prueba con   los que espera demostrar que, en el periodo en disputa, efectivamente trabajó   para la Secretaría de Educación Departamental de Nariño[268]. Documentos que, en su   momento, radicó ante Colpensiones en el marco de la Investigación Administrativa   Especial, pero que la Entidad decidió tratarlos como “documentación externa”,   y disponer de un término de 60 días hábiles para revisarlos[269]. Sin antes haber   constatado la credibilidad de los documentos, la Entidad procedió a revocar la   pensión y suspender los pagos.    

218.       El caso de Leandro Colón confirma el riesgo de   proferir una sentencia que cobije automáticamente todos los expedientes que, de   acuerdo a Colpensiones fueron producto de la adición irregular de semanas a la   historia laboral. Es necesario mantener la competencia del juez de tutela para   analizar, caso a caso, la posible vulneración a las garantías constitucionales.    

219.       También es importante señalar que cuando se   proyectaron los fallos de tutela cuestionados, había dos posturas divergentes al   interior de la Corte sobre el alcance de la revocatoria en materia pensional.   Por ello, es razonable que algunos jueces de instancia optaran por el precedente   trazado en la Sentencia T-058 de 2017. Además, para ese entonces Colpensiones   tampoco había rendido un informe completo sobre la magnitud de esta supuesta red   criminal al interior de la Entidad, por lo que tales decisiones de tutela,   consideradas aisladamente, podían parecer correctas.    

220.       Finalmente, asumiendo que el resto de casos   denunciados por Colpensiones fueron, efectivamente, el resultado de una maniobra   fraudulenta, tampoco es posible entrar a modular los fallos de tutela que gozan   de cosa juzgada constitucional. Como ya se explicó, esta competencia es   absolutamente excepcional y solo se activa en casos extremos en los que: (i) se   demuestre de manera clara y suficiente que la decisión adoptada en la sentencia   de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit),   y que (ii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para   conjurar la situación.    

221.       En el presente asunto, es claro que existe otro   medio de defensa judicial que podría conjurar las decisiones, eventualmente   erradas, que tomaron los jueces de tutela. Los fallos de instancia censurados   por Colpensiones se pronunciaron únicamente respecto a la revocatoria directa,   razón por la cual, la Administradora de pensiones aún cuenta con la acción de   nulidad y restablecimiento del derecho (de lesividad) para demandar su   propio acto y solicitar el restablecimiento del derecho, incluyendo la   devolución de los dineros girados[270].   Es su responsabilidad entonces, si aún no lo ha hecho, acudir a la Jurisdicción   Administrativa para demandar los actos de reconocimiento pensional que considera   fueron resultado de la adición irregular de semanas.    

III. DECISIÓN    

222.       La Sala concluye que la revocatoria unilateral   adelantada por Colpensiones no vulneró los derechos fundamentales al debido   proceso, al mínimo vital y al habeas data de Álvaro Antonio Riquet.   Aunque no existe una sentencia penal condenatoria por estos hechos, la   Administradora de Pensiones demostró con suficiencia la irregularidad que se   produjo con la adición intempestiva de 334 semanas a su historia laboral, sin   que mediara solicitud alguna y sin que tampoco hubiera un respaldo en los   registros de la Entidad sobre estos periodos. Frente a esta acusación fundada,   el afiliado no ofreció ningún elemento de prueba siquiera sumario que diera   cuenta de sus tiempos de trabajo. Se limitó a señalar que el eventual error   provenía de los propios trabajadores de Colpensiones, y que por lo mismo no se   podía reprochar su comportamiento. Tal postura contraviene el principio de la   buena y los deberes con que se espera obren los ciudadanos.    

223.       Aunque los otros 22 procesos comunicados por   Colpensiones ponen de presente casos que podrían enmarcarse en esta misma   irregularidad, no es procedente que la Corte afecte la cosa juzgada   constitucional para modular el alcance de los fallos de tutela ejecutoriados.   Son casos que, vistos aisladamente, tenían una apariencia de corrección y cuyo   alcance no pudo prever en su momento la Corte, pues además había posiciones   divergentes en las salas de revisión. Solo hasta ahora que Colpensiones presentó   un informe integral sobre esta presunta red criminal al interior de la Entidad,   la Corte pudo proferir esta sentencia de unificación y fijar el alcance del   mecanismo de revocatoria directa. Es obligación de Colpensiones ahora acudir   ante el juez competente para solicitar la nulidad de los actos administrativos   que reconocieron derechos pensionales y, allí mismo, solicitar las medidas   conducentes para recuperar los dineros girados.    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido, en segunda instancia, por la Sala   Segunda de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior de Barranquilla el 21 de   marzo de 2018, que confirmó la decisión de primera instancia del Juzgado Primero   de Familia de Oralidad de la misma ciudad. En su lugar, NEGAR los   derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y al habeas   data de Álvaro Antonio Riquet.    

SEGUNDO.- DEJAR EN FIRME la Resolución GNR 326093 del 31 de octubre de 2016, en lo referente a   la revocatoria directa del acto administrativo que le reconoció la pensión de   vejez al señor Álvaro Antonio Riquet, pero DEJARLA SIN EFECTOS con respecto a la orden de reintegrar los   recursos girados a título de mesadas, retroactivos y aportes.    

TERCERO.- COMPULSAR copias a la Fiscalía   General de la Nación para que, dentro del macroproceso que ya adelanta por la   denuncia de Colpensiones, realice las investigaciones que consideren pertinentes   a efectos de determinar si existió responsabilidad penal del señor Álvaro Antonio Riquet en las conductas ilícitas que rodearon   la modificación de su historia laboral.    

CUARTO.- ORDENAR a Colpensiones interponer las acciones judiciales respectivas, si   aún no lo ha hecho, para anular los actos administrativos de reconocimiento   pensional que considera irregulares y obtener el reintegro de los dineros   girados.    

QUINTO.- EXHORTAR al Gobierno Nacional para que junto con el Archivo General de la   Nación, fijen una directriz nacional de gestión documental, orientada a   salvaguardar en el tiempo los soportes básicos que dan cuenta de la trayectoria   laboral de los ciudadanos, tanto en el sector público como en el privado.    

SEXTO.- Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto   2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.      

Cópiese, notifíquese, comuníquese,   cúmplase y publíquese.    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS   BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Con   salvamento parcial de voto    

Con   aclaración de voto    

DIANA   FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO   LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con   aclaración de voto    

ANTONIO JOSÉ   LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA   PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ   FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO   ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA   VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria   General    

      

SALVAMENTO PARCIAL Y ACLARACIÓN DE VOTO    

DEL MAGISTRADO CARLOS BERNAL PULIDO    

A LA SENTENCIA SU182/19    

EXHORTO AL   GOBIERNO-No es necesario exhorto al Gobierno junto   con el Archivo General de la Nación, para salvaguardar los soportes básicos de   la historia laboral de los ciudadanos, por cuanto no existe un vacío normativo   (Salvamento parcial de voto)    

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Corresponde al Legislador establecer procedimientos para que las   entidades ejerzan su competencia para revocar directamente las pensiones   (Aclaración de voto)    

REVOCATORIA   DIRECTA DE PENSIONES RECONOCIDAS DE MANERA IRREGULAR O CON BASE EN DOCUMENTACION   FALSA-Se desconoció precedente fijado en C-835/03 la   cual no menciona exigencia de contar o no con una sentencia penal para revisión   de prestaciones periódicas irregulares (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente T-6.796.815    

Magistrada   Ponente: Diana Fajardo Rivera    

En   atención a la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, el   día 8 de mayo de 2019, referente al expediente T-6.796.815, me permito presentar   Salvamento Parcial y Aclaración de Voto, por las siguientes razones.    

1.                 En primera medida, salvo parcialmente mi   voto porque, aunque estoy de acuerdo con la orden   de revocar las sentencias de instancia y de negar los derechos fundamentales   invocados por el accionante, me aparto de la decisión adoptada por la Sala en el   numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia. A mi juicio, no es   necesario “exhortar al Gobierno Nacional para que junto con el Archivo   General de la Nación, fijen una directriz nacional de gestión documental,   orientada a salvaguardar en el tiempo los soportes básicos que dan cuenta de la   trayectoria laboral de los ciudadanos, tanto en el sector público como en el   privado”, en la medida en que no existe un vacío normativo respecto a la   obligación del empleador y de las administradoras de pensiones de conservar los   soportes de la historia laboral de las personas.    

Por una parte, es cierto   que el Código Sustantivo del Trabajo no establece obligación a cargo del   empleador referente a la conservación de los soportes de la relación laboral.   Con todo, existen disposiciones aplicables a la materia por remisión. Es así   como: (i) el artículo 28 de la Ley 962 de 2005[271] y el artículo 60 del   Código de Comercio[272]  disponen que los libros y papeles de comercio deben ser conservados por un   periodo de diez años a partir de la fecha del último asiento del documento o   comprobante; (ii) el artículo 2.2.4.6.13.   del Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo dispone que “el empleador debe conservar los registros y documentos   que soportan el SG-SST”, y; (iii)   el artículo 1, literal b, del Decreto 036 de 2008, faculta a la UGPP para   solicitar, en cualquier momento, información laboral; en caso de incumplimiento,   el empleador se encuentra expuesto a la imposición de sanciones por parte de   dicha entidad.    

Por otra, las administradoras de pensiones también   están obligadas a conservar los soportes relativos a las semanas cotizadas o   capital acumulado del afiliado. En particular, con relación al caso concreto, Colpensiones ya cuenta con un programa de gestión documental para el   manejo, entre otros, de documentos que soportan la información de la historia   laboral de un afiliado. En efecto, (i) en virtud del   artículo 21 de la Ley 594 de 2000[273]  y del Decreto 2609 de 2012, Colpensiones tiene la obligación de elaborar e   implementar el Programa de Gestión Documental -PGD; (ii) el Decreto 309   de 24 de octubre de 2017, aprobó la modificación de la estructura interna de   Colpensiones para hacer efectiva la implementación de dicho programa, y;   (iii)  el Acuerdo 108 de 2017[274]  dispuso que la entidad contara con una Dirección Documental de la Gerencia   Administrativa y un Subcomité del Sistema Integrado de Gestión -SIG-, cuyas   dependencias tienen a cargo la revisión y aprobación de los cambios en los   procesos de la cadena de valor y funciones relacionadas con la gestión   documental.    

En   esos términos, el exhorto es innecesario, por cuanto no   existe un criterio de necesidad que justifique la orden tendiente a la fijación   de directrices sobre el manejo documental de los soportes de la historia   laboral.    

2.                 Si bien estoy de acuerdo con negar el amparo   solicitado por el actor, dado que el procedimiento de revocatoria directa del   acto administrativo mediante el cual la UGPP le reconoció la pensión de vejez al   señor Álvaro Antonio Riquet se surtió de manera adecuada, aclaro mi voto  en el sentido de que, la Sala debía resolver el asunto sub examine en los   términos del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el condicionamiento de la   sentencia C-835 de 2003. A pesar de que esta fundamentación era suficiente, la   Sala de manera mayoritaria propuso una reglamentación sobre el mecanismo de   revocatoria directa, que es competencia exclusiva del legislador; esta   circunstancia, además, desconoce el alcance del precedente constitucional fijado   por la sentencia C-835 de 2003.    

-En primer lugar, el asunto debió haber sido resuelto en atención   a los parámetros fijados por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y la sentencia   C-835 de 2003. En el caso concreto, Colpensiones revocó la resolución GNR 326093   del 31 de octubre de 2016, por medio de la cual se había reconocido la pensión   de vejez al accionante, en atención a “334 semanas que habían sido incluidas   en la historia laboral, sin soporte alguno”. Tras adelantar la investigación   administrativa especial respectiva, la entidad determinó que el incremento en   los periodos laborados obedeció a “correcciones injustificadas en la historia   tradicional”, efectuadas por un colaborador de la entidad, y, señaló que por   tales hechos ya había formulado la denuncia penal correspondiente que, en todo   caso, no era necesaria para tal revocatoria.    

De lo anterior es plausible concluir que el ejercicio del mecanismo de   revocatoria se originó en “motivos en razón de los   cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación   económica”, luego de “comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el   reconocimiento se hizo con base en documentación falsa”, tal y como lo   dispone el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. En efecto, las circunstancias del   caso dan cuenta de que su resolución se enmarca en los parámetros fijados por   esta disposición y por la sentencia C-835 de 2003, pues la actuación desplegada   por Colpensiones se originó ante la existencia de “motivos reales, objetivos, trascendentes, y desde luego,   verificables”, que “no se puede   tratar de cualquier incumplimiento de requisitos” y no de “falencias   meramente formales” en la historia laboral del accionante. En otras   palabras, la revocatoria directa del acto administrativo obedeció, precisamente,   a la “adición irregular” de semanas de cotización y en el procedimiento   que culminó con aquella se garantizó, de manera adecuada, el debido proceso del   señor Álvaro Antonio Riquet.    

-En segunda medida,   a pesar de que se indica en la providencia que reiterará “los principios y   criterios trazados por la sentencia C-835 de 2003, y complementarlos para   superar las diferencias que se han producido entre las Salas de Revisión”,   lo que se hace es, en realidad, una reglamentación del procedimiento de la   acción de revocatoria de prestaciones económicas prevista por el artículo 19 de   la Ley 797 de 2003. La sentencia C-835 de 2003 dispuso que “los motivos que dan lugar a la   hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera   indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso”. Pese a que este   fue el condicionamiento constitucional, la Sala, de forma mayoritaria, propuso   uno que no solo era innecesario para resolver el caso sino que, además, no podía   considerarse válido en la medida en que ya la Sala Plena lo había definido. El   fundamento específico del cual me aparto es el siguiente: (i)  “solo motivos reales, objetivos, trascendentes y verificables, que   pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin   consentimiento del afectado”, y, (ii) “no es necesario aportar una   sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión”.   Estas reglas para ejercer la revocatoria directa   de pensiones reconocidas irregularmente no están dispuestas expresamente en la   ley (artículo 19 de la Ley 797 de 2003) y tampoco fueron desarrolladas por la   sentencia C-835 de 2003.    

Así las cosas, como   quiera que el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y la sentencia de   constitucionalidad no establecen un procedimiento para que la entidad ejerza su   competencia para revocar directamente tales actos administrativos, es el legislador quien debe establecerlos en virtud de   las competencias conferidas por el artículo 150 de la Constitución. Es a este y   al Gobierno a los que les corresponde definir las reglas y lineamientos que “los   representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes   respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas”  deban tener en cuenta a efectos de ejercer la revocatoria de pensiones   reconocidas irregularmente. En esa medida, en la presente decisión no era dable   definir reglas sobre un procedimiento que escapan de la competencia de la Corte.    

–          Por último, la sentencia de   unificación desconoce el alcance del precedente constitucional fijado por la   sentencia C-835 de 2003. En la sentencia C-835 de 2003 se declara   condicionalmente exequible el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, “en el entendido que el incumplimiento de los requisitos   o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere   siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”.   En efecto, la Corte precisó en dicha sentencia que, por una parte, la entidad   o importancia de los motivos que legalmente puede promover la verificación   oficiosa de una pensión, “debe tratarse de   unos motivos reales, objetivos, trascendentes, y desde luego, verificables”,   que  “no pueden contraerse al capricho, a la   animadversión o a la simple arbitrariedad del funcionario competente”. Por otra, la entidad o importancia del   incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar a la revocatoria del   acto administrativo de reconocimiento pensional, aún sin el consentimiento del   titular, se advierte “en el evento de que el reconocimiento se hizo con base   en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los   requisitos”. Para tales efectos, “basta con que sean constitutivos de   conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación   falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal   tales como el cohecho, el peculado, etc”.    

Sin embargo, en la   decisión adoptada por la mayoría de la Sala se establece que, para el ejercicio   de la revocatoria directa, “No es necesario   aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la   pensión”. A partir de dicha regla se incorpora un estándar que se aparta del   condicionamiento efectuado por la Corte en la sentencia C-835 de 2003,   providencia en la cual no se incluye aspecto alguno que permita derivar tal   determinación. En efecto, la sentencia de constitucionalidad, en ninguno de sus   apartes, menciona la exigencia de contar o no con una sentencia penal a efectos   de desplegar su potestad de revisión de prestaciones periódicas irregulares.    

En conclusión, el   alcance de la sentencia, en cuanto a los fundamentos que he hecho referencia,   por una parte, excede de las facultades de la Corte Constitucional al plantear   reglas que son propias de la competencia del legislador y del Gobierno para   establecer un procedimiento que desarrolle una acción legal. De otra, excede la   competencia de revisión de la Corte al plantear una nueva forma de   condicionamiento a la sentencia C-835 de 2003.    

Fecha ut supra,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

[1] Según se observa en el acta individual de reparto que obra en   el Cuaderno de primera instancia, folio 59.    

[2] El accionante nació el 23 de diciembre de   1950. Cuaderno de primera instancia, folio 239.    

[3] Solicitud radicada bajo la carpeta No. 123114.    

[4] Cuaderno de primera instancia, folio 240.    

[5] Según Resolución GNR 250405 del 07 de octubre de 2013.    

[6] Cuaderno de primera instancia, folio 23.    

[7] Ibídem.    

[8] Todos los valores monetarios que se refieren en esta   providencia están en pesos colombianos, salvo indicación expresa en sentido   contrario.    

[9] Cuaderno de primera instancia, folios 209 y siguientes.    

[10] “Por la cual se define un procedimiento administrativo para la   revocatoria de forma directa total o parcial, de resoluciones por medio de las   cuales se reconocen de manera irregular pensiones, se definen competencias, se   determinan presuntos responsables, y se deroga la Resolución 404 de 9 de   septiembre de 2015”.    

[11] Cuaderno de primera instancia, folio 286.    

[12] Ibíd. Folios 30 y siguientes.    

[13] Ibíd. Folio 39.    

[14] Ibíd. Folios 53 y siguientes.    

[15] Ibíd. Folios 82 y siguientes.    

[16] “Ahora alega la entidad accionada que   supuestamente se hicieron correcciones por parte de funcionarios de ellos   (Gerencia Nacional de Operaciones), actuación en la que el suscrito no tuvo   ninguna injerencia o por lo menos no existe prueba de ello, por tanto no puede   la entidad accionada alegar su propia incuria, toda vez que las supuestas   acciones catalogadas por ellos como delito fueron desplegadas por sus   funcionarios”. Ibíd. Fl 8.    

[18] Ibíd. Folio 2.    

[19] Ibíd. Folio 15.    

[20] Para ello, aportó las siguientes pruebas: (i) copia de la Resolución   GNR 7864 de fecha de 19 de enero de 2015, (ii) copia de la Resolución GNR 326093   de fecha 31 de octubre de 2016, (iii) copia del recurso de reposición y en   subsidio de apelación contra la Resolución GNR 326093, (iv) copia de la   Resolución que resolvió el recurso de reposición, (v) estado de cuenta bancaria   del Banco Sudameris, y (vi) copia de volante de pago realizado al Banco   Sudameris.    

[21] Cuaderno de primera instancia, folios   66-184.    

[22] Cuaderno de primera instancia, folio 68.    

[23] MP. Gabriel Eduardo Mendoza.    

[24] Cuaderno de primera instancia, folios   390-394.    

[25] El Tribunal consideró indispensable   vincular al presente proceso como parte accionada al Gerente Nacional de   Reconocimiento de Colpensiones, a la Subdirectora de Determinación de   Colpensiones y a la Vicepresidente de Beneficios y Prestaciones de la misma   Entidad.    

[26] Cuaderno de primera instancia, folios   420-423.    

[27] Cuaderno de segunda instancia, folios 4-13.    

[28] El expediente fue seleccionado por la Sala de Selección número 6,   del 14 de junio de 2018. Según se lee en el auto, fue motivado en el criterio   complementario de “lucha contra la corrupción”.    

[29] Comunicación con radicado No. Rad BZ2018_10525077. Cuaderno de   revisión, folios 13 y siguientes. En adelante los folios que se citen provienen   del Cuaderno de Revisión, salvo que señale expresamente lo contrario.    

[30] Ibíd. Folio 14.    

[31] Ibídem.    

[32] El cálculo se ha realizado con tasa de interés técnico del 4%   y tablas de mortalidad de rentistas de la Superintendencia Financiera de   Colombia. De igual forma, el cálculo supuso un posible cónyuge sobreviviente de   edad 5 años menor en caso de hombre. Cuaderno de revisión, folio 27.    

[33] Ibíd. Folio 24.    

[34] SPOA es el sistema de información de la Fiscalía General de   la Nación donde se registran y actualizan las noticias criminales originadas   bajo el procedimiento de la Ley 906 de 2004.    

[35] Cuaderno 1, folio 299.    

[36] Cuaderno de revisión, folio 135.    

[37] Ibídem.    

[38] Ibíd. Folio 159.    

[39] Ibíd. Folio 203.    

[40] Manifestó padecer las siguientes patologías: (i) insuficiencia renal   crónica; (ii) hipertensión; (iii) resección de región simple (nasal o temporal)   con injerto; (iv) tratamiento por psicología (“por pasarme por la mente   suicidarme”) folio 237. Allega copia de la historia clínica impresa el 26 de   octubre de 2018, en donde se lee que es un paciente con insuficiencia renal   crónica e hipertensión, cuyo último control reportado es del 22 de agosto de   2018, el cual señala que “es un paciente que se encuentra en buen estado   general”. Folio 243.    

[41] Para esto, allega declaración extrajuicio de la señora Cecilia   Esther Arrieta de Riquet ante el Notario único de Campo de la Cruz (Atlántico).   Folio. 241.    

[42] Folio 239.    

[43] Señala que no hay registro de diciembre de 1989, y los meses de   enero y febrero de 1990.    

[44] Folio 273.    

[45] Pensiones, indemnizaciones sustitutivas, auxilios funerarios, entre   otras.    

[46] Folio 276.    

[47] Folio 277.    

[48] Folio 648 y siguientes.    

[49] Bajo los radicados SPOA 110016000101201600140 y   110016000101201600136.    

[50] Entre otros, la fecha y hora, número de semanas modificadas, usuario   que realizó tal modificación, creación o inserción, fechas de solicitud de   reconocimiento y modificación de patronales.    

[51] Folio 651.    

[52] Ibídem.    

[53] Folio 456.    

[54] Folios582-647.    

[55] Folio 584.    

[56] Folios 458-506.    

[57] Folio 460.    

[58] Folios 507-572.    

[59] Folios 574-582.    

[60] Folios 574-575.    

[61] Folios 760-763.    

[62] Folio 763.    

[63] Ibídem.    

[64] Folios 764-766.    

[65] Folio 766.    

[66] Constitución Política, Art. 1º.    

[67] Sentencia C-179 de 1994. MP. Carlos Gaviria.    

[69] Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo   88.    

[70] Rodríguez, Libardo (2015). Derecho Administrativo General y   colombiano. 19ª edición.   Bogotá: Temis, 2015. Pág. 331.    

[71]  La jurisprudencia ha señalado que los actos adoptados por la Administración como   expresión de su voluntad, en ejercicio de sus competencias, “gozan en el   ordenamiento jurídico nacional de las prerrogativas de presunción de legalidad y   ejecutividad, de acuerdo con las cuales: se presumen ajustados al ordenamiento   jurídico y son ejecutables en forma inmediata, por manera que si la   administración se ha pronunciado para crear, modificar o extinguir un derecho,   esa determinación es obligatoria para sus destinatarios y se considera legal”.   Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 8 de julio de 2016, expediente   1997-13702, citada por la Sala de Consulta y Servicio Civil. CP. Edgardo   González. Providencia del 22 de mayo de 2017.    

[72] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando (2017). Compendio de Derecho   Administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2017. Pág.558.    

[73] Rodríguez, Libardo (2015). Op. Cit. pág.453.    

[74] Es decir, los actos administrativos presuntos que resultan del   silencio administrativo positivo.    

[75] Ibíd. pág. 454.    

[76] Ley 1437 de 2011, artículos 229 al 235.    

[77] MP. Jaime Araujo Rentería.    

[78] Disponible en   https://www.colpensiones.gov.co:8070/publicaciones/es-CO/526/Normativa-Resoluciones  Consultado el 10 de diciembre de 2018.    

[79] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP:   Ana Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número:   23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029)    

[80] Ver, por ejemplo, Sentencia del 1º de septiembre de 1998.   C.P. Javier Díaz Bueno. Radicado S-405.    

[81] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP:   Ana Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número:   23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029)    

[82] En este aspecto coincide la Sentencia C-835 de 2003 (MP. Jaime   Araujo Rentería): “Según la legislación vigente, la revocatoria directa, en   cuanto acto constitutivo, es una decisión invalidante de otro acto previo,   decisión que puede surgir de oficio o a solicitud de parte, y en todo caso, con   nuevas consecuencias hacia el futuro” (subrayado fuera del original).    

[83] “[E]l acto de revocación es una decisión administrativa   que rige hacia el futuro. En esa medida, la recuperación de los dineros   indebidamente pagados sólo es posible lograrlo por conducto del juez, que es el   competente para definir bien el restablecimiento del derecho y/o la reparación   del daño o éste solamente, según se trate de la acción contenciosa que sea   precisa instaurar”. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de   2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029).    

[84] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección “B”. CP: Gerardo   Arenas Monsalve. Sentencia del 06 de agosto de 2015. Radicación número:   76001-23-31-000-2004-03824-02(0376-07). En el mismo sentido, ver (i) Sección   Segunda. Subsección “B”. CP: César Palomino Cortés, Sentencia del 17 de   noviembre 2016. Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00149-01(2677-15); (ii)   Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández.   Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número:   76001-23-31-000-2010-01971-01(3485-15).    

[85] MP. Jaime Araujo Rentería.    

[86] Sentencia SU-240 de 2015. MP. Martha Victoria Sáchica Méndez.    

[87] El proceso se originó por la suspensión oficiosa y previa que   realizó el Instituto de Seguros Sociales (I.S.S.) de una pensión de vejez,   mientras realizaba una investigación interna por la presunta comisión de   falsedad en documento público.    

[88] Ver sentencias T-347 de 1994. MP. Antonio Barrera Carbonell; T-189   de 1995. MP. Hernando Herrera Vergara; T-292 de 1995. MP. Vladimiro Naranjo y   Jorge Arango; y T-355 de 1995. MP. Alejandro Martínez Caballero.    

[89] Al respecto, la Sentencia T-355 de 1995. MP. Alejandro Martínez   Caballero, citó la Sentencia del 6 de mayo de 1992 del Consejo de Estado, según   la cual: “Obviamente sólo en el caso de los actos provenientes del silencio   administrativo positivo, cuando se dan las causales contempladas en el artículo   69 del C.C.A. y cuando el titular del derecho se ha valido de medios ilegales   para obtener el acto, puede revocarse directamente sin su consentimiento expreso   y escrito; no cabe este proceder, cuando la administración simplemente ha   incurrido en error de hecho o de derecho, sin que tenga en ello participación el   titular del derecho. En ese caso, estará obligada a demandar su propio acto ante   la imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo”.    

[90] Esto cambió con la decisión de Sala Plena del Consejo de Estado, Sentencia del 16 de julio de 2002,   CP: Ana Margarita Olaya Forero.    

[91] En Sentencia T-611 de 1997. MP. Hernando Herrera Vergara, la Corte   resolvió un caso en el que una pensión de vejez fue revocada porque luego de un   segundo conteo del tiempo laborado, había en discusión 5 semanas. La Sala   encontró que la supuesta ilegalidad en ese corto periodo de tiempo no era   evidente.    

[92] En este mismo sentido, la Sentencia T-246 de 1996. MP. José Gregorio   Hernández, cuestionó “la indeterminación de las causas alegadas  en la   parte motiva del acto”.    

[93] Vale la pena mencionar que en estos casos, la irregularidad fue   demostrada por la actuación que adelantó la Procuraduría General de la Nación, y   la propia Administradora de Pensiones, sin que fuera necesaria una sentencia   penal en firme.    

[95] MP. Jaime Araujo Rentería.    

[96] Ver artículo 19 de la Ley 797 de 2003.    

[97] “Es cierto que el ISS, al detectar irregularidades en la   obtención de la pensión, dio curso de lo sucedido, como era su deber, a la   Fiscalía y a otras autoridades para las respectivas investigaciones pero no   aportó en el curso de las diligencias de desacato, las resultas de ese proceso   ni ningún otro fallo al respecto que avalara su decisión y arrojara certeza   sobre el proceso seguido al accionante”. Sentencia T-652 de 2010. MP. Jorge   Iván Palacio.    

[98] Allí se constató cómo el Gerente General, invocando la autorización   de la Junta Directiva para acordar las condiciones de retiro de los empleados   públicos, modificó los requisitos legales de jubilación, a través de audiencias   de conciliación.    

[99] Esta decisión no fue pacífica. El Magistrado Nilson Pinilla salvó su   voto, argumentando que: “Se logró probar que las   Resoluciones revocadas fueron producto de una “abrupta, abierta e   incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta “, no solo del entonces Gerente   General de Puertos de Colombia, sino del condenado ex Director de Foncolpuertos   // De lo anterior se desprende que de la manifiesta ilegalidad se deriva una   situación extraordinaria, que busca proteger el interés público y defender la   corrección y coherencia del sistema jurídico como tal, permitiéndole utilizar   esa herramienta para depurase, pues como se explicó, ninguna situación puede   ampararse si fue generada a partir de un fraude”.    

[100] En este caso, la accionante era la señora Lucila Estela Verdecía   Acosta, quien es justamente una de las personas que fue denunciada por   Colpensiones en este proceso, por haberse beneficiado, supuestamente, de la   misma red criminal que favoreció al señor Álvaro Riquet.    

[101] Es el caso de un auxiliar administrativo del archivo legislativo,   cuya pensión fue reliquidada como si se tratase de un Congresista. Ello generó   un incremento considerable -casi 10 veces mayor- en la mesada originalmente   percibida. De este súbito aumento se benefició su cónyuge supérstite, quien   guardó silencio sobre el error, y después, incluso, pretendió abusar de la   situación para solicitar incrementos adicionales; y solo entonces fue   descubierta por Fonprecon, quien procedió a revocar, sin su consentimiento, la   pensión, así como ordenar el reembolso que ascendía a poco más de mil quinientos   millones de pesos. Esto daría lugar posteriormente a la condena penal de la   cónyuge por el delito de estafa, al haber mantenido en error a la administración   por años.    

[102] “Como puede advertirse, las reiteradas y sospechosas   equivocaciones de FONPRECON, en el sentido de reconocerle, incluso de oficio, un   conjunto de reajustes pensionales en calidad de excongresista a la viuda de un   “Auxiliar Administrativo de Información Jurídica y Archivo Legislativo de la   Cámara de Representantes”, aunado que la beneficiaria no sólo omitió poner en   conocimiento de la administración los evidentes errores de hecho en los que   había incurrido, los cuales llevaron a que su mesada pensional se incrementara,   de un momento para otro, en diez veces, sino que incluso pretendió obtener un   nuevo aumento en sus mesadas pensionales, dan muestra de que, a todas luces, se   está ante una situación manifiestamente ilegal, frente a la cual la   administración tenía que entrar a actuar”. SU-240 de 2015. MP. Martha   Victoria Sáchica.    

[103] Afirmó ser jornalero de avanzada edad y haber estudiado solo hasta   tercero de primaria. Aseguró que el “capataz” nunca le hizo entrega de recibos   de pago ni carnet de afiliación al I.S.S., razón por la cual no pudo aportar   ningún elemento de prueba durante la investigación administrativa    

[104] Sentencias T-652 de 2010. MP. Jorge Iván Palacio y T-058 de 2017.   MP. Gabriel Eduardo Mendoza.    

[105] Sentencia T-455 de 2013. MP. Gabriel Eduardo Mendoza.    

[106] Cuaderno 1, folio 14.    

[107] Folio 766.    

[108] Folio 582.    

[109] Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araujo Rentería.    

[110] Código Penal (Ley 599 de 2000), Art. 82.    

[111] Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), Art. 323.    

[112] Es indicativo el hecho que la macro   denuncia formulada por Colpensiones ante las modificaciones de historia   laborales, derivó en la investigación de posibles delitos de acceso abusivo al   sistema informático, fraude procesal, falsedad ideológica en documento público y   concierto para delinquir. Preliminarmente, no se ha vinculado a ninguno de los   afiliados del régimen de prima media, sino que el caso se ha concentrado en los   trabajadores de Colpensiones que adulteraron los sistemas de información. Esto   podría llevar a que no se haga pronunciamiento alguno contra los beneficiarios   finales de esta presunta red criminal.    

[113] CSJ. Sala de Casación Penal. Sentencia del 14 de junio de 2017. MP.   Gustavo Enrique Malo. Proceso No 50440. Ver también, CSJ. Sala de Casación   Penal. Sentencia del 26 de septiembre de 2007. MP. Yesid Ramírez Bastidas.   Proceso No 28233.    

[114] “Huelga anotar que, en el mismo caso,   si el procesado, una vez conocido que había sido depositada una suma en su   cuenta y que ella no le era adeudada, atendía la solicitud de la compañía de   seguros y retornaba el dinero, de ninguna manera puede entenderse que cometió   algún delito o siquiera inició la ejecución del mismo, simplemente porque no   estaba dentro de sus posibilidades conocer, ni mucho menos evitar, que la suma   fuese consignada a su favor” Ibíd.    

[115] El Juzgado Penal, que en lo relevante,   señaló:    

Pese a las   exculpaciones brindadas por éste en su injurada, las mismas carecen de sustento   probatorio, en atención a que si la liquidación de su contrato de trabajo, en su   parecer era incorrecta, contaba con los medios procesales laborales para   ventilar su inconformidad, más no le permitían hacerse para sí de un dinero que   acrecentó su patrimonio sin una causa justificada, amén que la cuenta donde le   fue consignado el valor en pugna era de nómina, es decir conforme a la sana   crítica y las reglas de la experiencia, a ella ingresaban sólo los salarios   cancelados por la empresa afectada y, como último movimiento bancario, la   consignación de su liquidación laboral, en consecuencia, luego del 30 de   noviembre de 2001 no era normal que esa cuenta presentara   abonos originados por Emtelco cuando para esa fecha ya se había finiquitado   su contratación servil (…) incurrió en el delito de aprovechamiento de error   ajeno o caso fortuito cuando, a sabiendas de ello, no optó por devolver el   dinero, sino que, con conciencia y voluntad se apoderó del mismo y procedió a   invertirlo como si fuera de su propiedad, pues esta situación es aceptada por el   apelante en su escrito impugnatorio”.    

[116] Consagrada en el artículo 246 del Código Penal.    

[117] Henao, Juan Carlos (Ed). La Corrupción en Colombia. Tomo 1.   Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2018. Introducción. pág.15.    

[118] Newman, Vivian y Ángel, María Paula. Sobre la corrupción en   Colombia: marco conceptual, diagnóstico y propuestas de política.   Fedesarrollo y Dejusticia: Colombia, 2017. p.86. Para una explicación más   detallada ver García, M. (2009). Normas de papel. La cultura del   incumplimiento de reglas. Bogotá: Siglo del Hombre Editores.    

[119] García Villegas, Mauricio. El orden de la libertad. Bogotá:   Fondo de Cultura Económica, 2017. pág.102    

[120] No en vano, entre los pilares del Estado social y democrático   de derecho se encuentran el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés   general. Constitución Política, Art.1º.    

[121] Sentencia T-243 de 2018. MP. Diana Fajardo.    

[122] Sentencia T-505 de 1992. MP. Eduardo Cifuentes.    

[123] Sentencia T-002 de 1992. MP. Alejandro Martínez.    

[124] Sentencia T-125 de 1994. MP. Eduardo Cifuentes. Ver Constitución Política. Arts. 4   y 95.    

[125] Corte Suprema de Justicia, Sala   Constitucional. Sentencia del 5 de mayo de 1981. MP. Jorge Vélez García. “Si ab initio el acto administrativo   está manifiestamente viciado de ilegalidad (o si, obviamente, lo está de   inconstitucionalidad), v. y gr.: porque haya sido provocado mediante maniobras   fraudulentas del interesado, o emitido por error, fuerza o dolo, o porque   ostente el carácter de inexistente, tal acto en ningún momento ha podido generar   situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos, porque para que éstos   nazcan se necesita un justo título, y un acto ilegal o inconstitucional no lo   es, luego de él no se deriva ningún derecho ni procede ninguna situación   jurídica que amerite protección del ordenamiento // En tal caso el deber a cargo   de la administración de corregir un error manifiesto suyo, o de enmendar una   situación aberrante y a todas luces antijurídica, como consecuencia de haber   expedido un acto que adolece de ilegitimidad grave, flagrante y por ende   ostensible, no puede estar condicionado al beneplácito de quien, diciéndose   titular de los beneficios del acto írrito, no ha podido hacer derivar de éste   ninguna situación jurídica concreta, ni derecho alguno de carácter subjetivo”.    

[126] Sentencia C-672 de 2001. MP. Álvaro Tafur Galvis.    

[127] Sentencia SU-240 de 2015. MP. Martha Victoria Sáchica.    

[128] Sentencia C-1007 de 2002. MP. Clara Inés Vargas Hernández. Ver   también Sentencia C-740 de 2003. MP. Jaime Córdoba Triviño.    

[129] Los deberes ciudadanos están resumidos en el artículo 95 Superior.   Pero hay otras normas que también contienen deberes. Por ejemplo, la obligación   de educación entre los cinco y los quince años de edad (CP, Art. 67), el deber   de propender a la paz y mantenerla (CP, Art. 22), el deber de estudiar la   Constitución (CP, Art. 41), de obrar con buena fe (CP, Art. 83), entre otros.    

[130] Sentencia T-125 de 1994. MP. Eduardo Cifuentes.    

[131] Sentencia C-220 de 2011. MP. Jorge Ignacio Pretelt.    

[132] “Directamente ligado a lo anterior, es obvio que la imposición de   deberes a los particulares por el ordenamiento jurídico debe ser compatible con   el respeto de los derechos constitucionales. Así, es cierto que las personas no   sólo tienen una obligación general de respetar el ordenamiento (CP art. 6°) sino   que también tienen deberes constitucionales específicos en distintos campos (CP   art. 49 y 95). Además, en desarrollo de sus competencias, la ley puede   establecer deberes a los particulares que faciliten las tareas de las   autoridades de preservar el orden público y la convivencia democrática. Sin   embargo, teniendo en cuenta que el Estado colombiano se encuentra al servicio de   la comunidad y reposa en la dignidad humana y en la prevalencia de los derechos   de la persona (CP arts 1º, 2º y 5º), la ley no puede imponer cualquier tipo de   deberes a los particulares. Estas obligaciones deben ser compatibles con el   respeto de la dignidad humana y con la naturaleza misma del Estado colombiano.   Por ello esta Corte ha dicho de manera reiterada que un “un deber constitucional   no puede entenderse como la negación de un derecho, pues sería tanto como   suponer en el constituyente trampas a la libertad” […] Por ello concluyó esa   sentencia que “los deberes exigibles a las personas no pueden hacerse tan   rigurosos que comprometan el núcleo esencial de sus derechos fundamentales”.   Sentencia C-251 de 2002 .MP. Eduardo Montealegre y Clara Inés Vargas.    

[133] Constitución Política, Art. 83    

[134] Sentencia C-1007 de 2002. MP. Clara Inés Vargas Hernández. La Corte   también ha hecho una distinción entre buena fe simple y calificada.    

[135] Sobre el principio de confianza legítima, ver Sentencia T-338 de   2010. MP. Juan Carlos Henao; T-328 de 2014. MP. María Victoria Calle.    

[136] Sentencia T-075 de 2008. MP. Manuel José Cepeda.    

[137] Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araujo Rentería.    

[138] Sentencia SU-631 de 2017. MP. Gloria Stella Ortiz.    

[140] Constitución Política, artículo 15.    

[141] Sentencias T-058 de 2013. MP. Alexei   Julio Estrada y T-198 de 2015. MP. Martha Victoria Sáchica.    

[142] Sentencias T-455 de 1998. MP. Antonio   Barrera Carbonell y T-949 de 2003. MP. Eduardo Montealegre.    

[143] Sentencia T-486 de 2003. MP. Jaime   Córdoba Triviño.    

[144] Sentencia T-310 de 2003. MP. Clara   Inés Vargas.    

[145] Sentencia T-227 de 2003. MP. Eduardo Montealegre.    

[146] Sentencia T-198 de 2015. MP. Martha Victoria Sáchica.    

[147] Sentencia T-436 de 2017. MP. Gloria Stella Ortiz.    

[148] Para un recuento detallado, consultar Consejo de Estado, Sección   Segunda, Subsección “A”. CP. Rafael Francisco Suárez. Sentencia del 23 de julio   de 2018. Radicado 68001-23-33-000-2013-00156-01(0581-14).    

[149] Ley 4 de 1913, “Sobre régimen político y municipal”.    

[150] Ibid. Art.   289.    

[151] Ibid. Art.   320.    

[152] Ley 43 de 1913, Art. 1º.    

[153] Por el cual   se reglamenta el Título IX y los numerales 2, 4, 8, y 10 del artículo 56 de la   Ley 443 de 1998.    

[154] Ver Decreto 1571 de 1998, Decreto 1049 de 2001 y Decreto 1145 de   2004.    

[155] “Artículo 12. Guarda y custodia de las hojas de vida y la   declaración de bienes y rentas. Continuará la obligación de mantener en la   unidad de personal o de contratos o en las que hagan sus veces la información de   hoja de vida y de bienes y rentas, según corresponda, aun después del retiro o   terminación del contrato, y su custodia será responsabilidad del jefe de la   unidad respectiva, siguiendo los lineamientos dados en las normas vigentes sobre   la materia”. Decreto 2842 de 2010, “por el cual se dictan disposiciones   relacionadas con la operación del Sistema de Información y Gestión del Empleo   Público (SIGEP) y se deroga el Decreto 1145 de 2004”.    

[156] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. CP. Rafael   Francisco Suárez. Sentencia del 23 de julio de 2018. Radicado   68001-23-33-000-2013-00156-01(0581-14).    

[157] Sentencia T-079 de 2016. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[158] Sentencia T-463 de 2016. MP. Gloria Stella Ortiz.    

[159] Sentencia T-494 de 2013. MP. Luis Guillermo Guerrero.    

[160] Sentencia T-482 de 2012. MP. Luis Ernesto Vargas.    

[161] Ver, entre otras, sentencias T-144 de 2013. MP. María Victoria   Calle; T-198 de 2015. MP. Martha Victoria Sáchica; T-463 de 2016. MP. Gloria   Stella Ortiz; T-376 de 2018. MP. José Fernando Reyes.    

[162] Sentencia T-144 de 2013. MP. María Victoria Calle.    

[163] Programa de Gestión Documental. Administradora Colombiana de   Pensiones –COLPENSIONES. Elaborado en noviembre de 2014 y actualizado el 13 de   abril de 2018. Disponible en   https://www.colpensiones.gov.co/descargar.php?idFile=9623    

[164] Ibíd.    

[165] Código de Comercio (Decreto 410 de 1971). Art. 60. Ver Concepto núm.   266558 de 29 de agosto de 2008 y 1200000-119377 de 18 de junio de 2013.    

[167] Archivo General de la Nación. Concepto Núm. 1-28 del 20 de noviembre   de 2017).    

[168] “Si bien, no existe una norma que le imponga a las empresas   guardar la información referente al tiempo, a las funciones y al salario de sus   extrabajadores, el artículo 57, en el numeral 7, establece como obligación del   empleador entregar “al trabajador que lo solicite, a la expiración del contrato,   una certificación en que conste el tiempo de servicio, la índole laboral y el   salario devengado”, ésta obligación por parte del empleador debe ser entendida   como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el   tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el   que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la   expida”. Sentencia T-926 de 2013. MP. Mauricio González Cuervo.    

[169] Es más, la Ley 594 de 2000 dispone que los archivos privados también   podrán hacer parte del Sistema Nacional de Archivo (Art. 4º.), especialmente   aquellos que representen un interés económico y social (Título IX).    

[170] Ver, entre otras, sentencias T-436 de 2017. MP. Gloria Stella Ortiz;   T-906 de 2013. MP. María Victoria Calle; T-482 de 2012. MP. Luis Ernesto Vargas;   T-387 de 2010. MP. Luis Ernesto Vargas; y T-702 de 2008. MP. Manuel José Cepeda.    

[171] “Con el   fin de evitar que el incumplimiento del empleador en la transferencia y pago   oportuno de los aportes pueda afectar directamente los derechos fundamentales de   quien ha completado los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión,   se han consagrado una serie de mecanismos para que las entidades administradoras   los cobren y sancionen su pago extemporáneo, como medio para corregir el   funcionamiento del sistema de seguridad social integral y no desproteger al   afiliado. Así, los artículos 23 y 24 de la ley 100 de 1993consagran mecanismos   específicos relacionados con la sanción por mora y las acciones de cobro contra   el empleador. Por su parte, sobre dicha obligación, los artículos 20 y 24 del   Decreto 1406 de 1999, establecen los plazos para presentar los aportes y el   Decreto 2633 de 1994, reglamentario de los artículos 24 y 57 de la Ley 100 de   1993, establecen acciones para el cobro”. Sentencia T-906 de 2013.   MP. María Victoria Calle. Cita original con pies de página.    

[172] “la conducta de la administración de alterar repentinamente la   historia laboral o emitir un acto diferente al expedido previamente, es   contraria al principio de buena fe. Una vez una persona obtiene una   certificación sobre una situación jurídica, crea una expectativa respecto a esa   situación y cuando la administración modifica los datos reconocidos en un   inicio, deja sin fundamento la posibilidad de que la persona acceda a la   prestación en los términos en los que creía que lo haría”. Sentencia T-463   de 2016. MP. Gloria Stella Ortiz.    

[173] Sentencias T-208 de 2012. MP. Juan Carlos Henao y T-463 de 2016. MP.   Gloria Stella Ortiz.    

[174] Sentencia C-177 de 1998. MP. Alejandro Martínez. Reiterada   recientemente en la Sentencia T-376 de 2018. MP. José Fernando Reyes.    

[175] Sentencia T-482 de 2012. MP. Luis Ernesto Vargas.    

[176] “En su defensa el demandante se limitó a hacer apreciaciones   generales sobre la presunción de buena fe sin desvirtuar el cargo que le hizo la   demandada, el cual fue reiterativo en señalar que nunca prestó servicios al   Municipio. En este aspecto confunde el demandante la carga de la prueba, pues en   este caso, frente a una censura fundada de la administración, le correspondía   desvirtuar tal acusación, demostrando por los diversos medios probatorios que   efectivamente fue empleado del citado Municipio, en las fechas que dice haber   desempeñado los diferentes empleos a que hace alusión en su demanda”.   Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana   Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número:   23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029).    

[177] Sentencia T-207A de 2018. MP. Antonio José Lizarazo. Como ejemplos se pueden citar: (i) en la Sentencia T-256 de 2007. MP.   Clara Inés Vargas, la Corte conoció un caso en que los archivos que   contenían la información laboral del actor no se encontraban porque al parecer   fueron destruidos como resultado de tomas guerrilleras; la decisión fue ordenar   a la alcaldía municipal reconstruir los expedientes que resultaron afectados por   esta situación, pues de no hacerlo, se constituiría una grave violación a los   derechos de las personas que trabajaron al servicio de la administración   municipal, pues se impediría el acceso a una futura pensión de vejez y (ii) en   la Sentencia T-592 de   2013. MP. Mauricio González, la vulneración de derechos se predica de la   negativa de la entidad territorial accionada de expedir un certificado laboral   que requiere el actor para iniciar el trámite de solicitud de su pensión de   vejez, aduciendo que no reposan en los archivos de la entidad documentos que   acrediten el nombramiento ni la posesión en el cargo, pero sin adelantar gestión   alguna para reconstruir la información, a pesar de que la misma se encuentra en   otras dependencias de la entidad y el titular de los datos ofreció pruebas de la   misma. La decisión fue ordenar a la alcaldía municipal que iniciara la reconstrucción   del expediente, adoptando una decisión definitiva. Si la administración   accionada no cumple con lo previsto en el término señalado, deberá expedir el   certificado laboral solicitado, en los formatos requeridos por Colpensiones para   la emisión del bono pensional del accionante.    

[178] Sentencia T-855 de 2011. MP. Nilson Pinilla.    

[179] “Art. 7°. No es admisible la prueba testimonial para comprobar   hechos que debe constar por documentos o por pruebas preestablecidas por las   leyes. Así los servicios de un militar, los cuales deben comprobarse con su hoja   de servicios debidamente formada y calificada; los empleos que haya tenido un   ciudadano, los cuales deben constar de los respectivos nombramientos; los   servicios de un individuo, que deben constar en los actos oficiales que   ejecutara y de que debió quedar prueba escrita; y todos los hechos de la misma   naturaleza, deben probarse con los respectivos documentos o sus copias   auténticas.     

Art. 8°. En el caso de que se   pruebe que los archivos donde han debido reposar las pruebas preestablecidas   delos hechos que deben comprobarse con arreglo a esta ley o al Código Militar,   han desaparecido, el interesado debe recurrir a aquellos documentos que pueden   reemplazar los perdidos o hacer verosímil la existencia de éstos, ocurriendo   para ello a las otras oficinas o archivos donde pueden hallarse estas pruebas.   La prueba testimonial no es admisible sino en caso de falta absoluta bien   justificada de prueba preestablecida y escrita; dicha prueba testimonial debe   llenar, además de las condiciones generales, las que se especifican en el   artículo siguiente. La prueba supletoria es también admisible cuando se acredite   de un modo satisfactorio que no se pudo establecer oportunamente prueba escrita   y las razones por las cuales esto sucedió”.    

[180] “Artículo 264. Archivos de las empresas.     

1. Las empresas obligadas al pago   de la jubilación deben conservar en sus archivos los datos que permitan   establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores y los   salarios devengados.    

2. Cuando los archivos hayan   desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo de servicio o el   salario, es admisible para probarlos cualquiera otra prueba reconocida por la   ley, la que debe producirse ante el juez del trabajo competente, a solicitud   escrita del interesado y con intervención de la empresa respectiva”.    

[181] Sentencia T-207 de 2011. MP. Gabriel Eduardo Mendoza.    

[182] En este caso un grupo de hermanas solicitó la pensión gracia post   mortem, asegurando que la difunta había trabajado como docente para el   Municipio de Arboletes. El problema radicaba en que la relación laboral se   habría producido a comienzos de los años sesenta, y los archivos de ese periodo   habían sufrido un “deterioro considerable”. Ante la falta de una prueba   documental idónea, las interesadas allegaron la declaración extrajuicio de una   vecina que aseguró, bajo juramento, que la difunta había sido su profesora entre   los años 1960 y 1962.    

[183] “Finalmente, afirma que su situación es muy precaria, pues han   sufrido por falta de alimentos y la pensión de sobrevivientes que reciben de su   fallecida hermana no alcanza para su sostenimiento básico, teniendo en cuenta   que Clementina con 87 años de edad, presenta una discapacidad del 100%, y además   es oxigeno dependiente las 24 horas del día; por otra parte, Rafaela cuenta con   83 años y sufre de tensión arterial alta, artrosis, osteoporosis, y artritis,   como consta en las historias clínicas de ambas que se aportan al expediente; y   en su caso, de 79 años de edad, padece los desgastes de salud considerables   propios de su edad y es la única que puede atender a sus otras hermanas”.   Sentencia T-446 de 2014 (MP. Jorge Ignacio Pretelt).    

[184] Sentencias T-208 de 2012. MP. Juan Carlos Henao Pérez y T-463 de   2016. MP. Gloria Stella Ortiz.    

[185] “En punto de la teoría de los actos propios, el imperativo de   buena fe se traduce en la obligación de mantener en el futuro la conducta   inicialmente desplegada, supuesto del cual dependen –entre otras cosas- la   credibilidad en las actuaciones del Estado, el efecto vinculante de sus   decisiones para los particulares y la seriedad del procedimiento administrativo.   La revocatoria el acto propio por parte de la Administración, que suspenda o   modifique desfavorablemente situaciones jurídicas subjetivas configuradas,   desplegada de manera irregular y contradictoria de la voluntad inicialmente   manifestada, contraviene los principios de lealtad y buena fe (art. 83 C.P)”.   Sentencia T-830 de 2004. MP. Rodrigo Uprimny Yepes.    

[186] Sentencia T-336 de 1997. MP. José Gregorio Hernández.    

[187] Constitución Política. Art. 58. Sentencias T-639 de 1996 MP.   Vladimiro Naranjo; C-672 de 2001. MP. Álvaro Tafur Galvis; C-1007 de 2002. MP.   Clara Inés Vargas; C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo; SU-240 de 2015. MP. Martha   Victoria Sáchica.    

[188] Sentencia C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo.    

[189] Sentencias T-347 de 1994. MP. Antonio Barrera Carbonell y T-611 de   1997. MP. Hernando Herrera.    

[190] Sentencia C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo.    

[191] Sentencias C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo; y T-479 de 2017. MP.   Cristina Pardo Schlessinger.    

[192] Constitución Política, Arts. 1, 83 y 95. Sentencia SU-240 de 2015.   MP. Martha Victoria Sáchica.    

[193] Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araujo.    

[194] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP:   Ana Margarita Olaya Forero. Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación   número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029).    

[195] Para el sector público, ver Ley 4 de 1913, Ley 43 de 1913, Decreto   2842 de 2010; y en el sector privado, ver Código sustantivo del trabajo (Art.57   y 264).    

[196] Ley 100, Art 53. Ver, entre muchas otras, sentencias T-144 de 2013.   MP. María Victoria Calle; T-494 de 2013. MP. Luis Guillermo Guerrero; T-463 de   2016. MP. Gloria Stella Ortiz.    

[197] Sentencias T-208 de 2012. MP. Juan Carlos Henao y T-463 de 2016. MP.   Gloria Stella Ortiz.    

[198] Sentencia T-058 de 2017. MP. Gabriel Eduardo Mendoza.    

[199] Ver sentencias T-144 de 2013. MP. María Victoria Calle y T-463 de   2016. MP. Gloria Stella Ortiz.    

[200] Sentencia C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo. Consejo de Estado. Sala   Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero.   Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997-   8732-02 (IJ 029).    

[201] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo (Ley 1437 de 2011). Arts. 138 y 164, núm. 1º, literal c.    

[202] Constitución Política. Art. 86.    

[203] Decreto 2591 de 1991, artículo 14.    

[204] “[La tutela] es un instrumento que se encuentra al alcance   de todos y que no exige formalismos o rigorismos procedimentales // Esa   informalidad supone que la persona que se sienta lesionada en sus derechos puede   acudir directamente a interponer la acción, sin que se le exija ser abogado o   tener conocimientos jurídicos. Así mismo, implica que no se le exija al   peticionario señalar con absoluta precisión todos los Derechos que estime   violados o amenazados, o los preceptos constitucionales que los consagran, ni   acudir a fórmulas sacramentales para relatar las circunstancias de hecho que   plantea”. Sentencia T-379 de 2005. MP. Jaime Córdoba Triviño. En este mismo   sentido ver sentencias T-317 de 2009. MP. Luis Ernesto Vargas, y C-284 de 2014.   MP. María Victoria Calle.    

[205] Según el artículo 3º del Decreto 2591 de 1991 uno de los principios   rectores de la acción de tutela “la prevalencia del derecho sustancial”.    

[206] Sentencia T-002 de 1992. MP. Alejandro Martínez Caballero.    

[207] Decreto 2591 de 1991. Art.36.    

[208] Sentencia T-203 de 2002. MP. Manuel José Cepeda.    

[209] Por momentos, la jurisprudencia ha manejado estos dos conceptos de   forma indistinta, asimilándolos como sinónimos (SU-783 de 2003. MP. Marco   Gerardo Monroy) y ha optado por emplear únicamente la expresión inter comunis   (Auto 312 de 2018. MP. Luis Guillermo Guerrero). Aunque es cierto que, en   ocasiones, pueden confluir, es importante trazar una distinción conceptual. Los   efectos inter pares, hacen referencia a “casos semejantes” (Auto   071 de 2001. MP. Manuel José Cepeda), en los que el principio de igualdad “exige   que el juez constitucional emita órdenes uniformes para todos los afectados”   (T-012 de 2019. MP. Cristina Pardo, T-100 de 2017. MP. Alberto Rojas). En los   efectos inter comunis, existe una comunidad jurídica de personas, sin que   ello implique necesariamente que se trata de casos semejantes, con los mismos   derechos y que supongan una misma orden judicial para todos (Auto 244 y SU-913   de 2009. MP. Juan Carlos Henao).    

[210] Auto 312 de 2018. MP. Luis Guillermo Guerrero.    

[211] Sentencia T-203 de 2002. MP. Manuel José Cepeda.    

[212] Ver, por ejemplo, Corte Constitucional, Sentencia T-406 de 1992 MP.   Ciro Angarita Barón, donde se ordenó “a las Empresas Públicas de Cartagena la   terminación de la construcción del alcantarillado del barrio Vista Hermosa  [en un plazo razonable]”; SU-225 de 1998. MP. Eduardo Cifuentes, donde la   Corte confirmó el fallo de instancia que dispuso proceder de inmediato “al   estudio pertinente que conlleve a que los menores accionantes reciban en forma   gratuita las dosis o vacunas que sean de su caso en específico, para prevenir o   controlar la enfermedad de la meningitis” en la ciudad de Bogotá; Sentencia   T-1101 de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa, donde se ordenó al Ministerio   de Trabajo y Seguridad Social, diseñar, adoptar y ejecutar, “dentro de su   órbita de competencia y de conformidad con las directivas políticas que   considere conducentes, un programa que garantice efectivamente los derechos de   los trabajadores temporales y establezca los correctivos necesarios que eviten   que las empresas de servicios temporales y sus usuarias incurran en   irregularidades para beneficiarse de las ventajas que ofrecen este tipo de   contratos”. Sentencia T-1160A de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa,   donde se le ordenó al Instituto de Seguros Sociales diseñar, adoptar y poner “en   marcha, según un cronograma de ejecución predefinido, dentro de su órbita de   competencia y de conformidad con las directivas políticas que considere   conducentes, un programa que garantice que la información sobre aportes a la   seguridad social sea completa, actualizada, veraz y circule oportuna y   efectivamente entre sus dependencias”.    

[213] Ver, por ejemplo, Sentencias T-153 de 1998, MP: Eduardo Cifuentes   Muñoz (estado de cosas inconstitucional en materia de condiciones de salud y   seguridad social de las personas privadas de la libertad); T-590 de 1998. MP.   Alejandro Martínez Caballero (estado de cosas inconstitucional en materia de   protección a la vida de los defensores de derechos humanos); T-439 de 1998. MP.   Vladimiro Naranjo Mesa (estado de cosas inconstitucional por la mora habitual de   Caja Nacional de Previsión en resolver peticiones); T-068 de 1998. MP. Alejandro   Martínez Caballero (estado de cosas inconstitucional por ineficiencia   administrativa en la Caja Nacional de Previsión para el trámite de pensiones);   SU-250 de 1998. MP. Alejandro Martínez Caballero (estado de cosas   inconstitucional por no convocar a concurso en la carrera notarial); T-847 de   2000. MP. Carlos Gaviria Díaz (estado de cosas inconstitucional por hacinamiento   carcelario).    

[214] “En otras palabras, hay eventos excepcionales en los cuales los   límites de la vulneración deben fijarse en consideración tanto del derecho   fundamental del tutelante como del derecho fundamental de quienes no han acudido   a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la   protección de derechos fundamentales del accionante se realice paradójicamente   en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros que se encuentran   en condiciones comunes a las de aquel frente a la autoridad o particular   accionado”. Sentencia SU-1023 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño.    

[215] Sentencia SU-388 de 2005. MP. Clara Inés Vargas Hernández.    

[216] Ibíd.    

[218] Auto 244 de 2009. MP. Juan Carlos Henao.    

[219] Ibíd.    

[220] MP. Luis Guillermo Guerrero.    

[221] “En síntesis, de conformidad con la jurisprudencia en vigor,   puede afirmarse que la adopción de efectos inter comunis por parte de la Corte   Constitucional tiene la virtualidad de modificar decisiones judiciales sobre las   cuales se predica la institución de cosa juzgada, tanto para reconocer los   intereses en ellas denegados, como para revocar los derechos en ellas   reconocidos”. Auto 312 de 2018. MP. Luis Guillermo Guerrero.    

[222] Sentencia T-218 de 2012. MP. Juan Carlos Henao.    

[223] Sentencia C-622 de 2007. MP. Rodrigo Escobar Gil.    

[224] Sentencia T-218 de 2012. MP. Juan Carlos Henao.    

[225] Constitución Política, artículo 2º.    

[226] Sentencia C-590 de 2005. MP. Jaime Córdoba Triviño.    

[227] Al respecto se puede consultar las sentencias SU-1219 de 2001. MP.   Manuel José Cepeda Espinosa; C-590 de 2005. MP. Jaime Córdoba Triviño; y SU-627   de 2015. MP. Mauricio González Cuervo. Sin embargo, esta última providencia   explica la procedencia contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la   sentencia, sean anteriores o posteriores al fallo.    

[228] Sentencia SU-1219 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[229] Constitución Política, artículo 86 inciso 2.    

[230] Sentencia SU-1219 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[231] La falibilidad del proceso de selección es reconocido además en el   diseño institucional, al aceptar que un expediente no escogido pueda ser   insistido posteriormente por algún Magistrado, el Procurador General de la   Nación, el Defensor del Pueblo o la Agencia Nacional de Defensa del Estado. Ver   Decreto 2591 de 1991, artículo 33 y Acuerdo 02 de 2015, artículo 57.    

[232] Ibíd.    

[233] El artículo 33 del Decreto Ley 2591 de 1991 señala que la selección   de expediente se realizará “sin motivación expresa”. Sin embargo, el   Acuerdo 02 de 2015, por el cual se unifica y actualiza el reglamento de la   Corte Constitucional, avanzó en la proposición de principios y criterios   orientadores del proceso de selección. Ver artículos 51-55.    

[234] “la eventual revisión de los fallos en materia de tutela a cargo   de la Corte no puede considerarse como una instancia en el trámite de las   mencionadas acciones constitucionales, pues su finalidad es la unificación de   los criterios de interpretación y aplicación de las disposiciones   constitucionales, la elaboración de la doctrina constitucional y la definición   de las pautas de la jurisprudencia, a propósito de casos paradigmáticos…”   Sentencia SU-116 de 2018. MP. José Fernando Reyes. Ver también C-037 de 1996.   MP. Vladimiro Naranjo.    

[235] Constitución Política, artículo 241, núm. 9.    

[236] Sentencia C-018 de 1993. MP. Alejandro Martínez y Auto 034 de 1996.   MP. José Gregorio Hernández.    

[237] Ibíd. Ver también Sentencia C-987 de 2010. MP. Humberto   Sierra Porto.    

[238] Sentencia C-018 de 1993. MP. Alejandro Martínez.    

[239] Auto 034 de 1996. MP. José Gregorio Hernández.    

[240] Esto se refleja, por ejemplo, en el criterio de selección   subjetivo  que aboga por la escogencia de casos que implican la “urgencia de proteger un   derecho fundamental”. Acuerdo 02 de 2015. Art. 52.    

[241] Sentencia C-018 de 1993. MP. Alejandro Martínez.    

[242] Consejo Superior de la Judicatura. Informe al Congreso de la   República 2017-2018.     

Disponible en   https://www.ramajudicial.gov.co/web/publicaciones/129  pág.109.    

[243] Acuerdo 02 de 2015, capítulo XIV.    

[244] Sentencia C-1716 de 2000. MP. Carlos Gaviria.    

[245] “Pues bien, la arquitectura constitucional otorgó a la rama   judicial del poder público una configuración especial y unas precisas potestades   para garantizar el derecho de acceso a la justicia y, en ejercicio de ellas,   puede ocurrir que las autoridades que tiene a su cargo la administración de   justicia produzcan, frente a unos mismos supuestos fácticos, decisiones que   desde su naturaleza y finalidad aparezcan correctas, pero que en conjunto   generen discrepancias de naturaleza tal que terminen por invalidar el ejercicio   de un derecho fundamental, tal como lo ha indicado la práctica en casos   paradigmáticos como el de la Fundación San Juan de Dios”. Sentencia SU-913   de 2009. MP. Juan Carlos Henao.    

[246] Sentencia T-272 de 2014. MP. María Victoria Calle.    

[247] Sentencia SU-627 de 2015. MP. Mauricio González.    

[248] Sentencia T-272 de 2014. MP. María Victoria Calle.    

[249] Sentencia T-218 de 2012. MP. Juan Carlos Henao. Ver también SU-627   de 2015. MP. Mauricio González.    

[250] Sentencia T-272 de 2014. MP. María Victoria Calle.    

[251] Resolución GNR 7864 del 19 de enero de 2015.    

[252] Cuaderno 1, folio 21.    

[253] Ver, entre muchas otras, Sentencias T-235 de 2010. MP. Luis Ernesto   Vargas Silva; T-627 de 2013. MP. Alberto Rojas Ríos; T-549 de 2014. MP. Luis   Ernesto Vargas; T-209 de 2015. MP. Gloria Stella Ortiz; T-195 de 2017. MP. José   Antonio Cepeda y T-036 de 2018. MP. Diana Fajardo.    

[254] Ver, entre otras, Sentencias T-043 de   2014. MP. Luis Ernesto Vargas; T-678 de 2016. MP. Alejandro Linares; T-381 de   2017. MP. Carlos Bernal Pulido; y T-036 de 2018. MP. Diana Fajardo.    

[255] Folio 277.    

[256] Folio 278-279.    

[257] Folio 286.    

[258] Cuaderno de primera instancia, folios 209 y siguientes.    

[259] “Por la cual se define un procedimiento administrativo para la   revocatoria de forma directa total o parcial, de resoluciones por medio de las   cuales se reconocen de manera irregular pensiones, se definen competencias, se   determinan presuntos responsables, y se deroga la Resolución 404 de 9 de   septiembre de 2015”.    

[260] Folios 351-352.    

[261] Folio 238.    

[262] Cuaderno 1, folio 14.    

[263] Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araujo Rentería.    

[265] Ver especialmente los criterios resumidos en el capítulo 6 de la   parte motiva de esta providencia.    

[266] En el Auto 202 de 2014 (MP. Luis Guillermo Guerrero) la Corte   dispuso suspender el pago de los retroactivos, mas no la mesada pensional que   recibían los accionantes, pues esto afectaría su mínimo vital y la confianza   legítima. A diferencia de este caso, en el presente expediente la Corte   encuentra que (i) Colpensiones adelantó una investigación administrativa   especial con sujeción al debido proceso; (ii) la Entidad denunció formalmente la   posible existencia de una red criminal para modificar los sistemas informáticos   y añadir irregularmente tiempos de cotización, por lo cual ya existen sentencias   penales condenatorias; y (iii) el accionante no expuso consideraciones   particulares para soportar una afectación grave, cierta e irreparable a su vida   con la suspensión de la mesada pensional.    

[267] En algunos expedientes solo se allegó a la Corte la notificación   emitida por el juez con el sentido de la decisión, pero no el fallo completo.    

[268] Para ello aportó: (i) constancia del pagador de la Institución   Yacuanquer del año 1982; (ii) telegrama de nombramiento; (iii) acta de posesión;   (iv) constancia expedida por la institución en 2018; y (v) certificado para   pensión, también de 2018.    

[269] Folio 544, 547.    

[270] Ley 1437 de 2011. Arts. 138 y 164.    

[271] Acerca de la racionalización de la conservación de libros y   papeles del comercio.    

[272] Sobre conservación de libros y papeles contables    

[273] Ley General de Archivos.    

[274] “Por el cual se modifica la estructura interna de la   Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones-”