T-197-19

         T-197-19             

Sentencia T-197/19    

PROTECCION DE LOS EXTRANJEROS CON   PERMANENCIA IRREGULAR EN EL CONTEXTO DE UNA CRISIS HUMANITARIA CAUSADA POR UNA   MIGRACION MASIVA    

DERECHO A LA SALUD DE LOS MIGRANTES-Obligaciones   mínimas del Estado colombiano    

DERECHO A LA SALUD Y AFILIACION A LA SEGURIDAD SOCIAL DE EXTRANJEROS   NO REGULARIZADOS-Caso de enfermedades catastróficas    

Padecimiento   catastrófico sufrido por el actor demandaba un compromiso y una diligencia   superior. Ante la imposibilidad de brindarle un servicio de salud más   especializado, como el que requería, en el territorio de su jurisdicción, su   respuesta no podía traducirse en una total desatención a la situación compleja   del extranjero. Frente a un panorama como este, en el que no hay espera, se   requerían esfuerzos significantes para asegurar, con carácter prioritario, una salvaguarda inmediata que evitara desenlaces irreparables sobre   la vida digna e integridad personal de un individuo inmerso en alto riesgo por   las consecuencias negativas que ordinariamente se derivan del hecho de padecer   cáncer y, además, por enfrentarse en la actualidad a un proceso migratorio   masivo con un impacto negativo en el goce efectivo de sus derechos   fundamentales. En estas condiciones, su deber ineludible era asegurar, por lo   menos, que el ciudadano recibiera por parte de la entidad competente -según se   indicó, perteneciente al nivel departamental- la prestación de la atención   médica correspondiente que permitiera determinar si requería con necesidad un   servicio, dada la evidencia de que parecía requerirlo, frente a lo cual debió   haberlo remitido y acompañado con oportunidad y celeridad a una institución de   salud habilitada para el efecto    

DERECHO A LA SALUD   Y AFILIACION A LA SEGURIDAD SOCIAL DE EXTRANJEROS NO RESIDENTES EN COLOMBIA-Regulación para aquellas personas que no se encuentran vinculadas   al Sistema General de Seguridad Social en Salud y que carecen de medios   económicos para hacerlo    

ATENCION INICIAL DE URGENCIAS-Finalidad y elementos    

SERVICIOS DE SALUD   PRESTADOS A EXTRANJEROS NO RESIDENTES-Reglas según las cuales, no   puede negarse el servicio de salud a los extranjeros no residentes    

EXTRANJEROS CON PERMANENCIA IRREGULAR EN SITUACIONES DE CRISIS   HUMANITARIA-Principios de solidaridad y de cubrimiento universal en el Sistema   General de Seguridad Social    

Sin perjuicio de la   atención urgente a la que se ha hecho referencia, los migrantes irregulares que   busquen recibir atención médica integral adicional, en cumplimiento de los   deberes y obligaciones impuestos por el orden jurídico interno, deben atender la   normatividad vigente de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en   Salud como ocurre con los ciudadanos nacionales    

Referencia: Expediente T-7.071.275    

Acción de tutela   presentada por Ali Alexander Delgado Carrero contra la Secretaría de Salud del   Municipio de Guadalajara de Buga -Valle del Cauca- y la Secretaría de Salud del   Departamento del Valle del Cauca, con vinculación oficiosa de la Alcaldía   Municipal de Buga y el Ministerio de Salud y Protección Social[1]    

Magistrada   Ponente:    

DIANA FAJARDO   RIVERA    

Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo dos mil   diecinueve (2019)              

                                                                           

La Sala Segunda de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los   magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo, en   ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha   proferido la siguiente    

                 

                                                  SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES[2]    

El 13 de julio de 2018, Ali Alexander   Delgado Carrero, persona venezolana de 47 años, presentó acción de tutela contra   la Secretaría de Salud del Municipio de Guadalajara de Buga -Valle del Cauca- y   la Secretaría de Salud del Departamento del Valle del Cauca por considerar que   le violaron sus derechos fundamentales a la vida digna y a la salud, al no haber   recibido atención médica para tratar la grave enfermedad que padece[3].    

1. El señor Ali Alexander Delgado Carrero   fue diagnosticado en Venezuela con “carcinoma de células escamosas   moderadamente diferenciado”[4],   patología catastrófica por la que se ordenó tratamiento de quimioterapia y   radioterapia así como el uso de específicos medicamentos oncológicos[5]. El debilitamiento del   Sistema de Salud de su país, situación que es de público conocimiento, le   impidió acceder a dichos servicios asistenciales por lo que se vio obligado a   migrar junto con su familia al territorio nacional, esperando recibir la   atención correspondiente pues de lo contrario, “inevitablemente terminaría   falleciendo”[6].   En este apremio por proteger sus derechos a la vida digna y a la salud acudió   ante la Alcaldía Municipal de Buga, ente territorial que por conducto de la   Secretaría de Salud Municipal lo remitió al Hospital Divino Niño, de la misma   localidad, para que recibiera atención básica de urgencias[7]. Sin embargo, en dicha   Empresa Social del Estado, por su nivel de complejidad, solo fue valorado de   manera general y; ante la imposibilidad de suministrarle un servicio médico de   mayor especialidad, ordenó su remisión a otra institución clínica de nivel de   cualificación superior[8].   No obstante, el señor Ali Alexander afirmó en su solicitud de amparo que no ha   recibido atención adecuada, ni prioritaria de ninguna naturaleza, con el   agravante de que la enfermedad ha avanzado radicalmente. Sostiene que permanece   en un estado de “constante sufrimiento”[9]  y carece de los medios económicos suficientes para sufragar autónomamente los   costos del tratamiento que su enfermedad demanda y el cual requiere con apremio.   Pide que se proteja su condición de ser humano digno, y se garanticen unas   circunstancias decorosas de existencia[10].   Ante este panorama de desprotección, solicitó que se le ordene a las entidades   accionadas que autoricen, de manera inmediata y a su cargo, todos los servicios,   medicamentos y, en general, cualquier procedimiento médico que requiera para el   tratamiento integral del cáncer que padece, hasta el momento en que se afilie al   Sistema General de Seguridad Social en Salud una vez haya regularizado su   estancia en el país[11].    

2. La Alcaldía Municipal de Buga y la   Secretaría de Salud Municipal[12],   en su intervención durante el trámite de tutela, expresaron que su   responsabilidad frente a la población pobre migrante sin aseguramiento se ceñía   legal y exclusivamente a la atención inicial de urgencias[13], en un nivel básico de   complejidad, y que una cobertura más especializada del servicio público esencial   se encontraba a cargo del Departamento del Valle del Cauca mediante hospitales   regionales, universitarios y cualificados[14].   Por ello, en estricto acatamiento de sus competencias, se autorizó el servicio   de urgencias a través de la red hospitalaria contratada para el efecto y allí se   le brindó atención primaria en salud como sucede con los demás hospitales,   centros y puestos médicos de la localidad[15].   Con todo, sostuvieron que si el deseo del accionante era acceder de manera   integral a los servicios médico asistenciales pretendidos debía vincularse al   Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien fuera al régimen contributivo   o subsidiado, para cuyo efecto se encontraba en la obligación de regularizar su   estancia en el territorio nacional mediante la obtención de un documento de   identificación válido[16].   Esta postura fue avalada por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Guadalajara   de Buga -Valle del Cauca- que conoció de la acción de amparo, en instancia, y   negó la protección constitucional solicitada, argumentando que el extranjero no   había cumplido con su deber de definir la situación migratoria en el país ante   las autoridades competentes motivo por el cual solo podía tener acceso a la   atención inicial de urgencias, prestación mínima que diligentemente le había   sido prestada por parte de los entes públicos municipales, en aplicación directa   de las atribuciones asignadas[17].    

iI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1. En el   presente caso, la Corte es competente para conocer de la acción de tutela de la   referencia[19]  y la Sala encuentra que la solicitud de amparo presentada por Ali Alexander   Delgado Carrero resulta procedente pues (i) se satisfacen los requisitos de   legitimación por activa y por pasiva[20].   (ii) La solicitud de amparo también cumple con el requisito de inmediatez. La   jurisprudencia constitucional ha señalado que siempre que se requiera un  servicio con necesidad, y este no haya sido debidamente suministrado,   la persona afectada puede acudir al mecanismo constitucional en procura de   lograr el goce efectivo del derecho fundamental a la salud pues, en estas   condiciones, se entiende que la presunta transgresión mantiene su vigencia[21]. En esta ocasión, el   actor ingresó al territorio nacional el 13 de junio de 2018 en aras de lograr la   atención médica que demanda su patología catastrófica. No obstante, adujo no   haber recibido el cuidado médico necesario para mitigar su padecimiento por lo   que el 13 de julio siguiente decidió acudir al mecanismo constitucional, a fin   de lograr el restablecimiento de las garantías básicas que actualmente, de   acuerdo con lo anterior, se mantienen aparentemente vulneradas[22]. Finalmente (iii) se   satisface la exigencia de la subsidiariedad, entendiendo que se evalúa la   situación de una persona venezolana que migró al territorio nacional, dada la   grave crisis humanitaria presente en su nación de origen, y que requiere de   atención médica para contrarrestar la enfermedad ruinosa que padece y por la que   lo aquejan dolores permanentes que han hecho que su “calidad de vida   [desmejore]  radicalmente”[23].   El peticionario sostiene que, pese a no haber definido su situación migratoria   en el país, requiere con urgencia la prestación de servicios médicos, a fin de evitar un deterioro irreversible de sus condiciones de   salud e incluso la muerte[24]. Estas condiciones de vulnerabilidad, lo convierten en   un sujeto de protección prevalente y originan que la intervención del juez   constitucional deba ser inmediata, máxime cuando no se avizora la presencia de   ningún otro mecanismo judicial con la idoneidad y eficacia requerida para evitar   el “desamparo de los derechos o la   irreparabilidad in natura de las consecuencias”[25].    

2.   Superado el análisis de procedibilidad, le corresponde a   la Sala Segunda de Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿viola   una entidad territorial los derechos fundamentales a la vida digna y a la salud   de una persona venezolana, de precaria situación económica, al prestarle   asistencia básica de urgencias pero omitir su deber de acompañamiento y remisión   a otra institución competente a fin de que reciba la prestación del servicio   médico que requiere con necesidad dada la enfermedad catastrófica que afecta su   existencia en dignidad?      

2.1. De entrada, la Sala advierte que un   debate constitucional como el esbozado ya ha sido resuelto por parte de esta   Corporación y la respuesta al problema suscitado ha sido abordada de manera   afirmativa[26]. La jurisprudencia constitucional ha   considerado que, por regla general, todos los extranjeros migrantes, incluidos   aquellos que se encuentran en situación de irregularidad en el país, tienen   derecho a recibir atención básica y de urgencias en el territorio nacional[27]. Se trata de un   contenido mínimo esencial del derecho a la salud que busca comprender que   toda persona que se encuentra en Colombia “tiene derecho a un mínimo vital,   en tanto que manifestación de su dignidad humana, es decir, un derecho a recibir   una atención mínima por parte del Estado en casos de [extrema] necesidad   y urgencia, en aras a atender sus necesidades más elementales y primarias”[28]. Garantizar, como   mínimo, la atención que requieren con urgencia los migrantes en situación de   irregularidad tiene una finalidad objetiva y razonable y es entender que, en   virtud del principio de solidaridad, el Sistema de Salud no le puede dar la   espalda a quienes se encuentran en condiciones evidentes de debilidad manifiesta[29].    En esa medida, no es constitucionalmente legítimo “restringir el acceso de   [estos]  extranjeros a esas prestaciones mínimas, en especial, en materia de salud,   garantizadas en diversas cláusulas constitucionales y tratados internacionales   sobre derechos humanos que vinculan al Estado colombiano”[30] y que persiguen garantizar el más alto nivel posible de bienestar[31].   En aplicación directa de estos postulados superiores, se ha consolidado -como   regla de decisión en la materia- que, cuando carezcan de recursos   económicos, “los migrantes con permanencia irregular en el territorio   nacional tienen derecho a recibir atención de urgencias con cargo [a las   entidades territoriales de salud], y en subsidio a la Nación cuando sea   requerido, hasta tanto se logre su afiliación al Sistema General de Seguridad   Social en Salud”[32]. Esta prestación deberá   efectuarse sin barreras irrazonables y a través de los convenios o contratos que   se suscriban con la red pública de salud del departamento o del distrito, según   sea el caso[33].    

2.2. El concepto de atención de urgencias[34], en el marco de un   Estado social y democrático de derecho, debe necesariamente obedecer a una “modalidad   de prestación de servicios de salud, que busca preservar la vida y prevenir las   consecuencias críticas, permanentes o futuras, mediante el uso de tecnologías en   salud para la atención de usuarios que presenten alteración de la integridad   física, funcional o mental, por cualquier causa y con cualquier grado de   severidad que comprometan su vida o funcionalidad”[35]. De esta manera, la   atención de urgencias “debe brindarse no solo desde una perspectiva de   derechos humanos, sino también desde una perspectiva de salud pública, razón por   la cual la misma debe venir acompañada de una atención preventiva fuerte que   evite riesgos sanitarios tanto para los migrantes como para la comunidad que   [los] recibe”[36].   La interpretación del concepto de urgencia médica debe comprenderse a   partir del alcance que comúnmente se le ha otorgado al derecho fundamental a la   vida digna, esto es, bajo el entendimiento de que la preservación de la vida   implica no solo librar al ser humano del hecho mismo de morir, sino protegerlo   de toda circunstancia que haga sus condiciones de existencia insoportables e   indeseables; y le impida desplegar adecuadamente las facultades de las que ha   sido dotado para desarrollarse en sociedad de forma digna[37].    

Bajo esta lógica, una adecuada atención de   urgencias comprende “emplear todos los medios necesarios y disponibles   para estabilizar la situación de salud del paciente, preservar su vida y atender   sus necesidades básicas”[38].   Por ello, resulta razonable que “en algunos casos excepcionales, la ‘atención   de urgencias’ [pueda] llegar a incluir el tratamiento de enfermedades   catastróficas como el cáncer, cuando los mismos sean solicitados por el médico   tratante como urgentes y, por lo tanto, sean indispensables y no puedan ser   retrasados razonablemente sin poner en riesgo la vida”[39]. El argumento   constitucional es que “toda persona tiene derecho a que exista un Sistema que   le permita acceder a los servicios de salud que requiera”[40] pero sobretodo “toda persona tiene derecho a que se le garantice el   acceso a los servicios que requiera ‘con necesidad”[41], especialmente cuando se enfrenta a un padecimiento ruinoso[42],   escenario en el cual “a pesar de la movilización de recursos que la labor   implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata”[43].   En estas condiciones y en el marco de un contexto de crisis migratoria, se ha   previsto que, ante un evento de la naturaleza descrita, surge con urgencia una   activación superior del principio de solidaridad orientado a que, bajo   parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, se avance “lo más expedita y   eficazmente posible hacia la realización   del derecho a la salud de los migrantes con mayores estándares a la mera   urgencia médica, especialmente en tratándose de aquellos migrantes en mayor   situación de vulnerabilidad”[44].    

2.3. Ahora bien,   sin perjuicio de la atención urgente a la que se ha hecho referencia, los   migrantes irregulares que busquen recibir   atención médica integral adicional, en cumplimiento de los deberes y   obligaciones impuestos por el orden jurídico interno, deben atender la   normatividad vigente de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en   Salud como ocurre con los ciudadanos nacionales[45].   Dentro de ello se incluye la regularización inmediata de la situación migratoria[46].   Esto es, la obtención de un documento de identificación válido, que en el   caso de los extranjeros puede ser legítimamente la cédula de extranjería[47],   el pasaporte[48],   el carné diplomático[49],   el salvoconducto de permanencia[50]  o el permiso especial de permanencia -PEP[51],   según corresponda[52].   La presentación de la documentación requerida les permitirá participar en el   Sistema de Salud ya sea en condición de afiliados al régimen contributivo  o en su defecto al régimen subsidiado[53].   Ello con independencia de que sean incentivados e   informados debidamente de la posibilidad de adquirir un seguro médico o un plan   voluntario de salud, a fin de adquirir beneficios adicionales a los básicos   ofrecidos por el Sistema General de Salud[54]. Con   todo, junto a las clasificaciones mencionadas, existe una tercera   categoría relativa a la población pobre no asegurada que comprende a los   individuos que no se encuentran afiliados a ninguno de los dos regímenes   mencionados, y carecen de medios de pago para sufragar los servicios de salud[55]. En relación con esta   población se previó expresamente que mientras logre ser beneficiaria del régimen   subsidiado, tiene derecho “a la prestación de servicios de salud de   manera oportuna, eficiente y con calidad mediante instituciones prestadoras de   servicios de salud públicas o privadas, con recursos de subsidios a la oferta”[56],   obligación que está a cargo exclusivo de las entidades territoriales[57].    

3. De conformidad   con los hechos narrados en la acción de tutela – corroborados con las pruebas   aportadas- y siguiendo de cerca las consideraciones previamente esbozadas, se   tiene que en el presente asunto se vulneraron de manera parcial los derechos   fundamentales a la vida digna y a la salud del señor Ali Alexander Delgado   Carrero. La Sala considera que la Alcaldía Municipal de Buga y la Secretaría de   Salud Municipal no negaron por completo la atención en salud requerida por el   accionante y en efecto se observa que realizaron una actuación preliminar   afirmativa en su beneficio. Se valora de manera positiva que las entidades   públicas accionadas no le hayan dado la espalda a una persona venezolana y, en   esa medida, no lo hayan simplemente excluido ni abandonado a su suerte en el   momento en que acudió a ellas en busca de ayuda. Por el contrario, se advierte   que, en aplicación directa del principio de solidaridad, los entes estatales   consideraron su difícil situación de salud y entendieron que se trataba de un   individuo que no había tenido   oportunidades de acceso al sistema de salud en términos de disponibilidad,   aceptabilidad, accesibilidad, calidad e idoneidad profesional y que,   por consiguiente, resultaba imperioso no permanecer inmóvil frente a su   apremiante condición por lo que consideraron razonable disponer su remisión a la   E.S.E. Hospital Divino Niño de Buga, institución de salud integrante de la red   pública hospitalaria[58].   Allí recibiría atención de urgencias la cual se asumiría en calidad de   población pobre no asegurada[59].    

3.1. Con todo, la administración municipal advirtió que   en dicho centro médico la capacidad institucional y de cobertura se limitaba a   la prestación de “servicios de salud de baja complejidad con enfoque en el modelo   de Atención Primaria en Salud”[60], como   ocurría naturalmente en todos los hospitales del municipio de Buga. Así, su   responsabilidad frente al extranjero migrante, según sostiene la Alcaldía, se   circunscribía a una actuación de esta naturaleza sin que fuera dable adoptar, en   el marco de sus competencias, acciones adicionales de protección en su beneficio[61]. Sin embargo, para la Sala la   complejidad del padecimiento catastrófico sufrido por el actor demandaba un   compromiso y una diligencia superior. Ante la imposibilidad de brindarle un   servicio de salud más especializado, como el que requería, en el territorio de   su jurisdicción, su respuesta no podía traducirse en una total desatención a la   situación compleja del extranjero[62]. Frente a un panorama como este, en   el que no hay espera, se requerían esfuerzos significantes para asegurar, con   carácter prioritario, una salvaguarda inmediata que evitara   desenlaces irreparables sobre la vida digna e integridad personal de un   individuo inmerso en alto riesgo por las consecuencias negativas que   ordinariamente se derivan del hecho de padecer cáncer y, además, por enfrentarse   en la actualidad a un proceso migratorio masivo con un impacto negativo en el   goce efectivo de sus derechos fundamentales[63]. En estas condiciones, su deber ineludible era asegurar, por lo   menos, que el ciudadano recibiera por parte de la entidad competente -según se   indicó, perteneciente al nivel departamental- la prestación de la atención   médica correspondiente que permitiera determinar si requería con necesidad un   servicio, dada la evidencia de que parecía requerirlo, frente a lo cual debió   haberlo remitido y acompañado con oportunidad y celeridad a una institución de   salud habilitada para el efecto.    

3.2. De los   elementos de juicio aportados al proceso no se desprende que ello haya ocurrido.   Por el contrario, de las mismas afirmaciones brindadas por las entidades   accionadas se visibiliza que sus actuaciones se circunscribieron a la prestación   del servicio básico de urgencias al actor en una Empresa Social del Estado. En   aquel lugar fue valorado de manera general y ordenada su remisión a otra institución   clínica indeterminada de nivel II para que fuera atendido por un   especialista, emitiéndose, además, algunas órdenes para que se autorizara la   iniciación de tratamiento analgésico y servicios electivos con cargo a la   Secretaría de Salud Municipal. Sin embargo, no existe   evidencia alguna de que el ciudadano venezolano haya   recibido la cobertura del servicio de salud a la que tenía derecho en términos   de acceso “[integral,][64]    oportuno, eficaz, [y] de calidad”[65]  pues, incluso, nunca se definió a cargo de quien   debía quedar la prestación imperiosa de los servicios por él requeridos. Esta   circunstancia, se reitera, nunca fue desvirtuada en el trámite de la solicitud   de amparo y por ello la Sala debe valorar los reclamos presentes del actor -en   un contexto de urgencia- según los cuales no se previeron los correctivos   materiales suficientes frente a sus apremiantes circunstancias[66]. La persona no puede   permanecer en una situación de incertidumbre en relación con la prestación del   tratamiento que requiere para atender su dolencia ruinosa. Eso genera que   continúe afectado por fuertes y constantes dolores que   desmejoran su calidad de vida radicalmente, al punto de hacerla insoportable[67].     

3.3. Así las cosas, con base en el análisis   realizado, la Sala advierte que, es comprensible que al actor no se le haya   brindado un servicio de alta complejidad en el municipio de Buga como el que   demanda la dolencia crónica que padece, dado el nivel de sus IPS. Pero tiene   razón la tutela al reclamar la ausencia de activación de las competencias   debidas a cargo de los entes accionados para identificar y atender la necesidad   de prestación en salud requerida por el ciudadano venezolano, sujeto de   protección prevalente. Se resalta que el   movimiento masivo de personas venezolanas hacia Colombia presente en los últimos   años ha generado un impacto mayor en determinadas zonas   del país. En la actualidad ciertos departamentos y municipios del territorio   nacional presentan dificultades sustanciales para afrontar las implicaciones   ordinarias del fenómeno migratorio, soportando, incluso, cargas presupuestales   que pueden ser excesivas dada su baja capacidad institucional, socioeconómica e   inclusive de cobertura en el acceso a los servicios públicos esenciales. En   estas condiciones, los esfuerzos orientados a superar la crisis humanitaria   especialmente en materia de salud son progresivos y requieren de medidas conjuntas y coordinadas entre   todas las autoridades públicas del orden nacional y territorial. Esto es, una   responsabilidad solidaria, armónica y compartida que atienda “las necesidades locales que afrontan   [principalmente]  los Departamentos y Municipios fronterizos receptores [del éxodo masivo de   venezolanos]”[68]  y que consulten siempre un criterio de razonabilidad administrativa al   momento de brindárseles la atención en salud a la que tienen derecho pero de una   manera en la que no se ponga en un mayor riesgo al sistema. Con todo, no puede   perderse de vista que la superación total del problema migratorio, en constante   transformación, o el fortalecimiento de la capacidad de respuesta a esta crisis   es una prioridad coyuntural que exige medidas de choque, requiere de acciones complejas por parte del Estado y de sus   instituciones -que positivamente se han venido implementando- así como de la   disponibilidad y consecución de recursos de cooperación   internacional[69].    

4. Bajo este entendido, la Sala debe   impartir una decisión que reconozca, y tenga en cuenta, de un lado, esta   situación de presión sobre las administraciones territoriales y, de otro,   atienda a la válida expectativa del peticionario de lograr una solución de fondo   a su apremiante condición clínica y lograr así proteger unas condiciones   mínimas de existencia. Como resultado de lo anterior:   (i) se revocará la decisión de instancia que negó el amparo invocado y, en su   lugar, se ampararán los derechos fundamentales a la vida digna y a la salud del   ciudadano extranjero. En consecuencia, (ii) se le ordenará a la Secretaría de   Salud Municipal de Guadalajara de Buga para que, en coordinación y   solidariamente con la Secretaría de Salud Departamental del Valle del Cauca   adopten, en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta   sentencia, las medidas necesarias, adecuadas y suficientes orientadas a que el   señor Ali Alexander Delgado Carrero sea efectivamente valorado en una   Institución Prestadora del Servicio de Salud -IPS- con la capacidad de atender   la gravedad de su patología catastrófica, en los términos previstos por la   jurisprudencia constitucional. Es decir, no se podrá negar el acceso a los   servicios que se “requieran con necesidad”.   Los costos de las atenciones en salud que sean brindadas serán cubiertos   directamente por el Departamento y, complementariamente, de ser necesario, con   la colaboración del orden nacional, según lo dispuesto por el ordenamiento   constitucional vigente.    

El Ministerio de Salud y Protección Social y   la Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga deberán asistir de manera solidaria   y conjunta a las referidas autoridades públicas en la materialización de estas   labores.  Especialmente, en el marco de sus competencias, deberán informar,   guiar y acompañar al ciudadano venezolano Ali Alexander Delgado Carrero para que   en el término de un mes siguiente a la notificación de esta providencia, si aún   no lo ha hecho, inicie los trámites legales correspondientes que le permitan   regularizar, cómo es su obligación, la situación migratoria en el territorio   nacional y, consecuentemente, lograr su vinculación efectiva al Sistema General   de Seguridad Social en Salud bien sea en el régimen contributivo o subsidiado, a   fin de acceder a una atención integral en salud[70], en especial, a   aquellos servicios que se “requieran con necesidad”.    

III. DECISIÓN    

Una entidad territorial vulnera los derechos   fundamentales a la vida digna y salud de una persona venezolana cuando se   abstiene de activar las competencias a su cargo para lograr que acceda a los   servicios de salud que requiere con necesidad dada la patología catastrófica que   lo aqueja y que le impide disfrutar de unas condiciones de existencia en   dignidad.    

En mérito de lo expuesto, la   Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,    

Primero.- REVOCAR la sentencia de instancia proferida por el Juzgado Segundo Civil   Municipal de Guadalajara de Buga -Valle del Cauca-, el 2 de agosto de 2018, que   negó la acción de tutela presentada por Ali Alexander Delgado Carrero. En su   lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la vida digna y   salud del accionante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta   providencia.    

Segundo.- ORDENAR a la Secretaría de Salud Municipal de Guadalajara de Buga -Valle del   Cauca- para que, en coordinación y solidariamente con la Secretaría de Salud   Departamental del Valle del Cauca adopten, en el término de 48 horas siguientes   a la notificación de esta Sentencia, las medidas necesarias, adecuadas y   suficientes orientadas a que el señor Ali Alexander Delgado Carrero sea   efectivamente valorado en una Institución Prestadora del Servicio de Salud -IPS-   con la capacidad de atender la gravedad de su patología catastrófica, en los   términos previstos por la jurisprudencia constitucional. Es decir, no se podrá   negar el acceso a los servicios que se “requieran con necesidad”. Los costos de las atenciones en   salud que sean brindadas serán cubiertos directamente por el Departamento y,   complementariamente, de ser necesario, con la colaboración del orden nacional,   según lo dispuesto por el ordenamiento constitucional vigente.    

Tercero.- ORDENAR al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Alcaldía Municipal   de Guadalajara de Buga -Valle del Cauca- que asistan de manera solidaria y   conjunta a la Secretaría de Salud Municipal de Buga y a la Secretaría de Salud   Departamental del Valle del Cauca en la materialización de la orden prevista en   el numeral segundo de esta sentencia. Especialmente, en el marco de sus   competencias, deberán informar, guiar y acompañar al ciudadano venezolano Ali   Alexander Delgado Carrero para que en el término de un mes siguiente a la   notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, inicie los trámites   legales correspondientes que le permitan regularizar, cómo es su obligación, la   situación migratoria en el territorio nacional y, consecuentemente, lograr su   vinculación al Sistema General de Seguridad Social en Salud a fin de acceder a   una atención integral en salud en especial, a aquellos servicios que se “requieran   con necesidad”.    

Cuarto.- LIBRAR las comunicaciones -por la Secretaría General de la   Corte Constitucional-, así como DISPONER las notificaciones a las partes -a través del   Juez de tutela de instancia-, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591   de 1991.    

Comuníquese y cúmplase.    

DIANA   FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Estas dos últimas entidades fueron vinculadas por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Guadalajara de Buga   -Valle del Cauca- mediante auto admisorio de la tutela proferido el 19 de   julio de 2018 (folios 46 al 58). En adelante, siempre   que se haga mención a un folio del expediente se entenderá que hace parte del   cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.    

[2] Dado que el problema jurídico que suscita la presente   acción de tutela ya ha sido objeto de pronunciamientos por parte de esta   Corporación, la Sala reiterará la jurisprudencia ya existente sobre la materia.   Por lo tanto, tal y como lo ha hecho en otras ocasiones esta Corporación, la   presente Sentencia será sustanciada de manera breve.    

[3] Al expediente fue incorporada la fotocopia   de la cédula de identidad No. 10.160.874 del señor Ali Alexander Delgado Carrero   donde consta que nació el 5 de febrero de 1972 y también fue aportada copia del   pasaporte del ciudadano No. 149560852 expedido por la República Bolivariana de   Venezuela (folios 23 y 27).    

[4] Esto es, un tipo de cáncer “que comienza en las   células escamosas (células delgadas y planas que se forman en la superficie de   la piel, los ojos, diversos órganos internos y el revestimiento de los órganos   huecos y los conductos de algunas glándulas)”. Este concepto corresponde al   ofrecido por el Instituto Nacional de Cancerología de Colombia. Para mayor   información puede accederse al siguiente portal web:   https://www.cancer.gov.co./content/glosario-c#overlay-context=content/glosario.    

[5] Al proceso se aportó informe   médico de ingreso suscrito por el cirujano oncólogo Henry G. Petit F, el 22 de   mayo de 2018, en la ciudad de Maracay- Venezuela del que se desprendió lo   siguiente: “Paciente masculino de 46 años quien refiere inicio de enfermedad   actual hace 10 meses cuando presenta aumento de volumen en la región yugular   superior derecha de consistencia dura, fija a plano profundo con crecimiento   progresivo hacia región parafaríngea derecha”. En razón de lo anterior, se   refirió que el 10 de abril de 2018 se le practicó al paciente una biopsia   incisional por el médico anatomo patólogo Aquiles Lara y se reportó que   presentaba: “Carcinoma de células escamosas moderadamente diferenciado”.   Por lo anterior fue enviado a valoración por oncología médica donde se discutió   la patología y se concluyó: “[Carcinoma] Epidermoide [Metástasis] a   cuello de primario oculto posible cabeza y cuello”, planificándose   quimio-radioterapia concurrente. Junto a este procedimiento se le prescribió el   uso de los medicamentos cisplatino (ampollas de 50 mg), ondasetron (ampollas   de 8 mg), dexametasona (ampollas de 8 mg), hidrocortisona (ampollas de 500 mg)   y  clorotrimetron (ampollas de 10 mg), a fin de contrarrestar los   síntomas de la patología detectada. Los referidos medicamentos fueron prescritos por el   médico oncólogo Rafael E. Niño V. del Centro Hemato -Oncológico Privado del   Estado de Aragua -Venezuela quien también expidió solicitud de material médico,   en concreto, solución 0.9% fisiológica, yelcos número 22, inyectadoras de 20 cc   y macrogoteros y sugirió tratamiento de radioterapia concurrente (folios 3 y 32   al 45).    

[6] El 13   de junio de 2018, el accionante ingresó al territorio nacional con sello de   Migración Colombia y se asentó en el municipio de Buga -Valle del Cauca- ya que   unos familiares se ofrecieron a recibirlo junto con su familia en atención a su   difícil situación económica y especialmente a su delicado estado de salud   (folios 4 y 28).    

[7] Antes de acudir a la Alcaldía Municipal, y en su   apremio por proteger sus derechos, el ciudadano se presentó ante diversas   entidades públicas con el propósito de que se le informara cuál era el   procedimiento que tenía que seguir para afiliarse a la seguridad social y poder   recibir el tratamiento que con tanta urgencia requería desde hacía meses. En   esta medida, acudió a Migración Colombia en Cali, a las oficinas del SISBEN en   Buga, a la Nueva EPS y a Medimás EPS del régimen subsidiado, entidades que le   advirtieron sobre la necesidad de regularizar su situación migratoria y   vincularse al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a fin de poder   acceder a los servicios oncológicos pretendidos (correspondientes a los niveles   2, 3 y 4 de atención) bien fuera a través del régimen contributivo o subsidiado.   Inclusive, se le dijo, en una oportunidad, que podía solicitar la visa TP-15   para cuyo trámite se requería, entre otros documentos, el certificado de   antecedentes penales apostillado cuya expedición, aseguró, resultaba imposible   de lograr dado el grave debilitamiento institucional en su país. También se   presentó ante el Personero Municipal de Buga quien le indicó que su caso debía ser evaluado exclusivamente por la Secretaría de Salud   Municipal, entidad a la que, por consiguiente, puso al tanto de su situación.   Así, sostuvo que, recibió “múltiples negativas por todas las entidades a las   que [asistió] a buscar ayuda”, sin lograr una solución de fondo a sus   pedimentos (folios 5, 6, 24 y 25).    

[8] El 4 de julio de 2018,   siguiendo las directrices de la Alcaldía Municipal, el actor acudió ante la   E.S.E. Hospital Divino Niño de Buga donde recibió consulta general y trabajo   social por un profesional de la salud del área de urgencias (Leidy Fontal   Castillo) quien comprobó la existencia de la patología   carcinoma de células escamosas moderadamente diferenciada. Sin embargo,   comoquiera que la referida institución de salud no contaba con médicos   especialistas en oncología se dispuso su remisión a “Otra Institución   Nivel II”, sin hacer referencia a ninguna entidad clínica en concreto.   Con todo, se advirtió que la remisión era “prioritaria urgente” ya que se   requería que el extranjero, quien presentaba dolor continuo desde diciembre de   2017, intensificado en los últimos días, accediera a consulta con   especialista en atención al diagnóstico “R221 Tumefacción, Masa o Prominencia   localizada en el cuello” por el cual no había recibido tratamiento alguno   desde que fue diagnosticado en su país. En todo caso, se le advirtió que debía   reconsultar de inmediato a urgencias de presentar síntomas específicos como   fiebre de 38C°, dolor de cabeza intenso, náuseas, dificultad respiratoria y   sangrado. Además de lo anterior, el galeno de urgencias le ordenó tratamiento   médico analgésico, en particular, suscribió orden de los medicamentos diclofenaco sódico 75 MG/3ML SOL INYECTABLE y Naproxeno 250 MG TABLETA; insumos   oncológicos distintos a los prescritos por el médico tratante del paciente en   Venezuela, refiriendo expresamente que la administradora competente para su   autorización era la Secretaría de Salud Municipal y que su vigencia era de 30   días. Igualmente,   solicitó en su favor la prestación de “servicios electivos” para   que fueran suministrados de manera apremiante por el mismo ente de salud en su   condición de pagador del servicio y en beneficio de un sujeto que pertenecía a una “población pobre no   asegurada con Sisben” (folios 8, 26, 30 y 31).    

[9] Folio   16.    

[10] El accionante   presentó acción de tutela advirtiendo que “a la fecha, [su] enfermedad   ha avanzado y al único medicamento que [ha] tenido acceso para aliviar el   fuerte dolor que [presenta] en la parte derecha de [su] cara y   cuello es ibuprofeno. Adicionalmente, el tumor que [padece] ha aumentado   su tamaño desde que fue descubierto, lo que [le] dificulta realizar   actividades vitales como son comer y beber [además de interactuar en el   mercado laboral por lo que vive] de la caridad de [su] familia, ya que   el poco dinero que [obtuvo] de [su] liquidación en Venezuela lo   [ha] gastado en alimentos para [su hogar] y en ibuprofenos”. Dicho   medicamento, asegura, no es suficiente para aminorar, así sea un poco, el dolor   permanente que padece, situación que ha originado que su calidad de vida   desmejore paulatina y progresivamente haciéndola insoportable (folio 8).    

[11] En este punto, el accionante advirtió: “Teniendo en cuenta lo   expresado en este acápite, el Estado Colombiano, [representado] en la   Alcaldía del municipio de Guadalajara de Buga y la Gobernación del Valle del   Cauca, debe brindarme una atención mínima debido a que me encuentro en un estado   de extrema urgencia y necesidad, ya que no he recibido atención médica para el   cáncer que me fue detectado hace más de un (1) año. Adicionalmente, me encuentro   en un estado de urgencia, ya que como se relató en los hechos, mi enfermedad ha   avanzado hasta tal punto que vivo en un estado de constante dolor que no puede   ser menguado con Ibuprofeno u otros analgésicos. Mi situación es insostenible   dado que no tengo trabajo y vivo de la caridad de mis familiares, que pese a que   han intentado ayudarme por todos los medios, les resulta imposible asumir los   costos de las medicinas y tratamientos que requiere mi cáncer para ser tratado”   (folio 12).    

[12] El Ministerio de Salud y Protección Social y la Secretaría de Salud   Departamental del Valle del Cauca no emitieron pronunciamiento alguno frente al   requerimiento judicial incoado.    

[13] Esta comprende, en su criterio, “aquella   alteración de la integridad física y/o mental de una persona, causada por un   trauma o por una enfermedad que genere una demanda de atención médica inmediata   y efectiva tendiente a disminuir los riesgos de invalidez y muerte. No siendo   considerado urgencias las consultas médicas, controles de chequeo, cirugías y   Tratamientos Estéticos”.    

[14] En este punto explicaron que la atención en salud está dividida en   niveles de complejidad y de atención, en virtud de lo establecido en el artículo   20 de la Resolución 5261 de 1994, la cual se encuentra definida así: “NIVEL   I: Médico general y/o personal auxiliar y/o paramédico y/o de otros   profesionales de la salud no especializados. NIVEL II: Médico general y/o   profesional paramédico con interconsulta, remisión y/o asesoría de personal o   recursos especializados. NIVEL III y IV: Médico especialista con la   participación del médico general y/o profesional paramédico”. Entendiendo lo   anterior, en el caso concreto, “el Municipio, tiene el deber de prestar los   servicios de salud de primer nivel de atención a través del Hospital Divino Niño   Empresa Social del Estado, conforme a lo señalado en el literal a del artículo 6   de la Ley 10 de 1990; estando a cargo del departamento del Valle del Cauca, el   garantizar la prestación de los servicios de salud del segundo y el tercer nivel   de atención, en virtud a lo señalado en el literal b del artículo 6 de la Ley 10   de 1990. Significa lo anterior que los recursos para la atención de las personas   que no pertenecen [al] régimen subsidiado, ni contributivo denominados   como Población pobre no asegurada, está a cargo de las secretarías municipales   en el primer nivel de complejidad, y la atención de II y III nivel de   complejidad está a cargo de las direcciones Departamentales de Salud”.    

[15] Al proceso se aportó oficio del 25 de junio de 2018 suscrito por el Secretario de Salud   Municipal de Buga por medio del cual remitió ante el Gerente de la Empresa   Social del Estado Hospital Divino Niño al paciente Ali Alexander Delgado Carrera   “inmigrante venezolano con diagnóstico carcinoma de células escamosas   moderadamente diferenciado el cual ingresa con pasaporte sellado” y “figura   en la base de datos SISBEN con los siguientes datos, Ficha. Nivel N, Puntaje   0.00”. En dicho documento se advirtió que el ciudadano requiere el servicio   de consulta de urgencias, por medicina general (folio 29).    

[16] Lo anterior de conformidad con lo dispuesto   en la Ley 100 de 1993; Ley 715 de 2001 (artículo 67); Ley 1751 de 2015; Decreto 780 de 2016; Circular 025 de 2017 del   Ministerio de Salud y Protección Social y lo previsto   en los artículos 4 y 100 de la Constitución Política (folios 59 al 63).    

[17] La Sentencia se profirió el 2 de agosto de   2018 y de manera particular el Despacho estimó que, “si   un extranjero se encuentra con permanencia irregular en el territorio   colombiano, no puede presentar el pasaporte como documento de identificación   válido para afiliarse al [Sistema General de Seguridad Social en Salud],  en la medida en que la ley consagra la obligación de regularizar su situación   a través del salvoconducto de permanencia, el cual se admite como documento   válido para [lograr dicha vinculación]”, trámite que no se avizoraba en esta   oportunidad (folio 69). Esta providencia no fue impugnada. Sin embargo,   la Personería Municipal de Buga allegó ante esta Corporación un escrito en el   que informó que el ciudadano venezolano Ali Alexander Delgado Carrero “por   desconocimiento no impugnó oportunamente [la sentencia de instancia], y   de manera verbal acudió a nuestros buenos oficios para asesorarlo, por lo que   consideramos de suma importancia, un pronunciamiento por parte de nuestra más   alta Corte de asuntos Constitucionales, con el fin [de] que se apliquen   los precedentes que la misma ha sentado en casos como el sufrido por dicho   ciudadano, quien padece de un grave cáncer de piel, sin obtener la atención   médica requerida, por lo que se solicita muy respetuosamente, su intervención   para la revisión peticionada” (folios 2 y 3 del cuaderno de Revisión).    

[18] Folios 36 al 126 del cuaderno de Revisión.    

[19] Esta Sala de Revisión de la Corte   Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela emitido dentro del   trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86,   inciso 3, y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia con los   artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; y en virtud del Auto del 26 de noviembre de 2018, proferido por la Sala de   Selección Número Once, que decidió escoger para revisión el expediente de   la referencia. Dicha Sala la conformaron los magistrados Cristina Pardo   Schlesinger y Alejandro Linares Cantillo.    

[20] La Sala verifica que la persona venezolana   que instauró la acción de tutela podía interponerla, ya que de acuerdo con lo   establecido en la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la   jurisprudencia constitucional, la acción de tutela puede ser ejercida por todas   las personas, nacionales o extranjeras, cuyos derechos fundamentales se   encuentren vulnerados o amenazados. Ello es así pues “el amparo constitucional no está sujeto al vínculo   político que exista con el Estado Colombiano, sino que se deriva del hecho de   ser persona”. (Ver por ejemplo la Sentencia T-500 de 2018.   M.P. Diana Fajardo Rivera y puntualmente los artículos 4 y 100   constitucionales).  Igualmente, la Corte encuentra   que la acción se dirige contra las entidades públicas que presuntamente   vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante y que tendrían   competencia para actuar, de constatarse dicha violación. En efecto, la Alcaldía   Municipal de Buga a través de la Secretaría de Salud Municipal así como la   Secretaría de Salud Departamental del Valle del Cauca y el Ministerio de Salud y   Protección Social son entidades públicas a cuyo cargo se encuentra la garantía   del derecho fundamental a la salud en los niveles municipales, departamentales y   nacionales. Dentro de su competencia está la dirección, formulación, adaptación, adopción e   implementación de políticas, planes, programas, proyectos y estrategias   conducentes a garantizar, en los niveles respectivos, la promoción y protección   del servicio público esencial de los habitantes así como gestionar y supervisar   el acceso efectivo a la prestación de los servicios de salud para el   mejoramiento de su calidad de vida.    

[21] De acuerdo con lo previsto en la Sentencia   T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “Incluso en aquellos casos   en los que la afección a la salud fue causada por la ineficiencia del Estado, y   se cuenta con acciones contencioso administrativas para reclamar el   resarcimiento de los perjuicios causados, la tutela es el medio idóneo para   proteger el derecho a la salud de la persona, en especial, cuando se trata de   garantizar el acceso al servicio de salud que se requiera con necesidad”. En   el caso particular de acceso a la atención en salud por parte de la población   venezolana en Colombia la jurisprudencia constitucional ha señalado que la   solicitud de amparo es el medio idóneo y eficaz para estudiar y analizar la   vulneración de sus derechos fundamentales. Sobre el particular, pueden   consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-314 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-239 de   2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-705 de 2017. M.P. José Fernando Reyes   Cuartas; SU-677 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-348 de 2018. M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y   T-025 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[22] El accionante refirió en su escrito de   tutela que, “si [su] situación sigue tal   como se ha desenvuelto en los últimos dos años, [esta] condenado a morir   sin haber recibido ningún tipo de asistencia médica” (folio 8).    

[23] Folio 8.    

[24] Sobre el particular, en la Sentencia T-295 de 2018. M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado, se indicó lo siguiente: “En primer lugar, los migrantes son sujetos de especial protección   para los Estados en razón a la situación de indefensión en la que comúnmente se   encuentran y que se deriva del desconocimiento de la forma en que opera el   sistema jurídico local, el idioma, la ausencia de lazos familiares y   comunitarios, entre otros, como también que los migrantes en situación de   irregularidad son un grupo vulnerable”.   En estos términos fue reiterado en la Sentencia T-500 de 2018. M.P. Diana   Fajardo Rivera.    

[26] Esta Corporación ha reconocido el derecho que tienen todos los migrantes,   incluidos aquellos que se encuentran en situación de irregularidad, a recibir   atención de urgencias; responsabilidad que se encuentra a cargo exclusivo de los   entes territoriales. Conforme la Carta Política, los extranjeros que se   encuentran en el territorio nacional, al margen de su estatus o condición migratoria, tienen derecho a la   protección jurídica de las mismas garantías superiores que se encuentran en   cabeza de los colombianos, con algunas excepciones instituidas por razones de   orden público; prerrogativa que lleva, como correlato,   la responsabilidad de atender estrictamente el cumplimiento de deberes y   obligaciones que la normatividad interna consagra para todos los habitantes en   el territorio de la República (artículos 4 y 100 Superior).  A la luz de los postulados constitucionales, “en   ningún caso el legislador está habilitado y mucho menos [las autoridades   públicas para] desconocer la vigencia y el alcance de los derechos   fundamentales ni los derechos inherentes a la persona humana garantizados en la   Carta Política y en los tratados internacionales en el caso de los extranjeros,   así aquéllos se encuentren en condiciones de permanencia irregular”. Al   respecto, ver la Sentencia T-215 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz. Esta postura, ha sido reconocida, entre   muchas otras, en las sentencias T-314 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;   T-239 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-705 de 2017. M.P. José   Fernando Reyes Cuartas; SU-677 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-348   de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado y T-025 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[27] De acuerdo con el artículo 2.2.1.11.4 del Decreto 1067 de 2015   modificado por el artículo 44 del Decreto 1743 de 2015 por extranjero debe   entenderse la “persona que no es nacional de un Estado determinado,   incluyéndose el apátrida, el asilado, el refugiado y el trabajador migrante”.   Los extranjeros presentes en un Estado pueden ser de diferentes tipos:   refugiados o migrantes. En atención al caso concreto, es preciso referirse a la   segunda categoría. Según la Oficina del Alto   Comisionado para los Refugiados -ACNUR- los migrantes son aquellos que “eligen   trasladarse no a causa de una amenaza directa de persecución o muerte, sino   principalmente para mejorar sus vidas al encontrar trabajo o educación, por   reunificación familiar, o por otras razones. A diferencia de los refugiados,   quienes no pueden volver a su país, los migrantes continúan recibiendo la   protección de su gobierno”. En tratándose, en particular, de los   migrantes irregulares, la Organización Internacional para las Migraciones -OIM-   señaló que tal término se refiere a la “persona   que habiendo ingresado ilegalmente o tras vencimiento de su visado, deja de   tener status legal en el país receptor o de tránsito. El término se aplica a los   migrantes que infringen las normas de admisión del país o cualquier otra persona   no autorizada a permanecer en el país receptor (también llamado clandestino/   ilegal/migrante indocumentado o migrante en situación irregular)”. Desde el Derecho Internacional de los   Derechos Humanos existe consenso acerca de que los migrantes indocumentados o en   situación irregular son un grupo en situación de vulnerabilidad, exclusión y   desventaja debido a que no viven en sus estados de origen y deben   afrontar barreras de idioma, costumbres y culturas, así como las dificultades   económicas, sociales y los obstáculos para regresar a su país (Resolución 54/166   del 24 de febrero de 2000 sobre Protección de los Migrantes, Asamblea General de   las Naciones Unidas). En los términos del artículo 2.2.1.11.2.12 del Decreto 1067 de   2015, un extranjero se encuentra en permanencia irregular en el territorio   nacional, en los siguientes casos: 1. Cuando se dan los supuestos mencionados en   el artículo 2.2.1.11.2.4 del decreto (ingreso al país por lugar no habilitado;   ingreso al país por lugar habilitado pero evadiendo u omitiendo el control   migratorio e ingreso al país sin la correspondiente documentación o con   documentación falsa) 2. Cuando el extranjero habiendo ingresado legalmente   permanece en el país una vez vencido el término concedido en la visa o permiso   respectivo. 3. Cuando permanece en el territorio nacional con documentación   falsa. 4. Cuando el permiso otorgado al extranjero ha sido cancelado. En el   mismo sentido, lo prevé el artículo 15 de la Resolución 0714 del 12 de junio de   2015, “Por la cual se establecen los criterios para el cumplimiento de   obligaciones migratorias y el procedimiento sancionatorio de la Unidad   Administrativa Especial Migración Colombia”. A contrario sensu, “un ingreso regular al país será,   entonces, aquel que se haga por medio de los pasos fronterizos, y con la   presentación de la debida documentación” (Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado).    

[28] Sentencia C-834 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. A fin de atender este postulado, se expidió   el Decreto 866 del 25 de mayo de 2017 del Ministerio de Salud y Protección   Social que reguló una fuente complementaria de   recursos que el Legislador ya había contemplado en la Ley 1815 del 7 de   diciembre de 2016 (artículo 57) para cubrir las atenciones de urgencia prestadas   en el territorio colombiano a los nacionales de los países fronterizos, es   decir, aquellos que tienen frontera terrestre o marítima con Colombia.   Allí se previó puntualmente que el Ministerio de Salud y Protección   Social debe poner a disposición de las entidades territoriales, los recursos   excedentes de la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito   (ECAT) del FOSYGA o quien haga sus veces, para asegurar el pago de las   atenciones de urgencia prestadas en beneficio de esta población migrante (artículo   2.9.2.6.1). Sin embargo, la utilización de dichos recursos está sujeta al   cumplimiento de presupuestos puntuales, a saber: (i) que corresponda a una   atención inicial de urgencias; (ii) que la persona que recibe la atención no   tenga subsidio en salud en los términos del artículo 32 de la Ley 1438 de 2011,   ni cuente con un seguro que cubra el costo del servicio; (iii) que la persona   que recibe la atención no tenga capacidad de pago; (iv) sea nacional de un país   fronterizo y (v) la atención haya sido brindada en la red pública hospitalaria   del departamento o distrito (artículo 2.9.2.6.3). En todo caso, estos rubros   disponibles con destinación específica  deben ser distribuidos entre los   departamentos y distritos que atiendan a la población fronteriza, con fundamento   en el número de personas que han sido atendidas históricamente, privilegiando   siempre a los departamentos ubicados en las fronteras (artículo 2.9.2.6.4) y serán ejecutados siempre a   través de los convenios o contratos que se suscriban con la red pública del   departamento o distrito para la atención en salud de la población pobre no   asegurada (artículo 2.9.2.6.6). Para la promulgación del referido decreto fue   imperioso considerar lo dispuesto en el artículo 168   de la Ley 100 de 1993 (reiterado por el artículo 67 de la Ley 715 de 2001); el   literal b del artículo 10 de la Ley 1751 de 2015 y el artículo 2.5.3.2.2   del Decreto 780 de 2016. En esencia, estas disposiciones prevén que la atención de urgencias debe ser prestada en forma   obligatoria y con la oportunidad requerida por todas las entidades públicas y   privadas que presten servicios de salud, a todas las personas,   independientemente de su capacidad socioeconómica y sin que sea exigible   documento o cancelación de pago previo alguno.    

[29] La fuente normativa del principio de   solidaridad se identifica esencialmente en los artículos 1 y 95 numeral 2 de la   Carta Política. Dicho valor constitucional ha sido definido por esta Corporación   como aquel “deber impuesto a toda persona y autoridad pública, por el sólo hecho de su   pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio   esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo. Pero fundamentalmente se trata de un principio que   inspira la conducta de los individuos para fundar la convivencia en la   cooperación y no en el egoísmo” (Sentencia   T-550 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Es así como la   solidaridad se convierte en una referencia axiológica del Estado social de   derecho, en tanto pilar esencial para el desarrollo de la vida ciudadana en   democracia, que impone la obligación de prestar, en la medida de lo posible, una   atención especial y prioritaria a las personas que, por su condición de   debilidad manifiesta, son titulares de especial protección constitucional. En   todo caso, valga advertir que el Constituyente de 1991 dejó claro que la   incorporación constitucional del principio de solidaridad no tiene como criterio   interpretativo la asimilación de un Estado benefactor en Colombia, sino que debe   ser observado como medio para hacer efectivo el ejercicio de los derechos de las   personas, de tal manera que, inclusive, el Estado se instituya como un agente de   justicia social.    

[30] Sentencia C-834 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[31] Así lo reconoce expresamente el artículo 12   del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Por su   parte, a nivel interno, los artículos 2 y 6 de la Ley 1751 de 2015 establecieron   un precepto general de cobertura a la salud al indicar que su acceso debe ser   oportuno, eficaz, de calidad y en condiciones de igualdad a todos los servicios,   establecimientos y bienes que se requieran para asegurar su prestación, la cual   se cumple a través del Sistema General de Seguridad en Salud, en el marco del   respeto a las especificidades de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo   cultural. Con todo, desde sus inicios, esta Corporación ha reconocido que la   salud “es un estado variable, susceptible de afectaciones múltiples, que   inciden en mayor o menor medida en la vida del individuo”. No es, por tanto,   una condición de la persona que se tiene o no se tiene sino que se trata de una   cuestión de grado, que ha de ser valorada específicamente en cada caso. Así   pues, la noción de salud no sólo consiste en la ‘ausencia de afecciones y   enfermedades’ en un individuo sino que obedece a un concepto integral que “protege   múltiples ámbitos de la vida humana, desde diferentes perspectivas”.   Siguiendo de cerca los lineamientos de la Organización Mundial de la Salud   -OMS-, la Corte Constitucional ha señalado que la salud hace referencia a “un   estado completo de bienestar físico, mental y social”. En términos del   bloque de constitucionalidad, esta garantía básica comprende el derecho al   nivel más alto de salud posible dentro de cada Estado, el cual se alcanza de   manera progresiva. Así se reconoció expresamente en las sentencias T-597 de   1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[32] Esta regla fue expresamente consignada en la   Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Con anterioridad ya   había sido reconocida en la Sentencia T-705 de 2017. M.P. José Fernando Reyes   Cuartas en la que se dijo lo siguiente: “Con todo,   si bien los departamentos son los llamados a asumir los costos de los servicios   de atención de urgencia que sean requeridos, en virtud del principio de   subsidiariedad y de la subcuenta existente para atender algunas urgencias   prestadas en el territorio colombiano a los nacionales de países fronterizos, la   Nación deberá apoyar a las entidades territoriales cuando ello sea requerido   para asumir los costos de los servicios de atención de urgencias prestados a   extranjeros no residentes”. Igualmente en la Sentencia T-239 de 2017. M.P.   Alejandro Linares Cantillo, en los siguientes términos: “[L]as entidades territoriales de salud donde fue prestado el servicio   al extranjero no residente, bajo el supuesto que no puede pagar directamente los   servicios ni cuenta con un seguro médico que los cubra, deben asumir los costos   de los servicios médicos de atención de urgencias. Lo anterior, sin perjuicio de   que el extranjero no residente legalice su estadía en Colombia y cumpla con los   requisitos establecidos para afiliarse al sistema de seguridad social en salud,   así como también sea incentivado e informado para la adquisición de un seguro   médico o un plan voluntario de salud”.    

[33] Valga la pena precisar que desde la Ley 1122   de 2007 (artículo 31) se previó expresamente que “en ningún caso se podrán   prestar servicios asistenciales de salud directamente por parte de los Entes   Territoriales” entre los que se encuentra el de   urgencias. No obstante, sí se les impone la realización del trámite para que a   través de la red pública hospitalaria a su cargo tal servicio requerido sea   prestado como el mínimo de atención al que tiene derecho cualquier persona, sin   discriminación de ninguna índole y sin el lleno de ningún requisito previo. Su omisión puede hacerlas incurrir en   conducta vulneradora de derechos y merecedoras de las sanciones que las normas   dispongan por dicha causa. En estos términos,   se reconoció expresamente   en la Sentencia T-025 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.      

[34] De acuerdo con el artículo 2.5.3.2.3 del   Decreto 780 de 2016, urgencia es: “la alteración de la integridad   física y/o mental de una persona, causada por un trauma o por una enfermedad de   cualquier etiología que genere una demanda de atención médica inmediata y   efectiva tendiente a disminuir los riesgos de invalidez y muerte”. Por su   parte, la atención inicial de urgencia se refiere a: “todas las   acciones realizadas a una persona con patología de urgencia y que tiendan a   estabilizarla en sus signos vitales, realizar un diagnóstico de impresión y   definirle el destino inmediato, tomando como base el nivel de atención y el   grado de complejidad de la entidad que realiza la atención inicial de urgencia,   al tenor de los principios éticos y las normas que determinan las acciones y el   comportamiento del personal de salud”. Finalmente, atención de urgencias  es: “el conjunto de acciones realizadas por un equipo de salud   debidamente capacitado y con los recursos materiales necesarios para satisfacer   la demanda de atención generada por las urgencias” (subraya fuera del   texto).    

[35] Artículo 8 numeral 5 de la Resolución 5269   del 22 de diciembre de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social, “Por   la cual se actualiza integralmente el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la   Unidad de Pago por Capitación (UPC)”. La definición descrita complementó   aquella prevista en el artículo 2.5.3.2.3 del Decreto 780 de 2016, anteriormente   mencionada.    

[36] En estos términos fue reconocido por el   Relator Especial sobre los Derechos Humanos de los Migrantes en la Asamblea   General de las Naciones Unidas realizada en el año 2014. Al respecto, en la Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado se abordó precisamente la necesidad de evolucionar en el concepto   de atención urgente, en los siguientes términos: “Además, es una realidad que   el hecho de garantizar la atención de urgencia a los migrantes en situación   irregular puede trazar nuevas problemáticas y retos para los Estados, que pueden   repercutir en la salud de los mismos migrantes. Lo anterior, debido a los   diferentes matices que, en cada caso concreto, puede tener el concepto de   ‘urgencia’ consagrado en la legislación interna de cada país. Al final, la   decisión sobre cuando una afección puede ser considerada o no urgente recae en   los profesionales de la salud.  Así fue señalado por el Alto Comisionado de   los Derechos Humanos, el cual advirtió que, si bien ésta práctica puede dar   flexibilidad para que los médicos ofrezcan tratamiento a los migrantes, también   puede generar mayor arbitrariedad, discriminación y falta de rendición de   cuentas. El Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes también   indicó que pese a que los Estados han elaborado diferentes criterios para   determinar en qué consiste la atención de la salud de urgencia, “en ellos se   omite tratar la cuestión fundamental de no supeditar la atención de la salud a   la situación de inmigración de la persona interesada”. En efecto, el   Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Circular 25 del 31 de julio de   2017 dirigida a los Gobernadores, Alcaldes, Directores Departamentales,   Distritales y Municipales de Salud, Gerentes de Entidades Administradoras de   Planes de Beneficios de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, y   Gerentes o Directores de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, para   fortalecer las acciones en salud pública orientadas a responder a la situación   de migración masiva presente en el territorio nacional mediante, por ejemplo,   medidas de gestión y vigilancia, vacunaciones e intervenciones colectivas de   carácter intersectorial para atender enfermedades de contagio directo. Ello por   cuanto, la práctica evidenció que la modalidad de urgencias que venía operando   no respondía de forma eficiente a la prevención de situaciones de salubridad que   podrían ser evitables con intervenciones colectivas oportunas de educación para   la salud por parte de las autoridades nacionales responsables.    

[37] Estas consideraciones fueron expresamente consignadas en la Sentencia SU-677   de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[38] Sentencia T-705 de 2017. M.P. José Fernando   Reyes Cuartas.    

[39] Esta Corporación ha entendido que la   atención mínima a la que tienen derecho los extranjeros, cuya situación no ha   sido regularizada, va más allá de preservar los signos vitales y puede cobijar   la atención de enfermedades catastróficas o la realización de cirugías, siempre   y cuando se demuestre la urgencia de las mismas. Esta postura ha sido reconocida   en las sentencias T-705 de 2017.   M.P. José Fernando Reyes Cuartas; T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado; T-348 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-025 de 2019. M.P.   Alberto Rojas Ríos. En esta última providencia se indicó lo siguiente: “Entonces,   ante la presencia de casos “excepcionales”, para los que su tratamiento no puede   dar espera, como en los de las enfermedades catastróficas, como cáncer o   VIH-SIDA, la atención primaria de urgencia que incluye a toda la población   colombiana no asegurada o migrante sin importar su situación de irregularidad,   de acuerdo con las consideraciones vistas, debe prestarse siempre que el médico   tratante determine ese estado de necesidad o urgencia, es decir se hace   indispensable que, en virtud del criterio de un profesional en salud, quien es   el competente para determinar el estado del paciente conforme su formación   técnica, se constate y se ordene el procedimiento a seguir bajo los protocolos   establecidos para la materia”.    

[40] Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[41] Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[42] Por ejemplo,   de acuerdo con el Plan Decenal para el Control del Cáncer en Colombia   2012-2021 elaborado por el Ministerio de Salud y Protección Social, “el cáncer constituye un grupo de enfermedades   con grandes repercusiones sociales, económicas y emocionales. [La carga creciente que este implica amerita]   intervenciones oportunas, certeras y coordinadas para lograr el impacto esperado   a nivel poblacional e individual sobre su incidencia, discapacidad, calidad de   vida y mortalidad”; de ahí que su tratamiento exija necesariamente un   abordaje multidisciplinario, concertado, oportuno, continuo e idóneo.    

[43] Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[44] Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado. Para fundamentar la postura anterior se explicó que el Protocolo   de San Salvador (artículo 1) contempló que los Estados partes deben   comprometerse a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como   mediante la cooperación entre los Estados hasta el máximo de los recursos   disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr   progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena   efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales.    

[45] Las reglas de   afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS- se encuentran   establecidas en el Decreto 780 del 6 de mayo de 2016 expedido por el Gobierno   Nacional. De conformidad con lo establecido en dicho cuerpo normativo, la   afiliación se realiza por una sola vez y con ella se adquieren todos los   derechos y obligaciones derivados del SGSSS (artículos 2.1.3.2, 2.1.3.4 y 2.1.3.5 relativos a la   obligatoriedad de la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud   y al acceso a los servicios de salud desde el momento de la afiliación y   mediante la presentación de documentos de identidad válidos).    

[46] Sobre el particular, en la Sentencia T-210   de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado se dijo lo siguiente: “31. De este   modo, una interpretación sistemática de la normativa en materia de salud y del   marco legal migratorio permite concluir que para que un migrante logre su   afiliación al SGSSS se requiere que regularice su situación en el territorio   nacional, y que cuente con un documento de identificación válido en Colombia.   Sobre lo anterior, en casos similares donde migrantes venezolanos en situación   de irregularidad han solicitado la prestación de servicios de salud, la Corte ha   sido enfática en sostener que “el reconocimiento de los derechos de los   extranjeros genera la obligación de su parte de cumplir con las normas y los   deberes establecidos para todos los residentes en el país”. En igual   sentido, puede consultarse la Sentencia T-705 de 2017. M.P. José Fernando Reyes   Cuartas.    

[47] De acuerdo con el artículo 2.2.1.11.4 del Decreto 1743 de 2015, la cédula de   extranjería es el “Documento de Identificación expedido por Migración   Colombia, que se otorga a los extranjeros titulares de una visa superior a 3   meses y a sus beneficiarios con base en el registro de extranjeros”.    

[48] En los términos del artículo 2.2.1.4.1 del Decreto 1743 de 2015, el pasaporte: “[E]s el documento que identifica a   [una persona] en el exterior”.    

[49] Según lo establecido en el artículo   2.2.1.11.4.7 del Decreto 1067 de 2015: “Los   titulares de Visa Preferencial se identificarán dentro del territorio nacional   con carné diplomático expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores”.   Las visas preferenciales son las siguientes: diplomática, oficial y de servicio   (artículo 2.2.1.12.1.1 del Decreto 1067 de 2015).    

[50] Conforme lo   dispuesto en el artículo 2.2.1.11.4.9 del Decreto 1067 de 2015, el   salvoconducto: “Es el documento de carácter temporal que expide la Unidad   Administrativa Especial Migración Colombia al extranjero que así lo requiera.  Los salvoconductos serán otorgados en las siguientes circunstancias: SC-1.   Salvoconducto para salir del país” y “SC-2. Salvoconducto   para permanecer en el país”.    

[51] El Ministerio de Relaciones Exteriores creó   el llamado Permiso Especial de Permanencia -PEP- mediante la Resolución 5797 de   2017, como un mecanismo de facilitación migratoria que permite a los nacionales   venezolanos permanecer en Colombia hasta por dos años de manera regular y   ordenada, con el cumplimiento de determinados requisitos. El PEP “es un   documento otorgado por Migración Colombia con el fin de autorizar la permanencia   de migrantes venezolanos que se encuentren en el territorio nacional sin la   intención de establecerse, razón por la cual, no equivale a una Visa, ni tiene   efectos en el cómputo de tiempo para la Visa de Residencia Tipo “R”. A   diferencia de la TMF [Tarjeta de Movilidad Fronteriza], este documento sí   permite a los migrantes estudiar y trabajar en Colombia, así como afiliarse al   SGSSS” (Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). Ahora   bien, de acuerdo con las últimas Resoluciones emitidas por el Ministerio de   Relaciones Exteriores, a saber, la Resolución 10677 y 3317 de diciembre de 2018,   de Migración Colombia, únicamente los ciudadanos venezolanos que cumplan con los   siguientes requisitos pueden solicitar el PEP: (i) encontrarse en el territorio   colombiano al 17 de diciembre del 2018; (ii) haber ingresado a territorio   nacional de manera regular con pasaporte y por Puesto de Control Migratorio   habilitado; (iii) no tener antecedentes judiciales a nivel nacional e   internacional y (iv) no tener una medida de expulsión o deportación vigente.   Para mayor información, puede consultarse el siguiente portal web:   http://www.migracioncolombia.gov.co/viajeros-venezuela/index.php/pep/preguntas-frecuentes-pep. Con todo, debe advertirse que como medida   para garantizar la afiliación de los migrantes al Sistema General de Seguridad   Social en Salud fue expedida la Resolución 3015 de 2017, mediante la cual el   Ministerio de Salud incorporó el PEP como documento válido de identificación en   los sistemas de información del Sistema de Protección Social. Además, el   Departamento Nacional de Planeación -DNP- realizó modificaciones internas que   desde el mes de agosto de 2017 permiten aplicar la encuesta SISBEN a nacionales   de otros países.    

[52] Artículo 2.1.3.5 del Decreto 780 de 2016. Valga precisar, en este punto, que el Ministerio de   Relaciones Exteriores contempla la posibilidad de autorizar el ingreso y   permanencia de un extranjero a Colombia mediante el otorgamiento de visas las   cuales pueden ser de visitantes (V), migrantes (M) o residentes (R) (ver   Resolución 6047 de 2017). También tienen la vía de la nacionalización o   naturalización para regularizar su permanencia en Colombia, conforme a lo   dispuesto en el artículo 96 constitucional.    

[53] Se ha dicho que   hacen parte del primer grupo las personas residentes en el territorio   nacional que tienen capacidad de pago al tiempo que integran el segundo aquellas   sin la posibilidad de   asumir el valor de las cotizaciones al Sistema, esto es, la población más   pobre y vulnerable del país a quienes se les subsidia su participación (artículo   157 de la Ley 100 de 1993).    

[54] El parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley   1438 de 2011 prevé que “quienes   ingresen al país, no sean residentes y no estén asegurados, se los incentivará a   adquirir un seguro médico o Plan Voluntario de Salud para su atención en el país   de ser necesario”. Lo   anterior, en armonía directa con el artículo 2.9.2.6.3 del Decreto 866 de 2017,   de acuerdo con el cual con el   fin de incentivar la adquisición de un seguro o plan voluntario de salud, las   autoridades de ingreso al país deberán informar al nacional del país fronterizo,   mediante el mecanismo más idóneo, de la existencia de esa posibilidad.    

[55] En un principio, el literal B del artículo 157 de la Ley 100 de 1993 se   refirió a esta categoría como personas vinculadas al Sistema, entendiendo   por estas a quienes “por motivos de incapacidad de pago y mientras logran ser   beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de atención   de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas que tengan   contrato con el Estado”. No obstante, el artículo 32 de la Ley 1438 de   2011 estableció la universalización del aseguramiento y previó que “todos los   residentes en el país deberán ser afiliados del Sistema General de Seguridad   Social en Salud. El Gobierno Nacional desarrollará mecanismos para garantizar la   afiliación”. Dicha ley fue declarada exequible por esta Corporación mediante   la Sentencia C-791 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[56] Concepto   2-2012-013619 de 2012 de la Superintendencia Nacional de Salud que fue citado en   el marco de la Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[57] En esencia, son las entidades territoriales quienes tienen el   deber de iniciar el proceso para lograr la   afiliación al Sistema, es decir, en ellas recae “el deber [ineludible] de asumir de manera   activa la obligación de garantizar un verdadero acceso al servicio de salud a   toda aquella población pobre no asegurada [que resida en su jurisdicción],  que no tiene acceso al régimen contributivo, máxime cuando se ha establecido   el carácter de fundamentalidad del derecho a la salud” (Sentencia T-611 de 2014. M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio. Esta postura fue más adelante reiterada en la Sentencia T-314   de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-705 de 2017. M.P. José Fernando   Reyes Cuartas). La responsabilidad de las entidades territoriales y en   particular de los departamentos se encuentra consagrada expresamente en los   artículos 43 y 45 de la Ley 715 de 2001; el parágrafo del artículo 20   de la Ley 1122 de 2007; el artículo 32 de la Ley 1438 de 2011 y el artículo 49   de la Carta Política.    

[58] La crisis del Sistema de Salud en Venezuela, según fue reseñado en la Sentencia T-210 de 2018. M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado, se ha caracterizado por: “a) Privación   deliberada y extrema de acceso a medicamentos y atención a la salud (incluyendo   diagnóstico, atención y tratamientos); b) Muertes y daños irreversibles e   irreparables a la vida e integridad física y mental de las personas a causa de   la privación de medios adecuados de salud en forma prolongada; c) Aumento   exponencial de riesgos para la salud por epidemias interrelacionadas y   extendidas a varios estados del país y las cuales siguen en ascenso sin control   alguno, y d) Desamparo de las instituciones venezolanas, denegación de justicia,   desplazamientos internos, migración forzada y negación a la protección   internacional por razones de salud, en la medida que el gobierno venezolano se   ha negado a implementar mecanismos de asistencia y cooperación a disposición del   Estado como miembro de organismos internacionales y ante los cuales debe cumplir   con obligaciones en el marco del derecho internacional”.    

[60] Ver el portal web:   http://www.hdn.gov.co/blog/mision/.    

[61] En efecto, la   Alcaldía Municipal de Buga señaló lo siguiente: “[A]hora bien frente al   actuar de la entidad territorial a través de la Secretaría de Salud, y la   Oficina del Sisben [obedece] a la falta de generación de una política del   Gobierno Nacional, que impide que el Municipio [pueda] atender los   requerimientos del ciudadano, pues de conformidad con la Ley, el Municipio en el   caso del señor Ali Alexander sólo puede ofrecer los servicios como población   pobre no asegurada que corresponde a la atención básica y por urgencias, un   actuar por fuera de esa competencia se constituye en una actuación ilegal”   (folio 59).    

[62] De acuerdo con el Plan Decenal para el   Control del Cáncer en Colombia 2012-2021 elaborado por el Ministerio de Salud y   Protección Social, la atención de patologías catastróficas exige naturalmente la   ejecución de eficaces acciones intersectoriales. En el caso particular del   cáncer (que incluye el carcinoma padecido por el actor) su tratamiento impone obligaciones más altas a los Estados pues “exige   un abordaje multidisciplinario, decisiones concertadas y una secuencia entre los   diversos tipos de tratamientos, que además de oportuna debe ser continua e   idónea” para mejorar la calidad de vida del paciente. Así, el proceso de cuidado que regularmente debe brindárseles a   las personas con cáncer tiene una serie de condiciones especiales frente al   tratamiento de otras patologías, en las que cabe resaltar, la oportunidad   en la confirmación del diagnóstico y el inicio de la atención respectiva con   diligencia mediante las tres formas básicas de manejo de la enfermedad, a saber,   la cirugía, radioterapia y la quimioterapia. Justamente, en la Sentencia T-066   de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub se indicó que  “por la complejidad y el manejo del cáncer, este es considerado una   enfermedad catastrófica y ruinosa, tal y como lo señala la Resolución “Por la   cual se establece el Manual de Actividades, Intervenciones y Procedimientos del   Plan Obligatorio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud”.    

[63] Como lo expuso el peticionario: “Por lo tanto, [mi] caso se   debe atender de manera prioritaria, debido a que soy un paciente de cáncer que   no ha recibido atención desde que me fue detectado el mismo, que con seguridad   se me está causando perjuicios que posiblemente lleguen a ser irremediables,   sino recibo el tratamiento que con tanta urgencia requiero” (folio 17).    

[64] El derecho a la salud de las personas extranjeras, como los venezolanos,   también está cubierto por el principio de integralidad aunque existen   distinciones obvias en su aplicación frente a los residentes colombianos. Esta   diferenciación es especialmente relevante cuando se está ante nacionales de   otros países que no se encuentran en la excepcional y transitoria situación en   la que permanecen hoy, por ejemplo, muchos venezolanos pues sufren afecciones en   su salud que merecen ser atendidas, no obstante cuentan con un sistema de   aseguramiento público o privado en sus países de origen. Este complejo asunto   relativo a la diferencia de trato entre nacionales y extranjeros no es objeto de   discusión en la presente oportunidad. Sin embargo, se reitera que los   extranjeros latinoamericanos representan una obligación mayor de protección bajo   el orden constitucional vigente. Así lo reconoce expresamente el artículo 9 de   la Carta Política cuando prevé que “la política exterior de Colombia se   orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe”.    

[65] Sentencia T-348 de 2018. M.P. Luis Guillermo   Guerrero Pérez.    

[66] Según la Organización Mundial de   la Salud -OMS- urgencia es “la aparición fortuita (imprevista o inesperada)   en cualquier lugar o actividad, de un problema de salud de causa diversa y   gravedad variable, que genera la conciencia de una necesidad inminente de   atención por parte del sujeto que lo sufre o de su familia”.    

[67] En palabras del accionante: “A la fecha,   mi enfermedad ha avanzado y al único medicamento que he tenido acceso para   aliviar el fuerte dolor que presentó en la parte derecha de mi cara y cuello es   ibuprofeno. Adicionalmente, el tumor que padezco ha aumentado su tamaño desde   que fue descubierto, lo que me dificulta realizar actividades vitales como son   comer y beber. Vivo de la caridad de mi familia, ya que el poco dinero que   obtuve de mi liquidación en Venezuela lo he gastado en alimentos para mi familia   y en ibuprofenos”. Y agregó: “Mi situación de salud me impide conseguir   trabajo (aunque he buscado), ya que al exponer mi estado de salud todos se   niegan a contratarme”. Esta última circunstancia fue, inclusive, reconocida   por la Alcaldía Municipal de Buga en su respuesta a la acción de tutela (folios   8 y 60).    

[68] Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado.    

[69] Justamente, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   declaró que “son necesarias la asistencia y la cooperación internacionales   para que los Estados que afrontan una afluencia súbita de refugiados y migrantes   puedan cumplir sus obligaciones básicas”.    

[70] Se reitera, en   este punto, que quien no ostenta la calidad de afiliado está vinculado al   Sistema con la categoría de población pobre no asegurada y es en las   entidades territoriales “en quienes recae el deber de asumir de manera activa   la obligación de garantizar el acceso al servicio de salud de [esta]  ‘población pobre no asegurada’ que se encuentre en su territorio” y requiere   apoyo solidario del Estado (Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado).