C-138-25

  C-138-25 

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

SALA PLENA    

     

     

SENTENCIA C-138 DE 2025    

     

     

Referencia: expediente D-15.947.    

     

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 (parcial)  de la Ley 1955 de 2019, que modificó el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley  1150 de 2007, “[p]or medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia  y transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales  sobre la contratación con recursos públicos”.    

     

Demandante: Gustavo Valbuena Quiñones.    

     

Diana Fajardo Rivera.    

     

     

Bogotá  D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025)    

     

     

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones  constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en  el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,    

     

SENTENCIA    

Síntesis de la decisión    

La  Sala Plena conoció de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el  ciudadano Gustavo Valbuena Quiñones contra el artículo 41 (parcial) de la Ley  1955 de 2019, que modificó el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de  2007. El demandante planteó que los enunciados demandados vulneraban el  principio de separación de poderes y la autonomía de las ramas Legislativa y  Judicial, así como de los órganos de control y de las entidades territoriales.  Igualmente, sostuvo que desconocía la libertad de empresa y la libre  competencia, y que se trataba de una regulación que se había expedido mediante  una ley ordinaria, pese a que, en su criterio, requería una ley orgánica.    

     

Como  cuestión previa, la Sala Plena verificó la vigencia de la disposición  parcialmente demandada y concluyó que el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019  conserva su vigencia, pese a la expedición de una nueva ley del Plan Nacional  de Desarrollo, debido a su naturaleza normativa permanente. Asimismo, examinó  la aptitud de los cargos presentados y decidió admitir tres de ellos, relativos  a la presunta vulneración de la separación de poderes y la autonomía de las  ramas Legislativa y Judicial, de los órganos de control y de las entidades  territoriales, mientras que rechazó los demás cargos por ineptitud sustantiva.    

     

En  cuanto al estudio de fondo, la Corte abordó de manera conjunta los tres cargos  admitidos, dado que compartían una identidad argumentativa centrada en la  presunta afectación a la autonomía administrativa y funcional de las ramas  Legislativa y Judicial, de los órganos de control, de las entidades de la organización  electoral y de las entidades territoriales, derivada de la regla de  obligatoriedad contenida en el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de  2007, modificado por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019.    

     

Para  resolver el caso, la Sala decidió aplicar un juicio de proporcionalidad de  intensidad intermedia, en tanto la medida legislativa no incide directamente  sobre derechos fundamentales ni utiliza criterios sospechosos, pero sí  introduce una regla que podría restringir principios constitucionales  relevantes como la autonomía administrativa, la autonomía territorial y la  separación de poderes. Además, la Sala observó que la disposición demandada se  inscribe dentro del margen de configuración normativa del legislador en materia  de contratación estatal, el cual, si bien es amplio, encuentra límites en la  necesidad de garantizar que las restricciones a la autonomía no resulten  manifiestamente irrazonables ni desproporcionadas frente a los fines  constitucionales perseguidos.    

     

Antes  de adelantar ese juicio de proporcionalidad, la Corte identificó un primer  condicionamiento interpretativo, a partir del análisis del alcance normativo de  las expresiones demandadas. En efecto, al armonizar los incisos cuarto y quinto  del parágrafo 5º, concluyó que la expresión “todas”, contenida en el inciso  cuarto, y la expresión “organismos autónomos”, contenida en el inciso quinto,   debían interpretarse en el sentido de que la obligatoriedad de acogerse a los  acuerdos marco de precios solo puede aplicarse a las entidades estatales que  estén sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración  Pública. Esta lectura, basada en el principio del efecto útil y en la  estructura interna del propio parágrafo, permitió preservar el límite fijado  por el legislador al acotar el ámbito de aplicación de la norma, y aseguró la  compatibilidad del mandato legal con los regímenes especiales de contratación  previstos constitucional o legalmente.    

     

Partiendo  de ese entendimiento, la Corte adelantó el juicio de proporcionalidad, desde  el alcance propio de la intensidad intermedia. En la etapa de idoneidad  (identificación de un fin constitucionalmente importante), concluyó que la  medida lo supera, pues busca fortalecer la eficiencia y la transparencia en la  contratación pública, reducir la dispersión de precios y promover economías de  escala en la adquisición de bienes y servicios de uso común.    

     

En  la etapa de necesidad (efectiva conducencia para alcanzar el fin  constitucionalmente importante), determinó que el diseño normativo, que  distingue entre un régimen general de obligatoriedad (inciso cuarto) y uno  condicionado a reglamentación (inciso quinto), permite modular la aplicación de  la medida y adaptarla a las características institucionales de las entidades  estatales, lo cual disminuye la rigidez normativa y contribuye a su conducencia.    

     

Finalmente,  en la etapa de proporcionalidad en sentido estricto (estándar de no evidente  desproporcionalidad), la Corte examinó de forma diferenciada el impacto de la  medida sobre las ramas Legislativa y Judicial, los órganos de control y la  organización electoral, así como las entidades territoriales, y concluyó que la  medida, en principio, no resulta manifiestamente irrazonable ni vulnera  desproporcionadamente su autonomía.    

     

Con  todo, la Sala advirtió que, para garantizar dicho equilibrio, resultaba  necesario introducir un segundo condicionamiento, en el sentido de que la  reglamentación que expida el Gobierno nacional sobre la obligatoriedad del uso  de los acuerdos marco de precios, ordenada por la misma norma objeto de  revisión, deberá respetar los límites derivados de la autonomía funcional,  administrativa y presupuestal de las entidades destinatarias de la medida. En  otras palabras, la facultad reglamentaria debe ejercerse de manera tal que no  imponga condiciones que interfieran injustificadamente con las competencias misionales  o con la gestión independiente de dichas entidades, en el ámbito de su  autonomía, según corresponda.    

     

En  conclusión, con base en estos dos condicionamientos (uno derivado del análisis  del alcance normativo y otro producto del juicio de proporcionalidad), la Corte  declaró la exequibilidad de las expresiones demandadas, en el entendido de que  (i) la obligatoriedad de los acuerdos marco de precios solo aplica a las  entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración  Pública, y (ii) dicha obligatoriedad, que se concreta en la facultad de  reglamentación, debe ejercerse respetando los límites materiales que impone la  autonomía constitucional de las entidades involucradas. De esta manera, se  garantiza una aplicación armónica de la medida con los principios de eficiencia  y moralidad administrativa, sin comprometer el núcleo esencial de la autonomía  de las entidades sobre las cuales recayó el análisis de la Corte.    

     

     

I.                   ANTECEDENTES    

1.                  En ejercicio de la acción  pública prevista en el artículo 241.4 de la Constitución Política, el ciudadano  Gustavo Valbuena Quiñones presentó demanda de inconstitucionalidad contra el  artículo 41 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, que modificó el parágrafo 5 del  artículo 2 de la Ley 1150 de 2007[1].    

2.                  El demandante presentó 6  cargos, sustentados en la violación de los siguientes contenidos  constitucionales: (i) el principio de separación de poderes y la autonomía de  las ramas Legislativa y Judicial (arts.  113, 135, 150.20 y 228, C.P.); (ii) el  principio de autonomía de los órganos de control y de las entidades de la  organización electoral (arts. 113,  117, 265, 267, 274 y 283, C.P.); (iii)  el principio de autonomía de los organismos y entidades constitucionales autónomas  e independientes (arts. 69, 113, 130,  150.7 y 371, C.P.); (iv) la autonomía  de las entidades territoriales (arts.  1 y 287.3, C.P.); (v) la libertad de  empresa y la libre competencia (art. 333, C.P.); y (vi) la reserva de ley  orgánica en materia de distribución de competencias (art. 288, C.P.) [2].    

3.                  Mediante Auto del 29 de julio  de 2024, la magistrada sustanciadora concluyó que la demanda no satisfacía los  requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en particular,  los criterios de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, razón por  la cual fue inadmitida[3]. Dentro del término legal respectivo, el  demandante allegó el escrito de corrección el 5 de agosto de 2024[4].    

4.                  A través del Auto del 22 de  agosto de 2024, la magistrada sustanciadora admitió la demanda en relación con  los seis cargos planteados. Asimismo, dispuso (i) correr traslado a la  Procuradora General de la Nación[5]; (ii) fijar en lista la disposición acusada[6]; (iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del  Congreso[7], al Ministerio del Interior, y al Departamento de  Planeación Nacional[8]; e (iv) invitar a diferentes entidades públicas,  universidades y organizaciones privadas a participar en el proceso de  constitucionalidad[9].    

5.                  Una vez cumplidos los trámites  previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de  1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

     

     

6.                  A continuación, se transcribe la disposición parcialmente demandada,  destacando los apartados reprochados:    

     

“LEY 1955 DE 2019    

(mayo 25)    

Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo  2019    

     

Por el cual se expide el Plan Nacional de  Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”    

     

El Congreso de la República    

     

DECRETA:    

     

(…)    

     

TÍTULO II    

     

(…)    

     

CAPÍTULO II    

MECANISMOS DE EJECUCIÓN DEL PLAN    

     

(…)    

SECCIÓN I    

PACTO POR LA LEGALIDAD: SEGURIDAD EFECTIVA  Y JUSTICIA TRANSPARENTE PARA QUE TODOS VIVAMOS CON LIBERTAD Y EN DEMOCRACIA    

     

(…)    

     

SUBSECCIÓN 2    

LEGALIDAD PARA LA TRANSPARENCIA DE LAS  FINANZAS PÚBLICAS    

     

(…)    

     

ARTÍCULO  41. DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN.  Modifíquese el parágrafo 5 del artículo 2o de la Ley 1150 de 2007, el cual  quedará así:    

     

PARÁGRAFO  5o. Los acuerdos marco de precios a que se  refiere el inciso 2 del literal a) del numeral 2 del presente artículo,  permitirán fijar las condiciones de oferta para la adquisición o suministro de  bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización  a las entidades estatales durante un período de tiempo determinado, en la  forma, plazo y condiciones de entrega, calidad y garantía establecidas en el  acuerdo.    

     

La  selección de proveedores como consecuencia de la realización de un acuerdo  marco de precios, le dará a las entidades estatales que suscriban el acuerdo,  la posibilidad que mediante órdenes de compra directa, adquieran los bienes y  servicios ofrecidos.    

     

En  consecuencia, entre cada una de las entidades que formulen órdenes directas de  compra y el respectivo proveedor, se constituirá un contrato en los términos y  condiciones previstos en el respectivo acuerdo.    

     

El  Gobierno nacional señalará la entidad o entidades que tendrán a su cargo el  diseño, organización y celebración de los acuerdos marco de precios. El reglamento  establecerá las condiciones bajo las cuales el uso de acuerdos marco de precios,  se hará obligatorio para todas las entidades sometidas al  Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.    

     

Los Organismos Autónomos, las Ramas Legislativa y Judicial  y las entidades territoriales en ausencia de un acuerdo marco de precios  diseñado por la entidad que señale el Gobierno nacional, podrán diseñar,  organizar y celebrar acuerdos marco de precios propios”.    

     

III.            La demanda    

7.                  El actor  solicitó declarar la inexequibilidad de la expresión “todas”, así como del  inciso final del artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, que  modificaron el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, y, en  consecuencia, señalar que el parágrafo original de la Ley 1150 de 2007 no ha  sido modificado y sigue vigente[10].    

8.                  Para el demandante, los enunciados cuestionados del  artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 desconocen los artículos 1º, 69, 113, 135,  151, 228, 267 inciso 6º, 287 numeral 3º, 288, 303 numeral 9º, 305 numeral 2º,  313 numeral 3º, 315 numeral 4º, 333 y 371 numeral 1º de la Constitución  Política. Antes de explicar los cargos en que fundamenta la demanda, el  demandante se refirió tanto a la vigencia de la disposición normativa, como al  contexto de la demanda, que se sintetiza a continuación.    

9.                  Vigencia  de la disposición. El accionante explicó que la norma parcialmente demandada hace parte del Plan Nacional  de Desarrollo del periodo 2018-2022, pero que sigue surtiendo efectos jurídicos  dada su vocación de permanencia, debido a que el artículo 41 de la Ley 1955 de  2019 no fue derogado ni condicionado al cuatrienio 2018-2022, y su efecto  jurídico se mantiene vigente al haber modificado la Ley 1150 de 2007, la cual,  es una norma de carácter permanente cuya vigencia no depende del periodo del  Plan Nacional de Desarrollo.    

10.             Contexto de la demanda. Antes de abordar los  cargos formulados, el demandante señaló que el referido artículo 41 de la Ley  1955 de 2019 modificó los incisos 4º y 5º del parágrafo 5° del artículo 2° de  la Ley 1150 de 2007[11], lo que originó cambios  en la regulación de los acuerdos marco de precios, el cual es un instrumento de  agregación de demanda regulado por la ley que tiene por objeto obtener los  mayores beneficios para las entidades públicas con recursos escasos[12].    

11.              El demandante se refirió al funcionamiento de la  figura de acuerdo marco de precios. Específicamente, sostuvo que la Agencia  Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente (CCE) suscribe los  contratos marco sobre bienes o servicios de características técnicas uniformes  (CTU) (operación primaria), y que las entidades públicas que deben adquirir  dichos bienes o servicios deben recurrir a dichos acuerdos.    

12.             En criterio del actor, la exigencia de acudir a los  acuerdos marco de precios se predica solo de las entidades sometidas al régimen  de contratación de la administración pública, conforme a lo dispuesto en el  artículo 2º de la Ley 80 de 1993 y en las normas especiales de entidades u  órganos que remitan a dicha normativa y allí se encuentra restringida la  expresión “todas” del inciso 4º, que demanda. En este sentido, este  inciso se refiere también a entidades como la Auditoría General de la República[13]  o al Consejo Nacional Electoral[14].    

13.             Así mismo, en este apartado general, el demandante  sostuvo que la modificación del inciso 5º demandado hace referencia a  todas las entidades y órganos allí establecidos, y no exclusivamente a las  entidades sometidas al régimen de contratación de la administración pública. En  consecuencia, para el demandante, los incisos 4° y 5° operan de forma  independiente.    

14.             A partir de lo anterior, el accionante formuló seis  (6) cargos de inconstitucionalidad que se pueden esquematizar de la siguiente  manera:    

     

     

     

Cargo

              

  

Formulación

                  

Enunciados de los que se predica   

Primero

                  

Violación del principio de separación de    poderes y la

    autonomía de las ramas Judicial y Legislativa del poder público (arts. 113,    135, 150.20 y 228, C.P.)                

  

Incisos 4º (parcial) y 5º   

Segundo

                  

Lesión al principio de autonomía de los    órganos de control y las entidades de la organización electoral (arts. 113,    117, 265, 267, 274 y 283, C.P.)                

  

Incisos 4º (parcial) y 5º   

Tercero

                  

Vulneración al principio de

    autonomía de los organismos y entidades constitucionales autónomas e    independientes (arts. 69, 113, 130, 150.7 y 371, C.P.)                

  

Inciso 5º     

Cuarto

                  

Quebrantamiento del principio de    autonomía de las entidades territoriales (arts. 1o y 287.3, C.P.)                

  

Incisos 4º (parcial) y

  

5º   

Quinto

                  

Transgresión del régimen de libertad de    empresa y

    libre competencia (art. 333, C.P.)                

  

Incisos 4º (parcial) y 5º   

Sexto

                  

Incumplimiento da la reserva de ley orgánica    (art. 288, C.P.)                

  

Incisos 4º (parcial) y 5º    

Tabla  1. Elaboración de la Sala Plena a partir del escrito de corrección de la  demanda.    

     

     

Primer  cargo: violación del principio de separación de poderes y la autonomía de las ramas  Legislativa y Judicial[15]    

     

15.             Para el  demandante, el legislador no puede limitar la facultad de las ramas del poder  público para gestionar autónomamente sus recursos y sus procesos de  contratación, a través de una ley ordinaria por lo que tanto la expresión  “todas” del inciso 4° y  el inciso 5 del artículo 41 de la Ley 1955 de 2019  trasgreden la Constitución Política, específicamente la autonomía de las ramas  Legislativa y Judicial, así como el principio constitucional de separación de  poderes (arts. 113, 135, 150.20 y 228,  C.P.).    

16.             En la  demanda se explica que se vulnera el principio de separación de poderes en dos  sentidos: de un lado el inciso 4° del parágrafo modificado otorga al Gobierno nacional  la facultad de determinar las condiciones de uso obligatorio de los acuerdos  marco de precios para todas las entidades sujetas al Estatuto General de  Contratación de la Administración Pública, lo que incluye a las ramas  Legislativa y Judicial;  y, de otro,  el inciso 5° del parágrafo modificado  limita a que estas ramas diseñen sus propios acuerdos marco de precios, salvo  que no exista uno previamente pactado por el Gobierno nacional para el bien o  servicio de condiciones técnicas uniformes que requieran[16].    

17.             En criterio  del accionante dichas medidas normativas generan una indebida intromisión de la  rama Ejecutiva en las otras ramas del poder público, al restringir su autonomía  en los procesos de contratación.    

18.             Argumentó  que la competencia otorgada al Congreso por el artículo 150 de la Constitución  solo lo faculta para expedir el estatuto general de contratación de la  administración pública, pero no para delegar en el Ejecutivo la vinculatoriedad  de los acuerdos marco de precios para las entidades estatales, incluidas las  ramas Legislativa y Judicial. Además, señaló que obligar a estas ramas a  verificar la existencia de un acuerdo marco de precios antes de diseñar uno  propio limita injustificadamente su autogestión y subordina su actividad  contractual a la gestión previa del Ejecutivo, afectando su autonomía  constitucional.    

Segundo  cargo: lesión al principio de autonomía de los entes de control y las entidades  de la organización electoral[17]    

20.             Para  sustentar este reproche, el demandante precisó el alcance de la autonomía de  los órganos de control, y señaló que la Contraloría General de la República[18], la Procuraduría General de la  Nación[19],  la Defensoría del Pueblo[20]  y la Auditoría General de la República[21]  poseen autonomía administrativa y presupuestal, lo cual implica que las leyes  deben garantizarles independencia en el ejercicio de sus funciones. Lo  anterior, en criterio del demandante, incluye la libre ejecución de su  presupuesto, permitiéndoles decidir cómo ordenar el gasto y contratar, sin que  otra autoridad les imponga formas específicas de contratación, ni los obligue a  usar contratos celebrados por terceros[22].    

21.             A  su turno, se refirió al sentido de la autonomía de la organización electoral, y  destacó que el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del  Estado Civil son entidades autónomas e independientes, según lo establecido en  el Decreto 2085 de 2019 y el artículo 265 de la Constitución, y que ambas gozan  de autonomía administrativa y presupuestal, lo que les permite ejecutar su  presupuesto, ordenar el gasto y contratar sin la intervención de otras  autoridades.    

22.             En  consecuencia, sostuvo que los enunciados demandados vulneran dicha autonomía,  al intervenir en sus procesos de contratación en un sentido similar al expuesto  en el primer cargo respecto de las ramas Legislativa y Judicial. Por lo tanto,  la Sala entiende que la división de los cargos primero y segundo corresponde a  una clasificación elegida por el demandante que se basa en la naturaleza de las  entidades a las que se refiere en cada uno de ellos. Esto, sin perjuicio de que  el reproche que hace sobre la norma, con respecto a la vulneración del  principio de autonomía, es el mismo y cuestiona una aparente intromisión en las  funciones de estas entidades por parte de la rama Ejecutiva.    

Tercer  cargo: vulneración al principio de autonomía de los organismos y entidades  constitucionales autónomas e independientes[23]    

23.             El  demandante consideró que la modificación introducida por el artículo 41 de la  Ley 1955 de 2019 al inciso 5° del parágrafo 5° del artículo 2° de la Ley 1150  de 2007 vulnera los artículos 69, 113,  130, 150.7 y 371  de la Constitución.    

24.             En  concreto, el demandante sostuvo que esta modificación desconoce la autonomía de  los entes universitarios autónomos, de la Comisión Nacional del Servicio Civil,  de las corporaciones autónomas regionales y del Banco de la República, citando  para ello las fuentes normativas que los constituyeron y lo dicho por la Corte  Constitucional sobre el carácter de aquellos órganos en el ordenamiento  jurídico[24].  En su  opinión, la modificación transgrede el principio de autonomía en materia  presupuestal, administrativa y contractual, al permitir que el Gobierno imponga  restricciones a los procesos de contratación de estos entes.    

Cuarto  cargo: quebrantamiento del principio de autonomía de las entidades  territoriales[25]    

25.             De manera similar al desarrollo de los anteriores  cargos, el accionante indicó que uno de los ejes definitorios de nuestro  ordenamiento constitucional es la descentralización administrativa con  autonomía de sus entidades territoriales, premisa que es desconocida por el  legislador con las modificaciones introducidas en el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019. Con base en ello, sostuvo que el  legislador desconoció los artículos 1 y 287.3 de la Constitución.    

26.             Precisó el demandante que,  aunque la autonomía no es absoluta pues su relación con el nivel nacional debe  darse en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y  subsidiariedad, en este caso está de por medio el ejercicio de la competencia  de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el  cumplimiento de sus funciones, la cual se ejerce en los términos de los  artículos 303, numeral 9º, 305, numeral 2º, 313, numeral 3º, y 315, numeral 3º,  de la Constitución por las autoridades territoriales.    

27.             Por lo anterior, advirtió que las disposiciones  demandadas en las que el Gobierno nacional y el legislador establecen una  especie de tutela contractual son inconstitucionales.    

Quinto  cargo: violación del régimen de libertad de empresa y libre competencia[26]    

28.             El  demandante aseveró que la disposición parcialmente demandada vulnera el  artículo 333 de la Constitución, en el que se protege la libertad de empresa y  la libre competencia. En concreto, sostuvo que las disposiciones modificadas  condicionan la contratación estatal de bienes de condiciones técnicas uniformes  a la suscripción previa de un acuerdo marco de precios, lo que impone barreras  de acceso al mercado y excluye a potenciales oferentes, especialmente a los  contratistas territoriales sin capacidad para participar en los acuerdos a  nivel nacional.    

29.             A su vez,  señaló que la libertad de empresa y la libre competencia garantizan a los  agentes económicos el derecho a participar en el mercado en igualdad de  condiciones. De esta forma, los enunciados demandados no superan los requisitos  que ha establecido la jurisprudencia para limitar este derecho[27], pues la obligación de contratar  mediante acuerdos marco de precios excluye a pequeños contratistas locales que,  aunque no cuentan con las economías de escala de los grandes proveedores  nacionales, tienen una mayor cercanía con las necesidades y contextos  específicos de las entidades territoriales[28].    

30.             Para  sostener que la norma demandada vulnera el régimen de libertad de empresa y  libre competencia, el demandante esbozó dos argumentos principales: (i) por un  lado, consideró que la disposición crea una barrera de entrada al mercado de  provisión de bienes y servicios de condiciones técnicas uniformes, en cuanto  las entidades territoriales, organismos autónomos y las ramas Legislativa y Judicial  quedan obligadas a usar un acuerdo marco de precios nacional, si este existe,  lo que les impide celebrar acuerdos propios. Esto obliga a los proveedores a  adherirse a los acuerdos marco de precios nacionales, generando costos adicionales  en tiempo y recursos que dificultan la participación, especialmente de pequeños  proveedores locales.  Por otro lado, (ii) señaló que esta barrera de entrada es desproporcionada  frente al objetivo de promover la eficiencia del gasto público.    

31.             Finalmente,  el demandante sostuvo que la norma genera una barrera de entrada  desproporcionada en relación con el fin que persigue. Al someter la medida a un  juicio en intensidad leve, consideró que, aunque el objetivo de promover la  eficiencia del gasto público territorial mediante los acuerdos marco de precios  es legítimo, el medio utilizado para lograrlo es desproporcionado. Lo anterior,  por cuanto la restricción excluye a actores locales que pueden satisfacer  necesidades territoriales, pero carecen de la capacidad para competir con  proveedores nacionales. Así, considera que no existe justificación para imponer  una barrera tan severa, pues no es necesario excluir a estos proveedores, lo  que hace que la medida sea innecesaria y excesiva[29].    

Sexto  cargo. Incumplimiento de la reserva de ley orgánica[30]    

32.             El  demandante sustentó que los enunciados acusados constituyen una vulneración del  artículo 288 de la Constitución Política, que prevé la reserva de ley orgánica  en materia de distribución de competencias entre la Nación y las entidades  territoriales. En concreto, sugirió que el legislador, mediante una ley  ordinaria, adoptó disposiciones que debieron ser objeto de una ley orgánica. En  particular: (i) facultó al Ejecutivo para asignar competencias a una o varias  entidades indeterminadas, ya sean del orden nacional o territorial, y (ii)  estableció competencias residuales para las entidades territoriales. Ambos  aspectos, en criterio del demandante, implican una interferencia directa en la  distribución de competencias que, conforme al artículo 288 de la Constitución,  debe regularse exclusivamente mediante leyes orgánicas.    

IV.            Síntesis de las intervenciones    

33.             Dentro del  término de fijación en lista[31]  se recibieron ocho (8) intervenciones. Dos (2) de ellas proponen la  exequibilidad; cinco (5) solicitan la inexequibilidad y una (1) pide de manera  principal un condicionamiento, como se recoge en la siguiente tabla:    

     

Interviniente

                  

Cargo (s) objeto de pronunciamiento    explícito                

  

Solicitud   

Departamento Nacional de Planeación                    

Primero:    vulneración del principio de separación del ejercicio del poder y autonomía    de las ramas Legislativa y Judicial.

    Cuarto: quebrantamiento de la autonomía de las entidades    territoriales. 

    Quinto: violación de los principios de libertad de empresa y libre    competencia.

    Sexto: desconocimiento de la reserva de ley orgánica.                

  

Exequibilidad.   

Auditoría General de la República                    

Primero:    vulneración del principio de separación del ejercicio del poder y autonomía    de las ramas legislativa y judicial.

    Cuarto: quebrantamiento de la autonomía de las entidades    territoriales. 

    Quinto: violación de los principios de libertad de empresa y libre    competencia.

    Sexto: desconocimiento de la reserva de ley orgánica.                

  

Exequibilidad.   

Rama Judicial                    

Todos los cargos.                    

Inexequibilidad. Con todo, considera que el cargo sexto (por    violación a la reserva de ley orgánica) no tiene vocación de prosperidad.   

Bolsa Mercantil de Colombia                    

Quinto:    violación de los principios de libertad de empresa y libre competencia.                

  

Inexequibilidad.   

Comisión Nacional del Servicio Civil                    

Primero:    vulneración del principio de separación del ejercicio del poder y autonomía    de las ramas legislativa y judicial.    

Segundo:    lesión de la autonomía de los órganos de las funciones fiscalizadora y    electoral.    

Tercero:    quebrantamiento de la autonomía de los órganos y entidades constitucionales    autónomas e independientes.                

  

Inciso 4:

  no efectúa pronunciamiento.   

Inciso 5:

  inexequibilidad.   

Banco de la República                    

Tercero:    vulneración del principio de autonomía de los organismos y entidades    constitucionales autónomas e independientes.                

  

Inciso 4:

  exequibilidad simple.   

Inciso 5:    exequibilidad condicionada, en la medida en que se entienda que no se aplica    a las entidades que, como el Banco de la República, no están sujetas a la Ley    80 de 1993 y tampoco a las modalidades de contratación que allí se regulan.    Si este no es el entendimiento posible, pide la inexequibilidad.   

Universidad Nacional de Colombia                    

Tercero:    vulneración del principio de autonomía de los organismos y entidades    constitucionales autónomas e independientes.                

  

Inexequibilidad.   

Universidad Libre                

  

Todos los cargos.

              

  

Inexequibilidad.    

Tabla 2. Elaboración a partir  de las intervenciones allegadas al proceso.    

     

34.             Si bien el  texto completo de estas intervenciones puede consultarse en la página web de la  Corte Constitucional[32],  a continuación, se presenta un resumen de sus principales argumentos.    

4.1.           Intervenciones  que solicitan la exequibilidad de la disposición acusada    

35.             Departamento  Nacional de Planeación[33].  En  intervención suscrita por apoderado judicial[34],  el DNP pidió declarar la exequibilidad del artículo 41 de la Ley 1955 de 2019  parcialmente cuestionado, para lo cual se pronunció explícitamente sobre los  cargos primero, cuarto, quinto y sexto[35].    

36.             Consideraciones  del DNP sobre el cargo primero: el DNP precisó que no se viola el principio de separación del  ejercicio del poder ni la autonomía de las ramas del poder público pues los acuerdos  marco de precios son un instrumento de regulación contractual legítimo,  dirigido a garantizar la transparencia y eficiencia en la contratación pública  (art. 209, C.P.). A su turno, precisó que la Constitución Política (art. 113,  C.P.) prevé que, independientemente de la separación de funciones entre las  ramas del poder público, éstas deben actuar armónicamente para la consecución  de los fines del Estado.    

37.             En  consecuencia, la entidad manifestó que la jurisprudencia constitucional[36] ha entendido que dentro de la  mencionada colaboración armónica es posible la existencia de controles  inter-orgánicos, situación que no implica una violación a la independencia  funcional de cada una de las ramas. De esta forma, concluyó que el artículo 41 parcialmente  demandado no interfiere con las funciones propias de las ramas Legislativa y  Judicial si no que, por el contrario, es una herramienta eficiente para la  correcta selección de los contratistas y que permite dar cumplimiento a los  principios de la contratación estatal.    

38.             Consideraciones  del DNP sobre el cargo segundo. El DNP considera que la expresión “todas” del inciso  4 y el inciso 5 del parágrafo 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007,  modificado por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, no debe interpretarse,  como lo hace el demandante, de manera aislada para concluir erróneamente que  los acuerdos marco de precios son de obligatorio cumplimiento para entidades  autónomas exceptuadas del Estatuto General de Contratación de la Administración  Pública, tales como el Banco de la República, las universidades públicas y el  Consejo Nacional Electoral, en ausencia de un acuerdo adelantado por Colombia  Compra Eficiente.    

39.             Según  el DNP, este instrumento de agregación de demanda solo es obligatorio para los  órganos autónomos e independientes de creación constitucional que estén  sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública,  conforme a lo dispuesto en el literal a) del numeral 2 del parágrafo 1 del  artículo 2.2.1.2.1.2.7 del Decreto 1082 de 2015. En consecuencia, el DNP  precisó que los acuerdos marco de precios no tienen carácter obligatorio y que  por la anterior interpretación que se le está dando a la norma en el escrito de  la demanda, el cargo carece de enfoque[37].    

40.             Consideraciones  del DNP sobre el cargo cuarto. Sostuvo que en este caso no se afecta la autonomía de las  entidades territoriales en razón a que aquella no es absoluta, sino que  coexiste con los principios de la configuración unitaria del Estado, tales como  la coordinación y la eficiencia administrativa. En concreto, señaló que la  Constitución Política (art. 287) garantiza a las entidades territoriales el derecho  a administrar sus recursos y a gobernarse autónomamente, siempre y cuando lo  hagan dentro del marco constitucional y legal.    

41.             La entidad  explicó que esto implica la obligación de observar políticas y directrices que  optimicen la gestión pública, como lo son los acuerdos marco de precios. De  hecho, puso de presente que la Corte Constitucional[38] ha señalado que la autonomía  territorial puede ser limitada cuando se trata de implementar políticas  nacionales que garanticen eficiencia y transparencia en el uso de los recursos.  Así las cosas, expresó que la norma demandada no restringe indebidamente dicha  autonomía, pues permite a las entidades diseñar sus propios acuerdos marco de  precios si no existe uno general del Gobierno nacional, asegurando así una  contratación eficiente y transparente en beneficio del interés general.    

42.             Consideraciones  del DNP sobre el cargo quinto. No se transgreden los principios de libertad de empresa y libre  competencia, en razón a que la protección del artículo 333 constitucional no es  absoluta. De acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional[39], el DNP sostuvo que las limitaciones  al primer mandato se ajustan al ordenamiento superior cuando persiguen un fin  constitucionalmente válido, como ocurre en este caso, dado que a través de los acuerdos  marco de precios se evitan los actos de corrupción y se garantiza la igualdad.    

44.             Consideraciones  del DNP sobre el cargo sexto. El cargo no puede prosperar pues no se lesiona la reserva de ley  orgánica, por cuando la Constitución Política (art. 151, C.P.) prevé esta  reserva para la distribución de competencias entre la Nación y las entidades  territoriales. En consecuencia, sostuvo que la norma demandada no modifica esta  distribución, sino que establece un mecanismo para optimizar la contratación  pública. Para respaldar su postura, precisó que la Corte Constitucional[41] ha señalado que la regulación de  procedimientos administrativos, como la contratación, no requiere ley orgánica  y puede adoptarse mediante leyes ordinarias, como lo es la Ley 1955 de 2019.    

45.             Consideraciones  generales del DNP. Finalmente, allegó al despacho de la magistrada sustanciadora cuatro  memoriales adicionales con los que dio alcance a su intervención inicial del 16  de septiembre de 2024[42].  En dichos memoriales explicó el funcionamiento de los acuerdos marco de precios  y de los procesos de selección para los bienes y servicios de características  técnicas uniformes. Igualmente, aportó algunas estadísticas de las  transacciones realizadas por Colombia Compra Eficiente con varias entidades del  país, relacionadas con el uso de acuerdos marco de precios. Lo anterior, con el  fin de brindar contexto sobre el uso que se le ha dado a este mecanismo de  agregación de demanda.    

46.             Auditoría  General de la República[43].  A través del  director de la oficina asesora jurídica[44],  la Auditoría considera que el artículo cuestionado no desconoce los mandatos  invocados por el accionante en los cargos primero, tercero, cuarto, quinto y  sexto.    

47.             Consideraciones  de la Auditoría General de la República sobre el cargo primer. La norma demandada no  quebranta el principio de separación del ejercicio del poder y la autonomía de  las ramas Judicial[45]  y Legislativa[46]  (arts. 113, 135, 150.20 y 228, C.P.), en tanto el Estado también se estructura  en los principios de frenos y contrapesos, y de colaboración armónica con  concurrencia de controles inter orgánicos. De manera que no se configura una intromisión en las funciones de las entidades antes señaladas ni se  atribuye al Gobierno nacional facultades para asumir la actividad contractual  en su reemplazo. Lo anterior, toda vez que se trata de un mecanismo de política  pública orientado a optimizar la contratación y prevenir la corrupción.    

48.             En  relación con la rama Legislativa, la Auditoría General de la República indicó  que el Congreso, tanto Senado como Cámara, mantiene su capacidad para suscribir  contratos y ejercer sus facultades conforme al régimen de contratación vigente.  Así, la aplicación de los acuerdos marco de precios, prevista en la Ley 1150 de  2007, constituye una modalidad de contratación que no interfiere con sus  funciones. Respecto a la rama Judicial, señaló que la Corte ha reconocido el  principio de autogobierno[47], el cual no se ve  vulnerado por la facultad del Ejecutivo de presentar iniciativas legislativas  en materia de contratación, en cumplimiento de los principios de eficiencia y  transparencia previstos en los artículos 209 y 267 de la Constitución. En esta dirección, la  Auditoría expuso que, como lo ha considerado la Corte Constitucional[48], el Congreso está habilitado  para legislar y establecer mecanismos contractuales eficientes, sin desconocer  la autonomía institucional.    

49.             Consideraciones  de la Auditoría General de la República sobre el cargo tercer. El parágrafo parcialmente  cuestionado no desconoce el principio de autonomía de organismos y entidades  constitucionales autónomos e independientes (arts. 69, 113 y 371.1, C.P.[49]). Respecto de las universidades  públicas, advirtió que su régimen de contratación no es el previsto en la Ley  80 de 1993 y “además, en los casos, de escogencia de contratista, el estado en  cabeza del ejecutivo tiene la potestad y/o facultad constitucional de expedir  las leyes y decretos reglamentarios”, por lo cual, conforme a lo dicho por la  Corte Constitucional[50],  considera que la autonomía universitaria no se ve afectada por la disposición  demandada, ya que la norma acusada no transfiere competencias ni altera su autonomía presupuestal o  administrativa. En este sentido, afirmó que las universidades continúan  gestionando sus recursos y seleccionando contratistas dentro de su capacidad de  autogestión, lo anterior, sumado a que los acuerdos marco de precios optimizan  la contratación, garantizando transparencia y eficiencia.    

50.             Consideraciones  de la Auditoría General de la República sobre el cargo cuarto. La configuración normativa  objeto de demanda no vulnera el principio de autonomía de las entidades  territoriales (arts. 1º y 287.3, C.P.), en la medida en que están sometidas a  la unidad política de un Estado que es unitario[51]. En concreto, señaló que la  autonomía de estas entidades, en materia contractual, implica la posibilidad  que establezcan y configuren la estructura de los contratos que van a celebrar,  incluyendo el precio de estos y el procedimiento de selección del contratista.  Así, sugiere que la materia que se estudia en este caso es una atribución  exclusiva del orden nacional, por lo que significa que esta potestad  legislativa es válida al no vulnerar la autonomía territorial y, por el  contrario, materializar una función propia del orden nacional.    

51.              Consideraciones  de la Auditoría General de la República sobre el cargo quinto. La norma no lesiona la  libertad de empresa y libre competencia (art. 333, C.P.)[52], pues, la Corte Constitucional ha  considerado que estas libertades no son absolutas y pueden ser limitadas para  remediar fallas del mercado y promover el desarrollo con equidad[53].    

52.             Consideraciones  de la Auditoría General de la República sobre el cargo sexto. Tampoco se viola la reserva de  ley orgánica porque de acuerdo con la jurisprudencia[54], este principio democrático exige  que ciertas materias sean reguladas por el legislador, limitando al Congreso  para delegar sus potestades y al Ejecutivo para que no regule asuntos reservados  a la ley. En este sentido, considera que la norma demandada no desbordó  competencias, sino que estableció límites conforme a las disposiciones que  regulan los entes territoriales, respetando el marco constitucional y legal  aplicable.    

4.2.           Intervenciones  que solicitan la inexequibilidad de la disposición acusada    

53.             Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial[55]. A través de apoderado  judicial[56],  solicitó declarar la inexequibilidad de los enunciados demandados del artículo  41 de la Ley 1955 de 2019, por desconocer los principios de separación del  ejercicio del poder y autonomía, así como por lesionar la libertad de empresa y  la libre competencia. En este sentido, la rama Judicial se pronunció frente  a todos los cargos.    

54.             Consideraciones de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre  el cargo primer: Destacó que la Constitución de 1991[57] garantizó la  autonomía e independencia de esta rama del poder público y creó el Consejo  Superior de la Judicatura como órgano de administración judicial (art. 254,  C.P.). En ejercicio de esta autonomía[58], el Consejo cuenta con la Dirección Ejecutiva de Administración  Judicial, encargada de adelantar los procesos contractuales necesarios para el  adecuado funcionamiento del servicio de justicia. En consecuencia, considera que  cualquier restricción a esa “autonomía contractual” vulnera  los artículos 228 y 254 de la Constitución, como ocurre con las disposiciones  demandadas.    

55.             Consideraciones de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre  los cargos segundo y tercero. La Constitución otorgó  competencias específicas a los órganos autónomos, garantizando su independencia  del Gobierno nacional[59] para fortalecer la transparencia, la rendición de cuentas y la  protección de los derechos ciudadanos. Dentro de estas competencias, resaltó  que la autonomía contractual resulta importante para el cumplimiento de sus  funciones constitucionales. Así, para el caso de la Contraloría General de la  República y la Procuraduría General de la Nación, indicó que las normas  demandadas limitan esta autonomía y afectan su capacidad para ejercer sus  funciones de control. De manera similar, en relación con la organización  electoral, señaló que las restricciones impuestas afectan su independencia  funcional, lo que hace que las disposiciones cuestionadas resulten abiertamente  inconstitucionales al interferir en la gestión de sus procesos de contratación.    

56.             Consideraciones de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre  el cargo cuarto. Resaltó que la autonomía territorial es un principio fundamental  reconocido en la Constitución (arts. 277 y ss, C.P.), el cual, entre otros  aspectos, garantiza la administración de sus recursos y tributos para el  cumplimiento de sus funciones. Asimismo, sostuvo que esta autonomía incluye la  facultad de intervenir en las decisiones que les afecten, lo que implica la  gestión autónoma de sus recursos a través de la contratación. En consecuencia,  consideró que la norma demandada interfiere en los procesos contractuales de  las entidades territoriales, afectando su capacidad para cumplir de manera  eficiente y transparente su función constitucional, y vulnerando la autonomía  territorial en la gestión de sus asuntos administrativos y financieros.    

57.             Consideraciones de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre  el cargo quinto. La libertad de empresa y la libre competencia, esenciales “para  promover la innovación, la eficiencia y el crecimiento económico”, solo pueden  restringirse justificadamente y de manera proporcional a los fines que se  persiguen. En este caso, considera que la obligatoriedad de los acuerdos marco  de precios busca  estandarizar las compras públicas, pero puede afectar la libertad de mercado al  no garantizar condiciones óptimas en calidad, tiempos y garantías,  especialmente para entidades con autonomía y misionalidad diversa. Explica, que  estos acuerdos cubren necesidades generales como vigilancia o suministros, no  siempre responden a particularidades institucionales. Además, al definir productos,  calidad y composición, limitan la capacidad de las entidades para seleccionar  opciones más adecuadas a sus requerimientos, restringiendo así su libertad  contractual y la posibilidad de ajustar la contratación a sus necesidades  específicas.    

58.             Consideraciones de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre  el cargo sexto. No estima que se quebrante la reserva de ley orgánica, por lo  cual, las razones de inconstitucionalidad se fundan en los principios de  separación del ejercicio del poder, autonomía, y libertad de empresa y libre  competencia.    

59.             Comisión  Nacional del Servicio Civil[60].  El jefe de la  oficina asesora jurídica[61]  consideró que el parágrafo 5 (sin distinguir entre el inciso 4 y el inciso 5)  del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 41 de la Ley  1955 de 2019, es inconstitucional porque desconoce la autonomía y la  independencia consustanciales al Estado Social de Derecho. Por lo anterior, se  pronunció sobre los cargos primero, segundo y tercero, presentando una  argumentación integrada sobre estos.    

60.             Para fundamentar su postura, la Comisión Nacional  del Servicio Civil citó diversas disposiciones constitucionales[62] y  pronunciamientos de la Corte Constitucional[63] que han  definido el alcance de la autonomía de ciertos órganos y entidades. Destacó que  los órganos de control y otras entidades, por su naturaleza, deben operar sin  interferencias de otros poderes del Estado, entre ellos la Procuraduría General  de la Nación, la Contraloría General de la República, la Rama Judicial, las  universidades públicas y la Comisión Nacional del Servicio Civil. En  consecuencia, señaló que la autonomía e independencia de estos organismos es  fundamental en un Estado Social de Derecho, ya que les permite ejercer sus  funciones sin presiones externas. Sin embargo, indicó que su autonomía  financiera suele estar sujeta a la asignación de recursos del Presupuesto  General de la Nación, lo que podría afectar su operatividad.    

61.             El interviniente señaló que, si bien los acuerdos  marco de precios son herramientas útiles en la contratación pública, su  aplicación no puede ser absoluta, ya que en algunos casos no responden a las  necesidades específicas de entidades autónomas y pueden restringir su capacidad  de contratación. Argumentó que la regulación vigente equipara a estas entidades  con aquellas sujetas al control directo del Gobierno, afectando su libertad  contractual. Como ejemplo, mencionó que la restricción en la contratación de  servicios de aseo y cafetería, al impedir contratos menores a cuatro meses,  podría no ajustarse a las necesidades particulares de cada entidad. En este  sentido, concluyó que la norma demandada no se ajusta a los parámetros  constitucionales y legales, pues otorga el mismo tratamiento a entidades  pertenecientes a las ramas del poder público y a aquellas con autonomía e  independencia constitucional o legal.    

62.             Bolsa Mercantil de Colombia[64].  Por  intermedio de la representante legal suplente[65],  la Bolsa solicitó declarar la inconstitucionalidad de los enunciados demandados  del artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, por considerar que desconocen el  régimen de libertad de empresa y la libre competencia. En consecuencia, solo se  refirió al cargo quinto.    

63.             Para  el efecto, el interviniente precisó que la relevancia de las compras públicas  para el Estado determina la necesidad de adoptar herramientas que maximicen sus  ventajas y eficiencias. Entre dichas herramientas está la agregación de la  demanda[66],  la cual opera a través de la concentración de dichas compras, en relación, por  ejemplo, con los “bienes y servicios con características  técnicas uniformes”[67]. Añadió que la posibilidad de que los acuerdos marco de precios  diseñados y celebrados por una autoridad del orden ejecutivo nacional sean vinculantes  para todas las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 es inconstitucional por  desproporcionada[68], en la medida en que  excluye oferentes y otros mecanismos que generan eficiencia en la contratación  -como la adquisición en bolsa de productos[69].    

64.             En ese escenario, la Bolsa Mercantil de Colombia  señalo que, conforme al artículo 333 de la Constitución, la libre competencia  económica es un derecho que conlleva obligaciones y debe ser garantizado por el  Estado. Sin embargo, su regulación debe obedecer a fines constitucionales y  cumplir criterios de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad. Así, afirmó  que la modificación introducida por los enunciados demandados sobre los  acuerdos marco de precios genera una restricción inaceptable a la libertad  empresarial y la competencia en el mercado. Explicó que esta regulación obliga  a los proveedores a elegir entre suscribir un acuerdo marco de precios o  retirarse de la contratación de bienes y servicios de condiciones técnicas  uniformes. Por ende, en su criterio, este requisito establece barreras que  favorecen a grandes contratistas con capacidad de participar a nivel nacional,  excluyendo de facto a proveedores más pequeños, especialmente a nivel local,  quienes carecen de la infraestructura y recursos necesarios para competir en  igualdad de condiciones.    

65.             Así,  la Bolsa resaltó que la imposición de los acuerdos marco de precios a las  entidades sujetas al Estatuto General de Contratación, limita la participación  de contratistas locales, con lo cual se afecta la libre concurrencia y la  competencia; en esta dirección, no solo se reduce la pluralidad de oferentes  sino la participación de actores locales[70].  Consideró que más razonable es la regulación previa a la modificación del  parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, porque aquella permitía la  activación de todos los mecanismos para la compra de bienes y servicios de  condiciones técnicas uniformes.    

66.             Seguido a lo anterior, la Bolsa argumentó que la  modificación demandada no supera un juicio intermedio de igualdad, pues su  propósito, pese a ser la eficiencia del gasto público y la simplificación de la  contratación estatal[71], establece distinciones que no se justifican constitucionalmente. En  particular, diferencia entre oferentes vinculados a un acuerdo marco de precios  y aquellos que no lo están, sin considerar criterios objetivos como la  idoneidad del contratista o la calidad de los productos. Además, genera una  diferenciación entre los acuerdos marco de precios y las bolsas de productos  como mecanismos de centralización de la oferta. Por lo tanto, sostuvo que la  medida no cumple con el requisito de adecuación, pues no existen pruebas  verificables de que la obligatoriedad de los acuerdos marco realmente  contribuya a la eficiencia del gasto público o garantice una mejor selección de  contratistas.    

67.             Además, la Bolsa Mercantil de Colombia precisó que,  al excluir a oferentes no vinculados, establece una desigualdad injustificada y  fomenta monopolios tanto en la demanda como en la oferta, restringiendo la  libre competencia. Por ello, concluyó que la norma representa una intervención  estatal irrazonable y desproporcionada en la libertad económica, pues genera  una mayor concentración del mercado y pone en riesgo la existencia de otros  mercados, como el de la Bolsa Mercantil[72].    

69.             Desde  el punto de vista presupuestal, el interviniente precisó que la jurisprudencia  constitucional[78]  ha reafirmado la autonomía presupuestal de las universidades públicas,  estableciendo que los recursos asignados por la Nación no pueden ser  incorporados en el presupuesto de otras entidades del Estado, incluyendo el  Ministerio de Educación Nacional. En consecuencia, el presupuesto de estas  instituciones debe figurar en una sección independiente dentro de la ley anual  de presupuesto, diferenciando claramente sus gastos de funcionamiento e  inversión. Así, destacó que, aunque el presupuesto de las universidades  públicas forma parte del Presupuesto General de la Nación y se incluye en la  ley anual de presupuesto, esto no las convierte en órganos del presupuesto.  Pues los recursos asignados constituyen una fuente de financiamiento conforme a  la Ley 30 de 1992, sin implicar subordinación al poder ejecutivo ni afectar su  autonomía.    

70.             En materia contractual, el interviniente indicó que  adoptó el Acuerdo 002 de 2008 y la Resolución 1551 de 2014 como su manual de  convenios y contratos. En este contexto, considera que imponer a las  universidades públicas la obligatoriedad de los acuerdos marco de precios,  salvo cuando no exista uno, desconoce los principios invocados por el  demandante. Lo anterior, por cuanto dicha medida limita su capacidad de tomar  decisiones adaptadas a sus particularidades, afectando su misión educativa,  científica y cultural, en los términos de autonomía universitaria reafirmados  por la Corte Constitucional en la Sentencia C-547 de 1994.    

71.             El interviniente sostuvo que la autonomía  presupuestal es un pilar fundamental de la autonomía universitaria, ya que  permite a las universidades gestionar sus recursos según sus prioridades. Sin  embargo, considera que el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 limita esta  capacidad al obligarlas a utilizar los acuerdos marco de precios e imponer  condiciones de adquisición definidas por el Gobierno nacional a través de la  entidad que éste designe. Así, concluye que lo anterior va en contravía de la  Sentencia C-346 de 2021 de la Corte Constitucional, en la que se afirmó que los  recursos universitarios no pueden ser controlados por el Ejecutivo de manera  que afecten su gestión independiente.    

72.             Universidad  Libre[79].El director del Observatorio  Jurídico de Intervención Ciudadana de la Facultad de Derecho de la Universidad  Libre de Bogotá y otros miembros de esta institución universitaria[80], intervinieron para manifestar que  el artículo 41 parcialmente demandado de la Ley 1955 de 2019 es  inconstitucional. Para la Universidad Libre, tanto el inciso 4 como el inciso 5  deben ser declarados inexequibles por encontrarse configurados los cinco cargos  de la demanda.    

73.             Consideraciones  de la Universidad Libre sobre el cargo primero: la Universidad Libre señaló  que en el Congreso de la República, conforme a la Ley 5ª de 1992, las mesas  directivas de cada cámara tienen la capacidad de celebrar contratos, actividad  que adelantan con fundamento en la Ley 80 de 1993 y en el marco de autogestión  que les reconoce la Carta[81],  por ello, la incidencia del Ejecutivo que prevé la disposición parcialmente  demandada afecta su autonomía. Situación similar ocurre con la Rama Judicial  que, según los artículos 228 superior y 75 de la Ley 270 de 1996, expresa su libertad  presupuestal y en materia de contratación a través del Consejo Superior de  la Judicatura y en el marco de la Ley 80 de 1993[82].    

74.             Consideraciones de la Universidad Libre sobre el cargo segundo. Se refirió a la  configuración constitucional de los entes de control[83] y de las entidades de la  organización electoral[84], concluyendo que en  estos eventos también se quebrantan los principios invocados en la demanda. Lo anterior,  porque la autonomía presupuestal de estas entidades les otorga la facultad de  contratar sin que otras autoridades interfieran de manera directa, lo cual no  sucede con el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019. Además, sugiere que la  naturaleza de las funciones que desempeñan, como el control disciplinario y  fiscal, la defensa jurídica del Estado y la organización electoral, siendo  esenciales para el adecuado funcionamiento del Estado Social de Derecho, pueden  verse subordinadas a decisiones provenientes del nivel central de la  administración, como pasa en este caso en materia contractual con la regulación  contenida en la norma demandada.    

75.             Consideraciones de la Universidad Libre sobre el cargo tercero. Con respecto a los  organismos y entidades constitucionales autónomas e independientes[85] afirmó que su autonomía se lesiona por la  regulación prevista en el inciso 5º del parágrafo 5º controvertido, porque,  aunque “no tiene gran potencialidad invasiva (…) sí los sujeta a los  contratistas y a la entidad seleccionada por el ejecutivo, restándoles  autonomía administrativa y presupuestal”. En concreto, considera  que la Corte Constitucional ha señalado que cualquier condicionamiento  contractual impuesto a la Comisión Nacional de Servicio Civil compromete su  autonomía y vulnera sus funciones constitucionales.    

76.             En línea con lo anterior, la Universidad Libre  señaló que las corporaciones autónomas regionales gozan de autonomía orgánica,  financiera y funcional; razón por la que no están sujetas al control del poder  central de manera que permita revocar sus decisiones, pueden gestionar sus  propios recursos sin interferencia estatal y tienen la facultad de diseñar y  ejecutar políticas ambientales en sus jurisdicciones. Así, considera que la  norma demandada afecta esta autonomía, ya que el Constituyente otorgó  independencia a estas entidades para proteger sus funciones esenciales. Además,  sostiene que el legislador podría alcanzar su objetivo mediante mecanismos de  coordinación presupuestal sin vulnerar la autonomía constitucional de las CAR.    

77.             Consideraciones  de la Universidad Libre sobre el cargo cuarto.  Respecto a la lesión del principio  de autonomía predicable de las entidades territoriales, hizo referencia a las  organizaciones político-administrativas preconstitucionales para, luego,  indicar que actualmente dicha regulación se verifica en el artículo 287  superior. A partir de su contenido y de lo sostenido por la Corte  Constitucional[86],  concluyó que “se ratifica que las entidades territoriales  poseen autonomía para gobernarse por autoridades propias, por lo que las  disposiciones acusadas son inconstitucionales, pues el Gobierno nacional no  puede cercenar la posibilidad de contratar a sujetos que posean facultad de  autogobierno”[87].    

78.             Consideraciones  de la Universidad Libre sobre el cargo quinto. Los dos parágrafos desconocen  el régimen de libertad de empresa y libre competencia en el nivel territorial[88], “al disponer que sujetos económicos  que no están en igualdad de condiciones deban competir para contratar con el  Estado, lo que en principio podría suponer una imposición de las empresas que  más desarrollo y posición de dominio tienen en el mercado”. Así, considera que, si bien la medida legislativa busca optimizar el  gasto público mediante la agregación de la demanda, garantizando eficiencia y  protegiendo el interés general, también puede generar efectos adversos para  ciertos empresarios.    

79.             En concreto, a aquellos con limitaciones en  infraestructura, capacidad económica o talento humano, de acuerdo con la  interviniente, podrían enfrentar dificultades para competir en igualdad de  condiciones en el mercado. En este sentido, sostuvo que dicha restricción resulta  contradictoria con el modelo económico del Estado, que promueve la  participación y el crecimiento de pequeños y medianos empresarios.    

80.             Consideraciones  de la Universidad Libre sobre el cargo sexto. Se quebranta la reserva de ley  orgánica en razón a que distribuye competencias entre la Nación y las entidades  territoriales, materia propia de ese tipo de normativas. En concreto, sugirió que  la norma faculta al Gobierno nacional para que distribuya competencias a  entidades de toda naturaleza y, para el caso de las entidades territoriales,  considera que la norma les confiere una competencia de carácter residual para  diseñar e implementar acuerdos marco de precios, pero únicamente en el evento  de que la entidad designada por el Gobierno nacional no los haya creado. De  este modo, el legislador ordinario ha efectuado una distribución de  competencias entre las entidades territoriales, desconociendo que dicha función  corresponde exclusivamente al legislador orgánico.    

4.3.           Intervenciones  que incluyen solicitud de exequibilidad condicionada de la disposición acusada    

81.             Banco de la República[89].  El  secretario de la junta directiva[90]  precisó que su pronunciamiento se limitaba al tercer cargo invocado. Sostuvo que,  de conformidad con la autonomía reconocida en los artículos 371 a 373 de la  Constitución Política[91]  y teniendo en cuenta las limitaciones del Congreso de la República cuando  regula aspectos que se relacionan con el Banco de la República[92], el inciso 4º del parágrafo 5 del  artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo  41 de la Ley  1955 de 2019, es constitucional porque, desde la única lectura posible, solo es  aplicable a las entidades sometidas al régimen de contratación de la Ley 80 de  1993[93].    

82.             Respecto   del inciso 5º del mismo parágrafo, el interviniente  admite la lectura que  indica el accionante, esto es, que por virtud de esta disposición el Banco de  la República estaría llamado a acudir al proceso de selección abreviada y a la  suscripción de acuerdos marco diseñados por la Agencia Nacional de Contratación  Pública – Colombia Compra Eficiente; entidad cuya dependencia del Ejecutivo  nacional es indiscutible, en tanto su director es un empleado de libre  nombramiento y remoción del Presidente de la República y está adscrita al  Departamento Nacional de Planeación[94].    

83.             Además,  el Banco de la República destacó que, conforme a al artículo 8 de su régimen de  contratación especial[95],  sus sistemas de contratación en el marco de las reglas civiles y comerciales no  atienden al proceso de selección abreviada[96],  sino que obedecen a “la invitación abierta, la invitación a personas  determinadas, la contratación directa y la contratación a iniciativa de  terceros”, salvo en los casos excepcionales establecidos en el mismo artículo 8  mencionado.    

84.             Por  lo anterior, el Banco de la República indicó que la disposición sería  constitucional en el entendido de que “solamente es aplicable a los órganos  que, sin perjuicio de su naturaleza jurídica, estén sujetos a la Ley 80 de  1993”; de lo contrario, solicita declarar su inexequibilidad por desconocer el  principio de autonomía de los órganos constitucionales sujetos a regímenes  especiales.    

V.                Concepto del Procurador General de la Nación[97]    

85.             El  viceprocurador pidió declarar la exequibilidad de los enunciados reprochados  del artículo 41  de la Ley 1955 de 2019, que modificó el parágrafo 5º del artículo 2 de la Ley  1150 de 2007, en tanto, en su criterio, la regulación sobre la aplicación de  los acuerdos marco de precios a las distintas autoridades del Estado supera el  juicio de razonabilidad en intensidad intermedia aplicable en materia de  contratación pública. Para fundamentar su postura, el viceprocurador no se  refirió en concreto a los cargos de la demanda, sin embargo, expuso  consideraciones generales sobre la constitucionalidad de la norma.    

86.             Por un  lado, el viceprocurador puso de presente que el Congreso de la República (art. 150,  C.P.) tiene la facultad de expedir el Estatuto General de Contratación de la  Administración Pública, lo cual, en la jurisprudencia constitucional[98], se ha entendido como una facultad  con amplio margen de configuración para regular diversos aspectos de la  contratación pública, en especial, lo relativo a la selección de los  contratistas[99].    

87.              Por lo  anterior, el viceprocurador precisó que la validez de la norma acusada debe  evaluarse mediante un test intermedio. Pues, aunque el Congreso tiene  amplio margen de configuración, esta regulación es un instrumento para cumplir  fines estatales, exigiendo mayor control, de acuerdo con la jurisprudencia[100]. En concreto, es necesario  verificar que norma acusada: (a) busque un fin constitucional importante; (b)  sea adecuada para lograrlo; y (c) no resulte desproporcionada frente a otros  bienes constitucionales.    

88.             En consecuencia, el viceprocurador considera que la  norma demandada persigue un fin constitucional legítimo al optimizar la  eficiencia y transparencia en la contratación pública, conforme a los  principios de la función administrativa (art. 209, C.P.) y los lineamientos de  la Ley 1150 de 2007. Señaló que en la Sentencia C-119 de 2020, la Corte  Constitucional precisó que la estandarización de documentos contractuales  fortalece estos principios al promover claridad y eficacia en los procesos.  Asimismo, sostuvo que la regulación impugnada es adecuada para alcanzar dichos  objetivos, ya que optimiza los principios de eficiencia y transparencia en la  contratación estatal[101]. Así, puso de presente que jurisprudencia[102] ha reconocido  los acuerdos marco de precios como herramientas que centralizan la negociación  estatal, estableciendo condiciones uniformes que agilizan la adquisición de  bienes y servicios de uso común.    

89.             Por otra  parte, el viceprocurador considera que la norma demandada no vulnera el principio de  separación de poderes ni la autonomía de las entidades territoriales, las ramas  del poder público, los órganos autónomos y las instituciones independientes del  Estado. En concreto, (i) porque, según el artículo 150 de la Constitución, el  Congreso tiene competencia para expedir el Estatuto General de  Contratación, aplicable a todas las instituciones públicas nacionales o locales  bajo el principio unitario del Estado. Así, sostuvo que la jurisprudencia  constitucional[103]  ha establecido que las entidades autónomas no pueden desconocer ni modificar  este estatuto, ni crear procedimientos de selección de contratistas distintos a  los previstos por el legislador.    

90.             En línea  con lo anterior, el viceprocurador (ii) indicó que la norma no interfiere en  aspectos esenciales de las funciones de control, banca pública, legislativa,  judicial, electoral o universitaria (arts. 69, 113, 130, 228, 267, 279, 281 y  37.1, C.P.), en la medida en la que su alcance se limita a establecer un  esquema de contratación para bienes y servicios de CTU, sin afectar la  independencia funcional de estas instituciones. Adicionalmente, precisó que la norma acusada no afecta las  competencias de las entidades territoriales (arts. 1, 287, 300, 305, 313 y 315,  C.P.), ya que no regula temas exclusivamente locales fuera del ámbito del  Congreso, respetando de esta forma la autonomía de las entidades en el marco de  su misión constitucional.    

91.             Por otro lado, el viceprocurador argumentó que la  norma demandada no vulnera la reserva de ley orgánica establecida en los  artículos 151 y 288 de la Constitución. Sostuvo que la aplicación de los  acuerdos marco de precios a todas las instituciones del Estado no modifica las  competencias entre la Nación y las entidades territoriales, sino que responde  al ejercicio legítimo de la facultad legislativa otorgada al Congreso en el  artículo 150 superior.    

92.             En este sentido, el viceprocurador recordó que la  Corte Constitucional[104] ha reconocido que el Estatuto General de Contratación también se  aplica a la administración territorial. Asimismo, afirmó que la disposición no  afecta desproporcionadamente la libertad económica consagrada en el artículo  333 de la Constitución. Aunque los acuerdos marco de precios limitan la  competencia en cada contrato específico, indicó que éstos permiten la  participación en convocatorias generales. Además, justificó la intervención  estatal en la contratación pública para garantizar la eficiencia, la transparencia  y el cumplimiento de los principios de la función administrativa.    

     

     

VI.             CONSIDERACIONES    

     

1.                  Competencia    

     

93.             De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral, 4 de la  Constitución Política, este Tribunal es competente para conocer y decidir definitivamente  sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues el parágrafo  demandado hace parte de un cuerpo normativo con fuerza de ley.    

     

2.                  Cuestiones previas    

     

94.             En este acápite, la Sala Plena abordará dos asuntos  previos. Primero, verificará la vigencia de las disposiciones parcialmente  demandadas, al hacer parte del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Si se  confirma su vigencia, la Corte deberá pronunciarse sobre la aptitud de la  demanda, en consideración a que, como se verá enseguida, algunas intervenciones  han planteado discrepancias sobre el alcance que el actor le otorga a los  contenidos normativos impugnados. Aunque ninguna intervención solicitó expresamente  una inhibición, la controversia suscitada en torno a la interpretación de las  disposiciones demandadas pone en duda la aptitud de la demanda y exige un  pronunciamiento previo para definir si se cumple con los requisitos necesarios  para un análisis de fondo. Por tanto, corresponde a la Corte delimitar el  debate constitucional en el que se centrará su pronunciamiento.    

2.1.           Vigencia  del artículo 21 de la Ley 1955 de 2019    

95.             La  Corte Constitucional ha establecido que el análisis de vigencia de una  disposición demandada es un paso previo importante para adelantar el juicio de  constitucionalidad, dado que este último implica un examen de validez en  estricto sentido. Si la norma cuestionada ha sido derogada y ya no produce  efectos jurídicos, la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de  fondo, salvo que se demuestre que la disposición continúa proyectando efectos  en el ordenamiento. Este enfoque se fundamenta en la regla general según la  cual el control de constitucionalidad se ejerce sobre normas vigentes, dado que  el juicio de la Corte afecta la permanencia de la disposición en el sistema  jurídico.    

96.             La  derogación de una norma implica su retiro del ordenamiento jurídico y puede ser  expresa, cuando una nueva ley indica explícitamente la abrogación de la anterior,  o tácita, cuando las disposiciones de la nueva ley son incompatibles con las de  la ley anterior. No obstante, como lo ha establecido esta Corporación, la mera  derogatoria de una norma no siempre impide su control constitucional si dicha  norma sigue produciendo efectos jurídicos[105].    

97.             En  el caso bajo estudio, puede señalarse que el artículo 41 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, que  modificó el parágrafo 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 sigue produciendo  efectos jurídicos y mantiene su vigencia, pues el artículo 371 de la Ley  2294 de 2023, que regula las vigencias y derogatorias del actual Plan Nacional  de Desarrollo 2022-2026, no derogó explícita ni tácitamente el artículo 41 de  la Ley 1955 de 2019. La disposición establece que “deroga todas las disposiciones  que le sean contrarias”, pero aclara que no afecta la vigencia de las  disposiciones establecidas en la Ley 1955 de 2019, a menos que se incluya  expresamente en el artículo 317, lo cual no ocurre en el presente caso    

98.             Lo  anterior da cuenta que la expresión “todas” y el inciso 5 del artículo 41 de la  Ley 1955 de 2019 se mantiene vigente, pues no ha sido objeto de derogación  expresa ni tácita por parte del legislador. Además, continúa produciendo  efectos jurídicos en el ordenamiento colombiano, regulando aspectos específicos  de la contratación estatal. Esto habilita a la Corte para ejercer su competencia de control de  constitucionalidad sobre esta disposición.    

2.2.           Aptitud  de la demanda    

99.             Resuelta la  primera cuestión previa, y dado que las disposiciones acusadas siguen vigentes,  corresponde ahora determinar si los cargos presentados son aptos. Si bien las  intervenciones allegadas en este proceso de constitucionalidad no formulan  objeciones expresas al análisis de aptitud realizado sobre cada uno de los  cargos al momento de la admisión de la demanda, algunas de ellas sí cuestionan  las premisas en las que el accionante fundamenta sus reparos de  inconstitucionalidad. En particular, al controvertir la interpretación que el  actor hace de los contenidos normativos impugnados, estas intervenciones, en  últimas, inciden en la valoración sobre la aptitud de la demanda y hacen  necesario que la Corte examine este aspecto antes de abordar el fondo del  asunto[106].    

     

100.       La intervención del  Departamento Nacional de Planeación (DNP), al referirse a los cargos  relacionados con el principio de autonomía administrativa (cargos primero,  segundo, tercero y cuarto), indicó que el accionante ha interpretado  incorrectamente la norma. En su criterio, la disposición demandada no elimina  la autonomía contractual de las entidades territoriales y autónomas, sino que  organiza el uso de los acuerdos marco de precios bajo principios de eficiencia  y transparencia. Defiende que las entidades pueden diseñar sus propios acuerdos  marco de precios cuando no exista uno nacional, lo cual contradice la  interpretación del demandante de una obligatoriedad rígida y absoluta. Para la  Sala da lugar a que se cuestione la certeza de los cargos de inconstitucionalidad,  pues parece sugerir que la demanda ha estado basada en una lectura extensiva de  la norma que no coincide con su contenido real.    

     

101.       Asimismo, la entidad  discrepa de la interpretación del actor sobre la libertad económica y la libre  competencia (cargo quinto). Mientras el demandante argumenta que la norma  excluye a los proveedores que no forman parte de los acuerdos marco de precios,  el DNP plantea que garantiza que solo participen aquellos que cumplen con los  mejores estándares de calidad y precio. Señala que el mercado de acuerdos marco  de precios siempre ha sido restrictivo para proveedores que no demuestran tener  las mejores capacidades y precios competitivos, y que esto no constituye una  barrera de acceso injustificada, sino un mecanismo de eficiencia en la  contratación estatal. En últimas, esta lectura conduce a un cuestionamiento  sobre la especificidad de los reparos del demandante, al sugerir que no precisó  adecuadamente el alcance de la libertad económica y la libre competencia en el  contexto específico de la contratación estatal.    

     

     

103.       Las anteriores cuestiones  llevan, entonces, a que la Sala observe la necesidad de verificar la aptitud de  los cargos de inconstitucionalidad planteados por el demandante. Para el  efecto, debe recordarse que el trámite de admisión de una demanda y el análisis de su aptitud  sustantiva son etapas diferenciadas dentro del control de constitucionalidad,  de manera que, aunque una demanda sea admitida inicialmente, esto no impide  que, durante el estudio de fondo, la Sala Plena pueda realizar un examen más  detallado de su aptitud.    

     

104.       En otras palabras, la  admisión no siempre garantiza automáticamente un pronunciamiento de fondo, pues  la Corte puede reconsiderar la aptitud de los cargos en el momento de decidir  el caso, cuando encuentre que hay razones que ponen en evidencia la importancia  de verificar el cumplimiento de los requisitos de aptitud sustantiva de la  demanda, como sucede en esta ocasión[107].  Para adelantar ese estudio, a continuación, se reiterarán de manera breve los  requisitos a examinar y, enseguida, se resolverá lo pertinente frente a cada  cargo.    

     

2.2.1.   Requisitos de aptitud de la  demanda en la acción pública de inconstitucionalidad. Reiteración de  jurisprudencia[108]    

     

105.       La Corte Constitucional ha enfatizado que la acción  pública de inconstitucionalidad es expresión del derecho de participación en  una democracia[109], y que  constituye un instrumento de control sobre el poder de configuración normativa  que radica, de manera principal, en el Congreso de la República[110].  El ejercicio de dicho mecanismo, sin embargo, no está desprovisto de exigencias  que, si bien no pueden constituirse en barreras para el acceso a la  administración de justicia, están orientadas a dar cuenta de la presunción de  corrección de las leyes, y del ejercicio ponderado de la competencia del Juez  Constitucional.    

     

106.       En este sentido, las exigencias que rigen en esta materia no resultan  contrarias al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, sino que  responden a la necesidad de establecer una carga procesal mínima que tiene como  finalidad permitir que la Corte Constitucional cumpla de manera eficaz las  funciones que le han sido asignadas por la Carta Política[111],  armonizando diversos principios institucionales y sustantivos.    

     

107.       Bajo tal premisa, y partiendo del contenido del  artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia ha precisado que, para  que exista demanda en forma, el promotor del respectivo escrito de acusación  debe (i) señalar las normas que se acusan como inconstitucionales, (ii) indicar  las disposiciones superiores que estima infringidas, y (iii) exponer las  razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, lo que  se traduce, a su vez, en la formulación de por lo menos un cargo concreto de  inconstitucionalidad[112].  El promotor de la acción, por supuesto, también debe explicar la razón por la  cual estima que la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto  (arts. 241, C.P. y 2, Decreto 2067 de 1991).     

     

108.       En relación con el tercero de los anteriores  requisitos, la exigencia se traduce en que la acusación presentada se apoye en  razones (i) claras, esto es, cuando la acusación formulada es  comprensible y de fácil entendimiento; (ii) ciertas,  cuando la acusación recae directamente sobre el contenido de la disposición  demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor  e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto  concreto de la demanda; (iii) específicas, en  cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera  la Constitución; (iv) pertinentes, cuando se  utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de  orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia, y (v) suficientes,  en la medida en que la acusación contenga todos los elementos fácticos y  probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad,  de forma que suscite por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la  constitucionalidad del precepto impugnado[113].    

     

109.       Cuando se satisfacen los requisitos atrás  señalados, la Corte se encuentra en condiciones de adelantar el proceso  judicial con el objetivo de establecer si lo acusado “se somete o no al  ordenamiento supralegal que se dice desconocido”[114];  de lo contrario, al juez constitucional le será imposible “entrar en el examen  material de los preceptos atacados con miras a establecer si se avienen o no a  la Constitución”[115]  y, en tales circunstancias, no habrá lugar a darle curso al proceso o,  habiéndolo adelantado, culminará con una sentencia inhibitoria, sin que en este  caso pueda oponerse una primera decisión de admisión dado que es en la Sala  Plena de la Corporación, integrada por todos sus magistrados, en quien recae la  competencia de proferir un fallo, determinando, previa deliberación, si la  demanda es apta o no[116].    

     

110.       Recientemente la Sentencia C-269 de 2022[117] reiteró que “las decisiones adoptadas en  los autos admisorios de las demandas de inconstitucionalidad ya sea por parte  del Magistrado sustanciador o en cumplimiento de un auto de súplica, no  constituyen decisiones intangibles para la Sala Plena al momento de  pronunciarse sobre el fondo del asunto”. En esta dirección es importante  destacar que el proceso de constitucionalidad inicia con un escrito ciudadano,  pero, a partir de allí, se nutre a través de las intervenciones de autoridades,  expertos y ciudadanía, que, indudablemente, brindan elementos para una mejor  comprensión de los debates jurídicos traídos ante la Corte Constitucional;  elementos que, en el marco de un procedimiento participativo, determinan las  decisiones, incluso inhibitorias, que válidamente puede adoptar la Sala Plena  en ejercicio de sus atribuciones constitucionales.    

     

111.        A  continuación, con fundamento en las premisas mencionadas, se verificará el  cumplimiento de los requisitos de aptitud frente a los cargos enunciados por el  actor.    

2.2.2.   Los  cargos primero, segundo y cuarto tienen identidad argumentativa y son aptos  para emitir pronunciamiento de fondo    

     

112.        Para la Sala, en este caso, se justifica el análisis conjunto de  los cargos primero, segundo y cuarto debido a la identidad argumentativa en su  planteamiento, en relación con la vulneración de la separación de poderes y la  consecuente afectación de la autonomía. Los tres cargos se centran en la  presunta afectación de la cláusula constitucional contenida en el artículo 113  de la Constitución, que consagra el principio de separación de poderes y la  autonomía de las distintas ramas del poder público, órganos de control y  entidades territoriales. Si bien cada cargo se dirige a la autonomía de las ramas  Legislativa y Judicial (primer cargo), la de los organismos de control y  organización electoral (segundo cargo) y la de las entidades territoriales  (cuarto cargo)–, los tres comparten el reproche común de que la norma demandada  otorga al Ejecutivo la facultad de imponer la obligatoriedad de los acuerdos marco  de precios, lo que limitaría, según el actor, la capacidad de estas entidades  para contratar autónomamente y vulnera así el principio de separación de  poderes.    

     

113.        El análisis conjunto se justifica, además, porque los tres cargos  coinciden en su fundamentación constitucional al basarse en los artículos 113,  151 y 288 de la Constitución, que regulan la distribución de competencias y el  equilibrio entre las distintas ramas del poder público, así como el principio  de autonomía territorial. Así, la identidad argumentativa y la coincidencia en  los fundamentos normativos permiten abordar de manera unificada el estudio de  su aptitud, concentrándose en la afectación a la cláusula constitucional de  separación de poderes y la autonomía estatal.    

     

114.        En cuanto al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad, los  cargos primero, segundo y cuarto cumplen con los criterios de certeza,  especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia  constitucional para proceder con un juicio de constitucionalidad de fondo.    

115.        Primero, respecto al requisito de certeza, la demanda  identifica claramente las expresiones normativas acusadas en el artículo 41 de  la Ley 1955 de 2019, específicamente en relación con la expresión  “todas” del penúltimo inciso y el último inciso del parágrafo 5 del  artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por la norma demandada. El  demandante argumenta que dichas expresiones normativas otorgan al Ejecutivo la  facultad de establecer la obligatoriedad de los Acuerdos marco de precios para  todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la  Administración Pública, incluyendo aquellas que gozan de autonomía  constitucional, como las ramas Legislativa y Judicial, los organismos de  control, la Organización Electoral y las entidades territoriales. La acusación  se dirige, así, contra un contenido normativo claro y verificable, lo que  permite una confrontación objetiva con el texto constitucional.    

     

116.        En segundo lugar, respecto al requisito de especificidad, la  demanda presenta una argumentación detallada sobre la manera en que las  disposiciones demandadas vulnerarían la autonomía de las ramas Legislativa y  Judicial (primer cargo), de los organismos de control y Organización Electoral (segundo  cargo), y de las entidades territoriales (cuarto cargo). El demandante explica  que al permitir que el Ejecutivo defina las condiciones bajo las cuales los Acuerdos  marco de precios son obligatorios para todas las entidades estatales, se  restringe la capacidad de estas entidades para contratar de manera autónoma, lo  cual afecta, en criterio del actor, su independencia funcional y su capacidad  de autogobierno, en contravención de los artículos 113 y 228 de la Constitución  para la Rama Judicial, el artículo 135 para la Rama Legislativa, y los artículos  287 y 288 para las entidades territoriales. La demanda, así, desarrolla un  razonamiento específico y detallado sobre la oposición entre las disposiciones  demandadas y los principios constitucionales de autonomía y separación de  poderes, identificando el alcance y contenido de estos principios en el  contexto de la contratación estatal.    

     

117.        En tercer lugar, respecto al requisito de pertinencia, la demanda  se fundamenta en razones de naturaleza estrictamente constitucional. El  reproche planteado no se basa en consideraciones de conveniencia, sino en una  confrontación directa entre el contenido normativo de las disposiciones  acusadas y el texto constitucional. En este sentido, el demandante invoca como  parámetro de control los artículos 113, 151, 228, 287 y 288 de la Constitución,  argumentando la obligatoriedad de los Acuerdos marco de precios desconoce el  equilibrio de poderes y la autonomía constitucional de las entidades afectadas.  La demanda se apoya, además, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional  sobre el alcance de la autonomía de las ramas Legislativa y Judicial, de los  organismos de control, de la Organización Electoral y de las entidades  territoriales, lo que refuerza la pertinencia del reproche desde el punto de  vista constitucional.    

     

118.        Finalmente, respecto al requisito de suficiencia, la demanda  ofrece un desarrollo argumentativo robusto que plantea un problema jurídico de  relevancia constitucional. El demandante expone de manera comprensible y  coherente cómo las disposiciones demandadas presuntamente afectarían la  capacidad de las entidades autónomas para contratar de manera independiente,  limitando su autogobierno y afectando el principio de separación de poderes, lo  que permite a la Corte Constitucional adelantar un análisis de fondo sobre la  constitucionalidad de las disposiciones acusadas, en perspectiva de estos tres  reparos analizados.     

     

119.        En conclusión, los cargos primero, segundo y cuarto cumplen con  los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos  por la jurisprudencia constitucional para admitir una demanda de  inconstitucionalidad. Además, la identidad argumentativa en su planteamiento  justifica el análisis conjunto de los tres cargos, al compartir el reproche  común de vulneración de la cláusula constitucional de separación de poderes y  autonomía estatal. Por lo tanto, estos cargos están habilitados para un juicio  de constitucionalidad de fondo por parte de la Corte Constitucional.    

     

120.        Establecido lo anterior, enseguida, se abordará el análisis de la  aptitud de los tres cargos restantes (tercero, quinto y sexto). A diferencia de  los anteriores, estos cargos no comparten un mismo fundamento argumentativo, ya  que el tercero se enfoca en la autonomía de los organismos autónomos, el quinto  cuestiona la libertad de empresa y la libre competencia en el contexto de la  contratación estatal, y el sexto se refiere a la reserva de ley orgánica en la  distribución de competencias. Debido a que cada cargo plantea cuestiones  constitucionales distintas y se fundamenta en parámetros de control específicos,  es necesario analizarlos de manera separada, garantizando un estudio detallado  y acorde con la naturaleza particular de los derechos y principios  constitucionales involucrados en cada uno.    

     

2.2.3.   El cargo tercero, que se sustenta en la vulneración al principio  de autonomía de los organismos y entidades constitucionales autónomas e  independientes, no es apto por no cumplir el requisito de certeza    

     

121.        Para empezar, retoma la Sala Plena la sustentación de este cargo  por el accionante. En esta dirección, se encuentra que (i) en el escrito  inicial, formuló un cargo general -el segundo- por la presunta lesión al  principio de autonomía predicable de todos los organismos autónomos y entidades  constitucionales autónomas. Luego, como consecuencia de los reparos hechos en  el auto inadmisorio por el despacho sustanciador[118],  (ii) en la corrección a la demanda ese cargo dio lugar a la formulación de dos  reproches independientes, que se fundamentaron en el quebrantamiento del  principio de autonomía.    

     

122.        Así, el cargo segundo se formuló respecto de los órganos de  control y las entidades de la organización electoral, y el tercero se concretó  en los organismos y entidades constitucionales autónomas e independientes. Esta  distinción, según lo sostenido por el demandante, se fundó en el hecho de que  (i) las entidades incluidas en el cargo segundo son aquellas que, pese a  ser autónomas e independientes, se someten al Estatuto General de Contratación  de la Administración Pública, mientras que las entidades consideradas en el  cargo tercero son aquellas que son autónomas e independiente y, además,  no están sometidas a tal Estatuto.    

     

123.        Por esta razón, de manera concordante con dicha explicación, (ii)  el cargo segundo se presentó respecto de los dos incisos controvertidos  en este proceso de manera parcial, los incisos 4º y 5º del parágrafo 5º que se  modificó por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019; y el cargo tercero se  presentó solo respecto del inciso 5º.    

     

124.        De esta manera, para la Sala Plena, la línea argumentativa  planteada por el accionante en el cargo tercero carece del requisito de  certeza, pues se edifica sobre una interpretación del inciso quinto del  parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 que no se desprende de  manera evidente del texto normativo acusado. En efecto, el reproche parte de la  premisa de que la expresión “organismos autónomos” allí contenida se refiere a  la totalidad de entidades que ostentan dicha naturaleza constitucional, sin  distinguir si están o no sometidas al Estatuto General de Contratación de la  Administración Pública.    

     

125.        En consecuencia, el cargo se construye sobre una interpretación que no se  deriva objetivamente de la norma acusada, sino que fuerza un sentido no  previsto por el legislador. Esta circunstancia compromete el cumplimiento del  requisito de certeza, en la medida en que la demanda no controvierte un  contenido normativo verificable y real, sino uno hipotético o meramente  deducido desde la subjetividad del actor. Por tal razón, el cargo resulta  inepto para provocar un pronunciamiento de fondo.    

     

2.2.4.   El  cargo quinto, que se sustenta en la vulneración a los principios de libertad de  empresa y libre competencia, no es apto por incumplir el requisito de especificidad    

     

126.       El accionante cuestiona las expresiones “todas” del penúltimo inciso y  la totalidad del último inciso del parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150  de 2007, modificado por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, al considerar  que vulneran la libertad de empresa y la libre competencia. Según el  demandante, al imponer la obligación de acogerse a los acuerdos marco de  precios cuando estos existan, se limita injustificadamente la posibilidad de  los oferentes de participar en los procesos de contratación pública y se  restringe la capacidad de las entidades estatales para seleccionar libremente a  sus contratistas. El actor sostiene que este mecanismo reduce el campo de  acción de las empresas que no forman parte de los acuerdos marco vigentes,  afectando el principio de libre concurrencia y distorsionando la dinámica  competitiva del mercado.    

     

127.       Sin embargo, al analizar el cargo a la luz de los requisitos de aptitud  de la acción pública de inconstitucionalidad, se evidencia que no se cumple con  el requisito de especificidad. Este requisito exige que la demanda defina con  claridad y precisión cómo la disposición cuestionada vulnera la Constitución,  identificando el contenido y alcance de los principios o derechos fundamentales  presuntamente afectados. En este caso, el demandante no precisó el alcance y  contenido de la libertad de empresa y la libre competencia en el contexto  específico de la contratación estatal, ni detalló cómo los enunciados  demandados afectan el núcleo esencial de estos principios constitucionales.    

     

128.       Para la Sala, era necesario que el demandante demostrara que las  medidas cuestionadas no responden a un fin constitucionalmente válido, como la  eficiencia y transparencia en la contratación pública, y que las restricciones  impuestas no son necesarias ni proporcionales para alcanzar dicho objetivo.  Esto resulta especialmente relevante si se considera que el artículo 333 de la  Constitución protege la libre competencia como un derecho colectivo y un  principio orientador de la economía, pero también habilita al Estado para  intervenir en la actividad económica cuando se busca el interés general.    

     

129.       En este sentido, el actor omitió considerar que la libertad de empresa  y la libre competencia no son derechos absolutos en el ordenamiento  constitucional colombiano. Aunque la Constitución reconoce la importancia de la  iniciativa privada y la competencia en el mercado, también establece que estos  derechos deben armonizarse con el bien común y con el deber del Estado de  regular la economía para corregir fallas de mercado y evitar la concentración  indebida del poder económico. La Corte Constitucional ha sido consistente en  esta interpretación, tal como lo indicó en la Sentencia C-263 de 2011, en la  cual sostuvo que el legislador puede intervenir en la actividad económica con  el propósito de garantizar el interés general, siempre que las medidas sean  razonables, idóneas y proporcionales[119]. Desde esta perspectiva, la existencia de regulaciones que estructuren  la contratación pública no puede asumirse de entrada y en términos generales  como una violación automática al principio de libre competencia, dejando de  lado el mandato constitucional del Estado de intervenir en la economía para  garantizar, por ejemplo, la eficiencia en la gestión de los recursos públicos.    

130.       El actor, en esa medida, no fundamentó cómo la regulación de los acuerdos  Marco de Precios impone una restricción ilegítima a la libre competencia. Bajo  esta perspectiva, el demandante debía ocuparse de demostrar, al menos, que la  medida (i) no persigue una finalidad constitucionalmente legítima y (ii) que no  es adecuada ni necesaria para alcanzar dicho objetivo. Esto cobra aún más  relevancia al considerar que, como se señaló al analizar el alcance de las  medidas y según lo plantearon algunos intervinientes, los acuerdos marco de  precios buscan optimizar el gasto estatal mediante un esquema de compras  agregadas que pretende reducir costos y promover la eficiencia, sin impedir, en  principio, el acceso de los oferentes al mercado estatal.    

     

131.       Además, el demandante no tuvo en cuenta que la implementación de los acuerdos  marco de precios ha estado basada en la necesidad de corregir problemas  estructurales en la contratación pública, tales como la dispersión de  procedimientos, la opacidad en la selección de contratistas y el incremento  innecesario de costos debido a la falta de coordinación entre las entidades  estatales. Estos elementos, que fueron expuestos en la exposición de motivos y  en el contexto de adopción de esta figura, son fundamentales para comprender la  finalidad de la regulación y evaluar si se ajusta a los principios de  razonabilidad y proporcionalidad. La omisión de este análisis desdibuja el  alcance del cargo de inconstitucionalidad y limita la posibilidad de un juicio  de constitucionalidad de fondo.    

     

132.       A propósito de lo anterior, en la Sentencia C-032 de 2017 se destacó  que la intervención del Estado en la economía puede justificarse cuando existen  razones de interés general que ameritan la adopción de medidas regulatorias,  siempre que estas sean necesarias y proporcionadas. El actor, sin embargo, no  evaluó si la obligatoriedad de los Acuerdos Marco de Precios responde a un  interés general, como la eficiencia en la contratación pública, ni analizó si  esta medida es idónea y proporcional para alcanzar dicho fin. Esta omisión  afecta la especificidad del cargo, pues no permite establecer una relación  concreta entre la medida adoptada y la afectación alegada a la libertad de  empresa y la libre competencia.    

     

133.       Ahora bien, un aspecto central del cargo es la afirmación de que los acuerdos  marco de precios generan una discriminación en contra de pequeños proveedores  locales, quienes tendrían dificultades para competir en procesos centralizados  de contratación. No obstante, el demandante no consideró que, como lo ha  indicado esta Corporación, el principio de libre concurrencia exige que  cualquier interesado que cumpla con los requisitos objetivos de un proceso de  selección pueda participar en igualdad de condiciones, sin que ello implique la  prohibición de esquemas de contratación que estructuren la participación de los  oferentes[120]. La demanda careció de precisión al no analizar cómo la medida  demandada afecta, de manera concreta, la participación de pequeños proveedores  en el mercado estatal ni evaluó si el diseño de los Acuerdos marco de precios  permite su inclusión mediante procesos abiertos y competitivos.    

     

134.       De este modo, por ejemplo, en la Sentencia C-624 de 1998 la Corte  sostuvo que las restricciones a la libre competencia son constitucionalmente  admisibles si buscan corregir fallas del mercado y garantizar condiciones  equitativas para todos los participantes. Sin embargo, el demandante no examinó  si la obligatoriedad de los Acuerdos marco de precios persigue este fin ni  presentó argumentos específicos para demostrar que la medida constituye una  barrera desproporcionada al acceso de oferentes al mercado estatal. Al omitir  este análisis, el actor dejó de demostrar cómo la regulación afecta el núcleo  esencial de la libre competencia, limitándose a señalar, de manera general, una  supuesta afectación sin sustentarla adecuadamente.    

     

135.       En conclusión, el cargo formulado por el demandante parte de una  concepción imprecisa de la libertad de empresa y la libre competencia. No  detalló el alcance normativo de estos principios en el contexto de la  contratación estatal ni explicó cómo la medida impugnada afecta su núcleo  esencial. Además, no consideró si la regulación cuestionada responde a un fin  constitucionalmente legítimo, como la eficiencia en la contratación pública, ni  evaluó su idoneidad y proporcionalidad para alcanzar dicho fin. En esa medida,  el cargo carece de especificidad, lo que impide un juicio de constitucionalidad  de fondo.    

     

2.2.5.   El  cargo sexto, que se sustenta en el presunto desconocimiento de la reserva de  ley orgánica no es apto por incumplir los requisitos de certeza,  especificidad, pertinencia y suficiencia    

     

136.        El accionante cuestiona las expresiones “todas” del penúltimo  inciso y la totalidad del último inciso del parágrafo 5º del artículo 2º de la  Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, por  presuntamente vulnerar la reserva de ley orgánica en materia de distribución de  competencias, establecida en el artículo 151 de la Constitución. El demandante  sostiene que la norma faculta al Ejecutivo para asignar competencias en la  contratación estatal a determinadas entidades sin haber sido expedida mediante  una ley orgánica, lo que representaría un vicio de procedimiento  inconstitucional. Sin embargo, al analizar el cargo a la luz de los requisitos  de aptitud de la acción pública de inconstitucionalidad, se evidencia que no  cumple con los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,  lo cual impide un pronunciamiento de fondo.    

     

137.        En cuanto al requisito de certeza, este exige que los cargos se  dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la  disposición acusada, y no contra una interpretación subjetiva del demandante.  En ese sentido, la certeza requiere que el cuestionamiento se fundamente en un  contenido normativo verificable y no en una interpretación particular del  actor. En este caso, el demandante construyó su acusación sobre la premisa de  que la disposición demandada introduce una redistribución de competencias en la  contratación estatal.    

     

138.         Sin embargo, para la Sala la norma no reasigna funciones entre la  Nación y las entidades territoriales, sino que establece un mecanismo  administrativo para optimizar la gestión contractual mediante acuerdos marco de  precios. En esa medida, la omisión de un análisis enmarcado en la literalidad  de la norma demandada demuestra que el cargo no se dirigió contra un contenido  normativo verificable, sino contra una interpretación subjetiva del accionante,  lo que afecta su certeza y, en consecuencia, su aptitud para un estudio de  fondo.    

     

139.        Sobre el requisito de especificidad, la demanda no explicó con  precisión cómo la disposición impugnada vulnera la reserva de ley orgánica. La  Corte Constitucional ha reiterado que la especificidad exige una argumentación  clara y detallada sobre la oposición objetiva entre la norma acusada y el texto  constitucional. Sin embargo, en este caso, el actor no se ocupó de plantear en  qué medida la regulación de los Acuerdos marco de precios afecta la  distribución de competencias ni explicó cómo la disposición demandada altera la  estructura competencial del Estado o reasigna funciones entre los distintos  niveles de gobierno. Tampoco identificó si la norma modifica la autonomía  territorial o introduce una jerarquización de competencias contraria a la  Constitución. La ausencia de este desarrollo específico impide un juicio de  constitucionalidad de fondo, ya que no se establece un vínculo claro entre la  norma cuestionada y la presunta vulneración del artículo 151 de la  Constitución.    

     

140.        Asimismo, el demandante no se refirió al alcance normativo de la  reserva de ley orgánica en materia de distribución de competencias ni justificó  por qué la regulación de los enunciados acusados requeriría necesariamente de  una ley orgánica. De acuerdo con el artículo 151 de la Constitución, el  Congreso expedirá leyes orgánicas para regular materias fundamentales del  ordenamiento jurídico, entre ellas, la distribución de competencias entre la  Nación y las entidades territoriales. En concordancia con esto, el artículo 288  dispone que la asignación de competencias a los distintos niveles territoriales  debe ser regulada por ley orgánica y ejercida conforme a los principios de  coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Sin embargo, la Corte  Constitucional ha sido clara en señalar que la reserva de ley orgánica se  aplica a las normas que alteren la estructura de competencias entre los niveles  de gobierno, pero no a aquellas que establecen lineamientos administrativos o  procedimientos operativos dentro del ámbito de la contratación estatal. Esta  distinción, que resulta fundamental para comprender el alcance de la reserva  orgánica, no fue considerada en la argumentación del demandante.    

     

141.        En esta línea, la jurisprudencia de la Corte ha delimitado el  alcance de la reserva de ley orgánica en varias decisiones. En la Sentencia  C-600 de 1995, la Corte precisó que la distribución de competencias entre la  Nación y las entidades territoriales debe regularse mediante una ley orgánica  solo cuando se introduzcan modificaciones estructurales en la asignación de  funciones.    

     

142.        De igual manera, en la Sentencia C-077 de 2012, reafirmó que la  reserva orgánica opera en asuntos relacionados con la adscripción de  competencias normativas a las entidades territoriales y la estructura general  del ordenamiento territorial, pero no en la regulación de procedimientos  administrativos, los cuales pueden ser objeto de ley ordinaria. Sin embargo, el  demandante no identificó si la disposición acusada introduce una redistribución  de competencias normativas, limitándose a señalar que afecta la contratación  estatal sin precisar cómo o por qué esta regulación administrativa modificaría  la estructura competencial establecida en la Constitución.    

     

143.        En este contexto, el actor omitió demostrar que los enunciados  demandados afectan la estructura competencial entre los órganos del Estado o  que alteran la asignación fundamental de funciones entre la Nación y las  entidades territoriales. En lugar de ello, el cargo se basó en una  interpretación amplia del artículo 151 de la Constitución, sin argumentar de  manera específica por qué la regulación de procedimientos administrativos en la  contratación estatal implicaría necesariamente una redistribución de  competencias. La demanda no diferenció, por ejemplo, entre la delegación de  competencias operativas, que puede realizarse mediante ley ordinaria, y la  asignación de competencias normativas, que requeriría de una ley orgánica.    

     

144.        Por lo tanto, esta omisión afecta la especificidad del cargo, ya  que no identifica de manera concreta el contenido y alcance de la reserva de  ley orgánica en el contexto específico de la contratación estatal ni demuestra  cómo los enunciados cuestionados modifican la distribución de competencias de  forma estructural. Esta falta de precisión impide un análisis de  constitucionalidad de fondo, pues el reproche se sustenta en una interpretación  general y abstracta del artículo 151 de la Constitución sin establecer un nexo  claro entre la norma demandada y una posible vulneración del orden competencial  constitucionalmente establecido.    

     

145.        En cuanto al requisito de pertinencia, el reparo planteado por el  demandante no se fundamentó en razones de naturaleza estrictamente  constitucional, sino en consideraciones subjetivas sobre la interpretación del  artículo 288 de la Constitución. La Corte ha reiterado que la pertinencia exige  que el cargo se fundamente en argumentos estrictamente jurídicos y no en  valoraciones personales o de conveniencia. Sin embargo, en este caso, el actor  construyó su acusación a partir de una interpretación subjetiva sobre la  competencia del Ejecutivo nacional para implementar Acuerdos marco de precios,  sin justificar normativamente por qué esto implicaría una redistribución de  competencias sujeta a reserva de ley orgánica. La falta de un fundamento  jurídico sólido sobre este punto afecta la pertinencia del cargo y contribuye a  poner en evidencia la ineptitud del reproche formulado por el actor.    

     

146.        Finalmente, el requisito de suficiencia tampoco se cumple, puesto  que la demanda no desarrolló una argumentación que genere una duda mínima de  inconstitucionalidad. Como ya se explicó, en este caso, el actor no justificó  por qué la regulación de los Acuerdos marco de precios afecta la autonomía de  las entidades territoriales o modifica la distribución de competencias  establecida en la Ley 1454 de 2011, limitándose a plantear una contradicción  normativa sin explicar su alcance o impacto constitucional.    

     

147.        En conclusión, el sexto cargo de la demanda carece de aptitud  sustantiva, ya que no cumple con los requisitos de certeza, especificidad,  pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional para  promover un juicio de constitucionalidad. La acusación se basa en una  interpretación subjetiva y abstracta del contenido normativo de la disposición  demandada, sin demostrar una contradicción objetiva con la Constitución ni  justificar de manera específica y suficiente su alcance constitucional. Por lo  tanto, la Corte deberá abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre  este cargo.    

     

3.         Planteamiento del problema jurídico y esquema de solución    

     

148.        En atención a los cargos que estimó aptos la Sala Plena y que,  como ya se dijo, comparten identidad argumentativa al cuestionar la autonomía  administrativa de las Ramas Legislativa y Judicial, de los organismos de  control, de la organización electoral y de las entidades territoriales, por lo  que deben ser abordados de manera conjunta, el problema jurídico de fondo que  debe resolverse en este caso es el siguiente:    

     

¿El  artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, parcialmente demandado y que modificó el  parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, desconoce la autonomía  administrativa de las ramas Legislativa y Judicial, de los organismos de  control, de la Organización Electoral y de las entidades territoriales, al  establecer de manera general y prevalente el uso de los acuerdos marco de  precios para la contratación de bienes y servicios de características técnicas  uniformes y de común utilización, bajo las condiciones definidas por “la  entidad que señale el Gobierno nacional”, y al condicionar la posibilidad de  que estas entidades diseñen sus propios acuerdos marco de precios a la ausencia  de uno nacional?    

     

149.        Como metodología  de decisión, a continuación, se efectuarán algunas consideraciones sobre los  principios de separación de poderes y de autonomía administrativa, se hará una  aproximación conceptual, normativa y constitucional a los Acuerdo marco de  precios, y se abordará el alcance de la normatividad cuestionada. A partir de  ello, se procederá con el análisis de fondo.    

3.1.           Sobre el principio de separación de poderes y autonomía de las  entidades del Estado    

150.       El principio de separación de poderes es un pilar  esencial del constitucionalismo moderno y una garantía fundamental del Estado  de derecho. Su propósito es evitar la concentración del poder en un solo  órgano, asegurando una distribución equilibrada de competencias y la existencia  de mecanismos de control mutuo entre las distintas ramas del poder público. En  este sentido, el artículo 113 de la Constitución Política establece la  independencia funcional de los órganos del Estado, pero también consagra el  deber de colaborar armónicamente en la consecución de los fines estatales.    

     

151.       En la Sentencia C-246 de 2004, la Corte  Constitucional subrayó que el principio de separación de poderes está  íntimamente vinculado con la independencia y autonomía de los órganos  estatales. Cada entidad debe ejercer sus competencias sin interferencias  indebidas de otras ramas, pero sin desconocer la interdependencia institucional  que hace posible la gestión eficiente del Estado. De este modo, la colaboración  armónica no puede convertirse en una justificación para alterar el reparto  funcional de competencias o permitir que un órgano asuma funciones que  constitucionalmente le corresponden a otro. Por ello,  la jurisprudencia constitucional ha precisado que “(…) en lo que respecta a la  colaboración armónica entre las ramas y órganos del poder, lo que pretendió el  constituyente al consagrar esta regla es que se produzca una suerte de  integración de fuerzas de los diferentes órganos estatales con el objetivo de  propender por el cumplimiento de los fines del Estado”[121].    

     

152.       Sin perjuicio de lo anterior, el hecho de que  exista una colaboración armónica entre los órganos del Estado no significa que  se genere una ruptura entre la división de los poderes o entre el reparto  funcional de las competencias asignadas a estos órganos, toda vez que no sería  permitido que un determinado órgano ejerza funciones que son atribuidas a otro  organismo por mandato expreso de la Constitución.    

     

153.       En esa medida, se ha señalado que “(…) el  principio de colaboración armónica no puede llegar al extremo de desconocer el  reparto funcional de competencias, ni el ampliamente explicado principio de  división de poderes. Y por lo mismo, es errado afirmar que el principio de la  colaboración armónica permite fusionar tareas y compartir responsabilidades  sobre aspectos claramente diferenciados en el ordenamiento constitucional.  Además, el principio de colaboración armónica no puede ser transformado por el  Legislador en un deber de colaboración exigible cuando lo disponga el  Ejecutivo”[122].    

     

154.       A propósito de lo expuesto, en la Sentencia C-288  de 2012 la Corte se refirió a dos modelos fundamentales de separación de  poderes, desarrollados desde la teoría constitucional. El primero, basado en la  doctrina de John Locke en “El segundo tratado sobre el gobierno  civil”, en la que se concibe una división estricta entre los poderes del  Estado, limitando al máximo su interferencia recíproca. Este, sin embargo, fue  abandonado por su rigidez y por su incapacidad para evitar excesos autoritarios  dentro de cada órgano. En su lugar, prevaleció el segundo modelo, desarrollado  por Montesquieu en El espíritu de las leyes, a partir del cual se reconoce un  sistema de frenos y contrapesos que permite el control mutuo entre los poderes  públicos, evitando el abuso de autoridad y garantizando la protección de los  derechos y libertades.    

     

155.       La Constitución de 1991 adopta, en esencia, este  segundo modelo, en el cual la separación de poderes no es absoluta, sino que  está diseñada para cumplir, al menos, dos funciones esenciales. Primera,  impedir la concentración del poder y proteger los derechos y libertades  individuales; y segunda, garantizar la organización eficiente del Estado  mediante la especialización de funciones entre las ramas legislativa, ejecutiva  y judicial.    

     

156.       Sobre esta segunda función, la de especialización  de las ramas del poder público, se ha resaltado que “(…) la distinción entre la  rama legislativa, encargada de la producción del Derecho; la rama ejecutiva,  responsable de cumplir la función administrativa y la rama judicial, autorizada  para resolver conflictos mediante la aplicación del Derecho; responde a un  propósito básico de racionalización del poder que no sólo pretende el  cumplimiento eficaz de los cometidos públicos, derivado del hecho de radicar  tareas en distintos órganos y de procurar su recíproca armonía, sino que, ante  todo, busca afianzar la moderación en el ejercicio del poder”[123].    

     

157.       De este modo, se reconoce que los mandatos de  colaboración armónica y de control recíproco, inherentes al principio de  separación de poderes, es propio de un modelo de frenos y contrapesos en el que  se permite la intervención coordinada de los distintos poderes al momento de  ejercer funciones. No obstante, esta Corporación ha indicado que dicha  colaboración no puede extenderse al punto de (i) sustituir al órgano competente  en el ejercicio de sus funciones, ni (ii) afectar su independencia o autonomía  de manera tal que se vea anulada su capacidad de decisión. En concreto, se ha  indicado que “(…) la colaboración en el cumplimiento de las diferentes funciones,  que también hace parte de la doctrina de la separación de los poderes  constitucionalmente prohijada, en ningún caso puede equivaler a la invasión del  ámbito competencial confiado a alguno de ellos, ni significar desplazamiento,  subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de  los designios de otro (…)”[124].    

     

158.       La Corte entonces ha precisado que cada una de las  ramas del poder público cumple una función esencial que le otorga identidad,  sin que ello las exima del mandato constitucional de colaboración armónica con  los demás órganos encargados del ejercicio de otras funciones[125]. En este sentido, se ha reconocido que el  equilibrio de poderes implica la posibilidad de que ciertos órganos participen,  dentro de los límites constitucionales, en el ejercicio de competencias  asignadas a otros, lo que permite una intervención recíproca en sus funciones  sin desdibujar su autonomía.    

     

159.       Bajo dicha perspectiva, en la Sentencia C-332 de  2017, la Corte resaltó que, si bien las relaciones entre los distintos órganos  del Estado forman parte del sistema de frenos y contrapesos, “(…) se estará  ante la sustitución del principio de separación de poderes cuando, a pesar de  que en apariencia las funciones de los poderes públicos mantienen su distinción,  se prevén enmiendas que inhabilitan el ejercicio de tales competencias o las  hacen materiales impracticables”[126].    

     

160.       De este modo, es claro que la diferenciación de  estas funciones no es meramente formal, sino que responde a la necesidad de  dotar de eficacia y legitimidad a la toma de decisiones públicas. El principio  de separación de poderes de ninguna manera significa aislamiento entre las  ramas del poder, sino una interacción equilibrada que respete la autonomía de  cada una. Esto significa que, aunque las ramas del poder  público y los órganos autónomos deben ejercer sus funciones sin injerencia  externa, también deben colaborar entre sí para garantizar la eficacia del  Estado unitario. En este sentido, es posible sostener que la separación de  poderes se configura como un principio dinámico, que permite la coexistencia de  mecanismos de articulación interinstitucional, siempre que no se afecte el  núcleo esencial de independencia funcional de los órganos involucrados.    

     

161.        En desarrollo de lo anterior, la Corte ha desarrollado  ampliamente el contenido de la autonomía administrativa, funcional y  presupuestal. En primer lugar, la autonomía administrativa, referida la  facultad de las entidades públicas para organizar su estructura interna,  adoptar sus propias decisiones operativas y regular su funcionamiento sin  subordinación a otros órganos del poder público. Esta autonomía garantiza la  capacidad de autogobierno de las entidades, permitiéndoles gestionar sus  asuntos internos de manera eficiente y eficaz, de acuerdo con sus necesidades  funcionales y operativas.    

     

162.        Por otro lado, la autonomía funcional  implica la independencia en el cumplimiento de las funciones constitucionales y  legales que les han sido atribuidas a las ramas del poder público y a los  órganos autónomos e independientes. Esta autonomía asegura que puedan ejercer  sus competencias sin intervención o control de otras ramas del poder público,  garantizando su imparcialidad y objetividad en la toma de decisiones. La  Sentencia C-253 de 2017 es importante sobre la materia, pues allí se destacó  que la autonomía funcional implica la independencia en el ejercicio de las  competencias asignadas, permitiendo que los órganos actúen conforme a sus  propios criterios técnicos, jurídicos y administrativos, sin ser influenciados  por otros poderes públicos o agentes externos.    

     

     

164.        Ahora bien, para determinar cuándo una norma podría  afectar la autonomía funcional o administrativa de un órgano estatal, la Corte  Constitucional ha identificado criterios relevantes de decisión. En la  Sentencia C-376 de 2022, por ejemplo, la Corte precisó que la autonomía  administrativa no excluye la posibilidad de regulación legislativa, siempre que  no se altere el núcleo esencial de autogobierno ni se imponga subordinación  jerárquica a las entidades autónomas. Esta decisión resalta que la regulación  legislativa es válida en tanto respete la independencia operativa y  organizativa de las entidades, sin imponerles esquemas administrativos que  condicionen sus decisiones internas[128].    

     

165.        Asimismo, en la Sentencia C-119 de 2020[129],  la Corte indicó que la autonomía funcional implica la capacidad de tomar  decisiones sin injerencias externas, pero debe ejercerse dentro del marco de la  Constitución y la ley. En esta sentencia se enfatiza que la autonomía funcional  no es absoluta y que el legislador puede establecer directrices generales para  garantizar la coordinación y la eficiencia administrativa, siempre que no se  desnaturalice la independencia funcional de los órganos afectados.    

     

166.        En el mismo sentido, en la Sentencia C-189 de 2019,  la Corte señaló que la autonomía presupuestal es clave para garantizar la  independencia operativa, pero puede ser organizada y regulada por el legislador  para asegurar la eficiencia y transparencia en el manejo de los recursos  públicos. Esta decisión precisó que la regulación presupuestal es legítima  siempre que no imponga restricciones arbitrarias o condicionamientos que  afecten la capacidad de las entidades para gestionar sus recursos de manera  autónoma[130].    

     

167.        De igual forma, en la Sentencia C-332 de 2017, la  Corte reconoció que la autonomía administrativa y funcional puede ser  armonizada con principios de coordinación y concurrencia, sin que ello implique  subordinación o dependencia. Esta sentencia subraya que el principio de  colaboración armónica permite la existencia de mecanismos de articulación  interinstitucional que faciliten la eficiencia en la gestión pública, siempre  que no comprometan la independencia funcional de las entidades involucradas.    

     

168.        Estas decisiones evidencian que la autonomía  funcional, administrativa y presupuestal no es absoluta, sino que debe  ejercerse en armonía con los principios constitucionales de coordinación,  concurrencia y subsidiariedad. Además, la Corte ha precisado que el legislador  puede intervenir en la gestión presupuestal de las entidades autónomas, siempre  que respete su independencia funcional y no afecte su capacidad de autogobierno.  La jurisprudencia ha sido consistente en señalar que la regulación legislativa  es válida en tanto no desnaturalice la autonomía administrativa ni imponga una  subordinación jerárquica que comprometa la independencia funcional de las  entidades autónomas.    

     

169.        En conclusión, el principio de separación de  poderes y la autonomía administrativa, funcional y presupuestal de las  entidades públicas no excluyen la posibilidad de regulación legislativa,  siempre que se respeten los núcleos esenciales de su independencia y  autogobierno. Estas reglas de decisión serán aplicadas en el estudio de fondo  para determinar si las disposiciones demandadas vulneran la autonomía de las  Ramas Legislativa y Judicial, de los organismos de control y de las entidades  territoriales.    

     

3.2.           Sobre los acuerdos marco de precios como instrumentos de  agregación de demanda para la contratación pública en Colombia    

     

170.        Los acuerdos marco de precios son una modalidad de  selección abreviada, según el artículo 2, numeral 2, literal a) de la Ley 1150  de 2007. Antes de analizar el contenido y alcance de dicho contrato, es  necesario advertir que éste se consagró como un mecanismo para armonizar el  régimen contractual público colombiano con los avances internacionales y lograr  una mayor eficacia, eficiencia, transparencia y libre competencia en los  procesos que adelantan las entidades públicas para cumplir con las tareas  esenciales del Estado.    

     

171.        Internacionalmente, organizaciones como Naciones  Unidas han propuesto mejorar los sistemas de contratación pública, para que  éstos logren ser más eficientes, transparentes y equitativos, teniendo en  cuenta que parte principal del gasto público se invierte en procesos de  adquisición de bienes y servicios[131]. Este logro puede  darse, entre otros, a través de los acuerdos marco, pues ellos le permiten al  Estado construir una única relación jurídica con uno o varios proveedores o  contratistas, quienes tendrán la función de brindar o prestar bienes y  servicios con condiciones uniformes bajo un periodo determinado[132].    

     

172.        Estos acuerdos resultan favorables porque, en  opinión de la doctrina[133]: (i) dinamizan el  mercado especializado y abre la oportunidad a diversos competidores (inclusive  a aquellas organizaciones que representan grupos vulnerables); (ii) sirven como  mecanismo anticorrupción, que reducen los extremos en los que se producen  posibles actos no deseados; (iii) estandariza los procesos de adquisición de  bienes y servicios y elimina las barreras de acceso al mercado, al facilitar la  vinculación y mayor participación de oferentes; (iv) reduce los costos para el  Estado y los oferentes, quienes no deben destinar muchos esfuerzos en la  celebración consecutiva de contratos y conocen los precios de bienes y  servicios desde el principio; (v) favorece el manejo de inventarios y la  producción en serie; y (vi) disminuye los riesgos de litigiosidad.    

     

173.        Las ventajas se hacen más evidentes, cuando los  estados acuden a unificar su política de contratación, mediante la creación de  instituciones armonizadoras o directivas, que pueden brindar criterios  generales (voluntarios u obligatorios, según cada modelo estatal) en la forma  de adquirir unos bienes y servicios concretos[134];  asimismo, las ventajas pueden materializarse al diseñar un modelo único de  contratación (debido a que no se contaría con un conjunto masivo de contratos,  que deben ser celebrados en distintos momentos, sino con un contrato único, que  se ejecuta progresivamente).    

     

174.        Esta lógica fue adoptada por el Estado colombiano  con el paso del tiempo. Así, en un primer momento puede verse que en los Conpes  3186 de 2002 y 3249 de 2004 se indicó la necesidad de acudir a nuevos  mecanismos (como la eventual adopción de medios electrónicos) y de adecuar la  política pública de contratación, de modo que se mejore la asignación de  recursos. Con esta iniciativa, el legislador avanzó en diferentes reformas, de  las cuales debe resaltarse en la desarrollada por la Ley 1150 de 2007.    

     

     

176.        Luego de su incorporación, el Gobierno nacional  consideró que era necesario avanzar en los procesos de contratación eficientes  y encontró en los acuerdos marco de precios una oportunidad para ello. En  consecuencia, sometió a debate del Congreso la posibilidad de modificar el  artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, especialmente en su parágrafo 5, a través de  la Ley de Plan Nacional de Desarrollo.    

     

177.        La propuesta fue acogida por el Congreso de la  República que discutió los siguientes argumentos: (i) es necesario simplificar  y optimizar la contratación pública, pues la actual cuenta con un exceso de  regulación y no incluye mecanismos para lograr que las regiones reconozcan el  tamaño y grado de madurez de los mercados locales[135];  (ii) se requiere, bajo el liderazgo de la Agencia Nacional de Contratación  Pública, promover como política de gobierno que dichos instrumentos integren  una perspectiva amplia sobre los costos a lo largo del ciclo de vida de los  productos, en conjunto con el uso obligatorio de documentos contractuales tipo  durante el proceso de contratación y ejecución[136];  (iii) debe preverse que haya una sola licitación por  Colombia Compra Eficiente de forma que las demás entidades puedan adherirse a  sus resultados sin necesidad de asumir los costos administrativos de un nuevo  proceso de selección[137].    

     

178.        El desarrollo de estas discusiones no fue pacífico,  pues algunos miembros del Congreso consideraron que, en distintos casos, dejar  en manos de una entidad nacional el diseño de acuerdos marco de precios podría  incidir negativamente en la identificación y satisfacción de las necesidades  regionales[138] y, por tanto, debía  establecerse una reglamentación que disminuyera dicho impacto negativo[139].  Pese a estas críticas, logró llegarse a un consenso, que se concretó en el  artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 y que incorporó modificaciones importantes  en el artículo 2, parágrafo 5, de la Ley 1150 de 2007, cuyo alcance normativo  será abordado en el estudio de fondo que se presenta a continuación.    

4.                  Análisis de fondo: el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019,  parcialmente demandado, no vulnera la autonomía administrativa de las ramas  Legislativa y Judicial, de los organismos de control y de las entidades  territoriales, ni contraría el principio de separación de poderes    

     

179.        Como se precisó al verificar la aptitud de la  demanda, en este caso la Corte abordará el análisis de fondo de los tres cargos  admitidos de manera conjunta, ya que comparten identidad argumentativa al  cuestionar, en esencia, la afectación a la autonomía administrativa de las  ramas Legislativa y Judicial, de los organismos de control y de las entidades  territoriales, por parte de los enunciados acusados.    

180.        Este enfoque unificado se justifica porque los  cargos admitidos coinciden en sus fundamentos normativos, basados en los  artículos 113, 151 y 288 de la Constitución Política, sobre la distribución de  competencias y el equilibrio entre las distintas ramas del poder público, así  como el principio de autonomía territorial. En consecuencia, el análisis debe  enfocarse en determinar si el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, en los  enunciados específicos demandados, vulnera la cláusula constitucional de  separación de poderes y la autonomía funcional y administrativa de las  entidades estatales involucradas.    

181.        Con todo, es importante no perder de vista que en  este caso no se demanda la totalidad del artículo 41 de la Ley 1955 de 2019,  sino sólo dos enunciados específicos: (i) la expresión “todas” del penúltimo  inciso y (ii) la modificación introducida en el último inciso del parágrafo 5º  del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007.    

182.        Dichos enunciados configuran una medida legislativa  correspondiente a la obligatoriedad para todas las entidades estatales, sujetas  al Estatuto General de Contratación Pública, de acogerse a los acuerdos marco  de precios cuando existan para la adquisición de bienes y servicios de  características técnicas uniformes y de uso común, bajo las condiciones  definidas por el Gobierno nacional, a través de la Agencia Nacional de  Contratación Pública. Además, en el caso de las entidades contempladas en el  último inciso, dicha obligatoriedad se activa ante la ausencia de acuerdos  marco de precios adoptados directamente por dichas instituciones.    

183.        Para adelantar este análisis, es necesario definir  y precisar, a continuación, el alcance de la disposición demandada. Luego, se  someterá la medida a un juicio de proporcionalidad, el cual permitirá evaluar  la constitucionalidad de las medidas normativas demandadas, de acuerdo con los  cargos admitidos.    

4.1.           Definición  del alcance de la regulación prevista en el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019    

184.       El artículo que parcialmente es objeto de  cuestionamiento modificó el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de  2007, por la cual se introducen medidas de eficiencia  y transparencia en materia de contratación estatal, y se dictan otras  disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos.    

     

185.       El artículo 2º mencionado prevé las modalidades de escogencia  objetiva del contratista, incluyendo, entre ellas, la selección abreviada[140]. Este mecanismo se concreta en procesos simplificados que tienen  el objetivo particular de promover la eficiencia en la gestión contractual y a  ellos se acude cuando las características del objeto a contratar, las  circunstancias de la contratación, la cuantía o la destinación del bien lo  permiten.    

     

186.       En atención a estos criterios, el literal a) del artículo  mencionado hace referencia a los bienes y servicios de características técnicas  uniformes y de común utilización por las entidades, para los que su adquisición  o suministro opera la selección abreviada, a través de procedimientos de (i)  subasta inversa, (ii) de compra por catálogo derivados de la celebración de  acuerdos marco de precios, o (iii) de adquisición en bolsas de productos.    

     

187.        Modificación normativa. Por considerar que ofrece claridad a este estudio, en el siguiente  esquema se muestra las modificaciones introducidas por el artículo 41 de la Ley  1955 de 2019, y se subrayan, con énfasis especial, los acápites cuestionados  por el actor, que están contenidos en el cuarto y quinto inciso. Esto,  permite advertir el alcance del ajuste efectuado a la regulación de los  acuerdos marco de precios:    

     

Redacción del artículo 2o, parágrafo 5o,    de la Ley 1150 de 2007                

  

Redacción del artículo 41 de la Ley 1955

  de 2019   

Parágrafo 5°.    Los acuerdos marco de precios a que se refiere el inciso 2° del literal a)    del numeral 2° del presente artículo, permitirán fijar las condiciones de    oferta para la adquisición o suministro de bienes y servicios de características    técnicas uniformes y de común utilización a las entidades estatales durante    un período de tiempo determinado, en la forma, plazo y condiciones de    entrega, calidad y garantía establecidas en el acuerdo.    

La selección de proveedores como consecuencia de la realización    de un acuerdo marco de precios, le dará a las entidades estatales que    suscriban el acuerdo, la posibilidad que mediante órdenes de compra directa,    adquieran los bienes y servicios ofrecidos.    

En consecuencia, entre cada una de las entidades que formulen    órdenes directas de compra y el respectivo proveedor se formará    un contrato en los términos y condiciones previstos en el respectivo acuerdo.    

     

El Gobierno Nacional señalará la entidad o entidades que tendrán    a su cargo el diseño, organización y celebración de los acuerdos marco de    precios. El reglamento establecerá las condiciones bajo las cuales el uso de    acuerdos marco de precios se hará obligatorio para las entidades de    la Rama Ejecutiva del Poder Público en el Orden Nacional, sometidas    al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.    

En el caso de los Organismos Autónomos y    de las Ramas Legislativa y Judicial, así como las Entidades Territoriales,    las mismas podrán diseñar, organizar y celebrar acuerdos marco de precios    propios, sin perjuicio de que puedan adherirse a los acuerdos marco a que se    refiere el inciso anterior.                    

Parágrafo 5°. Los acuerdos marco de precios a que se refiere el inciso 2 del    literal a) del numeral 2 del presente artículo, permitirán fijar las    condiciones de oferta para la adquisición o suministro de bienes y servicios    de características técnicas uniformes y de común utilización a las entidades    estatales durante un período de tiempo determinado, en la forma, plazo y    condiciones de entrega, calidad y garantía establecidas en el acuerdo.    

La selección de proveedores como consecuencia de la realización    de un acuerdo marco de precios, le dará a las entidades estatales que    suscriban el acuerdo, la posibilidad que mediante órdenes de compra directa,    adquieran los bienes y servicios ofrecidos.    

En consecuencia, entre cada una de las entidades que formulen    órdenes directas de compra y el respectivo proveedor, se constituirá    un contrato en los términos y condiciones previstos en el respectivo acuerdo.    

El Gobierno nacional señalará la entidad o entidades que tendrán a su cargo    el diseño, organización y celebración de los acuerdos marco de precios. El    reglamento establecerá las condiciones bajo las cuales el uso de acuerdos    marco de precios, se hará obligatorio para todas las    entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración    Pública.    

     

Los Organismos Autónomos, las Ramas    Legislativa y Judicial y las entidades territoriales en ausencia de un    acuerdo marco de precios diseñado por la entidad que señale el Gobierno    nacional, podrán diseñar, organizar y celebrar acuerdos marco de precios    propios[141].    

     

188.       Como se observa, las modificaciones centrales que fueron  introducidas con el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 son, precisamente,  aquellas demandadas por el accionante. A través del inciso 4º el  Legislador (i) confiere competencias al Gobierno nacional para  determinar qué entidad o entidades tienen a su cargo el diseño, organización y  celebración de los acuerdos marco de precios, así como para reglamentar las  condiciones bajo las cuales esos acuerdos son vinculantes para todas las entidades  sometidas al Estatuto General de Contratación Pública; y (ii) establece una  regla que limita al Ejecutivo en la configuración de esa regulación,  relacionada con los sujetos a quienes vinculan esos acuerdos marco de  precios, en tanto en esta materia es el legislador el que lo establece de  manera explícita.    

     

189.       Teniendo en cuenta estas dos perspectivas, para la Sala la  modificación promovida por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 no recae sobre  la competencia conferida, sino sobre la regla relacionada con los sujetos, en  la medida en que el enunciado original se refería a “las entidades de  la Rama Ejecutiva del Poder Público en el Orden Nacional sometidas  al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”, mientras que  el actual precisa que es a “todas las entidades sometidas  al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública”.    

     

     

191.       Así, mientras en el enunciado original se reconocía a los sujetos  mencionados la competencia de diseñar, organizar y celebrar acuerdos marco de  precios en cualquier caso, sin perjuicio de que, en ejercicio de su autonomía,  decidieran adherir a los que se suscribieran a través de la vía prevista en el  inciso 4º; en el actual inciso 5º, la posibilidad de que esos sujetos diseñen,  organicen y suscriban acuerdos marco de precios está limitada solamente a los  eventos en los que no exista uno suscrito por la vía del inciso 4º.    

     

192.       Trámite legislativo que condujo a la expedición del artículo 41  parcialmente demandado. De conformidad con los  documentos que soportaron el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022[142], dentro de los pactos transversales se incluyó el “pacto por  una gestión pública efectiva”. En este contexto, uno de los lineamientos se  relacionó con el “gasto público efectivo”, que incluyó dentro de sus  acciones la “simplificación y optimización de la contratación pública”.    

     

193.       En el diagnóstico sobre la contratación pública, se precisó que “Colombia carece de un régimen único de contratación pública aplicable a  todas las entidades. Existe un exceso de regulación que eleva los costos de  transacción; por lo tanto, disminuye eficiencias. Por último, el actual sistema  no incluye mecanismos para lograr que la contratación pública en las regiones  reconozca el tamaño y grado de madurez de los mercados locales, razón por la  cual muchos procesos contractuales, desde el punto de vista del costo y la  calidad de los bienes y servicios, no son óptimos”. Por esta razón, el objetivo  2 se refirió a “simplificar y optimizar la contratación pública”, incluyendo:    

     

(i)      La actuación de Colombia Compra Eficiente hacia un  sistema de compras sostenible, “mediante la incorporación de criterios de  sostenibilidad social y ambiental en los acuerdos marco”.    

     

(ii)    Y, la acción del DNP y de Colombia Compra Eficiente  para incentivar a las entidades territoriales a usar “herramientas de  agregación de demanda”.    

     

194.        Por su parte, en el pacto transversal por “la  descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones”[143], se previó la siguiente herramienta: “d. Gobiernos territoriales  capaces y efectivos”, incluyendo como uno de los objetivos “promover la  eficiencia en el gasto público territorial” bajo la máxima de “gastar bien”, a  través, entre otras acciones, de “desarrollar acuerdos marco de precios y otros  instrumentos de agregación de demanda, diferenciados para el nivel territorial,  a través de Colombia Compra Eficiente”:    

“Bajo el liderazgo de la Agencia Nacional de  Contratación Pública, se promoverá como política de gobierno que dichos  instrumentos integren una perspectiva amplia sobre los costos a lo largo del  ciclo de vida de los productos, en conjunto con el uso obligatorio de  documentos contractuales tipo durante el proceso de contratación y ejecución”.    

     

195.       Revisado el trámite en el Congreso de la República, se evidencia  que el artículo que se propuso sobre los acuerdos marco de precios en el  proyecto radicado por el Gobierno nacional no tenía los enunciados que son  objeto de demanda[144]. El texto propuesto era el siguiente:    

     

“Artículo 40. De las modalidades de selección.  Modifíquese el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, el cual  quedará así:    

     

Parágrafo 5º. Los acuerdos marco de precios a que se  refiere el inciso 2º del literal a) del numeral 2º del presente artículo, (…).    

     

El Gobierno nacional señalará la entidad o entidades  que tendrán a su cargo el diseño, organización y celebración de los acuerdos  marco de precios. El reglamento establecerá las condiciones bajo las cuales el  uso de acuerdos marco de precios, se hará obligatorio para las entidades  de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el Orden Nacional,  sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.    

     

Los Organismos Autónomos, las Ramas Legislativa y  Judicial y las Entidades Territoriales podrán diseñar,  organizar y celebrar acuerdos marco de precios propios, sin perjuicio  de que puedan adherirse a los acuerdos marco de que trata el inciso  anterior”. (Resaltados fuera de texto).    

     

196.       Luego, en la ponencia favorable para adelantar el primer debate  conjunto en las comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara de Representantes y  del Senado de la República,[145] se verifican las modificaciones al texto que ahora son objeto de  demanda y que se resaltan enseguida:    

     

“Artículo 40. De las modalidades de  selección. Modifíquese el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007,  el cual quedará así:    

     

Parágrafo 5º. Los acuerdos marco de precios a que se  refiere el inciso 2º del literal a) del numeral 2º del presente artículo, (…)    

     

El Gobierno nacional señalará la entidad o  entidades que tendrán a su cargo el diseño, organización y celebración de los  acuerdos marco de precios. El reglamento establecerá las condiciones bajo las  cuales el uso de acuerdos marco de precios, se hará obligatorio para todas  las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la  Administración Pública.    

Los Organismos Autónomos, las Ramas  Legislativa y Judicial y las entidades territoriales en ausencia de un  acuerdo marco de precios diseñado por la entidad que señale el Gobierno  nacional, podrán diseñar, organizar y celebrar acuerdos marco de  precios propios”.    

197.       En el informe de ponencia, se relatan algunas intervenciones que  se dieron alrededor de la discusión que llevó a proponer el texto antes  mencionado. Así, en la subcomisión económica celebrada el 26 de febrero de 2019[146], el Departamento Nacional de Planeación al discutir este artículo  precisó que permitiría “que haya una sola licitación por Colombia Compra  Eficiente de forma que las demás entidades puedan adherirse a sus resultados  sin necesidad de asumir los costos administrativos de un nuevo proceso de  selección”.    

     

198.       Algunos congresistas, sin embargo, expusieron sus reservas frente  a la capacidad regional de los oferentes que serían seleccionados a través de  un proceso realizado por Colombia Compra Eficiente en el orden nacional:    

     

“El H.R. Wadith Alberto Manzur Imbett (Partido  Conservador) advierte que la propuesta no funcionará bien. Para justificar su  opinión propone el ejemplo del uso del acuerdo marco de precios para el PAE de  Córdoba, en este caso los proveedores nacionales que se seleccionaron en los  Acuerdos Marco de precios no tienen capacidad regional y su ineficiencia impide  la satisfacción de las necesidades de las entidades territoriales”.    

     

“El Subdirector Dorado (DNP) … [r]econoce que es un  reto para Colombia Compra Eficiente poder captar a los proveedores que tienen  capacidad en el nivel territorial, pero reitera que la idea es contribuir a que  los territorios adopten economías de escala”.    

     

La H.S. María del Rosario Guerra de la Espriella  (Centro Democrático) manifiesta que el artículo es bueno, pero que su impacto  en los territorios tienen que ser moderado por la vía de la reglamentación.  Sugiere entonces ajustar el artículo para que contenga un mandato en este  sentido”[147].    

     

199.        En sesión del 13 de marzo de 2019, mencionada  también en la ponencia conjunta para el primer debate conjunto, el subdirector  general sectorial del DNP afirmó que este artículo pretende disminuir la carga  administrativa “al ser Colombia Compra Eficiente quien a través de la operación  primaria lleva a cabo las etapas estrictamente necesarias para asegurar la  selección objetiva”. Afirma que se presentaron cuatro (4) proposiciones -sin  especificar cuáles-, pero que no se acogieron.    

     

200.        En la ponencia para segundo debate en la plenaria  del Senado[148], el texto propuesto -con mínimos ajustes de forma- es idéntico al  propuesto para el primer debate conjunto[149]. En las etapas subsiguientes no hay mayores discusiones alrededor de  este artículo, destacando solamente que, en la plenaria de la Cámara de  Representantes, conforme al acta n.º 051 del 1º de mayo de 2019, se votó  negativamente una propuesta para eliminar este artículo.    

     

201.        En conclusión, de este recuento del trámite  legislativo, la Sala considera importante destacar dos aspectos. De un lado,  que la modificación objeto de análisis estuvo inspirada en la necesidad de que  la gestión pública, en particular la contractual, fuera más eficiente en  términos de racionalización de los costos de transacción, e incluyera la  actuación de los entes territoriales a partir de su incorporación en mercados  de escala con el apoyo de Colombia Compra Eficiente. De otro lado, que una de  las preocupaciones más recurrentes sobre la nueva configuración normativa  recayó en los efectos negativos que la centralización propuesta podría generar  en la satisfacción de las necesidades locales y en los mercados del mismo  nivel.    

     

202.        Sobre esto último, como se verá a continuación, el  Ejecutivo nacional intentó dar respuesta a través de su competencia  regulatoria.    

     

203.        Estado normativo actual. De acuerdo con el artículo 2.2.1.2.1.2.7 del Decreto 1082 de 2015,  modificado por el Decreto 142 de 2023, la entidad competente para diseñar, organizar  y celebrar acuerdos marco de precios es la Agencia Nacional de Contratación  Pública – Colombia Compra Eficiente -. Esta competencia, sin embargo, no se  desarrolla de manera unilateral pues, como lo indica el mismo artículo, el uso  de los acuerdos marco de precios debe estar precedida por un estudio de  agregación de demanda, que tendrá en cuenta las necesidades propias de los  mercados regionales, la necesidad de promover el desarrollo empresarial en las  entidades territoriales a través de Mipymes. Además, debe evitar, en lo  posible, la concentración de proveedores en ciertas ciudades del país.    

     

204.        La Agencia Nacional de Contratación Pública, a su  vez, no desarrolla el diseño de los acuerdos marco de precios de manera  autónoma e independiente. De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.1.2.1 del Decreto  1082 de 2015, son partícipes de la contratación pública, entre otros, las  entidades estatales, cuya competencia consiste en identificar e indicar la  necesidad específica de contratación[150].    

     

205.        Cuando la Agencia Nacional de Contratación Pública  realiza los estudios previos (entre ellos de necesidades regionales) y cuenta  con la identificación hecha por las entidades estatales, procede a diseñar,  organizar y celebrar los acuerdos marco de precios. Dichos acuerdos se tornan  obligatorios para todas las entidades estatales.    

     

206.        El artículo 2, parágrafo 5, inciso final, prevé una  excepción a la regla, a saber, la regla de subsidiariedad. Cuando la Agencia  Nacional de Contratación Pública no diseñe un acuerdo marco respecto a un bien,  servicio u obra en específico, los organismos autónomos, las ramas legislativas  y judicial, y los entes territoriales podrán diseñar, organizar y celebrar sus  propios acuerdos marco de precios. Esta excepción armoniza dos intereses de la  contratación estatal: por una parte, procura mantener concentrada la  competencia del diseño y puesta en marcha de acuerdos marco y, con ello,  materializar los fines de eficacia, eficiencia, transparencia y libre  competencia (p. ej., reducción de costos, certeza en los precios, etc.); por  otra, se espera que las entidades puedan suplir sus necesidades directamente,  ante la ausencia o inacción por parte de la entidad autorizada por el Gobierno nacional[151].    

     

207.        A dicha excepción se suma otra y consiste en la  posibilidad de comparar la bolsa de productos. Según el artículo 2.2.1.2.1.2.12  del Decreto 1082 de 2015, ante la ausencia de un  acuerdo marco de precios, se facultó a las entidades públicas para estudiar, comparar  e identificar las ventajas de utilizar la bolsa de productos, frente a las de  adelantar la adquisición respectiva por subasta inversa o un nuevo acuerdo  marco de precios. Este artículo agregó que:    

     

“Aun existiendo un Acuerdo Marco  de Precios, las entidades estatales podrán acudir a las bolsas de productos,  siempre que a través de este mecanismo se obtengan precios inferiores al  promedio de los valores finales de las operaciones secundarias materializadas  con ocasión de las órdenes de compra colocadas por las Entidades compradoras a  través de la Tienda Virtual del Estado, administrada por la Agencia Nacional de  Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente- durante los últimos seis (6)  meses (…)”.    

     

208.        Conclusiones generales de este apartado. A partir de las consideraciones realizadas, se destacan los siguientes  aspectos.    

     

209.       Primero. Los incisos 4º y 5º del artículo 41  de la Ley 1955 de 2019 regulan dos situaciones diferenciables y, respecto de  cada una, parece hacerse  referencia a grupos de entidades que no son coincidentes:    

     

(i)   El inciso 4º, prevé que “todas las entidades  sometidas al Estatuto de Contratación de la Administración Pública”, en las  condiciones que establezca el reglamento, deben usar los acuerdos marco de  precios diseñados por la entidad que establezca el Gobierno, que no es otra  actualmente que Colombia Compra Eficiente[152].    

     

(ii)                       Mientras que el inciso 5º reconoce la competencia  de “los organismos autónomos, las ramas legislativa y judicial, y las entidades  territoriales”, de diseñar, organizar y celebrar acuerdos marco de precios  propios ante la ausencia de los acuerdos marco de precios  previstos en el inciso 4º.    

     

210.        En esta dirección, no todas las entidades sometidas  al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública pueden, ante  la ausencia de acuerdos marco de precios celebrar los suyos propios; bajo esa  condición solamente lo pueden hacer “los organismos autónomos, las ramas  legislativa y judicial, y las entidades territoriales”.    

     

211.        La pregunta que debe hacerse la Sala Plena es ¿a  qué organismos autónomos se refiere el inciso 5º? Para el accionante, esta  expresión incluye los órganos autónomos que, como el Banco de la República y  las universidades públicas, no están sometidos al Estatuto General de  Contratación de la Administración Pública. Por esta convicción es que formuló  un tercer cargo de manera independiente, por “vulneración al principio de  autonomía de los organismos y entidades constitucionales autónomas e  independientes”, predicable solamente del inciso 5º. Para la Corte  Constitucional, sin embargo, esta interpretación le restaría efecto útil al  inciso 4º y, por ello, no es una lectura admisible.    

     

212.        Segundo. En el contexto de la modificación realizada por el  artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, la interpretación constitucional posible de  la expresión “organismos autónomos” prevista en el inciso 5º, es que se refiere  a los organismos autónomos sometidos al Estatuto General de Contratación de la  Administración Pública.    

     

213.        A partir del principio del efecto útil de las normas, “según el cual debe considerarse, de entre varias  interpretaciones de una disposición normativa, aquella que permita  consecuencias jurídicas sobre la que no las prevea, o sobre la que prevea  consecuencias superfluas o innecesarias”[153], la interpretación propuesta por el accionante  restaría cualquier efecto a la expresión “entidades sometidas al Estatuto  General de Contratación de la Administración Pública” del inciso 4º, porque  implicaría que, con independencia de dicha condición, por virtud del inciso 5º  todos los órganos autónomos estarían obligados a acudir a esos acuerdos y solo  en el caso de que no existan, diseñar, organizar y celebrar los suyos.     

     

214.        O, dicho de otro modo, ¿qué  relevancia tendría aclarar en el inciso 4º que las entidades llamadas a usar  los acuerdos marco de precios diseñados por la entidad que señale el Gobierno  nacional son las sometidas a dicho Estatuto de Contratación, si el inciso 5º  estaría anulando esa condición al incluir a todos los organismos autónomos? Para  la Sala, por lo tanto, el inciso 5º respecto de la expresión “los organismos  autónomos” solo tiene sentido si por ellos se entiende aquellos que, además,  están sometidos al Estatuto General de Contratación.    

     

215.        En consecuencia, del análisis normativo efectuado  se desprende con claridad que, para la Corte, la única lectura  constitucionalmente admisible del parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150  de 2007 (según la modificación introducida por el artículo 41 de la Ley 1955 de  2019) es aquella que entiende que la obligatoriedad de acogerse a los acuerdos  marco de precios solo se aplica a las entidades estatales que están sometidas  al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Esta  interpretación se desprende del inciso cuarto, en el que se establece dicha  obligatoriedad en los términos que defina el reglamento, pero exclusivamente  para “todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación”. La  expresión “todas”, entonces, no puede extenderse a entidades que, por  disposición legal o constitucional, se rigen por regímenes especiales o  autónomos de contratación, pues ello implicaría desbordar el marco normativo  que habilita al Gobierno nacional para imponer la obligación y desconocer los  límites que el propio legislador trazó en el inciso.    

     

216.        De igual forma, la expresión “organismos autónomos”  del inciso quinto debe ser entendida, a la luz de este alcance normativo, como  referida únicamente a aquellos organismos autónomos que también están sometidos  al Estatuto General de Contratación. Solo bajo esta lectura es posible  armonizar el inciso quinto con el cuarto, sin restarle efecto útil a la  precisión hecha por el legislador al limitar la obligatoriedad a las entidades  sujetas a ese Estatuto. Si se admitiera que el inciso quinto incluye organismos  autónomos no sujetos a dicho Estatuto, se produciría una contradicción  normativa que anularía el límite expresamente previsto en el inciso anterior.  Esta interpretación, además de resultar contraria al principio del efecto útil  de las normas, introduciría un mandato generalizado sin fundamento suficiente  respecto de entidades constitucionalmente diferenciadas en su régimen  contractual.    

     

217.        Por lo anterior, y con el fin de asegurar una  lectura conforme con la Constitución, es necesario condicionar la exequibilidad  de las expresiones “todas” (inciso cuarto) y “organismos autónomos” (inciso  quinto), en el entendido de que la obligatoriedad de los acuerdos marco de  precios únicamente se predica de las entidades estatales sometidas al Estatuto  General de Contratación de la Administración Pública. Este condicionamiento no  altera el contenido normativo esencial de la disposición, pero evita su  aplicación a entidades que, por mandato superior o legal, no se encuentran  sujetas al régimen general de contratación estatal, preservando así la  competencia normativa del legislador y el respeto por los regímenes especiales  reconocidos en nuestro ordenamiento jurídico.    

218.        Definido el alcance de las expresiones demandadas y precisado el  condicionamiento necesario para garantizar su compatibilidad con el orden  constitucional, en el sentido de que la obligatoriedad de los acuerdos marco de  precios se aplica únicamente a las entidades sometidas al Estatuto General de  Contratación de la Administración Pública, la Sala procederá ahora a examinar  la razonabilidad constitucional de la medida, a partir de los cargos admitidos  en este caso. Tales cargos han dado lugar a la formulación de un problema  jurídico centrado en la eventual afectación a la autonomía administrativa y  funcional de las entidades comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la  norma, en particular las ramas Legislativa y Judicial, los órganos de control,  las entidades de la organización electoral y las entidades territoriales. A  partir de este marco, corresponde entonces evaluar si la medida cuestionada,  bajo el alcance normativo ya definido, resulta proporcionada en relación con  los fines constitucionales que busca promover.    

     

4.2.           Examen de los cargos a partir del juicio de proporcionalidad, con  intensidad intermedia    

219.        La Sala observa que, en  últimas, el actor cuestiona la medida por considerar que fija una restricción  indebida a la autonomía administrativa y funcional de las entidades  estatales involucradas. Planteado en esos términos el debate, la Sala  considera, entonces, que el juicio de proporcionalidad constituye una  herramienta útil en este caso para verificar la razonabilidad constitucional de  la medida. Este enfoque permitirá analizar el caso a la luz de los principios  constitucionales comprometidos, en particular, la autonomía administrativa (arts.  113 y 209, C.P.), la separación de poderes (art. 113, C.P.) y la autonomía  territorial (art. 288, C.P.). Además, este juicio facilitará el examen del caso  en perspectiva del margen de configuración del legislador, que en este asunto  resulta indispensable considerar para evaluar el equilibrio entre la potestad  normativa del Congreso y las limitaciones que representa la obligatoriedad de  los acuerdos marco de precios.    

     

220.        En ese sentido, debe  recordarse que el juicio de proporcionalidad es una herramienta utilizada por  la Corte Constitucional para evaluar si una determinada medida, que restringe o  afecta derechos constitucionales, es razonable y compatible con la  Constitución. Por regla general, este juicio se estructura en tres etapas: idoneidad,  necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La idoneidad analiza si  la medida es adecuada para alcanzar un fin legítimo. La necesidad evalúa si no  existen alternativas igualmente idóneas, menos restrictivas para lograr ese  objetivo. La proporcionalidad en sentido estricto pondera los beneficios de la  medida frente a las restricciones impuestas, verificando que los primeros sean  superiores a los segundos o, según el caso, los primeros no impliquen la  anulación del contenido esencial de otros mandatos constitucionales.    

     

221.        En la Sentencia C-345 de  2019, esta Corporación unificó su jurisprudencia sobre la aplicación del juicio  de proporcionalidad y, en particular, precisó cómo se aplica el examen de  proporcionalidad en sentido estricto en función de la intensidad del  juicio; ya sea débil, intermedio o estricto, pues cada uno de estos niveles  tiene un alcance diferente, tal como se sintetiza enseguida.    

     

222.        En el caso del juicio débil,  la Corte definió que no se aplica el examen de proporcionalidad en sentido  estricto. En esta intensidad, solo se verifica que la medida no sea arbitraria  o caprichosa, es decir, que tenga una justificación mínima y que, en últimas,  su finalidad no esté prohibida por la Constitución. En estos casos, la Corte se  limita a analizar la idoneidad de la medida, sin ponderar sus efectos sobre  otros principios constitucionales, pues se presume la constitucionalidad de la  norma, otorgando un amplio margen de apreciación al legislador. Según se dijo,  esto ocurre, por ejemplo, en materias económicas y tributarias, en política  internacional o cuando se examinan normas preconstitucionales que siguen  produciendo efectos.    

     

223.        En el juicio intermedio,  por su parte, la proporcionalidad en sentido estricto se aplica con un rigor  moderado. En estos casos, se “ordena que el fin sea constitucionalmente  importante y que el medio para lograrlo sea efectivamente conducente”. Y en  términos de proporcionalidad, se debe verificar que la medida no sea evidentemente  desproporcionada, es decir, que no resulte manifiestamente irrazonable.  Este juicio se aplica, por ejemplo, cuando la medida afecta derechos  constitucionales no fundamentales o cuando establece acciones afirmativas para  grupos históricamente discriminados.    

     

224.        A su vez, en el juicio de mayor intensidad, la  proporcionalidad en sentido estricto se aplica con el máximo rigor. La Corte  verifica que la medida no sea desproporcionada en ningún sentido, es decir, que  los beneficios de la norma justifiquen plenamente las restricciones impuestas a  los derechos afectados. Para ello, se realiza una ponderación exhaustiva de los  principios constitucionales involucrados, evaluando si el fin perseguido es  imperioso, si la medida es idónea, si el medio es necesario y si los beneficios  superan los costos en términos de derechos fundamentales. Este juicio se  aplica, por ejemplo, cuando la medida (i) utiliza criterios sospechosos como  raza, género o religión; (ii) afecta gravemente un derecho fundamental; (iii)  impacta a personas en condiciones de debilidad manifiesta o grupos marginados,  o (iv) crea un privilegio injustificado.    

     

225.        En el caso que ahora se estudia, la Sala considera pertinente  aplicar un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia, dado que  las medidas legislativas cuestionadas acarrean una presunta restricción sobre  la autonomía administrativa y funcional de las entidades estatales sometidas al  Estatuto General de Contratación Pública, sin afectar directamente un derecho  fundamental ni utilizar criterios sospechosos de discriminación. En últimas, se  trata de la obligatoriedad de acogerse a los acuerdos marco de precios en la  adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de  uso común, lo cual, según el actor, incide en la capacidad de decisión  administrativa de las entidades involucradas.    

     

226.        Además, la intensidad intermedia es aplicable en este caso porque  las medidas se inscriben en el ejercicio del margen de configuración del  legislador en materia de contratación pública, ámbito en el cual el Congreso  cuenta con un margen amplio de apreciación para garantizar la eficiencia y  transparencia en el uso de los recursos públicos, conforme a lo dispuesto en  los artículos 150 y 209 de la Constitución. Sin embargo, este margen de  configuración legislativa encuentra límites en los principios constitucionales  de autonomía administrativa y autonomía territorial, consagrados en los  artículos 113 y 288 de la Constitución, los cuales deben preservarse frente a  posibles restricciones irrazonables o desproporcionadas. Estas consideraciones  pueden analizarse adecuadamente mediante este nivel de escrutinio.    

     

227.        Precisada la intensidad intermedia como el nivel de escrutinio  aplicable en el presente caso, corresponde ahora examinar la idoneidad  de la medida legislativa cuestionada, lo cual implica identificar un fin  constitucionalmente importante que justifique su adopción. Para la Sala, la  medida impone a todas las entidades estatales la obligatoriedad de acogerse a  los acuerdos marco de precios para la adquisición de bienes y servicios de  características técnicas uniformes y de uso común, bajo las condiciones  definidas por el Gobierno nacional a través de la Agencia Nacional de Contratación  Pública. Este mandato tiene como fin principal garantizar la eficiencia y  transparencia en la contratación pública, objetivos que se alinean con el  principio de economía en la administración de recursos públicos y la lucha  contra la corrupción, reconocidos como fines constitucionalmente importantes  conforme a lo dispuesto en los artículos 209 y 334 de la Constitución.    

     

228.        En efecto, el artículo 209 establece que la función administrativa  debe desarrollarse con fundamento en los principios de eficiencia, economía y  transparencia, orientando la gestión pública hacia el buen uso de los recursos  públicos. De igual manera, el artículo 334 dispone que el Estado debe  intervenir en la economía para racionalizar la utilización de los recursos y  garantizar su eficiente asignación, promoviendo así la transparencia y la  eficiencia en la contratación estatal.    

     

229.        El fin constitucionalmente importante de la medida, entonces, se  concreta en racionalizar la adquisición de bienes y servicios, garantizando  economías de escala, precios competitivos y condiciones homogéneas en los  procesos de contratación estatal. Además, la adopción de acuerdos marco de  precios homogenizados pretende reducir la discrecionalidad administrativa, para  minimizar riesgos de corrupción y conflictos de intereses en la selección de  proveedores. De este modo, la medida busca contribuir a fortalecer la  transparencia y la integridad en la gestión pública, principios directamente  vinculados con el interés general y la moralidad administrativa, conforme a lo  establecido en el artículo 209 de la Constitución.    

     

230.        En este sentido, la medida no solo responde a un fin legítimo,  sino que también persigue un fin constitucionalmente importante, ya que  promueve la eficiencia y transparencia en la contratación pública, buscando  garantizar el uso racional de los recursos del Estado y la protección del  interés general. Por tanto, la idoneidad de la medida queda debidamente  justificada en tanto persigue un objetivo legítimo y relevante en términos  constitucionales.    

     

231.        Ahora bien, como ya se indicó, en el marco de un juicio de  proporcionalidad de intensidad intermedia, tampoco se exige demostrar  que la medida sea indispensable ni que no existan alternativas menos  restrictivas, sino constatar que sea efectivamente conducente para  alcanzar el fin constitucionalmente importante identificado, esto es,  garantizar la eficiencia y transparencia en la contratación pública.    

     

232.        En este caso, la medida establece, en el penúltimo inciso, la  obligatoriedad de acogerse a los acuerdos marco de precios para todas las  entidades estatales sujetas al Estatuto General de Contratación Pública cuando  existan para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas  uniformes y de uso común. Esta disposición tiene como propósito homogeneizar  las condiciones de contratación, reducir la dispersión de precios y aprovechar  economías de escala, racionalizando así el uso de los recursos públicos y  garantizando transparencia en la selección de proveedores. La efectiva  conducencia de esta regla general se sustenta en el hecho de que la  centralización de compras busca permitir negociar condiciones más favorables  para el Estado, asegurando precios competitivos, calidad homogénea y términos  contractuales equitativos para todas las entidades involucradas.    

     

233.        Por otro lado, el último inciso establece una obligatoriedad  condicionada para ciertas entidades específicas (“los organismos autónomos, las  ramas Legislativa y Judicial y las entidades territoriales”), las cuales “en  ausencia de un acuerdo marco de precios diseñado por la entidad que señale el  Gobierno nacional” podrán diseñar, organizar y celebrar acuerdos marco de  precios propios. Estas condiciones diferenciales responden, precisamente, a la  naturaleza especial de estas entidades, las cuales requieren un tratamiento que  responda a sus funciones constitucionales específicas y necesidades operativas  particulares. Sin embargo, la efectiva conducencia de esta disposición se  justifica en la capacidad del Gobierno nacional de modular la obligatoriedad  según las condiciones específicas de contratación, garantizando así eficiencia  y transparencia sin imponer una regla rígida y uniforme.    

     

234.        La diferenciación entre el penúltimo y último inciso permite,  entonces, una regulación adaptativa, pues establece una regla general de  obligatoriedad para todas las entidades sometidas al Estatuto General de  Contratación Pública, pero condiciona su aplicación para aquellas con  necesidades especiales, salvaguardando así su autonomía administrativa en  función de sus características institucionales particulares. Al mismo tiempo,  se asegura la efectiva conducencia de la medida al permitir al Gobierno  nacional evaluar caso por caso la necesidad de aplicar los Acuerdos marco de  precios, ajustando la obligatoriedad en consideración de las necesidades  administrativas de las entidades relacionadas específicamente en el último  inciso de la disposición.    

     

235.        En este contexto, es posible sostener que la medida es  efectivamente conducente para alcanzar el fin constitucionalmente importante de  eficiencia y transparencia en la contratación pública, ya que persigue un uso  racional de los recursos del Estado, homogeniza las condiciones de contratación  y reduce la discrecionalidad administrativa, contribuyendo así a la  transparencia en la gestión pública. La modulación de la obligatoriedad según  las características institucionales de las entidades específicas también  garantiza un balance adecuado entre la eficiencia en la contratación y la  autonomía administrativa de las entidades estatales.    

     

236.        Superado así el análisis  de necesidad, corresponde ahora evaluar la proporcionalidad en sentido  estricto. Como ya se indicó, la Sentencia C-345 de 2019 constituye un  referente jurisprudencial central en la estructuración del juicio de proporcionalidad,  en tanto unificó las divergencias existentes hasta entonces en la  jurisprudencia sobre la aplicación del análisis en sus distintas intensidades.  En dicha decisión, la Corte expresamente afirmó que, por regla general, el  examen de proporcionalidad en sentido estricto debe aplicarse tanto en el  juicio intermedio como en el juicio estricto, con el fin de evitar la  arbitrariedad del legislador y optimizar los mandatos superiores.    

237.        En particular, en la  mencionada Sentencia, la Corte indicó expresamente lo siguiente: “[l]a Sala  considera pertinente aclarar y unificar la jurisprudencia en este punto y  advertir que la proporcionalidad en sentido estricto debe estudiarse por el  juez constitucional con algunos matices, por regla general, tanto en el  juicio intermedio como en el estricto, mas no en el débil, de manera que se  sigan los pasos del test europeo, que incluye la proporcionalidad en sentido  estricto, así como la lógica de las intensidades del juicio estadounidense.  Esta postura se justifica en la pretensión de evitar la arbitrariedad del  Legislador y optimizar los mandatos superiores.”    

     

238.        De este modo, la exclusión  del análisis de la proporcionalidad en sentido estricto solo se predica del  juicio débil, en el que la Corte reconoce una mayor deferencia hacia la  libertad de configuración del legislador. En contraste, cuando se aplica un  juicio intermedio, como en el presente caso, el juez constitucional sí debe  valorar la proporcionalidad en sentido estricto, aunque de forma cualificada y  no exhaustiva, atendiendo a un estándar de no evidente desproporcionalidad.    

     

239.        Esta distinción también  fue aclarada por la Corte al establecer que “en el juicio intermedio […] se  debe verificar que la medida no sea evidentemente desproporcionada, en tanto  que, en el juicio estricto, se debe verificar que no sea desproporcionada.”    

     

240.        En consecuencia, la  proporcionalidad en sentido estricto no se excluye del juicio intermedio, sino  que se adapta a su intensidad. En particular, la no evidente desproporción  exige que el grado de restricción de los principios interferidos por la medida  juzgada se encuentre, en algún grado, compensado por la importancia de  satisfacer las finalidades que con ella se persiguen.    

     

241.        Aplicar este estándar al  caso en estudio es particularmente relevante, ya que la disposición acusada  introduce una regla general de obligatoriedad contractual que recae sobre  entidades estatales con autonomía constitucionalmente reconocida, bajo el  alcance normativo previamente establecido, lo cual requiere ponderar con  cuidado la relación entre los fines legítimos perseguidos por el legislador (v.  gr. eficiencia, transparencia, moralidad administrativa) y las restricciones  impuestas sobre las funciones propias y la capacidad decisional autónoma de  esas entidades.    

     

242.        De este modo, en relación  con el caso objeto de análisis, la Sala evidencia que la medida cuestionada  establece, en el penúltimo inciso, la obligatoriedad de acogerse a los acuerdos  marco de precios para todas las entidades estatales sujetas al Estatuto General  de Contratación Pública, mientras que en el último inciso impone una  obligatoriedad condicionada para ciertas entidades específicas, dependiendo de  lo que disponga el Gobierno nacional. La evaluación de proporcionalidad en  sentido estricto debe considerar, entonces, la diferencia en el alcance de la  obligatoriedad según el tipo de entidad estatal afectada.    

     

243.        En cuanto al penúltimo  inciso, la regla general de obligatoriedad para todas las entidades estatales  impone una restricción directa a la autonomía administrativa, al exigir que se  sujeten a los Acuerdos marco de precios en la adquisición de bienes y servicios  de características técnicas uniformes y de uso común. Sin embargo, para la Sala  esta limitación no resulta manifiestamente irrazonable, dado que la medida  procura optimizar el uso de recursos públicos, homogeneiza las condiciones de  contratación, reduce la dispersión de precios y disminuir la discrecionalidad  administrativa, contribuyendo así a la eficiencia y transparencia en la  contratación pública, conforme a lo dispuesto en los artículos 209 y 334 de la  Constitución.    

     

244.        Ahora bien, como se  desprende del análisis del alcance de la disposición que ya se hizo  previamente, la obligatoriedad de acogerse a los acuerdos marco de precios, una  vez condicionado su alcance a las entidades sometidas al Estatuto General de  Contratación, sigue cobijando a las entidades territoriales, los órganos de  control y las entidades de la organización electoral, en tanto sujetos  comprendidos dentro de ese régimen. Estas entidades fueron precisamente  aquellas respecto de las cuales el accionante centró el reproche constitucional  que ha sido admitido para análisis de fondo, al considerar que la medida  cuestionada comprometía de forma indebida su autonomía funcional y  administrativa. Por tanto, es necesario, a continuación, valorar si la imposición  de esta regla general compromete de manera manifiestamente irrazonable la  autonomía que la Constitución les reconoce.    

     

245.        Para la Sala, por un lado,  al ponderar los beneficios frente a las restricciones, observa que la medida  fortalece la transparencia administrativa al reducir los riesgos de corrupción  y conflictos de intereses en la selección de proveedores, al tiempo que  garantiza condiciones homogéneas y equitativas para todas las entidades  estatales, sin que ello implique una afectación desproporcionada a su capacidad  de gestión contractual, dado que la obligación solo aplica para bienes y  servicios de características técnicas uniformes y no para adquisiciones  especializadas o de características particulares. Esta modulación en el ámbito  de aplicación asegura un equilibrio razonable entre la eficiencia en la  contratación y la autonomía administrativa de las entidades estatales.    

     

246.        Por otro lado, respecto al  último inciso, la obligatoriedad condicionada para ciertas entidades  específicas garantiza un balance adecuado entre la eficiencia en la  contratación pública y la autonomía administrativa, ya que permite al Gobierno  nacional modular la obligatoriedad según las necesidades institucionales de  estas entidades, preservando así su capacidad de gestión contractual en función  de sus características operativas particulares.    

     

247.        Bajo esa  óptica, para la Sala Plena de la Corte Constitucional los acuerdos marco de  precios constitucionalmente deben entenderse como una herramienta de gestión  eficiente de los recursos públicos y no como una forma de interferencia en la  autonomía de los poderes públicos. Esto permite observar, entonces, que la  demanda parte de una premisa equivocada al suponer que la contratación estatal  de cada entidad pública debe mantenerse al margen de cualquier esquema de  articulación. En realidad, la contratación pública supone un ámbito de  regulación general que el legislador puede desarrollar de manera amplia, sin  que ello implique una afectación a la independencia de las entidades contratantes.    

     

248.        Ahora bien, la Corte aclara que este examen se limita a constatar  que los acuerdos marco de precios, en tanto herramienta normativa y en el marco  de la medida objeto de revisión, pueden ser adoptados por el legislador como  una opción de política pública en materia de contratación estatal, siempre que  se respeten los límites constitucionales. La Corte no realiza una valoración  sobre la conveniencia, eficacia o superioridad de este instrumento frente a  otros modelos posibles, ni lo presenta como un esquema preferente de gestión  pública. El análisis que acá se adelanta, entonces, no se deriva de una  adhesión institucional a los méritos de la herramienta, sino del reconocimiento  de que el legislador goza de un margen de configuración normativa en este ámbito,  las finalidades que persigue, y que dicha opción no resulte, en sí misma,  contraria al orden constitucional.    

249.        Con estas precisiones, a continuación la Sala procederá a examinar  con mayor detalle si la medida impugnada resulta manifiestamente  irrazonable al ser aplicada a las entidades respecto de las cuales el actor  formuló su reproche principal de afectación a la autonomía. Esto es, las ramas  Legislativa y Judicial, los órganos de control, la organización electoral y las  entidades territoriales, cuyas competencias constitucionales, según la demanda,  podrían verse comprometidas si la reglamentación de la medida no respeta los  límites propios de su autonomía funcional y administrativa.    

     

La medida objeto  de revisión frente a las ramas Legislativa y Judicial    

     

250.        En la  Sentencia C-285 de 2016, la Corte señaló que el principio de separación de  poderes no impide la existencia de mecanismos de articulación entre las  distintas ramas del poder público, siempre que estos no desnaturalicen las  funciones que les han sido atribuidas constitucionalmente[154].    

     

251.        En el mismo  sentido, la Sentencia C-373 de 2016 precisó que la independencia de los órganos  estatales no puede interpretarse como una exclusión total de las normas  generales de administración pública, sino que debe garantizarse en lo que  respecta al ejercicio de sus funciones misionales. Bajo esta interpretación, la  regulación de los acuerdos marco de precios no desconoce la autonomía de la rama  Legislativa ni de la rama Judicial, sino que impone un criterio de eficiencia  en la contratación estatal que no incide en el ejercicio de sus competencias  esenciales.    

     

252.        Ahora bien, el  argumento de la demanda sobre la supuesta vulneración de la autonomía  presupuestal de las ramas legislativa y judicial también carece de  fundamento. La autonomía presupuestal no implica la potestad plena de  sustraerse de las normas generales de contratación pública ni de excluirse de  las reglas que buscan garantizar el uso eficiente de los recursos del Estado.  En línea con lo explicado por algunos intervinientes, la Sala considera que los  enunciados acusados no afectan la autonomía presupuestal de las ramas del poder  público, en tanto se limitan a establecer un mecanismo de racionalización del  gasto sin interferir en la gestión de los recursos asignados. Como lo indico,  con acierto, el Departamento Nacional de Planeación, los acuerdos marco de  precios no eliminan la facultad de las entidades para definir sus necesidades  contractuales, sino que procuran un marco común para la adquisición de bienes y  servicios, en aras de garantizar la eficiencia y la transparencia.    

     

253.        Este  planteamiento es coherente con la interpretación constitucional que la Corte ha  desarrollado sobre la autonomía de los órganos del Estado. Al respecto, en la  Sentencia C-949 de 2001 se indicó que imponer lineamientos generales en materia  de contratación no constituye una intromisión indebida, sino una regulación  legítima orientada a la eficiencia administrativa.    

     

254.        Del mismo  modo, en la Sentencia C-373 de 2016 se precisó que la independencia de las  ramas no excluye de ninguna manera la aplicación de normas comunes en aspectos  administrativos, siempre que no interfieran con el ejercicio de sus funciones  misionales. No existe, entonces, una prohibición constitucional que impida a la  rama Legislativa o a la rama Judicial seguir lineamientos generales en materia  de contratación pública, siempre que se respete la capacidad de administrar sus  recursos dentro de las reglas establecidas.    

     

255.        En ese  sentido, es claro que el deber de las entidades sometidas al Estatuto General  de Contratación de la Administración Pública de atender los acuerdos marco de  precios, incluido en la expresión “todas”, no desconoce la autonomía de las ramas  del poder, sino que persigue un fin constitucionalmente legítimo y relevante,  como lo es la racionalización del gasto público y la transparencia en la  contratación estatal. En todo caso, para la Sala es necesario no perder de  vista que la lectura del enunciado “todas”, contenido en el penúltimo inciso  del parágrafo 5° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, no puede realizarse de  manera aislada, sino en conjunto con el contexto normativo que lo acompaña y de  acuerdo con el alcance que, en esta providencia, se ha establecido.    

     

256.        Este inciso  establece que el Gobierno nacional señalará la entidad encargada de diseñar,  organizar y celebrar los acuerdos marco de precios, y que la reglamentación  determinará  las condiciones bajo las cuales su uso será obligatorio para todas las  entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración  Pública. La presencia de la expresión “todas” debe interpretarse, entonces, a  la luz de la facultad reglamentaria otorgada y sus límites, lo que implica que  el mandato de obligatoriedad no es absoluto ni incondicional, sino que  claramente está supeditado al respeto por los contenidos constitucionales y  legales, como lo es la autonomía de las ramas del poder público, esto es,  siempre que no se interfiera con las funciones esenciales de cada una de  ellas.    

     

257.        En otras  palabras, el enunciado no es inconstitucional si se entiende –como lógicamente  se desprende de su contexto normativo– que el reglamento que establece la  obligatoriedad de los acuerdos marco de precios debe ser elaborado bajo los  parámetros de respeto a la autonomía e independencia funcional de las ramas del  poder público. Esta interpretación garantiza que las disposiciones demandadas  sean compatibles con el principio de separación de poderes y mantiene intacta  la capacidad de las ramas legislativa y judicial para ejercer sus funciones  misionales de manera autónoma, mientras se asegura la eficiencia y  transparencia en la contratación estatal.    

     

258.        Del mismo  modo, el último inciso demandado, al permitir a las ramas Legislativa y Judicial  diseñar, organizar y celebrar sus propios acuerdos marco de precios en ausencia  de uno nacional, no solo respeta su autonomía, sino que la fortalece al  otorgarles la posibilidad de gestionar de manera independiente su contratación  cuando el mecanismo centralizado no cubra sus necesidades. Para la Corte, la  norma reconoce expresamente la facultad de autogobierno de las ramas al  habilitarlas para crear sus propios acuerdos marco de precios ante la ausencia  de un esquema definido por la entidad designada por el Gobierno nacional y con  los criterios constitucionales anteriormente mencionados.    

     

259.        Así, esta  última disposición constituye una manifestación clara de la capacidad de las  entidades para administrar sus recursos, garantizando que la falta de un  acuerdo marco de precios centralizado no se convierta en un obstáculo para la  gestión eficiente de sus recursos. En esa medida, la norma ofrece un margen de  flexibilidad que asegura que las ramas puedan cumplir con sus funciones de  manera autónoma y eficiente, preservando su capacidad de autogestión y  respetando su independencia institucional.    

     

260.        Ahora bien,  tampoco es correcto afirmar que ambos preceptos desconocen especialmente la  independencia de la rama Judicial. La independencia judicial se predica de la  función jurisdiccional y de las garantías necesarias para su ejercicio, pero no  significa que la administración de justicia deba estar exenta de regulaciones  administrativas generales. En la Sentencia C-373 de 2016 se dejó claro que la  regulación de los procedimientos administrativos dentro de la rama Judicial no  puede confundirse con una afectación a su independencia funcional[155]. Así, los acuerdos marco de  precios no interfieren con la actividad judicial ni condicionan el ejercicio de  la función jurisdiccional, sino que establecen criterios generales para la  adquisición de bienes y servicios de uso común, sin alterar el núcleo esencial  de la independencia de los jueces ni de los tribunales.    

     

261.        A partir de lo  expuesto, en principio, para la Sala las medidas que se derivan de los  enunciados demandados no están diseñadas para afectar la autonomía de las ramas  del poder público, sino para asegurar que los recursos públicos sean utilizados  de manera eficiente y transparente, en concordancia con los principios que  rigen la función administrativa. La Corte ha sido clara en señalar que las  entidades públicas pueden estar sometidas a normas de contratación estatal sin  que ello implique una violación de su autonomía, siempre que dichas normas no  interfieran con el ejercicio de sus funciones esenciales. En este caso, no  existe una afectación evidente de la independencia de la rama Judicial ni a la  autonomía de la rama Legislativa que lleve, como lo pretende el actor, a  declarar la inconstitucionalidad de los acápites demandados.    

     

262.        Con todo, la Sala estima necesario reforzar una dimensión  fundamental del análisis constitucional que aquí se adelanta, relacionada la  sujeción de las ramas del poder público, y en particular de la Rama Judicial, a  mecanismos generales de articulación administrativa como los acuerdos marco de  precios. Como ya se indicó, este tipo de articulación no puede desconocer los  límites estructurales que impone la Constitución en materia de separación de  poderes y autonomía funcional. En esta providencia ha quedado claro que, de  acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la independencia de las ramas del  poder no implica su exención absoluta frente a regímenes administrativos  comunes, pero sí exige que cualquier sujeción normativa preserve el núcleo  esencial de las competencias misionales que justifican su existencia como  órganos diferenciados del Estado.    

     

     

264.        En consecuencia, para la Sala es claro que el alcance de los  acuerdos marco de precios no puede concebirse de manera tal que restrinja la  operatividad de los despachos judiciales, introduzca rigideces administrativas  o presupuestales incompatibles con la función jurisdiccional, o imponga  condiciones de contratación que afecten la continuidad, suficiencia o calidad  de los bienes y servicios necesarios para la prestación del servicio de  justicia.    

     

265.        Así, si bien la medida legislativa no resulta, en abstracto,  manifiestamente irrazonable ni desproporcionada, su aplicación concreta  dependerá del ejercicio reglado y constitucionalmente adecuado de la potestad  reglamentaria, en los términos que esta Corporación ha reconocido. En ese  sentido, la habilitación normativa para diseñar y hacer obligatorio el uso de  acuerdos marco de precios debe leerse a la luz del principio de interpretación  conforme, lo cual implica que su implementación debe respetar los márgenes de  autonomía institucional que la Constitución reserva para las ramas del poder  público, en particular para la rama Judicial.    

     

266.        En tal sentido, la exequibilidad de la medida debe quedar  supeditada a que el reglamento que module la aplicación de los acuerdos marco  de precios no interfiera con el desarrollo independiente de las funciones  constitucionales de las ramas Legislativa y Judicial, especialmente en lo que  respecta a su capacidad de definir autónomamente las condiciones operativas  necesarias para el cumplimiento de sus funciones esenciales, y de administrar  los recursos asignados sin imposiciones que desnaturalicen su rol  institucional.    

     

La medida  objeto de revisión frente a los órganos de control y organización electoral    

     

267.        Ahora bien,  sobre la autonomía de los órganos de control y de las entidades de la  organización electoral; aquella está reconocida, principalmente, en los  artículos 113, 267 y 265 de la Constitución. El artículo 113 establece que,  además de las ramas del poder público, existen otros órganos autónomos e  independientes encargados de cumplir funciones esenciales del Estado, como el  control fiscal y la organización electoral. El artículo 267 consagra la  autonomía de la Contraloría General de la República en el ejercicio del control  fiscal, señalando que esta vigilancia debe realizarse de manera posterior y  selectiva, sin interferencias externas. Por su parte, el artículo 265 otorga al  Consejo Nacional Electoral facultades de inspección y vigilancia en materia  electoral, garantizando su independencia operativa y administrativa.    

     

268.        La Corte  Constitucional ha desarrollado ampliamente el contenido de esta autonomía, a  partir de lo cual es posible señalar que aquella se expresa, en esencia, en  tres dimensiones: administrativa, presupuestal y funcional. La autonomía  administrativa implica la facultad de estas entidades para definir su  estructura interna, regular su funcionamiento y adoptar decisiones sobre su  gestión sin subordinación a otros órganos del poder público. La autonomía  presupuestal les permite manejar sus recursos de manera independiente,  asegurando que su financiamiento no dependa de decisiones arbitrarias de otros  poderes del Estado. La autonomía funcional, por su parte, garantiza que puedan  cumplir con sus atribuciones sin interferencias que puedan comprometer su  imparcialidad y eficacia[156].    

     

269.        No obstante,  esta autonomía tampoco es absoluta. La Corte ha dejado claro que los órganos  autónomos e independientes también están sujetos a las normas generales del  ordenamiento jurídico y a los principios constitucionales de eficiencia,  transparencia y responsabilidad en el manejo de los recursos públicos. En la  Sentencia C-832 de 2002, la Corte sostuvo que “la autonomía  constitucionalmente otorgada marca un límite a la acción de los órganos de las  Ramas del Poder”, lo que significa que no pueden operar sin ningún tipo de  regulación. En la misma línea, en la Sentencia C-499 de 1998, la Corte indicó  que, en materia de órganos de control, la autonomía se vulnera cuando se somete  al control previo o posterior de otra autoridad las decisiones que aquellos  adoptan en ejercicio de sus funciones constitucionales. Este último pronunciamiento es relevante,  pues distingue entre la regulación administrativa legítima y una interferencia  indebida en la función de control.    

     

270.        A la luz de  esta jurisprudencia, la aplicación de los acuerdos marco de precios no puede  considerarse una afectación indebida de la autonomía de estos órganos. Como ya  se dijo, estos acuerdos son mecanismos diseñados para optimizar la contratación  pública, garantizando eficiencia en la adquisición de bienes y servicios de  características uniformes. No suponen una intervención del Ejecutivo nacional  en la gestión interna de las entidades de control y de la organización  electoral, sino que establecen una regla general en materia de contratación,  que no interfiere con sus competencias esenciales. De este modo, la regulación  de los acuerdos marco de precios no impone limitaciones arbitrarias a la  gestión de estos órganos, sino que se enmarca dentro de los principios  constitucionales que rigen la administración pública.    

     

271.        Respecto de la  expresión “todas”, se observa que esta incluye a los órganos de control y a las  entidades de la organización electoral dentro del ámbito de aplicación de los  acuerdos marco de precios, los cuales serán obligatorios en las condiciones que  determine un reglamento expedido por la entidad designada por el Gobierno  nacional. Esta obligatoriedad, sin embargo y como ya ha quedado suficientemente  claro en esta providencia, no es absoluta ni incondicionada, ya que el  reglamento debe respetar los límites que impone la Constitución, garantizando  que la autonomía funcional, administrativa y presupuestal de estos órganos no  sea vulnerada. Esto lleva a no perder de vista que las normas generales de  contratación son legítimas siempre que no interfieran con las competencias  esenciales de los órganos autónomos, lo que permite concluir que la expresión  “todas” no desconoce dicha autonomía, sino que la somete a un marco normativo  que debe ser constitucionalmente respetuoso.    

     

272.        Por su parte,  el último inciso demandado prevé que, en ausencia de un acuerdo marco de  precios diseñado por la entidad que señale el Gobierno, los órganos de control  y las entidades de la organización electoral podrán diseñar, organizar y  celebrar sus propios acuerdos marco de precios. En consecuencia, la disposición  preserva su autonomía para gestionar sus recursos de manera independiente  cuando el mecanismo centralizado no esté disponible, lo que refuerza su  independencia institucional.    

     

273.        Asimismo, los  enunciados acusados no excluyen la posibilidad de que los órganos de control  gestionen sus contratos de manera independiente cuando el mecanismo de acuerdos  marco de precios no sea aplicable. En este sentido, la Corte ha señalado que  los esquemas generales de contratación no desconocen la autonomía de las  entidades públicas, siempre que no las priven de su capacidad de decisión en  la ejecución de sus competencias.    

     

274.        A propósito de  ello, en la Sentencia C-380 de 2019, la Corte indicó que “la autonomía se  encuentra limitada por el principio de centralización política, el cual se  traduce, entre otros, en la potestad del legislador para regular ciertos  aspectos de la organización y funcionamiento de las entidades  territoriales”. Esta lógica es extensible a los órganos de control y a las  entidades de la organización electoral, que, si bien gozan de autonomía en su  funcionamiento, también deben someterse a los marcos regulatorios generales que  buscan asegurar la eficiencia y transparencia en el manejo de los recursos  públicos.    

     

275.        En este contexto, y a partir del análisis anterior, la Sala  considera que la medida de obligatoriedad de los acuerdos marco de precios para  los órganos de control y la organización electoral no resulta manifiestamente  irrazonable, en la medida en que, por su naturaleza, no interfiere directamente  con sus funciones constitucionales esenciales, ni con su capacidad decisoria  sobre qué contratar ni cuándo hacerlo. No obstante, el carácter general de la  medida y la sujeción a una reglamentación posterior, prevista expresamente en  el enunciado demandado, hacen necesario precisar que la validez constitucional  de la obligatoriedad no puede desvincularse del respeto estricto por el régimen  de autonomía funcional, administrativa y presupuestal que ampara a estos  órganos.    

     

276.        Así, la expresión “todas”, contenida en el penúltimo inciso del  parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, debe ser entendida como  una remisión condicionada a lo que disponga el reglamento, y ese reglamento, a  su vez, no puede imponer condiciones que, en la práctica, impidan o dificulten  irrazonablemente el cumplimiento independiente y eficaz de las funciones que la  Constitución le asigna a estos órganos. Esto incluye, entre otras cosas,  asegurar que la adopción de los acuerdos marco de precios no interfiera con el  desarrollo autónomo de procesos de control fiscal, disciplinario o electoral;  que no introduzca rigideces que comprometan su capacidad operativa o de  respuesta oportuna, y que no condicione el uso de los recursos públicos a  decisiones o criterios que desconozcan sus competencias institucionales.    

     

277.        En suma, la Sala insiste en que la exequibilidad de las  expresiones acusadas debe condicionarse a que, tratándose de los órganos de  control y de las entidades de la organización electoral, la reglamentación que  module la obligatoriedad de los acuerdos marco de precios también debe respetar  los límites derivados de la autonomía institucional de estas entidades, en  particular sus funciones esenciales y competencias propias. Solo bajo este  entendimiento es posible preservar el equilibrio entre el principio de  eficiencia administrativa y el principio de autonomía de estos organismos,  ambos componentes esenciales del modelo constitucional colombiano.    

     

La medida  objeto de análisis frente a la autonomía de las entidades territoriales    

     

278.        Ahora bien, en relación con el principio de autonomía territorial, consagrado  esencialmente en los artículos 287, 288 y 305 de la Constitución, no puede  perderse de vista que éste busca establecer un equilibrio entre la  descentralización y la unidad del Estado. El artículo 287 reconoce que las entidades  territoriales tienen el derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer  las competencias que les correspondan, gestionar sus recursos y participar en  las rentas nacionales. No obstante, este reconocimiento no significa que su  autonomía esté exenta de límites normativos. El artículo 288 aclara que la  distribución de competencias debe sujetarse a los principios de coordinación,  concurrencia y subsidiariedad, los cuales garantizan que la autonomía  territorial se armonice con la coherencia y eficiencia del Estado. Por su  parte, el artículo 305 otorga a los gobernadores la responsabilidad de ejecutar  políticas dentro del marco de la Constitución y la ley, asegurando una  interacción ordenada entre el nivel nacional y los niveles locales.    

     

279.        A lo largo de su  jurisprudencia, la Corte Constitucional ha precisado que la autonomía  territorial no equivale a soberanía ni puede interpretarse como un espacio  exento de regulaciones generales. En la Sentencia C-894 de 2003, esta Corporación  advirtió que la descentralización no puede convertirse en una excusa para  fragmentar la gestión estatal ni para sustraer a los entes territoriales de  normas que garantizan la eficiencia en la administración pública[157]. De manera similar, en la Sentencia C-010 de  2013, se subrayó que la autonomía territorial implica la capacidad de tomar  decisiones dentro de un marco normativo que preserve la coherencia del  ordenamiento jurídico y asegure la prestación efectiva de los servicios  públicos. La aplicación de los acuerdos marco de precios se inscribe  precisamente dentro de estos criterios, pues busca estandarizar la contratación  en rubros específicos sin alterar las competencias esenciales de las entidades  territoriales.    

     

280.        El último inciso demandado  establece que las entidades territoriales deben adherirse a los acuerdos marco  de precios cuando existan, permitiendo que diseñen sus propios acuerdos en  ausencia de estos. La demanda sugiere que esta disposición lesiona su capacidad  de gestionar autónomamente la contratación de bienes y servicios, pero esta  apreciación desconoce que la regulación de la contratación pública es una  función legítima del legislador y que el hecho de establecer parámetros de  eficiencia en la adquisición de bienes no priva a las entidades territoriales  de su margen de acción en la administración de los recursos públicos.    

     

281.        La Corte ha señalado en  múltiples decisiones que el establecimiento de procedimientos contractuales  uniformes no es incompatible con la autonomía territorial cuando responde a  propósitos constitucionalmente legítimos. En la Sentencia C-119 de 2020, por  ejemplo, se determinó que los entes territoriales deben acatar regulaciones  generales en materia de contratación estatal, en la medida en que estas no  alteren su capacidad de definir sus prioridades ni interfieran con el ejercicio  de sus competencias misionales. En la misma línea, la Sentencia C-1051 de 2001  enfatizó que la descentralización administrativa no significa que las entidades  territoriales puedan operar al margen de los principios de eficiencia y  transparencia en la gestión pública.    

     

282.        Como lo indicó el  Departamento Nacional de Planeación, la aplicación de los acuerdos marco de  precios es una medida de coordinación administrativa que busca optimizar la  contratación estatal sin debilitar la capacidad de gestión de los entes  territoriales. Se trata de facilitar el acceso a mejores condiciones de  contratación sin afectar la autonomía de los municipios y departamentos en la  administración de sus presupuestos. En últimas son mecanismos de contratación  que no afectan la capacidad de decisión de los entes territoriales, sino que  garantizan una mejor planeación del gasto y, como lo señaló la Procuraduría  General de la Nación, previenen irregularidades en la contratación pública.    

     

283.        El principio de  coordinación, consagrado en el artículo 288 de la Constitución, también es importante  para interpretar la compatibilidad entre la autonomía territorial y la  regulación de la contratación pública. La Corte ha señalado que este principio exige  articular la actuación de los distintos niveles de gobierno para evitar  duplicidades, ineficiencias y afectaciones al interés general. Esta  coordinación entre el nivel nacional y los niveles territoriales es un  mecanismo esencial para garantizar la eficacia del Estado y la prestación de  servicios a la ciudadanía. A propósito de ello, en la Sentencia C-380 de 2019  la Corte reiteró que la unificación de ciertos procedimientos administrativos  no constituye una invasión de competencias cuando se justifica en la necesidad  de garantizar la eficiencia del gasto público y el cumplimiento de los  principios que rigen la función administrativa.    

     

284.        Justamente, en la  Sentencia C-119 de 2020, la Corte analizó si la facultad otorgada al Gobierno nacional  para expedir documentos tipo obligatorios en procesos de contratación estatal,  incluidos los de las entidades territoriales, vulneraba la autonomía reconocida  en el artículo 287 de la Constitución. En ese caso, la Corte partió de una  reflexión sobre el modelo de Estado unitario con descentralización  administrativa, para precisar que la autonomía territorial no implica soberanía  ni inmunidad frente a las disposiciones legales de carácter general. Este  modelo, consagrado en los artículos 1 y 287 de la Constitución, establece que  las entidades territoriales pueden gobernarse por autoridades propias y  gestionar sus recursos, pero dentro de los límites que impone el orden jurídico  nacional.    

     

285.        Así, subrayó que la  autonomía territorial debe ser entendida de manera armónica con los principios  de coordinación y concurrencia, pilares esenciales para evitar la fragmentación  administrativa y garantizar la eficiencia del Estado. Un aspecto crucial de  dicho pronunciamiento es su análisis sobre el núcleo esencial de la autonomía  territorial, el cual comprende la capacidad de las entidades para definir sus  prioridades, administrar sus recursos y ejercer competencias propias. Sin  embargo, la Corte aclaró que este núcleo no se vulnera cuando se establecen  parámetros generales que racionalizan la gestión pública, siempre que no  interfieran con las decisiones fundamentales de las entidades territoriales.    

     

286.        De este modo, la Corte  concluyó que la obligación de aplicar documentos tipo en los procesos de  contratación no anula la facultad de las entidades territoriales para decidir  sobre sus necesidades ni para administrar sus recursos, sino que impone un  marco de coordinación que garantiza la transparencia, la eficiencia y la  planeación fiscal. Esta decisión reafirma que las regulaciones contractuales  generales, cuando persiguen fines constitucionalmente legítimos, no lesionan la  autonomía territorial, sino que fortalecen la gestión pública al evitar  sobrecostos y promover mejores prácticas administrativas.    

     

287.        El reconocimiento de la  autonomía territorial en la administración de sus recursos públicos no  significa, entonces, que las entidades territoriales puedan desentenderse de  las regulaciones estatales orientadas a mejorar la eficiencia del gasto. En  este caso es necesario considerar que los acuerdos marco de precios no eliminan  su capacidad para tomar decisiones en la ejecución de sus presupuestos ni  modifican la distribución de competencias establecida en la Constitución, sino  que introducen un esquema de contratación que permite reducir costos y aumentar  la transparencia en la adquisición de bienes y servicios de características  uniformes. Bajo esa misma perspectiva, es necesario no perder de vista que,  como se indicó en la Sentencia C-119 de 2020, la descentralización  administrativa debe conciliarse con la planeación nacional y las entidades  territoriales están sujetas a regulaciones generales que buscan garantizar el  buen uso de los recursos públicos.    

288.        No es constitucionalmente  posible asumir, así, que cualquier limitación a la contratación directa de los  entes territoriales constituye una vulneración de su autonomía, pues tal  interpretación desconocería que el legislador, en uso de su amplia  configuración normativa, tiene la potestad de establecer mecanismos para  optimizar la función pública sin menoscabar la capacidad de gestión de los  niveles locales. Como ha quedado suficientemente claro, la Corte ha precisado  en que el margen de autonomía territorial debe examinarse en función de la  articulación con el Estado unitario, evitando extremos de centralismo o  fragmentación administrativa. En este caso, en principio, la aplicación de los  acuerdos marco de precios no restringe las competencias esenciales de los  municipios y departamentos, sino que promueve una administración más eficiente  del gasto público, en línea con los principios constitucionales de planeación y  sostenibilidad.    

     

289.        Ahora bien, el examen sobre la constitucionalidad de la medida  demandada en relación con la autonomía territorial también debe considerar que  esta autonomía tiene una dimensión presupuestal y administrativa que no puede  entenderse como una habilitación absoluta o desvinculada de los principios que  rigen la organización del Estado. En la Sentencia C-189 de 2019, la Corte  reiteró que si bien las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por  autoridades propias y gestionar sus intereses, esa autonomía se encuentra  también vinculada con el principio de Estado unitario y, por tanto, su  ejercicio debe enmarcarse dentro de las competencias que constitucionalmente le  corresponden al legislador para organizar el sistema de gasto público en  condiciones de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Estas  consideraciones permiten al legislador establecer límites razonables y reglas  comunes, siempre que se respete el núcleo esencial de la autonomía territorial,  dentro del cual se encuentra la capacidad de definir prioridades, administrar  recursos y ejercer competencias propias.    

     

290.        En igual sentido, la Sentencia C-036 de 2023 puso de presente que  la legalidad del presupuesto territorial es un principio estructural del  sistema democrático, en la medida en que garantiza que el manejo de los  recursos públicos esté sujeto a reglas predefinidas de competencia,  procedimiento y contenido. Este principio también exige que las modificaciones  y ajustes presupuestales se sometan al control político de las corporaciones  públicas, sin que ello impida que el legislador establezca esquemas de  racionalización del gasto, como la sujeción a los acuerdos marco de precios,  siempre que no sustituyan ni anulen las competencias constitucionales de las  autoridades territoriales.    

     

291.        En esa dirección, la obligación de adherirse a acuerdos marco de  precios debe interpretarse armónicamente con estos postulados. Si bien dicha  obligación se dirige también a las entidades territoriales sometidas al  Estatuto General de Contratación, su exigibilidad depende de las condiciones  previstas en el reglamento que expida la entidad designada por el Gobierno  nacional. En consecuencia, la Corte advierte que la reglamentación que  establezca la obligatoriedad de los acuerdos marco de precios para los entes  territoriales debe respetar los límites materiales del principio de autonomía  territorial, particularmente en lo que se refiere a su facultad para definir la  destinación de los recursos dentro del marco legal y para determinar las  condiciones operativas de su contratación.    

     

292.        Así, la norma demandada no puede entenderse como una autorización  al Ejecutivo nacional para imponer, de manera unilateral e incondicionada,  reglas que anulen la capacidad de gestión de los municipios y departamentos. Su  interpretación debe quedar sujeta al respeto por el contenido esencial de la  autonomía territorial, tal como ha sido definido en la jurisprudencia de esta  Corte, el cual incluye tanto la administración autónoma de los recursos como la  definición de prioridades locales en el marco de la planeación. Por ello, la  reglamentación deberá garantizar que las condiciones de obligatoriedad no  restrinjan injustificadamente esta capacidad de autogobierno, ni se traduzcan  en una injerencia centralista que vacíe las competencias locales.    

     

293.        En suma, a juicio de la Sala, la medida bajo revisión no vulnera  la autonomía territorial en su dimensión constitucional esencial, en tanto no  suprime ni interfiere con la facultad de las entidades territoriales para  definir sus prioridades, administrar sus recursos ni ejercer las competencias  propias que les reconoce la Carta Política. Por el contrario, el mecanismo de  acuerdos marco de precios, al estar limitado a bienes y servicios de  características técnicas uniformes, se inscribe dentro de una política de  racionalización del gasto público que persigue fines legítimos de eficiencia,  planeación y transparencia en la contratación estatal, sin anular la capacidad  de autogobierno de los entes territoriales. Adicionalmente, el diseño legal  prevé una cláusula de flexibilidad, según la cual, en ausencia de un acuerdo  marco nacional aplicable, los municipios y departamentos pueden estructurar sus  propios acuerdos, lo que garantiza un margen efectivo de adaptación a sus  necesidades y contextos locales. Finalmente, dado que el mandato de  obligatoriedad está sujeto a desarrollo reglamentario, la Corte subraya que su  aplicación debe entenderse subordinada al respeto por los contenidos constitucionales  de la autonomía territorial, lo cual excluye interpretaciones que impongan  cargas administrativas irrazonables o que desplacen indebidamente la gestión  presupuestal propia de los entes territoriales.    

     

Conclusión    

     

294.        En conclusión, para la Sala Plena de la Corte Constitucional, el  artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, en los enunciados demandados, en principio  no vulnera la autonomía funcional ni administrativa de las entidades estatales  sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. La  medida legislativa analizada persigue fines constitucionalmente importantes,  como la eficiencia, la transparencia y la moralidad administrativa, y resulta  idónea, conducente y no manifiestamente irrazonable para alcanzarlos. No  desnaturaliza las funciones esenciales de las entidades involucradas ni las  priva de su capacidad de decisión en el ejercicio de sus competencias. Por el  contrario, al limitarse a bienes y servicios de características técnicas  uniformes y de uso común, la disposición permite armonizar la eficiencia en la  contratación con los márgenes de autonomía institucional reconocidos por la  Constitución.    

     

295.        No obstante, para asegurar su compatibilidad plena con el orden  constitucional, la Corte encuentra necesario condicionar la exequibilidad de  parte los enunciados normativos demandados. En primer lugar, es importante  precisar que la expresión “todas”, contenida en el penúltimo inciso del  parágrafo 5° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, únicamente puede  entenderse referida a las entidades sometidas al Estatuto General de  Contratación de la Administración Pública. En segundo lugar, encuentra que la  expresión “organismos autónomos”, prevista en el último inciso del mismo  parágrafo, también debe entenderse referida exclusivamente a aquellos que se  encuentran sujetos a dicho Estatuto. Esta interpretación evita extender la  obligatoriedad a entidades regidas por regímenes especiales y asegura una  lectura sistemática de la disposición, conforme a la Constitución Política.    

     

296.        Así mismo, con base en las razones ampliamente desarrolladas en  esta providencia, la Corte establece que, en el caso de las entidades  destinatarias comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la norma,  incluidas las ramas Legislativa y Judicial, los órganos de control, la  organización electoral y las entidades territoriales, la reglamentación que  module la obligatoriedad del uso de los acuerdos marco de precios debe respetar  los límites que impone su autonomía constitucional, en particular sus funciones  esenciales y competencias propias. La reglamentación no puede convertirse en un  instrumento para condicionar indebidamente la gestión operativa, presupuestal o  funcional de estas entidades, ni desconocer su capacidad de autogobierno según  su margen de desarrollo en el marco constitucional.    

     

297.        Este condicionamiento preserva el equilibrio entre la necesidad de  racionalizar la contratación estatal, mediante mecanismos que promueven la  eficiencia, la planeación y la transparencia, y el deber de garantizar que las  entidades públicas con autonomía constitucional ejerzan sus funciones sin  restricciones irrazonables. Este entendimiento reafirma, además, la competencia  del legislador para organizar la contratación estatal bajo principios de  eficiencia, coordinación y moralidad administrativa, sin alterar el diseño  constitucional de distribución de competencias ni afectar el núcleo esencial de  la autonomía institucional reconocida especialmente a algunas entidades que  hacen parte de la estructura del Estado.    

     

298.        Por estas razones, la Corte declarará la exequibilidad  condicionada de las expresiones “todas”, contenida en el penúltimo inciso, y  “organismos autónomos”, contenida en el último inciso del parágrafo 5° del  artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 41 de la Ley  1955 de 2019, en el entendido de que, primero, la obligatoriedad de los  acuerdos marco de precios únicamente se aplica a las entidades sometidas al  Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y segundo, en el  caso de las entidades destinatarias incluidas en la norma, el reglamento que  module dicha obligatoriedad, al que se refiere la misma norma, debe respetar  los límites que impone su autonomía constitucional, en particular sus funciones  esenciales y competencias propias.    

     

     

     

En virtud de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte  Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,    

     

     

RESUELVE    

     

Único. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, por  los cargos analizados, de las expresiones “todas”, contenida en el penúltimo  inciso, y “organismos autónomos”, contenida en el último inciso del parágrafo  5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 41 de la  Ley 1955 de 2019, en el entendido de que: (i) la obligatoriedad de los acuerdos  marco de precios únicamente se aplica a las entidades sometidas al Estatuto  General de Contratación de la Administración Pública, y (ii) en el caso de las  entidades destinatarias incluidas en la norma, el reglamento que module dicha  obligatoriedad deberá respetar los límites que impone su autonomía  constitucional, en particular sus funciones esenciales y competencias propias.    

     

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

     

     

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

Con  salvamento de voto    

     

     

     

NATALIA  ÁNGEL CABO    

Magistrada    

Con  salvamento parcial de voto    

     

     

     

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

DIANA  FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR  FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

Con  impedimento aceptado    

     

     

     

PAOLA  ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

     

CRISTINA  PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Con  salvamento de voto    

     

     

     

MIGUEL  POLO ROSERO    

Magistrado    

Aclaración  de voto    

     

     

     

JOSE  FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA  LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria  General    

     

     

     

     

     

     

     

     

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

NATALIA ÁNGEL CABO    

A LA SENTENCIA C-138/25    

     

     

     

Magistrada ponente:    

Diana Fajardo Rivera    

     

     

En  este caso, compartí con la mayoría de la Sala, el reconocimiento que la  Sentencia C-138 de 2025 hizo de los acuerdos marco de precios (AMP) como  instrumentos para lograr la eficiencia y la transparencia del gasto público.  También estuve de acuerdo con el primer apartado del condicionamiento, en  cuanto a que las expresiones “todas” y “organismos autónomos” contenidas en la  norma demandada comprenden únicamente aquellos organismos sometidos al Estatuto  General de Contratación de la Administración Pública.    

     

Sin  embargo, salvé parcialmente mi voto porque discrepo del segundo apartado del  condicionamiento, según el cual “en el caso de las entidades destinatarias  incluidas en la norma, el reglamento que module dicha obligatoriedad deberá  respetar los límites que impone su autonomía constitucional, en particular sus  funciones esenciales y competencias propias”. A mi juicio, este  condicionamiento se sustenta en una lectura incorrecta de la disposición  demandada, es vago y no soluciona los problemas que ella genera en términos de  autonomía de ciertos órganos cuya independencia se reconoce  constitucionalmente. La Corte debió optar por un condicionamiento que realmente  salvaguardara la autonomía de las ramas Legislativa y Judicial, los organismos  de control y la organización electoral. A continuación desarrollaré estos  planteamientos.    

     

El  último inciso del parágrafo 5 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007,  modificado por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, establece que “en  ausencia de un [AMP] diseñado por la entidad que señale el Gobierno nacional”,  los organismos autónomos, las Ramas Legislativa y Judicial y las entidades  territoriales quedan facultados para organizar y celebrar sus propios AMP. La  norma es clara: a falta de AMP celebrados por el Gobierno nacional, las  entidades señaladas en la disposición quedan en libertad para fijar sus propios  acuerdos; de lo contrario, es decir, de existir los AMP del Gobierno, dichas  entidades están en la obligación de sujetarse a ellos.    

     

No  obstante, la Sentencia entendió que la mencionada disposición consagra una  “regulación adaptativa” que reconoce las condiciones diferenciales de ciertas  instituciones investidas de autonomía y permite al Gobierno nacional  condicionar la aplicación de los AMP de acuerdo con las necesidades  administrativas de tales entidades[158]. No encuentro de dónde  derivó la Sentencia tal facultad para modular la aplicación de los AMP, cuando  la norma, por el contrario, impone su obligatoriedad. Esta comprensión  desacertada del contenido literal de la norma, desde luego, afecta el examen de  proporcionalidad realizado en la Sentencia en cuanto le atribuye a la norma un  alcance que ésta realmente no tiene.    

     

Si  fuese cierto que el último inciso del parágrafo cuestionado preserva la  autonomía constitucional de las entidades señaladas en dicha disposición,  sencillamente no habría sido necesario condicionarla. Resulta extraño que la  Corte declare la exequibilidad condicionada de una disposición pese a haber  concluido que ésta supera el test de proporcionalidad que se aplicó para  verificar su compatibilidad con el texto superior. A mi juicio, la Corte debió  reconocer que la disposición en cuestión, al establecer un deber general de sujeción  a los AMP fijados por el Gobierno nacional, comprometió la autonomía que la  Constitución reconoce a algunas de las instituciones señaladas en el inciso  cuestionado.    

     

En  este sentido, aunque la Sentencia analizó por separado la posible vulneración  de la autonomía de las instituciones relacionadas en el último inciso del  precepto acusado, no tuvo en cuenta las diferencias entre ellas. La autonomía  de las Ramas Legislativa y Judicial, de los organismos de control y de la  organización electoral proviene del principio constitucional de separación de  poderes y del sistema de frenos y contrapesos, que son pilares de la democracia[159].  En cambio, la autonomía de los entes territoriales es un atributo derivado del  principio de descentralización, que se ejerce dentro de los límites de la  Constitución y la Ley[160]. Por eso considero que  la autonomía de las entidades territoriales en materia de contratación pública,  en tanto la Constitución le atribuye competencias al legislador para delimitar  su alcance, sí podría estar sujeta a ciertas restricciones que no cabría  imponer a la rama judicial, y a los organismos autónomos mencionados. En  consecuencia, y contrario a lo concluido en la Sentencia, estimo que la medida  de sujeción a los AMP celebrados por el Gobierno nacional no es evidentemente  desproporcionada frente a la autonomía de las entidades territoriales, pero sí  respecto de las ramas Legislativa y Judicial, los organismos de control y la  organización electoral.    

     

Por  último, a mi juicio el condicionamiento adoptado en la Sentencia no corrige  adecuadamente la afectación a la autonomía de las ramas Legislativa y Judicial,  los organismos de control y la organización electoral. La expresión “deberá  respetar los límites que impone su autonomía constitucional, en particular sus  funciones esenciales y competencias propias” es abstracta, debilita la figura  de los acuerdos marco de precios pese a que son una herramienta importante para  la gestión transparente y eficiente de los recursos públicos, y deja al  arbitrio del redactor del reglamento la definición acerca de cuáles acuerdos  marco de precios respetan la autonomía y cuáles no. A decir verdad, el  condicionamiento aprobado por la mayoría parece recaer más sobre las normas  reglamentarias y no sobre la de rango legal demandada dentro del presente  trámite.    

     

En  mi criterio, habría sido preferible formular el segundo apartado del  condicionamiento en el sentido de que las ramas Legislativa y Judicial, los  organismos de control y la organización electoral, en virtud de su autonomía,  pueden apartarse de los acuerdos marco de precios celebrados por el Gobierno  nacional, siempre y cuando justifiquen, mediante acto motivado y para cada  contratación específica, que tales acuerdos no garantizan el adecuado  cumplimiento de sus funciones misionales. Este remedio habría preservado  verdaderamente la autonomía que la Carta reconoce a tales instituciones, en  lugar de supeditarla a la ausencia de AMP fijados por el Gobierno nacional.    

     

Fecha  ut supra,    

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

ACLARACIÓN  DE VOTO DEL MAGISTRADO    

MIGUEL POLO ROSERO    

A LA SENTENCIA C-138/25    

     

     

Referencia: Expediente D-15.947    

     

Asunto: demanda de  inconstitucionalidad contra el artículo 41 (parcial) de la Ley 1955 de 2019,  que modificó el parágrafo 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, “[p]or  medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y transparencia en la  Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación  con recursos públicos”    

     

     

     

1.             La autonomía que la  Constitución reconoce a ciertos órganos no es absoluta sino tasada expresamente  por la Carta, y respecto de aquellos elementos en los que no existe una reserva  constitucional específica, dicha autonomía se ejerce en los términos que  prescriba el Legislador. Esta conclusión se deriva de la supremacía  constitucional (arts. 4 y 6 C.P.) y del principio de legalidad como expresión  del Estado democrático de derecho (arts. 6, 121, 122 y 123 C.P.).    

     

2.             En materia contractual, la  Constitución no prevé reserva alguna en favor de órganos autónomos. Por el  contrario, confiere al Legislador una amplia competencia para regularla,  conforme con el inciso final de su artículo 150. Dentro de ese margen, el  Congreso ha optado por establecer un Estatuto General de  Contratación de la Administración Pública (EGCAP) –principalmente  contenido en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007– para sujetar a la generalidad  de las entidades estatales a un régimen común. A su vez, ha previsto regímenes  especiales para otras entidades, como ocurre con las universidades estatales a  las que reconoce autonomía (art. 69 C.P. y art. 93 de la Ley 30 de 1992). El  que existan estos regímenes especiales no significa que el Legislador carezca  de la facultad para imponer deberes específicos comunes a ambos tipos de  entidades, dada la amplitud de su competencia normativa en la materia.    

     

3.             Ahora bien, uno de los  elementos estructurales de un estatuto contractual lo constituyen los procedimientos de selección. Se trata de un ámbito en el que, a  partir del marco normativo anterior, la Corte ha reconocido reiteradamente la  amplia libertad de configuración del Legislador (sentencias C-949 de 2001 y  C-300 de 2012). La disposición acusada regula una de las causales del  procedimiento de selección abreviada –la adquisición o suministro de bienes y  servicios de características técnicas uniformes y de común utilización mediante  acuerdos marco de precios– para las entidades sometidas al EGCAP[161].  Al hacerlo, introduce una regla procedimental, orientada  a armonizar prácticas contractuales, aprovechar economías de escala y  fortalecer la transparencia, sin interferir con las competencias sustantivas que  conforman el núcleo de la autonomía constitucional de los órganos  destinatarios. En este sentido, la medida no es contraria a la autonomía, pues  el Legislador, dentro de su margen de configuración, puede establecer  procedimientos comunes de contratación.    

     

4.             En todo caso, para  asegurar que la potestad reglamentaria que la disposición otorga al Gobierno  (art. 189.11 C.P.) no se ejerza en detrimento de la autonomía  constitucionalmente reconocida a los órganos destinatarios de la disposición,  la Sala condicionó la exequibilidad de la norma. Este condicionamiento no  refleja que la disposición sea contraria a la autonomía que la Constitución les  reconoce, sino que constituye una técnica preventiva de control  constitucional destinada a blindar la interpretación normativa frente a  potenciales excesos del Ejecutivo. La garantía última de este equilibrio, por  lo tanto, corresponderá al juez de lo contencioso administrativo.    

     

5.             Por estas razones, aclaro  mi voto subrayando que la disposición acusada: (i) se enmarca en la amplia  potestad normativa del Legislador en materia de procedimientos contractuales,  (ii) cumple una función de unificación procedimental compatible con los  principios de eficiencia y transparencia administrativa, y (iii) respeta la  autonomía constitucional de las entidades, cuyo núcleo se mantiene protegido  por los condicionamientos fijados en la sentencia.    

     

Fecha ut supra,    

     

     

MIGUEL POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

A LA SENTENCIA C-138/25    

     

     

Referencia: Expediente D-15947    

     

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el  artículo 41 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, que modificó el parágrafo 5º del  artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, “[p]or medio de la cual se introducen  medidas para la eficiencia y transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan  otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos”.    

     

Demandante: Gustavo Valbuena Quiñones.    

     

Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera.    

     

     

Con  el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena,  presento mi salvamento de voto frente a la sentencia de la referencia.    

     

Consideró que las expresiones demandadas sí desconocen  los principios de separación de poderes y de autonomía administrativa y  presupuestal. En particular, de las entidades territoriales, las ramas  legislativa y judicial, los organismos de control y de las entidades que forman  parte de la organización electoral.    

     

 Al respecto, destacó que de conformidad con lo  dispuesto en el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales  gozan de autonomía para la gestión de sus intereses. Además, tienen, entre  otros, los derechos a ejercer las competencias que les correspondan y a  administrar sus recursos. Así mismo, advirtió que, al tenor del artículo 113  superior, las ramas legislativa y judicial son autónomas e independientes. De  acuerdo con la citada norma constitucional, los organismos de control y las  entidades que forman parte de la organización electoral también son titulares  de esa autonomía e independencia.    

     

Por tanto, si bien las entidades territoriales, las  ramas legislativa y judicial, los organismos de control y las entidades que  forman parte de la organización electoral están sujetas al Estatuto General de  Contratación de la Administración Pública, la obligación de usar los acuerdos  marco de precios que celebre la rama ejecutiva resulta inconstitucional. Esto  así, en la medida en que desconoce el principio de separación de poderes y la  autonomía administrativa y presupuestal de esas entidades. Dicha autonomía  permite que las entidades ejecuten el presupuesto en forma independiente,  mediante la celebración de contratos estatales y de la ordenación del gasto. De  ahí que deba interpretarse que la Constitución proscribe la posibilidad de que  el legislador las obligue a usar los acuerdos marco de precios que celebre la  rama ejecutiva.    

     

     

Fecha ut supra,    

     

     

     

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

     

[1] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=84786.    

[2] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=84574.    

[3] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=86357.    

[4] Información  contenida en el informe secretarial remitido al Despacho sustanciador el 6 de  agosto de 2024: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=86868.    

[6] Conforme a lo  previsto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991.    

[7] Para los fines del  artículo 244 de la Constitución.    

[8] De acuerdo con  los dispuesto en el artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991.    

[9] Las autoridades  invitadas fueron las siguientes: la Agencia Nacional de Contratación Pública  (Colombia Compra Eficiente); el Consejo Superior de la Judicatura; la Dirección  Ejecutiva de Administración Judicial; la Contraloría General de la República;  la Auditoría General de la República; la Universidad de Antioquia – Dirección  Jurídica; la Universidad Nacional de Colombia – Dirección Jurídica Nacional; la  Universidad del Valle – Dirección Jurídica; la Universidad de Nariño – Dirección  Jurídica; la Registraduría Nacional del Estado Civil; la Comisión Nacional del  Servicio Civil; la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca; la Asociación  de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible; el Banco de  la República; la Cámara Colombiana de Infraestructura; la Universidad Externado  de Colombia – Departamento de Derecho Administrativo; la Universidad Pontificia  Javeriana – Departamento de Derecho Público; la experta Patricia Mier Barrios,  y al experto Felipe De Vivero Arciniegas.    

[10] Sin perjuicio de que el  demandante no solicitó expresamente aplicar el fenómeno de reviviscencia, la  Corte entiende que una de las finalidades de su demanda es esa, por cuanto una  de las pretensiones consiste en que se “(…) DECLARE que la norma vigente es la  redacción original del parágrafo 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007”. Lo  anterior, sin perjuicio de los elementos que se deben tener en cuenta para la  procedencia de esta figura. Al respecto, se puede consultar Corte Constitucional,  Sentencia C-133 de  2021, fj. 107.    

[11] Igualmente,  el promotor de la acción destacó que el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019  introdujo otro cambio, aunque terminológico, sobre el cual no recaen sus  cargos. Se refiere al vocablo “constituirá” del inciso 3º que reemplazó al  término “formará”.    

[12] Tomado de la “Guía para  entender los Instrumentos de Agregación de Demanda y Acuerdos marco de precios”,  citada por el demandante.    

[13] Decreto  Ley 272 de 2000, art. 6.    

[14] Decreto Ley  2085 de 2019, art. 5.    

[15] Expediente  digital D-0015947. Documento digital: “Corrección de la Demanda.pdf”, pp.  22-30.    

[16] Ibidem.    

[17] Expediente  digital D-0015947. Documento digital: “Corrección de la Demanda.pdf”, pp.  30-44.    

[18] Alcance explicado con  base en el artículo 267 de la Constitución y el artículo 6 del Decreto 267 de  2000.    

[19] Alcance  explicado con base en el artículo 1 de la Ley 262 de 2000 y en la Sentencia  C-178 de 1997 de la Corte Constitucional.    

[20] Alcance explicado con  base en el artículo 283 de la Constitución.    

[21] Alcance  explicado con base en la Sentencia C-499 de 1998 de la Corte Constitucional.    

[22] Expediente  digital D-0015947. Documento digital: “Corrección de la Demanda.pdf”, pp.  30-44.    

[23] Expediente  digital D-0015947. Documento digital: “Corrección de la Demanda.pdf”, pp.  44-57.    

[24] Corte  Constitucional, Sentencia C-832 de 2002.    

[25] Expediente  digital D-0015947. Documento digital: “Corrección de la Demanda.pdf”, pp.  57-70.    

[26] Expediente  digital D-0015947. Documento digital: “Corrección de la Demanda.pdf”, pp.  70-79.    

[27] El promotor  citó la Sentencia C-624 de 1998, y señaló que los límites son: perseguir un fin  lícito, ser adecuada para alcanzarlo, ser proporcional y respetar el núcleo  esencial del derecho.    

[28] Expediente  digital D-0015947. Documento digital: “D0015947. Demanda ciudadana.pdf”, pp.  47-55.    

[29] Ibidem.    

[30] Expediente  digital D-0015947. Documento digital: “Corrección de la Demanda.pdf”, pp.  79-85.    

[31] La fijación en  lista se realizó mediante comunicación publicada por la Secretaría General el 3  de agosto de 2023. El oficio puede ser consultado a continuación: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=88737.    

[32] Información  disponible al público, con el número de radicado del proceso (D-15.947), en el  buscador de la Secretaría General de la Corte en la siguiente dirección: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultac/proceso.php?proceso=1&cAcuerdos  marco de precioso=rad_codigo&date3=1992-01-01&date4=2024-11-27&todos=%25&palabra=15947.    

[33] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89554.    

[34] Abogado  Rodrigo Mariño Montoya.    

[35] Al inicio de  la intervención se precisa que, en atención a las funciones del DNP, este  documento “subraya la necesidad de proteger y promover medidas que garanticen  una gestión pública eficiente y transparente, como lo es el Acuerdos marco de  precios regulado en el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019”.  Por lo anterior,  concluyó: “[e]l DNP, en su calidad de ente coordinador de las políticas de  desarrollo nacional, respalda plenamente las medidas contempladas en la norma,  y considera que las mismas están alineadas con los principios constitucionales  que rigen la gestión de los recursos públicos en Colombia”.    

[36] El abogado del  DNP no hizo referencia a alguna sentencia particular de la Corte  Constitucional.    

[37] https://www3.corteconstitucional.gov.co/b899dc7d-72d8-4305-8b8e-5363d99bc96a.    

[38] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89554.    

[39] Ibidem.    

[40] Ibidem.    

[41] Ibidem.    

[42] https://www3.corteconstitucional.gov.co/b899dc7d-72d8-4305-8b8e-5363d99bc96a.    

[43] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89426.    

[44] Roque Luis Conrado  Imitola.    

[45] Artículos 228  de la Constitución y 75 de la Ley 270 de 1996.    

[46] Artículos 5 y  372 de la Ley 5ª de 1992.    

[47] Corte  Constitucional, Sentencia C-285 de 2016.    

[48] Corte  Constitucional, Sentencia C-775 de 2001.    

[49] El  interviniente mencionó el artículo 267 superior, sobre la función fiscalizadora  a cargo de la Contraloría General de la República, pero no hizo consideración  explícita alguna.    

[50] Corte  Constitucional, Sentencia C-346 de 2021.    

[51] Corte  Constitucional, Sentencia C-189 de 2019.    

[53] Corte  Constitucional, Sentencia C-263 de 2011.    

[54] Corte  Constitucional, Sentencia C-507 de 2014.    

[55] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89668.    

[56] Juan Antonio  Barrero Berardinelli.    

[57] La  intervención menciona antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente de  esta configuración.    

[58] Corte  Constitucional, Sentencia C-285 de 2016 y Auto 354 de 2022.    

[59] Corte  Constitucional, Sentencia C-401 de 2001.    

[60] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89670.    

[61] Jhonatan Daniel Alejandro  Sánchez Murcia.    

[62] Entre otros,  los artículos 1, 69, 113, 130, 151, 228, 287.3, 288 y 371, C.P.    

[63] Corte  Constitucional, sentencias C-560 de 1997, C-911 de 2004, C-288 de 2014 y C-285  de 2016.    

[64] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89582. La Bolsa “es  una sociedad anónima cuyo objeto principal es el de organizar y mantener en  funcionamiento un mercado público de bienes, productos y commodities sin  la presencia física de los mismos, así como de servicios, documentos de  tradición o representativos de mercancías, títulos, valores, derechos,  derivados y contratos que pueden transarse en los mercados bajo su  administración, regido por las disposiciones de la Ley 964 de 2005 y el Decreto  2555 de 2010”.    

[65] Carol Lizeth Báez Pineda.    

[66] La  interviniente precisó que Colombia no es el único país en contar con “estas  estrategias de centralización y agregación de necesidades para uniformar los  procesos de contratación”.    

[67] El artículo  2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015 trae la definición de bien o servicio  de características técnicas uniformes y común utilización.    

[68] Sobre la  excesiva centralización, indicó la Bolsa, el Parlamento Europeo precisó: “la agregación y  la centralización de las compras deben supervisarse cuidadosamente para evitar  una excesiva concentración de poder adquisitivo y la colusión y preservar la  transparencia y la competencia, así como las posibilidades de acceso al mercado  de las PYME”. Directiva 2014/24/UE del Parlamento y del Consejo del 26 de  febrero de 2014.    

[69] Sobre este  mecanismo, la Bolsa dio cuenta de su origen en Brujas -Bélgica-; de su  funcionamiento, y de sus ventajas comparativas respecto de los acuerdos marco  de precios, en el numeral 3.1.2 de su intervención.    

[70] Al  respecto, la Bolsa presenta cifras comparativas entre los acuerdos marco de  precios y las bolsas mercantiles. Agregó que: “El Estado, a través de  sus diversas entidades públicas a nivel nacional, regional y local, es el  principal contratante del país. La adquisición de bienes y servicios por parte  de Entidades Estatales representa aproximadamente 13% del PIB, es decir, cerca  de 110 billones de pesos16. Lo anterior, hace del Estado, a través de sus  diferentes organismos, el mayor comprador de bienes y servicios del mercado y  de la compra pública una oportunidad de negocio relevante para actores como las  Mipymes”.    

[71] Estos aspectos  los determina a partir del estudio de las bases del Plan Nacional de Desarrollo  2018-2022.    

[72] La  intervención presenta datos sobre la reducción de su actividad como  consecuencia de la vigencia de esta modificación al parágrafo 5, art. 2, Ley  1150 de 2007.    

[73] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89673.    

[74] Basilo Sánchez Manrique.    

[75] Aunque lo  solicita respecto de los dos enunciados demandados, de fondo, parece  pronunciarse solamente respecto de la regla prevista en el inciso 5 del  parágrafo 5.    

[76] Corte  Constitucional, Sentencia C-547 de 1994.    

[78] Corte  Constitucional, Sentencia C-346 de 2021. Ley 2276 de 2022, art. 77.    

[79] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89555.    

[80] Las personas  que participaron en nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de  Bogotá, fueron: Jorge Kenneth Burbano Villamarín, como director del  Observatorio de Intervención Ciudadana de la Facultad de Derecho de la  Universidad Libre de Bogotá;  Didier Andrés Ávila Roncancio, como profesor  titular del área de derecho privado de la Universidad Libre de Bogotá; y Juan  David Aguilar Rodríguez y Juan Camilo Mogollón Pérez, ambos como estudiantes de  la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá.    

[81] Corte  Constitucional, Sentencia C-830 de 2001.    

[82] Respecto a las  Ramas Judicial y Legislativa, solicitaron la inexequibilidad de los dos incisos  cuestionados (4 y 5).    

[83] Contraloría  General de la República (artículo 267.6 superior y Ley 262 de 2000),  Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo (artículo 283 de la  Constitución) y Auditoría General de la República. Sentencias C-499 de 1998,  C-402 de 2001 y C-1339 de 2000.    

En cuando a los entes  de control pidieron la inexequiblidad de los dos incisos demandados.    

[84] Registraduría  Nacional del Estado Civil y Consejo Nacional Electoral (art.120, C.P.).  Sentencia C-402 de 2001.    

En relación con las  entidades que ejercen la función electoral reclamaron la inexequibilidad de los  dos incisos.    

[85] Entes  universitarios autónomos (Sentencia C-346 de 2021), Comisión Nacional del  Servicio Civil (artículo 130 de la Carta y Sentencia C-518 de 2016),  Corporaciones Autónomas Regionales (Sentencia C-145 de 2021) y Banco de la  República (Sentencia C-426 de 2020).     

En relación con los  organismos y entidades constitucionales solicitaron la inconstitucionalidad del  inciso 5º reprochado.    

[86] Corte  Constitucional, Sentencia C-010 de 2013.    

[87] Sin perjuicio de que la  Universidad Libre en esta sección indicó que las disposiciones de los  parágrafos 4 y 5 del Artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 debían considerarse  inconstitucionales, se debe aclarar que la demanda solo acusó algunos apartes  de los incisos 4 y 5 del parágrafo 5 del artículo antes mencionado.    

[88] Ibidem.    

[89] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89553.    

[90] Alberto Boada Ortiz.    

[91] Corte  Constitucional, Sentencia C-529 de 1993.    

[92] Corte  Constitucional, Sentencia C-208 de 2000.    

[93] En  concordancia, el artículo 3 de la Ley 31 de 1992 establece que el Banco de la  República ostenta un régimen legal propio; mientras que el inciso 2º del  artículo 3 del Decreto 2520 de 1993 prevé que: “[p]or  su naturaleza propia y especial, su autonomía administrativa, patrimonial y  técnica, y por expreso mandato constitucional que determina la existencia de un  régimen legal propio al Banco de la República no le será aplicable el  régimen de las entidades descentralizadas, determinado principalmente por los  Decretos 1050, 2400, 3074, 3130 y 3135 de 1968, 128 y 130 de 1976 y la  Ley 80 de 1993, o por aquellas normas que los modifiquen, adicionen o  sustituyan, salvo las excepciones previstas en la Ley 31 de 1992”. (Negrilla  fuera de texto).    

[94] Decreto 4170  de 2011, arts. 1 y 8.    

[95] Resolución  Interna n.º 2 de 2010.    

[96] El  interviniente sostuvo que “las contrataciones estratégicas del Banco de la República,  realizadas con la aplicación de su Régimen General de Contratación y su  Reglamento, se enmarcan bajo la adquisición de bienes y servicios muy  especializados que no admitirían la aplicación de esos Acuerdos marco de  precios. Este es el caso, por ejemplo, de la contratación de los insumos necesarios  para la producción de las especies monetarias o las facilidades tecnológicas  para el Sistema de Cuentas de Depósito-CUD, el Depósito Central de Valores-DCV  y el ecosistema de los Sistemas de Pagos de Bajo Valor Inmediatos- SPBVI”.    

[97] El concepto de la procuradora  general de la nación fue presentado por el viceprocurador general de la nación  con funciones de procurador general de la nación, el doctor Silvano Gómez Strauch.  Este fue radicado el 15 de octubre de 2024: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=91692.    

[98] Corte Constitucional,  Sentencia C-154 de 2023.    

[99] Corte Constitucional,  Sentencia C-713 de 2009.    

[100] Corte Constitucional,  Sentencia C-154 de 2023.    

[101] De acuerdo con la  Directiva 020 del 11 de noviembre de 2022 de la Procuraduría General de la  Nación.    

[102] Corte Constitucional,  Sentencia C-119 de 2020.    

[103] Ibidem.    

     

[105] Al respecto ver, por  ejemplo, la Sentencia C-348 de 2017.    

[106] En todo caso, la Sala  recuerda que la evaluación de la aptitud de los cargos corresponde a esta  Corporación, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad. Esta  valoración no se encuentra determinada, en su análisis, por las observaciones  formuladas por los intervinientes, aunque estos puedan ofrecer elementos útiles  para el estudio. De esta manera, tal como lo ha reiterado la jurisprudencia, la  admisión de una demanda no impide que, al momento de decidir, la Corte  reexamine la suficiencia sustantiva de los cargos. En precedentes como las  sentencias C-120 de 2023, C-128 de 2023 y C-035 de 2023, la Corte ha reiterado  que el juicio de aptitud es un componente relevante del control abstracto. En  el primero de esos casos se decidió inhibirse tras constatar que el cargo  carecía de certeza y especificidad; mientras que en los dos últimos, pese a  advertir deficiencias argumentativas, se consideró que existían elementos  mínimos para emitir un pronunciamiento de fondo. Estos antecedentes muestran  que la Corte aplica con rigor el análisis de aptitud en cada caso y puede,  cuando lo considere necesario, concluir que una demanda es inepta, total o  parcialmente, aun después de haber sido admitida.    

[107] En la Sentencia C-138 de 2019, la Corte aclaró que, aunque en principio  es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple con los requisitos  mínimos de procedibilidad, este primer análisis no impide que la Sala Plena  examine con mayor detenimiento y profundidad los cargos propuestos al momento  de emitir el fallo. Este enfoque asegura que el juicio de constitucionalidad se  fundamente en un análisis riguroso de los cargos, considerando no solo su  admisibilidad inicial, sino también su consistencia argumentativa y relevancia  constitucional. Asimismo, en la Sentencia C-414 de 2022, la Corte reiteró que  la admisión de la demanda no excluye la posibilidad de reevaluar su aptitud en  la etapa decisoria. La Sala Plena, al momento de resolver el caso, puede  reconsiderar la aptitud de los cargos si encuentra que carecen de los  requisitos necesarios para un pronunciamiento de fondo, tales como certeza,  especificidad, pertinencia o suficiencia. Esto refuerza la idea de que el  examen formal no se limita a la admisibilidad de la demanda, sino que involucra  un análisis continuo que garantiza un examen exhaustivo de los argumentos  planteados.    

[108] Ver, entre otras, las sentencias C-1095  de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002, C-405 de 2009, C-128 de 2011, C-673 de  2015, C-658 de 2016, C-148 de 2018 y C-538 de 2019.    

[109] Concretando  los mandatos previstos en los artículos 1, 2 y 3 de la Constitución. Ahora  bien, el artículo 40.6 expresamente prevé como derecho político la  interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución.    

[110] Artículos 114  y 150 de la Constitución.    

[111] Ver, entre  otras, las sentencias C-980 de 2005 y C-501 de 2014.    

[112] Consultar,  entre otras, las sentencias C-236 de 1997, C-447 de 1997, C-426 de 2002 y C-170 de  2004.    

[113] En la  sentencia C-1052 de 2001 al sistematizar los lineamientos fijados por la  jurisprudencia, la Corte definió las circunstancias a partir de las cuales un  cargo se entiende debidamente estructurado. De ahí que el citado fallo sea  objeto de reiteración por la Corte en innumerables pronunciamientos.    

[114] Ver, entre  otras, la Sentencia C-353 de 1998.    

[115] Consultar,  entre otras, la Sentencia C-357 de 1997.    

[117] Reiterada en  la Sentencia C-009 de 2023, pie de página 36, entre otras.    

[118] Auto del 29 de  julio de 2024, fj. 24.    

[119] En la  Sentencia C-263 de 2011, la Corte Constitucional analizó una demanda contra  disposiciones de la Ley General de Turismo que establecían la obligación de  inscribirse en el Registro Nacional de Turismo (RNT) como requisito previo y  obligatorio para el funcionamiento de establecimientos turísticos. El  demandante argumentó que dicha obligación vulneraba el principio de libertad  económica y de empresa consagrado en el artículo 333 de la Constitución. Al  resolver el asunto, la Corte declaró exequibles las disposiciones demandadas y  reiteró que, en el marco del modelo de economía social de mercado adoptado por  la Constitución de 1991, el legislador tiene la facultad de intervenir en la  actividad económica con el propósito de garantizar el interés general, siempre  que dichas medidas cumplan con ciertos requisitos. En este sentido, explicó que  las intervenciones legislativas deben ser razonables, idóneas y proporcionales.  La razonabilidad exige que la medida persiga una finalidad constitucionalmente  legítima, como la protección de derechos colectivos o el adecuado  funcionamiento del mercado. La idoneidad implica que el mecanismo elegido sea  apto para alcanzar el objetivo propuesto, como lo era en este caso el RNT, que  buscaba garantizar la transparencia y calidad en el sector turístico.  Finalmente, la proporcionalidad requiere que el sacrificio impuesto a las  libertades económicas sea razonable y no anule su núcleo esencial, evitando  cargas desmedidas para los operadores turísticos. Así, la Corte concluyó que la  intervención estatal en este caso respondía a una finalidad legítima –la  protección de los usuarios de servicios turísticos y la organización eficiente  del sector– y se ajustaba a los principios constitucionales de  proporcionalidad, razonabilidad e idoneidad, al equilibrar el interés privado  de los empresarios con el interés general de los consumidores y el adecuado  desarrollo del sector turístico.    

[120] En  la Sentencia C-300 de 2012, por ejemplo, esta Corporación estudió una demanda  de inconstitucionalidad contra el artículo 28 de la Ley 1150 de 2007, que  permitía la prórroga o adición de contratos de concesión de obra pública hasta  por el 60% del plazo inicialmente pactado, sin considerar el monto de la  inversión. El demandante sostenía que dicha disposición vulneraba los  principios de igualdad, libre competencia y selección objetiva, al facilitar la  adjudicación directa de nuevas obras sin la realización de un proceso de  selección pública. La Corte declaró la exequibilidad condicionada de la norma y  resaltó que el principio de libre concurrencia en la contratación estatal busca  garantizar que todos los interesados que cumplan con los requisitos  establecidos puedan participar en igualdad de condiciones. Sin embargo, explicó  que esta garantía no impide la existencia de mecanismos que estructuren la  participación de los oferentes, siempre que dichos mecanismos estén dirigidos a  promover la eficiencia, la transparencia y la competencia efectiva en los  procesos de selección. En este sentido, sostuvo que la prórroga o adición de  contratos puede ser legítima si está debidamente justificada en necesidades  excepcionales, como el mantenimiento del equilibrio económico o la continuidad  de la obra, y siempre que las nuevas obras estén directamente relacionadas con  el objeto contractual inicial. De esta manera, concluyó que la libre  concurrencia no implica la prohibición absoluta de mecanismos que racionalicen  la participación, sino que debe entenderse en armonía con principios como el de  planeación, economía y eficacia, los cuales buscan evitar prácticas  oportunistas y asegurar el cumplimiento eficiente de los fines del Estado en el  marco de la contratación pública.    

[121] Corte  Constitucional, Sentencia C-246 de 2024.    

[122] Corte  Constitucional, Sentencia C-251 de 2002. Reiterada en la Sentencia C-246 de  2004.    

[123] Corte  Constitucional, Sentencia C-141 de 2010. Reiterada en la Sentencia C-288 de  2012.    

[124] Cfr. REINHOLD  ZIPPELIUS, Teoría general del Estado, México, Editorial Porrúa – Universidad  Nacional Autónoma de México, 1989. P. 293. Citado en Corte Constitucional,  Sentencia C-288 de 2012.    

[125] Corte  Constitucional, Sentencia C-373 de 2016.    

[126] Corte  Constitucional, Sentencia C-332 de 2017.    

[127] En la Sentencia C-365 de  2001, la Corte Constitucional estudió una demanda contra los artículos 108 y 110  (parcial) del Decreto 111 de 1996, que reconocían la autonomía presupuestal de  las contralorías y personerías municipales. El actor argumentaba que estas  disposiciones vulneraban la competencia de los alcaldes para ordenar los gastos  municipales y afectaban los principios de eficiencia y economía de la función  administrativa. La Corte concluyó que estos órganos de control no forman parte  de la administración local, sino que son entidades independientes cuya función  de vigilancia fiscal exige autonomía administrativa y presupuestal, conforme al  artículo 272 de la Constitución. En este sentido, precisó que su capacidad de  gestionar recursos debe preservarse frente a interferencias que comprometan su  independencia funcional, sin que ello signifique que su ordenación del gasto  pueda desconocer los principios generales del sistema presupuestal. Sobre este  punto, señaló que “es incuestionable, pues, que las contralorías y personerías  tienen competencia para ordenar sus gastos con independencia de lo decidido por  el alcalde para la administración local, lo cual constituye,  incuestionablemente, una expresión de la autonomía presupuestal que les  reconoce la Carta Política para la consecución de los altos propósitos que les  ha trazado el Estatuto Superior.” Así, la Corte enfatizó que la autonomía  presupuestal garantiza la independencia de estos órganos en el ejercicio de sus  funciones de control, pero debe ejercerse dentro de los límites  constitucionales y legales que rigen la programación, ejecución y control del presupuesto  público. Con base en estos criterios, declaró la exequibilidad de las normas  demandadas, al considerar que consolidan el equilibrio entre la autonomía  presupuestal y la sujeción a las reglas del sistema presupuestal, protegiendo  la independencia funcional de los órganos de control sin desconocer la  organización y disciplina fiscal del Estado.    

[128] En la Sentencia C-376 de  2022, la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 39 de la Ley 2200 de  2022, el cual facultaba a las asambleas departamentales para ejercer control  político sobre los contralores departamentales. El actor argumentaba que esta  disposición desconocía la autonomía e independencia de estos órganos de  control, al someterlos a un mecanismo de vigilancia propio de la administración  departamental. La Sala reafirmó que las contralorías departamentales son  organismos de control autónomos e independientes, que no pertenecen a ninguna  de las ramas del poder público y que su existencia responde al sistema de pesos  y contrapesos diseñado en la Constitución. No obstante, precisó que esta  autonomía no significa ausencia total de control ni inmunidad frente a  mecanismos de supervisión adecuados. En ese sentido, indicó que la regulación  legislativa sobre estos órganos es constitucionalmente válida en la medida en  que no altere su núcleo esencial de autogobierno ni imponga subordinación  jerárquica a las entidades autónomas. Al respecto, señaló que “las contralorías  departamentales son órganos de control que ostentan autonomía e independencia.  La autonomía se refiere a la capacidad de ejercer su función de control fiscal  a través de una administración y presupuesto propios (…). Por su parte, la  independencia conlleva la ausencia de injerencias externas en el desarrollo de  los cometidos constitucionales asignados a esos organismos de control”. De esta  manera, la Corte concluyó que, aunque el legislador puede establecer mecanismos  de supervisión, estos no pueden traducirse en una forma de control análoga a la  ejercida sobre entidades de la administración pública. Así, declaró inexequible  la expresión que sometía a los contralores departamentales a citaciones  obligatorias por parte de las asambleas, al considerar que esto comprometía su  independencia funcional y vulneraba el principio de separación de poderes.    

[129] Por su pertinencia para la  resolución del asunto de la referencia, esta sentencia será retomada, con más  detalle, al abordar el análisis de fondo.    

[130] En la Sentencia C-189 de  2019, la Sala Plena analizó la constitucionalidad del artículo 10 de la Ley 617  de 2000, que establecía un límite a los gastos de funcionamiento de los  concejos municipales en función de los ingresos corrientes de libre  destinación. La demanda alegaba que esta disposición vulneraba la autonomía  presupuestal de las entidades territoriales, al imponer un tope fijo sin tener  en cuenta la inflación y la evolución de las necesidades financieras de los  municipios. La Corte reiteró que la autonomía presupuestal de las entidades  territoriales es un elemento fundamental para el ejercicio de su autogobierno y  la gestión de sus intereses, pero aclaró que esta no es absoluta, sino que debe  armonizarse con el principio de Estado unitario y las competencias del  legislador para regular el manejo de los recursos públicos. En este sentido, indicó  que el Congreso puede establecer mecanismos de regulación presupuestal para  garantizar la sostenibilidad fiscal y la eficiencia en la asignación de  recursos, siempre que no imponga restricciones arbitrarias que afecten la  capacidad de las entidades para gestionar sus propios fondos. Al respecto,  sostuvo que “las entidades territoriales tienen derecho a administrar sus  recursos, establecer tributos y participar en las rentas nacionales, pero esta  facultad se ejerce dentro de los límites que fije la Constitución y la ley, en  función de la sostenibilidad financiera y el equilibrio fiscal”. Con base en  estos criterios, la Corte determinó que el establecimiento de topes a los  gastos de funcionamiento no vulnera per se la autonomía territorial, siempre  que estos respondan a criterios razonables y proporcionados. No obstante,  advirtió que la fijación de montos rígidos sin mecanismos de actualización  puede generar efectos desproporcionados con el paso del tiempo, afectando la  capacidad operativa de los concejos municipales. Por ello, concluyó que la  regulación presupuestal es legítima siempre que no limite, de manera  irrazonable, la autonomía de las entidades territoriales y no imponga  condicionamientos que restrinjan su funcionamiento esencial.    

[131] Véase. Asamblea General de Naciones  Unidas, Resolución 49/54 de 1994.    

[132] La Comisión de Naciones  Unidas para el Derecho Mercantil aborda la figura de acuerdos marco en la Ley  Modelo CNUDMI sobre la Contratación Pública. En dicho documento, se reitera la  postura inicial de la Asamblea Nacional de Naciones Unidas de acudir a  mecanismos como estos para avanzar en el perfeccionamiento del sistema de  contratación estatal.    

[133] Germán Lozano Villegas, “Los  acuerdos marco de precios en los sistemas de compras públicas: ¿qué, para qué,  cuándo y cómo?”, en Los acuerdos marco de precios en Colombia: enfoques y  desafíos, editado por Germán Lozano Villegas (Bogotá: Universidad Externado  de Colombia, 2024), pp. 13-38.    

[134] Véase, p. ej., Diana Alejandra  Correa Agatón, “La estandarización internacional de los acuerdos marco de  precios y las vicisitudes de su implementación en Colombia”, en  Los  acuerdos marco de precios en Colombia: enfoques y desafíos, editado por  Germán Lozano Villegas (Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2024), pp.  95-157.    

[135] Gaceta  n.º 33 de 2019 – Cámara de Representantes.    

[136] Departamento Nacional de  Planeación, Plan Nacional de Desarrollo: pacto por Colombia, pacto por la  equidad, Tomo II.  (Bogotá, 2019).    

[137] Gaceta  n.º 135 del 20 de marzo de 2019, pp. 13 y ss.    

[138] Por ejemplo, la Gaceta n.º 135  del 20 de marzo de 2019 consignó lo siguiente: “El H.R. Wadith Alberto Manzur Imbett  (Partido Conservador) advierte que la propuesta no funcionará bien. Para  justificar su opinión propone el ejemplo del uso del acuerdo marco de precios  para el PAE de Córdoba, en este caso los proveedores nacionales que se  seleccionaron en los Acuerdos Marco de precios no tienen capacidad regional y  su ineficiencia impide la satisfacción de las necesidades de las entidades  territoriales”.    

“El Subdirector Dorado (DNP) … [r]econoce  que es un reto para Colombia Compra Eficiente poder captar a los proveedores  que tienen capacidad en el nivel territorial, pero reitera que la idea es  contribuir a que los territorios adopten economías de escala”.    

[139] “La H.S. María del Rosario Guerra de  la Espriella (Centro Democrático) manifiesta que el artículo es bueno, pero que  su impacto en los territorios tiene que ser moderado por la vía de la  reglamentación. Sugiere entonces ajustar el artículo para que contenga un  mandato en este sentido”.  Gaceta n.º 135 del 20 de marzo de 2019, pp. 13 y ss.    

[140] También se  refiere a la licitación pública, al concurso de méritos y a la contratación  directa.    

[141] El parágrafo  5º fue adicionado, en tres incisos, por el artículo 5º del Decreto Legislativo  537 de 2020, expedido durante el estado de emergencia declarado con ocasión de  la pandemia de la Covid-19. El control constitucional se adelantó a través de  la Sentencia C-181 de 2020.    

[142] Tomo II – https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/portalDNP/PND-2023/PND_2018-2022/pdf/tomo-2-pnd.pdf, pp. 1203 y  ss. Ver también la Gaceta n.º 33 de 2019 – Cámara de Representantes.    

[143] Ibidem,  pp. 1262 y ss.    

[144] Gaceta n.º 33  de 2019.    

[145] Gaceta n.º 135  del 20 de marzo de 2019.    

[146] Ibidem, pp.  13 y ss.    

[147] Con una  preocupación similar se pronunciaron los congresistas (i) Carlos Manuel Meisel  Vergara, quien hizo énfasis en que los proveedores locales pagan impuestos locales,  mientras que los proveedores nacionales no lo hacen, afectando a las entidades  territoriales; (ii) David Ricardo Rasero Mayorca, que propuso obligar a las  grandes empresas a contratar personas y proveedores locales, entre otros.    

[148] Gaceta n.º 272  el 26 de abril de 2019.    

[149] En esta  instancia se identificaba con el artículo 42. Aunado a ello, el Anexo A da  cuenta de que, en el curso de las discusiones previas a esta ponencia, algunos  congresistas presentaron proposiciones que no fueron acogidas. Por ejemplo, el  H.R. José Eliécer Salazar López propuso retornar a una redacción más cercana al  inciso 5º original (ibidem, p. 218), mientras que el H.S. Fernando  Nicolás Araújo Rumié propuso mantener el parágrafo 5º tal como estaba antes,  agregando un parágrafo que remitía a un tipo penal.  Ibidem, p. 261.    

[150] Nancy Stella Patiño León,  “Los acuerdos marco de precios y compras públicas del Estado colombiano”, en Los acuerdos marco de precios  en Colombia: enfoques y desafíos, editado por Germán Lozano Villegas (Bogotá:  Universidad Externado de Colombia, 2024), pp. 163-225.    

[151] Jorge Enrique Santos  Rodríguez, “Acuerdos marco de precios como mecanismo centralizado de selección  de contratistas”, en Juan Carlos Expósito Vélez y Sebastián Barreto Cifuentes  (editores), I Congreso internacional de Contratación Estatal: Dimensión  general del contrato estatal en Colombia y su impacto en la  internacionalización de la compra pública (Bogotá: Universidad Externado de  Colombia. 2023), pp. 409-433.    

[152] Decreto  4170 de 2011.    

[153] Corte  Constitucional, Sentencia C-569 de 2004.    

[154] En la  Sentencia C-285 de 2016, la Corte Constitucional estudió una demanda promovida  contra varios artículos del Acto Legislativo 02 de 2015, relacionado con la  reforma de equilibrio de poderes y el reajuste institucional, específicamente  en lo concerniente a la creación del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia  de la Rama Judicial. El análisis se centró en determinar si esta reforma  vulneraba el principio de separación de poderes y la autonomía judicial, al  suprimir la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y  reemplazarla por nuevas estructuras. Al respecto, la Corte sostuvo que la  separación de poderes es un principio transversal de la Constitución, cuyo  objetivo es evitar la concentración del poder y garantizar la autonomía de cada  órgano en el ejercicio de sus funciones. No obstante, precisó que esta  separación no implica una compartimentación absoluta entre las distintas ramas  del poder público, ya que el modelo constitucional contempla mecanismos de  colaboración y articulación entre ellas. En esa línea, indicó que la existencia  de instancias administrativas que regulen aspectos comunes a varias ramas del  poder no configura, por sí misma, una injerencia indebida del Ejecutivo,  siempre que tales mecanismos no desnaturalicen las funciones esenciales de  cada órgano y respeten su independencia funcional y decisional. Esta  distinción permitió a la Corte declarar la inexequibilidad parcial de las  normas que, en su criterio, suprimían de manera desproporcionada el principio  de autogobierno judicial. No obstante, reconoció que es posible establecer  mecanismos de coordinación y regulación administrativa compartida entre las  ramas del poder, siempre que estos no afecten su autonomía constitucional ni  alteren la estructura de pesos y contrapesos que caracteriza el sistema  democrático.    

[155] En dicha  providencia, la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad contra  diversas disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015, relacionadas con la  creación de la Comisión de Aforados y el nuevo esquema de administración de la rama  Judicial. El demandante argumentó que dichas normas sustituían el principio de  separación de poderes, al introducir mecanismos que, en su criterio, permitían  una interferencia indebida del poder legislativo en funciones propias de la  administración judicial. La Corte, al examinar el asunto, reiteró que el  principio de separación de poderes, consagrado en el artículo 113 de la  Constitución Política, no implica una división rígida o infranqueable entre las  ramas del poder público, sino que debe entenderse en el marco de un esquema de  colaboración armónica dirigido a garantizar la eficacia y el cumplimiento de  los fines del Estado social de derecho. En ese sentido, la Corte enfatizó que  la regulación de aspectos administrativos comunes no constituye, por sí misma,  una intromisión indebida, siempre que no se desnaturalicen las funciones  esenciales que la Constitución ha asignado a cada órgano estatal. Así, esta  Corporación reconoció que la existencia de mecanismos de articulación entre las  ramas del poder público es legítima cuando estos no afectan la independencia  funcional y decisional de cada órgano. Por lo tanto, el solo hecho de que una  norma establezca procedimientos administrativos aplicables a varias ramas del  poder público no es suficiente para sostener que existe una violación al  principio de separación de poderes. Por el contrario, lo relevante es  determinar si esos mecanismos inciden indebidamente en el ejercicio de las funciones  que les han sido atribuidas de manera exclusiva por el constituyente.    

[156] Al respecto  ver las sentencias C-272 de 1996, C-365 de 2001, C-127 de 2002 y C-655 de 2003,  entre otras.    

[157] En dicha  providencia, la Corte Constitucional analizó una demanda contra el inciso final  del artículo 63 de la Ley 99 de 1993, que otorgaba al Ministerio de Medio  Ambiente la facultad de resolver las apelaciones sobre las decisiones de las  Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) en materia de licencias ambientales.  Las demandantes sostenían que esta disposición desconocía la autonomía de las  CAR, al establecer una jerarquía indebida con el Ministerio. Al resolver el  caso, la Corte reconoció la importancia del principio de descentralización en  el manejo ambiental, pero enfatizó que dicha descentralización no puede  convertirse en una excusa para fragmentar la gestión estatal ni para  desarticular las políticas ambientales nacionales. Señaló que el carácter  unitario del Estado impone la necesidad de mecanismos de coordinación y concurrencia  entre los distintos niveles de gobierno, especialmente en asuntos de interés  nacional, como la protección del medio ambiente. Así, la Corte declaró  inexequible el inciso demandado, pero dejó claro que la descentralización no  puede justificar regulaciones autónomas que desconozcan los estándares mínimos  establecidos a nivel nacional, pues esto pondría en riesgo la eficacia del  sistema de protección ambiental. Por lo tanto, la autonomía territorial debe  ejercerse en armonía con las directrices nacionales, garantizando una gestión  eficiente y coherente de los recursos naturales, en beneficio del interés  colectivo y la sostenibilidad ambiental.    

[158] Fundamentos jurídicos 233  a 235 de la Sentencia C-138 de 2025.    

[160] Artículo 287 de la  Constitución Política.    

[161] El objeto del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 (del cual hace parte  la disposición acusada) es exclusivamente aplicable a las entidades sujetas al  EGCAP, ya que tiene por objeto regular “las modalidades de selección de  licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación  directa” a que se sujetan las entidades estatales de que tratan los  artículos 1 y 2 de la Ley 80 de 1993, que delimitan el ámbito subjetivo de  aplicación de estas disposiciones. Además, en lo que respecta a la obligación  específica que regula la disposición acusada, su penúltimo inciso reitera esta  sujeción en los siguientes términos: “El reglamento establecerá las  condiciones bajo las cuales el uso de acuerdos marco de precios, se hará  obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de  Contratación de la Administración Pública”.

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