C-218-25

  C-218-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia C-218/25    

     

DECRETO  LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR EN LA REGIÓN DEL  CATATUMBO-Inexequibilidad  por consecuencia    

     

A juicio de la  Sala, la materia a la que se refiere el decreto bajo examen, esto es, la  generación de espacios de infraestructura educativa modular en el nivel de  educación superior en la región del Catatumbo, los municipios del área  metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar, no tiene una relación de conexidad directa con las  materias objeto de la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto  Legislativo 062 de 2025, que declaró el estado de conmoción interior en esos  territorios. En consecuencia, la Sala declarará la inexequibilidad del Decreto  Legislativo 155 de 2025.    

     

INCONSTITUCIONALIDAD  POR CONSECUENCIA-Configuración    

     

INCONSTITUCIONALIDAD  POR CONSECUENCIA DE DECRETO LEGISLATIVO DE CONMOCION INTERIOR-Improcedencia de  análisis formal y material    

     

(…) cuando se  declara la inconstitucionalidad del decreto que declara un estado de excepción,  pero únicamente respecto de una materia o materias en particular, la  procedencia del control formal y material de los respectivos decretos de  desarrollo dependerá de la existencia de una relación de conexidad directa  entre las medidas adoptadas en ellos y la materia o materias respecto de las  cuales se declaró la exequibilidad parcial del decreto declaratorio. En caso  contrario, esto es, cuando no se comprueba dicha relación de conexidad, se  configura la inconstitucionalidad por consecuencia del decreto legislativo de  desarrollo y, por lo tanto, se debe declarar su inexequibilidad.    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

Sala Plena    

     

     

SENTENCIA  C-218 de 2025    

     

     

Referencia: Expediente  RE-379    

     

Revisión de  constitucionalidad del Decreto Legislativo 155 de 2025, «[p]or el cual se  adoptan medidas en materia de infraestructura y dotación educativa para los  niveles de educación inicial, preescolar, básica y media y educación superior»    

     

                                                          CAROLINA  RAMÍREZ PÉREZ    

     

     

Bogotá, D. C.,  cuatro (4) de junio de dos mil veinticinco (2025)    

     

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias  constitucionales y legales, en especial de las establecidas en los artículos  215 y 241.7 de la Constitución Política, profiere la siguiente    

     

     

SENTENCIA    

     

Síntesis de la  decisión    

     

La Sala Plena de la Corte  Constitucional examinó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 155 de  2025, “[p]or el cual se adoptan medidas en materia de  infraestructura y dotación educativa para los niveles de educación inicial,  preescolar, básica y media y educación superior”, expedido en el marco del estado de  conmoción declarado mediante el Decreto Legislativo 062 de 2025 en la región  del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios  de Río de Oro y González del departamento del Cesar.    

     

La Sala declaró la  inexequibilidad por consecuencia del Decreto Legislativo 155 de 2025, tras  constatar que la medida adoptada en dicha norma, que habilitaba al Fondo de  Financiamiento de Infraestructura Educativa para viabilizar y financiar infraestructura  educativa modular en el nivel de educación superior, en los territorios objeto  de la declaratoria de conmoción interior, no tenía una relación de conexidad  directa con las materias del Decreto Legislativo 062 de 2025 que fueron objeto  de la declaratoria de exequibilidad parcial dispuesta en la Sentencia C-148 de  2025, concretamente, con el  fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y  garantías fundamentales de la población civil y la financiación para esos  propósitos específicos.    

     

La Sala advirtió que la medida adoptada no  buscaba garantizar el derecho fundamental a la educación de la población que  reside en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de  Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar,  como consecuencia de la crisis humanitaria que generó la grave perturbación del  orden público en esos territorios. Por el contrario, buscaba solucionar las  dificultades de acceso a la educación superior que históricamente ha afrontado  la población que reside en dichas zonas, debido a factores estructurales como  la escasa oferta institucional y el conflicto armado que, de tiempo atrás,  azota a esos territorios.    

     

     

I.      ANTECEDENTES    

     

A.                 Trámite de revisión automática de  constitucionalidad    

     

1.                  El 24 de enero de 2025, mediante el  Decreto Legislativo 062 de 2025, el Gobierno nacional declaró el estado de  conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área  metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar, por el término de 90 días contados  a partir de la entrada en vigencia del decreto.    

     

2.                  En  desarrollo de la declaratoria del estado de excepción, el 7 de febrero  siguiente, se expidió el Decreto Legislativo 155  de 2025, “[p]or el cual se adoptan medidas en materia de infraestructura y  dotación educativa para los niveles de educación inicial, preescolar, básica y  media y educación superior”. Mediante  oficio del 10 de febrero de 2025, la secretaria jurídica del Departamento  Administrativo de la Presidencia de la República remitió una copia  del decreto legislativo a la Corte Constitucional, para su control automático de  constitucionalidad[1].    

     

3.                  En  sesión del 12 de febrero de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional  asignó por reparto el asunto a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger. Al día  siguiente, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el  respectivo expediente al despacho sustanciador.    

     

4.                  Por  auto del 18 de febrero de 2025[2], la  magistrada Cristina Pardo Schlesinger resolvió: (i) avocar la revisión de  constitucionalidad del Decreto Legislativo 155 de 2025; (ii) comunicar  el inicio del proceso al Gobierno nacional; (iii) decretar la práctica de  algunas pruebas; (iv) ordenar la fijación en lista para la intervención  ciudadana e invitar a participar en el proceso a algunas autoridades e  instituciones[3] y (v)  dar traslado al procurador general de la Nación, para el concepto de su  competencia.    

     

5.                  El  25 de febrero de 2025, la coordinadora del Grupo Gerencia de Defensa Judicial  del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el jefe de  la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional dieron  respuesta a los interrogantes formulados en el auto del 18 de febrero de 2025[4].    

     

6.                  En  vista de que las pruebas decretadas fueron debidamente recaudadas, por auto del  11 de marzo de 2025[5], la  magistrada sustanciadora dispuso continuar con el trámite y dar cumplimiento a  lo ordenado en los ordinales segundo y cuarto de la parte resolutiva del auto  del 18 de febrero de 2025.    

     

7.                  Mediante  el Auto 398 de 2025[6], la Sala  Plena de la Corte Constitucional resolvió suspender los términos en el  expediente RE-379, a partir del 26 de marzo de 2026, y dispuso que esa decisión  se mantuviera hasta el día hábil siguiente a la fecha en la que se decidiera  sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 062 de 2025, momento a  partir del cual se reanudaría la contabilización de los términos.    

     

8.                  Por  medio de la Sentencia C-148 del 29 de abril de 2025, la Corte Constitucional se  pronunció sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 062 del 2025.    

     

9.                  El  2 de mayo de 2025, en atención a lo dispuesto en el Auto 398 del 26 de marzo  2025, se levantó la suspensión de términos en el expediente RE-379[7].    

     

10.              Una  vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de  juicios, y previo concepto del procurador general de la Nación, la Sala  procede a decidir sobre la constitucionalidad de la norma objeto de control.    

     

B.                 El decreto legislativo objeto de control de constitucionalidad    

     

11.              La  Sala revisa la constitucionalidad del Decreto Legislativo 155 de 2025, “[p]or  el cual se adoptan medidas en materia de infraestructura y dotación educativa  para los niveles de educación inicial, preescolar, básica y media y educación  superior, en el marco del estado de conmoción interior decretado en la región  del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y  González del departamento del Cesar”. La norma sometida al control de  constitucionalidad se transcribe a continuación:    

     

«DECRETO NÚMERO 155  DE 2025    

     

     

Por  el cual se adoptan medidas en materia de infraestructura y dotación educativa  para los niveles de educación inicial, preescolar, básica y media y educación  superior, en el marco del estado de conmoción interior decretado en la región  del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y  González del departamento del Cesar    

     

EL  PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA    

     

En  ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las  conferidas en el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con  la Ley 137 de 1994, y el Decreto 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se  decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, el área  metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar”, y    

     

CONSIDERANDO:    

     

Que el artículo 213 de la Constitución  Política confiere al presidente de la República la facultad para decretar el  Estado de Conmoción Interior en todo o en parte del territorio nacional en caso  de grave perturbación del orden público, que atente de manera inminente contra  la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia  ciudadana, pudiendo adoptar las medidas necesarias para conjurar las causas de  la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.    

     

Que en desarrollo del artículo 213 de la  Constitución Política y de conformidad con lo previsto en la Ley 137 de 1994,  Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), el Gobierno nacional puede  dictar Decretos Legislativos que contengan las medidas destinadas a conjurar la  crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que: (i) se  refieran a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de  Conmoción Interior; (ii) su finalidad esté encaminada a  conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus  efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines  que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior; (iv) guarden  proporción o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden  superar; (v) no entrañen discriminación alguna fundada  en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión  política o filosófica; (vi) contengan motivación  suficiente, a saber, que el Gobierno nacional presente razones suficientes para  justificar las medidas; (vii) cuando se trate de  medidas que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son  incompatibles con el Estado de Conmoción Interior y (viii) no  contener medidas que impliquen contradicción específica con la Constitución  Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por  Colombia ni la Ley 137 de 1994.    

     

Que, de igual manera, en el marco de lo  previsto en la Constitución Política, la LEEE y los tratados internacionales de  derechos humanos ratificados por Colombia, las medidas adoptadas en los  decretos de desarrollo no pueden: (i) suspender o  vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (ii) interrumpir  el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del  Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y  funciones básicas de acusación y juzgamiento; y (iv) tampoco  restringir aquellos derechos que no pueden ser restringidos ni siquiera durante  los estados de excepción.    

     

Que mediante el Decreto número 062 del 24  de enero de 2025, el presidente de la República, con la firma de todos los  ministros, declaró el Estado de Conmoción Interior. por el término de 90  días. “en la región del (sic), ubicada en el nororiente del  departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios  de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La  Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los  resguardos Motilón Barí y Cata/aura La Gabarra, así como en el área metropolitana  de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo  del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San  Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar”.    

     

Que el Estado de Conmoción Interior fue  decretado por el Gobierno nacional con el fin de conjurar la grave perturbación  del orden público que de manera excepcional y extraordinaria se está viviendo  en la región del Catatumbo -y cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre  las demás zonas del territorio delimitadas en la declaratoria de Conmoción  Interior- derivada de fuertes enfrentamientos armados entre grupos armados.  amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los  derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad y  daños a bienes protegidos y al ambiente.    

     

Que en atención a la gravedad de la  situación que se vive en la región del Catatumbo. excepcional y extraordinaria,  caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria  desbordada, el impacto en la población civil, las amenazas a la infraestructura  crítica y el desbordamiento de las capacidades institucionales, el Gobierno  nacional se ha visto obligado a la adopción de medidas extraordinarias que  permitan conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional. la  seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como garantizar el respeto  de los derechos fundamentales en dicha región, el área metropolitana de Cúcuta  y los municipios de Río de Oro y González del departamento del César.    

     

Que el artículo 44 de la Constitución  Política señala como derechos fundamentales de los niños: “la vida, la  integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada,  su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el  cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión  de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física  o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y  trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la  Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por  Colombia”. De la misma manera, la norma mencionada indica que “los  derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás” y  señala que “la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de  asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y  el ejercicio pleno de sus derechos”.    

     

Que el artículo el 67 de la Constitución  Política establece que la educación es un derecho fundamental de la persona y  un servicio público con función social, del cual son responsables el Estado, la  sociedad y la familia. Adicionalmente, se indica que la educación formará al  colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y  en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural,  científico, tecnológico y para la protección del ambiente.    

     

Que el artículo 69 de la Constitución  Política consagra la autonomía universitaria, según la cual, las universidades  podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con  la ley, la cual establece un régimen especial para las universidades del  Estado. En igual sentido lo desarrollan los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de  1992, estableciendo los aspectos asociados al ejercicio de la autonomía.    

     

Que, de conformidad con el artículo 27 de  la Convención Americana de Derechos Humanos “en caso de guerra, de  peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad  del Estado Parle, este podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el  tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las  obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales  disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone  el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos  de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social”. Sin embargo,  la disposición precedente “no autoriza la suspensión de los derechos  determinados en los siguientes artículos: 3° (Derecho al Reconocimiento de la  Personalidad Jurídica); 4° (Derecho a la Vida); 5° (Derecho a la Integridad  Personal); 6° (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9° (Principio de  Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17  (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20  (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías  judiciales indispensables para la protección de tales derechos”.    

     

Que el artículo 3° de la Ley 137 de 1994  establece la prevalencia de tratados internacionales en el orden interno, así  como que la enunciación de los derechos y garantías contenidos en la  Constitución y los convenios ratificados por Colombia y las demás normas de  derecho positivo y consuetudinario que rijan sobre la materia.    

     

Que, de conformidad con el artículo 4° de  la Ley 137 de 1994, durante los estados de excepción resultan intangibles: el  derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a  desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o  degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la  prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la  prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la  libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de  favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser  elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los  derechos de la niñez a la protección por parte de su familia, de la sociedad y  del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el  derecho al habeas corpus y el derecho de las y los colombianos por nacimiento a  no ser extraditados.    

     

Que, según lo dispuesto por el artículo 4°  de la Ley 137 de 1994, en ejercicio de las facultades derivadas del Estado de  Conmoción Interior, el Gobierno podrá expedir medidas excepcionales para  asegurar la efectividad del derecho a la paz.    

     

Que la Convención de los derechos de los  niños, ratificada por Colombia mediante la Ley 12 de 1991 reconoce el derecho a  la educación en condiciones de igualdad de oportunidades y la obligación del  Estado a adoptar las medidas necesarias para garantizarlo.    

     

Que la Corte Constitucional de Colombia,  en pronunciamientos como la sentencia T-974 de 1999, ha precisado el contenido  y alcance del derecho a la educación y su íntima relación con el derecho a la  paz. Manifestó el alto tribunal, en la sentencia referida, que la  educación “Es presupuesto básico de la efectividad de otros derechos  fundamentales, tales como la escogencia de una profesión u oficio, la igualdad  de oportunidades en materia educativa y de realización personal y el libre  desarrollo de la personalidad (C.P., arts. 26, 13 y 16), así como de la  realización de distintos principios y valores constitucionalmente reconocidos,  referentes a la participación ciudadana y democrática en la vida económica,  política, administrativa y cultural de la Nación, al pluralismo, a la  tolerancia, al respeto a la dignidad humana, a la convivencia ciudadana y a la  paz nacional”.    

     

     

Que el Decreto número 62 del 24 de enero  de 2025 precisa que, ante la grave perturbación del orden público que afecta la  región del Catatumbo e impacta de manera intensa el área metropolitana de  Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, se  hace necesario adoptar medidas excepcionales y transitorias orientadas a  facilitar el uso de los recursos del Sistema General de Participaciones y del  Sistema de Regalías en el marco de los derroteros constitucionales vigentes,  así como recurrir a recursos para financiar los proyectos y programas de  inversión en los sectores de infraestructura, educación, salud y ordenamiento  del territorio, en aras de avanzar en la transformación territorial y la  construcción de paz en la región del Catatumbo.    

     

Que en el Decreto número 62 del 24 de  enero de 2025 se estableció que debido a las difíciles condiciones  administrativas, técnicas y presupuestales que presentan las entidades  territoriales, es necesario que el Gobierno nacional provea a la población  afectada de la infraestructura y la capacidad administrativa y de gestión  necesarias para afrontar la emergencia, en atención a la gravedad de la  situación excepcional que se vive en· la región del Catatumbo, caracterizada  por el aumento de la violencia, la crisis humanitaria, el impacto en la  población civil, las amenazas a la infraestructura crítica y el desbordamiento  de las capacidades institucionales.    

     

Que en materia de educación superior, en  la región del Catatumbo hacen presencia 7 Instituciones de Educación Superior,  de las cuales el 43% corresponden a instituciones de carácter privado y el 57%  al sector oficial. Solo cuatro (4) instituciones Oficiales tienen presencia en  ese territorio: el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) en Tibú, la Escuela  de Administración Pública (ESAP) en los municipios de Ábrego, Convención,  Sardinata, Hacarí, Ocaña y Tibú, las Universidades Francisco de Paula Santander  y Universidad Nacional Abierta y a Distancia en el municipio de Ocaña. Por su  parte, los municipios de El Carmen, El Tarra, La Playa, San Calixto, Teorama,  El Zulia, y Puerto Santander no cuentan actualmente con oferta de educación  superior.    

     

Que en la región del Catatumbo los  municipios de Convención, El Carmen, El Tarra, Hacarí, La Playa, Sardinata,  Teorama y Tibú, la última tasa de tránsito inmediato a la educación superior  disponible con corte a 2023 establece que se ubica por debajo de la media  nacional (43,1%) y, respecto de la tasa de cobertura bruta, para la región en  general se ubica en el 27,24%, siendo esta muy inferior a la de nivel nacional,  que en la vigencia 2023 alcanzó el 55,38%.    

     

Que los municipios de Río de Oro y  González del departamento del Cesar y aquellos que integran el área  metropolitana de Cúcuta enfrentan grandes desafíos para atender a las miles de  personas desplazadas forzadamente, entre ellas, mujeres embarazadas, población  infantil, adolescentes, adultos mayores, personas en situación de discapacidad,  campesinos y campesinas, indígenas, entre otros sujetos de especial protección  constitucional que llegan diariamente en busca de la satisfacción de sus  necesidades básicas.    

     

Que para garantizar la satisfacción de  necesidades básicas y el acceso de la población a los servicios públicos  esenciales en condiciones de calidad y continuidad -en particular de las miles  de personas en situación de desplazamiento forzado y de confinamiento que no  pueden acceder a estos servicios de forma convencional- se requieren acciones  excepcionales e inmediatas que permitan minimizar las afectaciones a la  población en estado de vulnerabilidad, así como superar la grave situación de  inestabilidad institucional y la extraordinaria afectación de la convivencia  ciudadana.    

     

Que el sistema educativo colombiano, al  ser afectado por el conflicto armado interno y la acción de estructuras armadas  organizadas al margen de la ley que hieren seriamente el bienestar de las  comunidades educativas, necesita la adopción de medidas desde un enfoque  integral capaz de enfrentar estos desafíos, abordando acciones de distinta  índole para garantizar el derecho a la educación.    

     

Que los ambientes modulares educativos  corresponden a diseños de estructuras que amplían el acceso a la educación  superior y, por consiguiente, fortalecen el capital humano del país. Estos  proyectos facilitan la implementación de espacios educativos adaptables y  sostenibles en tiempos reducidos, optimizando recursos humanos y económicos  orientados a responder de manera ágil y eficiente a las necesidades específicas  de cada comunidad educativa.    

     

Que dentro de los beneficios que se  obtienen con la implementación de ambientes modulares educativos se encuentran,  entre otros, la reducción de tiempos de construcción, el control de calidad de  cada una de las fases del proceso, la reutilización y adaptabilidad a nuevos  proyectos, la facilidad de mantenimiento de los módulos y la reducción del  impacto medio ambiental.    

     

Que la arquitectura modular innovadora  corresponde a un diseño de infraestructura con grandes beneficios para el  desarrollo del sistema educativo colombiano, el cual se basa en técnicas de  construcción de espacios confortables y útiles para los estudiantes. Estos  proyectos siguen estrictamente las normas vigentes de calidad, seguridad y  sostenibilidad, con la posibilidad de ser implantadas e instaladas a través de  un proceso ágil y efectivo que garantiza su uso inmediato por docentes y  estudiantes.    

     

Que en las actuales circunstancias de  afectación en el territorio delimitado en el artículo 1° del Decreto número 062  del 24 de enero de 2025, la instalación de infraestructura modular educativa se  erige como una alternativa de generación de espacios para el desarrollo de la  educación superior, la cual puede ser orientada a puntos estratégicos que  proporcionen los espacios de atención de la población vinculada o que se  vincule al sistema de educación superior.    

     

Que en la región del Catatumbo y demás  territorios comprendidos en la conmoción interior declarada por el Gobierno  nacional, se han identificado las principales necesidades de infraestructura de  educación superior, con especial énfasis en los municipios de El Tarra y Tibú,  Norte de Santander. Por consiguiente, y de acuerdo con las consideraciones  esbozadas en el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, se requiere de la  ejecución inmediata de la instalación de la infraestructura modular en los  municipios referidos, requiriéndose de un instrumento financiero y contractual  que posibilite la puesta en marcha de estas obras a la mayor brevedad.    

     

Que el artículo 59 de la Ley 1753 de 2015,  modificado por el artículo 184 de la Ley 1955 de 2019, creó el Fondo de  Financiamiento de la Infraestructura Educativa (FFIE) como una cuenta especial  del Ministerio de Educación Nacional, sin personería jurídica, con el objetivo  de viabilizar y financiar los proyectos para la construcción, mejoramiento,  adecuación, ampliaciones y dotación de infraestructura escolar. El campo de  acción del FFIE, en los estrictos términos delimitados en la ley que se cita,  se restringe a “infraestructura educativa física y digital de carácter público  en educación inicial, preescolar, educación básica y media, en zonas rurales y  urbanas”, sin que se habilite a que a través de este puedan adelantarse  proyectos en el nivel de educación superior.    

     

Que el referido Fondo de Financiamiento de  la Infraestructura Educativa se creó con el fin de garantizar· un mecanismo”  expedito, ágil y versátil con el cual se genere y fortalezca la infraestructura  educativa adecuada y necesaria para la adecuada prestación del servicio público  de educación, bajo los principios de universalidad, solidaridad y  redistribución de los recursos a favor de la población social y económicamente  vulnerable del territorio nacional. Por su naturaleza jurídica y experticia en  el manejo de proyectos de infraestructura educativa, se ha identificado que  esta se constituye en la herramienta más expedita para desarrollar el proceso  que conlleve a la instalación de infraestructura modular educativa en el  territorio afectado por la conmoción interior.    

     

Que teniendo en cuenta las consideraciones  anteriores, se hace necesario adicionar el artículo 59 de la Ley 1753 de 2015,  modificado por el artículo 184 de la Ley 1955 de 2019, por el cual se expide el  Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”,  por medio del cual se creó el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura  Educativa, a efectos de brindar los habilitantes de ley que permitan que el  FFIE intervenga en la viabilización de los proyectos de infraestructura modular  educativa en el nivel de educación superior, facultad que el texto normativo  actual no tiene prevista.    

     

Que teniendo en cuenta que a la fecha de  expedición del presente decreto los efectos que conllevaron a la declaratoria  del estado de conmoción interior siguen vigentes, es necesario adoptar medidas  legislativas de carácter extraordinario que habiliten la generación de espacios  de infraestructura educativa de la región, en todos los niveles de la  educación.    

     

En mérito de lo expuesto,    

     

DECRETA:    

     

Artículo 1°. Habilítese al  Fondo de Financiamiento de Infraestructura Educativa (FFIE) para tomar las  medidas administrativas y financieras necesarias con la finalidad de generar  nuevos espacios de infraestructura educativa en los territorios delimitados en  el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, afectados por el conflicto  armado. Para tales efectos, adiciónese un parágrafo al artículo 59 de la Ley  1753 de 2015, modificado por el artículo 184 de la Ley 1955 de 2019, el cual  quedará así:    

     

     

Artículo 2°. Vigencia. El presente  Decreto tiene vigencia a partir de su expedición.    

     

PUBLÍQUESE  Y CÚMPLASE»    

     

C.                Pruebas solicitadas y recaudadas    

     

12.              Por  medio del auto del 18 de febrero de 2025, se requirió a la Secretaría Jurídica  de la Presidencia de la República, para que suministrara información  relacionada con el Decreto Legislativo 155 de 2025. El 25 de febrero  de 2025, se recibió un escrito firmado de manera conjunta por la Presidencia de  la República y el Ministerio de Educación Nacional, en el que se dio respuesta  a dicho requerimiento. Los asuntos sobre los cuales se requirió información  y las respuestas suministradas por el Gobierno nacional se resumen a  continuación.    

     

13.              (i)  Necesidad, proporcionalidad y finalidad de las medidas adoptadas en el decreto  legislativo, para hacer frente a la situación de violencia en el Catatumbo. En  cuanto a la necesidad de las medidas, la Presidencia de la República y el  Ministerio de Educación Nacional manifestaron que la construcción de  infraestructura educativa en la región del Catatumbo busca mitigar las barreras  de acceso a la educación, fomentar la permanencia de los jóvenes en el sistema  educativo y brindar alternativas para prevenir su vinculación a dinámicas de  violencia y exclusión. Esto, además, con el fin de contribuir a la  reconstrucción del tejido social y a la minimización de las afectaciones a la  población en estado de vulnerabilidad que no puede acceder al servicio de  educación. Según afirmaron, “la magnitud de la crisis actual ha evidenciado la  necesidad de acciones extraordinarias que amplíen la cobertura educativa de  manera acelerada”[8].    

     

14.              Respecto  de la proporcionalidad, indicaron que la habilitación otorgada al Fondo de  Financiamiento de Infraestructura Educativa (en adelante, FFIE) responde a la  celeridad, agilidad y eficacia con las que se requiere atender la situación de  conmoción interior, que, de otra forma, tendría que verse mediada por las  disposiciones de la Ley 80 de 1993. Finalmente, sobre la finalidad de las  medidas, señalaron que dicho fondo se constituye como un mecanismo expedito,  ágil y versátil para fortalecer la infraestructura educativa necesaria para la  prestación del servicio de educación, lo que, a su vez, contribuye con el  retorno de los jóvenes al Catatumbo y garantiza su derecho a la educación.    

     

15.              (ii)  La manera en que el decreto legislativo a) se inscribe dentro de las facultades  necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión  de sus efectos, b) se refiere únicamente a materias que tengan relación directa  y específica con la situación que determinó la declaratoria del estado de  excepción y c) responde a las facultades precisas del artículo 38 de la Ley 137  de 1994. Según  la  Presidencia de la República y el Ministerio de Educación Nacional, a) la  habilitación otorgada al FFIE se inscribe entre las medidas estrictamente  necesarias para conjurar las causas de la crisis educativa en el Catatumbo, al  viabilizar de forma ágil e inmediata proyectos de infraestructura educativa  superior en los territorios críticos. Esto, agregaron, impide la extensión de  los efectos de la crisis, al ofrecer alternativas reales al reclutamiento  forzado, mediante el acceso inmediato a educación pública de calidad, sin las  limitaciones del régimen ordinario de contratación.    

     

16.              b)  El decreto responde de manera específica a la crisis de orden público y  humanitaria que llevó a declarar el estado de conmoción interior, porque la  violencia y la presencia de actores armados ilegales han restringido el acceso  a la educación superior mediante desplazamientos forzados, afectaciones a la  infraestructura y ausencia de oferta educativa en varios municipios, exponiendo  a los jóvenes a riesgos de exclusión social y reclutamiento forzado. Además, la  instalación de infraestructura modular y la adecuación de espacios en colegios  existentes constituyen medidas idóneas y directas para enfrentar la crisis, al  permitir el acceso a la educación superior en el territorio, evitando el  traslado masivo de estudiantes a otras ciudades. Agregaron que el decreto no  establece medidas ajenas a la situación de conmoción, sino que busca  “restablecer la estabilidad social e institucional a través del acceso a la  educación superior”[9].    

     

17.              c)  La habilitación otorgada al FFIE para intervenir en educación superior permite  aprovechar la experiencia técnica de ese fondo para adecuar de forma inmediata  espacios existentes y garantizar soluciones educativas que impacten  directamente a los jóvenes.    

     

18.              Por  qué la habilitación otorgada al FFIE no requería un término de vigencia más  amplio y por qué razones no respondería a una problemática estructural. Sobre  este interrogante, la  Presidencia de la República y el Ministerio de Educación Nacional no  suministraron respuesta.    

     

19.              Cómo  lo dispuesto en el decreto legislativo permite conjurar la perturbación y  restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la  convivencia ciudadana. De acuerdo con la información suministrada  por la Presidencia de la República y el Ministerio de Educación Nacional, las  tasas de tránsito inmediato a la educación superior registradas en el 2023  evidenciaron que en numerosos territorios afectados por la crisis no existía  una oferta suficiente de programas de educación superior. Esta circunstancia  obligaba a los jóvenes a desplazarse fuera de sus regiones para continuar con  su formación, lo que profundizaba las condiciones de exclusión y agravaba el  contexto de vulnerabilidad y desarraigo. En ese contexto, la habilitación  otorgada al FFIE para intervenir en el ámbito de la educación superior se  configuró como una medida idónea y necesaria, ya que permitió ampliar la  infraestructura educativa en las zonas más afectadas, de manera ágil y  eficiente, incrementando la disponibilidad de cupos y garantizando el acceso  efectivo de los jóvenes a programas de educación superior. A su vez, el  fortalecimiento de la oferta educativa constituyó un mecanismo estratégico para  prevenir la violencia, reducir el reclutamiento forzado y contribuir a la  reconstrucción del tejido social, favoreciendo el restablecimiento del orden  público.    

     

20.              Cómo  opera el FFIE en el resto del territorio nacional. Según la  Presidencia de la República y el Ministerio de Educación Nacional, la operación del  FFIE en las zonas que no fueron objeto de la declaratoria del estado de  conmoción interior no ha sufrido cambios, pues la ejecución de proyectos en  estos territorios continúa desarrollándose mediante la suscripción de contratos  para estudios, diseños, construcción, mejoramiento y supervisión de obras, a  través del esquema fiduciario vigente. Este modelo, afirman, garantiza la  adecuada planeación y ejecución de proyectos de infraestructura educativa en  los niveles de educación inicial, preescolar, básica y media, atendiendo de  forma efectiva las necesidades del sistema educativo en todo el país.    

     

21.              Agregaron  que, tal como lo dispuso el  Documento Conpes 3831 de 2015, la administración del Plan Nacional de  Infraestructura Educativa se realiza a través del FFIE, creado para articular  recursos de diversas fuentes, establecer lineamientos técnicos y financieros y  ejecutar proyectos de infraestructura educativa. Los recursos de este fondo  pueden ser manejados “(i) de manera directa por el [Ministerio de Educación  Nacional], en cuyo caso los contratos celebrados se regirán por las normas de  la contratación pública o; (ii) a través de la suscripción de contratos de  fiducia mercantil para la constitución de patrimonios autónomos”[10],  con el fin de ampliar, mejorar y dotar aulas en zonas urbanas y rurales.    

     

22.              Viabilidad  y financiación de proyectos de infraestructura física y digital en el nivel de  educación superior en los municipios objeto de la declaratoria de conmoción  interior.  De acuerdo con la Presidencia de la República y el Ministerio de Educación  Nacional, los  proyectos de infraestructura educativa para el nivel superior en los municipios  priorizados por el Decreto Legislativo 062 de 2025 se desarrollan de manera  similar a los de educación inicial, preescolar, básica y media, mediante la  transferencia de recursos al FFIE. Estos proyectos responden a las necesidades  derivadas del estado de conmoción interior, y su viabilidad se basa en un  enfoque técnico que evalúa factores como el acceso a la educación superior, la  ruralidad, las brechas digitales, las necesidades básicas insatisfechas y la  afectación por el conflicto armado. En cuanto los recursos, provienen del  Presupuesto General de la Nación, con posibilidad de cofinanciación territorial  y apoyo internacional. Su ejecución se realiza mediante patrimonios autónomos  en fiducia mercantil, sin necesidad de solicitud expresa de los municipios, que  son priorizados directamente por el Ministerio de Educación Nacional en  coordinación con el FFIE.    

     

23.              Existencia  de otro fondo de financiamiento de infraestructura educativa dirigido a la  educación superior, y por qué no podría hacer frente a las necesidades de  financiación de la infraestructura requerida en el territorio objeto de la  declaratoria de conmoción interior. La Presidencia de  la República y el Ministerio de Educación Nacional señalaron que,  además del FFIE, existe el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (en  adelante, Fodesep), cuyo “alcance se centra en la financiación y apoyo a las  Instituciones de Educación Superior (IES) afiliadas, lo que limita su capacidad  para atender de manera integral la infraestructura educativa en regiones  estratégicas como el Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los  municipios de Río de Oro y González en el Cesar”[11].    

     

24.              Estudios  o diagnósticos que soportaron la adopción de las medidas previstas en el  decreto legislativo. Según la Presidencia de la República y  el Ministerio de Educación Nacional, el Documento de Viabilidad Territorial y  de Demanda, elaborado por la Dirección de Fomento de la Educación Superior, dio  soporte técnico al Decreto Legislativo 155 de 2025, al presentar un diagnóstico  integral de la infraestructura educativa en municipios priorizados. Dicho  documento se basó en un análisis multivariable, que incluyó indicadores como  tránsito inmediato a la educación superior, cobertura en educación media,  ruralidad, necesidades básicas insatisfechas, conectividad digital, capacidad  instalada de las instituciones de educación superior y afectación por el  conflicto armado. El documento identifica las brechas estructurales en el  acceso a educación superior y proyecta la demanda de cupos adicionales en zonas  urbanas y rurales.    

     

25.              Evaluación  del impacto socioeconómico de la medida, en cuanto a demanda de cupos  educativos, monto de los recursos requeridos, obras de infraestructura a las  que se dirigirían los recursos y población beneficiada con las obras. De  acuerdo con la  Presidencia de la República y el Ministerio de Educación Nacional, a) se estimó una  demanda de 2.252 cupos educativos, para avanzar en la meta de cobertura en la  región objeto de la declaratoria de conmoción interior; b) se estimó un monto  de 50.000 millones de pesos destinado a cinco proyectos de infraestructura; c)  los recursos autorizados por el decreto legislativo están dirigidos a  “ampliaciones de infraestructura en sistemas modulares y dotación de colegios  interesados en participar en el programa universidad en tu colegio, de acuerdo  con los diagnósticos y requerimientos de los programas académicos de las  Instituciones de Educación Superior (ISER, Universidad de Pamplona y la UIS)”[12];  d) de acuerdo con el documento de Viabilidad Territorial y de Demanda, se  beneficiará a una proporción significativa de jóvenes en edad de ingreso a la  educación superior.    

     

D.                Conceptos  e intervenciones ciudadanas    

     

26.              Durante  el término de fijación en lista del proceso, se recibieron los conceptos y las  intervenciones ciudadanas que se resumen a continuación.    

     

27.              Intervención  de los ciudadanos Ingri Yurley Montero Martínez, Douglas Alberto Sequeda Contreras  y Diana Carolina Zambrano Cruz[13]. Los  intervinientes solicitaron que la Corte Constitucional declare la  inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 155 de 2025. En su criterio, en  este caso se evidencia: (i) una inconstitucionalidad como consecuencia de la  inexequibilidad del Decreto Legislativo 062 de 2025, que declaró el estado de  conmoción interior; (ii) una falta de relación directa con dicha declaratoria;  (iii) una carencia del presupuesto de necesidad y (iv) una motivación  insuficiente.    

     

28.              Sobre  la inconstitucionalidad como consecuencia de la inexequibilidad del Decreto  Legislativo 062 de 2025, señalaron que este último, al abordar una problemática  estructural y crónica, no cumplió con los requisitos de realidad, identidad y  sobreviniencia indispensables para justificar la declaratoria de un estado de  conmoción interior. Además, dicho decreto no superó el juicio de suficiencia,  pues no acreditó de manera rigurosa la imposibilidad de enfrentar la crisis  humanitaria en la región del Catatumbo con las herramientas legales ordinarias.  De ahí que, al declararse su inconstitucionalidad, se generaría el decaimiento  de los decretos legislativos posteriores.    

     

29.              En  cuanto a la falta de relación directa con el estado de conmoción interior,  señalaron que el Decreto Legislativo 155 de 2025 se orienta a fortalecer el  acceso a la educación, medida que no requiere de un estado de excepción, ya que  puede implementarse mediante los mecanismos ordinarios dispuestos por el  ordenamiento jurídico. Los intervinientes recordaron que la figura de la  conmoción interior está exclusivamente orientada a restablecer el orden público  y la seguridad en situaciones de grave perturbación. Así, “queda claro, al leer  el decreto [155 de 2025] que su propósito central es mejorar la infraestructura  educativa, una medida de carácter estructural que, aunque valiosa, no se  orienta a conjurar de manera inmediata la crisis de orden público que motivó la  declaratoria de conmoción interior”[14].    

     

30.              En  relación con la ausencia del presupuesto de necesidad, advirtieron que el  Decreto Legislativo 155 de 2025 incluye medidas que no tienen un carácter  indispensable para atender de manera inmediata y eficaz la crisis de seguridad  que motivó la declaratoria del estado de conmoción interior. Además, contempla acciones  de carácter estructural cuya implementación excede el término de vigencia del  régimen de excepción, lo que pone en evidencia la ausencia de conexidad  material entre el contenido del decreto y las causas que originaron la crisis.  Esta circunstancia, agregaron, configura un uso inadecuado de la conmoción  interior, que desborda los límites que impone el ordenamiento para su  procedencia y aplicación.    

     

31.              Finalmente,  frente al juicio de motivación suficiente, consideraron que si bien el sistema  educativo presenta deficiencias, estas no se limitan a una región específica,  por lo que la sola mención de una crisis institucional no justifica declarar un  estado de excepción que le permita al presidente de la República intervenir en  competencias propias del Congreso. Además, en su criterio, la carga  argumentativa del decreto es insuficiente, pues se basa en causas generales del  conflicto armado, y no en datos concretos que evidencien una crisis  institucional específica. Aunque se reconoce que el FFIE no contempla proyectos  de educación superior, no se justifica por qué esta situación no puede  corregirse mediante una reforma legislativa ordinaria y, en cambio, es necesario  llenar ese vacío normativo con una medida de carácter excepcional.    

32.              Intervención  del ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña[15]. Según el  interviniente, las  pruebas recopiladas en el proceso generan dudas acerca de que el Decreto  Legislativo 155 de 2025 haya sido firmado por todos los ministros, como lo  exige la Constitución, por lo que carecería de efectos legales frente a  terceros. En consecuencia, considera que debe ser declarado inexequible. No  obstante, agrega que esta decisión no impide que el ministro de Educación  Nacional, como autoridad competente, pueda presentar nuevamente su contenido  como proyecto de ley, con mensaje de urgencia.    

     

33.              Concepto  del Ministerio de Educación Nacional[16]. La  entidad solicitó que la Corte declare la exequibilidad del Decreto Legislativo  155 de 2025. En su criterio, esta norma cumplió con los requisitos formales  para su expedición, a  saber: la suscripción por el presidente de la República y todos sus ministros,  la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su  vigencia y la motivación.    

     

34.              Así  mismo, afirma que el cumplimiento de los requisitos materiales está acreditado,  por las siguientes razones: primero, la finalidad del decreto está alineada con  el requisito material de combatir las causas que generaron la afectación al  derecho a la educación y con las políticas de construcción social y de paz en  el territorio.    

     

35.              Segundo,  el decreto conjura las causas de la crisis en materia educativa e impide la  extensión de sus efectos, razón por la cual es necesario habilitar al FFIE para  intervenir ágilmente en la construcción de infraestructura educativa modular y  en la adecuación de colegios, con el fin de brindar espacios adecuados para la  educación superior. De esa manera, se responde a la crisis de acceso educativo  y se establece una alternativa inmediata y viable para los jóvenes de la  región, garantizando el servicio educativo durante la crisis del conflicto  armado y de forma posterior a esta. En su criterio, “[l]a conexión entre la  crisis en el Catatumbo y la intervención educativa es incuestionable: El acceso  a la educación superior no solo es un derecho fundamental, sino una herramienta  efectiva para reducir la exclusión social, prevenir el reclutamiento forzado y  restaurar la esperanza en una población duramente golpeada por la violencia”[17].    

     

36.              Tercero,  el  decreto cumple con el requisito de intangibilidad, porque sus disposiciones  están orientadas exclusivamente a garantizar y fortalecer el derecho  fundamental a la educación en las zonas afectadas por la crisis humanitaria y  de orden público, sin menoscabar derechos protegidos por el marco  constitucional y legal.    

     

37.              Cuarto,  el  decreto se inscribe dentro de las facultades otorgadas al presidente de la  República en el marco del artículo 213 de la Constitución. Además, no afecta  derechos considerados intangibles en los estados de excepción, como la vida, la  dignidad humana, la prohibición de la tortura o el debido proceso. Por el  contrario, su contenido fortalece el acceso a derechos fundamentales en una zona  afectada por la violencia y la crisis humanitaria.    

     

38.              Quinto,  el  decreto contempla medidas oportunas e imprescindibles para generar condiciones  que permitan garantizar el derecho a la educación de los jóvenes susceptibles  de verse afectados por la violencia y el reclutamiento forzado. Así “el Decreto  Legislativo 155 de 2025 emerge como una herramienta fundamental para activar  mecanismos ágiles que faciliten la instalación de infraestructura educativa  adaptada a las condiciones territoriales, derribando barreras de acceso y  promoviendo la reconstrucción del tejido social y el desarrollo integral de los  jóvenes del Catatumbo”[18].    

     

39.              Sexto,  el  decreto cumple con el requisito de proporcionalidad, porque permite responder  de manera inmediata y efectiva a la necesidad de crear espacios educativos  adecuados y dotados en los territorios más afectados. Así, la articulación  entre el FFIE y la estrategia Educación Superior en tu Colegio proporciona una  solución integral que garantiza el acceso a la educación superior en  condiciones de seguridad, calidad y continuidad, contribuyendo a la  recuperación de una región históricamente marginada y vulnerada por el  conflicto armado.    

     

40.              Finalmente,  el  decreto supera el criterio de no discriminación, porque no toma medidas que  afecten de manera diferencial a ningún grupo poblacional.    

     

41.              Intervención  del ciudadano Andrés Caro Borrero[19]. El  interviniente, representante legal de la Fundación para el Estado de Derecho,  solicita que la  Corte Constitucional declare inexequible el Decreto Legislativo 155 de 2025.  Según afirma, aunque la norma cumplió con los requisitos formales para su  expedición, no supera los juicios materiales de finalidad, conexidad material y  motivación suficiente, necesidad, no arbitrariedad y proporcionalidad. En  particular, afirma que el decreto no justifica de manera clara y detallada su  pertinencia dentro del estado de conmoción interior, con lo que vulnera los  principios de legalidad, separación de poderes y control democrático.    

     

42.              Según  el interviniente, la norma no supera el juicio de finalidad, porque la medida  adoptada no guarda una conexión inmediata ni necesaria con la situación de  perturbación del orden público que motivó la declaratoria del estado de  conmoción interior. En lugar de atender la crisis mediante mecanismos  excepcionales y urgentes, “el Decreto incorpora medidas estructurales  orientadas a la mejora de la infraestructura en materia de educación superior,  cuyo tratamiento corresponde a actuaciones y políticas públicas ordinarias, y  no a disposiciones extraordinarias bajo un estado de excepción”[20].    

     

43.              En  su criterio, el juicio de conexidad material tampoco se cumple, porque existe  una desconexión sustancial entre la medida adoptada y las circunstancias  fácticas que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior,  tales como la presencia de grupos armados ilegales, el escalamiento de la  violencia, el desplazamiento masivo de población civil y la alteración grave  del orden público. En ese sentido, la decisión de destinar recursos para la  ampliación de la infraestructura de educación superior no constituye una medida  idónea ni eficaz para atender de forma inmediata la crisis de seguridad o  mitigar los efectos derivados de la alteración del orden público.    

     

44.              Del  mismo modo, advierte que el decreto no cumple con el juicio de motivación  suficiente, porque no se evidencia que la medida adoptada esté dirigida a  mitigar de manera inmediata la crisis de orden público. Además, es de carácter  estructural, “lo que resulta contrario al carácter urgente e inaplazable que  deben revestir las decisiones adoptadas en un estado de conmoción interior”.  Según afirma, el decreto no aporta evidencia concreta que permita entrever que  la construcción de infraestructura educativa mitigará los efectos inmediatos de  la crisis. Así, las razones presentadas por el Gobierno nacional no justifican  de manera clara, detallada y concreta la necesidad de adoptar una medida  excepcional dentro del estado de conmoción interior.    

     

45.              En  similar sentido, sostiene que el decreto no supera el juicio de ausencia de  arbitrariedad, pues si bien “no suprime una función esencial del Estado, sí  introduce una reasignación de competencias sin justificación suficiente”[21],  lo que configura un ejercicio arbitrario de poder excepcional del presidente de  la República, que vulnera los principios de legalidad y separación de poderes.    

     

46.              A  su juicio, el decreto tampoco supera el juicio de necesidad, porque: (i) no se  evidencia la necesidad fáctica de la medida, pues no es idónea ni efectiva para  conjurar la crisis y evitar la extensión de sus defectos, y (ii) el decreto no  justifica por qué los mecanismos ordinarios disponibles no eran adecuados para  atender la situación. Por ejemplo, el Gobierno nacional no demostró por qué no era  procedente el desarrollo de infraestructura educativa superior a través del  Fodesep.    

     

47.              Finalmente,  advirtió que el decreto no supera el juicio de proporcionalidad, ya que no es  adecuado para resolver de manera inmediata la crisis de seguridad. Además, no es  necesario, pues existen mecanismos ordinarios, como el Fodesep, que permitían  atender la situación sin recurrir a facultades extraordinarias. En esa medida,  el decreto excede los límites de proporcionalidad exigidos por la  jurisprudencia constitucional, al introducir medidas estructurales de política  pública que debieron tramitarse por la vía ordinaria, y no mediante un estado  de excepción.    

     

48.              Concepto  de la Defensoría del Pueblo[22]. La entidad pidió  que la Corte Constitucional declare inexequible el Decreto Legislativo 155 de  2025. En su criterio, si bien la norma cumplió con los requisitos formales  previstos por los artículos 213 y 214 de la Constitución, no se acreditó el  cumplimiento de todos los requisitos materiales constitucionalmente exigidos.  En cuanto a los primeros, indicó que el decreto fue suscrito por el presidente  de la República y todos los ministros, estableció un ámbito temporal definido,  incorporó razones de hecho y de derecho, así como el propósito que justificó su  expedición, incluyó una delimitación territorial y fue remitido oportunamente a  la Corte Constitucional.    

     

49.              No  obstante, frente al cumplimiento de los requisitos materiales, la Defensoría  advirtió lo siguiente. Primero, las medidas adoptadas no tienen una conexión  directa con las razones por las cuales se declaró el estado de conmoción  interior, ya que no están orientadas a atender la situación coyuntural, sino  causas estructurales. Es decir que dichas medidas no buscan conjurar la crisis  e impedir la extensión de sus efectos, ni atender los impactos humanitarios  causados en virtud de esta.    

     

50.              Segundo,  si bien el decreto cumple los juicios de intangibilidad, no arbitrariedad,  contradicción específica, no discriminación y temporalidad, no se demostró la  incompatibilidad de la legislación ordinaria vigente con el estado de conmoción  interior, pues existen mecanismos legales ya establecidos que pueden ser  utilizados para enfrentar la crisis, sin necesidad de recurrir a medidas  excepcionales. Además, el decreto no está suficientemente justificado, pues no  explica por qué para atender una situación de urgencia relacionada con ataques  contra la población civil y desplazamientos forzados, se debe apostar por  ampliar la oferta de educación superior.    

     

51.              Tercero,  la medida adoptada por el decreto es de carácter estructural, y aunque es  importante para garantizar el derecho a la educación en la región objeto de la  declaratoria de conmoción interior, no contribuye a superar las causas ni las  consecuencias de la crisis humanitaria. Por el contrario, existen mecanismos  ordinarios, como el Fodesep, que pueden ayudar a fortalecer la infraestructura  en educación superior, sin tener que acudir a medidas excepcionales. Además, no  es claro por qué se optó por apostarle a la infraestructura, en lugar de  adoptar medidas de protección inmediatas para contener la situación, como la  adecuación de espacios ya existentes.    

     

52.              Concepto  de la Academia Colombiana de Jurisprudencia[23]. Según esta institución,  aunque el Decreto Legislativo 155 de 2025 cumplió con los requisitos formales,  no superó los requisitos materiales de necesidad, temporalidad y finalidad.  Sobre el primero, advirtió que el decreto: (i) no demostró que los mecanismos  desarrollados por el FFIE fueran insuficientes para atender la situación de  infraestructura en educación superior; (ii) no justificó de manera clara la  disposición de recursos extraordinarios, a pesar de que el propio Gobierno  nacional había advertido sobre las limitaciones presupuestales para dicho  sector, y (iii) no acreditó que el Ejecutivo haya intentado adoptar medidas a  través de la vía ordinaria, para atender los problemas de infraestructura en la  educación superior.    

     

53.              En  relación con el requisito de temporalidad, indicó que la norma contenida en el  decreto legislativo tiene una vocación de permanencia, característica que no es  admisible en las disposiciones que pueden adoptarse en virtud de una  declaratoria de conmoción interior. En su criterio, el decreto no estableció un  límite temporal claro ni incluyó cláusulas de caducidad o derogatoria  automática respecto de las medidas adoptadas. Por el contrario, se limitó a  señalar la fecha de inicio de su vigencia, desconociendo lo dispuesto en el  artículo 213 de la Constitución.    

     

54.              Finalmente,  sobre el requisito de finalidad, señaló que las medidas adoptadas no son  necesarias para cesar la violación sistemática de derechos en el territorio  objeto de la declaratoria de conmoción interior, “pues la ampliación de la  cobertura en educación superior en esa región del país se lograría con la  adopción de medidas ordinarias o habituales a cargo del gobierno nacional una  vez se logren superar los hechos que motivaron la declaración de conmoción  interior”[24].    

     

55.              Gobernación  de Norte de Santander[25]. La entidad  remitió un informe en el que expuso la grave situación de orden público en la  región del Catatumbo y el área metropolitana de Cúcuta. Por otra parte, con  base en información suministrada por la Secretaría de Seguridad Ciudadana, evidenció  que si bien no se han registrado ataques directos contra las instituciones  educativas en la región del Catatumbo, particularmente en las zonas rurales,  algunos planteles han sido utilizados como lugares de reunión o bases  temporales por parte de grupos armados ilegales. Esta circunstancia ha generado  interrupciones en el servicio educativo, que afectan el ejercicio efectivo del  derecho a la educación de los niños, las niñas y los adolescentes.    

     

56.              En  cuanto a la educación superior, precisó que no se han identificado afectaciones  directas ni acciones violentas. No obstante, el informe de la Secretaría de  Seguridad Ciudadana indicó que si bien no existe una relación causal directa  entre la situación de violencia y las deficiencias en materia de infraestructura  educativa superior, sí se han identificado afectaciones indirectas derivadas  del contexto de conflicto armado, como el uso de los planteles educativos por  parte de actores armados, el desplazamiento forzado de personal docente, las  restricciones a la movilidad que dificultan el acceso regular de los  estudiantes a las aulas y amenazas contra educadores y trabajadores del sector  educativo, todo lo cual compromete la continuidad y la calidad del proceso  formativo en la región.    

57.              La  Secretaría de Seguridad Ciudadana no aportó estudios técnicos ni diagnósticos  específicos que respalden de manera directa la pertinencia de adoptar medidas  en materia de infraestructura educativa como instrumento para contener los  efectos de la crisis de orden público en el territorio. La información  suministrada se limitó a una descripción general del contexto de violencia, en  la que se destaca la presencia y accionar de grupos armados ilegales, las  economías ilícitas que sustentan sus operaciones y los impactos sectoriales de  dicha violencia sobre la seguridad, el comercio, la economía y los servicios de  salud y educación.    

     

E.                 Concepto del procurador general de la Nación    

     

58.              Mediante  concepto presentado el 4 de abril de 2025[26],  el procurador general de la Nación solicitó declarar inexequible  el Decreto Legislativo 155 de 2025, por el incumplimiento parcial de los  requisitos formales y sustanciales exigidos por la Constitución, la  jurisprudencia constitucional y la Ley 137 de 1994.    

     

59.              En  cuanto a los requisitos formales, advirtió que las medidas previstas en el  decreto exceden la temporalidad constitucionalmente prevista para los estados  de excepción, pues se orientan a la financiación de infraestructura para la  educación superior, objetivo que evidencia una vocación de permanencia. Esta  característica, advierte, desborda la naturaleza transitoria que deben revestir  las medidas adoptadas bajo un estado de conmoción interior. Además, al  disponerse la ejecución de dichas medidas a través de la figura de la fiducia  mercantil, existe el riesgo de que, una vez levantado el estado de excepción,  surjan obstáculos para la continuidad en su implementación, lo que afectaría la  eficacia de la respuesta institucional.    

     

60.              Sobre  el cumplimiento de los requisitos materiales, señaló que el decreto no supera los  juicios de finalidad, conexidad material, ausencia de arbitrariedad y no  contradicción específica, incompatibilidad, necesidad fáctica y  proporcionalidad, por las razones que se indican a continuación.    

     

61.              No se supera el juicio de finalidad, porque el decreto no tiene  como propósito asegurar la prestación del servicio educativo, que se vio  interrumpida por las acciones armadas de los grupos al margen de la ley, sino  garantizar recursos para financiar nueva infraestructura, para ampliar la oferta  de educación superior.    

     

62.              No se supera el juicio de conexidad material, pues la escalada de  la violencia no obedeció a la falta de oferta educativa en la región objeto de  la declaratoria de conmoción interior, sino a la reestructuración de los grupos  armados, la suspensión de los diálogos de paz con el ELN y la variación en los  mercados de los cultivos de uso ilícito.    

     

63.              No se superan los juicios de ausencia de arbitrariedad y no  contradicción específica, porque el decreto aborda temáticas ajenas a las causas  y consecuencias de la crisis que llevó a la declaratoria del estado de  excepción”, lo que “implica que el Ejecutivo se auto reconozca facultades  legislativas de forma injustificada en perjuicio del principio democrático y de  la separación de poderes”[27]. En esa medida, “el  presidente no es competente para modificar normas de rango legal relacionadas  con el funcionamiento del FFIE, configurándose como un acto arbitrario por  parte del Ejecutivo”[28].    

     

64.              No se supera el juicio de incompatibilidad, pues si bien el Gobierno  nacional argumenta que las leyes 80 de 1993 y 30 de 1993 son insuficientes ante  la celeridad requerida para la adecuación de infraestructura destinada a la  educación superior, “de los hechos generadores de la crisis no se deriva la  habilitación para abordar estrategias enfocadas en la creación de oferta  educativa en el territorio a través de decretos legislativos, por lo que las  normas ordinarias deben seguirse aplicando con normalidad”[29].    

     

65.              No  se supera el juicio de necesidad, porque la medida no resulta idónea para  enfrentar la crisis ocasionada por el aumento inusitado de la violencia en los  territorios objeto de la declaratoria de conmoción interior, “que exigen la  adopción de estrategias que permitan asegurar la continuidad en la prestación  del servicio de educación existente, que se ha visto afectada por el aumento  del nivel del conflicto armado”[30].    

     

66.              No  se supera el juicio de proporcionalidad, pues “no se encuentra como respuesta  equilibrada que el Gobierno Nacional en vez de enfocarse en el restablecimiento  de los servicios de educación existentes que se hayan suspendido en razón a la  escalada de violencia que dio lugar al estado de conmoción interior, se centre  en brindar infraestructura nueva que permita la ampliación de la oferta en educación  superior”[31]. Esto  es “un problema de carácter estructural que requiere de la activación de  mecanismos ordinarios para su abordaje, como la adopción de políticas públicas,  y no la adopción de medidas transitorias de excepcionalidad”[32].    

     

     

II.     CONSIDERACIONES    

     

A. Competencia    

     

67.              De  conformidad con lo dispuesto por los artículos 213 y 241.7 de la Constitución  Política y los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991, la Corte  Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad de los  decretos dictados en desarrollo de las facultades propias de los estados de  conmoción interior.    

     

68.              Ahora  bien, la Sala advierte que por medio del Decreto 467 del 23 de abril de 2025, el  presidente de la República levantó el estado de conmoción interior declarado  mediante del Decreto Legislativo 062 de 2025. Además, prorrogó por 90 días  calendario la vigencia de los decretos legislativos 106, 107, 108, 117, 118,  120, 121, 134, 137, 180 y 433 de 2025. Lo anterior quiere decir que el Decreto  Legislativo 155 de 2025, expedido en el marco del citado estado de conmoción  interior y objeto del presente control de constitucionalidad, perdió su  vigencia, pues (i) el artículo 213 de la Constitución dispone que los decretos  legislativos “dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden  público” y (ii) la vigencia del decreto bajo examen no fue prorrogada por el  presidente de la República, como lo permite el mismo artículo superior[33].    

     

69.              Con  todo, la Corte mantiene la competencia para pronunciarse sobre la  constitucionalidad del Decreto Legislativo 155 de 2025. En efecto, tal como lo  ha señalado esta Corte, cuando  se asume el conocimiento de los decretos legislativos, existe la obligación de  desarrollar el control de constitucionalidad, en razón del principio de  perpetuación de la competencia (perpetuatio jurisdictionis). En estos  casos, no es trascendente examinar si la norma produjo, produce o producirá  efectos, pues este tipo de análisis es propio de los controles rogados, mas no  del control de normas legales expedidas por el presidente de la República  durante un estado de excepción. De lo contrario, esto es, “[d]e aceptarse que  la Corte carece competencia por la pérdida de vigencia del decreto legislativo  o por el agotamiento de sus efectos, se afectaría el mecanismo institucional de  equilibrio de poderes durante el estado de excepción y se incurriría en una  forma de incompetencia negativa de la Corte Constitucional, que pondría en  riesgo el Estado Constitucional de Derecho”[34].    

     

B. Cuestión previa    

     

70.              El  Decreto Legislativo 062 de 2025, por medio del cual se declaró el estado de  conmoción interior en  la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los  municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, fue objeto de  control de constitucionalidad, mediante la Sentencia C-148 del 29 de abril de  2025[35], en la  que la Corte Constitucional resolvió lo siguiente:    

     

«Primero. Declarar la EXEQUIBILIDAD  del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el  estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del  área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar”, únicamente respecto de los hechos y consideraciones  relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y  otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma  indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de  Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos  forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha  desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta decisión  solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la  fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales  de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos, de  conformidad con los términos de esta providencia.    

Segundo. Declarar la INEXEQUIBILIDAD  del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el  estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del  área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar”, respecto de los hechos y consideraciones relacionados  con (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, (ii) la concentración  de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la  implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la  población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la  infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones  del sector de hidrocarburos».    

     

71.              Dado  que la Corte declaró exequible el Decreto Legislativo 062 de 2025 únicamente  respecto de algunos hechos y consideraciones específicos, mientras que respecto  de otros declaró su inexequiblidad, la Sala debe determinar, como cuestión  previa, si el Decreto Legislativo 155 del 2025, expedido en el marco de dicho  estado de excepción, perdió su sustento normativo y, por lo tanto, debe ser  declarado inexequible por consecuencia.    

     

72.              Para  resolver a este interrogante, seguirá la siguiente metodología: (i) reiterará  su jurisprudencia sobre la inconstitucionalidad por consecuencia de los  decretos legislativos de desarrollo de los estados de excepción y (ii)  determinará si el decreto bajo examen tiene una relación de conexidad directa  con las materias del Decreto Legislativo 062 de 2025 que fueron objeto de la  declaratoria de exequibilidad parcial decretada en la Sentencia C-148 de 2025.    

     

73.              En  caso de que la Sala determine que el Decreto Legislativo 155 de 2025 tiene una  relación de conexidad directa con dichas materias, verificará el cumplimiento  de los requisitos formales y materiales de constitucionalidad de este tipo de  medidas legislativas, con base en las disposiciones constitucionales y  estatutarias correspondientes y la jurisprudencia constitucional aplicable.    

     

74.              En  caso contrario, esto es, si no se comprueba dicha relación de conexidad, la  Sala declarará la inconstitucionalidad por consecuencia del Decreto Legislativo  155 de 2025. Lo anterior, porque se parte del supuesto de que son inexequibles  todos los decretos legislativos dictados por el Gobierno nacional con  fundamento en el Decreto Legislativo 062 de 2025 que no tengan una relación de  conexidad directa con las materias objeto de la declaratoria de exequibilidad parcial  decretada en la Sentencia C-148 de 2025. Las razones que se exponen a  continuación explican esta metodología de análisis.    

     

1. La inconstitucionalidad por  consecuencia de los decretos legislativos de desarrollo de los estados de  excepción    

     

75.              La  inconstitucionalidad por consecuencia es un efecto en la validez de las  disposiciones jurídicas, que la jurisprudencia ha aplicado, esencialmente,  respecto de los decretos legislativos adoptados en los estados de excepción[36].  Esta situación tiene lugar cuando se declara la inexequibilidad del decreto  declaratorio, circunstancia que, de suyo, genera la inexequibilidad de los  decretos de desarrollo adoptados bajo su amparo.    

     

76.              En  efecto, tal como lo ha señalado la Corte en reiterada jurisprudencia, “si la  declaración de la situación excepcional por parte del Presidente de la  República es considerada inexequible por la Corte Constitucional, los decretos  legislativos derivados de ella y contentivos de las medidas dirigidas al  restablecimiento de la normalidad, carecerán igualmente de validez y deberán  ser declarados inconstitucionales por su inescindible relación de consecuencia”[37].    

     

77.              En  el caso específico de la conmoción interior, la Corte ha sostenido que “el  decreto declaratorio […] es el instrumento jurídico a través del cual el  Presidente de la República se reviste de facultades de excepción, incluidas las  de legislador temporal a través de decretos con fuerza de ley. Excluida la  norma de autohabilitación por decisión de inexequibilidad, los decretos  legislativos dictados a su amparo han de correr igual suerte”[38].    

     

78.              Cuando  esta situación se presenta, no es posible “entrar en el análisis de forma y  fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de  causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las  normas que consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la  Constitución”[39]. Es  decir que la decisión acerca de la constitucionalidad de estos decretos “no  podría implicar un pronunciamiento acerca de la compatibilidad de las medidas  decretadas con la Constitución, sino que tendría que considerar la ausencia de  sustento jurídico de la norma”[40].    

     

79.              Con  todo, es posible que la Corte limite los efectos de la inexequibilidad del  decreto que declara el estado de excepción, como ocurre cuando modula los  efectos de la decisión o cuando declara la inexequibilidad únicamente respecto  de algunas materias específicas, pero no del decreto en su totalidad. En tales  casos, puede ser necesario que la Corte se pronuncie sobre los requisitos  formales y materiales de los decretos legislativos de desarrollo, a pesar de la  inexequibilidad, modulada o parcial, del decreto declaratorio.    

     

80.              Por  ejemplo, recientemente, al decidir sobre la constitucionalidad de los decretos  de desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica en el  departamento de La Guajira, declarado mediante el Decreto Legislativo 1085 de  2023, que a su vez fue declarado inexequible con efectos diferidos mediante la  Sentencia C-383 de 2023, la Corte explicó que el examen de los requisitos  formales y materiales de los decretos de desarrollo “se requiere cuando los  términos en que fue modulado el efecto temporal de la inexequibilidad del  decreto que declaró el estado de emergencia permitan concluir que tales  decretos quedan cubiertos por el supuesto de modulación aplicado”[41].    

     

81.              En  tal caso, explicó la Corte, el primer paso de la metodología de revisión  “consiste en establecer si el decreto de desarrollo se refiere o queda incluido  en el supuesto específico que identificó aquella sentencia [que resolvió sobre  la constitucionalidad de decreto declaratorio] y guarda una conexidad material  con la razón que dio lugar al diferimiento [de la inexequibilidad]”[42].    

     

82.              Con  base en lo anterior, es posible concluir que cuando se declara la  inconstitucionalidad del decreto que declara un estado de excepción, pero  únicamente respecto de una materia o materias en particular, la procedencia del  control formal y material de los respectivos decretos de desarrollo dependerá  de la existencia de una relación de conexidad directa entre las medidas  adoptadas en ellos y la materia o materias respecto de las cuales se declaró la  exequibilidad parcial del decreto declaratorio. En caso contrario, esto es,  cuando no se comprueba dicha relación de conexidad, se configura la  inconstitucionalidad por consecuencia del decreto legislativo de desarrollo y,  por lo tanto, se debe declarar su inexequibilidad.    

     

2. Verificación de  la relación de conexidad entre el decreto bajo examen y las materias del  Decreto Legislativo 062 de 2025 que fueron objeto de la declaratoria de  exequibilidad parcial    

     

83.              Como  se indicó previamente, la Sala debe determinar si el Decreto Legislativo  155 de 2025 tiene una relación de conexidad directa con las materias del  Decreto Legislativo 062 de 2025 que fueron objeto de la declaratoria de  exequibilidad parcial dispuesta en la Sentencia C-148 de 2025. Para  llevar a cabo este análisis, la Sala (i) explicará el contenido y alcance del Decreto  Legislativo 155 de 2025 y (ii) analizará si existe dicha relación de  conexidad.  Sólo  en caso de que esta última se acredite, verificará el cumplimiento de los  requisitos formales y materiales de constitucionalidad del decreto bajo examen.  De lo contrario, declarará su inconstitucionalidad por consecuencia.    

     

2.1.           Contenido  y alcance del Decreto Legislativo 155 de 2025    

     

84.              El  Decreto Legislativo 155 de 2025 adoptó medidas en materia de  infraestructura y dotación educativa para los niveles de educación inicial,  preescolar, básica y media y educación superior, en la región del Catatumbo, el  área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento  del Cesar. En ese sentido, habilitó al FFIE para tomar medidas administrativas  y financieras dirigidas a “generar nuevos espacios de infraestructura educativa  en los territorios delimitados en el Decreto número 062 del 24 de enero de  2025, afectados por el conflicto armado”.    

     

85.              Con  ese fin, el decreto legislativo adicionó un parágrafo al artículo 184 de la Ley  1955 de 2019[43], según  el cual, en los territorios mencionados, el objetivo del FFIE incluirá “la  viabilización y financiación de proyectos de construcción, mejoramiento,  adecuación, ampliaciones y dotación de infraestructura física y digital de  carácter público en todos los niveles de la educación en zonas urbanas y  rurales, incluyendo residencias escolares en zonas rurales dispersas, así como los  contratos de interventoría asociados a tales proyectos” (subrayado por fuera  del texto original).    

     

86.              Para  el efecto, el parágrafo adicionado dispuso que “podrán asignarse al FFIE  recursos destinados a proyectos de educación superior en la región del Catatumbo,  los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro  y González del departamento del Cesar”.    

     

87.              En  el concepto dirigido a esta Corte, el Ministerio de Educación Nacional explicó  que esta medida legislativa “habilita al FFIE para intervenir ágilmente en la  construcción de infraestructura educativa modular y en la adecuación de  colegios para brindar espacios adecuados para la educación superior”[44]. Esto, en la medida en que, ordinariamente,  la función atribuida al FFIE de viabilizar y financiar proyectos como los  mencionados se limita únicamente a la “educación inicial, preescolar, educación  básica y media”[45]. En  efecto, tal como se indica en los considerandos del decreto legislativo, la  medida adoptada busca “brindar los habilitantes de ley que permitan que el FFIE  intervenga en la viabilización de los proyectos de infraestructura modular  educativa en el nivel de educación superior, facultad que el texto normativo  actual [del artículo 184 de la Ley 1955 de 2019] no tiene prevista”.    

     

88.              En  suma, el objeto del Decreto Legislativo 155 de 2025 es generar espacios  de infraestructura educativa modular en el nivel de educación superior, en los  territorios objeto de la declaratoria de conmoción interior. Para logarlo,  adiciona un parágrafo al artículo 184 de la Ley 1955 de 2019, mediante el cual  permite que el FFIE (i) viabilice y financie proyectos para construir, mejorar,  adecuar, ampliar y dotar infraestructura educativa en dichos territorios, en  todos los niveles educativos, y (ii) reciba recursos específicamente destinados  a proyectos de educación superior en esas mismas zonas.    

     

2.2.           El  Decreto Legislativo 155 de 2025 no tiene una relación de conexidad directa con  las materias objeto de la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto  Legislativo 062 de 2025    

     

89.              A  juicio de la Sala, la materia a la que se refiere el decreto bajo examen, esto  es, la generación  de espacios de infraestructura educativa modular en el nivel de educación  superior  en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los  municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, no tiene  una relación de conexidad directa con las materias objeto de la declaratoria de  exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 062 de 2025, que declaró el estado  de conmoción interior en esos territorios. En consecuencia, la Sala declarará  la inexequibilidad del Decreto Legislativo 155 de 2025. Las razones que  sustentan esta decisión se explican a continuación.    

     

90.              En  la Sentencia C-148 de 2025, la Corte concluyó que el Decreto Legislativo 062 de  2025 es exequible respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i)  la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como  los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la  población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC, y (ii)  la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados y confinamientos  masivos. Además, precisó que la declaratoria de exequibilidad incluye  únicamente “aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la  fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales  de la población civil, y la financiación para estos propósitos específicos”.    

     

     

Artículo 1°. Habilítese al  Fondo de Financiamiento de Infraestructura Educativa (FFIE) para tomar las  medidas administrativas y financieras necesarias con la finalidad de generar  nuevos espacios de infraestructura educativa en los territorios delimitados en  el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, afectados por el conflicto  armado. Para tales efectos, adiciónese un parágrafo al artículo 59 de la Ley  1753 de 2015, modificado por el artículo 184 de la Ley 1955 de 2019, el cual  quedará así:     

      

“Parágrafo 5°. En el caso de los  territorios delimitados en el artículo 1° del Decreto número 62 del 24 de enero  de 2025, el objetivo del Fondo de Financiamiento de Infraestructura Educativa  (FFIE) cobijará la viabilización y financiación de proyectos de construcción,  mejoramiento, adecuación, ampliaciones y dotación de infraestructura física y  digital de carácter público en todos los niveles de la educación en zonas  urbanas y rurales, incluyendo residencias escolares en zonas rurales dispersas,  así como los contratos de interventoría asociados a tales proyectos. En tal  medida, podrán asignarse al FFIE recursos destinados a proyectos de educación  superior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de  Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del  Cesar”.     

     

92.              La  Sala observa, en primer lugar, que el Decreto Legislativo 155 de 2025 no adopta  ninguna medida relacionada con el fortalecimiento de la fuerza pública o con la  atención humanitaria de las personas afectadas por la intensificación de los  enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, en particular, por los ataques y las  hostilidades que, de forma indiscriminada, se dirigieron en contra de la  población civil y de los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC, y que  generaron decenas de miles de desplazamientos forzados internos y  transfronterizos. Como se explicó previamente, el decreto bajo examen habilita  al FFIE para viabilizar y financiar infraestructura educativa modular en el  nivel de educación superior, en los territorios objeto de la declaratoria de  conmoción interior, un asunto evidentemente ajeno a las materias mencionadas.    

     

93.              En  segundo lugar, la Sala advierte que si bien las medidas adoptadas en el decreto  bajo examen están relacionadas con el derecho a la educación de las personas  que habitan dichos territorios y, por lo tanto, se refieren a “derechos y  garantías fundamentales de la población civil”, no buscan atender la crisis  humanitaria derivada de la grave intensificación de la perturbación del orden  público que ocurrió en la zona a partir de enero de 2025. Por el contrario,  pretenden corregir las deficiencias en infraestructura educativa que, de tiempo  atrás, existen en esas zonas, en particular en el nivel de educación superior.  En otras palabras, las medidas adoptadas en el decreto bajo examen buscan  solucionar un problema histórico y estructural asociado a la política pública  en materia educativa, y no uno derivado de la grave crisis de orden público que  dio lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior.    

     

94.              En  efecto, los considerandos del decreto bajo examen no dan cuenta de que la grave  perturbación del orden público en la región del Catatumbo, los municipios del  área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar haya generado afectaciones a la infraestructura  educativa del nivel de educación superior en esos territorios, que sea  necesario remediar mediante la viabilidad y financiación de proyectos de  infraestructura educativa modular por medio del FFIE.    

     

95.              Por  el contrario, se refieren a las dificultades de acceso a la educación superior  que históricamente ha enfrentado la población de dichos territorios, debido a  la escasa oferta educativa institucional. Al respecto, el decreto legislativo  señala que en la región del Catatumbo hacen presencia siete instituciones de  educación superior, de las cuales cuatro son instituciones oficiales. Así  mismo, que de acuerdo con información disponible con corte al año 2023, las  tasas de tránsito inmediato a la educación superior y de cobertura bruta para  la región se ubicaban por debajo del promedio nacional. Los considerandos del  decreto legislativo lo explican de la siguiente manera:    

     

“Que en materia de educación superior, en la región  del Catatumbo hacen presencia 7 Instituciones de Educación Superior, de las  cuales el 43% corresponden a instituciones de carácter privado y el 57% al  sector oficial. Solo cuatro (4) instituciones Oficiales tienen presencia en ese  territorio: el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) en Tibú, la Escuela de  Administración Pública (ESAP) en los municipios de Ábrego, Convención,  Sardinata, Hacarí, Ocaña y Tibú, las Universidades Francisco de Paula Santander  y Universidad Nacional Abierta y a Distancia en el municipio de Ocaña. Por su  parte, los municipios de El Carmen, El Tarra, La Playa, San Calixto, Teorama,  El Zulia, y Puerto Santander no cuentan actualmente con oferta de educación  superior.     

      

Que en la región del Catatumbo los municipios de  Convención, El Carmen, El Tarra, Hacarí, La Playa, Sardinata, Teorama y Tibú,  la última tasa de tránsito inmediato a la educación superior disponible con  corte a 2023 establece que se ubica por debajo de la media nacional (43,1%) y,  respecto de la tasa de cobertura bruta, para la región en general se ubica en  el 27,24%, siendo esta muy inferior a la de nivel nacional, que en la vigencia  2023 alcanzó el 55,38%”.     

     

96.               En  la respuesta que la Presidencia de la República y el Ministerio de Educación  Nacional dieron al requerimiento de información efectuado en el auto que avocó  el conocimiento del asunto bajo examen, esas entidades explicaron que el  Decreto Legislativo 155 de 2025 “se fundamentó sobre la urgencia de garantizar  la infraestructura educativa en el nivel superior”[46]. Sobre el particular, indicaron que “[m]unicipios como El  Tarra (24,89%), Puerto Santander (25,88%), Tibú (30,22%) y Convención (22,44%)  figuran entre los más rezagados en términos de acceso inmediato a la educación  superior”[47]. Además, que “[e]n términos  absolutos, el número de bachilleres que ingresan a la educación superior es  preocupantemente bajo. En 2023, en Tibú solo 126 estudiantes de 417 bachilleres  accedieron a la educación superior (30,22%), en El Tarra solo 57 de 229  (24,89%), y en Convención apenas 35 de 156 (22,44%)”[48].    

     

97.              Tal  como lo advirtieron algunos intervinientes, la Defensoría de Pueblo y el  procurador General de la Nación, las medidas adoptadas en el decreto  legislativo no se basan en datos referidos a la crisis humanitaria que generó  la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo en enero de  2025, sino en estadísticas relacionadas con la cobertura educativa y el acceso  de estudiantes a la educación superior correspondientes al año 2023, lo que  revela la existencia de un problema histórico y estructural, mas no de uno  directamente relacionado con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de  conmoción interior.    

     

98.              En  efecto, según la Presidencia de la República y el Ministerio de Educación  Nacional, “[e]stas  cifras reflejan la necesidad de fortalecer la oferta educativa en la región,  con el fin de generar mayores oportunidades de acceso para los jóvenes,  especialmente aquellos en condiciones de vulnerabilidad, quienes enfrentan  dificultades debido al conflicto armado que ha afectado la infraestructura  educativa, restringido la movilidad y limitado la presencia de instituciones de  educación superior en varios municipios”[49],  que  se consideran prioritarios para llevar oferta de educación superior. Como  estas mismas entidades lo explicaron, esos municipios “históricamente han  sido marginados dado que se encuentran ubicados en zona rurales, rurales  dispersas o municipios intermedios en donde los jóvenes no tienen las mismas  condiciones de equidad e igualdad para acceder a la educación superior”[50].    

     

99.              Ahora  bien, en los documentos que el Ministerio de Educación Nacional remitió a esta  Corte con ocasión de este proceso de constitucionalidad, esa cartera insistió  en que el decreto legislativo bajo examen responde a la reciente agudización  del conflicto armado, que generó desplazamientos de profesores y estudiantes,  restricciones a la movilidad y deterioro en la infraestructura educativa. Sin  embargo, estas afectaciones no están soportadas, ni en la documentación  aportada por el ministerio ni en los considerandos del decreto legislativo, en  datos relacionados con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de  conmoción interior. Por el contrario, el Documento de Viabilidad Territorial y  de Demanda elaborado por la Dirección de Fomento a la Educación Superior, que,  según el Gobierno nacional, “constituye el soporte técnico para la adopción de  las medidas establecidas en el Decreto 0155 de 2025”[51],  hace un diagnóstico de la situación con base en datos anteriores a la crisis de  orden público. Según este documento:    

     

“… La precariedad de la infraestructura, sumada a la  inseguridad y los desplazamientos recurrentes, lleva a interrupciones  prolongadas en las actividades académicas. Informes recientes revelan que, entre  2024 y 2025, más de 40.000 personas han sido desplazadas en el departamento  [de Norte de Santander], y al menos 500 docentes abandonaron temporalmente su  labor por amenazas, afectando la continuidad de la formación para unos 46.032  niños, niñas y adolescentes”.    

     

[…]    

     

“El factor de la conflictividad armada se evidencia de  forma contundente a través del Índice de Incidencia del Conflicto Armado (IICA)  del año 2022, que califica varios municipios con valores “Muy Altos”:  Tibú (1.0), San Calixto (0.803), El Tarra (0.802) y Teorama (0.751). Esta  situación se traduce en cierres temporales de escuelas, desplazamiento de  docentes y estudiantes, y destrucción de la infraestructura educativa. El uso  de establecimientos escolares con fines distintos a los educativos representa  un riesgo adicional para la comunidad y desvía recursos que podrían destinarse  a la enseñanza”[52]  (subrayados por fuera del texto original).    

     

100.         Aunque  las afectaciones descritas pudieron haberse incrementado con ocasión de la  escalada de violencia que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior, no  existe información que lo confirme. Por el contrario, la Gobernación de Norte  de Santander informó a esta Corte que, de acuerdo con la Secretaría de  Seguridad Ciudadana de ese departamento, no existe “una relación causal directa  entre la situación de violencia [que dio lugar a la declaratoria de conmoción  interior] y las necesidades específicas en materia de infraestructura  educativa”[53] a las  que se refiere el Gobierno nacional. De hecho, indicó que “hasta la fecha  [marzo 28 de 2025] no se ha registrado ningún hecho vandálico o violento  específicamente dirigido contra infraestructuras de instituciones educativas en  el sector del Catatumbo”[54].    

     

101.         Si  bien la gobernación advirtió que “las instituciones educativas en áreas rurales  han sido utilizadas por los grupos armados para reuniones o incluso como bases  temporales, afectando el derecho a la educación de las comunidades [y] se  reporta que profesores que trabajan en regiones apartadas han sido amenazados o  desplazados, dejando comunidades sin acceso a servicios educativos esenciales”[55], (i) la información contenida en el Documento de  Viabilidad Territorial y de Demanda revela que no se trata de hechos nuevos  generados por la reciente perturbación orden público. Por el contrario, (ii) se  enmarcan en el contexto de conflicto armado que históricamente ha padecido la  región del Catatumbo. Además, (iii) no está acreditado que esas afectaciones a  la prestación del servicio educativo se hayan agravado o incrementado con  ocasión de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de conmoción interior  ni que (iv) estén específicamente relacionadas con la prestación del servicio  de educación superior, al que se dirige la medida adoptada en decreto bajo  examen.    

     

102.         En  todo caso, habilitar al FFIE para que viabilice y financie proyectos de  infraestructura educativa modular en el nivel de educación superior en la  región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los  municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar no ofrece una  respuesta clara y efectiva a las afectaciones urgentes e inmediatas que los  desplazamientos forzados y los confinamientos de población civil pudieron  ocasionar a la prestación del servicio educativo en general, por ejemplo, el  cierre intempestivo de establecimientos educativos y la consecuente  interrupción de los procesos formativos de niños, niñas y adolescentes.    

     

103.         De  acuerdo con la información suministrada por el Gobierno nacional, “[e]l principal  objetivo [de esa medida] es el de fomentar la educación integral y garantizar  las trayectorias educativas completas, como parte de la garantía del derecho  fundamental a la educación, mediante la articulación de la educación media y la  educación superior, a través de un trabajo colaborativo entre instituciones  educativas, que facilite el tránsito de bachilleres a programas de educación  superior, reduciendo las brechas de desigualdad mediante el acceso a la  educación superior”[56].    

     

104.         Alcanzar  este objetivo no es un propósito que contribuya a conjurar las afectaciones que  sufrió el servicio educativo con la escalada del conflicto armado en el  Catatumbo. De hecho, no involucra exclusivamente a los territorios objeto de la  declaratoria de conmoción interior. De acuerdo con el Gobierno nacional,  “[e]ste enfoque  se centra en la intervención y ampliación de infraestructura educativa, apoyado  por la iniciativa ‘La educación superior en tu colegio’, que busca  eliminar barreras geográficas y económicas. De este modo, se posibilita que miles  de jóvenes, particularmente aquellos en zonas rurales, vulnerables y con alta  incidencia de pobreza y conflicto armado (como en los PDET, ZOMAC, áreas  fronterizas o del litoral pacífico), accedan a la educación superior sin  necesidad de abandonar sus comunidades, fortaleciendo la equidad territorial y  la inclusión, maximizando el impacto de las inversiones”[57].    

     

105.         Tal  como lo indicó la Defensoría del Pueblo en su intervención en este proceso,  “[l]a medida  y las justificaciones dadas en su favor, no se relacionan con la  excepcionalidad que se vive en la región. Buscan dotar de recursos a los  programas que ordinariamente se adelantan en estas zonas, para reducir la  ausencia de oferta de servicios públicos básicos y la afectación a derechos  fundamentales, como el de educación. Pero no apuntan a resolver las  afectaciones específicas que la violencia exacerbada y el desplazamiento han  traído a la región”[58].    

     

106.         Según  la entidad, “[l]a infraestructura  educativa modular es una estrategia del Gobierno nacional que, recientemente,  se ha venido implementando en esa zona a través del Eje 3 del Pacto Social para  la Transformación Territorial del Catatumbo, denominado ‘Red educativa  regional y universidad del Catatumbo’. Además, revisadas las bases de datos  de proyectos de infraestructura educativa en los que se tiene como fuente de  financiamiento el Fondo de Financiamiento de Infraestructura Educativa en los  municipios delimitados en el decreto declaratorio, la Defensoría del Pueblo  constató que es una estrategia de carácter estructural que se ha venido  implementado con normalidad”[59].    

     

107.         En  similar sentido, el procurador general de la Nación advirtió que el decreto  legislativo “no  tiene como propósito asegurar la prestación existente del servicio educativo  que se vio interrumpida por las acciones armadas de los grupos al margen de la  ley, sino el de garantizar recursos para financiar nueva infraestructura, para  ampliar la oferta de educación superior, en el marco de estrategias como la de  ‘Educación Superior en tu colegio’”[60].  En su criterio, “esto  es un problema de carácter estructural que requiere de la activación de  mecanismos ordinarios para su abordaje, como la adopción de políticas públicas,  y no de medidas transitorias de excepcionalidad”[61].    

     

108.         La  Sala comparte las apreciaciones de estas entidades. Las dificultades de acceso  a la educación superior que el Gobierno nacional buscó corregir habilitando al  FFIE para que viabilice y financie proyectos de infraestructura educativa  modular en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de  Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar no  son una consecuencia inmediata de la grave perturbación del orden público que  ocurrió en esos territorios en enero de 2025. Por el contrario, se trata de una  problemática estructural, que obedece a deficiencias históricas en la oferta de  educación superior en esos territorios, en particular, en la región del  Catatumbo.    

     

109.         La  medida prevista en el decreto legislativo bajo examen no busca conjurar la  crisis humanitaria desatada por la grave perturbación del orden público ni  impedir la extensión de sus efectos. Aunque, en la respuesta al requerimiento  de información formulado por la magistrada sustanciadora, el Gobierno nacional  indicó que dicha medida busca generar alternativas de educación a los jóvenes  víctimas del conflicto armado en la zona y, de esa manera, evitar que sean  objeto de reclutamiento forzado o que deban desplazarse a otros territorios  para acceder al servicio educativo, lo cierto es que (i) los considerandos del  decreto no hacen referencia a esa finalidad en particular y, en todo caso, (ii)  los problemas advertidos no obedecen a la situación excepcional que motivó la  declaratoria del estado de conmoción interior, sino que son connaturales al  conflicto armado interno que, históricamente, ha vivido la región.    

110.         En  suma, a juicio de la Sala, la medida adoptada en el Decreto Legislativo 155 de  2025 no busca garantizar el derecho fundamental a la educación de la población  que reside en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de  Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar,  como consecuencia de la crisis humanitaria que generó la grave perturbación del  orden público en esos territorios. Por el contrario, busca dar solución a las  dificultades de acceso a la educación superior que históricamente ha afrontado  la población que reside en dichas zonas, debido a factores estructurales como  la escasa oferta institucional y el conflicto armado que, de tiempo atrás,  azota a esos territorios. Es decir que la finalidad del decreto es solucionar  una problemática de carácter estructural.    

     

111.         En  la Sentencia C-148 de 2025, la Corte explicó que en el estado de conmoción  interior, tal como ocurre en los casos de emergencia económica, social y  ecológica, no está permitida la utilización expansiva de los poderes  excepcionales del presidente de la República, para resolver problemas crónicos o  estructurales, pues estos deben ser solucionados mediante los mecanismos  ordinarios. En ese sentido, advirtió que las problemáticas relativas a (i) la  presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO; (ii) la concentración de cultivos  ilícitos; (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del  PNIS; (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por  insuficiencia en la política social; (v) los daños a la infraestructura  energética y vial y (vi) las afectaciones a las operaciones del sector de  hidrocarburos tienen un carácter estructural, no surgieron de manera repentina  y son ampliamente conocidas de tiempo atrás. Por lo tanto, la respuesta a  dichos problemas debe buscarse a través de los mecanismos ordinarios y en las  instancias democráticas y participativas.    

     

112.         De  acuerdo con lo expuesto previamente, las dificultades de acceso a la educación  superior en los territorios objeto de la declaratoria de conmoción interior,  derivadas de la escasa oferta institucional y de las afectaciones a la  población civil por cuenta del conflicto armado interno, constituyen una  problemática social estructural que requiere la adopción de medidas ordinarias  de política pública, dirigidas a garantizar la continuidad en el sistema  educativo de los jóvenes que finalizan su educación media.    

     

113.         Por  lo tanto, en la medida en que el Decreto Legislativo 155 de 2025 no tiene una  relación de conexidad directa con los hechos y las consideraciones que fueron  objeto de la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 062  de 2025, sino con aquellos por los cuales fue declarado parcialmente  inexequible, en particular, con una necesidad insatisfecha de la población  derivada de las insuficiencias en la política social en materia educativa, la  Sala declarará su inexequibilidad por consecuencia.    

     

2.3.           Efectos  de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 155 de 2025    

     

114.         Finalmente,  la Sala advierte que durante la vigencia del Decreto Legislativo 155 de 2025,  esto es, entre el 7 de febrero y el 24 abril de 2025, pudieron haberse  comprometido recursos públicos para la ejecución de proyectos de construcción,  mejoramiento, adecuación, ampliación o dotación de infraestructura educativa en  el nivel de educación superior en los territorios objeto de la declaratoria de  conmoción interior. En efecto, según información  aportada al expediente por el Gobierno nacional, “se proyectó en 50 mil  millones el monto de los recursos requeridos para cinco proyectos de  infraestructura en los municipios de Convención, El Tarra, El Zulia, Sardinata  y Tibú”, que “estarán administrados por el FFIE” y que “”[e]starán dirigidos a  mejoramientos, ampliaciones de infraestructura en sistemas modulares y dotación  de colegios interesados en participar en el programa universidad en tu colegio”[62].    

     

115.         A  juicio de la Sala, la decisión de inexequibilidad que se adopta en esta  sentencia, cuyo propósito fundamental es garantizar la supremacía del orden  constitucional, puede generar consecuencias sobre personas vulnerables  afectadas por el conflicto armado interno, cuya garantía de derechos  fundamentales, como el derecho a la educación, también constituye un imperativo  superior. En esa medida, el restablecimiento del orden constitucional que se  busca con la declaratoria de inexequibilidad debe ser armonizado con el déficit  de protección de dicha población vulnerable, que, históricamente, ha enfrentado  dificultades de acceso al servicio público de educación superior.    

     

116.         En  consecuencia, la Sala considera necesario precisar que la declaratoria de  inexequibilidad del Decreto Legislativo 155 de 2025 tiene efectos hacia futuro,  como regla general de la declaración de inexequibilidad, y por tanto,  no se  afectan los recursos que se hubieren comprometido y ejecutado bajo su vigencia.  Con todo, advierte que, a partir de la fecha de esta sentencia, no es posible  comprometer nuevos recursos ni suscribir nuevos contratos bajo el amparo del  referido decreto legislativo. Por lo tanto, aquellos trámites que se encuentren  en curso deberán terminarse inmediatamente, para impedir su perfeccionamiento.    

     

VI. DECISIÓN    

     

En  mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de  Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la  Constitución,    

     

RESUELVE:    

     

Declarar  INEXEQUIBLE por consecuencia el Decreto Legislativo 155  del 7 de febrero de 2025, “Por  el cual se adoptan medidas en materia de infraestructura y dotación educativa  para los niveles de educación inicial, preescolar, básica y media y educación  superior, en el marco del estado de conmoción interior decretado en la región  del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y  González del departamento del Cesar”.    

     

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

     

     

     

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

Con  aclaración de voto    

     

     

     

     

NATALIA  ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

DIANA  FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR  FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

PAOLA  ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

Ausente  con comisión    

     

     

     

MIGUEL  POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

CAROLINA  RAMÍREZ  PÉREZ    

Magistrada  (e)    

     

     

     

JOSE  FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA  LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria  General    

     

     

     

     

     

     

     

ACLARACIÓN  DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

A  LA SENTENCIA C-218/25    

(RE-379)    

     

     

1.                  Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la  Sala Plena, debo aclarar mi voto a la Sentencia C-218 de 2025. Comparto la  declaratoria de inexequibilidad por consecuencia del Decreto Legislativo 155 de  2025, pero estimo que debió valorarse que tal decisión supone, por regla  general, la aplicación de efectos retroactivos. Así, resulta excepcional la  modulación de los efectos hacia el futuro en el contexto de los decretos  legislativos que desarrollan un estado de excepción y que son hallados  inconstitucionales por consecuencia.    

     

2.                  La facultad legislativa que se ejerce por parte del  Presidente de la República en el contexto de un estado de excepción exige el  cumplimiento riguroso de las condiciones previstas en los artículos 212, 213 y  215 de la Constitución Política. Esa consideración descansa en la necesidad de  evitar el abuso de las facultades excepcionales que, en el modelo  constitucional anterior, fue una constante. Al punto que terminó por fracturar  el principio democrático.[63]    

     

3.                  Esto explica por qué cuando las facultades  excepcionales se ejercen en contravención del ordenamiento constitucional, los  decretos legislativos que desarrollan determinado estado de excepción son  inválidos desde su emisión. Lo anterior se debe a que, como ha dicho la Corte,  fueron dictados en franco desconocimiento de la separación funcional prevista  en la Constitución Política para el ejercicio del poder público.[64]    

     

4.                  De lo expuesto se sigue la siguiente conclusión: en el  marco de los estados de excepción, los efectos de una decisión de inexequibilidad  por consecuencia son, por regla general, retroactivos. La excepción a la regla  resulta, por consiguiente, que los efectos de la decisión se dispongan a partir  de la adopción de la decisión y con efectos hacia el futuro. Para establecer  cuando procede uno y otro evento, es decir, la regla general o su excepción, a  la Corte Constitucional le corresponde ponderar los principios de supremacía de  la constitución con los principios de seguridad jurídica y buena fe.    

     

5.                  En esas condiciones, los efectos de una decisión de  inexequibilidad de medidas dictadas en desarrollo del estado de excepción, que  son inconstitucionales por consecuencia, pueden tener los siguientes alcances: (i)  a partir de la fecha en que se declaró la inexequibilidad del decreto  declaratorio del estado de excepción; (ii) a partir de la fecha de la  expedición del decreto de desarrollo; o (iii) a partir de la adopción de  la sentencia que declara la inexequibilidad por consecuencia.[65]    

     

6.                  En particular, la aplicación de efectos retroactivos  en estos eventos resulta especialmente relevante para la garantía de la  supremacía constitucional  cuando se demuestra que la norma viola de  manera flagrante y ostensible la Constitución Política, cuando es necesaria  para asegurar la protección de derechos fundamentales abiertamente  desconocidos, y cuando el objeto de la norma se agotó antes de la decisión que  declara la inexequibilidad o bien generó efectos que deben retrotraerse. En  particular, en este último caso se trata de garantizar que no haya elusión  material del control constitucional. No puede la Corte consentir de manera  alguna que el uso abusivo de las facultades del estado de excepción sea  instrumentalizado como un atajo para consolidar situaciones que exigían  modificaciones del ordenamiento por las vías democráticas.    

     

7.                  Con base en lo anotado, advierto que a la decisión de  inexequibilidad por consecuencia del Decreto Legislativo 155 de 2025 se le  debieron asignar efectos retroactivos. Esto, por cuanto las pruebas recaudadas  en el expediente evidencian que la medida prevista en el decreto objeto de  control adiciona un parágrafo al artículo 59 de la Ley 1753 de 2025[66]  (modificado por el artículo 184 de la Ley 1955 de 2019)[67]  en aras de flexibilizar los procesos de contratación de proyectos relacionados  con la infraestructura educativa. Esto, ya que se prescinde del sistema de  contratación estatal previsto en la Ley 80 de 1993,[68]  para realizar las contrataciones del caso a través del FFIE, como vehículo para  ejecutar los contratos mediante fiducia mercantil, lo cual permite situar los  contratos en un régimen de derecho privado.[69]    

     

8.                  Como lo reconoce la Sentencia C-218 de 2025, es  factible que en desarrollo de la medida se hayan asignado recursos al FFIE para  la ejecución de proyectos de educación superior en la región cobijada por la  conmoción interior declarada con el Decreto Legislativo 062 de 2025. Resulta  posible, así mismo, que con cargo a esos recursos se hayan celebrado y se estén  ejecutando, o se hayan ejecutado, contratos para realizar los objetivos  previstos en el Decreto Legislativo 155 de 2025. Por ende, puede que objeto de  la norma ya se haya agotado antes de la decisión de inexequibilidad del decreto  sub examine.    

     

9.                  De manera que una decisión de inexequibilidad con  efectos inmediatos, como la adoptada en la decisión frente a la cual aclaro mi  voto, carece de efectos frente a las medidas desarrolladas con ocasión del  decreto controlado. Ciertamente, se termina por mantener vigente la asignación  de los recursos para el desarrollo de estos proyectos por valor de 50 mil  millones de pesos, y se termina por no incidir en el objeto de la norma que  pudo agotarse con antelación a la expedición de la Sentencia C-218 de 2025.    

     

10.              Considero que en este caso procedía aplicar la regla  general de los efectos de la inexequibilidad por consecuencia, es decir, dotar  a la decisión con efectos retroactivos, por al menos dos razones. Primera,  por comprobarse que el ejercicio de las facultades excepcionales se hizo en  franco desconocimiento de la separación funcional para el ejercicio del poder  público que prevé la Constitución Política. Esto, porque se acreditó que la  regulada en el Decreto Legislativo 155 de 2025 no se relacionó con el ámbito de  la exequibilidad que se determinó en la Sentencia C-148 de 2025.  Segunda,  porque el hecho de que el objeto de la medida se haya agotado implica, como se  dijo previamente, que la decisión con efectos inmediatos y hacia el futuro  resulte inane.    

     

11.              Empero, en esta oportunidad se optó por conceder a la  decisión “efectos hacia futuro, como regla general de la declaración de  inexequibilidad, y por tanto, no se afectan los recursos que se hubieren  comprometido y ejecutado bajo su vigencia”. Por esa vía se desconoció la  regla general de los efectos de la inexequibilidad en el contexto de los  estados de excepción. Asimismo, se terminó por tolerar una violación ostensible  de las disposiciones constitucionales que regulan el ejercicio de las  facultades excepcionales conferidas al Presidente de la República en épocas de  anormalidad institucional.    

     

En  los términos expuestos, y con el acostumbrado respeto por las decisiones de la  Sala Plena, dejo constancia de las razones que condujeron a aclarar mi voto en  esta oportunidad.    

     

     

     

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Magistrado    

[1] Expediente digital RE-379, Control  Constitucional a Decreto Legislativo    

[2] Ibidem, Auto avoca  conocimiento, decreta la práctica de pruebas y otras decisiones    

[3] Fueron invitadas a intervenir en  el proceso las siguientes entidades, organizaciones e instituciones: las  gobernaciones de Norte de Santander y Cesar; las alcaldías de Cúcuta, Ocaña,  Villa del Rosario y Los Patios; la Defensoría del Pueblo, la Corporación  Autónoma Regional de la Frontera Nororiental -Corponor-, la Federación  Colombiana de Municipios, la Federación Nacional de Departamentos; el Consejo  Nacional de Educación Superior (CESU) y la Comisión Nacional para el  Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Conaces); la Academia  Colombiana de Jurisprudencia; las universidades Francisco de Paula Santander,  de Pamplona, Libre (sede Cúcuta), Nacional de Colombia (sede Bogotá) y las  facultades de Derecho de las universidades del Rosario, de los Andes, de la  Sabana, Javeriana y Sergio Arboleda.    

[4] Expediente digital, Respuesta a  oficio OPC-128 – Presidencia de la República – Ministerio de Educación    

[5] Ibidem, Auto del 11  de marzo de 2025, resuelve continuar con el trámite procesal dispuesto en Auto  del 18 de febrero de 2025.    

[6] Ibidem, Auto de Sala  Plena No. 398 del 26 de marzo de 2025, resuelve suspender los términos.    

[7] Ibidem, RE0000379.  Constancia    

[8] Expediente digital RE-379, Respuesta a  oficio OPC-128 – Presidencia de la República – Ministerio de Educación, p. 8.    

[9] Ibidem, p. 11.    

[10] Ibidem, p. 15.    

[11] Ibidem, pp. 21 y 22.    

[12] Ibidem, p. 24.    

[13] Expediente digital RE-379, Concepto.    

[14] Ibidem, p. 6.    

[15] Expediente digital RE-379, Intervención  ciudadana.    

[16] Expediente digital RE-379, Conceptos e  Intervenciones.    

[18] Ibidem, p. 16.    

[19] Expediente digital RE-379, Intervención ciudadana.    

[20] Ibidem, p. 6.    

[21] Ibidem, p. 10.    

[22] Expediente digital RE-379, Conceptos e  Intervenciones.    

[23] Expediente digital RE-379, Conceptos e  Intervenciones.    

[24] Ibidem, p. 13.    

[25] Expediente digital RE-379, Respuesta a  Oficio de Pruebas.    

[26] Expediente digital RE-379, Concepto –  Procurador General de la Nación.    

[27] Ibidem, p. 15.    

[28] Ibidem, p. 16.    

[29] Ibidem.    

[30] Ibidem.    

[31] Ibidem, p. 17.    

[32] Ibidem.    

[33] Según el artículo 213 de la  Constitución, el Gobierno puede prorrogar la vigencia de los decretos  legislativos proferidos en el marco del estado de conmoción interior, “hasta  por noventa días más”.    

[34] Sentencia C-158 de 2020. Al  respecto, consúltese también la Sentencia C-297 de 2010. En otras oportunidades,  la Corte ha señalado que el principio de la perpetuatio jurisdictionis  se aplica “cuando, no obstante que la norma acusada ha perdido su vigencia, las  disposiciones que ella contiene, dada su vigencia limitada en el tiempo,  escaparían a la posibilidad del control de constitucionalidad y pueda  observarse, prima facie, que ellas son violatorias de la Carta, según lo que en  asuntos relevantes se haya expresado en la jurisprudencia constitucional”, Cfr.  Sentencia C-992 de 2001, entre muchas otras.    

[35] MP Cristina Pardo Schlesinger y  Natalia Ángel Cabo.    

[36] Cfr., entre otras, las sentencias  C-357 de 2003, C-354 de 2006, C-030 y C-176 de 2009 yC-253, C-332 y C-374 de  2010.    

[37] Sentencia C-071 de 2009.    

[38] Sentencia C-239 de 2009.    

[39] Sentencia C-488 de 1995, citada en  la Sentencia C-176 de 2009.    

[40] Sentencia C-440 de 2023.    

[41] Ibidem.    

[42] Ibidem. En el mismo sentido se pronunció  la Cote en la Sentencia C-439 de 2023. Según indicó, “le corresponde a la Sala  valorar si es posible establecer un vínculo o relación directa, bajo criterios  de ‘estricta necesidad y conexidad’ –tal como se indicó en la Sentencia C-383  de 2023–, entre las medidas legislativas que adopta el decreto objeto de  control y la amenaza respecto de la cual se declaró la inexequibilidad  diferida, en los términos de la mencionada providencia. En caso de que esta  relación no se acredite, la Corte debe declarar la inexequibilidad inmediata o,  excepcionalmente, con efectos retroactivos, de las medidas legislativas objeto  de control. || 102. Por el contrario, en caso de que se evidencia aquella  relación entre las medidas legislativas que adopta el decreto objeto de control  y la amenaza respecto de la cual se declaró la inexequibilidad diferida de la  declaratoria de la emergencia, es procedente que la Corte analice el  cumplimiento de los requisitos formales y materiales que, a partir de  las disposiciones constitucionales y estatutarias, la jurisprudencia  constitucional ha encontrado aplicables en el control de constitucionalidad de  este tipo de normas”.    

[43] Este artículo modificó el artículo  59 de la Ley 1753 de 2015, referido al Fondo de Financiamiento de la  Infraestructura educativa.    

[44] Expediente digital RE-379, Conceptos e  Intervenciones, p.  10.    

[45] Ley 1955 de 2019, artículo 184,  que modificó el artículo 59 de la Ley 1753 de 2015, mediante el cual se creó el  Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa.    

[46] Expediente digital RE-379, Respuesta a  oficio OPC-128 – Presidencia de la República – Ministerio de Educación, p. 2.    

[47] Ibidem.    

[48] Ibidem.    

[49] Ibidem.    

[50] Ibidem, pp. 3 y 4.    

[51] Ibidem, p. 22.    

[52] Ibidem, pp. 28 y 29.    

[54] Ibidem.    

[55] Ibidem.    

[56] Expediente digital RE-379, Respuesta a  oficio OPC-128 – Presidencia de la República – Ministerio de Educación, p. 8.    

[57] Ibidem. p. 6.    

[58] Expediente digital RE-379, Conceptos e  Intervenciones, p.  25.    

[59] Ibidem, p. 26.    

[60] Expediente digital RE-379, Concepto –  Procurador General de la Nación,  p. 15.    

[61] Ibidem, p. 17.    

[62] Expediente digital RE-379, Respuesta a  oficio OPC-128 – Presidencia de la República – Ministerio de Educación, p. 24.    

[63] Cfr. Corte Constitucional,  Sentencia C-802 de 2020.    

[64] Cfr. Corte Constitucional,  Sentencias C-463 y C-467 de 2023.    

[65] Ibidem.    

[66] “Por la cual se expide el Plan  Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.    

[67] “Por el cual se expide el Plan  Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.    

[68] “Por la cual se expide el Estatuto  General de Contratación de la Administración Pública”.    

[69] Expediente digital RE-379: Conceptos e  Intervenciones, pp. 11 y18

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