C-008-18

         C-008-18             

Sentencia C-008/18    

SANCIONES EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN EL SECTOR DE   HIDROCARBUROS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Efectos diferidos   de decisión de inexequibilidad por desconocimiento del principio de unidad de   materia/SANCIONES EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN EL SECTOR DE   HIDROCARBUROS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Término   de un (1) año para que el  legislador ordinario elabore con las garantías   de los principios democráticos, de transparencia y de deliberación, la   regulación de dichas sanciones    

La   Corte entra a resolver el problema jurídico consistente en verificar si los   artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015  – Plan Nacional de Desarrollo   2014 -2018 “Todos por un Nuevo País” – vulneran el principio de unidad de   materia contenido en el artículo 158 de la C. Pol. Con el propósito de resolver   el problema jurídico planteado la Corte sigue el siguiente esquema de   resolución: (i) la naturaleza y contenido las leyes aprobatorias del Plan   Nacional de Desarrollo; (ii) la unidad de materia en las leyes aprobatorias del   Plan Nacional de Desarrollo, (iii) las normas sancionatorias en Planes   Nacionales de Desarrollo y por último (iv) resuelve el caso concreto en donde se   realiza el juicio de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados   y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015. La sala verificó que los   artículos acusados no se vinculan con los objetivos, planes y estrategias del   Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 ni con las Bases del PND de una manera   directa e inmediata. Aunque existen temáticas que se pueden vincular con las   temáticas generales del PND relacionadas con la infraestructura y competitividad   y la estrategia envolvente de crecimiento verde, no se cumplieron con los   criterios establecidos en la jurisprudencia del juicio estricto de   constitucionalidad de las normas que incorporan al Plan Nacional de Desarrollo,   dado que se trata de normas de carácter sancionatorio que no tienen un vínculo   directo con los objetivos y metas general del Plan. (…)  La Corte, utilizando la potestad de modular los fallos de manera temporal,   decidió diferir los efectos de la inconstitucionalidad de la decisión para que   en el término de un (1) año contado a partir de la notificación de la Sentencia,   se elabore por parte del legislador ordinario con las garantías de los   principios democráticos, de transparencia y de deliberación, la regulación de   las sanciones aquí estudiadas, a través de una ley especializada y con la   garantía plena del principio democrático.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación    

LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO-Contenido y naturaleza    

UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia   constitucional/UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vicio   material y no formal/NORMAS   SANCIONATORIAS EN PLANES NACIONALES DE DESARROLLO-Jurisprudencia   constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONATORIO-Jurisprudencia   constitucional/JUICIO DE ESTRICTA LEGALIDAD EN DERECHO   SANCIONATORIO-Jurisprudencia constitucional    

La Corte ha   establecido que en principio las normas de contenido sancionatorio se pueden   incorporar en los Planes Nacionales de Desarrollo, pero en este caso se debe   comprobar de una manera estricta que se cumplen con todos los principios de   legalidad de las normas que tienen este carácter, es decir que se debe verificar   si se encuentra referenciado el sujeto o los sujetos a los que se impone la   sanción; la descripción de la conducta y la sanción, el procedimiento aplicable   y la autoridad que impone la sanción, y la importancia de los bienes jurídicos   en juego. Por último se debe comprobar, si existe una conexidad directa,   estrecha y verificable entre los objetivos y metas generales del PND y las   normas instrumentales en donde se incorpora las normas de contenido   sancionatorio, para comprobar el vínculo o relación entre una y otra parte del   Plan y que de esta forma no se vulnere el principio de unidad de materia.     

SANCIONES EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN EL SECTOR DE   HIDROCARBUROS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Juicio   de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos   generales de la Ley 1753 de 2015    

SENTENCIA DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL-Modulación de efectos    

Dentro de las modalidades de decisión la Corte tiene   la potestad de diferir en el tiempo los efectos de sus fallos. Esta posibilidad   se sustenta en el 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, el   cual establece que “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre   los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la   Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte   resuelva lo contrario”.    

Referencia: Expediente D-11866    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 25 y 26 de la   Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de   Desarrollo 2014 – 2018 ‘Todos por un Nuevo País’”.    

Accionante: Andrea del Pilar Cárdenas Martínez    

Magistrado Ponente:    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Bogotá D.C., siete (7) de   marzo de dos mil dieciocho (2018).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los   requisitos y trámites establecidos en el decreto ley 2067 de 1991, profiere la   siguiente:    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

La ciudadana Andrea del Pilar   Cárdenas Martínez presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos   25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se aprueba el Plan   Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 ‘Todos por un Nuevo País’”.    

Por auto de 12 diciembre de   2016, el Magistrado sustanciador dispuso: i) ADMITIR la demanda, ii)   fijar en lista el asunto a término de 10 días y simultáneamente correr traslado   al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor;   igualmente, iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la   República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Minas y   Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Justicia y del   Derecho, Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y a la Federación Nacional de   Distribuidores de Derivados del Petróleo (FENDIPETRÓLEO); igualmente,  iv)   invitar al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia),   Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a   las facultades de derecho de las universidad Nacional, Andes, Antioquia, Sergio   Arboleda, Externado, Libre, Javeriana y Colegio Mayor de Nuestra Señora del   Rosario, para que si lo estimaban del caso, emitiesen su opinión sobre la   demanda de la referencia.    

El proceso en curso fue   suspendido en sus términos ordinarios, con base en el Decreto ley 121 de 2017[1] y el Auto 305 de   2017.    

II. TEXTO DE LA DEMANDA    

A continuación se transcriben   las normas impugnadas de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No.   49.538 de 9 de junio de 2015.    

LEY 1753 DE   2015    

(Junio 9)    

CONGRESO DE   LA REPÚBLICA    

Por la cual se expide el Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.    

EL CONGRESO   DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

TÍTULO III.    

CAPÍTULO I.    

COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICAS.    

(…)    

ARTÍCULO 25. SANCIONES EN   DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES. Los agentes de la cadena de distribución de combustibles   líquidos y biocombustibles que transgredan las normas sobre el funcionamiento   del servicio público que prestan dichos agentes, o que incumplan las órdenes del   Ministerio de Minas y Energía sobre el particular, serán objeto de imposición de   las siguientes sanciones, según la conducta: a) multa entre diez (10) y dos mil   (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes; b) suspensión del servicio   entre diez (10) y noventa (90) días calendario y bloqueo del código Sicom; c)   cancelación de la autorización y bloqueo del código Sicom; d) decomiso   administrativo permanente.    

PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Minas y   Energía o la autoridad delegada, decretará como medida preventiva dentro del   procedimiento sancionatorio, la suspensión de la actividad de la cadena de   distribución cuando pueda derivarse algún daño o peligro, o cuando la actividad   se ejerce sin en (sic) [2]  el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones para su funcionamiento,   para lo cual procederá a bloquear el código Sicom. Lo anterior, con el fin de   proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuación y/o daño que   atente contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio   ambiente o intereses jurídicos superiores.    

PARÁGRAFO 2o. Las autoridades de policía a nivel   municipal podrán realizar los decomisos temporales de productos, elementos,   medios o implementos utilizados para cometer la infracción a las normas que   regulan la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles. De   lo anterior informará al Ministerio de Minas y Energía o a la autoridad   competente a efectos de iniciar los procedimientos administrativos que sean del   caso.    

ARTÍCULO 26. MULTAS EN EL SECTOR DE   HIDROCARBUROS. Modifíquese   el artículo 67 del Decreto número 1056 de 1953, el cual quedará así: “Artículo   67. El Ministerio de Minas y Energía podrá imponer administrativamente multas   entre dos mil (2.000) y cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales   vigentes (smmlv), en cada caso, por el incumplimiento de las obligaciones que se   establecen en el Código de Petróleos, cuando el incumplimiento no deba producir   caducidad de contratos o cancelación de permisos, o cuando el Gobierno prefiera   optar por esta sanción y no declarar la caducidad en los casos pertinentes del   artículo siguiente”.    

III. LA DEMANDA    

Andrea del Pilar Cárdenas   Martínez, Directora Ejecutiva de la Asociación de Estaciones de Servicio del   Oriente Colombiano Esocol Colombia, demanda por inconstitucionalidad los   artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 por medio de la cual, se aprueba el   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”.    

Indica que dichos artículos   vulneran el artículo 158 de la C. Pol., por no existir unidad de materia  entre las normas demandadas y los presupuestos generales del Plan Nacional de   Desarrollo (en adelante PND). Señala que el principio de unidad de materia que   ha desarrollado la Corte Constitucional en torno al contenido de estas leyes[3], supone que los   contenidos del PND deben seguir los presupuestos generales de dicho Plan.    

Explica que de acuerdo con   dicha jurisprudencia la conexidad entre las normas generales y las   instrumentales del Plan deben ser directas e inmediatas, y no aquellas   disposiciones que solo guarden una relación indirecta, eventual y mediata con   las normas que establecen los programas y proyectos del PND.    

Manifiesta que la conexidad   directa otorga la certeza sobre la relación entre los objetivos, planes y   proyectos incluidos en la ley del plan, requerida desde una óptica   constitucional, para determinar la cabal observancia del principio de conexidad,   so pena de afrontar vicios de carácter sustancial.    

Expone que de acuerdo con la   jurisprudencia constitucional existen tres criterios para determinar la   conexidad entre la parte general y la instrumental del PND que se refieren a   que: (i) la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos,   metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de   las disposiciones de carácter presupuestal y las disposiciones que señalan   mecanismos para la ejecución del plan[4];   (ii) la ley del plan no puede ser utilizada para llenar otros vacíos e   inconsistencias que presenten otro tipo de disposiciones, o para regular   materias cuyo contenido y alcance nada tiene que ver con los objetivos,   naturaleza y espíritu de la ley del Plan[5];   y (iii) que cuando se trata de ley que aprueba el PND, el control del respeto   del principio de la unidad de materia debe ser rígido, a diferencia de lo que   ocurre con las normas ordinarias, para que de esta manera se conserven los   objetivos del Plan[6].    

En relación con la Ley 1753   de 2015 – Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014 a 2018 “Todos por un nuevo   país” – explica que contiene cinco estrategias que se refieren a: 1.   Infraestructura y competitividad; 2. Movilidad Social; 3. Transformación del   campo; 4. Consolidación del Estado Social de Derecho y 5. Buen Gobierno; y que   de acuerdo con el Plan, estas cinco estrategias trazan lineamientos de política   que permiten avanzar hacia la construcción de un país en paz, equitativo y   educado.    

Sostiene que las normas   demandadas se encuentran contenidas en el punto 5 de la primera estrategia sobre   “Infraestructura y competitividad” que se refiere al “Desarrollo minero   energético para la equidad regional”[7].   En dicha temática se encuentran las normas sobre combustibles líquidos en donde   se ha registrado un aumento de la demanda del producto superando la capacidad de   producción, razón ésta que llevo a la necesidad de importar ACPM, y al aumento   del contrabando de dichos productos en su cuantificación numérica en miles de   galones.    

Una vez explicado el   diagnóstico del sector se indican las estrategias en relación con el   aprovechamiento hidrocarburifero para que dichas medidas contribuyan al   desarrollo sostenible en donde se encuentra: (i) aumentar las reservas y   garantizar la producción que apoye el desarrollo económico del país; (ii)   aprovechar los subproductos así como aumentar la cobertura para la prestación de   servicios y (iii) el aseguramiento del abastecimiento y la confiabilidad.    

En atención a estas   estrategias planteadas en el PND, considera que se rompe con la unidad de   materia porque no existe una conexidad directa e inmediata entre las   disposiciones generales y aquellas de índole instrumental contenidas en los   artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015.    

Para el caso del artículo 25,   señala que trata de una medida que no cumple con el requisito de conexidad   directa e inmediata, porque de su aplicación no se genera de manera inequívoca   el cumplimiento de los objetivos trazados por el gobierno en materia de   hidrocarburos ya que, “(…) no genera impacto alguno o guarda relación con el   Objetivo de aumentar los índices de abastecimiento de combustibles, pues lo   anterior depende única y exclusivamente de un aumento de los indicies [sic] de   producción y refinación del mismo. Así, entre más combustible se produzca, mas   [sic] combustible es posible  someter al consumo”[8].    

Lo mismo pasa con el segundo   objetivo sobre la diversificación del consumo de combustibles líquidos, en donde   es más difícil justificar en qué medida, imponer sanciones de tipo pecuniario o   declarar la suspensión y cancelación del servicio a alguno de los agentes de   este mercado, contribuye en la diversificación del consumo de combustibles   líquidos.    

Sobre este punto añade que, “Si   lo que se pretende es, ciertamente implementar políticas que estimulen un cambio   de tales costumbres, procedente quizá es iniciar medidas de tipo económico –   aumento de precio para desestimular su uso -, o medidas de tipo cultural –   campañas que generen una conciencia de la benevolencia del cambio -, pero no la   aplicación de sanciones pues no hay relación de conexidad alguna”.    

En relación con el objetivo   número tres referente a “mejorar la calidad de combustibles” encuentra   que el mejoramiento de los estándares de calidad de los combustibles ofrecidos   en el mercado, dependen de la aplicación de medidas de carácter meramente   técnico y de asistencia especializada, que no se ven materializados a partir de   la inclusión de un régimen de sanciones como el previsto en el artículo   impugnado.    

Por otra parte sostiene que   el artículo 26 que se refiere a las “multas del sector del sector de   hidrocarburos”, “(…) no obedece desde ninguna perspectiva a objetivo de   planificación y proyección, ni tampoco se configura como una medida de   ejecución, pues a través de su realización y por su naturaleza, no se facilita   el cumplimiento de los Objetivos planteados dentro de este, sino se materializa   la penalización y desconocimiento de aquellas que probablemente si adquieren tal   categoría”[9].    

Aduce que si bien es cierto   es una disposición que es afín al tema de hidrocarburos, “(…) es apenas obvio   que se regulación y definición a través de la Ley Ordinaria, debe tomar lugar no   en sede del Plan Nacional de Desarrollo, sino a través del ejercicio Legislativo   común y corriente”[10].    

A su vez hace notar que la   declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley 1753 de 2015   daría lugar, “por sustracción de materia”, a la declaratoria de   inconstitucionalidad del artículo 26 de la misma legislación, porque las multas   consagradas en esta última disposición, obedecen a la introducción del régimen   sancionatorio y de responsabilidad estipulado en el artículo 25.    

Concluye que la relación   “inmediata y directa” que se predica de las medidas señaladas como   instrumentales y los objetivos generales para el caso de los artículos   demandados no existe, y que con el contenido de estas normas se ignora por   completo lo estipulado y consagrado en los objetivos generales y específicos del   PND, referidos a aumentar los índices de abastecimiento, diversificación y el   mejoramiento de la calidad del combustible, y que por estas razones las normas   impugnadas deben ser declaradas inconstitucionales por falta de unidad de   materia.    

IV. INTERVENCIONES    

1. Ministerio de Minas y   Energía    

El apoderado del Ministerio   de Minas y Energía solicita a la Corte inhibirse de emitir   pronunciamiento de fondo y en caso de no hacerlo declarar la exequibilidad  de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, por medio de la cual se aprueba   el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.    

Sobre la ineptitud   sustantiva de la demanda, explica que el “concepto de violación” implica una   carga material profunda que no se satisface con la presentación de cualquier   tipo de razones o motivos, sino que exige unos mínimos argumentativos que no   pueden ser vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que   surja una verdadera controversia constitucional.    

Sostiene que la demanda no   cumple con estas cargas porque no se explica clara ni específicamente, porqué   razón y en qué forma las normas acusadas, son contrarias al contenido material   del artículo constitucional citado. En este sentido explica que la demandante   considera infringido el artículo 158 de la C. Pol., pero no realiza un   pronunciamiento claro y concreto de su transgresión y desconoce la evolución   histórica del régimen sancionatorio de la Ley 26 de 1989, el Decreto 4299 de   2005 y el Código de Petróleos.    

Explica que la actora se   limita a señalar que se viola la unidad de materia, pero no precisa en cada caso   el nivel o grado de violación, y se contrae a realizar una serie de conclusiones   y afirmaciones desconociendo la naturaleza multi-temática de la Ley del PND, y   cómo los artículos cuestionados son los que permitirán que se pueda hacer   operativo y así concretar los objetivos y fines de las bases del plan que hace   parte integral de la Ley 1753 de 2015.    

Por otro lado encuentra que   si la Corte decide analizar los cargos propuestos por la actora, las normas   demandadas deben ser declaradas exequibles. A este respecto estima que   los preceptos acusados tienen como objetivo la modificación de las sanciones   para evitar el contrabando técnico y demás prácticas que pueden llegar a   incumplir las obligaciones de los distribuidores de combustibles, medidas que   son compatibles con los propósitos del PND, y tienen una clara conexidad con los   objetivos y metas de éste.    

Estima que la modificación de   las sanciones generan un efecto persuasivo que asegura, la “calidad en los   servicios en la comercialización de los combustibles líquidos y el acatamiento   del código de petróleo, en prevalencia de los derechos de los usuarios, entre   otros, lo cual guarda irrefutablemente relación de conexidad directa con los   objetivos, metas y programas establecidos en el cuerpo normativo de la Ley 1753   de 2015”.    

Indica que la conexidad – de   medio a fin – entre las bases del PND y los artículos demandados, se demuestra,   ya que a partir de la existencia y aplicación de un régimen sancionatorio   efectivo: (i) se asegura el goce efectivo de varios derechos de los ciudadanos   relacionados con el abastecimiento de combustible en cantidad y calidad, con   estándares ambientales y la seguridad personal; (ii) cumple con las metas y   objetivos que en materia de combustibles e hidrocarburos y medio ambiente fueron   incorporados a la Ley del Plan; (iii) garantiza la calidad de combustibles y su   oferta oportuna, centrales de acopio y venta en el propósito de reducir la   comercialización de combustibles que afecta el medio ambiente y favorecen el   contrabando de combustibles y disminuir las desigualdades de orden social y   territorial; y (iv) favorece el desarrollo de la actividad de comercialización   de combustibles y la búsqueda y explotación de petróleo que garantiza la demanda   nacional energética, a la que se refiere el PND 2014-2018 “Todos por un nuevo   país”.    

Para justificar esta   conexidad cita el punto número 5 sobre “Desarrollo minero – energético   para la equidad regional y los combustibles líquidos”[11]; el punto 3.1 sobre   los “combustibles líquidos y biocombustibles”[12], el punto 3.2. sobre   “Diversificación de combustibles”[13],   el punto 3 sobre la “Calidad de combustibles”[14] y el punto 3.4.   relacionado con la “Zona de Frontera”[15].    

Teniendo en cuenta lo   anterior considera que existe conexidad con el PND 2014- 2018 (Ley 1753 de 2015)   en el contenido y finalidad de los artículos 25 y 26 demandados, ya que estos   artículos tienen como objetivo actualizar y modernizar las multas que ya habían   sido creadas por el legislador en el Código de Petróleos y en la Ley 26 de 1989,   y lo que se busca es establecer unas medidas persuasivas para que los   destinatarios no incurran en las conductas sancionables.    

Para desvirtuar los   argumentos de la demandante señala que de acuerdo con las “Estrategias   Transversales” contenidas en el artículo 4º del Plan, que en el numeral 5º   se refiere a la “Competitividad e Infraestructura Estratégica” referente   al sector minero energético y la política de abastecimiento, se corresponde con   el objetivo del artículo 25 demandado, dado que se indica que el comportamiento   del mercado de los combustibles en su demanda, especialmente en las zonas de   frontera, se ha venido afectando debido especialmente al contrabando[16].    

Sobre este aspecto relata que   el mercado de los combustibles líquidos en zonas de frontera, tiene un   tratamiento diferente desde el punto de vista impositivo, en la medida en que   cuenta con exenciones tributarias para esta clase de productos y con subsidios   al ingreso al productor, para aminorar los efectos negativos que tiene el   contrabando en las zonas de frontera, así como en todo el territorio nacional,   en donde se requiere fortalecer las medidas de investigación, control y sanción.    

Del mismo modo informa que se   debe tener en cuenta que en el numeral 3.1. del plan se habla de la “disminución   del impacto fiscal” de los combustibles líquidos, y en esta medida encuentra   que existe una conexidad directa entre los artículos 25 y 26 del PND, ya que los   combustibles líquidos distribuidos en zonas de frontera tienen unos beneficios   reflejados en exenciones tributarias, así como en subsidios al ingreso al   productor, que tiene que tener medidas de control y sanción debido al hecho de   que un combustible con beneficio fiscal sea sacado o desviado hacia otras   regiones del país.    

Encuentra que las sanciones   juegan un rol importante en tanto constituyen un instrumento de control y   seguimiento, pues, no se contaba con mecanismos drásticos reales de   disuasión para agentes de la cadena que están desviando el producto nacional   destinado a zona de frontera hacia otros lugares por el menor precio del   combustible.    

Explica que tener un   ordenamiento en materia de sanciones, está estrechamente ligado con los   objetivos del PND, para “racionalizar los consumos de los combustibles a   través de medidas coercitivas a los agentes” que se vean envueltos en   prácticas comerciales irregulares y actividades ilícitas, estableciendo   sanciones que en efecto sirvan para desestimar o disuadir a los agentes de la   cadena de distribución que busquen los caminos de la obtención de dinero fácil   en perjuicio del abastecimiento de toda una región.    

Con relación a la   exequibilidad del artículo 26 explica que existe unidad de materia directa e   inmediata con el PND, dado que en el documento “Bases del Plan Nacional de   Desarrollo”, se establece dentro de la estrategia denominada “aprovechamiento   hidrocarburifero responsable que contribuya al desarrollo sostenible”, que   se debe fomentar el “aumento de las reservas y garantizar la producción que   apoye el desarrollo económico del país”, el “aprovechamiento de   subproductos”, y el “desarrollo del sector en armonía con el medio   ambiente (crecimiento responsable)”.    

Así mismo indica que el   artículo 26, tiene una conexidad directa e inmediata con las metas 1 y 3 que se   refieren al “Aumento de las Reservas y garantizar la producción que apoye el   desarrollo económico del país” (meta 1) y el “Desarrollo del sector en   armonía con el medioambiente (crecimiento responsable)” (meta 3); ya que es   claro que para poder garantizar que los pozos petroleros tengan un desarrollo   normal en cuanto a su proceso de exploración, perforación y explotación del   yacimiento, deben establecerse unos procedimientos en la industria petrolera que   maximice el potencial del mismo, a fin de que suministre petróleo en condiciones   de normalidad y por mucho más tiempo.    

Subraya que la norma   cuestionada tiene conexidad directa con el PND, ya que cumple con el objetivo   disuasivo y de control que permita sancionar de forma ejemplar a una empresa que   adelante actividades que afecten las reservas y la producción hidrocarburifera   del país en determinada región.    

Encuentra que para promover   el desarrollo de la industria petrolera en nuestro país, resulta necesario   modificar el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos)[17], adaptándolo al   contexto económico y las necesidades actuales, ya que el valor de las multas de   dicha regulación, “no obedecen a la realidad económica actual, no son   coherentes con un [sic] política de control fortalecida por parte de la   autoridad hidrocarburifero [sic], y tampoco envían las señales requeridas para   promover la estrategia de crecimiento verde contemplada en el actual Plan   Nacional de Desarrollo. Esto se debe a que el artículo fue concebido en un   Decreto expedido hace 64 años”[18].    

2. Departamento Nacional de   Planeación (DNP)    

El representante del DNP[19], solicita declarar   la exequibilidad de los artículos demandados.    

Respecto al juicio sobre la   conformidad del principio de unidad de materia en las leyes de PND, explica que   el mismo exige la determinación de tres aspectos esenciales: (i) el contenido de   la norma, (ii) si esta tiene o no relación con la materia de la ley del Plan del   cual forma parte y (iii) comprobar si existe o no una trasgresión de las   disposiciones constitucionales invocadas.    

Explica que en la Sentencia   C-305 de 2004 se indicó que las leyes del PND tienen un contenido pluritemático,   porque agrupan los propósitos generales del Gobierno en todos los ámbitos de la   vida nacional. Sin embargo, en dicha providencia se estableció que para   determinar el respeto por el principio de unidad de materia del PND con las   normas instrumentales que este contiene, se debe comprobar su conexidad directa,   no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos   contemplados en la parte general del plan con aquellas que especifican los   recursos para su ejecución.    

De otro lado relata que en la   Sentencia C-077 de 2012, la Corte reiteró que se debe respetar el principio de   unidad materia, y de este modo se debe verificar si existe conexidad teleológica   entre las metas o planes contenidos en la parte general del plan y las   disposiciones particulares que los desarrollan[20].    

Así mismo cita la Sentencia   C-016 de 2016[21],   en donde se dispuso que la unidad de materia impone una conexión teleológica   estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan y los   instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos, y un control judicial   más estricto encaminado a establecer, no cualquier tipo de conexión entre la   parte general del Plan con las disposiciones instrumentales que lo componen,   sino un vínculo directo y no simplemente eventual o mediato.    

Señala que estas pautas   metodológicas permiten identificar una orientación uniforme respecto al   principio de unidad de materia de las leyes del PND en donde se tiene que   determinar: (i) la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de   ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) verificar si   existen objetivos, metas planes o estrategias incorporadas en el PND que puedan   relacionarse con la disposición juzgada, y (iii) determinar si entre la   disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes y estrategias de   la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata.    

En el caso de los artículos   25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, indica que (i) la ubicación y el alcance de   las normas impugnadas se encuentran contenidas en la estrategia de   “Competitividad e Infraestructura Estratégica” del PND, puntualmente con el   objetivo número 5 denominado “Consolidar el desarrollo minero-energético para   la equidad regional” que se enmarca en una estrategia “envolvente” de   crecimiento verde[22].    

En relación con el segundo   punto (ii) relacionado con determinar si existen objetivos, metas, planes o   estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo,   explica que contrario a lo que sostiene la demandante, existe un papel   protagónico entre ocupar un adecuado y oportuno control de las actividades de   distribución de combustibles y la relacionada con las actividades del sector de   hidrocarburos para la consecución de las metas transversales del PND en su   componente de “Competitividad e Infraestructura Estratégica”,   específicamente el objetivo 5 que se refiere a “Consolidar el desarrollo   minero-energético para la equidad regional”, enmarcado dentro de la   estrategia de crecimiento verde, constituyéndose de esta forma en un componente   fundamental en la determinación de las acciones planteadas por el Gobierno   Nacional en este cuatrienio.    

Estima que esta estrategia se   encuentra estrechamente relacionada con la de crecimiento verde, y se orienta a   promover el “desarrollo sostenible” del sector minero energético, y que este   desarrollo permite que actividades asociadas a la cadena de valor de los   hidrocarburos y los combustibles se lleven a cabo de manera competitiva,   contribuyendo al desarrollo económico nacional, al cierre de las brechas con los   recursos que de estas actividades se derivan y el respeto y cuidado del medio   ambiente en una estrategia integral de crecimiento verde.    

En cuanto a la comprobación   del tercer punto (iii) relacionado con “Determinar si entre la disposición   instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte   general del Plan existe una conexidad directa e inmediata”. Indica que los   artículos demandados tienen conexidad directa, inmediata y eficaz con la parte   general de la ley del PND y por ende tienen unidad de materia con la ley, debido   a que los artículos incrementan las disposiciones sancionatorias que puede   imponer el Ministerio de Minas y Energía para garantizar la adecuada y continúa   distribución de combustibles, así como la adecuada ejecución de las obligaciones   de quienes desarrollan actividades en el sector de hidrocarburos conforme al   Decreto 1056 de 1953 o Código de Petróleos.    

Señala que, contrario a lo   que concluye la demandante, eliminar del ordenamiento jurídico los artículos 25   y 26 de la Ley 1753 de 2015, afectaría de manera directa el poder de implementar   los instrumentos de control por parte del Ministerio de Minas y Energía, pues   esta herramienta permitirá cumplir de mejor manera el objetivo de “consolidar   el desarrollo minero-energético para la equidad regional”. Subraya que   aumentar el tope de las multas ordenado por el legislador es esencial para el   cumplimiento del mismo.    

Sobre el artículo 25, que   establece las “sanciones en distribución de combustibles”, expone que en   las Bases del PND se indicó como estrategia de  política pública la de “garantizar   el abastecimiento de combustibles líquidos con criterios de calidad que   consideran estándares técnicos internacionales”[23].    

Explica que en las Bases del   Plan se menciona explícitamente que, “se implementarán medidas que busquen   fortalecer el control a la distribución y a la demanda de combustible en zonas   de frontera, entre otros, incrementando las sanciones por incumplimiento de las   normas a este respecto, implementando medidas de rastreo satelital para el   transporte de combustible en estas zonas, y estableciendo marcación específica   para la distribución de combustible en las mismas”[24].    

De esta manera concluye que   las sanciones en el artículo 25 de la Ley 1753 de 2015, se orientan a promover   un incentivo que garantice el ejercicio competitivo y sostenible de esta   actividad regulada, así como asignar herramientas para el logro de estos   objetivos, con el fin, como se indica en el parágrafo primero, de “proteger,   prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuación y/o daño que atente   contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente o   intereses jurídicos superiores”.    

En relación con el artículo   26, que contiene las “multas del sector de hidrocarburos”, relata que debido al   porcentaje que representa el sector de hidrocarburos en un 7 %, el valor de las   multas contenidas en el artículo 67 del Código de Petróleos, debe ser modificado   porque no obedecen a la realidad económica y competitiva actual, y no son   coherentes con una política de control fortalecida por parte de la autoridad   hidrocarburifera, esto es por el Ministerio de Minas y Energía, que contribuya   la estrategia de crecimiento verde contemplada en el actual PND.    

En este orden de ideas estima   que el artículo 26 de la Ley 1753 de 2015 guarda conexidad directa e inmediata   con los objetivos y estrategias del PND porque resulta necesario fortalecer los   instrumentos persuasivos para evitar conductas infractoras del régimen legal   aplicable al sector, y establecer un mecanismo de disuasión importante como las   multas.    

Finalmente cita como   fundamento de la constitucionalidad de los artículos demandados, el precedente   contenido en la Sentencia C-016 de 2016 en relación con las sanciones a los que   ejercen actividades en el sector público de telecomunicaciones, en donde dispuso   la Corte que el establecimiento de estas multas dentro del PND, no vulnera el   principio de unidad de materia[25].    

3. Agencia Nacional de   Hidrocarburos (ANH)    

El representante de la   entidad[26]  considera que las normas demandadas deben ser declaradas exequibles.    

Precisa que el PND se   constituye en una herramienta que permite implementar y llevar a cabo la   política pública en el término de cuatro años. Indica que la extensión temporal   tiene razón de ser en la naturaleza de este herramienta que se compone de   principios, objetivos y fines propios del gobierno que es elegido, y permite la   materialización del programa de gobierno y la concreción de unas políticas   públicas, no solo de carácter presupuestal, sino también normativo, económico y   social, en aras de cumplir con los fines esenciales del Estado.    

Sobre el contenido del PND   explica que este es una herramienta de índole presupuestal, pero que esto no   implica que el contenido del mismo se restrinja simplemente a este aspecto, ya   que como se indica en el artículo 339 de la C. Pol, en la parte general se   señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y   prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y   orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que   serán adoptadas por el Gobierno.    

Muestra que de acuerdo con la   Sentencia C-376 de 2008, “(…) las estrategias para realizar las metas y   prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan Nacional   de Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal, sino   que también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador   favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar”.    

Sostiene que dado el carácter   heterogéneo del PND, que se ocupa de diferentes materias (políticas   macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales etc.), lo mismo que de   diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a   garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan[27], se debe encontrar   una aplicación práctica de este, en donde el Estado en sus diferentes   actividades propenda por el cumplimiento de diversos fines y principios,   acercando su actividad a las necesidades de la sociedad y dentro de los términos   del artículo 2º de la C. Pol[28].    

Enfatiza que aunque el PND   tenga esta naturaleza heterogénea, sin embargo, debe responder a los estándares   de unidad de materia como cualquier otra ley, de acuerdo con lo establecido en   el artículo 158 de la C. Pol. En este sentido explica que se han señalado dos   condiciones para el ejercicio de la función legislativa, en torno a la unidad de   materia: (i) definir con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles   habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y,   simultáneamente (ii) mantener una estricta relación interna, desde esta   perspectiva, entre las normas que harán parte de la ley, de manera que exista   coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general de   la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no   sea posible establecer esa relación de conexidad.    

Relata, sin embargo, que la   jurisprudencia de la Corte ha dispuesto que, la relación de conexidad interna no   tiene que ser directa ni estrecha, razón por la cual se puede manifestar de   distintas formas, pudiendo ser de tipo causal, temática, sistemática o   teleológica[29].    

De acuerdo con esta   clasificación, señala que en el caso en concreto se evidencia la existencia de   una conexidad de índole teleológica y temática entre las sanciones de que tratan   los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 y la naturaleza y fines de la misma   ley.    

Subraya que si tienen como   finalidad la implementación y el fortalecimiento de los fines y los objetivos,   dichas disposiciones son “instrumentos” del PND que a pesar de no tener   naturaleza presupuestal o económico-financiero, indudablemente tienen una   relación de conexidad que se enmarca en la operatividad del Plan, ya que las   disposiciones de carácter instrumental contenidas en el Plan de inversiones,   deben tener aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y   programas, y las metas generales.    

Explica que en el caso del   artículo 25 se crean unas sanciones hacia los agentes de distribución de   hidrocarburos por el incumplimiento de las normas que rigen la prestación del   servicio público según el caso. Por su parte el artículo 26 modifica unas   sanciones preexistentes contenidas en el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953,   en donde se incrementa el valor de las multas que son aplicables por la   transgresión de las normas que conforman el código de petróleos.    

Considera que las sanciones   van dirigidas a establecer un mayor control, efectividad y vigilancia del Estado   hacia los agentes que ejecutan actividades relacionadas con la exploración y   explotación de hidrocarburos y el incumplimiento de los preceptos consignados en   el Código de Petróleos y Ley 1530 de 2012[30],   para el caso concreto se convierte en norma vinculante y aplicable por parte de   la ANH, respecto de sus vigilados con el propósito obligatorio de salvaguardar   el ordenamiento jurídico en materia ambiental, económico y social y quienes   intervienen en estas actividades.    

Explica que en el documento “Bases   del Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018” se determinó que dentro de la   estrategia de “competitividad e infraestructura estratégica” se   implementará en el quinto eje el “desarrollo minero energético para la   equidad regional”. Este eje se justificó a partir de la “relevancia del   sector minero energético como uno de los motores del desarrollo del país” en   donde se pasa a una participación en el PIB de un 9,7% en el cuatrienio 2006 –   2009, al 11, 2% en el período 2012 – 2013, destacándose el subsector de   hidrocarburos como el principal jalonador del PIB con una participación del 52,3   % del total de aportes para los años 2010 a 2013.    

En atención a lo anterior   encuentra que es posible empezar a determinar la relación de conexidad entre los   objetivos del PND y las normas impugnadas, ya que el Gobierno Nacional señaló   como eje principal dicho Plan el sector minero energético, al constatar que la   normatividad que rige la materia resulta insuficiente para el ejercicio del   control y la vigilancia por parte del Estado hacia los agentes dentro de la   cadena de exploración, explotación y distribución de hidrocarburos.    

En este sentido sostiene que   se evidencia con toda claridad la importancia de los artículos 25 y 26 del PND,   ya que ante la ausencia de normas de carácter coercitivo actualizadas, resulta   perentorio emitir una nueva legislación, pues resulta claro que la normatividad   vigente esta desactualizada, y que la implementación de estas normas permitirá   que el Estado, en este caso la misma ANH, controle de manera efectiva el   ejercicio de los agentes al interior del sector minero energético y que los   proyectos y programas plasmados en el Plan de gobierno logre los cometidos que   se propone.    

Concluye afirmando que la   normatividad impugnada busca que no se haga nugatorio cualquier esfuerzo de   crecimiento el país en términos integrales, y cita como precedente vinculante la   Sentencia C-016 de 2016 que declaró la constitucionalidad del artículo 44 de la   misma Ley 1753 de 2015, que modificaba parcialmente el artículo 65 de la Ley   1341 de 2009, en donde se ajustó el régimen sancionatorio que se aplica al   sector de las tecnologías de la información.    

4. Universidad Externado de   Colombia    

Pedro Antonio Chaustre   Hernández docente del Departamento de Derecho Minero Energético, coadyuva la   demandada y pide la inexequibilidad de las normas.    

Expresa, que comparte los   argumentos de la demandante debido a que el régimen sancionatorio en materia de   hidrocarburos, estaba contemplado inicialmente en el Código de Petróleos   (Decreto 1056 de 1953), en el Decreto 4299 de 2005, norma especial aplicable a   la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo; y en   el Decreto 1073 de 2015[31],   que establece en la Sección 4 del Capítulo 2º del Título I, del Libro 2 las   “Sanciones”.    

Sostiene que el régimen   sancionatorio fue modificado por el Decreto 1172 de 2016, fecha esta posterior a   la expedición de la Ley 1753 de 2015, convirtiéndose entonces en el “Decreto   único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía”, que   modifica explícitamente la Sección 4 del Decreto 1073 de 2015 sobre “Sanciones”.    

En este orden de ideas   considera que ya existiendo antes de la expedición de la Ley 1753 de 2015, una   compilación de normas relativas al sector de minas y energía y una más   específica en relación con las “sanciones” (Decreto 1172 de 2016), con fecha   posterior a la demanda, los cargos de la actora tienen asidero, ya que el   régimen sancionatorio para el sector es único, de manera que sobra incluir otro   régimen de sanciones en una ley que no guarda coherencia, ni conexidad alguna   con las acciones que se faculta imponer en la ley.    

5. Academia Colombiana de   Jurisprudencia    

Gabriel de Vega Pinzón en   representación de la entidad, considera que las normas demandadas deben ser   declaradas exequibles.    

Argumenta que a este tipo de   leyes, se aplica con mayor intensidad el principio de unidad de materia, el cual   solo se cumple en la medida en que las disposiciones instrumentales tengan una   relación directa e inmediata con la parte general[32]. Manifiesta que el   PND, contiene un acápite que trata sobre los “Combustibles Líquidos”, en donde   se hace alusión al problema del contrabando que se presenta en el sector y a la   necesidad de creación de medidas para enfrentar esta situación.    

Asimismo, expone que en las   Bases del Plan Nacional de Desarrollo, que constituye parte integrante de la Ley   1753 de 2015, se evidencia que existe relación directa e inmediata entre los   artículos 25 y 26 demandados, y las estrategias y objetivos empleados en el   Plan, toda vez que en dicho documento se pone de presente la situación de   ilegalidad que reina en el sector por el hecho del contrabando y en donde se   recomienda la necesidad de creación de medidas para enfrentar estos hechos[33].    

Del mismo modo relata que   dentro de las estrategias y metas, atinentes con los combustibles líquidos y   biocombustibles, se señalan los siguientes puntos: 3.1. Abastecimiento de   combustibles; 3.2. diversificación de combustibles, 3.3. Calidad de combustibles   y 3.4. Zonas de Frontera.    

Explica que en este último   punto se indica que, “(…) la lucha contra el fenómeno del contrabando   continuará contemplando una estrategia integral con medidas de control, por   parte de la DIAN y la Policía Nacional, programas de reconversión socio-laboral   para la población involucrada, y la firma de convenios binacionales para la   importación legal de combustibles. El Gobierno Nacional  promoverá   programas a nivel regional para incentivar el consumo de combustibles en   establecimientos legales y el desestimulo de la comercialización informal de   estos. Adicionalmente, se apoyará a los alcaldes de municipios fronterizos con   el fin de establecer e incrementar los esquemas de control que garanticen el   cumplimiento de la normatividad e impedir la comercialización ilícita de   combustibles en sus territorios (…)”.    

En este sentido considera,   que lo dispuesto a los combustibles líquidos en el documento “Bases del Plan   Nacional de Desarrollo 2014 -2018”, que constituye parte integrante de la Ley   1753 de 2015 de conformidad con el artículo 2º, demuestran que los artículos 25   y 26 tienen una relación directa e inmediata con las estrategias y objetivos   esgrimidos en el Plan, toda vez que ponen de presente la situación de ilegalidad   que reina en el sector lo cual amerita que los órganos que se encuentran a la   cabeza del respectivo sector administrativo, tengan herramientas para enfrentar   estas circunstancias especiales.    

Señala que el artículo 25   demandado al establecer un régimen sancionatorio administrativo respecto de los   agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles   que transgreden las normas sobre el funcionamiento del servicio público que   prestan; y el artículo 26 que actualiza el valor de las multas que se   encontraban contenidas en el artículo 67 del Decreto Ley 1056 de 1953, tienen   como finalidad que se conviertan en verdaderos instrumentos de coerción que   permitan garantizar la aplicación y respeto de las normas del sector.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR   GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la   Nación, Fernando Carrillo Flórez, mediante concepto N° 6289 del 30 de marzo de   2017, solicita a la Corte Constitucional que se declara la exequibilidad  de las normas demandadas.    

Indica que de acuerdo con las   pautas generales de la jurisprudencia constitucional, respecto al principio de   unidad de materia aplicadas a las leyes aprobadas del PND, la Sentencia C-016 de   2016 estableció que el diseño constitucional de la Ley aprobatoria del PND, es   el de contener una parte general que señale los propósitos y objetivos a largo   plazo, las estrategias y orientaciones generales en materia de política   económica, social y ambiental; y el plan de inversiones de las entidades   públicas del orden nacional, que debe incluir los presupuestos plurianuales de   los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la   especificación de los recursos financieros que demanda su ejecución.    

Explica que la ley del plan,   como máxima expresión de la función de planeación del Estado, es multitemática y   heterogénea, pero que este carácter, no exime lo preceptuado en el artículo 158   de la C. Pol., sobre el principio de unidad de materia, el cual propende por el   respeto del principio democrático, así como el orden y la publicidad en la   expedición de las leyes en el marco del Estado de Derecho.    

Señala que la jurisprudencia   ha dispuesto que el principal criterio para evaluar la infracción del artículo   158 de la C. Pol. es la “conexidad objetiva y razonable de naturaleza,   temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática” con el PND en   donde se tiene que verificar: (i) que se impone la conexión o vínculo entre los   objetivos o metas contenidos en la parte general del plan y los instrumentos   creados por el legislador para alcanzarlos y (ii) que exista una conexión   teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del   Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene[34].     

Respecto al contexto y   alcance de los artículos demandados explica que la Ley del PND está compuesta   por una parte general y un plan de inversiones de acuerdo a lo establecido en el   artículo 4º de la Ley 152 de 1994, y que la parte general, según el artículo 5º   contendrá (i) los objetivos nacionales y sectoriales; (ii) las metas nacionales   y sectoriales, junto con los respectivos procedimientos y mecanismos generales;   (iii) las estrategias y políticas económica, sociales y ambientales; y (iv) las   formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación   nacional con la sectorial y territorial.    

Expone que los artículos 25 y   26 de la Ley del Plan sobre sanciones en distribución de combustible y multas en   el sector de hidrocarburos respectivamente, se encuentran ubicados en el   Capítulo I sobre “competitividad e infraestructura estratégicas” del   Título III denominado “mecanismo para la ejecución del plan” que esta   precedido por el Título I, sobre disposiciones generales, y el Título II, sobre   el Plan de inversiones y presupuestos plurianuales.    

La ubicación de las normas   demandadas dentro de la Ley del Plan, da cuenta de su naturaleza instrumental y   no programática, puesto que en ellas no se dispone ningún objetivo ni meta por   alcanzar, sino un medio para regular aspectos concretos del sector de los   hidrocarburos, como parte del desarrollo de la infraestructura.    

Con relación al artículo 25   encuentra que este establece sanciones pecuniarias, de suspensión y cancelación   de permisos y autorizaciones de decomiso aplicables a los agentes de la cadena   de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles que violen las normas   sobre su actividad o incumplan las órdenes impartidas respecto por el Ministerio   de Minas y Energía.    

El parágrafo primero fija las   condiciones (cuando se derive un daño o peligro, cuando la actividad se ejerza   sin el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones para su   funcionamiento) bajo las cuales el Ministerio, o la autoridad delegada, podrán    suspender de manera preventiva la actividad de la cadena de distribución dentro   del respectivo proceso sancionatorio, para evitar que se produzca un daño contra   la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente o los   intereses jurídico superiores; y en el parágrafo segundo regula lo relativo al   decomiso temporal por parte de las autoridades de policía municipales.    

El artículo 26 que modifica   el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953, instituye multas entre 2.000 y 100.000   smmlv que podrá imponer el Ministerio de Minas y Energía por el incumplimiento   de las obligaciones establecidas en el Código de Petróleos, cuando no proceda la   declaratoria de caducidad o la cancelación de permisos[35].    

Indica que las sanciones   administrativas a las que se refiere dicho artículo, se ocasionan de acuerdo con   el artículo 68 del Código de Petróleos, cuando no se paguen oportunamente a la   Nación las regalías o impuestos; no se inicien o se suspendan las actividades de   exploración o transporte; los contratistas a quienes corresponda en conjunto una   estructura petrolífera no pongan en práctica el plan cooperativo de explotación,   o no se sometan a los mecanismos de solución de controversias entre el Gobierno   y los interesados; no se tenga permanentemente constituida y domiciliada en   Bogotá una casa o sucursal; sea judicialmente declarada la quiebra del   contratista; el contratista traspase el contrato a un gobierno extranjero; y   cuando el contratista deje de hacer la inversión anual en desarrollo de los   trabajos de explotación de la respectiva concesión.    

Del mismo modo cita como   fundamento de la conexidad directa las estrategias transversales previstas para   la consolidación de los tres pilares del PND 2014- 2018 (paz, equidad y   educación), que son (i) la competitividad e infraestructura estratégicas; (ii)   la movilidad social; (iii) la transformación del campo; (iv) la seguridad, la   justicia y la democracia para la construcción de paz; (v) el buen gobierno y   (vi) el crecimiento verde (artículo 4º).    

Así mismo hace referencia a   las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018” en donde define   qué significa paz, equidad y educación, para luego establecer las estrategias   transversales, además de la articulación territorial, en donde se trazan los   lineamientos de política para avanzar hacia la construcción de un país en paz,   equitativo y educado.    

Señala que en el punto de “infraestructura   y competitividad estratégica” se indicó que, “son necesarias para   fomentar el crecimiento, el desarrollo humano y la integración y conectividad   entre los territorios y la nación”, y que “el grado de competitividad de   un país revela como gestiona la totalidad de sus competencias y recursos para   alcanzar una mayor prosperidad”.    

Indica que los artículos 25 y   26 de la Ley 1753 de 2015, como medidas instrumentales, encuentran un referente   en la estrategia transversal de infraestructura y competitividad estratégicas,   en su eje de desarrollo minero energético para la equidad regional, conforme a   lo expuesto en las Bases del Plan.     

En relación con el artículo   25, explica que la posibilidad de imponer sanciones por la transgresión de las   normas sobre funcionamiento del servicio público de distribución de combustibles   líquidos, dentro del cual se encuentra el gas licuado de petróleo, concuerda con   la evidencia  sobre las necesidades descritas en el diagnóstico del eje de   desarrollo minero energético, de aprovechar el GLP[36] como combustible   sustituto, debido al incremento en la producción de petróleo y el déficit en la   producción de gas natural, así como con la necesidad de expandir el sistema de   transporte de gas combustible en el sector rural para eliminar el uso de la leña   y carbón y la cocción de alimentos y para  llegar a las zonas de difícil   acceso.    

Encuentra que lo anterior se   enmarca dentro del objetivo de promover el máximo aprovechamiento de los   recursos naturales; y una mayor competencia entre quienes prestan el servicio de   gas combustible, y en la estrategia en el ámbito de los combustibles líquidos y   los biocombustibles, de adoptar las medidas necesarias para obtener el   abastecimiento de los combustibles, a través del desarrollo de la   infraestructura  de puertos y ductos, la diversificación de los   combustibles mejorando su calidad y fortaleciendo los sistemas de información.    

Concluye sobre la   constitucionalidad de este artículo, que establecer medidas de control a la   distribución de combustibles líquidos, a través de normas sancionatorias como la   acusada, contribuye a la lucha contra el fenómeno del contrabando en las zonas   de frontera, teniendo en cuenta que ha habido un alza en la demanda de los   combustibles líquidos que ha implicado no solo la exportación, sino también el   contrabando.    

En cuanto a la exequibilidad   del artículo 26 señala que, actualizar las multas previstas por el   incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Código de Petróleos, es un   medio adecuado y efectivo para lograr las metas de mayor aprovechamiento   hidrocarburifero responsable, aumentando las reservas y garantizando la   producción; medidas que también contribuyen a la consolidación del sector minero   con responsabilidad social y ambiental, y la adopción de mecanismos que   garanticen el cumplimento de las obligaciones contractuales de los titulares   mineros.    

Finalmente afirma que los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015   son exequibles respecto al cargo de falta de unidad de materia, porque el   contenido de dichos artículos posibilitan el aumento de los índices de   abastecimiento de combustibles, la diversificación del consumo de combustibles   líquidos, y el mejoramiento de los estándares de calidad de los combustibles,   que son objetivos generales del PND 2014 – 2018, específicamente en materia de   hidrocarburos.    

VI.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia de la Corte    

1. En virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de   la Constitución Política, la Corte es competente para conocer la demanda de   inconstitucionalidad de la referencia, dado que se dirige en contra de   disposiciones contenidas en la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.    

Análisis y procedibilidad del cargo    

2. Dado que el Ministerio de   Minas y Energía en su intervención considera que la demanda no cumple con los   requisitos de claridad y especificidad que ha determinado la jurisprudencia para   conocer de las demandas de inconstitucionalidad, le corresponde a la Corte -en   primer lugar- verificar si se cumplen con dichos requisitos, para de este modo   –seguidamente- poder analizar el cargo relacionado con la falta de unidad de   materia de los artículos demandados.    

3. Como quedó explicado el   Ministerio de Minas y Energía encuentra que la demanda no es clara ni especifica   porque los argumentos de la actora son vagos, abstractos, imprecisos y globales,   no se realiza un pronunciamiento claro y concreto de su transgresión que precise   en cada caso el nivel o grado de violación que desvirtúe el carácter   multitemático de la Ley del PND y desconoce la evolución histórica del régimen   sancionatorio de la Ley 26 de 1989, el Decreto 4299 de 2005 y el Código de   Petróleos.    

4. Sobre la inhibición se ha   establecido que el juicio de constitucionalidad es un desarrollo del derecho   político que se prevé en el artículo 40.6 de la C. Pol., que establece el   derecho de interponer acciones públicas con base en el principio pro actione,   que quiere decir que por su naturaleza pública, está acción no debe estar   sometida a condiciones técnicas especialísimas que la hagan inviable o   improcedente.    

5. No obstante lo anterior,   la jurisprudencia constitucional también ha dispuesto que la demanda de   inconstitucionalidad debe cumplir con unos criterios mínimos de racionalidad   argumentativa, que tenga en cuenta unos presupuestos generales y otros   especiales que hagan viable la acción. Sobre los presupuestos generales, se ha   establecido que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir con los   criterios contenidos en el artículo 2º del Decreto ley 2067 de 1991 en donde se   especifica que se deben: (i) señalar las normas acusadas como   inconstitucionales, bien a través de su transcripción literal o un ejemplar de   la publicación oficial de las mismas; (ii) indicar las normas constitucionales   que se consideran infringidas; (iii) explicar las razones por las cuales dichos   textos se estiman violados; (iv) mostrar el trámite impuesto por la Constitución   para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado, cuando   resultare aplicable; y –finalmente- (v) la razón por la cual la Corte   Constitucional es competente para conocer la demanda.    

6. Además de estos requisitos   generales, la jurisprudencia constitucional ha establecido unos criterios   especiales que se refieren a que las demandas de inconstitucionalidad, deben ser   (i) claras, es decir que guarden una coherencia argumentativa que permita   entender en qué sentido la disposición acusada es inconstitucional y cuál es su   justificación; (ii) ciertas, esto es, que los cargos estén   dirigidos a cuestionar un contenido legal verificable a partir de la   interpretación del texto y que la proposición demandada este efectivamente   contenida en la disposición acusada y que no sea una inferencia del actor; (iii)   específicas y pertinentes, o sea que la demanda contenga por lo menos   un cargo concreto de orden constitucional, y que el reproche formulado por el   peticionario sea de naturaleza constitucional; y (v) suficientes, en el   entendido que las razones de la demanda guarden relación con los elementos   argumentativos  probatorios necesarios para iniciar el estudio y que se   contenga los elementos fácticos y probatorios que sean necesarios para adelantar   el juicio de inconstitucionalidad, de manera que exista al menos una sospecha o   duda mínima de la constitucionalidad del precepto demandado[37].    

7. Sin embargo, la Corte ha   hecho énfasis en que estos requisitos no pueden ser tomados en un escrutinio   excesivamente riguroso, ya que se considera que es más provechoso proferir una   decisión de fondo que inhibitoria, “…de manera que se privilegie la   efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso   judicial efectivo ante la Corte…”[38],   para no hacer nugatorio o inoperante el derecho de interponer acciones públicas   de inconstitucionalidad. Por esta razón la Corte ha concluido que, “…la duda   habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y   fallando de fondo”[39].    

8. En el caso objeto   de estudio, se evidencia que la actora cumple con los presupuestos generales   y especiales dispuestos en la ley y la jurisprudencia, ya que la demanda expone   con razonamientos sencillos y comprensibles los motivos por los cuales considera   vulnerando el texto constitucional en lo referente a la unidad de materia   cumpliendo con los presupuestos de claridad y especificidad.    

En efecto la demandante aduce   como cargo de inconstitucionalidad que los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de   2015 – Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un Nuevo País”   – vulneran el artículo 158 de la Constitución Política sobre unidad de materia.   En relación con el artículo 25 señala que no existe una conexidad directa e   inmediata con la ley del Plan, porque de su aplicación no se genera de manera   inequívoca el cumplimiento de los objetivos trazados por el Gobierno en materia   de hidrocarburos, y con relación al artículo 26 explica que dicha conexidad no   se presenta porque la actualización de las multas contenida en el Decreto 1056   de 1953 – Código de Petróleos – deberán estar contenidos en una ley ordinaria, y   no en una ley del plan de desarrollo cuyos objetivos generales no se   compatibilizan con la actualización del monto de dichas multas.    

Asimismo indica que la Ley   del Plan no puede convertirse en un instrumento para llenar vacíos que presenten   otras disposiciones, porque su función se enmarca en la planeación de los   propósitos constitucionales, los cuales se definen en priorizar el gasto público   y en dirigir la ejecución del presupuesto nacional y que en definitiva, que con   la inclusión de dichos artículos se está transgrediendo la verdadera naturaleza   teológica de este tipo de normas.    

9. Considera la Corte que   contrario a lo que aduce el Ministerio de Minas y Energía, la demanda si es  clara porque guarda coherencia argumentativa y permite entender en qué   sentido las normas acusadas son inconstitucionales dado que la actora expone las   razones del porqué se vulnera con la inclusión de estos artículos la unidad de   materia en relación con las leyes del Plan Nacional de Desarrollo.    

Así se comprueba que la   demandante realiza un esfuerzo argumentativo coherente con citas   jurisprudenciales y legales, sobre por qué razón en su criterio, en este caso no   se cumple con los presupuestos de conexidad directa e inmediata de los artículos   demandados, a los que considera ajenos a los objetivos y metas generales y   específicas de dicha ley.    

10. De otro lado la Corte   considera que también se cumple con el presupuesto de especificidad,   porque se comprueba que en la demanda se concreta un cargo de orden   constitucional, referente a la vulneración del principio de unidad de materia de   los artículos demandados con relación a la ley 1753 de 2015 que contiene el Plan   Nacional de Desarrollo (2014 – 2018), aduciendo que dichas normas no tienen una   conexidad directa e inmediata y se corresponde con normas que deberían estar   contenidas en leyes ordinarias y no en la ley del Plan.    

11. En conclusión, comprueba la Corte que los cargos de la   demanda son claros y específicos, y que se cumple con las cargas mínimas que   debe contener toda demanda de inconstitucionalidad en atención al principio   pro actione de la acción pública de constitucionalidad.    

Unidad de materia como vicio de carácter sustancial en leyes del   Plan Nacional de Desarrollo    

12. Uno de los aspectos que se debe tener en cuenta en el análisis   de la unidad de materia, es si se trata de un vicio de forma, y por ende se le   aplica el término de caducidad de un (1) año contenido en el artículo 242.3 de   la Constitución, que establece que las acciones por vicios de forma caducan en   término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.    

13. Sobre este tema, la Corte ha reiterado de manera pacífica que   cuando se trata de verificar la unidad de materia de leyes, incluyendo las que   aprueban el Plan Nacional de Desarrollo, no se trata de un vicio puramente   formal, puesto que la demanda tiene que ver con el contenido material de la   norma acusada.    

Así en la Sentencia C-531 de 1995 que conoció de la demanda   de constitucionalidad contra el artículo 116 (parcial) de la Ley 6ª de 1992,   estableció que el principio de unidad de materia es un vicio de fondo y no de   forma y por ende no se le aplica el término de caducidad de un año para   presentar la demanda. En dicha ocasión se indicó que,    

“El Congreso viola  la unidad de materia cuando un determinado   artículo o contenido normativo no tiene ninguna relación objetiva o razonable   con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte.   No se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el   contenido material de la norma acusada. Así, una ley puede haber surtido un   trámite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al   procedimiento establecido por la Constitución y el Reglamento del Congreso. La   ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos pueden   ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su   contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de   la ley.  Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues   se surtió de manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y   promulgación. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de   esos artículos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser   formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el   Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos en esa   forma particular, esto es, en esa ley específica, y por ello son   inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a la   Constitución”.    

14. Esta regla   jurisprudencial ha sido reiterada en Sentencias como la C-133 de 2012,   que conoció de la demanda de los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 en   donde se dispuso que la violación del principio de unidad de materia constituye   un vicio de carácter material y no formal, toda vez que el juicio que debe   adelantar el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido   normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde   coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte y especificó que, “Ha   dejado claro la Corte que, para efectos de establecer la presunta violación del   citado principio, el juez constitucional no entra a estudiar el procedimiento   formal de aprobación de la ley, sino que, como se ha explicado, debe analizar el   contenido normativo del artículo impugnado, para compararlo con el tema general   de la ley acusada”[40].    

15. En materia de Ley que   aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, la Corte también ha establecido que la   unidad de materia es un vicio material y no formal, y que no procede el término   de caducidad de un (1) año contenido en el artículo 242.3 de la C. Pol.    

17. De lo anterior se deduce   que en el caso concreto aunque la demanda de inconstitucionalidad se presentó   pasado el año de promulgación de la Ley 1753 de 2015[42], es apta dado que en   este caso la unidad de materia se configura como un vicio sustancial, y no   tendría el término de caducidad dispuesto en el artículo 242.3. de la   Constitución.    

Problema Jurídico por decidir   y esquema de resolución    

18. Una vez analizada la procedibilidad de la demanda, la Corte   entra a resolver el problema jurídico consistente en verificar si los artículos   25 y 26 de la Ley 1753 de 2015  – Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018 “Todos   por un Nuevo País” – vulneran el principio de unidad de materia contenido en   el artículo 158 de la C. Pol.    

19. Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado la   Corte seguirá el siguiente esquema de resolución: (i) la naturaleza y contenido   las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) la unidad de   materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo, (iii) las   normas sancionatorias en Planes Nacionales de Desarrollo y por último (iv)   resolverá el caso concreto en donde se realizará el juicio de conexidad directa   e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales de la Ley   1753 de 2015.    

 Naturaleza jurídica y contenido de las leyes aprobatorias del Plan   Nacional de Desarrollo (reiteración de jurisprudencia)    

20. En relación con la naturaleza jurídica de la Ley del   Plan Nacional de Desarrollo se ha dispuesto por parte de la jurisprudencia   constitucional que una de las manifestaciones más importantes de la dirección de   la economía por parte del Estado lo constituye la ley del PND[43].    

21. En la Sentencia   C-557 de 2000 se hizo una extensa explicación de los orígenes y objetivos de   las leyes de Plan Nacional de Desarrollo en Colombia[44], en donde se destaca   que la planificación de la función pública se corresponde con el Estado Social   de Derecho contenido en el artículo 1º de la C. Pol., que busca fundamentalmente   “(…) una orientación de la política administrativa hacia la  satisfacción de las   necesidades básicas de la población, con miras a lograr la efectividad de los   derechos (…)”.    

22. Igualmente se explica allí que la función de planeación está   descrita y regulada constitucionalmente en los artículos 151, 342, 339, 300.2 y   313 numeral 2° de la Carta que disponen en su orden que: i) que el Congreso   expedirá una ley orgánica por medio de la cual “se establecerán las normas   sobre preparación, aprobación y ejecución del Plan general de desarrollo”;   ii) Que tal ley orgánica “reglamentará todo lo relacionado con los   procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de   desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la   sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la   organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos   territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará   efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo,   y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la   Constitución”; iii) que adicionalmente a esta Ley Orgánica del Plan de   desarrollo, habrá otra ley ordinaria que contendrá “un Plan Nacional de   Desarrollo conformado por una parte general y un Plan de inversiones de las   entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los   propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la   acción estatal”; iv) que a nivel departamental corresponde a las   asambleas, por medio de ordenanzas, “expedir las disposiciones relacionadas   con la planeación, el desarrollo económico y social”; y v) que a nivel   municipal corresponde a los concejos “adoptar los correspondientes planes y   programas de desarrollo económico y social y de obras públicas”.    

23. Del mismo modo se indicó en aquella ocasión que, “(…) la planificación económica   involucra distintos niveles de decisión de la Administración Pública y al   Congreso Nacional, y que está regido por principios que emanan de la propia   Carta, entre los cuales  cabe destacar los de prevalencia del interés por   el gasto público social (orientador de todo el proceso de planeación y    claramente consagrado por el artículo 366 de la Constitución), el de   participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que   conforman el Sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las   autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la   planeación en todos los niveles de la Administración”.    

24. Así mismo e se dispuso que la aprobación de las leyes de planes   nacionales de desarrollo se deben aprobar a través de un proceso reglado que se   encuentra dispuesto en la Constitución y en  la Ley Orgánica el Plan de   Desarrollo – Ley 152 de 1994 – en donde se busca definir de una parte, las   estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y   ambiental del Estado a largo plazo, pero que, de otro lado, “(…) conduce a la   formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y   formulación de un plan de gastos en un período plurianual”.    

25. De otra parte se ha establecido por parte de la Corte que las   leyes del Plan son una “expresión suprema de   la función de planeación”[45],   que se erige en el “esfuerzo del Estado por   estructurar una política económica razonada y armónica durante un cierto período”[46],   que se constituye en “un presupuesto indispensable para el logro de los   objetivos básicos del sistema constitucional”[47] y   en “un mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal[48]”.      

26. Con relación al contenido de las leyes del PND el inciso   1º del artículo 339 de la Constitución, modificado por el acto legislativo 03 de   2011, específica que, “Habrá un plan nacional de desarrollo conformado por   una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden   general”.    

En dicho artículo se explica que en la parte general, se   señalaran: (a) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las   metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y (c) las estrategias   y orientaciones generales en materia de política económica, social y ambiental   que serán adoptados por el gobierno[49].    

27. Así mismo se indica en dicho norma que el plan de   inversiones públicas debe contener: (a) los   presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión   pública nacional y (b) la especificación de los recursos financieros requeridos   para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal[50].    

28. De otra parte en el inciso 3º del artículo 341 de la C. Pol. se   indica que el Plan Nacional de Inversiones Públicas debe ser aprobado mediante   una ley que tendrá prelación sobre las demás, y en consecuencia “(…) sus   mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los   existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores (…)”.    

29. Así mismo se ha dispuesto que, “una norma que desarrolle materias contenidas en la Ley del Plan Nacional   de Desarrollo, no podrá contener disposiciones contrarias a la misma, aunque se   trate de disposiciones legales equivalentes, pues de manera expresa la   Constitución le ha otorgado prevalencia a Ley del Plan Nacional de Desarrollo”[51];   y se ha especificado que “una ley que contenga disposiciones contrarias a las   contenidas en el Plan Nacional, será una norma contraria a la Constitución”[52].    

30. La Corte ha establecido que la Ley del PND[53],   contiene los instrumentos o estrategias que resultan necesarios para la   consecución de las metas y objetivos del Plan, que se refieren al cálculo de   ingresos públicos proyectados para el término de la vigencia del plan, así como   la asignación de los recursos fiscales con que se cuenta la financiación de   dichos programas y metas.    

31. En este sentido se ha dispuesto que en el PND no solamente   están contenidos los objetivos generales y el plan de inversiones públicas, sino   también las “medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de las mismas”   que se pueden implementar a través de artículos específicos dentro del mismo   Plan. Esto se deriva, según la Sentencia C-478 de 1992, en la naturaleza de los planes   nacionales de desarrollo que no se presentan generalmente como mandatos sino más   bien como descripciones y recomendaciones de forma que resultaba necesario  “darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente (…)”[54]    

32. Del mismo modo en la Sentencia C-191 de 1996, se dispuso   que la ley del Plan podrá contener mecanismos idóneos para su ejecución y que, “(…)   es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales,   esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan   de desarrollo (…) cuyo alcance regulador favorezca la consecución   de los objetivos que se pretende alcanzar, como por ejemplo medidas tributarias   de fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar   por razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios”[55].    

33. Igualmente en la Sentencia C-305 de 2004 se estableció   que a pesar de que la ley del Plan tienen una naturaleza presupuestal en donde   se encuentra la formulación de un presupuesto con un proyección de ingresos y   gastos en un período plurianual, las estrategias que se contemplan para   conseguir las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte   general del Plan de Desarrollo también pueden consistir,“(…) en normas   jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo   económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable   alcanzar”.    

34. Sobre la heterogeneidad o carácter multitemático de las leyes   del Plan Nacional de Desarrollo, en la Sentencia C-539 de 2008 se   estableció que el contenido de las leyes del PND es variado porque allí se   encuentran dispuestos: (i) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo,   (ii) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, (iii) las   estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y   ambiental que serán adoptadas por el gobierno, (iv) los presupuestos   plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública   nacional, (v) la especificación de los recursos financieros requeridos para su   ejecución y (vi) las normas jurídicas necesarias para la ejecución del Plan.    

35. De otra parte, en las Sentencias C-394 de 2012 y   C-016 de 2016 se explica que el carácter heterogéneo y multitemático de las   leyes del PND, se deriva de los mecanismos de elaboración y aprobación de estas   leyes en donde se implementan procesos de participación y concertación en los   que tiene cabida diferentes sectores de la comunidad y del Estado, y por ende,   “(…) no se recoge una visión unívoca sobre las metas de desarrollo económico a   conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario,   cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cuáles deben ser las   políticas y estrategias que han de adelantarse durante este período, aunque en   todo caso el Gobierno desempeña el rol principal en su proceso de gestación”[56].    

36. En suma, las leyes que aprueban el PND se corresponden  con el Estado Social de Derecho contenido en el artículo 1º de la   Constitución y constituyen una de las herramientas más importantes en la   dirección de la economía por parte del Estado. En su aprobación se trata de un   proceso reglado, y participativo en donde se involucran distintos órganos de   decisión que tiene como objetivo estructurar una política económica razonada y   armónica durante un lapso de cuatro años. Así mismo que el contenido de las   leyes del PND se divide en dos: una parte general y un plan de inversiones   públicas. En la parte general se formulan los propósitos, objetivos, metas,   estrategias y orientaciones de la política económica social y ambiental que   serán adoptados en el mediano plazo, y en el plan de inversiones se establecen   los presupuestos plurianuales, así como los principales programas y proyectos de   inversión pública en donde se determinaran los recursos financieros y las normas   jurídicas instrumentales para la ejecución del plan en un marco de   sostenibilidad fiscal, dando lugar a que el contenido del Plan sea multitemático   y heterogéneo[57].    

La unidad de materia en las leyes de Planes Nacionales de   Desarrollo (reiteración de jurisprudencia)    

37. Las leyes del PND, como cualquier otra ley, deben tener en   cuenta en su conformación el principio de unidad de materia. Este   principio está contenido en el artículo 158 de la C. Pol., el cual    establece que, “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y   serán inadmisibles las disposiciones y modificaciones que no se relacionen con   ella (…)”[58].    

El principio de unidad de materia se refiere en líneas generales a   que a las disposiciones de una ley deben guardar conexidad con la materia   principal en la que se inserta, y en este sentido deben ser coherentes y   congruentes, en tanto no se admiten disposiciones cuyos contenidos sean ajenos o   inconexos con la materia que se regula.    

38. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la unidad   de materia impide que se incluyan disposiciones extrañas al objeto general de la   ley, asegurando de este modo el principio democrático (art. 3º de la C. Pol.) y   de publicidad de las leyes (art. 209 de la C. Pol.)  que aseguran la vigencia   del Estado de derecho (arts. 1 y 6 de la C. Pol.)[59].    

Así en la Sentencia C-1064 de 2004 se indicó que el   principio de unidad de materia  “(…) está orientado a garantizar la   coherencia y claridad de las leyes, e impedir que los congresistas y los   destinatarios de aquellas resulten sorprendidos por la expedición de normas que   no tuvieron el examen ni el debate necesario en el proceso legislativo, por la   falta de conexidad temática con el resto de las disposiciones de la ley y con el   título de ésta”.    

39. Sin embargo, las características generales de la unidad de   materia para las leyes ordinarias, se diferencian de las leyes de aprobación del   PND, porque como se expone en la Sentencia C-376 de 2008 la ley del Plan   reviste connotaciones particulares por su especialidad, heterogeneidad y   especialmente por la conjunción de la planeación y la ejecución. Así se   especificó en la Sentencia C-394 de 2012 que en atención al contenido   material de la Ley del Plan se debe verificar la relación de conexidad   directa e inmediata entre las normas generales de planificación con las   instrumentales de ejecución.    

40. En relación con la conexidad directa e   inmediata  se indicó en la Sentencia C-305 de 2004 que lo que se quiere   proscribir es que la conexidad sea eventual o mediata y se dispuso que, “La   conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan   objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o   especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del   cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de   estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética.    Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma   general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de   la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del   cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia”[60].    

41. En esta misma Sentencia se hizo énfasis en que la ley que   aprueba el PND no puede crear, ni modificar toda clase de normas, pues los   mecanismos para la ejecución del Plan deben “(i) estar referidos a uno de los   objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador,   (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una   conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o   programas de la parte general”.    

42. Igualmente la ley que aprueba el PND debe contar con una serie   de características que ha dispuesto la jurisprudencia para no vulnerar el   principio de unidad de materia que se pueden sintetizar en los siguientes   presupuestos[61]:    

(i) Que la unidad de materia no se exige respecto de los   diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte   general, sino solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las   disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución de plan, las cuales   siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo[62].    

(ii) Que la Ley aprobatoria del PND, impone la conexión o   vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan,  con los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos, siendo   indispensable que las medidas de naturaleza instrumental se encuentren en una   relación de conexidad directa con los objetivos y metas generales del Plan.    

(iii) Que debe existir una conexión teleológica estrecha  entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan y las disposiciones   instrumentales que contiene, de tal manera que se comprueba la relación entre   los medios y los fines, en donde se compruebe que la realización de los planes,   programas y metas generales tiene relación directa con los contenidos de las   normas instrumentales que se consagran[63].    

(iv) Que se debe realizar un juicio de constitucionalidad más   estricto para verificar la conexión estrecha entre las metas y propósitos   del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. Esto porque el   carácter heterogéneo y multitemático del Plan, no puede dar lugar a que se   introduzcan disposiciones que no tengan una conexidad directa e inmediata, dado   que el principio democrático se encuentra “notoriamente mermado”[64], en tanto la   iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificación del proyecto por   parte del Congreso se encuentran limitadas, el término para la aprobación del   Plan es reducido, y por  la especial posición que en el sistema de fuentes   tiene este tipo de leyes, que se erige en un criterio normativo para determinar   la validez de otras leyes con vocación de aplicación inmediata.     

(v) Que se tiene que comprobar el vínculo directo y no   simplemente eventual o mediato entre las normas instrumentales y los   objetivos generales del Plan y aquellas disposiciones de carácter instrumental,   de tal manera que se tiene que comprobar que no se utilice la Ley del Plan para   incorporar normas que tengan como objetivo el de llenar vacíos o inconsistencias   que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer la potestad legislativa   general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los   objetivos y metas de la función de planificación[65].    

43. En la Sentencia C-016 de 2016 se determinó un esquema o   metodología para verificar la conexidad directa e inmediata entre los objetivos   generales del  Plan y las normas instrumentales de ejecución, que pueden   tener vocación normativa, en donde se deben comprobar   tres elementos: (i) examinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a   partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) analizar   si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte   general del PND que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el   caso proceder a su caracterización[66];   y finalmente (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y los   objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan existe una   conexidad directa e inmediata.      

44. De otra parte en la Sentencia C-453 de 2016   que conoció, entre otras,  de la demanda de los artículos 65, 66, 67 y 68 de la   Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”[67] en   donde se indicó que la Corte ha establecido las siguientes reglas para analizar el   principio de unidad de materia en Planes Nacionales de Desarrollo:    

“a. La Ley del Plan no es un   instrumento para llenar los vacíos e inconsistencias de leyes precedentes.   Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al Congreso más allá de los   objetivos, metas y estrategias de la específica política de planeación del   respectivo Gobierno. Esto es, recae sobre el legislativo el deber de respetar el   contenido constitucional del Plan, en cuanto que el Plan contiene ‘normas de   orientación’ o ‘normas de contenido instrumental’. Una norma que no se ajusta a   ninguna de estas dos categorías ha de ser excluida[68].    

b. El examen de las normas   instrumentales debe evidenciar una relación de conexidad directa con los   objetivos, metas y estrategias de la política del Plan. De no verificarse tal   circunstancia quedará puesto de presente el quebrantamiento del principio y   tendrá lugar la inexequibilidad[69] se ha sentado que una norma instrumental que   autónomamente no establezca condiciones suficientes para la materialización del   objetivo al que sirve o, no es inequívocamente efectiva para la realización del   programa o proyecto contenido en la parte general del Plan; quebranta la unidad   de materia.    

c. Igualmente,   se ha fijado que debe existir una conexidad teleológica entre el telos del Plan y la preceptiva instrumental del   mismo.    

d. También se ha valorado que si un   mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan,   se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte   general”.    

45. Además se indicó en   dicha ocasión que en esa medida, el juicio para establecer si se cumplió con el   principio de unidad de materia, implica determinar la ubicación y alcance del   precepto acusado, para verificar si se trata de una norma general o   instrumental, posteriormente se analizarán si existen objetivos, metas,   estrategias o planes a los que sirva el mandato, y finalmente que se puede   acudir al procedimiento legislativo como criterio que permita advertir el   reconocimiento del mandato instrumental como medida para materializar el Plan.     

46. En conclusión la jurisprudencia constitucional ha   dispuesto sobre la unidad de materia de las leyes del PND que se debe guardar   coherencia y congruencia con la temática general de la ley, y que en atención al   carácter multitemático y heterogéneo de este tipo de leyes, el control de   constitucionalidad debe ser más estricto, es decir que se debe comprobar la   conexidad directa e inmediata entre las normas generales de planificación y las   normas instrumentales de ejecución, para verificar que no se están introduciendo   normas inconexas que no tengan ninguna relación causal con los objetivos y metas   de la función de planificación en donde se compruebe que no se este utilizando este tipo   de leyes para llenar vacíos e inconsistencias de las leyes precedentes.    

Las normas sancionatorias en Planes Nacionales de Desarrollo    

47. En general las normas   sancionatorias de carácter penal, disciplinaria, contravencional y   administrativa deben estar en principio contenidas en una ley de naturaleza   ordinaria. Así en la Sentencia C-052 de 1997 se indicó que el régimen   sancionatorio no deben ser incluidos en leyes generales como las leyes marco,   porque este tipo de normas están destinadas a tipificar cada una de las   conductas o comportamientos que dan lugar a imponer sanciones administrativas,   disciplinarias o penales, y que por tal motivo corresponde, al legislador   ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia (art. 150 de la C.   Pol.), o al legislador e al legislador extraordinario, debidamente facultado para ello,   dictar regímenes penales de cualquier índole señalando el procedimiento para la   aplicación de las sanciones que allí se contemplen[70].    

48. Del mismo modo se estableció en la Sentencia C-107 de 2013  que, “(…) el principio de legalidad en el derecho   sancionatorio tiene cuando menos una finalidad inmediata, y es la de evitar la   imposición de sanciones arbitrarias. Esto significa, en el contexto de un Estado   constitucional y democrático de derecho (CP art. 1), impedir entre otras que se   impongan sanciones sin fundamento directo en la ley, o con base en una ley que   resulte altamente imprecisa o retroactiva (…)”.    

Así mismo   se indicó que, “el examen de estricta legalidad tiene distintos grados de   intensidad en cada caso, en función del grado de interferencia de la norma   sujeta a control en los derechos de los sujetos sancionables”, y se dispuso que “a   mayor interferencia, mayor debe ser el grado de precisión de la norma   sancionatoria, y que si se trata de una precaria intervención en los derechos   por parte del precepto, implica que este puede ser menos determinado que otro   distinto donde, por ejemplo, se restrinjan severamente libertades o derechos   fundamentales”.    

De otro lado se hizo   énfasis en que dependiendo de la especie de derecho sancionatorio se debe   efectuar la intensidad del juicio de estricta legalidad. Así se debe analizar en   cada caso si la sanción está contenida en una norma de derecho penal delictivo,   contravencional, disciplinario, correccional, policivo, o a alguno de los otros   identificados en la jurisprudencia[71]. También se hizo énfasis en que son   aspectos relevantes para el análisis el tipo de sanción imponible, la autoridad   encargada de imponerla, el procedimiento aplicable, la fuente donde está   consignada, la importancia de los bienes jurídicos en juego, entre otros   factores.    

49. Cuando se trata de   leyes de planes nacionales de desarrollo, la jurisprudencia constitucional ha   tenido en cuenta los criterios del principio de legalidad para valorar si el   tipo de norma sancionatoria que se introduce en las Leyes del Plan específica   claramente la tipificación de la conducta[72]. En este caso ha dispuesto que se   debe verificar si se establece (i) el  o los sujeto (s) a quienes  se    impone la sanción; (ii) la conducta que se encuentra reprobada; (iii) la   especificación clara de la sanción; (iv) el procedimiento aplicable y la   autoridad que la debe imponer, (v) así como la importancia de los bienes   jurídicos en juego.    

50. Por ejemplo en la   Sentencia C-412 de 2015 que conoció de la demanda de varias expresiones   de normas de contenido sancionatorio contenidas en el artículo 106 de la Ley   1450 de 2011 – Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 “Todos por un nuevo   país” –  que se refería a la introducción de sanciones para el control a la   explotación ilícita de minerales en la prohibición del uso de dragas,   minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades   mineras sin título minero[73], se estableció que las expresiones “sin perjuicio de   otras medidas sancionatorias”, “de una multa hasta de mil salarios   mínimos legales mensuales vigentes”, “la autoridad policiva   correspondiente” y “El Gobierno Nacional reglamentará la materia”, se   ajustaban al principio de legalidad, debido proceso y reserva de ley, así como a   la unidad de materia que deben tener este tipo de leyes cuando se introducen   normas de carácter sancionatorio.      

Se indicó en dicha ocasión   que pese al carácter genérico de algunas expresiones se debe verificar (i) si se   especificó en la norma cuál es la conducta que contraría el ordenamiento   jurídico; (ii) se configuró la sanción a imponer en los casos en que se incurra   en la prohibición allí prevista; y (iii) si el legislador determinó en la   disposición acusada que la autoridad policiva es la competente para imponer la   sanción prevista en la ley.    

51. De otra parte en la Sentencia C-016 de 2016   que realizó el control de constitucionalidad del artículo 44 de esta misma ley   objeto de control (Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se aprueba el Plan   Nacional de Desarrollo 2014 -2018 “Todos por un Nuevo País”), que modifica   el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 que contiene las sanciones por el   incumplimiento de los deberes a cargo de las personas que participan en las   industrias que componen el sector de las TIC[75], se encontró que la   incorporación de normas sancionatorias era constitucional.     

52. Se comprobó en este caso que la norma   demandada tenía una conexidad  directa y no hipotética o conjetural  porque las sanciones por la comisión de las infracciones administrativas   persiguen, a través de la enunciación precisa de las consecuencias negativas de   tal infracción, “evitar comportamientos que afecten el avance de la cobertura   y calidad de las tecnologías de la información y las comunicaciones y    proveer por la garantía de idoneidad de los agentes del sector, la calidad de   los servicios que prestan, la protección de los usuarios, el amparo de derechos   constitucionales de significativa relevancia y la creación de condiciones para   que las actividades de vigilancia a cargo del Estado se desarrollen   correctamente”.    

53. Por otra parte, se evidenció que el vínculo   exigible entre la norma demandada y los objetivos del Plan es inmediata y no   conjetural e impone a las autoridades administrativas competentes la obligación   irrenunciable de iniciar y concluir los procedimientos administrativos que se   requieran cuando se identifique la violación de la ley.    

54. Se hizo énfasis en que la sanción prevista en   este artículo contempla los elementos sustantivos y procedimentales en la   materia, de forma que su eficacia no depende de la adopción posterior de otras   medidas, y se establece las autoridades competentes para adelantar los trámites   sancionatorios, los sujetos pasivos de dicho procedimiento, las faltas objeto de   sanción y las etapas cuyo agotamiento se requiere para el efecto.     

55. Finalmente se indicó que existía un vínculo   estrecho entre la adopción del régimen sancionatorio en materia de tecnologías   de la información y el objetivo específico de conferir mayor vigor a las tareas   de vigilancia y control del sector y de actualizar las sanciones a las   necesidades que han ido surgiendo contempladas en el PND y se comprobó de manera   suficiente que la disposición acusada fue objeto de debates calificados durante   su trámite en el Congreso,  concluyendo que el juicio de unidad de materia   puede adelantarse con menor rigor en tanto la deliberación democrática se ha   producido correctamente[76].    

56. Es   síntesis  la Corte ha establecido que en principio las normas de contenido   sancionatorio se pueden incorporar en los Planes Nacionales de Desarrollo, pero   en este caso se debe comprobar de una manera estricta que se cumplen con todos   los principios de legalidad de las normas que tienen este carácter, es decir que   se debe verificar si se encuentra referenciado el sujeto o los sujetos a los que   se impone la sanción; la descripción de la conducta y la sanción, el   procedimiento aplicable y la autoridad que impone la sanción, y la importancia   de los bienes jurídicos en juego. Por último se debe comprobar, si existe una   conexidad directa, estrecha y verificable entre los objetivos y metas generales   del PND y las normas instrumentales en donde se incorpora las normas de   contenido sancionatorio, para comprobar el vínculo o relación entre una y otra   parte del Plan y que de esta forma no se vulnere el principio de unidad de   materia.     

Análisis constitucional de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de   2015    

57. De acuerdo con los parámetros dispuestos en la jurisprudencia   analizada con anterioridad en torno al principio de unidad de materia en Planes   Nacionales de Desarrollo, procede la Corte a examinar la constitucionalidad de   los artículos acusados. En primer lugar se estudiará el alcance de las   disposiciones demandadas identificando el contexto normativo en el que se   inscriben los preceptos; luego se establecerá si existen objetivos, metas,   planes o estrategias incorporados en la parte general del PND que puedan   relacionarse con la disposición juzgada; y finalmente, en caso de ser así,   determinará si entre la disposición instrumental   acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del   Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 existe una conexidad directa e   inmediata.        

         

Alcance y naturaleza de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de   2015    

58. Como sostienen algunos de los intervinientes en el proceso, los   artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, “Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”, están contenidos en el Capítulo I del   Título III de los “Mecanismos para la Ejecución del Plan” que se refiere   a la “Competitividad e infraestructura estratégicas”[77] el cual se encuentra   precedido por el Título I, sobre disposiciones generales, y el Título II, sobre   el plan de inversiones y presupuestos plurianuales.    

59. La ubicación de las normas demandadas dentro de la Ley del Plan   Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, es instrumental y no programática,   dado que en ellas no se establece ningún objetivo, meta ni objetivo a alcanzar,   sino (i) una serie de medidas e instrumentos concretos para   regular las sanciones en distribución de combustibles líquidos y biocombustibles   (artículo 25), y (ii) se actualizan los montos de las multas en el   sector de hidrocarburos que se establecen en el artículo 67, del Decreto 1056 de   1953 – Código de Petróleos – (artículo 26).     

60. El artículo 25 que regula las “Sanciones en   distribución de combustible”, indica que los agentes de la cadena de   distribución de combustibles líquidos y biocombustibles que transgredan las   normas sobre el funcionamiento del servicio público que prestan dichos agentes,   o que incumplan las órdenes Ministerio de Minas y Energía, serán objeto de las   siguientes sanciones según la conducta: a) multa entre diez (10) y dos mil   (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes; b) suspensión del servicio   entre diez (10) y noventa (90) días calendario y bloqueo del código SICOM; c) la   cancelación de la autorización y bloqueo del código SICOM; y el d) decomiso   administrativo permanente.    

61. En el parágrafo primero se establece que el Ministerio   de Minas y Energía o la autoridad delegada, podrá decretar una medida preventiva   dentro del proceso sancionatorio, que será la suspensión de la actividad de la   cadena de distribución cuando pueda derivarse algún daño o peligro, o cuando la   actividad se ejerce sin el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones   para su funcionamiento. En este caso se dispone que se podrá bloquear el código   SICOM[78],   con el fin de proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuación   y/o daño que atente contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad,   el medio ambiente o intereses jurídicos superiores.    

62. En el parágrafo segundo del artículo 25 se faculta a las   autoridades de policía a nivel municipal para realizar decomisos temporales de   productos, elementos, medios e implementos utilizados para cometer la infracción   de las normas que regulan la cadena de distribución de combustibles líquidos y   biocombustibles.    

63. El artículo 26, modifica el artículo 67 del Decreto 1056   de 1953 (Código de Petróleos), y actualiza el monto de las multas por el   incumplimiento de las obligaciones que se regulan en el Código de Petróleos, en   el caso de que el incumplimiento no produzca la caducidad de los contratos o la   cancelación de los permisos, o cuando el Gobierno prefiera optar por esta   sanción y no declarar la caducidad en los casos del artículo 68 del Código[79].    

64. El artículo 67 del Decreto 1056 de 1953 señala que el   Ministerio de Minas y energía podrá imponer administrativamente multas hasta   cinco mil pesos ($5.000)  y el artículo 26 dispone que estas multas   quedarán tasadas entre dos mil (2.000) y cien mil (100.000) smmlv, en cada caso,   actualizando este tipo de sanciones.    

65. Sin embargo, con relación a este artículo, hay que tener en   cuenta, que ya en el artículo 21 de la Ley 10 de 1961[80] se había actualizado   el  monto de las multas en donde se había dispuesto que, “Las multas de   que trata el artículo 67 del Código de Petróleos serán hasta cinco mil dólares   (US$5.000.oo), y podrán convertirse a moneda legal colombiana al tipo de cambio   fijado para la industria del petróleo”.    

66. Sobre la definición de combustibles líquidos la Comisión de   Regulación de Energía y Gas (CREG), ha establecido que los combustibles líquidos   son sustancias en estado líquido que en presencia de oxígeno generan energía, y   que su origen puede ser fósil, como sucede en el caso de los derivados del   petróleo, o de origen vegetal o animal como ocurre en el caso de los   biocombustibles, que son combustibles líquidos o componentes de mezcla   producidos a partir de la biomasa[81].    

67. Del mismo modo hay que destacar que la distribución de   combustibles líquidos, hace parte de la cadena de aprovechamiento, que está   compuesta por la exploración, la producción, el transporte, la refinación, la   distribución y consumo de los mismos en donde participan los productores, los   almacenadores, los transportistas, los distribuidores y los consumidores   finales.    

69. Dentro de las normas más importantes que regula la temática de   la distribución de combustibles líquidos se encuentra el Decreto 1056 de 1953   (Código de Petróleos); la Ley 39 de 1987 “Por la cual se dictan   disposiciones sobre la distribución del petróleo y sus derivados”, la Ley   26 de 1989 “Por medio de la cual se adiciona la Ley 39 de 1987 y se   dictan otras disposiciones sobre la distribución de combustibles líquidos   derivados del petróleo”;  el Decreto 0283 de 1990[82], “Por el cual se   reglamenta el almacenamiento, manejo, transporte, distribución de combustibles   líquidos derivados del petróleo y el transporte de carrotanques de petróleo   crudo”; la Ley 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen de   los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”; la   Ley 191 de 1995 “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas   de Frontera”; el Decreto 386 de 2007 “Por el cual se reglamenta el   artículo 1º de la Ley 681 de 2001”; la Ley 693 de 2001 sobre “Combustibles   vegetales”; el Decreto 4299 de 2005 que “Reglamenta el artículo 61 de la Ley 812 de 2003 y   establece los requisitos, obligaciones y el régimen sancionatorio, aplicables a   los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del   petróleo”, el Decreto 1260 de 2013 “Por el cual se modifica la   estructura de la Comisión de Regulación y Gas”; y la Ley 1715 de 2014  “Por medio de la cual se regula la integración de las energías renovables no   convencionales al sistema energético nacional”.    

70. El artículo 58 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos),   contenido en el Capítulo IX sobre “Refinación y distribución” establece que, “Los   concesionarios de explotación atenderán de preferencia las necesidades del país,   debiendo ofrecer en venta, cuando el consumo de derivados de petróleo lo exija,   la materia prima necesaria para atender dicho consumo, de acuerdo con la   reglamentación que haga el Gobierno”[83].    

71. En el artículo 212 de dicho Código se estableció que el   transporte y distribución de petróleos y sus derivados constituyen un   servicio público, razón por la cual las personas o entidades dedicadas a   estas actividades deberán ejercerlos de conformidad con los reglamentos que   dicte el Gobierno, y guardar los intereses generales.    

72. El artículo 39 de la Ley 39 de 1987, reitera que la   distribución de los combustibles líquidos derivados del petróleo es un servicio   público y que el Gobierno tiene la facultad para determinar las normas sobre   calidad, medida y control de los combustibles y las sanciones a que haya lugar   para los distribuidores que no la observen. En la Ley 26 de 1989 regula el marco   sancionatorio que puede aplicar el Ministerio de Minas y Energía a los   establecimientos de distribución de combustibles que infrinjan las normas sobre   el funcionamiento de dicho servicio.    

73. Por su parte el Decreto 0283 de 1990[84], dispone que el   transporte y la distribución de los combustibles líquidos derivados del   petróleo, las plantas de abastecimiento, estaciones de servicio, plantas de   llenado, depósito de GLP y demás establecimientos dedicados a la distribución de   productos derivados del petróleo, prestarán el servicio de forma regular,   adecuada y eficiente, de acuerdo con las características propias de este   servicio (artículo 1º). Del mismo modo se enumeran los diferentes tipos de   distribuidores de combustibles líquidos que se dividen en: (i) Gran   distribuidor mayorista, que será la Empresa Colombiana de Petróleos   (Ecopetrol); (ii) Distribuidor mayorista[85] y (iii)   Distribuidor minorista  (artículo 3º)[86].    

74. El artículo 61 de la Ley   que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006[87]  – Ley 812 de   2003, que reforma el artículo 2º de la Ley 39 de 1987, se establece que, “Los   agentes de la cadena de distribución de combustibles líquido derivados del   petróleo, con la excepción del gas licuado de petróleo, solamente serán el   refinador, el importador, el almacenador, el distribuidor mayorista, el   transportador, el distribuidor minorista y el gran consumidor”.    

75. Este artículo se   reglamentó posteriormente mediante el Decreto 4299 de 2005, en donde se enumeran los   requisitos, obligaciones y el régimen sancionatorio, aplicables a los agentes de   la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo,   exceptuando el Gas Licuado de Petróleo (GLP), y en donde se reitera que es el   Ministerio de Minas y Energía el órgano de control y vigilancia de las   actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y   transporte de los combustible líquidos derivados del petróleo dentro de la   cadena de distribución de combustible líquido, y se vuelven a definir lo   referente a los distintos tipos de distribuidores: mayorista[88],   minorista[89]  y estación de servicio[90]    

76. Hay que resaltar que en   este Decreto se establecen las obligaciones de los distintos tipos de   distribuidor (artículos 22[91],   23[92] y 25[93]), y el régimen   sancionatorio general (Capítulo XII) con sanciones que se dividen en   amonestación (artículo 33)[94];   multa (artículo 34)[95];   suspensión del servicio (art. 35); cancelación de la autorización y cierre del   establecimiento (artículo 36).    

77. El artículo 4b del   Decreto 1260 de 2013, dispone que la Comisión de Regulación de Energía y Gas   (CREG), es la entidad encargada de expedir la regulación económica de la   distribución de los combustibles líquidos derivados de hidrocarburos, definir   los criterios y condiciones a los que deben sujetarse los agentes de la cadena   de combustibles, y determinar las fórmulas para la fijación de los precios de la   actividad.    

78. Finalmente en el artículo   6º de la Ley 1715 de 2014, se indica que le corresponde al Gobierno Nacional por   medio del Ministerio de Minas y Energía, establecer los reglamentos técnicos   relacionados con la red de distribución, y que corresponde al Gobierno Nacional   la promoción de la autorregulación a pequeña y gran escala y la generación   distribuida.    

79. Con relación a la   normatividad que se establece para los combustibles vegetales se encuentra la   Ley 693 de 2001, que señala en el artículo 2º que, “La producción,   distribución y comercialización de los alcoholes no potables estarán sometidas a   la libre competencia, y como tal, podrán participar en ellas las personas   naturales y jurídicas de carácter público o privado, en igualdad de condiciones…”[96].    

80. De otro lado sobre la   distribución del Gas Licuado de Petróleo (GLP) o gas propano, la Ley 142 de 1994   dispone que su naturaleza se corresponde con el de un servicio público   domiciliario, y se indica en el artículo 14.28 que la distribución de gas   combustible, se realizará por tubería u otro medio, desde un sitio de acopio de   grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación de un   consumidor final, incluyendo su conexión y medición, y que las actividades   complementarias de comercialización desde la producción y transporte de gas por   un gasoducto principal, o por otros medios, se realizará desde el sitio de   generación hasta aquel en donde se conecte a una red secundaria.    

81. Sobre la distribución de   este tipo de combustibles en el artículo 2º de la Resolución 177 de 2011[97] se establecen los   requisitos para la operación de distribuidores de este tipo de combustibles, y   se indica que los distribuidores deberán cumplir con requisitos de la Ley 142 de   1994, como el de organizarse en empresas de servicios públicos domiciliarios y   operar a través de plantas de envasado las cuales surten dicho combustible por   intermedio de cilindros de envasado para de este modo comercializarlas del   minorista al usuario final.    

82. En relación con la   distribución de los combustibles líquidos en las zonas de frontera se ha creado   una legislación especial que tienen como finalidad la de otorgar incentivos   tributarios para de este modo poder combatir el contrabando que se presenta en   los departamentos limítrofes, especialmente con Venezuela y Ecuador. Así, el   artículo 173 de la Ley 1607 de 2012 señala que, “en los departamentos y   municipios ubicados en zonas de frontera, el Ministerio de Minas y Energía   tendrá la función de distribución de combustibles líquidos, los cuales estarán   exentos del IVA, e impuesto nacional a la gasolina y al ACPM”[98].    

83. Por otra parte hay que   resaltar que esta Corporación se ha ocupado en algunas ocasiones del tópico de   la distribución de los combustibles líquidos. Así en la Sentencia C-512 de   1997, que conoció de la demanda en contra del artículo 4º de la Ley 39 de   1987, se indicó que la reglamentación de la distribución de combustibles   líquidos derivados del petróleo implica disponer de un conocimiento   especializado y técnico, dados los altos riesgos que lleva consigo el manejo de   la distribución de los combustibles derivados del petróleo, y encontró ajustado   a la Constitución que sea la ley la que establezca los lineamientos generales   sobre este asunto, pero que resulta constitucional que corresponda al   Presidente, a través de la dependencia competente, clasificar y reglamentar en   detalle lo pertinente a la distribución.    

84. Igualmente en la   Sentencia C-105 de 2016, que realizó el control de constitucionalidad del   artículo 210 de la misma ley objeto de esta demanda – Ley 1753 de 2015 Plan   Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, relacionada con el sistema de información de   comercialización de combustibles (SICOM), se explica que dicho sistema[99], constituye la única   fuente de información oficial sobre los agentes de la cadena de distribución de   los combustibles en Colombia, e hizo énfasis en que las Bases del Plan Nacional   de Desarrollo, se previó el uso de combustibles alternativos como el de gas   licuado de petróleo, para diversificar la canasta energética y con miras a   evitar al contrabando y la venta ilícita de combustibles.    

85. En conclusión, las   disposiciones impugnadas se encuentran enmarcadas entre los elementos   instrumentales del PND, y reforman y complementan las normas que se refieren   a la distribución de los combustibles líquidos en todas sus formas,   estableciendo de qué forma se aplicarán las sanciones, las medidas preventivas   que pueden realizar el Ministerio de Minas y Energía y las autoridades de   policía a nivel municipal (artículo 25). Así mismo en el artículo 26 se reforma   el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953, actualizando los montos de las multas   de distribución de combustibles en caso del incumplimiento de las obligaciones   que se imponen en materia de hidrocarburos.    

La Ley 1753 de 2015 y los contenidos generales relacionados con las   disposiciones acusadas    

86. Mediante de la Ley 1753 de 2015 se   expidió el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al período 2014-2018   denominado “Todos por un nuevo país”[100].   En el Título I se establecen las disposiciones generales, y en el artículo 1º se   indica que los Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo son el de“(…)   construir una Colombia en paz, equitativa y educada, en armonía con los   propósitos del Gobierno nacional, con las mejores prácticas y estándares   internacionales, y con la visión de planificación de largo plazo prevista por   los objetivos de desarrollo sostenible”.    

87. En el artículo 2º de este mismo título   se dispone que el documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo   2014 – 2018. Todos por un nuevo país”, elaborado por el Gobierno Nacional   con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo   Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite   legislativo, “(…) es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se   incorpora a la presente ley como anexo”[101].    

88. En el artículo 3º del PND se establecen   los “Pilares del Plan Nacional de Desarrollo” que son en su orden: (i)   paz, (ii) equidad y (iii) educación. En cuanto a la paz se indica que, “El   plan refleja la voluntad política del Gobierno para construir una paz sostenible   bajo un enfoque de goce efectivo de derechos”[102]. Sobre la   equidad se señala que, “El Plan contempla una visión de desarrollo humano   integral en una sociedad con oportunidades para todos”[103]; y finalmente sobre   educación se hace referencia a que, “El Plan asume la educación como el   más poderoso instrumento de igualdad social y crecimiento económico en el largo   plazo, con una visión orientada a cerrar brechas en acceso y calidad al sistema   educativo, entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones, acercando al   país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades   para todos los ciudadanos”[104].    

89. En el artículo 4º hace referencia a las   “Estrategias transversales y regionales” para la consolidación de los tres   pilares referidos, y la “transformación hacía un nuevo país”[105]. Estas estrategias   transversales, se refieren a: 1. Competitividad e infraestructura estratégicas;   2. Movilidad social; 3. Transformación del campo; 4. Seguridad, justicia y   democracia para la construcción de la paz; 5. Buen gobierno y una estrategia   envolvente sobre crecimiento verde (6.)[106].     

90. Con relación a los artículos demandados   hay que destacar, que se encuentran contenidos en la primera parte de la parte   instrumental del PND 2014- 2108 que contiene las estrategias, sobre la “Competitividad   e infraestructura estratégica”, contenida en el Capítulo I del Título III   sobre “Mecanismos para la ejecución del Plan”.    

91. De otra parte, sobre el contenido de   las normas demandadas se tiene que hacer referencia, como afirman varios de los   intervinientes y el Ministerio Público, a “Las Bases del Plan Nacional de   Desarrollo 2014 -2018”[107],   que en el numeral 5º establece lo referente a las estrategias transversales  de “Competitividad Estratégica e Infraestructura”.    

En la parte introductoria sobre la   “infraestructura y competitividad estratégicas” de las Bases se   indica que,    

“La competitividad e infraestructura   estratégicas son necesarias para fomentar el crecimiento, el desarrollo humano y   la integración y conectividad entre los territorios y la nación. En los últimos   años el país ha tenido progresos importantes en materia de infraestructura y   competitividad. Pero aún seguimos contando con una porción importante de   infraestructura obsoleta y sin mantenimiento, quedándonos rezagados frente al   continente. Continuado con el ambicioso programa de infraestructura de   transporte de Cuarta Generación (4G), el Gobierno Nacional hará un gigantesco   esfuerzo en  infraestructura en los próximos años. Pero no solo son   carreteras lo que debe hacerse, y la responsabilidad no compete solo el gobierno   nacional. Tenemos problemas de competitividad que van desde la articulación de   nuestro sistema de ciencia, innovación y tecnología con la empresa privada hasta   la eficiencia de nuestro sistema judicial. Así que la estrategia de   infraestructura y competitividad estratégicas es clave para que Colombia pueda   articularse a la economía mundial y disfrutar de crecimiento sostenido”[108].    

92. En este mismo documento se incorpora la   Agenda Nacional de Competitividad 2014 – 2018[109], que se enfoca en   once ejes prioritarios alrededor de los cuales se definirán proyectos cuyos   avances requerirán de un importante esfuerzo de articulación al interior del   gobierno, así como de las esferas pública y privada.    

Estos ejes prioritarios se refieren a: i)   Ciencia, tecnología e innovación; ii) Desarrollo regional; iii) Infraestructura;   iv) Transformación agropecuaria; v) Transformación industrial; vi) Educación,   empleo y salud; vii) Institucionalidad; viii) Estabilidad macroeconómica; ix)   Justicia; x) Lucha contra la ilegalidad y la corrupción; y, xi) Prácticas leales   de competencia.    

93. Sobre el sector minero energético  se indica en este documento que, “(…) jugará un papel clave en garantizar el   desarrollo económico sostenido e inclusivo. Su tarea será, por una lado,   asegurar que la economía tenga fuentes de energía competitivas que le permitan a   la economía crecer y generar empleo mientras que al dar acceso a energía y   combustibles contribuirá de forma directa en la reducción de la pobreza (…)”[110]. Así mismo se   establece que este sector generará importantes recursos para financiar las   inversiones que van a requerir la construcción de la paz, la educación y las   políticas sociales en la lucha contra la desigualdad[111].    

94. Por otra parte, dentro del eje   transversal de competitividad estratégica en infraestructura se enmarcan los   siguientes tópicos: (i) la competitividad empresarial; (ii) las TIC como   plataforma para la innovación; (iii) la infraestructura para la integración   territorial; (iv) los servicios de transporte de calidad para todos y (v) el   desarrollo minero energético para la equidad regional.    

En la temática relacionada con los “Servicios   de transporte de calidad para todos”, se dispone en el diagnóstico que, en   el marco de estrategia de crecimiento verde, se prioriza el acompañamiento y   cofinanciación de la estructuración e implementación de transporte público que   comprendan acciones orientadas a incrementar, privilegiar y regular el uso de   modos no motorizados, así como el uso de combustibles limpios.    

95. En el punto 5 sobre “Desarrollo   minero – energético para la equidad regional” se estableció en materia de  hidrocarburos que, “La reconfiguración del mercado internacional de   hidrocarburos, los niveles de precios internacionales de los mismos y el   desarrollo de las nuevas tecnologías, sumado al esfuerzo que en Colombia se   viene haciendo para promover la inversión en su exploración y producción,   incentivaron la inversión privada en estas actividades en Colombia, lo cual ha   redundado en un incremento en los niveles de producción durante los últimos años   (…)”[112].      

96. En este mismo numeral se explica que en   materia de Gas Licuado de Petróleo, GLP, en los próximos años la producción se   incrementará de 25.000 barriles en el 2014 a 40.000 en el 2017, con lo cual se   generará un excedente significativo que no podrá ser asumido por los   consumidores actuales que son básicamente los usuarios residenciales.    

97. En materia de combustibles líquidos  se estableció que, “(…) se presentó una tendencia al alza en la demanda de   líquidos superando la oferta de producción de las refinerías colombianas,   situación que conllevó a la necesidad de importar en promedio un 58% del ACPM en   2014 que se consume en el país para cubrir dicho déficit”[113] y que se identificó   que, “(…) el contrabando de combustibles que ingresó al país pasó de 582 mil   galones diarios en el año 2010 a 678 mil galones diarios en el año 2013, lo cual   representará un reto para el Estado en la generación de medidas para frenar esta   actividad ilícita”[114].    

98. Se hizo énfasis en que buena parte de   los combustibles que se consumen en el país corresponden a una mezcla entre   combustibles de origen fósil y biocombustibles, como resultado de la aplicación   de una política pública en materia agraria. Se explicó que, “La capacidad   instalada para la producción de Biocombustibles, se ha incrementado, entre 2010   y 2013 de 1’100.00 litros día de etanol y 1’297.000 litros de biodiesel a   1’200.000 y 2’400.000 litros/día, pero, como desarrollo de la política   consignada en el Documento CONPES 3510 de 2010 se han fomentado inversiones para   incrementar la capacidad instalada de producción en un 50% adicional, tanto para   el etanol para el Biodiesel, que estará en operación entre los años 2015 y 2016”[115].    

99. Por otra parte se enumera las   estrategias y metas proyectadas para el sector minero energético que son: (1) el   aprovechamiento hidrocarburifero responsable, que contribuya al desarrollo   sostenible; (2) la expansión y consolidación del mercado de gas combustible; (3)   los combustibles líquidos y los biocombustibles; (4) la energía eléctrica para   todos; (5) la focalización y asignación eficiente de subsidios en energía y gas   combustible; (6) la consolidación del sector minero con responsabilidad social y   ambiental, como impulsor del desarrollo sostenible del país; y (7) las   estrategias transversales.    

100. En cuanto la primera meta (1)   relacionada con el “Aprovechamiento hidrocarburifero responsable, que   contribuya al desarrollo sostenible”, se plantean tres estrategias: (i)   aumentar las reservas y garantizar la producción que apoyen el desarrollo   económico del país; (ii) el aprovechamiento de los subproductos; y (iii) el   desarrollo del sector en armonía con el medio ambiente (crecimiento   responsable).    

101. Sobre la estrategia de (i)   aumentar las reservas y garantizar la producción que apoye el desarrollo   económico, se indica que, “El Gobierno Nacional tiene como objetivo   aumentar las reservas y la producción de hidrocarburos con el fin de disponer de   los recursos que le permitan dar continuidad a los programas sociales y a la   inversión en infraestructura para aumentar la competitividad del país”, y   que para conseguir esta Meta, “El Ministerio de Minas y Energía y la ANH   darán continuidad a la promoción de inversiones en las actividades de   exploración y producción de hidrocarburos”.    

102. Así mismo se explica que teniendo en   cuenta el potencial hidrocarburifero del país y la necesidad de incorporar   nuevas reservas que permitan ampliar el horizonte de autosuficiencia energética   en materia de hidrocarburos, se continuará promoviendo: i) la exploración y   producción costa afuera; ii) la exploración y producción de yacimientos no   convencionales; y iii) la implementación de tecnologías de recobro de   hidrocarburos en yacimientos existentes.    

103. En cuanto al aprovechamiento de   los subproductos se indicó que, “Con el fin de contribuir con la   Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono, aportando a la reducción de   gases de efecto invernadero (GEI), se implementarán mecanismos que permitan   maximizar el aprovechamiento del gas asociado a la explotación y los líquidos   asociados a la explotación de hidrocarburos, tales como GLP y agua”[116], y se hizo hincapié   en que, “(…) para la optimización de los procesos de producción en los campos   hidrocarburíferos a través del aprovechamiento del GLP resultante de estas   actividades permitirá contar con otro combustible alternativo para la   diversificación de la canasta energética”[117].    

104. Sobre el “Desarrollo del sector   en armonía con el medio ambiente (Crecimiento responsable)” se resalta   que para el Gobierno Nacional es importante que el desarrollo del sector de   hidrocarburos se siga en armonía con el desarrollo social y con el medio   ambiente, y que al lograr este objetivo se mejorarán los controles realizados a   las actividades de exploración y producción, promoviendo la adopción de buenas   prácticas por parte de los operadores y que en coordinación con los Ministerios   pertinentes, se fortalecerán las capacidades de la ANH, la ANLA, DIMAR y las CAR   en sus funciones de administración, seguimiento y supervisión de los recursos   naturales[118].    

105. En relación a la segunda meta (2.) de  “expansión y consolidación del mercado de gas combustible” se indicó que   este se encamina a: (i) el aumento de la cobertura para la prestación del   servicio y (ii) el aseguramiento del abastecimiento y la confiabilidad. Sobre el   aumento de la cobertura para la prestación de servicio, se estableció   que se formulará un Plan Indicativo de Expansión de Cobertura (PIEC) para un   período de 10 años, que deberá actualizar periódicamente, con el objetivo de   aumentar la cobertura del servicio de gas combustible en los estratos 1 y 2, la   construcción de redes de distribución[119].    

106. Así mismo se indicó que por la   facilidad con que se puede transportar el GLP, en comparación con otro tipo de   gas combustible, lo convierte en candidato para ser el recurso energético de   mayor uso en las zonas de difícil acceso del país, y que con el fin de masificar   el uso del GLP en estas zonas se promoverá la implementación de esquemas   empresariales integrales para su distribución y comercialización, buscando entre   otros beneficios sustituir el uso de leña de cocción para alimentos y de esta   forma disminuir la deforestación[120].   También se expuso, que el Ministerio de Minas y Energía revisará la política de   subsidios existentes para el servicio de gas combustible, con el objetivo de no   generar ineficiencias en la inversión, y de establecer una adecuada   complementariedad para el servicio prestado con gas natural o con GLP[121].    

107. En cuanto al aseguramiento del   abastecimiento y la confiabilidad, se indicó que se hace necesaria la   construcción de plantas de regasificación que permita la importación de   combustible, y que durante este cuatrienio se adelantarán los estudios y se   expedirá la normatividad pertinente que permita la construcción de otra planta   de regasificación. Se explica que la comercialización de gas natural de las   fuentes existentes se hará dentro de las reglas establecidas por la CREG para la   comercialización en el mercado mayorista de gas natural, y se expone que resulta   fundamental que el gestor del mercado de gas inicie la prestación de servicios   según lo previsto por la regulación.    

108. Se explica que la CREG, adoptará   medidas encaminadas a promover la ejecución de proyectos de confiabilidad del   sistema nacional de transporte y de los sistemas de distribución, donde se   requiera, mediante el uso de mecanismos de competencia. Igualmente que el   Ministerio de Minas y Energía impulsará la adopción de normas que permitan la   destinación del gas licuado de petróleo a usos diferentes a los tradicionales,   como el uso como combustible vehicular, y que se espera que una demanda   creciente incentive nuevas inversiones en la producción de este combustible[122].    

109. En relación a la tercera meta (3)   relacionada con los combustibles líquidos y los biocombustibles, se   establece que dicha estrategia se subdivide en: (i) abastecimiento de   combustibles; (ii) diversificación de combustibles; (iii) calidad de   combustibles y (iv) zona de frontera.    

110. Sobre la primera estrategia   relacionada con el abastecimiento de combustibles se indica que el   Gobierno Nacional tomará las medidas necesarias para continuar garantizando el   abastecimiento de los combustibles líquidos, y que adelantará acciones para la   modernización de los procesos de refinación para lograr el aprovechamiento de   crudos pesados y la mayor producción de combustibles, incrementando la capacidad   de las principales refinerías del país; y la ampliación de la infraestructura   necesaria para la importación de combustible en caso de no lograr el   autoabastecimiento[123].    

Se expone que ambos casos se requerirá   desarrollar la infraestructura de puertos y ductos que permita el transporte   desde las zonas de acopio o producción, así como sistemas de almacenamiento   estratégico para combustibles, cercanos a los principales centros de consumo,   con el fin de mantener reservas que garanticen la confiabilidad en el suministro   de la población.    

Así mismo, se expone que el Ministerio de   Minas y Energía fortalecerá el Sistema de Información de Combustible (SICOM)   como herramienta para el seguimiento y control de la cadena de distribución de   combustible y como fuente de información sectorial, y se explica que se revisará   la política de precios de combustibles fósiles, con el fin de validar o ajustar   los aspectos que permitan fijar precios menos volátiles a los consumidores,   conducentes a asegurar un abastecimiento confiable al país, promover su consumo   racional, mitigar los impactos ambientales y en salud humana, y disminuir su   impacto fiscal.    

Se explica que se mantendrá el Fondo de   Estabilización de Precios de los Combustibles – FEPC, como medio para disminuir   la volatilidad en los precios de los combustibles, al consumidor y se   desarrollaran los ajustes necesarios para permitir su correcto funcionamiento, y   que para lograr la eficiencia del mercado de combustibles, se revisará el   esquema de fijación de precios de los biocombustibles y sus mezclas con   combustibles fósiles, de tal manera que se acerque a la formación de precios en   un mercado de competencia[124].    

111. Sobre la diversificación de   combustibles, se expone que entre los compromisos adquiridos por parte   de Colombia en el marco del ingreso a la OCDE se encuentra la diversificación de   la canasta energética, en donde uno de los principales aspectos por desarrollar   es la disminución en el uso del diésel y la gasolina los cuales son empleados   para atender los sistemas de transporte particular y público en las poblaciones.   Se explica que se revisará el esquema de subsidios aplicados al diésel y a la   gasolina y se evaluarán medidas para facilitar la conversión al autogas, al GNV   y a la movilidad eléctrica (en especial el transporte masivo)[125].    

También se indica que el Ministerio de   Minas y Energía fortalecerá el SICOM como herramienta para el seguimiento de la   calidad y consumo de los combustibles y biocombustibles, y que se implementará   un programa para el aseguramiento y control de la calidad (QA/QC) de los   combustibles fósiles y sus mezclas con biocombustibles en Colombia. Se explica   que para tal fin, el Ministerio de Minas y Energía y la Superintendencia de   Industria y Comercio, desarrollarán la reglamentación requerida para la   implementación del programa a lo largo de la cadena de distribución[126].    

113. Finalmente sobre las zonas de   frontera se señala que el Gobierno Nacional llevará a cabo los trámites   necesarios para redefinir los municipios considerados como zonas de frontera,   con el fin de acotarlos a aquellos que son efectivamente fronterizos, y de esta   forma racionalizar los recursos públicos empleados en los subsidios a los   combustibles fósiles que se destinan a estos municipios. Se puntualiza que la   asignación de cupos en las zonas de frontera deberá responder a las necesidades   de los municipios contemplados, optimizando la gestión de recursos públicos.    

De otra parte se explica que, “(…) la   lucha contra el fenómeno del contrabando continuará contemplando una estrategia   integral con medidas de control, por  parte de la DIAN y la Policía   Nacional, programas de reconversión socio-laboral para la población involucrada,   y la firma de convenios binacionales para la importación legal de combustibles”.   Se resalta que, “El Gobierno Nacional promoverá programas a nivel regional   para incentivar el consumo de combustibles  en establecimientos legales y   el desestimulo de la comercialización informal de estos”, y que, “(…) se    apoyará a los alcaldes de municipios fronterizos con el fin de establecer e   incrementar los esquemas de control que garanticen el cumplimiento de la   normativa e impedir la comercialización ilícita de combustibles en sus   territorios”[127].    

114. En suma, dentro de los   objetivos generales transversales, así como en las Bases del Plan Nacional de   Desarrollo y la Agenda Nacional de Competitividad 2014 -2018, se hace referencia   a la temática de general de las normas demandas, como aspectos relacionados con   la explotación, utilización, distribución y consumo de combustibles líquidos. En   estos objetivos se indica que la política de combustibles está orientada a   reemplazar paulatinamente los combustibles fósiles tradicionales, por los   biocombustibles y las mezclas, así como la promoción del Gas Licuado de Petróleo   – GLP -. Igualmente se hizo énfasis en estos ejes, en que resulta necesario   mitigar prácticas ilegales como el contrabando, especialmente en las zonas de   frontera, y crear medidas específicas para asegurar el abastecimiento y la   distribución de estos productos. Finalmente se indica que se buscará fortalecer   el sistema de información de combustibles (SICOM) como herramienta para   garantizar la calidad de los combustibles líquidos, y poder monitorear y   controlar la cadena de distribución de estos productos.    

Juicio de conexidad directa e   inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales de la Ley 1753   de 2015    

115. Una vez analizado el alcance y la   naturaleza de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 – Plan Nacional de   Desarrollo 2014 – 2018, “Todos por un nuevo país”-, así como los   objetivos y metas del Plan, relacionados con las disposiciones acusadas, procede   la Corte a realizar el juicio de conexidad directa e inmediata entre los   artículos acusados y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015.    

116. Como se analizó en la parte   dogmática, sobre el análisis de la unidad de materia en las leyes de Plan   Nacional de Desarrollo, la Corte tiene que comprobar en estos casos: (i) si se   trata de disposiciones de carácter presupuestal, o disposiciones que señalan   mecanismos para la ejecución del plan; (ii) si existe un vínculo o conexión   entre los objetivos y metas contenidos en la parte general del Plan, con los   instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos; (iii) si se da una   conexión teleológica estrecha entre los objetivos y metas y las normas   instrumentales y (iv) si se puede comprobar un vínculo directo e inmediato entre   los objetivos generales del Plan y sus normas instrumentales.    

117. También se debe hacer énfasis en que   en estos casos el control de conexidad debe ser más estricto en la   valoración de la conexidad directa e inmediata entre los objetivos generales con   las normas instrumentales para su ejecución, dado que no se pueden incluir   materias ajenas a las metas generales, que solo se incorporan para llenar vacíos   legislativos o actualizar normas que no tienen un vínculo directo con los ejes   estructurales del PND de manera directa y estrecha.    

118. Como se ha venido exponiendo los   artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, son normas instrumentales de   ejecución, dado que se encuentran contenidas en el Capítulo I del Título III   sobre los “Mecanismos para la Ejecución del Plan”, específicamente lo   referente a una de las metas transversales generales sobre la “Competitividad   e infraestructura estratégicas”.    

119. Estos artículos contienen las sanciones en   materia de distribución de combustibles líquidos (art. 25) y la actualización de   las multas en el sector de hidrocarburos (art. 26). El artículo 25 contienen sanciones especiales sobre el   funcionamiento del servicio público de distribución de combustibles líquidos y   biocombustibles, a los “agentes de la distribución de combustibles” que   transgreden las normas sobre el funcionamiento del servicio público que prestan   dichos agentes, o que incumplan las órdenes del Ministerio de Minas y Energía   sobre el particular.    

120. En este caso las sanciones que se   establecen son: a) multa entre diez (10) y dos mil (2.000) salarios mínimos   legales mensuales vigentes; b) suspensión del servicio entre diez (10) y noventa   (90) días calendario y bloqueo del Código Sicom; c) cancelación der la   autorización y bloqueó del código Sicom; d) decomiso  administrativo   permanente.    

121. En el parágrafo 1º se establece que   el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad delegada, decretará como medida   preventiva dentro del procedimiento sancionatorio, la suspensión de la actividad   de la cadena de distribución cuando pueda derivarse algún daño o peligro, o   cuando la actividad se ejerza sin el lleno de los requisitos, permisos o   autorizaciones para su funcionamiento para lo cual procederá a bloquear el   código Sicom, con el fin de proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un   hecho, actuación y/o daño que atente contra la vida, la integridad de las   personas, la seguridad, el medio ambiente o intereses jurídicos.    

122. Finalmente el parágrafo 2º señala   que las autoridades de policía a nivel municipal podrán realizar los decomisos   temporales o productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer   la infracción a las normas que regulan la cadena de distribución de combustibles   líquidos y biocombustibles y que de lo anterior informará al Ministerio de Minas   y Energía o a la autoridad competente a efectos de iniciar los procedimientos   administrativos que sean del caso.    

123. De otra parte el artículo 26   establece lo referente a las multas en el sector de hidrocarburos en donde se   modifica el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953 para indicar que el Ministerio   de Minas y Energía podrá imponer administrativamente multas entre dos mil   (2.000) y cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes   (smmlv), en cada caso, por el incumplimiento de las obligaciones que se   establecen en el Código de Petróleos, “(…) cuando el incumplimiento no deba   producir caducidad de contratos o cancelación de permisos, o cuando el Gobierno   prefiera optar por esta sanción y no declarar la caducidad en los casos   pertinentes del artículo siguiente”.    

El contenido de las   normas demandadas    

124. Como se puede evidenciar las normas   demandadas establecen una serie de sanciones de tipo administrativo que   estarán en principio en cabeza del Ministerio de Minas o Energía o la autoridad   delegada, así como sanciones de policía, como el decomiso, que tienen como   sujeto pasivo a los agentes de distribución de combustibles líquidos o   biocombustibles.    

125. Las normas demandadas no   contienen el procedimiento administrativo sancionatorio, ni   esclarecen los bienes jurídicos en juego.   Tampoco se hace referencia directa a cuál es el objetivo de estas   sanciones, ni se discrimina su relación o conexidad con los objetivos o   presupuestos generales del Plan desde sus pilares básicos y sus objetivos   generales. En efecto, nótese como en esta decisión se han dejado en claro esos   objetivos y metas, y sin embargo, las normas demandadas no exponen con claridad   las razones para insertar normas con evidente carácter sancionatorio.    

126. Como se ha venido reiterando en este   caso el control que debe realizar la Corte para verificar si se cumple con el   principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la C. Pol.,   debe ser estricto y establecer si se puede verificar una conexidad   directa e inmediata y no conjetural o mediata entre los objetivos generales   del Plan y las normas instrumentales, más en tratándose de normas de carácter   sancionatorio que por su naturaleza, en principio, tienen reserva de ley   ordinaria, y deben en todo caso respetar el principio de legalidad, debido   proceso y tipicidad contenido en el inciso 2º del artículo 29 de la C. Pol.    

127. Con relación a la conexidad   directa e inmediata evidencia la Corte que no se cumple en este caso con los   presupuestos básicos de la unidad de materia. En efecto, la Sala no comprueba   que las sanciones previstas en el artículo 25 y la actualización de las multas   contenidas en el artículo 26 de la Ley 1753 de 2015 cumplan con los presupuestos   de relación directa e inmediata con los objetivos y metas del PND; su conjunción   es apenas temática con algunas principios transversales del PND, pero sin un   vínculo directo y verificable, estrecho e inmediato.    

128. Aunque se podría aducir que lo que   se pretende con las multas y demás sanciones establecidas en los artículos 25 y   26 es que el servicio público de distribución de combustibles líquidos y   biocombustibles, se preste de una manera eficiente y se eviten malas prácticas   como el contrabando, ninguno de los pilares básicos del PND 2014 – 2018 “Paz,   seguridad y educación” se relaciona de manera directa e inmediata con estas   sanciones de carácter administrativo.    

129. En efecto comprueba la Corte que las   normas demandadas que establecen respectivamente las sanciones para la   distribución de combustibles y la actualización de las multas en la distribución   de combustibles líquidos y biocombustibles no guardan relación directa y próxima   con los objetivos generales y metas del PND, sino que su nexo es meramente   esporádico conjetural, hipotético e indirecto, en temas como la infraestructura   y competitividad, el eje transversal verde y algunas políticas públicas   referenciadas en las Bases del PND.    

Para la Corte resulta necesario decir que   las normas de sanción, precisan de una deliberación con un grado de trasparencia   mayor que su nuda inserción en el PND, pues, reiterase, aunque pueda ser   hallable un vínculo entre ellas y el Plan, este es apenas hipotético. Las normas   de sanción por su inmediata injerencia en el ámbito de la libre determinación   humana –con mayor o menor rigor invasivo—no pueden ser concebidas como   decisiones sin un ejercicio analítico profundo y detallado. Como se expuso   antes, la determinación de su telos, pero además el respeto de la técnica   de tipificación (sujetos, objetos de protección, conducta, etc.) así como la   determinación del procedimiento, se erigen en exigencias estrictas, que en este   caso se extrañan.    

130. En atención a que las normas   demandadas no cumplen con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia   sobre la unidad de materia, y en consideración a que el control de   constitucionalidad de este tipo de normas debe ser más estricto en aras de que   no se utilicen las leyes del Plan para introducir disposiciones normativas que   procuren llenar vacíos legislativos –o realizar reformas incluso necesarias–   que no tengan como objetivo verificable el de cumplir con los objetivos y metas   generales del PND, la Corte declarará la inexequibilidad de las   disposiciones acusadas.    

Inexequibilidad diferida a un   (1) año de los artículos 24 y 25 de la Ley 1753 de 2015    

131. Dentro de las modalidades de   decisión la Corte tiene la potestad de diferir en el tiempo los efectos de sus   fallos. Esta posibilidad se sustenta en el 45 de la Ley Estatutaria de   Administración de Justicia[128],   el cual establece que “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional   sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la   Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte   resuelva lo contrario”.    

132. Esta disposición ha dado lugar a que   desde Sentencias como la C-113 y 131 de 1994, así como en la C-037 de 1996, se   haya acogido la posibilidad de que al momento de proferir un fallo, la Corte   pueda escoger la modalidad decisional que mejor se acompase con la filosofía que   inspira la supremacía a la integridad de la Carta[129].    

133. Como se indicó en la Sentencia C-252   de 2010, “La posibilidad de modular los efectos de sus sentencias es,   precisamente, una de las herramientas más valiosas con las que cuenta la Corte   Constitucional para poder tomar una decisión que le permita proteger la   Constitución de una violación que se le ha infringido, pero sin afectar   gravemente otros valores constitucionales que se podrían ver en juego”[130].    

134. En el caso en estudio comprobó la   Sala que los artículos 25 y 26 de la Ley 1753, que contiene sanciones para los   agentes de distribución de combustibles y la actualización de las multas   contenidas en el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953, de una manera indirecta,   se acompasan con el deber del Estado de vigilar la prestación de los servicios   públicos contenido en el Capítulo 5 del Título XIII de   la Constitución –en especial, lo atinente a la cadena de distribución de   combustibles líquidos y biocombustibles–[131]. Se trata pues, de evitar que se produzca el transporte ilegal de   combustibles líquidos, en especial de los municipios que reciben subsidios a   otras zonas del país, y proveer para que estos productos sean distribuidos de   manera adecuada, continua, segura y eficiente.    

136. En este orden de ideas considera la Corte que de declararse   de manera inmediata la inconstitucionalidad de los artículo 25 y 26 de la   Ley 1753 de 2015, se podría generar el efecto de vulnerar derechos y principios   constitucionales relacionados con los requisitos de calidad, seguridad,   continuidad y eficacia del servicio público de distribución de combustibles   líquidos y biocombustibles, y de esta manera afectar el control y vigilancia de   la prestación de los servicios públicos en cabeza del Estado contenido en el Capítulo 5 del Título XIII de la Constitución, y la protección del   medio ambiente (inciso 2º del artículo 79 de la C. Pol.).    

137. Por esta razón la Corte considera,   que utilizando la potestad de modular sus fallos en el tiempo, lo   constitucionalmente correcto en este caso, es no declarar la inexequibilidad   inmediata de las normas demandadas, sino que la misma se difiera a un momento   posterior a la notificación del fallo, en procura de  la protección del fin   anotado supra.    

138. En conclusión de lo dicho, la Corte  diferirá los efectos de la inexequibilidad de la decisión por el término de   un (1) año contado a partir de la notificación de la Sentencia, para que se   elabore por parte del legislador ordinario –con la garantía de los principios   democrático, de transparencia y de deliberación– la regulación de la renovación   de las sanciones y multas que gobiernen la prestación del servicio público de   distribución de combustibles líquidos y biocombustibles, a través de la   expedición de una ley con la garantía plena del principio democrático y de   deliberación.    

139. Se reitera que esta modalidad de   decisión se escoge en el entendido que la inexequibilidad inmediata de los   artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, podrían dar lugar a que se pueda   llegar a afectar principios y valores Constitucionales. El término de un (1) año   de vigencia de las normas no afecta de manera desproporcionada el principio   democrático y  deliberativo, y  en cambio, sí,  le da un espacio razonable   al Congreso para que una manera democrática y deliberativa más amplia, apruebe   una ley ordinaria en donde se establezcan sanciones para los agentes que   distribuyen combustibles líquidos y biocombustibles.    

140. Resalta la Sala que no se podría   establecer una sentencia de tipo integradora de carácter condicionada para   suplir la inexequibilidad derivada de la falta de unidad de materia de los   artículos demandados, dado que en este caso no se puede suplir con este tipo de   decisión la falta de conexidad inmediata y directa entre los objetivos y metas   del Plan Nacional de Desarrollo con las normas instrumentales que se establecen   para darle aplicación y efectividad, porque se excedería la potestad de la Corte   para efectuar este tipo de control sobre la unidad de materia, que como se ha   venido sosteniendo es de carácter estricto.    

141. Por lo anterior,   comprueba la Corte que se cumple en este caso con los presupuestos   jurisprudenciales para proferir este tipo de decisiones de carácter diferido en   el tiempo ya que: (i) se justificó expresamente esa modalidad de decisión; (ii)   se explicó claramente que dicho diferimiento se desprende de que se evidencia   que la declaración de inexequibilidad inmediata ocasionaría un vacío normativo   que conduciría a una situación constitucionalmente peor que el mantenimiento en   el ordenamiento de la disposición acusada; (iii) se expuso que esa solución es   más adecuada que la de recurrir a una sentencia integradora, y, finalmente (iv)   se justificó la extensión del plazo conferido al legislador, en donde se analizó   la complejidad misma del tema y del posible impacto de la preservación de la   regulación en la vigencia de los principios y derechos constitucionales[132].    

Conclusiones Generales    

142. En primer lugar se analizó la procedibilidad de la demanda   concluyendo que se cumplieron con los requisitos generales y especiales sobre   claridad, certeza, especificidad y pertinencia, para poder resolver el cargo de   la demanda relacionado con la vulneración del artículo 158 de la C. Pol. sobre   la posible violación del presupuesto de la unidad de materia que deben tener las   leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo.    

143. Se explicó la naturaleza jurídica de las leyes que aprueban   del Plan Nacional de Desarrollo y sus contenidos, y se especificó que este tipo   de leyes son multitemáticas o heterogéneas porque están compuestas de una parte   general, en donde se formulan los propósitos, objetivos y metas de la política   económica, social y ambiental, en un período de cuatro años, y un plan de   inversiones públicas en donde se determinan los recursos financieros y las   normas jurídicas instrumentales para poder llevar a cabo los objetivos generales   del Plan.    

144. Se indicó que el principio de unidad de materia del artículo   158 de la C. Pol., se debe tener en cuenta en las leyes que aprueban el Plan   Nacional de Desarrollo, y que se trata de un vicio de carácter material en donde   se tiene que efectuar un control de constitucional más estricto, para verificar   la conexidad directa e inmediata entre las objetivos generales y las normas   instrumentales o de ejecución.    

146. En el juicio de conexidad directa e inmediata se pudo   verificar que los artículos acusados no se vinculan con los objetivos, planes y   estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 ni con las Bases del PND   de una manera directa e inmediata. Aunque existen temáticas que se pueden   vincular con las temáticas generales del PND relacionadas con la infraestructura   y competitividad y la estrategia envolvente de crecimiento verde, no se   cumplieron con los criterios establecidos en la jurisprudencia del juicio   estricto de constitucionalidad de las normas que incorporan al Plan Nacional de   Desarrollo, dado que se trata de normas de carácter sancionatorio que no tienen   un vínculo directo con los objetivos y metas general del Plan.    

147. Se mostró que declarar de manera inmediata la inexequibilidad   de las normas podría generar el efecto de afectar derechos y principios   constitucionales como la potestad que tiene el Estado de realizar el control y   vigilancia de los servicios públicos (Capítulo 5 del Título XIII de la   Constitución) y la protección del medio ambiente (inciso 2º del artículo 79 de   la C. Pol.).    

148. En atención de ello, la Corte, utilizando la potestad de   modular los fallos de manera temporal, decidió diferir los efectos de la   inconstitucionalidad de la decisión para que en el término de un (1) año contado   a partir de la notificación de la Sentencia, se elabore por parte del legislador   ordinario con las garantías de los principios democráticos, de transparencia y   de deliberación, la regulación de las sanciones aquí estudiadas, a través de una   ley especializada y con la garantía plena del principio democrático.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional   de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,     

RESUELVE    

Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos   ordenada en el Auto 305 de junio 21 de 2017.    

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES  los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 por el cargo analizado en la sentencia   y diferir los efectos de la Sentencia por el término de un (1) año,  contado a partir  de la notificación de esta providencia.    

Comuníquese y cúmplase,    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

Con Salvamento de Voto    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Ausente en Comisión    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA   MÉNDEZ    

Secretaria General    

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

 A LA SENTENCIA C-008/18    

ALCANCE Y FUNDAMENTO DE LA UNIDAD   DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Orientación uniforme respecto de   leyes aprobatorias (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente D-11866    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 25 y 26 de la   Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de   Desarrollo 2014 – 2018 ‘Todos por un Nuevo País’”.    

Accionante: Andrea del Pilar Cárdenas   Martínez    

Magistrado Ponente:    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Con el   acostumbrado respeto por la decisiones adoptadas, he salvado el voto respecto de   la decisión de declarar inexequibles los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de   2015 dado que, a mi juicio, dicha decisión constituye un cambio importante en la   jurisprudencia constitucional sobre el alcance del principio de unidad de   materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y la naturaleza   especial del control constitucional en este tipo de casos.    

1. Como lo indicó la sentencia C-016 de 2016 al ocuparse de un   asunto cercano al decidido en la sentencia de la que me aparto, el examen de la   jurisprudencia constitucional permite identificar una orientación uniforme   respecto del fundamento del principio de unidad de materia, de su alcance   respecto de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo y de la   metodología que debe aplicarse para determinar su cumplimiento. Dicha   orientación, según refirió esa misma sentencia del año 2016, indica que el   juzgamiento de normas incluidas en tal tipo de leyes por la infracción del   artículo 158 requiere (i) determinar la ubicación y alcance de la norma   impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental;   (ii) establecer si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados   en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con   la disposición juzgada y, de ser el caso proceder a su caracterización; y   (iii) determinar si entre la disposición   instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte   general del Plan existe una conexidad directa e inmediata.      

En esa   oportunidad la Corte concluyó que el artículo 44 de la Ley 1753 de   2015, modificatorio del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 no violaba el   principio de unidad de materia dado que resultaba claro que la adopción o   fortalecimiento de un régimen sancionatorio aplicable por la comisión de   infracciones que afectan al Sector de las Tecnologías de la Información y las   Comunicaciones, contribuía de manera cierta al avance y desarrollo de las TIC.   Teniendo en cuenta que ese avance era reconocido en los pilares de la parte   general de la Ley 1753 de 2015  -“Paz” y “Equidad”-  así como instrumento   de la estrategia transversal “Competitividad e infraestructura estratégicas”, la   norma acusada era compatible con el artículo 58 constitucional.        

2. No   obstante lo anterior, la decisión de la que ahora me aparto, desconoce que el   legislador se encuentra habilitado para incluir en la ley referida instrumentos   jurídicos que, tal y como ocurre con las medidas de coerción, los incentivos y   los apremios, tengan como propósito la consecución de los objetivos generales y   específicos del Plan Nacional de Desarrollo. En el caso concreto, las   disposiciones demandadas establecían ajustes al régimen sancionatorio en materia   de combustibles e hidrocarburos que contribuían a la materialización de los   objetivos y planes que en esa materia se encontraban definidos en la parte   general del Plan Nacional de Desarrollo. Adicionalmente, en este cambio de   jurisprudencia nada se dijo sobre la vigencia temporal de la ley del plan.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

[1] Este Decreto ley fue declarado constitucional mediante la Sentencia   C-174 de 2017.    

[2] El error de redacción viene de la misma ley aprobada.    

[3] Cita como referencia las Sentencias C-524 de 2003, C-305 de 2004 y   C-088 de 2006.    

[4] Hace referencia a la C-539 de 2008.    

[5] Cita la Sentencia C-376 de 2008    

[6] A este respecto relaciona las Sentencias C-573 y C-795 de 2004,   C-377 y C-539 de 2008.    

[7] Sobre este punto señala que está compuesto por: hidrocarburos, gas   combustible, combustible líquido, energía eléctrica y minería.    

[8] P. 26 de la demanda.    

[9] P. 28.    

[10] Ibíd.    

[11] Páginas   169 y 172 del Plan.    

[12] Página   182 del Plan.    

[13] Página   183 del Plan.    

[14] Página   182 del Plan.    

[15] Página   184 del Plan.    

[16] Se indica en dicho   objetivo que, “(…) el comportamiento del mercado de los combustibles se ha   disparado de tiempo atrás comprometiendo en ciertos picos de demanda la política   de abastecimiento, particularmente en zonas de frontera, en donde el contrabando   de combustibles desde la República Bolivariana de Venezuela y la República del   Ecuador se ha venido manifestando sobre las economías regionales,   departamentales, situación que puso a prueba con el cierre de la frontera con   Venezuela, causas que determinó que el gobierno Nacional pusiera en acción los   mecanismos de contingencia para no alterar la prestación de este servicio   público”.    

[17] En dicha regulación   se establece que, “El Gobierno podrá imponer administrativamente multas hasta   de cinco mil pesos ($5.000), en cada caso, para penar el incumplimiento de las   obligaciones que en este Códigos se establezcan”.    

[18] Página 60 del   expediente.    

[19] Mauricio   Quiñones Montealegre.    

[20] Señala   que a juicio de la Corte, la forma de evaluar el respeto por el principio de   unidad de materia es consecuencia del principio de coherencia del Plan,   previsto en el artículo 3º de la Ley 152 de 1994, según el cual “Los   programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva   con las estrategias y objetivos establecidos en éste”.    

[21] Revisó la   constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 1753 de 2015 que modificó el   artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 incrementando las multas aplicables a las   personas jurídicas y naturales relacionadas con los servicios de   telecomunicaciones.    

[22] Explica que según las   bases del Plan en la página 28 la Estrategia de crecimiento verde se califica   como envolvente porque “el tema ambiental en este Plan no está definido como   una participación sectorial más, sino como una estrategia para que todos los   sectores adopten prácticas verdes de generación de valor agregado, con el fin de   que, tal como lo ordena la Constitución, el crecimiento sea económica, social y   ambientalmente sostenible”.    

[23] Párrafo   cinco, p. 230. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018. Del mismo modo   que en la p. 231 de las Bases del PND se dispuso que, “el Ministerio de Minas   y Energía implementará medidas para fortalecer el control a la distribución y   demanda de combustibles, a través del fortalecimiento del Sistema de Información   de Combustibles e incrementando las sanciones por incumplimiento de las mismas”.    

[24] Párrafo   cuatro, p. 232, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014  – 2018.    

[25] Expone   que en esta Sentencia se estableció que, “El artículo 44 de la Ley 1753 de   2015, modificatorio del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 no desconoce el   principio de unidad de materia. Sometido al juicio de conexidad directa,   procedente cuando se trata de disposiciones instrumentales de la Ley aprobatoria   del Plan Nacional de Desarrollo, es claro que la adopción o fortalecimiento de   un régimen sancionatorio aplicable por la comisión de infracciones que afectan   al Sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, contribuye   de manera cierta al avance y desarrollo de las TIC// Dado que dicho avance se   reconoce como parte de los pilares reconocidos en la parte general de la Ley   1753 de 2015  ‘Paz y Equidad’ así como instrumentos de la estrategia   transversal ‘Competitividad e infraestructura estratégicas’, la disposición   impugnadas se ajusta plenamente al artículo 158 de la Constitución”.    

[26] Pablo   César Díaz Barrera.    

[27] Cita a este respecto   la Sentencia C-305 de 2004.    

[28] Hace referencia a las   Sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-377, C-714 y C-801 de 2008, C-077, C-363 y   C-747 de 2012 y C-670 de 2014.    

[29] Cita a   este respecto la Sentencia C-400 de 2010 que explicó que la conexidad puede ser   temática, causal, teleológica  y sistemática.    

[30] Por la cual se regula   la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.    

[31] “Por   medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector   Administrativo de Minas y Energía”    

[32] Cita el texto de García de   Enterría, Eduardo. Justicia y Seguridad Jurídica en un mundo de leyes   desbocadas, Madrid, Civitas, reimpresión 2000, p. 78.    

[33] Indica que en dicho   documento se establece sobre los combustibles líquidos que, “En lo que   respecta al sector de combustibles, se presentó una tendencia al alza en la   demanda de líquidos superándola oferta de producción de las refinerías   colombianas; situación que conllevó a la necesidad de importar en promedio un   58% del ACPM en 2014 que se consume en el país para cubrir dicho déficit.   Asimismo, se identificó que el contrabando de combustibles que ingresó al país   pasó de 582 mil galones diarios en el año 2010 a 678 mil galones diarios en el   año 2013 lo cual representará un reto para el Estado en la generación de medidas   para frenar esta actividad ilícita”.    

[34] Explica que esta   estrecha conexión se debe apoyar en tres elementos: a) es necesario   apartarse de los estándares de juzgamiento para otro tipo de leyes porque   perderían su efecto útil, y además es necesario incrementar la intensidad en el   proceso de formación de la ley (iniciativa gubernamental, posibilidades   limitadas de limitación por parte del Congreso, el reducido término de   aprobación del Plan) y la posición especial de esta ley en el sistema de   fuentes. En segundo término b) que el control judicial más estricto, se realiza   para evitar la incorporación de disposiciones extrañas a los propósitos de   planeación debido a la naturaleza temáticamente abierta de la ley, que debe   estar encaminada a establecer un vínculo directo y no eventual o mediato, el   cual se mide por la efectividad de la disposición cuestionada. Finalmente c) que   la práctica interpretativa de esta Corporación indica que el juzgamiento de las   normas incluidas en este tipo de leyes por la infracción del artículo 158   requiere: (i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a   partir de ello, establecer si se tiene o no naturaleza instrumental; (ii)   establecer si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la   parte general del PND que pueden relacionarse con la disposición juzgada y, de   ser el caso proceder a su caracterización; y (iii) determinar si entre la   disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes y estrategias de   la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata.    

[35] Relata como el   artículo 1º del Decreto 1056 de 1953 establece que, “Las disposiciones de   este Código se refieren a las mezclas naturales de hidrocarburos que se   encuentran en la tierra, cualquiera que sea el estado físico de aquéllas y que   componen el petróleo crudo, lo acompañan o se derivan de él // Para los efectos   del presente Código, las mezclas naturales de hidrocarburos a que se refiere el   inciso anterior se denominan petróleo// Los contratos de explotación de   yacimiento de asfalto se regirán por las normas señaladas en el artículo 110 del   Código Fiscal y en las demás disposiciones que regulan la contratación de minas   de sustancias minerales no metálicas de la reserva nacional”.    

[36] Gas licuado de   Petróleo.    

[37] Sentencias C-929 de   2007, C-149 de 2009, C-646 de 2010, C-819  y C-913 de 2011 y C-055 de 2013.    

[38] Sentencia C-012 de   2010.    

[39] Sentencias C-413 de   2003 y C-892 de 2012.    

[40] Esta   jurisprudencia    

[41] Negrilla fuera del   texto.    

[42] La demanda se   presentó el 17 de noviembre de 2016, y la Ley 1753 fue promulgada el 9 de junio   de 2015.    

[43] Sentencias C- 557 de   2000 y C-016 de 2016.    

[44] Se explica que la   planificación se corresponde con el Estado de Bienestar que se introduce en   Colombia, especialmente con la reforma constitucional de 1936, en donde se   establece la intervención del Estado en la economía y la función planificadora   en el mismo sector, se hace referencia a que la planificación encuentra   antecedentes en la reforma constitucional de 1968, y se conserva en la   Constitución de 1991 que señala que se realizarán Planes de Desarrollo   cuatrianuales promovidos por el Gobierno Nacional y aprobados por el Congreso.     

[45] Sentencia C-478 de   1992.    

[46] Sentencia C-015 de   1996.    

[47] Ibíd.    

[48] Sentencia   C-1065 de 2001.    

[49] En el artículo 5 de la Ley 152 de 1994,   Orgánica de la Ley del Plan, se precisa con mayor detalle los contenidos de la   parte general señalando: “(…) La parte general del plan contendrá lo   siguiente: a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a   mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de   sus principales sectores y grupos sociales;  b. Las metas nacionales y   sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y   mecanismo generales para lograrlos; c. Las estrategias y políticas en materia   económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar   los objetivos y metas que se hayan definido; d. El señalamiento de las formas,   medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional   con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de   las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades   territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales   vigentes”.      

[51] Sentencia C-334 de   2012. Desde sus primeras decisiones la Corte se había orientado en esta   dirección. Así en la sentencia C-015 de 1996 sostuvo: “La obligatoriedad del Plan no cobija tan sólo a quienes   ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera expresa al   legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las leyes anuales de   presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a todas las normas que   apruebe”.    

[52] Sentencia C-334 de   2012.    

[53] Por ejemplo en la   Sentencia C-016 de 2016.    

[54] En el mismo sentido   se encuentra, por ejemplo, la sentencia C-557 de 2000.    

[55] Sentencia C-376 de   2008.    

[56] Sentencia C-394 de   2012. En la Sentencia C-016 de 2016 se explicó que aunque la elaboración de la   ley del PND le corresponde al Gobierno Nacional, este debe garantizar la   participación de las autoridades de planeación, las entidades territoriales, el   Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Nacional de Planeación de acuerdo   a lo dispuesto en el artículo 341 de la C. Pol. y los artículos 13, 14, 15, 16,   y 17 de la Ley 152 de 1994. Agotada esta etapa y en un término máximo de seis   (6) meses contados a partir del inicio del período presidencial el Gobierno   presenta a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley   (artículos 341 de la C. Pol. y 19 de la Ley 152 de 1994), y, con fundamento en   su informe se discute y aprueba por Plenaria de cada una de las Cámaras en un   término máximo de 45 días (artículos 341 de la C. Pol. y 21 de la Ley  152   de 1994).    

[57] Ver Sentencias C-363   y 394 de 2012.    

[58] En el   artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 se dispone que, “Cuando un proyecto haya   pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá   rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma   materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión”.    

[59] En la Sentencia C-394   de 2012 se dispuso que se trata de un principio que busca prohibir la inserción   en el cuerpo de la ley de disposiciones que no guarden relación con la materia   central por ella tratada, “(…) la cual además de preservar la congruencia y   coherencia de los cuerpos normativos, apunta a propósitos de mayor envergadura   cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democrático y la   publicidad del procedimiento legislativo (…)”.    

[60] Negrilla fuera del   texto. Estos presupuestos han sido reiterados en diferentes providencias en las   que se destacan las Sentencias C-376 y C-801 de 2008, C-077, C-363 y C-394 de   2012 y recientemente en la Sentencia C-016 de 2016.    

[61] Algunas de estas   características se compilaron en la Sentencia C-016 de 2016.    

[62] C-539 de 2008, C-394   y 747 de 2012.    

[63] La Sentencia C-305 de   2004 establece que, “Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas   contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación   misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la   función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por   ejemplo, las que describen los principales programas de inversión.  Otras,   de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o   normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser   referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e   inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan   ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge   ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada   extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación”.    

[64] Sentencia C-394 de   2012.    

[65] Sentencias C-573 y   C-795 de 2004, C-376 y 377 de 2008 y C-394 de 2012.    

[66] Se indicó   en la Sentencia C-016 de 2016 que el juicio de conexidad en esta materia se   realiza estableciendo si la disposición instrumental guarda conexidad o bien con   los objetivos o propósitos del Plan, o bien con las estrategias generales del   mismo, en tanto unos y otros se integren a la Parte General del Plan.    

[67] También se demandó y el   artículo 112 de Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de   Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del   1o de enero al 31 de diciembre de 2015”.    

[68] Ver sentencia  C-   394 de 2012    

[69] Ver sentencia C- 539 de 2008    

[70] En este caso se trataba de unas normas sancionatorias que se   establecían para unas normas cambiarias.    

[71] Se citó   en dicha ocasión la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia número 17, del siete (7) de marzo de mil   novecientos ochenta y cinco (1985) (MP. Manuel Gaona Cruz). Gaceta Judicial,   Tomo CLXXXIII, Nro. 2422, p. 173, en donde se sostuvo, sobre el particular:   “Precísase además, a manera de corolario de los presupuestos ya enunciados, que   el Derecho Punitivo es una disciplina del orden jurídico que absorbe o recubre   como género cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo (reato), el   derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el   derecho de punición por indignidad política (impeachment)”.    

[72] El   principio de tipicidad de la sanción se desprende del inciso 2° del artículo 29   de la Constitución Política que establece que “nadie podrá ser juzgado sino   conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa (…)”.    

[73] Artículo   106. Control a la explotación ilícita de minerales “A partir   de la vigencia de la presente ley, se prohíbe en todo el territorio nacional, la   utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en   las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero   Nacional// El incumplimiento de esta prohibición, además de la acción penal   correspondiente y sin perjuicio de otras medidas sancionatorias, dará lugar al   decomiso de dichos bienes y a la imposición de una multa hasta de mil salarios   mínimos legales mensuales vigentes, que impondrá la autoridad policiva   correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentará la materia// Las solicitudes   que actualmente se encuentren en trámite para legalizar la minería con   minidragas a que se refiere el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán   rechazadas de plano por la autoridad minera (…)”.    

[74] Del mismo modo se especificó en esta   decisión que, “(…) el principio de legalidad exige que dentro del procedimiento   administrativo sancionatorio la falta o conducta reprochable se encuentre   tipificada en la norma -lex scripta- con anterioridad a los hechos materia de la   investigación-lex previa”, y que cuando se trata de derecho sancionatorio el principio de   legalidad comprende una doble garantía, por una parte la material, que se   refiere a la predeterminación normativa de las conductas infractoras y las   sanciones; y, por otro lado la formal, relacionada con la exigencia de   que estas deben estar contenidas en una norma con rango de ley, la cual podrá   hacer remisión a un reglamento, siempre y cuando en la ley queden determinados   los elementos estructurales de la conducta antijurídica.    

[75] Artículo 44.   Sanciones en materia de TIC. Modifíquese el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009,   el cual quedará así: “Artículo 65. Sanciones. Sin perjuicio de la   responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el infractor, la persona   natural o jurídica que incurra en cualquiera de las infracciones señaladas en el   artículo 64 de la presente ley, será sancionada, además de la orden de cesación   inmediata de la conducta que sea contraria a las disposiciones previstas en esta   ley, con: 1. Amonestación; 2. Multa hasta por el equivalente a dos mil (2.000)   salarios mínimos legales mensuales para personas naturales; 3. Multa hasta por   el equivalente a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales para   personas jurídicas; 4. Suspensión de la operación al público hasta por dos (2)   meses; 5. Caducidad del contrato o cancelación de la licencia, autorización o   permiso”.    

[76] Se citó a este   respecto la Sentencia C-896 de 2012 en donde se dijo que; “(…)   cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad   de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el   examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible,   en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la   actividad legislativa. En efecto si una disposición con una conexión lejana a la   materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el   trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un   adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar   menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende   enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de   materia”.    

[77] Dentro del   capítulo sobre “Competitividad e infraestructura estratégica”, como   primer punto relacionado con la ejecución del Plan, además del tema de los   combustibles, se encuentran normas relativas a la Ciencia, Tecnología e   Innovación (artículos 7º y 12); infraestructura logística especializada   (artículo 8º); facturas electrónicas (artículo 9º); derechos de propiedad   intelectual de proyectos de investigación (artículo 9º); derechos de propiedad   intelectual de proyectos de investigación y desarrollo financiados con recursos   públicos (artículo 10); la transformación productiva, la modernización, la   innovación, el registro y la financiación de la industria (artículos 11, 13, 14   y 16); la atención de los pasivos pensionales en el sector hotelero (artículo   15); el transporte y la infraestructura vial (artículos 30, 31, 32, 33, 34 y   36); el fondo de contingencias y traslados (artículo 35); proyectos APP   (artículos 37 y 38); comunicaciones y TIC (artículo 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45,   46 y 47); proyectos estratégicos y de interés nacional (artículos 48, 49, 50, 51   y 52); y recurso hídrico (artículo 54).      

[78] Sistema de   Información de Combustibles Líquidos – SICOM.    

[79] El artículo 68 del   Código de Petróleos establece que, “El Gobierno, oído el Consejo Nacional de   Petróleos, podrá declarar la caducidad de cualquier contrato que celebre o   cancelar el permiso que conceda, referentes a la industria de petróleo, en cada   uno de los casos siguientes: 1. Cuando no se paguen oportunamente a la Nación   las regalías o los impuestos que le correspondan, o cuando se desconozca al   Gobierno el derecho preferencial para transportar sus petróleos; 2. Cuando no se   inicie la explotación o transporte en el plazo fijado para ello en los   contratos, o si una vez iniciadas estas operaciones se suspendieren por más de   ciento veinte (120) días en un año, sin anuencia del Gobierno; 3. Cuando en caso   de que una estructura petrolífera corresponda a distintos contratistas y   ocurriendo entre ellos conflictos por tal motivo, se nieguen poner en práctica   el plan cooperativo de explotación, conforme a los dispuesto en el artículo 31   de este Código; 4. Cuando en los casos del artículo 11, el contratista se niegue   a someter la diferencia al dictamen pericial o se niegue a cumplir lo resuelto   por los peritos; 5. Cuando no se tenga permanentemente constituida y domiciliada   en Bogotá una casa o sucursal, según lo dispuesto en el artículo 10;  6. En   caso de quiebra del contratista, judicialmente declarada; 7. Cuando el   contratista traspase el contrato a un gobierno extranjero o a entidades que   dependan de él; 8. Cuando el contratista deje de hacer la inversión anual de que   trata el artículo 27 de este Código // La declaración administrativa de   caducidad o la cancelación del permiso no se harán sin que previamente se   notifique al interesado las causales que se aleguen, notificación que se llevará   a cabo en la forma que se determine en cada contrato// El interesado dispondrá   de un término de noventa (90) días, contados desde que quede hecha la   notificación respectiva, para que rectifique o subsane las faltas de que se le   acuse o formule su defensa”.    

[80] Ley 10 de   1961, “Por el cual se dictan disposiciones en el ramo de petróleos”,   publicada en el Diario Oficial No 30.477, del 27 de marzo de 1961.    

[81] Se establece que los   combustibles líquidos más comunes derivados del petróleo son: gasolina motor,   diésel, fuel oil, gasolina de aviación para motores tipo turbina, queroseno,   gasolina motor diésel fuel. Dentro de los biocombustibles se destacan el alcohol   carburante, el biodiesel y el diésel renovable.   http://www.creg.gov.co/index.php/es/sectores/2015-02-04-20-43-06/que-son    

[82] Diario Oficial No   39.165, del 30 de enero de 1990.    

[83] Se indica   en esta disposición que, el Gobierno podrá conceder permisos, por un término que   no exceda de treinta (30) años, para el establecimiento de estaciones de abasto   de combustibles en los terrenos constituidos en reserva de la Nación y que la   remuneración y demás condiciones del permiso se determinarán en los respectivos   contratos que al efecto se celebren.     

[84] Diario Oficial No   39.165, del 30 de enero de 1990.    

[85] Que se   define como “Toda persona natural o jurídica, que a través de una planta de   abastecimiento construida con el cumplimiento de los requisitos legales,   almacene y distribuya al por mayor combustibles líquidos derivados del petróleo,   con excepción del gas licuado del mismo (GLP)”.    

[86] Se define   como, “Toda persona natural o jurídica que expenda directamente al   consumidor, combustibles líquidos derivados del petróleo, con excepción del gas   licuado del mismo GLP, por intermedio de estaciones propias o arrendadas”.    

[87] “Hacia un   Estado comunitario”.    

[88] Se define como, “Toda   persona natural o jurídica dedicada a ejercer la distribución de combustibles   líquidos derivados del petróleo, a través de una planta de abastecimiento, la   cual entrega dichos productos con destino a la(s) planta(s) de otro(s)   distribuidor(es) mayorista(s), a los distribuidores minoristas o al gran   consumidor, conforme a lo señalado en el Capítulo V del presente decreto”.    

[89] Se define   como, “Toda   persona natural o jurídica dedicada a ejercer la venta de combustibles líquidos   derivados del petróleo al consumidor final, a través de una estación de   servicio, o como comercializador industrial, en los términos del Capítulo VII   del presente decreto”.    

[90] Se define como el “Establecimiento   en el cual se almacenan y distribuyen al consumidor final los combustibles   líquidos derivados del petróleo. Dependiendo del tipo de combustibles que   distribuyan las estaciones de servicio” que se clasifican en estación de   servicio de aviación, automotriz, de servicio fluvial y de servicio marítimo.    

[91] Se   establecen las obligaciones de los distribuidores minoristas a través de   estaciones de servicio.    

[92] Se regulan   las obligaciones del distribuidor minorista cuando actué como comercializador   industrial.    

[93] Contiene   las obligaciones del gran consumidor.    

[94] “Artículo 33.   Amonestación. Consiste en el llamado de atención por escrito que se le formulará   al infractor, con la advertencia de que una nueva falta le ocasionará la   aplicación de una sanción de mayor grado. Esta sanción se impondrá cuando no se   preste la colaboración necesaria para el cumplimiento de las funciones por parte   del Ministerio de Minas y Energía o de la autoridad en quien este delegue”.    

[95] “Artículo 34.   Multa. Consiste en la obligación de pagar al Tesoro Nacional una suma, que en   ningún caso podrá ser superior a diez (10) unidades de salario mínimo legal   mensual vigente, por incumplimiento a las disposiciones referidas a seguridad y   protección de instalaciones, personas y bienes, suministro de información,   obtención de pólizas, prestación del servicio, normas de calidad y precios. Esta   sanción será procedente en los siguientes casos: 1. Por no mantener vigentes los   permisos, licencias o autorizaciones expedidas por las alcaldías, las curadurías   urbanas y las autoridades ambientales competentes, así como la póliza de   responsabilidad civil extracontractual, de conformidad con lo establecido en el   presente decreto. 2. Cuando no se dé cumplimiento en materia de suministro de   información, documentación y no se atiendan las recomendaciones de orden técnico   formuladas por el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad en quien este   delegue. 3. Cuando no se mantengan vigentes los certificados de calibración de   las unidades de medida para la entrega de combustibles. 4. Cuando no se   entreguen los certificados de calidad y cantidad de los combustibles líquidos   derivados del petróleo despachados. 5. Cuando no se disponga de la capacidad de   almacenamiento comercial de conformidad con lo establecido en el presente   decreto. 6. Por incurrir nuevamente en hechos respecto de los cuales se haya   impuesto sanción de amonestación”.    

[96] Igualmente   en el artículo 2º se indica que, “La mezcla de etanol carburante con el   combustible base, será responsabilidad de los distribuidores mayoristas de   combustibles para lo cual el Gobierno establecerá la reglamentación respectiva”.    

[97] “Por la   cual se modifica la Resolución CREG 023 de 2008 y se establecen algunas   disposiciones sobre el uso de cilindros y otros envases en la prestación del   servicio público domiciliario GLP como parte del Reglamento de Distribución y   Comercialización Minorista GLP”.    

[99] Que fue creado   mediante el artículo 61 de la Ley 1151 de 2007.    

[100] Como se informa en la   Exposición de Motivos de la Ley, el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo   (PND) 2014 – 2018 sometido a consideración incorpora los objetivos y metas   propuestos en el Plan de Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos “Colombia:   la paz ya viene”, tendiente a impulsar el desarrollo de un país más solidario,   incluyente, moderno, emprendedor, sostenible y en paz. Se indica que el proceso   de elaboración implicó un trabajo de planeación participativa que se llevó a   cabo en conjunto con los ministros y demás entidades del Gobierno nacional, las   autoridades de planeación de las entidades territoriales, y la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, así como todas aquellas   autoridades que hacen parte del Sistema Nacional de Planeación. Se explica   también, que la parte general del PND se socializó, y se realizaron 33 foros   regionales, 25 foros sectoriales, con temas específicos incluidos en el   documento, tales como la educación, la igualdad de género, los grupos étnicos y   los jóvenes. Finalmente que el componente de inversiones del Plan fue sometido a   consideración del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) y que la parte   general del Plan fue sometida oportunamente a consideración del Consejo Nacional   de Planeación (CNP). Exposición de Motivos del Proyecto de Ley No 200 de 2015   (Cámara) por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo “Todos por un   nuevo país”, Gaceta del Congreso No 33, 17 de febrero de 2015, pp. 2 y 3.    

[101] Como se   ha establecido en la jurisprudencia constitucional de forma reiterada las “Bases   del Plan Nacional de Desarrollo” hacen parte integral del Plan, y se incorporan   a este. Así por ejemplo las Sentencias C-620, C-519, C-453, C-105 y C-016 de   2016; C-218 de 2015; C-747, C-363 y C-077 de 2012 y C-1062 de 2008.    

[102] Sobre la paz en la   Exposición de Motivos se indica sobre “Colombia en paz”, que “El país avanza   hacia la paz y uno de los objetivos prioritarios del gobierno es la creación de   las condiciones necesarias para una sociedad en paz, promoviendo la garantía   efectiva de los derechos y el fortalecimiento de las instituciones con un   enfoque territorial, el fortalecimiento de los mecanismos de participación   ciudadana y la confianza de los colombianos en las instituciones” (Ibíd., p.   3).    

[103] En la Exposición de   Motivos se indicó sobre “Colombia equitativa y sin pobreza” que, “Se promueve   la adopción de un modelo de desarrollo más incluyente y sostenible, basado en   una concepción de desarrollo humano integral, que ofrezca a los colombianos   mejores posibilidades de ingresos, salud, educación, vivienda y protección sobre   riesgos” (Ibíd.).    

[104] En el título   “Colombia la más educada” se indica que, “Como parte de la generación de   condiciones para la paz y de un desarrollo económico sostenible, se adopta una   visión de educación como el más poderoso instrumento de igualdad social y   crecimiento económico en el largo plazo. Aquí el objetivo es cerrar las brechas   en acceso y calidad de la educación, entre individuos, grupos poblacionales y   regiones, acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la   igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos” (Ibíd.).    

[105] En la Exposición de   Motivos se expone que para alcanzar los objetivos incorporados en cada uno de   los pilares del PND, se incorporan cinco estrategias “transversales” y una   estrategia “envolvente” de crecimiento verde, que propende por la implementación   de un modelo de desarrollo económico y social consistente con la conservación   del ambiente y el cierre de brechas en los territorios (Ibíd.).    

[106] En la Exposición de   Motivos se indica que, “Las estrategias que desarrollan el PND se encuentran   enmarcadas en una estrategia ‘envolvente’ de crecimiento verde. Esta estrategia   se califica como envolvente porque el tema ambiental en este Plan no está   definido como una preocupación sectorial más, sino como una estrategia para que   todos los sectores adopten prácticas verdes de generación de valor agregado, con   el fin de que, tal como lo ordena la Constitución, el crecimiento económico,   social y ambientalmente sostenible. Sus objetivos son: (1) avanzar hacia un   crecimiento sostenible bajo en carbono; (2) proteger y asegurar el uso   sostenible del capital natural y mejorar la calidad y la gobernanza ambiental;   (3) lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los   riesgos de desastres y cambio climático” (Ibíd., p. 4).    

[107] Departamento Nacional   de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un   nuevo país”.     

[108] Ibíd., p. 30.    

[109]Se indica   que dicha Agenda está orientada a generar un mayor valor económico y social, y a   mejorar las condiciones para el desarrollo de actividades empresariales por   parte de los más diversos agentes (empresas privadas, organizaciones públicas,   instituciones y organizaciones sociales, etc.).    

[110] Ibíd. p.   60.    

[111] Ibíd.    

[112] Se indica   que, “Esto permitió alcanzar una producción récord de 1.007 KPBD en 2013 y   mantener una producción promedio de 984 KPBD durante el 2014” (Ibíd., p.   169).    

[113] Ibíd., p.   172    

[114] Ibíd.    

[115] Se   establece que este incremento de capacidad instalada permitirá la satisfacción   del mercado local, y también abrirá la oportunidad de colocar el producto   nacional en mercados internacionales.     

[116] Ibíd., p.   178.    

[117] Ibíd.    

[118] Ibíd., p.   179.    

[119] Ibíd., p.   180.    

[120] Ibíd.    

[121] Ibíd.    

[122] Ibíd. p.   181    

[123] Ibíd., p.   182.    

[124] Ibíd., p.   183.    

[125] Ibíd., p. 184.    

[126] Ibíd.    

[127] Ibíd.    

[128] Ley 270 de 1996.    

[130] Negrilla fuera del   texto.    

[131] Que se   encuentran regulado en el Capítulo 5 del Título XIII de la Constitución, que en   los artículos 365 a 370 establece que los servicios públicos son inherentes a la   finalidad social del Estado y que este debe proveer por su prestación eficiente   a todos los habitantes del territorio nacional (artículo 375 de la C. Pol.).    

[132] Sentencias C-252 de 2010, C-852 de 2005   y C-737 de 2001.