C-010-13

           C-010-13             

Sentencia   C-010/13    

REFORMA AL REGIMEN DE REGALIAS REGULADO EN LOS   ARTICULOS 360 Y 361 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No configura   una sustitución de los principios estructurales de descentralización y autonomía   territorial/ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Sistema general de regalías/ACTO   LEGISLATIVO 05 DE 2011-Contenido y alcance    

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Objeto    

PODER DE REFORMA-En el constitucionalismo   colombiano tiene límites competenciales/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites   competenciales/LIMITES COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia   constitucional/PODER CONSTITUYENTE Y PODER DE REFORMA-Diferenciación/REFORMA   CONSTITUCIONAL Y SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Diferencias/REFORMA   CONSTITUCIONAL Y MUTACION DE LA CONSTITUCION-Diferencias/SUSTITUCION DE   LA CONSTITUCION-Modalidades/DESTRUCCION, SUPRESION, QUEBRANTAMIENTO Y   SUSPENSION DE LA CONSTITUCION-Diferencias    

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto    

SUSTITUCION TOTAL O PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia   constitucional/SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Pasos que debe realizar   juez constitucional para determinarla/JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología/CONTROL   DE CONSTITUCIONAL DE ACTO LEGISLATIVO-Criterios para determinar si   una reforma ha sustituido la Constitución    

Para determinar si efectivamente una reforma ha sustituido la Constitución, la   Corte ha señalado varias pautas recogidas desde la sentencia C-970 de 2004 bajo   el nombre de “juicio de sustitución”. Esta metodología de escrutinio está   construida bajo la forma de un silogismo, cuya premisa mayor es el elemento   esencial o de la identidad de la Constitución que se alega sustituido, y la   premisa menor es el contenido y alcance de la reforma constitucional acusada.   Para llegar a la conclusión de si ha habido o no sustitución, la jurisprudencia   constitucional exige confrontar si la premisa menor significa o no un remplazo y   desnaturalización de la premisa mayor. 1. La Corte ha indicado que la   premisa mayor debe hacer referencia a un elemento definitorio de la Constitución   que se alega es sustituido. En los términos de la sentencia C-1040 de 2005, para   construir esa premisa es necesario “(…) (i) enunciar con suma claridad cuál es   dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles   son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial   y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo   así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es   crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de   verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991   es irreductible a un artículo de la Constitución, – para así evitar que éste sea   transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe   un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho   elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables   por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de   violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la   Corte.”Para llevar a cabo esta labor, la jurisprudencia de esta Corte ha   destacado la importancia de acudir (i) a los principios y valores   constitucionales y los que se desprenden del bloque de constitucionalidad; (ii)   la doctrina más importante en materia constitucional y de teoría política; (iii)   las experiencias de otros Estados con modelos constitucionales similares al   colombiano; y (iv) la jurisprudencia constitucional. Además, según la   jurisprudencia constitucional, es necesario examinar la relación de un presunto   eje definitorio con los demás preceptos constitucionales. 2. De otro   lado, la construcción de la premisa menor supone examinar el propósito de la   reforma, su alcance dentro del sistema de valores y principios constitucionales   y su posible impacto en términos de vigencia de los elementos definitorios de la   Carta. 3. Finalmente, el tercer paso del juicio, de acuerdo con la   sentencia C-1040 de 2005, exige analizar si el elemento esencial definitorio de   la Constitución identificado en la primera fase ha sido “(…) (vi) reemplazado   por otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii)   si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente,   al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad   de la Constitución anterior.”    

VICIO DE COMPETENCIA EN EXPEDICION DE ACTO LEGISLATIVO-Jurisprudencia   constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Incremento   de la carga argumentativa    

DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES   TERRITORIALES-Diferenciación    

AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo   esencial/NUCLEO ESENCIAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Prerrogativas/ENTIDADES   TERRITORIALES-Derecho a gobernarse por autoridades propias/ENTIDADES   TERRITORIALES-Derecho a gestionar sus propios intereses y ejercer las   competencias que les correspondan/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a   establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones y a participar en   las rentas nacionales/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a administrar sus   recursos    

REGALIAS-Definición/REGALIAS-Titularidad/REGALIAS-Derecho de participación de las   entidades territoriales/REGALIAS-Distribución/REGALIAS-Carecen   de naturaleza tributaria/REGALIAS E INGRESOS FISCALES DE INDOLE TRIBUTARIO-Diferencia/PROPIEDAD DE LAS REGALIAS-Jurisprudencia constitucional/ESTADO-Concepto/DERECHO   DE PARTICIPACION DE REGALIAS A FAVOR DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-No puede   entenderse, en modo alguno, como asignación de propiedad de esos recursos a su   favor, ni menos su integración a las rentas de dichos entes    

REGALIAS-Constituyen   fuente exógena de financiación de las entidades territoriales    

REGIMEN DE LAS REGALIAS-Amplio margen de configuración legislativa    

RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Fines    

INGRESOS QUE RECIBE EL ESTADO COMO CONTRAPRESTACION   ECONOMICA POR LA EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Integran el   Sistema General de Regalías/INGRESOS PROVENIENTES DE EXPLOTACION DE RECURSOS   NATURALES NO RENOVABLES-Se difiere en el Congreso, previa iniciativa   gubernamental, la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución,   control, uso eficiente y destinación    

REGALIAS-Reglas   de distribución    

ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Privilegia   el reparto de los recursos del sistema general de regalías a favor de las   entidades territoriales/RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS A FAVOR DEL   FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACION-Finalidad    

ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-No altera el   régimen de recursos endógenos de las entidades territoriales, ni las   prescripciones constitucionales que privilegian determinados gastos públicos    

Referencia: expediente   D-9148    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto legislativo 05 de 2011 “por el   cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos   360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el   Régimen de Regalías y Compensaciones”.    

Actor: José Manuel Abuchaibe Escobar    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá   D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil trece (2013).    

La Sala   Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en   el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.    

I.   ANTECEDENTES[1]    

En   ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución,   el ciudadano José Manuel Abuchaibe  demandó el Acto Legislativo 05 de 2011   “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los   artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones   sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”. Cumplidos los trámites   previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de   1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcriben la norma demandada, publicada en el Diario Oficial   48.134 del 18 de julio de 2011.    

“ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011    

(julio 18)    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los   artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones   sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.    

EL   CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1o.  El artículo 360 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 360. La   explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una   contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro   derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la   explotación de los recursos naturales no renovables.    

Mediante otra ley, a iniciativa   del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines,   administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los   ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables   precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto   de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el   Sistema General de Regalías.    

ARTÍCULO 2o.  El artículo 361  de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 361. Los ingresos   del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos   para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales;   al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para   inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro   público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los   yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar   la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones   sociales de la población.    

Los departamentos, municipios y   distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no   renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y   fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los   mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como   a ejecutar directamente estos recursos.    

Para efectos de cumplir con los   objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de   Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación   Regional; y de Ahorro y Estabilización.    

Los ingresos del Sistema General   de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo   de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y   hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se   distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas   de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un 80% para los Fondos de   Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos   destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al   60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo   Regional.    

De los ingresos del Sistema   General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la   exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía   geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del   total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso   anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de   Minas y Energía o por la entidad a quien este delegue.    

La suma de los recursos   correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del   presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del   Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la   mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de   Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la   disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de   una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías.    

La diferencia entre el total de   los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro   pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de   Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se   refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y   Estabilización.    

Los Fondos de Ciencia, Tecnología   e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de   proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno   Nacional.    

Los recursos del Fondo de   Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto   regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del   país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI),   población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de   periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30)   años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere   el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se   destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.    

Los recursos del Fondo de Ahorro   y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de   la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los   períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás   componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que   se refiere el inciso 2o del artículo anterior.    

En caso de que los recursos   destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta   por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal   excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a los   términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del   artículo anterior.    

PARÁGRAFO 1o. Los recursos del   Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación,   ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá   su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley   a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En todo caso, el Congreso   de la República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de   Regalías.    

Los proyectos prioritarios que se   financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de   administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que   regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los   que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de   administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus   delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de   alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités   de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión,   con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos   a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados   de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno   Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.    

Los programas y/o proyectos en   ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que   se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación,   se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual   tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus   delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1)   representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública   de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría   Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional   a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4)   representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de   universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia,   Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se   distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación   Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo   podrán financiar gasto corriente.    

Los proyectos de impacto regional   de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos   de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de   ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y   decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1)   representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos   o sus delegados y un número representativo de alcaldes.    

La ley que regule el Sistema   General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos   colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil.    

En todo caso, la representación   de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en   relación con la del Gobierno Nacional.    

PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema   de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto   será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de   Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen   Gobierno.    

La ley a la que se refiere el   inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento   para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el   inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas   medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás   ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de   recursos.    

La ley a la que se refiere el   inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los   recursos de Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del   Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este   porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del   Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente   artículo.    

PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO.   Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la   ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El Gobierno Nacional   designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la   liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de   Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán   prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la   recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de   2010-2011.    

PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO.   Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que   trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de Compensación   Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros   años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente   al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente   artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma   forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al   65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje   equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.    

En el evento en que durante el   período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que   trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio   anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos   descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido   entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos   constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de   ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá   utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo   de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los   recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero.    

PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el   primer año de operación del Sistema General de Regalías, se destinará un   veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y   Estabilización.    

Durante el período 2012-2014, una   quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se   destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente   artículo.    

PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El   Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de   la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el   Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del   artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco   constitucional.    

Una vez radicado el proyecto de   ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con   un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si   vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta   por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de   ley para regular la materia.    

PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El   Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero de 2012. Si para esta   fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2o del artículo   anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante   decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de   diciembre de 2011.    

PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para   asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional   expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia   fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.    

ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y   DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su   promulgación.”    

III. LA DEMANDA    

El demandante asegura que el acto   legislativo censurado constituye una “sustitución parcial” de la Constitución,   lo que significa que el Congreso excedió el poder de reforma constitucional que   le otorga la Carta y, por tanto, el acto legislativo debe ser declarado   inexequible. Sus argumentos se resumen a continuación:    

3.1. Para comenzar, después de   hacer referencia a la doctrina constitucional de los límites competenciales del   poder de reforma, el demandante explica que la reforma “introduce elementos   esenciales a la Constitución” en los siguientes términos:    

En primer lugar, asegura que la   reforma promueve la centralización y resta poder de decisión a las regiones   sobre sus proyectos de desarrollo. Indica que del título de la reforma “Por   el cual se constituye el Sistema General de Regalías” se extrae que busca   “(…) establecer que una parte importante de los recursos de las regalías   estarán en manos del Gobierno Nacional o con su activa participación, lo que va   en contravía del espíritu descentralizador y de la autonomía de las entidades   territoriales que caracterizó la Constitución de 1991”   (énfasis original). Sostiene además que las regalías no son transferencias sino   recursos propios de las entidades territoriales y por ello no deben ser   administrador por el poder central; en su sentir:    

“(…) son recursos de las   regiones, por lo que no entendemos la situación en cuanto a la autonomía y la   descentralización, al implementarse un sistema de órganos colegiados, de   presupuesto diferente y de viabilización de proyectos de acuerdo al Plan   Nacional de Desarrollo. Lo anterior es diferente a los recursos del SGP que son   recursos de la Nación, que se transfieren a las regiones. Adicionalmente,   como queda explícito en el Acto Legislativo, los recursos de las regalías no   harán parte del Presupuesto General de la Nación” (énfasis original).    

Aduce que, por ejemplo, los   dineros del Fondo de Desarrollo Regional serán administrados por un cuerpo   colegiado en el que se anula la autonomía de los departamentos y municipios. En   particular, censura que los proyectos de las entidades territoriales deban ser   avalados por el Gobierno Nacional para poder recibir financiación del Sistema   General de Regalías.    

Agrega que en virtud de la   reforma, las regalías irán sustituyendo el gasto que hoy la Nación destina al   desarrollo regional, con lo que el Gobierno Nacional está delegando en las   regiones sus funciones y reduciendo el presupuesto de inversión social. En   palabras del demandante: “(…) Debemos advertir que los recursos de las   regalías no deben financiar gastos que son competencia de la Nación. Este   respecto no es claro en el Acto Legislativo. || Los recursos para el   desarrollo regional que hoy ejecuta el gobierno central se deben mantener, así   como los programas sociales que el gobierno administra en las mismas, pero   entendemos que con el nuevo Sistema de Regalías y con la intervención decisoria   del Gobierno Nacional en la aprobación de los proyectos de inversión con   recursos de regalías, estos recursos del nivel central se irán reemplazando con   los de las regalías. Es una jugada astuta del Gobierno nacional. El gobierno   está delegando sus responsabilidades en las regiones” (énfasis   original).    

En tercer lugar, señala que la   reforma conduce a que los recursos de las regalías no se destinen exclusivamente   a las entidades territoriales, sino que parte de ellas se entreguen al gobierno   central; a juicio del demandante, “[d]e ninguna manera, y por ningún canal,   las finanzas del gobierno central se deben alimentar de recursos de regalías”.    Resalta que la reforma prevé que los ahorros para las épocas de “vacas flacas”   que se canalizarán a través del Fondo de Ahorro y Estabilización, se hagan a   expensas de las regiones y bajo el control del Gobierno Nacional.    

3.2. De igual manera, asegura que   los anteriores cambios remplazan “elementos originalmente adoptados por el   constituyente”. Tales elementos son: (i) “[u]na República que reafirma el   esquema de Estado unitario adoptado en la Constitución de 1991”,   (ii) “[u]n Estado que dotando de autonomía a los departamentos y   municipios, procura la mayor libertad y autodeterminación a los asociados”;   y (iii) “[l]a satisfacción de las necesidades de los ciudadanos a través de   una administración organizada bajo el esquema de descentralización territorial y   por servicios”.    

            

Respecto del segundo elemento –la   autonomía de las entidades territoriales-, afirma que busca que “los   ciudadanos alcancen el mayor grado de bienestar y prosperidad general, puesto   que tienen la facultad de agenciar sus propios intereses”; de ahí que una de   sus principales manifestaciones sea el derecho de las entidades territoriales a   gobernarse por autoridades propias, como lo ha reconocido la propia Corte   Constitucional. Explica que por estas razones, la autonomía “va de la mano   con la expansión de la democracia” y tiene relación directa con el principio   de participación.    

Señala que teniendo en cuenta que   el municipio es el ente más cercano a la “realidad del ciudadano” y sus   autoridades son quienes mejor conocen las necesidades insatisfechas de la   población y los vacíos que debe llenar la Administración, “se concibe al   municipio como la entidad fundamental de la división político-administrativa del   estado, en el entendido del artículo 311 de la Constitución”.    

Aduce que esta misma razón   inspira el principio de descentralización –tercer elemento-, toda vez que la   mayor libertad que otorga a las instancias territoriales en la toma de   decisiones en los asuntos que les conciernen “tiene por objeto lograr atender   las demandas reales de la población, en aras de lograr mayor eficiencia en el   manejo de los asuntos públicos. Se concibe además como el instrumento idóneo   para mejorar la democracia, la participación popular, la justicia y el   desarrollo local”.    

Expresa que la descentralización,   como mecanismo de limitación del poder central, también persigue, de un lado,   evitar la tiranía y opresión asociadas a la concentración de poder en el   gobierno central, y de otro, asegurar el cumplimiento eficiente de las funciones   constitucionales del Estado mediante la división de funciones.    

Manifiesta que la autonomía y   descentralización explican la razón de ser de los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad previstos por el texto constitucional para regular   las relaciones entre el poder central y las entidades territoriales, los cuales,   en su sentir, no son observados por la reforma.    

3.3. Finalmente, el demandante   aduce que la reforma introduce elementos “integralmente diferentes [en la   Constitución], al punto que resultan incompatibles”.    

En su criterio, como indicó la   Corte en la sentencia C-965 de 2006, los niveles progresivos de autonomía están   supeditados a que las entidades territoriales cuenten con los recursos   necesarios para cumplir los fines que les son propios. Asegura que este   contenido de la autonomía y la descentralización fue reiterado en la reciente   ley 1454 de 2011 –Ley de Ordenamiento Territorial-, cuyo artículo 3° dispone que   para la realización de la descentralización, la Nación debe garantizar los   recursos necesarios para que las entidades territoriales cumplan sus funciones.    

Agrega que la autonomía y la   descentralización también suponen la entrega de poder decisorio a las   autoridades locales para la gestión de sus intereses. Manifiesta que esto   también fue reconocido por la Ley 1454/11, en particular por sus artículos 3°,   27 y 28.    

Después de reiterar estos   aspectos que estima definitorios de los principios de descentralización y   autonomía, asevera que son transformados por el acto legislativo acusado. En   palabras del actor:    

“La reforma en la distribución de   las regalías implica un quebrantamiento de la Constitución y esa rotura   sustituye dos de los ejes definitorios de la Constitución de 1991 (descentralización   y autonomía de las entidades territoriales) que tienen que ver con la   estructura institucional acogida por el Constituyente y con los derechos,   principios y valores que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la plenitud de su   sentido cuando los sirve de manera efectiva.    

(…)    

El desequilibrio y concentración   de poderes en el centro, son elementos totalmente opuestos o contrarios a los   originalmente plasmados en la Constitución. Ello quiere decir que la   Constitución de 1991 no es reconocible en la reforma en la distribución de las   regalías, ya que se están reemplazando la forma política plasmada en la Carta de   1991.” (énfasis original).    

Intervenciones oficiales    

4.1. Departamento Nacional de   Planeación    

Solicita a la Corte que se inhiba   de emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, que declare exequible el   acto legislativo acusado, con fundamento en los argumentos que se resumen a   continuación:    

4.1.1. Comienza por relatar los   antecedentes de la reforma y enfatizar que su finalidad es corregir las   inequidades que generaba el régimen anterior, así como evitar la incorrecta   utilización y el despilfarro de los recursos, lo cual se enmarca en objetivos   importantes como la equidad y la prosperidad.    

A su juicio, los criterios de   distribución del régimen anterior beneficiaban injustificadamente a las   entidades territoriales productoras y creaban una discriminación entre los   nacionales, pues los efectos de la explotación no son “lo suficientemente   contundentes para soportar ese trato diferencial”. Por ello el acto   legislativo introduce criterios de reparto más igualitarios.    

De otro lado, asegura que el acto   legislativo busca dotar de transparencia el flujo, destino y ejecución de los   recursos de las regalías, así como vigilar su adecuado uso mediante la   introducción de estrategias de seguimiento, monitoreo, control y evaluación, lo   cual redundará en un manejo eficiente y responsable de los dineros.    

En resumen, indica que la reforma   busca incidir institucionalmente en la corrección de falencias detectadas en las   siguientes dimensiones: (i) impacto de los proyectos y capacidad de producir   cambios cualitativos en el bienestar de la población; (ii) objetivos más claros   y contundentes en relación con el destino de los recursos; (iii) equidad y   distribución teniendo en cuenta departamentos y regiones que se encuentran a la   zaga en aplicación de la igualdad relacional de que trata el artículo 13 C.P.; y   (iv) esquemas más depurados de control a la inversión sin perjuicio de los   existentes a nivel fiscal, penal y disciplinario.    

Con fundamento en la anterior   explicación, el DNP sostiene que los reproches del accionante obedecen a una   lectura parcial y subjetiva del acto legislativo. En su criterio, la acusación   está soportada en la negación “de la incidencia e impacto de la reforma en   materia de regalías”.    

4.1.2. Por otra parte, afirma que   el acto legislativo acusado retoma la caracterización de las regalías que ha   realizado la jurisprudencia constitucional y solamente introduce adecuaciones en   materia de administración, destinación y control, con el fin de desarrollar los   principios y postulados adoptados en la materia en la Constitución de 1991, como   la participación de las entidades territoriales en las regalías y su destinación   a actividades relacionadas con el desarrollo regional. Al respecto, el DNP   expresa: “(…) el Acto Legislativo enfatiza en cada uno de esos vértices y le   da un sentido más acorde con el sentido de la autonomía territorial dentro de lo   unitario y, en el plano de la igualdad, con el reparto del desarrollo hacia   zonas, por diferentes causas, que han visto marginadas del mismo (sic) y   del apoyo de fuentes de recursos como éstos”.    

4.1.3. En concreto, frente al   cargo de sustitución, asevera que los reproches del demandante “(…) parten de   un supuesto errado y es considerar que las regalías pertenecen a las entidades   territoriales”. Como ello no es así, el DNP sostiene que las regalías no les   pueden ser arrebatadas o expropiadas, como sugiere el actor. Agrega que la   reforma, además de que no elimina las asignaciones directas, “(…)  permite una redistribución de recursos con criterios de equidad vertical y en   donde la participación y la decisión del sector descentralizado en no sólo   importante, sino mayoritaria” (énfasis original). También señala que la   jurisprudencia constitucional ha reconocido que la autonomía de las entidades   territoriales no es absoluta y “(…) no implica la abstención del poder   central en desarrollo de las medidas de intervención que le son propias y que le   han sido constitucionalmente asignadas”, parámetros a los que se sujeta el   acto legislativo.    

En síntesis, el DNP manifiesta   que “(…) no se produce, entonces, la sustitución constitucional alegada. El   accionante efectúa sendas conjeturas que no logran cristalizar en un ataque por   medio del cual se demuestre que la arquitectura del ordenamiento ha sido mutada   y convertida en otro, a partir de afectar o eliminar la autonomía territorial o   afectar el componente de descentralización a través del cual se expresan (sic)   el desarrollo de ciertas competencias. Es claramente demostrativo que la norma   no afecta la organización territorial ni los organismos colegiados para adoptar   decisiones, como tampoco la elección de los mismos, no de manera formal ni desde   el punto de vista material. || Analizado el Acto Legislativo, se advierte   que el mismo respeta los elementos deliberativos, representativos y   participativos que están en el ordenamiento y se vale de los mismos para   desarrollar políticas de impactos cualitativos en materia de inversión de los   recursos del SGR. (…) Tal como lo expresó el Gobierno en los debates   constitucionales, la reforma constitucional contenida  en el Acto   Legislativo 05 de 2011, hace énfasis en la región y, por ende, en los   departamentos. En efecto, así como el hilo conductor de las reformas   constitucionales relacionadas con el Sistema General de Participaciones es el   municipio, el de la reforma constitucional es el departamento. Por consiguiente   no es válido afirmar que el Acto Legislativo acusado atentó contra el principio   de descentralización, todo lo contrario, lo fortaleció.”    

4.2. Intervención del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

Solicita a la Corte declarar   exequible el acto legislativo demandado, por las siguientes razones:    

4.2.1. Asegura que el demandante   “(…) parte de un supuesto equivocado al considerar como titulares exclusivos   de los recursos provenientes de las regalías, a las entidades territoriales”.   En su opinión, las regalías son rentas nacionales de propiedad del Estado   respecto de los cuales las entidades territoriales solamente tienen un derecho   de participación.    

4.2.2. Indica que la modificación   de los artículos 360 y 361 superiores no resulta ser una sustitución, “(…)   pues se dirige exclusivamente a adecuar el régimen de regalías a las condiciones   socioeconómicas actuales” en el marco de “una política económica   equitativa”, y además reafirma principios constitucionales como la equidad,   la promoción del bienestar general, la solidaridad y la concurrencia.    

En desarrollo de este argumento,   expone que el acto legislativo es solamente “(…) una mejor distribución, más   equitativa de las regalías, para que con un criterio regional, no solamente las   entidades territoriales productoras y portuarias, se beneficien de estos   recursos, y mediante un procedimiento de concertación entre autoridades   departamentales y territoriales se escojan los proyectos de beneficio regional   que se ejecutaran (sic) con tales recursos, sin perjuicio de los fondos   de ahorro y financiación de las pensiones territoriales”.    

Agrega que la reforma no   sustituye el principio de descentralización, puesto que las regalías no son un   recurso de titularidad exclusiva de las entidades territoriales, de modo que no   se afecta su autonomía para la administración de sus recursos y la gestión de   sus intereses. Desde el punto de vista de la autonomía, manifiesta que “(…)   la capacidad de autodeterminación e identidad local de las entidades   territoriales, no puede estar condicionada a la administración de una fuente de   recursos que no se encuentran dentro de su patrimonio”. Finalmente, asevera   que la reforma no conduce a la centralización de los recursos de las regalías ni   a la priorización de los objetivos nacionales, “(…) pues su propósito no es   otro que la consolidación del Estado Social de Derecho dentro de una política   económica equitativa que se expresa mediante la distribución de recursos a nivel   regional, permitiendo un mayor acceso a todas las regiones de país y por lo   tanto a todos los colombianos”.    

Por último, sostiene que los   argumentos del demandante no lograr demostrar la existencia de una sustitución   constitucional. En criterio del Ministerio, la demanda se fundamenta en meras   apreciaciones subjetivas    

4.3. Intervención del   Ministerio de Minas y Energía    

Solicita a la Corte inhibirse por   ineptitud sustantiva de la demanda, de conformidad con los siguientes   argumentos:    

4.3.1. Alega que la reforma   garantiza la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la   Carta, y favorece a todos los colombianos, por las siguientes razones: (i) “(…)  busca garantizar la estabilidad del gasto público regional hacia futuro y   promover la autonomía regional brindando herramientas sostenibles para   desarrollar cabalmente el principio de descentralización”; (ii) “(…)   permite la estabilidad fiscal y macroeconómica, la generación de empleo, la   competitividad del aparato productivo a través de un nivel razonable de tasa de   cambio y la prevención de las crisis económicas, mediante el Fondo de Ahorro y   Estabilización Regional, de tal manera que los recursos de las regalías se   inviertan en beneficio no sólo de las actuales generaciones, sino de las que   están por venir”; (iii) es “(…) un instrumento de política económica   anticíclica garantizando la estabilidad del gasto público regional hacia el   futuro”, ya que “(…) garantiza que en épocas de bajos ingresos, las   autoridades regionales puedan mantener inalterada la inversión regional”; y (iv)   conduce a una “inyección” de regalías en las zonas más pobres del país,   “(…) a través de los proyectos financiados con cargo al Fondo de   Competitividad Regional, compuesto a su vez de los Fondos de Compensación   Regional y de Desarrollo Regional”.    

4.3.2. De otro lado, afirma que   dado que las entidades territoriales solamente tienen un derecho a participar en   las regalías, “(…) el régimen de descentralización y autonomía territorial en   lo que concierne a las regalías no se ve afectado por la forma en que se   distribuye la participación en las mismas”. En sentir del Ministerio, la   modificación del sistema de reparto, por mandato de la propia Constitución, es   materia de libre configuración del legislador y en todo caso no afecta los   principios de descentralización y autonomía.    

4.3.3. Con fundamento en estas   consideraciones, concluye que el acto legislativo no sustituyó al Constitución,   “(…) por cuanto no modificó las competencias asignadas constitucionalmente a   los entes territoriales en consecuencia el régimen de descentralización y   autonomía territorial en lo que concierne a las regalías no se ve afectado por   la forma en que se distribuye la participación en las mismas dado que las   entidades territoriales tienen un derecho de participación, pero no son   titulares de los recursos naturales objeto de explotación”.    

Intervenciones académicas e   institucionales    

4.4. Intervención de la   Federación Colombiana de Municipios    

Solicita que se declare   inexequible  el acto legislativo demandado, por las siguientes razones:    

Afirma que si bien es cierto las   regalías han sido caracterizadas por la Corte Constitucional como una renta   cedida de la Nación a las entidades territoriales, “el artículo 360 original   limitaba al Legislador en lo referente a la distribución de las regalías”,   pues “aun siendo una renta cedida, según la voluntad del Constituyente de   1991 eran entregadas en su totalidad a las entidades territoriales” como   manifestación de los principios de descentralización y autonomía. Explica que la   reforma cambia esta situación, ya que entrega poder de decisión sobre los   recursos de las regalías al Gobierno Nacional, un poder que considera no había   sido previsto por el constituyente primario. Asegura que la voluntad del   constituyente primario era que tales recursos fueron entregados y ejecutados por   las entidades territoriales en ejercicio de su autonomía. Para sustentar esta   conclusión, expone lo siguiente:    

Indica que la reforma entrega “al   Gobierno Central, a través de los Órganos Colegiados de Administración y   Decisión, y al Congreso de la República, capacidad de decisión sobre recursos   que, anteriormente, estaban destinados enteramente a las entidades territoriales”.    

Manifiesta que también asume que   todos los asuntos financiados con regalías son de interés nacional y por ello   deben ser decididos con participación de representantes del orden nacional.    

A su juicio, esta regulación se   opone a la regla de establecida en la sentencia C-1049 de 2010, consistente en   que “para los asuntos de interés meramente local o regional, deben prevalecer   las competencias de los órganos territoriales correspondientes”, en otras   palabras, restringe el poder de decisión de las entidades territoriales respecto   de los asuntos que los afectan. Para ilustrar este punto, la Federación expresa   que “[p]or cuenta de ello, en la actualidad 1.043 municipios tienen la   facultad de establecer órganos colegiados municipales para lo cual se requerirá   la designación de un delegado del Gobierno Nacional en cada uno de ellos. Estos   funcionarios tendrán en sus manos uno de los tres votos para decidir inversiones   estrictamente locales. (…) Es decir, que en lo concerniente a las   regalías, no serán las autoridades democráticamente elegidas dentro del   municipio, tales como el alcalde y el concejo municipal quienes decidan sobre la   inversión de los recursos que le corresponden a ese territorio por concepto de   regalías, sino que serán o bien autoridades departamentales, no siempre del   mismo departamento pues en los Órganos Colegiados regionales hay asiento para un   número plural de gobernadores, o funcionarios del Gobierno Nacional que ni   siquiera cuentan con la investidura de una elección democrática y que son ajenos   al territorio cuyo destino, quienes tomen las decisiones de inversión de los   recursos de regalías.”    

Agrega que el Congreso, en los   términos de la reforma y de la Ley 1530 (artículos 79 y 88), es quien además   tiene la última palabra respecto a la asignación de los recursos, aún después   del trámite de viabilización surtido en los órganos colegiados de decisión, pues   puede efectuar ajustes al anexo del proyecto de presupuesto que contiene los   proyectos de inversión a financiar.    

Aduce que esta situación está en   clara contradicción con los derechos de las entidades territoriales a: “i)   gobernarse por autoridades propias, ii) ejercer las competencias que les   correspondan, iii) y a administrar los recursos para el cumplimiento de sus   funciones”. Por esta razón, concluye que el Acto Legislativo 05 de 2011   sustituye la Carta, “ya que tal nivel de injerencia de la Nación en los   asuntos, intereses y políticas  en las entidades territoriales no es   coherente ni factible con el modelo de Estado descentralizado y con autonomía de   sus entidades territoriales”.    

4.5. Intervención de la   Universidad del Rosario    

El profesor Manuel Alberto   Restrepo Medina de la Universidad del Rosario solicita a la Corte inhibirse o,   en su defecto, declarar exequible el acto legislativo censurado, por cuanto, en   su concepto, “(…) el reproche de constitucionalidad que realiza el actor en   su demanda se inclina por analizar cuestiones materiales o de fondo del Acto   Legislativo relacionadas con el alcance e interpretación de la modificación   constitucional”, asuntos que no son de competencia de la Corte. Además,   considera que el acto legislativo no sustituye la Carta sino que “(…)   instrumentaliza un mecanismo a través del cual se establece un control   concurrente en donde a nivel nacional junto con el nivel regional y local   concurren para decidir sobre la adecuación de la destinación de los recursos   provenientes de las regalías, sin que se pueda predicar por esto una exclusión o   una indebida intromisión del nivel nacional en la administración de los recursos   de las entidades territoriales”. La reforma entonces –a su juicio-   desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y lo   único que hace es exigir un mayor esfuerzo de las entidades territoriales para   la estructuración y planeación de los proyectos con el propósito de maximizar   los beneficios de las inversiones que se realizan en el ámbito regional.    

4.6. Academia Colombiana de   Jurisprudencia    

Eurípides de Jesús Cuevas Cuevas,   académico de número de la Academia, defiende la constitucionalidad del acto   legislativo 05 de 2011, con apoyo en los siguientes argumentos:    

En primer lugar, resalta las   ventajas de la reforma constitucional. En este sentido, asegura que la finalidad   primordial de las regalías debe ser la solución de problemas básicos y   necesidades insatisfechas, “(…) tales como la protección de los infantes, la   salud, la educación, el alcantarillado y el agua potable, de la población en   general sin discriminación alguna”. Indica que en el régimen anterior, estos   propósitos no se lograban “(…) debido a la desviación de los dineros por   parte de administradores locales y departamentales, lo que ha conducido a una   serie de investigaciones de tipo penal, administrativo y fiscal y sus   correspondientes sanciones, que evidencia el manejo irregular y la malversación   de los recursos destinados a los fines anteriormente descritos”, razón por   la cual era necesario crear mejores mecanismos de control en cabeza del Gobierno   central, propósito en el que se inscribe el acto legislativo.    

También afirma que en el régimen   anterior existía una inequitativa distribución de las regalías entre las   entidades territoriales, situación que el acto legislativo se propone igualmente   remediar.    

En segundo término, argumenta que   no es cierto que el acto legislativo desconozca los principios de   descentralización y autonomía al señalar que los proyectos a financiar con las   regalías serán definidos en órganos colegiados con participación del Gobierno   nacional. En su sentir, la participación del Gobierno central contribuye a la   protección de los recursos y, por otra parte, no desconoce el poder de decisión   de las entidades territoriales, ya que “(…) la decisión de un solo   representante del Gobierno central no tendría el mismo peso de los alcaldes de   los municipios y del gobernador de cada departamento, distrito, municipios,   territorio indígena, región o provincia.” Además, recuerda que las entidades   territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, pero dentro   de los límites de la Constitución y la ley.    

4.7. Administradora Colombiana   de Pensiones – Colpensiones    

Solicita a la Corte inhibirse  de emitir un pronunciamiento de fondo, ya que considera que la demanda es   inepta, toda vez que el demandante no logra demostrar que el acto legislativo   demandado (i) elimina los principios de descentralización y autonomía de   las entidades territoriales y los remplaza por elementos definitorios opuestos,   o (ii) conduce a que las entidades territoriales pierdan la capacidad de   administrar sus propios recursos, o que el sector centralizado asuma   competencias que limiten de tajo la capacidad de autogestión de aquellas.   Además, a juicio de Colpensiones, los cargos se fundamentan en premisas falsas,   como que las regalías son recursos propios de las entidades territoriales. Por   último, sostiene que la Corte no es competente para adelantar un juicio material   del acto legislativo, como lo pretende el actor.    

V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR   GENERAL DE LA NACIÓN    

Mediante   escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente,   el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los   artículos 242-2 y 278-5 C.P., en el que solicita a la Corte que se inhiba de   adoptar un pronunciamiento de fondo ante la ineptitud sustantiva de la demanda.    

Para ello,   estima que la demanda no cumple con los requisitos propios de una demanda de   sustitución, en particular no satisface los mínimos argumentativos de claridad,   certeza y especificidad, pues el actor se limita a afirmar que la reforma   vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales debido a la   centralización del manejo de los recursos de las regalías, y no demuestra cómo   se compromete esa autonomía.    

Además, en   criterio del Procurador, “[s]i el actor hubiese hecho una lectura cuidadosa y   sistemática del acto legislativo que decidió demandar, habría percibido que el   sistema creado es un mecanismo de concurrencia administrativa y de planeación   entre la Nación y las entidades territoriales” que apunta a que las regalías   cumplan sus finalidades constitucionales. En este orden de ideas, considera que   la demanda se basa en interpretaciones subjetivas del demandante.    

VI.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1.   De conformidad con lo prescrito por el numeral 1° del artículo 241 C.P., la   Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de   la norma demandada, por tratarse de un acto reformatorio de la Constitución   Política.    

De   otro lado, según el numeral 3 del artículo 242 C.P. las acciones de   inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año,   contado desde la publicación del respectivo acto. En este caso, el acto   legislativo acusado fue publicado en el Diario Oficial No. 48.134 del 18 de   julio de 2011 y la demanda fue radicada en esta Corporación el 29 de mayo de   2012, es decir oportunamente, por cuanto aún no había transcurrido un año desde   la expedición de la enmienda constitucional.    

Problema jurídico y metodología de la decisión    

2.   El demandante sostiene que al aprobar el acto legislativo 05 de 2011, el   Congreso excedió su competencia para reformar la Constitución, pues en realidad   la sustituyó parcialmente y remplazó elementos definitorios de la forma de   estado que el constituyente adoptó en 1991, en particular los principios de   descentralización y autonomía de las entidades territoriales. En su criterio, la   reforma afecta de manera grave los siguientes contenidos esenciales de los   principios de descentralización y autonomía, al punto que los remplaza por otros   propios de un estado completamente centralista.  De manera específica, el   actor considera que el acto legislativo mencionado sustituye la Constitución en   los siguientes planos:    

2.1. La facultad de las entidades territoriales de definir sus proyectos y   prioridades de desarrollo, pues al amparo de la reforma, ahora las prioridades   de desarrollo y, por tanto, de inversión en las regiones serán definidos (i) por   órganos colegiados en los que existe una preponderante participación del   gobierno central; y (ii) con sujeción al Plan Nacional de Desarrollo. Asegura   que la autonomía territorial se fundamenta en la premisa de que los ciudadanos   alcanzarán el mayor grado de bienestar y prosperidad general posible, mediante   la agencia de sus propios intereses. Por esta razón, la Constitución de 1991   señaló que en los municipios –la entidad territorial más cercana a los   ciudadanos- se tomarían las decisiones más importantes en materia de desarrollo   regional, con amplia participación de los ciudadanos. El acto legislativo   sustituye esta premisa, toda vez que traslada el poder de decisión sobre el   desarrollo local al poder central.    

2.2. La facultad de las entidades territoriales de administrar sus recursos con   el fin de alcanzar sus metas de desarrollo. A juicio del actor, las regalías son   recursos propios de las entidades territoriales y, en consecuencia, deben ser   administrados por estas con autonomía.    

2.3. La sostenibilidad de la inversión y los gastos sociales de las entidades   territoriales, los cuales son fundamentales para atender las necesidades básicas   insatisfechas de su población. El demandante explica que uno de los fundamentos   de la descentralización es que los servicios públicos y sociales esenciales sean   garantizados por la entidad territorial más cercana a los destinatarios, este   es, el municipio, y en subsidio el departamento. Señala que para hacer esto   posible, el Constituyente previó, entre otros mecanismos, la destinación   exclusiva de las regalías a las entidades territoriales. Alega que a la luz de   la reforma, los municipios y departamentos conservan la función de garantizar   los servicios y atender de primera mano las necesidades básicas insatisfechas de   su población. Sin embargo, en adelante, no tendrán suficientes recursos para   atender sus obligaciones y promover el desarrollo local, pues una parte   importante de las regalías se destinará a atender gastos del gobierno central y   a generar ahorros para la estabilización de la economía nacional en épocas de   crisis. En otras palabras, para el actor la reforma antepone la estabilidad   macroeconómica al desarrollo regional y la atención inmediata de las necesidades   básicas insatisfechas de la población, en detrimento de la autonomía y la   descentralización.    

3.   Uno de los intervinientes apoya la solicitud de inexequibilidad.  Considera   que efectivamente la reforma cambia la destinación constitucional de las   regalías y vacía el derecho de las entidades territoriales a decidir sobre su   destino, lo que supone una sustitución de los principios de autonomía y   descentralización de las entidades territoriales. En su criterio, el acto   legislativo, al prever que los proyectos a financiar con las regalías serán   seleccionados por órganos colegiados de decisión en los que tienen asiento   representantes del Gobierno Nacional –no elegidos democráticamente-, entrega el   poder de decisión sobre el destino de las regalías y, en consecuencia, sobre las   prioridades de desarrollo regional, al Gobierno Nacional. Además, el acto   legislativo permite que el Congreso tenga la última palabra sobre la asignación   de los recursos, aún después del trámite de viabilización que se adelanta   ante los órganos colegiados de decisión, en tanto puede realizar ajustes al   anexo del presupuesto que contiene los proyectos de inversión a financiar.   Concluye que este nivel de injerencia del gobierno central en los asuntos de las   entidades territoriales que introduce la reforma, es incompatible con el modelo   de estado descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales.    

4.   Otro grupo de intervinientes, al igual que el Procurador General, solicitan a la   Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo, por cuanto consideran   que la demanda es inepta. En su opinión, las acusaciones del demandante (i)   se basan en una lectura parcial y subjetiva de la reforma, (ii) están fundadas   en premisas que no son ciertas, como que las regalías pertenecen a las entidades   territoriales, y (iii) no logran demostrar la existencia de la alegada   sustitución, en particular, que los principios de descentralización y autonomía   son remplazados por otros elementos definitorios. En su criterio, en realidad el   demandante lo que pretende es un control material del acto legislativo para el   que la Corte no tiene competencia.    

Reiteran que no es cierto que las regalías pertenezcan a las entidades   territoriales; recuerdan que estas entidades solamente tienen un derecho de   participación que no es anulado por el acto legislativo, sino antes bien   armonizado con otros principios constitucionales. También señalan que la reforma   no elimina las asignaciones directas a las entidades territoriales productoras o   portuarias.    

Finalmente, afirman que no es cierto que la reforma anule el poder de decisión   de las entidades territoriales sobre el destino de su participación en las   regalías y sus prioridades de desarrollo. A juicio de los intervinientes, el   acto legislativo respeta los elementos deliberativos, representativos y   participativos de nuestro modelo constitucional, por lo que solamente (i)   introduce un mecanismo de control concurrente en el que participa el gobierno   nacional junto con los gobiernos locales; y (ii) establece reglas que   exigen a las entidades territoriales un mayor esfuerzo para la estructuración de   los proyectos de inversión.    

6.   A partir de los argumentos expuestos la   Sala debe, en primer término, pronunciarse acerca de la aptitud del cargo de   constitucionalidad planteado en la demandada de la referencia, ello en razón de   la solicitud planteada en ese sentido por un grupo de intervinientes y el   Procurador General.  Luego, en caso que la censura propuesta cumpla con las   condiciones argumentativas exigidas, deberá determinar si el Congreso, al   expedir el acto legislativo 05 de 2011, incurrió en un vicio de competencia   consistente en la sustitución de aspecto estructural de la Constitución.     

Para resolver estos asuntos, la Corte adoptará la siguiente metodología: Habida   cuenta que la jurisprudencia constitucional ha cualificado la acción pública de   inconstitucionalidad cuando el cargo está basado en la presunta sustitución de   la Constitución por parte de acto legislativo, en primera instancia se hará una   exposición general sobre ese ámbito de control judicial de las reformas   constitucionales, para después determinar la aptitud de la demanda de la   referencia.  Luego, la Sala presentará los argumentos que sustentan la   conclusión según la cual el grado de autonomía constitucional de las entidades   territoriales es uno de los elementos estructurales de la Constitución Política.    Por último, se adelantará el juicio de sustitución respecto del acto   legislativo acusado, con el fin de determinar si la enmienda constitucional   acusada sustituye el mencionado eje definitorio de la Carta Política.    

Control constitucional respecto de los actos reformatorios de la Constitución   por exceso en el poder de reforma    

Premisas de la doctrina de los límites competenciales del poder de reforma de la   Constitución    

7.   De acuerdo con el artículo 379 C.P., los actos legislativos solamente pueden ser   declarados inconstitucionales por violación de las reglas previstas en el título   XIII de la Constitución[2].   Esta disposición y el artículo 241-1 superior determinan entonces que la Corte   Constitucional puede ocuparse de demandas ciudadanas contra actos que reformen   la Constitución, pero que en tal caso su competencia se limita a examinar los   vicios de procedimiento que se hayan presentado en su formación.    

La   jurisprudencia constitucional ha reconocido que el procedimiento de formación de   las reformas constitucionales comprende, entre otros aspectos, la competencia de   los órganos o instancias con poder de reforma como presupuesto necesario del   procedimiento. En este orden de ideas, esta Corporación ha señalado que es   competente para examinar que el poder de reforma haya sido ejercido dentro de   los límites competenciales que se desprenden de la propia Carta con el fin de   que, mediante el poder de reforma, no se sustituya la Constitución.    

8.   La Corte introdujo esta doctrina en la sentencia C-551 de 2003[3], cuando   estudió la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 por medio de cual se   convocaba un referendo para someter a consideración del pueblo un proyecto de   reforma constitucional. La Sala explicó en esa oportunidad que la competencia de   los órganos con poder de reforma es una premisa del procedimiento[4]  –aunque la competencia también se proyecte sobre el contenido material de las   decisiones-, de modo que en atención a que la Corte tiene competencia para   verificar el proceso de formación y es su obligación guardar la integridad y   supremacía de la Carta, puede declarar la inconstitucionalidad de una reforma   constitucional por vicios de competencia. Además, el Pleno aclaró que pese a que   nuestra Carta no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles[5],   de su naturaleza sí se desprenden límites competenciales para el ejercicio del   poder de reforma[6].   En esta sentencia se sentaron entonces las bases de la doctrina de los límites   competenciales del poder de reforma, cuyos elementos más importantes se resumen   a continuación:    

8.1. La doctrina referida parte de la   diferenciación entre poder constituyente y poder de reforma. La Corte ha   entendido que el poder constituyente es aquel inherente al soberano –que en   nuestro caso es el Pueblo- y que, debido a su naturaleza originaria –origen del   Estado mismo-, puede crear cualquier diseño constitucional. Por el contrario, el   poder de reforma  es un poder constituido y derivado y, en consecuencia,   sujeto a los límites impuestos por el constituyente original[7].    

8.2. Además, la Corte ha diferenciado   entre reforma, sustitución y otros fenómenos.  Al respecto, ha señalado que   reforma hace referencia a la modificación expresa de los textos constitucionales[8].   La reforma es diferente a la mutación, la cual se presenta cuando hay una   transformación en la configuración del poder político, sin que dicha   transformación se registre en el texto constitucional[9]. Otro fenómeno   ligado es el de la destrucción, el cual “(…) se produce cuando se suprime la   Constitución existente y esa supresión está acompañada de la del poder   constituyente en que la Carta se basaba”[10]. La supresión   de la Constitución se diferencia de la destrucción en que se conserva el poder   constituyente en el que la Constitución suprimida se basa, lo que produce   resquebrajamiento de la continuidad jurídica; el poder constituyente adopta   entonces una nueva constitución en la que actúa como constituyente originario[11].Otro   fenómeno importante es el quebrantamiento de la Constitución, el cual hace   alusión a la “(…) la violación de prescripciones constitucionales ‘para uno o   varios casos determinados, pero a título excepcional, es decir, bajo el supuesto   de que las prescripciones quebrantadas, siguen inalterables en lo demás, y, por   lo tanto, no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera   de vigor”[12].   Finalmente, la Corte se ha referido a la suspensión de la Constitución, que se   produce “(…) cuando ‘una o varias prescripciones son provisionalmente puestas   fuera de vigor’”[13];   esta situación puede o no estar prevista en la Constitución.    

8.3. De otro lado, la sustitución consiste en (i) el remplazo de la Constitución   -o de alguno de sus ejes definitorios- por un modelo constitucional diferente,   (ii) en ejercicio del poder de reforma[14]. En este sentido, en la sentencia C-1200 de 2003[15] la Corte   indicó que la sustitución implica un cambio de tal magnitud y trascendencia   material, que conduce a transformar la “forma de organización política”    en una diferente. Precisó que para poder establecer “el perfil básico” de   la Constitución, es necesario identificar sus principios esenciales o   definitorios. En concordancia, en la sentencia C-588 de 2009, la Corte agregó   que la sustitución “(…) es un remplazo de la Constitución en términos   materiales e implica franca oposición entre lo nuevo y lo anterior”.    

De   acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la sustitución puede ser total o   parcial. La sustitución parcial se presenta cuando hay una transformación   trascendental de alguno o algunos de los componentes o ejes definitorios de la   Constitución, lo cual la convierte en algo diferente[16]. En cambio,   la sustitución total se refiere a todo el diseño constitucional –a la   Constitución como un todo[17]-;   en este orden de ideas, como se señaló en la sentencia C-588 de 2009, la   supresión puede ser una forma de sustitución total.[18]    

La   sustitución también puede ser temporal o definitiva. La primera ocurre cuando se   deroga temporalmente uno de los ejes definitorios, lo cual transforma la   identidad de la Carta Política y la hace irreconocible por un lapso de tiempo[19].    

Una   suspensión y el quebrantamiento introducidos mediante el poder de reforma   también pueden ser una sustitución, cuando el régimen de excepcionalidad que se   crea es incompatible completamente con el modelo constitucional vigente, como   explicó la Corte en la sentencia C-588 de 2009.    

9.   La tercera premisa de la doctrina de los límites competenciales es que el poder de reforma, en tanto poder constituido, se   encuentra sujeto a controles. En este sentido, en la sentencia C-551 de 2003 se   resaltó que el poder de reforma es un poder constituido que debe ejercerse de   conformidad con los parámetros establecidos en la Carta y que, por tanto,   también está sujeto a controles. Por ejemplo, los artículos 374 y siguientes de   la Constitución regulan los modos de reforma de la Carta (acto legislativo,   referendo y Asamblea Constituyente) y los procedimientos para el efecto.    

10.   Con fundamento en las ideas anteriores, a partir de la sentencia C-551 de 2003,   la Corte ha concluido (i) que el poder de   reforma no tiene competencia para sustituir la Constitución, sino solamente para   hacer revisiones dirigidas a ajustar el diseño constitucional según las   exigencias de los cambios políticos, económicos, sociales, etc., y (ii) la   infracción de tal límite competencial puede ser controlado por la Corte   Constitucional[20].    

El juicio de sustitución como modalidad del control constitucional de los actos   legislativos    

11.   Para determinar si efectivamente una reforma ha sustituido la Constitución, la   Corte ha señalado varias pautas recogidas desde la sentencia C-970 de 2004[21]  bajo el nombre de “juicio de sustitución”. Esta metodología de escrutinio está   construida bajo la forma de un silogismo, cuya premisa mayor es el elemento   esencial o de la identidad de la Constitución que se alega sustituido, y la   premisa menor es el contenido y alcance de la reforma constitucional acusada.   Para llegar a la conclusión de si ha habido o no sustitución, la jurisprudencia   constitucional exige confrontar si la premisa menor significa o no un remplazo y   desnaturalización de la premisa mayor.    

11.1. La Corte ha indicado que la premisa mayor debe hacer referencia a un   elemento definitorio de la Constitución que se alega es sustituido. En los   términos de la sentencia C-1040 de 2005, para construir esa premisa es necesario   “(…) (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a   partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la   Carta de 1991[22]  y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la   Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa   mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el   subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento   esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de   la Constitución, – para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte   en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción   material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial   definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de   reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo   supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte.”    

Para llevar a cabo esta labor, la jurisprudencia de esta Corte ha destacado la   importancia de acudir (i) a los principios   y valores constitucionales y los que se desprenden del bloque de   constitucionalidad[23];   (ii) la doctrina más importante en materia constitucional y de teoría política[24];   (iii) las experiencias de otros Estados con modelos constitucionales similares   al colombiano[25];   y (iv) la jurisprudencia constitucional[26].    

Además, según la jurisprudencia constitucional, es necesario examinar la   relación de un presunto eje definitorio con los demás preceptos   constitucionales.[27]    

11.2. De otro lado, la construcción de la premisa menor supone examinar el   propósito de la reforma, su alcance dentro del sistema de valores y principios   constitucionales y su posible impacto en términos de vigencia de los elementos   definitorios de la Carta.    

11.3. Finalmente, el tercer paso del juicio, de acuerdo con la sentencia C-1040   de 2005, exige analizar si el elemento esencial definitorio de la Constitución   identificado en la primera fase ha sido “(…) (vi) reemplazado por otro –no   simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo   elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que   resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la   Constitución anterior.”    

Ejemplos de elementos definitorios de la Carta Política, identificados en el   juicio de sustitución    

12.   Como ha resaltado la Corte en varias oportunidades, el concepto de sustitución   es una idea en construcción; no existen criterios únicos que permitan a la Corte   en términos generales señalar las hipótesis que constituyen una sustitución. Sin   embargo, la Corte en su jurisprudencia ha señalado algunos ejemplos de ejes   definitorios de la Carta que pueden guiar esta tarea.    

12.1. Así,  en la sentencia C-551 de 2003 se explicó a modo de ejemplo, que   existiría un exceso si el poder de reforma se emplea para “(…) sustituir el   Estado social y democrático de derecho con forma republicana (CP art. 1°) por un   Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía”[28], con lo que   la Corte reconoció que el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho   define nuestro diseño constitucional.    

12.2. En la sentencia C-1040 de 2005, la Sala Plena enunció otros ejemplos como   (i) la separación de poderes con colaboración armónica y un sistema de frenos y   contrapesos, (ii) la organización como república unitaria, descentralizada y con   autonomía de sus entidades territoriales, (iii) el sistema político democrático,   participativo y pluralista, (iv) la forma de gobierno presidencial y (v) el   principio de supremacía constitucional.    

La   Sala Plena afirmó que, por ejemplo, se sustituiría el modelo de Estado Social de   Derecho en caso que, sin alterar la declaración formal contenida en el artículo   primero, se suprime “(…) la garantía constitucional de los derechos sociales   económicos y culturales, así como del principio de igualdad.” Sin embargo,   precisó que “(…) no toda alteración del principio del Estado Social puede   tenerse como una sustitución de Constitución, porque el concepto, en sus   distintos componentes, admite matices y diferentes aproximaciones.”    

En   relación con la forma de gobierno presidencial, la Corte distinguió entre   elementos definitorios y elementos accidentales, y entre los últimos incluyó la   posibilidad de relección por una sola vez. A partir de esta distinción, concluyó   que la decisión sobre la posibilidad de relección por una sola vez está ligada   solamente a consideraciones de conveniencia, y no representaba en las   condiciones de la reforma bajo estudio una sustitución.    

Finalmente, la Corte explicó que uno de los elementos esenciales de la   separación de poderes y del sistema democrático es que funciones legislativas de   tal envergadura como la definición de aspectos electorales y las garantías de la   oposición –materia que por su importancia el Constituyente de 1991 las sujetó a   reserva de ley estatutaria- no pueden encargarse a un órgano judicial, con   sucede con el Consejo de Estado-, sin naturaleza representativa y sin sujeción a   controles políticos y jurisdiccionales. Por estas razones la Corte declaró   inexequible el parágrafo transitorio del artículo 4 del acto legislativo 02 de   2004, el cual encargaba al Consejo de Estado que, en defecto del Congreso o ante   la declaración de inexequibilidad de la ley que expidiera el Congreso, regulara   aspectos necesarios para la entrada en vigencia de la reforma en un horizonte   temporal prestablecido.    

La   Corte observó que el parágrafo mencionado (i) sustraía de manera temporal la   regulación de un específico proceso electoral, sometido a reserva de ley   estatutaria, del ámbito de competencia legislativa; (ii) encargaba la expedición   de la regulación a un órgano de la rama judicial –el Consejo de Estado- sin   naturaleza representativa; (iii) permitía que la regulación se expidiera sin   sujeción a un procedimiento prestablecido y público que garantizara la   participación ciudadana; y (iv) excluía la regulación del control político y del   control constitucional. En este orden de ideas, concluyó que ese aparte de la   reforma sustituía parcial y temporalmente la Constitución, en particular los   principios de división de poderes y de supremacía constitucional; a juicio de la   Corte, este último era remplazado por “la soberanía transitoria del   legislador extraordinario sin origen, composición o funcionamiento democráticos”:   el Consejo de Estado.    

Sobre este último particular, la Corte expresó que “(…) la norma de la   reforma anteriormente citada, al establecer un poder legislativo carente de   controles, y sin origen, composición y funcionamiento democráticos, con la   facultad de definir los derechos fundamentales determinantes para la   distribución del poder público, le introduce a la Constitución un elemento que   es integralmente diferente a los que definen la identidad de la Carta adoptada   por la Asamblea Constituyente en representación del pueblo soberano en 1991. En   efecto, un poder legislativo de esas características es integralmente diferente   a un legislador sometido a la  Constitución, elegido por el pueblo y   representativo del pluralismo social y político, que se limita a legislar sin   luego aplicar él mismo en controversias concretas la normas por él expedidas, y   sometido a un sistema de frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar   la restricción arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de   todos los colombianos.”[29]    

12.3. En la sentencia C-588 de 2009, la Corte concluyó que la carrera   administrativa es un elemento que define nuestro modelo constitucional y que   tiene un nexo intrínseco con el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y   la igualdad. En ese fallo, se identificaron como características esenciales de   ese elemento, entre otros, el principio del mérito como criterio de acceso a la   función pública, el cual se traduce en la obligación de adelantar concursos   públicos por regla general, el principio de igualdad de oportunidades y la   prohibición de acceso automático a cargos de carrera. La Corte concluyó que el   acto legislativo 01 de 2008 sustituía este principio por un derecho de   inscripción extraordinaria basado en el privilegio de ocupar un cargo como   provisional o encargado, es decir, por la prevalencia de la experiencia, con lo   que se configuraba una sustitución parcial de la Constitución[30].    

12.4. Del mismo modo, en la sentencia C-141 de 2010[31], ahondándose en las ideas expuestas en   el fallo C-1040 de 2005, la Corte concluyó que la posibilidad de una segunda   relección consecutiva del Presidente de la República sustituye el sistema de   gobierno presidencial, en tanto conduce al quebrantamiento de la regla de   alternación en el ejercicio del poder público (cuyas finalidades son, entre   otras, evitar la concentración de poder presidencial y permitir controles entre   los distintos poderes –sistema de frenos y contrapesos-), el principio de   igualdad de oportunidades para acceder al cargo de Presidente, los derechos de   las minorías políticas que no se encuentran en el poder, la libertad del   electorado y el pluralismo institucional y político, entre otros. A juicio de la   Corte, la alteración de estos principios y reglas con una segunda reelección   inmediata sería de tal gravedad, que la reforma haría la Constitución   irreconocible.    

12.5. En la sentencia C-303 de 2010[32],   a propósito de una demanda contra el parágrafo transitorio 1° del acto   legislativo 01 de 2009 que permitía, en los plazos y condiciones allí previstos,   que los miembros de corporaciones públicas se inscribieran en un partido   distinto al que los avaló, sin necesidad de renunciar a la curul o incurrir en   doble militancia, la Corte resaltó que los principios de soberanía popular,   democracia participativa y participación democrática son aspectos definitorios   de la Constitución Política de 1991, y que la doble militancia y el   transfuguismo constituyen graves afectaciones de tales principios[33].    

12.6. Más recientemente, en la sentencia C-288 de 2012[34], al examinar   una demanda contra el acto legislativo 03 de 2011 –que introdujo el criterio de   sostenibilidad fiscal-, la Corporación reiteró que la separación de poderes –una   de cuyas manifestaciones principales es la autonomía y la independencia de las   autoridades judiciales- y la cláusula de Estado Social de Derecho son aspectos   estructurales de la Constitución[35]. En particular, la Sala Plena señaló a   la luz de la jurisprudencia constitucional que el principio de separación de   poderes es remplazado cuando “(…) a través de un acto legislativo (i) se   suplanta una de las ramas del poder, a través de la asignación de sus   competencias a otros órganos; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia   genera que el acto jurídico resultante quede excluido de los controles que la   misma Constitución prevé, en especial el control judicial.”    

Luego agregó que los contenidos principales del principio de separación de   poderes son, entre otros: “(i) la delimitación precisa, mediante reglas   jurídicas, de las competencias de cada uno de los poderes, junto con la   definición de su estructura institucional; (ii) la aplicación de dicho principio   para el cumplimiento de la doble función de racionalización de la actividad del   Estado y protección de los derechos y libertades de los ciudadanos ante la   arbitrariedad propia de todo poder omnímodo; y (iii) la incorporación de   mecanismos para el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos, agrupados   en los criterios de colaboración armónica y de controles recíprocos o   interorgánicos”.    

12.7. Finalmente, en la sentencia C-1056 de 2012[36], con ocasión de una demanda contra el   acto legislativo 01 de 2011 el cual excluyó la sanción de pérdida de investidura   por infracción del régimen de conflicto de intereses en los casos en los que los   congresistas participan en el trámite de actos legislativos, la Corte sostuvo   que son elementos definitorios de la Carta la moralidad pública, la prevalencia   del interés general, el deber de los congresistas de actuar en procura de la   justicia y el bien común, y la posibilidad de que los electores controlen la   actuación de los elegidos, entre otros. A juicio de la Corporación, estos   principios axiales de nuestro diseño constitucional se manifiestan en el régimen   de conflicto de intereses y en sanciones como la pérdida de investidura de los   congresistas. Teniendo en cuenta que la reforma constitucional demandada   afectaba gravemente tales ejes definitorios, así como el principio de separación   de poderes, al punto que representaba una sustitución parcial de la Carta, la   Corte declaró inexequible el acto legislativo censurado.    

Existencia de cargo de inconstitucionalidad por vicio de competencia    

13.   La metodología del juicio de sustitución, en los términos expuestos,   cualifica la acción pública de inconstitucionalidad, dirigida a demostrar la   existencia de un vicio de competencia en la expedición de actos legislativos.   Así, en concordancia con las consideraciones previas, la jurisprudencia   constitucional ha resaltado que cuando un ciudadano demanda una reforma   constitucional, dado el carácter restrictivo del control que puede ejercer la   Corte Constitucional en esos casos, el demandante debe cumplir con una carga   argumentativa mayor.    

Por   ende, además de indicar con precisión el objeto de la demanda –la reforma   constitucional-, las razones por las cuales la Corte es competente para conocer   de ella y el concepto de violación expresado por medio de argumentos claros,   específicos, ciertos, pertinentes y suficientes, el demandante debe, en los   términos de la sentencia C-1200 de 2003, “(…) demostrar que la magnitud y   trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constitución haya sido   sustituida por otra. No basta con argumentar que se violó una cláusula   constitucional prexistente, ni con mostrar que la reforma creó una excepción a   una norma superior o que estableció una limitación o restricción frente al orden   constitucional anterior. El actor no puede pedirle a la Corte Constitucional que   ejerza un control material ordinario de la reforma como si ésta fuera inferior a   la Constitución. Esto es fundamental para delimitar el alcance del control   atribuido al juez constitucional”.    

14.   En esta oportunidad, la Sala considera que la demanda del ciudadano Abuchaibe   Escobar cumple con los requisitos antes señalados y, en consecuencia, a   diferencia de lo que sostienen varios intervinientes, la Corte debe emitir un   pronunciamiento de fondo. En efecto, el demandante identifica con claridad el   objeto demandado –el acto legislativo 05 de 2011-, explica las razones por las   cuales la Corte es competente a la luz del artículo 241-1 C.P., así como los   argumentos por los que considera que el acto acusado representa una sustitución   parcial de los principios de descentralización y autonomía de las entidades   territoriales, los cuales, en su criterio, son definitorios de nuestro modelo   constitucional.    

Además, este último argumento lo desarrolla con sujeción a la doctrina de los   límites competenciales del poder de reforma y bajo la estructura del juicio de   sustitución. Así, el demandante afirma que los principios de descentralización y   autonomía de las entidades territoriales son un eje definitorio de nuestra Carta   Política, el cual comprende, entre otros contenidos, la facultad de las   entidades territoriales de definir sus proyectos y prioridades de desarrollo y   administrar sus recursos con el fin de alcanzar tales metas, y la garantía de   sostenibilidad de la inversión y los gastos sociales de las entidades   territoriales, los cuales son fundamentales para atender las necesidades básicas   insatisfechas de su población. A continuación, indica, en su criterio, cuál es   el alcance de la reforma frente a los principios de descentralización y   autonomía, y finalmente, proporciona varios argumentos dirigidos a demostrar que   la reforma en realidad se opone tangencialmente a los principios mencionados, al   punto que los transforma en otros propios de un modelo netamente centralista.    

En   este orden de ideas, la Sala concluye que la demanda es apta para propiciar un   pronunciamiento de fondo a la luz de la doctrina de los límites competenciales   del poder de reforma. En consecuencia, solucionado este aspecto preliminar, la   Corte presentará a los argumentos que permiten concluir que el grado de   autonomía que la Constitución confiere a las entidades territoriales es un eje   estructural de la Carta Política y, en consecuencia, toma la forma de límite al   ejercicio del poder de reforma del legislativo.    

El Estado unitario con descentralización y autonomía de las entidades   territoriales como elemento definitorio de la Constitución    

La descentralización y la autonomía de las entidades territoriales como   herramientas para el desarrollo y la promoción de la democracia    

15.   Conforme al artículo 1º de nuestra Constitución, Colombia es “(…) un Estado   social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada,   con autonomía de sus entidades territoriales”. La adopción de este modelo   fue producto de un profundo rechazo de los constituyentes de 1991 al modelo   centralista que rigió al amparo de la Constitución de 1886[37]. A lo largo   de los debates que se llevaron a cabo en las comisiones 1ª y 2ª de la Asamblea   Nacional Constituyente, se hizo palpable tal rechazo y la preocupación de los   constituyentes por la grave situación y abandono en que se hallaban las regiones[38].Así   se materializó el artículo 1º de la Constitución.    

En   efecto, de los debates de la Asamblea se deduce que la adopción de la   descentralización y la autonomía perseguían al menos los siguientes propósitos:    

15.1. En primer lugar, promover el desarrollo local y regional, y conseguir   importantes cometidos del Estado social de derecho como la justicia social, la   equidad en la distribución de los recursos y la erradicación de la pobreza[39].   De ahí que se entregaran importantes funciones en materia de justicia social a   las entidades territoriales, como se explicará más adelante.    

En   segundo lugar, otorgar facultades a las comunidades para la gestión de sus   propios asuntos como medida de promoción de la democracia participativa. Por   ello el nuevo texto constitucional previó la elección popular de alcaldes y   gobernadores, así como varios mecanismos de participación directa a nivel local   como la consulta popular, el cabildo abierto, etc.[40]    

15.2. El modelo de Estado descentralizado y con autonomía de las entidades   territoriales es desarrollado a lo largo de varias disposiciones   constitucionales. El artículo 286 C.P. dispone que las entidades territoriales   son los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas.   Igualmente, determina que la ley también podrá darle tal naturaleza jurídica a   regiones y provincias. El artículo 311 C.P. indica que el municipio es entidad   fundamental de la división político-administrativa del Estado. De este modo,    le encarga de forma directa “(…) prestar los servicios públicos que determine   la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo   de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social   y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la   Constitución y las leyes”. El artículo 287 C.P. prevé que  “las   entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses,   dentro de los límites de la Constitución y la ley”. En virtud de dicha   autonomía, el precepto señala que las entidades territoriales tienen los   siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las   competencias que les correspondan, administrar sus recursos y establecer los   tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las   rentas nacionales. A su turno, el artículo 288 C.P. dispone que debe expedirse   una ley orgánica que regule el ordenamiento territorial –la naturaleza de esta   ley da cuenta de la importancia de la materia-, y dispone los siguientes   principios para regular las relaciones entre los distintos niveles de gobierno:   coordinación, concurrencia y subsidiariedad.    

16.   A partir de estos preceptos y otros, la   jurisprudencia constitucional ha diferenciado los conceptos de descentralización   y autonomía. La descentralización ha sido caracterizada como la técnica de   administración en virtud de la cual se produce un traspaso de funciones y   atribuciones del poder central a entidades periféricas, para que las ejerzan con   un amplio grado de libertad. Su finalidad es la eficiencia de la administración   y su objeto son las funciones de naturaleza administrativa en cabeza de las   entidades territoriales.    

El núcleo esencial de la autonomía    

17.   La jurisprudencia ha señalado que el núcleo esencial de la autonomía de las   entidades territoriales está compuesto por las siguientes prerrogativas:    

17.1.     Derecho de las entidades   territoriales a gobernarse por autoridades propias    

Con   el reconocimiento de esta facultad de las entidades territoriales, el   constituyente de 1991 buscó la ruptura de las tutelas jerárquicas, y permitir a   los territorios gobernarse por funcionarios elegidos por sus propios habitantes    

Las   autoridades propias previstas por la Constitución para los departamentos son las   asambleas (artículo 299 C.P.) y el gobernador (artículo 303 C.P.), mientras en   el municipio son el concejo (artículo 312 C.P.) y el alcalde (314 C.P.), entre   otras.    

Las   asambleas y los concejos, como corporaciones político-administrativas de   elección popular, deben ejercer control político sobre la administración   departamental o municipal, y cumplir funciones específicas tales como:   reglamentar la prestación de los servicios a cargo de cada nivel territorial,   adoptar los planes y programas de desarrollo económico y social, y de obras   públicas, decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones   necesarias para el cumplimiento de las funciones del departamento o municipio,   expedir el presupuesto anual de rentas y gastos, determinar la estructura de la   administración departamental o municipal, y reglamentar otros asuntos propios de   los servicios a cargo del respectivo nivel de gobierno (artículos 300 y 313   C.P.).    

De   otro lado, los gobernadores –cuya elección popular fue introducida por la nueva   Constitución- y alcaldes, como jefes de la administración departamental y   municipal, respectivamente, tienen funciones relacionadas con: hacer cumplir la   normativa, incluidas las decisiones de las asambleas y concejos, el   mantenimiento del orden público, la dirección administrativa del respectivo   nivel de gobierno, la elaboración de los proyectos de plan de desarrollo y   presupuesto, entre otras (artículos 305 y 318 C.P.).    

17.2.     Derecho de las entidades   territoriales a gestionar sus propios intereses y ejercer las competencias que   les correspondan    

El   artículo 298 C.P. reconoce la autonomía de los departamentos “para la   administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del   desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos   establecidos por la Constitución”. A su turno, el artículo 311 C.P. dispone   que  el municipio, como entidad fundamental de la división   político-administrativa del Estado, “(…) le corresponde prestar los servicios   públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso   local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación   comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las   demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”, es decir, es   encargado de las responsabilidades más importantes en material de servicios y   promoción del desarrollo. Además, es importante mencionar que fue un propósito   deliberado de los constituyentes descentralizar la prestación de los servicios   de salud y educación, fundamentales para la construcción de capital humano y   para la erradicación de la pobreza.[42]    

A   su vez, la Corte Constitucional ha entendido que en virtud del derecho de las   entidades territoriales a gestionar sus intereses, éstas tienen por ejemplo la   potestad de expedir regulaciones sobre los asuntos particulares de su   competencia, dentro de los parámetros que señale la ley.[43] En este orden   de ideas, la intervención del poder central en los asuntos locales debe ser   excepcional y debe estar plenamente justificada.[44]    

17.3.     Derecho de las entidades   territoriales a  establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de   sus funciones y a participar en las rentas nacionales    

Para hacer efectiva la descentralización y la autonomía, la Constitución previó   una amplia gama de recursos dirigidos a fortalecer los fiscos de las entidades   territoriales, pues sólo de esta forma podrían cumplir los amplios cometidos que   les encargó el constituyente. En otras palabras, para los constituyentes de 1991   era claro que la autonomía y la descentralización no pueden lograrse si las   entidades territoriales no cuentan con suficientes recursos para cumplir las   funciones –mayores- que les fueron atribuidas y que impactan directamente en la   distribución del ingreso y la erradicación de la pobreza. Esta preocupación   quedó expresamente plasmada en el artículo 356 C.P., según el cual “no se   podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos   fiscales suficientes para atenderlas”.    

Prueba de esta preocupación de los constituyentes se encuentra, por ejemplo, en   la ponencia “Hacienda Pública y Presupuesto” presentada por los constituyentes   Carlos Rodado Noriega, Jesús Pérez González-Rubio y Helena Herrán de Montoya,   ante la Comisión Quinta. En dicho documento, los constituyentes manifestaron:    

“Así como toda la propuesta se encamina a distribuir   recursos y fortalecer financieramente a las entidades territoriales las   entidades territoriales, estas medidas deben armonizarse con severos mecanismos   de control fiscal, llegando inclusive al control de resultados que apoyan   numerosos proyectos, de manera que se garantice el transparente manejo de las   finanzas públicas y se impongan drásticas sanciones contra quien haga indebido   uso de los recursos del Estado.    

El compromiso del Estado con un programa creciente de   devolución de recursos a las entidades territoriales, al aseguramiento de   ingresos netos adicionales significativos para el municipio, la garantía al   financiamiento de los servicios públicos esenciales y una política general de   redistribución de los ingresos estatales, fundada en el criterio de necesidades   básicas insatisfechas, son los cimientos de un plan de desarrollo con hondo   contenido social y, por tanto, elementos indispensables de una estrategia capaz   de afianzar nuestro sistema democrático y de alcanzar la paz entre los   colombianos”[45]    

Luego, en ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea, los   constituyentes Álvaro Cala Hederich, Helena Herrán de Montoya, Mariano Ospina   Hernández, Jesús Pérez González-Rubio, Carlos Rodado Noriega y Germán Rojas Niño   resaltaron:    

“La gran mayoría de los proyectos aboga por el   fortalecimiento financiero de las entidades territoriales. Todos conocen el   desequilibrio existente entre los recursos y las competencias secciónales y   locales. La brecha es de tal magnitud que la mejor de las reformas posibles   apenas podría aspirar a la aplicación de precarios paliativos. (…)    

De otro lado, la Nación se ha quedado con los impuestos   más dinámicos y los municipios, en cambio, con las responsabilidades más   dinámicas, lo cual imprime un carácter aún más crítico a la cuestión del   ordenamiento territorial y de las respectivas finanzas. Es urgente romper el   círculo vicioso mediante la creación de nuevas condiciones para el progreso, y   la promoción del desarrollo equilibrado de todas las regiones del país. En este   punto nos parece pertinente precisar que la solución no se encuentra por la vía   de la denominada soberanía fiscal de municipios y departamentos. Ese camino   podría anarquizar la estructura y la política fiscal del país y generar   incontenibles cascadas tributarias.    

Por todo lo anterior se ha encontrado preferible   preservar el principio de ‘autonomía fiscal’ de las entidades territoriales,   fortaleciéndolo con la elevación a canon constitucional de la titularidad de los   recursos tributarios municipales y departamentales hoy existentes y de las   participaciones o cesiones en ingresos nacionales ordenadas a favor de las   entidades territoriales.”[46]    

En   concordancia, varias disposiciones constitucionales previeron distintas fuentes   de recursos para las entidades territoriales. Por ejemplo, el artículo 317 C.P.   reserva a los municipios uno de los tributos más importantes en la estructura   fiscal del país: el impuesto predial, en tanto señala que “solo los   municipios podrán gravar la propiedad inmueble”. El artículo 356 C.P. en su   texto original preveía la figura del situado fiscal, entendido como un   porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que era cedido a los   departamentos y distritos para financiar los servicios de educación y salud,   mientras el artículo 357 C.P. en la versión original establecía el derecho de   los municipios a participar en los ingresos corrientes de la Nación. Estas dos   fuentes de transferencias fueron luego remplazadas por un sistema unificado –el   Sistema General de Participaciones- en virtud del acto legislativo 01 de 2001,   el cual estableció que los recursos debían ser destinados por las entidades   territoriales a la “(…) financiación de los servicios a su cargo, dándoles   prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, prescolar, primaria,   secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y   saneamiento básico”. A su turno, el artículo 360 C.P. consagra el derecho de   las entidades territoriales a participar en las regalías, y el artículo 362 C.P.   señala que pueden recibir recursos tributarios y no tributarios derivados de la   explotación de monopolios rentísticos.    

El   artículo 295 C.P. también prevé la posibilidad de que las entidades   territoriales puedan acudir a recursos de endeudamiento, pues les permite emitir   títulos y bonos de deuda pública con sujeción a las condiciones del mercado   financiero, y contratar crédito externo de conformidad con la ley que regule la   materia.    

Otros preceptos constitucionales disponen protecciones especiales de los   recursos de las entidades territoriales frente a injerencias del poder central.   En este sentido, el artículo 294 C.P. dispone que “la ley no podrá conceder   exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de   propiedad de las entidades territoriales”. Por su parte, el inciso segundo   del artículo 362 C.P. indica que “los bienes y rentas tributarias o no   tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades   territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que   la propiedad y renta de los particulares” y “los impuestos   departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en   consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en   caso de guerra exterior.”    

La   jurisprudencia constitucional ha clasificado estos recursos en dos grupos de   acuerdo con su origen y la competencia del legislador para intervenir en la   fijación de su destino: rentas endógenas y rentas exógenas. Las   primeras son aquellas que por derecho propio corresponden a las entidades   territoriales, las segundas son cesiones de rentas que les hacen la Nación o el   Estado.    

Las   fuentes endógenas son a su vez divididas en tributarias y no tributarias. Hacen   parte de las rentas tributarias el recaudo de impuestos como el predial y el de   industria y comercio. De otro lado, son rentas no tributarias los ingresos   contractuales, por multas, los recursos de deuda y los obtenidos de monopolios   rentísticos.    

Los   constituyentes de 1991 buscaron que las rentas exógenas de las entidades   territoriales, principalmente los transferencias previstas en los artículos 356   y 357 C.P. y las regalías, fueran destinadas a cumplir los objetivos del   artículo 366 C.P., es decir, a atender las necesidades básicas insatisfechas y a   garantizar la prestación de servicios esenciales como la salud, la educación, el   saneamiento básico y el agua potable –prioritarios y principales en el Estado   social de derecho-, objetivos cobijados por la amplia gama de funciones   atribuidas por la nueva Constitución a las entidades territoriales.    

Por   esta razón, en materia de transferencias, el artículo 356 C.P. en su texto   original señalaba que los recursos del situado fiscal debían destinarse   principalmente a salud y educación, mientras el artículo 357 C.P. indicaba que   la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se   dedicaría a “áreas prioritarias de inversión social” definidas por la   ley.    

Estos preceptos constitucionales, en su versión original, también perseguían que   los recursos de las transferencias fueran distribuidos teniendo en cuenta   principalmente los niveles de pobreza de las entidades territoriales. En este   orden de ideas, el artículo 357 establecía que el 60% de la participación de los   municipios en los ingresos corrientes de la Nación se distribuiría atendiendo al   nivel de necesidades básicas insatisfechas de la población de cada municipio.    

Finalmente, vale la pena resaltar que consientes de que los recursos de   transferencias previstos originalmente no eran suficientes para atender las   funciones de las entidades territoriales en materia de servicios sociales   básicos, los constituyentes previeron en el artículo 356, en su texto   primigenio, que “[e]l situado fiscal aumentar[ía]anualmente hasta   llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que permit[iera]   atender adecuadamente los servicios para los cuales está destinado”, y en el   artículo 357 que la participación de los municipios en los ingresos Corrientes   de la Nación “se incrementar[ía], año por año, del catorce por ciento   (14%) de 1993 hasta alcanzar el veintidós por ciento (22%) como mínimo en el   2001”.    

El   acto legislativo 01 de 2001, como ya se mencionó, unificó las transferencias   bajo un único sistema –el Sistema General de Participaciones- con el fin de   hacer más equitativa y eficiente la distribución de los recursos. El nuevo   sistema mantuvo la filosofía de los constituyentes de 1991 en el sentido de que   los recursos de las transferencias se destinen prioritariamente a garantizar   servicios esenciales como la salud y la educación. El acto legislativo 04 de   2007 profundizó este propósito al señalar que los recursos del sistema también   se destinarían a los servicios de saneamiento básico y agua potable, con énfasis   en ampliación de la cobertura y la población más pobre.    

Por   otra parte, el constituyente de 1991 había previsto originalmente que las   regalías –la configuración original será examinada con mayor detalle más   adelante- serían repartidas exclusivamente entre las entidades territoriales con   el fin principal de promocionar la minería, preservar el ambiente y “financiar   proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de   desarrollo de las respectivas entidades territoriales” (artículo 361 C.P. en   su versión original).    

17.5.     Derecho de las entidades   territoriales a administrar sus recursos    

Esta prerrogativa de las entidades territoriales tiene al menos tres objetivos   fundamentales: (i) permitirles cumplir sus funciones de acuerdo con la   Constitución y la ley, (ii) planear y promover el desarrollo local, y (iii)   contribuir a la democratización de las decisiones económicas. Sobre este último   punto se manifestó durante los debates de la Asamblea Nacional Constituyente:   “[l]as gentes quieren ser protagonistas mayores en las decisiones relativas   al uso de los dineros públicos. Perciben, claramente, que la democratización   política tiene que ir acompañada de una democratización de las decisiones   económicas. Consideran, dentro de una nueva concepción, que sus municipios y   departamentos son socios en la gran tarea de desarrollo del país”    

A   su vez, también debe resaltarse que la autonomía de las entidades territoriales   para administrar los recursos varía según el origen de estos. Respecto de los   recursos exógenos, en los términos explicados, la Corte ha señalado que el   legislador puede intervenir en la definición de su destino, siempre y cuando se   sujete al principio de proporcionalidad en relación con la autonomía de las   entidades territoriales y “respete las prioridades constitucionales relativas   a cada una de las distintas fuentes exógenas de financiación”[47].Por   el contrario, tratándose de recursos endógenos, la jurisprudencia constitucional   ha resaltado que la intervención del legislador debe ser excepcional y perseguir   un fin imperioso, como la defensa del patrimonio nacional cuando está seriamente   amenazado o la protección de la estabilidad macroeconómica del país en   circunstancias excepcionales.[48]    

18.   Con base los anteriores argumentos,[49]  la Sala concluye que la descentralización administrativa con autonomía de las   entidades territoriales es uno de los ejes definitorios de la Carta Política.    En efecto, es claro que el Constituyente de 1991 tuvo como propósito explícito y   definido modificar el Estado constitucional colombiano, a través de un aumento   cuantitativo y cualitativo de las competencias de dichas entidades, lo que   contrasta con un modelo de organización institucional de tendencia centralista,   imperante en el régimen de 1886, incluso a pesar de las reformas introducidas en   1968.     

Por   lo tanto, adoptándose las categorías propias del juicio de sustitución, en lo   que respecta a la conformación de la premisa menor, considera la Corte que el   Congreso excedería su competencia para reformar la Constitución cuando, a través   de una acto legislativo, subvierta el régimen de autonomía de las entidades   territoriales, al punto que modifique la mencionada conformación institucional.    Ello bien hacia el resquebrajamiento del grado de autonomía, conformándose un   Estado unitario de carácter netamente centralista, o bien hacia una sustitución   constitucional que elimine el principio de Estado unitario y prefiera una   fórmula federal.  Cada uno de estos extremos en el ejercicio del poder de   reforma excedería la competencia congresional, pues introduciría un factor de   mutaría la definición de Estado contemplada en la Carta Política.     

19.   El demandante, a partir de esta premisa, sostiene que el acto legislativo   acusado incorpora una enmienda constitucional de esa naturaleza.  Esto   debido a que considera que el efecto de la reforma es privar a las entidades   territoriales de un recurso exógeno, como en su criterio son las regalías, a fin   de distribuirlas a favor del Gobierno central y con el propósito de atender sus   propios gastos, entre ellos los relacionados con la estabilización del déficit   fiscal nacional.     

Así, para dar respuesta a este interrogante, lo cual corresponde a la premisa   menor del juicio de sustitución, la Sala adoptará la siguiente metodología.    En primer lugar, definirá la naturaleza jurídica de las regalías, a partir de su   tratamiento por parte de la jurisprudencia constitucional y con el fin de   examinar la premisa de la demanda, según la cual la sustitución de la Carta   tiene lugar, entre otros motivos, porque fueron redistribuidas rentas exógenas   de los entes territoriales. En segundo lugar, analizará el contenido y alcance   de la reforma acusada y, en particular, identificará el grado de modificación   del régimen jurídico de distribución de las regalías.  Finalmente,   determinará si dicha modificación constitucional conlleva los efectos que   plantea el actor, etapa del análisis en donde se efectuará el tercer paso del   juicio de sustitución, según la metodología explicada en esta decisión.    

Las regalías son un ingreso exógeno de las entidades territoriales, sometido al   amplio grado de configuración legislativa    

20.   Como se indicó, el ciudadano Abuchaibe Escobar considera que la sustitución de   la Constitución, en virtud del acto legislativo demandado, tiene origen en la   modificación del modo de distribución de las regalías, que en su criterio impide   el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales, tornando al   Estado hacia un modelo centralista.  En ese orden de ideas, es necesario   definir cuál es la relación entre los ingresos de las entidades territoriales y   el régimen constitucional de las regalías.  De manera específica, para   efectos de la presente decisión, debe determinarse la titularidad jurídico   constitucional de dichos recursos.    

La   regulación jurídica que la Constitución y el precedente de esta Corporación han   previsto para las regalías, fue recientemente estudiada por la Corte en la   sentencia C-748 de 2012,[50]  razón por la cual la Sala hará uso de esa síntesis en el presente apartado.    

21.   Las regalías son comprendidas por el   derecho constitucional como una contraprestación económica que recibe el   Estado, en razón de la extracción de recursos naturales no renovables existentes   en el subsuelo.  Como lo ha explicado la jurisprudencia reiterada, este   concepto refiere a la “contraprestación económica que percibe el   Estado de las personas a quienes se les concede el derecho a explotar los   recursos naturales no renovables en determinado porcentaje sobre el producto   bruto explotado [51]”[52]  A su vez,   de acuerdo con el mismo precedente, en lo que respecta al derecho a las   compensaciones, este no   necesariamente deriva de la participación en las regalías ni emana del carácter   de productora que tenga la correspondiente entidad territorial, o el puerto   marítimo o fluvial, ya que lo que se compensa es el concurso del ente respectivo   en la totalidad o en alguna etapa del proceso que surge a propósito de la   exploración, explotación, transporte y transformación de los recursos naturales   no renovables.[53]    

22. Esta definición, como se indicó en el fundamento jurídico   17.3., permite distinguir entre las regalías y otros ingresos nacionales, en   especial los impuestos.  En ese sentido, el sujeto responsable de su pago   es quien  adelanta la explotación de los recursos, y en consecuencia paga   al Estado una contraprestación por esa actividad.  Por ende, las regalías   no tienen el carácter imperativo y general propio de los impuestos.  Así lo   explicado la Corte al prever que las regalías carecen de naturaleza tributaria,   ya que “[a]  pesar de tener en ocasiones similitudes ya que implican pagos del particular al   Estado, las regalías y los impuestos son figuras diversas, con un fundamento   constitucional y una finalidad diferentes. Así, como bien lo señala uno de los   intervinientes, la Carta acoge la concepción de la “regalía-precio”, pues la   define como una “contraprestación” que se causa por la explotación de los   recursos naturales no renovables de propiedad de la Nación (CP art. 360). Por   ende, las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por   conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los   cuáles es titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad   limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha señalado en varias   ocasiones esta Corporación, son cargas económicas que se imponen a los   particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo   cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de   ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria,   pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular   debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar   un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el   Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente   decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que las   personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho   impositivo previsto por la ley. La obligación de pagar un impuesto no surge   entonces de la celebración de un contrato con el Estado, ni de la concesión de   una licencia o permiso de explotación, sino del cumplimiento del hecho previsto   por la ley tributaria.”[54]    

23. Otro de los aspectos que diferencia a las regalías de los   ingresos fiscales de índole tributario es su titularidad.  De acuerdo con   el artículo 332 C.P., norma que, es necesario resaltar, no fue objeto de   modificación por parte del acto legislativo 5 de 2011 ahora demandado, el Estado   es propietario del subsuelo y de los recursos naturales, sin perjuicio de los   derechos adquiridos con arreglo a leyes prexistentes.  En ese sentido, como   los recursos naturales no renovables son extraídos del subsuelo, la   jurisprudencia constitucional ha considerado que el propietario de las regalías   es el Estado, puesto que existe un mandato constitucional expreso en el sentido   que este ente es titular de ese componente del territorio.    

La dificultad que surge de esa definición, también analizada   en la jurisprudencia constitucional, consiste en circunscribir el concepto   Estado  para tales efectos. Para ello, la Corte ha concluido que (i) ese concepto tiene   naturaleza compleja, pues incluye tanto a la Nación, comprendida como expresión   del Estado central, al igual que las entidades territoriales; y (ii) de acuerdo   con lo anterior, las entidades territoriales, entre ellas las beneficiarias de   regalías directas en el régimen constitucional anterior, carecen de derechos de   propiedad sobre esas regalías, adscribiéndoseles solo derechos de participación   en estas, al igual que en lo referente a las compensaciones.    

23.1. En cuanto a lo primero, habida   consideración que la Carta no ofrece una definición estipulativa del concepto   Estado al que refiere el artículo 332 C.P., la Corte ha   considerado que el mismo debe interpretarse de la manera más amplia posible, por   lo que debe comprender las distintas facetas de división territorial.  A   este respecto, se ha puesto de presente por la jurisprudencia constitucional que   el uso del concepto Estado en el presente contexto está dirigido a lograr   el equilibrio distributivo de los recursos percibidos por la explotación de   recursos naturales.     

Así, como se explicó en la sentencia C-251/03,[55]  recapitulando fallos precedentes sobre esa misma materia“[e]l artículo 332 superior establece que “(e)l Estado es   propietario de (…) los recursos naturales no renovables.” Esta expresión, y en   particular la palabra “Estado” contenida en ella, puede ser interpretada de   maneras diferentes. Por ejemplo, Es posible concluir que dicha norma se refiere   exclusivamente a las entidades territoriales, o por el contrario, que es   atinente únicamente a las autoridades de nivel central. Esta cuestión ya ha sido   resuelta por la Corte Constitucional, quien en su jurisprudencia ha establecido   que el artículo 332 se refiere al Estado como a un “ente que representa a todos   los colombianos y a los distintos niveles territoriales”.[56]  || En la sentencia citada, al estudiar la titularidad de los recursos naturales   no renovables y de los ingresos provenientes de su explotación, la Corte estimó   que la utilización de la palabra “Estado” en los artículo 332 y 360 quería   evitar dos peligros: || “De un lado, los constituyentes pretendieron evitar la   centralización nacional de los beneficios derivados de la explotación de los   recursos naturales, ya que una tal concentración les parecía  incompatible   con el espíritu descentralizador de la Carta, pues las regalías eran   consideradas uno de los instrumentos más importantes para fortalecer los fiscos   de las entidades territoriales. Por ello se trataba de evitar que la Nación se   reservara para sí el producto de las regalías. (…) De otro lado, la regulación   constitucional aprobada en la Asamblea también pretende evitar el riesgo   inverso, esto es, que el producto de las regalías sea exclusivo de aquellos   municipios o departamentos que, por una casualidad de la naturaleza, tuvieron la   fortuna de contar con una riqueza natural, ya que esto es incompatible con la   equidad y el logro de un desarrollo regional equilibrado. (…) Conforme a lo   anterior, es claro que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la   propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralización de sus   beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio   regional,  municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En   ese orden de ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales   recursos y de las regalías que genera su explotación sea de un ente más   abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles   territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el   propietario de los recursos no renovables y el titular de las regalías.”[57]”   (Subrayas no originales).    

De   manera consonante con ese precedente, la Corte ha establecido más recientemente   que la previsión de derechos de participación en las regalías a favor de las   entidades territoriales no puede entenderse, en modo alguno, como asignación de   propiedad de esos recursos a su favor, ni menos su integración a las rentas de   dichos entes, en los términos del artículo 287-3 C.P.  Antes bien, se ha   considerado por la jurisprudencia que el vínculo entre las regalías y la   propiedad del subsuelo por parte del Estado lleva, de suyo, la validez   constitucional de fórmulas de distribución que contemplen como beneficiario a la   Nación, en tanto componente del citado concepto, según se ha explicado.    Sobre el particular, la sentencia C-541/11[58]  estipuló que “[e]n lo que   respecta específicamente a la propiedad de las regalías, la Corte ha   interpretado la pertenencia al Estado de que habla el artículo 360 superior, en   el sentido de que si bien ello no equivale a afirmar que su propiedad   corresponde a la Nación, la generalidad del término indudablemente sí incluiría   el nivel central o nacional[59].   Esta conclusión se confirma también al observar que esa misma norma   constitucional asigna a las entidades territoriales el derecho a “participar en   las regalías y compensaciones”, precisión que no sería necesaria si tales   recursos verdaderamente fueran propiedad de aquéllas. De allí que la   jurisprudencia haya repetidamente calificado las regalías como recursos exógenos   de las entidades territoriales.”    

23.2.  En cuanto a lo segundo, la Corte ha concluido que frente a las   entidades territoriales, los ingresos constitutivos de regalías y compensaciones   constituye rentas exógenas. Esto implica que (i) no hacen parte de sus   rentas propias, respecto de las cuales sí ejercen derecho de propiedad, de   acuerdo con lo previsto en el artículo 287-3 C.P.; (ii) los derechos de   participación que ejercen las entidades territoriales se enmarcan en el   ejercicio el derecho a participar en las rentas nacionales, previsto en el   artículo 287-4 C.P.    

Acerca de este tópico, la Corte ha reiteradamente precisado que “… los entes   territoriales no tienen un derecho de propiedad sobre las regalías sino apenas   el derecho de participación sobre las mismas que les atribuye la ley[60],   puesto que por mandato expreso del artículo 332 Constitucional la titularidad de   las contraprestaciones económicas causadas por la explotación de un recurso   natural no renovable está radicada en el Estado en su calidad de dueño del   subsuelo y de tales recursos ya que “…la Carta Política no reconoce un derecho   de propiedad al departamento, al municipio productor, al puerto marítimo o   fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades   territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no   renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos   se deriven”.[61] || Las regalías gravitan sobre todas las   explotaciones de recursos naturales de propiedad del Estado, esto es, tienen   carácter universal. Además, constituyen los ingresos fiscales mínimos por las   explotaciones del subsuelo que es propiedad  del Estado. Así mismo, estos   ingresos públicos no tienen naturaleza tributaria, “pues no son imposiciones del Estado   sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de un   derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable”.[62] Y no constituyen bienes de uso   público “sino rentas nacionales sobre las cuales algunas entidades territoriales   tienen derecho a participar de ellas…”. [63].”    

Esta conclusión es predicable tanto del régimen constitucional primigenio, como   en el reformado por el acto legislativo 5 de 2011.  En efecto, según la   redacción original del artículo 360 C.P. las entidades territoriales productoras   o donde se encontrasen ubicados puertos marítimos y fluviales por donde se   transporten los recursos explotados, tendrían  “derecho a participar en las   regalías y compensaciones.”  A su vez, la versión modificada por el   acto legislativo mencionado indica, en el inciso segundo del artículo 361 C.P.   que “[l]os departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se   adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los   municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se   transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho   a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente   estos recursos.”       

Es   claro que tanto en uno como en otro caso, se utiliza la misma fórmula de   prescribir derechos de participación a las entidades territoriales respecto de   los recursos constitutivos de regalías y compensaciones.  Esta comprobación   es importante para esta decisión, puesto que pone en cuestión una de las   premisas planteadas por el actor en su demanda, consistente en que el régimen   constitucional otorga a las regalías el carácter de recursos endógenos de las   entidades territoriales.  Con todo, esta materia será desarrollada con   mayor detalle en apartado ulterior de este fallo, a propósito de la   comparación concreta entre las normas constitucionales objeto de reforma por la   enmienda constitucional acusada.    

24.    A su vez, esta caracterización de los recursos de regalías ha llevado a que la   Corte haya indicado, en diversos fallos, que la distribución de las regalías a   favor de las entidades territoriales es un asunto que hace parte del amplio   margen de configuración legislativa.  Para la Corte, en la medida en que la   versión original del artículo 360 C.P. confería a la ley la competencia para   determinar las condiciones para la explotación de los recursos naturales no   renovables, así como los derechos de las entidades territoriales sobre los   mismos, entonces la distribución de las regalías estaba a cargo del legislador.    A su vez, habida consideración que los recursos de regalías tiene naturaleza   exógena respecto de las entidades territoriales, puede válidamente la ley   definir el modo de distribución de las regalías y compensaciones, al igual que   el porcentaje en que las entidades territoriales participan en el giro de esos   recursos.  Ello sin otro límite que el cumplimiento de criterios de   razonabilidad y proporcionalidad, al igual que de mandatos constitucionales   específicos, entre los cuales se destaca (i) la obligación que toda explotación   de recursos del subsuelo genere una contraprestación a favor del Estado; y (ii)   la imposibilidad de centralizar por completo esos recursos, a través de la total   exclusión del beneficio a favor de las entidades territoriales.    

Estas conclusiones se derivan de un precedente estable y reiterado de la Corte,   en el cual ha declarado la constitucionalidad de diversas normas legales que   fijaron destinaciones particulares a los recursos de regalías y compensaciones,   generalmente distintas a su giro a favor de las entidades territoriales   productoras.  Esta doctrina constitucional fue sintetizada por la Corte en   la sentencia C-240/11, en la cual se estudió la constitucionalidad de un decreto   legislativo, mediante el cual se destinaron recursos de regalías para la   atención de la emergencia económica, social y ecología, declarada en razón de la   última crisis invernal.  En razón que dichas consideraciones expresan la   posición de este Tribunal sobre la materia objeto de debate, la Sala considera   pertinente transcribirlas in extenso:    

“(v) Acerca del tema de la amplia facultad del legislador para   configurar el régimen de las regalías, la jurisprudencia de la Corte ha   establecido clara y expresamente, la amplia facultad que le compete al legislador para regular el tema de regalías,   precisando que se encuentra “habilitado constitucionalmente para regular el   régimen jurídico de las regalías estableciendo sus montos o porcentajes de   distribución, destinación  y los mecanismos de control sobre el uso   adecuado de esas contraprestaciones  económicas.”[64]    

“5- La Carta señala que la explotación   de un recurso natural no renovable causa a favor del Estado, una   contraprestación económica a título de regalía (CP art. 360). Sin embargo, la   Constitución no fija directamente los criterios para determinar cuál es el valor   que deben tener esas regalías. Por ello, en numerosas sentencias, esta   Corporación ha indicado que el legislador goza de una amplia libertad para fijar   el monto de las regalías y determinar los derechos de participación de las   entidades territoriales en esas regalías[65].   Así, la sentencia C-567 de 1995, MP Fabio Morón Díaz, recordó que el artículo   360 de la Carta otorga competencia al legislador para establecer las formas de   contratación para la explotación de los recursos naturales no renovables, por lo   cual “es claro que la ley puede determinar el monto y las cuantías de los   derechos de las entidades territoriales a participar en las regalías y   compensaciones sobre la explotación de los recursos naturales no renovables o,   lo que es lo mismo, los porcentajes de aquella participación”. Con ese mismo   criterio, esta Corte, en la sentencia C-221 de 1997, MP Alejandro Martínez   Caballero, se abstuvo de declarar la inexequibilidad de la disposición acusada,   pero tampoco recurrió a una sentencia integradora para establecer el monto de la   regalía causada por la explotación de la arena de los ríos, precisamente, por   cuanto consideró que ambos tipos de decisiones afectaban la libertad del   legislador para fijar el porcentaje de las regalías.    

“6- El anterior examen es suficiente   para concluir que el Legislador goza de una muy amplia libertad para fijar el   monto de las regalías derivadas de la explotación de recursos no renovables. Sin   embargo, y contrariamente a lo sugerido por uno de los intervinientes, esto no   significa que estemos en un ámbito puramente político que escape al control   constitucional, pues la Carta no excluye que las normas sobre regalías puedan   vulnerar los mandatos constitucionales. Además, y como esta Corte lo ha   destacado[66],   la Carta establece un contenido esencial del régimen de regalías que debe ser   respetado por el Legislador, el cual incluye, entre otras cosas, el deber del   Congreso de imponer el pago de regalía por la explotación de todo recurso no   renovable (CP art. 360). Además, en la medida en que las regalías recaen sobre   este tipo de recursos, es claro que estos dineros pretenden “compensar el   agotamiento del capital natural que produce la explotación de recursos naturales   que no se renuevan”[67].    Por ende, es posible que el legislador al regular las regalías y fijar su monto   vulnere la Carta, por ejemplo, porque no imponga su cobro sobre la explotación   de ciertos recursos no renovables, con lo cual desconoce la obligatoriedad y   universalidad de las regalías, o porque establezca montos tan irrisorios que no   compensen el agotamiento de estos recursos, que por no ser renovables,   representan un capital natural de la sociedad colombiana que inevitablemente   tiende a agotarse.” [68]    

En otra oportunidad dijo la Corte:    

“Concretamente, cuando se hace   referencia a la repartición y uso de las regalías, se ha señalado que las   disposiciones que definen los porcentajes de participación de las entidades   territoriales y la destinación de las transferencias provenientes de la   explotación de recursos naturales no renovables, son herramientas cuya   determinación compete al legislador (artículo 360 C.P.), y en consecuencia, éste   goza de plena autonomía y libertad de configuración. Ha dicho la Corte:    

“…de conformidad con lo establecido   en el artículo 360 de la Carta Política, la configuración del derecho de   participación de las entidades territoriales sobre las regalías, así como la   fijación de los alcances del mismo, constituyen cuestiones que deben ser   determinadas por la ley. De este modo, en materia de regalías, el   legislador ostenta un amplio poder de configuración que lo autoriza no sólo a   establecer en qué porcentaje participan los departamentos o municipios   productores y los puertos marítimos y fluviales en las regalías que se causen   por la explotación o el transporte de recursos naturales no renovables, sino,   también, a fijar su destinación.[69] En este sentido, la jurisprudencia   constitucional ha estimado que, en la medida en que las regalías constituyen una   fuente exógena de financiamiento de las entidades territoriales,[70] la ley puede indicar su destinación   sin, por ello, violar los mandatos contenidos en los artículos 287-3 y 362 de la   Carta”[71](subrayas no originales).”    

25.   En conclusión, se tiene que la Constitución, tanto en el régimen anterior como   en el actual, define a las regalías como una contraprestación económica a favor   del Estado, derivada de la explotación de recursos del subsuelo.  En   relación con estos recursos, las entidades territoriales tienen un derecho de   participación, lo que significa que tales rubros son exógenos para esos entes y,   en consecuencia, no es predicable el ejercicio de los derechos de propiedad que   se aplica a las rentas propias de los entes territoriales.  Ello no   significa, empero, que pueda plantearse por el ordenamiento jurídico cualquier   forma de distribución de regalías, pues debe conservarse dicha participación, en   los términos ordenados por la Carta Política.    

El contenido y alcance la reforma constitucional acusada y su incidencia en el   régimen jurídico de las regalías    

26.   A fin de evidenciar de forma gráfica el   alcance del acto legislativo demandado, a continuación se presentan en paralelo los dos textos, a efectos de   identificar la incidencia de la nueva regulación respecto del parámetro   constitucional sobre la distribución de regalías y compensaciones a favor de las   entidades territoriales.    

        

Normas constitucionales originales                    

Articulado reformado por el Acto Legislativo 5 de           2011   

Art. 360. La ley determinará las           condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así           como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.    

La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del           Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de           cualquier otro derecho o compensación que se pacte.    

Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones           de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y           fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de           los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.                    

Art. 360. La explotación de un           recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una           contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier           otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones           para la explotación de los recursos naturales no renovables.    

Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la           distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso           eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de           los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de           participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones,           órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de           Regalías.    

    

Art. 361. Con los ingresos           provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y           municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se           destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley.           Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación           del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como           prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades           territoriales.                    

Art. 361. Los ingresos del Sistema           General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el           desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al           ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para           inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de           ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los           yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para           aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las           condiciones sociales de la población.    

Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten           explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y           distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos           recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar           en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos           recursos.    

Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de           Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de           Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.    

Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un           porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e           Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el           Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en           un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata           el inciso 2° del presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación           Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a           estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para           el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo           Regional.    

De los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje           del 2% para fiscalización de la exploración y explotación de los           yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este           porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del           Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las           funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y           Energía o por la entidad a quien este delegue.    

La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que           trata el inciso 2° del presente artículo, y de los recursos del Fondo de           Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán           anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total           de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que regulará el           sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados           recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los           ingresos del Sistema General de Regalías.    

La diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías           y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de           Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo           de Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2° del           presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.    

Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional           tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados           entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.    

Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la           financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las           entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de           Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con           prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del           Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir           de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2° del           artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán           al Fondo de Desarrollo Regional.    

Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus           rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los           términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro,           la distribución de estos recursos entre los demás componentes del Sistema se           regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2°           del artículo anterior. (Nota: Inciso décimo desarrollado por el Decreto 1076           de 2012 y por el Decreto 750 de 2012.).    

En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y           Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales           del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los           demás componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que           defina la ley a la que se refiere el inciso 2° del artículo anterior.    

Parágrafo 1°. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte           del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de           Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema           presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se           refiere el inciso 2° del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la           República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de           Regalías.    

Parágrafo 2°. La ejecución de los recursos correspondientes a las           asignaciones directas de que trata el inciso 2° del presente artículo, así           como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de           Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia con           el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades           territoriales.    

Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán           definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de           conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de           Regalías. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el inciso           2° del presente artículo, los órganos colegiados de administración y           decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el           gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes.           La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités de           carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y           decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios           y/o distritos a los que se refiere el inciso 2° del presente artículo, los           órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un           delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.           (Nota: Inciso 2º desarrollado por la Ley 1530 de 2012, artículo 42 y por el           Decreto 4923 de 2011, artículo 42.).    

Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los           departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos           del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano           colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el           Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un           (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1)           representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política           pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la           Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de           planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente           artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2)           representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este           Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma           proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los           Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los           recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente.    

Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y           distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y           Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación           regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan           asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del           Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus           delegados y un número representativo de alcaldes.    

La ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de           carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión           con participación de la sociedad civil.    

En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los           órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno           Nacional.    

Parágrafo 3°. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y           Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y           eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la           transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno.      

27.    A partir de esta comparación, la Corte encuentra que a pesar que el acto   legislativo 5 de 2011 establece distintas y profundas modificaciones en materia   de distribución de las regalías, ninguna de ellas incide en las premisas básicas   que ya estaban presentes en el régimen constitucional anterior y que resultan   nodales para determinar si se está ante una sustitución de la autonomía de las   entidades territoriales, en tanto eje definitorio de la Carta Política.    Estas materias que, a juicio de la Sala se mantienen inalteradas, versan sobre   (i) la competencia del legislador para regular lo relativo a la distribución de   las regalías y compensaciones a las entidades territoriales; (ii) el   reconocimiento de un derecho de participación de dichos entes beneficiarios; y   (iii) la correlativa inexistencia de derechos de propiedad de los entidades   territoriales productoras y portuarias respecto de dichas regalías y   compensaciones.    

En   contrario, se advierte que el aspecto central de la reforma constitucional   demandada fue la extensión del margen de configuración legislativa sobre la   distribución de las regalías y compensaciones, el cual sufrió una drástica   reducción, merced que el constituyente derivado fijó destinaciones particulares   y específicas para esos rubros.  Por ende, se observa que la intención del   acto legislativo 5 de 2011 no es otra que prever diversas finalidades a esos   recursos, de naturaleza constitucional, todas ellas alternativas a su reparto a   los entes territoriales productores y portuarios.    

27.1. Uno de los cambios centrales en la reforma es el modo de reparto.    Bajo el anterior régimen, las regalías y compensaciones se transferían, de   acuerdo con los mandatos que previera la ley, a las entidades territoriales   productoras y portuarias, en los términos fijados por la versión original del   artículo 360 C.P.  Luego, los recursos que no fueran asignados a dichas   entidades territoriales entraban a hacer parte del Fondo Nacional de Regalías.   Conforme con el artículo 361 C.P., esos recursos se destinarían a las entidades   territoriales en los términos que señalara la ley. A su vez, esos fondos debían   aplicarse a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a   financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los   planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.    

27.2. En cambio, de acuerdo con lo previsto en el acto legislativo 5 de 2011,   los ingresos que recibe el Estado como contraprestación económica por la   explotación de recursos naturales no renovables integran el Sistema General de   Regalías – SGR.  A su vez, se difiere en el Congreso, previa iniciativa   gubernamental, la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución,   control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de dicha   explotación.     

28.   De igual modo, el artículo 361 C.P., en su actual redacción, determina reglas   particulares en lo que respecta a la distribución de los recursos constitutivos   del SGR a saber:    

28.1. Se establecen como fines generales de los recursos del SGR el desarrollo   social, económico y ambiental de las entidades territoriales; el ahorro para su   pasivo pensional; las inversiones físicas en educación, las inversiones en   ciencia, tecnología e innovación; la generación de ahorro público; la   fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento   y cartografía geológica del subsuelo; y el aumento de la  competitividad   general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la   población.    

28.2. Se replica la fórmula contenida en el régimen constitucional anterior, en   el sentido que las entidades territoriales en cuyo territorio se adelanten   explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y   distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos   recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar  en las regalías y compensaciones.  Igualmente, se prevé un nuevo derecho   para dichos entes, consistente en la facultad de ejecutar directamente estos   recursos.    

28.3. Se prescribe una modalidad de distribución específica de los recursos del   SGR, consistente que tales rubros se repartirán: (i) en un 10% para el Fondo de   Ciencia, Tecnología e Innovación; (ii) en un 10% para ahorro pensional   territorial; y (iii) hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización.    También se indica que el monto restante será distribuido (i) en un 20% con el   fin de realizar las asignaciones directas de que son beneficiarias las entidades   territoriales productoras o con puertos por donde se transporten los recursos   naturales explotados; y (ii) el 80% restante para los Fondos de Compensación   Regional, en un 60%, y de Desarrollo Regional en un 40%.    

28.4. Se dispone que un 2% de los ingresos del SGR se destinarán para la   fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el   conocimiento y cartografía geológica del subsuelo.    

29.   En conclusión, se encuentra que luego de la reforma constitucional introducida   por el acto legislativo 5 de 2011 se mantuvo la previsión superior según la cual   el titular de las regalías es el Estado, en tanto propietario del subsuelo.    Igualmente, se replicó la disposición consistente en que las entidades   territoriales productoras o en cuyos territorios se ubiquen puertos marítimos y   fluviales destinados al transporte de los recursos explotados o sus derivados,   tienen derecho a participar en las regalías y compensaciones.  La   distribución de esos recursos será la que defina el legislador, con sujeción a   las reglas específicas que determinan los artículos 360 y 361 de la   Constitución.    

En   consecuencia, para el caso analizado resultan aplicables los parámetros de   análisis explicados en precedencia y relativos a (i) la propiedad del Estado de   los recursos constitutivos de regalías; (ii) la existencia de un derecho de   participación de las entidades territoriales respecto a esos recursos; y (iii)   la deferencia al legislador para que determine la distribución específica de esa   distribución, sometido a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, al igual   que al cumplimiento de mandatos constitucionales específicos.  Sobre este   último particular se insiste en que el acto legislativo 5 de 2011 precisó tales   mandatos de distribución, aunque conservó la fórmula de derechos de   participación antes reseñada.    

La reforma constitucional demandada no sustituye la Carta Política    

30.    Los argumentos anteriormente explicados demuestran que la reforma constitucional   acusada es, ante todo, una fórmula de reparto de los recursos de regalías.    Estos rubros, a su vez, han sido considerados por la Constitución como   pertenecientes al Estado y susceptibles de distribución entre la Nación y las   entidades territoriales.  Con todo, estas últimas tienen un derecho   constitucionalmente reconocido a participar en esos recursos.     

Es   a partir de esta última previsión que el actor considera que el acto legislativo   5 de 2011 sustituyó la Constitución, en tanto eliminó el grado de autonomía de   las entidades territoriales, a partir de dos vías principales: la presunta plena   centralización de los recursos de regalías y la exclusión de la participación de   esas entidades territoriales en esos recursos, escenario particularmente lesivo   para las finanzas de los entes que, al amparo del régimen anterior, eran   “propietarias” de regalías al tener la condición de entidades productoras o   portuarias.   En consecuencia, al eliminarse esa fuente de ingresos,   entonces el ejercicio de las competencias que la Constitución adscribe a las   entidades territoriales se torne inoperante, lo que a su vez significa que, en   la práctica, se retorna al modelo centralista de organización del Estado.    

Para la Corte este argumento parte de una inadecuada interpretación, tanto del   acto legislativo 5 de 2011, como del régimen constitucional de las regalías.    En efecto, además de partir de la premisa errónea del carácter de renta endógena   de esos recursos, antes desvirtuada, el cargo se funda en una hermenéutica   equivocada de la enmienda acusada, puesto que (i) desconoce que el precepto   contiene mandatos concretos de participación de las entidades territoriales en   las regalías; y (ii) omite considerar que la norma acusada no puede comprenderse   de manera aislada, sino que debe interpretarse de forma armónica con las demás   disposiciones constitucionales, en especial aquellas que versan sobre los   ingresos fiscales y competencias de las entidades territoriales.  Pasa la   Sala a desarrollar cada uno de estos aspectos.    

El acto legislativo 5 de 2011 privilegia el reparto de los recursos del sistema   general de regalías, a favor de las entidades territoriales    

31.   El primer aspecto que debe resaltarse, en aras de resolver el problema jurídico   planteado, consiste en que la reforma constitucional acusada conservó dos   aspectos estructurales del modelo de distribución de regalías existente previo a   la enmienda.  En efecto, como se indicó en precedencia, el acto legislativo   5 de 2011 mantuvo la cláusula constitucional en el sentido que la propiedad de   las regalías es el Estado, siendo las entidades territoriales titulares de un   derecho de participación.    

Esta última circunstancia es explícita en el artículo 361 C.P., modificado por   el artículo 2° del acto legislativo acusado.  Esta norma prevé reglas   particulares y específicas, que imponen al Estado la obligación de distribuir   recursos del Sistema General de Regalías a favor de las entidades territoriales,   previsiones que al tener naturaleza constitucional, subordinan la regulación   legal que se expida sobre esa materia.  Estas reglas versan sobre los   siguientes aspectos.    

31.1. El acto legislativo impone una regla general sobre el destino de los   ingresos del SGR, los cuales deberán disponerse para los siguientes propósitos:   (i) el financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y   ambiental de las entidades territoriales; (ii) el ahorro para el  pasivo   pensional de las mismas entidades; (iii) las inversiones físicas en educación,   para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; (iv) la generación de   ahorro público;  (v) la fiscalización de la exploración y explotación de   los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y (vi) el   aumento de la competitividad general de la economía buscando mejorar las   condiciones sociales de la población.     

31.2. Como se observa, al menos los dos primeros ítems hacen referencia expresa   al vínculo entre la distribución de los recursos de regalías a favor de las   entidades territoriales, incluso a través de una fórmula amplia de inversión,   relativa al financiamiento de su desarrollo social, económico y ambiental.     

Además, también debe resaltarse que el acto legislativo mantuvo el derecho de   participación de las entidades territoriales productoras y portuarias,   indicándose por el Texto Constitucional que dichas entidades tendrían tanto   derecho a participar de los recursos del SGR, como a ejecutarlos directamente.    

31.3. Ahora bien, el acto legislativo 5 de 2011 también dispone de fórmulas   concretas de distribución de los recursos del SGR, las cuales aportan   asignaciones específicas a favor de las entidades territoriales.  Así, de   acuerdo con el inciso tercero del artículo 361 C.P., en su nueva redacción,   determina que para el cumplimiento de dicho arreglo distributivo se crean los   Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de   Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.     

Cada uno de estos Fondos tiene a su favor un porcentaje específico de los   recursos del SGR.  Así, interesa señalara que el 10% de dichos ingresos   están dirigidos al ahorro pensional de las entidades territoriales.  A su   vez, luego de restados los recursos asignados a ese ahorro, junto con los Fondos   de Ciencia, Tecnología y de Ahorro y Estabilización, la Constitución asigna a   las entidades territoriales (i) 20% de los recursos a las entidades productoras   y portuarias; y (ii) el 80% restante para los Fondos de Desarrollo Regional y de   Compensación Regional.     

31.4. También debe señalarse que, de acuerdo con la norma analizada, la reforma   constitucional determina cláusulas sobre los recursos del SGR así designados en   favor de los entes territoriales.  Así, se prevé que (i) los recursos del   Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán   anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de   los ingresos del Sistema General de Regalías; (ii) la ley que regulará el SGR   definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos,   que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del   Sistema General de Regalías; (iii) los recursos del Fondo de Compensación   Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o   local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de   acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas – NBI, población y   desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia.      

32.   A partir de los argumentos anteriores, es   claro que el objetivo del acto legislativo acusado se centra en una   redistribución de los recursos que ahora integran el SGR, la cual asigna rubros   específicos a las entidades territoriales, lo que desvirtúa que se trate de una   enmienda que elimine la financiación de dichos entes.    

Esta conclusión pervive incluso ante lo expuesto por varios intervinientes, en   el sentido que, como consecuencia de la aplicación de las previsiones del acto   legislativo, se disminuyen los recursos que bajo el modelo anterior recibían las   entidades territoriales productoras y portuarias.  Este argumento, aunque   encuentra asidero en los efectos prácticos de la reforma constitucional, no   demuestra el quebrantamiento del grado de autonomía que la Constitución confiere   a los entes regionales y locales.  En efecto, se ha explicado que el acto   legislativo impone determinados rubros a favor de las entidades territoriales,   por lo que de modo alguno puede concluirse que los rubros del SGR han sido total   o mayoritariamente centralizados a favor del Gobierno Nacional.  En   contrario, lo que se ha preferido una redistribución de los mismos, en aras de   permitir el acceso a los ingresos del SGR a las demás entidades territoriales   que no están vinculadas a la explotación y transporte de recursos no renovables.    Por lo tanto, no es viable concluir que el acto legislativo demandado genera la   desfinanciación integral de las entidades territoriales, cuando en realidad lo   que prescribe es un modelo de redistribución de los ingresos de regalías,   precisamente a favor de dichos entes, solo que a través de una fórmula   alternativa al modelo de preferencia a las entidades productoras y portuarias,   las que, a su vez, mantienen en el nuevo esquema de distribución sus derechos de   participación en los recursos del SGR.    

33.   Esta misma inferencia es aplicable respecto de las previsiones del acto   legislativo 5 de 2011 que dispone la distribución de una porción de recursos del   SGR a favor del Fondo de Ahorro y Estabilización.  A este respecto, debe   tenerse en cuenta que, de acuerdo con las reglas del acto legislativo acusado,   el Fondo de Estabilización tiene un tope máximo de participación en las regalías   del 30% de los ingresos anuales del SGR, de modo que, en los términos de la   enmienda constitucional, si se superase ese tope el excedente deberá   distribuirse entre los demás componentes de ese sistema los cuales, como se ha   explicado, están unívocamente dirigidos al financiamiento de inversiones a favor   de las entidades territoriales.      

En   ese orden de ideas, no puede colegirse que la consagración constitucional del   Fondo de Ahorro y Estabilización torne en ineficaz el grado de autonomía de las   entidades territoriales, puesto que, como se ha explicado, la asignación de   recursos del SGR a ese Fondo opera de forma concurrente a otros rubros, que a su   vez tienen una proporción mayoritaria, dirigidos prioritariamente a las   entidades territoriales.  Así, la principal proporción de recursos del SGR   hacen parte de los ingresos exógenos de los entes regionales, lo que implica que   no pueda inferirse la eliminación de su autonomía, ni menos su plena   desfinanciación.   En contrario, se estaría ante una evidente   infracción de los postulados constitucionales, cuando se previera por la ley o   el reglamento una distribución de los recursos de regalías que privilegiara los   rubros a favor del Fondo de Ahorro y Estabilización, más allá de los límites   antes indicados y en detrimento de los recursos del SGR adscritos a favor de las   entidades territoriales.    

Por   último, también debe resaltarse que la premisa que permitiría colegir la   existencia de una sustitución de la Constitución, dentro del problema jurídico   expuesto, únicamente consistiría en que se comprobase que la enmienda tiene por   consecuencia la desfinanciación de las entidades territoriales, de modo que sea   inoperante el grado de autonomía y ejercicio de las competencias que la Carta   Política les asigna.  En el caso planteado, se insiste, tal fenómeno no   tiene lugar, pues se está ante una redistribución de los recursos que ahora   integran el SGR.    

La reforma demandada no altera el régimen de recursos endógenos de las entidades   territoriales, ni las prescripciones constitucionales que privilegian   determinados gastos públicos    

34.    En criterio de la Corte es importante resaltar, como una última premisa que   demuestra la inexistencia de una sustitución a la Constitución en el asunto   objeto de análisis, la necesaria circunscripción de la enmienda constitucional,   en el marco de la interpretación sistemática de la Carta Política.    

En   los fundamentos jurídicos anteriores se ha indicado que el aspecto central   objeto de regulación por parte del acto legislativo 5 de 2011 es la   reformulación del modo de distribución de los recursos del SGR. Esto quiere   decir que la reforma constitucional no tiene un ámbito tal que incida en otras   normas superiores relacionadas con la intangibilidad y propiedad exclusiva de   los ingresos endógenos de las entidades territoriales.     

Así, se mantuvieron inalteradas en razón del acto legislativo acusado, las   cláusulas relativas a, entre otros asuntos, (i) el derecho de las entidades   territoriales a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios   para el cumplimiento de sus funciones, al igual que participar en las rentas   nacionales (Art. 287 C.P); (ii) la prohibición al legislador de conceder   exenciones o tratamientos preferenciales con los tributos de propiedad de las   entidades territoriales (Art. 294 C.P.); (iii) la exclusividad de los municipios   para gravar la propiedad inmueble (Art. 317 C.P.); (iv) las reglas del sistema   general de participaciones que obligan a la transferencia de rentas a favor de   las entidades territoriales, en las proporciones, incrementos periódicos y   destinaciones allí previstos (Arts. 356 y 357 C.P.); y (v) la propiedad   exclusiva de las entidades territoriales respecto de los bienes y rentas   tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de   esos entes (Art. 362 C.P.)    

Lo   anterior quiere decir que el grado de afectación de la reforma constitucional,   se limita al reparto de los recursos del Sistema General de Regalías, a través   de su redistribución en los términos planteados.  Entonces, se comprueba la   ausencia de sustitución de la Carta Política, puesto que el acto legislativo 5   de 2011 no tiene el efecto pretendido por el actor, en tanto opera de forma   articulada con las distintas previsiones constitucionales que están unívocamente   dirigidas a garantizar el financiamiento de las entidades territoriales, en aras   que puedan asumir las competencias que les asignan la Constitución y la ley.    

35.    De otro lado, también debe destacarse que la reforma constitucional acusada no   afecta la prelación de gastos que la Constitución impone, la cual está   directamente relacionada con la garantía de los derechos fundamentales.     Esto se concluye de comprobar que las cláusulas constitucionales sobre prioridad   del gasto público social (Arts. 334 y 356 C.P.), se mantienen inalteradas en   razón de la enmienda constitucional.  Antes bien, se establece en el acto   legislativo 5 de 2011 que uno de los criterios de distribución de los recursos   del SGR, específicamente aquellos que integran el Fondo de Compensación   Regional, es el grado de pobreza y de satisfacción de las necesidades básicas de   las entidades territoriales.  Por lo tanto, para la Corte es claro que el   acto legislativo acusado carece de un alcance normativo tal que se oponga o   limite la naturaleza vinculante de las cláusulas constitucionales que imponen al   Estado el deber de financiar los gastos, entre ellos los de carácter   prioritario, a través de distintas herramientas presupuestales, entre las que se   destacan las rentas propias de dichos entes, las derivadas del sistema general   de participaciones y los transferidos por el sistema general de regalías.    

Conclusión del juicio de sustitución    

36.   Con base en lo explicado en los fundamentos jurídicos anteriores, la Sala   concluye que las reformas introducidas por el acto legislativo 5 de 2011 a los   artículos 360 y 361 de la Constitución Política, no remplazan ninguno de los   elementos estructurales anteriores que conforman un eje definitorio del modelo   constitucional colombiano, en especial el del grado de autonomía de las   entidades territoriales. En consecuencia, no se configura sustitución alguna de   la Carta de 1991 que desborde los límites de la competencia del constituyente   derivado para reformar la Constitución.    

Vistos los antecedentes del acto legislativo, es claro que su finalidad fue   corregir las inequidades del régimen anterior de distribución y administración   de las regalías, que son recursos del Estado y evitar la incorrecta utilización   y en algunos casos despilfarro de los mismos, enmarcada en objetivos   constitucionales como la equidad y la prosperidad general. Para la Corte, la   modificación de los artículos 360 y 361 C.P. no desvirtúa el núcleo esencial de   la descentralización y autonomía territorial, en la medida en que solamente   efectúa ajustes en materia de administración, destinación y control de las   regalías, con el fin de desarrollar de manera efectiva los principios y   postulados consagrados en la Constitución.     

37.   Estas reformas, a su vez, disponen la participación de los entes territoriales   en las regalías y su destinación a actividades relacionadas con el desarrollo   regional. Si bien es cierto que el acto legislativo introduce reformas que   varían la distribución y destinación de las regalías, también lo es que la   premisa de la que parte el demandante no es correcta. Esto debido a que no es   exacto que los recursos derivados de las regalías por la explotación de los   recursos naturales no renovables sean de propiedad exclusiva de las entidades   territoriales. En este punto, la Sala considera que es claro, a partir del Texto   Superior y de la jurisprudencia constitucional, que tales recursos son del   Estado globalmente considerado y que en las nuevas reglas establecidas por el   constituyente se conservó la participación de las entidades territoriales en los   recursos de las regalías y su destinación a fines de orden regional. Asimismo,   las regalías no son la única fuente de recursos de que disponen los entes   locales, de manera que la afectación que se produce en estos ingresos no resulta   desproporcionada.    

38.   Adicionalmente, el Pleno considera pertinente en el presente asunto reafirmar   que el juicio de sustitución constitucional para determinar si un acto   legislativo desborda los límites competenciales al poder de reforma de la   Constitución, no puede implicar un juicio material que no autoriza el artículo   241 de la Carta Política. En consecuencia, no basta con afirmar que un   determinado principio consagrado en la Constitución tiene el carácter de eje   definitorio, estructural, axial del modelo constitucional, sino que debe   demostrarse que se ha introducido un nuevo elemento esencial (premisa mayor) que   remplaza al originalmente adoptado por el constituyente (premisa menor) y por   tanto, excede los límites del poder de reforma constitucional que no admite la   sustitución del modelo constitucional.     

En   el caso concreto, la Corte constató que el Congreso no excedió esos límites,   sino que por el contrario, conservó y ratificó los componentes esenciales del   núcleo de autonomía reconocido por el constituyente de 1991 a las entidades   territoriales. En consecuencia, la Sala declarará la exequibilidad de del acto   legislativo 5 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia.     

VII.   DECISIÓN    

En mérito   de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del   Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar  EXEQUIBLE el Acto Legislativo 5 de 2011, “por el cual se constituye el   Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la   Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de   regalías y Compensaciones”, por los cargos analizados en esta sentencia.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEXEI JULIO ESTRADA    

Magistrado    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Ausente con permiso    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

 MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

A LA SENTENCIA C-010/13    

Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 2 y 3 del Acto   legislativo 5 de 2011.    

Referencia: Expediente D-9148.    

Actores: José Manuel   Abuchaibe Escobar    

No   obstante que comparto la decisión de la Corte, consistente en declarar exequible   el acto legislativo 5 de 2011 debido a que no se evidencia el desconocimiento de   los límites que se imponen a los órganos con competencia para modificar la   Constitución, considero pertinente reiterar mi posición -expuesta ya en el   salvamento de voto a la sentencia C-249 de 2012- conforme a la cual tales   límites deben identificarse a partir de normas imperativas del derecho   internacional y de los convenios de derechos humanos.    

La   doctrina de la prohibición de sustitución (i) propicia la incertidumbre respecto   de los límites del poder de modificación constitucional, (ii) conduce al uso de   formas de control material proscritas por los artículos 241.1 y 379 de la carta   y, en esa medida, (iii) suscita riesgos de decisionismo en la práctica   interpretativa de la Corte Constitucional.      

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

MAGISTRADO    

[1]  Los antecedentes de esta sentencia, al igual que los fundamentos jurídicos 1 a   17.5 de la parte motiva corresponden, salvo algunas modificaciones eminentemente   formales, a la ponencia originalmente presentada por el magistrado Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub, cuyo sentido de decisión no fue aceptado por la mayoría de la   Sala. El Pleno, del mismo modo, decidió asignar al suscrito magistrado la   redacción del fallo adoptado por la mayoría, en sesión del 23 de enero de 2013.    Sin embargo, debe resaltarse que la Sala manifestó su beneplácito mayoritario   con los argumentos planteados por el ponente original, en lo que respecta a (i)   las reglas del juicio de sustitución, como modalidad del control de   constitucionalidad de los actos legislativos; (ii) la aptitud del cargo   propuesto por la demanda de la referencia; y (iii) la consideración como   elemento definitorio de la Constitución del principio de Estado unitario y la   descentralización y autonomía de las entidades territoriales.  Por ende, la   presente decisión conserva la argumentación original sobre esos asuntos, salvo   algunas modificaciones de índole formal y metodológica que no alteran su   contenido material.    

[2]En sentencias como la C-551 de 2003 M.P. Eduardo   Montealegre Lynett y C-1200 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda y Rodrigo Escobar   Gil, la Corte ha explicado que las reglas de procedimiento no se hayan solamente   en el título XIII; una lectura sistemática de la Carta permite concluir que las   reglas del procedimiento de formación de los actos reformatorios de la Carta se   encuentran también en otros apartes del texto constitucional como los que   regulan la iniciativa de la reforma y el procedimiento de formación de las   decisiones del Congreso, e incluso disposiciones legales como la Ley Orgánica de   Reglamento del Congreso y la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación   cuando la reforma se intenta mediante referendo.    

[3]M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[4]La Corte indicó: “22- Esta proyección de   los problemas de competencia, tanto sobre los vicios de procedimiento como sobre   los vicios de contenido material, es clara, y por ello tanto la doctrina como la   jurisprudencia han señalado, de manera reiterada, que la competencia es un   presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento está   siempre viciado si el órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia,   por más de que su actuación, en lo que al trámite se refiere, haya sido   impecable”.    

[5]En la sentencia C-1200 de 2003, la Corte explicó el   concepto de intangibilidad así: “Los alcances de la   intangibilidad establecida por el propio constituyente difieren en el   derecho constitucional comparado. Dichos alcances obedecen a varios elementos,   dentro de los cuales cabe destacar brevemente tres: la definición por el propio   constituyente del criterio de intangibilidad, la enunciación constitucional de   las normas intangibles y la interpretación expansiva o restrictiva de los textos   de los cuales se deduce lo intangible por el juez constitucional. El mayor   alcance de la intangibilidad se presenta cuando la definición del criterio de   intangibilidad es amplio, las normas intangibles cubren no solo principios   básicos sino derechos específicos y aspectos puntuales de la organización y   distribución del poder público y el juez constitucional interpreta de manera   expansiva las normas relevantes.”    

[6]Al respecto se indicó: “(…) importantes   sectores de la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacionales como comparadas,   sostienen que toda Constitución democrática, aunque no contenga expresamente   cláusulas pétreas, impone límites materiales al poder de reforma del   constituyente derivado, por ser éste un poder constituido y no el poder   constituyente originario”.    

[7]Ver   sentencia C-1200 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda y Rodrigo Escobar Gil.    

[8]En la sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, la   Corte explicó que a la luz de los artículos 374 y siguientes de la Constitución,   en Colombia las reformas deben ser escritas y expresas.    

[9]Ver   sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.   La Corte se basa en las definiciones de mutación de   doctrinantes como Jellinek, Loewenstein, Hesse, y Stern.    

[10]Cfr. Sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[11]Ib.    

[12]Ib.    

[13]Ib.    

[14]En la   sentencia C-588 de 2009, la Corte enfatizó que este factor es uno de los que   diferencia la sustitución de la destrucción de la Constitución.    

[15]M.P. Manuel José Cepeda y   Rodrigo Escobar Gil. En esta sentencia la Corte analizó una demanda contra los artículos 4° transitorio y 5°(parcial) del acto   legislativo No. 3 de 2002 sobre la integración de una comisión para elaborar un   proyecto de ley para implementar el sistema penal acusatorio    

[16]Al respecto,   reiterando el ejemplo de la sentencia C-551 de 2003, la Corte manifestó lo   siguiente en la sentencia C-1200 de 2003: “El ejemplo de la monarquía muestra   que la sustitución por el hecho de ser parcial no deja de ser sustitución. Si   Colombia dejara de ser una república para transformarse en una monarquía   parlamentaria, pero continuara siendo democrática, pluralista, respetuosa de la   dignidad humana y sujeta al estado social de derecho, sería obvio que la   Constitución de 1991 ha sido sustituida por otra constitución diferente. Sin   embargo, el mismo ejemplo ilustra un segundo elemento de la sustitución parcial:   la parte de la Constitución transformada debe ser de tal trascendencia y   magnitud que pueda afirmarse que la modificación parcial no fue reforma sino   sustitución.” Ver también sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo.    

[17]  Ver sentencia C-757 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[18]Ver  sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[19]Ver   sentencias C-1040 de 2005 M.P. Manuel   José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio   Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, y C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[20]Ver, entre otras, las   sentencias C-1200 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda y Rodrigo Escobar Gil; C-1040   de 2005 M.P. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy   Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas   Hernández; C-757 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-588 de 2009   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-141 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto; C-303 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-574 de 2011 M.P. Juan   Carlos Henao Pérez; y C-288 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[21]  M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[22]En la   sentencia C-1040 de 2005 la Corte resaltó que la Corte argumentó que los “elementos esenciales   definitorios de la Constitución” no necesariamente están en una sola disposición   constitucional, de hecho, usualmente tienen varios referentes normativos.    

[23]Ver sentencia C-551 de 2003.    

[24]Por ejemplo, en la sentencia C-1040 de 2005, a partir de lo que la Corte llamo   “doctrina autorizada”, se identificaron los elementos definitorios y   accidentales del sistema presidencial.    

[25]En la   sentencia C-1040 de 2005, la Corte también analizó los impactos de la   posibilidad de relección presidencial en el modelo constitucional de Estados   Unidos y otros países.    

[26]Ver sentencia C-588 de 2009.    

[27]Ver sentencia C-588 de 2009.    

[28]Vale la pena aclarar que   aunque en la sentencia C-551 de 2003 se sentaron las bases de la doctrina de los   límites competenciales del poder de reforma, en dicho fallo no se declaró   inexequible ningún aparte de la ley que convocaba al referendo en virtud de   ella.    

[29]En esta   sentencia se introdujo entonces la idea de la sustitución parcial y temporal. A   juicio de la Sala,  “el hecho de que ello suceda durante un lapso   breve -el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que   sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la próxima   campaña presidencial- no es óbice para constatar que evidentemente durante ese   lapso la Constitución dejará de ser suprema en el ámbito que el legislador   decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese   legislador adopte se aplicarán a las elecciones que determinarán quien gobernará   a Colombia entre 2006 y 2010”.    

[30]La   Corte también señaló que la reforma extraía del   legislador la regulación del acceso a la carrera –materia de reserva de ley- y   se le entregaba transitoriamente tal función a la Comisión Nacional del Servicio   Civil, un órgano sin naturaleza representativa. A juicio de la Sala Plena, esta   situación también conllevaba una sustitución parcial y transitoria del principio   de separación de poderes y la supremacía constitucional.    

[31]  M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[32]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[33] La Corte concluyó que   estos aspectos no eran remplazados por el parágrafo transitorio y que, por   tanto, no se había presentado una sustitución parcial de la Carta. Al respecto,   se explicó: “Por lo tanto, no es acertado sostener que la   norma demandada sustituya la Constitución, puesto que se limita a prever una   regla transitoria[33] inmersa en una   reforma constitucional amplia, que está dirigida precisamente al fortalecimiento   de los principios y valores constitucionales que la demandante considera   afectados.  Incluso, la Sala advierte que la norma acusada, según sus   particulares condiciones, puede válidamente comprenderse como un mecanismo para   salvaguardar derechos constitucionales relevantes, como el derecho a elegir y a   ser elegido (Art. 40-1 C.P.), al igual que el encauzamiento institucional de la   garantía al derecho de conformar, pertenecer y retirarse de partidos o   movimientos políticos (Art. 107 C.P.).  Ello en tanto posibilita que los   congresistas que decidiesen cambiar de partido y movimiento político no   terminaran afectados retroactivamente por el nuevo régimen que, se insiste,   establece condiciones más estrictas para esta opción. || Para la Corte, es   imprescindible interpretar la norma acusada en su verdadero sentido, el cual no   está dirigido a avalar el transfuguismo político y la doble militancia in   genere, sino que se circunscribe a facilitar la transición entre regímenes   constitucionales bajo el cumplimiento de precisas condiciones, identificadas en   el fundamento jurídico 21 de este fallo.  Esas especiales características   permiten inferir, contrario sensu, que toda forma de doble militancia y   de transfuguismo que se manifieste por fuera de tales condiciones excepcionales,   recibirá el reproche jurídico vigorosamente alentado por la reforma política de   2009 y, en consecuencia, será pasible de las sanciones previstas por la   Constitución y la Ley para el efecto.”    

[34]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[35] La Corte declaró   exequible el acto legislativo 03 de 2011, pues consideró que en tanto la   sostenibilidad es solamente un criterio orientador, no un principio ni un   derecho, no se alteraba la separación de poderes, la autonomía e independencia   de los jueces, ni la cláusula de Estado social de derecho, en particular, la   naturaleza fundamental de los derechos económicos, sociales y culturales y los   mecanismos dirigidos a su realización.    

[36]  M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[37]Este   proceso ya había comenzado con el acto legislativo 01 de 1986, por medio del   cual se introdujo la elección popular de alcaldes, con lo que los alcaldes   dejaron de ser agentes de los gobernadores y los municipios se convirtieron en   gestores principales de los servicios públicos.    

[38]Al respecto,  resultante   ilustrativo lo señalado por algunos constituyentes como Juan Fernández   Renowitzky, quien afirmaba: “La violencia no es, como generalmente se cree, el   único factor de desestabilización del Estado colombiano. También, y en no menor   medida, lo es el centralismo monolítico que predomina desde 1886, tanto en lo   político como lo administrativo. Y lo más grave, desde la Constitución de esa   fecha es la falsa descentralización expresada en la fórmula tan famosa como   burlada que habrá centralización política y descentralización administrativa (…)   El centralismo colombiano es tan absorbente que no perdona a ninguna entidad   territorial. Sus víctimas predilectas son, desde luego, las regiones   periféricas. A las cuales tradicionalmente succiona sus recursos más jugosos (…)    Colombia está madura para adoptar constitucionalmente el principio de la   autonomía regional. No sólo porque se trata de un país de regiones sino porque   estas se encuentran estranguladas en su desarrollo por la violencia   institucionalizada en el férreo centralismo que rige desde 1886”. Gaceta   Constitucional, 20 de marzo de 1991, p. 61-63.    

[40]En la sentencia C-636 de   1996, la Corte explicó la filosofía del nuevo modelo de ordenamiento territorial   así: “las autoridades locales son las que mejor conocen la   necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad   y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de   solucionar los problemas locales”.    

[41]Ver sentencia C-534 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz.    

[42] En los debates del   artículo 356 de la Constitución se mencionó expresamente este propósito y la   importancia de dotas a las entidades de recursos suficientes para atender sus   nuevas funciones. Por ejemplo, en la exposición de motivos de la ponencia   presentada por los constituyentes Carlos Rodado Noriega, Jesús Pérez   González-Rubio y Helena Herrán de Montoya ante la Comisión Quinta se menciona   explícitamente, al debatir sobre el situado fiscal: “Se ha calculado que con   esta fórmula el municipio estará en capacidad de recibir de la Nación, sin   mayores traumatismos, la responsabilidad de atender los servicios de salud y   educación hoy existentes en sus niveles básicos, para pagarlos directamente. El   municipio asumirá el servicio de educación primaria y secundaria, integrado en   establecimientos únicos (…) para impedir la deserción escolar y dificultades   pedagógicas y administrativas que se atribuyen a la actual división (…)”. Cfr.   Gaceta Constitucional No. 53, p.p. 13-15.    

[43]Ver sentencia C-535 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[44]Ver sentencia C-837 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[45]  Cfr. Gaceta Constitucional No. 53, p.p. 13-15.    

[46]Cfr. Gaceta Constitucional No. 85, p.p. 16- 17.    

[47]Cfr. sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.    

[48]Ver sentencia C-720 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[49] A partir de este   apartado, el magistrado ponente redacta la posición adoptada por la mayoría.    

[50]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[51] Sentencias C-075/93, MP   Alejandro Martínez Caballero, T-141/94 MP Vladimiro Naranjo Mesa, C-567/95 MP   Fabio Morón Díaz,  C-691/96 MP Carlos Gaviria Díaz y C-221/97 MP Alejandro   Martínez Caballero.    

[52] Corte Constitucional,   sentencia C-427/02.    

[53] Ibídem.    

[54] Corte Constitucional,    sentencia C-221/97.  En igual sentido se expresa las sentencias C-541/97 y   C-207/00.    

[55]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[56] Sentencia C-221 de 1997   (MP Alejandro Martínez Caballero). En esta sentencia, la Corte declaró exequible   durante un tiempo de cinco años, el literal a) del artículo 233 del decreto 1333   de 1986, el cual permitía el gravamen de un impuesto municipal a la   extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ríos y   arroyos. La Corte consideró que la coexistencia de tributos y regalías sobre   la explotación de recursos naturales no renovables era contraria a los artículos   360 y 361 de la Carta. Sin embargo, dado que no existía una regulación   específica acerca del cobro de regalías para la explotación de dichos recursos,   la Corte exhortó al Congreso a regular el tema durante un tiempo en el cual la   norma seguiría vigente. En la sentencia C-669 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis)   la Corte efectuó un ajuste en su jurisprudencia y aceptó que regalías y tributos   no eran necesariamente  incompatibles.    

[57] La providencia citada   agrega lo siguiente: “Con todo, se podría objetar a la anterior   interpretación que en el régimen jurídico legal colombiano el Estado como tal no   es una persona jurídica, por lo cual no podría ser propietario de recursos, ni   titular de regalías. Sin embargo, la Corte considera que esa objeción no es   pertinente, porque es la ley la que debe ser interpretada a la luz de la   Constitución, y no la Constitución a la luz de la ley. Además, como lo ha   sostenido la doctrina nacional e internacional, incluso si el ordenamiento legal   no reconoce personalidad jurídica al Estado como tal,  ésta se sobrentiende   pues es un presupuesto de muchas de las construcciones del derecho público y del   derecho constitucional. Así, según Planiol y Ripert, “el Estado se considera en   todos los países como una persona que representa a la nación entera en su   soberanía y en su independencia”. Por ello, agregan esos autores, el Estado ha   sido calificado de “persona moral necesaria.” En el mismo sentido se   pronunció la sentencia C-580 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), en la cual la   Corte declaró inexequibles los fondos departamentales de regalías creados por el   Parágrafo 1º del artículo 29 de la Ley 141 de 1994, que delegaban a los   departamentos la función de asignar la distribución de las regalías y   compensaciones a los municipios. La Corte consideró que dicha función era   asignada directamente al legislador y al Fondo Nacional de Regalías. En el mismo   sentido, ver las sentencias C-128 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz), C-402 de 1998   (MP Fabio Morón Díaz), C-447 de 1998 (MP Carlos Gaviria Díaz) y C-299 de 1999   (MP Fabio Morón Díaz).    

[58]  M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[59]  Ver en este sentido, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-447 de 1998,   C-293 de 2000 y C-251 de 2003.    

[60]  Sentencia C-447 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz    

[61]Sentencia C-221 de 1997. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.    

[62]  Sentencia C-221 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[63]Sentencia   C-447 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz    

[64]Sentencia C-427 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas.    

[65]  Ver, entre otras, las sentencias C-567 de 1995, C-221 de 1997, C-127 de 2000,   C-207 de 2000 y C-293 de 2000.    

[66]Ver,   entre otras, la sentencia C-221 de 1997    

[67]Sentencia   C-221 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero.    

[68] Sentencia C-1548 de 2000, M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[69]Véanse las   sentencias T-141 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-691 de 1996, M.P.   Carlos Gaviria Díaz; C-028 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia   C-428 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez   Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa; C-402 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz y C-447   de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[70] Sobre la distinción entre   fuentes endógenas y exógenas de financiamiento de las entidades territoriales,   consultar la sentencia C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. De acuerdo   con esta sentencia, las fuentes endógenas de financiamiento de los entes   territoriales están constituidas por los denominados recursos propios, los   cuales, por ser de propiedad de estas entidades, se encuentran sometidos a “la   plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes,   sin injerencias indebidas del legislador”. Por el contrario, los recursos   territoriales originados en fuentes exógenas de financiamiento (transferencias,   regalías, cofinanciación, etc.) pueden ser configurados en mayor medida por la   ley.    

[71]  Sentencia C-541 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.