C-017-16

           C-017-16             

NORMA QUE SEÑALA PERIODO FIJO DE CUATRO AÑOS PARA JEFES DE UNIDAD DE LA OFICINA   DE CONTROL INTERNO DE LAS ENTIDADES DE LA RAMA EJECUTIVA DEL ORDEN TERRITORIAL-Inhibición para emitir pronunciamiento de fondo por   ineptitud sustantiva de la demanda    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No hay   correspondencia entre los señalamientos propuestos en la demanda y las normas   que se estiman infringidas    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad   de correspondencia entre acusación y texto demandado    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Cargo no guarda correspondencia con disposición acusada    

La acusación del demandante por la presunta infracción   del artículo 125 de la Carta Política no está llamada a ser valorada en el   contexto del presente proceso, por las siguientes razones: (i) el referente del   juicio de constitucionalidad que se propone alude a contenidos normativos que no   se encuentran previstos en el artículo 125 superior; (ii) el señalamiento del   actor apunta a controvertir contenidos normativos no contemplados en el   fragmento demandado; (iii) el cargo no da cuenta de la incompatibilidad   normativa entre la norma acusada y el ordenamiento superior, dado que, al menos   en principio, la medida tiene un respaldo constitucional directo que no fue   tenido en cuenta por el demandante para acreditar la oposición normativa.    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud   sustantiva de la demanda respecto del cargo por la supuesta violación del   principio de igualdad    

CONTROL INTEGRAL DE CONSTITUCIONALIDAD-Presunción    

El control   abstracto de constitucionalidad fue concebido para garantizar la supremacía e   integridad de la Constitución dentro del sistema jurídico, retirando de este   último las disposiciones legales que sean incompatibles con el ordenamiento   superior, la Corte, en su calidad de garante de esta integridad y supremacía,   debe evaluar todas los señalamientos que se hagan en contra de un precepto legal   en el marco de un proceso judicial, incluso cuando éstos no provengan del   accionante, pues en cualquiera de estas hipótesis se han presentado   cuestionamientos a la constitucionalidad de un norma jurídica que deben ser   valorados.     

CONTROL INTEGRAL DE CONSTITUCIONALIDAD-No   tiene un alcance general, absoluto e incondicionado    

En los procesos en   los que el control se activa automáticamente, el juez constitucional se   encuentra obligado a confrontar el precepto demandado con la totalidad de   ordenamiento superior, justamente porque por principio, el debate se encuentra   abierto a cualquier cuestionamiento. Por el contrario, en aquellos eventos en   los que el control se activa mediante una demanda de inconstitucionalidad, el   marco de referencia para el examen correspondiente es el propio escrito de   acusación. Esta circunstancia tiene varias repercusiones: (i) por un lado,   únicamente cuando alguno de los cargos de la demanda es apto, la Corte adquiere   la competencia para pronunciarse sobre la validez de la disposición atacada; por   ello, cuando ninguno de los señalamientos de dicho escrito es apto, tampoco   habría lugar a pronunciarse sobre los planteados posteriormente por los   intervinientes o por la Procuraduría General de la Nación; (ii) por otro lado,   cuando este tribunal adquiere la competencia para determinar la validez de una   disposición legal, y a lo largo del proceso judicial se invocan nuevos   señalamientos, distintos de los esbozados originalmente en la demanda, este   tribunal no se encuentra obligado a valorarlos, pues esto depende de que la   ampliación en el escrutinio judicial no resulte lesiva del derecho al debido   proceso, y de que a lo largo del procedimiento se hayan suministrado los insumos   fácticos, probatorios, conceptuales y normativos para que el juez constitucional   realice un juicio ponderado, reflexivo e ilustrado; así por ejemplo, cuando la   nueva acusación se enmarca o tiene relación con la controversia original, o   cuando el debate ha madurado en la sociedad y en la comunidad jurídica, de modo   que el juez constitucional cuenta con los elementos de juicio para adoptar una   decisión, la ampliación en el espectro del examen judicial, podría tener mayor   justificación.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia   de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado por interviniente    

Referencia: Expediente D-10688    

Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “por un período fijo de   cuatro años”, contenida en el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1474 de   2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de   prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del   control de la gestión pública”         

Actor:    

José Roque Campo López    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D. C.,  27 de enero de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en   los siguientes    

I.     ANTECEDENTES    

1.     La demanda de inconstitucionalidad    

1.1.    Normatividad demandada    

En ejercicio de la   acción pública de constitucionalidad, el ciudadano José Roque Campo López   presentó demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “por un período   fijo de cuatro años”, contenida en el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1474   de 2011, cuyo texto se transcribe y subraya a continuación:    

“LEY 1474 DE 2011    

(julio   12)    

Diario   Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 8o. DESIGNACIÓN DE RESPONSABLE DEL CONTROL   INTERNO. Modifíquese el artículo 11 de la Ley 87 de 1993, que quedará así:    

Para la verificación y evaluación permanente del Sistema de Control, el   Presidente de la República designará en las entidades estatales de la rama   ejecutiva del orden nacional al jefe de la Unidad de la oficina de control   interno o quien haga sus veces, quien será de libre nombramiento y remoción.    

Cuando se trate de entidades de la rama ejecutiva del orden territorial, la   designación se hará por la máxima autoridad administrativa de la respectiva   entidad territorial. Este funcionario será designado por un período fijo de   cuatro años, en la mitad del respectivo período del alcalde o gobernador.    

PARÁGRAFO 1o. Para desempeñar el cargo de asesor, coordinador o de   auditor interno se deberá acreditar formación profesional y experiencia mínima   de tres (3) años en asuntos del control interno.    

PARÁGRAFO 2o. El auditor interno, o quien haga sus veces, contará con   el personal multidisciplinario que le asigne el jefe del organismo o entidad, de   acuerdo con la naturaleza de las funciones del mismo. La selección de dicho   personal no implicará necesariamente aumento en la planta de cargos existente.”    

1.2.    Cargos    

A   juicio del demandante, la circunstancia de que el precepto demandado haya   establecido una diferenciación en el régimen jurídico de los jefes de la unidad   de control interno de las entidades estatales del orden nacional y las del orden   local, y en particular, el que se haya dispuesto que los primeros son de libre   nombramiento y remoción, mientras que segundos tienen un período fijo de cuatro   años, infringe la preceptiva constitucional en al menos tres sentidos.    

Primero, desconoce el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158   de la Carta Política, por no existir uniformidad en los criterios regulativos   relativos al status de los servidores públicos que cumplen las mismas funciones   en entidades de distintos órdenes territoriales.    

Segundo, vulnera el artículo 123 de la Carta Política, que califica a los   empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas como   servidores públicos, y que fija las directrices para el ejercicio de sus   funciones.    

Finalmente, infringe el artículo 125 de la Constitución Política, en la medida   en que se crea una nueva categoría de servidores públicos distinta de las   previstas en el referido precepto, vale decir, diferente de los funcionarios de   carrera, de los de libre nombramiento y remoción y de los trabajadores   oficiales, y en la medida en que se desconoce la exigencia constitucional de   designar a los servidores mediante concurso público, ya que en este caso los   funcionarios son designados directamente por los alcaldes y por los   gobernadores, según el caso.    

1.3.          Trámite procesal    

1.3.1.  Mediante auto del día 22 de   abril de 2015, el magistrado sustanciador admitió la demanda en relación con la   acusación por la presunta vulneración del artículo 125 de la Constitución, y la   inadmitió en relación con los cargos por la presunta infracción de los artículos   123 y 158 de la Carta Política. En el primero caso, la inadmisión se derivó de   la circunstancia de que el actor no  indicó las razones de la   incompatibilidad normativa entre la norma atacada y el artículo 123 superior. En   el segundo caso, la decisión de inadmisión se amparó en que la acusación se   sustentó en una comprensión manifiestamente inadecuada del principio de unidad   de materia, de modo que las explicaciones sobre la infracción del ordenamiento   superior no dan cuenta de la afectación del referido principio; en efecto, el   desconocimiento del principio de unidad de materia se produce cuando una o más   disposiciones de una ley se refieren a una temática extraña y ajena al objeto   general de la misma, y en la demanda, por el contrario, el señalamiento del   actor no apunta a mostrar esta inconsistencia entre el objeto de la ley y el   contenido de uno de sus preceptos, sino una supuesta incongruencia en la   regulación de la estructura de la administración pública.     

1.3.3.  Una vez vencido el término   de ejecutoria, se inició el trámite constitucional en relación con el cargo por   la presunta afectación del artículo 125 superior, y en consecuencia: (i) se   corrió traslado de la demanda al Procurador General de la Nación; (ii) se fijó   en lista la disposición acusada, con el objeto de que fuese impugnada o   defendida por cualquier ciudadano; (iii) se comunicó de la iniciación del   proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al   Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Contraloría General de la República,   a la Auditoría General de la República, a la Fiscalía General de la Nación, al   director del Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y   Lucha contra la Corrupción, a la Consejería Presidencial para el Buen Gobierno y   la Transparencia, al Defensor del Pueblo y a las Comisiones Regionales de   Moralización y de Antioquia, Cundinamarca, Tolima y Valle del Cauca; (iv) se   invitó a participar dentro del proceso a la Federación Colombiana de Municipios,   a las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de   Colombia, de los Andes, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Libre y de   Antioquia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana   de Juristas y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal Constitucional.    

2.            Intervenciones    

2.1            Intervenciones que   solicitan un fallo inhibitorio   (Presidencia de la República)    

Según la entidad señalada, los cargos de la demanda no admiten un   pronunciamiento de fondo, en la medida en que el accionante no proporcionó   ningún argumento orientado a desvirtuar la presunción de constitucionalidad de   la que se encuentra revestida la disposición legal atacada.    

En efecto, el actor sostiene que el precepto acusado es incompatible con   la previsión del artículo 125 de la Carta Política, que establece como regla   general la designación de los servidores públicos mediante el sistema de   concurso, salvo excepción legal expresa. Ahora bien, como justamente una   disposición legal fija una salvedad a la exigencia general del concurso en el   caso de los jefes de la unidad de la oficina de control interno de las entidades   estatales del orden local, el actor debía proporcionar las razones por las que   el Congreso habría desbordado el espacio legítimo de configuración legislativa,   y que por ejemplo, la excepción en cuestión es desproporcionada, irrazonable,   discriminatoria o injustificada. Sin embargo, como esta explicación no fue   suministrada, y como por este motivo no existen elementos de juicio para   desvirtuar la presunción de validez de la norma, no es posible la estructuración   del juicio de constitucionalidad planteado en la demanda.    

Y aunque el actor esbozó algunos argumentos que podrían apuntar a   demostrar la infracción del principio de igualdad, por haberse establecido una   diferenciación en el régimen jurídico de dos tipos de funcionarios que ocupan el   mismo cargo por el solo hecho de estar vinculados  a entidades estatales que   pertenecen a órdenes territoriales diferentes, tales cuestionamientos no se   enmarcan dentro del artículo 125 de la Carta Política, que es justamente el   precepto que le demandante considera vulnerado.    

En este orden de ideas, y en atención a que el “el demandante no   elaboró correctamente el cargo de inconstitucionalidad, por virtud de la falta   de claridad de la acusación, por razón de su falta de suficiencia argumentativa   y por condición de su imprecisión conceptual”, los señalamientos de   la demanda no pueden ser objeto de valoración en el escenario del control   abstracto de constitucionalidad.    

2.1.          Intervenciones que   solicitan la declaratoria de exequibilidad simple    

(Departamento Administrativo de la Función   Pública, Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, Universidad   Externado de Colombia)    

2.1.1.  Los intervinientes   señalados solicitaron la declaratoria de exequibilidad simple del precepto   atacado, por las razones que se indican a continuación.    

2.1.2.  En primer lugar, se   advierte que la normatividad demandada se enmarca dentro de la libertad de   configuración legislativa, ya que los artículos 123,  125 y 150 de la Carta   Política otorgan al Congreso la potestad para fijar las condiciones para el   ejercicio de los cargos que integran la administración pública, y que no existe   ninguna restricción o limitación de orden constitucional para crear cargos de   período fijo, como dispone la disposición atacada.    

2.1.3.  En segundo lugar, se   argumenta que el precepto constitucional que el demandante invoca como   fundamento de la acusación, es justamente el que otorga al legislador la   facultad para crear cargos en los que el sistema de designación no responde al   esquema del concurso público. Es así como el artículo 125 de la Carta Política   determina que los funcionarios públicos deben ser designados a través de   concurso público, salvo que la ley señale algo distinto, y en este caso,   precisamente, la Ley 1474 de 2011 estableció un sistema de designación especial,   distinto del concurso. En este orden de ideas, la disposición atacada se enmarca   dentro de los lineamientos constitucionales, ratificados, además, en el artículo   150.23, que asigna al Congreso la función de expedir las leyes que rigen el   ejercicio de la función pública. Al respecto señalan que “[r]esulta claro que   corresponde al Congreso de la República determinar, mediante ley, la naturaleza   y la tipología de los cargos públicos, su forma de provisión, y las calidades y   los requisitos para su desempeño, salvo en aquellos casos en los cuales el   Constituyente lo ha establecido directamente. En consecuencia, la facultad de   establecer las excepciones de la regla general de pertenencia a la carrera   administrativa, en los niveles nacional y territorial, constituye una   competencia exclusiva del Legislador”[2].    

Adicionalmente, aunque la facultad del órgano   legislativo para establecer salvedades a la exigencia constitucional de   pertenencia a la carrera administrativa es limitada, la norma atacada satisface   las condiciones para fijar este régimen exceptivo. En efecto, aunque la regla   general es que los cargos son de carrera, es posible sustraer algunos de éstos   de la exigencia anterior, particularmente cuando el cargo tiene asignadas   funciones directivas, de manejo, de conducción o de orientación institucional en   el diseño y ejecución de políticas públicas, o cuando el ejercicio del cargo   implica un nivel especial y cualificado de confianza; el cargo en cuestión,   justamente, cumple estas condiciones, como quiera que la misión fundamental de   tales funcionarios consiste en vigilar el funcionamiento de las entidades   estatales, y por ello, implica la conducción y la orientación institucional, y   además, un muy alto nivel de confianza[3].    

2.1.4.  En tercer lugar, a la   acusación de la demanda sobre la creación por vía legal de una nueva categoría   de servidores públicos, distinta de las previstas en el artículo 125 de la   Constitución, subyace el supuesto inaceptable de que el derecho positivo solo   puede prever cargos que se ajusten a la tipología contemplada en el referido   precepto constitucional. Esta tesis, sin embargo, no es aceptable porque la   misma Carta Política prevé otras categorías de servidores, dentro de las cuales   se encuentran justamente los empleos de período fijo, y porque el artículo 1 de   la Ley 909 de 2004 contempla no solo los empleos públicos de carrera y los de   libre nombramiento y remoción, sino también los de período fijo y los   temporales. Es así como la misma Carta Política prevé algunos cargos de período   fijo, tal como ocurre, por ejemplo, con los magistrados de las altas cortes, el   Contralor General de la República, los contralores territoriales, el Procurador   General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Fiscal General de la Nación,   entre otros. Asimismo, el artículo 1 de la Ley 909 de 2004, establece como   categorías los empleos públicos de carrera, los de libre nombramiento y   remoción, los de período fijo, y los temporales[4].    

2.1.5.  La medida cuestionada   responde a la necesidad de garantizar la independencia y autonomía del servidor   para ejercer adecuadamente su función de velar por la prevención, investigación   y sanción de los actos de corrupción, y de ejercer adecuada y efectivamente el   control de la gestión pública. En efecto, anteriormente este rol era ejercido   por funcionarios de libre nombramiento y remoción por parte del jefe de la   entidad controlada, por lo que, en la práctica, ese diseño institucional se   traducía en una pérdida de la imparcialidad y de la independencia, y en una   deficiente gestión de control y veeduría, porque quien censuraba los   procedimientos al interior de la entidad, podía ser retirado libremente del   servicio. En este marco, el legislador asignó la facultad de nominación a los   alcaldes y gobernadores, con el objeto de respetar la autonomía de las entidades   territoriales, pero dispuso la vinculación y permanencia de tales funcionarios   por cuatro años, y la extensión del período más allá del que corresponde al   alcalde o gobernador por dos años adicionales, para así neutralizar el impacto   de las presiones políticas locales. De modo pues que la fórmula legislativa   responde a criterios de transparencia y razonabilidad[5].    

2.1.6.  Si bien se estableció una   diferenciación normativa entre los jefes de control interno del nacional y del   nivel local, este trato diferenciado apunta en todo caso a fortalecer los   mecanismos de prevención, investigación y sanción de los actos de corrupción y   de control de la gestión pública.    

En efecto, en el nivel nacional el jefe de   control interno de las entidades es de libre nombramiento y remoción del   Presidente de la República, porque en este nivel territorial, este esquema   proporciona las condiciones para una gestión técnica, objetiva, eficaz y ajena a   las presiones de nominación de los representantes legales de las entidades en   las que ejercen sus funciones, mientras que en las entidades del orden   territorial se requiere de un blindaje adicional, que es justamente la previsión   de un periodo fijo. Así las cosas, la medida cuestionada, antes que implicar una   desventaja para quienes ocupan el cargo en las entidades del orden municipal,   distrital o departamental, proporciona estabilidad y autonomía.    

En este orden de ideas, “la falta de   uniformidad en el tratamiento legislativo no es un asunto definitorio o   determinante a la hora de revisar la constitucionalidad del segmento demandado”,   y por el contrario, se orienta a garantizar el rol institucional que ejercen los   funcionarios que ocupan el cargo en cuestión[6].    

2.1.7.  La medida cuestionada debe   ser analizada en contexto, y un examen de este tipo demuestra que existe todo un   entramado jurídico orientado a garantizar la idoneidad de las personas que   ejercen el cargo, y el correcto ejercicio de la labor de control de la gestión   en la administración pública.    

Es así como la Ley 1474 de 2011 limita la   discrecionalidad en la designación de los funcionarios que ocupan este cargo, y   fija un riguroso sistema de requisitos, dentro de los cuales se destaca la   exigencia de tener formación profesional, y la de tener experiencia mínima de   tres años en asuntos de control interno. A su vez, la Circular 100-02 del 5 de   agosto de 2011 precisó las exigencias anteriores, determinando que la   experiencia debe estar relacionada con la medición y evaluación permanente de la   eficiencia, la eficacia y la economía de los sistemas de control interno, las   actividades de auditoria, la evaluación del proceso de planeación, la   formulación, la evaluación y la implementación de las políticas de control   interno, y la valoración de riesgos, entre otras. Así pues, es a la luz de este   complejo normativo que debe valorarse la regla que asigna un período fijo para   este cargo[7].    

2.1.8.  Finalmente, aunque en   virtud de los artículos 40 y 85 de la Constitución las personas tienen derecho a   acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, en desarrollo del derecho a   participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, esta   prerrogativa no tiene un carácter absoluto, y por ende, de este no podría   derivarse la exigencia constitucional de que todos los cargos públicos sean de   carrera o la de que tengan vocación de duración indefinida[8],   cuando por la naturaleza del rol y de las funciones desplegadas, deben someterse   a reglas de permanencia distintas[9].    

2.2.          Intervenciones que   solicitan la declaratoria de inexequibilidad (Federación Colombiana de Municipios)    

2.2.1.  La Federación Colombiana de   Municipios solicitan la declaratoria de inexequibilidad del precepto demandado.    

2.2.2.   Como respaldo de esta   solicitud, el interviniente presenta dos tipos de planteamientos: (i) por un   lado, se indican las razones por las que los cargos de la demanda son   inconducentes; (ii) y por otro, se explica en qué sentido, a pesar de la   circunstancia anterior, el precepto acusado es incompatible con el ordenamiento   superior, por razones diferentes de las esbozadas por el actor en la demanda de   inconstitucionalidad.    

2.2.3.  En cuanto al primero de los   argumentos, el interviniente indica que el fundamento de la acusación es doble,   pero que ninguno tiene asidero, así:    

2.2.3.1.                   Por un lado, en la demanda   se sostiene que la asignación de un periodo fijo de cuatro años al cargo en   cuestión no es constitucionalmente admisible, en tanto  este período   vendría a coincidir con el que corresponde a otros cargos de creación   constitucional. Sin embargo, este señalamiento no tiene vocación de prosperidad,   porque la mera coincidencia en la duración del periodo de los jefes de la unidad   de control interno de las entidades del orden territorial, con la del Procurador   o la del Contralor, no es una circunstancia que por sí misma se oponga al   ordenamiento superior.    

2.2.4.       Pese a lo anterior, la   Federación Colombiana de Municipios estima que en todo caso la disposición debe   ser declara inexequible, porque adolece de otros vicios que no fueron   identificados en la demanda de inconstitucionalidad, pero que en todo caso   justifican su retiro del ordenamiento jurídico.    

La razón de ello es que el legislador no tendría   competencia adoptar una medida semejante, pues esta atribución corresponde a los   órganos de representación de cada entidad territorial. En efecto, el artículo 28   de la Ley Orgánica 1454 de 2011 determina que “los departamentos y municipios   tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización   administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y   distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus   deberes constitucionales”. Esto significa que el legislador carecía de la   potestad para adoptar regulaciones sobre la estructura interna y la organización   de las entidades estatales del orden local, y que una regulación de este tipo   sólo podía ser adoptada por los concejos municipales y distritales, y por las   asambleas departamentales.    

Y aunque el artículo 209 de la Carta Política establece   que “la administración, en todos sus órdenes, tenderá un control interno que   ejercerá en los términos que señale la ley”, la referida atribución   legislativa no puede ser entendida en perjuicio de las competencias que fueron   asignadas expresamente por la Constitución y por la ley a las entidades   territoriales, y en razón de las cuales, estas últimas deben fijar la estructura   de la administración pública. En este orden de ideas, si el artículo 209 de la   Constitución facultó al Congreso para fijar los términos en que debe ser   ejercido el control interno, las entidades territoriales, a su vez, tienen la   competencia constitucional para determinar la estructura de la administración   pública, y por el ende, el legislador carecía de la potestad para crear una   oficina de control interno, y para determinar las condiciones del cargo.    

Así las cosas, el precepto legal atacado desconoce la   autonomía de las entidades territoriales, así como las competencias   constitucionales y legales de estas últimas, y por ello debe ser declarado   inexequible.    

3.         Concepto del   Ministerio Público    

3.1.          Mediante concepto rendido   el día 9 de septiembre de 2015, la Procuraduría General de la Nación solicitó a   esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse sobre la exequibilidad   del precepto acusado.    

3.2.          Como respaldo de esta   solicitud, la Vista Fiscal indica dos tipos de deficiencias que a su juicio   tiene el escrito de acusación, y que impedirían la estructuración del juicio de   constitucionalidad.    

3.2.1.  De una parte, la demanda no   habría identificado la razón de la incompatibilidad entre el precepto demandado   y el ordenamiento superior, es decir, entre la regla que asigna al cargo de jefe   de la unidad de la oficina de control interno de las entidades de la rama   ejecutiva del orden territorial un período fijo de cuatro años, y la exigencia   constitucional prevista en el artículo 125 superior, de que los empleos en los   órgano y entidades del Estado sean de carrera, y de que sean proveídos mediante   concurso público.    

Según la Procuraduría, las razones que   respaldan la apreciación del actor sobre la presunta inconstitucionalidad de la   medida legislativa son confusas, inconexas, y responden en todo caso a   apreciaciones subjetivas que no dan cuenta del déficit legal.    

3.2.2.  Y de otro lado, en la   medida en que el artículo 125 de la Carta Política habilita expresamente al   legislador para exceptuar la exigencia general sobre la pertenencia de los   servidores públicos al sistema de carrera, el accionante debía indicar las   razones por las que en este caso no era viable una orden de este tipo, y por las   que, por tanto, el legislador carecía de la potestad para adoptar una medida de   esta naturaleza. Esta explicación, sin embargo, no fue proporcionada en el   escrito de acusación.     

3.3.          De acuerdo con las   consideraciones anteriores, la Procuraduría General de la Nación concluye que   “la demanda resulta inepta desde el punto de vista sustancial en tanto se   sustenta en razones que adolecen de claridad y de suficiencia, toda vez que los   argumentos allí expuestos no contienen planteamientos jurídicos que permitan   inducir siquiera una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la expresión   ‘por un período fijo de cuatro años’, sino que, por el contrario, sin simples   proposiciones y conjeturas sobre las posibles consecuencias de la norma”, y   que por tanto, no hay lugar a un pronunciamiento de fondo.    

II.               CONSIDERACIONES    

1.                 Competencia    

En virtud del artículo   241.4 de la Carta Política, esta Corporación es competente para pronunciarse   sobre la constitucionalidad de los textos demandados, como como quiera se trata   de un enunciado contenido en una ley de la República.    

2.                 Asuntos a resolver    

De acuerdo con los   antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos.    

En primer lugar, se   debe determinar la viabilidad y el alcance del examen de constitucionalidad   propuesto en este proceso, desde dos puntos de vista: (i)  por un lado, se   debe establecer la procedencia del juicio en relación con los cargos del   accionante, teniendo en cuenta que según la Procuraduría General de la Nación y   de la Presidencia de la República, la Corte debería expedir un fallo inhibitorio   en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda; (ii) por otro lado, se debe   definir la viabilidad del juicio en relación con los señalamientos de la   Federación Colombiana de Municipios, en tanto esta entidad solicitó la   declaratoria de inexequibilidad del precepto impugnado con fundamento en   acusaciones materialmente distintas de las esbozadas originalmente en el escrito   de acusación.    

Y en segundo lugar, en   caso de concluir que hay lugar al análisis propuesto, se procederá a evaluar la   constitucionalidad de las expresiones controvertidas, teniendo en cuenta los   señalamientos del escrito de acusación o de la intervención de la Federación   Colombiana de Municipios, así como los argumentos que frente a tales   cuestionamientos presentaron los intervinientes y la Vista Fiscal.    

3.   Viabilidad y alcance del   juicio de constitucionalidad    

Tal como se indicó en el acápite precedente, en el   presente proceso judicial se esbozaron dos tipos de acusaciones: (i) de una   parte, se encuentra el cargo del demandante por la presunta infracción del   artículo 125 de la Carta Política; en el auto admisorio de la demanda el   magistrado sustanciador efectuó una valoración provisional de este señalamiento,   concluyendo que, en principio, la Corte era competente para valorarlo y para   pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la norma censurada;   posteriormente, sin embargo, la Presidencia de la República y la Vista Fiscal   estimaron que había lugar a un fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la   demanda; (ii) y por otro lado, se encuentra el cargo planteado por la Federación   Colombiana de Municipios, por el presunto desconocimiento de la autonomía y de   las competencias de las entidades territoriales; este señalamiento no fue objeto   de valoración por parte de los intervinientes en el proceso judicial, ni por   parte de la Procuraduría General de la Nación, justamente porque fue propuesta   tardíamente, durante la fase de las intervenciones ciudadanas.    

Así pues, la Corte debe establecer si los señalamientos   anteriores son susceptibles de ser valorados en el marco del presente proceso   judicial, habida cuenta de los cuestionamientos a la aptitud de la demanda, y de   la circunstancia de que los cargos de la Federación Colombiano de Municipios   fueron planteados con posterioridad a la presentación de la demanda de   inconstitucionalidad.    

3.1.          La aptitud del cargo   por la presunta infracción del artículo 125 superior    

3.1.1.  Pese a que en el auto   admisorio de la demanda el magistrado sustanciador estimó que el cargo por la   presunta vulneración del artículo 125 de la Carta Política era susceptible de un   pronunciamiento judicial, la Procuraduría General de la Nación y la Presidencia   de la República arribaron a la conclusión contraria, en tanto a su juicio, el   señalamiento tiene tres tipos de deficiencias que impedirían la estructuración   del juicio de validez: (i) primero, la medida legislativa controvertida en la   demanda tendría un respaldo constitucional directo en la misma disposición que   el actor estimó infringida, por cuanto el artículo 125 de la Constitución   Política habilita expresamente al Congreso para sustraer ciertos cargos en los   órganos y entidades del Estado de la exigencia general de la pertenencia a la   carrera administrativa y del nombramiento mediante el sistema de concurso   público; en este entendido, como en principio el artículo 8 de la Ley 1474 de   2011 se ampara directamente en una prerrogativa constitucional expresa,   correspondía al actor señalar las razones por las que el órgano parlamentario se   habría excedido en su facultad para exceptuar el sistema de carrera en la   administración pública y el nombramiento mediante el concurso público, y por las   que, por esta vía, se habría vulnerado el artículo 125 superior; y como tal   explicación no fue proporcionada, no habría lugar al examen propuesto; (ii)   segundo, aunque el accionante presenta algunas consideraciones sobre la   inconsistencia en la regulación de los cargos de la administración pública según   el nivel territorial al que pertenecen, tales argumentos no se enmarcan dentro   del precepto que se estima vulnerado, es decir, dentro del artículo 125 de la   Carta Política, sino dentro del artículo 13 superior; y como el accionante no   formuló ningún cargo específico frente a este precepto de la Carta Política, no   podría el juez constitucional efectuar la valoración en relación con este   principio; (iii) y finalmente, en el escrito de acusación no se habría precisado   el sentido de la incompatibilidad entre el precepto demandado y el ordenamiento   superior, porque en general, únicamente se presentaron razones confusas e   inconexas entre sí, que no dan cuenta de la contradicción normativa.    

3.1.2.1.    Porque existiría una   disparidad en la regulación de un mismo cargo según el nivel territorial al que   pertenece la entidad estatal a la que se encuentra adscrito el cargo, y esta   circunstancia no podría servir como criterio válido de diferenciación, en tanto   rompe con la homogeneidad que debe existir en la administración pública. En este   sentido, se afirma que “el texto demandado establece un nuevo status para un   mismo empleo en el mismo nivel de una rama del poder público con el agravante de   construir, por fuera de la norma Constitucional, un régimen especial en el orden   territorial para él, servidor público, responsable del control interno   desvirtuando el propósito y fines de la Carta que definió para las entidades del   Estado (…) determinar el período, rompiendo la homogeneidad de la estructura del   Estado, en este caso, de la rama ejecutiva dando un nuevo estatus a un mismo   empleo es exceder la función violando lo establecido en el artículo 125 de la   Carta”.    

3.1.2.2.    Porque la norma demandada   habría creado una nueva categoría de empleos, distinta de las previstas en el   artículo 125 de la Carta Política, en tanto que los funcionarios de período fijo   designados por el alcalde o gobernador, previstos en el aparte acusado, no   encuadra dentro de los cargos de carrera, ni con los de elección popular, ni con   los de libre nombramiento y remoción, ni con los trabajadores oficiales. Esta   violación se agravaría por la circunstancia de que para el nivel nacional, el   mismo cargo sí hace parte de las categorías constitucionales admisibles, porque   los jefes de la unidad de la oficina de control interno de las entidades   nacionales son de libre nombramiento y remoción, mientras que cuando estos   funcionarios se encuentran vinculados a entidades de los demás niveles   territoriales tienen un período fijo.    

3.1.2.3.    Porque el precepto   impugnado se habría sustraído del requerimiento constitucional sobre la   pertenencia de los funcionarios al sistema de carrera. Esto, en la medida en que   al fijarse un período fijo para los jefes de la unidad de la oficina de control   interno de las entidades del nivel departamental, distrital y municipal, se   estableció una regla incompatible con el sistema de carrera, sistema que, por un   lado, dota de estabilidad a los funcionarios para que permanezcan   indefinidamente en el mismo cargo, pero que, al mismo tiempo, tiene la   flexibilidad necesaria para permitir la desvinculación del cargo cuando el   funcionario no satisface los requerimientos de idoneidad y eficacia del   servicios público: “El texto demandado incide en la presunción de legalidad   de los nominados por un período de cuatro años y por tanto, de hecho, se presume   el carácter inamovible aún en la ineptitud demostrada, por muchos, en razón de   la prevención del mandatario nominador de posibles demandas en el evento de la   imperiosa necesidad de requerir cambio, como ocurre en varias instancias de las   administraciones territoriales mediante normatividad que elude la calificación   de idoneidad”.    

3.1.2.4.    Finalmente, porque el   precepto acusado se habría sustraído de la exigencia constitucional de que el   nombramiento de los funcionarios del Estado se debe efectuar mediante el sistema   del concurso público. Con ello, el precepto atacado “dejó a merced de   funcionarios de la Administración territorial la selección de los elegidos   mediante procesos, sin control, denominados ‘bolsas de hojas de vida’ para   convocar, exigir y evaluar sin rigurosidad los mecanismos y requisitos de   conocimiento y experticia del concurso público señalado en la ley, seleccionando   para el mandatario de turno profesionales sin el perfil requerido e ignorantes   del espectro rector de la administración pública”.    

3.1.3.  La Corte encuentra que los   términos en que fue planteada la acusación impiden la estructuración de juicio   de constitucionalidad, por las razones que se indican a continuación:    

3.1.3.1.                   En primer lugar, el   presunto déficit legislativo que a juicio del demandante adolece el aparte   normativo impugnado, no configura una vulneración del artículo 125 de la Carta   Política.    

Tal como se indicó en el acápite precedente, el   accionante sostiene que el origen de la inconstitucionalidad radica en que la   ley estableció una diferenciación normativa en el régimen jurídico de los cargos   nacionales y locales, pese a que el nivel territorial no constituye un criterio   válido de diferenciación, y a que debería existir una uniformidad y una armonía   en la estructura y el funcionamiento toda la administración pública.    

Sin embargo, el contenido del artículo 125 de la   Constitución, que el actor estima violado, no contiene ninguna directriz en este   sentido, ni se refiere, ni expresamente ni tácitamente, a la uniformidad en el   régimen normativo de los cargos de los niveles nacionales, departamental,   distrital y municipal. Por el contrario, la disposición constitucional contiene   exigencias de otro orden, relacionadas, por ejemplo, con la vinculación a través   del sistema de carrera, con el nombramiento de funcionarios a través de   concursos públicos, y los requisitos para el ingreso y para el retiro del   servicio.    

Es decir, la acusación carece de referente en la   preceptiva constitucional, y por ende, no existe una correspondencia entre los   señalamientos propuestos en la demanda y las normas que se estiman infringidas.    

3.1.3.2.    En segundo lugar, algunos   de los señalamientos de la demanda carecen de contrapartida o referente en el   fragmento normativo impugnado.    

En efecto, el accionante atacó la expresión “por un   período fijo cuatro años”, argumentando, entre otras cosas, que con ello se   desconoce el requisito constitucional de que la vinculación de los servidores   públicos se efectúe mediante el sistema del concurso público. Como puede   advertirse, las reglas sobre la permanencia y periodo de los funcionarios son   materialmente distintas de las que se refieren al sistema de designación de los   mismos, hasta el punto de que sería perfectamente posible que un funcionario   sometido a un período fijo, sea designado mediante un concurso público y no   discrecionalmente; de ser el caso, entonces, el actor habría tenido que demandar   aquellas reglas de la Ley 1474 de 2011 que efectivamente se sustraen de la   exigencia del concurso público para el nombramiento de los jefes de la unidad de   control interno de las entidades estatales, como es aquel aparte del artículo 8   de la Ley 1474 de 2001 que establece que “cuando se trate de entidades de la   rama ejecutiva del orden territorial, la designación se hará por la máxima   autoridad administrativa de la respectiva entidad territorial”. Así las   cosas, ante la falta de correspondencia entre el cargo de la demanda y el   contenido normativo censurado, no hay lugar al examen judicial.    

3.1.3.3.    En tercer lugar, y tal como   lo expresaron la Vista Fiscal y la Presidencia de la República, como el propio   artículo 125 de la Constitución habilita al legislador para exceptuar algunos   cargos del sistema de carrera administrativa y de la realización de concursos,   el accionante debía proporcionar las razones para desvirtuar la presunción de   validez del fragmento demandado y acreditar la oposición normativa.      

–          Es así como el artículo 125   superior contiene tres reglas generales sobre la función pública, y tres   habilitaciones expresas para que el legislador exceptúe tales directrices: (i)   primero, se consagran las categorías de empleos en los órganos y entidades del   Estado, indicando que son los de carrera, los de elección popular, los de libre   nombramiento y remoción, los trabajadores, “y los demás que determine la   ley”; como puede advertirse, la Constitución faculta al legislador para   crear categorías de empleos distintas a las enunciadas en el precepto   constitucional; (ii) segundo, se establece la exigencia general de la   pertenencia de los funcionarios al sistema de carrera, y se permite exceptuar   algunos cargos de este sistema por vía legal; (iii) y tercero, se establece como   regla general la designación a través de concursos públicos, y se permite   introducir salvedades por vía legal; es así como el artículo 125 de la Carta   Política determina que “los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no   haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso   público”.    

En este contexto, como en principio la propia Carta   Política admite la creación de categorías  de empleos distintos a los de   carrera, libre nombramiento y remoción, elección popular y trabajadores   oficiales, y permite, de manera excepcional, la creación de cargos no sometidos   al sistema de carrera y la designación de funcionarios a través de mecanismos   distintos al concurso público, correspondía al accionante individualizar los   límites a la facultad del legislador para establecer excepciones a las reglas   generales sobre la función pública, y señalar las razones por las que, en este   caso particular, tales límites habrían sido transgredidos. Esta explicación no   fue proporcionada en la demanda, porque el actor confirió a la exigencia del   concurso y a la exigencia del sistema de carrera un carácter absoluto e   incondicional, y sobre esta base concluyó que cualquier excepción a estas reglas   general es, per se, inconstitucional.    

–          Asimismo, y tal como lo   expresó en su momento el Departamento Administrativo para la Función Pública,   diferentes preceptos de la Carta Política prevén cargos que por no ser de   elección popular y por estar sometidos a un período fijo, no corresponden a las   categorías generales previstas en el artículo 125 superior, tal como ocurre con   los magistrados de las altas cortes, el Contralor General de la República, los   contralores territoriales, el Procurador General de la Nación, el Defensor del   Pueblo y el Fiscal General de la Nación. En este orden de ideas, como el propio   ordenamiento superior contempla una categoría de funcionarios que en principio   corresponde a la que se cuestiona en esta oportunidad, correspondía al actor   señalar las razones de la vulneración del artículo 125 de la Carta Política, y   esta explicación no fue suministrada.    

–          Además, como a juicio de   algunos de los intervinientes el establecimiento de un período fijo para los   referidos funcionarios podría justificarse por la necesidad de dotarlos de   independencia y autonomía, dada la función de control y vigilancia de la propia   administración pública que les fue asignada en la misma Ley 1474 de 2011,   correspondía al actor indicar las razones por la que, pese a las razones   anteriores, la medida adoptada por el legislador habría excedido el margen de   configuración legislativa.    

De este modo, pese a que el fragmento normativo atacado   podría tener justificación desde la perspectiva constitucional, el accionante   omitió considerar y controvertir todas estas razones, y en su lugar asumió que   los jefes de la unidad de control interno debían ser de libre nombramiento y   remoción como sus pares en el nivel nacional, o de carrera, según las reglas   generales sobre la función pública.    

3.1.3.4.    Finalmente, aunque el   accionante sostiene que existe una inconsistencia entre las reglas que rigen el   cargo de jefe de la unidad de control interno en el nivel nacional y en los   niveles locales, y aunque eventualmente esta disparidad podría configurar una   transgresión del principio de igualdad, tampoco es viable el examen del cargo   por la infracción de este principio, por las siguientes razones: (i) de una   parte, la controversia que se planteó en este proceso versó sobre la posible   infracción del artículo 125 de la Carta Política y no sobre la vulneración del   artículo 13 superior, y sobre esta base se estructuró el litigio constitucional,   y en particular, las intervenciones y el concepto del Ministerio Público; en   este contexto, este tribunal no podría alterar la litis constitucional, y   pronunciarse de oficio sobre cargos que no fueron planteados en el proceso, y   sobre los cuales tampoco cuenta con los elementos de juicio para efectuar el   análisis constitucional; (ii) por otro lado, además, en la demanda tampoco se   señalaron las razones de la infracción de este principio, y en particular, no se   individualizaron los grupos de sujetos entre los que se habría establecido la   diferenciación normativa, ni las razones por las que debía equipararse su   régimen jurídico; (iii) finalmente, si el cargo propuesto se estructuraba en   torno al principio de igualdad, el actor ha debido demandar todos los apartes   normativos que establecían la diferenciación normativa, y no solo la regla que   establece el período de los funcionarios de las entidades del orden local.    

3.1.4.  Así las cosas, la acusación   del demandante por la presunta infracción del artículo 125 de la Carta Política   no está llamada a ser valorada en el contexto del presente proceso, por las   siguientes razones: (i) el referente del juicio de constitucionalidad que se   propone alude a contenidos normativos que no se encuentran previstos en el   artículo 125 superior; (ii) el señalamiento del actor apunta a controvertir   contenidos normativos no contemplados en el fragmento demandado; (iii) el cargo   no da cuenta de la incompatibilidad normativa entre la norma acusada y el   ordenamiento superior, dado que, al menos en principio, la medida tiene un   respaldo constitucional directo que no fue tenido en cuenta por el demandante   para acreditar la oposición normativa.    

Y pese a que el actor introduce en la demanda algunas   consideraciones que eventualmente podrían apuntar a demostrar la infracción del   principio de igualdad, tampoco es viable el pronunciamiento judicial, por las   siguientes razones: (i) porque la controversia jurídica que se configuró en el   proceso se estructuró en función de los principios que rigen la función pública   y no en función del derecho a la igualdad; (ii) porque ni en la demanda ni en el   debate constitucional que se configuró posteriormente se suministraron los   insumos que dieran cuenta de la presunta vulneración, y en particular, de los   grupos de sujetos entre los que se estableció la diferenciación normativa, ni de   las razones de la ilegitimidad del trato diferenciado.    

3.2. La viabilidad   del pronunciamiento judicial en relación con las acusaciones de la Federación   Colombiana de Municipios    

3.2.1. Tal como se   expresó en los acápites anteriores, la Federación Colombiana de Municipios   intervino para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del precepto   demandado, pero no con fundamento en las acusaciones planteadas previamente por   el accionante, sino con base en nuevos cargos relacionados con la presunta   afectación del principio de autonomía de las entidades territoriales, así como   de las competencias constitucionales de las mismas.    

En efecto, a juicio de   la entidad, ninguno de los señalamientos formulados por el demandante en contra   del aparte normativo impugnado está llamado a prosperar. Primero, porque la sola   previsión de un período fijo para los jefes de la unidad de la oficina de   control interno no vulnera el precepto constitucional que el demandante estimó   vulnerado, y segundo, porque en la demanda no se explica la forma en que la   heterogeneidad en las condiciones de los cargos del nivel nacional y del nivel   local, desconoce el ordenamiento superior.    

Sin embargo, a juicio   de la Federación Colombiana de Municipios, existen otras razones por las que en   todo caso, el juez constitucional debería declarar la inexequibilidad del aparte   normativo demandado. En efecto, en razón de la autonomía de las entidades   territoriales y en atención a las competencias constitucionales que le fueron   asignadas a las entidades del orden local, el Congreso carece de la competencia   para fijar las condiciones de cargos como el que se reguló en esta oportunidad.   Y en desarrollo de estos principios, el artículo 28 de la Ley Orgánica 1454 de   2011 determinó expresamente que “los departamentos y municipios tendrán   autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa   central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus   funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes   constitucionales”. Así las cosas, como la regulación de las condiciones de   un cargo propio de las entidades territoriales es un asunto cuya regulación   correspondía a los concejos y asambleas, y no al Congreso de la República, la   previsión normativa debe ser declarada inexequible.    

3.2.2. En la medida en   que el referido interviniente atacó el precepto impugnado a partir de   cuestionamientos materialmente distintos de los planteados por el actor, pues   mientras estos últimos están vinculados a los principios de la función pública   contemplados en el artículo 125 superior, aquellos se relacionan con la   autonomía de las entidades territoriales y con presunta incompetencia del   legislador para regular las materias previstas en la norma acusada, corresponde   a la Corte de determinar la viabilidad del respectivo examen de   constitucionalidad, y en particular, si hay lugar a valorar las acusaciones que   se plantean en un proceso judicial por los intervinientes y por la Vista Fiscal,   distintas de las esbozadas previamente en la demanda.    

3.2.3. A primera vista   podría pensarse que el juez constitucional se encuentra obligado a evaluar todos   los señalamientos propuestos en el proceso judicial, independientemente de que   estos hayan sido consignados por el demandante, por algún interviniente o por la   Vista Fiscal. Esta tesis podría tener respaldo tanto en el principio de   supremacía constitucional, como en la exigencia de control integral.    

En efecto, podría   argumentarse que como el control abstracto de constitucionalidad fue concebido   para garantizar la supremacía e integridad de la Constitución dentro del sistema   jurídico, retirando de este último las disposiciones legales que sean   incompatibles con el ordenamiento superior, la Corte, en su calidad de garante   de esta integridad y supremacía, debe evaluar todos los señalamientos que se   hagan en contra de un precepto legal en el marco de un proceso judicial, incluso   cuando éstos no provengan del accionante, pues en cualquiera de estas hipótesis   se han presentado cuestionamientos a la constitucionalidad de un norma jurídica   que deben ser valorados.     

Asimismo, podría   argumentarse que justamente en razón de la supremacía constitucional, la Ley   Estatutaria de la Administración de Justicia y el Decreto 2067 de 1991 prevén el   control integral, en virtud del cual esta Corporación debe, en el marco de los   procesos de constitucionalidad, confrontar la disposición legal demandada con   todo el ordenamiento superior. Es así como el artículo 46 de la Ley Estatutaria   de la Administración de Justicia determina que “la Corte Constitucional   deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de   los preceptos de la Constitución”. Y en el mismo sentido, el artículo 22 del   Decreto 2067 de 1991 establece que “la Corte Constitucional deberá confrontar   las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la   Constitución, especialmente los del título II (…) la Corte Constitucional podrá   fundar una declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier   norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del   proceso”.    

3.2.4. Esta   Corporación estima, sin embargo, que la exigencia de control integral no tiene   un alcance general, absoluto e incondicionado.    

De una parte,   justamente en razón de la necesidad de preservar la supremacía de la Carta   Política, se requiere que las decisiones del juez constitucional sean el   resultado de un proceso deliberativo abierto, público y participativo, en el que   distintos actores tengan la oportunidad de manifestar las razones de la   oposición o de la conformidad de una disposición legal con la Constitución, y en   el que, por esta vía, se suministren a la Corte todos los elementos de juicio   para que ésta efectúe una valoración imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa   del precepto objeto del proceso judicial. En este orden de ideas, cuando esta   Corporación entra a evaluar señalamientos que no hacen parte de la controversia   original en torno a la cual se configuró el proceso, la misma supremacía   constitucional podría quedar en entredicho, en la medida en que el   pronunciamiento judicial sobre la validez de las disposiciones legales,   carecería de los insumos que ofrece este debate público, abierto y   participativo.    

Por otro lado, aun   cuando la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y el Decreto 2067 de   1991 establecen que la Corte debe evaluar la validez del ordenamiento legal   teniendo como referente la totalidad del texto constitucional y no solo el   precepto que el demandante estimó infringido, el alcance de la figura del   control integral varía en función de la naturaleza y del tipo de proceso en el   que se enmarca este deber.    

Así por ejemplo, la   directriz anterior tiene un alcance distinto frente a los procesos en los que el   control constitucional es automático, que frente a aquellos otros en los que   esta función se activa a través de una demanda de inconstitucionalidad. En el   primer caso, al no existir un marco de referencia específico que sirva para   delimitar la controversia judicial, el debate constitucional, por principio, se   encuentra abierto. En el segundo caso, por el contrario, la demanda de   inconstitucionalidad es el eje en torno al cual se estructura el proceso   judicial, y por ende, las posibilidades de abordar cuestiones materialmente   distintas, se encuentra restringida.    

Incluso, pretender   otorgar a la figura del control integral un alcance absoluto e incondicionado,   eventualmente podría llegar a erosionar otros principios constitucionales, como   la presunción de constitucionalidad del sistema jurídico, el principio   democrático, o el propio derecho al debido proceso. Cuando el juez   constitucional cuestiona directa y unilateralmente la validez de una norma, o   cuando atiende las señalamientos que se plantean espontáneamente a lo largo del   proceso, pero que no cuentan con las calificaciones procesales requeridas, como   una valoración previa de su aptitud mediante un auto admisorio, o su valoración   en el marco de un debate público, abierto y participativo, los principios   señalados podrían quedar en entredicho.    

3.2.5. En este orden   de ideas, la Corte concluye que el alcance del deber de control integral varía   en función del tipo de proceso en el que se enmarca el escrutinio judicial.    

En los procesos en los   que el control se activa automáticamente, el juez constitucional se encuentra   obligado a confrontar el precepto demandado con la totalidad de ordenamiento   superior, justamente porque por principio, el debate se encuentra abierto a   cualquier cuestionamiento.    

Por el contrario, en   aquellos eventos en los que el control se activa mediante una demanda de   inconstitucionalidad, el marco de referencia para el examen correspondiente es   el propio escrito de acusación. Esta circunstancia tiene varias repercusiones:   (i) por un lado, únicamente cuando alguno de los cargos de la demanda es apto,   la Corte adquiere la competencia para pronunciarse sobre la validez de la   disposición atacada; por ello, cuando ninguno de los señalamientos de dicho   escrito es apto, tampoco habría lugar a pronunciarse sobre los planteados   posteriormente por los intervinientes o por la Procuraduría General de la   Nación; (ii) por otro lado, cuando este tribunal adquiere la competencia para   determinar la validez de una disposición legal, y a lo largo del proceso   judicial se invocan nuevos señalamientos, distintos de los esbozados   originalmente en la demanda, este tribunal no se encuentra obligado a   valorarlos, pues esto depende de que la ampliación en el escrutinio judicial no   resulte lesiva del derecho al debido proceso, y de que a lo largo del   procedimiento se hayan suministrado los insumos fácticos, probatorios,   conceptuales y normativos para que el juez constitucional realice un juicio   ponderado, reflexivo e ilustrado; así por ejemplo, cuando la nueva acusación se   enmarca o tiene relación con la controversia original, o cuando el debate ha   madurado en la sociedad y en la comunidad jurídica, de modo que el juez   constitucional cuenta con los elementos de juicio para adoptar una decisión, la   ampliación en el espectro del examen judicial, podría tener mayor justificación.    

En la sentencia C-728   de 2015[10],   por ejemplo, la Corte se abstuvo de evaluar las acusaciones propuestas a lo   largo del proceso judicial por algunos de los intervinientes, por cuanto ninguno   de los cargos de la demanda era apto y en consecuencia este tribunal no tenía   competencia para determinar la exequibilidad del precepto legal cuestionado, y   por cuanto, además, los nuevos señalamientos no tenían un vínculo material con   los cargos de la demanda de inconstitucionalidad. En efecto, el actor había   impugnado los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010, que fijaban algunas reglas   en materia laboral y disciplinaria para los funcionarios de Satena S.A. con   ocasión del cambio en la naturaleza jurídica de la entidad. A juicio del   accionante, estas disposiciones eran contrarias a los artículos 25, 53, 123 y   158 de la Carta Política, en tanto disponían la aplicación del régimen laboral   privado a servidores públicos, y en tanto que por esta vía, habrían desmejorado   las condiciones de los trabajadores de la referida entidad. Uno de los   intervinientes en el proceso, a saber, el Colegio de Abogados del Trabajo,   estimó que los cargos de la demanda no estaban llamados a prosperar, pero que,   sin embargo, la normatividad demandada debía ser declarada inexequible por otras   razones, en la medida en que la referida ley no fijó un régimen de transición   para los trabajadores que asegurara sus derechos laborales.    

En este escenario, la   Corte únicamente valoró la aptitud de los cargos del escrito de acusación, más   no el esbozado por Colegio de Abogados del Trabajo, en cuanto este último no fue   objeto de un debate democrático a lo largo del proceso, sino que fue propuesto   tardíamente, sin que el demandante, la Vista Fiscal o los demás intervinientes   pudiesen expresar sus opiniones frente al mismo. En este entendido, y en   consideración a que los señalamientos originales tampoco no habían satisfecho   las cargas de claridad, certeza, pertinencia y especificidad, la Corte se   abstuvo de pronunciase sobre la constitucionalidad de los artículos 6 y 7 de la   Ley 1427 de 2010.    

En el mismo sentido,   en la sentencia C-977 de 2002[11]  la Corte procedió de manera análoga, y dejó de examinar las acusaciones   planteadas por la Procuraduría General de la Nación en contra del artículo 160   de la Ley 734 de 2002, que a su vez, eran distintas de las esbozadas por el   accionante en la correspondiente demanda. En efecto, la referida disposición   habilitaba a la Procuraduría General de la Nación y al personero de Bogotá para   solicitar la suspensión de procedimientos administrativos en curso, cuando   existiesen evidencias de que con estos se pudiese defraudar el patrimonio   público o vulnerar el ordenamiento jurídico. El precepto fue demandado por la   presunta vulneración de la presunción de buena fe (art. 83 C.P.), del debido   proceso (art. 29 C.P.), de la facultad exclusiva de la jurisdicción de lo   contencioso administrativo para ordenar la suspensión de actos administrativos   (art. 238 C.P.), y de la función de la Procuraduría General de la Nación de   hacer cumplir la ley y no de ordenar su incumplimiento (art. 277.1 C.P.). Pese a   que la controversia jurídica se configuró en estos términos, la Vista Fiscal   estimó que la habilitación a la personería de Bogotá era inconstitucional, no en   razón de la acusación de la demanda, sino porque se generaba una situación de   desigualdad entre la personería de Bogotá y las demás personerías distritales y   municipales, que no contaban con la referida facultad de solicitar la suspensión   de procedimientos administrativos.    

Frente a este   planteamiento, la Corte estimó que la acusación de la Vista Fiscal no podía ser   valorada en el contexto del referido proceso judicial, en la medida en que no   guardaba ninguna relación con la controversia jurídica de base que había dado   lugar al trámite judicial. Así las cosas, en la providencia se declaró la   exequibilidad de la norma demandada con efectos de cosa juzgada relativa, sobre   la base de que el análisis de constitucionalidad se circunscribió a las   acusaciones de la demanda, más no a los cargos esbozados tardíamente por la   Procuraduría General de la Nación[12].    

Dentro de esta misma   línea, en la sentencia C-448 de 2005[13]  esta Corporación evaluó la constitucionalidad del artículo 21 de la Ley 905 de   2004 a la luz de los señalamientos propuestos por el demandante, más no a la luz   de los esbozados posteriormente por algunos de los intervinientes dentro del   proceso judicial. En efecto, esta norma estableció un condicionamiento a la   facultad de los municipios, distritos y departamentos para fijar regímenes   especiales de impuestos, tasas y contribuciones de las entidades territoriales,   en el sentido de que la iniciativa debía tener un concepto favorable del   Ministerio de Hacienda. A juicio del demandante, este condicionamiento era   incompatible con los artículos 1, 287 y 194 de la Carta Política, por anular la   autonomía de las entidades territoriales. El Instituto Colombiano de Derecho   Tributario y la Academia Colombia de Jurisprudencia estimaron, por el contrario,   que la autorización del gobierno nacional ya estaba prevista en el ordenamiento,   pero que su duplicación en el precepto acusado podía dar lugar a   indeterminaciones y equívocos, y que por esta vía se podría vulnerar la   Constitución Política; así las cosas, la inconstitucionalidad se produciría por   la circunstancia anterior,  y no por la intervención del gobierno nacional en la   política tributaria de las entidades territoriales, sino por los términos   ambiguos en que se configuró esta mediación de las autoridades nacionales. La   Corte argumentó que las intervenciones y el concepto del Ministerio Público   fueron concebidos para que ilustrar al juez constitucional sobre la controversia   esbozada en la demanda de inconstitucionalidad, más no para iniciar un litigio   materialmente distinto en el mismo proceso, por lo cual, cuando estos presentan   nuevas acusaciones, la Corte no está obligada a evaluarlas[14].   En este orden de ideas, el juicio de constitucionalidad se circunscribió a los   cargos de la demanda, declarándose su inexequibilidad.    

3.2.7. En este marco,   la Corte considera que en este caso particular no hay lugar a evaluar los   planteamientos de la Federación Colombiana de Municipios.    

En primer lugar, y tal   como se concluyó en el acápite precedente, ninguno de los cargos de la demanda   es susceptible de ser valorado en el proceso judicial. De una parte, porque las   acusaciones por la presunta lesión de los artículos 123 y 158 fueron inadmitidos   y rechazados previamente, y porque con posterioridad se concluyó que el cargo   por la presunta afectación del artículo 125 tampoco había satisfecho las   condiciones para la estructuración del juicio de constitucionalidad. Así las   cosas, si en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda esta Corporación   carece de la competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del   inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, también carece de la competencia   para pronunciarse sobre los cargos planteados a lo largo del proceso por la   Federación Colombiana de Municipios en contra del mismo precepto.    

Adicionalmente, los   señalamientos de esta última entidad tampoco se enmarcan con los planteados en   la demanda, de modo que no existe un vínculo material entre unos y otros. En   efecto, mientras los planteamientos de la Federación Colombiana de Municipios   apuntan a cuestionar la competencia del legislador para fijar la estructura de   la administración de las entidades territoriales, por la erosión que esto   representaría para la autonomía de las entidades territoriales, los   cuestionamientos del demandante apuntan a demostrar el desconocimiento de los   principios de la función pública. Así las cosas, ante la inexistencia de un   relación temática o conceptual entre la controversia que se configuró en este   proceso y los señalamientos del intervinientes, no hay lugar a un   pronunciamiento sobre estos últimos.    

Por lo demás, la   naturaleza de las acusaciones planteadas por la Federación Colombiana de   Municipios conduciría no solo a evaluar cargos que no fueron planteados   originalmente en la demanda de inconstitucionalidad, sino además, a efectuar el   juicio de constitucionalidad no solo en relación con el aparte normativo   impugnado, sino en relación con el artículo 8 de la Ley 1474 de 2011 en su   integridad. En efecto, tal como se explicó anteriormente, la Federación   Colombiana de Municipios considera que el aparte normativo impugnado es   contrario a la autonomía de las entidades territoriales y a las competencias   constitucionales de las mismas, ya que la estructura y el funcionamiento de la   administración pública de los departamentos, distritos y municipios debe ser   regulado, no mediante una ley de la República, sino mediante regalmentaciones   expedidas por las propias entidades territoriales. Como puede advertirse, este   vicio no solo es predicable de la regla atacada en la demanda, sino de todas   aquellas que regulan el cargo de jefe de la unidad de control interno de las   entidades del orden local, vale decir, de todo el artículo 8 de la Ley 1474 de   2011, que determina el sistema de designación por la máxima autoridad   administrativa de la entidad territorial, los requisitos en materia de   experiencia y de formación profesional, y la asistencia de personal.    

3.2.8. En este   entendido, como el cargo planteado por el actor no es susceptible de ser   valorado en este escenario, así como tampoco las acusaciones planteadas   posteriormente por la Federación Colombiana de Municipios, no hay lugar a un   pronunciamiento de fondo en este proceso judicial.    

III.       RECAPITULACIÓN Y   CONCLUSIONES    

3.1.           El ciudadano José Roque Campo   López demandó la expresión “por un período fijo de cuatro años”,   contenida en el inciso 2 artículo 8 de la Ley 1474 de 2011. En virtud de este   precepto legal, los jefes de la unidad de la oficina de control interno de las   entidades de la rama ejecutiva del orden territorial,  tienen un período fijo de   cuatro años.    

3.2.     A juicio del accionante, la regla   anterior vulnera el artículo 125 de la Carta Política, por las siguientes   razones: (i) primero, porque la norma establece un trato diferenciado entre los   funcionarios de las entidades del orden nacional y las del orden territorial,   pues mientras éstos últimos tienen un período fijo de cuatro años, aquellos son   de libre nombramiento y remoción; con ello se rompería la uniformidad que debe   existir en la estructura de la administración pública; (ii) segundo, porque el   precepto legal desconoce la exigencia constitucional de que la vinculación de   los funcionarios se efectúe a través del concurso de méritos; (iii) tercero,   porque la norma desconoce el requerimiento constitucional de que los   funcionarios sean de carrera, y por ende, no sometidos a un período fijo; (iv)   finalmente, porque los cargos cuyo nombramiento corresponde a los alcaldes y a   los gobernadores, y que están sometidos a período fijo, configuran una nueva   categoría de empleos en la administración pública, distinta de las previstas en   el ordenamiento constitucional, a saber, los funcionarios de carrera, los de   libre nombramiento y remoción, los de elección popular y los trabajadores   oficiales.    

3.3.     La Corte concluyó que el cargo no   era susceptible de ser valorado en el marco de presente proceso, por las   siguientes razones: (i) primero, porque el presunto déficit legislativo que a   juicio del actor configura el vicio de inconstitucionalidad, carece de   contrapartida en el artículo 125 de la Constitución, que se estima infringido;   la razón de ello es que el demandante consideró que la inconstitucionalidad se   originaba en que el precepto legal establecía una diferenciación en el régimen   de los funcionarios del orden nacional y los del orden local, pero el artículo   125 superior no contiene una exigencia de uniformidad regulativa; (ii) segundo,   porque algunos de los señalamientos del actor no tienen referente en el aparte   normativo impugnado; así por ejemplo, el actor sostiene que el precepto atacado   se aparta de la exigencia del nombramiento a través del concurso público, pero   la regla atacada se refiere a otro asunto, relacionado con el período de los   funcionarios; (iii) tercero, como el propio artículo 125 de la Carta Política   habilita al legislador para crear categorías de funcionarios distintas de las   allí previstas, así como para no someterlos al sistema de la carrera   administrativa, el accionante debía indicar las razones de la oposición   normativa, que no fueron proporcionadas en la demanda; (iv) cuarto, aunque   algunos fragmentos de la demanda apuntarían a poner en evidencia la infracción   del principio de igualdad, tampoco hay lugar al escrutinio judicial, ya que el   debate constitucional se estructuró en función de otra problemática, y porque,   además, la acusación se enmarcó dentro de los principios de la función pública y   no dentro del principio de igualdad.    

3.4.     Finalmente, la Federación   Colombiana de Municipios estimó que el aparte normativo impugnado era   inconstitucional porque el legislador habría invadido las competencias   normativas de los entes territoriales para fijar la estructura de la   administración pública. La Corte se abstuvo de valorar este cuestionamiento, por   las siguientes razones: (i) porque ninguno de los cargos de la demanda  es   susceptible de ser valorado en el marco del control abstracto de   constitucionalidad, y por tanto, la Corte carece de la competencia de   pronunciarse sobre la constitucionalidad del precepto demandado, ni siquiera a   partir de los cargos planteados por la Federación Colombia de Municipios; (ii)   porque la acusación planteada no tiene un vínculo material con la controversia   jurídica que se configuró con la demanda de inconstitucionalidad; (iii) porque    el tipo de señalamientos esbozados por el interviniente conducirían a poner en   cuestión no solo el aparte normativo demandado, sino la totalidad del artículo 8   de la Ley 1474 de 2011, y esto se opone a la prohibición del control oficioso de   la legislación.    

III.      DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución    

RESUELVE    

INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo,   por ineptitud sustancial de la demanda, sobre la constitucionalidad de a   expresión “por un período fijo de cuatro años”, contenida en el inciso 2   del artículo 8 de la Ley 1474 de 2011.    

Notifíquese, comuníquese,   cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y   archívese el expediente.     

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidente (E)    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT   CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICHA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

A LA SENTENCIA C-017/16    

NORMA QUE SEÑALA PERIODO FIJO DE CUATRO AÑOS PARA JEFES DE UNIDAD DE LA   OFICINA DE CONTROL INTERNO DE ENTIDADES DE LA RAMA EJECUTIVA DEL ORDEN   TERRITORIAL-Debió sustentarse   con mayor profundidad la decisión de inhibición frente al cargo por violación   del derecho a la igualdad (Aclaración de voto)    

CORTE CONSTITUCIONAL-Mecanismos   de control (Aclaración de voto)/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alternativa   diferente a la de proscribir un pronunciamiento de la Corte que no esté   sustentado en los cargos, podría ser la de permitir el control oficioso cuando   sea ostensible y evidente la violación de la Constitución Política (Aclaración   de voto)    

Demanda de inconstitucionalidad contra:  la expresión “por un periodo fijo de cuatro años” contenida en el inciso   2 del artículo 8 de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas   orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de   actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Con todo respeto por la   decisión de la Sala Plena, me permito precisar los aspectos puntuales de la   sentencia respecto de los cuales considero necesario aclarar mi voto.    

1. En este caso la Sala   decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la expresión   acusada por ineptitud sustancial de la demanda.    

De un lado, se estimó que el   cargo de inconstitucionalidad no era susceptible de ser valorado porque el   presunto déficit legislativo, que según la demanda configuraba el vicio de   igualdad, no podía fundamentarse en el artículo 125 de la Constitución, ya que   la norma superior no contiene una exigencia de uniformidad regulativa en esta   materia. Asimismo, se estableció que el cargo no tenía como referente la   expresión acusada y se señaló que el mismo artículo 125 de la Carta habilitó al   legislador para crear categorías de funcionarios distintas a las allí previstas.    

Por otra parte, la Sala   decidió no valorar el cuestionamiento de la Federación Colombiana de Municipios   en su intervención, estimando que la Corte carecía de la competencia para   pronunciarse sobre la nueva acusación planteada por el interviniente.    

2. Si bien estoy de acuerdo   con la decisión mayoritaria, considero que debió sustentarse con mayor   profundidad la inhibición teniendo en cuenta que si bien no fue mencionado de   manera explícita, la demanda planteaba un cargo por violación del derecho a la   igualdad que pudo haber admitido eventualmente un análisis de fondo. En otras   palabras, estimo que la sentencia debía claramente señalar porqué, a pesar de   identificarse claramente el cargo por violación del derecho a la igualdad, la   Corte no podía examinarlo por no haber el demandante señalado expresamente el   artículo 13 de la Constitución en su exposición.    

3. Ahora bien, respecto de la   decisión de no examinar los nuevos argumentos de inconstitucionalidad   presentados en la intervención de la Federación Colombiana de Municipios,   considero que si bien esta posición tiene la virtud de querer volver más   eficiente la labor de la Corte y cualificar el debate constitucional, era   necesario que el proyecto dejara abierta la posibilidad de que en los casos en   los que se evidencia una latente violación de la Carta, que no se desprende de   la demanda original sino de las intervenciones, este Tribunal pueda pronunciarse   en aras de defender la supremacía integral de la Constitución.    

Cabe señalar que la misma   Corte ha ampliado su control a través de otros mecanismos como la unidad   normativa, la exhortación, los condicionamientos, la declaratoria de estado de   cosas inconstitucionales, entre otros. En este orden de ideas, una alternativa   diferente a la de proscribir cualquier pronunciamiento de la Corte que no esté   sustentado en los cargos de la demanda original, podría ser la de permitir ese   control oficioso en los casos en los que sea ostensible y evidente la violación   de la Constitución Política.    

Respetuosamente,    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA   MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-017/16    

Referencia: expediente D-10.688    

Demanda de Inconstitucionalidad contra el artículo 8 (parcial) de   la Ley 1474 de 2011.    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÈREZ    

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Plena me   permito formular una aclaración de voto a la sentencia C-017 de 2016, en la cual   la Corte Constitucional se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo sobre   la demanda dirigida contra el artículo 8 (parcial) de la Ley 1474 de 2011,   “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de   prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del   control de la gestión pública”.     

A pesar de compartir la decisión inhibitoria que adoptó por mayoría   la Sala Plena, debo separarme de algunas consideraciones puntuales realizadas   por la Corte en su parte motiva. Particularmente, no comparto la consideración   realizada por la mayoría del Tribunal en el sentido de que es incompetente para   considerar cargos adicionales de inconstitucionalidad, diferentes a los   desarrollados por los accionantes en sus demandas, que puedan ser planteados por   los intervinientes en el proceso de constitucionalidad. En ese sentido, la   conclusión de que la exigencia del control integral no tiene un alcance general,   absoluto e incondicionado es errónea por dos razones que a continuación pasó a   explicar de manera precisa.    

En primer lugar, considero que una interpretación finalista del   principio pro actione implica que, formulada una demanda, el juez   constitucional está obligado a efectuar el control de la norma acusada frente a   todos los cargos elevados. El control constitucional que ejerce esta Corporación   debe ser sistemático y transversal ya que solo así se puede garantizar que   existan decisiones integrales que incorporen todos los elementos de juicio   disponibles. Esto, debido a que el control abstracto de constitucionalidad, como   la misma sentencia lo reconoce, fue concebido para garantizar la supremacía e   integridad de la Constitución dentro del sistema jurídico, retirando de este   último las disposiciones legales que sean incompatibles con el ordenamiento   superior.    

En segundo lugar, como jueza constitucional, considero que los   procesos que llegan a este Tribunal deben estar precedidos por el mayor debate   público posible. Esto solo se logra si en el análisis formal y material de   constitucionalidad se incorporan todos los cargos que contra una norma los   ciudadanos tengan a bien presentar, ya sea como demandantes o como   intervinientes. Es por esta razón que me parece problemático que la sentencia no   haya tenido en cuenta las razones expuestas por la Federación Colombiana de   Municipios. Así, esta conclusión parte de una premisa restrictiva acerca de las   competencias que la Constitución le otorgó a la Corte y desconoce que la   acusación planteada guardaba un vínculo material con la demanda de   inconstitucionalidad presentada contra la norma.    

En definitiva, considero que atendiendo a una interpretación amplia   del principio pro actione, la mayoría de la Sala Plena debe reconocer que   los argumentos que son presentados por los intervinientes en los procesos de   constitucionalidad deben incorporarse al juicio que realiza el Tribunal toda vez   que se debe promover en las decisiones de la Corte un debate extenso cuyo   resultado sea una decisión integral que le otorgue fuerza vinculante a sus   providencias. Como lo advirtió en su momento el Juez Posner, todos los jueces   tenemos preconcepciones inconscientes acerca de la mejor resolución posible para   un caso[15].   Juzgar es un acto personal y político -no en el sentido peyorativo o partidista   de la palabra sino porque implica ponderar entre las convicciones íntimas del   juez- y solo el acceso a la mayor cantidad posible de información nos permite   actuar de manera acorde con la responsabilidad constitucional que ostentamos   como magistrados de la Corte Constitucional.    

En los anteriores términos, dejo resumidos brevemente los   argumentos que sustentan la razón de mi respetuosa aclaración en los aspectos   relacionados.    

Fecha ut supra.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1]  Magistrado Sustanciador: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[2]  Intervención del Departamento Administrativo de la Función   Pública.    

[3]  Argumento de la Universidad Externado de Colombia.    

[4]  Planteamiento esbozado por el Departamento Administrativo de la   Función Pública y por el Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional.    

[5]  Argumento del Departamento Administrativo de la Función   Pública.    

[6]  Tesis del Departamento Administrativo de la Función Pública.    

[7]  Tesis del Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional.    

[8]  Para respaldar esta tesis se cita la sentencia C-777 de 2010,   M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Este fallo, a su vez, reseña algunos   pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en esta materia,   y en particular, la sentencia en el caso Yatama vs Nicaragua.     

[9]  Argumento esbozado por el Centro Colombiano de Derecho Procesal   Constitucional.    

[10]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[11]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[12]  En este sentido, en la providencia se sostuvo lo siguiente:   “La Corte reitera que el Ministerio Público no hace las veces del demandante y,   por lo tanto, no puede formular propiamente cargos nuevos aunque sí puede   plantear argumentos adicionales a los esgrimidos por el actor e invitar a la   Corte a que juzgue las normas acusadas a la luz de toda la Constitución,   indicando cuáles son los vicios que encuentra. Por su parte, la Corte no está   obligada a actuar de esta manera ya que está facultada para limitar los alcances   de la cosa juzgada a los cargos analizados en la sentencia para que ésta no sea   absoluta sino relativa. // El argumento basado en el principio de igualdad no   guarda relación con los presentados por el actor (…) la Corte no se detendrá en   él y limitará los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados en la   sentencia para que esta no sea absoluta sino relativa”.    

[13]  M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[14]  En este sentido, la Corte sostuvo lo siguiente: “Frente a   los cargos planteados por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y por la   Academia Colombiana de Jurisprudencia (…) la Corte advierte que si bien está   llamada a examinar las normas acusadas en relación con toda la Constitución y   cuando se dan las condiciones para ello puede efectuar la unidad normativa con   disposiciones o apartes no demandados por el actor, dicha posibilidad, como lo   ha expresado la jurisprudencia, es excepcional. // Recuérdese que la actuación,   tanto del juez constitucional como del señor Procurador General de la Nación y   de los intervinientes en el proceso, está determinada, por principio, en el caso   del ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, por la acusación   planteada por el actor, la cual determina el ámbito dentro del cual se puede   desarrollar el examen frente a toda la Constitución a que aluden el artículo 46   de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y el artículo 22 del   Decreto 2067 de 1991 (…) Así las cosas, en la medida en que no le corresponde a   la Corporación hacer un examen oficioso de las normas sin que se haya planteado   un cargo en debida forma por un ciudadano y sin que se haya dado oportunidad a   los diferentes  intervinientes y a la Procuraduría General de la Nación de   expresarse al respecto, la Corte ha de abstenerse en la presente sentencia de   efectuar el examen del cargo planteado por el interviniente (…)”.    

[15] POSNER, Richard A. How Judges Think. Harvard Universtiy   Press. Cambridge (2010), pp. 369-371.