C-017-18

         C-017-18             

Sentencia C-017/18     

INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y   DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento   legislativo especial para la paz (fast track)    

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA   CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA   TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Naturaleza    

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA   CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA   TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Objetivos    

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA   CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE   UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Criterios orientadores    

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA   CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA   TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Mandatos    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS   CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Límites    

CONTROL CONSTITUCIONAL MATERIAL   DE DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE FACULTADES OTORGADAS POR ACTO LEGISLATIVO 01   DE 2016-Características    

A partir de la regulación de las facultades   extraordinarias del Presidente para la paz  y del mecanismo de control   constitucional instituido en el mismo Acto Legislativo 01 de 2016, de las normas   superiores relativas al control de constitucionalidad y del carácter taxativo   que debe asumir la interpretación del uso de dichas potestades, la Corte ha   sostenido que la revisión automática de los decretos leyes para la paz tiene las   siguientes características: (i) es expresa; (ii) es jurídica, en la medida en   que su parámetro de control es la Constitución Política, lo que no descarta   tomar en cuenta el contexto transicional como criterio interpretativo; (iii)   debe garantizar la vigencia del Estado Social de Derecho; (iv) comprende una   revisión formal y otra material; (v) es automática; (vi) es posterior; (vii) es   única; (viii) debe considerar el escenario particular, de modo que los límites   impuestos han de partir de que el objeto de la habilitación legislativa es la   búsqueda de la paz y ello se enmarca en un contexto complejo de justicia   transicional y, (ix) la habilitación tiene precisas restricciones temporales y   materiales.    

DECRETOS LEY   DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia   gubernamental/DECRETOS   LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título   debe corresponderse con el contenido/DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES   PARA LA PAZ-Invocación expresa de la facultad prevista en el Acto   Legislativo 01 de 2016/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Motivación    

DECRETOS   EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos de competencia/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA   LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA   LA PAZ-Requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA   LA PAZ-Requisito de necesidad estricta/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos expresa e   implícitamente excluidos    

CONSULTA PREVIA EN EL   PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE DECRETOS LEY PARA LA PAZ-Contenido y alcance/CONSULTA PREVIA-Derecho   fundamental/CONSULTA PREVIA-Fuentes   normativas/CONSULTA PREVIA-Obligatoriedad/CONSULTA PREVIA-Afectación   directa    

DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA   VERDAD-Contenido   y alcance/DERECHO A LA VERDAD-Evolución   histórica    

DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA   VERDAD-Individuales   y colectivas    

DERECHO A LA VERDAD-Como garantía de otros derechos y bienes constitucionales/DERECHO   A LA VERDAD-Derecho autónomo    

DERECHO A LA VERDAD-Jurisprudencia constitucional/DERECHO   A LA VERDAD-Criterios jurisprudenciales    

PRINCIPIOS DE   JOINET-Contenido y alcance/DERECHO A LA VERDAD-Doble connotación/PRINCIPIOS DE JOINET-Medidas que propone para garantizar la verdad    

JUSTICIA TRANSICIONAL-Mecanismos   para la definición de la verdad/DIMENSIONES Y TIPOS DE VERDAD, COMO DERECHO DE LAS VICTIMAS DE   DELITOS-Mecanismos judiciales y extrajudiciales de alcanzar la verdad    

VERDAD JUDICIAL Y MEMORIA   HISTORICA EN LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Relaciones    

DERECHO A LA VERDAD JUDICIAL E   HISTORICA-Participación activa de víctimas en escenarios judiciales o   extrajudiciales    

VERDAD JUDICIAL-Concepto    

VERDAD JUDICIAL-Debilidades en casos de   crímenes de lesa humanidad o guerra    

VERDAD HISTORICA-No se encuentra   sometida a rigorismos y lógicas propias de un proceso judicial    

COMISIONES DE LA   VERDAD-Contribución a la justicia transicional/COMISIONES DE LA VERDAD-Importancia/COMISIONES DE LA   VERDAD-Evolución histórica/COMISIONES DE LA VERDAD-Alcance y límites/COMISIONES   DE LA VERDAD-Metodología/COMISIONES DE LA VERDAD-Derecho comparado    

COMISIONES DE LA   VERDAD-Fines    

El propósito general de las comisiones de la   verdad es restaurar la dignidad de las víctimas y de las comunidades afectadas.   Las comisiones buscan dar respuesta a sus necesidades, esperanzas, deseos,   frustraciones, su sufrimiento y sus anhelos, luego de la terminación de la época   generalizada de abusos. Las víctimas son la razón de ser de las comisiones de la   verdad y sobre esta base se erigen la mayoría de los fines que, de manera   directa o indirecta, se persiguen con las investigaciones, la elaboración del   informe final y las recomendaciones.    

COMISIONES DE LA   VERDAD-Informe final    

Del informe final depende en gran parte la   satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas. En este sentido, se ha   dicho  que debe (i) garantizar el libre acceso a su contenido; (ii)   contener un cuadro lo más completo posible sobre los hechos investigados, sus   causas y antecedentes históricos; (iii) ser objetivo, transparente y elaborado   en un lenguaje comprensible; (iv) contener, en lo posible, un listado de las   víctimas; (v) ser publicado, de tal manera que se garantice su amplia   circulación y reproducción a través de los diferentes medios de comunicación;   (vi) contener garantías de accesibilidad a comunidades del país que hablen otras   lenguas y a personas funcionalmente diversas e (vii) incluir recomendaciones.    

ORGANOS INTEGRADOS EN LAS RAMAS DEL PODER   PUBLICO-Contenido/ORGANOS AUTONOMOS E INDEPENDIENTES QUE HACEN PARTE DEL   ESTADO-Contenido    

ORGANOS CONSTITUCIONALES Y PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Contenido y alcance/RAMAS   DEL PODER PUBLICO-Contenido/ORGANOS DE CONTROL-Integración    

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y COLABORACION ARMONICA-Alcance     

Los órganos autónomos e independientes hacen parte de   una pluralidad institucional que, junto a las ramas Legislativa, Ejecutiva y   Judicial, tienen a su cargo el cumplimiento de funciones estatales, con   fundamento en principios tales como el de la separación en la distribución de   las competencias, la colaboración armónica y el equilibrio. Su inserción en una   estructura propia de una República unitaria, exige la sujeción de su actuación a   los principios de la función pública previstos en el artículo 209 de la C.P.,   así como la vigencia de los controles que sobre la conducta de los servidores ha   previsto la Constitución Política, a partir de lo dispuesto en los artículos 6,   121 y 123, en los escenarios penal, disciplinario y fiscal.    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Como parte del   Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Naturaleza    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Término de   vigencia    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Finalidades    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Estructura   orgánica    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Imposibilidad   de utilizar como prueba judicial la información surgida de la misma    

INVESTIGACION Y JUZGAMIENTO DE   GRAVES COMPORTAMIENTOS CONTRA DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL   HUMANITARIO EN EL MARCO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Comisiones de   la verdad no reemplazan ni sustituyen la obligación del Estado de investigar,   juzgar y sancionar a los responsables de las violaciones a los derechos humanos   e infracciones al Derecho Internacional Humanitario    

JUSTICIA RESTAURATIVA O REPARADORA-Finalidad/JUSTICIA   RESTAURATIVA O REPARADORA-No se agota en lo puramente patrimonial    

JUSTICIA RESTAURATIVA O   REPARADORA-Objetivo específico de compensaciones a víctimas de   violaciones de derechos humanos    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Constituye un   mecanismo de justicia restaurativa/COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA   VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Consecuencias judiciales/COMISION   PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Participación   activa de las víctimas    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Enfoque   territorial, diferencial y de género/COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA   VERDAD, CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Coordinación con otras medidas de   construcción de paz    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Mandato    

El mandato de las comisiones   de la verdad o marco de referencia de sus trabajos es la definición de las   prácticas de violencia y crímenes que deberán ser esclarecidos dentro de la   respectiva reconstrucción histórica. El artículo 11 estableció un mandato   especial, en el sentido de que no solo expresa las clases de delitos que   interesa documentar, sino que también prevé las responsabilidades de ciertos   actores colectivos que en especial resulta relevante conocer y los ingredientes   importantes que, en tanto trabajo de reconstrucción de memoria, deben ser   explicados. A partir de la estructura del artículo 11, los elementos del mandato   pueden ser divididos en los siguientes cuatro grupos: (i) los tipos de crímenes   a investigar (numeral 1), (ii) los diversos impactos diferenciados del conflicto   (numerales 3, 4, y 5), (iii) los elementos trasversales que particularizan el   conflicto armado colombiano (numeral 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13) y (iv) las   responsabilidades colectivas (numeral 2).    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Periodo objeto   de estudio    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Funciones    

El artículo 13 del Decreto Ley 588 de 2017   establece las funciones de la CEV. Por razones de claridad en el análisis, los   13 numerales en que están dispuestas las funciones de la entidad puede ser   clasificados en cuatro grupos de funciones: (i) funciones asociadas a   procedimientos y metodologías que la CEV deberá emplear en desarrollo de sus    labores (numerales 1, 2, 9, 10) ; (ii) funciones de la CEV relacionadas con la   protección y la participación de las víctimas y terceros (numerales 3, 6, 7 y   12) ; (iii) funciones de la CEV concernientes a la preparación y divulgación del   informe final (numerales 5 y 8); y (iv) otras funciones, relacionadas con el   principio de colaboración con otras autoridades del SIVJRNR, control de su   gestión y autonomía administrativa (numerales 4, 8, 11 y 10 [13]).    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMEINTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Metodología    

DERECHO DE   ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Contenido   y alcance/DERECHO DE   ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Fines/DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Importancia    

PUBLICIDAD DE   LA INFORMACION-Reglas   jurisprudenciales que deben cumplirse al establecer restricciones/DERECHO DE ACCESO A INFORMACION PUBLICA-Ámbito de   aplicación    

DERECHO DE   ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Reglas   jurisprudenciales    

En este orden de ideas, las   reglas fundamentales que se derivan del bloque de constitucionalidad, la   jurisprudencia de la Corte y el alcance que la Corte IDH ha dado al derecho a la   información consagrado en el artículo 13 de la CADH, en relación con el derecho   de acceso a la información pública, pueden ser sintetizadas de la siguiente   manera: (i) Existe un derecho fundamental y una prerrogativa general de acceso a   la información y los documentos públicos en cabeza de toda persona y de   entidades públicas y privadas.(ii) Esta prerrogativa general se rige por el   principio de la máxima divulgación, según el cual, toda información en posesión,   bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser   reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal. (iii) Se   admiten, sin embargo, restricciones al acceso a la información pública, respecto   de documentos reservados o clasificados, siempre que, además de la reserva de   ley, se cumplan con los demás requisitos establecidos en la jurisprudencia de la   Corte (supra fundamento 223.3.). (iv) En todo caso, no es admisible restricción   alguna al acceso a la información pública relacionada con violaciones a los DDHH   y delitos de lesa humanidad, sin perjuicio del deber de protección de los   derechos de las víctimas de tales violaciones. (v) Los órganos judiciales y   extrajudiciales de investigación oficial de la verdad y reconstrucción de la   memoria, en escenarios de transición, deben tener acceso pleno a toda la   información pública, con independencia de su contenido o de que pueda ser   reservada o clasificada, siempre que sea necesaria para el cumplimiento de sus   objetivos, mandato y/o funciones, dada su intrínseca relación con la garantía   del derecho de las víctimas y la sociedad a conocer la verdad. En todo caso,   deberán protegerse los derechos    

los derechos de las propias   víctimas.    

DERECHO DE ACCESO A LA   INFORMACION PUBLICA-Reserva de ley cuando se establecen límites    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-divulgación y   publicación de la labor de la comisión    

OBLIGACION DE   PUBLICACION Y DIVULGACION-enfoque diferencial    

Existe una obligación correlativa para la CEV de   adoptar las estrategias idóneas y no discriminatorias de divulgación que, en   especial, consulten la situación de los pueblos indígenas que no se comunican en   castellano y de las personas funcionalmente diversas. Así mismo, la CEV deberá   garantizar la difusión del informe en todas las regiones de país, incluso más   apartadas, en virtud del enfoque regional que orienta sus trabajos.    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-funciones del   representante/COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y   LA NO REPETICION-funciones del secretario general    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Funciones de   los comisionados    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Criterios de   selección/EQUIDAD DE GENERO/DERECHO DE LAS MUJERES A PARTICIPAR EN LA VIDA   PUBLICA/COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y NO   REPETICION-Comisionados extranjeros    

FALTAS   ABSOLUTAS DE COMISIONADOS PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD-Situaciones/COMISIONADOS-Reglamento no crea faltas absolutas para los   comisionados    

COMISIONADOS PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD-Incompatibilidades    

COMISIONADOS PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD-Calidades    

El artículo 27 del Decreto Ley 588 de 2017   regula el régimen aplicable a los comisionados en lo referente a tres aspectos:   (i) vinculación, excepción al deber de denuncia (remisión al Art. 28   ídem) e inviolabilidad de sus opiniones (Art. 29 ídem); (ii) autonomía e   independencia, y (iii) emolumentos.    

ACTIVIDAD DE LOS SERVIDORES   PUBLICOS-Cumplimiento de los deberes específicos y principios generales   del ejercicio de la función pública    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Excepción al   deber de denuncia    

INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Especifica o exclusiva, absoluta, perpetua o permanente y general/INVIOLABILIDAD   PARLAMENTARIA-Alcance    

INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Es una garantía   institucional    

INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Finalidad    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Inviolabilidad   de las opiniones de los comisionados    

COMISIONADOS   PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD-Régimen penal y disciplinario    

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Recursos y   transparencia    

VEEDURIAS   CIUDADANAS-Función/RENDICION DE CUENTAS-Finalidades    

CONTROL FISCAL POR CONTRALORIA   GENERAL DE LA REPUBLICA-Objetivos     

COMISION PARA   EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, CONVIVENCIA Y NO REPETICION-Comité de   seguimiento y monitoreo      

Referencia: Expediente RDL-009. Revisión automática de   constitucionalidad del Decreto Ley 588 de 2017, “[p]or el cual se organiza la   Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición”.    

Magistrada Ponente:    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018)    

La Sala Plena de   la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y   de los requisitos y trámites establecidos en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I.       ANTECEDENTES    

Mediante oficio recibido por la Secretaría General   de la Corte el 6 de abril de 2017, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de   la República remitió copia auténtica del Decreto Ley 588 de 2017, “[p]or el   cual se organiza la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la   Convivencia y la No Repetición”, con el fin de que la Corte adelantara el   control automático de constitucionalidad previsto en el artículo 2º del Acto   Legislativo 1 de 2016.    

El proceso fue repartido al entonces Magistrado   Sustanciador, quien, a través de Auto del 19 de abril de 2017, asumió y dio   inicio al correspondiente procedimiento de revisión. En la misma providencia,   con fundamento en el Decreto 121 de 2017, se ordenó correr   traslado al Procurador General de la Nación y comunicar del trámite al   Presidente de la República y a los Ministros de Interior, de Justicia y   del Derecho, y de Defensa Nacional, con el objeto de que, si lo estimaban   oportuno, intervinieran en la actuación.    

Así mismo, se ordenó fijar en lista el Decreto   controlado por el término de diez (10) días, para que cualquier ciudadano se   pronunciara con el fin de impugnar o defender su constitucionalidad. A efectos   de que emitieran concepto técnico sobre la compatibilidad con la Constitución de   la regulación examinada, se invitó a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía   General de la Nación, a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, a la    Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los   Derechos Humanos, al Instituto para las Transiciones Integrales (por sus   iniciales en inglés, IFIT), al Centro Internacional para la Justicia   Transicional (ICTJ) y al Centro Nacional de Memoria Histórica.    

Con el mismo propósito anterior, se convocó a las   organizaciones que se enuncian a continuación: Centro de Investigación y   Educación Popular (CINEP), Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CCAJAR),   Colombia Diversa, Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, Centro de Estudios   de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), Comisión Colombiana de Juristas   (CCJ), Academia Colombiana de Jurisprudencia, Corporación Humanas, Corporación   Jurídica Yira Castro, Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz   (Indepaz), Ruta Pacífica de las Mujeres, Sisma Mujer, Organización Nacional   Indígena de Colombia (ONIC), Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), Comité   Nacional de Víctimas de la Guerrilla, Consultoría para los Derechos Humanos y el   Desplazamiento (CODHES), Corporación Colectivo Sociojurídico Orlando Fals Borda   y Asociación Colombiana de Oficiales en Retiro de las Fuerzas Militares (ACORE).        

De igual forma, se invitó a participar a las   siguientes organizaciones y universidades: Casa de Memoria de El Salado, Centro   de Memoria del Conflicto, Casa de la Memoria de la Costa Pacífica Nariñense,   Caquetá Memoria y Paz, Museo Itinerante de la Memoria y la Identidad de los   Montes de María, Asociación Cristiana Menonita para Justicia, Paz y Acción   Noviolenta (JUSTAPAZ), H.I.J.O.S por la Identidad contra el Olvido y el   Silencio, Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado, Red Colombiana   de Lugares de Memoria y a las Facultades de Derecho de las Universidades   Externado, Libre y Nacional de Colombia, Javeriana, Sergio Arboleda, de Los   Andes, del Rosario, de Antioquia, del Atlántico, de Ibagué y Eafit de Medellín.    

Luego de recibirse varias intervenciones de   instituciones, universidades, organizaciones y ciudadanos, la Secretaría General   de la Corte remitió el asunto al despacho del Magistrado Sustanciador, quien el   24 de mayo de 2017 registró el proyecto de fallo correspondiente. El 25 del   mismo mes y año, la Sala Plena de la Corporación decidió suspender los términos   de la presente actuación por haberse configurado un supuesto de prejudicialidad,   debido a que varias normas del Decreto Ley 588 de 2017 tienen estrecha   vinculación material y se hallan directa y normativamente subordinadas a algunas   disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2017, cuya revisión automática de   constitucionalidad se adelantaba también en ese momento.    

Posteriormente, mediante el Auto   473 del   8 de septiembre de 2017, la Sala Plena decidió realizar audiencia pública dentro   del expediente de la referencia, la cual se llevó a cabo el 11 de octubre de   2017. Cumplidos los trámites previstos en el   artículo 242 de la Constitución y en el artículo 3º del Decreto Ley 121 de 2017,   procede la Corte a resolver sobre el control de constitucionalidad del Decreto   Ley 588 de 2017.    

II. TEXTO DEL DECRETO LEY OBJETO DE CONTROL    

A continuación se transcribe el texto de la Decreto Ley 588 de 2017, “[p]or   el cual se organiza la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la   Convivencia y la No Repetición”.    

“Decreto 588 de 2017    

“Por el cual se organiza la Comisión para   el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición”    

en ejercicio de las facultades constitucionales   conferidas en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, y    

CONSIDERANDO:    

Que   el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera firmado por el Gobierno nacional y las FARC-EP el 24 de   noviembre de 2016 (en adelante Acuerdo Final) y refrendado por el Congreso de la   República el 30 de noviembre de 2016, prevé la creación del Sistema Integral de   Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (en adelante SIVJRNR o Sistema), en   cumplimiento del compromiso del Gobierno nacional y las FARC-EP de poner a las   víctimas en el centro del Acuerdo y en respuesta a sus testimonios, propuestas y   expectativas. Este Sistema está compuesto por mecanismos judiciales y   extrajudiciales, incluida la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la   Convivencia y la No Repetición (en adelante CEV).    

Que   el artículo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2017, por el cual se adopta   un título transitorio que contiene las normas para la terminación del conflicto   armado y la construcción de una paz estable y duradera, crea e incorpora en la Constitución Política el   SIVJRNR. Conforme a lo establecido en este artículo transitorio, el Sistema está   compuesto por los siguientes mecanismos y medidas: la Comisión para el   Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición; la Unidad para   la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del   conflicto armado; la Jurisdicción Especial para la Paz; las medidas de   reparación integral para la construcción de paz y las garantías de no   repetición.    

Que   por medio del artículo transitorio 2 del Acto Legislativo 01 de 2017, se crea   constitucionalmente la CEV como un ente autónomo del orden nacional con   personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica,   sujeta a un régimen legal propio. Surtiéndose así el debate legislativo riguroso   requerido para tramitar una reforma constitucional, en el marco de lo dispuesto   en el Acto Legislativo 01 de 2016.    

Que   en el punto 6 del Acuerdo Final (subpunto 6.1.9) se establecen la prioridades   para la implementación normativa, y en el literal f) se señala explícitamente   que “de forma prioritaria y urgente” se tramitarán, entre otros, el “Acto   Legislativo y normas de organización sobre la Unidad de Búsqueda de Personas   dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto y de la Comisión   para el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición”. Así,   el propio Acuerdo Final determinó que la puesta en marcha de la CEV es una   prioridad y su creación legal reviste urgencia.    

Que   el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 faculta al Presidente de la   República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por   objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo   Final.    

Que   este decreto ley (i) tiene conexidad objetiva, estricta y suficiente con la   implementación del Acuerdo Final y (ii) es estrictamente necesario para cumplir   este Acuerdo y para la consolidación efectiva de la transición y la construcción   de la paz estable y duradera. Lo anterior, de acuerdo con lo establecido en el   Acto Legislativo 01 de 2016, la   Sentencia C-699 de 2016 en   la que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de este Acto y los demás   precedentes jurisprudenciales relevantes.    

Que   sin lugar a dudas la CEV fue creada expresamente por el Acuerdo Final como parte   del SIVJRNR (Punto 5.1.1.1) y que, por ende, su desarrollo normativo es la   implementación directa del mismo. Adicionalmente, es claro también que este   desarrollo normativo no es un elemento más de implementación, sino uno   identificado expresamente por las partes como prioritario y urgente en el   proceso de implementación del Acuerdo (Punto 6.1.9.f).    

Que   este decreto-ley tiene como objeto dictar las normas de organización de la CEV.    

Que   dicho objeto y el contenido mismo del decreto-ley corresponden textualmente con   los términos del Acuerdo tanto del Punto 5.1.1.2 como el Punto 6.1.9.f ya   mencionados. Esta relación verificable entre el objeto del decreto-ley y el   Acuerdo Final evidencia la conexidad objetiva, estricta y suficiente con la   implementación del Acuerdo. El decreto-ley contiene las disposiciones necesarias   y suficientes para implementar el contenido del Punto 5.1.1.2 del Acuerdo, en   tanto desarrolla la CEV como uno de los mecanismos extrajudiciales que componen   el SIVJRNR con el que se pretende satisfacer los derechos de las víctimas a la   verdad, justicia, reparación y no repetición.    

Que,   así mismo, dentro del decreto-ley no existen elementos extraños o ajenos que no   respondan a la necesidad de establecer el marco jurídico del Acuerdo. Dentro del   decreto-ley todos los elementos se ajustan al Acuerdo Final y tienen como   propósito el desarrollo legal necesario para hacer realidad la CEV. Finalmente,   la conexidad es suficiente en tanto se requiere este decreto-ley para   implementar efectivamente el Acuerdo Final. El contenido de la norma y lo que   pretende regular, posibilitan y aseguran el funcionamiento de la CEV en   Colombia, siguiendo estrictamente lo establecido en el Acuerdo Final.    

Que,   además, la adopción de este decreto-ley respeta los límites temporales y   materiales de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 2º del   Acto Legislativo 01 de 2016. Esta norma constitucional le concedió facultades al   Presidente para expedir “decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por   objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo   Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera” dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del mismo,   es decir, 180 días a partir de la refrendación por parte del Congreso de la   República. En primer lugar, este decreto-ley se expide en el mes de abril de   2017, es decir, dentro de los 180 días que le otorga el artículo 2º del Acto   Legislativo 01 de 2016.    

Que   la expedición de este decreto-ley cumple con el requisito de la estricta   necesidad, pues es urgente poner en marcha los instrumentos legales previstos en   el Acuerdo y en la Constitución Política  para satisfacer de manera oportuna los derechos de las víctimas, especialmente a   la verdad y la reparación, tal como explícitamente lo reconoce el punto 6.1.9.   del Acuerdo Final. Adicionalmente, el Punto 5 del Acuerdo Final, que crea el   SIVJRNR, asume como principio central la satisfacción de los derechos de las   víctimas, en particular el esclarecimiento de la verdad y la reparación de   víctimas. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia[1]  ha reconocido la centralidad de los derechos de las víctimas en los instrumentos   de justicia transicional del Estado, por lo que el trámite de los mecanismos que   aseguran su satisfacción como lo es la CEV debe ser prioritario.    

Que   la consolidación de la transición y la construcción de la paz estable y   duradera, requiere de manera urgente la adopción de mecanismos concretos para la   satisfacción de los derechos de las víctimas. Hasta el momento, con el objeto de   hacer posible el fin del conflicto y la dejación de armas, se han implementado   con mayor agilidad los instrumentos legales que garantizan la resolución de la   situación jurídica de los excombatientes, especialmente el indulto, la amnistía   y la libertad condicionada conforme a lo previsto en el   Ley 1820 de 2016, el   Decreto 277 de 2017 y   las demás normas vigentes. En este sentido, la puesta en marcha inmediata de la   CEV es necesaria para asegurar la satisfacción de derechos de las víctimas para   honrar el principio del Acuerdo sobre la centralidad de sus derechos y para   materializar sus derechos.    

Que   el Acto Legislativo 01 de 2017 creó la CEV como un ente autónomo e independiente   del orden nacional, de rango constitucional, con personería jurídica, con   autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeto a un régimen legal   propio, encargado de contribuir al esclarecimiento de lo ocurrido, de promover y   contribuir al reconocimiento, y promover la convivencia en los territorios. La   CEV tiene como objetivo principal garantizar el derecho a la verdad, el cual ha   reconocido el Acuerdo Final como un pilar fundamental para la consolidación de   la paz.    

Que   de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo Final, recogido en el artículo 5º de   este decreto-ley, “centralidad de las víctimas”, la CEV deberá garantizar la   participación de las víctimas, asegurar su dignificación y contribuir a la   satisfacción de su derecho a la verdad, y en general, de sus derechos a la   justicia, la reparación integral y las garantías de no repetición. Lo anterior   debe contribuir además a la transformación de sus condiciones de vida.    

Que   en su Informe Público de 2016, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para   los Derechos Humanos, destacó la inclusión de un mecanismo de esclarecimiento de   la verdad en el SIVJRNR y señaló que “urge a las entidades del Gobierno a   implementar cada uno de los aspectos del Acuerdo de Paz con base en los   estándares internacionales de Derechos Humanos”[2].    

Que,   por su parte, las organizaciones de la sociedad civil tienen una expectativa   fundada y legítima de la puesta en marcha de la CEV y de la expedición del   Informe final como medida de satisfacción a las víctimas, así como una espera   ante las recomendaciones que se puedan plantear para la efectiva implementación   de los demás instrumentos creados en el Acuerdo Final[3].    

Que,   por otro lado, en la expedición de este decreto-ley las facultades   extraordinarias no se utilizan para regular asuntos de reserva de ley   estatutaria u orgánica ni para expedir códigos o crear nuevos impuestos. Asuntos   como el archivo de documentos, la reserva de información y el acceso a esta   información regulados por el decreto-ley de la CEV, son aspectos que desarrollan   normas de rango legal ya existentes. Así por ejemplo, la reserva de la   información desarrolla la Ley 1712 de 2014  sobre transparencia y la Ley 1581 de 2012  sobre acceso a la información y protección de datos, por lo que no opera la   reserva de ley estatutaria.    

Que   la Ley Estatutaria 1712 de 2014 regula el derecho de acceso a la información   pública, los procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho y las   excepciones a la publicidad de información, y el presente decreto-ley lo que   hace es justamente desarrollar lo establecido en esta ley. De conformidad con la   jurisprudencia de la Corte Constitucional, “el hecho de que una materia general   sea o haya sido objeto de una ley estatutaria, no significa que todos los   asuntos que guardan relación funcional con ella queden automáticamente excluidos   del ámbito normativo propio de la ley ordinaria”[4].   De hecho, como lo señala la Corte Constitucional en la citada sentencia, es   posible entonces a través de un decreto-ley desarrollar el contenido de una ley   estatutaria, sin que esto signifique contradicción normativa alguna[5].    

Que   dentro del articulado del presente decreto-ley se regulan aspectos establecidos   en la Ley Estatutaria 1712 de 2014 en particular el artículo 21 que establece   que “…las excepciones de acceso a la información contenidas en la presente ley   no aplican en casos de violación de Derechos Humanos o delitos de lesa   humanidad, y en todo caso deberán protegerse los derechos de las víctimas de   dichas violaciones”. El articulado establecido en el presente decreto-ley,   además, se encuentra conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional,   que ha señalado que “la reserva de la información no puede alegarse por razones   de defensa o seguridad nacionales en el caso de violaciones de Derechos Humanos,   cuando quiera que sea requerida por las autoridades judiciales o administrativas   encargadas de la investigación o procesos pendientes”[6].    

Que   así mismo, la regulación que se establece en el articulado del presente   decreto-ley sobre la materia regulada en la Ley 1712 de 2014,   responde al estándar internacional en la materia según el cual “en el caso de   violaciones de Derechos Humanos, las autoridades del Estado no se pueden amparar   en instrumentos como el secreto de Estado o la confidencialidad de la   información, o en razones de interés público o seguridad nacional, para dejar de   aportar la información requerida por las autoridades judiciales o   administrativas”[7].    

Que,   por último en este asunto, se destaca que existe un reclamo por parte de las   organizaciones internacionales por regular el acceso a la información reservada8,   el cual se ve solventado a través de articulado del presente decreto-ley, y que,   por ende, resulta necesario y urgente proceder a implementar dicha regulación   como garantías de las víctimas y la sociedad frente al derecho a la verdad.    

Que   por la importancia y relevancia de este mecanismo extrajudicial del SIVJRNR   presentada, el proceso de construcción de este decreto-ley ha garantizado la   participación activa de las víctimas en todas sus fases, quienes han reiterado   en múltiples escenarios su aprobación, complacencia y respaldo, lo cual hace que   la misma goce de plena legitimidad para su implementación y exija su puesta en   marcha de manera inmediata.    

Que   en consideración a lo anterior,    

DECRETA    

TÍTULO I    

DISPOSICIONES GENERALES    

Artículo 1. Naturaleza de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la   Convivencia y la No Repetición. De conformidad con el artículo transitorio 2 del Acto   Legislativo 01 de 2017, póngase en marcha la Comisión para el Esclarecimiento de   la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV), como un ente autónomo e   independiente del orden nacional, de rango constitucional, con personería   jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeto a un   régimen legal propio, por un período de tres (3) años de duración.    

La   CEV contará, adicionalmente al periodo de 3 años de su mandato, con un período   previo de hasta seis (6) meses para preparar todo lo necesario para su   funcionamiento, contados a partir de la elección de la totalidad de los   comisionados, de conformidad con el artículo 24 del presente decreto-ley. El   período de 3 años se contará a partir de la terminación del período de   preparación.    

Artículo 2º.  Objetivos. La CEV cumplirá los siguientes   objetivos:    

1.             Contribuir al esclarecimiento de lo ocurrido, de acuerdo con los   elementos del Mandato y ofrecer una explicación amplia de la complejidad del   conflicto, de tal forma que se promueva un entendimiento compartido en la   sociedad, en especial de los aspectos menos conocidos del conflicto, como el   impacto del conflicto en los niños, niñas y adolescentes y la violencia basada   en género, entre otros.    

2.        Promover y contribuir al reconocimiento. Eso significa el   reconocimiento de las víctimas como ciudadanos y ciudadanas que vieron sus   derechos vulnerados y como sujetos políticos de importancia para la   transformación del país; el reconocimiento voluntario de responsabilidades   individuales y colectivas por parte de todos quienes de manera directa o   indirecta participaron en el conflicto como una contribución a la verdad, a la   justicia, a la reparación y a la no repetición; y en general el reconocimiento   por parte de toda la sociedad de ese legado de violaciones e infracciones como   algo que merece el rechazo de todos y que no se debe ni se puede repetir.    

3.        Promover la convivencia en los territorios, en el entendido de que   la convivencia no consiste en el simple compartir de un mismo espacio social y   político, sino en la creación de un ambiente transformador que permita la   resolución pacífica de los conflictos y la construcción de la más amplia cultura   de respeto y tolerancia en democracia. Para ello promoverá un ambiente de   diálogo y creará espacios en los que las víctimas se vean dignificadas, se hagan   reconocimientos individuales y colectivos de responsabilidad, y en general se   consoliden el respeto y la confianza ciudadana en el otro, la cooperación y la   solidaridad, la justicia social, la igualdad de oportunidades entre hombres y   mujeres, y una cultura democrática que cultive la tolerancia, promueva el buen   vivir, y nos libre de la indiferencia frente a los problemas de los demás. La   CEV deberá aportar a la construcción de una paz basada en la verdad, el   conocimiento y reconocimiento de un pasado cruento que debe ser asumido para ser   superado.    

Parágrafo. Todo lo anterior deberá   contribuir a crear condiciones estructurales para la convivencia entre los   colombianos y las colombianas y a sentar las bases de la no repetición, la   reconciliación y la construcción de una paz estable y duradera. Por esas razones   es necesario entender la construcción de la verdad también como una parte   esencial de la construcción de la paz.    

Artículo 3º. Régimen jurídico. La   CEV tendrá un régimen legal propio. En consecuencia, la determinación de su   organización, su estructura, sus funciones, atribuciones y los contratos en que   sea parte, se regirán exclusivamente por las normas contenidas en la   Constitución Política, en este decreto-ley, en su Reglamento y   en las demás normas que regulen su funcionamiento.    

La   CEV podrá realizar todos los actos, contratos y convenios en el país o en el   exterior que sean necesarios para el cumplimiento de sus objetivos, mandato y   funciones, ajustándose a las facultades y atribuciones que le otorgan la   Constitución, este decreto-ley y su reglamento. Los actos de la CEV que no   fueren administrativos, se regirán por las normas del derecho privado, de   conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del presente decreto-ley.    

Artículo 4. Carácter extrajudicial. La CEV será un mecanismo   extrajudicial. Por tanto sus actividades no tendrán carácter judicial, ni   servirán para la imputación penal ante ninguna autoridad jurisdiccional. La   información que reciba o produzca la CEV no podrá ser trasladada por esta a   autoridades judiciales para ser utilizada con el fin de atribuir   responsabilidades en procesos judiciales o para tener valor probatorio, ni las   autoridades judiciales podrán requerírsela.    

La   CEV podrá solicitar la información que requiera para el cumplimiento de su   mandato ante los magistrados, jueces y organismos de investigación, de acuerdo   con los protocolos que, de conformidad con el artículo 18, se establezcan para   el efecto, siempre respetando las garantías del debido proceso.    

Los   documentos que reciba la CEV que puedan constituir prueba documental, y no sean   versiones o testimonios verbales o escritos que una persona dé a la CEV, no   perderán su valor probatorio ni su utilización por la CEV interferirá los   procesos judiciales en curso.    

TÍTULO II    

CRITERIOS ORIENTADORES    

Artículo 5. Centralidad de las víctimas.  Los esfuerzos de la CEV estarán centrados en garantizar la participación de las   víctimas del conflicto, asegurar su dignificación y contribuir a la satisfacción   de su derecho a la verdad en particular, y en general de sus derechos a la   justicia, la reparación integral y las garantías de no repetición, siempre   teniendo en cuenta el pluralismo y la equidad. Todo lo anterior debe contribuir   además a la transformación de sus condiciones de vida.    

Artículo 6. Participación. La CEV   pondrá en marcha un proceso de participación amplia, pluralista y equilibrada en   el que se oirán las diferentes voces y visiones, en primer lugar de las víctimas   del conflicto, que lo hayan sido por cualquier circunstancia relacionada con   este, tanto individuales como colectivas, y también de quienes participaron de   manera directa e indirecta en el mismo, así como de otros actores relevantes.    

Artículo 7. Enfoque territorial.  La CEV será una entidad de nivel nacional pero tendrá un enfoque territorial con   el fin de lograr una mejor comprensión de las dinámicas regionales del conflicto   y de la diversidad y particularidades de los territorios afectados, y con el fin   de promover el proceso de construcción de verdad y contribuir a las garantías de   no repetición en los diferentes territorios. El enfoque territorial tendrá en   cuenta también a las personas y poblaciones que fueron desplazadas forzosamente   de sus territorios.    

La   CEV podrá crear grupos de trabajo en el territorio nacional de acuerdo a lo   establecido en su reglamento.    

Artículo 8. Enfoque diferencial y de género. En el   desarrollo de su mandato y de sus funciones, la CEV tendrá en cuenta las   distintas experiencias, impacto diferencial y condiciones particulares de las   personas, poblaciones o sectores en condiciones de discriminación,   vulnerabilidad o especialmente afectados por el conflicto. Habrá especial   atención a la victimización sufrida por las mujeres.    

Artículo 9º. Coordinación con otras medidas de construcción de paz. La CEV se coordinará con los mecanismos   que se pongan en marcha para la implementación del Acuerdo Final. En particular,   se coordinará, con los demás componentes del Sistema Integral de Verdad,   Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) y donde haya lugar, con los   planes y programas de construcción de paz que se pongan en marcha en los   territorios, como consecuencia de la implementación del Acuerdo Final.    

Artículo 10. Convivencia y reconciliación. Para contribuir al objetivo de la no repetición y la   reconciliación, las actividades de la CEV, en desarrollo de su mandato, estarán   orientadas a promover la convivencia entre los colombianos, en especial en los   territorios más afectados por el conflicto y la violencia. Para ello, la CEV   velará porque los espacios o audiencias que establezca sirvan para fortalecer el   respeto y la tolerancia, la confianza ciudadana en el otro y en las normas que   garantizan la vigencia y el respeto de los Derechos Humanos. De esta forma la   CEV ayudará también a sentar bases sólidas para la construcción de la paz.    

TÍTULO III    

MANDATO, FUNCIONES, ATRIBUCIONES Y METODOLOGÍA    

Artículo 11. Mandato. La CEV tendrá como mandato esclarecer y   promover el reconocimiento de:    

1.             Prácticas y hechos que constituyen graves violaciones a los   Derechos Humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario   (DIH), en particular aquellas que reflejen patrones o tengan un carácter masivo,   que tuvieron lugar con ocasión del conflicto, así como la complejidad de los   contextos y las dinámicas territoriales en las que estos sucedieron.    

2.             Las responsabilidades colectivas del Estado, incluyendo del   Gobierno y los demás poderes públicos, de las FARC-EP, de los paramilitares, así   como de cualquier otro grupo, organización o institución, nacional o   internacional, que haya tenido alguna participación en el conflicto, por las   prácticas y hechos a los que se refiere el numeral anterior.    

3.    El impacto humano y social del   conflicto en la sociedad, incluyendo el impacto sobre los derechos económicos,   sociales, culturales y ambientales, y las formas diferenciadas en las que el   conflicto afectó a las mujeres, a los niños, niñas, adolescentes, jóvenes y   adultos mayores, a personas en razón de su religión, opinión o creencias, a las   personas en situación de discapacidad, a los pueblos indígenas, a las   comunidades campesinas, a las poblaciones afrocolombianas, negras, palenqueras y   raizales, al pueblo ROM, a la población LGBTI, a las personas desplazadas y   exiliadas o víctimas del conflicto que se encuentren en el exterior, a los   defensores y las defensoras de Derechos Humanos, sindicalistas, periodistas,   agricultores y agricultoras, ganaderos y ganaderas, comerciantes y empresarios y   empresarias, entre otros.    

4.        El impacto del conflicto sobre el ejercicio de la política y el   funcionamiento de la democracia en su conjunto, incluyendo el impacto sobre los   partidos y movimientos políticos y sociales, en particular los de oposición.    

5.        El impacto del conflicto sobre quienes participaron directamente   en él como combatientes y sobre sus familias y entornos.    

6.        El contexto histórico, los orígenes y múltiples causas del   conflicto, teniendo en cuenta como insumo los informes de la Comisión Histórica   del Conflicto y sus Víctimas, entre otros.    

7.        Los factores y condiciones que facilitaron o contribuyeron a la   persistencia del conflicto, teniendo en cuenta como insumo los informes de la   Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, entre otros.    

8.        El desarrollo del conflicto, en particular la actuación del   Estado, de las guerrillas, de los grupos paramilitares y el involucramiento de   diferentes sectores de la sociedad.    

9.        El fenómeno del paramilitarismo, en particular sus causas,   orígenes y formas de manifestarse; su organización y las diferentes formas de   colaboración con esta, incluyendo su financiación; así como el impacto de sus   actuaciones en el conflicto.    

10.    El desplazamiento forzado y despojo de tierras con ocasión del conflicto y sus   consecuencias.    

11.    La relación entre el conflicto y los cultivos de uso ilícito, la producción y la   comercialización de drogas ilícitas, y el lavado de activos derivados del   fenómeno del narcotráfico.    

12.    Los procesos de fortalecimiento del tejido social en las comunidades y las   experiencias de resiliencia individual o colectiva.    

13.    Los procesos de transformación positiva de las organizaciones e instituciones a   lo largo del conflicto.    

Artículo 12. Período objeto de   estudio. Para abordar los distintos elementos de su mandato, la CEV tendrá como   período objeto de estudio el del conflicto. Como ello supone un marco temporal   extenso, será necesario que la CEV establezca dentro de este prioridades en su   investigación. No obstante, para efectos de cumplir con el propósito de   esclarecer plenamente los orígenes y múltiples causas del conflicto, la CEV   podrá explorar eventos históricos anteriores a este, teniendo en cuenta como   insumo básico, entre otros, los informes de la Comisión Histórica del Conflicto   y sus Víctimas.    

Artículo 13 Funciones. Son funciones de la   CEV las siguientes:    

1.             Investigar todos los componentes de su mandato, a través de las   metodologías y formas de recolección y análisis de información necesarias para   tal efecto, considerando las generalmente aceptadas por las ciencias sociales,   con un enfoque de género, y teniendo en cuenta los anteriores esfuerzos de   construcción de la verdad, incluyendo como insumo básico, entre otros, los   informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas.    

2.  Crear espacios en los ámbitos internacional,   nacional, regional y territorial, en especial audiencias públicas temáticas,   territoriales, institucionales, de organizaciones y de situaciones y casos   emblemáticos, entre otras, con el fin de escuchar las diferentes voces, en   primer lugar las de las víctimas, tanto las individuales como las colectivas, y   de promover la participación de los diferentes sectores de la sociedad para   contribuir a una reflexión conjunta sobre lo ocurrido y las causas y efectos de   la grave violencia vivida por Colombia.    

                   Esos espacios podrán incluir escenarios públicos de discusión y   reflexión o ceremonias culturales y artísticas, para que quienes hayan   participado de manera directa o indirecta en el conflicto, puedan hacer actos de   reconocimiento de responsabilidad y pedir perdón, en sus diversas dimensiones,   tanto por el daño y el sufrimiento causado en las personas, como por los   impactos políticos y sociales de sus actos; y en consecuencia ofrecer   explicaciones sobre los actos realizados, contribuir a la reparación, asumir   compromisos de no repetición y de construcción de la paz, entre otros. De esta   manera se deberá contribuir a conocer la verdad y a la convivencia pacífica en   los territorios.    

                        

3.             Convocar a personas para que contribuyan al esclarecimiento de la   verdad.    

4.              Informar a la JEP sobre la participación en la CEV de las   personas sujetas a su jurisdicción.    

5.             Elaborar un informe final que tenga en cuenta los diferentes   contextos, refleje las investigaciones en torno a todos los componentes del   mandato y contenga las conclusiones y recomendaciones de su trabajo, incluyendo   garantías de no repetición. La CEV presentará el Informe de manera oficial   mediante acto público a las Ramas del Poder Público y al conjunto de la sociedad   colombiana, y lo socializará. La publicación del Informe Final se realizará   durante el mes siguiente a la conclusión de los trabajos de la CEV.    

6.             Promover la orientación a las víctimas y a las comunidades   victimizadas que participen en la CEV, para la satisfacción de sus derechos y   los mecanismos para exigirlos.    

7.             Diseñar y poner en marcha una estrategia de relacionamiento activo   con las víctimas y sus organizaciones, con iniciativas no gubernamentales de   reconstrucción de memoria, individual y colectiva, con enfoque territorial.    

8.             Implementar una estrategia de difusión, pedagogía y   relacionamiento activo con los medios de comunicación para dar cuenta, durante   su funcionamiento, de los avances y desarrollos en el cumplimiento de todas las   funciones de la CEV, y asegurar la mayor participación posible. El informe   final, en particular, tendrá la más amplia y accesible difusión, incluyendo el   desarrollo de iniciativas culturales y educativas, como, por ejemplo, la   promoción de exposiciones y recomendar su inclusión en el pénsum educativo. En   todo caso, las conclusiones de la CEV deberán ser tenidas en cuenta por el Museo   Nacional de la Memoria.    

9.             Adoptar medidas para el archivo de la información recolectada en   el marco de sus funciones y al término de su mandato, tomar las medidas   necesarias para asegurar su preservación. La CEV definirá la entidad que será   depositaria de sus archivos y que los custodiará.    

10.        Asegurar la transversalidad del enfoque de género en todo el   ámbito de trabajo de la CEV, con la creación de un grupo de trabajo de género   que contribuya con tareas específicas de carácter técnico, de investigación,   preparación de audiencias de género, entre otras. Este grupo de trabajo no será   el único en tratar el enfoque de género, pero sí debe responsabilizarse de la   revisión de metodologías para que todos los instrumentos de la CEV tengan un   enfoque de género, y de la coordinación con organizaciones de mujeres y LGBTI.   Lo anterior sin perjuicio de la necesaria autonomía de la CEV en la definición   de su estructura y metodología de trabajo.    

11.        Rendir cuentas a la sociedad de manera periódica, al menos   semestralmente, sobre las actividades y gestiones desarrolladas para el   cumplimiento de todas sus funciones.    

                   Establecer procedimientos que aseguren a quienes participan en ella   las debidas garantías, y un trato justo, digno y no discriminatorio.    

10. [13] Darse su propio reglamento y programa de   trabajo.    

Artículo 14. Metodología. La CEV   adoptará, por el pleno de los Comisionados, su metodología. La CEV tomará todas   las medidas necesarias para garantizar la mayor objetividad e imparcialidad   posible para el desarrollo de sus actividades, para lo cual adoptará   procedimientos para contrastar y verificar la calidad de la información que   recolecte. Esta metodología deberá hacerse pública.    

TÍTULO IV    

ACCESO A LA INFORMACIÓN    

Artículo 15. Colaboración de las entidades del   Estado. Todas las entidades del Estado prestarán su colaboración a la   CEV para el cumplimiento de sus objetivos, mandato y funciones y le brindarán   toda la información que tengan a su disposición en lo relacionado con el   cumplimiento de su mandato y funciones. La CEV podrá solicitar a los demás   componentes del SIVJRNR el traslado de información aportada por las víctimas,   las organizaciones de víctimas y las organizaciones de Derechos Humanos, sin   perjuicio de la información reservada que repose en procesos judiciales.    

Artículo 16. Acceso a información reservada.  Conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Estatutaria de Transparencia   y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional,   Ley 1712 de 2014, no son oponibles las reservas en materia de   acceso a la información pública frente a las violaciones de los Derechos Humanos   o infracciones al DIH. En cumplimiento de su mandato, la CEV podrá requerir de   las instituciones públicas la información necesaria para el ejercicio de sus   funciones, sin que pueda oponérsele reserva alguna.    

Cuando se trate de información reservada, la CEV,   en todo caso, deberá garantizar, por escrito, la reserva de la misma, el   traslado de la reserva legal de la información, suscribir actas de compromiso de   reserva y observar las seguridades y niveles de clasificación consagradas en la   Ley Estatutaria 1621 de 2013, la Ley Estatutaria 1712 de 2014, sus decretos   reglamentarios y otras normas relevantes, sin perjuicio de las acciones penales,   disciplinarias y fiscales a que haya lugar por violación de la reserva legal.    

Parágrafo 1.   En desarrollo de lo previsto en el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014, cuando la   información, archivos, documentos o datos requeridos por la CEV correspondan a   información clasificada, calificada o reservada, la institución poseedora deberá   aportar, junto con la información requerida, un reporte en el que sustente la   reserva o la clasificación, de acuerdo a las siguientes reglas: i) hacerlo por   escrito; ii) precisar las normas jurídicas que sustentan la reserva o   clasificación; iii) argumentar si existe un riesgo presente, probable y   específico de dañar el interés protegido que sustenta la restricción de la   información y iv) demostrar el daño que puede producirse con la publicidad de   estos archivos e información.    

Parágrafo 2. En tratándose de información contenida en documentos   de inteligencia y contrainteligencia, previo a su acceso, deberá garantizarse   por escrito su reserva legal, seguridad y protección de la información,   especificando la imposibilidad de su reproducción en forma mecánica o virtual.    

Parágrafo 3. La información que goza de reserva legal podrá ser   utilizada por la CEV en el cumplimiento de sus funciones, pero no podrá ser   pública.    

Artículo 17. Negativa o negligencia frente al   suministro de la información. La negativa o negligencia de un funcionario o   servidor público que impida o dificulte el desarrollo de las funciones de la CEV   constituirá causal de mala conducta.    

Artículo 18. Convenios y protocolos   de acceso a información. En el marco de la estrategia de relacionamiento de la   CEV esta podrá suscribir contratos, convenios y/o protocolos de acceso a   información con cualquier tipo de organización o institución nacional o   internacional de derecho público o privado, incluyendo organizaciones de   víctimas y de Derechos Humanos, nacionales o extranjeras, pudiendo establecer   las condiciones de confidencialidad que fueren necesarias para su adecuado uso y   para la protección de las personas mencionadas en ella.    

Parágrafo. La   CEV, por medio de la instancia depositaria de sus archivos, establecerá las   condiciones e implementará los protocolos, para que las contribuciones de   información y archivos para el esclarecimiento de la verdad se efectúen bajo   condiciones de voluntariedad, consentimiento expreso, libre e informado,   tratamiento exclusivo de la información por parte de las dependencias o   servidores públicos autorizados, difusión de la información en los términos en   los que se pacten con la ciudadanía y en concordancia con lo dispuesto en la   Ley 1581 de 2012.    

Artículo 19. Publicación, divulgación y acceso a medios de comunicación. El   Gobierno nacional deberá garantizar la publicidad y divulgación masiva del   informe final y demás documentos que la CEV considere necesario hacer públicos,   y, en general, de las actividades de la CEV, con el fin de asegurar la   trasparencia, el conocimiento ciudadano y el debate público en relación con la   importancia de su labor en el marco del SIVJRNR y para la sociedad en su   conjunto. Para tal efecto, podrá utilizar medios de comunicación masivos y   canales digitales de divulgación como sitios web, redes sociales, periódicos de   amplio tiraje internacional, nacional y regional, servicios de radiodifusión   sonora comercial de alcance internacional, nacional y regional, servicios de   radiodifusión sonora comunitaria y canales de televisión pública y privada.    

TÍTULO V    

ÓRGANOS DE DIRECCIÓN, COMPOSICIÓN Y FUNCIONES    

Artículo 20. Dirección. La dirección de la CEV estará a cargo   del Presidente de la CEV, de conformidad con los lineamientos del pleno de   comisionados.    

Artículo 21. Funciones del/la Presidente de la CEV. El Presidente de la CEV   tendrá las siguientes funciones:    

1.             Ser el vocero o vocera público de la CEV.    

2.             Dirigir y coordinar las actividades conducentes al cumplimiento   del mandato, los objetivos de la CEV y coordinar la labor de los comisionados y   comisionadas.    

3.             Presidir las sesiones del pleno de comisionados/as de la CEV.    

5.             Las demás que se le asignen en la ley y el reglamento de la CEV.    

Artículo 22. Funciones del Secretario General   de la CEV. La administración de la CEV estará a cargo del Secretario   General de la CEV, el cual será elegido por el pleno de comisionados de acuerdo   con lo establecido en su reglamento.    

El   Secretario General tendrá las siguientes funciones:    

1.             Ejercer la representación legal de la CEV, en esa medida, como   ordenador del gasto celebrar los contratos, acuerdos y convenios que se   requieran para el buen funcionamiento de la CEV, y representar judicialmente a   la CEV en los procesos y demás acciones legales que se instauren en su contra o   que deba promover la institución, para lo cual podrá conferir poder o mandato.    

2.             Proponer al pleno de comisionados el presupuesto de la CEV y   coordinar su administración.    

3.             Adoptar la estructura interna y la planta de personal de la CEV de   conformidad con el estudio técnico y las apropiaciones presupuestales.    

4.             Organizar, en coordinación con el presidente de la CEV, mediante   acto administrativo, los grupos internos de trabajo y órganos de asesoría y   coordinación creados por el Pleno de los Comisionados, para atender el   cumplimiento de las funciones de la CEV, de acuerdo con las necesidades del   servicio, los planes, programas y proyectos aprobados por la entidad bajo la   dirección del pleno de los comisionados.    

5.             Dirigir la ejecución de los programas y actividades relacionadas   con los asuntos financieros y contables, contratación, soporte técnico   informático, servicios administrativos y gestión documental.    

6.             Gestionar la consecución de recursos de la CEV para el desarrollo   de los planes, programas y proyectos institucionales.    

7.             Dirigir y orientar el mantenimiento y mejoramiento de los bienes   de la CEV.    

8.             Hacer seguimiento a la correcta ejecución, contabilización y   rendición de informes y cuentas fiscales, presupuéstales y contables, de los   recursos asignados a la CEV directamente o a sus fondos.    

9.             Dirigir, coordinar, controlar y evaluar las actividades   relacionadas con la adquisición, almacenamiento, custodia, distribución e   inventarios de los elementos, equipos y demás bienes necesarios para el   funcionamiento normal de la CEV, velando especialmente para que se cumplan las   normas vigentes sobre estas materias.    

10.        Ejercer la función de control disciplinario interno de conformidad   con las normas vigentes.    

11.        Diseñar los procesos de organización, estandarización de métodos,   elaboración de manuales de funciones y todas aquellas actividades relacionadas   con la racionalización de procesos administrativos de la CEV.    

12.        Conforme a las indicaciones recibidas del Presidente, posesionar a   los funcionarios de la CEV.    

13.        Las demás que se le asignen en la ley y en el reglamento de la   CEV.    

Artículo 23. Funciones del pleno de los/as   Comisionados/as. El Pleno de Comisionados/ as tendrá las siguientes   funciones, las cuales serán ejercidas por consenso:    

1.             Designar al/la Secretario/a General, de manera prioritaria.    

2.             Aprobar y modificar el reglamento de la CEV.    

3.             Aprobar el informe final señalado en el numeral 4 [5]  del artículo 13.    

4.             Adoptar la metodología, los criterios de priorización y los planes   territoriales.    

5.             Establecer los protocolos, lineamientos y demás aspectos   necesarios, para la entrega de archivos en custodia a la entidad que decida,   para asegurar su preservación.    

6.             Autorizar al/la Secretario/a General para adoptar políticas,   planes, programas y proyectos para el funcionamiento de la CEV.    

7.             Autorizar al/la Secretario/a General para crear y organizar grupos   internos de trabajo y órganos de asesoría y coordinación, para atender el   cumplimiento de los objetivos, mandatos y funciones de la CEV.    

8.             Aprobar el presupuesto de la CEV, presentado por el/la   Secretario/a General.    

9.             Designar los miembros del grupo de trabajo de género establecido   en el artículo 13 y en el reglamento interno, de conformidad con los siguientes   criterios:    

a.          Experiencia y conocimiento sobre violencias basadas en género;    

b.          Experiencia y conocimiento del conflicto armado y sus efectos   diferenciados y desproporcionados en las mujeres y personas con orientaciones   sexuales e identidades de género diversas;    

c.           Criterios colectivos como la diversidad étnica, la   interdisciplinariedad, representación regional, entre otras.    

10.        En caso de falta absoluta, seleccionar al/la nuevo/a comisionado/a   o presidente/a.    

11.        Reglamentar el procedimiento para la composición, designación,   funcionamiento y duración del Comité de Seguimiento del que habla el artículo 33   [32].    

12.        La demás que se le asignen en el reglamento de la CEV.    

Artículo 24. Proceso de escogencia de los   Comisionados. La CEV estará conformada por once (11) comisionados,   incluyendo al Presidente de la misma, que serán elegidos por el Comité de   Escogencia establecido en el artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de   2017, para el cumplimiento de sus funciones por el término de tres (3) años más   el periodo previo de preparación de hasta seis (6) meses, al que hace referencia   el artículo 1º del presente decreto-ley. La selección de los comisionados se   regirá por las siguientes reglas:    

1.             El Comité de escogencia pondrá en marcha un procedimiento de   postulación y selección que ofrezca garantías de legitimidad, imparcialidad e   independencia a toda la sociedad colombiana y en particular a las víctimas. El   proceso de postulación de candidatos será amplio y pluralista, asegurando que   todos los sectores de la sociedad, incluyendo las organizaciones de víctimas,   entre otros, puedan postular candidatos.    

2.             La selección se basará exclusivamente en las postulaciones y la   elección tendrá en cuenta criterios de selección individuales como la idoneidad   ética, la imparcialidad, la independencia, el compromiso con los Derechos   Humanos y la justicia, la ausencia de conflictos de interés, el conocimiento del   conflicto armado, del Derecho Internacional Humanitario y de los Derechos   Humanos, y la reconocida trayectoria en alguno de estos campos.    

4.             Cerrada la fase de postulaciones el Comité de escogencia tendrá   hasta tres (3) meses para la selección de los comisionados.    

5.             El Comité de escogencia podrá seleccionar comisionados y   comisionadas extranjeros pero estos en todo caso no podrán ser más de tres (3).    

Artículo 25. Faltas absolutas de los   comisionados. Son faltas absolutas la muerte, la renuncia aceptada,   la destitución decretada por decisión en firme proferida por autoridad   competente y las demás que señale el reglamento interno.    

En   caso de falta absoluta de un comisionado, el pleno de los comisionados estará   encargado de seleccionar a un nuevo comisionado de conformidad con los criterios   y las mayorías que establezca el reglamento.    

En   caso de ausencia o falta absoluta del Presidente de la CEV serán los demás   comisionados por mayoría absoluta quienes seleccionarán entre sí al nuevo   Presidente.    

Artículo 26. De las incompatibilidades de los Comisionados.  Los Comisionados, incluyendo al Presidente de la CEV, no podrán:    

1.             Ejercer su profesión ni ningún otro oficio durante el período del   ejercicio del cargo, excepción hecha de la cátedra universitaria.    

2.             Celebrar contratos con la CEV, por sí o por interpuesta persona o   en nombre de otro, ni gestionar ante ella negocios propios o ajenos, durante el   ejercicio de su cargo ni dentro del año siguiente a su retiro.    

3.             Intervenir en ningún momento, durante el periodo en el que ejerza   sus funciones, en actividades de proselitismo político o electoral, sin   perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.    

Artículo 27. Calidad de los comisionados.  Los comisionados nacionales y extranjeros se vincularán conforme al derecho   privado y tendrán un régimen especial de acuerdo a los artículos 28 y 29 del   presente decreto-ley. Contarán con plena autonomía e independencia conforme al   rango constitucional de la CEV. Los emolumentos serán equivalentes a las sumas   que correspondan al régimen salarial y prestacional de los magistrados del   Tribunal Especial para la Paz.    

Artículo 29. Inviolabilidad de las opiniones   de los comisionados. Las opiniones, conclusiones, recomendaciones,   informes y análisis de los comisionados en cumplimiento de los objetivos,   funciones y mandato de la CEV, no podrán ser cuestionados judicial o   disciplinariamente.    

Los   comisionados estarán sometidos al mismo régimen especial penal previsto para los   magistrados de la Corte Suprema de Justicia y estarán sujetos al régimen   disciplinario previsto para los magistrados de la JEP que será aplicado por la   Comisión establecida en el artículo 14 transitorio del Acto Legislativo 01 de   2017.    

TÍTULO VI    

FINANCIACIÓN    

Artículo 30. Recursos y   patrimonio. Los   recursos y el presupuesto de la CEV, estarán constituidos por:    

1.             Los recursos del Presupuesto General de la Nación que se le   asignen.    

2.             Las donaciones públicas o privadas para el desarrollo de los   objetivos de la CEV.    

3.             Los aportes de cualquier clase provenientes de recursos de   Cooperación Internacional para el cumplimiento del objetivo de la CEV.    

4.             Los demás que reciba en desarrollo de su objeto.    

Los   recursos y patrimonio de la CEV se ejecutarán conforme a las reglas de derecho   privado, sin perjuicio de los principios generales de la administración pública.    

Artículo 31. Transparencia. La CEV deberá adoptar las medidas   necesarias para que la ejecución de sus recursos se haga de manera transparente   procurando garantizar la austeridad en el gasto. La CEV promoverá la rendición   de cuentas y la veeduría ciudadana sobre la ejecución de los recursos, brindando   las garantías necesarias para ello.    

TÍTULO VII    

COMITÉ DE SEGUIMIENTO Y MONITOREO    

Artículo 32. Comité de Seguimiento y Monitoreo. Se creará un Comité de seguimiento y monitoreo a la   implementación de las recomendaciones de la CEV, que entrará en funcionamiento   una vez se haya publicado el informe final.    

Para   el cumplimiento de su tarea se facilitará la interlocución con diferentes   entidades y organizaciones de víctimas y de Derechos Humanos, entre otras. Este   comité estará integrado por representantes de distintos sectores de la sociedad,   incluyendo organizaciones de víctimas y de Derechos Humanos, entre otras. El   comité rendirá informes periódicos de seguimiento a las recomendaciones. Estos   informes deberán contar con un enfoque territorial, diferencial y de género. El   comité tomará las medidas necesarias para difundir sus informes ampliamente en   los medios de comunicación de ámbito nacional y regional.    

El   Gobierno nacional garantizará la financiación del comité para el cumplimiento de   sus funciones.    

El   pleno de los Comisionados de la CEV reglamentará el procedimiento para su   composición, funcionamiento, mecanismo de selección y duración.    

TÍTULO VIII    

DISPOSICIONES FINALES    

Artículo 33. Vigencia. El   presente decreto-ley rige a partir de la fecha de su publicación.    

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.    

Dado   en Bogotá, D. C., a 5 de abril de 2017.    

Enrique Gil Botero    

Ministro de Justicia y del Derecho    

Juan Fernando Cristo    

Ministro del Interior    

Claudia Hernández León    

III.            INTERVENCIONES. ARGUMENTOS PRINCIPALES    

3.1.  Las siguientes instituciones, universidades, ciudadanas y ciudadanos,   presentaron intervención sobre la constitucionalidad del Decreto Ley    examinado: Gobierno nacional, Defensoría del Pueblo, Oficina del Alto   Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Centro   Internacional para la Justicia Transicional y los Comisionados electos de la   Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición[8];   Universidades Libre, Nacional de Colombia, de Los Andes, Javeriana, del Rosario   y la Corporación Universitaria del Cauca; Edwin Arturo Muñoz Murillo y Catalina   Borda Acosta, Pablo Cala, Marcela Briceño Donn y Diana Margarita Cifuentes   Becerra, Luis Jaime Salgar Vegalara, Arturo Daniel López Coba, Rodrigo Uprimny   Yepes, Vivian Pont, Mauricio Albarracín Caballero, María Paula Ángel Arango y   Ana María Ramírez.      

Así mismo, se allegaron intervenciones individuales de las organizaciones que se   relacionan a continuación: Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP),   Colectivo Sociojurídico Orlando Fals Borda, Ruta Pacífica de las Mujeres,   Asociación Cristiana Menonita para Justicia, Paz y Acción Noviolenta (JUSTAPAZ),   Corporación Casas de la Mujer, Centro Internacional del Toledo para la Paz (CITpax),   Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), Colectivo de   Abogados José Alvear Restrepo (CCAJAR), Alianza Cinco Claves (Sisma Mujer, Red   Nacional de Mujeres y la Corporación Humanas), Colombia Diversa, Comité Nacional   de Víctimas de la Guerrilla, Museo Itinerante de Memoria Histórica y de la   Identidad de los Montes de María, Coordinación Étnica Nacional por la Paz, Casa   de la Memoria Histórica de Tumaco, Red Colombiana de Lugares de Memoria   Histórica; Hijos e Hijas por la Identidad, la Justicia contra el Olvido y el   Silencio; Rodeemos el Diálogo Red, Viva la Ciudadanía, Centro de Memoria del   Conflicto, Consejo Regional Indígena del Cauca, Organización Nacional Indígena   de Colombia (ONIC), Consejo Nacional de Paz Afrocolombiano (CONPA) y   Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana.    

Por último, se allegó una intervención suscrita por las siguientes   organizaciones: Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CCAJAR),   Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos (CCEEU); Comisión Intereclesial de   Justica y Paz; Corporación Jurídica Yira Castro, Humanidad Vigente Corporación   Jurídica (HVCJ), Colectivo Socio Jurídico Orlando Fals Borda, Comité Permanente   por la Defensa de los Derechos Humanos; Hijos e Hijas por la Identidad y la   Justicia contra el Olvido (H.I.J.O.S.); Corporación Reiniciar, Fundación Nidia   Erika Bautista, Corporación Cahucopana, Corporación Claretiana Norman Pérez   Bello; Asociación Campesina de Antioquia, Asociación Nacional de Ayuda   Solidaria, Asonal Judicial, Coalición de Movimientos y Organizaciones Sociales   de Colombia (COMOSOC), Comité de Solidaridad con los Presos Políticos, Comité   Permanente de Derechos Humanos Héctor Abad Gómez; Comité Permanente por la   Defensa de los Derechos Humanos, Comunidades Construyendo Paz en los Territorios   (CONPAZ), Congreso de los Pueblos, Corporación Acción Humanitaria por la   Convivencia y la Paz del Nordeste Antioqueño, Corporación Cultural Arlequín y   los Juglares, Corporación de Cristianos y Cristianas por la Justicia y la Paz,   Corporación Jurídica Libertad, Corporación Yuruparí, Escuela Nacional Sindical,   Federación Nacional Sindical Unitaria Agropecuaria (Fensuagro), Fundación   Sumpaz, Instituto Popular de Capacitación, Mesa Ecuménica por la Paz, Movimiento   en Defensa de los Territorios Afectados por las Represas (Ríos Vivos), Partido   Comunista Colombiano, Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Rebeldía   Estudiantil Organizada, Sindicato Estudiantil, Cumbre Agraria, Unión Patriótica   y Unión Sindical Obrera.     

3.2.  De la totalidad de los intervinientes, únicamente el Consejo   Regional Indígena del Cauca (CRIC) y el Comité Nacional de Víctimas de la   Guerrilla solicitan la declaratoria de inexequibilidad del   Decreto Ley 588 de 2017 en su integridad, el primero por no   haberse adelantado el procedimiento de consulta previa y el segundo por la   supuesta falta de competencia del Presidente de la República para implementar el   Acuerdo Final, a causa de los resultados negativos de la votación del plebiscito   del 2 de octubre de 2016. En ambos casos, sin embargo, se proponen argumentos   subsidiarios, la ONG en relación con la presunta inconstitucionalidad de   específicos artículos y el CRIC en orden a que se declare la compatibilidad del   Decreto Ley con la Constitución, siempre que se consulten los procedimientos de   esclarecimiento de la verdad que utilizará la CEV. En   contraste, todos los demás intervinientes solicitan a la Corte la   declaratoria de exequibilidad de la normatividad objeto de control, en algunos   supuestos sin modulación y en otros bajo ciertos condicionamientos.    

3.3. Por razones de claridad y a fin de   racionalizar el debate de constitucionalidad, la Sala enunciará a continuación   los argumentos reiterados y generales que surgen de las intervenciones en la   audiencia pública y de los escritos allegados a la Corte, tanto en defensa de la   constitucionalidad del Decreto Ley bajo examen como aquellos orientados a   solicitar decisiones de exequibilidad condicionada o interpretaciones conformes   a la Constitución de algunas de sus disposiciones. Otros problemas más concretos   señalados por los intervinientes se indicarán al momento de analizar los   artículos que componen el Decreto Ley sujeto a revisión. Así mismo, en lo que   sigue se resumirá solamente los planteamientos relacionados con el contenido   material de la normatividad, mientras que los relativos a su procedimiento de   formación, dada su especificidad, se sintetizarán al examinar su compatibilidad   con la Carta.       

3.3.1. Centralidad y derechos de las víctimas.   De acuerdo con un conjunto de intervenciones[9],   la CEV contribuye al cumplimiento del marco jurídico existente sobre medidas de   atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado   introducido por la Ley 1448 de 2011, en el cual se les reconoció a ellas y sus   familiares el derecho a conocer la verdad sobre las causas y circunstancias en   que se cometieron las violaciones de sus derechos. Así mismo, afirman que es un   componente fundamental del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No   Repetición y un pilar de la justicia transicional, que responde a la obligación   del Estado de satisfacer los derechos de las víctimas y esclarecer la   complejidad del conflicto armado. En razón de lo anterior, estiman que no sería   razonable aplazar su implementación y puesta en marcha.    

Por otro lado, los intervinientes sostienen que las   labores de la CEV pretenden la clarificación y reconocimiento de la verdad; el   privilegio de las necesidades e intereses de las víctimas; la contribución a la   justicia y a la rendición de cuentas; el reconocimiento de la responsabilidad   institucional y el fomento de la reconciliación y la reducción de tensiones.   Estos elementos, subrayan, consolidan la CEV como una herramienta eficaz y   completa, dado que sus esfuerzos estarán dirigidos a la participación de los   afectados, su dignificación y satisfacción de sus derechos. Por último, indican   que la regulación objeto de control incluye criterios orientadores como la   participación amplia, pluralista y equilibrada de diferentes voces respecto del   conflicto, donde se contienen las visiones territoriales de las dinámicas   propias del mismo. Por estas razones, consideran que el Decreto Ley examinado es   acorde con la Constitución.     

Con todo, un segundo bloque de intervenciones[10] señala que,   a la luz de instrumentos internacionales de derechos humanos y de los Principios   para la Protección y Promoción de los Derechos Humanos mediante la Lucha contra   la Impunidad, debe garantizarse a las víctimas la participación en los   mecanismos de justicia transicional y, en particular, en instituciones como las   comisiones de la verdad[11].   En este sentido, estiman que, no obstante su presencia se encuentra contemplada   en los artículos 5 y 6 y 13.6 y 13.7 del Decreto Ley objeto de control, en estos   no se prevé las formas explícitas en que ello tendrá lugar. Consideran, así   mismo, que debe brindárseles garantías de seguridad, protección, apoyo   psicosocial, antes, durante y con posterioridad a su intervención, apoyo   material y logístico para asegurar su participación en todos los espacios y a lo   largo del territorio nacional, acceso a la información y todo lo que sea   necesario para evitar su revictimización y la efectiva salvaguarda de sus   derechos.    

De este modo, solicitan a la Corte precisar el   alcance de las disposiciones citadas, teniendo en cuenta las anteriores   observaciones.    

3.3.2. Enfoques diferenciales. Varios de   quienes participaron en el presente proceso[12]  destacan que el Decreto Ley 588 de 2017 adopta como eje transversal para el   funcionamiento de la CEV un enfoque diferencial y de género, lo cual permite   visibilizar las particularidades de la guerra frente a sujetos especialmente   impactados por las hostilidades. En relación con la perspectiva de género,   sostienen que se prevén mecanismos específicos destinados a garantizar el   reconocimiento de la violencia sobre las mujeres y de esta manera se brinda una   protección efectiva a los derechos que les han sido jurisprudencialmente   reconocidos (Auto 092 de 2008 y sentencias T-496 de 2008 y T-045 de 2010). Como   consecuencia, afirman que la CEV es un espacio fundamental para la   reconciliación y las garantías de no repetición de las mujeres víctimas del   conflicto armado y de su acceso a la verdad, la cual es también una forma de   reparación y una oportunidad para su dignificación.       

              

Otros intervinientes reconocen lo anterior[13], pero   advierten que es necesario hacer claridad sobre el alcance del enfoque   diferencial respecto de las comunidades tradicionales y de los niños, niñas y   adolescentes. Por un lado, refieren que se omitió incorporar el enfoque étnico   para el desarrollo de las tareas de la CEV, con el propósito de asegurar el   reconocimiento permanente de las condiciones históricas de discriminación y   exclusión a las que han sido sometidas las poblaciones indígenas,   afrocolombianas, negras, raizales, palenqueras y rom. En consecuencia, se   solicita condicionar la exequibilidad del artículo 13 del Decreto controlado,   bajo el entendido de que se debe asegurar la transversalidad del enfoque étnico   en todos los ámbitos de trabajo de la CEV.    

Por otro lado, hacen referencia al principio del   interés superior de las niñas, niños y adolescentes y explican la especial   afectación, invisibilización y secuelas ocasionadas sobre ellos por el conflicto   armado. Como consecuencia, plantean que en el mandato de la CEV debe   brindárseles una protección que responda a su condición, atención psicosocial,   reserva de su identidad, salvaguardas que garanticen sus derechos antes, durante   y luego de haber ofrecido declaraciones, etc. En este orden de ideas, consideran   que el enfoque diferencial al que hacen referencia los artículos 8 y 13.10. debe   tener un sentido más amplio y no limitarse al enfoque de género[14].    

3.3.3. Acceso a la información y   documentos. Un aspecto que algunos intervinientes subrayan[15]  es que las disposiciones del Decreto bajo escrutinio aseguran el acceso a la   información por parte de los comisionados de la CEV, lo cual es un aspecto   fundamental para el funcionamiento del mecanismo. Agregan que la regulación,   además, cumple con los estándares internacionales en relación con la violación   de derechos humanos y de derecho internacional humanitario y evita que haya   investigaciones limitadas o hallazgos escasos. De esta forma, estiman que la CEV   contribuye con la urgente necesidad de esclarecer los hechos ocurridos durante   la guerra, en especial las prácticas de los actores armados que sistemática y   generalizadamente provocaron violaciones de derechos humanos en los territorios,   a partir de la colaboración armónica entre las diferentes entidades   involucradas.    

En contraste, otro grupo de intervenciones hacen   manifiestos varios problemas respecto de las disposiciones del Decreto revisado,   sobre acceso y deber de confidencialidad por parte de la CEV frente a documentos   e información reservada y de inteligencia y contrainteligencia que le ha sido   entregada.     

3.3.3.1. Se afirma que la regla establecida   en el artículo 16, según la cual, no son oponibles a la CEV reservas en materia   de acceso a la información pública frente a violaciones de los derechos humanos   o infracciones al DIH, podría ser interpretada de dos maneras: en el sentido de   que el acceso sin limitaciones es (i) solo sobre información relacionada   con tales contenidos o (ii) sobre todo tipo de información. La   interpretación acorde con la Constitución y los tratados sobre derechos humanos,   se considera, corresponde al segundo sentido y, con arreglo a este, solicitan   darle alcance al precepto citado[16].    

3.3.3.2. Se sostiene que la inoponibilidad de   reservas en materia de acceso a la información pública frente a violaciones   de derechos humanos o infracciones al DIH, prevista en el artículo 16, significa   que dicha inoponibilidad solo es aplicable a la información pública reservada,   no a la  información pública clasificada, lo cual desconoce los citados   estándares sobre derechos humanos. En consecuencia, se estima que existió una   omisión legislativa y se solicita declarar la exequibilidad condicionada de la   expresión en cursiva, en el entendido de que el vocablo “reservas”   incluye también “clasificaciones”, a las que hacen referencia los   artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014[17].    

3.3.3.3. Respecto del deber que se le impone   a la CEV de garantizar la confidencialidad de la información reservada,   contenido en el inciso 2º del artículo 16, se advierte que a la luz de la   jurisprudencia constitucional, dicha cláusula no resulta razonable en los   supuestos en los cuales la información se refiera a violaciones de derechos   humanos e infracciones al DIH, pues implicaría una contradicción con el espíritu   mismo de la norma y con la jurisprudencia de la Corte[18].    

3.3.3.4. Se plantea que la imposibilidad para   la CEV de reproducir mecánica o virtualmente y de hacer pública información   reservada o clasificada, prevista en los parágrafos 2 y 3 del artículo 16, es   susceptible de dos interpretaciones excluyentes entre sí: (i) que se   refiere a todo tipo de información reservada, o (ii) que no aplica cuando   (ii.i.) se trate de información reservada que tenga relación con violaciones   a derechos humanos e infracciones al DIH; (ii.ii.) una vez conocida, la   CEV estime que se trata de información relacionada con estos contenidos, o   (ii.iii.) consista en información relevante para la garantía de los derechos   de las víctimas, en este último caso siempre que se supere la carga de   sustentación del artículo 28 de la Ley 1712 de 2014. Estas intervenciones   aseveran que solo es compatible con el derecho a la verdad de las víctimas, los   derechos humanos y el DIH, la segunda interpretación, a la cual solicitan   condicionar la exequibilidad del citado artículo[19].    

Sobre las mismas disposiciones anteriores, un   interviniente[20]  asegura que es pertinente la cláusula de confidencialidad que impide hacer   públicos documentos reservados, pues de este modo no se pone en discusión el   acceso a ellos, por razones de seguridad nacional. Sin embargo, explica que tal   limitación debe interpretarse en el sentido de que no se pueden reproducir   dichas informaciones en el informe final, pero sí se puede hacer referencia a   ellas, sin citarlas, con el fin de mostrar la confirmación de las conclusiones.    

3.3.3.5. Respecto del artículo 18, que   establece la posibilidad de que la CEV celebre convenios de acceso a información   con cualquier tipo de organización y, en desarrollo de ellos, pueda “acordar   condiciones de confidencialidad”, se subraya que el Decreto desconoce el   principio de máxima divulgación sobre el acceso a la información pública y que   solo el legislador puede establecer reservas y clasificaciones de información.   Se pide, en consecuencia, declarar la exequibilidad condicionada de la expresión   en cursiva, en el entendido de que los pactos de confidencialidad o manejo   restringido de información solo podrán celebrarse sobre información protegida   por una reserva o clasificación de orden legal o constitucional[21].      

3.3.3.6. En lo relativo al parágrafo del   artículo 18, según el cual, la CEV fijará los protocolos para que, en el marco   de las contribuciones de información y archivos para el esclarecimiento de la   verdad, la difusión de aquella pueda realizarse “en los términos en los que   se pacten con la ciudadanía, se indica que esta última posibilidad desconoce   el principio de máxima divulgación sobre el acceso a la información pública y   que solo el legislador puede establecer reservas y clasificaciones de la misma.   Por lo tanto, se solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de   la expresión resaltada, en el entendido de que los pactos de confidencialidad o   manejo restringido de información solo podrán celebrarse sobre documentos   protegidos por una reserva o clasificación de orden legal o constitucional.      

3.3.4. Efectos judiciales de la información   entregada o producida por la CEV. Una posición entre las intervenciones   expresa que el carácter extrajudicial es consustancial a la naturaleza, medios y   fines de la CEV. Sin embargo, considera que el artículo 4 del Decreto Ley objeto   de control es contrario al derecho de las víctimas a la justicia y al principio   de integralidad del Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, al   impedir que la información que reciba o produzca la CEV pueda ser trasladada o   solicitada por autoridades judiciales para atribuir responsabilidades en   procesos judiciales. Esta posición, así, cree ajustado a la Carta que la CEV   tenga naturaleza extrajudicial y que quienes comparezcan ante ella no sean   susceptibles de ser imputados por las informaciones que brinden, pero estima que   la información debe poderse trasladar a la JEP, a la UBPD o a cualquier otra   autoridad judicial que la que requiera en el cumplimiento de sus funciones[22].      

En contraste, otro punto de vista estima pertinente   que la información que reciba o produzca la CEV no tenga efectos judiciales[23]. Conforme a   esta opinión, la medida disminuye la posibilidad de que los perpetradores se   rehúsen a contribuir de manera efectiva con el mecanismo, al prohibirse que sus   declaraciones sean usadas posteriormente para investigarlos y sancionarlos. Así   mismo, se estima que reduce las opciones de que las víctimas no accedan a   declarar, pues si se asignaran efectos judiciales a sus testimonios, existiría   el peligro de que los responsables de crímenes tomen represalias en su contra.   En el igual sentido, se indica que el artículo citado fortalece el valor de la   verdad en sí misma, como aporte a la dignificación y a la reparación de las   víctimas y como complemento a la verdad judicial.    

Además, se estima conveniente establecer una   separación entre las tareas de esclarecimiento de la verdad y de determinación   de la responsabilidad penal individual, en la medida en que en esta última la   búsqueda de la verdad se rige por definiciones, procedimientos y metodologías   específicas. Adicionalmente, se pone de presente que las actividades de la CEV   no reemplazan la obligación que pesa sobre el Estado de investigar y sancionar   las violaciones de derechos humanos y del DIH.     

3.3.5. Periodo de labores de la CEV. Un punto que llama la atención a   dos intervinientes es el término de duración de los trabajos de la CEV, fijado   en 3 años[24].   Consideran que es un plazo demasiado corto y desproporcionado en comparación con   los objetivos trazados para este organismo. Sustentan que, en comparación con el   periodo de comisiones de la verdad de otros países, el de la CEV sería el   segundo más reducido si se tiene en cuenta el lapso histórico objeto de estudio.   Explican que se tendrán que investigar 52 años de conflicto armado en un plazo   de solo 3 años, lo que significa que deberán estudiarse 17,3 años de conflicto   por cada año de mandato.  En consecuencia, estiman que debería contemplarse   un periodo de duración mayor o la posibilidad prorrogarlo.    

En suma, para estos intervinientes, el Decreto Ley   588 de 2017 pone en el centro a las víctimas y permite que la verdad se   posicione y reconozca como un valor que aporta a la dignificación de las   víctimas, más allá de la verdad judicial.    

3.3.7. Reconciliación y construcción de   paz. Por último, un aspecto en el que coinciden varios intervinientes[26]  consiste en que la CEV es una herramienta que permite el esclarecimiento de la   verdad y, en consecuencia, la promoción de la convivencia en los territorios y   la generación de un espacio fundamental para la reconciliación. Sostienen que la   CEV contribuye a la construcción de una paz estable y duradera, en tanto   reconoce el aporte territorial de las víctimas, las particularidades de la   guerra y las conductas sistemáticas asociadas con el despojo de tierras y el   desplazamiento forzado. Consideran que con este mecanismo se promueve la verdad   y se dignifica a la población afectada por la guerra, lo cual la convierte en un   escenario para la transformación de la sociedad, la convivencia y la   reconciliación.    

De otra parte, estiman que los informes que se   produzcan en el marco de la CEV van a permitir que la colectividad se   reconstruya política y éticamente, a partir de un espacio de reflexión frente a   las diversas dimensiones de la guerra y sus consecuencias, principalmente de los   aspectos menos conocidos. Se trata entonces, para los intervinientes, de una   oportunidad de reconstrucción de la identidad a partir del diálogo y la adopción   de medidas de satisfacción y no repetición, en el marco de la reconstrucción de   una verdad colectiva y territorial. Todo ello, afirman, contribuye al logro y   mantenimiento de la paz.    

Los intervinientes concluyen que la CEV es una   herramienta necesaria para el proceso de reconciliación que enfrenta el país,   teniendo en cuenta que el conocimiento de la verdad es fundamental para la   recomposición del tejido de la sociedad colombiana y la primera garantía de   construcción de un futuro de convivencia pacífica, libre de nuevos ciclos de   violencia. Es por ello, en su criterio, una garantía del derecho a la paz en el   marco de la justicia transicional, en tanto oportunidad para cerrar el período   de violencia socio-política que niega al Estado Social de Derecho. La CEV,   indican, permite reconocer las causas de la violencia y las verdaderas   responsabilidades directas e indirectas.    

IV.            CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

4.1. En cumplimiento a lo dispuesto   en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política y 3.5, Capítulo   X Transitorio[27],   del Decreto 2067 de 1991, el Procurador General de la Nación rindió concepto de rigor dentro del   presente proceso, mediante el cual  solicitó a la Corte declarar exequible   en su totalidad el Decreto Ley sujeto a control.    

4.2. En relación   con los elementos formales del procedimiento de formación, la Vista Fiscal   afirma que el Decreto Ley 588 de 2017 (i) fue suscrito por el Presidente de la República, el Ministro de Justicia   y del Derecho, el Ministro del Interior y la Directora del Departamento   Administrativo de la Función Pública, funcionarios que para el caso conforman el   Gobierno nacional, pues la regulación está destinada a organizar una institución   extrajudicial de justicia transicional, relativa a la administración de   justicia, la garantía de los derechos de las víctimas, la implementación de una   política pública de paz y un régimen propio para el ejercicio de la función   pública. Así mismo, indica que el Decreto Ley (ii)  contiene una motivación sobre las razones que llevaron al Gobierno a reglamentar   la CEV y (iii) cuenta con un título preciso, que describe el tema   desarrollado y hace explícitas las facultades extraordinarias usadas para   expedirlo.    

Por otra   parte, respecto de los aspectos de competencia, el Ministerio Público afirma que   el Decreto Ley (i) se expidió el 5 de abril de 2017, es decir, dentro de   los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de   2016; (ii) guarda conexidad teleológica con el Acuerdo Final, en tanto   elemento indispensable del Sistema Integral de Verdad,  Justicia,   Reparación y No repetición, además de contener varias disposiciones relacionadas   con el cumplimiento de varios puntos del Acuerdo Final ; y (iii)  el tema regulado es de competencia de la legislación ordinaria. Sobre esto   último, advierte que las reglas sobre acceso a la información previstas en el   Decreto desarrollan el artículo 27 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, pero en   sí mismas no precisan de dicho tipo de ley.    

Adicionalmente, estima que (iv) se cumple el presupuesto de estricta   necesidad, por cuanto la implementación de la CEV fue calificada como urgente y   prioritaria en el mismo Acuerdo Final y no se requería una especial carga   deliberativa, la cual recaía realmente, no en su organización por el   Decreto, sino en el trámite de su creación, que culminó con el Acto   Legislativo 01 de 2017. Agrega que el contenido del Decreto Ley guarda identidad   con las disposiciones del Acuerdo Final, es necesario para la garantía del   derecho a la verdad de las víctimas y, más allá de una consecuencia jurídica   posee un efecto simbólico para ellas. De este modo, la Vista Fiscal considera   que el Decreto Ley objeto de revisión satisfizo las reglas del procedimiento en   su formación.    

4.3. En lo que tiene que ver con   los artículos que componen la regulación controlada, el Procurador considera que   todas las normas son compatibles con la Constitución Política.    

4.3.1. Señala que los artículos 1, 2   y 3, sobre la naturaleza, objetivos y régimen jurídico de la CEV acogen las   reglas ya previstas en el Acto Legislativo 01 de 2017, contienen propósitos   constitucionalmente imperiosos y se hallan dentro de los márgenes de libertad de   configuración normativa del legislador. Advierte que el artículo 4, sobre la no   producción de efectos judiciales de la información que reciba o produzca la CEV,   supone una tensión entre los derechos a la verdad y a la justicia. No obstante,   considera que se ajusta a la Carta porque, de un lado, el Acto Legislativo 01 de   2017, artículo 2,  incorporó una norma similar de “colaboración armónica   y justicia material” y, del otro, debido a la naturaleza propia de la   justicia transicional, en la cual la autonomía del órgano encargado de la   búsqueda la verdad resulta fundamental para lograr su mayor satisfacción   posible, de manera que la coacción no pueda interferir en la construcción del   relato histórico sobre los hechos del conflicto.    

Argumenta que la justicia   transicional no consiste necesariamente en “decir el derecho”, pues se   privilegia también la verdad y, de hecho, su objetivo central no son las   condenas, sino la reparación de los excesos de la guerra, la determinación y   reconocimiento de responsabilidades y del sufrimiento de quienes estuvieron   silenciados por la violencia, con el propósito de lograr más fácilmente la   reconciliación.     

4.3.2. Señala que los criterios   orientadores de la CEV contenidos en los artículos 5 a 10 responden a principios   constitucionales y garantizan el acceso de las víctimas a la justicia, la   verdad, la reparación y las garantías de no repetición, la dignidad humana, el   derecho a la participación, la descentralización, la igualdad material, la   colaboración armónica y la prevalencia de un orden justo.     

4.3.3. Plantea que el mandato de la   CEV contenido en el artículo 11 supone una visión holística del conflicto armado   y, al estar desprovisto de efectos judiciales, resulta armónico con las normas   superiores. Por otro lado, en su opinión, el periodo objeto de estudio   contemplado en el artículo 12, acoge el punto 5.1.1.1.3. del Acuerdo Final y no   presenta problemas de constitucionalidad. Afirma que el conjunto de funciones   señaladas en el artículo 13, dirigidas a cumplir su mandato, corresponden al   típico catálogo de actividades que se le asignan a una entidad pública, aspecto   sobre el cual el legislador goza de libertad de configuración normativa. En lo   que hace relación al artículo 14, estima ajustado a la Constitución que la   metodología de la CEV pueda ser creada por vía reglamentaria, dada la   imposibilidad de que las actuaciones de la entidad, en virtud de su carácter   extrajudicial, puedan afectar la presunción de inocencia.    

4.3.4. Manifiesta que el acceso a   información por parte de la CEV, incluida la de carácter reservado, al que se   refieren los artículos 15 y 16, son una aplicación concreta de la Ley 1755 de   2015 (Art. 27), según la cual, no son oponibles reservas de información frente a   las autoridades judiciales o administrativas competentes, y de la Ley 1712 de   2014 (Art. 21), que precisa que tales reservas no aplican en caso de violaciones   de derechos humanos y delitos de lesa humanidad. Considera que el legislador   material, si bien no puede establecer delitos, se encuentra facultado para   introducir faltas disciplinarias, como lo hace en el artículo 17, norma que,   entonces, considera compatible con la Carta. Anota, así mismo, que el artículo   18, en tanto debe entenderse de forma conjunta con los deberes de la CEV frente   a la información reservada, no se opone a ninguna norma superior, como tampoco   el artículo 19, pues la publicación de la información elaborada por la CEV es   una de las formas de satisfacer el derecho a la verdad de las víctimas y de la   sociedad en general.     

4.3.5. Señala, luego de describir la   dirección, composición y funciones de varios integrantes de la CEV, contenidas   en los artículos 20 a 23, que las atribuciones del Presidente, del Secretario   General, de Comisionados y del pleno de la CEV, así como el procedimiento de   selección de los comisionados previsto en el artículo 24, corresponden a   competencias ordinarias que se asignan en entes administrativos y a una especie   de estatuto del comisionado, para lo cual el legislador tiene un amplio ámbito   de configuración. Advierte que el artículo 24.5, que establece la posibilidad de   escoger hasta 3 comisionados extranjeros tampoco presenta problemas   constitucionales, pese a que la participación y vinculación a entidades públicas   está reservada especialmente a nacionales. Esto, debido a la naturaleza   extrajudicial y técnica de la CEV y a la materia de que se ocupa, no solo de   interés nacional, sino también global, relacionada con el DIH y “el abandono   de una época de confrontación armada”.    

4.3.6. Afirma que el régimen de   faltas absolutas de los comisionados y de incompatibilidades contemplados en los   artículos 25 y 26 es similar al de otras instituciones nacionales y se encuentra   conforme a los preceptos superiores. De igual forma, asegura que los requisitos   para ser Comisionado y la regulación sobre su vinculación conforme al derecho   privado y régimen especial (Art. 27) hacen parte de la libertad de configuración   del legislador, pues además, a la luz de los artículos 123 y 125   constitucionales, las formas de vinculación de quienes ejercen funciones   públicas son amplias, no solamente incluyen empleados públicos, sino también a   los trabajadores, que se vinculan por la vía contractual.    

4.3.7. Considera que la excepción al   deber de denuncia previsto en el artículo 28 es concordante con el contenido del   artículo 4 del Acto Legislativo 01 de 2017 y la naturaleza extrajudicial de la   CEV. Por otro lado, afirma la Vista Fiscal que la inviolabilidad de las   opiniones de los comisionados, de acuerdo con el artículo 14 transitorio del   Acto Legislativo 01 de 2017 citado en la misma disposición, comporta cuatro   consecuencias: (i) se sustrae de todo control judicial o administrativo   los resultados derivados del cumplimiento directo de la función misional de la   CEV; (ii) se extiende a los comisionados el fuero penal constitucional   previsto para los magistrados de las Altas Cortes y los magistrados de la JEP;   (iii)  se aplica a los comisionados el régimen de inviolabilidad personal establecido   en el Acto Legislativo 01 de 2017 para los magistrados de la JEP; y (iv)  se extiende a los comisionados el fuero disciplinario de los magistrados de la   JEP.    

Frente a la primera   implicación, el Ministerio Público asegura que, si bien la Corte Constitucional   ha indicado que no puede existir acto alguno del poder público exento de control   en el Estado de derecho, este principio resulta aquí exceptuado por dos razones.   De un lado, en su criterio, los actos de la CEV no son estrictamente de poder   público, en la medida en que no constituyen manifestaciones de la voluntad   estatal tendientes a generar situaciones jurídicas, sino que su naturaleza es   esencialmente informativa y preventiva. Cita como antecedente de esta   disposición el artículo 147 de la Ley 1448 de 2011, conforme al cual, los   investigadores del Centro de Memoria Histórica no pueden ser demandados   civilmente ni investigados penalmente por las afirmaciones realizadas en sus   informes.    

Advierte, en todo caso, que si   bien la disposición bajo examen impide el control ex post facto de los   informes de la Comisión, el artículo 14 establece el deber de crear, dentro de   la metodología con la cual trabajará la CEV, controles procedimentales previos,   con el fin de garantizar la calidad y veracidad de la información. Esta   metodología, por el contrario, que debe ser establecida mediante el reglamento y   ser pública, aclara, sí es susceptible de control, en tanto tiene naturaleza de   acto administrativo.    

De otro lado, el Ministerio   Público pone de presente que la circunstancia de que los actos de la CEV no   tengan el control a que se ha hecho referencia materializa la intención del   Constituyente, acerca de su carácter extrajudicial. Para el Procurador, si se   permitiera la revisión del informe histórico de la CEV, se perpetuaría la   búsqueda de la verdad y se trasladaría dicha función a autoridades   jurisdiccionales, ajenas al mecanismo creado en el artículo 2 del Acto   Legislativo 01 de 2017. Esto, leído en concordancia con la necesidad de cerrar   el capítulo de la búsqueda de la verdad extrajudicial, justifica en su criterio   la medida adoptada.    

Respecto de las implicaciones   2, 3, y 4, sobre la extensión a los comisionados de los fueros penal y   disciplinario y la inviolabilidad personal que cobija a los magistrados de la   JEP, para el Ministerio Público, las medidas encuentran justificación en razón   de “(i) las diferentes naturalezas constitucionales frente a   los contenidos adoptados, (ii) la integralidad del Sistema de verdad,   justicia, reparación y no repetición, y (sic) (ii) su naturaleza   transicional común”.    

Precisa que no obstante la   inviolabilidad personal solo puede ser establecida en general por el   Constituyente, en este caso, la extensión por el legislador a los comisionados   se sustenta en que, dentro del marco de justicia transicional y la necesidad de   adoptar medidas que impliquen un rompimiento de la normalidad institucional para   permitir el paso de una confrontación armada a un escenario de pacificación, la   ampliación de esa figura, de uno a otro de los órganos del SIVJRNR, hace parte   de la libertad de configuración del legislador. Así mismo, indica que la   extensión de los fueros penal y disciplinario a los comisionados hace parte de   la libertad de configuración del legislador y que, además, en el referido   escenario transicional, los miembros de la CEV realizan, en el plano   extrajudicial, la misma función en términos de seguridad jurídica que la JEP, de   manera que se hallan en pie de igualdad y no hay razón para no poder extenderles   las referidas prerrogativas. Así, considera que las cuatro medidas derivadas del   artículo 29 son respetuosas de la Constitución Política.    

4.3.8. Por último, el Procurador   General estima que los artículos 30 y 31, sobre los recursos y el patrimonio de   la CEV y las medidas para la ejecución transparente de sus recursos no presentan   ningún problema de constitucionalidad. De igual forma, asevera que el artículo   32, que establece el deber de crear el Comité de Seguimiento y Monitoreo de la   implementación de las recomendaciones de la CEV, no requiere una autorización   constitucional especial, dado que no implica excepciones al régimen ordinario de   la función administrativa, como sí la requieren la CEV y la JEP, de manera que   la norma no contraviene la Carta Política. El Artículo 33, sobre vigencia, según   la Vista Fiscal, adopta una de las fórmulas admisibles para dicho fin, de manera   que resulta acorde a las normas superiores.    

4.3.9. Con fundamento en los   anteriores argumentos, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte   declarar la exequibilidad del Decreto Ley 588 de 2017.       

5.1. Competencia    

1.  La Corte Constitucional es competente para revisar la constitucionalidad del   Decreto Ley 588 de 2017, en virtud de lo dispuesto en los artículos 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 y 3º del   Decreto Ley 121 de 2017.    

5.2. Estructura y metodología de la decisión    

2. La Comisión para el   Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV) es uno de   los ejes del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición   (SIVJRNR), del que también hacen parte la Unidad para la Búsqueda de Personas   dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado (UBPD),   la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), las medidas de reparación integral   para la construcción de paz y las garantías de no repetición (Acto Legislativo   01 de 2017). La CEV es uno de los mecanismos esenciales diseñados para   garantizar el derecho a la verdad de las víctimas y uno de los principales   componentes de la justicia restaurativa en el marco del modelo transicional   creado. Su trabajo transita entre el análisis crítico de la historiografía y la   construcción de la memoria, basada en las experiencias de quienes participaron   directa o indirectamente en el conflicto y en particular de los afectados.    

3. Dado que se trata de la organización y   puesta en marcha operativa de uno de los mecanismos del SIVJRNR, la Corte debe   efectuar las siguientes precisiones metodológicas para el control del Decreto   Ley 588 de 2017. Como ha explicado la jurisprudencia constitucional[28], la   justicia transicional constituye un conjunto de mecanismos que no obedecen a   fórmulas rígidas, sino que deben atender las características de cada contexto   histórico, geográfico, político y social, así como a las particularidades de   cada momento de transición. Esta característica de ese especial tipo de   institucionalidad permite que las partes en una negociación puedan contar con un   amplio conjunto de herramientas para alcanzar el cese de las hostilidades y la   reconciliación.    

Por otro lado, al tiempo que el Gobierno nacional   concluía el Acuerdo Final con las Farc-Ep, el artículo 2 del Acto Legislativo 01   de 2016 confirió al Presidente de la República la facultad de expedir decretos   con fuerza de ley a fin de facilitar y asegurar la implementación y   desarrollo normativo de lo pactado, para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera. En este sentido, el Ejecutivo cuenta   con una margen de actuación importante, en orden a disponer normativamente las   instituciones y formas más adecuadas para garantizar el cumplimiento del Acuerdo   Final. Se trata de una especial atribución, pues le fue conferida por el   Constituyente derivado, en un escenario de transición y es, por lo tanto, amplia   pero se halla materialmente restringida al contenido de los puntos acordados.   En similar sentido, el Acto Legislativo 01 de 2017, en su artículo 1º,   creó la CEV, definió su naturaleza jurídica y sus objetivos. Sin embargo,   confirió expresamente a la ley la reglamentación del mandato, funciones,   composición y su funcionamiento en general, conforme a los principios   orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1. del Acuerdo Final.    

Desde otro punto de vista, en la medida en que el   propósito central de la CEV es satisfacer el derecho a la verdad y a la memoria   de las víctimas, no imponer sanciones restrictivas de derechos, el control de la   organización de la entidad debe ser en principio respetuoso de las opciones   políticas elegidas, pues, en abstracto, su potencial para lesionar garantías   fundamentales no es intenso y, en cambio, se requiere asegurar un margen de   acción que permita diseñar una institucionalidad adecuada al contexto   colombiano. Por último, nunca antes en la historia colombiana, se ha establecido   un órgano de este alcance y con una misión de tal profundidad, pese a la   existencia de otros entes encargados de la recuperación de la memoria a los que   se hará referencia en los fundamentos de esta sentencia. Por lo tanto, es claro   que sobre la materia del Decreto Ley examinado no existen precedentes   constitucionales que restrinjan el marco de acción de los órganos políticos y,   en este caso, del Ejecutivo.    

Sobre la base de las anteriores premisas, la Corte   debe precisar como punto de partida que el legislador extraordinario para la paz   cuenta con un importante margen de configuración normativa en su labor de poner   en marcha, diseñar e implementar una institución como la Comisión para el   Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.  Según ha   indicado la Sala, “en materia de implementación de   los Acuerdos de Paz el Presidente de la República cuenta con un cierto margen de   configuración normativa, que deriva no sólo de la cláusula constitucional   habilitante (Art. 2 del Acto Legislativo 01 de 2016), sino de sus competencias   para preservar y restablecer el orden público (Art. 189.4 Superior) y de su   deber de alcanzar la paz, en tanto que derecho fundamental (art. 22 Superior)”[29].    

4. Con todo, debe también ponerse de   manifiesto que el Acto Legislativo 01 de 2017 creó y estableció la naturaleza   jurídica y objetivos de la CEV, que existen estándares mínimos en torno al   derecho a la verdad definidos en la misma reforma y en los desarrollos de la   jurisprudencia constitucional y regional sobre derechos humanos, y que en la   conformación de toda entidad de carácter estatal existen principios   constitucionales que rigen la función pública, a los que debe sujetarse las   normas a partir de las cuales se conformen instituciones como la CEV.    

5. En consecuencia, como metodología a   adoptarse en esta oportunidad, la Sala aclara que si bien el parámetro de   control, en general, será todo el bloque de constitucionalidad en sentido   estricto, en particular, (i) en el estudio de las normas que   eventualmente desarrollen o comprometan en algún sentido el derecho a la verdad,   se seguirán las reglas construidas en la jurisprudencia constitucional en torno   a su protección; (ii) en el análisis de los preceptos vinculados a la   naturaleza jurídica, objetivos, régimen jurídico y criterios orientadores del   funcionamiento de la CEV, el parámetro de control estará constituido por los   artículos 1 y 2 transitorios del Acto Legislativo 01 de 2017 y, en lo   pertinente, el Acto Legislativo 02 de 2017; (iii) en relación con el   mandato, periodo objeto de estudio, funciones, composición, organización y   aspectos metodológicos de la CEV, el examen de constitucionalidad partirá de   reconocer el margen de configuración normativa del legislador extraordinario   para la paz y, como criterio de razonabilidad, tomará en cuenta las experiencias   comparadas sobre las comisiones de la verdad a las que se hará referencia en los   fundamentos; (iv) en cuanto a la gestión, régimen de los comisionados y   demás aspectos operativos de la CEV, el control se basará en los principios   constitucionales de la función pública, en algunos casos, en los artículos 1 y 2   transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 y reconocerá también el margen de   configuración normativo del legislador extraordinario para la paz; y, por   último, (v) como parámetro de control de las reglas sobre acceso a la   información, se emplearán los estándares constitucionales sobre acceso a la   información pública derivados de los artículos 74 C.P. y 13 de la Convención   Americana sobre Derechos Humanos, de la Ley 1712 de 2014, Estatutaria de   Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, y de la   jurisprudencia constitucional.    

6. En este orden de ideas, en una primera   parte, (5.3.) la Corte reiterará las características del control al   procedimiento de formación de los decretos leyes para la paz, dictados al amparo   del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, a partir de los requisitos de   forma y competencia y del trámite de consulta previa que, eventualmente, debe   ser llevado a cabo, y (5.3.2.) determinará si la regulación objeto de control   satisface cada uno de tales presupuestos. De superar este examen, en una segunda   parte, (5.4.1.) la Sala recordará la jurisprudencia nacional y de la Corte   Interamericana de Derechos Humanos acerca de la estructura del derecho a la   verdad y, en particular, sus dimensiones, clases y mecanismos para su garantía.   A continuación (5.4.2.), a partir de experiencias comparadas de comisiones de la   verdad alrededor del mundo y de estándares internacionales y decisiones de   órganos sobre derechos humanos que, aunque no forman parte del bloque de   constitucionalidad en sentido estricto, han permitido dar contenido a las reglas   sobre comisiones de la verdad, se ofrecerá una exposición respecto del mandato,   propósitos y aspectos fundamentales del funcionamiento de estos órganos. Esta   exposición no tendrá el propósito de establecer un parámetro estricto de   constitucionalidad, pues ello iría contra la premisa según la cual todos los   contextos y conflictos son distintos, y requieren mecanismos variados, adecuados   para la transición.    

Por el contrario, la ilustración de las experiencias   comparadas y de algunos estándares internacionales y decisiones de órganos   internacionales sobre derechos humanos tendrá la utilidad de visualizar con   claridad cuándo una norma es abiertamente irrazonable y, por lo tanto, no puede   tenerse como una válida manifestación del margen de configuración normativa del   legislador. Todo esto, además, resultará resulta acorde con el estándar de   control flexible previsto para un órgano con la misión específica de dar   eficacia a un derecho de las víctimas y la sociedad sin, por otra parte,   pretender restringir derechos o imponer penas. Luego de esta ilustración,   (5.4.3.) la Sala indicará el marco constitucional básico en el cual se enmarca   la creación de la CEV y (5.4.4.) se hará referencia a la inclusión de órganos   autónomos e independientes en la estructura estatal. (5.4.5.) Por último,   adelantará el control de constitucionalidad de los preceptos contenidos en el   Decreto Ley sujeto a revisión.    

5.3. El control del procedimiento de formación de   los decretos leyes para la paz    

7. A través del Acto Legislativo 01 de 2016,   el Constituyente estableció varios mecanismos con el propósito de facilitar y   asegurar el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del   Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Uno de estos   instrumentos fueron las facultades presidenciales para la paz, contenidas en el   artículo 2º ibídem. Por medio de esta disposición, se le confirió al   Presidente de la República competencias de carácter legislativo, mediante las   cuales concurre con el Congreso de la República en la producción de normas   destinadas a la implementación de los compromisos pactados en el marco del   Acuerdo Final.    

A partir de la citada disposición constitucional,   las atribuciones legislativas del Presidente de la República presentan las   siguientes características: (i) son temporales, dado que solo pueden ser   ejercidas dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto   Legislativo 01 de 2016[30];  (ii) tienen límites de índole material, por cuanto únicamente son   susceptibles de ser utilizadas para expedir decretos ley que faciliten y  aseguren la implementación del Acuerdo Final y, desde otra   perspectiva, no pueden ser usadas para expedir actos legislativos, leyes   estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesiten mayoría calificada o   absoluta para su aprobación, así como tampoco leyes que decreten impuestos; y  (iii) los decretos emitidos en uso de esas atribuciones tienen control   jurisdiccional ante la Corte Constitucional, automático y posterior a su   entrada en vigencia.    

8. En la Sentencia C-699 de 2016[31],   la Corte declaró la exequibilidad de las referidas competencias presidenciales   para la paz, al considerar que no sustituían el principio de separación de   poderes[32].   Señaló que el otorgamiento de facultades legislativas extraordinarias al   Presidente de la República a través de actos reformatorios de la Carta no   constituía en sí mismo un exceso del poder de reforma, como ya se había   considerado en ocasiones anteriores[33].   En particular, la Sala Plena puso de manifiesto que la regulación estricta de   las condiciones para la activación y ejercicio de tales atribuciones normativas   suponía la salvaguarda del citado eje definitorio de la Constitución.    

La Corte mostró que las facultades presidenciales   para la paz se ponían en marcha solamente previo un proceso de refrendación   popular, que el Congreso no se veía privado de su competencia legislativa   ordinaria, dados los límites materiales para el ejercicio de las potestades   excepcionales, y que el Legislador conservaba, además, la habilitación principal   para el desarrollo e implementación normativo del Acuerdo Final. En este   sentido, advirtió que la intervención legislativa del Presidente de la República   estaba reservada únicamente para aquellos casos en los cuales su utilización   fuera estrictamente necesaria. Además, explicó que no se suprimían los controles   interorgánicos, expresión del equilibrio entre los poderes públicos y de la   supremacía constitucional.    

5.3.1. Forma y competencia en el procedimiento de   formación de los decretos leyes para la paz    

9. A partir de la regulación de las   facultades extraordinarias del Presidente para la paz  y del mecanismo de   control constitucional instituido en el mismo Acto Legislativo 01 de 2016, de   las normas superiores relativas al control de constitucionalidad y del carácter   taxativo que debe asumir la interpretación del uso de dichas potestades, la   Corte ha sostenido que la revisión automática de los decretos leyes para la paz   tiene las siguientes características: (i) es expresa; (ii) es   jurídica, en la medida en que su parámetro de control es la Constitución   Política, lo que no descarta tomar en cuenta el contexto transicional como   criterio interpretativo; (iii) debe garantizar la vigencia del Estado   Social de Derecho; (iv) comprende una revisión formal y otra material;   (v)  es automática; (vi) es posterior; (vii) es única[34]; (viii)  debe considerar el escenario particular, de modo que los límites impuestos han   de partir de que el objeto de la habilitación legislativa es la búsqueda de la   paz y ello se enmarca en un contexto complejo de justicia transicional y,   (ix)  la habilitación tiene precisas restricciones temporales y materiales[35].    

10. De otra parte, con arreglo a similares   fundamentos que explican los rasgos del control constitucional de los decretos   leyes expedidos al amparo del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, la   Corte ha establecido las exigencias que deben superar dichos actos jurídicos   para ser encontrados compatibles con la Constitución. Desde la decisión sobre la   constitucionalidad del primer decreto ley de esta naturaleza (D.L. 2204 de 2016,   “por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del   Territorio”), contenida en la Sentencia C-160 de 2017, la Corte comenzó a   construir su doctrina sobre el tema y, aunque con algunas divergencias   terminológicas[36],   ha proporcionado una conceptualización consistente a través de diversas   sentencias.    

11. Los decretos leyes para la paz deben superar eventuales vicios   de procedimiento en su formación y vicios relacionados con su contenido   material. Los primeros están asociados a los actos, los trámites, las   condiciones, temporales o materiales, y las autoridades que intervienen en la   producción del decreto ley que se controla. Por el contrario, los vicios de   contenido material están relacionados con las eventuales contradicciones   sustantivas entre el contenido de las disposiciones con fuerza de ley y los   mandatos constitucionales. Por lo que interesa a esta primera parte, debe   analizarse la estructura de los vicios de procedimiento en la formación de los   decretos para la paz.      

12. La verificación de que los decretos leyes superan los vicios de   procedimiento en su formación, implica examinar dos órdenes generales de   requisitos: (i) la forma y (ii) la competencia.    

12.1. La forma comporta (i.i.) que el decreto ley haya sido   firmado por el Presidente de la República y el ministro del ramo o el director   de departamento administrativo respectivo, pues el artículo 115[37] de la Constitución consagra que los actos del Presidente de la   República tienen “valor y fuerza” en la medida que estén suscritos y   comunicados por el ministro del ramo respectivo o por el director del   departamento administrativo correspondiente, quienes constituyen el Gobierno   nacional.    

La forma   también implica (i.ii.) que el decreto ley tenga un título y éste   corresponda a su contenido (Art. 169 C.P.[38])[39] y (i.iii.) que se invoque expresamente la facultad   en virtud de la cual el Presidente de la República adquiere atribuciones para   dictar el decreto ley. Esto, con el fin de precisar la naturaleza jurídica del   acto y la garantía del control constitucional por la autoridad competente. Por   último, (i.iv.) debe contener los motivos que justifican la   expedición de la regulación por la vía extraordinaria de las facultades   habilitadas a través del denominado procedimiento de fast track adoptado   en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.    

12.2. Por su parte, (ii) la competencia supone varios   presupuestos específicos:    

 (ii.i)  Temporalidad. El decreto ley debe ser emitido dentro de los 180 días siguientes[40] a la   entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 (del 1 de diciembre de 2016[41] al 29 de   mayo de 2017[42]).    

(ii.ii)  Conexidad objetiva. Conforme a este requisito, la   materia regulada en el decreto ley objeto de control debe tener un vínculo   cierto y verificable con los contenidos del Acuerdo Final. Este vínculo no   implica que las correspondientes disposiciones se encuentren explícitamente   expresadas en el Acuerdo Final, aunque esto pueda suceder en algunos casos. Con   independencia de la literalidad del decreto ley, es posible que sus normas   presenten una relación intrínseca con los contenidos del Acuerdo Final, en la   medida en que tengan por objeto facilitar y asegurar   su implementación y desarrollo. En tales eventos, esto será suficiente para   encontrar acreditado el presupuesto de conexidad objetiva.    

La conexidad   objetiva debe ser externa e interna. La primera supone la existencia de una   relación entre el contenido de las normas legislativas analizadas y las materias   contenidas en el Acuerdo Final. A su vez, la segunda conlleva la necesidad de   que los preceptos analizados guarden una estrecha relación con los motivos   puestos de manifiesto por el Presidente de la República, como justificación para   la producción de la norma con fuerza de ley.    

(ii.iii) Conexidad   teleológica. Esta exigencia comporta el deber de que la regulación expedida por   el Presidente de la República constituya un instrumento razonablemente idóneo   para la realización de la finalidad para la cual fue considerada y, en especial,   que sirva a los fines de desarrollar e implementar los contenidos del Acuerdo   Final .    

(ii.iv) Estricta   necesidad. Conforme a este requisito, debe ser clara la falta de idoneidad   del procedimiento legislativo ordinario y del procedimiento legislativo especial   previsto en el Artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016, para la expedición   de la regulación objeto del decreto ley. Teniendo en cuenta que el ejercicio de   la competencia legislativa extraordinaria implica una restricción legítima, pero   considerable al principio democrático, en razón del déficit deliberativo y   participativo que naturalmente contrae, debe acreditarse que su expedición era   urgente desde el punto de vista práctico.    

(ii.v) Respecto a la   prohibición de regular asuntos expresa e implícitamente prohibidos para ser   desarrollados a través del ejercicio de las facultades legislativas   extraordinarias conferidas por el constituyente derivado. Para el efecto debe   tenerse en cuenta las materias que de manera expresa excluyó el constituyente   derivado en el artículo 2, inciso 2, del Acto Legislativo 01 de 2016, así como   aquellas con reserva estricta de ley, las cuales no pueden ser objeto de   regulación por parte del Gobierno nacional.    

5.3.2. La consulta previa en el procedimiento de   formación de los decretos leyes para la paz[43]    

13. Los principios de pluralismo,   participación, diversidad e igualdad ocupan un lugar central en la Constitución   Política de 1991. Entre las diversas razones que llevaron a su consagración, se   destacan la apertura de la democracia a todos los sectores y, en especial a las   minorías, el reconocimiento en la nueva Carta de personas y grupos   históricamente excluidos, la superación de injusticias históricas y la apuesta   por un concepto amplio de igualdad, respetuoso de las diferencias. Estos   propósitos, aunados a la participación directa en la Asamblea Nacional   Constituyente de representantes de los pueblos indígenas, condujeron al   reconocimiento de un amplio conjunto de derechos, asociados a la diversidad   étnica[44].    

14. Uno de los derechos consustanciales y más   relevantes de las comunidades étnicamente diferenciadas es la consulta previa.   La fuente de esta prerrogativa se encuentra, por un lado, en los artículos 2, 40   y 330 de la Constitución Política, a partir de los cuales se ha construido la   existencia de un derecho calificado de participación de las comunidades frente a   la extracción de recursos de sus territorios. Por otro lado, su consideración y   exigibilidad se deriva de los artículos 6º y 7º del Convenio 169 de 1989 de la   OIT sobre pueblos indígenas y tribales, en los cuales se establece el derecho de   los pueblos a ser consultados frente a toda medida administrativa o legislativa   susceptible de afectarlos directamente[45].     

Adicionalmente, en la Sentencia SU-383 de 2003[46], la Sala   Plena subrayó que el derecho a la consulta previa es transversal al Convenio 169   de 1989 de la OIT, el cual prevé un conjunto de medidas para su salvaguarda,   bajo los conceptos de concertación, participación, coordinación y consentimiento   previo, libre e informado y refleja la decisión de la comunidad internacional de   dejar atrás los enfoques integracionistas o asimilacionistas que inspiraban el   Convenio 107 de 1957 de la OIT. En este sentido, la Sala Plena explicó que desde   el asimilacionismo, los derechos de los pueblos indígenas se fundan en la   superación de condiciones de vulnerabilidad, concebidas desde el punto de vista   mayoritario (superación de la idea mayoritaria de la pobreza y el desarrollo).   En contraste, indicó, el Convenio 169 de 1989 tiene como fundamento la   autodeterminación, la autonomía y el respeto por la integridad de las tierras y   territorios de los titulares de sus medidas.    

15. De acuerdo con la jurisprudencia   constitucional, la consulta previa aplica frente a toda medida susceptible de   afectar directamente a los pueblos indígenas. En ese sentido, la Corte ha   dejado de lado la definición de tipos de medidas que dan lugar a la consulta y,   en cambio, ha optado por desarrollar el alcance de la expresión afectación   directa, como elemento que, en realidad, activa el ejercicio del derecho. De   este manera, en la expedición de normas generales y abstractas, la Corte ha   establecido que procede la consulta previa siempre que ellas (i)  desarrollen un derecho fundamental de los pueblos indígenas; (ii)  impongan cargas o establezcan beneficios a las comunidades; (iii)  comporten un impacto en sus intereses, sin importar si se trata de uno negativo   o uno positivo; (iv) altere el ethos de la comunidad, es decir, su   identidad étnica; o (iv) impliquen una afectación diferencial para   pueblos y comunidades étnicamente diferenciados[48].    

16. Desde el punto de vista de la estructura   del derecho, (i) se trata de una prerrogativa en cabeza de pueblos   indígenas, comunidades afrodescendientes o negras, palenqueras, raizales o rom[49]; (ii)  donde el obligado es el Estado colombiano, sin perjuicio de que los particulares   participen en el espacio consultivo, en el marco de proyectos derivados de la   iniciativa privada. En relación con su contenido, la Corte ha explicado que la   consulta es un proceso de diálogo intercultural, que promueve y fortalece la   participación de las comunidades étnicas diferenciadas, sobre la base de varios   factores. De un lado, se halla la constatación del déficit de representación que   enfrentan en los órganos centrales de decisión política, la importancia de   incorporar el conocimiento local, cultural y ancestral de las comunidades   afectadas y, del otro, el hecho de que la consulta previa es presupuesto de la   vigencia del conjunto de derechos de los pueblos y comunidades mencionadas.    

Este diálogo debe guiarse por el principio de buena   fe, ser adecuado a la cultura de los pueblos y comunidades, adelantarse con sus   representantes legítimos, y ser activo y efectivo. En consecuencia, se debe   propiciar una participación real y no una simple comunicación de las medidas,   bajo el entendido de que la consulta debe surtir efectos reales[50].    

17. En el ámbito específico de las medidas   normativas generales adoptadas por el Congreso de la República y de los decretos   leyes expedidos por el Presidente de la República, la consulta debe efectuarse   previo el inicio del trámite y de su expedición, respectivamente, con el   propósito de que esta tenga eficacia. De lo contrario, su omisión frente a   normas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas, genera un   vicio que conduce, por regla general, a su invalidez (inexequibilidad). Esta   conclusión no es, sin embargo, absoluta. En atención a la complejidad de la   regulación y la pluralidad de contenidos de ciertas leyes, el juez   constitucional debe determinar el modo en que una afectación directa puede   producirse, en ejercicio de su facultad general de fijar los efectos de sus   decisiones, con el propósito de defender, de la mejor manera posible, la   supremacía e integridad de la Carta Política.    

Así, por ejemplo, la Corte ha declarado la   inexequibilidad de leyes en su integridad (sentencias C-030 de 2008 y C-175 de   2009), dada la importancia de los temas tratados para los pueblos étnicos (Ley General   Forestal y Estatuto de Desarrollo Rural); ha declarado la exequibilidad,   aunque ha advertido la necesidad de consultar el desarrollo reglamentario o la   ejecución de la ley (sentencia C-077 de 2017, sobre las Zonas de Interés de   Desarrollo Rural, Económico y social –Zidres-); ha dictado sentencias   integradoras,  cuando es posible incorporar la obligación de consulta, sin interferir   excesivamente en las facultades del Congreso de la República; ha extendido   exhortos al Congreso a fin de que adopte una regulación especial para los   pueblos indígenas (sentencia C-208 de 2017, sobre reglas de etnoeducación) y    ha declarado la inexequibilidad diferida de la ley, para evitar consecuencias   normativas inaceptables, por ejemplo, en materia ambiental (sentencia C-366 de   2011, sobre la reforma al Código de Minas).    

18. El procedimiento legislativo abreviado no   estableció ninguna regla especial en torno a la consulta previa, de manera que   debe entenderse que el Congreso y el Presidente de la República, en uso de sus   facultades para la paz (Art. 2 del Acto Legislativo 01 de 2016), deben seguir   las normas generales sobre la materia. Además, el punto 6.2. del Acuerdo Final  introduce un   capítulo étnico en cuya virtud se destaca la necesidad de incorporar de manera   transversal la perspectiva étnica y cultural para la interpretación e   implementación de lo todo lo convenido, en consideración, entre otros, de los   principios de libre determinación, autonomía, gobierno propio, participación,   consulta y consentimiento previo libre e informado, identidad, integridad   social, económica y cultural, así como la titularidad especial sobre las   tierras, territorios y recursos, y el respeto por las prácticas territoriales   ancestrales de todos los grupos étnicos del país, lo que confirma la   aplicabilidad de las normas generales en la materia.     

5.3.3. El Decreto Ley 588 de   2017 cumple los requisitos constitucionales de forma y competencia para su   expedición    

19. Quienes se pronuncian en el presente   proceso sobre los aspectos procedimentales, consideran que en la expedición de   Decreto Ley 588 de 2017 se cumplieron los requisitos de forma y competencia   establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en la jurisprudencia de la   Corte[51].   Señalan que el Decreto Ley no desconoce reservas de ley o mayorías, absolutas o   calificadas, para su aprobación. Así mismo, estiman que a través suyo no se   decretan impuestos ni se introducen reformas a la Constitución y que la   regulación se emitió dentro de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia   del Acto Legislativo 01 de 2016. Agregan que no obstante uno de sus títulos   contiene disposiciones sobre el acceso a la información, estas no versan sobre   la regulación del ejercicio del derecho, sino respecto del archivo de   documentos, reserva y acceso a información.    

20. De igual forma, indican que el Decreto   Ley guarda conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final, pues   desarrolla el punto 5.1.1. sobre los derechos de las víctimas y, concretamente,   el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, que lo hace   de modo específico y detallado, que el contenido de la mayoría de sus artículos   es transcripción textual del Acuerdo Final  y las partes que no lo son   tienen concordancia con el espíritu de lo pactado. Añaden que no se crea ni   define, sino que se regula una institución, conforme a las reglas   constitucionalmente fijadas, y que la motivación señalada en los considerandos   del acto jurídico hacen explícito que sus reglas son un desarrollo del Acuerdo   Final.    

Por otra parte, los mismos intervinientes encuentran   acreditada la estricta necesidad de acudir a las facultades legislativas del   Presidente para la paz, pues, a medida de que han comenzado a funcionar los   instrumentos judiciales de justicia transicional, orientados a beneficiar a los   excombatientes y actores del conflicto armado, creen urgente e imperioso el   inicio de las laborales de la CEV, destinada a garantizar a las víctimas el   derecho a la verdad. Es imperativo, afirman, balancear el interés de la paz con   un compromiso real y verificable hacia los derechos de las víctimas. Consideran   que la urgencia también está dada porque el desarrollo de la CEV fue consagrado   como prioritario, en tanto mecanismo de satisfacción oportuna de los derechos de   los agraviados, en el punto 6.1.9.f. del Acuerdo Final.    

En relación con el aspecto anterior, subrayan que la   CEV fue creada a través de los artículos transitorios 2 y 4 del Acto Legislativo   01 de 2017, lo cual resulta de importancia en el marco de la revisión del   Decreto Ley 588 de 2017, pues no podría predicarse déficit de deliberación   democrática alguno, dado que el origen de la CEV es el citado Acto Legislativo y   no el Decreto que se controla. En este sentido, añaden que en el trámite de   dicha reforma constitucional existieron audiencias públicas, foros y espacios de   participación de la sociedad civil, que las víctimas participaron mediante   propuestas e, inclusive, en la mesa de negociaciones de paz, y que se debatió   acerca del carácter extrajudicial, de la autonomía de los comisionados y del   funcionamiento de la CEV, entre otros aspectos.     

En contraste con los argumentos anteriores, el   Comité de Víctimas de la Guerrilla sostiene que el Presidente de la República   carecía de competencia para expedir el Decreto 588 de 2016, debido a que este   reproduce contenidos pactados del Acuerdo Final del 26 de septiembre de 2016,   los cuales fueron rechazados por la ciudadanía en el plebiscito del 2 de octubre   de 2016.    

21. A juicio de la Sala, el Decreto Ley   objeto de control cumple los presupuestos formales de las   normas con rango de ley dictadas por el Ejecutivo al amparo del artículo 2 del   Acto Legislativo 01 de 2016, conforme a las reglas indicadas en los fundamentos   anteriores.    

21.1. El Decreto Ley fue expedido y firmado por el Presidente de la   República, el Ministro de Justicia y del Derecho, el Ministro del Interior y la   Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública (E). Estos   funcionarios componían el Gobierno nacional para el presente caso, pues sus   ámbitos misionales estaban intrínsecamente ligados a la puesta en marcha de la   Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No   Repetición. La organización y diseño de la CEV se encontraban dentro del típico   ámbito de sus competencias gubernamentales.    

La CEV es el mecanismo principal para garantizar el   derecho a la verdad de las víctimas y hace parte del Sistema Integral de Verdad,   Justicia, Reparación y No Repetición, como modelo de justicia transicional   ideado para la terminación del conflicto armado y la construcción de la paz   estable y duradera. En particular, constituye un componente fundamental para el   funcionamiento del Sistema Integral de Verdad Jurisdicción Especial para la Paz   (JEP), en el marco de la satisfacción de los derechos de los afectados por la   violencia. En este sentido, su implementación estaba relacionada con el   contenido de las funciones del Ministerio del Interior, que tiene la tarea   general de velar por la protección, promoción, respeto y garantía de los   derechos humanos[52],   y del Ministerio de Justicia y del Derecho, encargado de diseñar toda la   política pública en materia de administración de justicia en el país y, en el   contexto actual, de formular mecanismos de justicia transicional[53].    

Así mismo, desde el punto de vista organizacional,   la creación de una entidad del orden nacional, como la CEV, con autonomía   administrativa, presupuestal y técnica, y personería jurídica, está directamente   vinculada, entre otras, a una de las misiones generales del Departamento   Administrativo de la Función Pública, encargado de las políticas en materia de   la organización administrativa del Estado[54].   En este orden de ideas, la Corte encuentra cumplido el requisito de la firma del   Decreto Ley bajo examen por los funcionarios que constituían el Gobierno   nacional.    

El Decreto Ley objeto de control posee un título   correspondiente a su contenido    

21.2. En segundo lugar, el Decreto Ley 588 de   2017 cuenta con un título que corresponde a su contenido. El Gobierno anuncia   que a través del Decreto “se organiza la Comisión para el Esclarecimiento de   la Verdad, la Convivencia y la No Repetición” y, en efecto, en el Título I   se define la naturaleza de la CEV y su régimen jurídico, en el Titulo II se   establecen los criterios orientadores de sus labores, en el Titulo III se fija   el mandato, las funciones, atribuciones y lo relativo a la metodología para su   trabajo y en el Titulo IV se incluyen regulaciones sobre el acceso a la   información para el cumplimiento de su misión. En el Título V se introducen   disposiciones sobre los órganos de dirección, composición y funciones del   Organismo, en especial el régimen jurídico de los comisionados, en el VI se   prevén los mecanismos de financiación y en el Título VII se crea un Comité de   Seguimiento y Monitoreo, encargado de vigilar el cumplimiento de las   recomendaciones de la CEV.     

El Decreto Ley examinado fue dictado en virtud   de las facultades presidenciales para la paz    

21.3. En   tercer lugar, en el encabezado del Decreto Ley bajo examen se estatuye de forma   expresa que su expedición tiene origen “en ejercicio de las facultades   conferidas por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016 (…)”, de lo   cual se desprende que se trata de legislación extraordinaria proferida en   desarrollo de las facultades presidenciales para la paz.    

El Decreto Ley 588 de 2017 incluye una motivación    

21.4. Por último, las disposiciones del Decreto Ley 588 de   2017 se encuentran antecedidas de un conjunto de consideraciones   orientadas a justificar el uso de las facultades legislativas extraordinarias.   El Gobierno nacional proporciona una serie de razones para mostrar la conexidad   del Decreto Ley con el Acuerdo Final y en orden a sustentar por qué existía   “prioridad y urgencia” de organizar la CEV, en el marco de la implementación   de lo pactado. En ellas recalca, en particular, el ingrediente de la   “estricta necesidad”, de acudir a las competencias normativas excepcionales.    

22. Por otra parte, la Corte encuentra que el   Decreto Ley objeto de control, además de cumplir los requisitos de forma,   satisface los presupuestos sobre competencia que determinan su   validez constitucional, como regulación expedida por el Presidente de la   República, en uso de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 2   del Acto Legislativo 01 de 2016.    

El Decreto Ley analizado fue expedido en vigencia de   las facultades presidenciales para la paz    

22.1. En primer lugar, el Decreto   Ley 588 del el 5 de abril de 2017, fue dictado mientras regían las atribuciones   legislativas especiales para la paz, pues, según se advirtió (vid. supra   8), la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 tuvo lugar el 1º de   diciembre de 2016 y por consiguiente, los 180 días para ejercerlas finalizaron   el 29 de mayo de 2017.    

El Decreto Ley 588 de 2017 guarda relación de conexidad objetiva con el Acuerdo   Final    

22.2. En segundo lugar, el Decreto Ley mediante el cual se   organiza la CEV guarda una relación evidente de conexidad objetiva, esto es,   cierta y verificable, con el Acuerdo Final. De un lado, existe una relación de   conexidad externa entre las disposiciones con rango de leyes expedidas por el   Presidente de la República y los contenidos del Acuerdo Final. A través del   Decreto Ley 588 de 2017 se estableció el diseño completo de la Comisión de la   Verdad, la Convivencia y la No Repetición, que fue uno de los cinco mecanismos   establecidos en el Acuerdo Final como parte del Sistema Integral de Verdad,   Justicia, Reparación y No Repetición, contemplado a favor de los derechos de las   víctimas del conflicto en el punto 6.    

La creación de la CEV   fue expresamente pactada y sus rasgos más importantes previstos por el Gobierno   nacional y las FARC-EP en el punto 5.1.1.1. del Acuerdo Final. En este se   incluyeron sus objetivos, criterios orientadores, mandato, el periodo objeto de   estudio, funciones, proceso de escogencia y calidades de los comisionados,   presidente de la Comisión, duración de las labores, financiación y conformación   de un comité de seguimiento y monitoreo. Estas previsiones contempladas por las   partes fueron, casi en su totalidad, literalmente previstas en el Decreto Ley   588 de 2017. En algunos casos, el contenido de las disposiciones del Decreto Ley   es transcripción literal de aquellas y en otros fueron introducidas ligeras   variaciones a la redacción de los textos del Acuerdo Final para darle forma   normativa en la regulación adoptada.    

Sin embargo, lo   relevante es que el contenido del Decreto Ley examinado es la manifestación   legal del organismo concebido y diseñado, en sus elementos fundamentales, por   las partes en el Acuerdo Final, para la garantía del derecho a la verdad de las   víctimas, dentro del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No   Repetición. Además de esta constatación, la Comisión de la Verdad creada   mediante el Decreto Ley es parte medular del principio de centralidad de las   víctimas que inspiró todo el Acuerdo Final y que se halla en la base del citado   Sistema Integral, incorporado en el Punto 5 de los textos pactados. Precisamente   por tal razón, en este sistema, junto a la Unidad Especial para la Búsqueda de   Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado,   la Jurisdicción Especial para la Paz, las Medidas de Reparación Integral para la   Construcción de la Paz y las Garantías de No Repetición, fue ubicada la Comisión   para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.      

Adicionalmente, las   partes acordaron un conjunto de principios que fueron tenidos en cuenta a lo   largo de todo el trabajo para el desarrollo del Punto 5, sobre las víctimas del   conflicto. Dentro de estos, se encuentran el reconocimiento de las víctimas como   ciudadanos con derechos, el reconocimiento de responsabilidades, la   participación de las víctimas, el esclarecimiento de la verdad y el principio de   reconciliación. Consecuentemente, los objetivos generales de la CEV en el   Decreto que se revisa son el esclarecimiento de lo ocurrido, la contribución al   reconocimiento, tanto de las víctimas como de responsabilidades, y la promoción   de la convivencia en los territorios (Art. 2). De la misma manera, entre sus   criterios orientadores, se encuentran la centralidad de las víctimas (Art. 5),   la convivencia y reconciliación (Art. 10).    

En este orden de   ideas, resulta clara la conexidad objetiva de carácter externo entre el Acuerdo   Final y el Decreto Ley 588 de 2017. De otra parte, se observa también la   existencia de la conexidad interna requerida, es decir, de la relación entre las   consideraciones que anteceden las normas del Decreto Ley y las disposiciones   mismas. En aquellas se pone de presente que el Acto Legislativo 01 de 2017 creó   el Sistema Integral y, como parte de este, la CEV, como un ente autónomo del   orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, presupuestal   y técnica, sujeta a un régimen legal propio, encargada del esclarecimiento de lo   ocurrido, de promover y contribuir al reconocimiento y promover la convivencia   en los territorios. En consecuencia, el objeto del Decreto Ley, se indicó, es   “dictar normas de organización de la CEV”.    

De la misma manera,   el Presidente de la República advirtió que de acuerdo con el principio de   centralidad de las víctimas, la CEV debe garantizar su participación, asegurar   su dignificación y contribuir a la satisfacción, entre otros, de su derecho a la   verdad.  De otro lado, indicó que las organizaciones de la sociedad civil   tienen una expectativa fundada y legítima de la puesta en marcha de la CEV y de   la expedición del informe final, como medida de satisfacción de las víctimas,   así como una espera en las recomendaciones que se puedan formular para la   efectiva implementación de los demás instrumentos creados en el Acuerdo Final.   Por último, entre las consideraciones relevantes, advirtió que existe un reclamo   de las organizaciones internacionales por regular el acceso a la información   reservada, el cual, según indicó, se ve solventado a través del articulado del   Decreto Ley.    

La Corte encuentra   que las anteriores consideraciones y motivaciones, en efecto, se reflejan   adecuadamente en la regulación integral que llevó a cabo el Decreto Ley   controlado, sobre la puesta en marcha y funcionamiento de la CEV. En efecto, el   Decreto Ley reproduce el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2017 (Art. 1) y,   a continuación, establece todo el desarrollo pertinente y necesario de la   Comisión de la Verdad, a partir de los aspectos fundamentales ya pactados en el   Acuerdo Final. En orden a ese propósito, consagra la naturaleza jurídica   de la CEV, contempla sus objetivos, su mandato, define las reglas sobre su   carácter extrajudicial, sus criterios orientadores (entre ellos, la centralidad   de las víctimas), sus funciones y atribuciones.    

Adicionalmente, incluye un título que regula el   acceso a la información, reservada y de inteligencia y contrainteligencia por   parte de la CEV; los órganos de dirección y composición de la entidad, las   funciones, proceso de escogencia, faltas, incompatibilidades, calidades,   inviolabilidad y exención de denuncia de los comisionados. Por último, prevé la   financiación de la CEV y la regla de que deberá crearse un Comité de Seguimiento   al cumplimiento de las recomendaciones que aquella formule. Así, el Decreto Ley   plantea la organización, el régimen y las reglas para la entrada en   funcionamiento de la CEV. En consecuencia, las justificaciones puestas de   manifiesto en las consideraciones del Decreto Ley encuentran su reflejo en el   respectivo articulado.    

El Decreto Ley analizado guarda una relación de conexidad   teleológica con el Acuerdo Final     

22.3. En tercer lugar, resulta también   acreditado, a partir de lo que se ha expuesto, el presupuesto de la conexidad   teleológica entre los contenidos del Acuerdo Final y las disposiciones del   Decreto Ley objeto de control.    

El test de conexidad interna presentado   anteriormente deja claro que las normas revisadas organizan, desarrollan y crean   toda la estructura institucional y orgánica para el cabal funcionamiento de la   CEV, concebida y delineada en el Acuerdo Final. En este, se dijo, fueron   incluidos los objetivos, criterios orientadores,   mandato, periodo objeto de estudio, funciones, proceso de escogencia y calidades   de los comisionados, reglas sobre el presidente de la Comisión, duración de las   labores, financiación y en relación con el comité de seguimiento y monitoreo.   Pues bien, el Decreto Ley 588 de 2017 tradujo lo anterior en precisas reglas   jurídicas y, adicionalmente, dispuso todas las demás previsiones necesarias para   que este órgano del Sistema Integral pudiera contar con todas las herramientas   para ser puesto en marcha.    

En consecuencia, la   Corte observa que el Decreto Ley 588 de 2017 sirve a los fines de desarrollar e   implementar el Acuerdo Final y, en consecuencia, encuentra satisfecho el   requisito de conexidad teleológica de sus normas.     

El Decreto Ley objeto de control fue expedido con sujeción al   requisito de estricta necesidad    

22.4. En cuarto lugar, para la Sala es claro que, no   obstante la existencia de medios legislativos,   especial y ordinario, luego de finalizado el proceso de refrendación del Acuerdo   Final y de que se dio inicio a la expedición de las normas más importantes para   su implementación, era urgente e imperioso fijar las reglas sustantivas y   operacionales de la CEV, para que lograra entrar a operar lo más pronto posible.   La mayoría de intervinientes estima que, en la medida en que habían   comenzado a funcionar los instrumentos judiciales de justicia transicional,   orientados a beneficiar a los excombatientes y actores del conflicto armado, era   urgente el inicio de las laborales de la CEV, destinada a garantizar a las   víctimas el derecho a la verdad. Consideran, además, que el desarrollo de la CEV   fue consagrado como prioritario, en tanto mecanismo de satisfacción oportuna de   los derechos de las víctimas, en el punto 6.1.9.f. del Acuerdo Final.    

Es cierto que a principios de abril de 2017, cuando   se expidió el Decreto Ley que se examina, la Ley 1820 del 30 de diciembre de   2016, sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales, había entrado   en vigencia más de tres meses atrás y, así mismo, el Decreto 177 del 17 de   febrero de 2017, mediante el cual se crea el procedimiento para la efectiva   implementación de algunas de las medidas previstas en la citada Ley 1820 de   2016, completaba casi dos meses rigiendo. Esto, como lo afirman los   intervinientes, mostraba ya un atraso sensible en la implementación de los   mecanismos de justicia transicional pactados en el Acuerdo Final, dirigidos a   garantizar los derechos de las víctimas. Mientras que pasados los primeros   cuatro meses luego de haber concluido la refrendación del Acuerdo Final, las   personas que habían dejado las armas, contaban con garantías jurídicas para la   reincorporación, en contraste, los dispositivos de salvaguarda del derecho a la   verdad a favor de quienes sufrieron atrocidades en el marco del conflicto aún no   habían sido ni siquiera impulsados.    

El anterior desequilibrio en la implementación de   los componentes del sistema acordado, con afectaciones evidentes para los   derechos de las víctimas, es ya una razón importante que muestra la urgencia que   existía de organizar normativamente la CEV y los riesgos que hubiera significado   para la estabilidad y buena marcha del proceso someter esta entidad al trámite   legislativo. En ese sentido, varios intervinientes dentro del presente proceso   subrayan que en la CEV recae gran parte de la garantía de su derecho a la verdad   y que su implementación resultaba urgente e imperiosa[55].   En el mismo sentido, en diciembre de 2016, cuando aún no había transcurrido un   mes de la finalización del proceso de refrendación del Acuerdo Final, varias   organizaciones de víctimas, en una audiencia temática ante la CIDH, luego de   denunciar la difícil situación de derechos humanos en el país por el crimen de   desaparición forzada, solicitaron celeridad al Gobierno en la implementación de   la CEV y de la Unidad de Búsqueda de Personas   Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado[56].    

Existe, con todo, una razón todavía más relevante   que mostraba la urgencia de implementar y organizar normativamente la CEV y, por   lo tanto, justifica la utilización de las facultades extraordinarias para la   paz. La implementación de acuerdos de paz y la puesta en funcionamiento de los   componentes de la justicia de transición, como lo han mostrado las experiencias   comparadas, son siempre perentorias luego de finalizado un conflicto armado o de   finalizada la época de dictadura y, de hecho, parecen determinar los niveles de   éxito de la terminación de las hostilidades. Sin embargo, incluso más urgentes   que las medidas generales de implementación, son aquellas destinadas a   salvaguardar la confianza entre las partes y los derechos de las víctimas, pues   estos siempre son puestos en juego, en mayor o menor medida, con cada modelo de   transición, de modo que los mecanismos acordados para garantizarlos deben ser   asegurados cuanto antes.    

Lo anterior es mucho más claro en Colombia, si se   toma en cuenta el modelo transicional acogido mediante el Acto Legislativo 01 de   2017, en el cual, el derecho a la verdad adquiere un papel protagónico, con   instituciones como la Comisión de Esclarecimiento de la Verdad y la Unidad de   Búsqueda de Personas Desaparecidas, y su utilización en la forma de mecanismo   para condicionar el otorgamiento de beneficios y tratamientos especiales de   justicia (Art. 1). Además, una muestra pública de que los derechos de las   víctimas no solo fueron tenidos en cuenta en la negociación, sino que son   asumidos seriamente en la transición y se comienzan a salvaguardar rápidamente   genera credibilidad y reduce eventuales oposiciones a los procesos de paz,   además de hacer más robusto el apoyo público al proyecto de reconciliación.    

Desde otro punto de vista, la investigación   sociológica ha mostrado que en la mayoría de los países lo más adecuado es   iniciar la comisión de la verdad cuanto antes. Se ha constatado que el impulso   político y el respaldo popular a la iniciativa de crear un órgano como estos son   mayores cuando se acaba de poner fin a las hostilidades y las posibilidades de   traducir ese ímpetu en reformas estructurales al sistema político o en purgas   rigurosas a los violadores de derechos humanos son limitadas. Además, se ha   evidenciado que las comisiones de la verdad también pueden lograr el efecto   secundario de neutralizar presiones que pretenden reformas inmediatas y otras   medidas de rendición de cuentas no siempre convenientes, pues dan tiempo al   Gobierno para evaluar la situación, fortalecer las instituciones y proyectar   adecuadamente las medidas que se requieren[57].    

En este orden de ideas, la Sala Plena estima que   existía urgencia de implementar normativamente y organizar el funcionamiento de   la CEV y, en esta medida, de prever las normas sobre su naturaleza y régimen   jurídico, criterios rectores u orientadores de sus labores, mandato, funciones y   metodología para su trabajo, regulaciones sobre el acceso a la información para   el cumplimiento de su misión y acerca de los órganos de dirección, composición y   funciones, el régimen jurídico de los comisionados, los mecanismos de   financiación y las previsiones relativas a la forma de llevar a cabo el   seguimiento a las recomendaciones que deberá efectuar el organismo. En   consecuencia, se concluye que el empleo de las facultades legislativas para la   paz por parte del Presidente de la República supera el requisito de estricta   necesidad.     

El Decreto Ley 588 de 2017 no desconoce las reservas de leyes   especiales y de acto legislativo previstas en el artículo 2 del Acto Legislativo   01 de 2016    

22.5. En quinto lugar, la Corte encuentra acreditado que las   medidas establecidas en el Decreto Ley 588 de 2017 no corresponden a aquellas   materias vedadas a la competencia normativa extraordinaria del Ejecutivo, en la   medida en que no se relacionan con la expedición de actos legislativos, leyes   orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o absolutas para su   aprobación, ni con el establecimiento de impuestos o materias cuya reserva de   ley exclusiva corresponda ejercer al Congreso de la República.     

Además, la Corte   comparte el punto de vista de un grupo de intervinientes[58]  y del Procurador General de la Nación, según el cual, el Decreto Ley no se ocupa   de materias de reserva de ley estatutaria. El Título IV regula el acceso a la   información por parte de la CEV y establece reglas sobre la colaboración que las   entidades del Estado deben prestarle para el cumplimiento de su mandato y   funciones; sobre el acceso a la información reservada; la celebración de   convenios y protocolos entre la CEV y otras instituciones en relación con el   acceso a información, así como respecto de la publicación, divulgación y acceso   a medios de comunicación. Sin embargo, estas normas no se ocupan de regular el   contenido o núcleo esencial del derecho de acceso a la información pública, ni   de regular integralmente esa atribución.    

Las normas citadas   solamente desarrollan una de las facetas del derecho de petición, en el plano de   los trabajos de la CEV, cuya regulación integral y detallada se halla contenida   en la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Así, la Sala encuentra que en el uso de las   facultades presidenciales para la paz, no se desconoció la prohibición de   regular materias objeto de reserva de ley estatutaria.     

El Decreto Ley examinado fue expedido una vez entró en vigencia el   Acto Legislativo 01 de 2016    

22.6. En sexto lugar, aunque no hace parte de los   presupuestos de los requisitos especiales de procedimiento de los decretos leyes   para la paz, debe realizarse una precisión, en relación con la objeción del   Comité de Víctimas de la Guerrilla, según la cual, el Presidente de la República   no tenía competencia para organizar la CEV, a causa del rechazo en las urnas a   los acuerdos iniciales pactados con las FARC-EP y a que el Decreto Ley incorporó   gran parte de lo que se hallaba expresado en dichos textos iniciales.    

Como se indicó atrás,   desde la Sentencia C-160 de 2017[59], la Corte concluyó que el   Congreso de la República llevó a cabo un acto de reconocimiento y reiteración   del proceso de refrendación del Acuerdo Final firmado el 24 de noviembre de   2017, a partir de las condiciones fijadas por la Corte, con una conclusión   favorable sobre su efectiva finalización. Como consecuencia de lo anterior, la   Sala Plena determinó que el Acto Legislativo 01 de 2016 y los procedimientos y   competencias que este prevé para la implementación normativa del Acuerdo Final   habían entrado en vigencia. Por lo tanto, de forma opuesta a lo que plantea la   organización interviniente, el Presidente de la República contaba efectivamente   con las competencias legislativas extraordinarias que le confería el artículo 2º   del Acto Legislativo 01 de 2016, al amparo de la cuales emitió el Decreto Ley   examinado.    

El Decreto Ley 588 de 2017 satisface la reserva de ley establecida   en los artículos 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2012 y 2 transitorio   del Acto Legislativo 01 de 2017    

22.7. Es necesario, adicionalmente, precisar   que la organización de la CEV satisface la reserva de ley exigida en el inciso   3º del artículo 1º transitorio del Acto Legislativo 01 de 2012 y en el inciso 2º   del artículo 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, para la definición   de su composición, funciones y atribuciones. Estos últimos elementos son   previstos en el Decreto Ley que se controla, expedido por el Presidente de la   República en ejercicio de facultades legislativas extraordinarias conferidas   directamente por el Constituyente, en el artículo 2 transitorio del Acto   Legislativo 01 de 2016. En estos supuestos, como lo ha indicado la jurisprudencia de la   Corte, cuando el Presidente actúa en cumplimiento de facultades extraordinarias,   aunque de manera excepcional, lo hace como legislador y, en este sentido, las   normas jurídicas que expida tienen el carácter material de ley[60].    

El Decreto Ley   objeto de control no estaba sometido al trámite de consulta previa    

23. A juicio de la Corte, las normas previstas en la   regulación que se estudia no estaban sujetas a consulta previa.    

23.1. Un grupo de intervinientes asegura que   las disposiciones contenidas en el Decreto Ley 588 de 2017 bajo revisión, al   establecer los criterios de conformación de la CEV, como mecanismo extrajudicial   encargado de contribuir al esclarecimiento de lo ocurrido, de promover el   reconocimiento y la convivencia en los territorios, afecta de manera directa el   derecho de los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas a la verdad,   a las garantías de no repetición y al territorio[61].    

Explican que esto es así porque el Capítulo Étnico   del Acuerdo Final  establece como salvaguardas específicas para las   comunidades  (i) la participación plena y efectiva de los representantes de las   autoridades étnicas y sus organizaciones representativas en las diferentes   instancias que se creen, en el marco de la implementación del Acuerdo Final;   (ii)  la adecuada incorporación de la perspectiva étnica y cultural en el diseño de   los diferentes mecanismos judiciales y extrajudiciales acordados y; (iii)  el respeto y garantía del derecho a la participación y consulta en la definición   de los mecanismos judiciales y extrajudiciales establecidos en el Acuerdo Final.   Por estas razones, consideran que la normatividad expedida debió habérseles   consultado y proponen, en consecuencia, declaratorias de exequibilidad   condicionada o “temporal” y otras medidas para garantizar la satisfacción   del derecho que afirman desconocido y que el Decreto examinado sea conservado en   el ordenamiento jurídico.    

23.2. Por su parte, el Ministerio del   Interior afirma que la regulación no ocasiona afectaciones directas a las   comunidades étnicamente diferenciadas, pues la CEV está concebida para la   satisfacción del derecho a la verdad en general, no de específicos grupos de   víctimas. Sostiene que la CEV busca crear procesos de verdad, reparación, no   repetición y un relato de Nación, dirigidos a toda la sociedad y, en este   sentido, su regulación no tiene afectaciones diferenciales para las minorías   étnicas. En consecuencia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del   Decreto Ley, por esta específica razón.    

23.3. Como se observa, la mayoría de los   intervinientes para quienes existía el deber de llevar a cabo el procedimiento   de consulta previa del Decreto Ley analizado coinciden en que ello se deriva de   las salvaguardas y otras garantías previstas en el Acuerdo Final, relacionadas   en algunos casos con el diseño y puesta en marcha de los mecanismos judiciales y   extrajudiciales pactados. Como primera cuestión, la Corte debe precisar que, más   allá de que la incorporación de los contenidos del Acuerdo Final al sistema   jurídico, como se indicó en la Sentencia C-630 de 2017[62],   requiere de su implementación normativa por los órganos competentes, las   referidas salvaguardas y garantías no pueden entenderse con prescindencia del   elemento de afectación directa, como parecen hacerlo las objeciones que   se analizan.     

En efecto, en el   punto 6.2.3. del Capítulo Étnico del Acuerdo Final, sobre salvaguardas y   garantías y, específicamente, en el subpunto sobre “Salvaguardas   sustanciales para la interpretación e implementación del Acuerdo Final para la   Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en   Colombia”, se establece que la implementación de los   acuerdos en ningún caso irá en detrimento de los derechos de los pueblos   étnicos, que se incorporará, entre otros, un enfoque étnico, y que se respetará   el carácter principal y no subsidiario de la consulta   previa libre e informada en la fase de implementación de los acuerdos, así como   el derecho a la objeción cultural, “siempre que procedan”   (negrilla fuera de texto).    

De igual   manera, en el mismo subpunto, letra e. “[e]n materia de víctimas del   conflicto: «Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición»”,   las partes acordaron que para el diseño de los diferentes mecanismos judiciales   y extrajudiciales acordados respecto a los pueblos étnicos, se incorporará la   perspectiva étnica y que se garantizará el derecho a la participación y consulta   en la definición de estos mecanismos, “cuando corresponda”   (negrilla fuera de texto). De este modo, en criterio de la Sala, las expresiones   resaltadas implican que las citadas salvaguardas y garantías, orientadas a   amparar los derechos de las comunidades étnicamente diferenciadas no presuponen   o dan por resuelta la afectación directa que se precisa para la activación del   deber de consulta previa. Por el contrario, se trata de un presupuesto que, en   los propios términos pactados, debe concurrir para que surja del deber   concertación de las medidas normativas a implementar en el marco del Acuerdo   Final[63].    

23.4. Precisado lo anterior, la Sala Plena observa que el Decreto Ley 588 de 2017 fija los objetivos de la   CEV, ligados al esclarecimiento de lo ocurrido en desarrollo del conflicto, la   afirmación de las víctimas, la contribución al reconocimiento de   responsabilidades y la promoción de la convivencia en los territorios. Así   mismo, establece el mandato de la CEV, sus funciones, el periodo histórico y los   contextos a investigar, sobre la base de un conjunto de criterios orientadores,   sustancialmente centrados en las víctimas. Por otro lado, adopta una serie de   normas relacionadas con los órganos de dirección y composición de la CEV, su   financiación y el Comité de Seguimiento que se creará para monitorear el   cumplimiento de las recomendaciones que realice la entidad en el informe final.   En estos términos, la regulación instituye el mecanismo de verdad del modelo de   transición, orientado a garantizar en lo fundamental los derechos de las   víctimas.    

Claramente, no todas   las víctimas se vieron afectadas de la misma manera en el contexto del   conflicto, pues las confrontaciones tuvieron efectos desproporcionados respecto   de algunos grupos poblacionales. Dentro de los afectados sobre los cuales la   violencia desató especiales consecuencias, se encuentran, entre otros, los   pueblos étnicamente diferenciados, como lo subrayan algunos intervinientes. La   Corte, en efecto, ha constatado que las comunidades étnicas han sufrido   una afectación especial, en desarrollo de las hostilidades (Autos 004 y 005 de   2009)[64].   Esto, a causa del carácter marcadamente rural que tuvo el conflicto y a la   complejidad que alcanzó en algunas zonas del territorio nacional, lo cual   produjo la violación de la integridad de las tierras de los pueblos indígenas,   comunidades negras, palenqueras, raizales y rom. Diversas parcialidades   sufrieron también el reclutamiento y el desplazamiento forzados y un conjunto de   violaciones especiales en relación con sus miembros.    

En este sentido, la CEV que se organiza y regula en   el Decreto Ley examinado está destinada a garantizar el derecho a la verdad de   las víctimas y, en especial, de aquellas que padecieron de modo diferenciado la   violencia armada, como ocurrió con los pueblos étnicos. Con todo, en criterio de   la Sala, las normas de organización de la CEV, que definen los marcos y   elementos generales de su misión, en sí mismas no producen una afectación   específica y concreta sobre tales pueblos. Si bien el papel de la CEV dentro del   modelo transicional está ligado a la eficacia de los derechos, entre otros   grupos de víctimas, de las etnias que sufrieron daños por causa del conflicto,   el Decreto Ley no incorpora medidas especiales que, en desarrollo de los   trabajos de la CEV, sean susceptibles de ocasionar un efecto directo y   particularizado sobre los grupos poblacionales étnicamente diferenciados.     

Las finalidades de la CEV, el mandato, las funciones   y las normas de organización administrativa interesan por igual a todas las   víctimas de las hostilidades, aunque ciertamente de modo especial a aquellos   grupos que sufrieron impactos diferenciados. Se trata, en todo caso, de normas   generales que definen las características básicas que tendrá el mecanismo para   la salvaguarda de la verdad y los elementos mínimos requeridos a fin de su   puesta en funcionamiento. El Decreto Ley que se examina no introduce, por   ejemplo, reglas procedimentales u operativas concretas para la realización de   las labores de la CEV, que sean de aplicación inmediata y tengan una incidencia   directa y la virtualidad de ocasionar afectaciones específicas a las diversas   etnias. En este sentido, incluso los enfoques diferenciales para el cumplimiento   de las labores de la CEV (Arts. 8 y 11.3 del Decreto Ley 588 de 2017) son   generales, en tanto orientan el desarrollo de sus funciones y deberán ser   materializados en la definición de sus técnicas de trabajo y metodologías.    

La organización de la CEV dispuesta en el Decreto   Ley 588 de 2017 representa, así, un nivel general de regulación, que requiere   una ulterior materialización y desarrollo, incluso en el plano normativo. En   efecto, el inicio y desarrollo de las labores de la CEV, sus actuaciones   propiamente dichas, implican la previa definición, como mínimo, de su reglamento   (Art. 23.2) y su metodología (Art. 14) por parte de los comisionados, de ahí que   se les conceda un periodo previo de 6 meses “para preparar todo lo necesario   para su funcionamiento”. Esto es, por otro lado, una consecuencia común al   estatuto de las comisiones de la verdad y la autonomía que generalmente se les   confiere en el desarrollo de su misión[65].    

De esta manera, la Sala considera que las   disposiciones que integran el Decreto Ley establecen un marco normativo general   de implementación de la CEV, pero no incorporan medidas susceptibles de afectar   de manera especial, directa y diferenciada a las comunidades étnicas. Las   hipotéticas afectaciones directas que podrían seguirse del funcionamiento de la   CEV no provendrían de las disposiciones de la regulación analizada sino,   eventualmente, de decisiones concretas de la CEV sobre la manera y condiciones   para abrir específicos escenarios de participación.     

En este orden de ideas, la Corte constata la   inexistencia de vicios de procedimiento en la formación del Decreto Ley 588 de   2017 y, en consecuencia, se ocupará ahora del control material de sus   contenidos.    

5.4. Fundamentos materiales    

5.4.1. EL DERECHO DE LAS VÍCTIMAS A LA VERDAD    

25. En el centro de la anterior tensión, se   ubican los objetivos de restablecimiento de la confianza pública en el Estado de   Derecho, la pacificación y, en especial, la garantía de los derechos de las   víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a las garantías de no   repetición[69].   Los derechos de quienes han sufrido los horrores de la guerra y las delicadas   formas de equilibrarlos entre sí se convierten en el reto más importante del   diseño de los mecanismos de justicia transicional. En este sentido, la   naturaleza de los crímenes, la duración del conflicto, su complejidad y las   condiciones políticas en que se desarrolle la transición serán determinantes   para la identificación de los modos apropiados en que los daños a las víctimas   habrán de ser resarcidos.     

26. Particularmente en el marco de guerras   civiles, cuando su finalización es acompañada de procesos destinados a   recomponer las condiciones de vida de la multiplicidad de víctimas y de lograr   mínimos de reconciliación, el derecho a la verdad de los agraviados adquiere una   importancia inusitada. La reconciliación entendida como, al menos, la   posibilidad de convivir en un marco de respeto y de canalizar los desacuerdos de   una manera no violenta, implica lidiar mínimamente con duelos inconclusos, para   lo cual resulta imprescindible el conocimiento, reconocimiento y difusión   pública de las atrocidades pasadas[70].   La pretensión de la reconciliación presupone un acuerdo básico sobre lo ocurrido   y la explicación de por qué ocurrió[71].    

27. Como lo ha puesto de manifiesto la   literatura especializada, la verdad es un componente esencial de la transición   de las sociedades. Ayuda a establecer un registro histórico de los abusos de los   derechos humanos durante conflictos violentos y, en cuanto tal, juega un papel   clave en el reconocimiento del sufrimiento de las víctimas, además de servir de   base a la futura convivencia[72].   Desde el punto de vista instrumental, se está en mejor capacidad de llevar a   cabo ciertos objetivos si se tiene certeza acerca de lo ocurrido. Así, por   ejemplo, puede ser útil identificar los colaboradores o agentes del antiguo   régimen para tener la seguridad de que no obstaculizarán los esfuerzos de   reconstruir la sociedad. Sin embargo, la verdad también posee un valor   intrínseco. Una víctima puede querer acceder a archivos secretos y saber si fue   mencionada por sus perpetradores, aunque estos ya hayan muerto, mientras que   otra persona en la misma situación puede preferir nunca enterarse de lo ocurrido[73].       

28. El derecho a la verdad de las víctimas ha   sido reconocido y desarrollado ampliamente en la jurisprudencia de la Corte   Constitucional y de la Corte IDH, en los Actos Legislativos 01 de 2012 y 01 de   2017 y en algunas decisiones de órganos regionales de derechos humanos y   estándares internacionales de sobre la materia que, aunque no forman parte del   bloque de constitucionalidad en sentido estricto, han contribuido a   proporcionarle sentido y alcance. Principalmente a partir de la abundante   jurisprudencia constitucional y de la Corte IDH, es posible observar, en primer   lugar, que la verdad ha sido identificada como un derecho individual y también   como un derecho colectivo de los pueblos; en segundo lugar, ha sido entendida   como un derecho autónomo y, así mismo, como una garantía para la realización de   otros derechos; por último, se ha mostrado que existen mecanismos judiciales y   medios extrajudiciales para garantizar su realización. En lo que sigue se   expondrán estas distinciones en torno al derecho a la verdad, a partir de las   referidas fuentes jurisprudenciales, previa mención cronológica breve de su   evolución.    

5.4.1.1. Evolución del derecho a la verdad. Breve   mención histórica    

29. Las primeras normas asociables al derecho   a la verdad estuvieron destinadas a la prevención de la desaparición de personas   en escenarios de confrontación bélica, bajo el amparo del DIH. En los Convenios   I y II de Ginebra de 1949, se estableció el deber humanitario de hallar e   identificar a los desaparecidos, heridos y náufragos en combate. En el Convenio   IV se fijó la obligación para las partes en conflicto, en la medida de las   posibilidades, de facilitar la búsqueda de personas fallecidas y de los miembros   dispersos de familias a causa de la guerra. Por su parte, en 1977, en el   Protocolo I Adicional a los citados Convenios, se introdujo expresamente el   compromiso de buscar a los desaparecidos señalados por una de las partes y el   derecho de las familias a conocer el paradero de sus miembros[74].     

30. En 1978 y 1981, el Grupo de Trabajo Ad   hoc creado por la Comisión de Derechos Humanos de la ONU para investigar las   constantes denuncias por violación de derechos humanos en Chile, así como el   Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias establecido por   la misma Comisión de DH, subrayaron en sus informes la importancia, para los   parientes de las personas desaparecidas, de la obtención de respuestas claras y   veraces acerca de la suerte de sus seres queridos, como lo establecían ya los   Convenios de Ginebra de 1949 y el Protocolo I Adicional[75].      

31. Posteriormente, en 1982 y 1983, el Comité   de DH conoció varios casos sobre desapariciones forzadas perpetradas por   dictaduras latinoamericanas, a partir de los cuales puso de manifiesto la   obligación de los Estados de determinar cómo sucedieron los hechos y las   circunstancias en que se produjo la desaparición. Así mismo, por primera vez   consideró como víctimas a los familiares de las personas desparecidas. Un   argumento relevante consistió en que la privación del derecho a saber lo   ocurrido significaba un sufrimiento similar a la tortura, prohibición recogida   en el artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El   Comité no solo estableció el deber oficial de revelar el paradero de los   desaparecidos, sino que también formuló la necesidad de esclarecer todo lo   ocurrido con ellos[76].    

32. En el Sistema Interamericano de Derechos   Humanos, la CIDH se pronunció por primera vez sobre el derecho a la verdad en el   Informe Anual 1985/1986, en el cual recogió la experiencia de su visita en ese   periodo a Cuba, Chile, El Salvador, Guatemala, Haití, Nicaragua, Paraguay y   Suriname. En esa oportunidad, la CIDH señaló explícitamente que tanto las   familias como la sociedad son titulares del derecho irrenunciable a la verdad y   tienen la facultad de conocer lo ocurrido con sus seres más cercanos, así como   las razones y circunstancias en las cuales los delitos fueron cometidos, a fin   de evitar que tales hechos vuelvan a suceder en el futuro. Además, mientras   consideró la sanción de los responsables de crímenes como casi asuntos   “internos”  de cada Estado, destacó la necesidad de que las violaciones del pasado fueran   esclarecidas.    

33. Por su parte, en 1988, la Corte IDH se   pronunció también por primera vez sobre el derecho a la verdad en el caso   Velásquez Rodríguez contra Honduras[77].   En este asunto concibió la verdad como el objetivo último de las investigaciones   judiciales y señaló que estas comportan un deber jurídico serio a cargo del   Estado. Aseveró que no son “una simple gestión de intereses particulares, que   dependa de la iniciativa procesal de la víctima o de sus familiares o de la   aportación privada de elementos probatorios, sin que la autoridad pública busque   efectivamente la verdad”[78]. La Corte   IDH atribuyó aquí a la verdad un carácter instrumental, como un deber reforzado   de diligencia con el cual deben adelantarse el esclarecimiento de las   violaciones de derechos humanos. A partir de entonces, ese Tribunal ha   desarrollado en múltiples sentencias diversas facetas del derecho a la verdad,   como se mostrará más adelante.    

34. En el DIDH, la   Declaración sobre la Protección de todas las Personas contra la Desaparición   Forzada de 1992, si bien no incluyó el derecho a la verdad de manera expresa, sí   incorporó varios de sus contenidos y atribuciones. En el artículo 9.1. introdujo   el derecho a un recurso judicial efectivo de las víctimas de desapariciones   forzadas y en el artículo 13.4. consagró la obligación de notificar los   resultados de las investigaciones a las personas interesadas (principio de   máxima divulgación). Además, en el artículo 13.6. se fijó el deber de proseguir   las investigaciones hasta tanto se haya averiguado la suerte de la persona   desaparecida.    

35. En el ámbito interno, la Sentencia T-275   de 1994[79]  constituyó el punto de partida de una nueva concepción sobre el valor de la   verdad para las víctimas[80].   La Corte Constitucional sostuvo que las víctimas o perjudicados tenían derecho,   no solamente a lograr una reparación económica, sino en especial a “acercarse   a la verdad” y que su búsqueda estaba conectada con el acceso a la justicia   y el respeto a la dignidad humana. Subrayó también que la búsqueda de la verdad   supone que los familiares de la víctima conozcan todas las circunstancias que   rodearon el crimen y la posibilidad de participar en el proceso penal, en la   medida en que ello contribuye a una investigación eficaz, a obtener la verdad y   a prevenir futuros ilícitos.    

Adicionalmente, la Corte planteó que la citada   intervención de las víctimas en las actuaciones penales se halla ligada al   respeto a la dignidad, a la honra, a la memoria y la imagen del fallecido. La   dignidad humana, resaltó, “se proyecta más allá de su muerte”. En   consecuencia, afirmó que cuando una persona considere que la versión sobre la   desaparición o la muerte de un familiar no coincide con la verdad y puede   vulnerar su memoria, “tiene derecho a exigir del Estado una investigación   veraz e imparcial que establezca la realidad de lo que ocurrió”[81]. La tesis   expuesta en esta Sentencia fue luego desarrollada y ha sido reiterada, entre   otras, en las siguientes decisiones de la Sala: C-228 de 2002[82], C-578 de   2002[83],   C-580 de 2002[84],   C-916 de 2002[85],   C-370 de 2006[86],   C-454 de 2006[87],   C-1033 de 2006[88],   T-576 de 2008[89],   C-936 de 2010[90],   C-715 de 2012[91],   C-099 de 2013[92],   SU-254 de 2013[93],   C-579 de 2013[94],   C-180 de 2014[95],   C-286 de 2014[96]  y T-418 de 2015[97].    

36. En 1996, en el marco de la finalización   de dictaduras latinoamericanas, el Comité DH de la ONU una vez más se manifestó   sobre la obligación de los Estados de garantizar la verdad a los afectados por   crímenes, de forma incluso más explícita. En la Observación Final sobre la   situación en Guatemala advirtió que el país seguía inmerso en una larga guerra   civil y que en ese contexto se habían producido violaciones manifiestas y   masivas de los derechos humanos. A continuación, indicó que el Gobierno “debería   adoptar todas las medidas pertinentes para evitar casos de impunidad y,   especialmente, para que las víctimas de violaciones de derechos humanos   encuentren la verdad sobre esos actos, conozcan quiénes son sus autores y   obtengan la indemnización adecuada”[98].    

37. En 1998, la Corte Europea de Derechos Humanos consideró la verdad   como parte del derecho de toda persona a verse libre de la tortura o los malos   tratos. Sostuvo también que se encontraba ligada al derecho a un recurso   judicial efectivo, a una investigación eficaz y a ser informado de los   resultados[99].   Asimismo, la Corte Europea ha sostenido que el hecho de que un Estado no lleve a   cabo una investigación eficaz “destinada a aclarar el paradero y la suerte”   de “personas desaparecidas en circunstancias que ponen en riesgo la vida”   constituye una violación persistente de su obligación procesal de proteger el   derecho a la vida (Art. 2 del Convenio Europeo para la Protección de los   Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales)[100].     

38. A nivel   internacional, sin embargo, el documento más relevante en la evolución del   derecho a la verdad es el conocido “Informe de Joinet”. En su 44ª sesión   celebrada en agosto de 1992, la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y   Protección de las Minorías, de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU   solicitó a dos de sus miembros, Hadji Guissé y Louis Joinet, redactar un   documento sobre la impunidad de los autores de violaciones de los derechos   humanos. Como resultado, en 1997 se publicó una serie de estándares sobre   derechos humanos denominados “Conjunto de principios para la protección y la   promoción de los Derechos Humanos, para la lucha contra la impunidad” o “Principios   de Joinet”.    

Los Principios de Joinet fueron   actualizados por la experta Diane Orentitlicher, aprobados por la Comisión de   Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 2005 y han sido el punto de   referencia de los avances y desarrollos jurisprudenciales a nivel nacional e   internacional sobre el derecho a la verdad. En ellos se establece   específicamente “el derecho a saber” y como parte de este se incorporó   (i)  el derecho inalienable que tiene todo pueblo a conocer la verdad sobre su   pasado de violencia, (ii) el deber de recordar, que se traduce en la   obligación estatal de generar mecanismos para resguardar la memoria de cada   nación como su patrimonio, y (iii) el derecho a saber de las víctimas,   con independencia de las acciones judiciales que se entablen para lograr obtener   resultados en las investigaciones.    

Los principios de Joinet no   hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, pues no son   tratados de derechos humanos ni adquieren valor jurídico por la sola   circunstancia de provenir de un órgano como la ONU. Sin embargo, como se verá,   han adquirido un importante valor en la práctica de tribunales como la Corte   Constitucional y la Corte IDH[101].   De ahí que se trate de un conjunto de estándares relevantes en la interpretación   y la determinación del alcance de los derechos constitucionales de las víctimas   y, en particular, del derecho a la verdad.    

39. Por último, a nivel   interno, recogiendo la jurisprudencia constitucional en la materia, en el   artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2012, por medio del cual se establecieron   instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de   la Constitución Política, se previó que dichos instrumentos tendrían como finalidad prevalente facilitar la   terminación del conflicto armado interno, el logro de la paz estable y duradera   y el derecho de las víctimas, entre otros, a la verdad. La norma prescribió, así   mismo, que deberían aplicarse mecanismos de carácter extrajudicial para   el esclarecimiento de la verdad y contempló expresamente en este contexto la   obligación legal de crear una comisión de la verdad.    

De igual manera, el Acto   Legislativo 01 de 2017, que incorporó un título de disposiciones   constitucionales transitorias para la terminación del conflicto armado y la   construcción de una paz estable y duradera, diseñó un Sistema Integral de   Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, con una serie de mecanismos e   instituciones destinados a garantizar los correspondientes derechos a la verdad,   a la justicia, a la reparación y a la no repetición. En este sentido, en varias   de sus disposiciones, la reforma constitucional previó la satisfacción del   derecho a la verdad de las víctimas como principio del Sistema Integral y como   presupuesto para acceder y mantener los tratamientos especiales consagrados   (ver, por ejemplo, los Arts. 1, 2, 5 [inciso 8º], 13, 18 [parágrafo], 26).    

                                                   

5.4.1.2. La   verdad como derecho individual y como derecho de carácter colectivo    

5.4.1.2.1. La verdad como   derecho individual    

40. Conocer la verdad es   un derecho que el Estado tiene la obligación de garantizar a toda víctima de un   delito y, en especial, a aquellas personas que han sido objeto de violaciones de   derechos humanos, así como a los parientes que han sufrido sus consecuencias[102]. De   acuerdo con el artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, las   víctimas tienen derecho a conocer la verdad plena sobre lo ocurrido. La   importancia moral de la responsabilidad personal implica que los afectados   tienen derecho a saber la identidad de los autores, los bienes morales y   jurídicos menoscabados, cómo cuándo, dónde y por qué sucedieron las atrocidades.   Así mismo, desde el punto de vista de la denominada verdad emocional,   comporta el conocimiento sobre las consecuencias psicológicas y físicas de las   violaciones de derechos y de los riesgos de esas violaciones sobre las víctimas[103].     

41. Los afectados deben   tener la posibilidad de buscar una coincidencia entre la verdad procesal y la   verdad real y de que les sea esclarecido lo sucedido realmente en su caso. Se   les debe revelar de manera fidedigna el contexto dentro del cual fueron   cometidos los delitos, el alcance preciso de las agresiones y las razones por   las cuales permanecieron ocultas. Conforme al Principio 4º de Joinet, comprende   el derecho a que, independientemente de las acciones que las víctimas, sus   familiares o allegados puedan entablar ante la justicia, se conozca la verdad   sobre las circunstancias en que se cometieron las violaciones y, en caso de   fallecimiento o desaparición, acerca de la suerte que corrió la víctima[104].    

La verdad exige que los   afectados puedan saber en forma detallada los motivos y las circunstancias de   tiempo, modo y lugar en que ocurrieron las conductas, así como el patrón   criminal con que se identifica la forma de comisión de los crímenes[105]. Esto   último implica el derecho a conocer, en el plano jurídico, si el delito   perpetrado constituye una violación a los derechos humanos, un crimen de guerra   o un crimen de lesa humanidad. Por su parte, los familiares de las personas   desaparecidas tienen derecho a conocer el destino de sus seres queridos y el   estado y resultado de las investigaciones oficiales. En este sentido, el derecho   a conocer el paradero de las personas desaparecidas o secuestradas se encuentra   amparado en el derecho del familiar o allegado de la víctima a no ser objeto de   tratos crueles, inhumanos o degradantes y debe ser satisfecho, incluso, si no   existen procesos penales en contra de los presuntos responsables (por muerte,   indeterminación o cualquier otra causa)[106].    

42. En la posibilidad de   que los hechos sean descubiertos están comprometidos valores intrínsecos del ser   humano. La dignidad humana de una persona se ve afectada si se le priva de   información que es vital para ella. El acceso a la verdad aparece íntimamente   ligado al respeto de la dignidad humana, a la memoria y a la imagen de la   víctima[107].   Adicionalmente, el derecho a la verdad encuentra su fundamento en el deber de   memoria histórica y de recordar, en el derecho al buen nombre[108].    

5.4.1.2.2. La verdad como   derecho de carácter colectivo    

43.  La verdad es también una prerrogativa en cabeza de las sociedades que han   padecido particularmente los rigores de la guerra, de las dictaduras, de los   conflictos armados internacionales o internos de naturaleza civil. A partir de   los artículos 1 y 2 transitorios del Acto Legislativo 01 de 2017, puede   inferirse que las comunidades tienen derecho a la verdad y a la memoria   histórica[109]. Así   mismo, de acuerdo al Principio 2 de Joinet, cada pueblo tiene derecho   inalienable a conocer la verdad de los acontecimientos sucedidos en el pasado,   en relación con la perpetración de crímenes aberrantes y de las circunstancias y   los motivos que llevaron, mediante violaciones masivas o sistemáticas, a la   perpetuación de esos crímenes. El ejercicio pleno y efectivo del derecho a la   verdad proporciona una salvaguarda fundamental contra la repetición de tales   violaciones[110].    

En estricta conexión, el Principio 3 de Joinet contempla del deber oficial de   recordar. Conforme a este estándar, el conocimiento por un pueblo de la historia   de la opresión forma parte de su patrimonio y, por ello, es necesario   conservarlo mediante la adopción de medidas adecuadas en aras de dar   cumplimiento a la obligación de recordar que incumbe al Estado para preservar   archivos y otras pruebas relativas a violaciones de derechos humanos y para   facilitar el conocimiento de tales violaciones. Dichas medidas deben estar   encaminadas a preservar del olvido la memoria colectiva y, en particular, evitar   que surjan tesis revisionistas o negacionistas[111].          

44. En especial, en procesos de reconstrucción del tejido colectivo   luego de una época de masivos abusos contra los derechos humanos, la sociedad en   su conjunto y los pueblos en especial tienen derecho a conocer toda la realidad   de lo sucedido y a que se garantice la posibilidad de reconstruir un relato de   su propia historia, a través de la divulgación pública de los resultados de las   investigaciones, e implica la obligación de contar con una “memoria pública”   respecto de los hallazgos de las indagaciones sobre graves violaciones de   derechos humanos[112].    

De este modo, el derecho a la verdad impone el   esclarecimiento detallado de la identidad de los autores, estructuras   criminales, conexiones políticas, militares y sociales, intenciones y planes de   los responsables, contextos, prácticas y patrones, hechos, causas y   circunstancias relacionadas con los mismos, con el propósito de que las   comunidades que han sufrido masivas violaciones de sus derechos puedan   reconstruir ese pasado doloroso e incorporarlo a su memoria colectiva y a su   identidad como pueblo[113].    

5.4.1.3. La   verdad como garantía de otros derechos y bienes constitucionales y la verdad   como derecho autónomo    

5.4.1.3.1. La verdad como   garantía de otros derechos y bienes constitucionales    

45. El   derecho a la verdad está relacionado con el deber del   Estado de realizar investigaciones eficaces de las violaciones manifiestas de   los derechos humanos y de las infracciones al DIH. Se encuentra estrechamente   vinculado al derecho a un recurso judicial efectivo, al derecho a una   investigación eficaz, a ser oído por un tribunal competente, independiente e   imparcial, a no sufrir torturas ni malos tratos y a solicitar y difundir   información. La verdad es esencial para el Estado de derecho y los principios de   transparencia y responsabilidad, así como para la buena gestión de los asuntos   públicos en una sociedad democrática, como lo ha considerado la Comisión DH de   la ONU[114].    

46. Pero, en particular,   el derecho a la verdad guarda una relación intrínseca con los derechos de las   víctimas a la justicia y a la reparación. Por un lado, la verdad sólo es posible   si se proscribe la impunidad y se garantiza, a través de investigaciones serias,   responsables, imparciales, integrales y sistemáticas por parte del Estado, el   esclarecimiento de los hechos y la correspondiente sanción[115].   Por el otro, el derecho a la verdad se encuentra vinculado con el derecho a la   reparación, por cuanto el conocimiento de lo sucedido para las víctimas y sus   familiares constituye el motivo y fija el alcance de las reparaciones.    

47. Las obligaciones   derivadas del derecho a la justicia consisten en investigar, juzgar y sancionar   los crímenes y daños ocasionados, de manera rigurosa y exhaustiva, lo cual   presupone esclarecer lo sucedido. En otros términos, la prerrogativa de conocer   la verdad sobre lo ocurrido se encuentra subsumida en el derecho de la víctima y   sus familiares a obtener de los órganos competentes del Estado el   esclarecimiento de los hechos violatorios y las responsabilidades   correspondientes, a través de la investigación, el juzgamiento y la imposición   de las correspondientes sanciones[116].   Desde este punto de vista, la verdad es un paso necesario de la garantía del   derecho a la justicia.      

48. Son factibles,   también, otras clases de relaciones entre la verdad y la justicia, dependiendo   del modo en que tenga lugar la terminación de las hostilidades. Hacer justicia   puede ser el objetivo de la revelación de la verdad en los procesos judiciales   ordinarios. Los juicios contra criminales hacen públicos los crímenes   perpetrados y este acto de divulgación toma aún más fuerza simbólica en aquellos   casos en los cuales los victimarios se hacen presentes en las audiencias. Esto   ocurrió, por ejemplo, en los juicios de Nuremberg y de los militares argentinos   en los ochenta. En este último caso, cuando las audiencias contra la Junta   Militar comenzaron, la prensa se mostró impactada por los horrores revelados   acerca del terrorismo de Estado cometidos en los años de la dictadura[117].    

49. Por otro lado, como   se señaló, la verdad es una condición para asegurar en una medida justa la   reparación de las víctimas. Pero la relación entre estos dos derechos es también   más significativa. El esclarecimiento de la verdad de los crímenes y su difusión   pública, en razón de su potencial efecto psicológico son, en sí mismos, una   forma de reparación. La posibilidad de esclarecer lo sucedido a los seres   queridos de los perjudicados, si es del caso, dónde fueron sepultados o dónde se   encuentran sus restos, cuál fue su suerte luego de la desaparición forzada, cómo   y por qué le fue arrebatada la vida o se cometieron otros vejámenes en su contra   constituye un medio especial de resarcimiento para las víctimas y sus   familiares. El reconocimiento y ejercicio de esta facultad es,   por ello, una expectativa que el Estado debe satisfacer[118].    

5.4.1.3.2. La verdad como   derecho autónomo    

50. La verdad como derecho no es, sin embargo, única ni especialmente un   instrumento para la garantía de otros derechos o para el cumplimiento de   obligaciones estatales, sino que posee en sí misma un valor fundamental para las   víctimas y las sociedades que han sufrido las afectaciones derivadas de una   época de conflicto o dictadura. Es un derecho independiente que recae en cada   ser humano y no debe estar sujeto a restricciones ni suspensiones. En este   sentido, ninguna medida de transición debe imponer limitaciones   desproporcionadas a su eficaz garantía y las reglas para el acceso a la   información nunca deben utilizarse para limitar, denegar o restringir el derecho   a la verdad[119].    

51. El imperativo constitucional de respeto a la dignidad del ser humano   impone al Estado la obligación de esclarecer las atrocidades que se han cometido   contra las personas y sus familiares. En el derecho a la verdad está   comprometida la posibilidad de que cada víctima pueda hacer la reconstrucción de   su experiencia de sufrimiento, derivada de la pérdida o los daños ocasionados a   sus seres queridos o de los propios menoscabos. Implica que cada persona pueda   saber qué ocurrió consigo misma en el momento en que se convirtió en objeto de   agresión de otros, tener conciencia de los alcances y de las características del   daño recibido, escuchar las explicaciones de por qué sucedió y, eventualmente,   saber quiénes fueron los responsables[120].    

Pero la verdad   permite a los seres humanos que se han visto sometidos a abusos no solamente   conocer los hechos, sino también, en un sentido profundo, comprender lo   acaecido, otorgar una significación íntima y personal a su vivencia,   autorreconocerse y, a partir de este proceso, elaborar el relato de su propia   vida. La verdad permite a las víctimas, en otros términos, identificar la amarga   experiencia dentro de su historia, atribuirle un lugar y hacer una conexión   significativa entre su pasado y el presente[121].   Además, supone el reconocimiento público de las víctimas como agraviadas por los   crímenes. Por estas razones, el derecho a la verdad tiene un sentido autónomo   que responde a la dignidad de las víctimas.    

52. El derecho a la verdad también posee un valor autónomo en relación   con los pueblos, en la medida en que de ella depende el respeto a su integridad   e identidad cultural. El Estado debe investigar y hacer públicos los contextos   de violencia que alteraron las costumbres y las condiciones de vida de la   sociedad en las regiones, los municipios y la nación entera. En especial, para   las comunidades que vivieron conflictos armados internos o dictaduras, es   relevante descubrir y explicar los hechos de opresión a grandes sectores de la   sociedad, el desplazamiento forzado, los episodios masivos de desapariciones,   los homicidios selectivos, las prácticas de tortura utilizadas, los genocidios,   los mecanismos sociales y estatales de segregación, la violencia política, etc.   Los impactos diferenciados que la violencia tuvo en ciertos sectores de la   sociedad y sus efectos devastadores para poblaciones cultural, religiosa o   étnicamente diversas también hacen parte de la historia de los pueblos y deben   ser incorporados en su memoria y retratados en la narración oficial sobre ese   pasado[122].    

En la   satisfacción del derecho a la verdad de los pueblos es imprescindible develar la   manera en la cual la guerra civil o la dictadura penetró diversos sectores de la   sociedad, las personas que colaboraron y financiaron la violencia contra la   población civil y los poderes político, militar y económico que se vincularon de   alguna manera a los crímenes. Al diseñar el relato de las violaciones de   derechos humanos es igualmente importante investigar “las interpretaciones de   las acciones estatales y las de los opositores al Estado, las explicaciones   causales relativas a la cadena de mando, las estructuras institucionales y los   problemas económicos que permiten explicar la causas y consecuencias generales   de los crímenes”[123].    

Todo el   anterior conjunto de factores explican una época de violencia, la cual hace   parte de su historia y su identidad. Por ello, más allá de servir de un medio   para la satisfacción de otros fines, así como para cada persona, la verdad es   una prerrogativa autónoma para la sociedad, por cuanto desempeña un papel vital   hacia la identidad, reconocimiento y memoria de las comunidades.     

5.4.1.4. Verdad judicial y   extrajudicial    

53. La garantía del derecho a la verdad puede   ser asegurada a través de mecanismos judiciales o extrajudiciales[124], con modos   de elaboración muy distintos e implicaciones también diversas para las víctimas.    

5.4.1.4.1. La verdad judicial    

54. La verdad judicial es aquella   reconstrucción de los hechos obtenida y declarada en los procesos penales   adelantados contra los autores de violaciones de derechos humanos e infracciones   al DIH. Es el resultado de una actividad de recopilación de evidencias, de su   práctica y controversia, con arreglo a las fórmulas propias de cada juicio y a   las reglas sobre incorporación y valoración probatoria[125]. El rasgo   fundamental de la verdad judicial reside, así, en que su producción se halla   regulada por estándares jurídicos estrictos (normas sustantivas, procesales y   probatorias) que determinan la capacidad demostrativa de los elementos de prueba   para dar cuenta del pasado.    

Es también característico de la verdad judicial que   las labores para su obtención están respaldadas por las atribuciones coactivas   del órgano de persecución penal y de los jueces. La versión de los hechos   contenida en la sentencia se forma a partir de investigaciones oficiales,   peritajes, interceptación de líneas telefónicas, allanamientos y registro a   viviendas, persecuciones y arrestos, comparecencia compulsoria de testigos, etc.[126].   La verdad judicial es, además, el resultado del debate entre puntos de vista   opuestos sobre lo que indican las pruebas, bajo reglas de debido proceso y   contradicción probatoria.    

55. Por lo anterior, debido a las estrictas   condiciones por las que debe transitar su reconstrucción, la verdad judicial   adquiere un valor notable en términos de certeza[127]. La verdad   obtenida de esta manera difícilmente es susceptible de cuestionamientos o dudas,   es sustancialmente segura y estable y cierra tendencialmente la discusión sobre   lo ocurrido, a partir de instituciones como la cosa juzgada[128]. En esto   radica su principal fortaleza para las víctimas, debido a que, con independencia   de otras versiones o hipótesis no oficiales sobre lo sucedido, por su   naturaleza, tiene una fuerza jurídica y simbólica propia, no vulnerable a las   “versiones sociales” de los hechos[129]. Dada la   aceptación de las reglas del debido proceso como las condiciones   constitucionales de un juicio justo para todos y respetuoso de la dignidad   humana, la verdad judicial es especialmente resistente frente a tesis   negacionistas y revisionistas.     

56. La verdad judicial, sin embargo, posee   también límites importantes, derivados del hecho de que su objetivo esencial   consiste en sancionar a los responsables y no otros propósitos más amplios[130]. La   narración derivada de una sentencia tiene generalmente un carácter   fragmentario, precisamente porque está edificada sobre la necesidad de   determinar la responsabilidad individual de los imputados. Con base en este   interés se construyen las investigaciones y sus hallazgos no permiten revelar   los contextos complejos en que sucedieron las violaciones. Por otro lado, la   verdad judicial puede tener un carácter unidimensional, en la medida en   que focaliza las indagaciones en los hechos y en los significados jurídicos y   deja fuera del análisis otras perspectivas de los fenómenos sociales   involucrados en los crímenes, por ejemplo, de carácter político, económico y   cultural.    

Por las mismas razones, la verdad judicial puede ser   insensible frente a las necesidades de las víctimas, como las de conocer las   circunstancias y razones por las cuales dichos crímenes fueron cometidos, las   causas estructurales de su realización y la explicación de los patrones de   criminalidad. Además, el proceso expone en ocasiones a los agraviados a   afectaciones psicológicas que los revictimizan, pues, por elementales razones de   contradicción probatoria, pueden ser interrogados por los abogados de los   perpetradores, de manera que se les obliga a revivir una y otra vez las   circunstancias que los lastiman. Desde otro punto de vista, la búsqueda de la   verdad en los procesos judiciales puede ser bastante costosa, por cuanto los   abusos a gran escala que deberían ser investigados y juzgados consumirían una   cantidad importante de dinero, tiempo y personal.    

Adicionalmente, a causa de que los abusos masivos se   han cometido generalmente en periodos considerables de tiempo, los crímenes   llevados a cabo son múltiples y hay un número bastante amplio de víctimas, es   virtualmente imposible que los sistemas judiciales puedan procesar todos los   casos. Como consecuencia, y debido a reglas procesales tradicionales, como la   presunción de inocencia, muchos pueden terminar con absoluciones, abiertamente   inconvenientes para la estabilidad de la transición y el derecho a la verdad de   las víctimas.     

5.4.1.4.2. La verdad extrajudicial. El   escenario de la verdad propia de los procesos de transición    

57. La verdad extrajudicial es la historia de   las víctimas y de la época de violencia, construida esencialmente por   instituciones oficiales, temporales, no judiciales, que trabajan bajo   metodologías y fines distintos a los de los procesos penales y que usualmente se   han denominado “comisiones de la verdad”. Las comisiones de la   verdad se ocupan de investigar abusos de los derechos humanos e infracciones al   DIH que se han cometido a lo largo de varios años y, en particular, los daños   causados a las víctimas. Estos órganos finalizan su labor con la presentación de   un informe final sobre las conclusiones de su investigación y sus   recomendaciones. Su trabajo contribuye a fomentar la rendición de cuentas,   preservar las pruebas, identificar a los autores y recomendar indemnizaciones y   reformas institucionales[131].   También pueden servir de plataforma pública para que las víctimas cuenten   directamente al país sus historias personales y pueden facilitar el debate   público sobre cómo aceptar el pasado[132].    

58.  Las comisiones buscan hacerle justicia a la autonomía y al valor de la verdad   para las víctimas y las sociedades. Por lo general, no detentan poderes   coercitivos ni potestad para imponer sanciones penales, fijar el marco o decidir   sobre reparaciones, dado que normalmente han estado desprovistas de facultades   jurisdiccionales, pese a que puedan recomendar a las autoridades competentes   hacerlo. Su labor consiste en esclarecer los abusos sufridos por las víctimas,   proporcionar una explicación compleja de lo ocurrido en un determinado periodo   histórico, con apoyo en las pruebas y especialmente en las declaraciones de los   sobrevivientes, pero sin las formalidades ni los rigores propios de un proceso   judicial. Realizan su trabajo a través de las metodologías propias de las   ciencias sociales, con el fin de arrojar un relato típicamente histórico lo más   fidedigno posible[133].     

Tienen el objetivo de satisfacer en   todos sus requerimientos el derecho a la verdad, de manera que investigan los   hechos y sus responsables, las explicaciones, las dimensiones políticas y   económicas de las atrocidades, no solo desde el derecho, sino también desde   otras disciplinas; promueven el reconocimiento de las víctimas y de la   responsabilidad de los agentes y de sectores de la sociedad y propician procesos   de memoria colectiva, tendientes a evitar que los crímenes se repitan. Las   comisiones buscan explicaciones globales y amplias a los fenómenos de   violencia generalizada, no la resolución de casos concretos, pese a que puedan   dar respuesta sobre lo ocurrido a víctimas específicas. Además, en la medida en   que resulta relevante una comprensión amplia de la violencia, la verdad   extrajudicial da cuenta de responsabilidades éticas y políticas, puesto que   considera los colectivos sociales y estatales que pudieron contribuir en la   perpetración de las violaciones[134].    

En razón de lo anterior, según algunos, la verdad   extrajudicial no sería igual de “inmune” que la verdad judicial frente a   eventuales cuestionamientos u objeciones. La ausencia de algo similar a la cosa   juzgada, que resulta de la aplicación de unas reglas probatorias estrictas,   haría, correlativamente, que la verdad reconstruida resulte menos   incontrovertible que la alcanzada en las sentencias judiciales[137]. Como   consecuencia, la estabilidad de la verdad extrajudicial y la firmeza de sus   conclusiones, así como la veracidad de la narración, quedarían confiadas en gran   parte a la metodología que se adopte y a la imparcialidad y legitimidad de los   comisionados a quienes se les ha confiado la misión de reconstrucción de la   memoria histórica.    

60. En un contexto transicional, sin embargo,   el valor que proporciona la verdad extrajudicial reside en otros elementos y, en   especial, en aquellos necesarios para satisfacer a las víctimas de abusos a gran   escala y sentar las bases de la pacificación. En este sentido, la verdad   extrajudicial tiene evidentes ventajas respecto de la obtenida en procesos   penales. Como se desarrollará más detenidamente en la próxima sección, no solo   da cuenta de la responsabilidad criminal de los autores, sino que pretende   proporcionar un relato de la historia de abusos y violaciones que,   colectivamente, los pueblos requieren conocer e incorporar a su historia y a su   memoria y que las víctimas también necesitan saber, como presupuesto para el   cese de hostilidades y la construcción de proyectos de reconciliación nacional.    

Así mismo, la verdad extrajudicial no es   fragmentaria, en función de los delitos que se buscan imputar a los   perpetradores, sino que se ajusta al carácter complejo de su objeto de estudio,   compuesto por múltiples variables: económicas, políticas, territoriales,   culturales, étnicas, etc. Además, pese a que el punto de referencia son las   conductas constitutivas de delitos, las indagaciones no son solamente jurídicas,   sino que también se vinculan otras perspectivas de análisis, que permiten una   mejor comprensión y una adecuada elaboración de lo ocurrido.    

En especial, debido a que el interés excede el   problema de la sanción de los responsables de los crímenes, la verdad   extrajudicial se edifica sobre dos ejes fundamentales que representan una   notoria fortaleza respecto de la verdad obtenida en los procesos penales: la   centralidad de las víctimas y las necesidades de las colectividades. La verdad   extrajudicial se erige para devolver la dignidad a las víctimas, mediante el   esclarecimiento y, sobre todo, la explicación, en un sentido amplio, de las   atrocidades cometidas. Y, de otra parte, esta verdad permite que las comunidades   conozcan, en detalle, la historia de su propia opresión y la incorporen en la   memoria colectiva, con el fin de que los atropellos nunca más vuelvan a suceder[138].    

61. En suma, la verdad judicial y la verdad   extrajudicial presentan diferencias relevantes esencialmente respecto de sus   fines y modos de elaboración. Sin embargo, dadas las ventajas de cada una de   ellas, resultan, bajo otra perspectiva, complementarias y pueden contribuir   mancomunadamente a garantizar de una mejor manera los derechos de las víctimas y   asegurar las condiciones para una transición estable[139].      

5.4.1.5. Síntesis    

62. De acuerdo con la jurisprudencia   constitucional, particularmente en contextos de transición, la verdad tiene un   valor especial para las víctimas y es una condición necesaria de procesos   mínimos de reconciliación nacional. Por un lado, es un derecho de cada una de   las víctimas de los delitos y un derecho de las comunidades vulneradas por los   abusos masivos, como garantía de reconstrucción de su memoria colectiva e   identidad. Por otro lado, es un derecho autónomo, en el sentido de que la   dignidad humana supone la posibilidad para los afectados de saber lo   ocurrido y de comprender y asimilar su experiencia de sufrimiento, así como un   derecho destinado a garantizar, a su vez, otros bienes y derechos   constitucional, como la justicia y la reparación.    

Por último, la verdad puede ser alcanzada a través de los procesos penales   contra perpetradores, con evidentes ventajas derivadas de la firmeza   proporcionada por la cosa juzgada y las reglas de debido proceso, pero con la   debilidad de su carácter generalmente fragmentario, unidimensional y no siempre   sensible a las necesidades de las víctimas. Puede también, sin embargo, ser   obtenida mediante mecanismos extrajudiciales, en especial, de las comisiones de   la verdad. No obstante carecer de la inmutabilidad de la verdad judicial, la   verdad reconstruida de esta manera reivindica su valor autónomo para las   víctimas y sus circunstancias y acentúa también su dimensión colectiva, al   concentrarse en la construcción de la memoria histórica de los pueblos   afectados.    

5.4.2. LAS COMISIONES DE LA VERDAD    

5.4.2.1. El papel de las comisiones de la verdad    

63. Como se anticipó, las comisiones de la   verdad son instituciones oficiales de carácter temporal, creadas frecuentemente   como mecanismo de justicia histórica en procesos de transición, con el propósito   de esclarecer las atrocidades cometidas durante un periodo de varios años, que   afectaron múltiples víctimas y comunidades enteras. No son autoridades   judiciales y, por lo general, no detentan poderes coercitivos ni competencia   para determinar responsabilidades jurídicas, así como tampoco para imponer   sanciones o reparaciones[140].   Del mismo modo, aunque incorporen ciertas pautas de equidad e igualdad en sus   procedimientos, normalmente sus labores no se desarrollan de conformidad con las   estrictas reglas procesales o sustantivas de los trámites judiciales, sino con   base en metodologías de las ciencias sociales, que permiten elaborar una   reconstrucción histórica de lo sucedido, lo más fiel posible.     

En concordancia con lo anterior, el Principio 8 de   Joinet establece que para evitar los conflictos de competencia se debe definir   claramente el mandato de la comisión, que debe estar de acuerdo con el principio   de que la finalidad de las comisiones no consistirá en reemplazar a la justicia,   tanto civil o administrativa como penal. El estándar prevé, además, que   únicamente los tribunales penales tienen competencia para determinar la   responsabilidad penal individual a fin de pronunciarse, llegado el caso, sobre   la culpabilidad y seguidamente sobre la pena.    

64. Entre finales del siglo pasado y el   tiempo transcurrido del presente se ha creado un número importante de comisiones   de la verdad, en países que atraviesan transiciones de dictaduras a regímenes   democráticos, en el marco de finalización de guerras civiles, conflictos armados   internos o, en general, para documentar una época de violaciones a los derechos   humanos. También han sido creadas comisiones de la verdad, por ejemplo, con el   fin de investigar un episodio específico de violencia, ocurrido en apenas uno o   varios días, o con el fin de llevar a cabo investigaciones no necesariamente en   el contexto de procesos de transición[141]. Aquí, sin   embargo, se hará referencia especialmente a las comisiones clásicas de la   verdad, instituidas como mecanismos de justicia transicional que, junto con   otros, pretenden contribuir a esclarecer y dejar atrás un lapso temporal   considerable de atrocidades, que vulneraron miles de víctimas y causaron   numerosas afectaciones a las comunidades, su historia, sus costumbres y su   cultura.    

Entre las más representativas, se encuentran las   comisiones creadas en Argentina (Comisión Nacional sobre Desaparición de   Personas de 1983), Uganda (Comisión de Investigación de las Violaciones de los   Derechos Humanos de 1986), Chile (Comisión Nacional para la Verdad y la   Reconciliación de 1990), Chad (Comisión de Encuesta sobre los Crímenes y los   Abusos Cometidos por el ex Presidente Habré, sus coautores y/o cómplices, de   1990), El Salvador (Comisión de la Verdad para El Salvador de 1992), Haití   (Comisión Nacional de Verdad y Justicia de 1995), Sudáfrica (Comisión de la   Verdad y la Reconciliación de 1995), Guatemala (Comisión para el Esclarecimiento   Histórico de 1999), Nigeria (Comisión de Investigación de Violaciones de los   Derechos Humanos de 1999), Sierra Leona (Comisión de la Verdad y la   Reconciliación de 2000), Perú (Comisión de la Verdad y Reconciliación de 2001),   Ghana (Comisión Nacional de la Reconciliación de 2002), Timor Leste (Comisión   para la Acogida, la Verdad y la Reconciliación de 2002), Marruecos (Comisión de   Equidad y Reconciliación de 2004) y Liberia (Comisión de la Verdad y la   Reconciliación de Liberia de 2005)[142].   Se ha considerado, sin embargo, que, al menos de 1974 a 2007, han sido creadas   aproximadamente 33 comisiones de la verdad en 28 países[143].    

En adelante se hará mención a diversos aspectos, en   especial de estas comisiones, en tanto resulten útiles para ilustrar los   elementos que interesan a los fines de la presente sentencia.     

5.4.2.2. El mandato de las comisiones de la verdad    

65.  Las comisiones de la verdad han sido creadas normalmente a través de decretos   presidenciales, leyes, normas constitucionales o los acuerdos de paz que ponen   fin a las hostilidades[144].   En tales actos de creación o en sus reglamentos internos es fijado el mandato  o marco de referencia de sus labores, a partir del cual se determina el   periodo histórico del que tendrán que ocuparse y el alcance de sus   investigaciones. Allí se establecen también los extremos temporales que marcarán   la época a indagar, los ámbitos territoriales y, en especial, los tipos de   crímenes que deberán ser documentados.    

66.  El mandato puede ser muy estricto y limitado, si la intención es que la comisión   de la verdad se concentre en un tipo específico de prácticas violatorias de los   derechos humanos o infracciones al DIH que tuvieron un especial impacto o   caracterizaron una época de atropellos. Ello también puede obedecer a que el   interés del modelo de justicia histórica que se plantee busque prioritariamente   establecer cómo unos particulares delitos facilitaron la instalación y la   permanencia de un régimen de terror. Así mismo, un mandato restringido podría   responder al interés de identificar la autoría de un tipo particular de   perpetradores y a mostrar la introducción de una concreta forma de violencia en   la época investigada y en unos territorios específicos.    

Pero el mandato puede estar formulado en términos más amplios, con el propósito   de que las labores de la comisión abarquen de mejor manera el conjunto de abusos   que caracterizaron el conflicto o la etapa de represión.  Aunque con   mandatos restringidos o laxos las comisiones de la verdad no se limitan a   esclarecer los hechos constitutivos de los delitos, sino que se ocupan de   identificar modelos de criminalidad, causas, factores y consecuencias de   aquellos, un mandato amplio posibilita en mayor medida la elaboración de   narraciones contextuales, más completas de lo ocurrido y con mejor capacidad   para garantizar el derecho a la verdad. En efecto, el esclarecimiento y la   explicación de la serie de abusos ejecutados, que se articulan y resultan   transversales a aquello que constituye el objeto de la investigación permiten   ofrecer un panorama más omnicomprensivo de la época investigada.    

Otro problema notable que pueden presentar mandatos limitados es el riesgo de   dejar de lado ciertas responsabilidades colectivas o tipos de crímenes   emblemáticos en la explicación que deben proporcionar. Los dos tipos de   mandatos, en todo caso, responden a las concretas realidades transicionales de   cada país y las necesidades para las cuales se haya creado la respectiva   comisión de la verdad.    

En materia de perpetradores, no obstante, normalmente se ha considerado   importante que el marco de referencia sea lo suficientemente amplio, de tal   manera que se esclarezcan los abusos cometidos por todas las partes enfrentadas   y no solamente aquellos cuya responsabilidad recae en las fuerzas militares, en   los grupos rebeldes o ejércitos paraestatales, en la medida en que esto   proporciona imparcialidad a las investigaciones, permite ofrecer un informe más   objetivo y da estabilidad al proceso de transición.      

67.  En concordancia con lo anterior, el Principio 8 de Joinet, sobre la delimitación   de los mandatos de las comisiones de la verdad, establece que sus   investigaciones se referirán a todas las personas acusadas de presuntas   violaciones de los derechos humanos y/o del derecho humanitario, tanto si las   ordenaron como si las cometieron, si fueron autores o cómplices, y tanto si se   trata de agentes del Estado o de grupos armados paraestatales o privados   relacionados de algún modo con el Estado, como de movimientos armados no   estatales considerados beligerantes.    

De igual forma, permite que sus investigaciones puedan abordar la función de   otros protagonistas para facilitar las violaciones de los derechos humanos y del   derecho humanitario. Adicionalmente, el literal d) del mismo Principio, indica   que las comisiones estarán facultadas para investigar todas las formas de   violación de los derechos humanos y del derecho humanitario.    

68. Los mandatos   restringidos se caracterizan porque limitan las competencias de las comisiones   de la verdad a algunos pocos delitos o a formas específicas de ejecución, así   como a periodos de tiempo o a ámbitos territoriales reducidos, de manera que se   disminuyen las posibilidades de esclarecer lo ocurrido en su complejidad.    

Por el contrario, los mandatos   amplios confieren, mediante fórmulas generales, atribuciones a dichos órganos   para investigar por lo común todas las atrocidades que identifican la etapa de   violencia en cuestión, perpetradas en espacios temporales flexibles. Ejemplos de   mandatos de alguna manera restringidos pueden verse en las comisiones de la   verdad de Argentina[145],   Chile[146]  y Uganda[147].Tuvieron, en cambio, mandatos más amplios las comisiones de El   Salvador[148],   Guatemala[149]  y Perú[150].    

5.4.2.2.1. Los impactos   diferenciales de la violencia armada como aspecto central del mandato de las   comisiones de la verdad    

69.  El mandato de las comisiones de la verdad no solo está compuesto por el registro   cronológico, lineal, de los crímenes perpetrados y las respectivas   responsabilidades. La historia de la opresión, la violencia y los atropellos   sufridos por un país es siempre una historia compleja, en el sentido de que está   atravesada por unas precisas condiciones materiales, culturales, de quienes los   sufrieron, a partir de las cuales los abusos a gran escala tuvieron impactos   diferenciados sobre ellos. Esto justifica que el mandato de las comisiones de la   verdad normalmente comprenda, no solo la historia formal de los delitos   perpetrados contra ciudadanos particulares, sino también los drásticos efectos   diferenciados que la violencia tuvo respecto de ciertos conjuntos de víctimas,   del tipo de efectos concretos que acarreó y de las condiciones reales que los   permitieron.    

69.1. Así, por ejemplo, la Comisión de la   Verdad y la Reconciliación de Perú instituida en el 2001, mostró, a través de   una investigación profunda y de los testimonios desgarradores de miles de   mujeres sobrevivientes y testigos, los impactos que el conflicto tuvo para   ellas, especialmente a partir de los más crueles y feroces actos de violencia   sexual. La Comisión concluyó que en el contexto de masacres y de ejecuciones   arbitrarias, de operativos militares o policiales en medios rurales andinos y   amazónicos, contra personas consideradas sospechosas de tener vínculos con los   grupos subversivos, la violencia sexual fue una práctica generalizada y   persistente, ejecutada por agentes del Estado (83%) y miembros de las guerrillas   de Sendero Luminoso y del Movimiento Revolucionario Túpac Amarú (11%)[151].   En el mismo sentido, esta Comisión analizó y determinó que el conflicto había   tenido una incidencia diferenciada en los menores de edad[152].    

69.2. Por su parte, la Comisión para el   Esclarecimiento Histórico de Guatemala (CEH), establecida en 1999, dimensionó   las agresivas consecuencias diferenciadas de las hostilidades sobre la población   aborigen. Encontró que, de 1981 a 1982, en el marco del conflicto armado interno   entre la guerrilla y el Estado, se llevó a cabo una campaña brutal de exterminio   contra los pueblos indígenas Maya. La CEH investigó cuatro zonas de especial   influencia de las fuerzas militares y de ejércitos paraestatales, y determinó   que las víctimas de las masacres y de otras violaciones de los   derechos humanos fueron mayoritariamente miembros del pueblo Maya. Indicó que en   el área denominada Ixil se afectaron en un 97.80%, en el Norte de Huehuetenango   en un 99.3%, en Rabinal en un 98.8% y en Zacualpa en un 98.4%[153].    

70.  La Corte Constitucional ha estudiado a fondo el problema de los impactos   diferenciados que la violencia armada, específicamente en el caso colombiano, ha   tenido sobre ciertos grupos. Aunque hay diversos conjuntos de víctimas que   resultan afectados de modo especial en los escenarios de hostilidades, esta   Corporación ha profundizado particularmente en la manera y las diversas facetas   y circunstancias bajo las cuales se presenta ese impacto diferenciado en las   mujeres, la población LGBTI, los pueblos étnicos y las niñas, niños y   adolescentes. Dadas sus condiciones culturales, su edad o su situación de hecho   vulnerable, se trata de poblaciones que han sufrido de manera particular el   rigor de la guerra y por eso adquieren desde el punto de vista constitucional,   como víctimas, un papel central en la narración del conflicto armado[154].    

71.  En este orden de ideas, los mandatos de las comisiones de la verdad han sido   especialmente sensibles, a investigar, explicar y proporcionar una narración   profunda de los impactos diferenciados que ha tenido la época histórica de   violencia armada que se investiga, en relación con algunos grupos de víctimas   concretos[155],   como también lo ha hecho la Corte a partir del seguimiento a las ordenes   dirigidas a la superación de violaciones masivas a los derechos humanos.    

5.4.2.3.  Los fines de las comisiones de la verdad      

72.  El propósito general de las comisiones de la verdad es restaurar la dignidad de   las víctimas y de las comunidades afectadas. Las comisiones buscan dar respuesta   a sus necesidades, esperanzas, deseos, frustraciones, su sufrimiento y sus   anhelos, luego de la terminación de la época generalizada de abusos. Las   víctimas son la razón de ser de las comisiones de la verdad y sobre esta base se   erigen la mayoría de los fines que, de manera directa o indirecta, se persiguen   con las investigaciones, la elaboración del informe final y las recomendaciones.    

5.4.2.3.1. Esclarecer y promover el   reconocimiento público de las víctimas y de los crímenes cometidos    

73. Como se señaló en la sección anterior,   las investigaciones que realizan las comisiones de la verdad son muy distintas   de las que se llevan a cabo en los procesos judiciales, principalmente porque su   sentido y sus fines son sensiblemente diferentes. La misión de las comisiones de   la verdad no se e enfoca en la sanción de los perpetradores. Por lo general, su   pretensión está ligada al esclarecimiento lo más completo posible de los   crímenes ejecutados en una época determinada, de los sufrimientos causados a las   víctimas, de las afectaciones ocasionadas a las comunidades, de los patrones de   criminalidad empleados, de los sucesos especialmente devastadores de esa etapa   de violencia, así como de los autores y determinadores, individuales y   colectivos, de los delitos.    

Por otro lado, pretenden proporcionar un relato   complejo, una explicación contextual de la historia documentada, es decir,   reconstruir la memoria colectiva, en torno al conflicto armado. En la medida en   que generalmente contribuyen a proyectos de reconciliación nacional, estudian de   modo global las causas estructurales de la violencia, los factores sociales,   políticos, económicos, culturales e institucionales ligados a ella y las   características de las afectaciones provocadas a los individuos y comunidades.   Analizan la manera y las condiciones en que el uso de la violencia permeó los   poderes político, militar y económico y las responsabilidades jurídicas, así   como éticas y políticas de los crímenes. Además, emplean análisis jurídicos,   pero también pueden utilizar perspectivas interdisciplinarias, en cuanto   permitan entender y expresar de mejor manera lo ocurrido y dar cuenta de ello en   el informe final.    

74. Las comisiones de la   verdad conformadas en otros países para investigar años de violencia armada han   producido informes significativos, que han logrado esclarecer en buena medida la   magnitud y características de las violaciones. Se destacan a este respecto las   comisiones de Argentina[156],   Chile[157],   Chad[158],   El Salvador[159],   Haití[160],   Sudáfrica[161]  y Guatemala[162].    

75. Pero además de indagar lo sucedido y   proporcionar una interpretación de la historia de abusos generalizados, las   investigaciones de las comisiones de la verdad tienen como fin el   reconocimiento  público de esa historia. La verdad que proporcionan las conclusiones de sus   hallazgos tiene una fuerza simbólica especial, en la medida en que es la   reconstrucción oficial de los crímenes cometidos y las formas que asumieron en   un periodo de opresión y, por lo tanto, desmienten otras hipótesis no oficiales   acerca de lo ocurrido, en especial, aquellas que tienden a desconocer los daños   provocados a las víctimas. No se trata de una versión más de la verdad,   sino de aquella que el propio Estado proporciona a la sociedad, a partir de la   participación de los agraviados y de la mayoría de quienes tomaron parte en los   hechos durante el la fase objeto de estudio.    

Las comisiones dan cuenta de lo que no se conocía y   de responsabilidades insospechadas. No obstante, también exhiben a la luz   pública aquello que era generalizadamente sabido y la autoría de perpetradores   que también era bien conocida, pero que, en ambos casos, nadie se había atrevido   a mencionar ni a denunciar, a causa de intimidaciones o por temor a represalias[163].   De la misma manera, las comisiones fijan públicamente responsabilidades,   generalmente colectivas, y hechos cuya ocurrencia había sido objeto de   cuestionamientos o de negación sistemática por el Estado o sectores políticos   influyentes, vinculados a su ejecución[164].    

Así, el reconocimiento de la verdad que se realiza   en las comisiones desempeña un papel significativo para las víctimas y las   colectividades en términos de sus derechos a la dignidad y honra. Los   periodos de negación o silenciamiento forzado de lo sucedido hacen más intenso   el sufrimiento de las víctimas, pues además de haber padecido las violaciones,   se les somete a la injusticia de poner en duda su propia condición. Las   investigaciones de las comisiones de la verdad implican la confirmación oficial   y pública de los crímenes cometidos y de sus responsables, al menos colectivos   y, en este sentido, hacen justicia histórica a los agraviados.    

76. El reconocimiento que favorece las   comisiones de la verdad, con todo, no solo es de carácter histórico, sino que   tiene un alcance también más profundo en el marco de la justicia transicional.   Cuando las víctimas han sido objeto de ataques brutales, mediante tales tratos   se transmite implícitamente la idea de la superioridad del perpetrador sobre el   sometido. Cada menoscabo afirma la desigualdad entre el agresor y el agredido,   pues la violencia posee un contenido general discriminatorio. En este sentido,   la labor de las comisiones de la verdad consiste también en reconocer a las   víctimas como ciudadanos titulares de los mismos derechos y merecedores de igual   consideración y respeto que los demás[165].      

5.4.2.3.2. Contribuir a   los procesos de duelo y permitir a las víctimas contar su propia historia    

77.  Las víctimas tienen derecho a la verdad y a participar en el esclarecimiento de   lo ocurrido, a través de las narraciones de sus propias historias, a preguntar y   a escuchar lo que otros saben de ellas[166].   Sin embargo, uno de los dilemas que pone a prueba las comisiones de la verdad es   si resulta conveniente para las víctimas evocar, contar o escuchar cómo   ocurrieron las atrocidades o si es preferible la generación de mecanismos para   no recordar los dramas vividos.    

Es claro que en la reconstrucción de la verdad, las víctimas deben tener la   posibilidad de tomar parte activa y son en verdad ellas quienes contribuyen   principalmente al esclarecimiento de lo ocurrido, con sus preguntas y sus   narraciones[167].    

78.  En las investigaciones sobre los efectos para las víctimas de las comisiones de   la verdad, se ha evidenciado que la exposición a episodios de violencia   impactantes, como los experimentados por veteranos de guerra, prisioneros,   mujeres sometidas a vejámenes sexuales, individuos objeto de atrocidades,   torturas o secuestros prolongados, etc., genera en los afectados los denominados   síndromes de estrés postraumático. Estos comportan consecuencias psicológicas   inmediatas o a largo plazo e incluyen sentimientos de culpabilidad, desamparo y   miedo, y vivencias como pesadillas, depresión, afectaciones psíquicas,   dificultades para la interacción y ansiedad. Tales problemas son usualmente   sufridos por los sobrevivientes de las violaciones, pero también por sus   familiares[168].     

79.  En el caso del conflicto armado colombiano, el Centro Nacional de Memoria   Histórica (CNMH) ha documentado ampliamente los devastadores efectos producidos   por las escenas y las experiencias de horror que han tenido que soportar las   víctimas y sus seres queridos. Hombres, mujeres, niños, niñas, adolescentes,   jóvenes, adultos y adultos mayores han sido obligados a presenciar asesinatos   atroces de familiares cercanos o vecinos, a observar cuerpos torturados,   exhibidos para escarnio público y fueron víctimas de amenazas, encierros,   violencia sexual y agresiones contra su dignidad.    

80.  Los relatos dolorosos hechos al CNMH han mostrado los crueles episodios de   brutalidad que los habitantes de los territorios azotados por el conflicto   armado han padecido: personas ejecutadas cuando intentaban acompañar ritos   funerarios de familiares y amigos; hijos e hijas que escucharon el suplicio de   sus madres cuando estas fueron abusadas sexualmente; madres lactando o cargando   a sus hijos o hijas que fueron asesinadas; familias y comunidades que huyeron en   medio de los combates; labriegos que presenciaron la quema o saqueo de sus   viviendas y poblados y que tuvieron que dejar abandonados a seres queridos   fallecidos, a personas heridas y a los ancestros. Todas estas situaciones han   causado profundos impactos emocionales sobre las víctimas y han desagotado sus   recursos psicológicos. “En muchas ocasiones no cuentan con las capacidades de   respuesta necesarias para afrontar, asumir, explicar y sobrevivir a experiencias   marcadas por el horror, la indefensión y la humillación”[169].    

81.  El alivio potencial para las víctimas generado por el saberse escuchadas y   conocer la verdad de sus propias historias fue muy claro, por ejemplo, en muchas   personas que concurrieron a declarar ante la Comisión de la Verdad y la   Reconciliación de Sudáfrica[170].   En Colombia, en el proyecto de la Verdad de las Mujeres, coordinado por la   organización Ruta Pacífica de las Mujeres, que pretendió reconstruir la memoria   de sobrevivientes del conflicto armado en un tipo de “comisión de la verdad para   las mujeres”, a partir de los relatos de más de mil a lo largo y ancho del país,   también mostró potencialidades en este sentido[171].    

82.  Las comisiones de la verdad también permiten a las víctimas contar su propia   historia. Son una plataforma pública para dar a conocer sus experiencias y para   que el público escuche sus testimonios. “Cuando las víctimas tienen la   posibilidad de contar su versión de los hechos y hay empatía con su sufrimiento,   se les respeta como personas y se las trata con dignidad, no con desprecio”   [172]-    

Las narraciones públicas de las víctimas significan también la restauración de   su derecho a la honra. “Suponen la posibilidad de romper el silencio, de   escapar al olvido, de ser escuchadas en público y por auditorios amplios y de   que sus relatos sean creídos por el Estado y los conciudadanos”. Implican la   garantía de contar su verdad frente a públicos amplios y autoridades con   capacidad de decisión para transformar las circunstancias que permitieron los   crímenes y es también una forma de inclusión[173].   Así mismo, para los pueblos y auditorios que escuchan los relatos sobre el   horror significa acceder a los derechos a la verdad y a la memoria y, por lo   tanto, tiene unas dimensiones pedagógica y esclarecedora, en orden a que los   crímenes nunca vuelvan a suceder[174].    

5.4.2.3.3. Propiciar la reconciliación y la convivencia pacífica    

83. A partir de trabajos de   justicia transicional, puede hacerse referencia a tres niveles   de la reconciliación, de acuerdo con concepciones más o menos robustas. En un   primer nivel, la reconciliación no implica nada más que la simple coexistencia   entre quienes antes fueron enemigos, de manera que ahora cumplen la ley y no se   asesinan. En un segundo nivel, además de coexistir de manera no violenta, los   individuos se respetan entre sí como conciudadanos, pese a que continúen siendo   adversarios. Se escuchan mutuamente, están dispuestos a hacer concesiones   recíprocas en asuntos de política pública, construyen lo social a partir de   áreas de preocupación común y llegan a acuerdos beneficiosos para la vida de   todos. En un tercer nivel, se sitúa una concepción de la reconciliación mutua e   integral, que implica perdón y restauración entre víctimas y victimarios[175].    

Es posible que el tercer sentido de la   reconciliación, notablemente vigoroso, presente ciertas dificultades prácticas,   si se comprende como una obligación jurídica que las comisiones de la verdad   deben asegurar. Las comisiones, por ello, en general pretenden alcanzar la   reconciliación al menos entendida conforme al segundo sentido indicado. Esto no   implica que en la práctica y, según la cohesión del proceso transicional, esos   órganos no tengan la capacidad de lograr de hecho una reconciliación en el   sentido más fuerte de la expresión. Con todo, por lo común, las comisiones de la   verdad se trazan la tarea de dar pasos decisivos en dirección de procesos de   reconciliación, mínimamente a la luz del sentido intermedio planteado.     

La reconciliación, en dicha acepción, trae   como consecuencia la exclusión de la violencia como forma de comunicación y, por   ende, la convivencia pacífica, pero no la eliminación de los desacuerdos entre   ciudadanos. Los desacuerdos, incluso si son profundos y se manifiestan de forma   activa, son parte constitutiva de las sociedades contemporáneas, caracterizadas   por la pluralidad de visiones políticas y morales, de modo que su existencia no   puede ser interpretada como signo de contextos sociales no reconciliados. La   reconciliación, según este punto de vista, comporta que los ciudadanos, aún con   discrepancias entre sí, gobiernan su actuación por los principios de tolerancia   y respeto, lo cual permite que sean capaces de debatir y de interactuar de   manera racional, en relación con asuntos públicos o de interés común y de   cooperar y asumir una actitud dispuesta hacia la búsqueda de soluciones, frente   a los problemas de interés colectivo[176].    

84. Esta   forma de reconciliación presupone también la recomposición de la confianza   elemental que se afecta luego de un periodo amplio de violaciones a los derechos   humanos. Al emprenderse un proyecto de reconciliación, las personas deben poder   confiar de nuevo en sus conciudadanos, en el sentido de que todos comparten   normas y valor básicos; deben poder confiar en aquellos que operan las   instituciones, sobre la base, también, de las referidas normas y valores   compartidos; y deben contar con la certeza y suficiente seguridad sobre el   compromiso de sus iguales para obedecer y mantener tales normas y valores   básicos[177].    

85. Las   comisiones de la verdad pretenden entonces impulsar procesos de reconciliación   así comprendidos y propiciar que, en el desarrollo mismo de su mandato y de sus   labores, las víctimas y todos aquellos que participaron en los abusos cometidos   avancen hacia esa progresiva meta[178].    

5.4.2.3.4. Promover las reparaciones   a las víctimas    

86. En la mayoría de los casos, las comisiones de la   verdad no establecen ni fijan compensaciones o reparaciones, por cuanto   comúnmente carecen de poderes jurisdiccionales. Con todo, dichas medidas son   esenciales en un proceso transicional y las comisiones se hallan en capacidad de   proporcionar un insumo fundamental para calcular los daños causados, sus   características, grupos afectados y especialmente impactados, y para determinar   las medidas idóneas en orden a lograr dichos fines. En especial, a partir del   conjunto de recomendaciones que las comisiones de la verdad consignan en el   informe final, facilitan a los Estados la realización de reparaciones para las   víctimas.    

87. Los tipos de reparación recomendados en las   experiencias comparadas han trascendido lo estrictamente   patrimonial y han abarcado medidas de restitución, indemnización,   rehabilitación, satisfacción y compensación, en el plano individual y colectivo,   de carácter moral y material[179]. De   la misma manera, son formas de reparación la rehabilitación, los tributos[180] y   otros actos públicos de carácter simbólico, medidas de protección e   implementación de políticas públicas dirigidas a las víctimas.    

88. Con frecuencia, la contribución a los programas   de reparación que realizan las comisiones de la verdad en sus informes ha sido   valorada como uno de los aspectos sobresalientes de sus trabajos. La combinación   de la verdad y las prácticas reparatorias ha constituido una herramienta   fundamental en los procesos transicionales y en los proyectos de reconciliación.   La prolongada guerra civil en El Salvador fue resuelta con la promesa de una   comisión investigativa y de unos remedios reparativos. En Sudáfrica, la promesa   de las reparaciones sirvió como incentivo para que las víctimas testificaran en   los procedimientos públicos del país y en el reporte de la Comisión de la Verdad   de Sudáfrica las medidas de reparación hicieron parte de las recomendaciones   propuestas[181].    

5.4.2.3.5. Impulsar   reformas institucionales a largo plazo orientadas a la no repetición de los   crímenes    

89.  Las comisiones de la verdad, a partir del análisis de las causas y, en   particular, del contexto político y jurídico que dio lugar a los atropellos   cometidos, tienen el papel de establecer pautas y recomendaciones orientadas a   que se realicen reformas institucionales, con el propósito de que las   atrocidades nunca se repitan. El sistema judicial, la policía, el ejército, el   modelo de tenencia de la tierra, los mecanismos de elección de altos   funcionarios del Estado, el sistema tributario y el esquema a través del cual se   reparten las opciones laborales del país son, con frecuencia, los objetos de   estas recomendaciones de reforma[182].   En todo caso, los puntos que, se señala, deben ser modificados, dependen siempre   del origen y la persistencia de los contextos en que tuvieron lugar los   crímenes.    

91. En relación con la   reforma de las instituciones estatales, el Principio 36   establece que se requiere adoptar todas las medidas   necesarias, incluidas reformas legislativas y administrativas, para procurar que   las entidades públicas se organicen de manera que aseguren el respeto por el   Estado de derecho y la protección de los derechos humanos[184].   Respecto del desmantelamiento de las fuerzas armadas paraestatales, en el   principio 37 se indica que estas deberán ser desmovilizadas y han de   investigarse a fondo y publicarse sus posiciones o vínculos con el Estado, en   particular con las fuerzas armadas, la policía, las fuerzas de inteligencia y de   seguridad[185].   Por último, el Principio 38 contempla el deber estatal de reformar leyes e   instituciones que contribuyan a la impunidad[186].    

92. Las   comisiones de la verdad juegan un papel fundamental y ocupan un lugar   privilegiado en la transformación estatal e institucional de un país,   principalmente gracias a su importancia pública y dentro de los respectivos   modelos de justicia transicional. Sus acciones se pueden vincular a la   reconciliación, a la reducción de la desigualdad, a la sensación de justicia   pública y de que todos los ciudadanos, sin importar su condición económica,   tienen derechos susceptibles de ser reconocidos y compensados. En el caso de   Sudáfrica, la Comisión de la Verdad adoptó un enfoque sectorial respecto a la   reforma institucional, lo cual fue notable en términos de justicia transicional.   La Comisión celebró audiencias sobre sectores e instituciones tales como la   salud, los negocios, el sistema judicial, los medios de comunicación, las   cárceles y las comunidades religiosas e impulsó a cada uno de ellos a emprender   un proceso de reflexión y de reformas institucionales[187]. Las   recomendaciones orientadas a las reformas institucionales pueden ser, en todo   caso, de muy variada índole y dependen de los escenarios en los cuales tuvieron   lugar las hostilidades[188].     

5.4.2.4. Aspectos fundamentales del funcionamiento de las comisiones de la   verdad    

5.4.2.4.1. El tiempo de labores    

93.  Las comisiones, como se indicó, son órganos temporales de investigación   extrajudicial de lo sucedido en un periodo histórico específico. Esto implica   que todas tienen un plazo máximo dentro del cual deben adoptar su metodología de   trabajo, recabar pruebas y escuchar cientos o, en ocasiones, miles de   testimonios, así como procesar técnicamente toda la información recibida y   elaborar el informe final. Adoptar un término adecuado que permita llevar a cabo   estas labores y, al mismo tiempo, garantice los fines de este específico   mecanismo de justicia transicional, es por ello de la mayor relevancia.    

En la fijación de tiempos razonables para los trabajos de las comisiones de la   verdad resulta trascendental la importancia nacional de sus resultados, la   cantidad de hechos que están por esclarecer y la demanda ciudadana de investigar   violaciones muy variadas a los derechos humanos, ocurridas en un periodo   considerable de tiempo. Sin embargo, al mismo tiempo es esencial el factor de   oportunidad en la divulgación de los resultados. Es importante que el informe   final aparezca cuando siga vivo el interés y apoyo públicos a las   investigaciones y a la comisión, el impulso a la transición y el espíritu de   reconciliación sean aún vigorosos y se mantengan las condiciones políticas,   facilitadas por la transición, para poner en marcha las recomendaciones que se   formulen[189].   De la misma manera, si diversos mecanismos de justicia transicional han sido   puestos en marcha y, en consecuencia, otros derechos de las víctimas han   comenzado a ser satisfechos, es esencial que el informe brinde el componente de   verdad, con el cual las otras garantías se articulan en favor de las víctimas.    

En las experiencias comparadas, es claro que las comisiones de la verdad, por su   propia naturaleza y, en razón de que su propósito es elaborar la memoria   histórica de una época de violencia armada, a partir de los patrones de   violaciones y de los abusos contra las víctimas, no tienen el fin, ni tampoco la   capacidad, de documentar, uno a uno, todos los hechos delictivos cometidos en el   periodo investigado. Por lo común, las comisiones seleccionan tipos de crímenes,   de víctimas, espacios temporales y territoriales, patrones de comisión, entre   otros factores, que sean los más representativos y les permitan hacer una   radiografía lo más clara posible de los abusos cometidos. Esto, en gran parte,   permite conciliar el imperativo de esclarecer la verdad sobre lo ocurrido en la   época histórica en cuestión y ofrecer a la sociedad un informe oportuno, útil y   beneficioso a la transición.     

94.  Sobre la base de lo anterior, dentro de las comisiones de la verdad más   conocidas, la mayoría ha tenido una duración entre siete meses y tres años, con   dos excepciones que excedieron este último término: la Comisión de Investigación   sobre la Desaparición de Personas en Uganda, de 1986[190], y la   Comisión para la Acogida, la Verdad y la Reconciliación de Timor Leste, de 2002,   con 9 y 3.6 años, respectivamente. Aquella que tuvo el periodo más corto de   labores fue la Comisión Investigadora sobre la Situación de Personas   desaparecidas y Hechos que la Motivaron de Uruguay, en 1985, que llevó a cabo su   trabajo en 7 meses, seguida de la Comisión de la verdad de El Salvador, cuyo   tiempo de labores fue de 8 meses. Por su parte, además de las comisiones de   Uganda y Timor Leste, las comisiones de la verdad cuyos trabajos tuvieron mayor   tiempo de duración fueron las de Nigeria, de 1999, y Sri Lanka, de 1994, en   ambos casos de 3 años.     

95.  Los plazos de labores de las comisiones más representativas de la verdad han   sido usualmente fijados a partir de la extensión del periodo a investigar. Sin   embargo, también son relevantes elementos como el número de comisionados que   conducirán la labor. En el siguiente esquema se pueden apreciar los tiempos de   labores de algunas de las comisiones de la verdad más conocidas, en relación con   la extensión temporal del periodo a investigar y el número de comisionados[191].    

País y año de           creación de la comisión de la verdad                    

Periodo histórico a investigar                    

Tiempo de labores                    

Número de           comisionados   

Argentina (1983)                    

1976-1983    

(7 años)                    

9 meses                    

13   

Uganda (1986)                    

(24 años)                    

9 años                    

6   

Chile (1990)    

                     

1973 -1990    

(16.5 años)                    

9 meses                    

8   

Chad (1990)    

                     

1982-1990    

(8 años)                    

10 meses                    

12-16[192]   

El Salvador (1992)    

                     

1980-1991    

(11 años)                    

8 meses                    

3   

Sri Lanka (1994)                    

1988 – 1994    

3 años                    

3   

Haití (1995)    

                     

1991 – 1994    

(3 años)                    

10 meses                    

7   

Sudáfrica (1995)    

                     

1960  – 1994    

(44 años)                    

2.6 años                    

17   

Guatemala (1999)    

                     

1962-1996    

(34 años)                    

1.5 años                    

3   

Nigeria (1999)    

                     

1966-1999    

(33 años)                    

3 años                    

8   

Sierra Leona (2000)    

                     

1991-1999    

(8 años)                    

2.3 años                    

Perú (2001)    

                     

1980-2000    

(20 años)                    

2.3 años                    

12   

Ghana (2002)    

                     

1957-1993    

(26 años)                    

2 años                    

9   

Timor Leste (2002)    

                     

1974-1999    

(25 años)                    

3.6 años                    

7   

Marruecos (2004)    

                     

1956-1999    

(43 años)                    

1.9 años                    

17   

Liberia (2005)[193]                    

1979-2003    

(24 años)                    

2.3 años                    

9    

Como se puede observar, la gran mayoría de comisiones relacionadas investigaron   un periodo temporal de crímenes entre 7 y 30 años, con excepción de los tiempos   resaltados en la respectiva columna. Por otro lado, salvo las cuatro comisiones   en negrilla, en todas las demás, el tiempo de labores fue inferior a 3 años. Así   mismo, el número de comisionados que encabeza estos organismos ha sido inferior   a 10, con excepción de las comisiones de Argentina (13), Perú (12), Marruecos   (17) y Sudáfrica (17).    

5.4.2.4.2. Metodología    

96.  Uno de los elementos más importantes en el análisis del funcionamiento de las   comisiones de la verdad son sus aspectos metodológicos, pues estos son decisivos   para el éxito de su trabajo. Los aspectos metodológicos que deben ser definidos   son muchos y de muy variada índole y cada uno de ellos es significativo a la   hora de evaluar los resultados de la respectiva comisión dentro de un proceso de   transición. Desde las técnicas de investigación, los tipos de evidencias   admitidos, las formas de recolección y gestión de la información, hasta los   estándares de evaluación de los elementos y la atención a testigos y víctimas   deben ser definidos con especial cuidado al momento de elaborarse su diseño,   tarea que por lo general radica en cabeza de los propios comisionados, una vez   inician labores. Desde el punto de vista constitucional, sin embargo, resulta de   relevancia considerar dos elementos sobre los que debe decidir toda comisión:   (i) audiencias públicas y recepción reservada de declaraciones y (ii)   protección y asistencia a víctimas.    

5.4.2.4.2.1. Audiencias públicas y recepción reservada de declaraciones    

97.  Las audiencias públicas son uno de los mecanismos para recabar elementos de   juicio más eficaces y apropiados de las comisiones de la verdad. Mediante esta   técnica se hace posible que, particularmente las víctimas, cuenten su historia y   hagan saber a todos su angustia, compartan con otros un dolor común, escuchen, a   su vez, las historias de los demás afectados, así como los relatos de   victimarios y otras personas que conocieron los crímenes y las explicaciones   acerca de cómo y por qué se ejecutaron. Adicionalmente es el escenario   simbólicamente más importante para el reconocimiento de responsabilidades y   peticiones públicas de perdón y para promover espacios de reconciliación.    

Desde otro punto de vista, las sesiones abiertas contribuyen a que la comisión   deje de centrarse solo en el producto (informe final) y se ocupe también   del proceso, con lo cual se permite que la sociedad se involucre en ese   esfuerzo institucional, en tanto asunto de interés nacional, y se anima a la   prensa a una mayor difusión y cubrimiento de sus labores. Además, la publicidad   de la toma de declaraciones refuerza la transparencia e imparcialidad que se   demanda de un órgano de investigación de la verdad. Así mismo, proporciona   credibilidad y anticipa la objetividad que tendrá el informe final. Las   audiencias públicas ha sido un recurso frecuente en varias comisiones de la   verdad[194].    

98.  Con todo, pese a las sustanciales ventajas del empleo de las audiencias   públicas, a partir de las experiencias comparadas se ha puesto de manifiesto   que, en la fijación de la metodología y en la selección de los casos en los   cuales se acudirá a ellas, es importante tomar en cuenta algunos factores, en su   mayoría relativos a las condiciones de seguridad que brinde el momento de la   transición y los derechos e intereses de los declarantes, que puedan aconsejar   recibir algunos o gran parte de los testimonios de manera reservada. Al   respecto, se ha mostrado la relevancia de considerar por lo menos tres   circunstancias: (i) la seguridad personal de los testigos, en especial de   las víctimas; (ii) la integridad e intimidad  de declarantes,   particularmente de sobrevivientes de agresiones sexuales y de menores de edad;   y, por último, (iii) la posibilidad de que ciertas declaraciones   perjudiquen a terceros.    

En relación con lo anterior, el Principio 10 de Joinet establece unas garantías   básicas, relativas a las víctimas y a los testigos que declaran a su favor,   en el marco de las comisiones de la verdad. Este estándar prevé que deben   adoptarse las medidas adecuadas para proteger la seguridad, bienestar físico y   psicológico y, cuando así se solicite, la vida privada de los afectados y   declarantes que proporcionen información. En específico, se contempla que las   víctimas y los testigos solo podrán ser llamados a declarar con carácter   voluntario y se protegerá la información susceptible de identificar a un testigo   que prestó declaraciones tras una promesa de confidencialidad.    

Según el mismo principio citado, las víctimas que presten testimonio y otros   testigos deberán ser informados de las normas que regulan la divulgación de   información proporcionada por ellos. Igualmente, las solicitudes de proporcionar   información a la comisión en forma anónima deberán considerarse seriamente, en   especial en casos de delitos sexuales. El principio 10 prevé también que las   comisiones deberán establecer procedimientos para garantizar el anonimato en los   casos apropiados, permitiendo a la vez corroborar la información proporcionada,   según sea necesario.    

98.1.  Como es natural, todos aquellos testigos y, en particular, las víctimas de   violaciones de derechos humanos se negarán a declarar en las sesiones públicas   de las comisiones de la verdad si perciben riesgos para su vida o integridad o   las de sus allegados, relacionados con su participación en las sesiones públicas[195].   Así, se ha considerado fundamental que cuenten con programas de protección o con   la posibilidad de rendir su testimonio bajo reserva o a través de medios   técnicos que impidan la revelación de su identidad. Y, en últimas, si el medio   más idóneo y más razonable es la recepción reservada de la declaración, se ha   señalado que de tal modo debería procederse[196].     

98.2.  Por otro lado, en ciertos supuestos, la decisión de realizar, o no, sesiones   públicas en todos los casos supone analizar previamente la obligación de amparar   la integridad de testigos, como los niños, niñas y adolescentes o como las   mujeres u otras víctimas de violencia sexual. En Sierra Leona, por ejemplo, se   optó por que los niños rindieran su testimonio solamente en sesiones reservadas[197].   Se ha creído que una medida como esta puede ser acogida en una comisión, siempre   que haya personal que sepa cómo interactuar y tenga recursos para trabajar con   esa población. La toma de declaraciones debería así estar abierta a los niños,   niñas y adolescentes bajo estrictas garantías de confidencialidad y protección   de su identidad y las personas que toman declaraciones preferiblemente han de   tener experiencia en brindar apoyo psicológico o realizar trabajo social con   menores de edad sobrevivientes a actos de violencia[198].    

Sobre la base de lo observado en varios casos, se ha sostenido que, en   principio, una comisión de la verdad debería organizar audiencias “a puerta   cerrada”, o en privado, para recibir el testimonio de niñas y niños. Sin   embargo, se ha dicho que si una comisión organiza audiencias públicas para   escuchar sus relatos debería tomar medidas efectivas en orden a proteger su   identidad, de manera que el testimonio pueda ser escuchado sin riesgo de que el   niño llegue a ser identificado[199].   En general, se ha estimado que la intimidad de este tipo de declarantes debe   protegerse a través de medios técnicos en el marco de las audiencias públicas u   optarse, de preferencia, por entrevistas privadas. Además, ninguna información   audiovisual debería ser pública ante las cámaras sino en la forma y con el   consentimiento del declarante que aparece en ella[200].    

En el caso de las mujeres que han sido objeto de vejámenes de carácter sexual,   las víctimas pueden no estar en disposición de hablar libremente ante las   sesiones públicas de las comisiones de la verdad. Según ha sido constatado,   ellas pueden concurrir en un gran número, pero la mayoría prefiere hablar   solamente sobre abusos cometidos contra familiares hombres, como ocurrió en   Sudáfrica y en Perú. Con frecuencia, sienten (o creen que la comisión   percibiría) que el abuso que sufrieron tuvo un carácter privado más que político   y tampoco se sienten cómodas con el hecho de que los miembros de la comisión,   los medios de comunicación, los amigos y las familias les escuchen declaraciones   sobre esos contenidos[201].   Los riesgos de estigmatización y revictimización parecen a este respecto   evidentes.     

En los anteriores supuestos se ha recurrido a entrevistas privadas y a espacios   reservados, tranquilos y seguros, en los cuales ellas puedan hablar libremente   de su tragedia. De la misma manera, en desarrollo de las labores de las   comisiones de la verdad, se han diseñado audiencias especiales que pretenden   propiciar un espacio a las mujeres, equivalente a aquél del que pueden hacer uso   la mayoría de víctimas, pero que hace justicia a los daños diferenciados que les   causó la violencia armada. En este sentido, la Comisión de la Verdad de   Sudáfrica organizó varias audiencias filmadas, centradas en las mujeres, con un   panel totalmente femenino, a fin de que se sintieran seguras y fuera del alcance   de las cámaras del público ordinario y la televisión[202]. Pese a   esto, se ha resaltado la importancia de tener presente que no siempre las   mujeres víctimas de ataques sexuales desean estar alejadas de las sesiones   públicas ordinarias de las comisiones[203].   Para muchas mujeres, las denuncias públicas son importantes en orden a combatir   el estigma asociado a los crímenes sexuales. Al hacerlo en privado, se ha   indicado, las víctimas cargan todo el peso del crimen y derivan de él todavía   vergüenza[204].    

98.3.  Por último, un aspecto que también se ha considerado esencial a la hora de   evaluar la publicidad de las audiencias en las cuales se recepcionarán los   testimonios de las víctimas, corresponde a los eventuales perjuicios que se   puedan causar a terceros inocentes. Con frecuencia, los testigos señalan a   ciertas personas de haber determinado o ejecutado ciertos crímenes, de estar   vinculados de alguna manera con organizaciones delincuenciales que los llevaron   a cabo o de estar relacionadas con individuos públicamente conocidos por sus   conductas ilícitas o inmorales. En estos supuestos, se ha afirmado que los   sujetos afectados por tales señalamientos en el marco de las audiencias   públicas, deberían tener alguna oportunidad de pronunciarse.    

Precisamente, según el Principio 9 de Joinet, sobre garantías relativas a las   personas acusadas en desarrollo de las labores de las comisiones de la   verdad, antes de que sean identificados los autores en su informe, las personas   interesadas deberán tener derecho a ser escuchadas o, al menos, convocadas con   tal fin, y les asistirá la posibilidad de exponer su versión de los hechos en   una audiencia promovida por la comisión, mientras esta realiza su investigación,   o de incorporar al expediente un documento equivalente a un derecho de réplica.   Esta pauta mínima de equidad procedimental ha sido incorporada en varias   comisiones de la verdad y satisface principios mínimos de imparcialidad,   dignidad humana y buena fe. Además, protege de injerencias arbitrarias en   derechos como buen nombre y a la honra de las personas señaladas[205].    

A partir de las experiencias de varias comisiones, se ha planteado que las   reglas metodológicas que permitirán asegurar el derecho de terceros objeto de   señalamientos por parte de los declarantes deberían ser, en todo caso,  muy   cuidadosas, para equilibrar sus garantías con los derechos de las víctimas que   testifican ante la Comisión y con los fines que esta persigue[206].  De   este modo, en virtud de los derechos de las víctimas, el derecho de réplica no   debería extenderse y, en la generalidad de los casos no se ha extendido, hasta   la posibilidad para las personas señaladas de contrainterrogar a los   declarantes. Esta atribución, se ha advertido, podría disuadir e intimidar a   muchas víctimas para ejercer su derecho a concurrir a las audiencias, generaría   una extensión sustancial de las sesiones, además de que tendería a crear la   errónea y potencialmente contraproducente sensación de un juicio. Por   consiguiente, se ha dicho que, para proteger a las víctimas, las comisiones   deberían, de preferencia, conceder a los individuos señalados una oportunidad de   refutar los hechos atribuidos, de manera independiente al escenario en que   tienen lugar los señalamientos por parte de los afectados[207].    

En consecuencia, para garantizar que los terceros puedan pronunciarse sobre las   afirmaciones de un declarante que les afecta, se tienen dos alternativas, aunque   pueden existir otras. Por un lado, una posibilidad es que presenten por escrito   su versión de los hechos, antes o después de que las audiencias tengan lugar,   según si es posible que las sindicaciones se conozcan con anterioridad a su   manifestación pública. Por otro lado, se ha indicado que podría permitírseles   presentar sus argumentos en una audiencia pública separada de aquellos en que la   víctima testificó, en una audiencia privada o en una entrevista, de conformidad   con el mandato y recursos de la comisión y los dictados de la equidad en el caso   concreto[208].   Por supuesto, también existe la posibilidad de que, de acuerdo con las   limitaciones operativas que pueda tener la respectiva comisión, se opte por   recibir las entrevistas en forma reservada[209].     

5.4.2.4.2.2. Protección y asistencia a víctimas    

99.  La experiencia de las sesiones públicas de las comisiones de la verdad para las   víctimas es en términos generales positivo, como se ha indicado y lo han   mostrado comisiones de otros países. Sin embargo, es evidente que cuando ellas   comienzan a reconstruir oralmente un episodio de particular horror, el rememorar   cada detalle y recordar los momentos de sufrimiento que les produjo puede   desencadenar una vez más angustia y alteraciones emocionales. Esto es   particularmente cierto cuando los afectados desconocen aún parte de lo sucedido,   lidian con duelos todavía inconclusos o perciben impotencia frente a lo que el   Estado ha hecho por ellos hasta ahora.    

Según el Principio 10 de Joinet, en el marco de los trabajos de las comisiones   de la verdad, los asistentes sociales y los profesionales en atención en salud   mental deben estar facultados para prestar asistencia a las víctimas, de   preferencia en su propio idioma, durante su declaración y después de la misma,   en especial cuando se trata de agresiones o de violencias sexuales. Este sistema   de soporte médico y ayuda emocional en el curso de las audiencias y con   posterioridad a ellas ha sido acogido por varias comisiones de la verdad, dada   la necesidad que, han constatado, se genera en algunos casos, con la exposición   de las víctimas a estos escenarios[210].    

Se ha indicado que el soporte médico también deberá ser especial y atender las   necesidades de poblaciones de víctimas como, por ejemplo, las niñas, niños y   adolescentes que comparezcan a declarar. En suma, se ha estimado que las   víctimas deberían recibir servicios médicos, psicológicos o emocionales   apropiados, que las ayuden a ofrecer su testimonio ante las comisiones de la   verdad y, al mismo tiempo, les permita obtener los beneficios propios de   exteriorizar su experiencia. Se ha dicho, así mismo, que los equipos de las   comisiones deben hacer un seguimiento a las víctimas luego de rendir su   testimonio público, para asegurarse de que su bienestar no haya sido afectado   como resultado de haber declarado en las sesiones públicas[211].     

5.4.2.5. El Informe final     

100.  El informe final es el documento más importante de memoria histórica que   producen las comisiones de la verdad. En este reporte, que virtualmente recoge   todos los resultados alcanzados, las comisiones expresan la metodología   adoptada, las dificultades y limitaciones encontradas en el curso de las   investigaciones, los aspectos positivos que favorecieron sus labores y hacen más   vigorosos sus resultados, los hallazgos relevantes, los hechos criminales   descubiertos y las posibles responsabilidades y, por último, las recomendaciones   al Estado, a partir de toda la experiencia. Es, además, el documento más   esperado por las víctimas y más trascendental en términos de la satisfacción de   su derecho a la verdad en un escenario de transición.     

El informe final brinda la narración histórica y documentada de la época de   abusos y lo hace a partir de una opción metodológica para presentar sus   resultados. En este sentido, puede hacer énfasis en crímenes emblemáticos no   descubiertos o no explicados apropiadamente, en patrones de criminalidad, en la   caracterización de la violencia armada, según las diversas épocas históricas y   los territorios afectados, en los elementos políticos o culturales que permiten   comprender el inicio y desarrollo de las violaciones a los derechos humanos o,   de hecho, en todas o algunas de las anteriores perspectivas. En todo caso, el   informe debe tener la capacidad de ofrecer una fotografía histórica lo más   completa posible de la violencia, que reconstruya la memoria de las víctimas y   de las comunidades afectadas.    

101.  En relación con la divulgación del informe final, según el Principio 13 de   Joinet, sobre publicidad de los informes de las comisiones, si bien es   cierto, por motivos de seguridad o para evitar que se ejerza presión sobre los   testigos y los miembros de la comisión, en el mandato de esta se podrá disponer   que ciertas partes pertinentes de su investigación se mantengan confidenciales,   por el contrario, el informe final de la comisión deberá hacerse público en su   integridad y ser difundido lo más ampliamente posible.    

102.  Del informe final depende en gran parte la satisfacción del derecho a la   verdad de las víctimas. En este sentido, se ha dicho  que debe (i)  garantizar el libre acceso a su contenido; (ii) contener un cuadro lo más   completo posible sobre los hechos investigados, sus causas y antecedentes   históricos; (iii) ser objetivo, transparente y elaborado en un lenguaje   comprensible; (iv) contener, en lo posible, un listado de las víctimas;   (v)  ser publicado, de tal manera que se garantice su amplia circulación y   reproducción a través de los diferentes medios de comunicación; (vi)  contener garantías de accesibilidad a comunidades del país que hablen otras   lenguas y a personas funcionalmente diversas e (vii) incluir   recomendaciones[212].    

103. Uno de los aspectos, en todo caso, más   relevantes de las comisiones de la verdad son las recomendaciones, las cuales   corresponderán a la situación constatada y reflejada en la memoria histórica   reconstruida y al propósito de que se propicien garantías de no repetición y de   compensación para las víctimas. Además de las recomendaciones   en materia de administración de justicia y reforma a la judicatura, de reforma a   las fuerzas armadas, la policía y los servicios de inteligencia y de reparación   a las víctimas, formuladas por algunas comisiones y a las que se hizo referencia   supra, las comisiones de la verdad han hecho otras recomendaciones de   interés[213].    

5.4.2.7.    Experiencias en Colombia    

104. En Colombia se han conformado una   comisión y algunas organizaciones y grupos orientados al esclarecimiento   histórico de hechos emblemáticos de violencia armada, a menudo relacionados con   el conflicto interno, con un carácter semejante al de las comisiones de la   verdad de carácter transicional. Entre ellos se destacan los siguientes:    

104.1. Grupo de analistas políticos conocido   como el grupo de los violentólogos. Esta institución fue conformada por   Fernando Cepeda, en su calidad de ministro de Gobierno del presidente Virgilio   Barco, y su misión era investigar las causas de la violencia en Colombia. Como   resultado de sus indagaciones, entregaron un informe titulado “Colombia:   Violencia y Democracia”[214],   el cual se utilizó en la forma de diagnóstico para dar inicio al proceso de paz   con los grupos guerrilleros de finales de los 80, que desembocó en la   desmovilización de varios de ellos y la aprobación de la Constitución de 1991[215].    

104.2. Comisión Nacional de Reparación y   Reconciliación (CNRR). Este órgano fue creado por la Ley 975 de 2005, de   Justicia y Paz, en el marco de los acuerdos entre el Gobierno Nacional y los   grupos paramilitares, y funcionó hasta el 31 de diciembre de 2011. Estuvo   liderado por Gonzalo Sánchez en lo relacionado con la construcción de memoria   histórica y sus integrantes fueron mayoritariamente profesores universitarios e   investigadores.    

Sus funciones principales estaban relacionadas con   la garantía de la participación de las víctimas en el esclarecimiento de hechos   históricos; la presentación de un informe público sobre las razones para el   surgimiento y evolución de los grupos armados ilegales; el seguimiento y   verificación de los procesos de reincorporación y desmovilización de los   miembros de grupos armados organizados al margen de la ley; el seguimiento y   evaluación periódica de la reparación prevista en la Ley de Justicia y Paz; la   elaboración de recomendaciones frente a los criterios de reparación y el   adelantamiento de acciones nacionales de reconciliación, para impedir la   reaparición de nuevos hechos de violencia que alteraran la paz nacional.    

En consecuencia, su actividad se concentró en tres   objetivos: (i) la construcción de memoria histórica con base en casos   emblemáticos[216],   (ii) el seguimiento a los procesos de desmovilización ante la Fiscalía, con el   deber de informar al Gobierno sobre cualquier irregularidad que pudiera llegar a   afectar a las víctimas; y, (iii) el seguimiento a los procesos de reparación[217].    

Esta Comisión tenía la facultad de recibir informes   de los paramilitares desmovilizados y calificarlos para efectos de rebajas de   penas en los procesos judiciales correspondientes. En efecto, la Ley 1424 de   2010 creó los “Acuerdos de Contribución a la Verdad Histórica y Reparación”  reglamentados por el Decreto 2601 de 2011. Dichos acuerdos debían ser firmados   por la Agencia Colombiana para la Reintegración y cada uno de los   desmovilizados. Se determinó que estos no podían servir como pruebas en procesos   judiciales, pero si la CNRR los consideraba suficientes, podían dar lugar a   rebajas de penas (Art. 7 del Decreto 2601 de 2011).    

104.3. Comisión de la Verdad Sobre los Hechos   del Palacio de Justicia. Este órgano fue conformado en 2008 para investigar los   hechos del Palacio de Justicia ocurridos los días 6 y 7 de noviembre de 1985,   cuando un comando de la guerrilla del M-19 asaltó la edificación y el Ejército Nacional irrumpió   violentamente para controlar la toma, lo cual trajo como resultado la muerte de   11 Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, la desaparición de   aproximadamente 11 empleados de la Corporación y el fallecimiento de otras más   de 60 personas. La Comisión estuvo compuesta por tres ex magistrados de   la Corte Suprema de Justicia, quienes entregaron un Informe Final en 2010[218], el cual   fue financiado totalmente con recursos de los propios magistrados, la Fundación   Ford y la Comisión Europea. En dicho informe, se presentó el contexto histórico   y político en el que se produjo la toma del Palacio de Justicia y un relato   detallado de la intervención de distintos actores[219].    

104.4. Centro Nacional de Memoria Histórica.   Esta institución fue creada por la Ley 1448 de 2011, mediante la cual se puso   fin a la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, como ente separado   del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.  Las   principales funciones del Centro Nacional de Memoria Histórica (en adelante   CNMH) son el diseño, implementación y administración de un Museo de la Memoria;   integrar un archivo sobre el conflicto y las violaciones de derechos humanos que   se hayan producido en su desarrollo; el impulso y promoción de la investigación   orientada a contribuir a la reconstrucción de la verdad histórica, con la tarea   de diseñar e implementar un Programa de Derechos Humanos y Memoria; reconstruir   la memoria de los ex miembros de las autodefensas que se incorporaron a los   Acuerdos de Contribución a la Verdad Histórica y la Reparación y se   comprometieron con las víctimas y el Estado a aportar verdad.    

Así mismo, el CNMH tiene el papel de apoyar al Grupo   de Memoria Histórica para que termine con la tarea encomendada en la Ley de   Justicia y Paz, en relación con la entrega de un informe sobre la evolución y   desarrollo de los grupos armados organizados al margen de la ley que han operado   en el país. El Centro de Memoria Histórica ha presentado una serie de informes   que reconstruyen algunos de los escenarios de violencia armada, a partir de su   mandato.    

5.4.2.8. Síntesis    

105. Según lo ilustrado en esta sección, las   comisiones de la verdad son instituciones temporales de carácter oficial,   extrajudicial y transicional, creadas con el propósito de esclarecer las   atrocidades perpetradas en un periodo de varios años y elaborar la memoria   colectiva de esa época de violencia. Su misión última es elaborar un relato   histórico y explicativo de los abusos cometidos, que pueda ser compartido por la   mayoría de la sociedad y le permita cerrar simbólicamente ese pasado de   agresiones y dolor, así como sentar las bases de la reconciliación.    

Los trabajos de las comisiones de la verdad han   estado regidos por un mandato, que consiste en la determinación del periodo   histórico y los crímenes a investigar, el cual puede ser restringido o más o   menos amplio. El mandato, así mismo, ha incorporado la narración de los efectos   diferenciales que las confrontaciones han tenido respecto de ciertos conjuntos   de víctimas. En este contexto, se mostró que en el marco del conflicto armado   interno, la Corte ha identificado las desproporcionadas   consecuencias diferenciales que la violencia ha tenido para las mujeres, la   comunidad LGBTI, las comunidades indígenas y afrocolombianas y las niñas, niños   y adolescentes.    

La razón de ser de las comisiones   de la verdad son las víctimas y la restauración de su dignidad. En este sentido,   cinco propósitos especiales han perseguido las comisiones de la verdad: (i)   esclarecer y explicar la violencia perpetrada, así como propiciar el   reconocimiento público y oficial de quienes han sido víctimas y de los crímenes   ejecutados; (ii) contribuir a hacer los duelos y permitir a los   afectados contar la propia historia; (iii) propiciar la reconciliación y   la convivencia pacífica, en el sentido de generar espacios de cooperación mutua   y de recomposición de la confianza entre los ciudadanos (iv)  promover varios tipos de reparaciones, de acuerdo con las necesidades de las   víctimas, e (v) impulsar reformas institucionales a largo plazo, de   diversas características, orientadas a la no repetición de las atrocidades.     

En relación con el funcionamiento de las   comisiones de la verdad, se mostró que el tiempo de labores ha sido   generalmente corto, para atender oportunamente los derechos de las víctimas y   los fines de la transición, y respecto de los elementos metodológicos se señaló   la importancia de decidir entre audiencias públicas y declaraciones reservadas,   teniendo en cuenta elementos como la seguridad personal de los testigos, la   intimidad de declarantes y la posibilidad de que ciertas declaraciones   perjudiquen a terceros. Se evidenció también la importancia de las   recomendaciones del informe final para las víctimas, especialmente en materia de   reforma a la administración de justicia y a las fuerzas   armadas, así como en términos de reparaciones.    

De la misma manera, se puso de manifiesto   que en Colombia han existido algunos proyectos sobre reconstrucción de la   memoria que, si bien no han tenido el mismo papel de una clásica comisión de la   verdad, han cumplido una función de esclarecimiento histórico de hechos   emblemáticos de violencia armada. Dentro de los más representativos se   encuentran (i) el grupo de los “violentólogos”; (ii) la   Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación; (iii) la Comisión de la   Verdad de los Hechos del Palacio de Justicia y (iv) el Centro Nacional de   Memoria Histórica.    

106. El artículo 2 transitorio del   Acto Legislativo 01 de 2017, declarado exequible mediante la Sentencia C-674 de   2017[220],   creó la CEV como un ente autónomo del orden nacional, con personería jurídica,   autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a un régimen legal   propio. El Constituyente derivado concibió la CEV también como un órgano   temporal y de carácter extra-judicial y expresamente previó que sus actividades   no podrán implicar imputación penal de quienes comparezcan ante ella. Así mismo,   estableció que sus fines son (i) conocer la verdad de lo ocurrido en el   marco del conflicto; (ii) contribuir al esclarecimiento de las   violaciones e infracciones cometidas; (iii) ofrecer una explicación   amplia de su complejidad a toda la sociedad; (iv) promover el   reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las   responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa e   indirectamente en conflicto armado; y (v) promover la convivencia en los   territorios para garantizar la no repetición.    

Por último, la disposición constitucional contempló   que la ley reglamentaria el mandato, funciones, composición y funcionamiento de   la CEV, conforme a los principios orientadores dispuestos en el sub-punto   5.1.1.1. del Acuerdo Final, con inclusión de los mecanismos de rendición de   cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben su autonomía[221].    

107. En el marco del   Artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, también declarado   exequible mediante la misma sentencia citada, la CEV es uno de los ejes del   Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR)[222]; el cual   parte (i) del reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con   derechos; (ii) del reconocimiento de que debe existir verdad plena sobre   lo ocurrido; (iii) del principio de reconocimiento de responsabilidad por   parte de todos quienes participaron de manera directa o indirecta en el   conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a los   derechos humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario; y   (iv)  del principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, a la   justicia, a la reparación y a la no repetición.    

108. De igual manera,   según la misma disposición superior, la integralidad del SIVJRNR debe contribuir   al esclarecimiento de la verdad del conflicto y a la construcción de la memoria   histórica. Por otra parte, el precepto establece que el SIVJRNR hará especial   énfasis en medidas restaurativas y reparadoras, entendiendo que aquellas   atienden prioritariamente las necesidades y la dignidad de las víctimas y que   deben ser aplicadas con un enfoque integral que garantice la justicia, la verdad   y la no repetición de lo ocurrido. Los distintos mecanismos y medidas de verdad,   justicia, reparación y no repetición, prevé también la norma, en tanto partes de   un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no pueden entenderse   de manera aislada, sino que están interconectados a través de relaciones de   condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener cualquier tratamiento   especial de justicia, siempre fundados en el reconocimiento de verdad y   responsabilidades.    

109. Por último, el   artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 consagra que el SIVJRNR   tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que corresponde a las   características particulares de la victimización en cada territorio y cada   población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres y   de los niños y niñas víctimas del conflicto armado. Adicionalmente, de acuerdo   con la norma, el enfoque de género y diferencial se aplicará a todas las fases y   procedimientos del Sistema, en especial respecto a todas las mujeres que han   padecido o participado en el conflicto. El Constituyente derivado también previó   que la conformación de todos los componentes del SIVJRNR deberá tener en cuenta   la participación equitativa entre hombres y mujeres con respeto a la diversidad   étnica y cultural y los principios de publicidad, transparencia, participación   ciudadana, idoneidad ética y criterios de cualificación para su selección.    

5.4.3.1. Síntesis    

110. En el marco del Acto   Legislativo 01 de 2017, la CEV es una entidad autónoma, del orden nacional, con   personería jurídica, autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a   un régimen legal propio. El constituyente derivado la concibió como un órgano   temporal y de carácter extra-judicial, cuya razón de ser radica fundamentalmente   en la reconstrucción de la memoria del conflicto armado reciente y en el   reconocimiento de las víctimas, así como en la promoción del reconocimiento   voluntario de responsabilidades. Adicionalmente, debe buscar propiciar las   condiciones para la convivencia y la reconciliación. En tanto componente de   SIVJRNR, la CEV cumple un papel esencialmente restaurativo para las víctimas, se   aplica de forma coordinada e integral con los demás mecanismos y tiene un   enfoque territorial, diferencial y de género.    

111. Atendiendo a esta   caracterización, a continuación la Sala efectuará algunas precisiones relevantes   sobre la estructura estatal, en especial de la inclusión en aquella de órganos   autónomos e independientes encargados de cumplir funciones públicas.    

5.4.4. LOS ÓRGANOS AUTÓNOMOS E INDEPENDIENTES EN   LA ESTRUCTURA DEL ESTADO – Alcances y precisiones relevantes    

112. Al lado de la parte dogmática, la   Constitución de 1991 se ocupa de determinar la estructura del Estado. Su   diseño no abandona el principio de separación que inspiró la teoría de la   división del ejercicio del poder, ni las tres ramas existentes en su formulación   clásica[223],   pero reconoce (i) la presencia de funciones necesarias dentro de un   Estado que no se inscriben en el ámbito competencial de las referidas ramas[224], y (ii)  la vigencia de principios que guían la manera en la que interactúan quienes   ejercen el poder público, con el objeto principal de garantizar la efectividad   de los principios, derechos y deberes; racionalizar el ejercicio de dicho poder,   evitando su concentración y, permitir de manera eficiente el cumplimiento de las   finalidades estatales[225].    

Bajo las anteriores premisas, conforme a lo   establecido en los artículos 1 y 113 de la C.P., el país se configuró como una   República unitaria, en la que el cumplimiento de todas las funciones estatales   se distribuye entre autoridades que conforman las ramas legislativa, ejecutiva y   judicial, y los órganos dotados de autonomía e independencia. De estos últimos   hacen parte, entre otros, aquellos que conforman las organizaciones de control[226]  y electoral[227],   así como el Banco de la República[228].   Su actuación, que se encuentra definida normativamente en un escenario de   distribución y prevalencia funcional[229],   necesariamente atiende al principio de colaboración armónica, dado que el poder   es único e indivisible[230].   Adicionalmente, siempre que se afirma la citada independencia y autonomía, su   comprensión debe alejarse de concepciones absolutas e inscribirse dentro de una idea de equilibrio, controles y sujeción al   ordenamiento jurídico[231],   con la finalidad de que los cometidos estatales en un Estado constitucional de   derecho se satisfagan adecuadamente[232].     

113. Partiendo del respeto por este diseño estatal, la implementación del   proceso de justicia transicional que se inició tras la suscripción del Acuerdo   Final ha implicado la creación de una institucionalidad transitoria, que, no por   ello, está exenta de atender a los principios que sustentan la configuración del   Estado en la Constitución Política. La Comisión para el Esclarecimiento de la   Verdad, la Convivencia y la No Repetición es parte de esa nueva   institucionalidad, tal como se previó en el artículo transitorio 2 del artículo   1 del Acto Legislativo 01 de 2017 y se desarrolla en el Decreto Ley que ahora es   objeto de control de constitucionalidad.    

115. Primero. La independencia y la autonomía hacen   referencia, por un lado, a la no vinculación del ente a las ramas   ejecutiva, legislativa y judicial, y por lo tanto, a la facultad de actuar sin   que se ejerza sobre él una especie de inspección de tutela por parte de un   superior[233];   y, por otra, a la titularidad de una facultad de regulación sobre su   funcionamiento, en orden a cumplir la misión asignada. Al respecto, en la   sentencia C-832 de 2002[234],   esta Sala sostuvo que:     

“ ,,, la autonomía que la   Constitución Política otorga a determinados organismos, significa básicamente;   i) no pertenencia a alguna de las ramas del Poder; ii) posibilidad de actuación   por fuera de las ramas del Poder y por ende actuación funcionalmente   independiente de ellas; iii) titularidad de una potestad de normación para la   ordenación de su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada.”[235]    

Dentro de la anterior   perspectiva, dos precisiones deben efectuarse. La primera, consiste en que los   citados caracteres no implican la desarticulación del engranaje estatal, y para   ello se han reafirmado principios tales como el de pesos y contrapesos y el de   colaboración armónica en un Estado unitario. Y, la segunda, referida a que el   grado de independencia y autonomía, con sujeción al principio de legalidad[236],   adquiere su significado y contenido concreto en razón de la misión asignada y en   los términos que derivan del marco jurídico constitucional que reconoce tal   independencia y autonomía[237].    

115.1. Sobre la autonomía administrativa la Corte ha considerado que, en   tratándose de los órganos independientes, implica el reconocimiento de una “naturaleza   única que, en razón de sus funciones, requiere de un ordenamiento y organización   especiales, que difiere del común aplicable a las demás entidades”[238]. La   organización, sujeta en estos casos a regímenes legales especiales, comprende,   entre otros aspectos, elementos relacionados con la estructura de la entidad, la   nomenclatura de los cargos, la planta de personal, el tipo de vinculación de los   empleados, que, en todo caso dependiendo del margen conferido por el   Constituyente, será competencia de regulación de las autoridades que   ordinariamente ostentan tal atribución, o de quien, y en los términos en que se   determine a partir del marco superior, se le concede tal autonomía.    

115.2. La autonomía técnica, a su turno, parte del reconocimiento de la   existencia de una función estatal que requiere, para su adecuado manejo, de   conocimientos cualificados; que sean los que determinen y guíen el destino del   respectivo órgano, en beneficio de la satisfacción de los fines constitucionales   de su competencia[239].    

115.3.  La autonomía presupuestal, comporta “la disposición de medios   personales y de recursos materiales de orden financiero… que puede manejar,   dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la injerencia ni la   intervención de otras autoridades u órganos”[240]. Este   elemento implica la potestad para ordenar el gasto y organizar el uso del   presupuesto y de todos los recursos que lo integren, en el marco de sus   funciones, con la garantía de que ningún otro órgano puede intervenir,   condicionar o impedirlo en ningún sentido. La entidad define así las operaciones   contractuales, las inversiones y los gastos que juzgue necesarios para el   adecuado cumplimiento de sus fines constitucionales y legales[241], sin   sujeción a criterios externos.    

116. Segundo. En razón a que los   órganos autónomos e independientes hacen parte de una estructura estatal   unitaria y ejercen funciones públicas, se sujetan a principios constitucionales[242], tales   como los previstos en el artículo 209 de la C.P., y a los controles que, de   ordinario, recaen sobre los servidores del Estado (artículo 123 de la C.P.).    

117. En cuanto a los principios previstos en   el artículo 209 de la Carta, esto es, de igualdad, moralidad,   eficacia,  economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, la   Corte considera necesario realizar las siguientes consideraciones.    

117.1. El   artículo 13 de la C.P. consagra el derecho a la igualdad. De esta disposición se   deriva que las autoridades estatales deben proporcionar el mismo trato a todas   las personas y abstenerse de hacer distinciones en el cumplimiento de sus   deberes, fundadas en el género, la raza, el origen nacional o familiar, la   lengua, la religión, la opinión política o filosófica. Así mismo, surge el deber   de adoptar medidas afirmativas con el objeto de conseguir que la igualdad sea   real y efectiva[243].    

117.2. El principio de moralidad[244] se   traduce en una gama comportamientos acordes con la pulcritud y la honestidad que   la sociedad demanda y espera de quienes manejan los recursos de la comunidad.   Este mandato se refiere, no al fuero interno de los servidores y de los   particulares que cumplen funciones públicas[245], sino a su   relación con el ordenamiento jurídico, a partir de la cual la sociedad tiene la   expectativa de una administración pública recta y proba[246]. Implica   garantía de transparencia en la toma de decisiones y en la gestión pública que   afecta los derechos e intereses individuales[247]. En este sentido, “la   actuación adelantada bajo la buena fe es constitutiva del principio de moralidad”[248].     

117.3. Las actuaciones de la administración   pública también se encuentran gobernadas por los principios de eficiencia  y eficacia. La eficacia[249]  está relacionada con la cabal y cumplida realización de las funciones y   determinaciones de la administración; y la eficiencia[250] está   ligada a la selección de las herramientas y medios más adecuados e idóneos para   el cumplimiento de los objetivos misionales de la entidad[251].    

117.4.  El principio de economía comporta el desempeño de la función   pública a partir de una correcta asignación de los recursos de todo tipo,   destinados a ejecutar una adecuada labor o para el cumplimiento de los objetivos   y metas propuestos[252].   Demanda la realización eficaz de la función legalmente encomendada, con ahorro y   austeridad. Así mismo, implica la adopción de decisiones que comporten los   efectos o consecuencias menos costosos para la institución. “Significa   adelantar políticas, programas y proyectos, mediante estrategias que reporten un   ahorro de tiempo y dinero para la Administración Pública y para los ciudadanos,   de manera que todo actuación del Estado deberá hacerse en el menor tiempo   posible y con la menor cantidad de dinero que ayude a obtener resultados   eficaces[253].    

117.5. Por otra parte, todas las   entidades públicas deben llevar a cabo sus actuaciones bajo el principio de   celeridad, lo cual se traduce en que la gestión pública, en todos sus   niveles, debe ser realizada de forma rápida y efectiva. La celeridad   lleva envuelta la indispensable agilidad en el cumplimiento de las   tareas a cargo de entidades y servidores públicos para lograr sus cometidos   básicos con prontitud, asegurando que el efecto de su gestión se proyecte   oportunamente en la atención de las necesidades y aspiraciones de sus   destinatarios[254]. La celeridad debe ser satisfecha, en todo caso, sin   desmedro alguno de la eficacia y de la moralidad que, en un plano de equilibrio,   deben gobernar las actuaciones de las autoridades estatales.    

117.6. Por   otro lado, la imparcialidad, asociada al debido proceso judicial y   administrativo[255], es antes que todo un elemento esencial para la   confianza en el Estado de Derecho por parte de los ciudadanos y un correlato de   la buena fe con la cual, debe presumirse, aquellos actúan ante las autoridades   públicas (Art. 83 C.P.). En este sentido, la imparcialidad no gobierna solamente   la conducta de los funcionarios en actuaciones judiciales o administrativas,   sino toda decisión, elección o cumplimiento de la función que, en consecuencia,   represente la actuación de las instituciones oficiales. Debido a que las   autoridades solo se encuentran instituidas para proteger a todas las personas   residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y   libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y   de los particulares (Art. 2 C.P.), solo estas finalidades deben inspirar las   determinaciones y el cumplimiento del servicio público.    

117.7. Por   último, las actuaciones de las entidades oficiales deben ser públicas,   salvo en circunstancias excepcionales y por razones constitucionales. La   publicidad obliga a la administración a poner en conocimiento de sus   destinatarios o de la ciudadanía en general los actos administrativos y todas   aquellas decisiones que, aunque formalmente no lo sean, interesan a la   comunidad. Esto, con el fin, no sólo de dar a conocer su contenido y de que los   ciudadanos observen las determinaciones sino, de ser el caso, para que puedan   ser ejercidos recursos y acciones[256] y, en especial, veeduría sobre   la gestión de los intereses públicos. En este último sentido, la publicidad   garantiza la posibilidad del control público a los administrados, el derecho a   participar en las decisiones que los afectan y, en consecuencia, facilita el   funcionamiento del sistema democrático[257].      

El compromiso de la responsabilidad de los servidores del Estado se   funda, principalmente, en las siguientes disposiciones constitucionales: (i)   artículo 6, según el cual su responsabilidad deriva de la infracción a la   Constitución y a la Ley, y de la omisión o extralimitación en el ejercicio de   las funciones; (ii) artículo 121, el virtud del cual las autoridades del Estado   no pueden ejercer funciones distintas a las que les atribuyen la Constitución y   la ley; y, (iii) artículo 123 inciso 2, que estipula “los servidores públicos   están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la   forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.”    

118.1. El control administrativo   disciplinario involucra el poder sancionatorio del Estado; se ejerce con   sujeción a un marco normativo que tiene origen legal, según lo previsto en los   artículos 124 y 150.2 de la C.P., y tiene por objeto garantizar “la   obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la   eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen   funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”[259]. En principio, la   Procuraduría General de la Nación, según lo previsto en el artículo 118 y 277   [numerales 5 y 6] de la C.P., ejerce la función de control en este ámbito, de   manera preferente. Que sea (i) en principio implica que, dentro de la   concepción de un Estado equilibrado y con controles recíprocos, algunos   funcionarios escapan a su competencia y son sometidos a otras autoridades, como   ocurre con los magistrados de las Altas Cortes, para quienes su juez   disciplinario es el Congreso de la República en los términos previstos en los   artículos 174 y concordantes de la C.P.[260]; y,   (ii)  preferente, porque puede desplazar la competencia sancionatoria de carácter   interno, “por medio de la cual el nominador o el superior jerárquico   investiga la conducta administrativa  de su subordinado y, en caso de que   sea procedente, adopta y hace efectiva la sanción disciplinaria correspondiente”[261].    

118.2. Conforme a lo dispuesto en el   artículo 267 de la C.P. el control, posterior y selectivo, a cargo de la   Contraloría General de la República[262] tiene   por objeto vigilar la gestión fiscal de los servidores del Estado y de los   “particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la nación.”, con   fundamento en las normas legales previstas para el efecto. De naturaleza   administrativa y patrimonial – reparatoria, tiene por objeto garantizar “el   cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las   finanzas del Estado”, y recae sobre el manejo de los recursos en sus   diferentes etapas, con el objeto de determinar “si las diferentes   operaciones, transacciones,  y   acciones jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión   fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades   competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados   por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las   entidades que administran recursos públicos y, finalmente, los objetivos,   planes, programas y proyectos que constituyen, en un período determinado, las   metas y propósitos inmediatos de la administración.”[263]    

118.3. Por último, quienes ejercen funciones   públicas también son sujetos calificados de conductas sancionables a través del   derecho penal, última ratio en materia punitiva, bajo las reglas   sustanciales y de procedimiento previamente establecidas.       

5.4.4.1. Síntesis    

119. Los   órganos autónomos e independientes hacen parte de una pluralidad institucional   que, junto a las ramas Legislativa, Ejecutiva y Judicial, tienen a su cargo el   cumplimiento de funciones estatales, con fundamento en principios tales como el   de la separación en la distribución de las competencias, la colaboración   armónica y el equilibrio. Su inserción en una estructura propia de una República   unitaria, exige la sujeción de su actuación a los principios de la función   pública previstos en el artículo 209 de la C.P., así como la vigencia de los   controles que sobre la conducta de los servidores ha previsto la Constitución   Política, a partir de lo dispuesto en los artículos 6, 121 y 123, en los   escenarios penal, disciplinario y fiscal.    

120. A continuación, la Corte analizará la   compatibilidad con los mandatos constitucionales de las disposiciones del   Decreto Ley 588 de 2017, a través de las cuales se organiza la Comisión para el   Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.    

5.4.5.   ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS DISPOSICIONES DEL DECRETO   LEY 588 DE 2017    

121. El Decreto Ley 588   de 2017 está compuesto por 33 artículos, divididos en 8 títulos. Estos 8 títulos   se distribuyen, a su vez, en dos grandes partes que, por razones expositivas, se   denominarán sustantiva y orgánica. La parte sustantiva se   encuentra integrada por los primeros cuatro títulos, sobre Disposiciones   Generales (Título I); Criterios Orientadores (Título II); Mandato,  Funciones, Atribuciones y Metodología (Título III) y Acceso a la   Información (IV). A su vez, la parte orgánica se encuentra compuesta   por los restantes cuatro títulos, sobre Órganos, Composición y Funciones  (Título V), Financiación (Título VI) y Comité de Seguimiento y   Monitoreo (Título VII) y Disposiciones Finales (Título VIII). Cada   uno de los títulos cuenta con los siguientes artículos.    

Parte sustantiva    

El TÍTULO I, sobre   Disposiciones Generales, consta de los artículos 1 a 4, así: Art. 1.   Naturaleza de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y   la No Repetición; Art. 2. Objetivos; Art. 3. Régimen   jurídico;  y Art. 4. Carácter Extrajudicial.    

El TÍTULO II¸ acerca de  Criterios Orientadores, se encuentra compuesto por los artículos 5 a 10, de   la siguiente manera: Art. 5. Centralidad de las víctimas; Art. 6.  Participación; Art. 7. Enfoque territorial; Art. 8. Enfoque   diferencial y de género; Art. 9. Coordinación con otras medidas de   construcción de paz; y Artículo 10. Convivencia y reconciliación.    

El TÍTULO III,   relacionado con Mandato, Funciones, Atribuciones y Metodología, se halla   conformado por los artículos 11 a 14, de la siguiente forma: Art. 11.  Mandato; Art. 12. Período objeto de estudio; Art. 13. Funciones; y   Art. 14. Metodología.    

El TÍTULO IV, relativo   a Acceso a la Información, se encuentra integrado por los artículos 15 a 19,   del modo siguiente: Art. 15. Colaboración de las entidades del Estado;   Art. 16. Acceso a información reservada; Art. 17. Negativa o   negligencia frente al suministro de la información.; Art. 18. Convenios y   protocolos de acceso a información; y Art. 19. Publicación, divulgación y   acceso a medios de comunicación.    

Parte orgánica    

El TÍTULO V, sobre   Órganos de Dirección, Composición y Funciones, se encuentra compuesto por   los artículos 20 a 29, de la siguiente manera: Art. 20. Dirección;   Art. 21. Funciones del/la Presidente de la CEV; Art. 22. Funciones   del Secretario General de la CEV; Art. 23. Funciones del pleno de los/as   Comisionados/as; Art. 24. Proceso de escogencia de los Comisionados;   Art. 25. Faltas absolutas de los comisionados; Art. 26. De las   incompatibilidades de los Comisionados; Art. 27. Calidad de los   comisionados; Art. 28. Excepción al deber de denuncia; y Art. 29.  Inviolabilidad de las opiniones de los comisionados.    

El TÍTULO VI¸ acerca de   la Financiación, se halla conformado por los artículos 30 y 31, de la   siguiente forma: Art. 30. Recursos y patrimonio, y Art. 31.  Transparencia.    

El TÍTULO VII,   relacionado con el Comité de Seguimiento y Monitoreo, solo incorporó el  Art. 32. Comité de Seguimiento y Monitoreo.    

Y el TÍTULO VIII, sobre   Disposiciones Finales, incluyó solo el Art. 33. Vigencia.    

122. La Sala abordará, en   primer lugar, la parte sustantiva del Decreto Ley objeto de control, a partir de   cada uno de los artículos que la componen, agrupados por los respectivos   títulos, y enseguida se ocupará de la parte orgánica de la regulación. Como   pauta metodológica, inicialmente se transcribe el artículo analizado, luego se   sintetizan, de haberlos, los eventuales problemas de constitucionalidad puestos   de presente por los intervinientes y enseguida se procede con el correspondiente   análisis.     

5.4.5.1.        PARTE SUSTANTIVA    

5.4.5.1.1.           TÍTULO I. Disposiciones Generales    

ARTÍCULO 1    

Artículo 1. Naturaleza   de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No   Repetición. De   conformidad con el artículo transitorio 2 del Acto Legislativo 01 de 2017,   póngase en marcha la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la   Convivencia y la No Repetición (CEV), como un ente autónomo e independiente del   orden nacional, de rango constitucional, con personería jurídica, con autonomía   administrativa, presupuestal y técnica, sujeto a un régimen legal propio, por un   período de tres (3) años de duración.    

La CEV contará,   adicionalmente al periodo de 3 años de su mandato, con un período previo de   hasta seis (6) meses para preparar todo lo necesario para su funcionamiento,   contados a partir de la elección de la totalidad de los comisionados, de   conformidad con el artículo 24 del presente decreto-ley. El período de 3 años se   contará a partir de la terminación del período de preparación.    

Intervenciones    

123. Marcela Briceño Donn   y Diana Fuentes, el Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla, así como   CODHES, consideran que el término de 3 años de labores de la   CEV es demasiado reducido en comparación con los objetivos trazados para este   organismo y, por ende, la norma desconoce el derecho de las víctimas a las   verdad. Sustentan que, en paralelo con el periodo de comisiones de la verdad de   otros países, el de la CEV sería el segundo más reducido si se tiene en cuenta   el lapso histórico objeto de estudio. Explican que se tendrán que investigar 52   años de conflicto armado en un plazo de solo 3 años, lo que significa que   deberán estudiarse 17.3 años de conflicto por cada año de mandato.  En   consecuencia, estiman que debería contemplarse un periodo de duración mayor o la   posibilidad prorrogarlo.    

Desde otro punto de vista, la Defensoría   del Pueblo indica que, conforme a lo dispuesto en el artículo 15 del Acto   Legislativo 01 de 2017, la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad   y de Determinación de Hechos y Conductas tiene un plazo de 2 años, prorrogable   por uno más, para recibir informes de la Fiscalía General de la Nación, la   Justicia Penal Militar, la Contraloría General de la República, la Comisión de   Acusaciones de la Cámara de Representantes y las organizaciones de víctimas y de   derechos humanos, entre otras. En este sentido, argumenta que como el término de   labores de la CEV transcurre de manera paralela al que tiene la Sala de   Reconocimiento de Verdad para recibir los citados informes, la primera   institución contará con muy poco tiempo para solicitar y hacer uso de todos los   documentos que emita la segunda.    

Los anteriores materiales, a juicio de   la Defensoría, son fundamentales para la construcción de la verdad histórica que   se le encarga a la CEV y, por lo tanto la advertida limitación vulnera el   correspondiente derecho de las víctimas. En consecuencia, solicita a la Corte   declarar la exequibilidad condicionada del artículo 1º del Decreto Ley 588 de   2017, bajo el entendido de que el inicio de la fase de desarrollo del mandato de   la CEV debe comenzar cuando finalice el periodo de la recepción de informes de   la Sala de Reconocimiento o, como mínimo, pide que se defina un plazo razonable   que permita a la CEV contar con las resoluciones que expida la citada Sala.    

En relación   con el término de 6 meses de preparación de las labores de la institución, los   comisionados electos de la CEV señalan que en la medida en que, por un lado, les   corresponde la puesta en marcha de aspectos operativos, como la elaboración de “decretos   de nomenclatura y salarios”, “resoluciones de estructura y planta”, “creación   de la sección presupuestal”, “expedición del primer certificado de   disponibilidad presupuestal”, “diseño de los proyectos de inversión”,   etc. y, por otro lado, solo tienen autoridad pública para adoptar estas   decisiones desde el momento en que hayan tomado posesión de sus cargos, la Corte   debería interpretar que el acto de elección, a partir del cual se contabiliza el   citado plazo de 6 meses, comprende dos actos: “la selección adelantada por el   Comité de Escogencia y la posesión como servidores públicos de los comisionados”.    

Así mismo,   los miembros de la entidad afirman que en el periodo de alistamiento debe ser   adelantado el trámite de consulta previa de la metodología a diseñar para el   cumplimiento de su misión, lo cual supone contar con un presupuesto destinado a   ese fin. Una de sus preocupaciones, precisan, es “lograr que la metodología   étnica no comience de manera y desfasada en desarrollo del mandato de la CEV”.   En consecuencia, consideran que el tiempo de preparación de la CEV solo debería   comenzar a contarse a partir de la disposición de los recursos que demanda la   realización de dicho procedimiento.     

Análisis    

124. El inciso 1º,   artículo 1, del Decreto Ley 588 de 2017 reitera el carácter autónomo -e   independiente- de la CEV previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017 (ver   supra  5.4.3.) y precisa que su duración será de 3 años. En el inciso 2º la   disposición establece que la Entidad tendrá un periodo previo al anterior, de 6   meses, con el fin de preparar todo lo necesario para su funcionamiento, una vez   hayan sido elegidos la totalidad de los comisionados, conforme al artículo 24   del mismo Decreto Ley. Así mismo, indica que los 3 años del mandato empezarán a   transcurrir cuando haya terminado el periodo de preparación.       

125. Al   respecto la Sala, atendiendo a los criterios expuestos en el apartado 5.4.4.   supra, efectuará unas consideraciones iniciales que determinan el alcance de   la autonomía e independencia que concede de manera detallada el legislador   extraordinario a la CEV, con los controles propios de un sistema democrático.   Para el efecto, se referirán otros enunciados que hacen parte del Decreto en   estudio, sin perjuicio de que al momento de analizar su constitucionalidad   material puedan realizarse precisiones sobre su debida comprensión   constitucional.    

125.1. La CEV, como parte de la institucionalidad de   transición y en los términos de los artículos 1 y 113 Superiores, no está   adscrita a rama alguna del poder público. De manera especial, según el artículo   transitorio 2 de la Reforma constitucional que la creó, concordante con el   artículo 4 del Decreto Ley que ahora se analiza, fue desvinculada de la Rama que   ejerce la función de administrar justicia, al destacar su carácter   extra-judicial.    

Su inclusión como mecanismo de un proceso de justicia transicional cuenta con un   soporte claro en la experiencia comparada, pues ha constituido un instrumento   importante para cumplir con el deber de garantizar los derechos de las víctimas   de violaciones masivas de derechos humanos (5.4.2. supra). Pero, además,   encuentra plena justificación en la estructura estatal, dado el alcance   altamente cualificado de sus objetivos (artículo 2 ibídem)[264].    

125.2.  Consistentemente con la categoría asignada, la independencia y autonomía se   aseguran al someterla a un régimen propio que emana de la Constitución, la Ley,   el reglamento y otras disposiciones que prevean su funcionamiento (artículo 3   del Decreto Ley 588 de 2017). Así, v. gr., con el ánimo de garantizar la   independencia de sus labores, el artículo transitorio 7 parágrafo 1 del artículo   1 del Acto Legislativo 01 de 2017, concordante con el artículo 24 de este   Decreto Ley 588 de 2017, previó que la selección de los comisionados  estaría a cargo del Comité de Escogencia; el artículo 25 estableció que la   selección de ellos por falta absoluta, estaría a cargo del pleno de los   comisionados; y, el artículo 29 ibídem, prevé que sus opiniones gozan de   inviolabilidad.    

125.3.  En el contexto de su régimen jurídico propio la autonomía administrativa  se refleja en aspectos de regulación, que pueden exigir la expedición de actos   administrativos, tales como darse su propio reglamento, artículo 23.2 ibídem;   determinar su estructura interna y planta de personal, artículo 22.3 ibídem;   adoptar el manual de funciones, numeral 11 ídem; y, organizar grupos   internos de trabajo y órganos de asesoría y coordinación, numeral 4 ídem,   entre otras. La autonomía técnica se expresa, entre otros aspectos, en la   facultad que se le atribuye para adoptar su metodología de trabajo, artículo   14 ibídem; en la prerrogativa de acoger los criterios de priorización y   planes territoriales así como los protocolos, lineamientos y demás aspectos para   la entrega de archivos en custodia, artículo 23 numerales 3 y 4 ibídem;   y, en la competencia de reglamentar el procedimiento para la composición,   funcionamiento, mecanismo de selección y duración del Comité de Seguimiento y   Monitoreo que se ocupará de implementar las recomendaciones que la CEV efectúe   en su informe final, artículo 32 ibídem. La autonomía presupuestal   se refleja en la facultad de aprobar el presupuesto de la CEV, artículo 23. 8   ibídem; y, en la de celebrar los contratos, acuerdos y convenios requeridos   para su adecuado funcionamiento, artículos 3.2 y 22.1 ibídem.      

125.4.  Ahora bien, dado que la CEV no constituye un órgano ajeno a la estructura   estatal en general, y de transición en particular, su régimen jurídico propio   prevé aspectos relacionados con la forma en que interactúa con otras   autoridades; y sujeta su funcionamiento a principios constitucionales, además de   comprometer la responsabilidad de quienes prestan sus servicios en este órgano a   los poderes sancionatorios y administrativos del Estado.    

125.4.1.  Elemento fundamental de la garantía del derecho a la verdad lo constituye el   acceso a la información (supra 5.4.1.), razón por la cual el Decreto Ley   en estudio se ocupa en varios de sus apartados de establecer mandatos referidos   al deber de colaboración que debe existir entre la pluralidad de instituciones   que conforma el Estado para que la CEV pueda cumplir su misión constitucional   (artículos 4 incisos 2 y 15). Igualmente, de manera especial en el artículo 9 se   prevé la necesidad de coordinar su actuación con los demás componentes del   Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.    

125.4.2.  Del marco normativo en estudio, además, es evidente que la actuación de la CEV,   en una República unitaria y democrática, no está exenta de controles, tal   como ya lo había previsto el Acto Legislativo 01 de 2012 al establecer que su   actuación debía comprender “los mecanismos de rendición de cuentas sobre su   gestión, siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión”. Por   su parte, el artículo 13.11 del Decreto Ley prevé el deber de rendir cuentas a   la sociedad, mientras que en materia de presupuesto se dispuso que su ejecución   estaría sujeto a los principios generales de la administración pública, artículo   30 ibídem.    

125.4.3.  En el plano individual, y partiendo del presupuesto de que corresponde a la   misma CEV la determinación de su estructura, planta de cargos y manual de   funciones conforme a lo establecido en el artículo 22 del Decreto Ley 588 de   2017, es oportuno efectuar unas precisiones en tres niveles; el primero, el de   los comisionados; el segundo, el del Secretario General; y, el tercero, el de   quienes pasarán a formar parte de este órgano.    

(i)  El artículo 27 ibídem prescribe que los comisionados se vinculan a través de las   reglas del derecho privado, elemento que en el marco del artículo 123 de la C.P.   no les resta su condición de servidores públicos, que pertenecen a un órgano de   la estructura estatal -transitoria- del orden nacional y que desempeñan   funciones públicas, ligadas a la garantía oficial de los derechos de las   víctimas[265].   Esta conclusión se reafirma con otras disposiciones previstas a lo largo de la   normativa en estudio, así: (i) el artículo 25 prevé las faltas absolutas   de los comisionados, que materialmente son similares a las previstas para otros   altos dignatarios del Estado, como el Presidente y el Vicepresidente de la   República[266],  (ii) el artículo 26 incorpora reglas sobre incompatibilidades, expresión   del principio de moralidad en el ejercicio de la función pública; (iii)   según el artículo 29, sus opiniones están protegidas por la inviolabilidad,   figura aplicable a otros funcionarios como los congresistas[267]; y,   (iv)  sus emolumentos equivalen a las sumas que correspondan al régimen salarial y   prestacional de los magistrados del Tribunal Especial para la Paz, según el   artículo 27.    

Así mismo, (v) según el artículo 29.2., el régimen penal aplicable a los   comisionados es el especial estipulado para los Magistrados de la Corte Suprema,   y el régimen disciplinario el establecido para los magistrados de la JEP en el   artículo transitorio 14 artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017.  Esta   última disposición creaba una Comisión para adoptar las medidas disciplinarias,   sin embargo, tal instancia fue declarada inexequible por la Corte Constitucional   en la Sentencia C-674 de 2017[268],   ordenando la remisión en este aspecto a las instancias que el ordenamiento   constitucional y legal prevé para los magistrados de Altas Cortes. Por lo   anterior, estos controles, con fundamento en los artículos 174, 175 y 178 de la   C.P. y 112, parágrafo 2, de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia,   radican en el Congreso de la República, a través de la Comisión Legal de   Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes y de la Comisión   Instructora del Senado de la República. De otro lado, en la medida en que los   comisionados ejerzan gestión fiscal, se sujetan al régimen de responsabilidad   fiscal en los términos del ordenamiento constitucional y legal[269].     

(ii)  El Decreto Ley 588 de 2017 también se ocupa de manera detallada de la función   del Secretario General en el seno de la CEV, precisando, como expresión de la   independencia y autonomía de este órgano en el artículo 22, que su elección   corresponde al pleno de los comisionados, conforme a lo establecido en su   reglamento. Sus funciones, dentro de la dinámica que se delimita de este órgano   estatal, son notables en términos de la autonomía de la CEV, constituyéndose en   su representante legal. A nivel administrativo, v. gr., es de su competencia la   adopción de la estructura interna y la planta de personal (num. 3), y la   elaboración del manual de funciones (num. 11), entre otras; y en el escenario   presupuestal, es ordenador del gasto (num. 1), propone al pleno de los   comisionados el presupuesto y coordina su administración (num. 2). Igualmente,   como garantía de la autonomía e independencia de la Entidad, gestiona la   consecución de los recursos de la CEV (num. 6) y ejerce la función de control   disciplinario interno (10).    

Por lo anterior, atendiendo a sus funciones dentro de la CEV, a su participación   en el manejo de los recursos, e incluso a su competencia para ejercer la función   sancionatoria disciplinaria interna, en los términos del artículo 123 de la   C.P., su condición es la de ser un servidor que desempeña función pública y, por   lo tanto, está sometido al régimen ordinario de responsabilidad penal,   disciplinaria y fiscal al que se hizo referencia en el acápite 5.4.4 supra.    

(iii)  En cuanto a las condiciones de vinculación de quienes contribuirán, con su   labor, al cumplimiento de la función asignada constitucional y legalmente a la   CEV, el marco previsto en el Decreto Ley 588 de 2017 no es detallado. No   obstante, algunos enunciados normativos permiten extraer conclusiones   relevantes. De un lado, como se refirió previamente, el artículo 22.10 confiere   competencia al Secretario General de la CEV de ejercer la función de control   disciplinario interno, control que recae sobre funcionarios en ejercicio de   funciones públicas; de otro lado, el numeral 12 ídem dispone que ante el   Secretario General deben posesionarse los funcionarios de la CEV; y, el artículo   28, que regula la excepción al deber de denuncia, se refiere a los comisionados,   funcionarios y contratistas de la CEV.    

Así, en el marco de autonomía que se le confirió a la misma CEV para fijar la   estructura y la planta de personal, está prevista la vinculación de funcionarios   públicos, lo que implica la existencia de los controles ordinarios que sobre   ellos recaen, disciplinario, penal y fiscal, cuando a ello haya lugar en este   último caso por ostentar funciones de gestión fiscal. También se prevé la   posibilidad de contar con contratistas, quienes se someterán a las reglas   constitucionales, legales y reglamentarias pertinentes.    

126.  Destacando los atributos de independencia y autonomía concedidos a la CEV en el   marco del Decreto Ley en estudio, a través de aspectos relacionados con el   inter-relacionamiento de la entidad con la estructura estatal y la configuración   de la responsabilidad sobre sus principales autoridades y funcionarios, la Sala   encuentra que no existe reparo de inconstitucionalidad en la condición de órgano   autónomo e independiente que concede la primera parte del inciso primero del   artículo 1 en estudio, la cual reproduce parte del contenido del inciso 1º,   artículo 2º transitorio, del Acto Legislativo 01 de 2017 (ver supra  fundamento 106), declarado exequible mediante la Sentencia C-674 de 2017[270].    

127.  Por otro lado, la Sala   estima que el plazo de 3 años de labores de la CEV no infringe el derecho a la   verdad de las víctimas, en la medida en que no resulta evidentemente arbitrario   ni desproporcionadamente reducido y, por consiguiente, ha de considerarse como   una válida manifestación de la libertad de   configuración normativa del legislador extraordinario para la paz (supra  fundamento 3). La Corte   encuentra que en ese tiempo, el derecho a la verdad de las víctimas,   consideradas las características de la CEV, puede ser satisfecho. Las siguientes   razones muestran la razonabilidad del citado término para que la entidad pueda   alcanzar sus fines constitucionales y justifican, en consecuencia, que   constituya una legítima expresión de la potestad de desarrollo normativo del   legislador extraordinario.     

128. En primer lugar, el   esclarecimiento de la verdad y la reconstrucción de la memoria histórica que   debe llevar a cabo la CEV no supone la investigación uno a uno de todos los   delitos cometidos o de todas las prácticas de violencia que tuvieron lugar en el   periodo objeto de estudio, lo que exigiría un término y una cantidad de recursos   excesivos y se convertiría en una tarea virtualmente imposible de culminar. Por   el contrario, las comisiones de la verdad y, específicamente, la CEV seleccionan   los elementos más representativos y relevantes de la época de confrontaciones,   de modo que puedan conocerse y entenderse de una mejor manera sus   características. Por esta razón, el artículo 12 del Decreto Ley objeto de   control, establece que la CEV fijará prioridades en su investigación. Esto,   naturalmente, racionaliza el objeto estudiado y la cantidad y complejidad del   trabajo, lo cual redunda en una optimización del tiempo concedido para el   desarrollo de su mandato.     

129. En   segundo lugar, las labores de la CEV no partirán de la inexistencia de   investigaciones históricas sobre el conflicto armado en el país, sino que, de   conformidad con los artículos 12 y 13.1. del Decreto Ley 588 de 2017, la Entidad   podrá contar, entre otros, con insumos importantes como los informes de   la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, conformada en el 2014, por   la Farc-Ep y el Gobierno nacional, para estudiar los orígenes y las   múltiples causas del conflicto, los principales factores y condiciones que han   facilitado o contribuido a su persistencia y los efectos e impactos más notorios   sobre la población. Esto, pese a que según se clarificará en   el análisis de los citados artículos, la utilización de ese y otros documentos   es facultativa para la Entidad, en el marco de la autonomía constitucional que   le asiste.      

130. Y   en tercer lugar, respecto del argumento de las experiencias comparadas señalado   por la objeción que se analiza, se observa que el tiempo de mandato concedido a   la CEV se encuentra dentro del promedio de otras comisiones de la verdad. Así,   como se mostró en las consideraciones (ver supra fundamento 95),   pese a que las comisiones de la verdad de Marruecos y Sudáfrica investigaron los   periodos más extensos, de 43 y 44 años, respectivamente, los tiempos de mandato   solo fueron de 1.9 y 2.6 años, en su orden. De la misma manera, la comisión de   Guatemala investigó un periodo de 34 años y, sin embargo, su término de labores   fue apenas de 1.5 años. Por su parte, en el caso de la CEV, el periodo a   investigar, si bien no se define en años, se hace referencia a que corresponderá   al del conflicto armado, el cual casi nunca ha sido estimado en menos de 40 o 50   años. Para hacerlo, se le conceden a la CEV 3 años. Este término, apreciados los   ejemplos de las otras comisiones, se ubica dentro de un patrón similar.    

131.  Ahora bien, según el inciso 2º del artículo analizado, además del periodo de   tres (3) años de mandato, la CEV cuenta con un etapa previa de hasta seis (6)   meses destinada a preparar todo lo necesario para su funcionamiento, “contados   a partir de la elección de la totalidad de los comisionados, de conformidad con   el artículo 24 del presente decreto-ley”. Este   último artículo, a su vez, prevé que los comisionados “serán elegidos…   para el cumplimiento de sus funciones por el término de tres (3) años más el   periodo previo de preparación de hasta seis (6) meses, al que hace referencia el   artículo 1º del presente decreto-ley”. Si se hace una   interpretación conjunta de las dos disposiciones, como lo aconseja la remisión   mutua que contienen, es claro que el momento a partir del cual debe comenzar a   contabilizarse el plazo de preparación de la CEV se identifica con aquel en que   se encuentren elegidos todos los comisionados y hayan comenzado a ejercer sus   funciones.    

Lo anterior se deriva del hecho de que   el periodo de funciones de 3 años y 6 meses de los comisionados, como es obvio,   no puede empezar a transcurrir si no se encuentran fungiendo como tales. La   regla del artículo 24 es clara a este respecto, pues prevé que serán elegidos   para el cumplimiento de sus funciones durante los dos citados periodos, el   de preparación y el de labores, de manera que, así mismo, el tiempo de   preparativos de la CEV solo puede comenzar a contabilizarse cuando las personas   seleccionadas para ser comisionadas y comisionados se encuentren debidamente   vinculadas con el Estado en los términos del artículo 27 del Decreto Ley 588 de   2017 y, por lo tanto, se hallen en cumplimiento de sus funciones[271].    

132.  En relación con la interpretación de los comisionados electos, en el sentido de   que la fase de alistamiento debería iniciar una vez se disponga del presupuesto   para adelantar trámites como consultas previas, es necesario precisar lo   siguiente. La “preparación” de una institución con unos fines como los de   la CEV implica, además de la organización y conformación de la planta de   personal, de grupos de trabajo y dependencias administrativas, entre otras   labores, la provisión de toda la logística indispensable, de dispositivos   técnicos, sistemas y programas para el procesamiento de la información, de   equipos de cómputo y telecomunicaciones, del mobiliario, y de las instalaciones   locativas destinadas al trabajo del personal, así como de aquellas en las que   tendrá lugar la recepción de declaraciones de testigos. De igual forma, como lo   indican los comisionados intervinientes, de ser el caso, se deberán llevar a   cabo procedimientos de consulta previa respecto de medidas que generen   afectaciones directas a comunidades étnicamente diferenciadas.       

Todas las anteriores labores implican   naturalmente la disposición del respectivo presupuesto que garantice su óptima   realización. En este sentido, contrario a la inquietud de los comisionados   electos, la citada financiación es inescindible del periodo de alistamiento de   la CEV y, por ende, el comienzo de todos los trabajos preparatorios deberá estar   acompañado de las partidas requeridas para el cumplido y eficaz desarrollo de   esta etapa. En otros términos, la vinculación de los comisionados con el Estado   y la iniciación de la fase preparatoria habrán de comportar la existencia y   disponibilidad de los recursos requeridos con fines de alistamiento, pues además   la puesta en marcha de la CEV, de acuerdo con los tiempos previstos en el   Decreto Ley 588 de 2017, constituye un compromiso del Gobierno nacional, a la   luz de lo preceptuado en el Acto Legislativo 02 de 2017[272].    

133. En este orden de ideas, la Sala   considera que el tiempo de 3 años otorgado a la CEV, más el período de hasta 6   meses previos que tendrá con el fin de preparar lo necesario para su   funcionamiento, no supone un ejercicio irrazonable de la libertad de   configuración normativa del legislador extraordinario.    

En consecuencia, si bien las   contribuciones que resulten a partir de las resoluciones de la Sala de   Reconocimiento pueden ser relevantes, no son las únicas ni más importante   fuentes de información de la CEV, de manera que la concurrencia parcial de   tiempos de funciones entre las dos autoridades no se estima violatoria del   derecho a la verdad de las víctimas y la puesta en marcha de forma coetánea con   la JEP se estima una válida manifestación de la libertad de configuración   normativa del legislador extraordinario (supra fundamento 3).    

135.  En este orden de ideas, el   artículo 1 del Decreto Ley 588 de 2017 es acorde con la Constitución y, por lo   tanto, la Corte declarará su exequibilidad.    

ARTÍCULO 2    

Artículo 2º.  Objetivos. La CEV cumplirá los siguientes   objetivos:    

1.             Contribuir al esclarecimiento de lo ocurrido, de acuerdo con los   elementos del Mandato y ofrecer una explicación amplia de la complejidad del   conflicto, de tal forma que se promueva un entendimiento compartido en la   sociedad, en especial de los aspectos menos conocidos del conflicto, como el   impacto del conflicto en los niños, niñas y adolescentes y la violencia basada   en género, entre otros.    

2.             Promover y contribuir al reconocimiento. Eso significa el   reconocimiento de las víctimas como ciudadanos y ciudadanas que vieron sus   derechos vulnerados y como sujetos políticos de importancia para la   transformación del país; el reconocimiento voluntario de responsabilidades   individuales y colectivas por parte de todos quienes de manera directa o   indirecta participaron en el conflicto como una contribución a la verdad, a la   justicia, a la reparación y a la no repetición; y en general el reconocimiento   por parte de toda la sociedad de ese legado de violaciones e infracciones como   algo que merece el rechazo de todos y que no se debe ni se puede repetir.    

3.             Promover la convivencia en los territorios, en el entendido de que   la convivencia no consiste en el simple compartir de un mismo espacio social y   político, sino en la creación de un ambiente transformador que permita la   resolución pacífica de los conflictos y la construcción de la más amplia cultura   de respeto y tolerancia en democracia. Para ello promoverá un ambiente de   diálogo y creará espacios en los que las víctimas se vean dignificadas, se hagan   reconocimientos individuales y colectivos de responsabilidad, y en general se   consoliden el respeto y la confianza ciudadana en el otro, la cooperación y la   solidaridad, la justicia social, la igualdad de oportunidades entre hombres y   mujeres, y una cultura democrática que cultive la tolerancia, promueva el buen   vivir, y nos libre de la indiferencia frente a los problemas de los demás. La   CEV deberá aportar a la construcción de una paz basada en la verdad, el   conocimiento y reconocimiento de un pasado cruento que debe ser asumido para ser   superado.    

Parágrafo. Todo lo anterior deberá   contribuir a crear condiciones estructurales para la convivencia entre los   colombianos y las colombianas y a sentar las bases de la no repetición, la   reconciliación y la construcción de una paz estable y duradera. Por esas razones   es necesario entender la construcción de la verdad también como una parte   esencial de la construcción de la paz.    

                            

Intervenciones    

En relación con este artículo no   fueron formulados problemas de constitucionalidad.    

Análisis    

136. El artículo 2 del   Decreto Ley 588 de 2017 establece los tres objetivos que la CEV deberá cumplir,   así como, en el parágrafo, la previsión de que la verdad, su esclarecimiento y   reconocimiento, a cuya construcción debe contribuir la CEV, es esencial para la   generación de las condiciones estructurales para la paz, la convivencia y la no   repetición.     

137. La Corte no   encuentra reparo en los objetivos trazados por el Legislador extraordinario pues   se limita a reproducir y desarrollar (ver supra 5.4.3.) el artículo 2   transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, conforme al cual, los fines de la   CEV son (i) conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto y   contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas en el   mismo; (ii) ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la   sociedad; (iii) promover el reconocimiento de las víctimas y el   reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas de   quienes participaron directa e indirectamente en conflicto armado; y (iv)   promover la convivencia en los territorios para garantizar la no repetición.    

Así mismo, como también se   señaló, el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición,   introducido a la Constitución por el Acto Legislativo 01 de 2017, parte del   reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos y de que debe   existir verdad plena sobre lo ocurrido, y se funda en el principio del   reconocimiento de responsabilidad por parte de todos aquellos que participaron   de manera directa o indirecta en el conflicto o se vieron involucrados de alguna   forma en graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho   Internacional Humanitario.    

Los alcances específicos de los   anteriores fundamentos son plasmados en los objetivos de la CEV contenidos en la   norma examinada. La verdad y la memoria como garantías autónomas y   consustanciales a la dignidad humana de las víctimas, el reconocimiento de   responsabilidades por parte de perpetradores y actores colectivos del conflicto,   que devuelve la dignidad y la honra a los afectados; la afirmación de las   víctimas como ciudadanos merecedores de igual consideración y respeto, así como   la promoción de procesos de convivencia y reconciliación constituyen el núcleo   del referido SIVJRNR.    

138. En los anteriores términos, el artículo 2 del Decreto Ley 588 de 2017 solo   desarrolla, de manera amplia y coherente, las normas superiores citadas, de modo   que se encuentra en consonancia con la Constitución y, en consecuencia, será   declarado exequible.    

ARTÍCULO 3    

Artículo 3º. Régimen jurídico. La CEV   tendrá un régimen legal propio. En consecuencia, la determinación de su   organización, su estructura, sus funciones, atribuciones y los contratos en que   sea parte, se regirán exclusivamente por las normas contenidas en la   Constitución Política, en este decreto-ley, en su Reglamento y en las demás   normas que regulen su funcionamiento.    

Intervenciones    

En relación con este artículo no   fueron formulados problemas de constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

139.   Consecuencia de la independencia y autonomía, esta disposición prevé la sujeción   de la CEV a un régimen legal propio, señalando (i) las materias sobre las   que versa,  (ii) las fuentes de esta regulación y (iii) algunas disposiciones   específicas en materia contractual y administrativa. Así, prevé que el régimen   propio de la CEV atañe, entre otros asuntos, “a la determinación de su   organización, su estructura, sus funciones, atribuciones y los contratos en que   sea parte”. Del mismo modo, señala que en relación con estos elementos la   CEV se regirá “exclusivamente” por la Constitución, el Decreto Ley 588 de   2017, el reglamento de la CEV (Art. 13.10. Decreto 588 de 2017) y “las demás   normas que regulen su funcionamiento”.     

      

Por otro lado, en lo relativo a las reglas sobre los   negocios jurídicos en los que intervenga, el precepto faculta a la CEV para “realizar   todos los actos, contratos y convenios en el país o en el exterior que sean   necesarios para el cumplimiento de sus objetivos, mandato y funciones”,   teniendo en cuenta las facultades y atribuciones que le otorgan la Constitución,   el Decreto Ley 588 de 2017 y su reglamento. Así mismo, se precisa, en   consonancia con el artículo 30 de este Decreto[273], que todas   las actuaciones de la CEV se regirán por el derecho privado, salvo los actos de   carácter administrativo.    

140. A juicio de la Sala, el artículo bajo   examen no presenta problemas de constitucionalidad. De una parte, el tratamiento   jurídico, particular y especializado, sobre las reglas que definen sus   características y sus actuaciones, precisamente junto con la naturaleza jurídica   de la CEV como órgano autónomo es reconocido en el artículo 2º transitorio del   Acto Legislativo 01 de 2017 que la creó, como un “ente… del orden nacional…   con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a un régimen   legal propio” (negrillas fuera de texto).    

Algunos aspectos relevantes de este régimen jurídico   propio fueron mencionados al analizar el artículo 1 de este Decreto Ley, con el   objeto de destacar que, en los términos expuestos en el acápite 5.4.4. supra,   la autonomía e independencia se configura dentro de una estructura estatal en la   que existen relaciones con los otros órganos del Estado, y un espacio importante   para los controles que recaen sobre un ente que ejerce funciones públicas.    

141. El artículo precisa que los actos de la   CEV que no sean de carácter administrativo se regirán por el derecho privado. La   Corte ya ha examinado en ocasiones anteriores la introducción de excepciones al   régimen legal de la contratación pública, por ejemplo, en los casos de los   fondos–entidad y ha determinado que, así como el régimen de contratación   administrativa fue dispuesto mediante ley, tales reglas pueden   ser exceptuadas en ejercicio de las competencias extraordinarias conferidas al   Presidente de la República para expedir decretos leyes, con el fin de aplicar el   régimen de contratación privada de forma transitoria. Ha precisado en particular   que, además de la ausencia de problemas de jerarquía normativa en la   incorporación de las citadas excepciones, estas resultan importantes debido a la   necesidad de actuar con rapidez y eficacia en términos de la función encomendada   a la respectiva entidad[274].    

Debe tenerse en cuenta, en todo caso, que de acuerdo   con el artículo 3 analizado, la aplicación del régimen de derecho privado a los   actos de la CEV que no fueren administrativos, deberá efectuarse de conformidad   con lo dispuesto en el artículo 30 del mismo Decreto Ley. Según esta norma, los   recursos y el patrimonio de la CEV habrán de ejecutarse con arreglo a dicho tipo   de normas, “sin perjuicio de los principios generales de la administración   pública”. Esto significa que incluso cuando los actos jurídicos de los que   tome parte la CEV se rijan por las normas que normalmente ordenan las relaciones   jurídicas entre particulares, deberán celebrarse y cumplirse con observancia de   los principios constitucionales que gobiernan las actuaciones de las entidades   públicas y a los cuales se hizo referencia en las consideraciones de esta   sentencia (ver supra 5.4.4.).     

142. En este orden de ideas, la Corte concluye   que el artículo 3 del Decreto Ley 588 de 2017 no presenta problemas de   constitucionalidad y, por consiguiente, lo declarará exequible.     

ARTÍCULO 4    

Artículo 4. Carácter extrajudicial. La CEV   será un mecanismo extrajudicial. Por tanto sus actividades no tendrán carácter   judicial, ni servirán para la imputación penal ante ninguna autoridad   jurisdiccional. La información que reciba o produzca la CEV no podrá ser   trasladada por esta a autoridades judiciales para ser utilizada con el fin de   atribuir responsabilidades en procesos judiciales o para tener valor probatorio,   ni las autoridades judiciales podrán requerírsela.    

La CEV podrá solicitar la información que requiera para   el cumplimiento de su mandato ante los magistrados, jueces y organismos de   investigación, de acuerdo con los protocolos que, de conformidad con el artículo   18, se establezcan para el efecto, siempre respetando las garantías del debido   proceso.    

Los documentos que reciba la CEV que puedan   constituir prueba documental, y no sean versiones o testimonios verbales o   escritos que una persona dé a la CEV, no perderán su valor probatorio ni su   utilización por la CEV interferirá los procesos judiciales en curso.    

Intervenciones    

143. Con énfasis distintos, la Universidad   del Rosario, la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, así como   el Comité de Víctimas de la Guerrilla afirman que el carácter extrajudicial es   consustancial a la naturaleza, medios y fines de la CEV. Sin embargo, aseveran   que el artículo 4 del Decreto objeto de control es contrario al derecho de las   víctimas a la verdad y al principio de integralidad del Sistema de Verdad,   Justicia, Reparación y No Repetición, al impedir que la información que reciba o   produzca la CEV pueda ser trasladada o solicitada por autoridades judiciales   para atribuir responsabilidades en procesos judiciales. Así, este punto de vista   estima ajustado a la Carta que la CEV tenga naturaleza extrajudicial y que   quienes comparezcan ante ella no sean susceptibles de ser imputados por las   informaciones que brinden, pero considera que la información debe poder ser   trasladada a la Jurisdicción Especial para la Paz, a la Unidad de Búsqueda de   Personas dadas por Desparecidas en el Contexto y en Razón del Conflicto Armado,   o a cualquier otra autoridad judicial que la que requiera en el cumplimiento de   sus funciones.      

En contraste, Eduardo Pizarro   Leongómez, la Fiscalía General de la Nación, el Procurador General de la Nación,   la Defensoría del Pueblo, el Centro Internacional de Justicia Transicional y la   Alianza Cinco Claves consideran pertinente que las informaciones que   reciba o produzca la CEV no tengan efectos judiciales. Conforme a esta opinión,   la medida disminuye la posibilidad de que los perpetradores se rehúsen a   contribuir de manera efectiva con el mecanismo, al prohibirse que sus   declaraciones sean usadas posteriormente para investigarlos y sancionarlos. Así   mismo, estiman que reduce las opciones de que las víctimas no accedan a   declarar, pues si se asignaran efectos judiciales a sus testimonios, existiría   el peligro de que los responsables de crímenes tomen represalias en su contra.    

En el igual sentido, se indica que el artículo   citado fortalece el valor de la verdad en sí misma, como aporte a la   dignificación y a la reparación de las víctimas y como complemento a la verdad   judicial. Además, el Centro Internacional de Justicia   Transicional agrega que resulta conveniente establecer una separación   entre las tareas de esclarecimiento de la verdad y de determinación de la   responsabilidad penal individual, en la medida en que en esta última la búsqueda   de la verdad se rige por definiciones, procedimientos y metodologías   específicas. Adicionalmente, señala que las actividades de la CEV no reemplazan   la obligación que pesa sobre el Estado de investigar y sancionar las violaciones   de derechos humanos y del DIH.     

Conforme a lo anterior, la Sala debe determinar si   la imposibilidad de que las actividades de la CEV y la información que reciba y   produzca tengan efectos judiciales menoscaba el derecho de las víctimas a la   justicia o el carácter integral del SIVJRNR.      

Análisis    

144. El   contenido del artículo 4 del Decreto Ley 588 de 2017 puede ser dividido en dos   partes.    

En   la primera parte, la disposición establece que la CEV es   un mecanismo extrajudicial y, por lo tanto, (i) sus actividades no serán   utilizadas para realizar imputaciones penales ante ninguna autoridad judicial;   (ii)  la información que reciba o produzca no será trasladada a autoridades   judiciales, ya sea para atribuir responsabilidades u otorgarle valor probatorio;   y (iii) la información que reciba o produzca tampoco será requerida por   autoridades judiciales. Estas previsiones pueden ser sintetizadas en dos reglas:   (a) las actividades de la CEV, esto es, los resultados de sus   labores, ya sean documentos, reportes o el informe final no son susceptibles de   ser trasladados a ningún tipo de proceso judicial, en especial, a aquellos de   carácter penal, para servir como prueba o para atribución de responsabilidades   individuales. Por esta razón, ni la CEV se encuentra facultada para enviarlos a   las autoridades judiciales ni estas tienen la potestad de requerírselos. De otra   parte, (b) la información  que reciba la CEV en desarrollo de sus labores tampoco puede ser remitida a los   procesos judiciales, para que obren como prueba o con el fin de atribuir   responsabilidades, por lo cual, ni la CEV tiene la posibilidad de trasladarla a   las autoridades judiciales ni estas de solicitársela.    

En   la segunda parte, el artículo introduce dos normas   orientadas a clarificar el régimen anterior. Así, prevé (i) que los   documentos que reciba la CEV y puedan constituir prueba documental, siempre que   no sean versiones o testimonios verbales o escritos que una persona dé a la CEV,   no perderán su valor probatorio ni su utilización por la CEV interferirá los   procesos judiciales en curso; y (ii) que la CEV podrá solicitar la   información que requiera para el cumplimiento de su mandato ante los   magistrados, jueces y organismos de investigación, de acuerdo con los protocolos   que, de conformidad con el artículo 18, se establezcan para el efecto, siempre   con respecto a las garantías del debido proceso.    

145. En relación con la primera parte, como   se indicó en las consideraciones, cuando se trata de las personas que ofrecen su   testimonio ante la CEV, la imposibilidad de que las actividades de la   entidad y la información que esta reciba generen efectos judiciales en su   contra tiene carácter constitucional. De acuerdo con el inciso 3º, artículo 2º   transitorio, del Acto Legislativo 01 de 2017, declarado exequible mediante la   Sentencia C-674 de 2017[275],   “las actividades de la Comisión no tendrán carácter judicial, ni podrán   implicar la imputación penal de quienes comparezcan ante ella”. El precepto   comporta que los trabajos de CEV no son susceptibles de generar consecuencias   penales ni judiciales en relación con quienes concurrieron a declarar o, en   otros términos, que no poseen la capacidad de producir efecto alguno al interior   de actuaciones judiciales en su contra, respecto de sus propias declaraciones.   La norma consagra una suerte de inmunidad a favor de quien asista a la CEV y,   según se desprende de su finalidad, en relación con su propia comparecencia, es   decir, respecto de lo que manifieste o las informaciones que suministre en su   testimonio.    

146.  Debe determinarse, en cambio, la compatibilidad con la Carta de que las   actividades de la CEV y la información que esta recaude no tengan la posibilidad   de producir consecuencias judiciales contra terceros. En   general, la finalidad por la cual se prevé que las labores y las pruebas que   reciban las comisiones de la verdad no tienen efectos judiciales radica en que   ello vigoriza la cantidad y la calidad de información que pueden obtener y   fortalece sustancialmente la fidelidad del relato histórico de la época de   violencia que pretenden reconstruir. Esto, por cuanto, como lo señala una de las   intervenciones citadas, la imposibilidad de que todo lo que se procese ante las   comisiones tenga efectos judiciales se convierte en un decisivo incentivo para   que, tanto víctimas como victimarios, concurran a declarar sinceramente. Para   los primeros, porque tendrán la seguridad de que sus propias declaraciones no   serán utilizadas, no solo contra ellos mismos, sino contra sus cómplices y los   demás autores y determinadores de los crímenes confesados, y para las segundas,   porque no habrán de temer que eventuales delaciones puedan constituir factores   de riesgo para su seguridad.    

147. Siguiendo los puntos de partida del SIVJRNR y   su objeto, en los términos del artículo 1º transitorio del citado Acto   Legislativo, el Constituyente adopta un modelo de justicia fundamentalmente   restaurativo, antes que retributivo, que pone en el centro de sus propósitos y   finalidades a las víctimas. El modelo toma como punto de partida los afectados   por los abusos y las atrocidades, en las múltiples y variadas consecuencias que   sobre ellos tuvo el conflicto y en la obligación constitucional del Estado de   proporcionar los medios para restablecer su dignidad.    

La justicia restaurativa mira hacia las víctimas, hacia su   dignidad, sus específicos daños, necesidades, su general condición histórica de   discriminación y los particulares efectos que la violencia les ocasionó. Implica   que los mecanismos estatales de la transición ya no están instituidos solo en   función de los demás actores del conflicto y la sociedad en general, sino en los   derechos y requerimientos de las víctimas. La justicia restaurativa adoptada por   el Constituyente, así, está diseñada como una reivindicación de las víctimas y   adquiere sentido en virtud de ellas y para ellas.    

148. En este orden de ideas, la Corte observa que la   CEV tiene su razón de ser fundamental en la satisfacción de las necesidades   especiales y en la dignidad de las víctimas y, por ende, constituye un mecanismo   de justicia restaurativa. El artículo 2º transitorio del Acto Legislativo 01 de   2017 prevé los objetivos de la CEV y, en el mismo sentido, el artículo 2 del   Decreto Ley 588 de 2017, que desarrolla la anterior disposición constitucional,   entre otras previsiones, señala que la CEV deberá contribuir a esclarecer lo   ocurrido, a investigar el impacto diferenciado del conflicto en diversas   poblaciones de víctimas, a promover el reconocimiento de las víctimas como   ciudadanos y ciudadanas que vieron sus derechos vulnerados y como sujetos   políticos de importancia para la transformación del país, así como a crear   espacios de diálogo en los cuales las víctimas se vean dignificadas.    

149. Las comisiones de la verdad son un mecanismo   extrajudicial para garantizar el derecho a la verdad de los afectados con años   de hostilidades y violencia. Sin embargo, por esencia, son también un mecanismo   de justicia restaurativa en los escenarios de transición[276]. La   justicia restaurativa está ligada a la afirmación de la dignidad de las   víctimas, al reconocimiento de su condición, los procesos de curación de los   daños causados por las atrocidades y las iniciativas de reconciliación. Las   comisiones de la verdad propician precisamente estos fines, apropiados a los   contextos de transición, a partir del desarrollo de sus labores, orientadas al   esclarecimiento de lo ocurrido en una época de represión y violencia[277].    

150. Por lo anterior, la imposibilidad de que los   trabajos de la CEV y las pruebas que esta reciba tengan efectos judiciales, en   tanto aseguran la obtención de los propósitos descritos en precedencia, no solo   no quebranta sino que salvaguarda el derecho a la justicia de las víctimas, en   su dimensión restaurativa, acogida con énfasis en el Sistema Integral de   Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, introducido por el Acto   Legislativo 01 de 2017. Debido al incentivo que supone, dicha extrajudicialidad   aumenta sustancialmente la disposición de las víctimas para participar de la CEV   y esto garantiza la capacidad del mecanismo en términos de justicia   restaurativa. Fortalece las posibilidades de lograr un relato histórico completo   y comprensivo del conflicto y de satisfacer las necesidades particulares de los   perjudicados.    

151. Ahora bien, en la Sentencia C-771 de 2011[278],   la Corte examinó la constitucionalidad de una previsión similar a la que ahora   se analiza, expedida en el marco de legislación orientada a garantizar la   verdad, la justicia y la reparación a las víctimas de los grupos armados al   margen de la ley, desmovilizados al amparo de la Ley de Justicia y Paz (975 de   2005). El artículo 2 de la Ley 1424 de 2010 estableció que el Gobierno nacional   promovería acuerdos de contribución a la verdad histórica y la reparación con   quienes, habiéndose desmovilizado de los grupos armados organizados al margen de   la ley, hubieren incurrido únicamente en un específico conjunto de delitos[279]. La Corte   entonces conoció una demanda contra el inciso 2º del artículo 4 de esta Ley, que   establecía que la información surgida en el marco de los citados acuerdos no   podría, en ningún caso, ser utilizada en procesos judiciales contra quien los   hubiera suscrito ni contra terceros. Según los demandantes, la norma desconocía   la obligación del Estado de investigar y sancionar las graves   violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH y, por esa vía, la   satisfacción de los derechos de las víctimas.    

Al analizar la impugnación, la Corte desestimó parcialmente   los argumentos de la demanda y consideró compatible con la Constitución la   medida legislativa juzgada respecto del declarante, su cónyuge o compañero   permanente, los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de   afinidad o primero civil, así como en relación con los demás miembros del grupo   ilegal al que perteneciera el desmovilizado. Sostuvo que en estos casos la   medida estaba justificada, en orden a alcanzar la paz, la justicia, la verdad, la indemnización de las víctimas y la   resocialización de los ex combatientes. Por el contrario, señaló que la   situación era distinta en cuanto a los terceros. En relación con ellos,   consideró que la medida resultaba contraria al deber de los asociados de   colaborar con la administración de justicia y a los derechos de las víctimas a   la verdad, la reparación y la justicia y al deber estatal de investigar, juzgar   y sancionar las violaciones a los derechos humanos.    

152. El debate precedente es similar al que ahora ocupa la atención de la   Corte. El resultado, sin embargo, no puede ser el mismo. No obstante su parecido   con el precepto juzgado en la sentencia anterior, el artículo 4 del Decreto Ley   588 de 2017 que se analiza tiene un alcance normativo distinto y, así mismo, el   parámetro de control bajo el cual debe ser examinada su constitucionalidad es   diferente de aquél que sirvió para la revisión de la compatibilidad de la norma   de 2010 con la Carta. Por un lado, en relación con lo primero, la imposibilidad   de que los trabajos de la CEV y las pruebas que esta acopie tengan efectos   judiciales se introduce, no solo como un mecanismo de contribución a la verdad   en el contexto de una legislación para la desmovilización de excombatientes,   sino en el contexto del funcionamiento de una comisión de la verdad propiamente   dicha, diseñada como uno de los  ejes del Sistema Integral para la   Transición y la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera.    

Lo anterior muestra por qué, mientras en la Sentencia C-771 de 2011, la Corte   consideró violatorio de los derechos de las víctimas que la información para   contribuir a la verdad histórica en escenarios de desmovilización de grupos   armados ilegales no pudiera ser utilizada en procesos judiciales contra terceros,   en cambio, en el contexto actual, el carácter extrajudicial de las labores de la   Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición   encuentre respaldo en la Carta Política. Los valores y los fines de la   terminación del conflicto y la construcción de una paz estable han sido   traducidos en un modelo constitucional para la transición, que subraya los fines   de la justicia restaurativa, a partir de los cuales deben ser analizados sus   mecanismos legales de implementación. En este marco, la imposibilidad de que la   información y las labores de la CEV comporten responsabilidades judiciales   constituye una manifestación lógica de la concepción de la transición   incorporada a la Constitución.     

153. La Corte debe clarificar, en todo caso, que la   extrajudicialidad de la CEV no implica la erosión del esquema tradicional de   justicia retributiva, pues tampoco el aludido SIVJRNR prescinde de ella ni la   excluye del modelo de transición. El Sistema, como se evidenció al comentar la   norma que lo integra a la Constitución, consagra el carácter prioritario   de las medidas de justicia restaurativa, respecto de aquellas de carácter   retributivo y en este sentido brinda una sólida justificación a la configuración   de instituciones como la CEV, diseñadas como un mecanismo orientado sobre tales   fundamentos. Sin embargo, también confiere a las formas de justicia retributiva   un lugar en el funcionamiento del modelo transicional.    

En este sentido, es necesario precisar que la circunstancia   de que los trabajos de la CEV y las pruebas que esta recabe no tengan efectos   judiciales no implica, de ninguna manera, que los crímenes esclarecidos por la   CEV no deban ser investigados, juzgados y sancionados por las autoridades   judiciales correspondientes y que estás no puedan recurrir, por ejemplo, de modo   independiente, a la prueba testimonial de las víctimas. El carácter   extrajudicial de la CEV no se traduce en la inhibición del sistema de justicia   penal y ni siquiera el reconocimiento voluntario de responsabilidades ante la   CEV impide el procesamiento de los autores de las atrocidades. La   extrajudicialidad de la CEV solo evita que su trabajo y sus finalidades   restaurativas sean intervenidos por un elemento que perturbaría su misión. Con   todo, no es, ni pretende ser un modo de desactivar responsabilidades penales.    

Como lo ha sostenido la Corte IDH, las comisiones de la   verdad no reemplazan ni sustituyen la obligación del Estado de investigar,   juzgar y sancionar a los responsables de las violaciones a los derechos humanos   e infracciones al DIH. Ese Tribunal ha resaltado la importancia de las   comisiones de la verdad en la construcción y preservación de la memoria   histórica, el esclarecimiento de hechos y la determinación de responsabilidades   institucionales, sociales y políticas en determinados períodos históricos de una   sociedad. No obstante, ha indicado que la “verdad histórica” contenida en los   informes de las comisiones no puede ser entendida como un sustituto del deber   del Estado de asegurar la determinación judicial de responsabilidades   individuales por los medios jurisdiccionales correspondientes[280]. Aquí es   preciso subrayar, como se indicó en los fundamentos, que dadas las ventajas   diferenciadas de los mecanismos judiciales y extrajudiciales de garantizar a las   víctimas la verdad, resultan complementarios y pueden contribuir   mancomunadamente a garantizar de una mejor manera los derechos de las víctimas[281].    

154. De otra parte, también debe ser claro que la   extrajudicialidad plena de la CEV no impide que se adelanten, de ser el caso,   procesos tendientes a la declaratoria de otro tipo de responsabilidades   judiciales. Así, por ejemplo, se ha mostrado que las comisiones de la verdad, en   razón de la naturaleza de sus funciones y sus procedimientos, son medios de   reparación en sí mismas. De igual forma, se ha evidenciado que, a partir del   conocimiento que llegan a tener del conflicto y de los daños y necesidades de   las víctimas, formulan recomendaciones orientadas principalmente a su   resarcimiento. Con todo, la circunstancia de que los trabajos de la CEV y la   información que esta reciba no puedan ser trasladados a actuaciones judiciales   no impide que, de ser procedente, aquellos adelanten procesos de responsabilidad   civil en relación con daños esclarecidos a partir de las labores de la CEV y   que, por ejemplo, las víctimas puedan testificar en ellos.    

155. Así, la Corte concluye que la imposibilidad   de que los trabajos de la CEV y las pruebas que esta reciba tengan efectos   judiciales, salvaguarda los derechos de las víctimas, en términos del esquema de   justicia restaurativa consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2017 y, en   consecuencia, es compatible con la Constitución.    

156. Ahora bien, la segunda parte del   artículo analizado establece (i) que los documentos que reciba la CEV y   puedan constituir prueba documental, siempre que no sean versiones o testimonios   verbales o escritos que una persona dé a la CEV, no perderán su valor probatorio   ni su utilización por la CEV interferirá los procesos judiciales en curso; y   (ii) que la CEV podrá solicitar la información que requiera para el   cumplimiento de su mandato ante los magistrados, jueces y organismos de   investigación, de acuerdo con los protocolos que, de conformidad con el artículo   18, es decir, en el marco de los convenios de acceso a la información, se le   confiere la facultad de suscribir, entre otras, con organizaciones de derecho   público, en todo caso con respeto del debido proceso.     

Conforme a los preceptos   anteriores, la CEV puede apoyarse en el curso de sus indagaciones en la   información que estén en condiciones de brindarle autoridades judiciales y de   investigación, ya sea de la Jurisdicción Especial para la Paz, de la   Jurisdicción Ordinaria o de otras jurisdicciones, a partir de los convenios que   se le autoriza celebrar. Por otra parte, la previsión indica que si la CEV   recibe evidencias de carácter documental que no contengan las declaraciones de   quienes han comparecido ante ella, las mismas conservan su capacidad   demostrativa para ser o continuar siendo utilizadas en otros trámites o   actuaciones, judiciales o administrativos. Así, por ejemplo, si recibe   fotografías, información en papel u otro tipo de evidencia documental, estos   elementos materiales de prueba conservan pleno valor en los procesos en los que   estén siendo utilizados. De la misma manera, en la medida en que el precepto no   hace distinción, estás evidencias conservan su valor con independencia de quien   las haya aportado a la CEV. El único requisito es que no contengan declaraciones   de las personas que hayan comparecido ante ella a testificar.    

157. La Corte estima que   la posibilidad de que la CEV reciba información de autoridades judiciales y la   circunstancia de que las evidencias de carácter documental que no contengan las   declaraciones de quienes han comparecido ante ella conserven su capacidad   demostrativa para ser utilizadas en otros trámites garantiza el cumplimiento de   los fines constitucionales de la entidad, previstos en el Artículo 2 transitorio   del Acto Legislativo 01 de 2017, son una consecuencia del carácter integral del   SIVJRNR (Art. 1 ídem) y ratifican la obligación constitucional del Estado   de investigar, juzgar y sancionar las violaciones a los derechos humanos y las   infracciones al DIH.    

158. La posibilidad de   que la CEV obtenga información de autoridades judiciales para el cabal   cumplimiento de sus funciones asegura contar con mayor cantidad de material y   pruebas que, a su vez, le permitirán acceder al conocimiento y reconstruir de   una mejor y más fiel manera la historia del conflicto. Se asegura así en gran   medida la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas, no solo   individualmente consideradas, sino también en tanto miembros de comunidades   colectivamente afectadas (Art. 2 del Acto Legislativo 01 de 2017).    

Así mismo, particularmente   cuando se remite información que pueda contener señalamientos contra una   persona, resulta plenamente acorde con la Constitución que se salvaguarde el   derecho al debido proceso (Art. 29 C.P.) y, en tal sentido, se le permita   ejercer su prerrogativa de pronunciarse al respecto ante la CEV. Esta pauta   procedimental está relacionada con la metodología que el pleno de los   comisionados deberá adoptar antes de comenzar sus labores, según el artículo 14   del Decreto Ley 588 de 2017 y constituye entonces una regla mínima que habrá de   ser tomada en cuenta.    

159. Desde otro punto de   vista, la posibilidad de que a la labor de la CEV contribuyan las autoridades   judiciales es una importante manifestación del principio de integralidad del   SIVJRNR. En este sentido, el artículo 1 transitorio de la citada reforma   constitucional establece que la “la integralidad del Sistema” deberá   contribuir “al esclarecimiento de la verdad del conflicto y la construcción   de la memoria histórica”. El funcionamiento del Sistema, internamente   articulado, entre otras finalidades, debe conducir así a la posibilidad de   conocer lo sucedido en la etapa histórica investigada y a que ello pueda ser   documentado e inserto en el relato colectivo de la nación sobre la violencia.    

El criterio de integralidad del   Sistema no supone relaciones en todas las direcciones de los diversos mecanismos   establecidos, como parecen entenderlo algunas intervenciones cuando sugerían   que, en virtud suya, la CEV debía trasladar información a las autoridades   judiciales. La integralidad que subyace al Sistema está concebida a fin de   propiciar relaciones coordinadas, según el papel que cada una de las   instituciones desempeña al interior del modelo, para la obtención de sus   propósitos constitucionales. De esta manera, en el presente asunto, las   autoridades judiciales concurren a fortalecer el funcionamiento de la CEV, como   mecanismo de verdad por naturaleza, sin que ellas, por su parte, vean   intervenido el adecuado desarrollo de sus labores.    

En efecto, precisamente de   acuerdo con la misma regla mencionada, las pruebas documentales que reciba la   CEV, siempre que no sean versiones o testimonios verbales o escritos que una   persona haya entregado a la entidad, no perderán su valor probatorio ni su   utilización por la CEV interferirá los procesos judiciales en curso. De acuerdo   con esta norma, la contribución de los órganos judiciales y de investigación, al   remitir evidencias documentales a la CEV, no generará detrimento en el valor ni   en la capacidad demostrativa de estas y tampoco producirá afectaciones a los   trámites dentro de los cuales obren. Esto muestra entonces que la norma que   permite la referida remisión de elementos de conocimiento responde   coherentemente al Sistema Integral y su contenido resulta compatible con la   Constitución.    

161. De esta manera, la   segunda parte de la regulación prevista en el artículo 4 analizado resulta   conforme a la Constitución, al disponer que la CEV podrá solicitar información   de autoridades judiciales y que las evidencias de carácter documental que no   contengan las declaraciones de quienes han comparecido ante ella conservan su   capacidad demostrativa para ser utilizadas en otros trámites.    

162. Como consecuencia, la   Sala encuentra que el artículo 4 del Decreto Ley 588 de 2017 es compatible con   la Carta Política y declarará su exequibilidad.     

5.4.5.1.2.   TÍTULO   II. Criterios Orientadores    

ARTÍCULO 5    

Artículo 5. Centralidad   de las víctimas. Los   esfuerzos de la CEV estarán centrados en garantizar la participación de las   víctimas del conflicto, asegurar su dignificación y contribuir a la satisfacción   de su derecho a la verdad en particular, y en general de sus derechos a la   justicia, la reparación integral y las garantías de no repetición, siempre   teniendo en cuenta el pluralismo y la equidad. Todo lo anterior debe contribuir   además a la transformación de sus condiciones de vida.    

Intervenciones    

163. El Centro Internacional para la Justicia Transicional, la   Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los   Derechos Humanos y, en intervención conjunta, la Corporación Colectivo de   Abogados José Alvear Restrepo (CCAJAR) y otros consideran que a la luz de   instrumentos internacionales de derechos humanos y los Principios para la   Protección y Promoción de los Derechos Humanos mediante la Lucha contra la   Impunidad, debe garantizarse a las víctimas la participación en los mecanismos   de justicia transicional y, en particular, en instituciones como las comisiones   de la verdad. En este sentido, estiman que, no obstante su presencia se   encuentra contemplada, entre otros, en el artículo 5 del Decreto objeto de   control, no se prevén las formas explícitas en que ello tendrá lugar.    

Consideran, así mismo, que debe brindárseles   garantías de seguridad, protección, apoyo psicosocial, antes, durante y con   posterioridad a su intervención, apoyo material y logístico para asegurar su   participación en todos los espacios y a lo largo del territorio nacional, acceso   a la información y todo lo que sea necesario para evitar su revictimización y la   efectiva salvaguarda de sus derechos. De esta forma, los intervinientes   solicitan a la Corte precisar el alcance de la disposición analizada, con base   en las anteriores observaciones.    

Análisis    

164. El artículo 5 del   Decreto Ley 588 de 2017 fija como criterio orientador de los trabajos de la CEV   la centralidad de las víctimas. Conforme a esta previsión, los esfuerzos de la   CEV deben estar centrados en garantizar la participación de las víctimas,   asegurar su dignificación y contribuir a la satisfacción de su derecho a la   verdad en particular, y en general de sus derechos a la justicia, la reparación   integral y a las garantías de no repetición, siempre teniendo en cuenta el   pluralismo y la equidad. Lo anterior, indica la norma, debe contribuir además a   la transformación de sus condiciones de vida.    

165. El criterio   orientador de la centralidad de las víctimas es la expresión del principio   transversal a los fundamentos, el sentido y los propósitos de la CEV concebidos   en el Acto Legislativo 01 de 2017, como ya ha sido sustancialmente explicado en   los anteriores apartados. El sentido de una institución como la CEV son las   víctimas, su condición y sus necesidades; los objetivos de la entidad se   encuentran ligados a la eficacia de los derechos de los afectados y, en tanto   mecanismo de justicia restaurativa, la CEV tiene también como eje el   restablecimiento de la dignidad de las víctimas. En este sentido, el artículo 1   transitorio de la citada reforma constitucional, prevé que la justicia   restaurativa “atiende prioritariamente las necesidades y la dignidad de las   víctimas y se aplica con un enfoque integral que garantiza la justicia, la   verdad y la no repetición de lo ocurrido”[282].   En este orden de ideas, a juicio de la Sala, la disposición bajo examen no   presenta problemas de constitucionalidad.    

166. La Corte debe   realizar, sin embargo, las siguientes precisiones, con ocasión de las   intervenciones presentadas. La participación de las víctimas en el mecanismo de   la CEV consiste, en efecto, en una medida importante en la posibilidad de rendir   declaraciones, escuchar y participar en la práctica de las pruebas que   contribuirán al esclarecimiento de los crímenes, pero se extiende también a   otros ámbitos. El diseño normativo del Decreto Ley bajo examen permite a los   afectados, por ejemplo, tomar parte en la selección de los comisionados y en la   composición de la CEV. El artículo 24 prevé que el Comité de Escogencia de los   Comisionados de la CEV pondrá en marcha un procedimiento de postulación y   selección que ofrezca garantías de legitimidad, imparcialidad e independencia a   toda la sociedad colombiana y en particular a las víctimas y, de otra parte, que   el proceso de postulación de candidatos será amplio y pluralista y asegurará que   todos los sectores de la sociedad, con inclusión de las organizaciones de   víctimas, puedan postular candidatos.    

Así mismo, las víctimas tienen   la prerrogativa de interactuar y participar del Comité de Seguimiento y   Monitoreo a la implementación de las recomendaciones de la CEV. Según el   Artículo 32 del Decreto Ley 588 de 2017, para el cumplimiento de la tarea de   dicho Comité, se facilitará la interlocución con diferentes entidades y   organizaciones de víctimas y de derechos humanos, entre otras. Además, establece   el precepto, el órgano estará integrado por representantes de distintos sectores   de la sociedad, incluyendo organizaciones de víctimas y de derechos humanos,   entre otras.    

De igual manera, es relevante   reiterar que la dignidad de las víctimas comprende el deber estatal de   escucharlas también en relación con las reparaciones que, desde su propia   experiencia, constituyen verdaderas formas de resarcimiento, con miras a las   eventuales recomendaciones que en este sentido habrán de ser incluidas en el   informe final (Art. 13.5 del Decreto Ley 588 de 2017). Como se dijo en las   consideraciones, debe reconocerse que las víctimas, quienes en primer lugar   padecieron los dramas y las atrocidades, pueden identificar los modos más   eficaces de ser reparadas[283].   Respecto de otras manifestaciones específicas de este criterio orientador, es   claro que el artículo que se analiza funciona también como una pauta que debe   reflejarse tanto en la metodología, como en el Reglamento de la CEV, los cuales   han de ser adoptados por el Pleno de la entidad, una vez entre en funcionamiento   efectivo (Arts. 14 y 23.2. del Decreto Ley 588 de 2017).    

167. Desde otro punto de   vista, el criterio de centralidad de las víctimas, en el marco del derecho a la   verdad que les asiste, compromete al Estado con el aseguramiento de su   participación y la transformación de sus condiciones de vida e implica su   asistencia psicosocial oportuna y efectiva, cuando sea requerida, en desarrollo   de los trabajos de la CEV. Como se mostró en las consideraciones, dados los   diferentes eventos que pueden surgir ante la rememoración y reconstrucción de   las historias de horror, el imperativo constitucional de asegurar la justicia   restaurativa a las víctimas (Art. 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017)   impone al Estado el deber de garantizar atención y servicios médicos y   psicosociales apropiados y suficientes al género, la edad y la situación   especial de la víctima, antes, durante y después de su participación.    

168. De la misma manera,   aunque los términos en los cuales se propiciará la participación y la protección   las víctimas y, en especial, de las sobrevivientes a ataques sexuales u otros   tipos de abusos, así como de niñas, niños y adolescentes, habrán de ser   definidos en la metodología de la CEV, deberán disponerse medidas adecuadas para   proteger la seguridad personal, el bienestar físico y psicológico y, de ser el   caso, su intimidad. De igual modo, no obstante la CEV habrá de incorporar   garantías de contradicción en favor de terceros sindicados en los testimonios   ofrecidos, en virtud del criterio de centralidad y de los derechos de las   víctimas, tales garantías no deben significar la exposición de estas a   cuestionamientos y experiencias revictimizantes y contrarias a los fines de la   reconciliación, en los términos ilustrados en esta sentencia (ver supra  fundamento 99)[284].    

169.  Todo lo anterior   cobrará especial relevancia al momento de la selección de los procedimientos que   se emplearán para la recepción de declaraciones y las técnicas de discusión y   reflexión pública acerca de lo ocurrido en el marco del conflicto. La   centralidad de las víctimas, la obligación estatal de garantizar su derecho a la   verdad y el deber de que el mecanismo de la CEV logre sus fines constitucionales   supone, adicionalmente, garantizar el acceso efectivo a la entidad y la   superación de obstáculos materiales que puedan impedirlo. Por consiguiente, se   debe disponer los medios operativos y las condiciones materiales y logísticas,   de desplazamiento y permanencia en los sitios en que desarrolle sus labores,   mientras sea necesario, para que las víctimas puedan concurrir, ofrecer su   testimonio y tomar parte de sus actividades.    

Por otro lado, asegurar el   acceso al mecanismo de la CEV también implica la obligación de proporcionar   ajustes razonables y la accesibilidad en general para personas funcionalmente   diversas que, en razón de su condición, no pueden expresarse o comprender la   información a través de los medios de comunicación que utiliza la mayoría de la   población. Del mismo modo, se deberán proporcionar traducciones cuando sean   necesarias para que, particularmente a las víctimas de comunidades étnicamente   diferenciadas, les sean garantizados el real acceso y una verdadera   participación en la CEV.  De todos estos medios de acceso, en último   término, dependerá que todas las víctimas puedan ver realizado su derecho a la   verdad.     

170. Así, la Corte considera que el criterio de la centralidad de las víctimas   contenido en el artículo 5 del Decreto Ley 588 de 2017 se encuentra ajustado a   la Constitución, por lo cual, la disposición será declarada exequible. La norma prevé, por otro lado, que la centralidad de las víctimas se   garantizará, teniendo en cuenta el pluralismo y la equidad. Este último   contenido corresponde en general también al artículo siguiente, de modo que se   analiza a continuación.    

ARTÍCULO 6    

Artículo 6.   Participación. La CEV pondrá en marcha un proceso de   participación amplia, pluralista y equilibrada en el que se oirán las diferentes   voces y visiones, en primer lugar de las víctimas del conflicto, que lo hayan   sido por cualquier circunstancia relacionada con este, tanto individuales como   colectivas, y también de quienes participaron de manera directa e indirecta en   el mismo, así como de otros actores relevantes.    

Intervenciones    

En relación con este artículo no   fueron formulados problemas de constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

171. Mediante el artículo   6 del Decreto Ley 588 de 2017, el Legislador extraordinario contempló la   convocatoria a participar de un número amplio de actores que, desde diversas   perspectivas políticas, económicas, ideológicas y, conforme a las experiencias   de ámbitos geográficos, laborales, etarios, étnicos culturales y de género, etc.   diferentes, vivieron la experiencia del conflicto armado. Esta disposición se   identifica también con el contenido normativo de la parte final del artículo 5,   conforme al cual, en la participación ante la CEV deberá tenerse en cuenta el   pluralismo y la equidad.    

172. Para la Corte, un   proceso participativo de las características anteriores resulta decisivo para el   logro de los objetivos constitucionales del SIVJRNR (Arts. 1 y 2 del Acto   Legislativo 01 de 2017). De un lado, debido a su profundo sentido simbólico, la   construcción participativa e incluyente de la memoria del conflicto armado y de   sus conclusiones es decisiva en el proceso de reconciliación y de generación   de las condiciones de la convivencia que persigue el SIVJRNR. La firmeza de   los primeros pasos hacia ese fin está marcada por la dignificación de todos y   esto supone que en pie de igualdad también todos, desde sus propias concepciones   políticas e ideológicas y desde sus diversas experiencias en las hostilidades,   están llamados a componer la memoria de la violencia reciente en el país. De   otro lado, ese proceso es necesario para llegar al conocimiento de la verdad   plena de lo ocurrido, el esclarecimiento de las violaciones e infracciones   cometidas en mismo, la explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad,   el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las   responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa e   indirectamente en conflicto armado (artículos 1 y 2 transitorios del Acto   Legislativo 01 de 2017).    

Así mismo, la memoria del   conflicto armado y la construcción de un marco de explicación para que el país   pueda entender lo ocurrido, sus causas, el origen de los abusos masivos, las   consecuencias de las confrontaciones, las formas que revistió y la manera en que   en muchos casos se degradó solo es posible, así, a partir de la voz y las   perspectivas de todos aquellos que directa o indirectamente tomaron parte de las   hostilidades. El relato debe buscar de manera primordial una verdad lo más   completa y equilibrada posible, que genere así mismo el mayor grado de consenso   en la sociedad. En este sentido, es esencial el proceso amplio de participación,   pluralista y equitativo previsto en la norma juzgada.    

Adicionalmente, la disposición   es una consecuencia directa del derecho-deber constitucional a la participación   de los ciudadanos en las decisiones que los afectan y en la vida política,   cívica, comunitaria y cultural de la Nación (Arts. 2 y 95 C.P.). La Corte ha   señalado que el principio de participación democrática, más allá de   comportamiento social y políticamente deseado para la toma de las decisiones   colectivas, se asocia al carácter pluralista del Estado y ha llegado a   identificarse constitucionalmente, como principio fundante y fin esencial de   Estado social de derecho colombiano (Preámbulo y Arts. 1 y 2 C.P.)[285]. De este   modo, la intervención de todos en la reconstrucción de la memoria colectiva del   conflicto armado es una forma especialmente importante de ejercer el derecho a   participar y de cumplir el deber de interesarse por los asuntos que conciernen a   la Nación, en un escenario incluyente, democrático y pluralista.    

173. Por las anteriores razones, para la Corte, la regla del artículo 5, según   la cual, el pluralismo y la equidad deberán tenerse en cuenta en las labores de   la CEV, así como el artículo 6 que se analiza, son acordes con los mandatos   constitucionales y, en consecuencia, serán declarados exequibles.    

ARTÍCULO 7    

Artículo 7. Enfoque   territorial. La   CEV será una entidad de nivel nacional pero tendrá un enfoque territorial con el   fin de lograr una mejor comprensión de las dinámicas regionales del conflicto y   de la diversidad y particularidades de los territorios afectados, y con el fin   de promover el proceso de construcción de verdad y contribuir a las garantías de   no repetición en los diferentes territorios. El enfoque territorial tendrá en   cuenta también a las personas y poblaciones que fueron desplazadas forzosamente   de sus territorios.    

La CEV podrá   crear grupos de trabajo en el territorio nacional de acuerdo a lo establecido en   su reglamento.    

Intervenciones    

174. La Oficina en   Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos,   así como Marcela Briceño Donn y Diana Fuentes sostienen que, si bien el enfoque   territorial es positivo en el marco de las investigaciones de la CEV, es   necesario desarrollar medidas orientadas a asegurar que la entidad cuente con   presencia territorial permanente, que permita la participación de las víctimas y   promuevan su confianza. En su concepto, la afectación particular ocasionada por   la violencia en las zonas rurales y diferentes regiones del territorio nacional,   la diversidad de violaciones sufridas por las víctimas y las relaciones entre   sus derechos a la verdad y a la reparación, demandan acciones en dicho sentido,   también como garantía de los derechos a la justicia y a la participación.    

En consecuencia, la Oficina en   Colombia del Alto Comisionado solicita a la Corte pronunciarse sobre el alcance   de la expresión “la CEV podrá” y las ciudadanas intervinientes consideran   que “tendría que prever[se] al menos la existencia de sedes regionales en   aquellos lugares más afectados por el conflicto, con personal capacitado, con   conocimiento de las dinámicas territoriales y con equipos multidisciplinarios   que respondan a la lógica del mandato de la Comisión”.    

Según lo anterior, la Sala debe   determinar si la circunstancia de que la disposición no instituya ni obligue   expresamente a crear grupos o sedes regionales de la CEV desconoce el derecho a   la verdad de las víctimas en los territorios afectados por el conflicto armado.    

Análisis    

175.  El artículo 7   del Decreto examinado introduce el enfoque territorial en las labores de la CEV,   con el fin de lograr una mejor comprensión de las dinámicas regionales del   conflicto y de la diversidad y particularidades de los territorios afectados, y   con el objetivo de promover el proceso de construcción de verdad y contribuir a   las garantías de no repetición. En este sentido, se señala la posibilidad de que   la CEV cree grupos de trabajo en el territorio nacional de acuerdo con lo   establecido en su reglamento y se indica que deberá tenerse en cuenta a las   personas y poblaciones que fueron desplazadas forzosamente de sus tierras.    

176. La Sala estima que   el principio orientador previsto en la norma analizada se ajusta plenamente a   los mandatos superiores, pues esencialmente reproduce y desarrolla el artículo 1   transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, conforme al cual, el SIVJRNR    “tendrá un enfoque territorial… que corresponde a las características   particulares de la victimización en cada territorio y cada población”.    

177. En relación con la   objeción formulada por los intervinientes, la Corte encuentra que, si bien es   cierto, el inciso 2º de la norma analizada introduce solo una potestad para la   CEV de crear grupos de trabajo en el territorio nacional y, por ende, la   existencia de oficinas permanentes en diferentes zonas del país no es   obligatoria, debe tenerse en cuenta que la decisión sobre las formas en que este   mandato debe ser hecho efectivo recae en la propia CEV, como órgano   independiente y con autonomía técnica, a partir del reglamento y la metodología   que ha diseñar. En este sentido, por ejemplo, razones de articulación de las   distintas investigaciones, asociadas a las consideraciones cualificadas para una   adecuada recolección de la información, podrían hacer aconsejable una estrategia   de trabajo, solo parcialmente articulada con los grupos de trabajo en los   territorios.    

En contraste, si la CEV opta por   el uso frecuente y generalizado de audiencias públicas temáticas, territoriales,   institucionales, de organizaciones y de situaciones y casos emblemáticos (Art.   13.2.), podría ser relevante instalar oficinas o grupos de trabajo de la CEV en   las regiones. De este modo, en criterio de la Corte, las maneras específicas con   que se garantizará el enfoque territorial será un elemento que deberá ser   valorado por los comisionados al fijar la metodología correspondiente. En todo   caso, es claro que la CEV debe hacer eficaz esa perspectiva de aproximación,   pues de ello depende la inclusión y la garantía del derecho a la verdad de las   víctimas en los territorios. Así, la Sala concluye que la regla facultativa en   mención constituye una válida manifestación de la libertad de configuración del   Legislador (supra  fundamento 3).     

178. De esta manera, la Sala   encuentra que el artículo 7 del Decreto Ley 588 de 2017 se halla ajustado a la   Constitución y, por lo tanto, declarará su exequibilidad.    

ARTÍCULO 8    

Artículo 8.   Enfoque diferencial y de género. En el   desarrollo de su mandato y de sus funciones, la CEV tendrá en cuenta las   distintas experiencias, impacto diferencial y condiciones particulares de las   personas, poblaciones o sectores en condiciones de discriminación,   vulnerabilidad o especialmente afectados por el conflicto. Habrá especial   atención a la victimización sufrida por las mujeres.    

Intervenciones    

179. La Defensoría del   Pueblo, el Centro Internacional para la Justicia Transicional, el Consejo   Nacional de Paz Afrocolombiano, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de   las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la intervención de Marcela Briceño Donn y Diana Fuentes advierten que es   necesario hacer claridad sobre el alcance del enfoque diferencial respecto de   las comunidades tradicionales y los niños, niñas y adolescentes.    

De acuerdo con lo anterior, la Corte debe determinar   si, como afirman los intervinientes, la norma analizada, al prever el enfoque   diferencial en la realización de las labores de la CEV, contempla únicamente la   aproximación basada en el género y, por lo tanto, desconoce los derechos a la   igualdad de conjuntos de víctimas afectadas de modo diferenciado a partir de   otros factores.    

Análisis    

180. De la misma manera   que se señaló al estudiar el enfoque territorial, el enfoque diferencial   asociado a las víctimas, resulta de la necesidad de una aproximación de   investigación histórica que se ajuste a la complejidad que revistió el   conflicto. La violencia armada ha tenido impactos directos y especiales en   varios grupos poblacionales, dadas las condiciones culturales en las cuales se   desarrolló. Según se indicó en las consideraciones de esta Sentencia (ver   supra  5.4.2.2.1.), en especial, se han producido afectaciones a las mujeres, a la   población LGBTI, a los pueblos étnicamente diferenciados, a las comunidades   indígenas y afrocolombianas, y a las niñas, niños y adolescentes. En razón de la   edad, la identidad de género y la situación de hecho vulnerable, se trata de   poblaciones que han sufrido de manera particular el rigor de la guerra y por eso   adquieren desde el punto de vista constitucional, como víctimas, un papel   central en el esclarecimiento de la verdad plena sobre lo ocurrido y en la   construcción de la memoria de los abusos.    

181. Ahora, los enfoques diferenciales en   razón de la especial victimización sufrida por algunos grupos tienen pleno   respaldo Superior, pues según se expuso en los fundamentos, así   como en el caso del enfoque territorial, se encuentran consagrados en el modelo   constitucional para la transición. En efecto, en el parágrafo 1º del   artículo 1º transitorio, del Acto Legislativo 01 de 2017, se estableció que el   SIVJRNR tendrá un enfoque diferencial y de género, que corresponde a las   características particulares de la victimización de cada población y en especial   a la protección y atención prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas   víctimas del conflicto armado. El enfoque de género y diferencial, prescribe la   disposición Superior, “se aplicará a todas las fases y procedimientos del   Sistema…”. Conforme a lo anterior, el precepto que se examina es solamente   un desarrollo del mandato citado y, por ende, no presenta reparos de   constitucionalidad.    

182. La Sala debe clarificar que, no obstante   la norma que se juzga prevé una especial atención a la victimización sufrida por   las mujeres, no fijó como único enfoque a adoptar en los trabajos de la CEV el   de género. El precepto hace mención en términos generales a enfoques ligados al   impacto diferencial de la violencia sobre los sectores, personas o poblaciones   en condiciones de discriminación y vulnerabilidad, en concordancia con la citada   disposición constitucional, que ordena la adopción del enfoque diferencial   en los trabajos del SIVJRNR y con el artículo 11.3 del Decreto Ley 588 de 2017,   sobre el mandato de la CEV, según el cual, deberá esclarecerse “el impacto   humano y social del conflicto en la sociedad, incluyendo el impacto sobre los   derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, y las formas   diferenciadas en las que el conflicto afectó a las mujeres, a los niños, niñas,   adolescentes, jóvenes y adultos mayores, a personas en razón de su religión,   opinión o creencias, a las personas en situación de discapacidad, a los pueblos   indígenas, a las comunidades campesinas, a las poblaciones afrocolombianas,   negras, palenqueras y raizales, al pueblo ROM, a la población LGBTI, a las   personas desplazadas y exiliadas o víctimas del conflicto que se encuentren en   el exterior, a los defensores y las defensoras de Derechos Humanos,   sindicalistas, periodistas, agricultores y agricultoras, ganaderos y ganaderas,   comerciantes y empresarios y empresarias, entre otros” (cursiva fuera de   texto).    

De este modo, a partir de la interpretación   sistemática de los artículos 1 transitorio, parágrafo 1, del Acto Legislativo 01   de 2017 y 11.3 del Decreto Ley 588 de 2017, así como de la regla que se analiza,   es evidente que esta asume la forma de una cláusula abierta para integrar allí   todas las experiencias de impacto diferenciado de la violencia, como ocurre con   las comunidades indígenas, afrocolombianas, negras, raizales, palenqueras y rom;   las niñas, niños y adolescentes, la comunidad LGBTI, las personas de la tercera   edad y las funcionalmente diversas, entre otras. En consecuencia, a juicio de la   Corte, no se produce la omisión legislativa que sugieren los intervinientes.    

183. Por lo anterior, la Sala encuentra que el   artículo 8 del Decreto Ley 588 de 2017 es reflejo de mandatos constitucionales   y, en esta medida, será declarado exequible.    

ARTÍCULO 9    

Artículo 9º.   Coordinación con otras medidas de construcción de paz. La CEV se coordinará con los mecanismos   que se pongan en marcha para la implementación del Acuerdo Final. En particular,   se coordinará, con los demás componentes del Sistema Integral de Verdad,   Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) y donde haya lugar, con los   planes y programas de construcción de paz que se pongan en marcha en los   territorios, como consecuencia de la implementación del Acuerdo Final.    

Intervenciones    

184. La Defensoría del Pueblo, la Oficina en   Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos,   la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, y la Universidad   de Los Andes sostienen que, no obstante el Sistema de Verdad, Justicia,   Reparación y No Repetición es integral y fue concebido sobre la base de   relaciones de condicionalidad e incentivos entre los diversos mecanismos   judiciales y extrajudiciales que lo integran, el artículo examinado no hace   claridad sobre la manera en que se llevará a cabo la coordinación e   interrelaciones del mecanismo de la CEV con los demás que componen el Sistema.    

Lo anterior, señalan, desconoce la integralidad del   modelo transicional, limita la capacidad de la CEV y hace nugatorio el derecho a   la verdad de las víctimas y la sociedad. En consecuencia, solicitan a la Corte   clarificar el sentido y alcance de las condicionalidades y la lógica bajo la   cual deben ser entendidas y materializadas. En otro caso[286], se pide   declarar condicionalmente exequible el artículo 9, en el entendido de que, en   todo caso, al momento de dictar su reglamento, programa de trabajo y definir su   metodología, la CEV deberá establecer de manera precisa y detallada los   mecanismos de coordinación y articulación con los demás componentes del SIVJRNR.   Por su parte, los comisionados electos de la CEV solicitan a la Corte “reafirmar”   el carácter condicional de los tratamientos judiciales especiales, según la   contribución real y efectiva al esclarecimiento de la verdad, y la   complementariedad entre la CEV y la UBPD, como mecanismos extrajudiciales del   SIVJRNR.     

Conforme a lo anterior, la Sala deberá determinar si   la circunstancia de que el artículo examinado no contemple las específicas   formas de interrelación de la CEV con los demás mecanismos del SIVJRNR infringe   la integralidad del modelo transicional y el derecho a la verdad de las   víctimas.    

Análisis    

185. El artículo 9 del Decreto Ley 588 de   2017 introduce como criterio orientador de los trabajos de la CEV la   coordinación con otras medidas de construcción de paz. Conforme a este precepto,   la CEV deberá coordinarse, por un lado, con los mecanismos, planes y programas   de construcción de paz que se pongan en marcha para la implementación del   Acuerdo Final y, por otro lado, con los demás componentes del SIVJRNR.   Inicialmente se analizará esta última forma de coordinación y luego la que   asocia los trabajos de la CEV con las demás medidas de construcción de paz.    

186. Como se ha puesto de   presente, en el marco del Artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de   2017, la CEV es solo uno de los ejes del SIVJRNR y, aunque es independiente, no   se encuentra desarticulada de la UPBD y de la JEP, así como tampoco de las demás   medidas. Precisamente, el inciso 5º del artículo 1º transitorio del Acto   Legislativo 01 de 2017 concibe el SIVJRNR como un esquema de condicionalidades e   incentivos. De esta manera, señala: “los distintos mecanismos y medidas de   verdad, justicia, reparación y no repetición, en tanto parte de un sistema que   busca una respuesta integral a las víctimas, no pueden entenderse de manera   aislada. Estarán interconectados a través de relaciones de condicionalidad y de   incentivos para acceder y mantener cualquier tratamiento especial de justicia,   siempre fundados en el reconocimiento de verdad y responsabilidades. El   cumplimiento de estas condicionalidades será verificado por la Jurisdicción   Especial para la Paz”.    

187. En los términos   anteriores, como lo precisan los intervinientes, la integralidad del SIVJRNR   implica la interconexión y las relaciones de condicionalidad e incentivos entre   los diversos mecanismos y, específicamente, entre la CEV y las demás   instituciones y medidas dispuestas para garantizar los derechos de las víctimas.   Precisamente, en la medida en que el Sistema se halla compuesto por varios   mecanismos y entidades, las relaciones de condicionalidad e incentivos que los   articulan se han ido diseñando en algunas normas de implementación. Así, el   inciso 8º, artículo 5, del Acto Legislativo 01 de 2017, dispone que para acceder   al tratamiento especial previsto en el componente de Justicia del SIVJRNR es   necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no   repetición, lo cual implica, según la misma norma, relatar, cuando se disponga   de los elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas   cometidas y las circunstancias de su ocurrencia, así como las informaciones   necesarias y suficientes para atribuir responsabilidades y para garantizar la   satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no   repetición.    

188. A nivel legal, el   artículo 13.3. del Decreto Ley 588 de 2017 prevé que la CEV deberá informar a la   JEP sobre la participación en el mecanismo de la verdad de las personas sujetas   a su jurisdicción. Así mismo, los artículos 14 (inciso 2), 33 (inciso 2), 35   (parágrafo, inciso 6) y 50 (inciso 2)  de la Ley 1820 de 2016 (sobre   amnistía, indulto y tratamientos especiales) prescriben la obligación a   cargo de los beneficiarios de los tratamientos previstos en esta normativa de   contribuir a la satisfacción de los derechos de las víctimas, so pena de que la   JEP, con fundamento en la normatividad que debe expedir con fundamento en el   apartado final del inciso 1º del artículo transitorio 12 del artículo 1º del   Acto Legislativo 01 de 2017, estudie los incumplimientos y adopte las medidas   del caso[287].    

Por otra parte, el artículo   5.11. del Decreto Ley 589 de 2017, que organiza la UBPD, establece que la CEV   concertará con dicha institución un protocolo de cooperación e intercambio de   información, coordinación de sus actuaciones y espacios de articulación que   contribuirá al cumplimiento de los objetivos de ambas entidades. En este   sentido, debe ser claro, como lo ponen de presente los comisionados electos de   la CEV, que mientras esta última entidad tiene a su cargo una labor general de   reconstrucción de memoria histórica, reconocimiento de las víctimas y promoción   del reconocimiento voluntario de responsabilidades, la UBPD desempeña un papel   complementario en el marco del SIVJRNR, destinado específicamente a aliviar a   los afectados el sufrimiento generado por el crimen de la desaparición forzada.   Su papel está vinculado a la realización de todas las acciones humanitarias de   búsqueda y localización de las personas dadas por desaparecidas en el contexto y   en razón del conflicto armado que se encuentren con vida y, en los casos de   fallecimiento, de ser posible, la recuperación, identificación y entrega digna   de los restos a sus seres queridos (Art. 2 del Decreto Ley 589 de 2017). Se   trata de una labor fundamental, articulada y complementaria a aquella de la CEV   y esencial, en general, para los componentes de verdad y justicia.    

189. Así, a juicio de la   Corte, la coordinación y articulación entre los trabajos de la CEV y los demás   mecanismos del SIVJRNR, previstas en el artículo 9 del Decreto Ley que se   examina, es la materialización legal en el plano de la CEV del modelo integral   de justicia transicional consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2017 y que,   según se ha explicado, debe irradiar toda la legislación de implementación. De   hecho, el Acto Legislativo 01 de 2017 incorpora no solo el SIVJRNR, sino que   también precisa en varios de sus mandatos las aludidas relaciones de   condicionalidad e incentivos que le son consustanciales (Arts. 1, 5, 13, 18 y   16). En consecuencia, para la Sala, la regla en mención no plantea problema   alguno de constitucionalidad.     

190. Debe clarificarse,   con todo, que las reglas precisas de coordinación armónica entre los varios   mecanismos del SIVJRNR y, específicamente, de la CEV con las demás entidades y   medidas, han ido creándose y deberán ser diseñadas a medida de que las   correspondientes instituciones de desarrollo se implementen. Tales reglas no   deben ser solamente previstas en una normatividad como el Decreto Ley 588 de   2017. Por el contrario, al tratarse de un conjunto de articulaciones en   construcción, han de ser incorporadas a partir de la puesta en marcha de cada   uno de los mecanismos. En este entendido, para la Sala, el legislador   extraordinario no incurrió en omisión alguna en el artículo 9 que se analiza, al   no prever normas detalladas de interrelación de la CEV con los demás componentes   del SIVJRNR. La disposición, además, solamente asegura que en sus labores, la   CEV se coordinará con los demás mecanismos, mandato frente al cual no procede   reproche alguno de haber omitido elementos que, por razones superiores, debieron   ser contemplados.     

191. La Corte tampoco   encuentra reparos de inconstitucionalidad en la otra parte del artículo 9, que   prevé la coordinación entre las actividades de la CEV con otros mecanismos,   planes y programas de construcción de paz que se pongan en marcha para la   implementación del Acuerdo Final. Es claro que el Acuerdo Final ha sido   elaborado como un solo cuerpo de compromisos y el propio SIVJRNR introducido a   la Constitución fue previamente pactado entre las partes. En este sentido, como   los acuerdos y medidas contenidas en el Acuerdo Final conforman un todo y, en   consecuencia, las normas jurídicas de implementación también guardan una   relación armónica entre sí, como ocurre precisamente con las normas que   conforman el SIVJRNR, las relaciones de coordinación entre la CEV también con   otras medidas de implementación, puede asegurar que la entidad funcione de forma   más coherente y alcance en una mejor medida sus propios fines constitucionales.   En consecuencia, no observa tampoco motivo de inconstitucionalidad alguno en   esta norma.    

192. Así, la Corte concluye   que el artículo 9 se ajusta a la Carta Política y será declarado exequible.    

ARTÍCULO 10    

Artículo 10. Convivencia   y reconciliación. Para contribuir al objetivo de la no repetición y la   reconciliación, las actividades de la CEV, en desarrollo de su mandato, estarán   orientadas a promover la convivencia entre los colombianos, en especial en los   territorios más afectados por el conflicto y la violencia. Para ello, la CEV   velará porque los espacios o audiencias que establezca sirvan para fortalecer el   respeto y la tolerancia, la confianza ciudadana en el otro y en las normas que   garantizan la vigencia y el respeto de los Derechos Humanos. De esta forma la   CEV ayudará también a sentar bases sólidas para la construcción de la paz.    

Intervenciones    

En relación con este artículo no   fueron formulados problemas de constitucionalidad por los intervinientes.     

Análisis    

193. El criterio orientador consistente en la   convivencia y reconciliación, previsto en el artículo 10, implica para la CEV el   deber de promover la convivencia, en especial en los territorios más afectados   por el conflicto y la violencia. En orden a ese fin, según la norma, la CEV   deberá velar para que los espacios y audiencias permitan fortalecer el respeto y   la tolerancia, la confianza ciudadana y las normas que garantizan la vigencia y   el respeto de los derechos humanos, de modo que puedan sentarse las bases   sólidas para la construcción de la paz.    

194. Esta pauta se   identifica con el tercero de los objetivos trazados para la CEV (Art. 2.3 del   Decreto Ley 588 de 2017), el cual fue encontrado compatible con la Constitución.   Tal objetivo apunta precisamente a la construcción de la convivencia en los   territorios, a partir de los procedimientos de esclarecimiento de la verdad y   reconocimiento. La convivencia y la reconciliación en el marco de las   actividades de las comisiones de la verdad, se precisó, se caracterizan porque   los ciudadanos gobiernan su actuación por los principios de tolerancia y   respeto, lo cual permite que sean capaces de debatir y de interactuar de manera   racional, en relación con asuntos públicos o de interés común y de cooperar y   asumir una actitud dispuesta hacia la búsqueda de soluciones, frente a los   problemas de interés colectivo.    

                        

De la misma manera, esa forma de   reconciliación y convivencia implica la recomposición de la confianza elemental   que se afecta luego de un periodo amplio de violaciones, en relación con el   respeto de normas y valores elementales. Estas normas y principios mínimos, debe   agregarse, coinciden con los derechos humanos y las libertades básicas. Por   último, el fin de la reconciliación y la convivencia, junto con el   esclarecimiento de lo ocurrido, el reconocimiento de responsabilidades por parte   de perpetradores y actores colectivos del conflicto y la afirmación de las   víctimas como ciudadanos merecedores de igual consideración y respeto, conforman   el núcleo de la justicia restaurativa acogida en el SIVJRNR previsto en la   Constitución.    

195. Así, como al analizar el   artículo 2.3., la Corte concluye que el criterio orientador, de la convivencia y   la reconciliación, consagrado en el artículo 10 del Decreto Ley 588 de 2017 es   compatible con los preceptos Superiores y, por ende, declarará su exequibilidad.    

5.4.5.1.3.           TÍTULO III. Mandato, funciones, atribuciones y metodología    

ARTÍCULO 11    

Artículo 11. Mandato. La CEV tendrá como mandato esclarecer y promover el reconocimiento   de:    

1.         Prácticas y hechos que constituyen graves violaciones a los Derechos Humanos y   graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH), en particular   aquellas que reflejen patrones o tengan un carácter masivo, que tuvieron lugar   con ocasión del conflicto, así como la complejidad de los contextos y las   dinámicas territoriales en las que estos sucedieron.    

2.         Las responsabilidades colectivas del Estado, incluyendo del Gobierno y los demás   poderes públicos, de las FARC-EP, de los paramilitares, así como de cualquier   otro grupo, organización o institución, nacional o internacional, que haya   tenido alguna participación en el conflicto, por las prácticas y hechos a los   que se refiere el numeral anterior.    

3.         El impacto humano y social del conflicto en la sociedad, incluyendo el impacto   sobre los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, y las formas   diferenciadas en las que el conflicto afectó a las mujeres, a los niños, niñas,   adolescentes, jóvenes y adultos mayores, a personas en razón de su religión,   opinión o creencias, a las personas en situación de discapacidad, a los pueblos   indígenas, a las comunidades campesinas, a las poblaciones afrocolombianas,   negras, palenqueras y raizales, al pueblo ROM, a la población LGBTI, a las   personas desplazadas y exiliadas o víctimas del conflicto que se encuentren en   el exterior, a los defensores y las defensoras de Derechos Humanos,   sindicalistas, periodistas, agricultores y agricultoras, ganaderos y ganaderas,   comerciantes y empresarios y empresarias, entre otros.    

4.         El impacto del conflicto sobre el ejercicio de la política y el funcionamiento   de la democracia en su conjunto, incluyendo el impacto sobre los partidos y   movimientos políticos y sociales, en particular los de oposición.    

5.         El impacto del conflicto sobre quienes participaron directamente en él como   combatientes y sobre sus familias y entornos.    

6.         El contexto histórico, los orígenes y múltiples causas del conflicto, teniendo   en cuenta como insumo los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus   Víctimas, entre otros.    

7.         Los factores y condiciones que facilitaron o contribuyeron a la persistencia del   conflicto, teniendo en cuenta como insumo los informes de la Comisión Histórica   del Conflicto y sus Víctimas, entre otros.    

8.         El desarrollo del conflicto, en particular la actuación del Estado, de las   guerrillas, de los grupos paramilitares y el involucramiento de diferentes   sectores de la sociedad.    

9.         El fenómeno del paramilitarismo, en particular sus causas, orígenes y formas de   manifestarse; su organización y las diferentes formas de colaboración con esta,   incluyendo su financiación; así como el impacto de sus actuaciones en el   conflicto.    

10.     El   desplazamiento forzado y despojo de tierras con ocasión del conflicto y sus   consecuencias.    

11.     La   relación entre el conflicto y los cultivos de uso ilícito, la producción y la   comercialización de drogas ilícitas, y el lavado de activos derivados del   fenómeno del narcotráfico.    

12.     Los   procesos de fortalecimiento del tejido social en las comunidades y las   experiencias de resiliencia individual o colectiva.    

13.     Los   procesos de transformación positiva de las organizaciones e instituciones a lo   largo del conflicto.    

Intervenciones    

196. La Alianza Cinco Claves argumenta que, en aras de aplicar el   enfoque de género al mandato de la CEV, la expresión “patrones” prevista   en el numeral 1 del artículo 11 objeto de control debe entenderse, en el sentido   de que hace también referencia a aquellos que asume la violencia de género   contra la mujer. En consecuencia, solicita declarar la exequibilidad de dicho   numeral, conforme al alcance que proponen. Por su parte, la Fundación Centro de   Investigación y Educación Popular (CINEP) explica que el conflicto armado no   puede reducirse a las confrontaciones entre la fuerza pública y actores, por   medios solamente violentos, pues a la guerra subyacen modelos y agentes de   carácter económico, que han defendido intereses de este tipo. En este sentido,   considera que la expresión “organización o institución” contenida en el   numeral 2 debe ser comprendida, en el entendido de que abarca entes públicos y   privados y solicita declarar su exequibilidad condicionada, conforme a esa   interpretación.     

Análisis    

197. El mandato de las   comisiones de la verdad o marco de referencia de sus trabajos es la definición   de las prácticas de violencia y crímenes que deberán ser esclarecidos dentro de   la respectiva reconstrucción histórica. El artículo 11 estableció un mandato   especial, en el sentido de que no solo expresa las clases de delitos que   interesa documentar, sino que también prevé las responsabilidades de ciertos   actores colectivos que en especial resulta relevante conocer y los ingredientes   importantes que, en tanto trabajo de reconstrucción de memoria, deben ser   explicados. A partir de la estructura del artículo 11, los elementos del mandato   pueden ser divididos en los siguientes cuatro grupos: (i) los tipos de   crímenes a investigar (numeral 1), (ii) los diversos impactos   diferenciados del conflicto (numerales 3, 4, y 5), (iii) los elementos   trasversales que particularizan el conflicto armado colombiano (numeral 6, 7, 8,   9, 10, 11, 12 y 13) y (iv) las responsabilidades colectivas (numeral 2).    

197.1. Los crímenes a   investigar. Conforme al numeral 1, la CEV deberá investigar    las  graves violaciones a los derechos humanos y las graves infracciones al   derecho internacional humanitario, en particular aquellas que reflejen patrones   o tengan un carácter masivo, que tuvieron lugar con ocasión del conflicto, así   como la complejidad de los contextos y las dinámicas territoriales en las que   estos sucedieron.    

Las graves violaciones a   los derechos humanos han sido entendidas como crímenes especialmente lesivos,   debido a su carácter masivo, a su impacto social o al dolo intenso con el que se   ejecutan. La “lista” de los menoscabos considerados graves violaciones a los   derechos humanos, sin embargo, no es un catálogo cerrado sino que se halla en   construcción, a partir de la jurisprudencia de los tribunales internacionales de   derechos humanos, los instrumentos internacionales sobre la materia y los   documentos de órganos oficiales de derechos humanos. En la actualidad, las   graves violaciones a los derechos humanos reconocidas por la comunidad   internacional son, por lo menos, las ejecuciones (cuando no existe en la   respectiva legislación la pena capital), la desaparición forzada, la tortura, el   genocidio, el establecimiento o mantenimiento de personas en estado de   esclavitud, la servidumbre o trabajo forzoso, la detención arbitraria y   prolongada, el desplazamiento forzado, la violencia sexual contra las mujeres y   el reclutamiento forzado de menores de edad[288].    

Por otro lado, el derecho   internacional humanitario está constituido por las reglas que buscan la   humanización y la conducción de la guerra por cauces orientados a evitar su   degradación. Como consecuencia, estas normas limitan los métodos y los medios   utilizados en las hostilidades y protegen a las personas y a los bienes   afectados o que puedan ser afectados en desarrollo o con ocasión de un conflicto   armado[289].   Los principales instrumentos que fijan las pautas mínimas de humanidad en la   guerra son los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus dos Protocolos   Adicionales de 1977. Se ha considerado, sin embargo, que no todo desconocimiento   de las reglas contempladas en esos cuerpos normativos constituye una grave   infracción al DIH, sino solamente las conductas más reprobables en el contexto y   con ocasión de las hostilidades[290].    

Los patrones de   violencia a los que hace referencia el numeral citado deben ser entendidos de   manera amplia, en el sentido de que abarcan las formas más comunes de ataques   que indiscriminadamente fueron empleadas en desarrollo de las confrontaciones,   pero también por ejemplo, como plantea una de las intervenciones, a los crímenes   de género que, según maneras particulares de ejecución, fueron perpetrados   contra las mujeres, con ocasión del conflicto. A partir de una interpretación   armónica entre el criterio orientador del enfoque de género, así como al deber   de la CEV de develar los impactos de la misma naturaleza ocasionados en el marco   las hostilidades (Arts. 8, 11.3. y 13.1 del Decreto Ley 588 de 2017), resulta   claro que los patrones de comisión que interesan a la CEV tienen un alcance   extenso, en el sentido indicado. En especial, el criterio orientador conduce   hacia ese significado, dada su función rectora en el desarrollo de las   actividades de la CEV.    

197.2. Los diversos   impactos diferenciados del conflicto. Los numerales 3, 4 y 5 del artículo 11   incluyen dentro del mandato de la CEV el esclarecimiento de los diversos   impactos diferenciados del conflicto en las víctimas. En este sentido, la   CEV deberá investigar las consecuencias humanas y sociales del conflicto en la   sociedad, con inclusión de las afectaciones sobre los derechos económicos,   sociales, culturales y ambientales. De la misma manera, la CEV tiene el deber de   esclarecer las afectaciones diferenciadas en las mujeres, los niños, niñas,   adolescentes, jóvenes y adultos mayores, personas en razón de su religión,   opinión o creencias, personas funcionalmente diversas, los pueblos indígenas,   comunidades campesinas, afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales, sobre   el pueblo ROM, la población LGBTI, las víctimas de desplazamiento forzado, las   personas exiliadas o víctimas del conflicto que se encuentren en el exterior,   los defensores y las defensoras de derechos humanos, sindicalistas, periodistas,   agricultores y agricultoras, ganaderos y ganaderas, comerciantes y empresarios y   empresarias, entre otros.    

En un sentido similar, a la CEV   corresponde mostrar el impacto de las hostilidades sobre quienes participaron   directamente en ellas como combatientes y sobre sus familias y entornos.   Conforme a la lógica penetrante de la guerra y la violencia política en los   varios escenarios y actores sociales, la CEV también debe explicar los efectos   específicos de las confrontaciones en el ejercicio de la política y en el   funcionamiento de la democracia en su conjunto, incluyendo los partidos y   movimientos políticos y sociales, en particular los de oposición.    

197.3. Los elementos   que particularizan el conflicto armado colombiano. Además de resaltar la   importancia de los efectos diferenciados en los trabajos de la CEV, los numeral   6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 del artículo examinado incorporan un conjunto de   elementos que caracterizan el conflicto y, por esta razón, deben ser tomados en   cuenta en el ejercicio de memoria histórica que se realizará. Así, se prevé que   deberán esclarecerse (i) el contexto histórico, los orígenes y múltiples   causas del conflicto, teniendo en cuenta como insumo los informes de la Comisión   Histórica del Conflicto y sus Víctimas, entre otros; (ii) los factores y   condiciones que facilitaron o contribuyeron a la persistencia del conflicto, a   partir de los mismo insumos citados; y (iii) el desarrollo del conflicto,   en particular la actuación del Estado, de las guerrillas, de los grupos   paramilitares y el involucramiento de diferentes sectores de la sociedad.    

En el mismo sentido, la CEV   deberá indagar acerca de (iv) el fenómeno del paramilitarismo, en   particular sus causas, orígenes y formas de manifestarse; su organización y las   diferentes formas de colaboración con esta, incluyendo su financiación; así como   el impacto de sus actuaciones en el conflicto; (v) el desplazamiento   forzado y despojo de tierras con ocasión del conflicto y sus consecuencias;   (vi)  la relación entre el conflicto y los cultivos de uso ilícito, la producción y la   comercialización de drogas ilícitas, y el lavado de activos derivados del   fenómeno del narcotráfico; (vii) los procesos de fortalecimiento del   tejido social en las comunidades y las experiencias de resiliencia individual o   colectiva, así como (viii) los procesos de transformación positiva de las   organizaciones e instituciones a lo largo del conflicto.    

197.4. Las   responsabilidades colectivas.  Por último, conforme al numeral 2 del   artículo 11, la CEV debe esclarecer y promover el reconocimiento de   responsabilidades colectivas del Estado, incluyendo del Gobierno y los demás   poderes públicos, de las FARC-EP, de los paramilitares, así como de cualquier   otro grupo, organización o institución, nacional o internacional, que haya   tenido alguna participación en el conflicto, por las prácticas y hechos   constitutivos de violaciones graves a los derechos humanos o infracciones al   DIH. En razón de la reconstrucción amplia, global y comprensiva que debe llevar   a cabo la CEV, naturalmente, como lo señala el CINEP, los responsables   colectivos pueden estar representados por agentes particulares, entidades   públicas, organizaciones privadas, etc. A la CEV corresponde investigar cómo fue   el conflicto en su complejidad y debe ser lo más fiel posible a esa historia   que, con frecuencia, está mezclada por actores, prácticas y contextos muy   variados.      

198. En los anteriores   términos, el artículo 11 del Decreto Ley 588 de 2017 establece un mandato   detallado, completo y amplio, en relación con los crímenes que habrán de ser   esclarecidos, los elementos específicos que, en el contexto del conflicto armado   colombiano, hacen particularmente complejo el fenómeno de violencia a investigar   y que, por esta razón, habrán de ser explicados, además de las responsabilidad   colectivas de concretos actores en las hostilidades que las actividades de la   CEV deben contribuir a reconocer. A juicio de la Corte, el diseño del mandato de   la CEV constituye una válida manifestación de la libertad de configuración del   legislador extraordinario para la paz (supra  fundamento 3).    

Los elementos que integran el   mandato permiten hacer eficaz el principio cardinal del reconocimiento de las   víctimas como ciudadanos con derechos, de la verdad plena sobre lo ocurrido y de   la responsabilidad de los diferentes actores (Art. 1º transitorio del Acto   Legislativo 01 de 2017). El mandato es amplio, pues además de las infracciones   graves al DIH, se establece el deber de investigar las violaciones graves a los   derechos humanos, en relación con las cuales, si bien existe cierto consenso   actual en sus mínimos, como se señaló, se trata de un catálogo aún en   construcción. En este sentido, se deberán esclarecer todas las atrocidades, sin   importar su denominación, sino prioritariamente su lesividad, sus patrones de   comisión y su eventual carácter masivo. Se trata de un mandato flexible que opta   por los crímenes más representativos, en tanto permiten entender de una mejor   manera la época estudiada.    

La opción por las graves   violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH está ya presente en el   Acto Legislativo 01 de 2017, como los actos emblemáticos que interesan al   SIVJRNR, en donde se hace énfasis en el reconocimiento de responsabilidad y en   la rendición de cuentas respecto de “las graves violaciones a los derechos   humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario” (inciso   2º, artículo 1º transitorio). Debe añadirse que un mandato amplio, como el   adoptado, posibilita la elaboración de una narración más completa de lo ocurrido   y con mayor capacidad para garantizar el derecho a la verdad plena. En especial,   posibilita a la CEV apreciar de forma abierta y libre de prefiguraciones el   objeto histórico que se le encarga clarificar.    

De otra parte, la norma   introduce directamente una serie de ingredientes variados y multifacéticos,   propios del conflicto armado en Colombia, lo cual asegura a la CEV contar con la   capacidad de cumplir su finalidad constitucional de ofrecer una explicación   amplia de su complejidad a toda la sociedad (Art. 2 transitorio del Acto   Legislativo 01 de 2017). El artículo examinado vincula las causas que dieron   origen al conflicto, las condiciones que lo alimentaron y fenómenos ligados a su   existencia, como el narcotráfico y el paramilitarismo; las afectaciones   diferenciadas, las experiencias colectivas de las comunidades en medio de las   confrontaciones y las consecuencias marcadas de la violencia, como el despojo de   tierras y el desplazamiento forzado. De esta manera, la CEV podrá llevar   adelante una reconstrucción global, sobre la base de múltiples elementos, con la   capacidad de mostrar el fenómeno en su conjunto.    

199. Una precisión   resulta en todo caso necesaria, respecto a las fuentes a las que puede recurrir   la CEV. De acuerdo con los numerales 6 y 7 del artículo 11 estudiado, el   esclarecimiento de los orígenes y múltiples causas del conflicto y los factores   y condiciones que facilitaron o contribuyeron a su persistencia se llevará a   cabo, “teniendo en cuenta”, como insumo, los  informes de la   Comisión  Histórica del Conflicto y sus Víctimas (CHCV), entre otros. La   CHCV se conformó en agosto de 2014, en el marco del acuerdo y la agenda   suscritos entre el Gobierno nacional y las Farc-Ep, para adelantar las   conversaciones de paz. Estuvo compuesta por doce expertos y dos relatores y se   le encargó la misión de producir un informe sobre los orígenes y las múltiples   causas del conflicto, los principales factores y condiciones que han facilitado   o contribuido a su persistencia y los efectos e impactos más notorios sobre la   población. En desarrollo de su labor, la CHCV produjo el documento “Contribución   al entendimiento del conflicto armado en Colombia”.    

A juicio de la Sala, a la luz de   la naturaleza constitucional autónoma de la CEV, las normas según las cuales se   deberán esclarecer los referidos elementos del mandato “teniendo en cuenta”,   entre otros, los informes de la CHCV, ha de ser entendida en el sentido, no de   una obligación, sino de una mera facultad en cabeza de la CEV, de hacer uso de   tales documentos en desarrollo de sus análisis. Conforme a este alcance, la CEV   puede emplear los citados informes como insumos o elementos de juicio en su   labor de reconstrucción histórica, así como puede utilizar, también con fines   estrictamente ilustrativos, los trabajos historiográficos del Centro de Memoria   Histórica, que igualmente han dado cuenta de lo ocurrido en el conflicto a   través de múltiples investigaciones, u otros informes con similares   características. Sin embargo, en ningún caso esta utilización puede ser   interpretada como una obligación para la CEV.     

Las normas analizadas, en   consecuencia, brindan la posibilidad que la CEV se apoye en documentos sobre el   conflicto armado en Colombia, construidos por historiadores, expertos u órganos   oficiales autorizados como el Centro de Memoria Histórica, pero su uso no   constituye una obligación jurídica ni tampoco su contenido puede de ninguna   manera determinar las conclusiones de la CEV. En el marco de su autonomía, la   decisión de emplear materiales provenientes de investigaciones históricas sobre   la violencia armada en el país y el modo en que cada uno de ellos podrá   ilustrar, orientar o constituir un elemento de juicio en sus estudios recae en   la propia CEV.     

200. Por las razones   expuestas, la Corte encuentra que el mandato de la CEV previsto en el artículo   11 es acorde con la Constitución y declarará su exequibilidad.    

ARTÍCULO 12    

Artículo 12. Período objeto de estudio.   Para abordar los distintos elementos de su mandato, la CEV tendrá como período   objeto de estudio el del conflicto. Como ello supone un marco temporal extenso,   será necesario que la CEV establezca dentro de estas prioridades en su   investigación. No obstante, para efectos de cumplir con el propósito de   esclarecer plenamente los orígenes y múltiples causas del conflicto, la CEV   podrá explorar eventos históricos anteriores a este, teniendo en cuenta como   insumo básico, entre otros, los informes de la Comisión Histórica del Conflicto   y sus Víctimas.    

Intervenciones    

201. La Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento   Forzado afirma que el artículo 12 no establece expresamente cuál es la   duración del conflicto armado ni señala un criterio orientador que permita   fijarlo, de manera que se configura una omisión legislativa y solicita a la   Corte establecer “criterios constitucionales que no dejen dicha decisión en   el campo meramente discrecional de los funcionarios”. Por otro lado,   respecto de la necesidad de que la CEV establezca prioridades en sus   investigaciones, la Comisión Colombiana de Juristas considera que esto no puede   implicar la renuncia a que la entidad, con posterioridad, esclarezca los casos   no priorizados. Al mismo tiempo, afirma que la priorización no significa la   renuncia del Estado a su obligación internacional de esclarecer lo ocurrido.    

Según los anteriores argumentos,   la Sala debe dilucidar si la circunstancia de que el artículo 12 del Decreto Ley   objeto de control no establezca unos extremos temporales específicos al   conflicto que se investigará y permita fijar prioridades en la indagación   histórica de la violencia armada afecta el derecho a la verdad de las víctimas.    

Análisis    

202. El artículo 12   examinado establece que para analizar los distintos elementos del mandato, la   CEV tendrá como período objeto de estudio el correspondiente al conflicto   armado. Prevé, así mismo, que en la medida en que lo anterior supone un marco   temporal extenso, la CEV deberá fijar prioridades en su investigación y, a fin   de esclarecer plenamente los orígenes y causas del conflicto, estará facultada   para explorar eventos históricos anteriores a éste, teniendo en cuenta como   insumo básico, entre otros, los informes de la Comisión Histórica del Conflicto   y sus Víctimas.    

El precepto fija la etapa   histórica que se encargará de investigar la CEV, a través, no de marcos   temporales específicos, sino mediante la referencia al espacio histórico en el   que cronológicamente se ubica el conflicto armado interno. De la misma manera,   dado que las confrontaciones armadas se desarrollaron en una fase considerable   de la historia reciente, a fin de determinar su origen y sus explicaciones, la   CEV tiene la posibilidad de indagar sucesos que hayan precedido el comienzo de   las confrontaciones, a partir de los informes de la Comisión Histórica del   Conflicto y sus Víctimas.    

203. La Sala considera que la fórmula   adoptada para definir el periodo objeto de estudio de la CEV, como el   correspondiente a la fase histórica en la cual se desarrolló el conflicto   armado, sin ulteriores criterios o precisiones, no desconoce el derecho a la   verdad y, al contrario, constituye una auténtica manifestación de la libertad de   configuración del legislador extraordinario para la paz (supra  fundamento 3).    

En el marco de un mecanismo extrajudicial de   esclarecimiento de la verdad, la periodización y fijación de fechas o épocas de   inicio o desarrollo del conflicto armado es uno de los aspectos centrales del   esfuerzo por la reconstrucción de la memoria colectiva de las comunidades, que   debe llevar a cabo el Estado con la mirada puesta en las víctimas. En este   sentido, de acuerdo con el mandato establecido, la CEV debe elaborar la   narración acerca de la historia del conflicto, a partir de la investigación a   fondo de sus causas, orígenes, factores y condiciones, de carácter social y   político. Todo esto, de modo necesario, comporta respuestas a los problemas   acerca del momento en el que surgen las confrontaciones armadas recientes, los   fenómenos a los que estuvieron asociadas y la explicación de por qué surgieron   bajo unas precisas circunstancias.     

Como consecuencia, la no fijación de fechas precisas   sobre los extremos temporales del conflicto, en el artículo examinado, no   constituye una omisión, sino que es un elemento consustancial a la labor   histórica que debe llevar a cabo la CEV, dada la complejidad que reviste el   fenómeno de la violencia en el país y del conflicto armado en particular. Por   esta razón, el precepto controlado garantiza que la entidad, en desarrollo de su   autonomía constitucional y sobre la base de una participación amplia,   equilibrada y plural de quienes estuvieron vinculados a las hostilidades,   identifique los hitos temporales relevantes del conflicto armado y pueda cumplir   así su misión superior de proporcionar una explicación histórica de su   complejidad (Art. 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017). En este   sentido, la regla que se examina es razonable y se encuentra dentro del margen   de desarrollo normativo que le asiste al legislador extraordinario para la paz (supra   fund. 3).    

Adicionalmente, así como en el   análisis del artículo anterior, y por las mismas razones allí expuestas, en el   estudio de los orígenes y causas del conflicto, el uso por parte de la CEV de   los informes de la CHCV y de documentos sobre la materia elaborados por   historiadores, expertos u órganos oficiales como el Centro de Memoria Histórica,   será de carácter estrictamente facultativo y tendrá un exclusivo sentido   ilustrativo.    

204. Con respecto a la   fijación de prioridades en la investigación sobre los diversos aspectos que   componen el mandato de la CEV, de la misma manera, la Corte considera que se   trata de una medida acorde con el carácter temporal de la entidad y sus   finalidades superiores de esclarecer lo ocurrido y brindar un marco de   comprensión de la fase histórica de violencia estudiada, de modo que se trata de   una regla constitucionalmente válida, como manifestación de la libertad de   configuración del legislador extraordinario (supra fundamento 3). Debe   reiterarse que la CEV no es un órgano de investigación alternativo o paralelo a   las agencias oficiales de persecución penal y por lo tanto, ni su sentido ni su   propósito son investigar uno a uno todos los delitos perpetrados en la etapa   objeto de las indagaciones.    

Como se ha subrayado, el rasgo   más importante de las comisiones de la verdad es que esclarecen una fase de la   violencia de una sociedad, para permitir a los pueblos hacer duelos colectivos y   cerrar simbólicamente un ciclo de abusos a gran escala, lo cual es llevado a   cabo en un término relativamente corto. En este sentido, la CEV podrá   investigar, por ejemplo, crímenes emblemáticos no descubiertos o no explicados   apropiadamente, patrones de criminalidad representativos, violaciones que han   afectado específicos territorios o atrocidades repetitivas o que supusieron una   forma de agresión a específicos conjuntos de víctimas. Así mismo, como lo   manifestó uno de los intervinientes en la audiencia[291], la CEV   puede acoger también criterios de priorización asociados a casos de alto   impacto, constitutivos de las más grandes violaciones, que involucren a máximos   responsables y casos emblemáticos.    

La manera o los criterios a   partir de los cuales se llevará a cabo la priorización prevista en la norma   analizada, a juicio de la Corte, corresponden ser determinados por la propia   CEV, en el ámbito de su autonomía técnica y conforme a las finalidades   constitucionales de su trabajo, al definir su metodología (Art. 14 del Decreto   Ley 588 de 2017). Al respecto, debe ser claro que el sentido de la priorización   en el marco de la labor de memoria histórica que lleva a cabo la CEV difiere   sustancialmente de aquella que se hace necesario realizar para la aplicación de   justicia, frente a los crímenes cometidos a gran escala, en escenarios   transicionales. Mientras que en estos últimos supuestos, la priorización es un   instrumento de política criminal que conduce a hacer más eficaz y significativa   la persecución penal y la sanción de las atrocidades, las comisiones priorizan   sobre la base de aquello que permita entender mejor el conflicto en su   complejidad, su papel y sus consecuencias en la historia de los pueblos   vulnerados.    

206.  En este orden de ideas, la Sala concluye que la   ausencia de fijación de extremos temporales del conflicto armado como objeto de   estudio de la CEV y la facultad de priorización que se le confiere se encuentran   dentro de la libertad de configuración normativa del legislador extraordinario   para la paz. Por consiguiente, el artículo 12 del Decreto Ley 588 de 2017 es   compatible con la Carta y la Corte declarará su exequibilidad.     

ARTÍCULO 13    

Artículo 13 Funciones. Son funciones de la CEV las siguientes:    

1.    Investigar todos los componentes de su mandato, a través de las metodologías y   formas de recolección y análisis de información necesarias para tal efecto,   considerando las generalmente aceptadas por las ciencias sociales, con un   enfoque de género, y teniendo en cuenta los anteriores esfuerzos de construcción   de la verdad, incluyendo como insumo básico, entre otros, los informes de la   Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas.    

2.    Crear espacios en los ámbitos internacional, nacional, regional y territorial,   en especial audiencias públicas temáticas, territoriales, institucionales, de   organizaciones y de situaciones y casos emblemáticos, entre otras, con el fin de   escuchar las diferentes voces, en primer lugar las de las víctimas, tanto las   individuales como las colectivas, y de promover la participación de los   diferentes sectores de la sociedad para contribuir a una reflexión conjunta   sobre lo ocurrido y las causas y efectos de la grave violencia vivida por   Colombia.    

Esos espacios podrán incluir escenarios públicos de discusión y reflexión o   ceremonias culturales y artísticas, para que quienes hayan participado de manera   directa o indirecta en el conflicto, puedan hacer actos de reconocimiento de   responsabilidad y pedir perdón, en sus diversas dimensiones, tanto por el daño y   el sufrimiento causado en las personas, como por los impactos políticos y   sociales de sus actos; y en consecuencia ofrecer explicaciones sobre los actos   realizados, contribuir a la reparación, asumir compromisos de no repetición y de   construcción de la paz, entre otros. De esta manera se deberá contribuir a   conocer la verdad y a la convivencia pacífica en los territorios.    

              

3.    Convocar a personas para que contribuyan al esclarecimiento de la verdad.    

4.    Informar a la JEP sobre la participación en la CEV de las personas sujetas a su   jurisdicción.    

5.    Elaborar un informe final que tenga en cuenta los diferentes contextos, refleje   las investigaciones en torno a todos los componentes del mandato y contenga las   conclusiones y recomendaciones de su trabajo, incluyendo garantías de no   repetición. La CEV presentará el Informe de manera oficial mediante acto público   a las Ramas del Poder Público y al conjunto de la sociedad colombiana, y lo   socializará. La publicación del Informe Final se realizará durante el mes   siguiente a la conclusión de los trabajos de la CEV.    

6.    Promover la orientación a las víctimas y a las comunidades victimizadas que   participen en la CEV, para la satisfacción de sus derechos y los mecanismos para   exigirlos.    

7.    Diseñar y poner en marcha una estrategia de relacionamiento activo con las   víctimas y sus organizaciones, con iniciativas no gubernamentales de   reconstrucción de memoria, individual y colectiva, con enfoque territorial.    

8.    Implementar una estrategia de difusión, pedagogía y relacionamiento activo con   los medios de comunicación para dar cuenta, durante su funcionamiento, de los   avances y desarrollos en el cumplimiento de todas las funciones de la CEV, y   asegurar la mayor participación posible. El informe final, en particular, tendrá   la más amplia y accesible difusión, incluyendo el desarrollo de iniciativas   culturales y educativas, como, por ejemplo, la promoción de exposiciones y   recomendar su inclusión en el pénsum educativo. En todo caso, las conclusiones   de la CEV deberán ser tenidas en cuenta por el Museo Nacional de la Memoria.    

9.    Adoptar medidas para el archivo de la información recolectada en el marco de sus   funciones y al término de su mandato, tomar las medidas necesarias para asegurar   su preservación. La CEV definirá la entidad que será depositaria de sus archivos   y que los custodiará.    

10. Asegurar la transversalidad del enfoque de género en todo el ámbito de   trabajo de la CEV, con la creación de un grupo de trabajo de género que   contribuya con tareas específicas de carácter técnico, de investigación,   preparación de audiencias de género, entre otras. Este grupo de trabajo no será   el único en tratar el enfoque de género, pero sí debe responsabilizarse de la   revisión de metodologías para que todos los instrumentos de la CEV tengan un   enfoque de género, y de la coordinación con organizaciones de mujeres y LGBTI.   Lo anterior sin perjuicio de la necesaria autonomía de la CEV en la definición   de su estructura y metodología de trabajo.    

12. Valorar las condiciones de seguridad necesarias para el desarrollo de sus   actividades y coordinar con las autoridades del Estado, la puesta en marcha de   las medidas de seguridad necesarias tanto para los comisionados como para   quienes participen en las actividades de la CEV. Para ello, solicitará a las   autoridades competentes la protección de víctimas, declarantes y demás personas   que estime pertinente para el cumplimiento de sus funciones, incluyendo sus   funcionarios y colaboradores, conforme a la normatividad vigente. La entidad   competente deberá informar periódicamente las medidas de protección adoptadas.    

Establecer procedimientos que aseguren a quienes participan en ella las debidas   garantías, y un trato justo, digno y no discriminatorio.    

              

10.                        [13] Darse su propio reglamento y programa de trabajo.    

Intervenciones    

207. La Defensoría del   Pueblo, el Centro Internacional para la Justicia Transicional, el Consejo   Nacional de Paz Afrocolombiano, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de   las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Marcela Briceño   Donn y Diana Fuentes sostienen que si bien es cierto, los numerales 1 y   10 del artículo 13 establecen el deber de la CEV, de asegurar en todo el ámbito   de su trabajo la transversalidad del enfoque de género, es necesario “hacer   claridad” sobre el alcance del enfoque diferencial respecto de las comunidades   tradicionales y los niños, niñas y adolescentes,  como conjuntos de   víctimas sometidas a especiales afectaciones en el marco del conflicto. En   consecuencia, solicitan condicionar la exequibilidad del artículo 13 del Decreto   examinado, bajo el entendido de que se debe asegurar la transversalidad de los   enfoques basados en la especial victimización sufrida por las comunidades   étnicamente diferenciadas y las niñas, niños y adolescentes en los ámbitos de   trabajo de la CEV.    

Conforme al anterior planteamiento, la Sala debe   determinar si los numerales 1 y 10 del artículo 13 del Decreto Ley 588 de 2017,   al prever el enfoque diferencial en la realización de las labores de la CEV,   contempla únicamente la aproximación basada en el género y, por lo tanto,   desconoce los derechos a igualdad y a la verdad de otras víctimas, afectadas   también de modo acentuado.    

Análisis    

208. El artículo 13 del Decreto Ley 588 de   2017 establece las funciones de la CEV. Por razones de claridad en el análisis,   los 13 numerales en que están dispuestas las funciones de la entidad puede ser   clasificados en cuatro grupos de funciones: (i) funciones asociadas a   procedimientos y metodologías que la CEV deberá emplear en desarrollo de sus    labores (numerales 1, 2, 9, 10) ; (ii) funciones de la CEV   relacionadas con la protección y la participación de las víctimas y terceros (numerales   3, 6, 7 y 12) ; (iii) funciones de la CEV concernientes a la   preparación y divulgación del informe final (numerales 5 y 8); y (iv)  otras funciones, relacionadas con el principio de colaboración con otras   autoridades del SIVJRNR, control de su gestión y autonomía administrativa (numerales   4, 8, 11 y 10 [13]).    

209. Funciones de la CEV asociadas a   procedimientos y metodologías que deberá emplear en desarrollo de sus labores  (numerales 1, 2, 9 y 10, artículo 13, del Decreto Ley 588 de   2017). El numeral 1 del artículo 13 que se examina señala que la   CEV adelantará su investigación, mediante el uso de metodologías de recolección   y análisis de información, particularmente de aquellas aceptadas en el campo de   las ciencias sociales.    

209.1. En tanto realiza   un trabajo de memoria, cuyo objeto es el conjunto de sucesos que identifican el   fenómeno de la violencia en Colombia, la CEV es un órgano con una cualificación   específica de investigación histórica. Esto se articula precisamente con su   carácter extrajudicial otorgado por el Constituyente derivado, pues en el   desarrollo de sus trabajos no sigue las formalidades ni los rigores propios de   un proceso judicial. No aplica estrictos estándares probatorios ni de debido   proceso, sino que debe hacer uso de técnicas propias de las ciencias humanas y   adoptar metodologías aceptadas y reconocidas para la investigación social. Sobre   esto, en una misión como la de la CEV, cobra importancia los métodos para la   recolección y procesamiento de datos, pues se trata de un aspecto del cual   depende el buen uso y el rendimiento de las pruebas acopiadas.    

209.2. Ahora bien,   dentro de las mismas funciones de la CEV asociadas al uso de metodologías en   desarrollo de sus funciones, el numeral 2 del Artículo 13 incorpora la   utilización de procedimientos como audiencias públicas temáticas y de variados   diseños, así como de otros actos públicos, con ingredientes culturales y   artísticos, para la exposición de las historias, en especial de las víctimas, la   discusión y la reflexión sobre la violencia interna,  sus causas y   consecuencias, los reconocimientos de responsabilidad y peticiones de perdón,   así como a fin de procurar las contribuciones a la verdad, las reparaciones, la   no repetición, a la paz y la convivencia.    

Las audiencias públicas, como se   mostró en las consideraciones (supra 5.4.2.4.2.1.), son uno de los   mecanismos más eficaces para recabar elementos de juicio y lograr una   comprensión global del periodo estudiado. Así mismo, son una de las formas más   apropiadas para asegurar los fines reivindicatorios, terapéuticos y   reconciliatorios de las comisiones de la verdad. Pese a las innegables ventajas   de las audiencias públicas, para la fijación de la metodología y en la selección   de los casos en los cuales se acudirá a ellas, deben analizarse algunos   factores, en su mayoría relativos a las condiciones de seguridad que brinde el   momento de la transición y los derechos e intereses de los declarantes, que   podrían aconsejar eventualmente recibir algunos testimonios de manera reservada.   Al respecto, debe tenerse presente, como se indicó en los fundamentos, por lo   menos tres circunstancias: la seguridad personal de los testigos, en especial de   las víctimas; la integridad e intimidad  de declarantes, particularmente de   sobrevivientes de agresiones sexuales y de menores de edad y, por último, la   posibilidad de que ciertas declaraciones perjudiquen a terceros.    

En todo caso, en tanto técnicas   metodológicas que facilitan y fomentan la participación de todos en la reflexión   sobre la complejidad del conflicto, el uso de audiencias por la CEV hace parte   de la libertad de configuración normativa del legislador extraordinario y, por   ende, es compatible con la Carta (supra fundamento 3).    

209.3. Dentro del mismo grupo de funciones de   naturaleza metodológica de la CEV, expresión de la autonomía técnica, los   numerales 1 y 10 del artículo 13 prevén que es deber de la entidad asegurar   en todo el ámbito de su trabajo la transversalidad del enfoque de género. Esta   función se ajusta a la Constitución, pues esencialmente reproduce y desarrolla   el artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017.    

Ahora bien, los intervinientes que objetaron estas   reglas advierten que es necesario “hacer claridad” respecto del alcance   del enfoque diferencial, pues no se contemplaron las comunidades tradicionales y   los niños, niñas y adolescentes, como conjuntos de víctimas sometidas a   especiales afectaciones en el marco del conflicto armado. Sobre el punto, la   Sala debe precisar que los numerales 1 y 10 del artículo estudiado no   pueden ser leídos de manera aislada, como parecen proponerlo los intervinientes.   Su sentido y alcance deben ser captados a partir de una interpretación   sistemática y contextual de su contenido con la referida disposición   constitucional, que prescribe la adopción del enfoque diferencial en los   trabajos del SIVJRNR; con el criterio orientador relativo al enfoque diferencial   y de género previsto en el artículo 8 del Decreto Ley objeto de control y con el   artículo 11.3 ídem, sobre el mandato de la CEV, relativo al deber de la   CEV de esclarecer las formas diferenciadas de afectación del conflicto armado.   Para la adecuada comprensión de este apartado, la Sala se remite a lo ya   afirmado al analizar la constitucionalidad de estas dos últimas disposiciones.    

En este orden de ideas, es claro que los numerales   1 y 10 del artículo 13 analizado únicamente enfatizan en el enfoque de   género -como también lo hace el artículo 1 transitorio, parágrafo 1, del Acto   Legislativo 01 de 2017- pero de ninguna manera excluyen los enfoques basados en   las experiencias victimizantes de niños, niñas y adolescentes, grupos étnicos y   todas las demás poblaciones desproporcionadamente afectadas por las   confrontaciones, consagradas  particularmente en los artículo 8 y 11.3. del   Decreto Ley 588 de 2017. Todos los enfoques diferenciales necesarios deben ser   incorporados en el desarrollo del mandato y en el cumplimiento de las funciones   de la CEV, para el logro de sus objetivos, en consonancia con la referida   disposición constitucional. De ahí que la Entidad deba asegurar la   transversalidad, no solo de la aproximación basada en el género, sino de todas   aquellas fundadas en sus condiciones de especial vulnerabilidad.    

209.4. Resta por analizar un aspecto   dentro del grupo de funciones de la CEV asociadas a procedimientos y   metodologías que deberá emplear en desarrollo de sus labores. El   numeral 9, artículo 13, del Decreto examinado prescribe que la CEV deberá   adoptar medidas para el archivo de la información recolectada y, una vez   finalizadas sus labores, le corresponderá asegurar su preservación. De igual   forma, indica que la CEV definirá la entidad depositaria de sus archivos y que   los custodiara.    

La anterior responsabilidad, a juicio de la Corte,   no presenta problema alguno de constitucionalidad y se encuentra dentro del   margen de configuración normativo del Legislador, si se entiende que la tarea de   la CEV está ligada a la investigación histórica y reconstrucción de la memoria   del conflicto (supra fundamento 3). La CEV deberá ser la garante de los   soportes del relato reconstruido y esas evidencias serán también parte del   patrimonio histórico y de la identidad de la Nación, en la medida en que   constituyen las bases del informe final, como respuesta al derecho de las   comunidades y las víctimas a saber y conocer el pasado de violaciones.    

210. De este modo, la Corte considera que las   funciones de la CEV asociadas a procedimientos y metodologías que deberá emplear   en desarrollo de sus labores son acordes con la Constitución y, por   consiguiente, declarará la exequibilidad de los numerales 1, 2, 9 y 10, artículo   13, del Decreto Ley 588 de 2017.    

211. Funciones de la CEV relacionadas con   la protección y la participación de las víctimas y terceros (numerales 3,   6, 7 y 12). El segundo grupo de funciones de la CEV del artículo 13, hacen   relación al fomento e impulso de garantías para la participación y protección de   víctimas y terceros en el mecanismo. Conforme al numeral 3 de dicho   artículo, la CEV debe convocar tanto a particulares como a servidores públicos,   a que contribuyan con sus fines y orientar en especial a las víctimas para que   ejerzan sus derechos ante la propia entidad. Del mismo modo, según el numeral   6, debe promover la orientación de las víctimas y las comunidades   victimizadas, para que participen en la CEV y, conforme al numeral 7,   también ha de fomentar el relacionamiento con organizaciones de víctimas   y con iniciativas no gubernamentales de reconstrucción de memoria, individual y   colectiva, con enfoque territorial.    

Por otra parte, conforme al numeral 12, debe   también asegurar e incentivar la participación, mediante la evaluación de las   condiciones de seguridad en que se encuentren comisionados o participantes de   las actividades de la CEV, y coordinar con las autoridades correspondientes las   medidas de seguridad que deban proporcionarse. Se destaca, así, una   responsabilidad de la CEV asociada a la participación y otra a la garantía de   medidas de seguridad en favor de declarantes y servidores de la CEV. En el mismo   sentido, a la entidad le corresponde diseñar procedimientos que aseguren a   quienes participan en ella las debidas garantías y un trato justo, digno y no   discriminatorio.    

211.1. Para la Corte, la promoción de un   proceso amplio de participación en la CEV de todos aquellos que tomaron parte   directa e indirecta en las hostilidades, como se indicó al examinar el principio   orientador de la participación (Art. 6), se halla articulado con los fines   constitucionales de la CEV. Por otro lado, la obligación de prever programas de   protección para garantizar la plena libertad y voluntariedad de los   participantes constituyen funciones que se encuentran dentro del margen de   configuración normativa del legislador extraordinario (supra fundamento   3).    

211.2. Respecto de la   necesidad de establecer procedimientos que aseguren a quienes participan en ella   las debidas garantías y un trato justo, digno y no discriminatorio, debe   indicarse que los procedimientos de la CEV, aunque no sean judiciales ni se   encuentren regidos por principios procesales o reglas estrictas de debido   proceso o contradicción probatoria, no implican que no deba seguirse pautas   mínimas de justicia y equidad en los trámites ante la entidad, pues ello se   deriva de los propios mandatos constitucionales. Conforme al artículo 2 C.P.,   son fines esenciales del Estado garantizar la efectividad de los principios,   derechos y deberes contenidos en la Constitución, asegurar la convivencia   pacífica, un orden justo y la participación de todos en las decisión que los   afectan, así como en la vida económica, política, administrativa y cultural de   la Nación.      

De la misma manera, el indicado   carácter extrajudicial de los trabajos de esclarecimiento y reconocimiento de la   verdad, tampoco significa que en el ámbito de sus labores, la CEV no se halle   estrictamente obligada a respetar y garantizar derechos fundamentales que, como   la dignidad humana (Art. 1º C.P.) y la igualdad (Art. 13), son absolutamente   inderogables en las actuaciones de cualquier autoridad pública.    

211.3. Las anteriores previsiones, en   consecuencia, están articuladas con las finalidades constitucionales de la CEV y   constituyen una válida manifestación de la potestad de configuración normativa   del legislador extraordinario.  En consecuencia, la Corte declarará la   exequibilidad de los numerales 3, 6, 7 y 12, artículo 13, del Decreto ley 588 de   2017.    

212. Funciones de la CEV concernientes a   la preparación y divulgación del informe final (numerales 5 y 8). Los   numerales 5 y 8 (segunda y tercera parte) del Artículo 13 examinado se   ocupan de la preparación y difusión del informe final. De acuerdo con tales   disposiciones, el informe debe dar cuenta del mandato, contener conclusiones y   recomendaciones, incluidas aquellas sobre garantías de no repetición. Por otro   lado, respecto de la forma en que se dará a conocer, se establece que deberá ser   oficialmente presentado a las Ramas del Poder Público y a la sociedad en su   conjunto y publicado durante el mes siguiente a la conclusión de los trabajos,   con una amplia y accesible difusión. Se prevé, además, la promoción de   exposiciones y recomendar su inclusión en el pensum académico. Además, se indica   que las conclusiones deberán ser tenidas en cuenta por el Museo Nacional de la   Memoria.    

212.2. Ahora bien, la divulgación del informe   final es un aspecto fundamental para que la CEV pueda cumplir satisfactoriamente   sus fines superiores y garantizar el derecho a la verdad de las víctimas. La CEV   debe elaborar un relato y ofrecer una explicación amplia de la complejidad del   conflicto a toda la sociedad. Debe divulgar sus hallazgos y proporcionar,   sobre la base del conocimiento alcanzado, un marco para entender lo sucedido,   las razones por las cuales sucedió y los efectos positivos de ese entendimiento   para la no repetición. Estos objetivos a nivel de la memoria histórica, así como   aquellos en el ámbito del derecho a la verdad, implican entonces la necesidad de   la difusión amplia y suficiente del informe final a toda la sociedad y, así   mismo, la garantía de accesibilidad al público en general y, en especial, a las   víctimas.       

212.3. Los numerales 5 y 8 (segunda y tercera   parte) prescriben que la CEV deberá presentar el informe final a las Ramas   del Poder Público y a la sociedad en su conjunto, durante el mes siguiente a la   conclusión de los trabajos, con una amplia y accesible difusión, “incluyendo   el desarrollo de iniciativas culturales y educativas, como, por ejemplo, la   promoción de exposiciones y recomendar su inclusión en el pensum educativo”.       

La norma citada fija el deber general de máxima   publicidad e introduce formas de llevar a cabo este propósito: a través de   representaciones culturales y educativas. La Corte no observa problema   alguno de constitucionalidad en esta disposición y, al contrario, considera que   se trata de una válida manifestación de la libertad de configuración del   legislador extraordinario para la paz (supra fundamento 3). Debe   considerarse, con todo, que las mencionadas modalidades o maneras que prevé el   precepto para realizar la divulgación del informe final, al señalarse “incluyendo…”,   deben entenderse como formas en las que, entre otras posibles, ello puede tener   lugar, de modo que no introduce ninguna limitación irrazonable a la autonomía de   la CEV para hacer uso de los medios que considere idóneos en orden a lograr   dicho propósito. Por otra parte, el uso de representaciones culturales y   educativas, como modos posibles de difusión, también resulta acorde con la   naturaleza no judicial de la CEV y su propósito superior de promover la   convivencia en los territorios, pues son medios que tienden a acercar en el   plano de la sensibilidad cultural y social a las personas y las comunidades.    

212.4. La regla analizada prescribe, así   mismo, que el informe tendrá, no solo la más amplia, sino también la más  accesible difusión. Dado que la garantía del derecho a la verdad de las   víctimas y la realización de los fines constitucionales de la CEV depende de la   reconstrucción histórica del conflicto, la explicación adoptada, las   conclusiones y las recomendaciones consignadas en el informe final, en los   términos explicados con anterioridad, el público en general debe tener la   posibilidad de acceder a él. Esto se traduce en la correlativa obligación para   la CEV de adoptar las estrategias idóneas y no discriminatorias de divulgación   que, en especial, consulten la condición de los pueblos indígenas que no se   comunican en castellano y de las personas funcionalmente diversas[292].   Específicamente en relación con las comunidades indígenas que emplean lenguajes   diferentes al castellano y, en consideración a la particular incidencia que   sobre ellas ha tenido la violencia, la Corte considera que el informe final, o   por lo menos una síntesis integral y adecuada,  debe ser traducido por lo menos   a las 62 lenguas nativas que, según fue constado en la   Sentencia C-309 de 2017[293],   también lo fue una síntesis del Acuerdo Final, previa la votación del plebiscito   del 2 de octubre de 2016.    

La garantía de accesibilidad de los mencionados   grupos poblacionales al informe final no solo es deseable o relevante, sino   imprescindible en este caso, precisamente porque, como se ha insistido, ellos   hacen parte de las víctimas sobre las cuales el conflicto produjo importantes   afectaciones e impactos especiales y el propio Decreto Ley analizado, en varias   de sus normas, previó el empleo del enfoque diferenciado en relación con ellos.   En este entendido, del acceso al informe final depende la garantía de su derecho   a la verdad.  De la misma manera, en virtud del enfoque territorial con el   cual ha de llevar a cabo sus trabajos, la CEV debe garantizar la difusión del   informe en todas las regiones de país, incluso más apartadas, pues aquellos que   las habitan fueron quienes tuvieron que soportar en mayor medida las   consecuencias de las hostilidades. El enfoque territorial (Art. 1 transitorio   del Acto Legislativo 01 de 2017) implica propiciar la reconstrucción y el   reconocimiento de la historia de la violencia, no desde lo nacional, sino desde   las experiencias particulares de las regiones y de las personas que desde allí   padecieron los rigores de la guerra, por lo cual, ellas deben tener acceso   efectivo al relato de esa historia consignado en el informe final.    

212.5. Constituye también una norma que se   halla en el ámbito de libertad de desarrollo normativo del legislador   extraordinario para la paz, que las conclusiones del informe final deban ser   tenidas en cuenta por el Museo Nacional de la Memoria, como lo establece el   numeral 8 del artículo 13 estudiado, luego de fijar la obligación de su difusión   y accesibilidad. De conformidad con el artículo 148 de la Ley 1448 de 2011 y el   artículo 5.1 del Decreto 4803 de 2011, el Centro de Memoria Histórica debe   diseñar, crear y administrar el Museo de la Memoria, “destinado a lograr el fortalecimiento de la memoria   colectiva acerca de los hechos desarrollados en la historia reciente de la   violencia en Colombia”. Según el   numeral 1, artículo 5, del Decreto 4803 de 2011, el Centro de Memoria Histórica   creará y administrará el Museo y procurará conjugar esfuerzos del sector   privado, la sociedad civil, la cooperación internacional y el Estado.    

Así mismo, de acuerdo   con el numeral 6, artículo 5, del Decreto 4803 de 2011, el CMH oficia como   centro de acopio, producción y difusión de memorias y esclarecimiento histórico   de las violaciones ocurridas en el marco del conflicto armado interno. En este   sentido, el traslado de las conclusiones del informe final de la CEV al Museo,   debe entenderse como una forma de contribución en la búsqueda común de la   construcción de la historia del conflicto armado y del fortalecimiento de las   iniciativas de memoria desarrolladas en este caso por el CMH, a través del   Museo. Así, más que intervenir en modo alguno la autonomía del CMH, el informe   de la CEV podrá convertirse en vigoroso documento para el fortalecimiento del   proyecto permanente de memoria colectiva que adelante dicho organismo a través   del Museo.    

212.6. En consecuencia, la Corte estima ajustadas   a la Constitución las funciones de la CEV concernientes a la preparación y   divulgación del informe final y, como consecuencia, declarará la exequibilidad   de los numerales 5 y 8 (segunda y tercera parte), artículo 13, del Decreto Ley   588 de 2017.    

213. Otras funciones de la CEV.   Por último, la CEV está en el deber de realizar otro tipo de tareas que expresan   su deber de colaboración con otras autoridades del SIVJRNR (numeral 4),   el control de su gestión (numerales 8 y 11) y su autonomía administrativa   (numeral 13).    

213.1. A juicio de la Corte, atendiendo a lo   prescrito en el numeral 4, como resulta de lo indicado al analizar el artículo 9   del Decreto Ley 588 de 2017, el deber de informar a la JEP respecto de la   participación de personas que estén sujetas a su jurisdicción es una función que   se deriva del carácter integral del SIVJRNR y que cumple importantes fines en el   marco de las relaciones de condicionalidad e incentivos que interconectan los   mecanismos (Art. 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017), por lo anterior   a dicho análisis se remite la Sala.      

213.2. Por otro lado, numerales 8 y 11, la   rendición de cuentas periódicas sobre las actividades y gestiones desarrolladas   para el cumplimiento de sus funciones es una previsión que fomenta la   transparencia, la responsabilidad, la moralidad, la imparcialidad y la   publicidad (ver supra 5.4.4.) de un ente en cuyas manos se encuentra una   misión fundamental del modelo de transición diseñado. La rendición de cuentas   refuerza la confianza pública en la CEV, en relación con la cual este valor   resulta esencial, dada la importancia que tienen sus resultados en términos   pacificación y reconciliación para el país. Debe precisarse, con todo, que tales   mecanismos de vigilancia pública no desplazan de ninguna manera la competencia   de la Contraloría General de la República, para ejercer el control y la   vigilancia fiscal sobre la CEV, dado que su presupuesto, de conformidad con el   artículo 30 del Decreto Ley 588 de 2017, estará constituido, por lo menos   parcialmente, por fondos públicos.    

213.3. Por último, la fijación del reglamento   con arreglo al cual desempeñará sus funciones por la propia CEV, numeral 13, es   una manifestación de la libertad de configuración del legislador extraordinario   (supra fundamento 3) y una consecuencia de la autonomía administrativa   constitucional de aquella, además de responder a la necesidad de asegurar la   idoneidad de sus procedimientos y técnicas para el cumplimiento de sus fines   superiores.    

213.4. Como consecuencia, la Sala considera que   las funciones administrativas de la CEV, contenidas en los numerales 4, 8   (primera parte), 11 y 13 del artículo 13 del Decreto Ley 588 de 2017 son   compatibles con la Carta Política.    

214. En conclusión, la Corte encuentra que el   artículo 13 del Decreto Ley 588 de 2017 se ajusta a los mandatos   constitucionales y, en consecuencia, declarará su exequibilidad.    

ARTÍCULO 14    

Artículo 14. Metodología. La CEV adoptará, por el pleno de los   Comisionados, su metodología. La CEV tomará todas las medidas necesarias para   garantizar la mayor objetividad e imparcialidad posible para el desarrollo de   sus actividades, para lo cual adoptará procedimientos para contrastar y   verificar la calidad de la información que recolecte. Esta metodología deberá   hacerse pública.    

Intervenciones    

En relación con este artículo no   fueron formulados problemas de constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

215. El artículo 14 del Decreto objeto de   control señala que la CEV adoptará, por el pleno de los Comisionados, su   metodología. Luego, establece que tomará todas las medidas necesarias con el fin   de garantizar la mayor objetividad e imparcialidad posible para el desarrollo de   sus actividades, para lo cual  adoptará procedimientos para contrastar y   verificar la calidad de la información que recolecte. Esta metodología,   establece el precepto, deberá hacerse pública.     

216. A juicio de la Sala Plena, es una válida   manifestación de la potestad de desarrollo normativo del legislador   extraordinario que el diseño de la metodología de trabajo de la CEV recaiga en   el propio órgano que realizará las investigaciones, como un rasgo distintivo de   su autonomía constitucional técnica, y encuentra también armónico con la Carta   que la norma prevea su publicidad, como garantía de transparencia e   imparcialidad de su gestión (ver supra 5.4.4.).     

La metodología es un aspecto muy relevante en las   comisiones de la verdad, pues de ella depende el cumplimiento de todos los   elementos del mandato. En particular, los elementos metodológicos determinan, en   primer lugar, la capacidad de la respectiva comisión para satisfacer las   necesidades de las víctimas en términos de justicia restaurativa; en segundo   lugar, la vigorosidad y rigor de las conclusiones; y en tercer lugar, la   confiabilidad y aceptación pública de sus resultados. En últimas, de unas   adecuadas pautas metodológicas depende la solidez del informe final y, en gran   parte, la fortaleza para generar consenso alrededor de su hipótesis explicativa   y la necesidad de las recomendaciones que se proponen.    

De esta manera, entre los aspectos más importantes,   la CEV deberá seleccionar adecuados modelos de gestión de la información, de   métodos de investigación social y de recepción y recolección de declaraciones y   otros tipos de evidencias empíricas. Será necesaria la definición de los   criterios para el uso de audiencias públicas o privadas, de acuerdo con las   necesidades, los elementos predeterminados al respecto en el mandato y su   idoneidad desde el punto de vista del enfoque territorial que orienta las   labores de la CEV. En este sentido, debe analizarse la capacidad de las   audiencias para promover la participación en torno a las dinámicas, no solo de   recolección de la información, sino también de reflexión y discusión pública   acerca de las causas, los orígenes y las explicaciones del conflicto armado.    

217. De vital importancia será que la CEV   establezca el mecanismo para llevar a cabo la verificación de la calidad de la   información que reciba y los criterios probatorios, grados de verificación y   modo general de apreciación de las declaraciones, así como de todas las pruebas   que acopie. De la misma manera, deberá fijar las pautas y la manera para que las   personas señaladas en las declaraciones como responsables de haber cometido   crímenes u otras conductas susceptibles de afectar su buen nombre, tengan la   posibilidad de manifestarse al respecto. Estas, entre otras pautas   metodológicas, serán imprescindibles para el adecuado funcionamiento y el logro   de los mejores resultados de la CEV.    

218. De esta manera, la Corte encuentra que el   artículo 14 es armónico con la Constitución Política y declarará su   exequibilidad.    

5.4.3.1.4. TÍTULO IV. Acceso   a la información    

219.  Uno de los problemas serios que han tenido muchas de las comisiones de la verdad   han sido los obstáculos para acceder a documentos o información. Esta es una   dificultad grave, pues gran parte del trabajo de comprobación de los hechos que   llegan al conocimiento de las comisiones se apoya en la verificación de   documentos y, de otro lado, ellos en sí mismos contienen datos que con   frecuencia permiten explicar y entender las actuaciones ilícitas de varios   actores. En especial, luego de una época de abusos a gran escala, existen   normalmente documentos e información que hacen referencia directa o permiten   arribar a conclusiones sobre las violaciones a los derechos humanos e   infracciones al DIH[294].    

La regulación prevista en el Título IV del Decreto   Ley 588 de 2017, que comprende de los artículos 15 a 19, está fundamentalmente   ligada al derecho de acceso a la información pública, a las obligaciones de las   entidades estatales en relación con su suministro, sus excepcionales   restricciones y las atribuciones de la CEV en este contexto. La jurisprudencia   de la Corte ha desarrollado en buena medida los contenidos de esta prerrogativa   y ha fijado su relevancia en tanto garantía constitucional autónoma. En   consecuencia, debido a que los citados artículos implican un conjunto de   consideraciones constitucionales comunes, antes de determinar su compatibilidad   con la Carta, la Sala realizará una exposición básica sobre el contenido del   acceso a la información pública, a partir de la cual decidirá sobre la   constitucionalidad de cada una de dichas disposiciones.     

220. El derecho de acceso a la información   pública está expresamente consagrado en el artículo 74 C.P., de acuerdo con el   cual, “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos,  salvo los casos que establezca la ley”. Se ha considerado que esta   atribución, de un lado, está íntimamente relacionada con el derecho de petición,   de manera que este sería el género mientras que aquella constituiría la especie   o una de sus específicas manifestaciones[295].    

En el mismo sentido, se ha estimado que existe un   vínculo estrecho entre el acceso a la información pública y la libertad de   información (Art. 20 C.P.), específicamente, desde el punto de vista del   destinatario del derecho[296],   en la medida en que el conocimiento de la información pública sería un medio   necesario para la eficacia de la facultad de estar informado[297].    

221. De otro lado, se ha indicado que el   acceso a la información pública posee un alcance autónomo, lo que explica que se   haya consagrado en una disposición constitucional independiente de aquellas en   las cuales fueron previstos otros derechos conexos, como los referidos. Su   ejercicio por parte del titular implicaría, por ejemplo, la consulta del   contenido de documentos que se hallen en poder de autoridades estatales, sin   necesidad de que ese procedimiento sea provocado o finalice con una petición   formal de información. En uso del derecho de acceso a la información pública, de   igual forma, una persona podría proceder a verificar el contenido de un   documento oficial, con el único propósito de corroborar o precisar el contenido   de una información que previamente poseía[298].     

222. El acceso a la información pública asegura varios   fines. En primer lugar, garantiza la participación democrática y el ejercicio de   derechos políticos, pues habilita a los ciudadanos para el control del poder   público y proporciona las condiciones para una verdadera democracia   participativa[299].   En segundo lugar, salvaguarda la transparencia de la gestión pública, debido a   que permite las atribuciones de crítica y fiscalización de los actos de gobierno   que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe legítimamente ejercer a la   oposición. Por esta razón, el artículo 112 C.P. señala que los partidos   políticos que se declaren en oposición frente al Gobierno, se les garantizará   “el acceso a la información y a la documentación oficial, con las restricciones   constitucionales y legales”. Pero, además, en tercer lugar, la Corte ha   sostenido que la plena divulgación de la información pública es indispensable   para asegurar el derecho a la verdad de las víctimas de violaciones de derechos   humanos[300].    

223. Entendido invariablemente como un   derecho fundamental por la jurisprudencia de la Corte, la Ley Estatutaria 1712   de 2014, de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública   Nacional, reguló el derecho de acceso a la información pública, los   procedimientos para su eficacia y garantía del derecho,  así como las   excepciones a la publicidad de información (Art. 1)[301]. Esta   normatividad básicamente adopta los estándares internacionales sobre la materia   y establece un régimen claro tendiente a asegurar los ámbitos de ejercicio del   derecho y sus excepcionales restricciones. Así mismo, esa regulación   estatutaria, junto con las disposiciones superiores, conforman el bloque de   constitucionalidad (en sentido lato) para adelantar la revisión de las distintas   reglas legales que inciden o intervienen en algún modo dicha prerrogativa[302].    

223.1. La Ley   Estatutaria cifra el ejercicio del derecho de acceso a la información pública en   la posibilidad de conocer la existencia y acceder a ella, cuando se encuentre en   posesión o bajo control de los sujetos públicos obligados. En este sentido,   establece que el acceso a la información solamente podrá ser restringido a   partir de excepciones limitadas y proporcionales, contempladas en la ley o en la   Constitución y acordes con los principios de una sociedad democrática. De modo   correlativo, señala que ese derecho genera la obligación para los sujetos   obligados de divulgar proactivamente la información pública y responder de buena   fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible a las solicitudes de acceso,   lo que a su vez conlleva la obligación de producir o capturar la información   pública (Art. 4).    

223.2. La   regulación en mención, de la misma manera, adoptó el principio que identifica el   contenido central de este derecho fundamental. Así, consagró el denominado   principio de máxima publicidad, según el cual, toda información en posesión,   bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser   reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad   con la propia ley (Art. 2). Por otra parte, entre otros mandatos generales   relevantes, estableció el principio de transparencia, del que se sigue que toda   la información en poder de los sujetos obligados definidos en la ley se presume   pública y, en consecuencia, ellos están en el deber de proporcionar y facilitar   el acceso a la misma en los términos más amplios posibles y a través de los   medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, con exclusión solo de   aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el   cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley (Art. 3).    

223.3. En   relación con lo anterior, en la Sentencia C-274 de 2013[303], mediante   la cual esta Corte llevó a cabo el control de constitucionalidad del proyecto de   la Ley Estatutaria en mención, se reiteró que una limitación al derecho de   acceso a la información pública solo es legítima con arreglo a los siguientes   presupuestos: “i) la restricción debe ser autorizada por la ley o la   Constitución; ii) la norma que establece el límite es precisa y clara en sus   términos; iii) el servidor público que decide ampararse en la reserva motiva por   escrito su decisión y la funda en la norma legal o constitucional que lo   autoriza; iv) la ley establece un límite temporal a la reserva; v) existen   sistemas adecuados de custodia de la información; vi) existen controles   administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; vii) la   reserva opera respecto del contenido de un documento público pero no respecto de   su existencia; viii) la reserva obliga a los servidores públicos comprometidos   pero no impide que los periodistas que acceden a dicha información puedan   publicarla; ix) la reserva se sujeta estrictamente a los principios de   razonabilidad y proporcionalidad; y x) existen recursos o acciones judiciales   para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada información”[304].    

223.4.  Conforme al artículo 5 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, a la máxima   divulgación y a garantizar el acceso a la información pública están obligados:   (i)  toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder   Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o   descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional,   departamental, municipal y distrital; (ii) los órganos, organismos y   entidades estatales independientes o autónomos y de control; (iii) las   personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, que presten función   pública, que presten servicios públicos respecto de la información directamente   relacionada con la prestación del servicio público; (iv) cualquier   persona natural, jurídica o dependencia de persona jurídica que desempeñe   función pública o de autoridad pública, respecto de la información directamente   relacionada con el desempeño de su función; (v) las empresas públicas   creadas por ley, las empresas del Estado y sociedades en que este tenga   participación[305];  (vi) los partidos o movimientos políticos y los grupos significativos de   ciudadanos; y (vii) las entidades que administren instituciones   parafiscales, fondos o recursos de naturaleza u origen público.    

224. Como se   indicó, la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública   Nacional fundamentalmente recepciona los estándares internacionales sobre la   materia, acogidos en especial por organismos del sistema interamericano de   derechos humanos. Al darle alcance al derecho a la información previsto en el   artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Corte IDH ha   afirmado que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades   estatales se rijan por el principio de máxima divulgación de la información   oficial, conforme al cual, toda la información pública es accesible y se halla   sujeta solo a un sistema restringido de excepciones[306].   Por su parte, la CIDH, en la Declaración de Principios sobre Libertad de   Expresión, adoptada en octubre de 2000, incorporó el derecho de toda persona a   acceder a la información en poder del Estado, con las únicas excepciones   previstas en la ley y siempre que exista un peligro real e inminente para la   seguridad nacional[307].    

De igual forma, en el documento de la Relatoría   Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH, denominado “El derecho de   acceso a la información en el marco jurídico interamericano”, se hace   referencia al principio de máxima de divulgación y sus tres consecuencias   básicas. La Relatoría Especial advirtió que, conforme a la CIDH, el derecho de   acceso a la información pública, derivado del derecho a la información contenido   en el artículo 13 de la CADH, se rige por el principio de máxima divulgación de la   información en posesión de órganos   públicos, sujeto sólo a un régimen limitado de excepciones. De dicho principio,   afirma la Relatoría Especial, se sigue que (i) el derecho de acceso a la información debe estar   sometido a un régimen limitado de excepciones, de interpretación igualmente   restrictiva; (ii) toda decisión negativa debe ser motivada y, en este   sentido, corresponde al Estado la carga de probar que la información solicitada   no puede ser revelada; y (iii) ante una duda o un vacío legal, debe   primar el derecho de acceso a la información.    

                                  

La Relatoría explicó que, si bien   el derecho de acceso a la información pública puede estar sujeto a   restricciones, estas deben ser verdaderamente excepcionales, estar contenidas en   una ley, perseguir objetivos legítimos y ser necesarias y estrictamente   proporcionales, de modo que el ejercicio irrestricto del   derecho sea la regla y el secreto la excepción. Añadió que, además, la reserva   debería ser solamente temporal, mientras la publicación pueda efectivamente   comprometer los bienes que se protegen con el secreto. De otra parte, subrayó   que en el Estado debe recaer la carga de probar que las limitaciones son   compatibles con las normas interamericanas sobre la libertad de expresión, de   modo que puedan evitarse la actuación discrecional y arbitraria en el   establecimiento de restricciones al derecho. Por último, consideró que dada la   relación íntima entre el acceso a la información pública y el funcionamiento de   la democracia, en caso de conflicto entre normas o falta de regulación, deberá   prevalecer aquella que conduzca a la eficacia del derecho[308].    

225. De este modo, el acceso a la información   pública, reconocido como un derecho fundamental y elemento central de una   democracia constitucional, ha sido concebido en el sistema interamericano y en   el ámbito interno, conforme al principio de máxima divulgación y de   excepcionalidad de sus restricciones. Como consecuencia, por regla general, toda   información oficial debe ser susceptible de ser conocida, salvo en los   extraordinarios casos fijados en la ley o en disposiciones constitucionales y   con arreglo a estrictos requisitos[309]. Al   respecto, la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información   Pública prevé dos tipos de limitaciones a la publicidad de los documentos   públicos: los supuestos de información pública clasificada y los casos de   información pública reservada.      

La información pública   clasificada es aquella en poder de un sujeto obligado, pero que pertenece al   ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o   jurídica, por lo que su acceso puede ser negado o exceptuado, siempre que se   trate de las circunstancias legítimas y necesarias, y de los derechos   particulares o privados consagrados en el artículo 18 de la misma Ley[310]  (Art. 6, c)). De otro lado, la información reservada es la que se   encuentra en poder de un sujeto obligado en su calidad de tal, pero que es   exceptuada de acceso a la ciudadanía por daño a intereses públicos[311]  (Art. 6, d)). La Ley, en todo caso, clarifica que la reserva de información   opera respecto del contenido de un documento público pero no de su existencia   (Art. 21).    

226. No obstante lo anterior, al tiempo que la Ley permite las   citadas dos modalidades de restricciones del acceso a la información pública, en   su artículo 21 consagra un mandato de máxima divulgación, no sujeto a   restricción alguna, de todos aquellos documentos relacionados con casos   de violación de derechos humanos o delitos de lesa humanidad.  La norma prevé: “las excepciones de acceso a la información   contenidas en la presente ley no aplican en casos de violación de derechos   humanos o delitos de lesa humanidad, y en todo caso deberán protegerse los   derechos de las víctimas de dichas violaciones”. De acuerdo con esta   prescripción, en los supuestos en los cuales la información tenga relación con   tales tipos de circunstancias, su divulgación no podrá ser objeto de   limitaciones derivadas de información reservada o clasificada, sin perjuicio del   amparo que debe dispensarse a los derechos de las víctimas.    

En suma, la Ley Estatutaria establece el mandato,   frente a todas las autoridades oficiales obligadas, de máxima divulgación de la   información pública, de modo que la ciudadanía y las instituciones públicas y   privadas deben tener la posibilidad de conocerla. Admite, no obstante, dos   formas de limitación al derecho, relativas a los eventos de información   clasificada y los supuestos de información reservada. Pese a todo, establece de   manera perentoria que ninguna información relacionada con violaciones a los   derechos humanos y crímenes de lesa humanidad puede ser objeto de restricciones,   esto es, ni de reservas ni de clasificaciones, aunque deben protegerse en todo   caso los derechos de las víctimas de tales violaciones. Esto significa que en   estas materias opera plenamente el principio de máxima divulgación que rige para   la generalidad de la documentación pública, incluso con más firmeza, pues la ley   prescribe que no es admisible limitación alguna, con la anotada claridad. En   estos casos, a toda persona deberá ser garantizado el acceso a la información.    

El acceso a los   documentos en poder del Estado tiene, en efecto, una importancia crucial en los   procesos de búsqueda de la verdad y de esclarecimiento de violaciones a los   derechos humanos, así como en la investigación y revelación de otros crímenes   graves. Al interpretar el artículo 13 de la CADH[312],   sobre el derecho a la información, la Corte IDH ha considerado que en caso de   violaciones de derechos humanos, las autoridades estatales no se pueden amparar   en mecanismos como el secreto de Estado o la confidencialidad de la información,   o en razones de interés público o seguridad nacional, para dejar de aportar la   información requerida por las autoridades judiciales o administrativas   encargadas de la investigación o procesos pendientes. Así mismo, ha suscrito la   opinión de la CIDH, en el sentido de que los poderes públicos no pueden   escudarse “tras el manto protector del secreto de Estado” para evitar o   dificultar la investigación de ilícitos atribuidos a los miembros de sus propios   órganos[313].    

227. Pero, en un sentido más general, como se advirtió, el   derecho de acceso a la información pública es esencial para garantizar el   derecho a la verdad de los afectados en contextos de transición. La Corte ha   sostenido que es “una herramienta fundamental para la satisfacción del   derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones arbitrarias y el derecho a la   memoria histórica de la sociedad”[314].   En la Sentencia C-370 de 2006[315],   la Sala examinó una demanda, entre otros, contra el artículo 58 de la Ley 975 de   2005, “[p]or la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de   miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de   manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras   disposiciones para acuerdos humanitarios”. Este precepto consagra el deber   de facilitar el acceso a los archivos en interés de las víctimas y sus parientes   y, entre otras medidas, prevé que cuando sean requeridos en interés de la   investigación histórica, las formalidades de autorización sólo tendrán el   propósito del control de acceso, custodia y adecuado mantenimiento del material,   no con fines de censura. La norma también indica que, en todo caso, se deben   adoptar medidas para resguardar el derecho   a la intimidad de las víctimas de violencia sexual y de las niñas, niños y   adolescentes víctimas de los grupos armados al margen de la ley, y para no   provocar más daños innecesarios a la víctima, los testigos u otras   personas, ni crear un peligro para su seguridad.    

Para los demandantes, la expresión en negrilla podía ser invocada a   favor, por ejemplo, de personas desmovilizadas y traducirse en una restricción   al acceso a los referidos documentos y, por consiguiente, en una negación del   derecho a la verdad de las víctimas de violaciones a los DDHH y de infracciones   al DIH, pues haría prevalecer nuevamente los intereses de los perpetradores   sobre los intereses de aquellas y reafirmaría las condiciones bajo las que han   estado oprimidas. Al analizar la demanda, la Corte sostuvo que la norma objetada reitera el derecho constitucional de acceso a la   información pública y lo proyecta como una herramienta para satisfacer el   interés en la verdad colectiva del cual es titular la sociedad. En este sentido,   afirmó que la expresión acusada no puede interpretarse como una cláusula general   de reserva de la información cuando quiera que así lo consideren los   funcionarios públicos concernidos, ni a favor de las personas responsables de   los delitos que se investiguen, sobre hechos relevantes para el esclarecimiento   histórico del fenómeno o para la reparación de las víctimas, en la medida en que   tal alcance sería inconstitucional.    

La Sala Plena puso de presente que la Ley impugnada tiene el propósito   de promover la reconciliación nacional y que el legislador había entendido que   una de las medidas más importantes para satisfacer los derechos a la verdad y a   la reparación, para promover el deber de la memoria colectiva y para asegurar la   adopción de medidas adecuadas de no repetición, era la reconstrucción de un   relato histórico que pudiera nutrirse con las actuaciones que tuvieran lugar al   amparo de la Ley, por lo cual, había dedicado varios artículos a la protección   de este derecho y un capítulo completo a la garantía de la memoria. De la misma   manera, subrayó que en varias normas de la Ley acusada, como el artículo 7, se   le ordena a las autoridades públicas la investigación exhaustiva de los hechos y   su difusión pública como condición para la satisfacción de los derechos de las   víctimas y para la adopción de medidas de no repetición, disposición que se   refiere no solo a mecanismos judiciales sino también extrajudiciales. De este   modo, la Corte resaltó la importancia para las víctimas y la sociedad, en   escenarios de transición, del esclarecimiento y divulgación de la verdad de lo   ocurrido verdad y de la reconstrucción de la memoria histórica.       

En el contexto anterior, luego de advertir la posibilidad prevista en el   citado artículo 7 de la Ley 975 de 2005, de implementar mecanismos   extrajudiciales de reconstrucción de la verdad, concluyó que con el fin de que   estos y, específicamente, instituciones como las comisiones de la verdad puedan   operar plenamente, no puede existir reserva alguna sobre información relevante,   dada la relación entre su labor y el derecho de las víctimas y la sociedad a   conocer la verdad. Esto, sin perjuicio de la protección debida a la intimidad,   la vida, la integridad o la seguridad de víctimas y testigos, como también lo   establece la Ley.    

228. El   anterior criterio coincide con el mantenido por la Corte IDH, que ha remarcado   la importancia de que órganos encargados de esclarecer lo ocurrido, como las   comisiones de la verdad, tengan el más amplio acceso a todos los documentos   necesarios para el cabal cumplimiento de su misión. En el caso Gudiel Álvarez y   otros vs. Guatemala, la Corte IDH se pronunció sobre un documento de   inteligencia militar, conocido como el “Diario Militar”, que contenía   información sobre desapariciones forzadas, cuya existencia el Estado había   negado[316].   La Corte IDH reprochó que Guatemala, si bien había auspiciado la creación de una   comisión de la verdad, no dispuso la colaboración pertinente en lo que se   refiere al acceso a la información, en orden a contribuir a la realización de   sus finalidades[317].   Así, sostuvo:    

297.   De acuerdo a la Comisión para el Esclarecimiento Histórico, esta ausencia de   información impactó desfavorablemente en el cumplimiento de su mandato, por lo   cual no pudo, inter alia, determinar con precisión la cadena de mando respecto a   las desapariciones forzadas cometidas durante el conflicto.    

(…)    

300.   La Corte resalta que, en los Acuerdos de Paz, se estableció la CEH como un   mecanismo para la determinación de la verdad histórica, la cual debe entenderse   como complementaria a lo que se establezca en los procedimientos judiciales   respectivos…el Tribunal observa que a varios de los familiares de este caso no   se les permitió el conocimiento por ese medio de la verdad histórica de lo   sucedido a sus seres queridos ante la negativa de las autoridades estatales de   entregar información. Además, destaca que con la aparición del Diario Militar en   1999 y del Archivo Histórico de la Policía en 2005, ambos por vías   extraoficiales, se evidenció el ocultamiento de información estatal sobre los   hechos del presente caso a la CEH. Ello, aunado a la impunidad que persiste en   el presente caso (la cual fue analizada en el capítulo VIII-2 supra de esta   Sentencia), permite a esta Corte concluir que se ha impedido a los familiares el   esclarecimiento de la verdad tanto por vías judiciales como por vías   extrajudiciales.    

301.   La Corte ha considerado que los familiares de las víctimas de graves violaciones   a derechos humanos y la sociedad tienen el derecho a conocer la verdad, por lo   que deben ser informados de lo sucedido. Por otra parte, en particular sobre   casos de desaparición forzada, la Corte ha establecido que el derecho a conocer   la verdad es parte del “derecho de los familiares de la víctima de conocer cuál   fue el destino de ésta y, en su caso, dónde se encuentran sus restos”. La Corte   ha indicado que la privación de la verdad acerca del paradero de una víctima de   desaparición forzada acarrea una forma de trato cruel e inhumano para los   familiares cercanos, por lo cual dicha violación del derecho a la integridad   personal puede estar vinculada a una violación de su derecho a conocer la   verdad.    

302.   Por lo anterior, la Corte concluye que, al impedir a los familiares el   esclarecimiento de la verdad histórica, a través la vía extrajudicial   establecida por el propio Estado en los Acuerdos de Paz y la Ley de   Reconciliación Nacional, sumado a la impunidad que persiste en este caso, el   Estado violó el derecho a la integridad personal, consagrado en los artículos   5.1 y 5.2 de la Convención Americana, en perjuicio de los familiares de Rudy   Gustavo Figueroa Muñoz y de las víctimas desaparecidas.    

De esta manera,   la Corte IDH subrayó que la negativa de acceder a la información pública para   instituciones como la Comisión para el Esclarecimiento Histórico de Guatemala   significó un detrimento a la garantía del derecho a la verdad de las víctimas,   al impedir que el organismo pudiera arribar a conclusiones relevantes sobre la   responsabilidad de los crímenes y el esclarecimiento de muchos casos. La CEH fue   concebida en ese escenario como un mecanismo complementario a los judiciales   para asegurar a los afectados la verdad y la justicia histórica. Sin embargo, el   hecho de que particularmente el Diario Militar le fuera ocultado por el Estado   impidió en gran manera su eficacia para resarcir a muchas víctimas, en el plano   del derecho a la verdad. La Corte IDH resaltó, así, el vínculo estrecho entre el   derecho a la verdad de las víctimas y la garantía de acceso a los documentos en   poder de las autoridades oficiales, que deben tener organismos de investigación   de derechos humanos, como las comisiones de la verdad[318].    

229. En   este orden de ideas, las reglas fundamentales que se derivan del bloque de   constitucionalidad, la jurisprudencia de la Corte y el alcance que la Corte IDH   ha dado al derecho a la información consagrado en el artículo 13 de la CADH, en   relación con el derecho de acceso a la información pública, pueden ser   sintetizadas de la siguiente manera:    

(i) Existe   un derecho fundamental y una prerrogativa general de acceso a la información y   los documentos públicos en cabeza de toda persona y de entidades públicas y   privadas.    

(ii) Esta   prerrogativa general se rige por el principio de la máxima divulgación, según el   cual, toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto   obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición   constitucional o legal.    

(iii) Se   admiten, sin embargo, restricciones al acceso a la información pública, respecto   de documentos reservados o clasificados, siempre que, además de la reserva de   ley, se cumplan con los demás requisitos establecidos en la jurisprudencia de la   Corte (supra fundamento 223.3.).    

(iv) En   todo caso, no es admisible restricción alguna al acceso a la información pública   relacionada con violaciones a los DDHH y delitos de lesa humanidad, sin   perjuicio del deber de protección de los derechos de las víctimas de tales   violaciones.    

(v)  Los órganos judiciales y extrajudiciales de investigación oficial de la verdad y   reconstrucción de la memoria, en escenarios de transición, deben tener acceso   pleno a toda la información pública, con independencia de su contenido o de que   pueda ser reservada o clasificada, siempre que sea necesaria para el   cumplimiento de sus objetivos, mandato y/o funciones, dada su intrínseca   relación con la garantía del derecho de las víctimas y la sociedad a conocer la   verdad. En todo caso, deberán protegerse los derechos los derechos de las   propias víctimas.    

ARTÍCULO 15    

Artículo 15. Colaboración de las entidades del Estado. Todas las   entidades del Estado prestarán su colaboración a la CEV para el cumplimiento de   sus objetivos, mandato y funciones y le brindarán toda la información que tengan   a su disposición en lo relacionado con el cumplimiento de su mandato y   funciones. La CEV podrá solicitar a los demás componentes del SIVJRNR el   traslado de información aportada por las víctimas, las organizaciones de   víctimas y las organizaciones de Derechos Humanos, sin perjuicio de la   información reservada que repose en procesos judiciales.    

Intervenciones    

231. La Corporación Colectivo José Alvear   Restrepo solicita declarar exequible el artículo bajo examen, en el entendido de   que la colaboración de las entidades del Estado con la CEV, como autoridad   administrativa, constituye un deber de obligatorio cumplimiento. Conforme a este   argumento, la Sala debe determinar si la disposición es susceptible de ser   interpretada en el sentido de que la colaboración de las entidades oficiales con   la CEV, para la entrega de documentos e información, es una mera facultad y, en   consecuencia, atenta contra el derecho a la verdad de las víctimas.    

Análisis    

232. El artículo 15 del Decreto Ley 588 de   2017 establece que todas las entidades del Estado prestarán su colaboración a la   CEV para el cumplimiento de sus objetivos, mandato y funciones y le brindarán   toda la información que tengan a su disposición en lo relacionado con el   cumplimiento de su mandato y funciones. De la misma manera, indica que la CEV   podrá solicitar a los demás componentes del SIVJRNR el traslado de información   aportada por las víctimas, las organizaciones de víctimas y las organizaciones   de derechos humanos, sin perjuicio de la información reservada que repose en   procesos judiciales.    

233. La disposición tiene tres contenidos   normativos significativamente distintos: (i) el mandato de colaboración   para con la CEV dirigido a todas las autoridades públicas, (ii) la   posibilidad de traslado de información de otros mecanismos del SIVJRNR a la CEV,   y (iii) la salvedad a la última regla, en cuanto tiene que ver con   información reservada de procesos judiciales.    

233.1. En relación con la primera parte, la   norma analizada es una manifestación del principio de colaboración armónica   entre las distintas ramas del poder público y órganos del Estado, en virtud del   cual, debe existir una coordinación entre las diversas entidades a cuyo cargo se   encuentra el ejercicio de las distintas funciones oficiales[319].   Específicamente, es una de las dimensiones del principio de separación y   colaboración armónica que subyace al diseño de la parte orgánica de la propia   Constitución[320].   En el marco del régimen de acceso a la información pública, la regla reconduce   al artículo 5 de la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho de Acceso a   la Información Pública Nacional, comentado atrás (supra 223.4.), en la cual se   prevén las entidades estatales obligadas a garantizar el máximo acceso a la   información pública.    

Por otro lado, en criterio de la Corte, no obstante   su redacción, se trata de una regla de contenido prescriptivo y, por lo tanto,   supone la obligación para las entidades referidas de contribuir, desde la órbita   de sus funciones, a la realización de los objetivos y mandato de la CEV. Esto es   aún más claro si se toma en cuenta que el artículo 17 del Decreto Ley que se   examina prevé que la negativa o negligencia de un funcionario o servidor público   que impida o dificulte el desarrollo de las funciones de la CEV constituirá   causal de mala conducta.     

233.2. En lo que hace relación a la   posibilidad de traslado de información de otros mecanismos del SIVJRNR a la CEV,   se trata de una de las facetas más importantes del principio de coordinación e   integralidad entre los diversos componentes del modelo transicional adoptado   mediante el Acto Legislativo 01 de 2017. La norma señala que la CEV podrá   solicitarles información aportada por las víctimas, las organizaciones de   víctimas y las organizaciones de derechos humanos. Esto no debe ser comprendido,   sin embargo, en el sentido de que la CEV solo pueda requerir la información que   haya tenido esos orígenes y no la derivada de otras fuentes o producida por el   propio mecanismo del SIVJRNR. El precepto solo clarifica que los documentos   aportados por las referidas organizaciones y las víctimas también pueden   ser recabados ante los órganos y componentes del SIVJRNR, de forma que la CEV   esté en posibilidad de beneficiarse de material que, seguramente, le será   sustancialmente valioso.    

La norma, por ende, no implica que la entidad no   pueda solicitar información relacionada con procesos judiciales o   investigaciones, terminadas o en curso, y cualquier otro tipo de documentos o   pruebas en poder de los mecanismos del SIVJRNR. Esta interpretación es   concordante con el artículo 4 del Decreto Ley estudiado, encontrado acorde con   la Constitución, en cuyo inciso 2º, se señala que la CEV podrá solicitar la   información que requiera para el cumplimiento de su mandato, ante los   magistrados jueces y organismos de investigación. Además, un alcance distinto,   conduciría al absurdo de que a la CEV no le sería permitido conocer la   información de los procesos que se siguen por crímenes y atrocidades cometidos   en desarrollo del conflicto, pese a que su objeto consiste en lograr su   esclarecimiento, aunque en el plano extrajudicial.     

233.3. Por último, el artículo 15 estudiado   señala también que las anteriores formas de contribución de autoridades públicas   y de mecanismos del SIVJRNR deben entenderse, “sin perjuicio de la   información reservada que repose en procesos judiciales”. En criterio de la   Corte, esta expresión puede tener dos interpretaciones sensiblemente distintas:  (i) cuando se trata de información reservada que repose en procesos   judiciales, la CEV no podrá conocerla, o (ii) cuando se trata de   información reservada que repose en procesos judiciales, la CEV podrá conocerla,   pero deberá guardar la reserva. De acuerdo con el fundamento anterior y el   principio de máxima divulgación que se subrayó en las consideraciones sobre este   título del Decreto Ley, el alcance de la citada expresión solo puede estar   referido a la segunda posibilidad, no a la primera.    

Por un lado, no existe razón alguna para que se le   impida a la CEV conocer de la información reservada de procesos judiciales y   ello frustraría de entrada el logro de sus objetivos. Por otro lado, como se   indicó, el principio de máxima divulgación de la información para órganos   extrajudiciales de investigación no tiene límite alguno, salvo en lo relacionado   con los derechos de las propias víctimas. Además, de acuerdo con una   interpretación sistemática del Título IV que se estudia, el único sentido de una   salvedad en los trabajos de la CEV respecto de información reservada, se refiere   a que la obligación de reserva se le traslada a la institución, no a que se le   impida acceder a aquella, pues el artículo 16, como se verá, en varias ocasiones   alude a que la CEV deberá guardar la reserva de dicho tipo de documentos, lo   cual presupone lógicamente que ha tenido la posibilidad de conocerlos.    

234. De esta manera, la Corte encuentra que el   artículo 15 solo es una manifestación, en el ámbito de las funciones de la CEV,   del principio de colaboración armónica entre los distintos órganos del Estado,   el cual subyace a la estructura constitucional de 1991, y del principio de   coordinación e integralidad del SIVJRNR introducido mediante el Acto Legislativo   01 de 2017, por lo cual, se encuentra acorde con los mandatos de la Carta   Política y será declarado exequible.    

ARTÍCULO 16    

Artículo 16. Acceso a información reservada. Conforme a lo dispuesto   en el artículo 21 de la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho de Acceso   a la Información Pública Nacional, Ley 1712 de 2014, no son oponibles   las reservas en materia de acceso a la información pública frente a las   violaciones de los Derechos Humanos o infracciones al DIH. En cumplimiento de su   mandato, la CEV podrá requerir de las instituciones públicas la información   necesaria para el ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérsele reserva   alguna.    

Cuando se trate de información reservada, la CEV, en todo caso, deberá   garantizar, por escrito, la reserva de la misma, el traslado de la reserva legal   de la información, suscribir actas de compromiso de reserva y observar las   seguridades y niveles de clasificación consagradas en la Ley Estatutaria 1621 de   2013, la Ley Estatutaria 1712 de 2014, sus decretos reglamentarios y otras   normas relevantes, sin perjuicio de las acciones penales, disciplinarias y   fiscales a que haya lugar por violación de la reserva legal.    

Parágrafo 1. En   desarrollo de lo previsto en el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014, cuando la   información, archivos, documentos o datos requeridos por la CEV correspondan a   información clasificada, calificada o reservada, la institución poseedora deberá   aportar, junto con la información requerida, un reporte en el que sustente la   reserva o la clasificación, de acuerdo a las siguientes reglas: i) hacerlo por   escrito; ii) precisar las normas jurídicas que sustentan la reserva o   clasificación; iii) argumentar si existe un riesgo presente, probable y   específico de dañar el interés protegido que sustenta la restricción de la   información y iv) demostrar el daño que puede producirse con la publicidad de   estos archivos e información.    

Parágrafo 2. En   tratándose de información contenida en documentos de inteligencia y   contrainteligencia, previo a su acceso, deberá garantizarse por escrito su   reserva legal, seguridad y protección de la información, especificando la   imposibilidad de su reproducción en forma mecánica o virtual.    

Parágrafo 3. La   información que goza de reserva legal podrá ser utilizada por la CEV en el   cumplimiento de sus funciones, pero no podrá ser pública.    

Intervenciones    

235. Respecto del presente artículo, fueron   formuladas varias observaciones:    

235.1. Las intervenciones suscritas por   Rodrigo Uprimny Yepes y otros ciudadanos y por la Corporación Colectivo de   Abogados José Alvear Restrepo señalan que la regla establecida en el artículo   16, según la cual,  no son oponibles a la CEV reservas en materia de acceso   a la información pública frente a violaciones de los derechos humanos o   infracciones al DIH, podría ser interpretada en el sentido de que el acceso sin   limitaciones es (i) solo sobre información relacionada con tales   contenidos o (ii) sobre todo tipo de información. La interpretación   acorde con la Constitución y los tratados sobre derechos humanos, consideran,   corresponde al segundo sentido y, con arreglo a este, solicitan darle alcance al   precepto.    

Conforme a lo anterior, debe determinarse si la   regla sobre inoponibilidad a la CEV de reservas en materia de acceso a la   información pública frente a violaciones de los derechos humanos o infracciones   al DIH es susceptible de la interpretación inconstitucional que los actores   señalan y, por ende, menoscaba el principio de máximo acceso a la información   pública y el derecho a la verdad de las víctimas.    

235.2. Uno de las anteriores intervenciones[321] indica   también que la inoponibilidad de reservas en materia de acceso a la   información pública frente a violaciones de DDHH o infracciones al DIH,   prevista en el artículo 16, significa que dicha inoponibilidad solo es aplicable   a la información pública reservada, no a la información pública clasificada, lo   cual desconoce los citados estándares sobre derechos humanos. En consecuencia,   estiman que existió una omisión legislativa y solicitan declarar la   exequibilidad condicionada de la expresión en cursiva, en el entendido de que el   vocablo “reservas” incluye también “clasificaciones”, a las que   hacen referencia los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014.    

En los términos precedentes, debe examinarse si el   precepto sobre inoponibilidad a la CEV de reservas en materia de acceso a la   información pública implica solo los documentos reservados y, en consecuencia,   se desconoce el principio de máximo acceso a la información pública y el derecho   a la verdad de las víctimas.    

235.3. Respecto del deber que se le impone a   la CEV de garantizar la confidencialidad de la información reservada, contenido   en el inciso 2º del artículo 16, la Corporación Colectivo de Abogados José   Alvear Restrepo señala que a la luz de la jurisprudencia constitucional, dicha   cláusula no resulta razonable en los supuestos en los cuales la información se   refiera a violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH, pues implicaría   una contradicción con el espíritu mismo de la norma y la doctrina de la Corte[322].    

Para dar respuesta a esta objeción, la Sala debe   dilucidar si el enunciado normativo al cual se refiere la interviniente puede   ser interpretado en el sentido de que el deber de reserva que recae en la CEV   cubre los supuestos de información sobre violaciones a los derechos humanos e   infracciones al DIH, como aquella lo considera y, por lo tanto, se atenta contra   menoscaba el principio de máximo acceso a la información pública y el derecho a   la verdad de las víctimas.     

235.4. Por otra parte, se plantea que la   imposibilidad para la CEV de reproducir mecánica o virtualmente y de hacer   pública información reservada o clasificada, prevista en los parágrafos 2 y 3   del artículo 16, es susceptible de dos interpretaciones excluyentes entre sí:   (i)  que se refiere a todo tipo de información reservada, o (ii) que no aplica   cuando (ii.i.) se trate de información reservada que tenga relación con   violaciones a DDHH e infracciones al DIH; (ii.ii.) una vez conocida, la   CEV estime que se trata de información relacionada con estos contenidos, o   (ii.iii.) consista en información relevante para la garantía de los derechos   de las víctimas, en este último caso siempre que se supere la carga de   sustentación del artículo 28 de la Ley 1712 de 2014. Conforme a este punto de   vista, solo es compatible con el derecho a la verdad de las víctimas, los DDHH y   el DIH, la segunda interpretación, a la cual se solicita condicionar la   exequibilidad del citado artículo[323].    

De modo similar al caso anterior, es necesario   examinar si la imposibilidad de reproducir mecánica o virtualmente y de hacer   pública información reservada o clasificada, prevista en los parágrafos 2 y 3   del artículo 16, es susceptible de ser interpretada en el sentido de que aplica   cuando se trata de información relativa a violaciones de derechos humanos e   infracciones al DIH y, en este sentido, se desconoce el principio de máximo   acceso a la información pública y el derecho a la verdad de las víctimas.      

235.5. Por último, los comisionados electos   de la CEV solicitan a la Corte reafirmar que las excepciones al acceso de   información no aplican en casos de violaciones de derechos humanos o delitos de   lesa humanidad y que la entidad tiene la potestad de acceder y emplear   documentos reservados, incluso de inteligencia y contrainteligencia, para la   elaboración de los reportes periódicos o del informe final, sobre la base de la   misión constitucional conferida.    

Análisis    

236. El artículo 16 regula todo lo   relacionado con el acceso a la información reservada por parte de la CEV y el   uso de los documentos públicos que, siendo de acceso restringido a la   generalidad, se le permiten conocer. Dada la multiplicidad de reglas que   contiene, por razones de claridad, el artículo será analizado a partir de cada   uno de sus incisos y parágrafos.    

236.1. Primer inciso. El primer   inciso del artículo 16 prevé que, en concordancia con lo dispuesto en el   artículo 21 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, no son oponibles reservas en   materia de acceso a la información pública frente a las violaciones de los   derechos humanos o infracciones al DIH. Así mismo, indica que, en cumplimiento   de su mandato, la CEV podrá requerir de las instituciones públicas la   información necesaria para el ejercicio de sus funciones, sin que pueda   oponérsele reserva alguna. Al respecto, la Corte debe considerar lo siguiente.    

De acuerdo con las subreglas constitucionales   precisadas sobre el acceso a la información pública (ver supra  fundamento 229), no es admisible restricción alguna respecto de documentos   relacionados con violaciones a los derechos humanos y delitos de lesa humanidad.   Adicionalmente, cuando se trata de órganos judiciales y extrajudiciales de   investigación oficial en contextos de transición, en cumplimiento de sus   objetivos, mandato y/o funciones, la inoponibilidad de restricciones al acceso a   la información se extiende a cualquier tipo de documentos públicos, con   independencia de su contenido o de que puedan ser reservados o clasificados,   dada su intrínseca relación con la garantía del derecho de las víctimas y la   sociedad a conocer la verdad, sin perjuicio de la protección debida a los   derechos de las propias víctimas. A la luz de estas subreglas, deben ser   entendidos los contenidos del inciso 1º del artículo bajo examen.     

De esta manera, se observa que la prescripción del   inciso primero examinada, según la cual, en concordancia con lo dispuesto en el   artículo 21 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, no son oponibles reservas en   materia de acceso a la información pública frente a las violaciones de los DDHH   o infracciones al DIH, sustancialmente es consecuencia de la citada subregla   constitucional y el artículo 21 estatutario al que remite[324], como   también lo estima el Procurador General de la Nación. La norma solo amplía un   tanto la clase de información sobre la que no pueden existir restricciones para   la CEV, pues mientras el artículo 21 de la Ley 1712 se refiere a violaciones a   los DDHH y delitos de lesa humanidad, el enunciado que se estudia incluye las   infracciones al DIH[325].   Esto, sin embargo, no ofrece problema alguno de constitucionalidad, pues es   consecuencia de la regla constitucional mencionada, según la cual, cuando se   trata de órganos extrajudiciales de investigación oficial en contextos de   transición, en cumplimiento de sus objetivos, mandato y/o funciones, la   inoponibilidad de restricciones al acceso a la información se extiende a   cualquier tipo de documentos públicos, con independencia de su contenido.    

Debe precisarse, con todo, que en tanto sustancial   consecuencia del contenido normativo estatutario citado y a la luz de la   mencionada regla constitucional, la inoponibilidad se entiende, no   específicamente frente a documentos públicos reservados, como lo sugiere   una interpretación, de hecho planteada por algunos intervinientes, sino respecto   de toda clase de reserva o clasificación de información pública relacionada con   violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, en los términos del inciso 3º,   artículo 21, de la Ley 1712 de 2014, al que puntualmente remite la regla   juzgada. De la misma manera, en concordancia con la preceptiva estatutaria,   deberán protegerse los derechos de las víctimas de las violaciones a las cuales   hace referencia la información pública en cuestión.    

Por otro lado, la norma examinada precisa que la   inoponibilidad de limitaciones de acceso a la información opera frente a las   violaciones de los DDHH o infracciones al DIH. Así expresado, respecto de los   trabajos de la CEV, el enunciado es susceptible  de dos interpretaciones,   según lo ponen de manifiesto algunas intervenciones. Puede comprenderse en el   sentido de que el acceso sin limitaciones de la CEV es (i) solo sobre   información relacionada con tales contenidos o (ii) sobre todo tipo de   información, no solo la que verse sobre violaciones a los DDHH e infracciones al   DIH. Como resulta evidente, la primera interpretación traería como consecuencia   una drástica limitación a las facultades de la CEV, en claro desmedro de los   derechos de las víctimas y la sociedad a la verdad y a la memoria. De acuerdo   con dicho significado, una información que se adujera como no relacionada   estrictamente con las citadas materias podría no ser entregada a la Entidad y   con ello frustrar sus investigaciones y, como consecuencia, obstaculizar el   logro de sus fines constitucionales.    

Debe reiterarse que, conforme a la subregla   constitucional recordada, los órganos extrajudiciales de investigación oficial   de la verdad y reconstrucción de la memoria, en escenarios de transición, deben   tener acceso pleno y directo a toda la información pública, con independencia de   su contenido o de que pueda ser reservada o clasificada, siempre que sea   necesaria para el cumplimiento de sus objetivos, mandato y/o funciones, dada su   intrínseca relación con la garantía del derecho de las víctimas y la sociedad a   conocer la verdad, sin perjuicio de la debida protección a los derechos de las   propias víctimas.    

En consecuencia, dado que el precepto analizado   permite la interpretación de que la inoponibilidad de limitaciones de acceso a   la información respecto de la CEV solo opera frente a las violaciones de los   DDHH o infracciones al DIH,  la Corte declarará la exequibilidad   condicionada de la expresión “[c]onforme a lo dispuesto en el artículo 21 de   la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información   Pública Nacional, Ley 1712 de 2014, no son oponibles   las reservas en materia de acceso a la información pública frente a las   violaciones de los Derechos Humanos o infracciones al DIH, en el entendido   de que, respecto de la CEV, esta inoponibilidad se extiende a todo tipo de   información, no solo a la que verse sobre violaciones a los DDHH e infracciones   al DIH.      

Ahora bien, la segunda parte del inciso 1º prevé que   la CEV podrá requerir de las instituciones públicas la información necesaria   para el ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérsele “reserva alguna”.   El vocablo “reserva” puede ser interpretado de dos formas: (i)  en un sentido técnico, conforme al cual, “reserva” sería equivalente   a información reservada, de modo que si bien no serían oponibles a la CEV   contenidos reservados, sí lo sería la información clasificada  u otro tipo de información cuyo acceso haya sido restringido; y (ii) en   un sentido más amplio que, de acuerdo con el uso ordinario del lenguaje,   implicaría que la inoponibilidad de “reserva” comporta que no resultan   procedentes en general limitaciones o restricciones al acceso a la   información pública.    

A la luz de la regla constitucional utilizada en el   análisis precedente, es claro que la primera interpretación comportaría una   restricción inconstitucional a la CEV, en la medida en que, por ser esta un   órgano extrajudicial de investigación oficial de la verdad y reconstrucción de   la memoria, debe tener acceso pleno y directo no solo a documentos reservados   sino a toda la información pública, con independencia de que pueda ser reservada   o clasificada, siempre que sea necesaria para el cumplimiento de sus objetivos,   mandato y/o funciones.    

En consecuencia, para la Corte, el significado   ajustado a la Carta se identifica con el segundo sentido señalado, de manera que   la disposición debe ser comprendida en el entendido de que no es procedente   oponer ningún tipo de limitación, restricción o salvedad a la CEV para acceder a   toda clase de información pública. En otros términos, en la expresión “reserva   alguna” debe entenderse comprendida toda la información respecto de la cual   se ha establecido cualquier tipo de restricción a su conocimiento. En   consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad condicionada de la expresión “reserva   alguna”, en el entendido de que se refiere a información reservada,   clasificada o derivada de cualquier otro tipo de limitación a su acceso.    

En este orden de ideas, respecto del inciso 1º   del artículo 16, la Corte declarará exequible la expresión “[c]onforme a lo   dispuesto en el artículo 21 de la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho   de Acceso a la Información Pública Nacional, Ley 1712 de 2014, no son oponibles   las reservas en materia de acceso a la información pública frente a las   violaciones de los Derechos Humanos o infracciones al DIH”, en el entendido   de que esta inoponibilidad a la CEV se extiende a todo tipo de información, no   solo a la que verse sobre violaciones a los derechos humanos e infracciones al   DIH. Así mismo, declarará la exequibilidad de la expresión “reserva alguna”,   en el entendido de que se refiere a información reservada, clasificada o   derivada de cualquier otro tipo de limitación a su acceso.    

236.2. Segundo inciso. El segundo   inciso del artículo 16 dispone que cuando acceda a información reservada, la   corresponde a la CEV garantizar por escrito: i) la reserva; ii)  el traslado de la reserva legal de la información; iii) suscribir actas   de compromiso de reserva; y iv) la observancia de las seguridades y   niveles de clasificación contenidos en la Ley 1621 de 2013, la Ley 1712 de 2014,   los Decretos Reglamentarios y otras normas relevantes. Lo anterior, sin   perjuicio de las acciones penales, disciplinarias y fiscales en caso de   violación de la reserva legal.    

De un lado,   naturalmente la obligación para la CEV de guardar reserva, de trasladarla y los   compromisos relativos a esa confidencialidad no se predican en el caso de que   utilice información relativa a violaciones a los DDHH y delitos de lesa   humanidad, en relación con la cual, no procede restricción ni limitación alguna,   ni para la CEV ni para la ciudadanía en general.    

De otro lado, la   Corte concuerda con el Procurador General de la Nación en que no presenta ningún   problema de constitucionalidad que la CEV deba guardar la reserva de los   documentos que conozca, con el objeto de garantizar los bienes y fines   superiores que se persiguen[326].   A este propósito, el artículo 27 de la Ley 1755 de 2014[327]  prevé que el carácter reservado de una información o de determinados documentos,   no será oponible a las autoridades judiciales, legislativas, ni a las   autoridades administrativas que siendo constitucional o legalmente competentes   para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones, a las   cuales, sin embargo, corresponde asegurar la reserva de las informaciones y   documentos que lleguen a conocer.    

Así, la Corte   reitera que no encuentra reparo alguno de inconstitucionalidad contra la   obligación que establece el inciso 2º del artículo 16 analizado, en el sentido   de que la CEV debe guardar la confidencialidad si conoce de documentos bajo   reserva.    

236.3.    Parágrafo 1.    Conforme al parágrafo 1, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 28 de la   Ley 1712 de 2014, si la información requerida por la CEV está cualificada como   clasificada, calificada o reservada, la institución concernida deberá justificar   dicha condición: i) por escrito; ii) precisar las normas jurídicas   que sustenten la reserva o clasificación; iii)  argumentar la existencia de un riesgo presente, probable y especifico de dañar   el interés protegido que sustenta la restricción de la información; y iv)  demostrar el daño que puede producir la publicidad de los archivos o   información.      

De acuerdo con la   norma anterior, corresponde al sujeto obligado aportar las razones y pruebas que   fundamenten y evidencien que la información solicitada debe permanecer reservada   o confidencial, según los requisitos del denominado test de daño[328].    Para la Corte, este parágrafo es compatible con la Constitución, pues   sustancialmente coincide con el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014[329], cuya   constitucionalidad fue analizada por esta Corporación en la sentencia C-274 de   2013, mediante la cual declaró su exequibilidad.    

236.4.    Parágrafo 2.   El parágrafo 2º establece que si se trata de información contenida en documentos   de inteligencia y contrainteligencia, su acceso requiere que se garantice   previamente, por escrito, la reserva legal, seguridad, protección de la   información e imposibilidad de reproducción de forma virtual o mecánica. Según   este precepto, respecto de documentos de inteligencia y contrainteligencia, la   CEV debe mantener la reserva, seguridad y protección y tampoco puede reproducir   mecánica o virtualmente su contenido, por ejemplo, en reportes, documentos y, en   especial, en el informe final.    

La norma, sin embargo, es susceptible de dos   interpretaciones distintas. Puede comprenderse en el sentido de que (i)  siempre que se trate de información contenida en documentos de inteligencia y   contrainteligencia, la CEV deberá guardar su reserva legal, seguridad,   protección de la información y no podrá reproducirla de forma virtual o   mecánica; (ii) si los mencionados documentos de inteligencia y   contrainteligencia están relacionados con violaciones a los DDHH, delitos de   lesa humanidad e infracciones al DIH no aplica ninguno de los anteriores deberes   para la CEV.    

La primera opción interpretativa conduciría a que   existe un deber para la CEV de guardar reserva y, en especial, de abstenerse de   reproducir, mecánica o virtualmente en los documentos que produzca, como el   informe final, información de inteligencia y contrainteligencia, incluso si está   relacionada con violaciones a los DDHH, crímenes de lesa humanidad e   infracciones al DIH, a la que ha tenido acceso. Este alcance de la norma es   inconstitucional, pues impediría a la CEV reproducir información de inteligencia   respecto de cuyos contenidos, en el marco de los trabajos de la Entidad, no   procede restricción ni limitación alguna, conforme a las reglas constitucionales   estudiadas, según se indicó en el análisis del inciso 1º del artículo 16. Así   mismo, conforme al artículo 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, los   fines de la CEV giran en buena medida en torno a la investigación y el   esclarecimiento de las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al   DIH, por lo cual comportaría una grave limitación a su labor la prohibición de   reproducir los documentos relacionados con estas materias.     

Por el contario, para la Corte, la segunda   interpretación es compatible con la Constitución, en la medida en que la CEV   solo deberá guardar reserva y abstenerse de reproducir, en materia de documentos   de inteligencia y contrainteligencia, información reservada que no se encuentre   relacionada de ningún modo con violaciones a los DDHH, delitos de lesa humanidad   e infracciones al DIH, dado que respecto de estos no son predicables   limitaciones a su conocimiento, en el contexto de las labores de la Entidad.    

En relación con la objeción de uno de los   intervinientes, según la cual, la norma también podría ser interpretada en el   sentido de que no es posible reproducir información relevante para los derechos   de las víctimas, debe tenerse en cuenta que en tanto la CEV debe esclarecer lo   ocurrido en el marco del conflicto y brindar un marco explicativo, a partir de   la investigación sobre las violaciones a los DDHH y las infracciones al DIH, la   información que se divulgue en orden a garantizar los derechos de las víctimas   estará siempre relacionada con tales contenidos y, por lo tanto, serán   protegidas con la interpretación, según la cual, si la CEV encuentra que los   documentos están relacionados con violaciones referidos a esas materias no   aplican los deberes de reserva y no reproducción.    

236.5. Parágrafo 3. Por último, el   parágrafo 3 advierte que para el cumplimiento de sus funciones, la CEV puede   utilizar la información general reservada, pero no podrá ser pública. Este   precepto se identifica básicamente con el contenido del inciso 2º del artículo   16, pues así como ese precepto, la presente norma prevé la obligación general   para la CEV de guardar la reserva legal de la información así amparada. Por lo   tanto, como se advirtió allí, naturalmente la prohibición contenida en la norma   no se predica en el caso de que se utilice información relativa a violaciones a   los DDHH y delitos de lesa humanidad, en relación con la cual no procede ninguna   limitación a su acceso, ni para la CEV ni para la ciudadanía en general, según   las reglas constitucionales empleadas en el análisis del presente artículo.    

Se reitera, por último, que sobre la base de las   anteriores precisiones, el deber general de guardar reserva al cual se obliga la   CEV no presenta problemas de inconstitucionalidad.    

237. De esta forma, la Corte declarará exequible el artículo 16 del Decreto Ley 588   de 2017, salvo:    

(i) La expresión: “[c]onforme a   lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Estatutaria de Transparencia y del   Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional,   Ley 1712 de 2014, no son oponibles las reservas en   materia de acceso a la información pública frente a las violaciones de los   Derechos Humanos o infracciones al DIH”, contenida en el inciso 1º,   que se declarará condicionalmente exequible, en el entendido de que esta   inoponibilidad a la CEV se extiende a todo tipo de información, y no solo a la   que verse sobre violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH.    

(ii) La expresión “reserva   alguna”, contenida en el inciso 1º, que se declarará condicionalmente   exequible, en el entendido de que se refiere a información reservada,   clasificada o derivada de cualquier otro tipo de limitación a su acceso.    

 (iii) La expresión “[e]n   tratándose de información contenida en documentos de inteligencia y   contrainteligencia, previo a su acceso, deberá garantizarse por escrito su   reserva legal, seguridad y protección de la información, especificando la   imposibilidad de su reproducción en forma mecánica o virtual”, contenida en   el parágrafo 2, que se declarará condicionalmente exequible, en el entendido de   que esta información no puede ser relativa a violaciones de derechos humanos,   infracciones al DIH o crímenes de lesa humanidad, en relación con la cual no se   admite limitación alguna.    

ARTÍCULO 17    

Artículo 17. Negativa o   negligencia frente al suministro de la información. La negativa o negligencia de un funcionario   o servidor público que impida o dificulte el desarrollo de las funciones de la   CEV constituirá causal de mala conducta.    

Intervenciones    

238. La   Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los   Derechos Humanos sostiene que mientras la negativa o negligencia de un   funcionario público a contribuir con las labores de la CEV es causal de mala   conducta, en el Decreto Ley 589 de 2017, por medio del cual se organiza la   Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto del   conflicto armado, se estableció que la misma conducta en relación con esa   entidad comporta una falta disciplinaria gravísima, sin perjuicio de las   sanciones penales correspondientes. Ello, en su opinión, supone en la práctica   que el Gobierno reconoce mayor nivel de gravedad a unos incumplimientos que a   otros, debilitando el mandato de la CEV. En este sentido, estima necesario que   la Corte intervenga para equiparar las referidas sanciones en aras de proteger   el derecho a la verdad.    

Así, la Sala debe   determinar si, como lo afirma el interviniente, la norma brinda un tratamiento   diferente en términos de las garantías concedidas a la CEV para el adecuado   desarrollo de su trabajo, en comparación con las otorgadas a la UBPDP, y ello es   violatorio del derecho a la verdad de las víctimas.    

Análisis     

239. El artículo 17 del Decreto Ley 588 de   2017 establece que la negativa o negligencia de un funcionario o servidor   público que impida o dificulte el desarrollo de las funciones de la CEV   constituirá causal de mala conducta. Conforme al artículo 48, numeral 49, de la   Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), constituyen faltas gravísimas, “las   demás conductas que en la Constitución o en la ley hayan sido previstas… como   causales de mala conducta”[330].   Por otro lado, las sanciones penales o de otro tipo siempre operan, sin   perjuicio de que la correspondiente salvedad no sea introducida en la norma. En   consecuencia, contrario a lo que considera el interviniente que objeta el   artículo 17 del Decreto Ley 588 de 2017, en este aspecto, las autoridades que no   contribuyan con la CEV y la UBPD incurren en la misma clase de falta   disciplinaria.    

240. Por otro   lado, la consagración de una falta gravísima a causa de la negativa o   negligencia del servidor público de suministrar información que impida o   dificulte el desarrollo de las funciones de la CEV, constituye una concreción de   la libertad de configuración normativa del legislador extraordinario en el   ámbito disciplinario (supra fundamento 3), respaldada en la importancia   de asegurar el adecuado desenvolvimiento de los trabajos de la institución[331]. En esta   medida, la norma no reviste problemas de constitucionalidad. Por el contrario,   pretende desincentivar que los servidores públicos utilicen su investidura para   entorpecer la labor de CEV. Debe clarificarse, por último que, con independencia   de la responsabilidad disciplinaria, la respectividad entidad debe asegurar el   suministro de la información requerida a la CEV, en el marco del artículo 15 del   Decreto Ley bajo examen.    

241. En estos términos, la Sala considera que el   artículo 17 se halla acorde con la Constitución y lo declarará exequible.    

ARTÍCULO 18    

Artículo 18. Convenios y   protocolos de acceso a información. En el marco de la estrategia de relacionamiento de la CEV   esta podrá suscribir contratos, convenios y/o protocolos de acceso a información   con cualquier tipo de organización o institución nacional o internacional de   derecho público o privado, incluyendo organizaciones de víctimas y de Derechos   Humanos, nacionales o extranjeras, pudiendo establecer las condiciones de   confidencialidad que fueren necesarias para su adecuado uso y para la protección   de las personas mencionadas en ella.    

Parágrafo. La   CEV, por medio de la instancia depositaria de sus archivos, establecerá las   condiciones e implementará los protocolos, para que las contribuciones de   información y archivos para el esclarecimiento de la verdad se efectúen bajo   condiciones de voluntariedad, consentimiento expreso, libre e informado,   tratamiento exclusivo de la información por parte de las dependencias o   servidores públicos autorizados, difusión de la información en los términos en   los que se pacten con la ciudadanía y en concordancia con lo dispuesto en la   Ley 1581 de 2012.    

Intervenciones    

242. Rodrigo Uprimny Yepes y otros ciudadanos   sostienen que la posibilidad de que la CEV celebre convenios de acceso a   información con cualquier tipo de organización y, en desarrollo de ellos, pueda   “acordar condiciones de confidencialidad”, desconoce el principio de   máxima divulgación sobre el acceso a la información pública y que solo el   Legislador puede establecer reservas y clasificaciones de información. Piden, en   consecuencia, declarar la exequibilidad condicionada de la expresión en cursiva,   en el entendido de que los pactos de confidencialidad o manejo restringido de   información solo podrán celebrarse sobre información protegida por una reserva o   clasificación de orden legal o constitucional.      

Los mismos intervinientes afirman que el parágrafo   del artículo 18, al indicar que la CEV fijará los protocolos para que, en el   marco de las contribuciones de información y archivo para el esclarecimiento de   la verdad, la difusión de la información pueda realizarse “en los términos en   los que se pacten con la ciudadanía, desconoce el principio de máxima   divulgación sobre el acceso a la información pública y el hecho de que solo el   legislador puede establecer reservas y clasificaciones de información. Por lo   tanto, solicitan a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la   expresión resaltada, en el entendido de que los pactos de confidencialidad o   manejo restringido de información únicamente podrán celebrarse sobre información   protegida por una reserva o clasificación de nivel legal o constitucional.      

La Sala, en   consecuencia, debe establecer si la posibilidad de que la CEV celebre convenios   de acceso a información con cualquier tipo de organización y, en desarrollo de   ellos, se halle habilitada para “acordar condiciones de confidencialidad”,   desconoce el principio de máxima divulgación sobre el acceso a la información   pública. De la misma manera, es necesario determinar si este principio resulta   también menoscabado por el precepto, según el cual, la difusión de la   información por parte de la CEV puede realizarse “en los términos en los que   se pacten con la ciudadanía”.    

Análisis    

243. El   artículo 18 faculta a la CEV para suscribir acuerdos (contratos, convenios y/o   protocolos) de acceso a la información con cualquier clase de entidad nacional o   extranjera, de derecho público o privado, organizaciones de víctimas y de   derechos humanos, nacionales o extranjeras, con observancia de la   confidencialidad que fuera necesaria para proteger la identidad de las personas.   La norma prevé así una amplia habilitación a la CEV para concluir todo tipo de   acuerdos con entidades de diversa naturaleza, a fin de asegurar la posibilidad   de recepcionar y beneficiarse de la mayor cantidad de documentos y elementos de   prueba posibles, lo cual resulta vital para la obtención de sus resultados. Debe   subrayarse, sin embargo, que se trata de una potestad de la CEV, pero no de una   obligación, como en cambio lo considera uno de los intervinientes[332].   En ejercicio de su autonomía constitucional, a la entidad le compete decidir las   técnicas metodológicas y los procedimientos que considere más convenientes para   el acopio de información y desarrollo de su labor. Al hacerlo, puede optar por   suscribir los referidos convenios o no utilizar esa potestad.    

244. Ahora   bien, a juicio de la Sala, el legislador extraordinario no puede dejar al   arbitrio de la CEV el establecimiento de las condiciones de confidencialidad,   como lo hace en el enunciado normativo juzgado, pues justamente la definición de   información reservada o clasificada responde a un criterio de legalidad   estricta. Así lo reconoce el artículo 74 C.P., al indicar que se garantiza el   derecho a la información pública, salvo los casos que establezca la ley. En el   mismo sentido, las excepciones que contempla la Ley 1712 de 2014 indican que sólo   es legítima una restricción del derecho de acceso a la información pública – o   el establecimiento de una reserva legal sobre cierta información – cuando la   misma está autorizada por la ley o la Constitución[333].    

En consecuencia,   la única manera que de que dicha disposición resulta acorde a la Carta es, de   manera similar a como lo señala una de las intervenciones, si se entiende que   las condiciones de confidencialidad pueden ser fijadas, pero con arreglo a los   parámetros de información reservada y clasificada a los que se refieren las   reglas pertinentes, es decir, los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014,   Estatutaria de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública   Nacional, y 24 de la Ley 1755 de 2015, Estatutaria del Derecho de   Petición.    

Por lo   tanto, la expresión “pudiendo establecer las condiciones confidencialidad”   será declarada exequible, en el entendido de que estos acuerdos deben sujetarse   a los parámetros de información reservada y clasificada de los artículos 18 y 19   de la Ley 1712 de 2014, Estatutaria de Transparencia y del Derecho de Acceso a   la Información Pública Nacional, y de información reservada del artículo 24 de   la Ley 1755 de 2015, Estatutaria del Derecho de Petición.       

245.  Ahora bien, el parágrafo del artículo 18 indica que corresponde a la CEV, a   través de la instancia depositaria de sus archivos, establecer las condiciones e   implementar los protocolos para que la información y archivos recaudados   cumplan: i) voluntariedad; ii) consentimiento libre, expreso e   informado; iii) tratamiento exclusivo de la información por parte de las   dependencias de servidores públicos autorizados; iv) concordancia con la   Ley 1581 de 2012, Estatutaria para la Protección de Datos Personales, y v)  difusión de la información según se pacte con la ciudadanía.    

246. En   criterio de la Sala, con excepción de la última, todas las anteriores   condiciones para el manejo de los archivos por parte de la CEV resultan   constitucionales, a la luz de la Ley Estatutaria de Protección de Datos, que   prevé un tratamiento especial en particular de la información de carácter   sensible[334],   la cual puede resultar contenida en documentos bajo el manejo o que produzca la   entidad. La Corte encuentra, sin embargo, que si el sometimiento de la difusión   de la información en poder de la CEV a los pactos que se lleven a cabo con la   ciudadanía, se entiende referido a documentos públicos, tal alcance riñe con el   principio superior de la máxima divulgación de la información en poder de las   entidades estatales, que solo admite excepcionales restricciones por decisión   del legislador o el Constituyente. En consecuencia, examinado el contexto de la   norma, para que los referidos pactos con la ciudadanía se ajusten a la   Constitución, solo pueden tener como objeto la información sobre datos   personales de cada sujeto, en relación con la cual es necesario el   consentimiento previo, expreso e informado de su titular, de conformidad con la   Ley 1581 de 2012, Estatutaria sobre la Protección de Datos Personales.     

De esta manera,   la Corte declarará exequible la expresión “en los términos en que se pacten   con la ciudadanía”, en el entendido de que se refiere a información sobre   datos personales, en relación con la cual es necesario el consentimiento previo,   expreso e informado de su titular, de conformidad con la Ley 1581 de 2012,   Estatutaria sobre la Protección de Datos Personales.        

247.  En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 18 del Decreto   Ley 588 de 2017, salvo:    

(i) La   expresión “pudiendo establecer las condiciones de confidencialidad” , contenida   en el inciso primero, que se declarará condicionalmente exequible, en el   entendido de que esta posibilidad debe sujetarse, en materia de información   pública, a los parámetros de la información reservada y clasificada de los   artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014, Estatutaria de Transparencia y del   Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, y en materia de información   reservada del artículo 24 de la Ley 1755 de 2015, estatutaria del derecho de   petición.        

(ii)   La expresión “en los términos en que se pacten con la ciudadanía”, contenida en   el parágrafo, que se declarará  condicionalmente exequible, en el entendido   de que se refiere a información sobre datos personales, en relación con la cual   es necesario el consentimiento previo, expreso e informado de su titular, de   conformidad con la Ley 1581 de 2012, Estatutaria sobre la Protección de Datos   Personales.    

ARTÍCULO 19    

Artículo 19.   Publicación, divulgación y acceso a medios de comunicación. El   Gobierno nacional deberá garantizar la publicidad y divulgación masiva del   informe final y demás documentos que la CEV considere necesario hacer públicos,   y, en general, de las actividades de la CEV, con el fin de asegurar la   trasparencia, el conocimiento ciudadano y el debate público en relación con la   importancia de su labor en el marco del SIVJRNR y para la sociedad en su   conjunto. Para tal efecto, podrá utilizar medios de comunicación masivos y   canales digitales de divulgación como sitios web, redes sociales, periódicos de   amplio tiraje internacional, nacional y regional, servicios de radiodifusión   sonora comercial de alcance internacional, nacional y regional, servicios de   radiodifusión sonora comunitaria y canales de televisión pública y privada.    

Intervenciones    

Análisis    

248. El   artículo 19 define que el Gobierno nacional debe garantizar la publicidad y   divulgación del informe final y demás documentos que la CEV considere necesario   hacer públicos, así como aquellos relacionados con la labor, actividades e   importancia de su mandato. Luego establece un conjunto de medios para adelantar   esta tarea de publicidad y divulgación. A juicio de la Sala, el artículo no   presenta problemas de constitucionalidad, al atribuir al Gobierno nacional la   divulgación y publicidad de la labor de la CEV, así como del informe final, pues   esto garantiza el derecho de las víctimas individuales y de las comunidades   afectadas a la verdad, a saber, a conocer las dimensiones de la   violencia reciente en el país.    

249.   Adicionalmente, el mencionado informe será un instrumento que contribuirá a la   reconstrucción de la historia del conflicto colombiano como una garantía de no   repetición. De otra parte, la posibilidad de utilización de diversos medios para   la divulgación del informe final se acompasa con el propósito de lograr la mayor   difusión posible, en cumplimiento del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de   2017. Es necesario reiterar, con todo, en relación con la objeción del   interviniente, que las modalidades culturales y educativas para la difusión del   citado documento, previstas de forma concordante en el numeral 8, artículo 13,   del Decreto examinado, son maneras posibles de divulgación, pero no suponen una   obligación para la CEV. Esto, por cuanto la entidad, en uso de su autonomía,   puede elegir los mecanismos que estime más idóneos en orden a lograr el objetivo   de dar a conocer lo más ampliamente posible el informe final.    

250. Debe reiterarse, además, según se señaló   al estudiar el numeral 8 del artículo 13 citado, que en la medida en que la   garantía del derecho a la verdad de las víctimas y la realización de los fines   constitucionales de la CEV dependen de la reconstrucción histórica del   conflicto, la explicación adoptada, las conclusiones y las recomendaciones   consignadas en el informe final han de ser susceptibles de conocimiento por el   público en general. En este sentido, existe una obligación correlativa para la   CEV de adoptar las estrategias idóneas y no discriminatorias de divulgación que,   en especial, consulten la situación de los pueblos indígenas que no se comunican   en castellano y de las personas funcionalmente diversas. Así mismo, la CEV   deberá garantizar la difusión del informe en todas las regiones de país, incluso   más apartadas, en virtud del enfoque regional que orienta sus trabajos.    

251.   En los anteriores términos, debido a las íntimas relaciones entre, por un lado,   la garantía de las víctimas a saber y el derecho a la memoria de las   comunidades y, por el otro, la publicación y divulgación del informe final, el   artículo 19 es ajustado a la Constitución y será declarado exequible.    

5.4.5.2.                    PARTE ORGÁNICA    

5.4.5.2.1. TÍTULO V. Órganos de dirección, composición y funciones    

ARTÍCULO 20    

Artículo 20.   Dirección. La dirección de la CEV estará a cargo   del Presidente de la CEV, de conformidad con los lineamientos del pleno de   comisionados.    

Intervenciones    

252. En relación con este artículo no fueron formulados problemas de   constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

253. El   artículo 20 confiere al Presidente de la CEV la dirección de la entidad y sujeta   su ejercicio a los lineamientos dictados por el Pleno de los comisionados. Al   ser un órgano autónomo, colegiado, que sesionará mediante audiencias públicas o   privadas, que adoptará sus decisiones de manera conjunta y tendrá que establecer   relaciones con otros mecanismos del SIVJRNR y otras entidades públicas, es   razonable que la CEV tenga un representante que dirija y coordine sus labores y   desempeñe la tarea de interlocución con otros órganos.    

ARTÍCULO 21    

Artículo 21.   Funciones del/la Presidente de la CEV. El Presidente de   la CEV tendrá las siguientes funciones:    

1.    Ser el vocero o vocera público de la CEV.    

2.    Dirigir y coordinar las actividades conducentes al cumplimiento del mandato, los   objetivos de la CEV y coordinar la labor de los comisionados y comisionadas.    

3.    Presidir las sesiones del pleno de comisionados/as de la CEV.    

4.    Expedir las resoluciones y las órdenes necesarias conforme a lo que defina el   pleno de los comisionados, sin perjuicio de las funciones atribuidas al   Secretario General de la CEV.    

5.    Las demás que se le asignen en la ley y el reglamento de la CEV.    

Intervenciones    

255. En relación con este artículo no fueron formulados problemas de   constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

256.  El artículo 21 establece el conjunto de funciones que tendrá el Presidente de la   CEV.    

257. La   Sala advierte que la configuración efectuada por el legislador extraordinario es   propia la labor externa de ser el vocero público de la CEV y su rol interno de   coordinación y dirección de las actividades y sesiones de la entidad, así como   la expedición de resoluciones y órdenes que defina el Pleno de los comisionados,   aseguran a la CEV su interlocución pública y la posibilidad de contar con un   encargado de la labor de conducción y definición de sus tareas. Esto, a su vez,   contribuye al cumplimiento del mandato de la institución y al logro de sus fines   constitucionales.    

258. La disposición tiene un carácter   básicamente organizativo de la CEV, identificable también como una manifestación   de la libertad de configuración normativa del legislador extraordinario, sin que   se observe motivo de inconstitucionalidad. En consecuencia, el artículo 21   analizado será declarado exequible.     

ARTÍCULO 22    

Artículo 22. Funciones del Secretario General de la CEV. La   administración de la CEV estará a cargo del Secretario General de la CEV, el   cual será elegido por el pleno de comisionados de acuerdo con lo establecido en   su reglamento.    

El Secretario   General tendrá las siguientes funciones:    

1.      Ejercer la representación legal de la CEV, en esa medida, como   ordenador del gasto celebrar los contratos, acuerdos y convenios que se   requieran para el buen funcionamiento de la CEV, y representar judicialmente a   la CEV en los procesos y demás acciones legales que se instauren en su contra o   que deba promover la institución, para lo cual podrá conferir poder o mandato.    

2.      Proponer al pleno de comisionados el presupuesto de la CEV y   coordinar su administración.    

3.      Adoptar la estructura interna y la planta de personal de la CEV de   conformidad con el estudio técnico y las apropiaciones presupuestales.    

4.      Organizar, en coordinación con el presidente de la CEV, mediante   acto administrativo, los grupos internos de trabajo y órganos de asesoría y   coordinación creados por el Pleno de los Comisionados, para atender el   cumplimiento de las funciones de la CEV, de acuerdo con las necesidades del   servicio, los planes, programas y proyectos aprobados por la entidad bajo la   dirección del pleno de los comisionados.    

5.      Dirigir la ejecución de los programas y actividades relacionadas   con los asuntos financieros y contables, contratación, soporte técnico   informático, servicios administrativos y gestión documental.    

6.      Gestionar la consecución de recursos de la CEV para el desarrollo   de los planes, programas y proyectos institucionales.    

7.      Dirigir y orientar el mantenimiento y mejoramiento de los bienes   de la CEV.    

8.      Hacer seguimiento a la correcta ejecución, contabilización y   rendición de informes y cuentas fiscales, presupuéstales y contables, de los   recursos asignados a la CEV directamente o a sus fondos.    

9.      Dirigir, coordinar, controlar y evaluar las actividades   relacionadas con la adquisición, almacenamiento, custodia, distribución e   inventarios de los elementos, equipos y demás bienes necesarios para el   funcionamiento normal de la CEV, velando especialmente para que se cumplan las   normas vigentes sobre estas materias.    

10.          Ejercer la función de control disciplinario interno de conformidad   con las normas vigentes.    

11.          Diseñar los procesos de organización, estandarización de métodos,   elaboración de manuales de funciones y todas aquellas actividades relacionadas   con la racionalización de procesos administrativos de la CEV.    

12.          Conforme a las indicaciones recibidas del Presidente, posesionar a   los funcionarios de la CEV.    

13.          Las demás que se le asignen en la ley y en el reglamento de la   CEV.    

Intervenciones    

259. En relación con este artículo no fueron formulados problemas de   constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

260. El artículo 22 establece   las funciones del Secretario General de la CEV. El inciso 1 de la disposición   encarga de modo expreso al Secretario las labores de administración de la CEV,   quien deberá ser elegido por el Pleno de los/as Comisionados/as (Art. 23.1.), de   acuerdo con lo establecido en el reglamento de la entidad. Estas labores de   administración se concretan en doce (12) funciones, además de las que le asigne   la Ley y el citado reglamento. El conjunto de las funciones del   Secretario General pueden ser agrupadas en dos tipos: (i) funciones   relacionadas típicamente con la operatividad y logística de la entidad (numerales   2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 11), y (ii) funciones ligadas al ejercicio de   potestades administrativas (numerales 1, 3, 10 y 12).    

El   anterior grupo de funciones tiene relación, en términos generales, con la misión   principal del Secretario General de administrar, organizar, coordinar, hacer   seguimiento, evaluar y garantizar el adecuado funcionamiento de la CEV en sus   varias facetas (presupuesto y recursos, personal, informes, equipos, bienes,   soporte técnico e informático, servicios administrativos y gestión documental).   Todas estas son tareas que de forma razonable pueden ser atribuidas a quien se   le confía la misión general de organizar y disponer el adecuado funcionamiento   de una entidad pública, que utiliza presupuesto de la nación, que debe emplear   recursos materiales y técnicos para su funcionamiento y está sometida a   vigilancia fiscal. Para la Corte, estas funciones del Secretario General se   encuentran dentro del ámbito de libertad de configuración normativa del   legislador y, por consiguiente, no presentan dificultades de constitucionalidad   (supra fundamento 3).    

260.2. Funciones ligadas al ejercicio de   potestades administrativas (numerales 1, 3, 10 y 12).    

Este segundo grupo de funciones atribuye al Secretario General las importantes   competencias de ser el ordenador del gasto de la CEV, su representante legal y   judicial. De la misma manera, se indica que será el encargado de llevar a cabo   el control disciplinario interno, de diseñar la estructura y la planta de   personal, de conformidad con el estudio técnico, así como de posesionar los   funcionarios de la CEV, nombrados a partir de dicha planta y realizar las demás   funciones que se establezcan en el reglamento interno. Estas atribuciones del   Secretario General, en criterio de la Corte, se inscriben en el régimen propio   que constitucionalmente se le concede a la CEV.    

Con   todo, a juicio de la Sala, tales competencias deben ser interpretadas dentro del   esquema institucional de dirección, gobierno y administración creado por el   Decreto Ley objeto de control. Según se indicó, conforme al artículo 20 ídem,   la dirección de la CEV está a cargo de su Presidente, quien la ejercerá a   partir de los lineamientos formulados por el Pleno de los comisionados. Por su   parte, como se verá en el análisis del próximo artículo, en el Pleno de los   comisionados recae el gobierno de la entidad, pues detenta la potestad de   adoptar las decisiones más trascendentales en términos del presupuesto, de los   planes, programas y proyectos para su funcionamiento, de diseño normativo   interno y de órganos como el Comité al que se refiere el artículo 32 ídem,   así como en razón de sus competencias para elegir el Secretario y comisionados   en caso de faltas absolutas (Art. 23 ídem). Por último, el Secretario   General es el funcionario responsable de la ejecución y administración  de la CEV.    

De   acuerdo con lo anterior, las funciones del Secretario previstas en el numeral   1, sobre ordenación del gasto y celebración de contratos acuerdos y   convenios que se requieran para el buen funcionamiento de la CEV, del mismo modo   que la representación judicial de la entidad, deberán ser llevadas a cabo con   estricta sujeción a las directrices del Pleno de los Comisionados y conforme a   las políticas, planes, programas y proyectos que estos le autoricen. En   particular, en la ejecución del presupuesto y la celebración de contratos el   Secretario deberá atender los lineamientos y determinaciones del órgano de   gobierno. De la misma manera, la adopción de la estructura interna y de la   planta de personal de la CEV que, conforme al numeral 3 del artículo   analizado, recae en el Secretario, consiste en una facultad que debe ser   ejercida, no solo conforme al estudio técnico y las apropiaciones presupuestales   aprobadas, sino también con arreglo a las políticas trazadas en ese preciso   ámbito por el Pleno de los Comisionados.    

Clarificado lo anterior se insiste en que, en razón   de la especial misión que se le confiere, de su importante lugar en el modelo de   justicia transicional diseñado y de su carácter extrajudicial, la CEV como   órgano autónomo e independiente posee un régimen legal propio, que comporta   reglas únicas y exclusivas, y que definen sus rasgos, fisonomía y naturaleza,   así como su funcionamiento y la actuación de sus miembros.    

Las atribuciones sobre ejecución presupuestal,   organización de la planta de personal, de representación legal y de control   disciplinario interno, conferidas al Secretario General en los numerales que se   analizan y conforme al alcance precisado con anterioridad, hacen parte del   referido régimen jurídico propio (artículo 3 del Decreto objeto de estudio), y   en esa medida son compatibles con la Carta.    

No   obstante, es necesario clarificar que, en virtud del mismo régimen legal propio   y, específicamente, los artículos 3 y 30 del Decreto Ley objeto de control, el   Secretario debe desarrollar sus atribuciones de conformidad con los principios   que orientan la función administrativa y, en particular, aquellos consagrados en   los artículos 6 y 209 de la Constitución Política (ver supra  5.4.4.).  De igual modo, es importante subrayar que, como se afirmó al   estudiar la constitucionalidad del artículo 1 de este Decreto, el Secretario   también desempeña un cargo de carácter público (Art. 122 C.P.) y se encuentra   sometido al régimen ordinario de responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal.   Todo esto con el fin de garantizar controles sancionatorios y administrativos a   los que se encuentra sometido todo servidor público.    

261. En los términos anteriores, la Sala concluye que el artículo 22 es   compatible con la Constitución y será declarado exequible.     

ARTÍCULO 23    

Artículo 23. Funciones del pleno de los/as Comisionados/as. El Pleno   de Comisionados/ as tendrá las siguientes funciones, las cuales serán ejercidas   por consenso:    

1.             Designar al/la Secretario/a General, de manera prioritaria.    

3.             Aprobar el informe final señalado en el numeral 4 [5] del   artículo 13.    

4.             Adoptar la metodología, los criterios de priorización y los planes   territoriales.    

5.             Establecer los protocolos, lineamientos y demás aspectos   necesarios, para la entrega de archivos en custodia a la entidad que decida,   para asegurar su preservación.    

6.             Autorizar al/la Secretario/a General para adoptar políticas,   planes, programas y proyectos para el funcionamiento de la CEV.    

7.             Autorizar al/la Secretario/a General para crear y organizar grupos   internos de trabajo y órganos de asesoría y coordinación, para atender el   cumplimiento de los objetivos, mandatos y funciones de la CEV.    

8.             Aprobar el presupuesto de la CEV, presentado por el/la   Secretario/a General.    

9.             Designar los miembros del grupo de trabajo de género establecido   en el artículo 13 y en el reglamento interno, de conformidad con los siguientes   criterios:    

a. Experiencia y conocimiento sobre violencias basadas en género;    

b.    Experiencia y conocimiento del conflicto armado y sus efectos diferenciados y   desproporcionados en las mujeres y personas con orientaciones sexuales e   identidades de género diversas;    

c.    Criterios colectivos como la diversidad étnica, la   interdisciplinariedad, representación regional, entre otras.    

10.        En caso de falta absoluta, seleccionar al/la nuevo/a comisionado/a   o presidente/a.    

11.        Reglamentar el procedimiento para la composición, designación,   funcionamiento y duración del Comité de Seguimiento del que habla el artículo 33   [32].    

12.        La demás que se le asignen en el reglamento de la CEV.    

Intervenciones    

262. En relación con este artículo no fueron formulados problemas de   constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

263. El artículo 23 establece las funciones del   Pleno de los Comisionados. Por razones de claridad en el análisis, los 12   numerales en que están dispuestas las tareas del Pleno de la CEV, pueden ser   agrupadas en 3 clases: (i) funciones asociadas a su relación con el   Secretario General y la designación de funcionarios (numerales 1, 6, 7, 9 y   10); (ii) funciones relativas a la aprobación de actos y de sus   actuaciones fundamentales (numerales 2, 3, 8 y 12); (iii)   funciones concernientes a la adopción de procedimientos (numerales 4, 5 y 11).    

263.1. Funciones del   Pleno asociadas a su relación con el Secretario General y la designación de   funcionarios (numerales 1, 6, 7, 9, y 10).    

El numeral 1 es concordante con el encabezado del artículo 22 que prevé la   designación del Secretario General, conforme al reglamento, por decisión de   todos los comisionados. La Sala no observa ningún reparo de constitucionalidad a   esta función y la encuentra como válida manifestación de la potestad de   configuración del legislador extraordinario, pues se trata de una regla   operativa que permite integrar adecuadamente la CEV en términos de independencia   y autonomía, y garantizar su funcionamiento inmediato, de ahí que se precise que   tal designación deberá hacerse de manera prioritaria.     

Por otra parte, las iniciativas que el   Pleno debe autorizar al Secretario General en los numerales 6 y 7, sobre   la puesta en marcha de planes, programas y proyectos, así como de grupos   internos de trabajo, asesoría y coordinación para el funcionamiento de la CEV,   son precisamente uno de los grupos de funciones que se confieren a ese servidor   en el numeral 4, artículo 22, del Decreto Ley estudiado. La adopción de dichas   iniciativas, en consecuencia, no procede de manera unilateral por el Secretario,   sino que requieren del visto bueno de los comisionados. En tanto el artículo 22   asigna la labor general de administración de la CEV al Secretario/a General, las   autorizaciones que puede otorgar el Pleno de los comisionados a este   funcionario, resultan compatibles con el perfil y el rol que desempeña, pues   propenden por el buen funcionamiento de la entidad, de modo se trata de normas   que se hallan dentro del margen de desarrollo normativo del legislador   extraordinario (supra fund. 3).    

En relación con el numeral 9, se   entiende que es un desarrollo del numeral 10 del artículo 13 del Decreto Ley que   se analiza, el cual prevé como función de la CEV asegurar el enfoque de género   en sus labores, mediante la creación de un grupo de trabajo. La función es,   además, acorde con los artículos 8 ibíd., según el cual, “habrá especial   atención a la victimización sufrida por las mujeres”, y 11 numeral 3, que   reconoce el impacto diferenciado del conflicto sobre las mujeres como un   elemento central del mandato.    

Por su parte, los criterios de   escogencia de los miembros del grupo de trabajo de género resultan acordes al   objetivo encomendado a esta instancia, previsto en el numeral 10 del artículo   13, que se complementan a su vez con criterios colectivos de selección, los   cuales apuntan a tener una conformación diversa y plural del equipo. El numeral   analizado, por consiguiente, materializa uno de los criterios orientadores y de   los enfoques prioritarios de todo el trabajo de la CEV, asociado a la violencia   de género que, como se indicó en su momento,  es reflejo del tipo de   investigación y reconstrucción histórica compleja que el constituyente encargó   realizar a la CEV. En este sentido, el numeral es compatible con la Carta.    

En relación al numeral 10, es una   función que permite y garantiza el normal funcionamiento de la CEV ante la   existencia de una vacante en el cargo de comisionado, en el marco del régimen   legal propio que la Constitución concedió a la CEV, de modo que la norma en el   ámbito de libertad de configuración del legislador extraordinario (supra  fundamento 3). La Corte debe, en todo caso, subrayar que al   preverse en el reglamento la manera de designar un nuevo comisionado en   cumplimiento del presente numeral, deben tenerse en cuenta las garantías de   legitimidad, imparcialidad e independencia, en especial, respecto de las   víctimas. Así mismo, ha de existir un proceso amplio y pluralista y darse   aplicación a los criterios individuales y colectivos de selección, contenidos en   el artículo 24 del Decreto Ley 588 de 2017.    

Lo anterior, con el propósito de dar   cumplimiento a los criterios de participación equitativa, diversa y cualificada   en la conformación de todos los componentes del SIVJRNR, según el mandato del   inciso 2º, parágrafo 1º, del artículo 1° transitorio del Acto Legislativo 01 de   2017. En estos términos, el presente numeral se estima compatible con la Carta.    

263.2. Funciones del Pleno relativas a la aprobación de   actos y de sus actuaciones fundamentales (numerales 2, 3, 8 y 12).    

Las funciones conferidas por los   numerales 2 y 12 resultan necesarias para el correcto funcionamiento de la   CEV y se enmarcan dentro de la autonomía constitucional de la que goza, de modo   que no presentan problema alguno de constitucionalidad.    

El numeral 3, que asigna la   función al Pleno de aprobar el informe final, es la concreción del numeral 5 del   artículo 13, que establece como una de las funciones de la CEV la elaboración   del informe final, con un conjunto de conclusiones y recomendaciones,   disposición esta que, como se concluyó al analizarse, es ajustada a la   Constitución y, por lo tanto, también compatible con la Carta resulta el numeral   objeto de estudio.    

Por su parte, el numeral 8  indica que los comisionados deben aprobar el presupuesto de la CEV, que será   presentado por el Secretario/a General. En efecto, el numeral 2 del artículo 22,   analizado anteriormente, asigna a este funcionario, en desarrollo de su función   administrativa, la tarea de proponer al Pleno de comisionados el presupuesto de   la CEV. En este contexto, la labor final de decidir sobre la aprobación del   presupuesto recae en el Pleno y, en esta medida, desarrolla la autonomía   presupuestal de la CEV, prevista en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de   2017. Por esta razón, la norma es acorde con los mandatos constitucionales.    

263.3. Funciones   del Pleno concernientes a la adopción de procedimientos (numerales 4, 5 y   11).    

Respecto del numeral 4, la   elaboración de la metodología se encuentra prevista en el artículo 14 del   Decreto bajo análisis, disposición que como se analizó en su momento, resulta   ajustada a la Constitución. Lo propio ocurre con la adopción de los criterios de   priorización, los cuales resultan del artículo 12 del Decreto Ley examinado, que   establece en cabeza de la propia la CEV la responsabilidad de identificar   prioridades en su investigación, norma que al analizarse se halló también   conforme a la Constitución. De otra parte, en cuanto a la adopción de planes   territoriales, se advierte que esta disposición es derivada del enfoque   territorial de los trabajos de la CEV, de acuerdo con lo dispuesto en el   artículo 7 de Decreto Ley examinado, y de la función que se le asigna, de crear   espacios en las regiones con el fin de escuchar a las víctimas y a todos   aquellos que hayan participado en el conflicto de manera directa o indirecta   (Art. 13.2), disposiciones todas que aprobaron el examen de constitucionalidad y   llevan a que lo mismo ocurra con el numeral estudiado.     

En lo que tiene que ver con el   numeral 5, se evidencia que esta función es un desarrollo del papel asignado   a la CEV en el numeral 9 del artículo 13 del Decreto Ley examinado, de acuerdo   con el cual, “la CEV definirá la entidad que será depositaria de sus archivos   y que los custodiará”. La definición de lineamientos bajo los cuales se   realizará la guarda, protección y custodia de los documentos y archivos es   trascendental desde el punto de vista constitucional, pues como se ilustró en   los fundamentos de esta sentencia, el derecho a la memoria de las comunidades   afectadas por años de abusos implica la obligación para el Estado de recordar y   generar las medidas necesarias con el propósito de preservar los archivos e   información de la época de violencia. Esto se halla ligado y es un factor   determinante para la salvaguarda del derecho a la no repetición y, por lo tanto,   no ofrece problemas de constitucionalidad.      

Finalmente, sobre la función   asignada al Pleno de los comisionados en el numeral 11, consistente en la   reglamentación del procedimiento para la composición, designación,   funcionamiento y duración del Comité de Seguimiento y Monitoreo[335],   debe considerarse lo siguiente. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la potestad   reglamentaria se concreta en la expedición de normas de carácter general   que son necesarias para la cumplida ejecución de la ley. Dicha facultad está   atribuida, en principio, al Presidente de la República, sin necesidad de que la   ley lo determine así en cada caso[336]  (Art. 189.11 C.P.). Sin embargo, la Corte ha reconocido que, de manera   excepcional, dicha facultad puede otorgarse a otras autoridades distintas, en la   medida en que la Constitución contempla un “sistema difuso” de producción   normativa de alcance general[337].    

Así, ha determinado que los ministerios tienen   cierta competencia regulativa de carácter residual que está destinada a servir   de apoyo a la actividad administrativa desarrollada por el Jefe del Ejecutivo[338].   De igual manera,  por expresa disposición constitucional, la referida   facultad se ha extendido a algunos órganos, como la Junta Directiva del Banco de   la República, el Consejo Nacional Electoral y la Contraloría General de la   República. En un sentido similar, la Sala ha establecido que la Ley puede   otorgar potestades reglamentarias a organismos diferentes al Ejecutivo, siempre   y cuando se trate de entes especializados, que desarrollen de manera específica   la intervención en temas complejos de su experticia.    

En la Sentencia C-397 de 1995[339], por   ejemplo, la Corte se pronunció sobre la necesidad de que la entonces   Superintendencia de Valores, como órgano especializado y distinto del Ejecutivo,   con manejo y experiencia en materia mercantil y financiera, ejerciera la   potestad reglamentaria en relación con los mandatos constitucionales de la   libertad económica y la intervención del Estado en la economía. Específicamente,   aseveró que la función del Presidente de la República, de vigilancia, inspección   y control sobre las múltiples formas de actividad financiera, bursátil,   aseguradora y de intermediación, (Art. 189.24 C.P) no podían estar confiados de   manera exclusiva y excluyente a las normas genéricas de las leyes marco y ni   siquiera a la regulación más específica de los decretos gubernamentales que las   desarrollan y adaptan. Es indispensable, subrayó, “la previsión de órganos   que estén dotados de suficiente agilidad y capacidad de indagación,   verificación, control y sanción sobre los infractores, y que a la vez gocen de   atribuciones suficientes para dictar normas con mayor flexibilidad, que hagan   efectivas las reglas básicas y las políticas estatales”[340].     

En el asunto, la Corte sostuvo que la Constitución   Política no establece incompatibilidad alguna entre la existencia de las leyes   marco   -en materias tales como el crédito público, el comercio   exterior, los cambios internacionales, el régimen arancelario y aduanero o las   actividades financiera, bursátil y aseguradora- y la desconcentración de   funciones presidenciales mediante la creación de organismos como las   superintendencias o la asignación de funciones autónomas en cabeza de entidades   de naturaleza única, como el Banco de la República. Para la Sala, la Ley general   sobre una materia en específico, junto con la actividad reglamentaria llevan a   una ampliación de las fuentes normativas que, sin embargo, no desconocen los   niveles de jerarquía ni el ámbito material de cada una de las normas que   integran el ordenamiento. Lo anterior, por cuanto los términos del reglamento,   sea cual sea la entidad que lo expida, deben sujeción al contenido material de   la ley que concretan[341].    

La Corte también dejó claro que el otorgamiento de   las anteriores atribuciones reglamentarias a entidades distintas de aquellas que   estrictamente conforman el Gobierno nacional no limita la cláusula general de   regulación del Congreso de la República ni la potestad constitucional   reglamentaria que recae en el Presidente, autoridades que las conservan y pueden   ejercer en cualquier tiempo. Por su parte, en la Sentencia C-810 de 2014[342], la Corte   reiteró el criterio anterior y sostuvo que la   asignación legal de competencia de reglamentación al Consejo Nacional de Juegos   de Suerte y Azar, ente administrativo no perteneciente al Gobierno nacional y   encargado de reglamentar todo lo relativo a dicho ámbito económico, no   desconocía el artículo 189.11 C.P., por cuanto además de existir reserva de ley   sobre la materia, la misma no había sido objeto de regulación exhaustiva por el   Legislador.    

En este orden de   ideas, como regla general, la expedición de normas reglamentarias,   requeridas para la cumplida ejecución de la ley, radica en el Presidente de la   República. Sin embargo, la Constitución concibió un “sistema difuso” de   producción normativa, conforme al cual, dicha facultad también puede otorgarse a   otras autoridades distintas, como los Ministerios y entes de creación   constitucional como el Consejo Superior de la Judicatura, el Banco de la   República, el Consejo Nacional Electoral y la Contraloría General de la   República. Del mismo modo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, con   el fin de garantizar la ejecución de la ley y las funciones constitucionales que   se encargan al Gobierno nacional, el legislador puede otorgar potestades   reglamentarias a organismos diferentes al Ejecutivo, ya sean entes autónomos o   que guarden con alguna relación funcional con aquél. Estas competencias   normativas (i) están justificadas en virtud de la experticia y   especialidad del respectivo órgano sobre la materia respecto de la cual se   requiere la reglamentación, (ii) no pueden desconocer la reserva de ley,   y (iii) no implican que el Congreso de la República y el Ejecutivo no   puedan ejercer sus correspondientes atribuciones de regulación y reglamentación   de manera permanente.     

En el presente caso, el   numeral 11, artículo 23, del Decreto Ley 588 de 2017, confiere al Pleno de   la CEV la competencia para reglamentar el procedimiento de composición,   designación, funcionamiento y duración del Comité de Seguimiento y Monitoreo. La   Sala reitera que el Presidente de la República tiene la responsabilidad de   preservar y restablecer el orden público (Art. 189.4 C.P.), lo que supone   garantizar la puesta en marcha de los mecanismos del SIVJRNR diseñados a través   del Acto Legislativo 01 de 2017 y desarrollados mediante la correspondiente   legislación. Es claro, sin embargo, que dada la diversidad de mecanismos,   instituciones y entes que comportan el modelo de justicia transicional adoptado,   la reglamentación de medidas legislativas específicas pueden requerir cierta   experticia, en orden de asegurar el cumplimiento de los fines con los cuales   fueron concebidos.    

En este sentido, a juicio de la Corte, en el   presente asunto la delegación de la potestad reglamentaria sobre diversos   aspectos del Comité de Seguimiento y Monitoreo se realiza en un órgano que, por   su especialidad y experiencia, se encuentra en condiciones de establecer normas   idóneas y precisas, para el logro de los objetivos de esa institución. La misión   fundamental del Comité, en los términos del artículo 32 del Decreto Ley   examinado, es verificar el cumplimiento de las recomendaciones de la CEV. A   partir del conocimiento que llegan a tener de las causas y contextos de   surgimiento y persistencia del conflicto, así como de los patrones más   emblemáticos de victimización y los sectores de víctimas mayormente impactados,   las comisiones de la verdad formulan recomendaciones en el informe final.    

En el marco anterior, son también las comisiones y,   en concreto, la CEV, la entidad que posee la competencia técnica y la experticia   necesaria para determinar, de un lado, la composición y mecanismo de selección   del Comité que, de acuerdo con el inciso 2º, artículo 32, del Decreto Ley 588 de   2017, deberá estar integrado por representantes de distintos sectores de la   sociedad, incluyendo organizaciones de víctimas y de derechos humanos, entre   otras. En la conformación de este órgano y sus ingredientes más relevantes de   representatividad, así como, por ejemplo, en la necesidad de afirmar ciertos   sectores de víctimas, es fundamental la experiencia recogida sobre efectos   desproporcionados de la violencia armada en determinados grupos poblacionales o   acerca de causas de las hostilidades asociadas a déficits históricos de   participación.     

De otro lado, aspectos como la duración y el   funcionamiento del Comité también se encuentran intrínsecamente ligados al   conocimiento previo sobre los rasgos de las hostilidades y los fines últimos con   los cuales fueron diseñadas las recomendaciones. La definición del término   prudencial que deberá tener el órgano depende de los alcances pretendidos, de   los efectos esperados y la eficacia que haya previsto la CEV con la formulación   de aquellas. Así mismo, la estructuración de la manera en que funcionará el   Comité resultará mucho más óptima si es elaborada por un equipo familiarizado   con las maneras de relacionamiento, interacción y colaboración de las entidades   estatales, las instituciones privadas, las organizaciones de víctimas, las   autoridades judiciales, etc.    

En estos términos, a juicio de la Corte, la función   del Pleno de la CEV, prevista en el numeral 11, artículo 23, del Decreto Ley   588 de 2017, de reglamentar el procedimiento para la composición,   designación, funcionamiento y duración del Comité de Seguimiento al que se   refiere el artículo 32 ídem, se inscribe en un uso excepcional de la   potestad reglamentaria constitucionalmente permitido, en razón de la   especialidad y experticia de la CEV, respecto de la misión última del Comité.   Además, los aspectos que a la CEV se le otorga la competencia para reglamentar   no han sido previamente definidos por el legislador extraordinario ni tienen   tampoco reserva de ley.  Debe, en todo caso, clarificarse que el   otorgamiento de esas atribuciones dejan intactas las facultades de regulación y   reglamentación que corresponden al Congreso de la República y el Ejecutivo,   respectivamente, las cuales pueden ser ejercidas en cualquier tiempo.    

Por último, en la medida en que la eficacia de las   recomendaciones incluidas en el informe final tiene el objetivo general de   brindar garantías de no repetición y de compensación a favor de las víctimas,   conforme al artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, el   seguimiento a ellas a través del Comité resulta ajustado a la Constitución y,   por ende, también la función del Pleno que se analiza, orientada a ponerla en   marcha.    

264. La Sala   concluye, así, que el artículo 23 del Decreto Ley 588 de 2017 es compatible con   la Constitución y declarará su exequibilidad.    

ARTÍCULO 24    

1.      El Comité de escogencia   pondrá en marcha un procedimiento de postulación y selección que ofrezca   garantías de legitimidad, imparcialidad e independencia a toda la sociedad   colombiana y en particular a las víctimas. El proceso de postulación de   candidatos será amplio y pluralista, asegurando que todos los sectores de la   sociedad, incluyendo las organizaciones de víctimas, entre otros, puedan   postular candidatos.    

2.             La selección se basará exclusivamente en las postulaciones y la   elección tendrá en cuenta criterios de selección individuales como la idoneidad   ética, la imparcialidad, la independencia, el compromiso con los Derechos   Humanos y la justicia, la ausencia de conflictos de interés, el conocimiento del   conflicto armado, del Derecho Internacional Humanitario y de los Derechos   Humanos, y la reconocida trayectoria en alguno de estos campos.    

3.             La selección de los comisionados también deberá tener en cuenta   criterios colectivos como la participación equitativa entre hombres y mujeres,   la diversidad étnica, el pluralismo, la interdisciplinariedad y la   representación regional.    

4.             Cerrada la fase de postulaciones el Comité de escogencia tendrá   hasta tres (3) meses para la selección de los comisionados.    

5.             El Comité de escogencia podrá seleccionar comisionados y   comisionadas extranjeros pero estos en todo caso no podrán ser más de tres (3).    

Intervenciones    

265. La Alianza Cinco Claves sostiene que la participación equitativa   entre hombres y mujeres, como criterio colectivo de escogencia de los   comisionados, debe ser interpretado en el sentido de exige una conformación   paritaria de la CEV, con el objeto de resguardar verdaderamente el derecho a la   igualdad.  Como consecuencia, solicita a la Corte que atribuya ese alcance   interpretativo a la respectiva disposición. De otra parte, el Comité Nacional de   Víctimas de la Guerrilla indica que la posibilidad de que sean elegidos hasta 3   comisionados extranjeros infringe el derecho a la igualdad de los nacionales con   experiencia y conocimientos para la asunción del cargo.    

Conforme a estos planteamientos,   debe la Sala determinar si la circunstancia de que el criterio de escogencia de   igualdad de género no mencione que habrá una conformación paritaria de la CEV   trae como consecuencia el menoscabo del derecho a la igualdad; así mismo, si   esta prerrogativa también resulta lesionada, respecto de los ciudadanos   nacionales, a causa de la posibilidad de que sean seleccionados hasta 3   comisionados extranjeros.    

Análisis    

266. El artículo 24 del Decreto Ley 588   de 2017 establece el proceso de escogencia de los comisionados de la CEV. La   Sala encuentra que el número de 11 comisionados, incluido su Presidente, es un   número razonable de personas encargadas de conducir los trabajos de una entidad   de esta naturaleza, dentro del marco de configuración normativa que le asiste al   legislador extraordinario. De igual manera, considera que el término de hasta 3   meses, establecido en el numeral 4º del artículo 24 que se analiza, con el que   cuenta el Comité de Escogencia para seleccionarlos, es un plazo prudencial que   permite iniciar y culminar un proceso de selección con participación de todos   los sectores de la sociedad.      

267. El numeral 1 del artículo 24   indica que el trámite de escogencia de los comisionados debe ofrecer garantías   de legitimidad, imparcialidad e independencia, tanto a las víctimas como a la   sociedad en general, lo que supone la obligación de asegurar la transparencia en   todas las fases destinadas a la selección. Así mismo, se establece que el   proceso debe ser amplio y pluralista, con participación de las víctimas y la   mayor cantidad de actores sociales en la postulación de candidatos, disposición   que materializa el deber del Estado de “facilitar la participación de todos   en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,   administrativa y cultural de la Nación” (Art. 2 C.P.).    

En relación con lo anterior, la Corte ha precisado   que “la adopción de normas que establecen una institucionalidad específica   para la promoción de la participación cuenta con un apoyo constitucional   directo. En efecto, la protección efectiva de los derechos de participación   reconocidos en la Carta Política exige la concreción normativa y fáctica de   posibilidades institucionales para su realización (…) constituye una forma de   optimizar no solo el principio de la democracia sino el derecho subjetivo a   participar en la conformación, ejercicio y control del poder público”[343].    

268. Por su parte, el numeral 2 del   artículo 24 consagra los criterios de selección individuales que se tendrán en   cuenta en el proceso de escogencia. La Corte advierte que todos los criterios   allí consagrados apuntan a evaluar las calidades necesarias para ocupar el cargo   de comisionado de la CEV, pues hacen referencia a sus condiciones éticas, así   como a su experiencia y conocimiento específico sobre la labor a desempeñar, con   lo cual se respeta el mérito como principio rector del acceso a la función   pública[344].   Además, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “el legislador tiene   un razonable margen de libertad en la configuración y el diseño de los   mecanismos a través de los cuales se valora el mérito de los aspirantes”[345],   por lo que es posible acudir a distintos factores para juzgar su idoneidad,   tales como la preparación, la experiencia y los conocimientos sobre la materia   de la que se tendrán que ocupar en el cargo al que aspiran.    

269. En cuanto a los criterios colectivos de   selección, fijados en el numeral 3, se advierte que esta disposición   materializa los principios orientadores de participación, enfoque territorial,   enfoque diferencial y enfoque de género, que guían el trabajo de la CEV,   dispuestos en los artículos 6, 7 y 8 del Decreto Ley 588 de 2017, los cuales   fueron analizados y hallados acordes con los mandatos constitucionales. Debe   solo agregarse que estos criterios colectivos de selección son complementarios a   los individuales, que como se dijo, apuntan a garantizar el mérito en la   escogencia de los comisionados. Sin embargo, no por ser complementarios deben   dejarse de lado en el proceso de selección, pues representan una garantía de   participación amplia y pluralista de la sociedad en la CEV, lo que redunda en su   mayor legitimidad.    

Ahora bien, como se reiteró en la Sentencia C-408 de   2017[346]  a partir de la jurisprudencia de la Corte y diversos instrumentos   internacionales de derechos humanos, existe una obligación constitucional del   Estado de garantizar la participación de las mujeres en las diferentes   instancias del ejercicio del poder público, con fundamento en un enfoque   diferencial que obliga a reconocer y corregir la discriminación histórica a la   que han estado sometidas[347].   En este sentido, el criterio colectivo de selección de los comisionados, ligados   a la participación equitativa entre hombres y mujeres, implica precisamente la   garantía de la equidad de género en la conformación de la CEV. De su texto no se   deriva, como lo supone la interviniente, que la conformación de la entidad será   inequitativa. Es esta una interpretación que no se sigue del enunciado   abstractamente interpretado sino de conjeturas o hipótesis acerca de la manera   en que será aplicado, lo cual nada tiene que ver con el control abstracto de   constitucionalidad[348].     

270. Finalmente, en lo que tiene que ver con   la facultad que tiene el Comité de Escogencia para seleccionar hasta 3   comisionados extranjeros (numeral 5), advierte la Corte que está   disposición contribuye a la legitimidad y objetividad que debe poseer la CEV   frente a toda la sociedad. En criterio de la Sala, la posibilidad de contar con   comisionados foráneos brinda garantías de imparcialidad al trabajo de la entidad   y proporciona confianza en sus labores y resultados, además de permitir que el   conocimiento del conflicto armado que tienen los comisionados nacionales se   complemente con la experticia en materia de investigación de violaciones a los   derechos humanos e infracciones al DIH de los ciudadanos extranjeros, a partir   de su trabajo en otros contextos transicionales, como lo precisa también el   Procurador General de la Nación[349].    

Por otro lado, no resulta claro de qué manera o por   qué la posibilidad de incluir comisionados extranjeros es violatoria del derecho   a la igualdad de los ciudadanos nacionales, como lo considera un interviniente,   pues todos los aspirantes deben concursar en paridad de condiciones y, de otra   parte, solo se conceden un máximo de 3 cupos a los extranjeros, con lo cual, de   hecho se introduce un trato preferente a favor de los aspirantes colombianos   que, se entiende, adquiere razón de ser en el conocimiento y la circunstancia de   haber vivido la realidad social, histórica y política del país, como elemento   relevante para el ejercicio de una función ligada al esclarecimiento de la   verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto armado interno. Además, la Corte   ha protegido en varias ocasiones el derecho de los extranjeros al trabajo y al   acceso a la función pública[350], el cual   debe ser ejercido en la actualidad en los términos y condiciones del Decreto   1067 de 2015[351].    

Desde otro punto de vista, debe clarificarse que los   eventuales comisionados extranjeros que hagan parte de la CEV, del mismo modo   que los nacionales, deberán dar cumplimiento a sus funciones conforme a los   principios de la administración pública señalados supra (5.4.4.) y se   encuentran sometidos a los regímenes de responsabilidad penal y disciplinaria   del inciso 2º del artículo 29 del Decreto Ley 588 de 2017 y a las reglas sobre   incompatibilidades contenidas en el artículo 26 ídem. Se hallan sujetos   también a la responsabilidad fiscal, en tanto administran recursos públicos, en   los términos del ordenamiento constitucional y legal.    

De esta manera, encuentra la Corte que la   posibilidad de inclusión de comisionados extranjeros en la CEV se halla asociada   a principios constitucionales y resulta también una válida manifestación de la   libertad de configuración normativa del legislador extraordinario (supra   fundamento 3).    

ARTÍCULO 25    

Artículo 25. Faltas absolutas de los comisionados. Son faltas   absolutas la muerte, la renuncia aceptada, la destitución decretada por decisión   en firme proferida por autoridad competente y las demás que señale el reglamento   interno.    

En caso de falta   absoluta de un comisionado, el pleno de los comisionados estará encargado de   seleccionar a un nuevo comisionado de conformidad con los criterios y las   mayorías que establezca el reglamento.    

En caso de   ausencia o falta absoluta del Presidente de la CEV serán los demás comisionados   por mayoría absoluta quienes seleccionarán entre sí al nuevo Presidente.    

Intervenciones    

Sobre este artículo no se   presentaron específicos problemas de constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

272. El artículo 25   del Decreto Ley 588 de 2017 contiene tres incisos distinguibles: (i)  las faltas absolutas de los comisionados, (ii) el procedimiento a seguir   para llenar una vacante, en el evento de que se presenten faltas de la citada   clase y (iii) la metodología para reemplazar al Presidente de la CEV, en   el supuesto de que se presente una falta absoluta del cargo.    

272.1. Primer inciso. La disposición   señala que los siguientes eventos son faltas absolutas de los comisionados: “la   muerte, la renuncia aceptada, la destitución decretada por decisión en firme   proferida por autoridad competente y las demás que señale el reglamento   interno” (negrillas fuera del texto). Los primeros tres eventos   coinciden con los establecido en normas constitucionales y legales frente a lo   que se considera una falta absoluta para algunos cargos públicos determinados.   Así por ejemplo, la muerte y la renuncia aceptada son consideradas faltas   absolutas tanto para el Presidente de la República (Art. 194, inc. 1 C.P) como   para el Vicepresidente (Art. 205 C.P). Así mismo, la destitución decretada por   decisión en firme (específicamente por sentencia) es uno de los eventos   previstos por la Constitución (Art. 194, inc. 1 C.P) como falta absoluta del   Presidente de la República.    

Por el contrario, a juicio de la Sala, el cuarto   evento previsto en el inciso 1º del artículo 25 objeto de análisis presenta   problemas de constitucionalidad. Este deja abierta la posibilidad para que el   Pleno de los Comisionados/as (Art. 23.2) incluya en el reglamento de la CEV,   eventos adicionales a los ya mencionados, como faltas absolutas. Al respecto, la   jurisprudencia ha señalado que cuando se ejercen funciones públicas, las faltas   absolutas que no están determinadas en la Constitución, tienen reserva de Ley[352].   Esto, a partir del sentido y alcance otorgado al numeral 23 del artículo 150 de   la Carta, según el cual, es función del Congreso “expedir las leyes que   regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios   públicos”. Entre otros aspectos, tales leyes deben determinar las faltas   absolutas y temporales para los diferentes funcionarios y personas que ejercen   funciones públicas. En este sentido se ha pronunciado la Corte a través de   diferentes decisiones.    

En la Sentencia C-490 de 2011[353], respecto   de las consecuencias de las faltas absolutas de los alcaldes y gobernadores, la   Sala clarificó que, conforme al artículo 293 de la Constitución Política, le   corresponde a la ley determinar las faltas absolutas o temporales, así como las   calidades, inhabilidades, incompatibilidades, causas de destitución y formas de   llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el   desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. De la misma   manera, en la Sentencia C-647 de 2002[354],   la Sala afirmó que ante la falta de previsión de determinadas circunstancias por   parte de las normas superiores, el legislador adquiere la facultad de   regularlas, siempre que en el ejercicio de su competencia no contraríe ningún   principio constitucional. Expresamente indicó que, sin perjuicio de lo   establecido en la Constitución, la ley debía determinar las calidades,   inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones,   faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las   vacantes de los ciudadanos que sean elegidos para el desempeño de funciones   públicas.     

En la Sentencia C-448 de 1997[355], la Sala   señaló que el artículo 293 C.P. remite a la ley la regulación relativa a las   faltas absolutas y temporales, así como la forma de llenar las vacantes de   quienes sean elegidos para desempeñar funciones públicas[356]. Agregó   que la ley debe regular estos temas, pero sin desconocer los mandatos   constitucionales, por ejemplo alterando la forma de elección de dichos   funcionarios, frente a su ausencia por falta absoluta. De modo similar, en la   Sentencia C-194 de 1995[357],   la Corte había afirmado que conforme con el artículo 293 de la Constitución   Política, la ley determinará entre otras, las inhabilidades, incompatibilidades,   faltas absolutas y temporales de los ciudadanos elegidos por voto popular para   el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales.    

Agregó, además, que en este marco, el Legislador   tiene la mayor discrecionalidad para prever dichas causales, sin más   limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política, de forma que   “[a] él le corresponde evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos,   situaciones o actos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad así como el   tiempo durante el cual se extienden y las sanciones a quienes incurran en ellas”.    

Finalmente, en la Sentencia C-532 de 1993[358], la Sala   subrayó: “(…) resulta evidente que la Carta Política vigente le otorgó al   legislador la facultad de señalar las causales de faltas absolutas de los   Congresistas, de conformidad con los siguientes preceptos: a) El artículo 123   que regula la función pública, (…) b) El artículo 150 numeral 23 de la Carta   Política, que dispone: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de   ellas ejerce las siguientes funciones: Expedir las leyes que regirán el   ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”.   // De acuerdo con la norma anterior, dentro de la función legislativa   corresponde al Congreso determinar el ejercicio de las funciones públicas, lo   que se hizo a través de la Ley 5a. de 1992, donde expresamente se establecieron   las causales de falta absoluta de dichos servidores del Estado.    

En este orden de ideas, la Corte ha sostenido de   manera pacífica que, además de lo previsto en la Constitución respecto del   régimen de todos aquellos que ejercen funciones públicas, el legislador detenta   la competencia privativa para determinar las faltas absolutas o temporales, las   calidades, inhabilidades e incompatibilidades, el tiempo durante el cual estas   se extienden y las sanciones a quienes en ellas incurran, causas de destitución,   fechas de posesión, períodos de sesiones, etc. En este sentido, el reglamento   interno de la CEV, que es un acto administrativo, no puede crear faltas   absolutas para los comisionados, quienes ejercen cargos en una entidad que   ejerce funciones públicas. En consecuencia, la Corte declarará la   inexequibilidad de la expresión “y las demás que señale el reglamento interno”   contenida en el inciso 1º del artículo 25 del Decreto 588 de 2017.    

272.2 Segundo   inciso. De acuerdo con el inciso 2º del artículo 25 del Decreto Ley 588 de   2017, en caso de falta absoluta de un comisionado, el Pleno deberá seleccionar   uno nuevo que lo reemplace, de conformidad con los criterios y las mayorías que   establezca el reglamento. Esta disposición coincide con el numeral 10 del   artículo 23, sobre la correspondiente función del Pleno de la CEV, norma ya   analizada y hallada conforme a las disposiciones constitucionales. Su   exequibilidad conduce también a la conclusión de la constitucionalidad del   inciso 2º del artículo segundo bajo examen.     

En todo caso, debe advertirse que, según se señaló   al examinar la regla del artículo 23, al preverse en el   reglamento la manera de designar un nuevo comisionado, deberán tenerse en cuenta   las garantías de legitimidad, imparcialidad e independencia, en especial, hacia   las víctimas; ha de existir un proceso amplio y pluralista y darse aplicación a   los criterios individuales y colectivos de selección, contenidos en el artículo   24 del Decreto Ley 588 de 2017. Esto, con el propósito de dar cumplimiento a los   criterios de participación equitativa, diversa y cualificada en la conformación   de todos los componentes del SIVJRNR, conforme al inciso 2º, parágrafo 1º, del   artículo 1° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017.    

272.3. Tercer inciso. El inciso 3º del   artículo 25 prevé el procedimiento para reemplazar al Presidente de la CEV, en   caso de ausencia o falta absoluta. La norma dispone, en concordancia con el   numeral 10 del artículo 23 del Decreto Ley examinado, que “serán los demás   comisionados por mayoría absoluta quienes seleccionarán entre sí al nuevo   Presidente”. Esta disposición reconoce el carácter temporal del Comité de   Escogencia, es coherente con el resto de las funciones asignadas al pleno de los   Comisionados/as y garantiza el adecuado funcionamiento de la CEV. En particular   corresponde con el numeral 10, artículo 23, sobre esa función del Pleno de la   CEV, cuya constitucionalidad ya fue constatada, de modo que también la presente   norma es compatible con la Carta.    

273. De esta manera, la Corte declarará exequible   el artículo 25 del Decreto Ley 588 de 2017, salvo la expresión “y las demás   que señale el reglamento interno”, que será declarada inexequible.    

ARTÍCULO 26    

Artículo 26. De   las incompatibilidades de los Comisionados.  Los Comisionados, incluyendo al Presidente de la CEV, no podrán:    

1.             Ejercer su profesión ni ningún otro oficio durante el período del   ejercicio del cargo, excepción hecha de la cátedra universitaria.    

2.             Celebrar contratos con la CEV, por sí o por interpuesta persona o   en nombre de otro, ni gestionar ante ella negocios propios o ajenos, durante el   ejercicio de su cargo ni dentro del año siguiente a su retiro.    

3.             Intervenir en ningún momento, durante el periodo en el que ejerza   sus funciones, en actividades de proselitismo político o electoral, sin   perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.    

Intervenciones    

Sobre este artículo no se   presentaron específicos problemas de constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

274. El artículo 26   del Decreto Ley 588 de 2017 contempla el régimen de incompatibilidades de los   Comisionados de la CEV, estableciendo tres circunstancias prohibitivas.    

275. Como se indicó en los fundamentos, las inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones son una   manifestación del principio de moralidad pública (ver supra  5.4.4.). Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha   reiterado que el Legislador tiene un amplio margen de configuración para   establecer inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones en relación con el   ejercicio de funciones públicas. Sin embargo, ha precisado que el ejercicio de   esta potestad no puede ser irrazonable ni desproporcionado[359].   Adicionalmente, ha subrayado que no debe operar con un criterio unívoco sino   que, por el contrario, debe estar precedida de consideraciones particulares   atinentes a la naturaleza propia de cada uno de los casos, situaciones o actos   que son materia de regulación jurídica[360].    

275.1. Para la Corte, las causales de incompatibilidad que contempla la   norma bajo examen no se advierten irrazonables o desproporcionadas, pues   pretenden garantizar una labor proba, idónea y transparente por parte de los   Comisionados. En efecto, la incompatibilidad establecida en el numeral 1  apunta a garantizar la eficacia y eficiencia del trabajo de los Comisionados.   Por tanto, sus funciones en la CEV no se pueden ver entorpecidas por el   ejercicio de otras labores, dadas las importantes y múltiples tareas que tendrán   que asumir, que exigen en consecuencia un trabajo de tiempo completo, con la   excepción razonable de la cátedra universitaria, siempre que no interfiera con   el normal desarrollo de sus funciones.    

275.2. La incompatibilidad contemplada en el numeral 2 pretende   garantizar la trasparencia y probidad de los Comisionados, circunstancia que se   ajusta a los mandatos superiores (Arts. 123 y 209 C.P.), al impedir que a través   de su labor en la CEV, los comisionados se beneficien de contratos o de   cualquier negocio que se gestione o suscriba ante esta entidad mientras se   encuentran en el ejercicio de su cargo, ni dentro del año siguiente a su retiro.    

275.3. Finalmente, la causal del numeral 3 persigue salvaguardar la   independencia e imparcialidad que debe guiar el trabajo de la CEV, por lo que   materializa los principios de transparencia y moralidad que rigen la función   pública, ya que prohíbe la participación de los Comisionados en actividades de   proselitismo político que puedan menoscabar la necesaria objetividad que deben   tener en el ejercicio de sus funciones.    

276. Así, a juicio de la Sala,   el artículo 26 es ajustado a la Constitución Política y será declarado   exequible.    

ARTÍCULO 27    

Artículo 27. Calidad de los comisionados. Los comisionados nacionales   y extranjeros se vincularán conforme al derecho privado y tendrán un régimen   especial de acuerdo a los artículos 28 y 29 del presente decreto-ley. Contarán   con plena autonomía e independencia conforme al rango constitucional de la CEV.   Los emolumentos serán equivalentes a las sumas que correspondan al régimen   salarial y prestacional de los magistrados del Tribunal Especial para la Paz.    

Intervenciones    

277. Sobre este artículo no se presentaron específicos problemas de   constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

278. El artículo 27   del Decreto Ley 588 de 2017 regula el régimen aplicable a los comisionados en lo   referente a tres aspectos: (i) vinculación, excepción al deber de   denuncia (remisión al Art. 28 ídem) e inviolabilidad   de sus opiniones (Art. 29 ídem); (ii)  autonomía e independencia, y (iii) emolumentos.    

278.1. De acuerdo con la disposición, en   primer lugar, los comisionados se vincularán a la CEV conforme al derecho   privado, estarán exentos  del deber de denuncia, respecto de hechos   conocidos con ocasión del ejercicio de sus funciones, y sus opiniones,   conclusiones, recomendaciones, informes y análisis no podrán ser cuestionados   judicial o disciplinariamente. Como se observa, desde el régimen de vinculación   laboral, hasta la excepción al deber denuncia y la inviolabilidad de sus   opiniones, los comisionados se hallan sujetos a un régimen legal propio, como   correlato de la independencia y autonomía constitucional. En este sentido,   procede reiterar las consideraciones efectuadas al estudiar las atribuciones del   Secretario General de la CEV, conforme al estudio de constitucionalidad del   artículo 1 de este Decreto.    

En este marco es preciso reiterar que los   comisionados no dejan de ser servidores del estado por el hecho de tener la   citada forma de vinculación, en los términos del artículo 123 de la Constitución   Política, en la medida en que hacen parte de un ente autónomo e independiente   del orden nacional (Art. 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017) y   ejercen funciones públicas ligadas a la garantía oficial de los derechos de las   víctimas. Como ha establecido la Corte, el legislador cuenta con un amplio   margen de configuración normativa para definir el régimen jurídico y modos de   vinculación de los trabajadores y empleados[361], lo cual   no supone que pierdan o no posean el carácter de servidores públicos[362].     

En consonancia con lo anterior, el régimen legal   propio de la CEV (Arts. 3 y 30 del Decreto Ley 588 de 2017) impone a los   comisionados dar cumplimiento a sus funciones conforme a los principios de la   administración pública señalados supra (5.4.4) y se encuentran sometidos   a los regímenes de responsabilidad penal y disciplinaria del inciso 2º del   artículo 29 ídem, así como a las reglas sobre incompatibilidades   contenidas en el artículo 26 ídem. Se hallan sujetos también a la   responsabilidad fiscal, en los términos del ordenamiento constitucional y legal   (ver supra fundamento 125.4.3).    

278.2. El segundo aspecto que incorpora el   artículo 27 está relacionado con la independencia y autonomía de los   comisionados, el cual reconduce, a su vez, a la autonomía e independencia   otorgada a la CEV en el artículo 1º del Decreto Ley bajo examen[363], cuya   constitucionalidad ya fue constatada, a la luz de los artículos 1 y 2 del Acto   Legislativo 01 de 2017. De esta manera, el contenido normativo del artículo 27   analizado es también ajustado a la Constitución.    

278.3. Por su parte, el tercer aspecto   regulado en el artículo 27 trata sobre los emolumentos de los comisionados.   Establece que éstos “serán equivalentes a las sumas que correspondan al   régimen salarial y prestacional de los magistrados del Tribunal Especial para la   Paz”.  Para la Corte, es razonable que los emolumentos de los   comisionados (quienes ostentan la más alta jerarquía en la CEV) sean   equivalentes a las sumas que correspondan al régimen salarial y prestacional de   los magistrados del Tribunal Especial para la Paz, servidores que, de igual   modo, tienen la más alta jerarquía en dicho Tribunal. Desde otro punto de vista,   la materia regulada es de aquellas en las que el legislador cuenta con un amplio   ámbito de configuración, de modo que no presenta motivo alguno de   inconstitucionalidad.    

279. En consecuencia, la Corte declarará la   exequibilidad del artículo 27 del Decreto Ley 588 de 2017.    

ARTÍCULO 28    

Intervenciones    

280. La Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo argumenta   que la excepción al deber de denuncia consagrado en el artículo 28 debería tener   límites en caso de que se tenga conocimiento de violaciones a los derechos   humanos. A la luz de los fines superiores de la CEV, la objeción implica   considerar si la regla contenida en la disposición podría desconocer los   derechos de las propias víctimas a la justicia.    

Análisis    

281. El artículo 28 es acorde con la   Carta, pues fundamentalmente corresponde al contenido del artículo 4 transitorio   del Acto Legislativo 01 de 2017, declarado exequible mediante la Sentencia C-674   de 2017[364],   en el que se indica que “para garantizar el adecuado funcionamiento de la   Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición   y de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y   en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste servicios   estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar en   procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido   en desarrollo de sus respectivas funciones misionales”.  La regla solamente clarifica que la excepción al deber de denuncia se   extiende a los contratistas, dado el contacto que pueden tener con los trabajos   de la CEV.        

282. La norma es, además, una   consecuencia lógica del carácter extra-judicial de la CEV, pues así como el   artículo 4º del Decreto Ley que se controla prohíbe que la información que   reciba o produzca la CEV se traslade a autoridades judiciales para atribuir   responsabilidades en procesos judiciales o para que tenga valor probatorio, es   preciso que también se exima a los comisionados y a todos los funcionarios y   contratistas de la CEV de los deberes de denunciar y testificar cuando conozcan   de hechos delictivos en el ejercicio de sus labores, pues de esta forma se   garantiza la extrajudicialidad de la CEV[365].     

La garantía en mención no puede tener salvedades en relación con   violaciones a los derechos humanos, como lo considera el interviniente,   precisamente porque esta es una de las materias sobre las cuales versará las   investigaciones de la CEV y la salvaguarda en mención, según se ha dicho, es   instrumental en orden a obtener la mayor cantidad y calidad de la información,   de modo que puedan ser garantizados de manera óptima el derecho a la verdad de   las víctimas, en los términos en los cuales se analizó el artículo 4 del Decreto   objeto de control.    

283. Se advierte entonces que el artículo 28 no presenta ningún   reproche de constitucionalidad y por tanto será declarado exequible, en la   medida en que materializa el carácter extra-judicial de la CEV y replica lo   establecido en el texto constitucional, en relación con la excepción al deber de   denunciar y testificar en procesos judiciales.    

ARTÍCULO 29    

Artículo 29. Inviolabilidad de las opiniones de los comisionados. Las   opiniones, conclusiones, recomendaciones, informes y análisis de los   comisionados en cumplimiento de los objetivos, funciones y mandato de la CEV, no   podrán ser cuestionados judicial o disciplinariamente.    

Los comisionados   estarán sometidos al mismo régimen especial penal previsto para los magistrados   de la Corte Suprema de Justicia y estarán sujetos al régimen disciplinario   previsto para los magistrados de la JEP que será aplicado por la Comisión   establecida en el artículo 14 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017.    

Intervenciones    

284. En relación con este artículo no fueron formulados problemas de   constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

285. El artículo 29 consagra la inviolabilidad de las opiniones de los comisionados.   La norma prescribe en su primer inciso que “las opiniones, conclusiones,   recomendaciones, informes y análisis de los comisionados en cumplimiento de los   objetivos, funciones y mandato de la CEV, no podrán ser cuestionados judicial o   disciplinariamente”, lo cual significa que los comisionados gozan de un   régimen de inviolabilidad. Por su parte, el inciso 2º prevé que los comisionados   se sujetarán al mismo régimen penal especial de los magistrados de la Corte   Suprema de Justicia y al mismo régimen disciplinario de los magistrados de la   JEP, que será aplicado por la Comisión establecida en el artículo 14 transitorio   del Acto Legislativo 01 de 2017.    

286.  La inviolabilidad de los votos y opiniones es una institución del   constitucionalismo moderno y típica de la actividad de los parlamentarios o   congresistas. El artículo 185 de la Constitución Política señala que “los   congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el   ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el   reglamento respectivo”. La jurisprudencia de la Corte se ha referido en   varias oportunidades a esta figura para determinar sus contornos y alcances[366].    Aunque en el caso de los comisionados de la CEV deberán precisarse varios   elementos en razón de la especial función que cumplen y de la redacción que la   regla asume en el artículo analizado, conviene delinear los aspectos   característicos de la inviolabilidad de las opiniones en el ámbito de los   congresistas, con el fin de identificar sus rasgos en términos generales.    

286.1. Esta Corporación ha sostenido que la inviolabilidad parlamentaria   implica que un congresista no puede ser investigado, detenido, juzgado ni   condenado por los votos u opiniones que haya formulado en el ejercicio de sus   funciones[367]. Su finalidad esencial   radica en asegurar la independencia del Congreso de la República, por cuanto   evita injerencias de otras ramas del poder público cuando los senadores y   representantes se hallen en el legítimo ejercicio de sus cargos. De este modo,   garantiza a los representantes del pueblo emitir sus votos y opiniones sin temor   a que puedan sufrir persecuciones judiciales o de otra índole y, como   consecuencia, permite a cada uno de ellos concurrir libremente a la formación de   la voluntad colectiva del Congreso[368].    

En este sentido, la Sala Plena de la Corte ha   remarcado que no se trata de un privilegio o prerrogativa personal, sino de una   salvaguarda de carácter institucional, en la medida en que está destinada a   proteger la independencia del Congreso y de la democracia constitucional. En   otros términos, el sentido de la inviolabilidad congresional está ligado   a la protección de la Corporación pública, no a la obtención de un beneficio o   privilegio individual, si bien se materializa a través del amparo de las   manifestaciones de los senadores y representantes, en tanto a partir de estas se   conforma la voluntad colectiva del órgano. En razón de este carácter   institucional, la Corte ha precisado que la inviolabilidad de los congresistas   es específica o exclusiva.     

286.2. La inviolabilidad es específica porque se trata de una garantía que   cubre exclusivamente los votos y opiniones emitidos por los   congresistas y siempre que sean expresados en ejercicio de sus cargos, en   los términos del artículo 185 C.P. Por lo tanto, de un lado, no están amparadas   actuaciones distintas a la expresión de votos y opiniones de los senadores y   representantes, incluso si las desarrollan dentro del propio recinto del   Congreso, como una agresión física[369], los acuerdos ilícitos   para el cumplimiento de sus funciones en uno u otro sentido, la apropiación de   bienes encomendados en ejercicio del cargo[370], etc.    

De otra parte, tampoco están cubiertos por la   inviolabilidad parlamentaria actos desarrollados fuera del ámbito propio del   ejercicio de las funciones legales de los congresistas[371],   cuando se comportan solo en calidad de particulares, como por ejemplo, en   aquellos supuestos en los cuales profieren calumnias o injurias durante el   desarrollo de campañas políticas, faltan a la verdad en declaraciones judiciales   o al formular una denuncia penal al interior de un proceso penal ordinario, o   cuando llevan a cabo constreñimientos o amenazas a enemigos personales, entre   otros.  En suma, la Corte ha clarificado que la garantía en mención   no es ilimitada ni ampara la comisión de delitos, sino que los correspondientes   regímenes sancionatorios operan en todos aquellos supuestos en los cuales las   conductas respectivas no consistan en votos u opiniones o no estén comprendidas   dentro del ejercicio de las funciones legales y constitucionales de los   representantes y senadores.    

286.3.  Por último, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la   inviolabilidad parlamentaria es también: (i) absoluta, en el   sentido de abarca, sin excepción, todas las funciones legales y   constitucionales de los congresistas; (ii) perpetua o permanente, en la   medida en que el parlamentario escapa a cualquier persecución   judicial, incluso después de que ha cesado en sus funciones; y general,   dado que la protección derivada de la inviolabilidad implica una   irresponsabilidad jurídica general, tanto civil como penal[372].    

287.   Debe ahora caracterizarse el alcance de la figura de la inviolabilidad para el   caso de los comisionados de la CEV. La disposición bajo análisis establece la   inviolabilidad de las opiniones, recomendaciones, conclusiones, recomendaciones,   informes y análisis de los comisionados, en cumplimiento de los objetivos,   funciones y mandatos de la CEV. Así mismo, expresamente señala que los   comisionados no podrán ser cuestionados, judicial ni disciplinariamente por los   referidos actos.    

En primer lugar, según resulta claro de la norma,   como en la inviolabilidad parlamentaria, se trata en este caso de una garantía   institucional, no de un privilegio o inmunidad del que se desprendan ventajas o   prerrogativas personales para los comisionados, el cual tiene razón de ser en el   carácter de órgano independiente del orden nacional conferido a la Entidad en el   artículo 1 del Decreto Ley 588 de 2017. En otros términos, el fundamento y el   sentido últimos de la inviolabilidad de los comisionados están relacionados con   la independencia de la CEV, tanto de las ramas del poder público, como de otras   entidades estatales. Con todo, del mismo modo que en el caso de la   inviolabilidad parlamentaria, se trata de una garantía que opera y ampara   específicamente, no a la Institución en general, sino a los comisionados en   particular. En este sentido, precisamente el artículo 27 del Decreto Ley 588 de   2017, prevé que los comisionados cuentan “con plena autonomía e independencia   conforme al rango constitucional de la CEV”.    

En segundo lugar, la inviolabilidad de los   comisionados es exclusiva y absoluta, en términos análogos a los   explicados para la inviolabilidad parlamentaria. Es exclusiva, por cuanto solo   protege las opiniones, conclusiones, recomendaciones y los  informes y análisis formulados por los comisionados. No están   amparados por la garantía en mención todos los demás tipos de actos o   comportamientos que cometan, incluso en desarrollo de sus sesiones o sus   actividades. Por ello, de ser el caso, estarán sometidos a la responsabilidad   penal o disciplinaria correspondientes. Del mismo modo, la inviolabilidad de los   comisionados solo opera en cumplimiento de los objetivos, funciones  y mandato de la CEV contenidos en los artículos 2, 13 y 11 del Decreto   Ley 588 de 2017 y 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, o previstos en   otras normas, conforme al régimen legal propio de la Entidad (según lo indicado   en los Arts. 1 y 3 del Decreto Ley 588 de 2017 y 2 transitorio del Acto   Legislativo 01 de 2017). Por otro lado, la inviolabilidad de los comisionados es   absoluta, en la medida en que cobija las actividades relacionadas con la   obtención de todos (i) los objetivos, (ii) componentes del   mandato y (iii) las funciones a los que se refieren los artículos 2, 13 y   11 del Decreto Ley 588 de 2017 y 2 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 y   las demás normas pertinentes, en el marco del régimen legal propio del que goza   la CEV.    

En tercer lugar, la inviolabilidad de los   comisionados es permanente, dado que están exentos de toda   responsabilidad, incluso después de que han   cesado en sus funciones, en razón de su ejercicio. Y, en cuarto lugar, la   protección derivada de la inviolabilidad implica una irresponsabilidad jurídica   de carácter judicial y disciplinario, de modo que no podrán ser   perseguidos ni sancionados por la vía civil o penal y, en general, no será   admitido cuestionamiento judicial alguno, y tampoco será posible adelantarles   procesos de carácter disciplinario, en los supuestos indicados con anterioridad.     

288.  Debe tenerse en cuenta, en todo caso, que el Decreto Ley 588 de 2017 prevé   diferentes controles que buscan garantizar la trasparencia de las labores de la   CEV y los comisionados, además de los controles penales y disciplinarios sobre   conductas no cubiertas por la inviolabilidad de sus opiniones. En efecto, tal   como lo plantea el Procurador General de la Nación, el artículo 14 del Decreto   en mención prevé la adopción de una metodología de trabajo por parte de la CEV,   en la que se deberán tomar todas las medidas necesarias a fin de garantizar la   mayor objetividad e imparcialidad posible para el desarrollo de sus actividades.   Así mismo, el artículo 19 establece que el Gobierno Nacional está obligado a   garantizar la publicidad del informe final y de las actividades de la CEV, con   el fin de asegurar la trasparencia, el conocimiento ciudadano y el debate   público en relación con la importancia de su labor, mientras que el artículo 26   consagra un régimen de incompatibilidades para los comisionados mientras se   encuentren en el ejercicio del cargo, con el fin de preservar su probidad.    

289.   Analizado en los términos anteriores, como se indicó, el inciso 1º, artículo 29,   del Decreto objeto de control busca entonces garantizar la independencia de la   CEV, elemento especial del régimen legal propio que el artículo 2º transitorio   del Acto Legislativo 01 de 2017 confirió a la Entidad, para el esclarecimiento   de la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto, el logro de una   explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad, la promoción del   reconocimiento de las víctimas y del reconocimiento voluntario de las   responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa e   indirectamente en conflicto armado, y la generación de las condiciones de   convivencia en los territorios a fin de garantizar la no repetición. En   consecuencia, la norma no presenta   contradicción alguna con los Constitución Política.    

290.   Ahora, en relación con el inciso segundo del artículo 29, que establece que los   comisionados se sujetarán al mismo régimen penal especial de los magistrados de   la Corte Suprema de Justicia, es necesario precisar que se trata del mismo régimen penal que se estableció para los magistrados de la JEP.    

La jurisprudencia de   esta Corporación ha señalado que los regímenes especiales que en materia penal   tienen los magistrados de las Altas Cortes encuentran justificación en el   principio de separación de poderes y los controles inter-orgánicos que deben   operar entre las distintas entidades del Estado y los diferentes órganos   constitucionales que encabezan las ramas del poder público; de igual forma, en   tanto así se garantiza la necesaria autonomía e independencia de tales entes[374]. La Corte ha señalado: “la separación de poderes como   instrumento de limitación del poder y como garantía institucional de las   libertades y de la eficacia en la actividad estatal, no tendría ningún sentido y   tampoco podría materializarse, si los órganos que asumen de manera separada las   funciones y los roles del Estado no contaran con instrumentos para garantizar su   independencia”[375].    

                   

En este orden de ideas, el régimen penal   especial previsto para los comisionados, es decir, el mismo que rige para los   magistrados de la Corte Suprema de Justicia resulta acorde con las disposiciones   constitucionales, en la medida en que es un instrumento para garantizar la   necesaria autonomía que constitucionalmente le fue otorgada a la CEV.    

291. Ahora bien, en materia disciplinaria tal como se precisó al   analizar la constitucionalidad del artículo 1 de este Decreto, el artículo que   se analiza determinó que los comisionados estarán sometidos al mismo régimen   previsto para los Magistrados de la JEP, que será aplicado por la Comisión   establecida en el artículo 14 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017. No   obstante, mediante la Sentencia C-674 de 2017[376], que llevó a cabo el control integral de constitucionalidad del   Acto Legislativo 01 de 2017, la Corte declaró la inexequibilidad de dicho   órgano.    

El anterior modelo, a juicio de   la Sala, anulaba el principio de separación de poderes al hacer coincidir la   instancia sancionatoria con la instancia potencialmente sancionada y desconocía   la garantía de la imparcialidad, en tanto hacía radicar el poder disciplinario   en los mismos operadores jurídicos disciplinados, así como las garantías de   independencia, en la medida en que los juegos de mayorías que se configuraban   bajo este modelo impedían a los magistrados disidentes y minoritarios ejercer su   rol, por la amenaza, de origen institucional, de una sanción cuya imposición era   determinada por sus propios pares. Como consecuencia de la declaratoria de   inexequibilidad, la Corte determinó que los magistrados de la Jurisdicción   Especial para la Paz estarían sometidos al mismo régimen disciplinario de los   magistrados de las Altas Cortes.    

En este orden de ideas, la norma   prevista en el inciso 2º, artículo 29, del Decreto Ley 588 de 2017, que hace   remisión a dicha Comisión, al reenviar a una institución que la Corte encontró   ya incompatible con la Constitución sobre la base de las razones indicadas,   deviene así mismo en inconstitucional y deberá ser declarada inexequible en este   caso. Dado que la primera parte del inciso 2º señala que los Comisionados   estarán sujetos al mismo régimen disciplinario de los magistrados de la JEP y   estos, como consecuencia de la decisión citada, se someterán al sistema de los   magistrados de las Altas Cortes, este será también el régimen que deberá   aplicarse para los comisionados.    

En este sentido, habida cuenta de   que el parágrafo 2º, artículo 112, de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la   Administración de Justicia, señala que los magistrados de la Corte Suprema de   Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y del Consejo   Superior de la Judicatura se hallan sujetos en el ámbito disciplinario a lo   establecido en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política y el   Congreso de la República adelantará el proceso por conducto de la Comisión Legal   de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes y la Comisión   Instructora del Senado de la República, las mismas reglas conforman el régimen   disciplinario para los comisionados de la CEV.    

De este modo, la Corte   declarará la exequibilidad del artículo 29, salvo la expresión “que será   aplicado por la Comisión establecida en el artículo 14 transitorio del Acto   Legislativo 01 de 2017”, la cual será declarada inexequible.    

5.4.5.2.2.TÍTULO VI.   Financiación    

ARTÍCULO 30    

Artículo 30. Recursos y patrimonio.   Los recursos y el presupuesto de la CEV, estarán constituidos por:    

1. Los recursos del Presupuesto General de la Nación que se le asignen.    

2.    Las donaciones públicas o privadas para el desarrollo de los objetivos de la   CEV.    

3.    Los aportes de cualquier clase provenientes de recursos de Cooperación   Internacional para el cumplimiento del objetivo de la CEV.    

4.    Los demás que reciba en desarrollo de su objeto.    

Los recursos y   patrimonio de la CEV se ejecutarán conforme a las reglas de derecho privado, sin   perjuicio de los principios generales de la administración pública.    

Intervenciones    

292. En relación con este artículo no se presentaron específicos   problemas de constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

293. El artículo 30  establece (i) que los recursos y el presupuesto de la CEV estarán   constituidos por los recursos del Presupuesto General de la Nación que se le   asignen; las donaciones públicas o privadas para el desarrollo de los objetivos   de la CEV, los aportes de cualquier clase provenientes de recursos de   Cooperación Internacional y los demás que reciba en desarrollo de su objeto;   (ii)  que los recursos y el patrimonio se ejecutarán conforme a las reglas de derecho   privado, sin perjuicio de los principios generales de la administración pública.     

293.1  Conforme a lo anterior, los recursos de la CEV serán entonces de naturaleza   estatal, provenientes del Presupuesto General o de donaciones, así como de   origen privado, en virtud de la liberalidad de los particulares. También podrán   traer causa en financiaciones derivadas de cooperación internacional y las demás   formas que lleguen a instituirse para la alimentación económica de la CEV. Esta   pluralidad de ingresos contribuye a la solidez económica de la entidad, aspecto   del cual depende el óptimo funcionamiento de sus tareas operativas, la   factibilidad de hacer uso de diferentes técnicas y metodologías centradas en las   víctimas, especialmente en los territorios, y las fases de análisis y   publicación del informe final. La estabilidad económica también garantiza la   realización del mandato en el tiempo de labores establecido y asegura la   autonomía presupuestal de la institución.     

La Corte no   observa reparo de constitucionalidad alguno en las anteriores fuentes de   financiación de la CEV, expresión de la libertad de configuración del legislador   extraordinario (supra fundamento 3), como tampoco lo encontró al analizar   el artículo 10 del Decreto Ley 691 de 2017[377], que   establece los orígenes de los recursos con los cuales puede contar el Fondo   Colombia en Paz y que, entre otros, incluye (en los numerales l, 4, 5 y 8)   básicamente los mismos contenidos en el artículo 30 del Decreto Ley que   se analiza. Solo debe precisarse, como se hizo en esa oportunidad, que en virtud   del principio de legalidad del gasto, las partidas del Presupuesto General de la   Nación destinadas a formar parte de la financiación de la CEV, así como las   transferencias de recursos o bienes de entidades públicas a la CEV, deben   ser previstas en las leyes anuales de presupuesto y corresponder, en especial,   al componente de paz del Plan Plurianual de Inversiones, dentro del Plan   Nacional de Desarrollo, conforme al artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2016.   Además, tales asignaciones, debe satisfacer los demás requisitos legales y   reglamentarios ordinarios aplicables.    

De otra parte, debe clarificarse que las varias   fuentes de financiación de la CEV no relevan la obligación estatal de garantizar   la plena autonomía presupuestal y suficiencia de los recursos de la CEV, en la   medida en que hace parte de su institucionalidad, aunque sea transitoria, y en   razón a que está comprometida la realización de los fines de este relevante   mecanismo de justicia transicional, en los términos vistos con anterioridad. La   eficiencia y oportunidad de la financiación no puede depender de las donaciones   públicas o privadas ni de los recursos de cooperación internacional, así como   tampoco de “los demás que reciba en desarrollo de su objeto”, porque con ello se   estaría amenazando gravemente la garantía del derecho a la verdad de las   víctimas. En este sentido, si bien el artículo 30  analizado indica un conjunto de clases de recursos que eventualmente  pueden componer la financiación de la CEV, esto debe entenderse con excepción de   la alimentación de presupuesto público, la cual constituye una obligación   estatal, con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2017.    

293.2. El   segundo aspecto que regula el artículo 30 es el régimen aplicable para la   ejecución de los recursos y el patrimonio de la CEV. Según la norma, “se   ejecutarán conforme a las reglas de derecho privado, sin perjuicio de los   principios generales de la administración pública”. La Constitución no   excluye la posibilidad que ciertos recursos se ejecuten conforme a las reglas   del derecho privado, tal como es el caso del presupuesto de la CEV, conforme se   mostró en el análisis del artículo 3 del Decreto Ley bajo examen. Lo que sí   establece la Carta son los estándares a los que se debe someter tal ejecución,   que se identifican con los principios de igualdad, moralidad, eficacia,   economía, celeridad, imparcialidad  y publicidad, a los cuales se hizo   referencia en los fundamentos de esta sentencia (supra 5.4.4.).    

294. De esta manera, a juicio de la Corte, el artículo 30   no presenta problemas de constitucionalidad y, en consecuencia, será declarado   exequible.     

ARTÍCULO 31    

Artículo 31.   Transparencia. La CEV deberá adoptar las medidas   necesarias para que la ejecución de sus recursos se haga de manera transparente   procurando garantizar la austeridad en el gasto. La CEV promoverá la rendición   de cuentas y la veeduría ciudadana sobre la ejecución de los recursos, brindando   las garantías necesarias para ello.    

Intervenciones    

295. Sobre este artículo no se presentaron específicos problemas de   constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

296. El artículo 31  obliga a la CEV a adoptar   medidas para que la ejecución de sus recursos sea transparente, con el fin de lo   cual se proponen acciones como la rendición de cuentas y las veedurías   ciudadanas.    

297. La Sala debe indicar que el   artículo 270 de la Constitución consagró la posibilidad de que existieran   diversas formas de participación ciudadana para vigilar la gestión pública. En   desarrollo de este postulado, la ley 1757 de 2015, “[p]or la cual se dictan   disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la   participación democrática”, definió en su artículo 60 el concepto de control   social a lo público como “el derecho y el deber de los ciudadanos a   participar de manera individual o a través de sus organizaciones, redes sociales   e instituciones, en la vigilancia de la gestión pública y sus resultados”.   Dicho control puede ser ejercido por la ciudadanía de manera individual o a   través de organizaciones constituidas para tal fin, y tiene por objeto el   seguimiento y la evaluación de políticas públicas y la gestión de las   autoridades públicas o de los particulares que ejerzan funciones públicas[378].    

298. Las veedurías ciudadanas,   reguladas en la Ley 850 de 2003, son un mecanismo de control social de lo   público, a través del cual se ejerce la vigilancia sobre “las autoridades,   administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de   control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no   gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país,   encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación   de un servicio público (…) se ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles   en los que en forma total o parcial, se empleen los recursos públicos”[379]. Ahora bien, esta Corporación ha precisado que las veedurías ciudadanas no   pueden entenderse como un mecanismo que supla las funciones encomendadas por la   Constitución a las autoridades del Estado, específicamente a los organismos de   control y vigilancia[380].    

299. Por su parte, la figura de la   rendición de cuentas está prevista en el artículo 48 de la Ley 1757 de 2015, que   la define como “el proceso conformado por un conjunto de normas,   procedimientos, metodologías, estructuras, prácticas y resultados mediante los   cuales, las entidades de la administración pública del nivel nacional y   territorial y los servidores públicos informan, explican y dan a conocer los   resultados de su gestión a los ciudadanos, la sociedad civil, otras entidades   públicas y a los organismos de control, a partir de la promoción del diálogo”[381].    

300. Por todo lo anterior, es claro que tanto la veeduría ciudadana   como la rendición de cuentas son mecanismos válidos de control social de lo   público previstos por el legislador y de ascendencia constitucional, que   contribuyen a que la ejecución de los recursos de la CEV sea transparente y   eficiente. Sin embargo, debe precisar este Tribunal que dichos mecanismos no   suplen, sustituyen ni desplazan la función de control fiscal propia de la   Contraloría General de la República. De acuerdo con el artículo 267 de la   Constitución, el control fiscal es una función pública autónoma cuyo ejercicio   corresponde a la Contraloría General de la República, “la cual vigila la   gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que   manejen fondos o bienes de la Nación”.    

Esta Corporación ha señalado,   con fundamento en el citado artículo constitucional, que el control fiscal es   amplio, por cuanto son sujetos de este tanto las entidades públicas como los particulares,   siempre y cuando tengan bajo su cargo fondos o bienes de la Nación. Así pues, la   calidad de sujeto de control fiscal se determina únicamente con base en la   circunstancia de que en su gestión fiscal la entidad tenga a su cargo recursos   públicos o patrimonio estatal y no a partir de la naturaleza pública o privada,   de sus funciones, de su régimen ordinario o especial o de su pertenencia al   nivel central o descentralizado de la administración[384].    

301. Por ende, habida cuenta de que   dentro del presupuesto de la CEV se encuentran recursos del Presupuesto General   de la Nación, tal como lo establece el artículo 30 del Decreto Ley 588 de 2017,   el control fiscal no se suple con controles sociales a lo público.  Así   entonces, se advierte que el artículo 31 del Decreto 588 de 2017 es   constitucional, teniendo en cuenta que los controles sociales allí contemplados   a la ejecución de los recursos de la CEV, es decir, las veedurías ciudadanas y   la rendición de cuentas, no sustituyen ni reemplazan las funciones de control y   vigilancia fiscal. Esto, debido a que se trata de mecanismos complementarios que   contribuyen a garantizar la transparencia y eficiencia en la gestión fiscal de   los recursos de la CEV.    

302. De este modo, la   Sala considera que el artículo 31 del Decreto Ley 588 de 2017 es constitucional   y declarará su exequibilidad.    

5.4.5.2.3.TÍTULO VII. Comité de Seguimiento y   Monitoreo    

ARTÍCULO 32    

Artículo 32. Comité de   Seguimiento y Monitoreo. Se   creará un Comité de seguimiento y monitoreo a la implementación de las   recomendaciones de la CEV, que entrará en funcionamiento una vez se haya   publicado el informe final.    

Para el   cumplimiento de su tarea se facilitará la interlocución con diferentes entidades   y organizaciones de víctimas y de Derechos Humanos, entre otras. Este comité   estará integrado por representantes de distintos sectores de la sociedad,   incluyendo organizaciones de víctimas y de Derechos Humanos, entre otras. El   comité rendirá informes periódicos de seguimiento a las recomendaciones. Estos   informes deberán contar con un enfoque territorial, diferencial y de género. El   comité tomará las medidas necesarias para difundir sus informes ampliamente en   los medios de comunicación de ámbito nacional y regional.    

El Gobierno   nacional garantizará la financiación del comité para el cumplimiento de sus   funciones.    

El pleno de los   Comisionados de la CEV reglamentará el procedimiento para su composición,   funcionamiento, mecanismo de selección y duración.    

Intervenciones    

303. En relación con artículo no se presentaron específicos problemas de   constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

304. El artículo 32 se refiere a la conformación y funcionamiento del   Comité de Seguimiento y Monitoreo, que es la instancia encargada de verificar el   cumplimiento de las recomendaciones que debe emitir la Comisión en su informe   final (Art. 13.15 del Decreto Ley 588 de 2017). La disposición indica que “se   creará” dicho órgano y entrará en funcionamiento una vez se haya publicado   el informe final. No obstante la forma equívoca de redacción utilizada el   enunciado normativo, en criterio de la Sala, el precepto crea directamente el   Comité, solo que posterga su entrada en funcionamiento para el momento en que se   haya publicado el informe final. Esta interpretación se funda en que, conforme   al último inciso del artículo 32, solo se confiere competencia a la CEV para   reglamentar el procedimiento para su composición, funcionamiento, mecanismo de   selección y duración. La creación, en cambio, compete al Legislador y no hay   ninguna razón relevante que conduzca a la conclusión de que se requiere otro   acto normativo, distinto al analizado, para el surgimiento de la institución.    

305. Ahora bien, la disposición indica que el   Comité de Seguimiento y Monitoreo estará conformado por representantes de   distintos sectores de la sociedad, incluyendo organizaciones de víctimas y de   Derechos Humanos, entre otras, y tendrá interlocución, también, “con   diferentes entidades y organizaciones de víctimas y de Derechos Humanos, entre   otras”. En el marco de sus funciones, el Comité deberá rendir informes   periódicos sobre el seguimiento efectuado al cumplimiento de las   recomendaciones, los cuales deberán contar con un enfoque territorial,   diferencial y de género y ser difundidos ampliamente en los medios de   comunicación de ámbito nacional y regional. El precepto señala, así mismo, que   el Gobierno nacional garantizará la financiación del Comité y que el Pleno de   los Comisionados de la CEV reglamentará el procedimiento para la composición,   funcionamiento, mecanismo de selección y duración.    

306. De acuerdo con los fundamentos de esta   sentencia, el informe final usualmente contiene un conjunto de recomendaciones   relativas a reparaciones en favor de las víctimas. Así mismo, según el artículo   13.5. del Decreto objeto de control, deberá incorpora recomendaciones orientadas   a evitar que los crímenes vuelvan a ocurrir. Además de esto, en el informe la   CEV puede recomendar prácticas de reparación simbólica y actos de   reconciliación. Por estas razones, la satisfacción de los derechos de las   víctimas y las comunidades afectadas a la verdad y a la memoria, así como las   garantías de no repetición y, en cierta medida, la reparación (Art. 1   transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017) depende del cumplimiento de las   recomendaciones efectuadas por la CEV. En este sentido, la Sala considera que la   creación del Comité de Seguimiento y Monitoreo a las recomendaciones constituye   una salvaguarda a tales derechos y, en consecuencia, se halla acorde con los   mandatos superiores.    

307. Por otra parte, la integración del   Comité por representantes de distintos sectores de la sociedad, incluyendo   organizaciones de víctimas y de Derechos Humanos, entre otras, y la exigencia de   una amplia difusión, nacional y regional, así como la inclusión del enfoque   diferencial y de género en los informes sobre el cumplimiento a las   recomendaciones son materializaciones del mandato constitucional contenido en el   parágrafo 1º del artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, de modo   que se hallan acordes con la Carta. Conforme a esta disposición, el SIVJRNR “tendrá   un enfoque territorial, diferencial y de género, que corresponde a las   características particulares de la victimización en cada territorio y cada   población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres y   de los niños y niñas víctimas del conflicto armado. El enfoque de género y   diferencial se aplicará a todas las fases y procedimientos del Sistema, en   especial respecto a todas las mujeres que han padecido o participado en el   conflicto. La conformación de todos los componentes del Sistema Integral   deberá tener en cuenta la participación equitativa entre hombres y mujeres con   respeto a la diversidad étnica y cultural y los principios de publicidad,   transparencia, participación ciudadana…”    

308. En materia de recursos destinados a su   funcionamiento, el artículo analizado prevé que “el Gobierno nacional   garantizará la financiación del comité para el cumplimiento de sus funciones”.   Esta norma resulta crucial en términos del seguimiento a las recomendaciones   formuladas por la CEV, pues asegura el inicio y la continuidad de las labores   del Comité, de su personal y sus gastos de funcionamiento. En este sentido, la   disposición resulta también instrumental en la satisfacción de los derechos de   las víctimas a la verdad y a las garantías de no repetición (Art. 1 transitorio   del Acto Legislativo 01 de 2017), dada la vinculación con estos del cumplimiento   efectivo de las recomendaciones cuyo seguimiento se encarga al Comité. En   consecuencia, la norma se encuentra en armonía con las disposiciones   constitucionales.    

309. Por último, el artículo analizado indica que   el Pleno de los Comisionados de la CEV reglamentará el procedimiento para la   composición, funcionamiento, mecanismo de selección y duración. Este precepto   coincide con el artículo 23.11 del Decreto 588 de 2017, que al ser examinado por   la Sala fue encontrado compatible con los mandatos constitucionales, sobre la   base de que la experticia, la experiencia y el conocimiento por parte de la CEV,   una vez cumplido su mandato, la habilitan para proceder a la reglamentación de   un Comité de esta naturaleza.    

310. La Corte concluye, en consecuencia, que el   artículo 32 del Decreto Ley 588 de 2017 es compatible con la Carta Política y   declarará su exequibilidad.    

5.4.5.2.4.TÍTULO VIII. Disposiciones finales    

ARTÍCULO 33    

Artículo 33. Vigencia. El presente decreto-ley rige a partir de   la fecha de su publicación.    

Intervenciones    

311. Respecto de este artículo no se presentaron específicos problemas   de constitucionalidad por los intervinientes.    

Análisis    

312. El artículo 33 establece la usual regla de vigencia del   Decreto Ley 588 de 2017, a partir de su promulgación, la cual no presenta efecto   alguno de inconstitucionalidad y, por consiguiente, será declarada exequible.    

VI. DECISIÓN    

En mérito de   lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y   por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada dentro   del presente proceso.    

Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los   artículos 1 a 15, 17, 19 a 24, 26 a 28 y 30 a 33 del   Decreto Ley 588 de 2017.    

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 16 del Decreto   Ley 588 de 2017, salvo:    

(i) La expresión: “[c]onforme a lo   dispuesto en el artículo 21 de la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho   de Acceso a la Información Pública Nacional,   Ley 1712 de 2014, no son oponibles las reservas en materia de   acceso a la información pública frente a las violaciones de los Derechos Humanos   o infracciones al DIH”, contenida en el inciso 1º, que se declara   CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, en el entendido de que esta inoponibilidad a la   CEV se extiende a todo tipo de información, no solo a la que verse sobre   violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH.    

(ii) La expresión “reserva alguna”,   contenida en el inciso 1º, que se declara CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, en   el entendido de que se refiere a información reservada, clasificada o derivada   de cualquier otro tipo de limitación a su acceso.    

(iii) La expresión “en tratándose de   información contenida en documentos de inteligencia y contrainteligencia, previo   a su acceso, deberá garantizarse por escrito su reserva legal, seguridad y   protección de la información, especificando la imposibilidad de su reproducción   en forma mecánica o virtual”, contenida en el parágrafo 2, que se declara   CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, en el entendido de que esta información no puede   ser relativa a violaciones de derechos humanos, infracciones al DIH o crímenes   de lesa humanidad, en relación con la cual no se admite limitación alguna.    

Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 18 del Decreto Ley 588   de 2017, salvo:    

(i) La expresión “pudiendo establecer las   condiciones de confidencialidad”, contenida en el inciso 1º, que se   declara CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, en el entendido de que esta   posibilidad debe sujetarse, en materia de información pública, a los parámetros   de la información reservada y clasificada de los artículos 18 y 19 de la Ley   1712 de 2014, Estatutaria de Transparencia y del Derecho de Acceso a la   Información Pública Nacional, y 24 de la Ley 1755 de 2015, Estatutaria del   Derecho de Petición.      

(ii) La expresión “en los términos en que   se pacten con la ciudadanía”, contenida en el parágrafo, que se declara   CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, en el entendido de que se refiere a información   sobre datos personales, en relación con la cual es necesario el consentimiento   previo, expreso e informado de su titular, de conformidad con la Ley 1581 de   2012, Estatutaria sobre la Protección de Datos Personales.    

Quinto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 25 del Decreto Ley 588   de 2017, salvo la expresión “y las demás que señale el reglamento interno”,   contenida en el inciso 1º, que se declara INEXEQUIBLE.         

Sexto.- Declarar   EXEQUIBLE  el artículo 29 del Decreto Ley 588 de 2017, salvo la   expresión “que será aplicado por la Comisión establecida en el artículo 14   transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017”, contenida en el inciso 2º,  que se declara INEXEQUIBLE.    

Notifíquese, comuníquese y envíese a la Relatoría de   la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Impedimento aceptado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE   LA MAGISTRADA    

 GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

A LA SENTENCIA   C-017/18    

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA   CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION-Validez   de la inviolabilidad de las opiniones de los comisionados (Aclaración de voto)    

Ref.: Expediente RDL-009    

Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 588 de   2017 “por el cual se organiza la Comisión para el Esclarecimiento de la   Verdad, la Convivencia y la no Repetición.”    

Magistrada Ponente    

Diana Fajardo Rivera    

Con el respeto acostumbrado a las   sentencias adoptadas por la Corte, aclaro el voto respecto de lo decidido por la   Sala Plena en el fallo C-017 del 1° de marzo de 2018 (M.P. Diana Fajardo   Rivera), la cual adelantó el control previo, automático e integral de   constitucionalidad del Decreto Ley 588 de 2017 “por el cual se organiza la   Comisión de la Verdad, la Convivencia y la no Repetición.”    

1. La presente aclaración se   concentra en el análisis de constitucionalidad del artículo 29 del decreto   objeto de examen.   Este precepto consagra la inviolabilidad de las   opiniones de los comisionados que integran la Comisión de la Verdad.  Para   ello, la norma original preveía tres reglas específicas: (i) las opiniones,   conclusiones, recomendaciones, informes y análisis de los comisionados,   adoptados en cumplimiento de los objetivos, funciones y mandato de la Comisión,   no podrán ser cuestionados judicial o disciplinariamente; y (ii) los   comisionados tienen el régimen penal propio de los magistrados de la Corte   Suprema de Justicia y el régimen disciplinario previsto para los magistrados de   la jurisdicción especial para la paz y a través del órgano creado por el   artículo 14 transitorio del Acto Legislativo 1 de 2017.    

La Corte declaró la exequibilidad   del precepto, salvo la regla sobre el régimen disciplinario de los comisionados.   Para ello, consideró que las inviolabilidades son aceptables en el Estado   Constitucional, cuando las mismas sean imprescindibles para la protección de la   independencia y autonomía de sus beneficiarios, como sucede en el caso de los   congresistas. Asimismo, se consideró que la validez de la inviolabilidad depende   que el mismo se concentre en aquellas actuaciones propias del ejercicio de la   función respectiva, sin que pueda extenderse a aquellas conductas comunes del   funcionario.  En la medida en que estas dos condiciones eran cumplidas por   la norma mencionada, la misma resultaba constitucional.    

2. No obstante, la Sala advirtió   que la sentencia C-674 de 2017[385]  había decidido que la comisión disciplinaria creada por el mencionado   artículo 14 transitorio, sustituía la Constitución y, en particular, el eje   estructural de la separación de poderes, en su componente de imparcialidad   judicial. Por lo tanto, en la medida en que dicha norma había sido excluida del   orden jurídico, también debía declararse la inconstitucionalidad del aparte   normativo que la referenciaba.  Por ende, se decidió la inexequibilidad de   la expresión “que será aplicado por la Comisión establecida en el artículo 14   transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017”.  En ese sentido, la   mayoría consideró que el régimen disciplinario de los comisionados sería el   mismo que los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución disponen para los   magistrados de las altas cortes de justicia.    

3. Estoy de acuerdo con la   argumentación planteada por la Sala, aunque también encuentro que la misma dejó   de analizar un aspecto importante, relativo a si la inviolabilidad planteada   tenía un alcance tal que proscribiera la acción de tutela contra las decisiones   de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad – CEV.     

Considero que la respuesta a este   interrogante es negativa.  En efecto, la norma analizada debe ser   interpretada en su genuino sentido, esto es, que la misma no desvirtúa el   ejercicio de la acción de tutela contra las actuaciones institucionales de la   CEV.  Así, debe distinguirse entre la inviolabilidad que el decreto dispone   para los comisionados, la cual es personal y se predica exclusivamente del   ejercicio de sus funciones, y la posibilidad de control judicial de las   actuaciones de la CEV, la cual opera cuando las mismas lleguen a amenazar o   vulnerar derechos fundamentales.  Estos dos ámbitos son compatibles, por lo   que la inviolabilidad en comento opera como una protección personal, que asegura   la independencia e imparcialidad de los comisionados, sin que ello signifique   que, desde un ámbito institucional, las actuaciones de la CEV puedan ser objeto   de control judicial, en tanto expresiones de la actividad del Estado y del   ejercicio de la función pública.    

Como lo explica la sentencia, la   compatibilidad del régimen de inviolabilidad y la Constitución descansa   exclusivamente sobre la necesidad, de proteger la autonomía e independencia en   el ejercicio de las funciones respectivas.  Sin embargo, tal estatus tiene   carácter excepcional y restringido.  Lo primero, porque dicho mecanismo   procede cuando es el único mecanismo que garantiza los valores mencionados, como   sucede con la inviolabilidad parlamentaria, que tiene como finalidad de proteger   un debate democrático vigoroso e independiente.  Lo segundo, porque la   inmunidad se restringe a aquellas actuaciones que (i) hagan parte de las   funciones del servidor público titular de ese régimen; y (ii) requieran la   inviolabilidad como única alternativa para la garantía de la independencia y   autonomía en el ejercicio de las funciones. Así, tratándose de la inviolabilidad   parlamentaria, la Corte ha señalado en su jurisprudencia que “esta garantía   tiene por objeto asegurar la independencia de los congresistas frente a las   interferencias de los demás poderes del Estado y su cumplimiento, por   consiguiente, es prenda del correcto funcionamiento de la democracia. La   inviolabilidad, sin embargo, no puede entenderse por fuera de su misión tutelar   propia, pues, de otorgársele una extensión ilimitada, no sería posible deducir a   los congresistas responsabilidad política, penal y disciplinaria en ningún caso.   Los artículos 133 (responsabilidad política del congresista frente a sus   electores), 183 (responsabilidad del congresista por violación del régimen de   incompatibilidades, inhabilidades y de conflicto de interés, destinación   indebida de dineros públicos y tráfico de influencias), 185 (responsabilidad   disciplinaria) y 186 (responsabilidad penal) de la Constitución Política,   imponen al congresista una serie de deberes que se proyectan en el ejercicio de   su función pública de emisión del voto, la cual no puede ponerse al servicio de   propósitos y objetivos que la Constitución y la ley repudian.”[386]    

Con base en esta distinción, que en   lo pertinente es aplicable en el presente asunto, encuentro que si bien es   compatible con la Constitución que los comisionados de la CEV gocen de un   régimen de inviolabilidades, el mismo debe cumplir con las condiciones expuestas   y, además, debe salvaguardar la posibilidad de ejercer el control judicial de   las actuaciones de dicha Comisión, a través de los mecanismos previstos por el   ordenamiento jurídico para el efecto. Esto bajo el entendido que es un rasgo   propio de las democracias constitucionales la inexistencia de actuaciones   estatales que queden por fuera de dicha posibilidad de escrutinio judicial[387].   Adicionalmente, no puede perderse de vista que la CEV tiene la condición propia   de autoridad pública, en los términos del artículo 86 de la Constitución, razón   por la cual es evidente la legitimidad por pasiva para la formulación de la   acción de tutela y respecto de aquellas decisiones de la CEV que tengan la   virtualidad de afectar derechos fundamentales.    

Estos son los motivos de mi   aclaración de voto.    

Fecha ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL   MAGISTRADO    

JOSÉ FERNANDO REYES   CUARTAS    

A LA SENTENCIA   C-017/18    

COMISION PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICION   EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION   DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Límites   (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente RDL-009    

Revisión automática de constitucionalidad del Decreto Ley 588 de   2017, “[p]or el cual se organiza la Comisión para el Esclarecimiento de la   Verdad, la Convivencia y la No Repetición”.    

Magistrada   Ponente:    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Respetuosamente presento aclaración de voto a la sentencia proferida   en el asunto de la referencia.    

1.   Puntualmente, quiero dejar sentada mi aclaración   de voto en torno a las consideraciones expuestas por la Sala Plena frente al   artículo 29 del Decreto Ley 588 de 2017. En tal sentido, a pesar de que comparto   la declaración de constitucionalidad, estimo que la ponencia debió presentar una   serie de precisiones frente al trabajo de la Comisión para el Esclarecimiento de   la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (en adelante, CEV), tal como se   pasa a explicar.    

2.   La ponencia destacó que la disposición contenida   en el primer inciso del artículo referido asegura la independencia del CEV y, en   esa medida, no contraría la Carta Política. Paralelamente, resolvió declarar la   inexequibiliad del régimen disciplinario establecido para los miembros de esa   Comisión y decretó que los mismos estarían sujetos a los parámetros establecidos   en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política, esto es, el   reglamento de los magistrados de las Altas Cortes.    

3.   En este sentido, estimo que la posición   mayoritaria omitió hacer referencia a los límites que posee la CEV en torno a la   divulgación de información relacionada con la responsabilidad de los terceros en   el conflicto. Puntualmente, considero que en ese ámbito la potestad de esa   entidad no es absoluta y se encuentra limitada por la garantía efectiva al   derecho fundamental al debido proceso de esos individuos. Tal conclusión, a su   vez, responde a las indicaciones presentadas por la Oficina del Alto Comisionado   de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre ese asunto.    

4.   Concretamente, esa autoridad sostuvo que, en   desarrollo de sus atribuciones, las comisiones de la verdad pueden encontrar   información que permita identificar a los autores de las conductas que se están   investigando y, como resultado de ello, deberán valorar si se divulga o no esa   documentación. Sobre esa circunstancia, la Oficina del Alto Comisionado señaló   lo siguiente:    

“Mientras que el imperativo de la verdad   empuja a la comisión a divulgar información que pone de manifiesto   responsabilidades individuales, el interés por preservar entre otras cosas las   garantías de debido proceso y la precisión de los informes debe hacer que la   comisión reflexione cuidadosamente sobre su respuesta y establezca una   estrategia clara. || En las audiencias públicas, es posible que las víctimas o   los testigos deseen señalar a las personas que saben que han estado implicadas   en los abusos. En ese caso la comisión debe recurrir a algún procedimiento que   permita a las personas señaladas responder a las acusaciones formuladas contra   ellos. En general es aconsejable, no obstante, no permitir que las personas   acusadas interroguen directamente a sus acusadores. || También es probable que   la comisión acopie gran cantidad de información en el curso de la toma de   declaraciones y de sus investigaciones que señalen a muchos autores concretos.   Mientras que ese tipo de información puede obtenerse en sesiones privadas, la   comisión ha de decidir si es conveniente identificar a esas personas en su   informe. Antes de ser así identificados, los acusados deben como mínimo tener la   oportunidad de responder a las acusaciones, quizá en forma de escrito presentado   a la comisión una vez que han sido informados de las acusaciones”[388].    

5.    Aunado a lo anterior, sostuvo que “(…) la   comisión habrá de asegurarse de que la información sea fiable y compatible con   las normas mínimas de prueba que ha establecido para sí misma. […] Cuando una   comisión identifica a personas en su informe, debe indicar claramente que sus   conclusiones no constituyen una conclusión de culpabilidad legal o penal”[389].    

6.   Con fundamento en tales parámetros y como se   anticipó, la Corte debió presentar algunas precisiones a la CEV en torno al   tratamiento de la información que permite inferir la responsabilidad de algún   ciudadano en la comisión de los hechos o conductas que revistan las   características de delitos, pues en ningún caso se puede prescindir de   garantizar el debido proceso, así como el goce efectivo de los derechos   fundamentales, de quienes sean mencionados, máxime cuando la verdad a la que   llega esa entidad responde a una construcción efectuada por un colectivo   diverso, con distintos intereses e ideologías.    

7.   Por las razones expuestas, presento aclaración de   voto a la decisión tomada en la sentencia C-017 de 2018.    

Fecha ut supra,    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

[1] Ver, entre otras, sentencias, C-579 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt; C-771 de 2011. M.P. Nilson Pinilla Pinilla   y C-370 de 2006.  M.P. Manuel José Cepeda.    

[2]  A/HRC/34/3/Add.3, Informe anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para   los Derechos Humanos sobre la situación de los Derechos Humanos en Colombia,   2016.    

[3] Ver, entre otras, Comunicado de la Mesa por la Verdad,   disponible en:   http://víva.org.co/attachments/article/SOS/Comunicado%20Mesa%20por%20Ia%20Verdad.pdf     

[4] Sentencia C-670 de 2001. M.P.  Manuel José Cepeda.    

[5] Sentencia C-670 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda.    

[6] Sentencias C-951 de 2014. M.P.  Martha Victoria   Sáchica y C-540 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio (parágrafo 3.9.34), entre   otras.    

[7] Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala. Corte   Interamericana de Derechos Humanos.    

[8]   Intervención suscrita por Francisco José de Roux Rengifo, Carlos Guillermo   Ospina Galvis, Lucía Victoria González Duque, Alejandro Valencia Villa,   Alejandra Miller Restrepo, Saúl Alfonso Franco Agudelo, Alfredo Molano Bravo,   Ángela Salazar Murillo, Marta Ruiz Naranjo, Carlos Martín Beristain y María   Patricia Tobón Yagarí, comisionados electos por el Comité de Escogencia creado   mediante el parágrafo 1º, artículo 7, del Acto Legislativo 01 de 2017 y   organizado en el Decreto Ley 587 de 2017. La intervención fue allegada a la   Secretaría General de la Corte el 6 de febrero de 2018.      

[9] Gobierno nacional, Oficina del Alto Comisionado de las   Naciones Unidas para los Derechos Humanos, ICTJ, CCJ, Colombia Diversa, Red   Colombiana de Lugares de Memoria, Museo Itinerante de la Memoria y la Identidad   de los Montes de María, Alianza Cinco Claves, Centro de Memoria del Conflicto,   Casa de la Mujer, Organización H.I.J.O.S., Casa de la Memoria de Tumaco,   Asociación Cristiana Menonita para la Justicia, la Paz y la Acción No Violenta,   CITpax, Genus DH: Semillero de investigación de formación en Derechos Humanos y   Género – Corporación Universitaria del Cauca, Fundación Rodeemos el Diálogo ReD,   Corporación Colectivo Sociojurídico Orlando Fals Borda, Universidad Libre,   Pontificia Universidad Javeriana de Colombia, Universidad Nacional de Colombia,   Edwin Arturo Muñoz Murillo y Catalina Boada Acosta, Marcela Briceño Donn y Diana   Margarita Fuentes Becerra.    

[10] ICTJ, Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones   Unidas para los Derechos Humanos e intervención conjunta de la CCAJAR  y   otros.    

[11] Al respecto, se pronunciaron el ICTJ, la   Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los   Derechos Humanos y, en intervención conjunta, la CCAJAR y otros.    

[12] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas   para los Derechos Humanos, ICTJ, Casa de la Mujer, Genus DH: Semillero de   investigación de formación en Derechos Humanos y Género – Corporación   Universitaria del Cauca, Universidad de los Andes, Edwin Arturo Muñoz Murillo y   Catalina Boada Acosta.    

[13] Cfr. Intervenciones de la Defensoría del Pueblo, del ICTJ, del Consejo Nacional de Paz Afrocolombiano (CONPA), de la   Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los   Derechos Humanos y de Marcela   Briceño Donn y Diana Fuentes.    

[14] Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las   Naciones Unidas para los Derechos Humanos, y Marcela Briceño Donn y Diana Fuentes.    

[15] Gobierno nacional, CCJ, Rodrigo Uprimny Yepes, Vivian   Newman Pont, Mauricio Albarracín Caballero, María Paula Ángel Arango y Ana María   Ramírez Mourraille; Edwin Arturo Muñoz Murillo y Catalina Boada Acosta; Marcela   Briceño Donn y Diana Margarita Fuentes Becerra.    

[17] Intervención suscrita por Rodrigo Uprimny Yepes y otros   ciudadanos.    

[18] CCAJAR    

[19] Cfr. Intervención suscrita por el ciudadano   Rodrigo Uprimny Yepes y otros e intervención de la Corporación Colectivo de   Abogados José Alvear Restrepo.    

[20] ICTJ    

[21] Intervención suscrita por Rodrigo Uprimny Yepes y otros   ciudadanos.    

[22] Universidad del Rosario, CCAJAR y otros, y Comité de   Víctimas de la Guerrilla.    

[23] Intervenciones de la Fiscalía General de la Nación, la   Defensoría del Pueblo, el ICTJ,  la Alianza Cinco Claves y Eduardo Pizarro Leongómez.    

[24] Intervenciones de Marcela Briceño Donn y Diana Fuentes y de CODHES.    

[25] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas   para los Derechos Humanos, ICTJ, CCJ, Red Colombiana de Lugares de Memoria,   Corporación Viva la Ciudadanía, Genus DH: Semillero de investigación de   formación en Derechos Humanos y Género – Corporación Universitaria del Cauca,   Fundación Rodeemos el Diálogo ReD, Corporación Colectivo Sociojurídico Orlando   Fals Borda, Rodrigo Uprimny Yepes, Vivian Newman Pont, Mauricio Albarracín   Caballero, María Paula Ángel Arango y Ana María Ramírez Mourraille; Edwin Arturo   Muñoz Murillo y Catalina Boada Acosta; y Marcela Briceño Donn y Diana Margarita   Fuentes Becerra.    

[26] Ruta Pacífica de las Mujeres, Red Colombiana de Lugares   de Memoria, Museo Itinerante de la Memoria y la Identidad de los Montes de   María, Centro de Memoria del Conflicto, Casa de la Mujer, CITpax, Fundación   Rodeemos el Diálogo ReD, Corporación Colectivo Sociojurídico Orlando Fals Borda,   Pontificia Universidad Javeriana de Colombia, Edwin Arturo Muñoz Murillo y   Catalina Boada Acosta.    

[27] Incorporado por el Decreto Ley 121 de 2017, “[p]or   el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”.    

[28] Cfr. Sentencias C-579 de 2013. M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub; y C-180 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[29]   Sentencia C-224 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. S.P.V. Luis Guillermo Guerrero   Pérez, Alberto Rojas Ríos y María Victoria Calle Correa. A.V. Alejandro Linares   Cantillo; y C-438 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. S.P.V. Gloria   Stella Ortiz Delgado. A.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares   Cantillo y Antonio José Lizarazo Ocampo.    

[30] En la providencia C-160 de 2017. M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado, la Corte Constitucional señaló que la entrada en vigencia del   Acto Legislativo se verificó el 30 de noviembre de 2016, tras examinar la   satisfacción de los requisitos referidos en la Sentencia C-699 de 2016. M.P.   María Victoria Calle Correa, para cumplir con el cierre del proceso de   refrendación popular.    

[31] M.P. María Victoria Calle Correa.    

[32] Eje estructurado a partir del contenido normativo de   los artículos 1, 6, 113 y 121 de la C.P., y que informa toda su parte orgánica.    

[33] Cfr., las sentencias C-970 de 2004. M.P. Rodrigo   Escobar Gil y C-971 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Con fundamento en   lo considerado por la Corte en la Sentencia C-1040 de 2005. M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa, entre otras, se afirmó que esta habilitación era constitucional   en la medida en que: “(i) las condiciones que rodean la delegación   evitan que el legislador se vea privado de su competencia, (ii) la habilitación   remite al ejercicio transitorio y en un ámbito delimitado de la función   legislativa, y (iii) no se suprimen los controles interorgánicos que preservan   el equilibrio entre los poderes públicos y aseguren la supremacía   constitucional”.    

[34] Pese a que el Artículo 2 del Acto Legislativo 01 de   2016 no previó, como sí lo hizo el Artículo 1º ibídem para el caso de las   leyes proferidas en ejercicio de la habilitación por la vía rápida, que el   control jurisdiccional sería único; en la Sentencia C-699 de 2016 se concluyó   que también lo era. Lo anterior, en aplicación del principio de interpretación   sistemática, afirmando que por regla general en el marco constitucional el   control integral configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional   absoluta. No obstante, agregó que: “8. Lo anterior no obsta para que un decreto ley especial sujeto a   control automático, luego sea objeto de ulterior revisión por vicios   sobrevinientes, como por ejemplo los que resulten de una reforma constitucional,   o de una modificación del decreto ley. Tampoco se opone a que, en el control de   estos decretos, se presenten subsiguientes demandas por problemas objetivos y trascendentales cubiertos con cosa juzgada aparente (…).”    

[35] Cfr. Sentencias C-644 de 2017. M.P. Diana   Fajardo Rivera. A.V. Diana Fajardo Rivera, Alejandro Linares Cantillo, Antonio   José Lizarazo Ocampo y Alberto Rojas Ríos;   C-174 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa. A.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz   Delgado y Alberto Rojas Ríos. S.P.V. y A.V. Alejandro Linares Cantillo y   Antonio José Lizarazo Ocampo.    

[36] Una   comparación exhaustiva y en detalle al respecto, puede verse en las sentencias   C-565 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera. S.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez,   Carlos Bernal Pulido y Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alejandro Linares   Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Alberto Rojas Ríos y Diana Fajardo   Rivera;  y C-644 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera. A.V. Alejandro Linares   Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Alberto Rojas Ríos y Diana Fajardo   Rivera. Las sentencias que ilustran el camino que ha seguido la consolidación de   la metodología de control de los decretos leyes para la paz puede verse   fundamentalmente en las sentencias C-160 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado. S.V. Alejandro Linares Cantillo y Antonio José Lizarazo Ocampo. A.V.   Luis Guillermo Guerrero Pérez, María Victoria Calle Correa y Gloria Stella Ortiz   Delgado; C-174 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa. S.P.V. y A.V. Antonio   José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo. A.V. Luis Guillermo Guerrero   Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado y Alberto Rojas Ríos; y C-224 de 2017. M.P.   Alberto Rojas Ríos. S.P.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez, María Victoria Calle   Correa y Alberto Rojas Ríos. A.V. Alejandro Linares Cantillo.    

[37]   “Art. 115.- El Presidente de la República es Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y   suprema autoridad administrativa. // El Gobierno Nacional está formado por el   Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de   departamentos administrativos// El Presidente y el ministro o director de   departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el   gobierno (…).”    

[38]   “Art. 169.- El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su   contenido, (…).”    

[39]   Aunque en providencias tales como la C-331 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado. S.V. Alejandro Linares   Cantillo. A.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gloria Stella Ortiz Delgado, no se incluyó en la síntesis conceptual   la consideración del título y de la exposición de motivos como aspectos de   forma  a ser valorados, en el caso concreto sí se tuvieron en cuenta como referente   de análisis. En cuanto a la invocación de las facultades, su inclusión como   requisito de forma tampoco se efectuó en las providencias C-160 de 2017, Cit.,   C-253 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. S.P.V. Alejandro Linares Cantillo y Antonio José   Lizarazo Ocampo. A.V. Gloria Stella Ortiz Delgado y Aquiles Arrieta Gómez; y C-331 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado. S.V. Alejandro Linares   Cantillo. A.V. Gloria Stella Ortiz Delgado y Luis Guillermo Guerrero Pérez. Sin embargo, al adelantarse el estudio   del caso concreto sí se hizo referencia a este aspecto tanto en la C-160 de 2017   como en la C-331 de 2017 citadas.     

[40] Se trata de días calendario, según se precisó en la   Sentencia C-331 de 2017,   Cit.    

[41] La   fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 fue objeto de   consideración por la Corte Constitucional en la decisión C-160 de 2017, Cit.    

[42]   Sentencia C-331 de 2017, Cit.    

[44] Estos derechos deben leerse de manera armónica y   sistemática con el Convenio 169 de 1989 de la OIT, instrumento   incorporado al bloque de constitucionalidad (Cfr., entre muchas otras,   las Sentencias; SU-383 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-704 de 2006. M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto; T-376 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa y   C-463 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa) y con la Declaración de   Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas de 2006, que recoge la   interpretación actualizada de la comunidad internacional en la materia (Cfr.   Sentencias T-376 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa y C-389 de 2016. M.P.   María Victoria Calle Correa, entre otras).    

[45] Cfr. Sentencia SU-039 de 1997. M.P. Antonio   Barrera Carbonell.    

[46] M.P.   Álvaro Tafur Galvis.    

[47] Sentencia SU-383 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[48] El precedente puede observarse en las Sentencias C-030   de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-196 de 2012. M.P. María Victoria Calle   Correa; y C-389 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.    

[49] Si bien el Convenio 169 de 1989 se refiere a   “pueblos indígenas y tribales” y, en Colombia no existen comunidades que se   afirmen tribales, la Corte consideró, desde la sentencia C-169 de 2001. M.P.   Carlos Gaviria Díaz, que pueblos indígenas y comunidades negras comparten   condiciones de vulnerabilidad, así como la voluntad de considerarse pueblos   cultural y étnicamente diferenciados, así que debían aplicarse a ambos grupos   estos derechos, en lo que sean compatibles con las características de cada   pueblo. Actualmente, la jurisprudencia consolidada del Tribunal hace referencia,   como destinatarios de los derechos derivados de la identidad y la diversidad   étnica, a pueblos indígenas, comunidades negras o afrodescendientes, comunidades   o pueblos de palenque, al pueblo raizal y al pueblo gitano o rom.    

[50] Para una descripción del conjunto de subreglas que   guían la consulta previa, se remite la sentencia T-129 de 2011, donde se efectuó   una sistematización adecuada de la jurisprudencia constitucional; y a las   sentencias C-030 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-175 de 2009. M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva; C-196 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa; y C-389   de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa, en el plano del control abstracto de   constitucionalidad.    

[51] Se pronunciaron sobre los aspectos procedimentales del   Decreto, con mención de unos u otros elementos de los que se indican a   continuación en el texto de la sentencia, el Procurador General de la Nación, el   Gobierno Nacional, la Defensoría del Pueblo, el ICTJ, la CCJ,   CODHES,  Colombia Diversa, Ruta Pacífica de las Mujeres, Alianza Cinco Claves,   Movice, Colectivo Jurídico Orlando Fals Borda, Centro de Memoria del Conflicto,  Corporación Viva la Ciudadanía,   Casa de la Mujer, CITpax, Fundación   Rodeemos el Diálogo, Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, de   Los Andes, Libre y Nacional de Colombia y los ciudadanos Edwin Arturo Muñoz   Murillo, Catalina Boada Acosta, Marcela Briceño Donn, Diana Margarita Fuentes   Becerra y Pablo Cala.    

[52] Ver, en   especial, numerales 2, 10, 11 y 12, artículo 59, de la Ley 489 de 1998, “[p]or la cual se dictan normas sobre la organización y   funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las   disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las   atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la   Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.    

[53] Ver ordinales 1, 2 y 3 del artículo 2º del Decreto 2897 de   2011, “[p]or el cual se   determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio   de Justicia y del Derecho y se integra el Sector Administrativo de Justicia y   del Derecho”.    

[54] Cfr., en especial, artículos 19 y s.s. de la Ley 489 de 1998, Cit.    

[55] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas   para los Derechos Humanos, ICTJ, CCJ, Red Colombiana de Lugares de Memoria,   Corporación Viva la Ciudadanía, Genus DH: Semillero de investigación de   formación en Derechos Humanos y Género – Corporación Universitaria del Cauca,   Fundación Rodeemos el Diálogo ReD, Corporación Colectivo Sociojurídico Orlando   Fals Borda, Rodrigo Uprimny Yepes, Vivian Newman Pont, Mauricio Albarracín   Caballero, María Paula Ángel Arango y Ana María Ramírez Mourraille, Edwin Arturo   Muñoz Murillo y Catalina Boada Acosta, Marcela Briceño Donn y Diana Margarita   Fuentes Becerra.    

[56] CIDH. 159 Periodo Ordinario de Sesiones. Audiencia   sobre derechos humanos y proceso de paz en Colombia. Disponible en   http://www.oas.org/es/cidh/audiencias/TopicsList.aspx?Lang=es&Topic=33    

[57] Hayner, Priscilla   B., Unspeakable truths.   Facing the challenge of truth commissions, New York and London, Routledge, 2002, p. 299. Lo indicado explica, además, que las comisiones de la   verdad hayan sido creadas más comúnmente mediante decretos gubernamentales, que   a través de leyes. Obviamente esto depende del contexto político en el cual haya   surgido la iniciativa de la comisión de la verdad y de las características de la   violencia armada que se haya pretendido terminar. Por ejemplo, fueron creadas   mediante decretos las Comisiones de la verdad de Argentina en 1983, de Uganda en   1986, de Chile en 1990, de Chad en 1990, de Haití en 1994, de Nigeria en 1999,   de Perú en 2001 y de Marruecos en 2004. En cambio, fueron establecidas a través   de leyes de los respectivos parlamentos las Comisiones de Sudáfrica en 1995, de   Sierra Leona en 2000, de Ghana en 2002 y de Liberia en 2005. Hayner, Priscilla   B., “Truth commissions: a schematic overview”, en International Review of the   Red Cross, Vol. 88, No. 862, 2006.    

[58]   Ministerio de Justicia y del Derecho (en la audiencia pública celebrada) y   Defensoría del Pueblo.    

[59] M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. S.V. Alejandro   Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Alberto Rojas Ríos. A.V. Luis   Guillermo Guerrero Pérez, María Victoria Calle Correa, Gloria Stella Ortiz   Delgado. A. P. V. Aquiles Arrieta Gómez.    

[60] Cfr. Sentencias C-921 de 2001. M.P. Jaime Araújo   Rentería; C-1154 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y C-135 de 2016.   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[61] Se manifestaron sobre este argumento, a través de unos   u otros aspectos, CODHES, la OPIAC, el CRIC, la ONIC y el CONPA.    

[62] MM. PP.   Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José Lizarazo Ocampo.    

[63] A la   luz del Acuerdo Final, el trámite consultivo libre e informado, de conformidad   con estándares constitucionales e internacionales, deberá llevarse a cabo en la   definición de los diferentes mecanismos judiciales y extrajudiciales y de modo o   general en la fase de implementación de los acuerdos, “siempre que proceda”   o “cuando corresponda”, lo que hace referencia a aquellos casos en los   cuales las medidas normativas a implementar se proyecten de manera directa y   específica sobre los pueblos étnicamente diferenciados.    

[64] M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa.    

[65] Como se mostrará, normalmente las normas jurídicas de   creación y organización de las comisiones establecen su mandato, periodo de   labores y época a investigar, así como previsiones sobre su composición. En   cambio, la definición de los procedimientos específicos y las metodologías que   se emplearán para llevar a cabo el esclarecimiento de los crímenes y la   reconstrucción de la memoria de la época de violencia investigada, se le concede   al respectivo órgano. Esto se ha considerado crucial, pues a partir del análisis   que en la fase de preparación de sus trabajos efectúan las comisiones, sobre el   objeto de estudio, el lapso histórico a investigar y el tiempo del que disponen,   se pueden definir con propiedad dichas técnicas y metodologías.     

[66] Cfr. entre las   más relevantes, las Sentencias C-771 de 2011 y C-052 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-579 de   2013. M.P. Jorge Pretelt Chaljub; C-370 de 2006. MM.PP. Manuel José Cepeda   Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy   Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández; C-936 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva. En el mismo sentido, ver Naciones   Unidas. Consejo de Seguridad. El Estado de derecho y la justicia de   transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos”, Informe del Secretario General; Teitel, Ruti G., “Introduction: Transitional Justice   Lived”, en Íd., Globalizing Transitional Justice. Contemporary Essays, Oxford, Oxford University Press, 2014, p.   xiii; Lambourne, Wendy, “Transformative jusice, reconciliation and   peacebuilding”, en Buckley-Zistel, Susanne; Koloma Beck, Teresa; Braun,   Christian; Mieth, Friederike (edited by), Transitional justice theories,   Routledge, Oxfordshire, 2015, p.19; Subotic, Jelena, “Bargaining justice. A   theory of transitional justice compliance”, en Buckley-Zistel, Susanne; Koloma   Beck, Teresa; Braun, Christian; Mieth, Friederike (edited by), Ob. Cit., p. 127.    

[67]   Crocker, David D., “Comisiones de la verdad, justicia transicional y sociedad   civil”, en Minow, Martha; Crocker David; y Mani, Rama (autores), Saffon, María   Paula (estudio preliminar), Justicia transicional, Siglo del Hombre   Editores, Universidad de los Andes y Pontificia Universidad Javeriana –   Instituto Pensar, Bogotá D.C., 2011, pp. 112-113. Este es el centro y dilema   fundamental de la justicia transicional y de una solución que sea capaz de   encontrar un equilibrio aceptable, en el contexto de las condiciones políticas,   sociales y culturales de cada sociedad, depende el éxito de los procesos   transicionales. Rama Mani precisa que el desafío consiste en determinar cómo   atender las reclamaciones legítimas de justicia presentadas por las víctimas y   los sobrevivientes de abusos extremos, de tal manera que se consiga el delicado   balance entre, por un lado, evitar la vuelta al conflicto o una crisis y, por el   otro, consolidar una paz duradera basada en la equidad, el respeto y la   inclusión, lo que requiere reformas institucionales o cambios sistémicos. Mani,   Rama, “La reparación como un componente de la justicia transicional: la búsqueda   de la «justicia reparadora» en el posconflicto”, en Minow, Martha; Crocker   David; Mani, Rama (autores), Saffon, María Paula (estudio preliminar), Ob.  Cit., p. 158; Uribe de Hincapié, María Teresa, “Esclarecimiento histórico y   verdad jurídica: notas introductorias sobre los usos de la verdad”, en De Gamboa Tapias, Camila (editora), Justicia   transicional: teoría y praxis, Universidad del Rosario, Bogotá D. C.,   2006, p. 324.    

[68] En la Sentencia C-052 de 2012. M.P. Nilson Pinilla   Pinilla, la Corte indicó: “puede entenderse por justicia transicional una   institución jurídica a través de la cual se pretende integrar diversos   esfuerzos, que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de   violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de derechos   humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto,   reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente   a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes”   . Así mismo, en la Sentencia C-579 de 2013. M.P. Jorge Pretelt Chaljub, la Sala   Plena afirmó: “[l]a justicia transicional busca solucionar las fuertes   tensiones que se presentan entre la justicia y la paz, entre los   imperativos jurídicos de satisfacción de los derechos de las víctimas y las   necesidades de lograr el cese de hostilidades. Para ello es necesario conseguir   un delicado balance entre ponerle fin a las hostilidades y prevenir la vuelta a   la violencia (paz negativa) y consolidar la paz mediante reformas estructurales   y políticas incluyentes (paz positiva) (se   transcribe sin citas).    

[69] Sentencia C-579 de 2013. M.P. Jorge Pretelt Chaljub.   Los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no   repetición han sido reconocidos en múltiples instrumentos internacionales de   derechos humanos, en los Actos Legislativos 01 de 2012 y 01 de 2017, en la   jurisprudencia de tribunales regionales de derechos humanos, y en la doctrina de   la Corte Constitucional.    Una ilustración de los tratados, convenciones y protocolos sobre la materia y de   la jurisprudencia internacional más relevante puede encontrarse en las   sentencias C-370 de 2006. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño,   Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara   Inés Vargas Hernández; C-228 de 2002.   MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; T-576 de 2008.   M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-130   de 2006. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; y C-579 de 2013. M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub. En la jurisprudencia de la Corte, desde la Sentencia C-228 de 2002. MM.PP. Manuel José Cepeda   Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett, que recogió los primeros avances de las   sentencias T-275 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-443 de 1994. M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz, C-740 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis y SU-1184 de   2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett, la comprensión de los derechos de las   víctimas fueron ampliados, de modo que se abandonó definitivamente la idea de   que solo les asiste la posibilidad de reclamar un resarcimiento económico por   los daños causados con el delito y se acoge la concepción de que tienen   verdaderos derechos, además, a la justicia, la verdad y a que se garantice la no   repetición de los crímenes que las vulneraron. La doctrina formulada en la   Sentencia C-228 de 2002 ha sido reiterada y ampliada en múltiples providencias   posteriores, desde las C-578 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-580 de   2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-916 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, que inicialmente la   ratificaron, hasta la T-418 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, pasando   por las Sentencias C-370 de 2006. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño,   Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara   Inés Vargas Hernández; C-454 de 2006. M.P.   Jaime Córdoba Triviño; C-936 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-576 de   2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-715 de 2012. M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva; C-1033 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-099 de 2013. M.P.   María Victoria Calle Correa; SU-254 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;   C-579 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-180 de 2014. M.P. Alberto   Rojas Ríos y C-286 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre las más   representativas.    

[70]   Crocker, David D., “Comisiones de la verdad, justicia transicional y sociedad   civil”, en Minow, Martha; Crocker David; y Mani, Rama (autores), Saffon, María   Paula (estudio preliminar), Justicia transicional, Siglo del Hombre   Editores, Universidad de los Andes y Pontificia Universidad Javeriana –   Instituto Pensar, Bogotá D.C., 2011, p. 131.    

[71] Ibíd., p. 115. Según el mismo autor: “Es poco probable que   los antiguos enemigos se reconcilien si lo que se considera una mentira para una   parte es la verdad para la otra”.    

[72] Buckley-Zistel, Susanne, “Narrative truths.   On the Construction on the Past in Truth Commissions”, en Buckley-Zistel,   Susanne; Koloma Beck, Teresa; Braun, Christian; Mieth, Friederike (edited by),   Transitional justice theories, Routledge, Oxfordshire, 2015, p. 144.    

[73] Elster, Jon, “Justice, Truth, Peace”, en   Williams, Melissa S.; Nagy, Rosemary; Elster Jon, Transitional Justice,   New York University Press, New York and London, 2012, p. 81. De acuerdo con Ruti Teitel, el derecho a la   verdad permite a las víctimas y a la sociedad saber y participar de la   reconstrucción del pasado a la luz de las circunstancias políticas del presente.   Según afirma, las investigaciones históricas y la narrativa juegan un rol   importante en la conexión del pasado con la actualidad. Las explicaciones   transicionales incorporan los legados de violaciones sistemáticas y trazan una   línea que redefine un específico pasado y reconstruye la identidad política del   Estado. Teitel, Ruti,   Transitional Justice, Oxford, Oxford University Press, 2000.    

[74] Cfr.   Convenio I de Ginebra. Artículos 15   y 16. Convenio II de Ginebra.   Artículos 18 y 19. Convenio IV de Ginebra.   Artículos 16 y 26. Protocolo I Adicional a los Convenios de Ginebra. Artículo   32. Artículo 33. La Asamblea General de la ONU también había aprobado a   este tiempo dos resoluciones decisivas en la evolución del derecho a la verdad:   la Resolución V de la XXII Conferencia Internacional de la Cruz Roja realizada   en Teherán en 1973 y la Resolución 3220 (XXIX) del 6 de noviembre de 1974. En   estas se había exhortado a las partes en un conflicto armado a adoptar medidas   para localizar las sepulturas de los muertos en combate y facilitar la   exhumación y devolución de los restos a los familiares. A su vez, el Comité   Internacional de la Cruz Roja (CICR) llegó a la conclusión de que el derecho a   la verdad era una norma del derecho internacional consuetudinario aplicable   tanto a los conflictos armados internacionales como a los internos, de modo que   cada parte en el conflicto debía tomar todas las medidas factibles para conocer   el paradero de las personas presuntamente desaparecidas y comunicar a sus   familiares todo dato de que dispusieran acerca de su suerte. Cfr.   Comisión de Derechos Humanos de la ONU.  Estudio sobre el derecho a la   verdad. Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para   los Derechos Humanos, p. 4.    

[76] En la época, el Comité conoció tres casos relevantes.   En el caso Bleier contra   Uruguay, Eduardo Bleir había desaparecido en 1971 y el Estado se rehusaba a   proporcionar información sobre su paradero. En el caso Hugo Gilmet Dermit contra   el mismo Estado, un estudiante había muerto mientras estaba bajo custodia de las   autoridades y no se había esclarecido las circunstancias en que ello había   sucedido. Y en el caso Almeida de Quinteros contra Uruguay, la hija de la   solicitante había desaparecido desde 1976, sin que el Estado hubiera dado   información alguna sobre su paradero. El Comité indicó en este último caso que   Almeida Quinteros era víctima, debido a la angustia y el estrés causados por el   desaparecimiento de su hija y que, en su calidad, tenía derecho a saber lo   ocurrido a su descendiente. Referencia y casos citados por Rodríguez Rodríguez,   Jorge, Derecho a la verdad y derecho internacional en relación con graves   violaciones de los derechos humanos, Biblioteca de derechos humanos. Berg   Institute, Madrid, 2017, pp. 108-109.     

[77] Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras.   Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4. La víctima despareció mientras se encontraba   bajo custodia del Estado y este se había negado a colaborar con la investigación   y la determinación de su paradero.    

[78] Ibíd., párr. 177.    

[79] M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[80] Ver supra, nota 71.    

[81] En el caso analizado por la Corte, la accionante se   negaba a creer que su hijo, un soldado voluntario, se hubiera suicidado con el   arma de dotación, como le habían informado las autoridades militares. Decía que   ello no podía ser posible porque, de acuerdo con lo comentado por su hija luego   de ver el cadáver, el proyectil que le causó la muerte había salido “por delante   al lado izquierdo”. La Corte, entonces, consideró: “[t]odo lo anterior   muestra que la participación de familiares y perjudicados en un proceso penal   desborda la pretensión puramente reparatoria ya que deriva también de su derecho   a conocer qué ha sucedido con sus familiares. Y en el caso concreto ¿qué más   natural que una madre quiera tener certeza sobre las circunstancias en que   ocurrió la muerte de su hijo? En efecto, es de elemental sentido humano que una   madre pida una explicación satisfactoria a la causa real de la muerte de su   hijo. No se trata de escuchar lo que ella quisiera oír, sino de sustentar   razonablemente la información que arroje una investigación. Si ella cree que su   hijo no se suicidó, porqué se le irrespeta su creencia, si no se le permite   conocer el resultado de la investigación?… Por ello, un familiar que considere   que la versión sobre la desaparición o la muerte de un familiar no coincide con   la verdad y puede vulnerar su memoria, tiene derecho a exigir del Estado una   investigación veraz e imparcial que establezca la realidad de lo que ocurrió. Y   en este caso concreto, como se trata de una investigación en donde está de por   medio la muerte de una persona, la inquietud de la madre tendrá que ser   dilucidada por el Estado por medio de una investigación penal a la cual ella   tiene derecho a acceder. La Corte Constitucional no puede decirle a Alejandrina   Guerrero si su hijo se suicidó o no, esto lo averiguará el juez investigador y   no el Juez de Tutela, pero sí le puede indicar a dicha señora que la   Constitución la protege en cuanto tiene derecho a acceder a la justicia, en   debido proceso y, si aún no lo ha hecho esto no significa que haya perdido el   derecho, así no prospere esta tutela por no estar probada violación o amenaza al   derecho fundamental”. La Corte no concedió el amparo porque la accionante no   había elevado formalmente su petición ante el juez penal militar que conocía de   los hechos. No obstante, aclaró que, una vez realizara este trámite, su derecho   podría ser objeto de tutela judicial, de no verse satisfechas sus pretensiones.    

[82] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[83] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[84] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[85] M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[86] MM.PP.   Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco   Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.    

[87] M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[88] M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[89] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto    

[90] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva    

[91] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;     

[92]  M.P. María Victoria Calle Correa    

[93] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva    

[94] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[95] M.P. Alberto Rojas Ríos    

[96] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[97] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[98] Compilación de observaciones finales del Comité de   Derechos Humanos sobre países de América Latina y el Caribe (1977 – 2004).   Universidad de Chile, Facultad de Derecho, Centro de Derechos Humanos. Oficina   del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos   Representación Regional para América Latina y el Caribe, pp. 331-337.    

[99] Tribunal Europeo de Derecho Humanos. Caso Kurt contra   Turquía, solicitud 24276/94, Sentencia del 25 de mayo de 1998. El demandante denunció que su hijo   había desaparecido durante una operación antiterrorista a finales de noviembre   de 1993 y que tenía por su vida. Sin embargo, las autoridades no habían dado una   explicación satisfactoria sobre su paradero.    

[100] Casos Cyprus v. Turkey, solicitud n. º 25781/94,   Sentencia del 10 de mayo de 2001; caso Aksoy v. Turkey, Sentencia del   18-12-1996, solicitud n. º 21987/93; y caso Kaya v. Turkey, solicitud n.º   22535/93, Sentencia del 28 de marzo de 2000. Referencia y casos citados por Naqvi, Yasmin, “El derecho a la verdad en el   derecho internacional: ¿realidad o ficción?”,   en International Review of the Red Cross, No. 862, junio de 2006, p. 15.    

[101] Cfr. por todas, las Sentencias C-370 de 2006.   MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,   Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández;   C-771 de 2011. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-715 de 2012. M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva; C-099 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa; C-579 de 2013.   M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Corte IDH. Caso Bámaca Velásquez Vs.   Guatemala. Fondo. Sentencia de 25 de noviembre de 2000., párr. 18 y 32.Uprimny, Rodrigo, “Bloque de constitucionalidad,   derechos humanos y nuevo proceso penal”, en Aponte Cardona, Alejandro; Barbosa   Castillo, Gerardo; Bazzani Montoya, Darío; Guerrero Peralta, Oscar Julián;   Uprimny Yepes, Rodrigo Yepes; Urbano Martínez, José Joaquín, (autores).   Reflexiones sobre el nuevo sistema procesal penal. Los desafíos del juez penal   colombiano, Consejo Superior de la Judicatura. Escuela Judicial Rodrigo Lara   Bonilla, Bogotá D. C., 2005, p. 54.   Cfr. por todas, las Sentencias C-715 de 2012.   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-099 de 2013. M.P. María Victoria Calle   Correa.    

[102] Sentencia C-771 de 2011. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[103]   Crocker, David D., “Comisiones de la verdad, justicia transicional y sociedad   civil”, en Minow, Martha; Crocker David; y Mani, Rama (autores), Saffon, María   Paula (estudio preliminar), Justicia transicional, Siglo del Hombre   Editores, Universidad de los Andes y Pontificia Universidad Javeriana –   Instituto Pensar, Bogotá D.C., 2011, p. 114.    

[104] Cfr. Sentencias C-293 de 1995. M.P.   Carlos Gaviria Díaz; C-228 de   2002. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y   Eduardo Montealegre Lynett;  C-004 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-260 de 2011. M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio; C-872 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-655 de 2015.   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-209 de   2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-871 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas   Hernández; C-1033 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-715 de 2012. M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva; C-099 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa; C-579 de   2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-130 de 2016. M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub; C-370 de 2006. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime   Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur   Galvis y Clara Inés Vargas Hernández; C-936 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva. En el mismo sentido, se ha pronunciado la Corte IDH en los siguientes asuntos: caso Cantoral   Benavides vs. Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de diciembre de 2001,   párr. 69; caso Kawas Fernández Vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas.   Sentencia de 3 de abril de 2009, párr. 117; caso de la “Panel Blanca” (Paniagua   Morales y otros) vs. Guatemala. Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de mayo   de 2001, párr. 200; caso Castillo Páez vs. Perú. Fondo. Sentencia de 3 de   noviembre de 1997, párr. 90; caso Bámaca Velásquez vs. Guatemala. Reparaciones y   Costas. Sentencia de 22 de febrero de 2002, párr. 76; caso Anzualdo Castro Vs.   Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de   Septiembre de 2009, párr. 118, y caso Myrna Mack Chang. Sentencia de noviembre   25 de 2003, párr. 274.    

[105] En el conocido caso de la masacre de El Aro o Masacres   de Ituango, la Corte IDH señaló: “399. El Estado debe realizar las debidas   diligencias para activar y completar eficazmente las investigaciones para   determinar la responsabilidad de todos los autores de la masacre y de las   personas responsables por acción o por omisión del incumplimiento de la   obligación estatal de garantizar los derechos violados. El Estado debe llevar a   término el proceso penal sobre las masacres de Ituango, de forma que permita el   esclarecimiento de todos los hechos y la sanción de los responsables. Los   resultados de estos procesos deberán ser públicamente divulgados por el Estado,   de manera que la sociedad colombiana pueda conocer la verdad acerca de los   hechos del presente caso”. Corte   IDH. Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia. Sentencia de 1 de julio de   2006. De acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado de las   Naciones Unidas para los Derechos Humanos: “59. El derecho a la verdad   entraña tener un conocimiento pleno y completo de los actos que se produjeron,   las personas que participaron en ellos y las circunstancias específicas, en   particular de las violaciones perpetradas y su motivación. En los casos de   desaparición forzosa, desaparición de personas, niños secuestrados o nacidos   durante la cautividad de una mujer víctima de una desaparición forzosa,   ejecuciones secretas y ocultación del lugar de sepultura de la víctima, el   derecho a la verdad tiene también una faceta especial: el conocimiento de la   suerte y el paradero de las víctimas”. Cfr. Comisión de Derechos   Humanos de la ONU.  Estudio sobre el derecho a la verdad. Informe de la   Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos,   p. 23.    

[106] Cfr. Sentencias C-370 de 2006. MM.PP. Manuel   José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo   Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández; C-771 de 2011.   M.P. Nilson Pinilla Pinilla; T-655 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;   C-715 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-099 de 2013. M.P. María   Victoria Calle Correa; C-579 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;    T-130 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Corte IDH., casos Trujillo Oroza Vs. Bolivia.   Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de febrero de 2002, párr. 114; y Blake   Vs. Guatemala. Fondo. Sentencia de 24 de enero de 1998, párr. 114.    

[107] Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional T-   443 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C- 293 de 1995. M.P. Carlos Gaviria   Díaz; C-454 de 2006. M. P. Jorge Córdoba Triviño; C-260 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-872 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-655 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-579 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-130 de 2016. M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-209 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[108]   Sentencia C-579 de 2013. M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub.    

[109]   Artículo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017: “…La integralidad del Sistema contribuye también al   esclarecimiento de la verdad del conflicto y la construcción de la memoria   histórica…” Artículo 2 transitorio   del Acto Legislativo 02 de 2017: “[l]a Comisión será un órgano temporal y de   carácter extra-judicial, que busca conocer la verdad de lo ocurrido en el marco   del conflicto y contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones   cometidas en mismo y ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la   sociedad…”    

[110] En el   mismo sentido, en el Estudio sobre el Derecho a la Verdad, de la Oficina del   Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos se consignó: “[e]l   derecho a la verdad también tiene un aspecto social: la sociedad tiene derecho a   conocer la verdad sobre los acontecimientos del pasado que se refieren a la   comisión de crímenes aberrantes, así como sobre las circunstancias y los motivos   por los que se perpetraron, a fin de evitar que se repitan en el futuro”. En la Sentencia C-771 de 2011. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, indicó la Corte: “[e]ntonces, es obligación de los   operadores jurídicos, entre ellos quienes aplican el ius puniendi del Estado,   esclarecer la verdad en procura de la justicia material y la eficacia de los   derechos fundamentales, para que todo concluya en una decisión justa, que   también lo ha de ser para la sociedad y para la víctima…”. Cfr.  C-715 de 2012. M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva; C-209 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-871   de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-1033 de 2006. M.P. Álvaro Tafur   Galvis; T-130 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-180 de 2014. M.P.   Alberto Rojas Ríos; C-540 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Corte IDH.   Caso Bámaca Velásquez Vs. Guatemala. Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de   febrero de 2002, párr. 77. En este caso, la Corte IDH sostuvo: “La sociedad   tiene el derecho a conocer la verdad en cuanto a tales crímenes con el propósito   de que tenga la capacidad de prevenirlos en el futuro”. En el mismo sentido,   los casos Myrna Mack Chang. Sentencia   de noviembre 25 de 2003, párr. 274; Carpio Nicolle y otros vs.   Guatemala. Sentencia de 22 de noviembre de 2004 (Fondo, Reparaciones y Costas),   párr. 128; y Trujillo Oroza Vs.   Bolivia. Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de febrero de 2002, párr. 114.   Ver, también, CIDH, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos   Humanos 1985-1986, OEA/Ser.L/V/II.68, Doc. 8 rev. 1, 26 septiembre 1986,   Capítulo V. Cfr. CIDH. Derecho a la verdad en Las Américas, 2014.   Disponible en www.cidh.org    

[111] Sentencias C-872 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, y C-579 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[112] Sentencias T-715 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-655 de 2015. M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva; C-579 de 2013. M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-293 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-228 de 2002.   MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; C-936 de 2010.   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-872 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En el resumen de la estructura de los principios de   Joinet, se sintetizó sobre el alcance del derecho a la verdad: “17. No se   trata solamente del derecho individual que toda víctima, o sus parientes o   amigos, tiene a saber qué pasó en tanto que derecho a la verdad. El derecho de   saber es también un derecho colectivo que tiene su origen en la historia para   evitar que en el futuro las violaciones se reproduzcan. Por contrapartida tiene,   a cargo del Estado, el “deber de la memoria” a fin de prevenir contra las   deformaciones de la historia que tienen por nombre el revisionismo y el   negacionismo; en efecto, el conocimiento, para un pueblo, de la historia de su   opresión pertenece a su patrimonio y como tal debe ser preservado. Tales son las   finalidades principales del derecho de saber en tanto que derecho colectivo”.   En la Sentencia C-370 de 2006.   MM. PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,   Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, la Corte puso de manifiesto: “iii) para la   sociedad, ese mismo derecho se encamina a “la divulgación pública de los   resultados de las investigaciones sobre graves violaciones de derechos humanos”,   además de resguardar el interés de la comunidad a que se investigue, se recree   la verdad y se sancione el delito en los eventos en los que sea procedente”.   En la Sentencia T-249 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett, planteó la   Corte: “La Corte ha señalado, según se vio, que existe un interés en cabeza   de la sociedad –verdad y justicia -, respecto de la desaparición forzada, que es   un delito de lesa humanidad. De acuerdo con lo expuesto, es razonable asumir que   existe una relación entre la gravedad del hecho punible y la existencia de un   interés de la sociedad en conocer la verdad y hacer justicia. Los hechos   punibles que revisten dicha gravedad, serán aquellos que impliquen graves   atentados contra los derechos humanos y el derecho internacional humanitario y   una severa puesta en peligro de la paz colectiva”.    

[113] Rincón, Tatiana, Verdad, justicia y reparación.  La justicia de la justicia transicional, Universidad del Rosario, Bogotá   D. C., 2010, p. 57. Ver también   las Sentencias C-715 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-579 de 2013.   M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-653 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio. En el Informe sobre el Proceso de Desmovilización en Colombia, la CIDH   señaló: “32… el goce de este derecho a conocer la verdad sobre la comisión de   crímenes de derecho internacional no se limita a los familiares de las víctimas.   La Comisión y la Corte Interamericana han manifestado que las sociedades   afectadas por la violencia tienen, en su conjunto, el irrenunciable derecho de   conocer la verdad de lo ocurrido así como las razones y circunstancias en las   que delitos aberrantes llegaron a cometerse, a fin de evitar que esos hechos   vuelvan a ocurrir en el futuro. La sociedad en su conjunto tiene derecho a   conocer la conducta de quienes se hayan involucrado en la comisión de   violaciones graves a los derechos humanos o el derecho internacional   humanitario, especialmente en caso de masividad o sistematicidad; comprender los   elementos de carácter objetivo y subjetivo que contribuyeron a crear las   condiciones y circunstancias dentro de las cuales conductas atroces fueron   perpetradas e identificar los factores de índole normativa y fáctica que dieron   lugar a la aparición y el mantenimiento de las situaciones de impunidad; contar   con elementos para establecer si los mecanismos estatales sirvieron de marco a   la consumación de conductas punibles; identificar a las víctimas y sus grupos de   pertenencia así como a quienes hayan participado de actos de victimización; y   comprender el impacto de la impunidad”. Ver CIDH OEA / Ser.L/ V/ II.120,   Doc. 60, 13 diciembre 2004.    

[114] Comisión de Derechos Humanos de la ONU. Estudio sobre   el derecho a la verdad. Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las   Naciones Unidas para los Derechos Humanos, p. 22.    

[116] Así lo ha indicado la Corte IDH en los siguientes asuntos: caso Caso Bámaca   Velásquez vs. Guatemala. Fondo. Sentencia de 25 de noviembre de 2000, párr. 48;   caso Barrios Altos vs. Perú. Fondo. Sentencia de 14 de marzo de 2001, párr.   48; caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo,   Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006, párr. 148.    

[117] Elster, Jon, “Justice, Truth, Peace”, en   Williams, Melissa S.; Nagy, Rosemary; Elster Jon, Transitional Justice,   New York University Press, New York and London, 2012, p. 83.    

[118] Esta ha   sido la doctrina constante de la Corte IDH. Entre otros casos, ver: caso Bámaca Velásquez vs. Guatemala. Sentencia de   22 de febrero de 2002 (Reparaciones y Costas), párr. 76; caso La Cantuta vs.   Perú. Sentencia de 29 de noviembre de 2006 (Fondo, Reparaciones y Costas), párr.   222; caso Goiburú y otros vs. Paraguay.   Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de septiembre de 2006, párr. 164;   caso de la Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia. Sentencia de 31 de enero de   2006, párr. 266; caso Blanco Romero y otros vs. Venezuela. Sentencia de 28 de   noviembre de 2005, párr. 95; caso   de la “Masacre de Mapiripán” vs. Colombia. Sentencia de 15 de septiembre de   2005, párr. 297; caso de la Comunidad Moiwana vs. Surinam. Excepciones Preliminares,   Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 15 de junio de 2005, párr. 204; caso Carpio Nicolle y otros vs. Guatemala. Sentencia de 22 de noviembre de   2004 (Fondo, Reparaciones y Costas), párr. 128; caso 19 Comerciantes vs.   Colombia. Sentencia de 5 de julio de 2004 (Fondo, Reparaciones y Costas), párr.   261. Cfr. así mismo, las Sentencias T-655 de 2015. M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva; C-715 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;   C-099 de 2013. M.P. María Victoria Calle   Correa; y C-579 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[119] Comisión de Derechos Humanos de la ONU.  Estudio   sobre el derecho a la verdad. Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las   Naciones Unidas para los Derechos Humanos, p. 22.    

[120] Cfr. Sentencias C-370 de 2006. MM.PP. Manuel   José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo   Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández; C-771 de 2011.   M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-715 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y   C-099 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa.    

[121] Esta sería, según algunos, una verdad experiencial, la   cual proporciona un conocimiento sobre historias personales, creencias y valores   “(…) da cuenta de situaciones anteriores afirmando la dignidad de las   víctimas y sobrevivientes. Tiene que ver con la dimensión «sanadora» -individual   y colectiva- de la verdad. Para cada una de las víctimas que habla se abre la   posibilidad de dar sentido propio a lo vivido, de expresarlo y darlo a conocer a   los demás.” Cfr.  Ruta pacífica de las mujeres, La verdad de   las mujeres. Víctimas del conflicto armado en Colombia. Resumen, Bogotá,   2013, p. 24.    

[122]   Sentencia T-655 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[123] Sentencias C-715 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-579 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-653 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.   Crocker, David D., “Comisiones de la verdad, justicia transicional y sociedad   civil”, en Minow, Martha; Crocker David; y Mani, Rama (edited by), Saffon, María   Paula (estudio preliminar), Justicia transicional, Siglo del Hombre   Editores, Universidad de los Andes y Pontificia Universidad Javeriana –   Instituto Pensar, Bogotá D.C., 2011, p. 115.    

[124] Organización de las Naciones Unidas. Consejo de   Seguridad. Informe del Secretario General. El Estado de derecho y la justicia   de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos.   S/2004/616, p. 6.    

[125] Sentencia T-655 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ibañez Najar, Jorge   Enrique, Justicia transicional y comisiones de la verdad, Biblioteca de   Derechos Humanos, Berg Institute, Bogotá D.C., 2017, p. 357.    

[126] Brunlhorst, Hauke, “Verdad jurídica e histórica: la   reacción de la democracia a violaciones masivas de los derechos humanos”, en   Hoyos Vásquez, Guillermo, Las víctimas frente a la búsqueda de la verdad y la   reparación en Colombia, Pontifica Universidad Javeriana, Goethe-Istitut   Bogotá, Instituto de Estudios Sociales y Culturales Pensar, Bogotá D.C., 2007,   p. 181.    

[127] Sentencia T-655 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[128] Uprimny   Yepes, Rodrigo; Saffon Sanín, María Paula, “Derecho a la verdad: alcances y   límites de la verdad judicial”, en Uprimny Yepes, Rodrigo; Saffon Sanín, María   Paula; Botero Marino, Catalina, Restrepo Saldarriaga, Esteban (autores),   ¿Justicia transicional sin transición? Verdad, justicia y reparación para   Colombia, Dejusticia, Bogotá D.C., 2006, p. 57.    

[129] Brunlhorst sostiene: “[l]os hechos jurídicos son   determinados por la decisión de un tribunal y es por eso por lo que son   normativos, según la tesis de H. Kelsen. Son decisiones originadas de manera   correcta en un proceso y como tal establecen, en términos normativos, la   ilustración válida de un caso. Continúan con validez, aun si la realidad es   diferente o ha sido otra y aun si la investigación histórica difiere del   tribunal en el modo de ver las cosas. Como decisiones jurídicas, los hechos   jurídicos son válidos en dirección contraria, como toda norma. No son   reversibles por investigación histórica, sino solo a través de la anulación de   la sentencia”. Brunlhorst, Hauke, Ob. Cit.,  p. 181. Cfr.,   así mismo, la Sentencia T-655 de   2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[130] Las dificultades que se mencionan se encuentran en Uprimny Yepes, Rodrigo; Saffon Sanín, María   Paula, “Derecho a la verdad: alcances y límites de la verdad judicial”, Cit.,   pp. 155-167. Así mismo, ver  Ibáñez Najar, Jorge Enrique, Justicia   transicional y comisiones de la verdad, Cit., pp. 358-360. Parte de   estos problemas fueron mencionados también en la Sentencia C-694 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[131] Olsen, Tricia D./ Payne Leigh A. / Reiter,   Andrew G./ Wiebelhaus-Brahm, Eric:   When Truth Commissions Improve   Human Rights, When Truth   Commissions Improve Human Rights,   The International Journal of Transitional Justice, Vol. 4, 2010, 457–476, citada   en la sentencia C-694 de 2015. M.P. Alberto   Rojas Ríos. C-579 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[132] Organización de las Naciones Unidas. Consejo de   Seguridad. Informe del Secretario General. El Estado de derecho y la justicia   de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos.   S/2004/616, p. 20. Cfr.   Sentencia C-694 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[133]   Sentencias C-694 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos y C-579 de 2013. M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[134] Ibáñez   Najar, Jorge Enrique, Justicia transicional y comisiones de la verdad,   Cit., p. 362.    

[135] Sentencia T-655 de 2015. M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva.    

[136] Esto ocurre   precisamente porque las comisiones de la verdad no buscan primordialmente   determinar responsabilidades individuales, sino la elaboración comprehensiva de   la verdad sobre los crímenes que afectaron a muchos seres humanos y a vastos   sectores sociales.    

[137] Uprimny Yepes, Rodrigo; Saffon Sanín, María Paula,   “Derecho a la verdad: alcances y límites de la verdad judicial”, Cit.,   pp. 157-159. En cierto modo, la verdad extrajudicial es la verdad histórica que   depende de la fuerza de los hechos, no de la validez de las normas jurídicas.   Brunlhorst afirma en este sentido: “los hechos históricos reflejan el status   quo del discurso científico en un momento determinado y cualquiera de los   participantes del discurso, sin importar que sea científico o no, puede en   cualquier momento cuestionarlo y, en caso dado, modificarlo según las reglas del   arte. La modificación no se remite a la decisión de una academia autorizada en   lo referente al tema, sino a la concordancia intersubjetiva de la comunidad   científica. El que afirma un hecho histórico, afirma que ha sido así y no de   otra manera, de acuerdo con Ranke. La afirmación de un hecho histórico sigue   siendo siempre fáctica y tiene que ser modificada cuando la realidad es otra”.   Brunlhorst, Hauke, “Verdad jurídica e histórica: la reacción de la democracia a   violaciones masivas de los derechos humanos”, Cit., p. 181.    

[138] Cfr. Sentencia C-579 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[139]   Sentencia C-694 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[140] Organización de las Naciones Unidas. Consejo de   Seguridad. Informe del Secretario General. El Estado de derecho y la justicia   de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos.   S/2004/616, p. 20. Cfr.   Sentencias C-694 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos y C-771 de 2011. M.P. Nilson   Pinilla Pinilla.    

[141] Un ejemplo de lo primero es la Comisión formada en 2008   por la Corte Suprema de Justicia de Colombia, para investigar los hechos   ocurridos en el Palacio de Justicia los días 6 y 7 de noviembre de 1985, cuando   un  comando de la guerrilla del M-19 asaltó   la edificación y el Ejército Nacional irrumpió violentamente para controlar la   toma, lo cual trajo como resultado la muerte de 11 Magistrados de la Corte, la   desaparición de aproximadamente 11 empleados de la Corporación y el   fallecimiento de otras más de 60 personas. Otro caso similar desde el punto de   vista del objeto temporal de investigación, fue la Comisión de   Greensboro. El 3 de noviembre de 1979, en una manifestación organizada por el   Partido Comunista de Trabajadores, 5 personas murieron y otras 10 fueron heridas   por miembros del Ku Klux Klan y de grupos neonazis en Greensboro, Carolina del   Norte, en los Estados Unidos. La manifestación se organizó para reclamar contra   injusticias que el Partido Comunista había identificado en la ciudad de   Greensboro, tales como: condiciones de trabajo inaceptables en las fábricas   textiles locales, salarios bajos, atención médica insuficiente, falta de   educación y problemas de justicia social. Aunque los miembros del Ku Klux Klan y   los grupos de neonazis fueron filmados disparando a los manifestantes, en los   dos juicios penales que se les siguieron fueron absueltos. Como resultado de lo   anterior, muchos de los sobrevivientes del tiroteo sintieron que no se había   hecho justicia, puesto que no sólo los supremacistas blancos (white   supremacist ) que intervinieron en el tiroteo no fueron declarados   culpables, sino que además, nunca se investigó el rol que jugaron el gobierno   local de Greensboro y el Departamento de Policía, que estuvo ausente del lugar   de la manifestación, aunque estaban informados de esta. Durante 25 años, los   sobrevivientes de los crímenes realizaron actividades anuales para mostrar que   las personas asesinadas no habían sido olvidadas y en 2004, después de una   fuerte presión de la comunidad, se estableció la “Comisión de la Verdad y   Reconciliación de Greensboro”, para esclarecer la verdad sobre la masacre del 3   de noviembre de 1979. Ver, Clark, Patricia, “La Comisión de la Verdad y   Reconciliación de Greensboro, Carolina del Norte: Un ejemplo de búsqueda de la   verdad desde lo local”, en De Gamboa Tapias, Camila (editora), Atención y   reparación a las víctimas en lo local: las experiencias de Greensboro, Tucumán,   Huancavelica y Medellín, Centro Internacional para la Justicia Transicional,   Bogotá D.C.,  2010, pp. 29-30. Por su parte, un ejemplo de comisiones que   no desempeñan un papel en procesos de transición, es la Comisión Canadiense por   la Verdad y la Reconciliación, creada en 2009, para revisar un siglo de   políticas oficiales del Estado canadiense, de asimilación forzada de la   población ancestral de sus territorios, en particular mediante el uso de   internados obligatorios de los niños aborígenes, en los cuales se prohibían las   costumbres y el idioma, todo lo cual causó un gran daño a sus comunidades. La   Comisión fue el resultado de un pacto entre el gobierno de Canadá, cinco   iglesias cristianas y la Asamblea de las Primeras Naciones. Anexo N del Acuerdo   de Resolución en relación con los internados indios del 7 de enero de 1998. Cfr. The Truth and Reconciliation Commission of Canada,   Honouring the Truth, Reconciling for the Future. Summary of the Final Report of   the Truth and Reconciliation Commission of Canada, 2015. Documento disponible en   http://nctr.ca/reports.php    

[142] Hayner, Priscilla B., “Truth commissions: a schematic   overview”, en International Review of the Red Cross, Vol. 88, No. 862, 2006.    

[143] El movimiento Amnistía Internacional registra las   siguientes comisiones de la verdad: Argentina (Comisión Nacional sobre la   Desaparición de Personas, 1983), Bolivia (Comisión Nacional de Investigación de   Desaparecidos Forzados, 1982), Chad (Comisión de Investigación de los Crímenes y   Malversaciones Cometidos por el ex Presidente Habré, sus Coautores y/o   Cómplices, 1991), Chile (Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, 1990;   Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura, 2003), República Democrática   del Congo (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2003), Ecuador (Comisión   “Verdad y Justicia”, 1996), El Salvador (Comisión de la Verdad, 1992), Alemania   (Comisión de Investigación en el Bundestag alemán para Tratamiento del Pasado y   las Consecuencias de la Dictadura del SED en Alemania, 1992), Ghana (Comisión   para la Reconciliación Nacional, 2002), Guatemala (Comisión para el   Esclarecimiento Histórico de las Violaciones a los Derechos Humanos y los Hechos   de Violencia que han Causado Sufrimientos a la Población Guatemalteca, 1997),   Haití (Comisión Nacional de la Verdad y la Justicia, 1995), Indonesia (Comisión   de la Verdad y la Reconciliación, 2004), Indonesia y Timor Oriental (Comisión de   la Verdad y la Amistad, 2005, comisión conjunta), Liberia (Comisión de la Verdad   y la Reconciliación, 2005), Marruecos (Comisión de Equidad y Reconciliación,   2004), Nepal (Comisión de Investigación para Localizar a Personas Desaparecidas   durante el Periodo Panchayat, 1990), Nigeria (Comisión para la Investigación de   las Violaciones de Derechos Humanos, 1999), Panamá (Comisión de la Verdad,   2001), Paraguay (Comisión de la Verdad y la Justicia, 2003), Perú (Comisión de   la Verdad y Reconciliación, 2000), Filipinas (Comité Presidencial de Derechos   Humanos, 1986), Serbia y Montenegro (Comisión de la Verdad y la Reconciliación,   2002), Sierra Leona (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2002), Sudáfrica   (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 1995), Corea del Sur (Comisión   Presidencial para el Esclarecimiento de Muertes Acaecidas en Circunstancias   Sospechosas, 2000), Sri Lanka (Comisión Presidencial de Investigación sobre el   Traslado o la Desaparición Involuntarios de Personas en las Provincias   Occidental, Meridional y de Sabaragamuwa; Comisión Presidencial de Investigación   sobre el Traslado o la Desaparición Involuntarios de Personas en las Provincias   del Centro, del Noroeste, del Centro Septentrional y de Uva; y Comisión   Presidencial de Investigación sobre el Traslado o la Desaparición Involuntarios   en las Provincias Septentrional y Oriental, 1994; Comisión de Investigación   sobre el Traslado y la Desaparición Involuntarios de Determinadas Personas –   Todas las Islas, 1998), Timor Oriental (Comisión para la Acogida, la Verdad y la   Reconciliación, 2002), Uganda (Comisión de Investigación sobre la Desaparición   de Personas en Uganda, 1974; Comisión de Investigación sobre las Violaciones de   los Derechos Humanos, 1986), Uruguay (Comisión Investigadora sobre la Situación   de Personas Desaparecidas y Hechos que la Motivaron, 1985; Comisión para la Paz,   2000). Ver “Verdad, justicia y reparación.  Creación de una comisión de la   verdad efectiva”, publicado el 11 de junio de 2007, disponible en   https://www.amnesty.org/es/documents/POL30/009/2007/en/    

[144] Fueron creadas mediante decretos presidenciales las   Comisiones de la verdad de Argentina en 1983, de Uganda de 1986, Chile de 1990,   Chad de 1990, de Haití de 1994, Nigeria de 1999, Perú de 2001 y de Marruecos de   2004. Por medio de leyes de los respectivos parlamentos fueron establecidas las   Comisiones de Sudáfrica de 1995, Sierra Leona de 2000, Ghana de 2002 y Liberia   de 2005. Se pactó en acuerdos de paz la puesta en marcha de las comisiones de El   Salvador en 1992 y Guatemala en 1994, y en 2001, se creó la Comisión de Timor   Leste a través de reglamentación de la Administración de Transición de las Organización   Naciones Unidas para ese país.    

[145] La   Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas de Argentina, que investigó   el periodo comprendido entre 1976 y 1983, tuvo la misión de esclarecer   únicamente los casos de desaparición de personas y, en la medida de las   posibilidades, el lugar donde se encontraban sus restos. Se dejó de investigar,   en consecuencia, crímenes relevantes de esa época, como los asesinatos en   enfrentamientos reales o simulados con las fuerzas militares, las desapariciones   forzadas temporales o aquellas en las cuales el cuerpo de la víctima fue hallado   e identificado, así como los exilios forzados, las detenciones arbitrarias y   torturas. Tampoco se investigaron las desapariciones cometidas por las fuerzas   gubernamentales antes del inicio del gobierno militar en 1976.   Hayner, Priscilla, “Comisiones de la verdad: resumen esquemático”, Cit.,   p. 8.    

[146] La   Comisión Nacional para la Verdad y la Reconciliación de Chile investigó el   periodo entre el 11 de septiembre de 1973 y 11 de marzo de 1990, y su mandato se   circunscribió a esclarecer las detenciones, desapariciones, ejecuciones y   torturas que hubieran tenido como resultado la muerte de la víctima, siempre que   estuviera comprometida la responsabilidad moral del Estado. También se le   encargó la investigación de secuestros y los atentados contra la vida de   personas cometidos por particulares bajo pretextos políticos. Aunque el mandato   no fue excesivamente limitado, quedaron fuera del informe delitos importantes y   recurrentes, como la tortura no seguida de muerte, las detenciones ilegales con   liberación sobreviniente y, de igual forma, el exilio forzado. Ibíd., p. 10.    

[147] La   Comisión de Investigación de las Violaciones a los Derechos Humanos de Uganda se   ocupó de explicar los abusos estatales ocurridos del 9 de octubre de 1962 al 25   de enero de 1986. Su mandato comprendía los actos de exterminio en masa y todos   los hechos u omisiones que hubieran provocado la privación arbitraria de la   vida, el encarcelamiento arbitrario y los abusos por parte de las autoridades.   Así mismo, tuvo la tarea de esclarecer los casos de violación al derecho a un   juicio público y equitativo, la tortura, el desplazamiento masivo de personas,   la discriminación por motivos relacionados con la raza, la tribu, el lugar de   origen, la opinión política, el credo o el sexo, siempre que hubieran sido   cometidos por funcionarios públicos. Evidentemente, no se indagaron los abusos   perpetrados por grupos armados de oposición, ni los imputables al Gobierno y   consumados después de la fecha de creación de la Comisión, pese a que durante su   tiempo de labores no existía ningún otro organismo gubernamental de derechos   humanos. Ibíd., p. 9.    

[148] La   Comisión de la Verdad para El Salvador tuvo como objeto de estudio el periodo   entre enero de 1980 y julio de 1992, y debía esclarecer los “graves hechos de   violencia ocurridos desde 1980 cuya huella sobre la sociedad reclama con mayor   urgencia el conocimiento público de la verdad”. Esta fórmula amplia del   mandato permitió a la Comisión orientar sus investigaciones de manera flexible,   dirigidas a generar una explicación amplia de los crímenes ejecutados y de la   historia del conflicto. Así, se esclarecieron exterminios causados por las   fuerzas armadas, ejecuciones sumarias por agentes estatales, asesinatos por   escuadrones de la muerte, desapariciones forzadas, torturas por fuerzas   gubernamentales, asesinatos y secuestros debidos a la oposición armada. Ibíd., p. 10.    

[149] La Comisión   para el Esclarecimiento Histórico de Guatemala que, aunque no le fue precisado   un periodo específico de investigaciones, indagó aproximadamente entre 1954 y   1958, se le encargó la tarea de “esclarecer con toda objetividad las   violaciones a los derechos humanos y los hechos de violencia que han causado   sufrimientos a la población, en relación con el conflicto armado”. Esta   amplitud de su marco de referencia consintió a la Comisión llevar a cabo un   esclarecimiento exhaustivo y complejo del conflicto, tanto desde el punto de   vista de los crímenes registrados, como de los responsables. De esta forma, puso   en evidencia los actos de genocidio por las fuerzas gubernamentales contra la   población Maya, el exterminio y ejecuciones arbitrarias por las fuerzas   gubernamentales y por la oposición armada, las desapariciones y secuestros por   las fuerzas estatales y por las guerrillas, los actos de violencia por grupos   poderosos económicamente (propietarios de tierras y empresarios) con el apoyo de   las fuerzas estatales, los desplazamientos forzados en masa y el reasentamiento   militarizado por el Estado, así como el reclutamiento forzado por parte de las   guerrillas. Ibíd.    

[150] En Perú, la Comisión de la Verdad y Reconciliación   investigó el periodo de 1980 al año 2000, respecto de hechos imputables a   organizaciones terroristas, agentes del Estado o grupos paramilitares, y tenía   la misión de esclarecer los asesinatos y secuestros, las desapariciones   forzadas, las torturas y otras lesiones graves, las violaciones a los derechos   colectivos de las comunidades andinas y nativas del país y otros crímenes y   graves violaciones contra los derechos de las personas. A partir del marco de   referencia compuesto por estos flexibles criterios, esclareció asesinatos y   masacres, desapariciones forzadas, ejecuciones arbitrarias, tortura, tratos   crueles, inhumanos y degradantes, innumerables tipos de violencia sexual contra   mujeres, desconocimiento de garantías procesales, secuestros y tomas de rehenes,   violencia contra menores de edad y violaciones de derechos colectivos.  Ibíd.    

[151] La Comisión   encontró que las víctimas de la violencia sexual fueron, generalmente, mujeres   provenientes de los sectores de menores recursos de la población, campesinas   quechuahablantes y viudas, lo que evidenció el carácter discriminatorio de este   tipo de ataques. Así mismo, observó que estos crímenes afectaron un número   importante de las mujeres detenidas a causa de sus reales o presuntos vínculos   personales con el conflicto armado y a aquéllas cuyas parejas eran miembros   reales o supuestos de los grupos subversivos. Determinó también que la violencia   sexual había cumplido la función de castigo o represalia, contra mujeres que   realizaban labores de búsqueda y/o denuncia de los casos de violaciones de   derechos humanos de sus familiares. La Comisión encontró que la violencia sexual   se dio principalmente, aunque no de modo exclusivo, i) en incursiones de   los efectivos militares y policiales en las comunidades; ii)  en establecimientos estatales (bases militares, dependencias policiales,   establecimientos penales), y iii) como un ejercicio de poder de los   perpetradores. Por otro lado, evidenció la extrema crueldad que alcanzaron tales   agresiones y advirtió que fueron utilizadas como método de tortura para la   obtención de información o confesiones auto-inculpatorias, en el marco de    detenciones arbitrarias o fuera del control del Ministerio Público, de las   desapariciones forzadas y de ejecuciones arbitrarias. Además, constató que la   violencia sexual estuvo rodeada de un contexto de impunidad, tanto al momento de   que los hechos se produjeron, como cuando las víctimas decidieron acusar a sus   agresores. Comisión de la Verdad   y Reconciliación de Perú. Informe final. Lima, 2003, pp. 263-384. Documento   disponible en   http://www.cverdad.org.pe/pagina01.php.   Los impactos desproporcionados de la violencia de género contra las mujeres   puestos en evidencia por la Comisión del Perú son ilustrados y analizados, a   partir de relatos concretos, en Theidon, Kimberly, “Género en transición:   sentido común, mujeres y guerra”, en Romero, Mauricio (editor), Verdad,   memoria y reconstrucción, Centro Internacional para la Justicia   Transicional, Bogotá D.C., 2008, pp. 295-327.    

[152] La Comisión constató que hubo un reclutamiento   generalizado y sistemático de niñas y niños por parte del Estado y de la guerrilla de Sendero   Luminoso. Advirtió que los menores de edad fueron víctimas de específicos   crímenes, como el reclutamiento forzado y el secuestro y que fueron aprehendidos   y coaccionados a participar en actos bélicos y trabajos indirectos que permitían   el desarrollo de los enfrentamientos. Así mismo, encontró que la guerrilla formó   la organización de los “niños pioneros” o “pionero rojos”, quienes   desde muy temprana edad realizaban trabajos de vigilancia, espionaje, provisión   de alimentos, entre otros. Aproximadamente, a partir de los 12 años, se les   enseñaba el uso y manipulación de armas, lanzas, cuchillos y hondas, con el   objetivo de entrenarlos para participar en acciones armadas y enfrentamientos.   Comisión de la Verdad y Reconciliación de Perú. Informe final. Cit., pp.   585-621.    

[153] Comisión para el Esclarecimiento Histórico,   Guatemala, memoria del silencio, Oficina de Servicios para Proyectos de las   Naciones Unidas (UNOPS), 1999, pp. 417-418. La CEH observó que el Ejército   guatemalteco identificó a grupos del pueblo Maya como enemigos internos, porque   consideraba que constituían o podían constituir la base de apoyo de la   guerrilla, en cuanto sustento material, cantera de reclutamiento y lugar para   esconder sus filas. Indicó que el Ejército, inspirado en la conocida “doctrina   de la seguridad nacional”, había definido un concepto de enemigo interno más   allá de los combatientes, militantes o simpatizantes de la guerrilla, en el cual   incluyeron determinados grupos étnicos. Entre los actos dirigidos a los mayas,   subrayó “las matanzas”, en las cuales participaron, tanto fuerzas regulares,   como especiales del Ejército, al igual que patrulleros de autodefensa civil y   comisionados militares.  A partir de la investigación, la CEH dio cuenta de   que, para facilitar la ejecución de tales masacres, el Ejército convocaba a toda   la población, cercaba a la comunidad o aprovechaba situaciones en las cuales   esta se encontraba reunida, en celebraciones o en días de mercado. Así mismo,   mostró que, junto a las masacres, efectivos del Ejército o patrulleros   cometieron sistemáticamente actos de extrema crueldad, como torturas y otros   tratos inhumanos y degradantes. De la misma manera, ilustró que se recurrió a   las violaciones sexuales colectivas y públicas contra mujeres del pueblo maya,   procurando dejar rastros del hecho, con la finalidad de aterrorizar la   población, destruir los fundamentos de cohesión social entre sus miembros y de   que tales actos trascendieran en el tiempo y en la reproducción social del   grupo. El estudio histórico también reveló el recurso frecuente al arrasamiento   de aldeas de los indígenas. La CEH encontró que en la región Ixil, entre el 70%   y el 90% de las aldeas fueron destruidas y en el norte de Huehuetenango, Rabinal   y Zacualpa se incendiaron aldeas enteras, se destruyeron los bienes y se   quemaron trabajos colectivos de siembra o cosechas, con el propósito de dejar a   esas poblaciones sin alimentos. Según los planes de campaña del Ejército a los   que pudo acceder la CEH, el objetivo fue liquidar todos los trabajos colectivos   de las poblaciones supuestamente comprometidas, simpatizantes y organizadas por   la subversión. En consecuencia, a partir, entre otras, de las constataciones   anteriores, una de las conclusiones más importantes de la CEH consistió en que   agentes del Estado de Guatemala, en el marco de las operaciones   contrainsurgentes realizadas en los años 1981 y 1982, ejecutaron actos de   genocidio contra el pueblo Maya que residía en las regiones Ixil, Zacualpa,   norte de Huehuetenango y Rabinal. Esta conclusión, indicó la CEH, se fundó en la   comprobada ocurrencia de matanzas de los miembros de esa etnia, lesiones graves   a su integridad física o mental y actos de sometimiento intencional a   condiciones de existencia que acarrearon o pudieron haber acarreado su   destrucción física total o parcial. Además, la CEH también puntualizó que,   conforme a las evidencias conocidas, todos estos crímenes habían sido   perpetrados con la intención de destruir total o parcialmente a grupos   identificados por su etnia común. Comisión para el Esclarecimiento Histórico,   Guatemala, memoria del silencio, Oficina de Servicios para Proyectos de las   Naciones Unidas (UNOPS), 1999, pp. 416-423.    

[154] Ver, a   este respecto, los Autos 092 y 251 de 2008, 004 de 2009 y 005 de 2009, en todos   los casos, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Así mismo, ver el Auto 009 de 2015.   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[155] Respecto de los impactos desproporcionados del   conflicto armado para las mujeres y la importancia de la inserción de este   elemento diferencial en el mandato y los trabajos de las comisiones de la   verdad, ver en las experiencias   comparadas, cfr. Kent, Lia, “Narratives of suffering and endurance:   coercive sexual relationships, truth commissions and possibilities for gender   justice in Timor –Leste”, en The International Journal of Transitional   Justice, Vol. 8, 2014, pp. 289-313.      

[156] La Comisión Nacional sobre la Desaparición de   Personas de Argentina recaudó 7.000 declaraciones, que dieron cuenta de 8.960   desaparecidos e identificó más de 360 campos de concentración y tortura. Hayner, Priscilla, “Fifteen Truth   Commissions. 1974 to 1994: A Comparative Study”, en Human Rights Quarterly,   Vol. 16, No. 4 (Nov., 1994), pp. 614-615.    

[158] La Comisión de Chad puso en evidencia el asesinato por   parte de la Dirección de Documentación y Seguridad del régimen de Habré el   asesinato de cerca de 40.000 personas y publicó nombres y fotos de los   responsables, dentro de los cuales estaban incluidos altos funcionarios del   Gobierno. Hayner, Priscilla,   “Fifteen Truth Commissions. 1974 to 1994: A Comparative Study”, Cit.,  pp. 623-625.    

[159] La   Comisión de El Salvador recibió 22.000 denuncias y compiló aproximadamente 2.000   testimonios e información de varios grupos de derechos humanos, a partir de lo   cual dio cuenta de más de 7.000 casos de asesinato, desaparición, tortura,   violaciones y masacres y otras 30.000 víctimas. Esclareció la masacre del   Mozote, a través de exhumaciones y llegó a conclusiones contundentes sobre   decenas de casos polémicos. Dio los nombres de más de 40 cargos militares,   judiciales y de la oposición armada que había desempeñado su papel en las   atrocidades. Determinó también que el 95% de los abusos habían sido cometidos   por personas relacionadas con el Gobierno o las Fuerzas Armadas. Martínez Barahona, Elena y Gutiérrez Salazar   Martha Liliana, “El Salvador: the difficult fight against impunity”, en Skaar,   Elin; García-Godos, Jenima; Collins, Cath, (edited by), Transitional justice   in Latin America. The uneven road from impunity towards accountability,   New York, Routledge, 2016, pp. 178-202.    

[160] La   Comisión de Haití reunió testimonios de más de 5.000 testigos en relación con   8.667 víctimas. Rodrigues Pinto, Simone, “La justicia de   transición y las comisiones de la verdad en América Latina”, en Historia   Actual Online, 42 (1), 2017, p. 163.     

[161] La   Comisión para la Verdad y la Reconciliación de Sudáfrica tomó declaración a más   de 21.000 víctimas, 2.000 de estas en audiencias públicas. Documentó más de   150.000 víctimas y proporcionó una descripción histórica y estructural de la   violencia, del contexto social e institucional del apartheid, así como   masacres por parte del Estado dentro y fuera del país, desapariciones, torturas,   abusos de ambas partes, incursiones de las Fuerzas Armadas en países vecinos   para atacar a la oposición, muertes con explosivos y violencia por individuos   privados con fines políticos. Cfr.   Lenta, Patrick, “Transitional Justice and the Truth and Reconciliation   Commission”, en Theoria: A Journal of Social and Political Theory, num.   96, Trust, Democracy and Justice (December 2000), pp. 52-73; Ceballos Medina, Marcela, Comisiones de la Verdad:   Guatemala, El Salvador y Sudáfrica, una perspectiva para Colombia, La   Carreta Editores, Medellín, 2009, pp. 98-100.    

[162] La   Comisión de Guatemala documentó alrededor de 40.000 víctimas, incluidos los   asesinados, desaparecidos, torturados y violados, así como 626 masacres.   Atribuyó el 93% de las violaciones al ejército o a fuerzas paramilitares   respaldadas por el Estado y 3% a la Guerrilla. Dio cuenta de la realización de   crímenes salvajes contra niños y adultos, y explicó que el Estado había recurrió   a operaciones militares dirigidas para aniquilar físicamente o amedrentar a la   oposición, de manera que la vasta mayoría de las víctimas no fueron combatientes   de grupos guerrilleros sino civiles. Concluyó también que el Ejército había   recurrido a tácticas para atacar a pueblos señalados de auxiliar a la guerrilla,   como la quema de zonas rurales. Adicionalmente, la Comisión arribó también a la   conclusión de que, a partir de los patrones de violencia registrados en las   cuatro regiones del país más afectadas, agentes del Estado, entre 1981 y 1983,   ejecutaron actos de genocidio contra el pueblo Maya. De igual forma, en el   informe, la Comisión sentenció que el racismo, la injusticia estructural y la   institucionalidad “excluyente y antidemocrática” habían sido las causas   subyacentes que habían contribuido a la confrontación armada, así como el   anticomunismo de la doctrina de la seguridad nacional de la Guerra Fría y, en   concreto, el apoyo de los Estados Unidos a las prácticas represivas del Estado   guatemalteco. May, A. Rachel, “Truth and truth commissions in Latin America”, en   Investigación & Desarrollo, Vol. 21, N° 2 (2013) (online), pp. 506-508.    

[163]   Priscilla Hayner indica que, según los activistas antisegregacionistas   sudafricanos, era imposible que los ciudadanos no conocieran el carácter   habitual del recurso a las torturas, los asesinatos y otras tácticas represivas   contra quienes se oponían al apartheid y que, a menos que optaran por   evadir la realidad, eran conscientes de lo que ocurría. Por ello, según la   autora, algunos sudafricanos consideran que la aportación más importante de su   Comisión fue impedir la posibilidad de que se siguieran negando los hechos. En   el mismo sentido, agrega: “[a]unque hubo partidarios del apartheid que dieron   muestras de incredulidad cuando comenzaron a escucharse los descarnados relatos   de las víctimas, a medida que la Comisión fue celebrando sus sesiones y, sobre   todo, cuando los perpetradores subieron al estrado para describir con detalle   las torturas y crímenes en los que habían participado, ya nadie pudo resistirse   a la verdad de los testimonios”.   Hayner, Priscilla, Verdades innombrables. El reto de las comisiones de la   verdad, Fondo de Cultura Económica, México D.F., 2008, p. 55.    

[164] Esto ha   ocurrido particularmente con los casos de desaparición forzada por parte de   fuerzas estatales, donde por lo general los agentes oficiales han negado   vehementemente conocer el paradero de la víctima y luego, en la comisión de la   verdad, han terminado por aceptar y contar lo sucedido. Estas asunciones de responsabilidad, por supuesto, han   sido motivadas por incentivos con la suficiente capacidad para provocarlas. En   la Comisión de la Verdad y la Reconciliación de Sudáfrica, por ejemplo, si los   perpetradores contaban todo lo que sabían sobre los hechos, el Comité de   Amnistías de la Comisión les concedía ese beneficio, siempre que el delito   hubiera sido cometido por razones políticas, lo cual aseguró la obtención de   niveles sustanciales de verdad en las labores de ese órgano. El mecanismo, sin   embargo, también generó críticas. Ver, a este respecto, Buergenthal Hon, Thomas,   “Truth Commissions: Between Impunity and Prosecution”, en Case Western   Reserve Journal of International Law, Volume 38, Issue 2, 2006-2007, p. 221,   disponible en   http://scholarlycommons.law.case.edu/jil/vol38/iss2/2. Alice Henkin afirma: “los gobiernos sucesores   tienen la obligación de investigar y establecer los hechos, de tal manera que la   verdad sea conocida y sea hecha parte de la historia de la nación. Debe haber   conocimiento y reconocimiento: los eventos requieren ser oficialmente   reconocidos y públicamente revelador. Contar la verdad… responde a la demanda de   justicia para las víctimas y facilita la reconciliación nacional”. Henkin H, Alice, “Conference Report”, en Íd   (edited by) State Crimes: Punishment of Pardon, Aspen Institute,   Queenstown, 1989, pp. 4-5, citado por Teitel G., Ruti, Transitional Justice,   cit., p. 69. Ver también al respecto, Ruta   Pacífica de las Mujeres, La verdad de las mujeres. Víctimas del conflicto   armado en Colombia. Versión resumida, Bogotá, 2013: “El reconocimiento   por parte del Estado y los otros actores armados de los hechos perpetrados, así   como las peticiones de perdón… está(n) asociada(s) a la verificación de   responsabilidades y a la búsqueda de explicación de los hechos. También pretende   restituir la dignidad, la honra y el buen nombre de la víctima, a quien se   habría estigmatizado para justificar el crimen”. Ibíd., p. 103.    

[165] Pablo De Greiff sostiene: “El reconocimiento es importante precisamente porque   constituye una manera de afirmar el valor de las personas como individuos, como   ciudadanos y víctimas”.   “Theorizing Transitional Justice”, en Williams, Melissa S.; Nagy, Rosemary;   Elster Jon (edited by), Transitional Justice, New York University Press,   New York and London, 2012, pp. 22-43.    

[166] Sentencia C-655 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[167] Martha   Minow afirma: “[p]ara las   víctimas y los sobrevivientes de abusos, la incapacidad de lidiar con lo   ocurrido es el origen del daño que padecen: el guardar secretos dolorosos puede   producir la parálisis de la capacidad de amar y de actuar de las personas. El   trauma no confrontado podría tener conexiones dolorosas con lo ocurrido y   contribuir a aquello que los psicólogos llaman la transmisión intergeneracional   del trauma. Minow, Martha, “Memoria y odio. Se pueden encontrar   lecciones por el mundo”, en Minow, Martha; Crocker David; y Mani, Rama   (autores), Saffon, María Paula (estudio preliminar), Justicia transicional,   Siglo del Hombre Editores, Universidad de los Andes y Pontificia Universidad   Javeriana – Instituto Pensar, Bogotá D.C., 2011, p. 85.    

[168] Hamber, Brandon, “Do Sleeping Dogs Lie? The Psychological Implications of the  Truth and   Reconciliation Commission  in South Africa”, artículo presentado por el   autor en el Seminario 5, llevado a cabo el 26 de julio de 1995, en el Centro   para el Estudio de la Violencia y la Reconciliación, p. 2. Documento disponible   en http://www.brandonhamber.com/pubs_papers.htm.    

[169] Grupo de Memoria Histórica. ¡BASTA YA! Colombia:   memorias de guerra y dignidad, Bogotá, Imprenta Nacional, 2013, p. 261. En la   Sentencia T-045 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa, la Corte examinó los   casos de cuatro mujeres sobrevivientes a varias masacres perpetradas en el   Corregimiento de El Salado, municipio del Carmen de Bolívar. Como consecuencia,   sufrieron importantes efectos psíquicos y psicológicos, cuya atención eficaz e   integral solicitaban mediante la acción de tutela. La primera de las   solicitantes vivió varios desplazamientos forzados y la ejecución de las   masacres ejecutadas por grupos paramilitares, una de las cuales fue ejecutada   con particular sevicia. En 1997, su esposo fue herido con arma de fuego mientras   que ella era obligada a presenciar la muerte de algunos miembros de su comunidad   y en 2002 grupos guerrilleros asesinaron al menos 15 personas en distintas   fechas, entre ellas, al sobrino del esposo de la demandante, con quien ella y su   cónyuge tenían un vínculo afectivo estrecho. Como consecuencia de todo lo   anterior, según el informe anexo allegado a la acción de tutela, desde finales   del año 2007 la actora padecía estrés emocional derivado de las experiencias   traumáticas, se sumió en depresión y perdió contacto con la realidad. La segunda   accionante estuvo con su esposo dentro el grupo de pobladores que fueron   obligados a ir a la cancha de fútbol para que presenciaran las vejaciones y   torturas a las que fueron sometidas 46 mujeres, entre las que se encontraba su   hermana, quien fue la primera mujer asesinada. Así mismo, fue forzada a   participar en el “sorteo” mediante el cual los victimarios determinaban quién   sería la siguiente víctima. Debido a lo anterior, a tres desplazamientos   sufridos y a nuevos episodios de violencia, la peticionaria comenzó a   experimentar gran inestabilidad, afectación de su bienestar, episodios de   insomnio, depresión, sensación de incertidumbre y vulnerabilidad, así como   deterioro en su salud física. La tercera accionante sufrió la pérdida de su   prima en una de las masacres, con quien tenía un vínculo muy cercano, y en otros   dos de esos episodios de horror fueron torturados y asesinados su sobrino y su   cuñada ante toda la población, reunida en la cancha de fútbol.  Los   cadáveres de sus seres queridos fueron enterrados en una fosa común localizada   frente a la casa donde ellos vivían. Luego, en otros hechos de violencia, su   hermano materno y su tío fueron asesinados, el segundo con un pisón de tierra.    Como consecuencia de todo lo anterior, la peticionaria comenzó a experimentar   insomnio y episodios sicóticos, entre otros efectos. Por último, la cuarta   accionante, perdió a su hijo, asesinado en el parque principal por grupos   paramilitares. A raíz de este hecho, empezó a presentar alteraciones, no dejaba   de llorar y la angustia no le permitía alimentarse ni dormir. Posteriormente, al   presenciar la exhumación del cadáver de su hijo sin ninguna preparación, empezó   a sufrir mareos, pérdida del apetito, pérdida de interés en toda actividad,   retraimiento, deseo de permanecer la mayor parte del tiempo dormida, ansiedad   durante la vigilia, entre otros síntomas.       

[170] Un hombre que perdió la vista a causa de la acción de   un oficial de policía de la era del apartheid, luego de declarar ante la   Comisión comentó: “[s]iento que lo que me ha hecho estar enfermo todo este   tiempo es el hecho de no poder contar mi historia. Pero ahora […] se siente como   si hubiera recobrado la vista, al venir y contarles mi historia”. El   testimonio fue rendido ante el Comité de Derechos Humanos de la Comisión, citado   por Minow Martha, Ob. Cit. 102. La referencia fue, a su vez,   tomada de Antji Krog, Country of My Skull, Johanesburgo, Random House,   1998, p. 31. Algo similar muestra el relato de una mujer a quien le asesinaron   su hijo adolescente en 1988 y había ocultado su dolor por varios años. Después   de comparecer a la Comisión en 1997 indicó: “[e]l hecho de dar testimonio es   diferente para cada persona… pero cuando yo testifiqué en la sesión pública me   sentí muy bien. Era la primera vez que contaba lo que me había ocurrido. Después   de la muerte de mi hijo, estuve muchos años sin hablar de ello. Me mataba por   dentro. Pensaba «¿por qué yo, Señor?» Me causó un grave problema. Dependíamos de   nuestro hijo, a pesar de lo joven que era. Dar testimonio decirle al mundo   entero lo que me había ocurrido, fue doloroso, pero también fue un alivio. Me   hizo bien ver cómo me escuchaban, el interés que mostraban por mi historia”.   El testimonio fue recogido por Hayner, Priscilla, Verdades innombrables. El   reto de las comisiones de la verdad,  Cit., p. 191. En otro caso, un sobreviviente a los disparos de la policía   realizados durante una manifestación en contra del régimen del apartheid  en Daveyton, al preguntársele por su experiencia luego de declarar ante la   Comisión, expresó: “cuando estaba declarando volví a sufrir los dolores de   entonces. Reviví la experiencia. Pero al seguir con la entrevista, los dolores   cesaron. Era difícil hablar de aquello. Pero para mi, era más fácil hablar   abiertamente porque el que recogía mi testimonio podía compenetrarse conmigo;   estaba de acuerdo con todo lo que yo decía… emocionalmente me ayudó mucho. Me   ayudó a enfrentarme a ello. Todavía tengo balas en el pecho, todavía tengo   dolores. Pero emocionalmente me ayudó mucho… no voy a olvidar lo que me ocurrió,   pero hablarlo proporciona alivio emocional. Cuando me reúno con otras personas y   hablo del asunto, me ayuda. Ibíd., p 192. Irene   Mxinwa, madre de uno de los “Siete de Guguletu”, asesinados por la policía en   Ciudad del Cabo en marzo de 1986, reflexionó sobre su propia declaración en la   Comisión de la Verdad y la Reconciliación de Sudáfrica, en los siguientes   términos: “La Comisión de la Verdad era tan poderosa […] Sentimos que este es   el lugar en donde podemos encontrar justicia de verdad […] Nos sentíamos a   gusto. Creó un entorno seguro donde podemos sentir que somos seres humanos y que   tenemos dignidad, tenemos un nombre, tenemos un rostro […] no solo una historia   // La forma como saca la verdad a la luz es curativa y uno encuentra justicia en   ello […] la forma como llevan a cabo las audiencias, los métodos que utilizan   para conseguir información son realmente liberadores […] La forma como salió la   verdad a la luz, se podía ver y sentir la justicia”. Ball, Olivia; Gready,   Paul, Los derechos humanos, Intermon Oxfan, Barcelona, 2007, p. 86.   Movimientos feministas también han puesto de manifiesto este alcance de la   verdad, en proyectos de construcción de memoria con enfoque de género, a partir   de la idea de una “verdad experiencial”. Según han indicado, esta verdad   posibilita un conocimiento y socialización de historias personales, sobre   creencias y valores, y se halla íntimamente ligada a la dimensión sanadora,   individual y colectiva, de la verdad. Para cada una de las víctimas que ofrece   su relato se abre la posibilidad de dar sentido propio a lo vivido, de   expresarlo y darlo a conocer a los demás. “Este puede ser un hecho   terapéutico porque pone orden en una experiencia sin sentido que ha sido   traumática. Puede ser un hecho reparador porque supone el reconocimiento del   valor y la credibilidad de la palabra de la víctima. También es reparador a   escala comunitaria porque permite hacer visibles pedazos de la realidad que   habían sido borrados. Que se escuche la experiencia de las víctimas mitiga la   violencia simbólica que supone la imposición del discurso sobre los hechos por   parte de quien ejerce poder”. Ruta Pacífica de las Mujeres, La verdad de   las mujeres. Víctimas del conflicto armado en Colombia, Resumen, Bogotá   D.C., 2013, p. 24.    

[171] Una de quienes ofreció su historia señaló: “Me   siento liviana porque acabo de hablar, de contar esas cosas que me han pasado,   me siento realizada y siento que descansé de poder sacar todo ese dolor que   sentía adentro. Saber que alguien lo escucha, sin juzgarlo, porque lo que ha   pasado es solamente la violencia con todos estos grupos, mire que ha habido   violencia familiar y todo. Asumir todo eso y aguantar y tenerlo aquí dentro   oprimido. No todos los días de la vida uno habla de lo que hablamos hoy. Yo   desde que declaré allá, solamente declaré lo que fueron las muertes, a mi nunca   me preguntaron por mi vida. Primavera, Arauca, 2008, Ruta Pacífica de las Mujeres, La verdad de   las mujeres. Víctimas del conflicto armado en Colombia. Tomo I. Bogotá, Ruta   Pacífica de las Mujeres, 2015, p. 27. Otra de las mujeres que tomó parte de la iniciativa   anterior, manifestó: “[l]a verdad es que de todo corazón te doy gracias por   haberme llamado a hacer esta entrevista, porque siento como un alivio, porque me   he desahogado un poco, y que de pronto con esta entrevista, el Estado puede ver   lo que uno ha sufrido y que es algo para que el Estado mire de qué forma se   puede cesar la guerra; que ya no haya más violencias, que haya paz y que   nosotras las mujeres no sigamos siendo más víctimas. Barrio La Camila,   Bello, Antioquia. Ruta Pacífica de las Mujeres, La verdad de las mujeres.   Víctimas del conflicto armado en Colombia. Versión resumida, Bogotá, 2013,   p. 110.    

[172] Crocker, David D., “Comisiones de la verdad, justicia   transicional y sociedad civil”, Cit., p. 118.    

[173] Uribe   de Hincapié, María Teresa, “Esclarecimiento histórico y verdad jurídica: notas   introductorias sobre los usos de la verdad”, en De Gamboa Tapias, Camila   (editora), Justicia transicional: teoría y praxis, Universidad del Rosario,   Bogotá D. C., 2006, pp. 327-328.    

[174] Ibíd.    

[175] Este   esquema en tres niveles es elaborado, a partir de la literatura especializada,   por Crocker, David D., “Comisiones de la   verdad, justicia transicional y sociedad civil”, Cit., pp. 130-131.    

[176]   Ibíd.    

[177] De   Greiff, Pablo, “Theorizing Transitional Justice”, Cit., pp. 50-51. De   acuerdo con este autor, las sociedades no reconciliadas se distinguen porque la   interacción está sustancialmente afectada a raíz del “resentimiento” entre   ciudadanos y entre ciudadanos y las instituciones estatales. El resentimiento  no es, en este escenario, una forma de rencor generalizado o una reacción   negativa cualquiera. En el contexto de un amplio legado de violaciones, el   resentimiento es una forma de indignación surgida a raíz de la defraudación de   expectativas normativas que hacen posible la vida en común. Una persona tiene   una expectativa normativa cuando posee la confianza de que no será objeto de   ataques en su integridad o seguridad físicas por parte de otras, gracias a la   protección que le proporciona el ordenamiento jurídico. En otros términos, los   sujetos tienen expectativas normativas cuando abrigan la esperanza, respaldada   por el derecho, de que no serán agredidos por sus conciudadanos (Nino hace   referencia a esta misma concepción, con la idea de que el sistema jurídico   proporciona a cada ciudadano una “coraza normativa”, sobre la cual se fundan las   expectativas de no violación de sus derechos. Ver Nino, Carlos Santiago,   Introducción al análisis del derecho, Astrea, Buenos Aires, 2003, p. 1. ).   Esta específica expectativa no es caprichosa ni obedece a meras preferencias. El   amparo por parte del Estado de la integridad física de sus ciudadanos es la   salvaguarda básica para la convivencia que justifica las instituciones. Así, el   resentimiento surge y se difunde en aquellos eventos en los cuales se produce   una defraudación sistemática de la confianza  de las personas en que no   serán sometidas a vejámenes o en que la violencia no será el método escogido   para canalizar los desacuerdos. Según lo anterior, una sociedad no reconciliada   se identifica por el resentimiento difundido de sus ciudadanos entre sí y/o de   estos frente al Estado. A su vez, este resentimiento es el resultado de la   pérdida de la confianza que las personas tienen en que no serán lesionadas en su   integridad física por parte de sus ciudadanos. Como consecuencia, en una   sociedad fracturada por años o décadas de abusos a gran escala, los proyectos de   reconciliación nacional deben estar orientados, como mínimo, a restaurar la   confianza de los ciudadanos. De   Greiff, Pablo, “Theorizing Transitional Justice”, Cit., pp. 48-52.    

[178] En la   Comisión de Sudáfrica, entre otros, hubo un caso especialmente representativo en   este sentido. Un General del Ejército y luego Ministro de Defensa del gobierno   del apartheid fue procesado por violaciones graves a los derechos humanos   y acusado de autorizar la creación de un escuadrón de la muerte que mató por   error a 13 mujeres y niños en 1987. El Oficial superó un juicio de 9 meses y fue   declarado inocente en 1996. Luego, en 1997, manifestó su deseo de declarar ante   la Comisión, sin pedir que se le concediera la amnistía, sino solo con el fin de   hacer pública su historia. El Militar reconoció ante la Comisión haber   autorizado asaltos transfronterizos y describió cómo había organizado una unidad   encubierta para sabotear las actividades de liberación apoyadas por los   soviéticos, aunque negó haber ordenado personalmente asesinatos o atrocidades.   También dejó claro que se oponía a la Comisión en sí misma y que la consideraba   una “cacería de brujas”, pero sostuvo que se había presentado   públicamente para asumir la responsabilidad moral por las órdenes que había dado   y para que su historia fuera parte del registro oficial. A continuación, señaló:   “[h]e venido aquí a contarles mi historia y a enfrentar su juicio […] Me   conformaré con, si lo que he dicho, contribuye a que se comprenda mínimamente a   los antiguos adversarios. Me alegraré si mis esfuerzos contribuyen aunque sea de   la manera más pequeña concebible a la reconciliación y si todos los soldados   obtienen la amnistía moral […] Lo que buscamos realmente es comprensión y   perdón, no indultos jurídicos.    Relato tomado de Antji Krog, Country of My Skull, Johanesburgo, Random   House, 1998, p. 31, citado por .Minow, Martha, “Memoria y odio. Se pueden encontrar lecciones por el mundo”,  Cit., pp. 103-104. Otra historia emblemática es llamativa a este   respecto. A mediados de los ochenta, siete   hombres jóvenes organizados en un grupo antiapartheid fueron emboscados y   asesinados por la policía en el suburbio de Gugulethu, en Sudáfrica, con el   argumento de que había sido en defensa propia. Luego de descubrirse la verdad,   la madre de uno de ellos afirmó ante la Comisión: “esto que se llama   reconciliación… si lo entiendo bien… si significa que el autor de este crimen,   este hombre que mató a Christian Piet; si significa que este hombre vuelve a ser   humano otra vez,  de manera que yo, de manera que todos nosotros   recuperemos nuestra humanidad… entonces estoy de acuerdo, entonces lo apoyo   completamente”, tomada de Antji Krog, Country of My Skull,   Johanesburgo, Random House, 1998, p. 109.    

[179] Sobre las diversas formas de reparación, ver las   Sentencias C-280 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[180] Teitel, Ruti, Transitional Justice,   Cit., p. 119.    

[181] Teitel, Ruti, Transitional Justice,   Cit., pp. 127-128. En las comisiones de   la Verdad de Chile, El Salvador, Chad, Sudáfrica y Guatemala se recomendaron   reparaciones morales, tales como reconocimientos de responsabilidad, disculpas   públicas, construcción de monumentos en memoria de las víctimas y la institución   de un día nacional en su memoria. Se incluyeron recomendaciones de reparaciones   económicas, compensaciones materiales y de asistencia social en los informes de   las comisiones de la verdad Argentina, Chile, El Salvador, Sudáfrica y   Guatemala. Específicamente en Argentina se recomendó la aprobación de leyes para   que los hijos y familiares de los desaparecidos recibieran asistencia económica,   becas para estudio, asistencia social y puestos de trabajo. En Chile se recomendó conceder reparaciones a los   familiares de las víctimas equivalentes a una cifra mensual no inferior al   ingreso medio de una familia en el país, así como considerar la provisión de   asistencia de salud especializada, beneficios en los planos educativo y de   vivienda, y la cancelación de cualquier deuda pendiente que tuvieran con el   Estado los asesinados o desaparecidos. En El Salvador se recomendó crear un   fondo especial para proporcionar una compensación material adecuada a las   víctimas, con aportes del Estado y de la comunidad internacional. En Guatemala   se recomendó crear por ley el Programa Nacional de Reparación, que habría de ser   supervisado por un organismo ampliamente representativo, que concediera   reparaciones morales, materiales, rehabilitación psicosocial y otros beneficios.   En Sudáfrica, las recomendaciones consistieron en crear una oficina presidencial   para supervisar la emisión de certificados de defunción, acelerar los procesos   de exhumación y sepultura, eliminar las fichas policiales que criminalizaran las   actividades políticas de los individuos y facilitar el cambio de nombre de   calles y centros comunitarios, con el fin de recordar y honrar a ciertos   individuos o acontecimientos de relevancia. De la misma manera, la Comisión   recomendó considerar el establecimiento de algún tipo de compensación para las   personas que perdieron sus negocios u otras fuentes de renta durante el periodo   de estabilidad de los años ochenta y noventa, especialmente en el caso de   quienes no tuvieran seguros que cubrieran tales pérdidas.   Hayner, Verdades innombrables, Cit., pp. 399-401.    

[182]   Crocker, David, Comisiones de la verdad, justicia transicional y sociedad   civil, p. 128.    

[183] Según el Principio 35, el conjunto de reformas que es   necesario introducir debe promover los siguientes objetivos generales: i) la   adhesión de las instituciones públicas al imperio de la ley; ii) la derogación   de las leyes que contribuyan a las violaciones de los derechos humanos y/o a las   infracciones del derecho humanitario o que autoricen tales violaciones, y la   promulgación de leyes y otras medidas necesarias para asegurar el respeto de los   derechos humanos y el derecho humanitario, incluidas medidas que salvaguarden   las instituciones y los procesos democráticos; iii) el control civil de las   fuerzas militares y de seguridad, y de los servicios de inteligencia, así como   el desmantelamiento de las fuerzas armadas paraestatales; y iv) la reintegración   a la sociedad de los niños que hayan participado en conflictos.    

[185] De igual manera, se prevé que es necesario adoptar   medidas para asegurar la cooperación de terceros países que podrían haber   contribuido a la creación y el fomento de tales grupos, en particular con apoyo   financiero o logístico. Se contempla que los niños reclutados o utilizados en   las hostilidades serán separados del servicio de otro modo y se les prestará   toda asistencia para su reintegración social, recuperación física y psicológica.    

[186] Este principio contempla la importancia de derogar la legislación y las reglamentaciones e   instituciones administrativas que contribuyan a las violaciones de los derechos   humanos o que las legitimen, así como las normas o tribunales de emergencia de   todo tipo que infrinjan los derechos y las libertades fundamentales garantizados   en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el Pacto Internacional   de Derechos Civiles y Políticos. Se   incluye también la relevancia de promulgar las medidas legislativas necesarias   para asegurar la protección de los derechos humanos y salvaguardar las   instituciones y los procesos democráticos. Así mismo, como base de tales   reformas, durante períodos de restauración o transición a la democracia y/o a la   paz, se prevé el deber general de emprender un examen amplio de la legislación y   sus reglamentaciones administrativas.    

[187]Crocker, David, Comisiones de la verdad,   justicia transicional y sociedad civil, p. 129.    

[188] Las   Comisiones de Uganda, Chile, El Salvador y Sudáfrica hicieron recomendaciones en   materia de administración de justicia y reforma a la judicatura. En Uganda, en   el informe de la Comisión se recomendó que solo las confesiones hechas ante   magistrados, no las recogidas por agentes de la policía, fueran admitidas como   prueba y que la fiscalía y el ministerio de justicia se separaran y no fueran   ocupados por la misma persona. En Chile se recomendó, entre otras cosas, que el   nombramiento de los fiscales y jueces de la Corte Suprema fuera realizado por un   órgano independiente, no por el presidente del país; que los tribunales   militares solo se utilizaran en circunstancias especiales y bajo la supervisión   de la Corte Suprema y que se limitara el recurso a la incomunicación de los   prisioneros. En el informe de la Comisión de Sudáfrica se recomendó abordar en   forma inmediata los desequilibrios raciales y de género existentes en la   judicatura, y la redacción de un código de conducta para los fiscales, con el   fin de garantizar que se tuviera debidamente en cuenta los intereses de las   víctimas. Por otro lado, las Comisiones de la Verdad de Uganda, Chile, Chad, El   Salvador, Sudáfrica y Guatemala incluyeron en sus informes recomendaciones sobre   reforma a las fuerzas armadas, la policía y los servicios de inteligencia. La   Comisión de Uganda recomendó, entre otras cosas, que el Ejército tuviera   composición étnica de todo el país, que la policía no estuviera compuesta por   oficiales mal entrenados o con fobia hacia su profesión y que se debía aumentar   el salario de personal policial para mejorar su moralidad y eficiencia. La   Comisión de Chile efectuó recomendaciones, en el sentido de que las funciones de   los servicios de inteligencia se limitaran a recabar información y las funciones   de salvaguarda del orden público y la seguridad fueran de competencia exclusiva   de la policía. La Comisión de El Salvador recomendó dar protección a los   subordinados que se negaran a obedecer órdenes ilegales y eliminar todos los   vínculos entre la nueva policía civil y las antiguas fuerzas de seguridad y   otras ramas de las fuerzas armadas. Hayner, Priscilla, Verdades innombrables.,   Cit., pp. 394-395.    

[189] Hayner,   Priscilla, Verdades innombrables, Cit., p. 291.    

[190] El caso de la Comisión de Investigación sobre la   Desaparición de Personas en Uganda, de 1986, es extraordinario, pues no se le   fijó límite temporal y empleó 9 años en sus indagaciones. Su mandato consistía   en investigar detenciones y arrestos arbitrarios, torturas y asesinatos   cometidos por las fuerzas gubernamentales. La Comisión tuvo en un principio   apoyo popular y una emotiva respuesta social. Sin embargo, a los dos años y   luego en varias ocasiones sufrió de falta de fondos y su trabajo se vio   paralizado. Esto, aunado a los nuevos abusos que cometió el Gobierno mientras   aquella adelantaba sus labores, generó que la ciudadanía perdiera interés en los   resultados de la investigación. Finalmente, el informe se entregó en 1995, pero   poco se distribuyó, en razón de que resultó clara la necesidad de crear una   nueva comisión de derechos humanos que se ocupara de los problemas y quejas de   la nueva situación. Ibíd., pp. 92-93.    

[191] El   siguiente esquema fue construido con base en los datos contenidos en Freeman,   Mark, Truth commissions and procedural fairness, Cambridge University   Press, Cambridge, 2006; Hayner, Priscilla   B., “Truth commissions: a schematic overview”, en International Review of the   Red Cross, Vol. 88, No. 862, 2006; y de la misma autora,   “Fifteen truth commissions – 1974 to 1994: a comparative study”, en   Human Rights Quarterly, Vol. 16, No. 4 (nov. 1994), pp. 597-655.     

[192] Inicialmente se contó con 12 comisionados y luego con   16.    

[193] Amnistía Internacional. Liberia. Guía Breve sobre la   Comisión de la Verdad y la Reconciliación, documentos disponible en   https://www.amnesty.org/download/Documents/68000/afr340072006es.pdf    

[194]   Ibíd. La que   de forma más masiva y exitosa utilizó las audiencias públicas fue la Comisión de   la Verdad y la Reconciliación de Sudáfrica. Este organismo recepcionó en   audiencia pública aproximadamente 2.000 testimonios de víctimas y sus familias.   Hubo una cobertura masiva de los medios de comunicación y las transmisiones   televisadas y por radio, de testimonios y confesiones aterradoras durante 24   horas, lo cual produjo un efecto de catarsis social. Además, el pedir perdón en   público hizo de las confesiones un acto simbólico con mayores repercusiones en   el esclarecimiento de los hechos, en la medida en que incluía un ingrediente de   reparación de la dignidad de las víctimas y familiares a partir del   reconocimiento público de su dolor. Adicionalmente, se recibieron entrevistas en   más de 100 lenguas aborígenes distintas. Ceballos Medina, Marcela, Comisiones   de la Verdad: Guatemala, El Salvador y Sudáfrica, una perspectiva para Colombia,   La Carreta Editores, Medellín, 2009, p. 82. La Comisión de   Sudáfrica también celebró audiencias especiales, sobre ciertos sectores y temas   relevantes para la comprensión de lo ocurrido y las condiciones del régimen del   apartheid. Estas audiencias se centraron en las comunidades religiosa,   judicial, empresarial y laboral, sanitaria, mediática, carcelaria y militar.   Hayner, Priscilla, Verdades innombrables, Cit., p. 76. Por su   parte, la Comisión de Uganda de 1986, antes de quedarse sin fondos, también   recibió un importante apoyo a su labor, al llevar a cabo sesiones públicas en   todo el país, las cuales, en algunos casos, se retransmitieron en directo por la   radio y la televisión estatales. Ibíd., p. 93.  Las Comisiones de   Ghana de 2001 y Marruecos de 2004 celebraron audiencias públicas, que se   retransmitieron por radio y televisión, en vivo y en diferido y los noticieros   realizaban resúmenes diariamente de lo ocurrido en las sesiones. La Comisión de   la Verdad de Perú, instituida en 2001, fue la primera en utilizar las audiencias   en Latinoamérica.  Méndez, Juan E., “The human right to truth. Lesson learned from Latin American   experiences with truth telling”, en Tristan Anne Borer (edited by), Telling   the Truths: Truth Telling and Peace Building in Post- Conflict Societies,   Notre Dame, University Of Notre Dame Press, 2006, p. 136. En este caso, las sesiones públicas causaron una fuerte   impresión a quienes vivían especialmente en Lima, donde menos se había percibido   y se conocía la magnitud ni los alcances de lo sucedido en otras partes del   país. Incluso un ex presidente compareció a rendir testimonio a la audiencia y   en ella también se mostraron declaraciones videograbadas de ex integrantes del   grupo guerrillero Sendero Luminoso y el MRTA, en ese momento privados de la   libertad, en las cuales pidieron perdón a las víctimas. Hayner, Priscilla,   Verdades innombrables, Cit., p.  339. Siguiendo el modelo de la Comisión de Sudáfrica, la   Comisión de Sierra Leona llevó a cabo audiencias temáticas y especialmente   dirigidas a ciertas víctimas. Celebró sesiones con mujeres y jóvenes, y otras   relacionadas con asuntos de interés público, como los recursos minerales, la   corrupción, el rol de los actores en el conflicto y de los medios de   comunicación, entre otros temas. La Comisión hizo sesiones reservadas para   mujeres víctimas de ataques sexuales.  Sin embargo, no todas las   sobrevivientes optaron por estas y algunas prefirieron contar su historia en una   sesión pública. Las audiencias dirigidas a mujeres víctimas de abusos sexuales   fueron conducidas por comisionadas y acompañadas por mujeres empleadas de la   comisión. Además, en la videograbación se ocultó la identidad de las   declarantes. Dada la gran cantidad de sobrevivientes de estos crímenes, tales   sesiones fueron cruciales para que los comisionados pudieran comprender la   naturaleza de estas violaciones.   ICTJ, The Sierra Leone Truth and Reconciliation Commission: Reviewing The   First Year, p. 4. Documento publicado   el 1 de enero de 2004 y consultado el 22 de octubre de 2017. Disponible en   https://www.ictj.org/publication/sierra-leone-truth-and-reconciliation-commission-reviewing-first-year    

[195] Freeman, Mark, Truth commissions and   procedural fairness, Cambridge University Press, Cambridge, 2006, p. 258.    

[196] En Sri Lanka, por ejemplo, algunas víctimas que   aparecieron en audiencias públicas de la Comisión de la Verdad fueron amenazadas   de muerte, lo cual obligó al organismo a cerrar sus puertas al público y a los   medios de comunicación. Hayner, Priscilla, Verdades innombrables, Cit.,   p. 296.    

[197] ICTJ, The Sierra Leone Truth and   Reconciliation Commission: Reviewing The First Year, p. 4. Documento publicado el 1 de enero de 2004 y consultado el 22 de octubre   de 2017. Disponible en   https://www.ictj.org/publication/sierra-leone-truth-and-reconciliation-commission-reviewing-first-year    

[198] ICTJ,   En busca de la verdad. Elementos para la creación de una comisión de la verdad   eficaz, 2013, Cit., p. 64, documento disponible en   https://ictj.org/sites/default/files/ICTJ-Book-Truth-Seeking-2013-Spanish.pdf    

[199] Ibíd.    

[200] Freeman, Mark, Truth commissions and   procedural fairness, Cit., pp. 258-265.    

[201] ICTJ, The Sierra Leone Truth and   Reconciliation Commission: Reviewing The First Year, p. 30.    

[202] Hayner, Priscilla,  Verdades innombrables,   Cit.,  p. 119.    

[203] En Sierra Leona,   la Comisión había anticipado un modelo similar al de Sudáfrica, bajo el supuesto   de que los testimonios sobre violencia sexual se darían solo en el contexto de   audiencias filmadas, sin exposición a la televisión. Sin embargo, muchas mujeres   quisieron contar sus experiencias en público. Igualmente, en Timor Leste, debido   al entorno social se había asumido que la cultura y la religión impedirían que   las mujeres denunciaran la violencia sexual. Sin embargo, esta suposición fue   desvirtuada cuando las mujeres decidieron hablar libremente sobre sus   experiencias y solicitaron reparaciones. ICTJ, The Sierra Leone Truth and   Reconciliation Commission: Reviewing The First Year, p. 31.    

[204] Aunque quizá muchos hayan llegado a imaginar el   carácter vasto del abuso sexual en Sierra Leona y Timor Leste durante los   conflictos en estos países, los testimonios públicos ofrecieron evidencias   impactantes de estos patrones comunes y sistemáticos y del enorme impacto que   tuvieron en las vidas de las mujeres Ibíd.    

[205] Las normas que crearon la Comisión de la Verdad de   Sudáfrica establecieron que si durante cualquier investigación de la Comisión o   en audiencia ante la misma, una persona resultaba involucrada de algún modo que   le resultara perjudicial o la Comisión contemplara que una decisión suya podía   perjudicarla, tenía la obligación de darle la oportunidad de elevar una protesta   dentro de un periodo específico, en relación con el asunto en cuestión, y de   presentar pruebas en una sesión. La Corte Constitucional de ese país, además, en   un caso estableció que la Comisión debía informar con un plazo razonable a los   que se suponía iban a ser nombrados, para que tuvieran la oportunidad de   defenderse. Esta determinación específica se explicaba, en la medida en que los   testigos que concurrían a las sesiones públicas habían ofrecido previamente su   testimonio por escrito, de modo que la Comisión podía ya prever eventuales   señalamientos contra terceros. Hayner, Priscilla, Verdades innombrables,   Cit., p. 79.    

[206] Es ilustrativo el caso de la Comisión de Ghana de 2001,   en cuyas audiencias se permitió que todos aquellos sindicados de crímenes   comparecieran e interrogaran a quienes los señalaban, incluso acompañados por un   consejero. Esto permitió que se suscitaran incómodas escenas de víctimas que se   vieron fuertemente cuestionadas por sus presuntos agresores y generó temor en   algunos expertos de que el proceso ante la Comisión resultara hostil y poco   reconciliador para las víctimas. Ibíd. p. 332.    

[207] Freeman, Mark, Truth commissions and   procedural fairness, Cit., p. 236.    

[208]   Ibíd., p. 238.    

[209] Hayner, Priscilla, Verdades innombrables, Cit.,   p. 297.       

[210] Durante las audiencias públicas, en la Comisión de la   Verdad de Ghana, un testigo sufrió un ataque cardiaco y murió mientras rendía su   testimonio. Por esta razón, se creó la Unidad de Respuesta de Emergencias que   revisara la presión arterial y tomara en cuenta cualquier problema coronario   antes de permitir que comparecieran aquellos declarantes que aún no habían   rendido su testimonio. También se contó con una ambulancia para todas las   audiencias sucesivas. Hayner, Priscilla, Verdades innombrables, Cit.,   p. 332. La Comisión de Sudáfrica proporcionó atención emocional   y psicológica a las víctimas que testificaron, a quienes se les preparaba y   hacía seguimiento. Este era llevado a cabo por expertos en el manejo del estrés   postraumático utilizado en el tratamiento de víctimas en otras partes del mundo. La Comisión de la Verdad de Perú también brindó un   importante soporte emocional y psicológico a las víctimas  en el contexto   de las audiencias. Cada declarante era acompañado de un profesional en salud,   antes, durante y después de las sesiones, salvo que la persona manifestara no   requerirlo. Igualmente, comisiones de la verdad, como las de Timor Leste, Sierra   Leona, Ghana y Marruecos proporcionaron ayuda emocional y psicológica a los   testigos, antes y después de las audiencias. Freeman, Mark, Truth commissions and procedural   fairness, Cit., p. 266-267.    

[211]   Ibíd.    

[212] Ibáñez   Najar, Jorge Enrique, Justicia Transicional y Comisiones de la Verdad,   Cit., p. 766.    

[213] La Comisión de Uganda, por ejemplo, hizo   recomendaciones relacionadas con el sistema político, como la de introducción de   un sistema de alternancia pacífica de presidentes y gobiernos, mediante la   celebración de elecciones regulares, y el establecimiento del modelo de   separación de poderes, con pesos y contrapesos. Incluyeron en sus informes   recomendaciones sobre la promoción, pedagogía y adquisición de compromisos en   derechos humanos, las Comisiones de Argentina, Chile, Uganda y Sudáfrica. Por   otro lado, las Comisiones de Chile, El Salvador y Sudáfrica realizaron   recomendaciones tendientes a fomentar la reconciliación y las Comisiones de   Argentina, Uganda, Chad, El Salvador, Sudáfrica y Guatemala solicitaron procesar   a los perpetradores o separarlos de puestos de autoridad. Hayner, Priscilla, Verdades innombrables, Cit., pp. 396-399.    

[214] Sánchez, Gonzalo (coordinador) (1987) Colombia,   Violencia y Democracia: Informe presentado al Ministerio de Gobierno,   Bogotá, Universidad Nacional del Colombia.    

[215] Jaramillo, Isabel C. y Rincón, Juan C. “Las comisiones   de verdad y el derecho a la verdad.” Universidad de los Andes. Documento   disponible en   https://derecho.uniandes.edu.co/images/stories/pdf/comisiones_de_verdad.pdf.    

[216] En relación con esta función, entregaron informes sobre   las masacres de Trujillo, El Salado, Bojayá, La Rochela, Bahía Portete, Remedios   y Segovia, y El Tigre, y acerca de temas relacionados con la violencia contra   las mujeres y el despojo de tierras en la Costa Atlántica.    

[217] Jaramillo, Isabel C. y Rincón, Juan C., Op. Cit..    

[218] Jorge Aníbal Gómez Gallego, José Roberto Herrera   Vergara y Nilson Pinilla Pinilla. Informe Final, Comisión de la Verdad sobre los   Hechos del Palacio de Justicia, Bogotá, Universidad del Rosario, Bogotá D.C.,   2010.    

[219] Los trabajos de la Comisión no tendrían efectos   jurídicos ni podían establecer responsabilidades individuales. No obstante, en   2010, sus conclusiones fueron utilizadas por el Tribunal Superior de Bogotá en   la motivación de la decisión de condena por tales sucesos y, de otro lado,   sirvieron para solicitar al Fiscal General de la Corte Penal Internacional la   apertura de un proceso contra el expresidente Belisario Betancur y exigir el   inicio de investigaciones sobre el papel de la Policía Nacional y el   Departamento Administrativo de Seguridad en los hechos. Gómez Gallego, Jorge   Aníbal; Herrera Vergara, José Roberto y Pinilla Pinilla, Nilson, Informe   Final. Comisión de la Verdad sobre los Hechos del Palacio de Justicia,   Universidad del Rosario, Bogotá D.C., 2010.    

[220] M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez. S.P.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gloria   Stella Ortiz Delgado. A.V. Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo   Ocampo y Alberto Rojas Ríos.     

[221] En la Sentencia C-674 de 2017, Cit., el artículo   en mención fue declarado exequible. En sus consideraciones, el fallo advirtió   que la remisión al citado sub-punto del Acuerdo Final implicaba el compromiso de   buena fe con su implementación, sin dejar de lado la libertad de apreciación con   la que cuentan los órganos de representación democrática.     

[222] Del que también hacen parte la Unidad para la Búsqueda   de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto   armado (UBPD), la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), las medidas de   reparación integral para la construcción de paz y las garantías de no   repetición.    

[223] Aunque en la versión más clara y completa esta teoría   fue expuesta por Montesquieu, en su obra “El espíritu de las Leyes”,   Aristóteles se refirió a esta configuración en “La Política” y Locke también lo   hizo, entre otros, en su Segundo ensayo sobre el Gobierno Civil.      

[224] Al respecto, en las discusiones en la Asamblea   Constituyente, en el Informe – Ponencia sobre Estructura del Estado, Gaceta   Constitucional No. 59 del 25 de abril de 1991, se sostuvo que: “Hay órganos   que no encuadran en ninguna de las tres clásicas ramas del poder público, porque   sus funciones ni son legislativas, ni administrativas, ni judiciales … //   [h]ay casos en que esas nuevas funciones impropiamente se han adscrito a una   de las tres ramas clásicas del poder, como ocurrió con los órganos de la   fiscalizadora, al sostener que la Procuraduría General de la Nación y la   Contraloría General de la República formaban parte de la rama ejecutiva del   poder público. Lo indicado, entonces, es la presencia de órganos especializados   que como tales, autónoma e independientemente, eso sí, en mutua y armónica   colaboración con las ramas del Poder Público, desarrollen a cabalidad los fines   y los propósitos de sus funciones, que son esencialmente los mismos del Estado.   // … Como a nuestro juicio varias de esas nuevas instituciones no encajan dentro   del sistema tradicional, creemos que debe abrirse paso en forma definitiva a la   teoría de la existencia de otros órganos del poder público autónomos e   independientes.” La Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto,   entre otras, en las sentencias C-285 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez   y C-373 de 2016. MM. PP. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo.    

[225] Al respecto ver, entre otras, la Sentencia C-870 de   2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[227] Según   el artículo 120 de la C.P., la organización electoral está conformada por el   Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los   demás organismos que prevea la ley.    

[228]   Articulo 371 y ss. de la C.P. y, entre otras, las sentencias C-455 de 1993. M.P.   Fabio Morón Díaz; C-529 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-050 de 1994.   M.P. Hernando Herrera Vergara; y C-866 de 2014. M.P. María Victoria Calle   Correa.    

[229] Con   esto se quiere significar que, por ejemplo, aunque la función legislativa se   encomendó al Congreso de la República, ello no es óbice para que en determinadas   ocasiones el Ejecutivo pueda asumir dicha función, o para que el legislativo   asuma funciones judiciales especiales.    

[230] Al   respecto, en la sentencia C-832 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis, se precisó   que: “De acuerdo con la estructura del Estado fijada por la Constitución de   1991 (Art. 113 CP), además de los órganos que integran las ramas legislativa,   ejecutiva y judicial del Poder Público, existen otros, autónomos e   independientes, para el cumplimiento de las demás funciones el Estado. // Tanto   estos órganos autónomos como los que integran las ramas de poder público tienen   funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de los   fines del Estado”.    

[231] V. gr., en relación con la Contraloría General de la   Nación, que ejerce la función de control fiscal, la Corte Constitucional afirmó   en la sentencia C-189 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero, que: “ … la   Contraloría, si bien es un órgano autónomo, no es autárquico y se encuentra   sometido a controles y, en especial al principio de legalidad.”.    

[232] “… la consagración de ramas del poder y de órganos   autónomos se lleva a cabo ´con el propósito no sólo de buscar mayor eficiencia   en el logro de los fines que le son propios, sino también, para que esas   competencias así determinadas, en sus límites, se constituyen en controles   automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la afirmación   clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana¨.”   Ibídem.    

[233] En el   caso concreto del Banco de la República, en la sentencia C-021 de 1994 reiterada   por la C-050 de 1994, la Corte indicó lo siguiente: “Debe reconocerse que la   autonomía administrativa con que la Carta dota al Banco de la República,   tiene un significado muy particular, porque no simboliza tan sólo la   posibilidad de actuar con relativa independencia de la voluntad de otros órganos   del Estado, como sucede dentro del régimen de las entidades descentralizadas, en   donde, de todas maneras sobrevive alguna forma de tutela  en virtud de la relación jerárquica con el organismo central, sino que le   permite decidir con independencia frente a las exigencias de la comunidad, de   los demás organismos del Estado y en particular del Gobierno.”     

[234] M.P.   Álvaro Tafur Galvis.    

[235] En el mismo sentido ver las sentencias C-167 de 1995.   M.P. Fabio Morón Díaz, C-373 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz, C-401 de 2001. M.P.   Álvaro Tafur Galvis y C-775 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis.     

[236] En   virtud de lo dispuesto en los artículos 6, 121 y 123 inciso 2.    

[237] Al   respecto, en la sentencia C-401 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis, en la que la   Corte Constitucional analizó disposiciones que conferían facultades legislativas   extraordinarias al Ejecutivo con el objeto de regular algunos aspectos de   funcionamiento de órganos que ejercen el función de control o fiscalizadora,   sostuvo la amplitud de la autonomía “[d]ependerá en cada caso del especial   tratamiento que la propia Constitución haya dado a la materia y a las   específicas competencias que haya asignado al órgano constitucional autónomo   correspondiente.”  Destacado fuera de   texto. En la sentencia C-409 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis, se sostuvo: “Al   respecto puede enunciarse que a mayor regulación constitucional menor será el   ámbito de la regulación legal, y viceversa.”    

[238]   Sentencia C-050 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara.    

[239] En este   sentido, el Banco de la República constituye un ejemplo claro de la necesidad,   en virtud de la función, de un órgano con autonomía técnica, tal como se   discutió en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente:   “Dicha   naturaleza del Banco y, por ende, la razón de su normatividad, se justifican   porque se trata de una institución que debe tener en cuenta, ante todo, el   carácter eminentemente técnico y por lo demás complejo de los problemas   monetarios y bancarios que debe manejar … // La autonomía técnica se refiere a   su capacidad para autodeterminar las decisiones que deben adoptar en el   ejercicio de sus atribuciones en materias que tienen por objeto cautelar la   estabilidad de la moneda y el normal desenvolvimiento de los pagos internos y   externos, que exigen por lo tanto que los actos y medidas mediante los cuales se   desarrollen, se dicten preservando la estructura básica y la estabilidad del   Banco … // La autonomía técnica permitirá establecer una división de funciones   públicas a cargo del Estado, sin perjuicio de que por la formulación de las   políticas surja una estrecha relación con el Gobierno.” Gaceta   Constitucional No. 73, del 14 de mayo de 1991.    

[240] Sentencia C-832 de 2002. M.P. Álvaro Tafur   Galvis.    

[241] En la Sentencia C-037 de 1996. M.P. Vladimiro   Naranjo Mesa, se expuso lo siguiente en relación con la autonomía administrativa   y presupuestal de la Fiscalía General de la Nación: De conformidad con el   último inciso del artículo 249 constitucional, la Fiscalía General de la Nación,   no obstante formar parte de la rama judicial, cuenta con autonomía   administrativa y presupuestal para el debido cumplimiento de su labor   investigativa y acusatoria. Con lo anterior quiso el Constituyente que esta   entidad gozara, por así decirlo, de un status especial respecto de las demás   entidades de la rama, lo que implica que ella no tiene por qué depender de las   decisiones que le corresponde adoptar al Consejo Superior de la Judicatura en   ejercicio de las atribuciones consignadas en los artículos 256 y 257 superiores.   Lo expuesto no obsta para que de conformidad con el artículo 267 de la Carta   Política, la Contraloría General de la República pueda ejercer el   correspondiente control fiscal, pues sin lugar a dudas se trata de vigilar a una   entidad del Estado que administra fondos y bienes de la Nación. (…) Como se   estableció al revisar el artículo 28 del presente proyecto, la Constitución   Política le asignó a la Fiscalía General de la Nación un status especial en   relación con las otras entidades que hacen parte de la rama judicial del poder   público. Esa diferenciación se establece a partir de la autonomía presupuestal y   administrativa que se le confiere al ente acusador (Art. 249 C.P.), de forma tal   que este pueda definir los asuntos sobre los que versan estas materias en forma   independiente, sin depender para ello del órgano al que constitucionalmente se   le ha otorgado de manera general esa atribución dentro de la rama, esto es, el   Consejo Superior de la Judicatura”.    

[242] Al   respecto, en la sentencia C-832 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte   afirmó respecto de la Contraloría General de la República que: “…la Corporación ha considerado que la   autonomía que ostentan los organismos que llevan a cabo funciones de control   fiscal debe ser entendida en el marco del Estado unitario (C.P., artículo 1°),   lo cual significa que ésta se ejerce con arreglo a los principios establecidos   por la Constitución Política y la ley.”    

[243] En el ámbito de la función pública, la igualdad -entre   muchas otras- tiene una especial manifestación en las oportunidades de acceso a   los cargos del Estado. En tal sentido, este principio se manifiesta en sus   facetas negativa y positiva, las cuales suponen (i) un mandato de   tratamiento igualitario para todos los ciudadanos que deseen aspirar a ocupar un   cargo público, sin distingo alguno por motivos de género, raza, condición   social, creencia religiosa o militancia política; y (ii) la adopción de   medidas positivas frente a grupos sociales que inveteradamente han sido   discriminados en términos de acceso a cargos públicos, en especial, de   dirección. Sentencia C-319 de   2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[244] Son manifestaciones del principio de moralidad (i)  el cumplimiento transparente e imparcial de las funciones públicas (Arts. 83,   122, 123, 124, 125, 126, 127,128, 291, 292 C.P.); (ii) los regímenes de   inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones; (iii) los acciones y   recursos para exigir el cumplimiento de las funciones públicas de acuerdo con la   Constitución y la ley (Arts. 87, 89, 92 C.P.); y (iv) el establecimiento   de la acción de repetición (Art. 90 inciso 2 C.P.) así como las acciones   populares (Art. 88 C.P.) dentro de cuyo objeto se señala expresamente la defensa   de la moralidad administrativa. Al respecto ver las sentencias C-288 de 2014. M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub; C-988 de 2006. M.P. Álvaro   Tafur Galvis, y C-826 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[245] Cfr. Sentencia C-037 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis,   reiterada en la C-826 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[246] C-046   de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-634 de 2012.   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[247] Sentencia C-319 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[248]  Ibíd.    

[249] Desde el punto de vista temporal, la eficacia exige   agilidad en la toma de decisiones, es decir, que estas se adopten sin más   demoras que las necesarias para garantizar una reflexión ponderada. Desde la   perspectiva material, implica la satisfacción regular y continua de la necesidad   pública, tanto colectiva como individual y, por ende, continuidad en la   prestación del servicio, esencial en la gestión de los servicios públicos en un   Estado social de derecho. Adicionalmente, en el plano económico, se traduce en   la eficiencia de las actuaciones, es decir, el parámetro que relaciona el costo   de los recursos empleados con los objetivos alcanzados, lo cual implica en el   ámbito jurídico relacionar los beneficios totales de una situación y los costos   totales de la misma. Sentencia   C-288 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[250] La eficiencia impone a las autoridades públicas la   obligación de cumplir con sus deberes legales y constitucionales, sobre la base   de una adecuada relación y máxima racionalización de la ecuación   costo-beneficio, de tal manera que se puedan obtener los mayores y mejores   resultados, con costos menores. Esto, en el entendido de que los recursos   financieros estatales deben ser convenientemente planificados por las   autoridades para que tengan como fin satisfacer las necesidades prioritarias de   la comunidad, sin que se ocasione su desmedro. Así, la eficiencia presupone que   el Estado está obligado a tener una programación adecuada del gasto y a   optimizar en la mayor medida posible sus fondos. Ver Sentencia C-479 de 1992.   MM. PP. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero,   reiterada en la Sentencia C-826 de 2013, Cit.     

[251] Sentencia T-068 de 1998. M.P. Alejandro Martínez   Caballero.    

[252]   Sentencia C-288 de 2014. Cit.    

[253] Sentencia C-300 de 2012. M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[254] Ver Sentencia T-731 de 1998. M.P. José Gregorio   Hernández Galindo.    

[255]   Sentencia C-095 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[256] Sentencia C-957 de 1999. M.P.  Álvaro Tafur Galvis.    

[257] En la   Sentencia C-038 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia   C-288 de 2017. M.P. (e) Aquiles Arrieta Gómez, la Corte afirmó: “[e]n   realidad, no sería posible en ningún sistema excluir una instancia o momento de   control social y político. Inclusive, se reitera, el modelo de la publicidad   restringida, lo contempla, pues dictado el fallo se levanta la reserva que hasta   entonces amparaba la investigación. Si el desempeño del poder, en los distintos   ámbitos del Estado, fuera clandestino y secreto, no sería posible que el   ciudadano pudiera “participar en la conformación, ejercicio y control del poder   político” (CP art. 40). La publicidad de las funciones públicas (CP art. 209),   es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del   Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de   existir como tales.”.    

[258] Al respecto, en la Asamblea Constituyente se sostuvo: “Sustituido   el gobierno de los hombres por el gobierno de las normas, …, corresponde al   Estado buscar los mecanismos adecuados para que impere aquél y al mismo tiempo   reconozcan y garanticen los derechos de los hombres y de los ciudadanos; para   que frente a la actuación de quienes tienen a su cargo el ejercicio del poder   público, aquellos puedan solicitar la invalidación de los actos contrarios a la   Constitución y a la ley o que atenten contra los derechos de personas y para que   puedan pedir la investigación y sanción de los responsables.” Gaceta No. No.   59 del 25 de abril de 1991.    

[259] Ver las sentencias C-341 de 1996. M.P. Antonio Barrera   Carbonell, C-124 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería y C-721 de 2015. M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[260] Al respecto, al analizar el parágrafo 2 del artículo   112 de la Ley 270 de 1996, la Corte Constitucional sostuvo que la existencia de   un fuero constitucional en materia disciplinaria para algunos funcionarios del   Estado “no equivale a un privilegio en favor de los funcionarios que a él   puedan acogerse, según la Constitución. Tampoco asegura un juicio menos estricto   que el aplicable a los demás servidores estatales; por el contrario, es tanto o   más exigente, pues se ejerce por otra rama del poder público. Se trata de una   garantía institucional de mayor control, freno y contrapeso, tal como   corresponde al sistema jurídico en el Estado de Derecho (arts. 1 y 113 C.N).”   C-037 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.      

[261] Sentencia C-299 de 1995. M.P. Alejandro Martínez   Caballero.    

[262] En entes territoriales con presencia de contraloría,   ver art. 272 de la C.P.    

[263] Sentencia C-529 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,   reiterada en la sentencia C-382 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[264] Por razones similares, de cualificación o tecnificación   de una función estatal, el Constituyente configuró el Banco de la República como   un órgano autónomo e independiente. Sentencia C-341 de 1996. M.P. Antonio   Barrera Carbonell.    

[265] Un criterio material que identifica la condición de   servidor público, fue expuesto en la sentencia C-563 de 1998. Ms.Ps. Antonio   Barrera Carbonell y Carlos Gaviria Díaz, en los siguientes términos: “Lo   que coloca al particular en la situación de servidor público, no es   concretamente el vínculo que surge de la relación, importante o no, con el   Estado, sino de la naturaleza de la función que se le atribuye por ministerio de   la ley, la cual fija la índole y alcance de la relación jurídica.”    

[266] Arts. 194, inciso   1º y 205 C.P.    

[267] Artículo 185 de la C.P.    

[268] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En esta sentencia   se declaró la inconstitucionalidad de la expresión “Una comisión integrada   por un magistrado de cada sala y un magistrado de cada Sección del Tribunal para   la Paz que será elegida conforme al reglamento de la JEP, adoptará las medidas   disciplinarias que correspondan conforme a la ley.”, contenida en el primer   inciso del artículo transitorio 14º del artículo 1º, toda vez que se vulneraba   el principio de separación de poderes al hacer coincidir la instancia   sancionatoria con la instancia potencialmente sancionada.    

[270] M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[271] Vid. Infra análisis del artículo 27.    

[272] MM.PP.   Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José Lizarazo Ocampo.    

[273] Conforme al inciso 2°, artículo 30, del Decreto Ley 588   de 2017: “[l]os recursos y patrimonio de la CEV se ejecutarán conforme a las   reglas de derecho privado, sin perjuicio de los principios generales de la   administración pública”.     

[274] Sentencia C-218 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández.   En esta Sentencia indicó la Corte: “Habiendo sido la ley la que plasmó las   exigencias y formalidades de la contratación estatal, en virtud del artículo   150, inciso final, de la Constitución, bien puede ella, por razones de orden   público económico y para solucionar con rapidez y eficacia los múltiples   problemas generados por la catástrofe, disponer las excepciones transitorias que   permitan cumplir con los objetivos de la reconstrucción sin sobresaltos”.    

[275] M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[276] Lellwellyn, Jennifer, “Truth commissions and   restorative justice”, en Johnstone Gerry and Van Ness Daniel W. (edited by),   Handbook of restorative justice, Willan Publishing, Portland, 2007, pp.   352-358; Llewellyn Jennifer and Howse Robert, “Institutions for Restorative   Justice: The South African Truth and Reconciliation Commission”, en  The   University of Toronto Law Journal, Vol. 49, num. 3 (Summer, 1999), pp.   355-388; y Allais, Lucy, “Restorative Justice, retributive justice and the South   African Truth and Reconciliation Commission”, en Philosophy & Public Affairs,   Vol. 39, No. 4 (Fall 2011), pp. 331-363.      

[277] Elizabeth Kiss muestra cómo estas implicaciones de la   justicia restaurativa fueron emblemáticamente desarrolladas en la Comisión de la   Verdad y la Reconciliación de Sudáfrica y, algunas de ellas, inicialmente   identificadas en las comisiones de la verdad de Argentina y Chile. Kiss   sostiene, así mismo, que la curación y la justicia centrada en las víctimas ha   sido el corazón del trabajo de las comisiones de la verdad. Kiss, Elizabeth, “Moral ambition and beyond   political constraints. Reflections on restorative justice”, en Rotberg I. Robert   and Thompson Dennis (edited by), Truth v. justice. The morality of truth   comissions, Princeton University Press, Princeton and Oxford, 2000, pp.   68-98. Cfr., así mismo, Amy Gutmann and Thompson Dennis, “The moral   fundation of truth commissions”, en Rotberg I. Robert and Thompson Dennis   (edited by), Truth v. justice. The morality of truth comissions, cit.,   pp. 29-30. Sobre el proceso de la Comisión de Sudáfrica fundado en las bases de   la justicia restaurativa, ver también Llewellyn Jennifer and  Howse Robert,   “Institutions for Restorative Justice: The South African Truth and   Reconciliation Commission”, cit., pp. 379-388.    

[278] M.P.   Nilson Pinilla Pinilla.    

[279] La norma remitía al artículo 1 de la Ley 1424, que prevé: “Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto   contribuir al logro de la paz perdurable, la satisfacción de las garantías de   verdad, justicia y reparación, dentro del marco de justicia transicional, en   relación con la conducta de los desmovilizados de los grupos armados organizados   al margen de la ley, que hubieran incurrido únicamente en los delitos   de concierto para delinquir simple o agravado, utilización ilegal de uniformes e   insignias, utilización ilícita de equipos transmisores o receptores, y porte   ilegal de armas de fuego o municiones de uso privativo de las Fuerzas Armados o   de defensa personal, como consecuencia de su pertenencia a dichos grupos, así   como también, promover la reintegración de los mismos a la sociedad”.     

[280] Ver,   entre otras sentencias, Corte IDH. Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile.   Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de   septiembre de 2006. Serie C No. 154, párr. 150; y Corte IDH. Caso Rodríguez Vera   y otros (Desaparecidos del Palacio de Justicia) Vs. Colombia. Excepciones   Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de noviembre de   2014. Serie C No. 287, párr. 88.    

[281]   Sentencia C-694 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[282] Según el Relator Especial sobre la promoción de la   verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición del Consejo   de Derechos de la ONU, la participación de las víctimas en las medidas de   transición (i) incrementa las probabilidades de que tengan en cuenta el   sentido de justicia de las víctimas y su opinión sobre lo que constituiría una   reparación efectiva, (ii) contribuye a garantizar que las medidas tengan   debidamente en cuenta las necesidades de las víctimas e importantes factores   contextuales como la realidad cultural, histórica y política, (iii)  amplía la gama de alternativas plausibles a medida que se pongan sobre la mesa   más ideas para una reparación efectiva. De otro lado, la participación en sí   misma; (iv) es una forma de reconocer y empoderar a las víctimas; (v)  esto último, a su vez, puede contribuir a darles visibilidad y ayudarlas a   hacerse un sitio en la esfera pública que quizás se les haya sido negado antes;  (vi) tiene un efecto igualador que facilita la identificación de los   elementos comunes de las experiencias, valores y principios de los distintos   tipos de víctimas, así como de las víctimas y las no víctimas, lo que es   importante para formar coaliciones y generar consenso con respecto a las   políticas de justicia de transición; (vii) pone un rostro humano a los   debates sobre la justicia de transición, constituye un importante recordatorio   de que los debates no son solo de carácter técnico y, a su vez, motiva a las   partes interesadas para alcanzar un acuerdo que de otro modo podría resultar   difícil. Consejo de Derechos Humanos 34º período de sesiones. 27 de diciembre de   2016. Informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia,   la reparación y las garantías de no repetición. Pablo de Greiff, párrs. 25 y 26.    

[283] De acuerdo con el Informe del Relator Especial sobre la   promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no   repetición, del 27 de diciembre de 2016, la participación de las víctimas en las   comisiones de la verdad ha sido importante en relación con otros asuntos   diferentes al suministro de información. En el citado documento indicó: “c)   Habida cuenta de que la credibilidad de las comisiones de la verdad depende, en   gran medida, no solo de cuestiones metodológicas, sino de la confiabilidad de   los comisionados, algunas comisiones de la verdad aprobaron procedimientos de   consultas para la selección de los comisionados, distribuyendo los puestos entre   representantes de las diferentes partes interesadas, incluidos los grupos de   víctimas. Así ocurrió en Kenya, Liberia, Sierra Leona, Sudáfrica y Timor-Leste.   En algunos casos, los miembros de la comisión eran las propias víctimas, sus   familiares, parte de la comunidad de víctimas en general, miembros de grupos de   víctimas o representantes de las víctimas. d) Propuestas de recomendaciones. En   algunos casos, las víctimas han formulado propuestas para que las comisiones de   la verdad consideren la posibilidad de incluirlas en sus recomendaciones, por   ejemplo recomendaciones sobre las reparaciones dirigidas a las comisiones en el   Perú y, recientemente, en Côte d’Ivoire. En otro contexto, el proceso de   consultas sobre el acuerdo de paz en Colombia creó un mecanismo para que las   organizaciones de la sociedad civil, incluidos los grupos de víctimas,   presentaran propuestas por escrito para la mesa de negociaciones”. Consejo   de Derechos Humanos 34º período de sesiones. 27 de diciembre de 2016. Informe   del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación   y las garantías de no repetición. Pablo de Greiff, párr. 38. A este documento   hace referencia en las intervenciones de la Oficina en Colombia del Alto   Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y del ICTJ.    

[284] En el mismo documento citado en la nota anterior, se   indicó: “27. Al analizar las importantes contribuciones que pueden hacer las   víctimas a las medidas de justicia de transición, es fundamental no olvidar que   la participación también supone una carga para ellos, además de la que ya   soportan por su anterior victimización. La participación en las medidas de   justicia de transición puede entrañar, entre otros, riesgos de seguridad,   riesgos sociales, por ejemplo de estigmatización y aislamiento, costos   económicos y el riesgo de sufrir un nuevo trauma. Si bien algunos de esos   riesgos pueden mitigarse, en la mayoría de los casos es difícil eliminarlos   totalmente. Ignorar esos riesgos al concebir los procesos participativos   supondría instrumentalizar a las víctimas”.    

[285]   Sentencia C-643 de 2000. M. P. Álvaro Tafur Galvis, y C-891 de 2002. M.P. Jaime   Araújo Rentería.    

[286] Solicitud particular de la Defensoría del Pueblo.    

[287] Sentencia C-007 de 2018. M.P. Diana   Fajardo Rivera.    

[288]   Sentencia C-579 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[289] Sentencias C-179 de 1994. M.P. Carlos Gaviria Díaz;   C-574 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón; C-574 de 1992. M.P. Ciro Angarita   Barón; C 578 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-148 de 2005. M.P. Álvaro   Tafur Galvis; y C-1076 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[290] Las infracciones graves al derecho de los   conflictos armados, calificadas como crímenes de guerra, están dadas por las   conductas más reprobables en el contexto y con ocasión de las hostilidades.   Entre las más representativas en el escenario de conflictos no internacionales,   conforme al Estatuto de Roma, se encuentran: i) los ataques intencionales   contra la población civil como tal o contra civiles que no participen   directamente en las hostilidades, y ii) la violación, esclavitud sexual,   prostitución forzada, embarazo forzado (según el artículo 7.2.7 del Estatuto de   Roma, se entiende por embarazo forzado, “el confinamiento ilícito de una   mujer a la que se ha dejado embarazada por la fuerza, con la intención de   modificar la composición étnica de una población o de cometer otras violaciones   graves del derecho internacional) o cualquier otra forma de violencia sexual   que constituya también una violación grave del artículo 3 común a los cuatro   Convenios de Ginebra. Así mismo, son crímenes de guerra (iii) los ataques contra   edificios dedicados a la religión, la educación, las artes, las ciencias o la   beneficencia, los monumentos históricos, los hospitales y otros lugares en que   se agrupa a enfermos y heridos, a condición de que no sean objetivos militares;   iv) el reclutamiento o alistamiento de menores de 15 años en las fuerzas armadas   o grupos o utilizarlos para participar activamente en hostilidades; v) el   desplazamiento forzado de la población civil por razones relacionadas con el   conflicto, a menos que así lo exija la seguridad de los civiles de que se trate   o por razones militares imperativas; y vi) el homicidio o las lesiones a   traición a un combatiente adversario. El listado completo de crímenes de guerra,   conforme al Estatuto de Roma, incluye: i) dirigir intencionalmente   ataques contra edificios, material, unidades y medios de transporte sanitarios y   contra el personal que utilicen los emblemas distintivos de los Convenios de   Ginebra de conformidad con el derecho internacional; ii)  dirigir   intencionalmente ataques contra personal, instalaciones, material, unidades o   vehículos participantes en una misión de mantenimiento de la paz o de asistencia   humanitaria de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, siempre que   tengan derecho a la protección otorgada a civiles o bienes civiles con arreglo   al derecho internacional de los conflictos armados; iii) Saquear una   ciudad o plaza, incluso cuando es tomada por asalto; iv) Declarar que no   se dará cuartel; v) Someter a las personas que estén en poder de otra   parte en el conflicto a mutilaciones físicas o a experimentos médicos o   científicos de cualquier tipo que no estén justificados en razón del tratamiento   médico, dental u hospitalario de la persona de que se trate ni se lleven a cabo   en su interés, y que provoquen la muerte o pongan gravemente en peligro su   salud; vi) destruir o apoderarse de bienes de un adversario, a menos que las   necesidades del conflicto lo hagan imperativo.    

[291] Intervención de César Rodríguez Garavito.    

[292] En la Sentencia C-274 de 2013. M.P. María Victoria   Calle Correa, la Corte señaló: “puesto que la garantía más importante del   adecuado funcionamiento del régimen constitucional está en la plena publicidad y   transparencia de la gestión pública, y que la diversidad de idiomas y lenguas   constituye una barrera para el acceso a la información pública y el consecuente   ejercicio del derecho a la participación y demás derechos fundamentales que del   mismo derivan, la Sala encuentra que los sujetos obligados tienen el deber   constitucional de traducir la información pública en todos aquellos casos en que   se presente la posible afectación de una o varias comunidades étnicas que no   tienen la posibilidad de comunicarse en castellano, lengua oficial de Colombia   de acuerdo con el artículo 10 constitucional, aún en el evento en que no medie   solicitud de la autoridad o autoridades correspondientes”.    

[293] M.P.   María Victoria Calle Correa.    

[294] Las experiencias comparadas muestran que el problema   del acceso a los documentos ha sido particularmente difícil y que las comisiones   de la verdad deben tener una potestad vigorosa para acceder a ellos o contar con   herramientas para evitar su pérdida o inutilización. En Argentina, por ejemplo,   la Comisión contó con muy poca cooperación de las fuerzas armadas, a pesar de   las reiteradas peticiones de información de los investigadores del organismo.  En Argentina y en Chile las fuerzas armadas, en   realidad, se marginaron de las actividades de las comisiones y, por lo general,   desatendieron las solicitudes de información sobre los casos, con el argumento   de que no tenían información a su alcance y antes de dejar el poder en los dos   países las fuerzas armadas destruyeron los documentos con que contaban. En el   caso de la Comisión de Guatemala, el Archivo de Seguridad Nacional de los   Estados Unidos desclasificó información que permitió la elaboración de una base   de datos con el perfil de la estructura y el personal de las fuerzas armadas   guatemaltecas en un vasto periodo de tiempo. Sin embargo, el propio Ejército de   Guatemala, con la excusa de que no tenía datos de los hechos investigados,   entregó mucha menos información de la solicitada.  Infortunadamente no hubo   ningún mecanismo para que estas comisiones lograran acceder a los documentos   requeridos. La Comisión de Uganda de 1974 tenía la potestad de obligar a los   testigos a declarar y exigir a los organismos oficiales la entrega de pruebas.   No obstante esto, muchos sectores del gobierno bloquearon el acceso a la   información, entre otros, la policía militar y el servicio de inteligencia del   Ejército. Hayner, Priscilla, Verdades innombrables, cit., p. 65. El   ocultamiento, la destrucción o eliminación de archivos produce un menoscabo   sustancial a los derechos a la verdad y la posibilidad que tienen los pueblos de   reconstruir su memoria colectiva. La Comisión de la Verdad de Sudáfrica lamentó   que también ello hubiera ocurrido en relación con sus investigaciones. En su   informe final dejó constancia de que, mientras adelantaba sus labores, había   sucedido una destrucción masiva de documentos y que incluso tales actuaciones   habían comenzado años antes de sus labores y se habían extendido hasta finales   de 1996.  Señaló que ello “tuvo un fuerte impacto en la memoria social   de Sudáfrica” y que partes importantes de la memoria documental oficial, en   especial relacionadas con el funcionamiento interno del aparato de seguridad del   régimen del apartheid, habían sido borradas. Truth and Reconciliation Commission of South   Africa  Report, Vol. 1,   pp. 235, documento disponible en http://www.justice.gov.za/trc/report/. La Comisión para la Verdad y la Reconciliación también   subrayó que la aparente destrucción de todos los archivos decomisados a personas   y organizaciones por parte de la agencia de seguridad del Estado (SAP) había   desaparecido de la herencia del pueblo sudafricano, archivos que, podría   considerarse, era la acumulación más rica en el país de registros que   documentaban la lucha contra el apartheid. Pero además de esto, puso de   manifiesto que esos hechos habían repercutido en el desarrollo de sus trabajos,   pues graves violaciones a los derechos humanos habían sido obstaculizadas por la   ausencia de documentación. En últimas, sentenció, todos los sudafricanos han   sufrido las consecuencias, todos son víctimas del intento del régimen del   apartheid  de imponer una amnesia selectiva. Ibíd., pp. 235-236.    

[295] Sentencias T-605 de 1996. M.P. Jorge Arango Mejía y   C-274 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa.    

[296] En la Sentencia T-693 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva, la Corte afirmó: “la libertad de información es un derecho bilateral o   de doble vía. Por un lado, consiste en la facultad de buscar y publicar   información y, por el otro, es la prerrogativa en cabeza de los destinatarios de   conocer esa información. En otras palabras, existe un derecho de informar, de   recabar y divulgar información y, como correlato, existe un derecho a la   información, en virtud del cual a toda persona le asiste la atribución de   informarse de la verdad, de juzgar por sí misma sobre la realidad con   conocimiento suficiente. Por este motivo, de quien halla y divulga información   depende en gran medida la realización del derecho de aquel que la recibe y, como   consecuencia, en el primero recaen límites y deberes”. Cfr. las   Sentencias T-731 de 2015. M.P. Myriam Ávila Roldán;  T-040 de 2013. M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-074 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández   Galindo; T-104 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz; SV. Hernando Herrera Vergara;   SU-056 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-391 de 2007. Manuel José   Cepeda Espinosa; y T-496 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. “Se observa en   este artículo 20 superior que la libertad de información se constituye en un   derecho fundamental cuyo ejercicio goza de protección jurídica y a la vez   implica obligaciones y responsabilidades. Es pues un derecho-deber, esto es, un   derecho no absoluto sino que tiene una carga que condiciona su realización”,   Sentencia C-033 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[297] Ver, a este respecto, la Sentencia C-274 de 2013. M.P. María Victoria Calle   Correa. Así fue destacado en la Sentencia T-473 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón, donde se afirmó: “… si es cierto que el derecho a   acceder a los documentos públicos  consagrado  en  el Artículo   74, puede considerarse  en buena medida como una modalidad del derecho   fundamental de petición y como instrumento necesario para el ejercicio del   derecho a la información y, por lo tanto, comparte con estos su núcleo   axiológico esencial, no lo es menos que tiene también un contenido y alcance   particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de los   derechos fundamentales”. Cfr. así mismo, la Sentencia T-578 de 1993. M.P. Alejandro Martínez   Caballero.    

[298] En la Sentencia T-473 de 1992, cit.., la Corte   indicó: “Ahora bien, si es cierto que el derecho a acceder a los documentos   públicos consagrado en el artículo 74, puede considerarse en buena medida como   una modalidad del derecho fundamental de petición y como instrumento necesario   para el ejercicio del derecho a la información y, por lo tanto, comparte con   éstos su núcleo axiológico esencial, no lo es menos que tiene también un   contenido y alcance particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro   del conjunto de los derechos fundamentales. // En efecto, es claro que dentro de   las facultades del titular de este derecho se encuentra la de hacer una simple   consulta de los documentos que no culmine, si así lo estima conveniente, en la   formulación de petición alguna. Como también, la consulta de documentos con la   específica finalidad no ya de adquirir información adicional sino de aclarar o   constatar la eventual ocurrencia de una típica práctica o conducta de   desinformación. O, más aún, la simple aclaración de que toda inquietud al   respecto carece por completo de fundamento. //En estos últimos casos es claro   que el acceso a los documentos públicos no se traduce necesariamente en una   petición o en la adquisición de nueva información. Es, pues, independiente tanto   de la petición como de la información y, como tal, plenamente autónomo y con   universo propio”.    

[299] Cfr. Sentencias C-274 de 2013. M.P. María   Victoria Calle Correa; C-038 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-213 de 2004. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-010 de   2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-431 de 2004. M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra.    

[300]   Sentencias C-491 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño; y C-274 de 2013. M.P.   María Victoria Calle Correa.    

[301] A partir de una interpretación sistemática del mandato   de acceso a la información pública consagrado en el 74 C.P., del derecho de   petición contenido en el artículo 23 C.P. y del derecho a la información   establecido en los artículos 13 y 18 de la Convención Interamericana sobre   Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,   respectivamente, esta Corte ha afirmado de forma reiterada que el acceso a los   documentos públicos es un derecho fundamental. En este sentido, ver las   Sentencias T-605 de 1996. M.P. Jorge Arango Mejía; T-705 de 2007. M.P. Jaime   Córdoba Triviño; T-473 de 1992. Cit.; T-695 de 1996. M.P. Alejandro   Martínez Caballero; T-074 de 1997. M.P. Fabio Morón Diaz; y C-491 de 2007,   Cit.    

[303] M.P. María Victoria Calle Correa.    

[304] Ver, en   este mismo sentido, la Sentencia C-491 de   2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[305]   Mediante la Sentencia C-273 de 2013, la Corte declaró este literal   condicionalmente exequible,  ‘en el entendido de que las personas obligadas, en relación con su actividad   propia, industrial o comercial, no están sujetas al deber de información, con   respecto a dicha actividad’.     

[306] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Claude   Reyes y otros Vs. Chile. Sentencia de 19 de septiembre de 2006 (Fondo,   Reparaciones y Costas), párrs. 92 y 93.    

[307]Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión. “(…)   Principios ║ (…) 2. Toda persona tiene el derecho a buscar, recibir y difundir   información y opiniones libremente en los términos que estipula el artículo 13   de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Todas las personas deben   contar con igualdad de oportunidades para recibir, buscar e impartir información   por cualquier medio de comunicación sin discriminación, por ningún motivo,   inclusive los de raza, color, religión, sexo, idioma, opiniones políticas o de   cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento   o cualquier otra condición social. ║ (…) 4. El acceso a la información en poder   del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están   obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio sólo admite   limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley   para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad   nacional en sociedades democráticas”.    

[308]   Documento citado en la sentencia C-274 de 2013, Cit.     

[309] Cfr. Sentencias C-274 de 2013, cit. y    C-491 de 2007, Cit.    

[310] Artículo 18. Información exceptuada   por daño de derechos a personas naturales o jurídicas. “Es toda aquella   información pública clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de   manera motivada y por escrito, siempre que el acceso pudiere causar un daño a   los siguientes derechos: a) El derecho de toda persona a la intimidad, bajo las   limitaciones propias que impone la condición de servidor público, en   concordancia con lo estipulado por el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011. // b) El derecho de toda   persona a la vida, la salud o la seguridad. // c) Los secretos comerciales,   industriales y profesionales. Estas excepciones tienen una duración ilimitada y   no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha consentido en la   revelación de sus datos personales o privados o bien cuando es claro que la   información fue entregada como parte de aquella información que debe estar bajo   el régimen de publicidad aplicable”.    

[311] Artículo 19. Información exceptuada   por daño a los intereses públicos.  “Es toda aquella información   pública reservada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada   y por escrito en las siguientes circunstancias, siempre que dicho acceso   estuviere expresamente prohibido por una norma legal o constitucional: a) La   defensa y seguridad nacional; b) La seguridad pública; c) Las relaciones   internacionales; d) La prevención, investigación y persecución de los delitos y   las faltas disciplinarias, mientras que no se haga efectiva la medida de   aseguramiento o se formule pliego de cargos, según el caso; e) El debido proceso   y la igualdad de las partes en los procesos judiciales; f) La administración   efectiva de la justicia; g) Los derechos de la infancia y la adolescencia; h) La   estabilidad macroeconómica y financiera del país; i) La salud pública.   PARÁGRAFO. Se exceptúan también los documentos que contengan las opiniones o   puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores   públicos”.    

[312]  Convención Americana sobre Derechos Humanos. “Artículo 13.  Libertad de   Pensamiento y de Expresión 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de   pensamiento y de expresión.  Este derecho comprende la libertad de buscar,   recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de   fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por   cualquier otro procedimiento de su elección. 2. El ejercicio del derecho   previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a   responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la   ley y ser necesarias para asegurar: a)  el respeto a los derechos o a la   reputación de los demás, o  b) la protección de la seguridad nacional, el   orden público o la salud o la moral públicas.3. No se puede restringir el   derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de   controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias   radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o   por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la   circulación de ideas y opiniones. 4. Los espectáculos públicos pueden ser   sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el   acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin   perjuicio de lo establecido en el inciso 2.5. Estará prohibida por la ley toda   propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o   religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción   ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo,   inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional”.    

[313] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Myrna   Mack Chang Vs. Guatemala. Sentencia de 25 de noviembre de 2003 (Fondo,   Reparaciones y Costas), párrs. 180-181.     

[314]   Sentencia C-491 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[315] MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba   Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y   Clara Inés Vargas Hernández.    

[316] De acuerdo con la Corte IDH, el “Diario Militar”   constaba de 73 hojas tamaño oficio y estaba dividido en 6 secciones. Las   primeras 5 secciones contenían, inter alia, información sobre la   organización de archivos de inteligencia, así como listas sobre diversas   organizaciones de derechos humanos y de medios de prensa. La sexta sección   contiene un listado de 183 personas con sus datos personales, afiliación a   organizaciones, actividades y, en la mayoría de los casos, también una foto tipo   carnet de la persona. Cada registro indica además las acciones perpetradas   contra dicha persona, incluyendo: detenciones secretas, secuestros y asesinatos.   Los hechos registrados en el Diario Militar ocurrieron entre agosto de 1983 y   marzo de 1985. Al analizar el Diario Militar, la Secretaría de la Paz de   Guatemala y la organización National Security Archive determinaron que   dicho documento utiliza códigos para explicar los hechos así como el destino de   algunas de las personas a las cuales hace referencia. Por ejemplo, se ha   interpretado que los códigos “300”, “se fue con Pancho”, “se lo llevó Pancho”, y   “se fue (+)” colocados al final del registro de una persona significan que la   persona fue ejecutada o falleció. Siguiendo estos códigos se puede notar que la   mayoría de las personas fueron ejecutadas y que, en ocasiones, grupos de   personas eran ejecutadas el mismo día. Por otro lado, también se ha interpretado   que códigos tales como “libre para contactos” o “recobró su libertad” indicaban   que las personas habían sido liberadas para que obtuvieran información sobre   “otros militantes de organizaciones guerrilleras”. Asimismo, ciertas anotaciones   en el Diario Militar se han interpretado como que las personas fueron   trasladadas a unidades militares distintas a aquellas donde fueron inicialmente   detenidas. Se desconoce el paradero final de la mayoría de las personas   registradas en el mismo y/o sus restos. Corte IDH. Caso Gudiel Álvarez y otros   (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 20   noviembre de 2012. Serie C No. 253, párrs. 60 y 61.    

[317] La Corte IDH subrayó que la propia Comisión para el   Esclarecimiento Histórico de Guatemala (CEH) había calificado de precaria y no   satisfactoria la colaboración brindada por parte del Ejército Nacional y el   hecho de que durante el período de trabajo, el Ejecutivo y, en especial, el   Ejército Nacional hubiera dado diversas excusas para no entregar la   documentación requerida por la CEH. Según indicó la Corte IDH, inicialmente   indicó que se trataba de documentos bajo reserva constitucional y luego que   nunca existieron o habían sido extraviados o destruidos. Pese a esto, la Corte   IDH nota que la CEH había comprobado que algunos de los documentos cuya   existencia había sido reiteradamente negada por el Ejecutivo existían   efectivamente y estaban archivados en dependencias del Ejército Nacional. De   hecho, el Ministerio de la Defensa negó la existencia del “Diario Militar” a la   CEH y luego aquél apareció por vías extraoficiales, tres meses después de que   dicha comisión publicara su informe final. Ibíd., párr. 296.      

[318] En el   mismo sentido, el Principio 6 de Tshwane, establece: “Acceso a información   por parte de organismos supervisores. Todos los organismos de supervisión,   defensa del pueblo y apelación, incluidos los tribunales, deben tener acceso a   todo tipo de información —incluso la información sobre seguridad nacional y con   independencia de su nivel de confidencialidad— que resulte relevante para el   desempeño de sus funciones”. De similar manera, el principio 16 de Joinet,   sobre “cooperación de los servicios de archivo con los tribunales y las   comisiones extrajudiciales de investigación”, prevé: “[l]os   tribunales y las comisiones extrajudiciales de investigación, así como los   investigadores que trabajen bajo su responsabilidad, deberán poder consultar   libremente los archivos. Este principio se aplicará en forma tal que respete los   requisitos pertinentes para proteger la vida privada, incluidos en particular   seguridades de confidencialidad proporcionadas a las víctimas y a otros testigos   como condición previa de su testimonio. No se podrá denegar la consulta de los   archivos por razones de seguridad nacional excepto que, en circunstancias   excepcionales, la restricción haya sido prescrita por ley; que el Gobierno haya   demostrado que la restricción es necesaria en una sociedad democrática para   proteger un interés de seguridad nacional legítimo y que la denegación sea   objeto de examen judicial independiente”.    

[319] Sentencia C-971 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.  Pueden consultarse también las sentencias C-608 de 2017. M.P.   Carlos Bernal Pulido; C-288 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-127 de   2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[320] La Corte ha señalado: “El modelo por el cual optó el   constituyente de 1991 mantiene el criterio conforme al cual, por virtud del   principio de separación, las funciones necesarias para la realización de los   fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. Sin embargo,   la idea de la separación está matizada por los requerimientos constitucionales   de colaboración armónica y controles recíprocos. Por virtud del primero, se   impone, por un lado, una labor de coordinación entre los órganos a cuyo cargo   está el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro,  se atenúa el   principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito   funcional de otros, bien sea como un complemento, que, según el caso, puede ser   necesario o contingente, o como una excepción a la regla general de distribución   funcional, como cuando la Constitución señala que el Congreso ejercerá   determinadas funciones judiciales o que la ley podrá atribuir excepcionalmente   función jurisdiccional  en materias precisas a determinadas autoridades   administrativas. (C.P. Art. 116)”. Sentencia C-971 de 2004. M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[321] Rodrigo Uprimny Yepes y otros ciudadanos.    

[322] CCAJAR y otros.    

[323] Cfr. Intervención suscrita por el ciudadano   Rodrigo Uprimny Yepes y otros e intervención de la CCJAR.    

[324] Conforme al artículo 21 de la Ley 1712 de 2014: “Las   excepciones de acceso a la información contenidas en la presente ley no aplican   en casos de violación de derechos humanos o delitos de lesa humanidad, y en todo   caso deberán protegerse los derechos de las víctimas de dichas violaciones”.    

[326] De acuerdo con el artículo 19 de la   Ley 1712 de 2014, el carácter reservado de una información protege a) la defensa   y seguridad nacional; b) la seguridad pública; c) las relaciones   internacionales; d) la prevención, investigación y persecución de los delitos y   las faltas disciplinarias, mientras que no se haga efectiva la medida de   aseguramiento o se formule pliego de cargos, según el caso; e) el debido proceso   y la igualdad de las partes en los procesos judiciales; f) La administración   efectiva de la justicia; g) Los derechos de la infancia y la adolescencia; h) La   estabilidad macroeconómica y financiera del país; y i) La salud pública.    

[327] Por   medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición.    

[328] Sentencia C-274 de 2013.M.P. María Victoria Calle   Correa. “Dado que la regla general consiste en permitir el acceso ciudadano a   todos los documentos públicos, constituye un deber constitucional que quien   deniega su acceso alegando la existencia de una reserva, demuestre que su   decisión no es acto arbitrario, sino el resultado de una decisión administrativa   legítima, responsable, juiciosa y respetuosa de los derechos ciudadanos y acorde   con los deberes que tienen los servidores públicos //Estas exigencias aseguran   la protección máxima del derecho a acceder a documentos públicos y evitan la   actuación discrecional y arbitraria del Estado, que resulta acorde con los   parámetros constitucionales que protegen los derechos de petición, información,   acceso a la información, la libertad de prensa, la libertad de expresión y el   ejercicio de los derechos políticos, y en esa medida es compatible con la Carta”.    

[329] Ley 1712 de 2012. “Artículo 28. Carga   de la prueba. según el cual, “le corresponde al sujeto obligado aportar las   razones y pruebas que fundamenten y evidencien que la información solicitada   debe permanecer reservada o confidencial. En particular, el sujeto obligado debe   demostrar que la información debe relacionarse con un objetivo legítimo   establecido legal o constitucionalmente. Además, deberá establecer si se trata   de una excepción contenida en los artículos 18 y 19 de esta ley y si la   revelación de la información causaría un daño presente, probable y específico   que excede el interés público que representa el acceso a la información”.    

[330] De acuerdo con el artículo 50 del Código Disciplinario   Único, “los comportamientos previstos en normas constitucionales o legales   como causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si   fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima”. La Corte ha   considerado que este enunciado implica que si el comportamiento es realizado con   culpa grave o leve, no puede calificarse como causal de mala conducta, sino,   simplemente, como falta grave o leve, según el caso. Ver Sentencia C-545 de   2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[331] Cfr. Sentencias C-819 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño, y C-545 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[332] Intervención de la CCAJAR y otros.    

[333] En el mismo sentido, el artículo 13 de la CADH   contempla la reserva legal.    

[334] Ley 1581 de 2013. Artículo 5°. Datos sensibles. Para   los propósitos de la presente ley, se entiende por datos sensibles aquellos que   afectan la intimidad del Titular o cuyo uso indebido puede generar su   discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la   orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia   a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva   intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y   garantías de partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la   salud, a la vida sexual y los datos biométricos.    

[335] El   numeral 11 del artículo 23 señala como función del Pleno, de forma literal, la   reglamentación del “procedimiento para la composición, designación,   funcionamiento y duración del Comité de Seguimiento del que habla el artículo   33” (negrilla y subraya fuera de texto). El artículo “33” del   Decreto Ley 588 de 2017, en realidad, no hace referencia al citado   procedimiento, sino que establece la entrada en vigencia del Decreto que se   estudia. La remisión a ese artículo es, por lo tanto, un error y para todos los   efectos debe entenderse que la disposición a la cual remite el numeral 11 del   artículo 23 es el artículo 32, cuyo contenido efectivamente versa sobre el   Comité de Seguimiento y Monitoreo.    

[336] Cfr.  Sentencia C-805 de 2001.   M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[337] Corte Constitucional. Sentencias C-350 de 1997. M.P.   Fabio Morón Díaz; C-384 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-307 de   2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán   Sierra; C-823 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa; C-810 de 2014. M.P.   Mauricio González Cuervo, entre otras.     

[338] Corte Constitucional. Sentencias C-675 de 2005. M.P.   Jaime Araujo Rentería; C-1005 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-823   de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa, entre otras.     

[339] M.P.   José Gregorio Hernández Galindo.    

[340] En la Sentencia en cita, la Corte señaló: “Una   teoría intermedia, que exigiera la actuación directa y exclusiva del Presidente   de la República y de quienes con él constituyen el Gobierno en sentido de la   República y de quienes con él constituyen el Gobierno en sentido restringido   para llevar a la práctica la intervención económica… conduciría al   marchitamiento del papel activo y dinámico que la Carta Política ha encomendado   al Estado -y, dentro de éste, al Ejecutivo- en la conducción de la política   económica, en la inmediación con los diversos fenómenos que son materia de su   regulación y vigilancia y en la formulación y ejecución de objetivos concretos   que desarrollan las grandes pautas consignadas en las normas constitucionales y   legales. // El artículo 333 de la Constitución ha señalado que la actividad   económica y la iniciativa privada son libres, pero dentro de los límites del   bien común, y ha establecido que la empresa, como base del desarrollo, tiene una   función social que implica obligaciones… // La misma norma estipula que el   Estado impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o   controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición   dominante en el mercado nacional. El conocimiento concreto de las situaciones   que puedan conspirar contra tan claros fines constitucionales y la adopción de   las medidas y correctivos pertinentes no pueden estar confiados de manera   exclusiva y excluyente a la normatividad genérica incluida en las leyes marco y   ni siquiera a la regulación más específica de los decretos gubernamentales que   las desarrollan y adaptan… [e]l artículo 334 ibídem, por su parte, confía al   Estado la dirección general de la economía y le ordena intervenir, por mandato   de la ley, en las distintas etapas del proceso económico, para racionalizarlo y   para conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la   distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo,   así como para promover la productividad y la competitividad, entre otros   propósitos. Nada se podía cristalizar al respecto sin la existencia de   organismos que apoyen la acción gubernamental y dispongan lo necesario para   llevar a la práctica los mandatos generales de la ley”.    

[341] “Para los efectos de este fallo, que busca deslindar   los ámbitos de competencia del Congreso, el Gobierno Nacional y la   Superintendencia de Valores en lo relativo a la regulación del mercado público   de valores, cabe preguntar si el fenómeno de “deslegalización” que la   implantación de este organismo genera -dado que una parte importante de las   regulaciones se adoptarán no por ley ni decreto sino por medio de resoluciones   administrativas-, es compatible con la previsión constitucional de la ley marco   y del respectivo decreto reglamentario, como fuentes de la materia. //  La   Corte considera que, en principio y con arreglo a las premisas arriba sentadas,   la creación de este tipo de entes no solamente no es contraria a la Constitución   sino que la hace efectiva, siempre que las competencias que se les asignen no   sean de las que, por mandato constitucional, correspondan a órganos estatales   diferentes (Congreso y Gobierno en este caso, dentro de la órbita constitucional   de las leyes marco en razón de la materia tratada), pues ello comportaría una   dualidad de atribuciones -inadmisible a la luz de la Carta- y una ruptura de la   jerarquía normativa que de ella surge… Las resoluciones de la Superintendencia   de Valores, en el caso presente, deben sujetarse a lo que disponga la ley cuadro   relativa a la materia bursátil y los decretos reglamentarios respectivos”.   Sentencia C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[342] M. P.   Mauricio González Cuervo.    

[343]  Sentencia C-150 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[344] El   artículo 125 de la Constitución establece el mérito como criterio para la   provisión de cargos públicos dentro de la administración. La jurisprudencia de   esta Corporación ha señalado que esta regla permite que el Estado pueda   “contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen,   cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender   las altas responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del   concepto según el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de   criterios de excelencia en la administración pública”. Sentencia SU-086 de   1999. M.P. José Gregorio Hernández Martínez Galindo.    

[345]  Sentencia C-034 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[346] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[347] Cfr., en este sentido, las sentencias C-490 de   2011. M.P. Luis Ernesto Vargas y C-371 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[348] Cfr. la solución de un problema similar, en la   Sentencia C-408 de 2017, Cit.    

[349] La   vinculación de extranjeros a las comisiones de la verdad ha sido una constante   desde 1992, cuando la Comisión de la Verdad para el Salvador, bajo la   administración y supervisión de la ONU, fue compuesta por 3 comisionados y 25   trabajadores, todos extranjeros, con el fin de evitar que en el polarizado   entorno político que vivía el país el organismo fuera acusado de parcialidad.   Desde entonces, con los mismos propósitos y para enriquecer la labor que deben   adelantar, las comisiones han estado conformadas normalmente por ciudadanos del   país en transición y ciudadanos extranjeros. En Haití y Guatemala   aproximadamente la mitad de los comisionados y trabajadores era extranjera y en   Sudáfrica los comisionados y la planta de personal estuvo compuesta por varios   extranjeros. Hayner, Priscilla, Verdades innombrables, cit., pp. 287-288.    

[350]   Sentencias  C-280 de 1995. M.P. Álvaro   Arango Mejía; y T-380 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz, reiteradas en la   Sentencia C-416 de 2014. M.P.   María Victoria Calle Correa.    

[351] “Por medio del cual se expide el Decreto Único   Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores”.    

[352] En la Sentencia C-532 de 1993. M.P. Hernando Herrera,   la Corte señaló: “De acuerdo con la norma anterior [Art. 150.23 C.P],   dentro de la función legislativa corresponde al  Congreso determinar el   ejercicio de las funciones públicas, lo que se hizo a través de la Ley 5a. de   1992, donde expresamente se establecieron las causales de falta absoluta de   dichos servidores del Estado”.    

[353] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Revisión de   constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10   Cámara “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los   partidos y movimientos políticos de los procesos electorales y se dictan otras   disposiciones”.    

[354] M.P. Álvaro Tafur Galvis. Demanda de   inconstitucionalidad contra el numeral 8 del literal a) del artículo 91 relativo   a las funciones de los alcaldes,  de la Ley 136 de 1994 “por la cual se   dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los   municipios”.    

[355] M.P. Alejandro Martínez Caballero. Análisis de   constitucionalidad de los artículos 85 y 107 de la Ley 136 de 1994 “Por la   cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el   funcionamiento de los municipios.”    

[356] Conforme al Artículo 293 C.P.: “Sin perjuicio de lo   establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades,   incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o   temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los   ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones   públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás   disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones”.    

[357] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Demandas de   inconstitucionalidad contra los artículos 45, 47, 95 y 96 de la Ley 136 de 1994  “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el   funcionamiento de los municipios.”    

[358] M.P. Hernando Herrera Vergara. Acción pública de   inconstitucionalidad contra el inciso primero del artículo 274 de la Ley 5 de   1992. “ARTÍCULO 274. VACANCIAS. Se presenta la falta   absoluta del Congresista en los siguientes eventos: su muerte; la renuncia   aceptada; la pérdida de la investidura en los casos del artículo 179 constitucional o cuando se pierde alguno de los   requisitos generales de elegibilidad; la incapacidad física permanente declarada   por la respectiva Cámara; la revocatoria del mandato, y la declaración de   nulidad de la elección.”    

[359] Corte   Constitucional. Sentencias C-194 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo;   C-617 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-618 de 1997. M.P.   Alejandro Martínez Caballero; C-1172 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-257 de   2013. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[360] Corte   Constitucional. Sentencia C-1172 de 2005. M.P. Alvaro Tafur Galvis.    

[361] Sentencias C-127 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra,   y  C-306 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[362] En la   Sentencia C-722 de 2007, la Corte analizó una demanda, entre otros, contra el   artículo 7 de la Ley 118 de 2008, de acuerdo con el cual, una vez ocurriera el   cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. dispuesto en la misma Ley    y se convirtiera en una sociedad de economía mixta, la totalidad de los   servidores públicos de la empresa “tendrán el carácter de trabajadores   particulares y por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán   aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo,   en la Convención Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el   caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten”. A juicio del   actor, se desconocía el artículo 123 C.P., pues luego del cambio de naturaleza   jurídica de Ecopetrol S.A., los trabajadores también dejarían de ser servidores   públicos, pese a continuar laborando en una entidad descentralizada por   servicios. Al analizar el cargo, la Corte señaló: “De conformidad con lo   precedentemente expuesto se puede concluir que no le asiste razón al demandante   al afirmar que la norma acusada, en cuanto dispone que «una vez ocurra el cambio   de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., la totalidad de los servidores   públicos de Ecopetrol S.A., tendrán el carácter de trabajadores particulares»,   comporta la vulneración del artículo 123 superior, según el cual tanto los   miembros de las corporaciones públicas, como los empleados y trabajadores del   Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios son   servidores públicos. // En efecto, contra lo que parece entender el   demandante, en la disposición acusada no se está disponiendo que, al producirse   el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., quienes laboran para la   aludida empresa perderán su condición de servidores públicos para pasar a   convertirse en trabajadores particulares. // Si se toma el texto integral de la   disposición contenida en el artículo 7º. de la Ley 1118 de 2006, se pone en   evidencia cómo, de lo que se trata es de señalar el régimen laboral aplicable a   los servidores de Ecopetrol S.A. y, para tal efecto, se empieza por ratificar su   condición de servidores públicos, para  señalar luego que dichos servidores   públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares para efectos de la   determinación del régimen jurídico aplicable a sus contratos individuales de   trabajo, disposición que se encuentra en consonancia con lo dispuesto en el   artículo 123 de la Constitución, según el cual los empleados y los trabajadores   del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios   son servidores públicos”. En similar   sentido, ver las Sentencias C-127 de 2007. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-306 de   2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-262 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz; y C-209 de   1997. M.P. M.P. Hernando Herrera Vergara.    

[363] Decreto Ley 588 de 2017, Art. 1, inciso 1: “De conformidad con el artículo transitorio 2 del Acto   Legislativo 01 de 2017, póngase en marcha la Comisión para el Esclarecimiento de   la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV), como un ente autónomo e   independiente del orden nacional, de rango constitucional, con personería   jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeto a un   régimen legal propio, por un período de tres (3) años de duración”.    

[364] M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[365] Una   disposición similar se consagró para el funcionamiento del Centro de Memoria   Histórica en el Decreto 2244 de 2011, “por el cual se adicionan unas   funciones al Centro de Memoria Histórica y se dictan otras disposiciones”,   el cual, en su artículo 5º dispuso: “Para garantizar el adecuado   funcionamiento del Centro de Memoria Histórica, los funcionarios y contratistas   que tengan conocimiento de la comisión de hechos delictivos, estarán exentos del   deber de denuncia, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido en   desarrollo de las funciones relacionadas con la Ley 1424 de 2010”.    

[366] Ver, entre otras, sentencias T-322 de 1996. M.P.   Alejandro Martínez Caballero; T-405 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero;   SU-047 de 1999. MM.PP. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero;   SU-786 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; SU-062 de 2001. M.P.   Eduardo Montealegre Lynett; SU-712 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; y   C-1174 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[367]   Sentencia C-1174 de 2004, Cit.    

[368]   Sentencia SU-047 de 1999. MM.PP. Carlos Gaviria Díaz  y Alejandro Martínez   Caballero.    

[370] Sentencia SU-062 de 2001, Cit.    

[371] La Corte ha considerado que la inviolabilidad opera en   los casos en que los cuales los congresistas están ejerciendo su función   legislativa, su función constituyente derivada, su función de control político   sobre los actos del Gobierno y de la Administración, su función administrativa,   como la provisión de ciertos cargos, y su función judicial, en la investigación   y juzgamiento de algunos servidores públicos con fuero constitucional. A este   respecto, ver las Sentencias SU-047 de 1999, SU-062 de 2001 y C-1174 de 2004. De   la misma manera, aunque en la Sentencia SU-786 de 1999 se había manifestado en   un sentido distinto, en la Sentencia SU-062 de 2001 la Corte precisó que cuando   se trata del cumplimiento de funciones judiciales, la inviolabilidad cobija las   actuaciones inescindiblemente ligadas a la emisión de votos y opiniones en   desarrollo de la función judicial que se les confiere a los representantes y   senadores.    

[372]   Sentencia SU-047 de 1999, Cit.    

[373] En materia de   derecho a la verdad, la inviolabilidad judicial y disciplinaria tiene un   antecedente en la Ley 1448 de 2011,“[p]or la cual se dictan medidas de   atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado   interno y se dictan otras disposiciones”, como lo recuerda el Procurador   General de la Nación. El artículo 147 de esa regulación, mediante el cual se   establece el objeto, la estructura y el funcionamiento del Centro de Memoria   Histórica, indica: “Los investigadores y funcionarios del Centro de Memoria   Histórica no podrán ser demandados civilmente ni investigados penalmente por las   afirmaciones realizadas en sus informes”. Así, para garantizar la   independencia de órganos extrajudiciales, encargados de reconstruir la memoria   histórica y la verdad colectiva durante un periodo de conflicto armado, se   considera necesario que los integrantes de estos cuerpos no sean objeto de   investigaciones judiciales o disciplinarias, con el fin de asegurar la   posibilidad de que libremente deliberen y expresen sus opiniones sin presiones o   coacciones de ningún tipo.    

[374] Corte Constitucional. Sentencia C-285 de 2016. M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[375] Corte Constitucional. Sentencia C-373 de 2016. M.P.   Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[376] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En esta sentencia   se declaró la inconstitucionalidad de la expresión “Una comisión integrada   por un magistrado de cada sala y un magistrado de cada Sección del Tribunal para   la Paz que será elegida conforme al reglamento de la JEP, adoptará las medidas   disciplinarias que correspondan conforme a la ley.”, contenida en el primer   inciso del artículo transitorio 14º del artículo 1º, toda vez que se vulneraba   el principio de separación de poderes al hacer coincidir la instancia   sancionatoria con la instancia potencialmente sancionada.    

[377] “Por el cual se sustituye el Fondo para la   Sostenibilidad Ambiental y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas Afectadas por el   Conflicto por el “Fondo Colombia en Paz (FCP)  y se reglamenta su   funcionamiento”. El control de constitucionalidad del Decreto Ley fue   llevada a cabo en la Sentencia C-438 de 2017, Cit.    

[378] Artículo 60 de la Ley 1757 de 2015, “[p]or   la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho   a la participación democrática”.    

[379] Artículo 1 de la Ley 850 de 2003, “[p]or   medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”.    

[380] Sentencia C-292 de 2003. M.P. Eduardo   Montealegre Lynett.    

[381] Artículo 48 de la Ley 1757 de 2015, “[p]or   la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho   a la participación democrática”.    

[382] Ídem.    

[383] Sentencia C-150 de 2015. M.P. Mauricio   González Cuervo.    

[384] En diferentes oportunidades la Corte   Constitucional se ha pronunciado sobre la obligación de someter a la vigilancia   de la Contraloría General de la República ha distintas entidades que manejan   recursos públicos o patrimonio estatal. Por ejemplo, Sentencias C-529 de 1993.   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-374 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell;   C-403 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1191 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán   Sierra; C-364 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-290 de 2002. M.P.   Clara Inés Vargas Hernández; C-1176 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández;   C-529 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-541 de 2011. M.P. Nilson Pinilla   Pinilla; C-103 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa; y  C-438 de 2017,   Cit.    

[385]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[386]  Sentencia C-245 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[387] Al respecto, ha destacado la doctrina que el modelo constitucional   vigente exige, de manera necesaria, que ningún acto estatal esté librado del   control judicial.  Así, se ha señalado que “el actual modelo estatal se   caracterice por la desaparición de los otrora ámbitos absolutos de poder, por la   concepción de un sistema de restricciones efectivas que lo limitan y por el   papel fundamental que en su estructura y funcionalidad se le reconoce al control   pues éste es una manifestación del principio democrático en cuanto afirma la   sujeción de los gobernantes a las reglas de juego básicas concebidas por los   gobernados.”  Sentencia C-802 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).    

[388] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos   Humanos, Instrumentos del Estado de Derecho para Sociedades que han salido de un   Conflicto, Comisiones de la Verdad, p. 21 y 22. El documento se puede consultar   en la dirección electrónica   https://www.ohchr.org/Documents/Publications/RuleoflawTruthCommissionssp.pdf    

[389]  Ibídem.