C-018-15

           C-018-15             

Sentencia C-018/15    

PROCESO DE NEGOCIACION COLECTIVA DE TRABAJO-Tope   máximo de miembros de asociaciones sindicales de segundo o tercer grado que   pueden asistir en calidad de asesores durante la etapa de arreglo directo    

La Corte puntualiza que el derecho   a la negociación colectiva no es absoluto y que al legislador le corresponde   fijar un marco para el desarrollo de las negociaciones y de allí pasó a señalar   que la fijación por la ley de un número máximo de asesores no contradice la   Constitución, habida cuenta de que el parágrafo parcialmente demandado no regula   la representación de los trabajadores, sino que concreta las funciones de   asesoría cumplidas por federaciones y confederaciones que, como asociaciones   sindicales de segundo y tercer grado, tienen un papel que, en ciertos aspectos,   difiere del encomendado a los sindicatos, encargados de asumir la representación   de los trabajadores. La Corte halla que la fijación de un tope al número de   asesores que en nombre de las federaciones y confederaciones puede participar   directamente en la mesa de negociaciones durante la etapa de arreglo directo no   es medida arbitraria, sino razonable y proporcionada, pues no hace nugatoria la   función de asesoría, mantiene un margen de decisión en cabeza de las   organizaciones de segundo y tercer grado respecto de la designación de estos   asesores y de su número, que incluso puede ser plural, no impide que se preste   asesoría por fuera de la mesa, ya que el límite legalmente establecido lo es en   relación con los asesores que pueden participar en forma directa en esa mesa, lo   cual tiene el cometido adicional de procurar un mínimo de orden en las   negociaciones y de evitar que se entraben, haciendo compatible esta finalidad   con el cumplimiento efectivo de las funciones de asesoría a cargo de   federaciones y confederaciones.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA   DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes/PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación    

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Convenios de   la OIT/CONVENIOS   87 Y 98 DE LA OIT SOBRE LIBERTAD SINDICAL Y NEGOCIACION COLECTIVA-Hacen parte   del bloque de constitucionalidad/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO-Concepto    

Según el artículo 93 de la   Constitución, “los tratados y convenios internacionales ratificados por el   Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los   estados de excepción, prevalecen en el orden interno” y que, en idéntico   sentido, el artículo 53 superior señala que “los convenios internacionales del   trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna”. Con   fundamento en estos textos superiores la Corte Constitucional ha incorporado la   noción de bloque de constitucionalidad que, en su acepción estricta, agrupa a un   conjunto “de normas y principios que, aun cuando no aparecen en el texto   constitucional, se entienden integrados a la Constitución y formalmente hacen   parte de ella”. En reiterada jurisprudencia, a este bloque se han adscrito   algunos Convenios de la Organización Internacional del Trabajo y, en particular,   los identificados con los números 87 y 98. En efecto, mediante las Leyes 26 y 27   de 1976 el Estado colombiano ratificó los Convenios 87 y 98 de la OIT que,   respectivamente, se refieren a la libertad sindical y al derecho de negociación   colectiva, lo cual le ha permitido a la Corporación sostener que estos Convenios   integran la legislación interna, así como del bloque de constitucionalidad,   entendido en su sentido estricto, lo que significa que “hacen parte del   parámetro de control constitucional de las normas legales que regulan la   materia”. Este reconocimiento de los Convenios 87 y 98 de la Organización   Internacional del Trabajo como integrantes del bloque de constitucionalidad en   sentido estricto lo ha hecho la Corte de manera expresa. Así lo ha estimado la   Corte en relación con el Convenio 87, sobre libertad sindical y protección del   derecho de sindicación, poniendo de relieve que “por hallarse integrado a la   Constitución, es parámetro para adelantar el juicio de constitucionalidad de   preceptos legales” y lo propio cabe aseverar respecto del Convenio 98, también   “integrado expresamente al bloque de constitucionalidad strictu sensu”, lo cual   lo erige en “parámetro de control de constitucionalidad de las normas legales”,   de modo que, junto con el Convenio 87, “constituyen normas principales y   obligatorias dentro del ordenamiento jurídico” y “se encuentran al mismo nivel   de la Constitución, por lo que sirven de referente obligatorio en la   interpretación de los derechos de los trabajadores para dar plena efectividad a   las libertades sindicales, la protección de los trabajadores y el derecho al   trabajo”.    

LIBERTAD SINDICAL Y AUTONOMIA   SINDICAL-No tienen carácter absoluto    

DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Protección   constitucional e internacional    

DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL   Y DE NEGOCIACION COLECTIVA-Relación/DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL Y DE NEGOCIACION   COLECTIVA-Diferencias    

CONVENIO 154 SOBRE EL FOMENTO   DE LA NEGOCIACION COLECTIVA-Alcance    

INCIDENCIA   ARBITRARIA EN DERECHOS DE ASOCIACION Y LIBERTAD SINDICAL Y DE NEGOCIACION   COLECTIVA-Jurisprudencia constitucional    

SINDICATO-Afiliación a   federaciones y confederaciones    

FEDERACION DE SINDICATOS-Reconocimiento   automático de personería jurídica/CONFEDERACION DE SINDICATOS-Reconocimiento   automático de personería jurídica    

SINDICATO-Objetivo   principal    

La Corporación ha indicado que “los   sindicatos tienen como objetivo principal representar los intereses comunes de   los trabajadores frente al empleador, lo cual se manifiesta primordialmente en   la integración de comisiones de diferente índole, en la designación de delegados   o comisionados, en la presentación del pliego de peticiones, en la negociación   colectiva y la celebración de convenciones colectivas y contratos colectivos, en   la declaración de huelga y la designación de árbitros.    

FEDERACIONES Y CONFEDERACIONES-Naturaleza/FEDERACIONES Y CONFEDERACIONES-Función de asesoría de organizaciones afiliadas    

Las federaciones y confederaciones   son uniones sindicales de segundo y tercer grado, que desarrollan funciones de   asesoría de sus organizaciones afiliadas ante los respectivos empleadores en la   tramitación de sus conflictos y frente a las autoridades o terceros de   cualesquiera reclamaciones.    

DERECHO DE HUELGA-Restricción en   federaciones y confederaciones    

DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Prima   facie no tiene carácter de   derecho fundamental    

LIMITACION LEGISLATIVA DE LIBERTAD DE ASOCIACION SINDICAL O DE DERECHO A   NEGOCIACION COLECTIVA-Jurisprudencia constitucional    

Referencia: Expediente D-10.309    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del   parágrafo segundo (parcial) del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo    

Actores: Alvaro Javier Torrado Arenas y Andrei Alexander Díaz Solano    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA  MARTELO    

Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil quince (2015)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus   atribuciones constitucionales y de los requisitos y el trámite establecidos en   el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, establecida   en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, los ciudadanos Alvaro   Javier Torrado Arenas y Andrei Alexander Díaz Solano demandaron, parcialmente,   el parágrafo segundo del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo.    

Mediante Auto de catorce (14) de julio de dos mil catorce (2014), el   Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista   y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación   para los efectos de su competencia. En la misma providencia ordenó comunicar la   iniciación del proceso al Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y   del Derecho, al Ministerio del Trabajo y a la Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran   dentro del proceso, con el propósito de impugnar o defender la exequibilidad de   la disposición acusada.    

Además, invitó al Presidente de la   Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio de Abogados del Trabajo y a   los decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, del   Atlántico, del Rosario, Externado de Colombia, del Norte, Pontificia Javeriana,   del Sinú, Industrial de Santander, San Buenaventura, Nacional, Andes, Libre,   Gran Colombia, EAFIT, Pontificia Bolivariana, Santo Tomas, Sergio Arboleda, del   Valle y Autónoma de Bucaramanga, para que intervinieran dentro del proceso, con   la finalidad de rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición   demandada.    

Una vez cumplidos los trámites   previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de   1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la   referencia.    

II. EL TEXTO DEMANDADO    

A continuación   se transcribe el texto del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo, según   su publicación en el Diario Oficial No. 27.407 de 9 de septiembre de 1950 y se   subraya el aparte demandado.    

CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO    

ARTICULO 434. DURACION DE LAS CONVERSACIONES. Modificado por el art. 60, Ley 50 de   1990: Las conversaciones de negociación de los pliegos de peticiones en esta   etapa de arreglo directo durarán veinte (20) días calendario, prorrogables de   común acuerdo entre las partes, hasta por veinte (20) días calendario   adicionales.    

PARAGRAFO 1º. Si al término de la etapa de arreglo directo persistieren   diferencias sobre alguno o algunos de los puntos del pliego, las partes   suscribirán un acta final que registre los acuerdos y dejarán las constancias   expresas sobre las diferencias que subsistan.    

PARAGRAFO 2º. Durante esta etapa podrán participar en forma directa en la mesa   de negociaciones, como asesores, hasta dos (2) representantes de las   asociaciones sindicales de segundo o tercer grado.    

III. LA DEMANDA    

Los demandantes   consideran que la preceptiva objeto de censura constitucional, contenida en el   artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo, contraviene lo dispuesto en el   preámbulo y en los artículos 1°, 13, 39, 53, 93, 87 y 98 de la Constitución   Política.    

Sostienen que la   Constitución Política y los Convenios de la Organización Internacional del   Trabajo protegen el derecho a la libertad sindical a través de la facultad que   le otorgan a los sindicatos de autorregularse. En razón de lo anterior,   advierten que el legislador debe permitir que las organizaciones sindicales   reglamenten o modifiquen sus estatutos, estructura interna, elijan a sus   dirigentes y fijen el número de asesores que participarán en el proceso de   negociación colectiva señalado en la disposición acusada.    

Por consiguiente,   consideran que el parágrafo segundo del artículo 434 del Código Sustantivo del   Trabajo restringe la libertad sindical, al impedir que dichas organizaciones   puedan determinar el número de asesores que requieren para que los representen   en la etapa de negociación.    

Señalan que la Corte   Constitucional en sentencia C- 385 de 2000 indicó que “en el derecho de   asociación sindical subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica   dicho derecho, como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales,   ajenas a toda restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique   la imposición de obstáculos en su constitución o funcionamiento …”.    

Aducen que el   objetivo de las asociaciones sindicales denominadas federaciones y   confederaciones es el de representar los intereses de los trabajadores frente a   su empleador, cuando surjan conflictos propios de la actividad.    

Advierten que si bien   el legislador puede limitar derechos fundamentales, dicha potestad no es   absoluta, pues debe sujetarse a los principios de razonabilidad y   proporcionalidad. Por lo tanto, consideran que el legislador se excedió, porque   atacó el núcleo esencial del derecho de asociación.    

Resaltan que no   existe cosa juzgada, pues en la sentencia C-466 de 2008, la Corte Constitucional   resolvió una demanda de inconstitucionalidad que planteaba contra la misma norma   cargos distintos a los ahora expuestos y tachaba de inconstitucional apartes   diferentes a los aquí cuestionados.    

Afirman que el   artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo desconoce el poder participativo   y democrático de los sindicatos, así mismo, impide que exista democracia en los   procesos en los que están implicados los derechos de los trabajadores. También   consideran que se viola el derecho a la igualdad de los sindicatos que   representan la parte débil de la relación.    

Indican que con el   aparte acusado, el legislador desconoció los Convenios 87 y 98 de la   Organización Internacional de Trabajo, sobre la libertad sindical y la   protección del derecho de sindicación, ratificados por Colombia. Sostienen que,   según el artículo 3 del referido Convenio 87, las organizaciones de trabajadores   y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos   administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su   administración y sus actividades y el de formular su programa de acción, a lo   cual se agrega que las autoridades públicas deberán abstenerse de toda   intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio   legal.    

Del mismo modo,   advierten que el segmento demandado desconoce el principio de autonomía   sindical, pues se entromete en decisiones que son solo del resorte de la   organización de trabajadores. A su vez, manifiestan que la restricción a dos (2)   representantes impide que las federaciones y confederaciones cumplan con su   objetivo de asesorar de forma directa a las organizaciones afiliadas en la   solución de conflictos que se generen con el empleador, toda vez que estas   pueden afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores.    

IV. INTERVENCIONES    

Vencido el término de fijación en   lista, y en cumplimiento de lo ordenado en Auto de 14 de julio de 2014, la   Secretaria General de esta Corporación informó que, de acuerdo con las   comunicaciones libradas, se recibieron los siguientes escritos de intervención:    

1. Intervención ciudadana    

Javier Alfonso Donado Restrepo, en   calidad de ciudadano colombiano, interviene en el proceso de la referencia para   solicitar a la Corporación que declare inexequible el aparte acusado.    

Refiere que el artículo 434 del Código   Sustantivo del Trabajo infringe los artículos 39, 53 y 93 de la Constitución   Política, contraría los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del   Trabajo aprobados por Colombia, desconoce el bloque de constitucionalidad y el   precedente constitucional.    

Sostiene que en sentencia C-797 de   2000, la Corte Constitucional señaló que uno de los componentes del núcleo   esencial del derecho de asociación es “la inhibición para las autoridades   públicas incluyendo al legislador de adoptar regulaciones, decisiones o   adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la   libertad sindical”. Considera que la determinación respecto de quiénes y cuántos   son los negociadores forma parte de la autonomía de los sindicatos.    

2. Ministerio del Trabajo    

Myriam Salazar Contreras, actuando   como apoderada del Ministerio del Trabajo, solicita declarar exequible el   parágrafo segundo del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo.    

Señala que el Ministerio del Trabajo   tiene como misión defender los derechos de los empleadores y trabajadores, por   ello regula e interviene en las relaciones laborales de derecho individual con   carácter particular y en las de derecho colectivo oficial y particular. A su   vez, vigila que los conflictos que surjan entre estos sean resueltos de forma   pacífica y negociada.    

Advierte que si bien existen garantías   legales y constitucionales para proteger la libertad sindical, ello no implica   que sea un derecho absoluto, en la medida en que la Constitución permite que el   legislador sujete la estructura interna de los sindicatos y organizaciones   sociales al orden legal y a los principios democráticos. Así mismo, sostiene que   los Convenios Internacionales sobre derechos humanos autorizan que, por vía   legislativa, puedan imponerse restricciones al derecho de libertad sindical   siempre y cuando se busque garantizar la seguridad nacional, el orden, la salud   o moral pública, entre otros.     

Sostiene que el evento que reglamenta   la norma demandada es una garantía al derecho de negociación, que no solo cobija   a los trabajadores, sino también a los empleadores, por consiguiente al   establecer un parámetro cuantitativo, en cuanto a la participación de asesores   dentro de la mesa de negociación, en la etapa de arreglo directo, en un   conflicto colectivo, no implica una intromisión o el desconocimiento de la   libertad sindical, pues lo que hace la disposición acusada es establecer reglas   de juego claras.    

3. Corporación Escuela Nacional   Sindical    

José Luciano Sanín Vásquez, en   representación de la Corporación Escuela Nacional Sindical, interviene en el   proceso de la referencia para solicitar a la Corporación que declare inexequible   el aparte acusado.    

Refiere que la norma demandada busca   establecer márgenes amplios a la autonomía de las partes en el marco del arreglo   directo dentro del proceso de negociación colectiva, sin que se advierta que   dicha limitación busque satisfacer un fin constitucional.    

Advierte que la disposición solo   limita a una de las partes inmersas en la negociación, la más débil, que son los   trabajadores, pues no existe legislación en Colombia que regule el número de   asesores que un empleador puede tener en la mesa de negociación. De lo anterior   deduce que se vulnera el derecho a la igualdad de los trabajadores.    

Considera que la expresión acusada   vulnera el preámbulo y los artículos 1°, 2°, 39, 53, 93 de la Constitución   Política y los Convenios 87 y 98 de la OIT ratificados por Colombia, por las   mismas razones que exponen los actores en su demanda.    

4. ECOPETROL S.A.    

Claudia Janeth Wilches Rojas, actuando   como apoderada de ECOPETROL S. A., solicita a la Corporación, como pretensión   principal, que se declare inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo por   inepta demanda, en caso contrario, solicita que declare exequible la norma   demandada.    

Aduce que los cargos planteados en la   demanda carecen de suficiencia, pertinencia y certeza, pues, en primer lugar, no   indican con claridad por qué se afectan los postulados constitucionales y, en   segundo lugar, las razones expuestas se limitan a realizar apreciaciones legales   y subjetivas.    

De otra parte, considera que la   disposición acusada busca que (i) los sindicatos puedan contar con un consejo   técnico, oportuno y directo durante el conflicto colectivo y que (ii) la   negociación sea efectiva, pues si hay exceso de asesores tanto de la asociación   sindical como del empleador esto impide que se llegue a un acuerdo.     

Señala que el parágrafo segundo del   artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo materializa el derecho de   asociación sindical, pues permite que entre las partes se lleve a cabo una   negociación ordenada, pulcra y metódica.    

5. Central Unitaria de Trabajadores   y Confederación de Trabajadores de Colombia    

Luis Alejandro Pedraza Becerra y Luis   Miguel Morantes Alfonso, en representación de la Central Unitaria de   Trabajadores y de la Confederación de Trabajadores de Colombia, intervienen en   el proceso de la referencia para solicitar a la Corporación que declare   inexequible la norma acusada, por las mismas razones que exponen los actores en   su demanda.    

6. Asociación Nacional de   Empresarios de Colombia    

Bruce Mac Master, en representación de   la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia solicita que se declare   exequible el parágrafo segundo del artículo 434 del Código Sustantivo del   Trabajo.    

Advierte que la restricción que impone   la preceptiva demandada solo afecta la participación directa en la mesa de   negociación de representantes de las organizaciones sindicales de segundo y   tercer grado, mas no la asesoría de los mismos en general.    

Manifiesta que del texto legal se   desprende que la restricción numérica opera solo frente a la posibilidad de que   representantes adicionales se sienten en la mesa de negociación, lo que no   impide que el sindicato negociador reciba consejo, información o asesoría de   otros representantes por fuera de la mesa.    

Indica que los negociadores de pliegos   están investidos de plenos poderes para celebrar y suscribir, en nombre de las   partes que representan, los acuerdos a que lleguen en la etapa de arreglo   directo, los cuales no son susceptibles de replanteamiento o modificaciones en   las etapas posteriores del conflicto colectivo.    

En razón de lo anterior, considera que   es adecuado que el número de negociadores y representantes de organizaciones de   segundo y tercer grado éste limitado, porque así se restringe también el número   de personas que pueden comprometer los intereses del sindicato y es más eficaz   la negociación.    

Refiere que la disposición acusada no   viola el principio de autonomía sindical, pues permite que los sindicatos elijan   a las personas que consideren más idóneas para representarlos. A su vez,   considera que el legislador no excedió la libertad de configuración normativa,   pues no se limita la participación del sindicato en la negociación colectiva,   sino que se establecen unas reglas para que ésta sea efectiva y logre su   cometido.    

7. Universidad Santo Tomas    

Jhon Jairo Morales Alzate, Decano de   la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás y Carlos Rodríguez Mejía,   Coordinador del grupo de acciones constitucionales, intervienen para solicitar a   la Corporación que declare inexequible la norma cuestionada porque considera que   desconoció el principio de autonomía del que gozan los sindicatos.    

Advierte que en la demanda de la   referencia no existe cosa juzgada, pues en la sentencia C-466 de 2008 se   solicitó la inexequibilidad del inciso primero del artículo 434 del Código   Sustantivo del Trabajo, por lo que no existe identidad en las disposiciones   demandadas.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5823 de   3 de septiembre de 2014, solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible   el apartado “hasta dos (2)”, contenido en el parágrafo 2° del artículo 434 del   Código Sustantivo del Trabajo.    

Según el Procurador, “la   restricción a máximo dos asesores en la negociación de los pliegos de   condiciones en la etapa de arreglo directo en representación de las asociaciones   de segundo y tercer grado vulnera la libertad sindical, expresada ésta en los   derechos de asociación y negociación colectiva”.    

Lo anterior, “toda vez que todas   las organizaciones sindicales tienen el derecho de elegir libremente sus   representantes, sin restricción alguna, a modo de una garantía sindical que no   puede ser menoscabada por la legislación colombiana, por expresa prohibición   establecida en el artículo 8° de la Convención 87 de la OIT”.    

En segundo lugar, “porque la razón   que explica la libertad de elección parte de reconocer que el propósito de los   derechos sindicales de asociación y negociación colectiva consiste,   precisamente, en mejorar las condiciones de trabajo y en garantizar la paz, a   partir de un equilibrio en las relaciones entre empleadores y trabajadores que   se construye bajo la libertad de expresión y la participación de las partes en   las decisiones laborales que las afectan”.    

En otras palabras, indica el   Procurador que “la decisión autónoma de las organizaciones sindicales para   elegir el número de asesores que han de participar en las negociaciones de los   pliegos de condiciones en la etapa de arreglo directo cobra mayor importancia   cuando se advierte que la finalidad de las negociaciones entre sindicatos y   empleadores, trascienden los reclamos y aspiraciones puramente económicas y   profesionales de los empleados para abarcar aspectos relacionados con políticas   sociales, económicas o sectoriales que incidan directamente en las vinculaciones   laborales, tales como los aspectos científicos, tecnológicos o ecológicos.   Aspectos que, por lo demás, resultan aún más pertinentes en la actualidad, dada   la inserción del país en una economía global donde se maneja mucha información   desconocida por los trabajadores que en todo caso incide en sus relaciones   laborales”.    

Para terminar, considera pertinente “recordar que en   una ocasión anterior la misma Corte Constitucional ya adoptó una decisión   relativa a la libertad sindical para elegir el número de representantes, que   resulta más que relevante para el caso sub examine, dado que por virtud   de la misma se declaró inexequible la conformación de la delegación que debe   presentar el pliego de peticiones al empleador establecida por la ley, por   cuanto allí se limitó esa conformación a tres de los miembros del sindicato”.    

Por lo tanto, la vista fiscal “concluye que la norma   demandada, como también sucedía con la norma objeto del fallo que se acaba de   citar efectivamente contraría el ordenamiento superior al restringir indebida e   injustificadamente la representación de las asociaciones de segundo y tercer   grado en la negociación de los pliegos de condiciones, en la etapa de arreglo   directo, como lo hace al limitar su participación a máximo dos asesores”.    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

1. La competencia    

La Corte Constitucional es competente   para decidir la demanda de la referencia, de conformidad con lo establecido en   el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución.    

2. Planteamiento general    

El artículo 434 del Código Sustantivo   del Trabajo se refiere a la duración de las conversaciones de negociación de los   pliegos de peticiones en la etapa de arreglo directo, y al efecto establece que   “durarán veinte (20) días calendario, prorrogables de común acuerdo entre las   partes, hasta por veinte (20) días calendario adicionales”.    

En un primer parágrafo se indica que   si al término de la etapa de arreglo directo persisten diferencias sobre alguno   o algunos de los puntos del pliego, “las partes suscribirán un acta final que   registre los acuerdos y dejarán las constancias expresas sobre las diferencias   que subsistan”, mientras que, en un segundo parágrafo, se añade que “durante   esta etapa podrán participar en forma directa en la mesa de negociaciones, como   asesores, hasta dos (2) representantes de las asociaciones sindicales de segundo   o tercer grado”.    

La expresión “hasta dos (2)   representantes de las asociaciones sindicales de segundo o tercer grado”, ha   sido acusada ante esta Corte por los demandantes, quienes pretenden que se   declare su inconstitucionalidad, por violación del preámbulo y de los artículos   1, 13, 39, 53 y 93 de la Constitución, así como de los convenios 87 y 98 de la   Organización Internacional del Trabajo.    

Los actores esgrimen un cargo genérico   que hacen consistir en la “extralimitación del legislativo” y en la consecuente   restricción de la libertad sindical y de la autonomía de las organizaciones   sindicales que, según la demanda, “se concreta en la facultad de autorregularse,   sin que exista ningún tipo de entrometimiento por parte del Estado”, lo cual   significa que al legislador solo le estaría “constitucionalmente permitido   regularlo en sus aspectos genéricos, dejando abierta la posibilidad para que las   organizaciones puedan reglamentar y modificar sus estatutos, su estructura   interna, elegir a sus dirigentes, establecer periodos de tiempo para el   ejercicio de derechos y/o prerrogativas que internamente se otorgan, indicar   requisitos y fijar condiciones propias de la afiliación” y también “fijar el   número de asesores que participarán en el proceso establecido en el Código   Sustantivo del Trabajo (CST) para el trámite y consecución de la negociación   colectiva”.    

Después de esta formulación genérica,   los demandantes se detienen a explicar las violaciones de cada uno de los   preceptos que señala como desconocidos. Así, luego de transcribir en su   totalidad el preámbulo, alegan que el segmento demandado vulnera el “poder   participativo y democrático de los sindicatos en pro de sus trabajadores” e   implica “la libertad de escogencia de asesores, por cuanto la normativa   demandada impone un muro infranqueable para el ejercicio de la libertad de   configuración y decisión de los sindicatos frente a los procesos de negociación,   lo que podría contribuir a la creación de un orden laboral y económico injusto”.    

En cuanto al artículo 1º superior, los   libelistas alegan que “la limitación impuesta por parte del legislador implica   el desconocimiento de la participación de la sociedad y otros sindicatos como   asesores, dentro del proceso de negociación que siguen los sindicatos con sus   empleadores, lo que, además, afecta el principio de solidaridad”, dado que “a   partir de la participación y la solidaridad se constituye un orden económico   justo para los trabajadores”.    

Tratándose del artículo 13, los   demandantes estiman que la violación del derecho a la igualdad se produce “al   impedir la asesoría y participación de otras asociaciones sindicales dentro del   proceso de negociación colectiva, como quiera que la limitación implica una   desprotección del sindicato y de los trabajadores”, pues estos acuden a la   negociación colectiva en razón de su debilidad frente al empleador.    

Respecto del derecho a constituir   sindicatos y asociaciones, previsto en el artículo 39 de la Carta, los actores   consideran que “se ve violentado por la decisión legislativa de imponer   limitaciones a la cantidad de asesores que los sindicatos pueden tener durante   el proceso de negociación colectiva”, siendo que deberían ser estas   organizaciones las que escojan “según su decisión, la cantidad y el número de   asesores que podrán participar dentro de la negociación”, elegirlos y establecer   los periodos de las asesorías, las temáticas de las mismas y las atribuciones   que se les podrían otorgar o no a los asesores”, mas no el Estado.    

La infracción del artículo 53 superior   la hacen consistir los actores en que el legislador omitió los convenios sobre   la libertad sindical y el derecho de sindicación y negociación colectiva, lo   que, adicionalmente, comporta el quebrantamiento del artículo 93 de la   Constitución, “en la medida en que restringió el derecho de las organizaciones   sindicales en elegir libremente a sus representantes y asesores”.    

Finalmente, en lo atinente a los   Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo, los demandantes   señalan que confieren a las organizaciones de trabajadores y empleadores los   derechos a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, a elegir   libremente a sus representantes, a organizar su administración y actividades y a   formular su programa de acción, fuera de lo cual establecen que “las autoridades   públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar ese   derecho o a entorpecer su ejercicio legal”.    

Del libelo y de las intervenciones que   fueron presentadas se deriva la necesaria consideración, con carácter previo, de   tres cuestiones, a saber: la aptitud de los cargos para dar lugar al juicio de   constitucionalidad, el señalamiento del texto que es objeto de tacha y una   aclaración acerca de la cosa juzgada constitucional. En el orden en que han sido   enunciados, entra la Corte a examinar estos asuntos.    

3. La aptitud de los cargos   formulados    

En la intervención presentada por la   apoderada general de ECOPETROL S. A., se llama la atención acerca de que los   cargos planteados incumplen algunos de los requisitos mínimos que, según la   Sentencia C-1052 de 2001, deben satisfacer las acusaciones, para que la Corte se   encuentre en condiciones de entrar a analizar la constitucionalidad de las   disposiciones demandadas.    

A fin de examinar esta cuestión es   importante recordar que, en la mencionada providencia, la Corte precisó que las   razones por las cuales se estime que los textos normativos demandados violan la   Constitución han de ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.   La acusación es clara cuando la argumentación proporcionada por el actor   permite identificar un hilo conductor que lleve a comprender el contenido de la   demanda “y las justificaciones en que se basa” y es cierta  siempre que el alegato recaiga “sobre una proposición jurídica real y   existente”, es decir, que haga parte del contenido del precepto cuestionado, de   modo que no sea una invención del demandante[1].    

Adicionalmente, “las razones son   específicas  si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o   vulnera la Carta Política”, pues no es factible examinar la constitucionalidad   de una norma con base en argumentos vagos, indeterminados, abstractos,   indirectos o globales que impidan concretar la acusación y se satisface el   requisito de pertinencia si el reproche esgrimido es de índole   constitucional e involucra el contenido de los preceptos superiores, en forma   tal que la argumentación no se limite a la exposición “de consideraciones   puramente legales”[2].    

Las razones de la demanda también   deben ser suficientes y esto en dos sentidos, ya que, de una parte, el   actor debe proporcionar “todos los elementos de juicio (argumentativos y   probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad”, mientras   que, de la otra, “la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance   persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque   no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es   contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la   constitucionalidad de la norma impugnada”[3].    

Conforme ha sido expuesto, los   demandantes consideran que el aparte censurado es contrario al preámbulo y al   artículo 1º de la Constitución, en el primer caso, por desconocimiento de la   participación y de la idea de democracia que encarnan los sindicatos y, en el   segundo, por el quebrantamiento de la participación y de la solidaridad, todo lo   cual atenta contra el orden justo que el ordenamiento superior persigue.    

Exigencia ineludible en la elaboración   de las demandas de inconstitucionalidad es la exposición de la manera como las   disposiciones inferiores vulneran la Constitución, y esta exigencia se torna más   acuciante cuando la preceptiva superior invocada se caracteriza por su alto   grado de indeterminación, puesto que, en tales casos, mayor ha de ser el   esfuerzo del demandante para intentar demostrar que una específica disposición   viola contenidos tan amplios y generales.    

En esta ocasión la mención de las   ideas de participación, democracia, solidaridad y orden justo corresponde a una   respetable opinión de los actores que, sin embargo, no alcanza a estructurar un   cargo de inconstitucionalidad, pues entre las afirmaciones del actor y los   contenidos superiores que estima conculcados no se logra establecer un hilo   conductor que le confiera a lo alegado la claridad necesaria para entrar a   examinar si se configura una eventual contradicción, lo que, además, significa   que, por este aspecto, la demanda no cumple el requisito de especificidad,   porque no define el modo como lo acusado desconoce la Carta y tampoco el de   suficiencia, por cuanto los actores no ofrecen elementos argumentativos que   sustenten su pretensión, ni logran suscitar siquiera una duda mínima acerca de   la posible inconstitucionalidad del precepto demandado.    

Lo mismo cabe predicar de la acusación   referente a la violación del derecho a la igualdad, como que en decantada   jurisprudencia se ha advertido que la demostración de su violación está rodeada   de especiales exigencias que el demandante ha de satisfacer, debido a lo cual la   aseveración de los actores en el sentido de que la limitación del número de   asesores, prevista en el parágrafo 2º del artículo 434 del Código Sustantivo del   Trabajo, comporta desprotección de los sindicatos y de los trabajadores en   cuanto parte débil de la negociación, está lejos de reunir las condiciones   requeridas para emprender el juicio de igualdad.    

En efecto, no existe claridad sobre   los elementos que deban compararse o sobre alguna situación fáctica de   discriminación que tenga que ser superada, de donde surge que la acusación   también incumple los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia, en   razón de la ausencia de un hilo conductor, de la falta de argumentos que   fundamenten la solicitud de inconstitucionalidad y definan el modo en que se   produce la violación, así como de los elementos indispensables para emprender el   análisis o generar en el juez de la constitucionalidad alguna duda sobre el   sustento constitucional de lo acusado.    

Los demandantes fundan su alegato   acerca de la vulneración de los artículos 53 y 93 de la Constitución en que el   primero establece que “los convenios internacionales del trabajo debidamente   ratificados, hacen parte de la legislación interna”, mientras que el segundo   prevé la prevalencia en el orden interno de ciertos tratados y convenios   internacionales, lo cual, en criterio del actor, fue vulnerado por el   legislador, que habría omitido los convenios sobre libertad sindical y derechos   de sindicación y negociación colectiva, afirmación que apunta a la eventual   vulneración de los convenios mencionados, pero no a la de los artículos   constitucionales invocados, cuya vinculación al cargo, fuera de no ser clara,   incumple el requisito de especificación que exige el suministro de argumentos   que permitan establecer “si realmente existe una oposición objetiva y   verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política,   resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de   argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se   relacionen directamente con las disposiciones que se acusan”[4].    

Resta, entonces, analizar la aptitud   de la acusación por desconocimiento del artículo 39 de la Constitución y de los   Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo. El texto   constitucional citado establece la libertad de asociación sindical y, según la   exposición de los actores, los convenios mencionados confieren derechos a   trabajadores y empleadores, al paso que imponen a las autoridades públicas   abstenerse de intervenciones limitadoras o entorpecedoras de estos derechos, por   lo cual el cargo consistente en que la limitación del número de asesores   interfiere la libertad de asociación sindical y las prerrogativas reconocidas en   los Convenios es claro y produce, al menos, una duda razonable sobre la   constitucionalidad de la preceptiva censurada, siendo de destacar que, como más   adelante se pondrá de manifiesto, se trata de un cargo recurrentemente planteado   que en algunas oportunidades ha prosperado, mientras que en otras no, lo que   persuade a la Corte de la necesidad de examinarlo en esta ocasión.    

4. El texto demandado    

Tal como fue anunciado, el segundo   asunto que ha de ser objeto de análisis previo tiene que ver con el texto   demandado. De acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en las   acciones públicas de inconstitucionalidad el demandante debe señalar la   disposición acusada, mediante su transcripción literal, valiéndose de cualquier   medio o de un ejemplar de su publicación oficial.    

El primer aspecto relacionado con el   texto demandado ha sido puesto de presente en la intervención presentada en   representación de ECOPETROL S. A., en la que se lee que el demandante “equivocó   la técnica que debe tener la acción pública de constitucionalidad al tenor de lo   dispuesto en el numeral 1º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, al   identificar erradamente como norma acusada una disposición que ya no se   encuentra vigente en el ordenamiento legal colombiano”.    

En la intervención se explica que el   “artículo 434 del Decreto Ley 2663 de 1950 que invocan los demandantes en la   legislación sustantiva no existe y realmente corresponde al artículo 451 del   mismo Decreto, cuya numeración inicial fue modificada con ocasión de la edición   del Código Sustantivo del Trabajo, ordenada por el artículo 46 del Decreto 3743   de 1950”, a lo que se agrega que “la redacción original del mismo fue modificada   por el artículo 28 del Decreto 2351 de 1965, luego por el artículo 1º de la Ley   39 de 1985 y finalmente, fue recogida en su totalidad por el artículo 60 de la   Ley 50 de 1990, norma que se encuentra actualmente vigente y que regula la   materia de manera integral”.    

Sobre este particular la Corte   considera que si bien es cierto que el artículo 434 del Código Sustantivo del   Trabajo fue subrogado por el artículo 60 de la Ley 50 de 1990, no lo es menos   que la transcripción hecha por los actores coincide totalmente con el texto   vigente, por lo cual solo un tecnicismo contrario al principio pro actione  y llevado al extremo podría dar al traste con la demanda y relevar a la Corte   del deber de interpretarla, labor interpretativa que, por lo demás, ha servido   de sustento a su admisión, como que en el auto respectivo[5],   al fijar el asunto, el Magistrado sustanciador se refirió, sin ambages, a la   “acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo segundo (parcial)   del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo”.    

De igual manera se advierte lo   anterior en varias intervenciones, en algunas de las cuales, aun oponiéndose a   las pretensiones del actor, se identifica al parágrafo 2º del artículo 434 del   Código Sustantivo del Trabajo como el texto parcialmente cuestionado, lo que   también acontece con la vista fiscal, cuya solicitud se formula respecto de la   disposición citada, sin que en ninguno de estos casos se haya expresado duda o   confusión acerca de lo efectivamente censurado. En conclusión, no encuentra la   Corte que lo indicado en la intervención de ECOPETROL afecte la demanda o la   torne inepta.    

Ahora bien, cuando se cuestiona solo   una parte de un artículo, inciso o parágrafo, la Corte ha indicado que la   demanda es parcial[6]  y el demandante ha de tener especial cuidado en la identificación del aparte o   segmento tachado de inconstitucional, puesto que el texto objeto de acusación ha   de tener sentido completo por sí mismo, es decir, con independencia del resto   del artículo, inciso o parágrafo en que aparece insertado, de tal forma que,   ante una eventual inexequibilidad, lo que quede del texto del que hacía parte   permanezca en el ordenamiento con la posibilidad de dar lugar a significados sin   necesidad de lo expulsado[7].    

Las fallas en el señalamiento de los   textos demandados pueden producir la ineptitud de la demanda, pero en virtud del   principio pro actione esa posibilidad es extrema, porque al juez   constitucional le corresponde interpretar la demanda y tratar de hallar el   sentido que el actor quiso darle, para lo cual es importante contrastar el texto   que el demandante estima contrario a la Carta con la argumentación dirigida a   sustentar la inconstitucionalidad[8], ejercicio del   que puede resultar que la acusación involucra un aparte menor que el señalado en   la demanda o “que, en realidad, el cargo formulado compromete un texto más   amplio que el segmento destacado como contrario a la Constitución”[9].    

En el caso que ahora ocupa la atención   de la Corte, la demanda recae sobre una parte del parágrafo 2º del artículo 434   del Código Sustantivo del Trabajo, de conformidad con cuyas voces “Durante esta   etapa podrán participar en forma directa en la mesa de negociaciones, como   asesores, hasta dos (2) representantes de las asociaciones sindicales de   segundo y tercer grado”. Habiendo sido demandado lo que se resalta en   negrillas, fácil es deducir que una eventual inexequibilidad privaría de sentido   al enunciado que antecede al que es objeto de censura, toda vez que permanecería   en el ordenamiento como un supuesto al que no se anudaría consecuencia jurídica   alguna[10].    

Así las cosas, es evidente que existe   una falla en el señalamiento del aparte demandado y que, para saber si hay   posibilidad de superarla, es menester acudir a la argumentación vertida por los   actores en el libelo. Al respecto ya se ha destacado que el cargo apto para dar   lugar al juicio de constitucionalidad es el referente a la posible violación del   artículo 39 de la Carta y de los Convenios 87 y 98 de la Organización   Internacional del Trabajo y que la acusación radica en que, al limitar el número   de asesores que pueden participar en la mesa de negociaciones, el legislador   habría desconocido la libertad sindical y los derechos reconocidos a los   sindicatos por los convenios invocados.    

Puntualizada de esta manera la   cuestión, sin mayor esfuerzo se advierte que la acusación planteada no requiere   para su viabilidad de que se involucre la totalidad del parágrafo, por cuanto la   formulación del cargo permite sostener que su alcance se concreta cabalmente en   la expresión “hasta dos (2)” que, sin necesidad de referencias adicionales, da   cuenta de la limitación cuestionada por el demandante y, de tal modo, que su   eventual separación del ordenamiento jurídico no privaría de sentido al resto   del parágrafo, que sobreviviría con la posibilidad de ser interpretado en el   sentido de que, en ausencia de limitante legal, a las organizaciones sindicales   correspondería determinar el número de asesores.    

Así lo han entendido el ministerio   público y algunos intervinientes, como el ciudadano Javier Alfonso Donado   Restrepo, quien, al acompañar la pretensión esgrimida en la demanda, señala que   “debe ser declarada la inconstitucionalidad de la expresión en negrilla ‘hasta   dos (2)’ del parágrafo segundo del artículo 434 del decreto Ley 2663 del 5   de agosto de 1950, Código Sustantivo del Trabajo”. La Corte, por su parte, con   apoyo en las consideraciones precedentes, considera que este es el segmento   demandado y a él se referirá en lo sucesivo.    

5. La cosa juzgada    

Los actores llaman la atención sobre   un tercer aspecto que conviene tratar previamente, cual es la inexistencia de   cosa juzgada constitucional en el presente evento, pese a que la primera parte   del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo ya fue objeto de análisis   constitucional por esta Corte. En efecto, mediante Sentencia C-466 de 2008, la   Corporación resolvió una demanda presentada, entre otras disposiciones, en   contra del artículo 434 de la codificación laboral.    

En esa ocasión, aunque el demandante   acusó todo el artículo, la Corte observó que únicamente argumentó “contra la   primera parte”, sin haber cuestionado los parágrafos 1º y 2º, razón por la cual   el análisis se limitó a “la primera parte del artículo 434 CST”, censurado por   prever un término para llegar a un acuerdo, lo que, en criterio de quienes   entonces demandaron, limitaba la libertad de las partes en la negociación   colectiva dentro de la etapa de arreglo directo y vulneraba la libertad sindical[11].    

6. El problema jurídico y su   solución    

De conformidad con lo planteado, a la   Corte le corresponde resolver si el parágrafo 2º del artículo 434 del Código   Sustantivo del Trabajo, al fijar un tope máximo de dos asesores, como   representantes de las organizaciones sindicales de segundo y tercer grado   durante la etapa de arreglo directo, viola la libertad sindical establecida en   el artículo 39 de la Constitución y los derechos de los sindicatos contemplados   en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo.    

La mención de los Convenios de la OIT   impone una consideración inicial relativa al parámetro de constitucionalidad,   consideración que deberá complementarse con el examen de las posibilidades que   le atañen al legislador a la luz de los contenidos que el demandante estima   violados, ya que el núcleo de la acusación reside en la indebida intromisión del   legislador, cuyo margen de regulación incluso llega a ser considerado por los   actores como inexistente, lo cual comportaría, según su planteamiento, que a las   organizaciones sindicales les correspondería, exclusivamente, determinar el   número de asesores que podrían participar en la mesa de negociaciones.    

Si se llega a concluir que al   legislador le corresponde algún margen de regulación, la Corte procederá a   examinar el contenido de la libertad sindical y de los Convenios de la   Organización Internacional del Trabajo en lo pertinente, así como a establecer   el vínculo de esta preceptiva con la materia regulada en el parágrafo   parcialmente cuestionado, a fin de determinar si la limitación en el número de   asesores, impuesta por el segmento objeto de la demanda, cabe dentro del margen   de configuración correspondiente al legislador o lo desborda.    

6.1. El parámetro de   constitucionalidad    

Conforme se ha expuesto, la invocación   de los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo, junto al   artículo 39 de la Carta, en la condición de preceptiva superior que habría sido   violada por el parágrafo 2º del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo,   en lo acusado, conduce a analizar, en primer término, lo referente al parámetro   que servirá para juzgar la constitucionalidad del segmento objeto de censura.    

A este propósito conviene mencionar   que, según el artículo 93 de la Constitución, “los tratados y convenios   internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos   y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden   interno” y que, en idéntico sentido, el artículo 53 superior señala que “los   convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la   legislación interna”.    

Con fundamento en estos textos   superiores la Corte Constitucional ha incorporado la noción de bloque de   constitucionalidad que, en su acepción estricta, agrupa a un conjunto “de normas   y principios que, aun cuando no aparecen en el texto constitucional, se   entienden integrados a la Constitución y formalmente hacen parte de ella”[12].   En reiterada jurisprudencia, a este bloque se han adscrito algunos Convenios de   la Organización Internacional del Trabajo y, en particular, los identificados   con los números 87 y 98[13].    

En efecto, mediante las Leyes 26 y 27   de 1976 el Estado colombiano ratificó los Convenios 87 y 98 de la OIT que,   respectivamente, se refieren a la libertad sindical y al derecho de negociación   colectiva, lo cual le ha permitido a la Corporación sostener que estos Convenios   integran la legislación interna, así como del bloque de constitucionalidad,   entendido en su sentido estricto, lo que significa que “hacen parte del   parámetro de control constitucional de las normas legales que regulan la   materia”. Este reconocimiento de los Convenios 87 y 98 de la Organización   Internacional del Trabajo como integrantes del bloque de constitucionalidad en   sentido estricto lo ha hecho la Corte de manera expresa[14].    

Así lo ha estimado la Corte en   relación con el Convenio 87, sobre libertad sindical y protección del derecho de   sindicación[15],   poniendo de relieve que “por hallarse integrado a la Constitución, es parámetro   para adelantar el juicio de constitucionalidad de preceptos legales”[16]  y lo propio cabe aseverar respecto del Convenio 98, también “integrado   expresamente al bloque de constitucionalidad strictu sensu”, lo cual lo   erige en “parámetro de control de constitucionalidad de las normas legales”, de   modo que, junto con el Convenio 87, “constituyen normas principales y   obligatorias dentro del ordenamiento jurídico” y “se encuentran al mismo nivel   de la Constitución, por lo que sirven de referente obligatorio en la   interpretación de los derechos de los trabajadores para dar plena efectividad a   las libertades sindicales, la protección de los trabajadores y el derecho al   trabajo”[17].    

En atención a lo anterior es preciso   concluir que los demandantes acertaron al invocar los Convenios 87 y 98 de la   Organización Internacional del Trabajo, dentro del conjunto de  contenidos   que consideran violados por la preceptiva demandada.    

6.2. El legislador y los derechos   sindicales    

Para justificar su solicitud de   inconstitucionalidad y la tesis de conformidad con la cual el legislador “se   extralimitó” al fijar el número máximo de asesores de las asociaciones   sindicales de segundo o tercer grado que pueden participar en la etapa de   arreglo directo, fuera del artículo 39 de la Constitución, los actores citan los   Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo.    

Del Convenio 87 destacan el artículo   3º, de acuerdo con el cual “las organizaciones de trabajadores y empleadores   tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de   elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus   actividades y el de formular sus programa de acción”, a lo que añade que “las   autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a   limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal”, mientras que del   Convenio 98 destacan el artículo 2º que, refiriéndose a las organizaciones de   trabajadores y de empleadores, señala que “deberán gozar de adecuada protección   contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice   directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución,   funcionamiento o administración”.    

Los demandantes estiman que la   limitación de la cantidad de asesores que pueden participar en la mesa de   negociaciones constituye un acto de injerencia que se coloca en abierta   contradicción con la Constitución y con los convenios citados, motivo por el   cual tal límite debe ser expulsado del ordenamiento jurídico, pues, en su   criterio, son las organizaciones sindicales las llamadas a establecer el número   de asesores o a regular la materia, lo que, en otras palabras, debe entenderse   como exclusión total del legislador de la posibilidad de regular esa materia.    

La anterior afirmación la fundan los   demandantes, además, en la prohibición de abstenerse que, según el artículo 3º   del Convenio 87, han de observar las autoridades públicas para no afectar los   derechos de las organizaciones de trabajadores y empleados, allí mismo   contemplados. Empero, esta Corporación ha indicado que “la prohibición en tales   términos establecida, a primera vista parece rechazar cualquier tipo de   intervención de las autoridades y, sin embargo, en contra de esa lectura tan   radical, en reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha enfatizado que   la libertad sindical y la autonomía de los sindicatos que hace parte de su   contenido no tiene carácter absoluto, porque así se deriva de los convenios   internacionales y del propio artículo 39 de la Constitución Nacional”[18].    

La lectura de las disposiciones   transcritas lleva a concluir que tanto del Convenio 87 de la OIT, como de la   Constitución, se desprende que “el funcionamiento de las organizaciones   sindicales ha de ajustarse a la legalidad”[20], lo cual   implica que “por vía legislativa pueden imponerse restricciones a los derechos,   en cuanto ellas sean necesarias, mínimas, indispensables y proporcionadas a la   finalidad que se persiga, para garantizar la seguridad nacional, el orden, la   salud o moral públicas, los derechos y deberes ajenos y, en general, el   cumplimiento de cualquier finalidad que se estime esencialmente valiosa”[21].    

En este orden de ideas, no cabe   entender que el parágrafo 2º del artículo 134 del Código Sustantivo del Trabajo   sea inconstitucional a causa de que el legislador tuviera absolutamente vedada   la posibilidad de regular lo atinente al número de asesores de las   organizaciones sindicales de segundo o tercer grado que pueden participar en la   mesa de negociaciones. Sin embargo, procede examinar si la regulación vertida en   el segmento demandado es razonable y proporcionada, habida cuenta de que los   actores juzgan que equivale a una injerencia desmedida o arbitraria.    

6.3. Los derechos sindicales y el   aparte cuestionado    

El artículo 39 de la Constitución   establece, en su primer inciso, que “los trabajadores y empleadores tienen   derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado”.   Con fundamento en este enunciado la Corte Constitucional ha hecho énfasis en que   el derecho a la asociación sindical allí previsto tiene tres facetas, pues, de   una parte, incorpora la libertad individual de organizar sindicatos, de la otra,   implica la libertad tanto para afiliarse como para retirarse de esas   organizaciones y, además, comprende la autonomía sindical que es la facultad de   la organización sindical “para crear su propio derecho interno, para   organizarse, tal como lo dispone el artículo 3º del Convenio 87 de la OIT”[22].    

Así pues, conforme lo ha señalado la   Corporación, “tanto en los instrumentos internacionales como en la propia Carta   Política se otorga una protección especial a la libertad sindical y el derecho   de asociación sindical y se consagra la garantía de que su ejercicio no puede   ser limitado o impedido por la intervención de las autoridades, o indebida   injerencia del Estado o restricción indebida de la legislación que afecte el   núcleo esencial de estos derechos”[23].    

El derecho de asociación sindical   mantiene fuertes vínculos con otros derechos de índole constitucional, como   acontece con el derecho de negociación colectiva que, de acuerdo con la Corte,   le es “consustancial”, por cuanto “le permite a la organización sindical cumplir   la misión que le es propia de representar y defender los intereses comunes de   sus afiliados”, relación que no soslaya las diferencias existentes entre uno y   otro, pues “el derecho de asociación persigue asegurar la libertad sindical,   mientras que el de negociación colectiva se constituye en un mecanismo para   regular las relaciones laborales”, a lo cual se suma que “mientras que el   derecho de asociación sindical es de naturaleza fundamental, el de negociación   colectiva prima facie no tiene ese carácter, aunque puede adquirirlo   cuando su vulneración implica la amenaza o vulneración del derecho al trabajo o   asociación sindical”[24].    

El artículo 55 superior garantiza “el   derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales” y con   fundamento en este artículo y en el Convenio 154 de la Organización   Internacional del Trabajo, esta Corporación ha indicado que corresponde “a un   concepto más amplio que las figuras pliegos de peticiones y convención   colectiva”, como que abarca “todas las negociaciones que tienen lugar entre un   empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de   empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de   trabajadores, por otra, con el fin de fijar las condiciones de trabajo y empleo,   o regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o regular las   relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias   organizaciones de trabajadores o lograr todos estos fines a la vez”[25].    

Este concepto le ha permitido a la   Corte sostener que la negociación colectiva también tiene en nuestra legislación   “una connotación amplia, pues hace referencia al surgimiento de un conflicto de   trabajo y la correspondiente iniciación de conversaciones, el agotamiento de la   etapa de arreglo directo -arts. 432 a 436 CST-, pasando por la eventual   declaratoria y desarrollo de la huelga -arts. 444 a 449 CST-, el procedimiento   de arbitramento -arts. 452 a 461 del CST-, hasta el arribo a un acuerdo y la   suscripción de una convención o pacto colectivo – Título III CST”[26].    

Con facilidad se advierte que el   parágrafo parcialmente censurado regula un aspecto comprendido dentro del   concepto amplio de negociación colectiva y que corresponde a la primera etapa en   la cual se desencadena el conflicto colectivo, se inician las conversaciones y   se intenta el arreglo directo, cuyo tratamiento trae el Código Sustantivo de   Trabajo a partir de su artículo 432, referente a los delegados y sigue con el   artículo 433 sobre la iniciación de las conversaciones, con el artículo 434   acerca de la duración de esas conversaciones, con el artículo 435 relativo al   acuerdo y culmina con al artículo 436 atinente al desacuerdo, precepto en el   cual se prevé lo que debe hacerse cuando no se llega a un arreglo directo “en   todo o en parte”.    

Nótese que el artículo 434 del cual   hace parte el parágrafo 2º, acusado en la parte en que fija un tope al número de   asesores de las organizaciones sindicales de segundo y tercer grado que pueden   participar en la mesa de negociaciones, aparece incorporado dentro del concepto   amplio de negociación colectiva y que, por lo tanto, ese es el contexto que ha   de tenerse en cuenta al momento de examinar la acusación formulada por el actor.    

6.4. El análisis del cargo   formulado    

Conviene repetir que los demandantes   cuestionan la constitucionalidad de la expresión “hasta dos (2)”, contenida en   el parágrafo 2º del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo, que así   limita el número de asesores de las asociaciones sindicales de segundo y tercer   grado que pueden participar directamente en la mesa de negociaciones durante la   etapa de arreglo directo, y el cuestionamiento se formula bajo el cargo de   restringir la libertad sindical, así como contenidos de los Convenios 87 y 98 de   la Organización Internacional del Trabajo.    

En el apartado anterior de esta   providencia se ha destacado la relación existente entre el derecho de asociación   sindical, previsto en el artículo 39 de la Constitución y el derecho de   negociación colectiva contemplado en el artículo 55 superior, y a la vez se ha   hecho mención de las diferencias existentes entre ellos y de la incorporación   del parágrafo parcialmente demandado dentro del concepto amplio de negociación   colectiva manejado por la Corte.    

Sin desconocer los rasgos   característicos de cada uno de los derechos mencionados, es indispensable   puntualizar que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, “ninguno   de los derechos en cuestión tiene un carácter absoluto o ilimitado”[27],   lo cual ya ha sido puesto de presente en esta providencia a propósito de los   derechos de asociación y libertad sindical, siendo del caso señalar ahora que,   según el artículo 55 de la Carta, el derecho de negociación colectiva está   garantizado “con las excepciones que señale la ley”.    

Por lo anterior, “la Corte considera   que es compatible con el derecho a la negociación colectiva, tal y como se   encuentra desarrollado por los tratados internacionales de derechos humanos, que   la ley fije un marco general en el que se desenvuelva la negociación colectiva”[28].   Desde luego, importa reiterar que lo anterior no significa “que cualquier   limitación de carácter legal sea constitucionalmente aceptable, pues, como lo ha   sostenido reiteradamente esta Corporación, se requiere que las restricciones   impuestas por el legislador a los derechos constitucionales sean proporcionales   y  razonables”[29].    

En diversas oportunidades la Corte ha   declarado la exequibilidad de disposiciones acusadas de incidir arbitrariamente   en los derechos de asociación y libertad sindical y de negociación colectiva.   Así, por ejemplo, en la Sentencia C-201 de 2002, al examinar los artículos 359 y   401, literal d) del Código Sustantivo del Trabajo que establecen un número   mínimo de miembros para constituir un sindicato, la Corte estimó que al   legislador le corresponde “la responsabilidad de establecer, por medio de la   ley, los preceptos que desarrollen la garantía de la libertad sindical en   aspectos tales como el número de trabajadores que se requieren para constituir   una organización sindical, el domicilio, estatutos, número de representantes y   sus fueros, etc., es decir, en aspectos que permitan la realización plena del   derecho de asociación sindical y la efectividad de su ejercicio”.    

En la citada providencia la Corte   enfatizó que no le asistía razón al demandante cuando afirmó “que la   determinación del número mínimo de trabajadores para constituir un sindicato o   para que este subsista, es una facultad discrecional de las organizaciones   sindicales que escapa a la órbita del legislador, pues este órgano es competente   para determinar los lineamientos generales aplicables al ejercicio de los   derechos de asociación y libertad sindical, entre los que se destaca el   requisito que cuestiona el actor”[30].    

Ahora bien, el parágrafo parcialmente   cuestionado en la demanda que ahora ocupa la atención de la Corte, prevé la   participación en la mesa de negociaciones de hasta dos representantes de las   organizaciones sindicales de segundo y tercer grado, siendo de interés señalar   que “el derecho de sindicación protege un ámbito de conductas” que, entre otros   aspectos, comprende “la facultad de que disponen tanto los sindicatos como las   asociaciones de empleadores de constituir y vincularse a federaciones y   confederaciones de orden nacional e internacional”[31].    

La Corte, con apoyo en el artículo 417   del Código Sustantivo del Trabajo ha señalado que “las organizaciones de segundo   y tercer grado tienen derecho al reconocimiento de personería jurídica propia y   las mismas atribuciones de los sindicatos, salvo la de declarar la huelga, por   ser esta decisión atribución exclusiva de los sindicatos”, lo que le ha   permitido aseverar que “si bien las federaciones y confederaciones tienen los   mismos derechos de los sindicatos conforme se ha precisado, hay que entender   cuál es el papel que cumplen unos y otras”[32].    

Al definir el papel de los sindicatos   y de las federaciones y confederaciones, la Corporación ha indicado que “los   sindicatos tienen como objetivo principal representar los intereses comunes de   los trabajadores frente al empleador, lo cual se manifiesta primordialmente en   la integración de comisiones de diferente índole, en la designación de delegados   o comisionados, en la presentación del pliego de peticiones, en la negociación   colectiva y la celebración de convenciones colectivas y contratos colectivos, en   la declaración de huelga y la designación de árbitros”, en tanto que “las   federaciones y confederaciones son uniones sindicales de segundo y tercer grado,   que desarrollan funciones de asesoría de sus organizaciones afiliadas ante los   respectivos empleadores en la tramitación de sus conflictos y frente a las   autoridades o terceros de cualesquiera reclamaciones”[33].    

Repárese en que las asociaciones   sindicales de segundo y tercer grado cumplen funciones de asesoría de los   sindicatos afiliados en la tramitación de conflictos y en que el parágrafo   parcialmente acusado alude a la participación directa en la mesa de   negociaciones de hasta dos representantes de las asociaciones sindicales de   segundo o tercer grado, pero “como asesores”, lo cual demuestra que la   disposición censurada concreta la función de asesoría correspondiente a las   federaciones y confederaciones, mas no la representación de los trabajadores.    

Corrobora lo anterior la definición   del papel de sindicatos y de federaciones y confederaciones que también ha   formulado la Corte en los siguientes términos: “la representación directa de los   trabajadores en el conflicto económico que han planteado al empleador a través   del pliego de peticiones corresponde exclusivamente a los sindicatos”, como que   “igualmente son los trabajadores sindicalizados, reunidos en asamblea, los que   toman la decisión de declarar la huelga, cuando no es posible solucionar el   conflicto por la vía directa”, en lo que encuentra justificación constitucional   “que las federaciones y confederaciones estén excluidas de una decisión, como es   la declaración de huelga, que es una cuestión que toca de manera directa y   sustancial con los intereses de los trabajadores afiliados y aun con los no   afiliados”[34].    

El asunto ahora debatido tiene que   ver, entonces, con las funciones de asesoría atribuidas a las federaciones y   confederaciones en la tramitación de los conflictos y, particularmente, en la   etapa de arreglo directo, mas no con la representación de los trabajadores que   es asunto distinto y con una mayor vinculación a los derechos de asociación y   libertad sindical que la mantenida por la materia regulada en el precepto   acusado, cuya relación más evidente la mantiene con el derecho a la negociación   colectiva que, en principio, ofrece un ámbito más propicio a la facultad de   configuración legislativa, dado que “prima facie no tiene carácter   fundamental”[35].    

Así las cosas, si, conforme se   desprende de la citada Sentencia C-201 de 2002, aun tratándose de la   representación la ley puede intervenir para establecer un marco y fijar “el   número de representantes y sus fueros”, no hay razón para que una intervención   en tal sentido le esté vedada al legislador en el caso de la cantidad de   asesores que, en nombre de las organizaciones sindicales de segundo y tercer   grado, pueden participar en la mesa de negociaciones durante la etapa de arreglo   directo, que, se repite, está inscrita dentro del derecho a la negociación   colectiva.    

Desde esta perspectiva, y conforme se   expuso al establecer que en este evento no se configura la cosa juzgada   constitucional, la Corte Constitucional declaró exequible el primer inciso del   artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo, artículo del que hace parte el   parágrafo 2º parcialmente censurado, que en lo entonces demandado fija en 20   días calendario, prorrogables por otros 20, el término de duración de las   conversaciones de negociación de los pliegos de peticiones en la etapa de   arreglo directo, término que también fue acusado de constituir una injerencia   arbitraria en el derecho y la libertad de asociación y en la negociación   colectiva.    

Al analizar la disposición demandada,   la Corte precisó que el término de 20 días es “inicial, obligatorio y mínimo,   mientras que el de la prórroga es “posterior, facultativo y máximo”, de donde   “solo el primer término de veinte (20) días para el desarrollo de las   conversaciones sobre el pliego de peticiones en el arreglo directo, tiene un   carácter obligatorio para las partes”, sin que eso signifique vulneración del   “núcleo esencial del derecho de negociación colectiva”, pues la previsión de un   término obligatorio “constituye una regulación legal permitida por la propia   Constitución como límite al derecho de negociación y como parte de la libertad   de configuración del legislador en esta materia”[36].    

Añadió la Corte que la previsión de   esos términos atendía criterios de razonabilidad y proporcionalidad, en cuanto   el primero busca “establecer un periodo mínimo para el desarrollo de la etapa   inicial de conversaciones directas sobre el pliego de peticiones presentado por   los trabajadores que debe ser agotado antes de intentar otros mecanismos como la   huelga o el arbitramento, mientras que el segundo surge del acuerdo voluntario   entre las partes y permite continuar las conversaciones directas cuando “el   término inicial haya sido insuficiente para lograr un acuerdo entre las partes”.    

La Corte considera que igual   apreciación merece el establecimiento legal de un límite al número de asesores   que, en representación de las asociaciones de segundo y tercer grado, pueden   participar en la mesa de negociaciones, ya que en lugar del carácter arbitrario   y destructor de la libertad sindical que el demandante le atribuye al mencionado   tope, lo que se revela es su condición razonable y proporcional.    

En efecto, fuera de que no se trata de   la representación sindical, sino de las labores de asesoría confiadas a   federaciones y confederaciones, la previsión legislativa, lejos de anular la   participación de los asesores limita su número, dejándole a las respectivas   organizaciones sindicales la facultad de designarlos conforme a sus   procedimientos y de decidir si las representa en la mesa un asesor o dos, lo que   garantiza un margen de decisión y la posibilidad de que participe un número   plural de asesores, si así lo decide la respectiva asociación sindical.    

Además, el parágrafo 2º prevé que los   asesores participarán en la mesa de negociaciones “en forma directa”, lo que, de   una parte, significa que esa participación directa no agota la función de   asesoría que desplieguen las federaciones o las confederaciones, pues nada   impide que por fuera de la mesa se preste asesoría en los términos que decida   cada asociación y, de la otra, significa que mediante la limitación del número   de asesores se pretende satisfacer directamente y en la mesa de negociaciones la   posibilidad de prestar asesoría, aunque sin promover una congestión que lleve a   entrabar las conversaciones.    

Dado que esas conversaciones tienen   lugar en la etapa de arreglo directo al limitar el número de asesores con   posibilidades de participación directa se procura la fluidez de las   negociaciones que, por lo demás, se desarrollan en un término mínimo y   voluntariamente prorrogable que debe ser aprovechado de la mejor manera para   llegar a un acuerdo que evite la prolongación y agravamiento del conflicto o, en   el peor de los casos, para definir la situación y la alternativa a tomar si no   se llega a algún acuerdo, finalidades todas legítimas y favorecidas por un   límite que el legislador puede establecer autorizado por la propia Constitución   que, en su artículo 55, contempla la negociación colectiva y la somete a “las   excepciones que señale la ley”.    

Conforme se apuntó en el inicio de   estas consideraciones, al decidir sobre la aptitud de los cargos formulados, la   acusación por la limitación legislativa de la libertad de asociación sindical o   del derecho a la negociación colectiva constituye un cargo de frecuente   formulación en demandas que en algunas ocasiones han prosperado, mientras que en   otras no.    

La decisión, en un sentido o en otro,   depende de las particularidades de cada caso, debiéndose puntualizar ahora, a   título de ejemplo, que fuera de la ya mencionada Sentencia C-201 de 2002 en la   cual la Corporación declaró la exequibilidad de los artículos 359 y 401, literal   d) del Código Sustantivo del Trabajo, relativos al establecimiento de un número   mínimo de miembros para constituir un sindicato, existen otras providencias en   las que se ha declarado la constitucionalidad de distintas disposiciones, tras   despachar desfavorablemente un cargo similar al propuesto por los actores en la   presente causa.    

Así, en la Sentencia C-112 de 1993, la   Corte declaró la exequibilidad del artículo 3º de la Ley 60 de 1993 que impedía   a los directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las   sociedades de economía mixta sometidas al régimen de esas empresas, autorizar   remuneraciones y prestaciones para los trabajadores oficiales, que excedieran lo   percibido por el representante legal. En esa oportunidad la Corporación indicó   que “bien puede el legislador, en ejercicio de sus competencias constitucionales   fijar topes máximos a la remuneración y prestaciones de los trabajadores   oficiales, pues tal actuación tiene nítido asidero constitucional en las   disposiciones ya comentadas, sin que por lo demás, pueda válidamente aducirse   que tal proceder comporta desconocimiento de la libertad de negociación   colectiva”.    

Así mismo, el artículo 467 del Código   Sustantivo del Trabajo fue declarado exequible en la parte referente al   establecimiento de una vigencia temporal de las convenciones colectivas,   mediante Sentencia C-009 de 1994, pues de la prohibición impuesta a los   convenios y acuerdos de trabajo por el artículo 53 superior, en el sentido de no   menoscabar los derechos de los trabajadores, no puede derivarse que se impida   “el ejercicio del derecho a la negociación colectiva”, lo que haría nugatoria su   esencia y su finalidad, por cuanto, en lugar de tornarse indefinidas, las normas   de la convención “requieren adaptarse a las necesidades cambiantes de las   relaciones laborales, aunque deben respetarse los derechos adquiridos por los   trabajadores en dicha convención”.    

Además, en la Sentencia C-262 de 1995,   al examinar varias disposiciones de la Ley 99 de 1993 y del Decreto Ley 1275 de   1994 que reestructuraban una entidad administrativa y modificaban el régimen   laboral de sus empleados, tornándolos de trabajadores oficiales a empleados   públicos, la Corte sostuvo que los derechos de asociación, negociación y huelga,   cuya violación fue invocada, “corresponden a tres instancias diferenciadas por   la Constitución desde el punto de vista de su contenido y en relación con su   ejercicio, según lo establecido por los artículos 55 y 56 de la Carta Política   que les imprimen limitaciones expresas y que han sido desarrollados por el   conjunto de la normatividad legal, en muchas de sus disposiciones vigentes”, de   donde dedujo que “las limitaciones constitucionales y legales respecto de los   mencionados derechos, no implican necesariamente y en todo caso el   desconocimiento o el recorte ilegítimo del derecho de asociación protegido por   los convenios internacionales que se mencionan en la demanda”.    

La Sentencia C-1319 de 2000 contiene   la decisión de la Corte respecto de la posibilidad de pactar condiciones   laborales especiales en las empresas sometidas a reestructuración, prevista en   la Ley 550 de 1999. Aunque algunos apartes fueron hallados inexequibles, la   Corporación se pronunció a favor de la exequibilidad de esos acuerdos, aun si   suponían desmejora de las condiciones laborales inicialmente pactadas,   habiéndose basado para ello en la función social que compete a la empresa, de   modo que la prohibición de su desconocimiento unilateral por el empleador o de   su eliminación por leyes posteriores, no impide “una concertación para acordar   su suspensión total o parcial, como lo propone la normatividad demandada”.    

En la Sentencia C-551 de 2003 la Corte   declaró exequible la disposición de la Ley 796 de 2003 que convocaba a un   referendo constitucional, precepto mediante el cual se imponía un tope máximo a   las mesadas pensionales, tras estimar razonable que el Estado limitara el   derecho a la negociación colectiva “para salvaguardar la propia viabilidad   financiera del sistema general de pensiones”, por ser “compatible con el derecho   a la negociación colectiva, tal y como se encuentra desarrollado por los   tratados internacionales de derechos humanos, que la ley fije un marco general   en el que se desenvuelva la negociación colectiva”.    

Como se observa, aun cuando se trate   de una misma acusación, la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de los   preceptos acusados de limitar o desconocer los derechos de asociación sindical y   a la negociación colectiva, depende de las especificidades de cada situación,   sin que resulte posible erigir una regla general fundada en el simple parecido   que un caso pueda tener con otro.    

Lo anterior explica que en esta   ocasión no se reitere la Sentencia C-797 de 2000, contentiva de la   inexequibilidad de un aparte del artículo 432 del Código Sustantivo del Trabajo   que establecía el número de delegados que deben presentar el pliego de   peticiones, puesto que, en contra de la asimilación de las circunstancias   patente en el concepto del señor Procurador General de la Nación, de conformidad   con lo que se ha expuesto, es claro que median importantes diferencias entre lo   allí estudiado y lo ahora debatido, como que entonces se trataba del derecho a   la libertad sindical y no de la negociación colectiva, de la representación, mas   no de la asesoría confiada a las organizaciones de segundo y tercer grado y, en   últimas, de los sindicatos encargados de esa representación de los trabajadores   y no de las federaciones o confederaciones que, en el estricto sentido prohijado   por la jurisprudencia constitucional, no ejercen esa representación que, se   repite, está asignada a las organizaciones sindicales de primer grado.          

Siendo así, no encuentra la Corte   motivo de inconstitucionalidad en la expresión “hasta dos (2)”, contenida en el   parágrafo 2º del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo y declarará su   exequibilidad, pero solo por los cargos examinados, ya que, conforme se indicó   en la primera parte de estas consideraciones, algunos de los cargos planteados   no fueron analizados a causa de su ineptitud.    

7. Síntesis de la providencia    

Debido a la ineptitud de los cargos   referentes a la vulneración del preámbulo y de los artículos 1º, 13, 39, 53 y 93   de la Carta, la Corte decidió examinar el cargo por violación del artículo 39   superior y de los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del   Trabajo, que el actor formuló en contra de la expresión “hasta dos (2)”,   contenida en el parágrafo 2º del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo,   por constituir una injerencia inadecuada en la libertad sindical la limitación   del número de asesores que pueden participar directamente en la mesa de   negociaciones durante la etapa de arreglo directo, en representación de las   asociaciones sindicales de segundo y tercer grado.    

Tras verificar la inexistencia de cosa   juzgada y determinar que los Convenios 87 y 98 de la OIT hacen parte del bloque   de constitucionalidad en el sentido estricto definido en la jurisprudencia, la   Corporación encontró que ni de la Constitución ni de los Convenios invocados se   deduce la exclusión de las potestades configurativas del legislador que, en   consecuencia, puede regular materias como la tratada en el parágrafo   parcialmente demandado, por lo cual la cuestión debatida fue concretada a la   determinación del carácter razonable y proporcionado del segmento normativo   censurado.    

A continuación, la Corte puso de   manifiesto la relación existente entre los derechos de asociación y libertad   sindical con el derecho a la negociación colectiva, previsto en el artículo 55   de la Constitución y, dejando a salvo las diferencias ya contempladas en la   jurisprudencia, concluyó que, sin perjuicio de la mentada relación, la   preceptiva cuestionada se inscribe dentro del ámbito de la negociación colectiva   y específicamente en lo atinente a la etapa de arreglo directo.    

Con base en lo anterior, la Corte   puntualizó que el derecho a la negociación colectiva tampoco es absoluto y que   al legislador le corresponde fijar un marco para el desarrollo de las   negociaciones y de allí pasó a señalar que la fijación por la ley de un número   máximo de asesores no contradice la Constitución, habida cuenta de que el   parágrafo parcialmente demandado no regula la representación de los   trabajadores, sino que concreta las funciones de asesoría cumplidas por   federaciones y confederaciones que, como asociaciones sindicales de segundo y   tercer grado, tienen un papel que, en ciertos aspectos, difiere del encomendado   a los sindicatos, encargados de asumir la representación de los trabajadores.    

La Corte halló que la fijación de un   tope al número de asesores que en nombre de las federaciones y confederaciones   puede participar directamente en la mesa de negociaciones durante la etapa de   arreglo directo no es medida arbitraria, sino razonable y proporcionada, pues no   hace nugatoria la función de asesoría, mantiene un margen de decisión en cabeza   de las organizaciones de segundo y tercer grado respecto de la designación de   estos asesores y de su número, que incluso puede ser plural, no impide que se   preste asesoría por fuera de la mesa, ya que el límite legalmente establecido lo   es en relación con los asesores que pueden participar en forma directa en esa   mesa, lo cual tiene el cometido adicional de procurar un mínimo de orden en las   negociaciones y de evitar que se entraben, haciendo compatible esta finalidad   con el cumplimiento efectivo de las funciones de asesoría a cargo de   federaciones y confederaciones. La Corporación decidió que la expresión acusada   es exequible y limitó la declaración a los cargos examinados, teniendo en cuenta   que otras acusaciones planteadas resultaron ineptas.            

VII. DECISION    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar EXEQUIBLE, por los   cargos examinados en esta Sentencia, la expresión “hasta dos (2)”,   contenida en el parágrafo 2º del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo.     

Cópiese, notifíquese, comuníquese,   cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el   expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

Ausente con excusa    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Con salvamento de voto    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO   PEREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA   MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT   CHALJUB    

MARTHA VICTORIA SACHICA DE   MONCALEANO    

Magistrada (E)    

ANDRES MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

 A LA SENTENCIA C-018/15    

PARTICIPACION EN ASOCIACIONES SINDICALES DE SEGUNDO O TERCER GRADO PARA ASISTIR   A LOS EMPLEADORES EN LA ETAPA DE ARREGLO DIRECTO-Potestad de configuración   legislativa no fue puesta en discusión por los accionantes, quienes basaron su   cuestionamiento en que el límite de dos asesores es irrazonable e inequitativo   (Salvamento de voto)    

DERECHO A LA NEGOCIACION COLECTIVA-Faceta del derecho a la libertad sindical   con rango constitucional (Salvamento de voto)/DERECHO A LA NEGOCIACION   COLECTIVA-Es incorrecto negarle el carácter constitucional para mostrarlo   como absolutamente disponible por vía legislativa (Salvamento de voto)    

FACULTAD DE LAS ASOCIACIONES SINDICALES PARA LA ELECCION DE SUS REPRESENTANTES   PERO NO DE SUS ASESORES-Desconoce el principio de autonomía (Salvamento de   voto)    

LIMITE A LA PARTICIPACION DEL NUMERO DE REPRESENTANTES DE LAS ORGANIZACIONES   SINDICALES EN LAS ETAPAS DE NEGOCIACION COLECTIVA Y DE ARREGLO DIRECTO DE UN   CONFLICTO COLECTIVO DE TRABAJO-Restricción a la libertad sindical   (Salvamento de voto)    

PARTICIPACION DE REPRESENTANTES DE LAS ORGANIZACIONES   SINDICALES EN LAS ETAPAS DE NEGOCIACION COLECTIVA Y DE ARREGLO DIRECTO DE UN   CONFLICTO COLECTIVO DE TRABAJO-Limitaciones   a la libertad sindical son inconstitucionales, desproporcionadas e inequitativas   (Salvamento de voto)    

Referencia: Expedientes D-10309    

Demanda de   inconstitucionalidad en contra del parágrafo segundo (parcial) del artículo 434   del Código Sustantivo del Trabajo.    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Con el respeto   que merecen las providencias de esta Corporación, me permito manifestar mi   salvamento de voto en relación con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de   la referencia.    

1.   En el caso   sometido a estudio de la Corte en esta oportunidad, considero que la limitación   de la participación de las asociaciones sindicales de segundo y tercer grado -a   solo dos personas-, en el marco de un conflicto colectivo de trabajo, restringe   intensa e inconstitucionalmente el derecho a la libertad sindical y,   particularmente, el principio de autonomía de las organizaciones sindicales.    

2.   Estimo que la   solución concebida por la mayoría en el caso sub examine, tiene tres   problemas teóricos fundamentales, que describiré a continuación. En primer   lugar, debo señalar que la potestad de configuración legislativa nunca fue   puesta en discusión por los accionantes, quienes basaron su cuestionamiento en   el límite de dos asesores como irrazonable e inequitativo, bajo el argumento   cierto de que no existe restricción constitucional alguna para que los asesores   sindicales puedan acompañar a los empleadores en la etapa de arreglo directo, y   no en que el Legislador tenga prohibida la regulación en el ámbito de los   conflictos colectivos de trabajo o en cuanto al número de participantes en la   etapa de arreglo directo.    

En segundo lugar,   el derecho a la negociación colectiva es una faceta del derecho a la libertad   sindical, el cual tiene rango constitucional. Esto no significa que no pueda ser   objeto de restricciones legítimas, puesto que todos los derechos pueden serlo.   Pero negarle ese carácter, con fundamento en dos obiter dicta que son citados   fuera de contexto en la providencia, para mostrarlo como absolutamente   disponible por vía legislativa es incorrecto. Precisamente, así lo ha entendido   la Corte en su jurisprudencia; al respecto, la sentencia C-385 de 2000 señaló lo   siguiente: “En el derecho de asociación sindical subyace la idea   básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho, como facultad   autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción,   intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de obstáculos   en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la   facultad que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y   autoregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente   acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2 del art. 39,   según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se   sujetan al orden legal y a los principios democráticos.”    

Finalmente, la   interpretación según la cual si el artículo 3o del Convenio 87 de la   OIT establece que las asociaciones sindicales tienen autonomía para la elección   de sus representantes, pero no de sus asesores, debe entenderse   que en ello se agota la facultad de las organizaciones sindicales para tomar las   decisiones que les conciernen, no es solo excesivamente formalista, sino que   desconoce la amplitud del principio de autonomía, la obligación de los jueces es   la de dar a las normas de derechos humanos el mayor alcance posible a favor de   la persona -en virtud del principio pro homine- y del principio   de interpretación de los tratados que ordena entender cada una de sus   disposiciones, y los conceptos contenidos en ellas, de manera que se satisfaga   el objeto y fin del tratado.    

3. En este   sentido es claro que la norma demandada, al imponer un límite de participación   en el número de representantes de las organizaciones sindicales -en las   etapas de negociación colectiva y de arreglo directo de un conflicto colectivo   de trabajo-, restringe indebidamente la libertad sindical, al impedir que dichas   agremiaciones puedan determinar libremente el número de asesores que requieren   para que los representen en la etapa de negociación.    

En conclusión,   considero que esta clase de limitaciones a la libertad sindical son   inconstitucionales, desproporcionadas e inequitativas respecto de las   organizaciones sindicales, de manera que la disposición acusada ha debido   declararse inexequible.    

Fecha ut supra    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA   MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE   CORREA    

A LA SENTENCIA C-018/15    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD   SOBRE PROCESO DE NEGOCIACION COLECTIVA DE TRABAJO-El que   se limite a dos personas la participación de las asociaciones sindicales de   segundo y tercer grado, en el marco de un conflicto colectivo de trabajo,   restringe en forma grave el derecho a la libertad sindical y, concretamente, el   principio de autonomía de las organizaciones sindicales (Salvamento de   voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD   SOBRE PROCESO DE NEGOCIACION COLECTIVA DE TRABAJO-La   limitación que impone la norma demandada a la libertad sindical (en su faceta de   negociación colectiva y aplicable en la etapa de arreglo directo de un conflicto   colectivo de trabajo) es irrazonable, desproporcionada e inequitativa en   relación con los empleadores, de manera que debió ser declarada inexequible   (Salvamento de voto)    

Expediente D-10.309    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo segundo   (parcial) del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Con el acostumbrado respeto, a   continuación procedo a exponer las razones que me llevaron a salvar el voto en   la presente sentencia.    

En mi concepto, el que se limite a dos   personas la participación de las asociaciones sindicales de segundo y tercer   grado, en el marco de un conflicto colectivo de trabajo, restringe en forma   grave el derecho a la libertad sindical y, concretamente, el principio de   autonomía de las organizaciones sindicales.    

La respuesta dada por la mayoría de la   Sala al problema jurídico se basa en tres fundamentos: primero, que la potestad   de configuración que ostenta el Congreso de la República le permite limitar el   número de intervinientes en la etapa de arreglo directo; segundo, que el derecho   a la negociación colectiva no es fundamental, lo que amplía el ámbito de   configuración legislativa y permite la imposición de restricciones más intensas   al derecho; y, tercero, que el artículo 3º del Convenio 87 de la OIT, invocado   por los autores como fundamento del principio de autonomía de las asociaciones   sindicales, prescribe que estas cuentan con la potestad de elegir sus “representantes”,   pero no sus “asesores”.    

Cada uno de esos fundamentos es   problemático:    

Así, (i) la potestad de configuración   legislativa nunca fue puesta en discusión por los accionantes, quienes basaron   su cuestionamiento en que el límite de dos asesores es irrazonable e   inequitativo, pues no existe restricción alguna para los asesores que puedan   acompañar a los empleadores en la etapa de arreglo directo, y no en que el   Legislador tenga vedada la regulación en el ámbito de los conflictos colectivos   de trabajo (y, concretamente, en cuanto al número de participantes en la etapa   de arreglo directo);    

(ii) El derecho a la negociación   colectiva es una faceta del derecho a la libertad sindical, el cual tiene rango   de fundamental. Esto no significa que no pueda ser objeto de restricciones   legítimas, pues todos los derechos pueden serlo. Pero negarle ese carácter, con   fundamento en dos obiter dicta que son citados fuera de contexto, para mostrarlo   como absolutamente disponible por vía legislativa es incorrecto; y    

(iii) La interpretación según la cual   si el artículo 3º del Convenio 87 de la OIT establece que las asociaciones   sindicales tienen autonomía para la elección de sus “representantes”,   pero no de sus “asesores”, debe entenderse que en ello se agota la   facultad de las organizaciones sindicales para tomar las decisiones que le   conciernen, no solo es excesivamente formalista, sino que desconoce la amplitud   del principio de autonomía, la obligación de los operadores jurídicos de dar a   las normas de derechos humanos el mayor alcance posible a favor de la persona (pro   homine o pro persona)  y el principio de interpretación de los tratados que   ordena entender cada una de sus disposiciones (y los conceptos contenidos en   ellas) de manera que se satisfaga el objeto y fin del tratado.    

Por lo tanto, considero que la   limitación que impone la norma demandada a la libertad sindical (en su faceta de   negociación colectiva y aplicable en la etapa de arreglo directo de un conflicto   colectivo de trabajo) es irrazonable, desproporcionada e inequitativa en   relación con los empleadores, de manera que debió ser declarada inexequible.    

Dejo así plasmadas las razones por las   cuales, me aparto de la posición mayoritaria en este asunto.    

Fecha ut   supra,    

Magistrada    

[1]  Sentencia C-1052 de 2001.    

[2]   Ibídem.    

[3]   Ibídem.    

[4]  Sentencia C-1052 de 2001.    

[5] Auto   del 14 de julio de 2014.    

[6]  Sentencia C-473 de 1994.    

[7]  Sentencia C-565 de 1998.    

[8]   Ibídem.    

[9]  Sentencia C-617 de 2008.    

[10]  Sentencia C-710 de 1996.    

[11]  Sentencia C-466 de 2008.    

[12]  Sentencia C-225 de 1995.    

[13] Se indica que “algunos” Convenios de la Organización Internacional del   Trabajo han sido adscritos al bloque de constitucionalidad en sentido estricto,   ya que no todos los convenios hacen parte de ese bloque. Sentencia C-280 de   2007.    

[14]  Sentencia C-466 de 2008.    

[15]  Sentencias C-401 de 2005 y C-465 de 2008.    

[16]  Sentencia C-617 de 2008.    

[17]  Sentencia T-261 de 2012.    

[18]  Sentencia C-617 de 2008.    

[19] Ibídem.    

[20] Ibídem.    

[21] Sentencia C-797 de 2000.    

[22] Sentencia T-656 de 2004. También pueden consultarse las Sentencias   C-797 de 2000 y C-063 de 2008.    

[23]  Sentencia C-466 de 2008.    

[24]  Sentencia C-063 de 2008. En este mismo sentido pueden ser consultadas las   Sentencias T-418 de 1992, SU-342 de 1995, C-161 de 2000 (sobre la   constitucionalidad del Convenio 154 de la OIT y de su ley aprobatoria (524 de   1999), C-1050 de 2001 y C-280 de 2007, entre otras.    

[25]  Sentencia C-1234 de 2005.    

[26]  Sentencia C-466 de 2008.    

[27] Sentencia C-280 de 2007.    

[28] Sentencia C-551 de 2003.    

[29] Sentencia C-280 de 2007.    

[30]  Sentencia C-201 de 2002.    

[31]  Sentencia C-063 de 2008.    

[32]  Sentencia C-797 de 2000.    

[33]   Ibídem.    

[34]   Ibídem.    

[35]  Sentencia C-280 de 2007.    

[36]  Sentencia C-466 de 2008.