C-018-18

         C-018-18             

Sentencia   C-018/18    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION   POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Parámetro de   control del procedimiento de aprobación    

PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO   TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Exigencia de conexidad con el Acuerdo Final     

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Relación con   contenidos del Acuerdo Final para la Paz    

ACUERDO FINAL PARA LA PAZ-Ejes temáticos    

El Acuerdo Final se desarrolla en tres ejes, a saber:   (i) “[d]erechos y garantías plenas para el ejercicio de la oposición política en   general, y en particular para los nuevos movimientos que surjan luego de la   firma del Acuerdo Final. Acceso a medios”; (ii) “[m]ecanismos democráticos de   participación ciudadana, incluidos los de participación directa, en los   diferentes niveles y diversos temas”; y (iii) “[m]edidas efectivas para promover   una mayor participación en la política nacional, regional y local de todos los   sectores, incluyendo la población más vulnerable, en igualdad de condiciones y   con garantías de seguridad”.    

OPOSICION POLITICA EJERCIDA DENTRO DEL   SISTEMA POLITICO Y DE REPRESENTACION-Definición    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Conexidad   estricta/PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO TRAMITADOS MEDIANTE EL   PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Reglas aplicables en el procedimiento    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Naturaleza/PROYECTO   DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS   DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Objeto    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Asuntos   sujetos a reserva de ley estatutaria    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Asuntos que   no tienen reserva de ley orgánica    

RESERVA DE LEY ORGANICA-Circunstancias que dan lugar a su   vulneración    

Según lo ha dicho la jurisprudencia, existe una   vulneración de la reserva de ley orgánica cuando “[e]l Congreso regula por medio   de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha reservado a   las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes   ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias diversas. La violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un   vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede    tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria   ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más   exigentes de la ley orgánica.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Asuntos que podrían ser   propios del Reglamento del Congreso, Ley Orgánica de Presupuesto o de Ley   Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, pero no tienen reserva de ley   orgánica/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Pueden confluir otras regulaciones   como las ordinarias y orgánicas, siempre y cuando mantengan una conexión   material razonable    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Reglas   relacionadas con la presentación y publicación    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Reglas   relacionadas con la realización de los distintos debates    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Reglas   relacionadas con los plazos    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Reglas   relacionadas con el contenido/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTOS DE   LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento de requisitos de consecutividad, identidad   flexible y unidad de materia/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Cumplimiento de exigencia de aval previo del gobierno   nacional en modificaciones por cuanto la declaratoria de inconstitucionalidad de   la sentencia C-332 de 2017 no tuvo efectos retroactivos    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ORDENA GASTO   PUBLICO-Deber de precisar   impacto fiscal conforme al artículo 7 de la ley 819 de 2003, es responsabilidad   tanto del Ejecutivo como del Legislador, pero no es una limitación para que el   Congreso desarrolle su función legislativa    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Medidas   específicas deben ser consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con el   Marco de Gasto de Mediano plazo y con la Regla Fiscal, según lo establecido en   la Constitución Política y Ley 1473 de 2011    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Consulta previa cuando incluya medidas que   afecten directamente a las comunidades étnicas/PROYECTOS DE LEY-Asuntos   que inciden de manera directa y específica en las comunidades étnicas y que en   consecuencia, cuando vayan a ser regulados a través de una iniciativa   legislativa deben ser sometidas a consulta    

La Corte ha precisado que la consulta previa frente a   iniciativas legislativas procede cuando estas puedan afectarles de manera   directa, lo cual sucede en cualquiera de estas dos circunstancias: cuando una   iniciativa se relaciona con una comunidad diferenciada o cuando tal iniciativa   sea de contenido general pero tenga una incidencia específica y verificable en   determinada comunidad. Si se presenta alguna de estas dos circunstancias y en   todo caso la iniciativa legislativa no fue sometida a consulta deberá, por regla   general, ser declarada inexequible. Por el contrario, según lo ha señalado la   Corte, “aquellas medidas legislativas de carácter general, que afectan de forma   igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las   comunidades tradicionales, no están sujetas al deber de consulta, excepto cuando   esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito   del Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses”. Igualmente, de   la jurisprudencia de la Corte también pueden identificarse asuntos que se ha   considerado que inciden de manera directa y específica en las comunidades   étnicas y que, en consecuencia, cuando vayan a ser regulados a través de una   iniciativa legislativa deben ser sometidos a consulta. Se trata de asuntos como   los relacionados con la identidad de las comunidades, entre ellos el territorio,   el aprovechamiento de la tierra rural y forestal, o la explotación de recursos   naturales en las zonas en que se asientan las comunidades diferenciadas.   Igualmente, ha sostenido que la consulta procede respecto de cuestiones   relativas a la autonomía que la Constitución reconoce a las comunidades   indígenas y afro descendientes, en materias como la conformación, delimitación y   relaciones con las demás entidades locales de las unidades territoriales de las   comunidades indígenas, o los aspectos propios del gobierno de los territorios   donde habitan las comunidades indígenas, como la explotación de los recursos   naturales al interior de ellos. Conviene resaltar, tal como lo ha hecho la Corte   antes, que este listado de materias no es exhaustivo.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-No requiere   de consulta previa para su aprobación, ni respecto de la totalidad del proyecto   ni de algunas de sus disposiciones    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Concepto,   finalidad e implicaciones del Estado democrático, participativo y pluralista    

DEMOCRACIA EN LA CONSTITUCION POLITICA-Propósitos/PRINCIPIO   DEMOCRATICO-Fuente de legitimidad, fundamento de derechos y obligaciones y   expresión de reglas de funcionamiento y toma de decisiones    

En lo que respecta a su significado, el principio   democrático en la organización política puede ser concebido de diferentes   maneras por la forma en la que se articula con múltiples elementos de la   Constitución (soberanía, pueblo, participación y representación). Así, este   principio del ordenamiento jurídico puede ser definido como: (i) fuente de   legitimidad, en tanto sirve de justificación del poder político ejercido por los   diferentes órganos; (ii) fundamento de derechos y obligaciones, dado que   reconoce y tutela los derechos de participación de los individuos y la sociedad   en la conformación y control del poder político e impone deberes de respeto y   protección al Estado y a los particulares; y (iii) expresión  de reglas de   funcionamiento y toma de decisiones, toda vez que determina la forma en que tal   poder opera democráticamente y los ámbitos en los que su aplicación puede   exigirse.    

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Efectos de su   carácter democrático/CONSTITUCION POLITICA-Implicaciones del carácter democrático    

La Corte Constitucional ha precisado   que la elección de un marco democrático y participativo para el desarrollo de   las relaciones entre Estado y particulares, cuanto menos, implica: “(i) que el   Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder   público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar,   administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o   directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los   habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los órganos mediante   los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que el Pueblo   y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el   ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o   directamente”.    

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo/PRINCIPIO   DEMOCRATICO-Elemento definitorio de la Constitución Política/PRINCIPIO   DEMOCRATICO-Concepto más moderno y amplio que el de democracia   representativa    

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Como principio, finalidad y   forma de gobierno, debe ser protegida y promovida por el Estado     

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Carácter pluralista    

PLURALISMO CONSTITUCIONAL-Dimensiones    

OPOSICION POLITICA-Fundamento constitucional/ESTATUTO DE LA OPOSICION-Finalidad    

OPOSICION POLITICA-Condiciones y garantías en el derecho   comparado/OPOSICION EN SISTEMAS JURIDICOS “PRESIDENCIAL” Y “PARLAMENTARIO”-Diferencias   en el derecho comparado    

DERECHO A LA OPOSICION-Contenido y alcance/PARTIDOS Y   MOVIMIENTOS POLITICOS QUE SE DECLAREN EN OPOSICION POLITICA-Garantías/PARTIDOS   Y MOVIMIENTOS POLITICOS CON PERSONERIA JURIDICA-Importancia/PARTIDOS Y   MOVIMIENTOS POLITICOS-Conceptos    

DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto en la jurisprudencia constitucional/OPOSICION   POLITICA-Derecho fundamental    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Marco jurídico en torno a la intervención   del legislador en la regulación de las organizaciones políticas    

PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Antecedentes de reformas de estructura   y organización relacionadas con representatividad democrática    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Regulación de asuntos relacionados con la declaración política/PROYECTO   DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Deber en   cabeza de las organizaciones políticas, de optar por declararse en oposición,   independencia o gobierno/DEBER DE PRESENTAR DECLARACION POLITICA EN ESTATUTO   DE OPOSICION-Se enmarca dentro de los principios de pluralidad y   participación, propios de un sistema multipartidista/DEBER DE PRESENTAR   DECLARACION POLITICA EN ESTATUTO DE OPOSICION-Ventajas/DECLARACION   POLITICA EN ESTATUTO DE OPOSICION-Término de un mes para su realización y   sanciones aplicables en caso de incumplimiento      

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Prohibición de doble militancia aplicable a integrantes de   organizaciones políticas    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Restricción a la modificación de la declaración política    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Niveles territoriales en los que puede ejercerse la oposición política,   no afecta el principio  de autonomía territorial/PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Posibilidad de   declaración política para los partidos y movimientos políticos con personería   jurídica en los distintos niveles del gobierno    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-El legislador al reconocer garantías de oposición a grupos o movimientos   que no cuenten con personería jurídica, excede la norma de competencia material   que le fue otorgada    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Registro y publicidad de la declaración política    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Representación de las organizaciones políticas para el ejercicio y la   protección de la oposición política    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Competencia   para efectuar la declaración política que les corresponde realizar a las   organizaciones políticas    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Registro y publicidad de declaración política o su modificación ante   autoridad electoral o en su defecto ante la Registraduría Distrital o Municipal    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Representación de las organizaciones políticas para el ejercicio y   protección    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Derechos de la oposición política    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Financiación adicional para el ejercicio de la oposición/SISTEMA DE   FINANCIACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Jurisprudencia   constitucional/FINANCIACION DE CAMPAÑAS POLITICAS-Regulación/FINANCIACION   ADICIONAL PARA EL EJERCICIO DE LA OPOSICION-Mecanismo de distribución del   monto/ASIGNACION DE PARTIDAS PARA EL EJERCICIO DE LA OPOSICION-Creación y   regulación responde a un objetivo constitucionalmente legítimo    

La jurisprudencia constitucional ha   reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a   saber: leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad   procede y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a   continuación: a. Juicio de proporcionalidad débil: este juicio maximiza   la separación de poderes y el principio democrático, representando el ámbito de   intervención menos intenso del juez constitucional en asuntos de competencia del   legislador. En principio, se aplica a eventos en los que no se evidencia que la   medida estudiada desarrolla prima facie, un trato diferente basado en criterios   discriminatorios, sino que existen más razones que lo fundamentan. b.  Juicio de proporcionalidad intermedio: se ha aplicado por la Corte   cuando, entre otras, cuando existen razones que indican que un trato diferente   intenta desarrollar los deberes de promoción y protección de los menos   favorecidos, como lo es vía una acción afirmativa. c. Juicio de   proporcionalidad en sentido estricto: se aplica, en principio, cuando la   diferenciación que se estudia utiliza un criterio potencialmente   discriminatorio, o en aquellos casos en los que desconoce los criterios de   promoción y protección establecidos por los incisos 2 y 3 del artículo 13   Superior.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Acceso a medios de comunicación por parte de organizaciones políticas   declaradas en oposición/ACCESO A MEDIOS DE COMUNICACION SOCIAL DEL ESTADO O   QUE UTILICEN EL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO POR PARTE DE ORGANIZACIONES POLITICAS   DECLARADAS EN OPOSICION-Derecho comparado/CONSEJO ELECTORAL-Alcance   de la facultad reglamentaria sobre participación de partidos y movimientos   políticos de oposición en los medios de comunicación/POTESTAD   REGLAMENTARIA-Alcance    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Acceso a la información y a la documentación oficial con celeridad de   organizaciones políticas que se declaren en oposición/DERECHO DE ACCESO A LA   INFORMACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional/DERECHO DE ACCESO A LA   INFORMACION PUBLICA-Principios rectores/DERECHO DE ACCESO A LA   INFORMACION PUBLICA-Derecho comparado    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Derecho de réplica de organizaciones políticas que se declaren en   oposición a través de medios de comunicación social del Estado o que utilicen el   espectro electromagnético/DERECHO A LA REPLICA-Principios generales en el   Estatuto de la Oposición    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Participación de las organizaciones políticas declaradas en oposición en   mesas directivas de plenarias de corporaciones públicas de elección popular    

ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN   OPOSICION-Oportunidad de   tener participación en la Comisión de Relaciones Exteriores de Senado    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Derecho de las organizaciones políticas declaradas en oposición, a   participación en herramientas de comunicación de las corporaciones públicas de   elección popular    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Derechos de oposición en las Juntas Administradoras Locales    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Transparencia y rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y Planes   Plurianuales de Inversión/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA RELATIVA AL EJERCICIO DEL CONTROL   POLITICO-Jurisprudencia constitucional/CONTROL SOCIAL DE LA   GESTION PUBLICA-Contenido y alcance/RENDICION DE CUENTAS-Definición/ACTIVIDAD   LEGISLATIVA-Alcance/CONTROL POLITICO Y CONTROL PUBLICO EJERCIDO POR EL   CONGRESO DE LA REPUBLICA-Reglamentación/CONTROL POLITICO-Definición en sentido amplio y estricto   según la Jurisprudencia constitucional/CONTROL POLITICO Y CONTROL   PUBLICO-Diferencia/CONTROL POLITICO-Atribución legislativa/CONTROL   POLITICO-Informes al Congreso    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Curules en Senado y Cámara de Representantes    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Curules en las corporaciones públicas de elección popular de las   entidades territoriales     

ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Declaración política/ORGANIZACIONES   POLITICAS INDEPENDIENTES-Derechos/ORGANIZACIONES POLITICAS   INDEPENDIENTES-Protección a la declaración de independencia    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/PRINCIPIO DE   IGUALDAD-Criterio de comparación    

ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN   OPOSICION-Inhabilidades    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL   ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Mecanismos de protección de derechos de la oposición/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter   excepcional/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud expresa por el Gobierno/PROCURADURIA   DELEGADA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS POLITICOS DE LA OPOSICION-Congreso   de la República renuncia, en favor del Presidente, el ejercicio de su   competencia constitucional de legislar/ PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA   QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Informe de gestión de la   Procuraduría General de la Nación    

ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN   OPOSICION-Pérdida de   derechos de la oposición    

Referencia: Expediente RPZ-004    

Revisión de constitucionalidad del Proyecto   de Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, “Por medio del cual se   adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las   organizaciones políticas independientes”    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Bogotá D.C., cuatro (4) de abril de dos mil dieciocho   (2018)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante,   la “Corte”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en   cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de   1991, ha proferido la siguiente,    

SENTENCIA    

En ejercicio de las facultades constitucionales   conferidas en el artículo 153 de la Constitución y en el literal (k) del   artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 (en adelante, el “AL 01/16”),   el Secretario General del Senado de la República de Colombia, mediante oficio   SL.CS-192-2017, de fecha veintiocho (28) de abril de 2017, recibido en la   Secretaría General de la Corte Constitucional el día tres (3) de mayo de 2017,   remitió el proyecto de ley estatutaria PL No. 03/17 Senado–006/17 Cámara “Por   medio del cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos   a las organizaciones políticas independientes” (en adelante, el “PLE   Estatuto de la Oposición Política” o “PLE Estatuto de la Oposición” o   “PLEEO”).    

El día tres (3) de mayo de 2017, reunida en sesión   ordinaria la Sala Plena de la Corte, se llevó a cabo el sorteo del asunto y le   correspondió al Magistrado Alejandro Linares Cantillo, a quien se le remitió el   expediente correspondiente mediante oficio de la Secretaría General de la Corte   de fecha cinco (5) de mayo del mismo año.    

De conformidad con lo dispuesto en el literal (k) del   artículo 1º del AL 01/16 y el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley 121 de   2017 “por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”,   la Corte mediante auto de fecha diez (10) de mayo de 2017 asumió el conocimiento   de la revisión de constitucionalidad del PLE Estatuto de la Oposición Política   (en adelante, el “Auto de Conocimiento”). Así mismo, con base en las   competencias previstas en el artículo 10 del Decreto 2067 de 1991, así como en   el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley 121 de 2012, y ante la necesidad de   verificar el procedimiento surtido por el PLE Estatuto de la Oposición Política   durante su trámite en el Congreso de la República, el Magistrado sustanciador,   en el numeral segundo del Auto de Conocimiento, decretó la práctica de algunas   pruebas, consideradas necesarias, para ser valoradas antes de continuar el   juicio constitucional.    

El Magistrado sustanciador dentro del término legal   previsto, valoró las pruebas recibidas, y como resultado de dicho proceso,   profirió sendos autos de fecha dieciocho (18) de mayo, treinta (30) de mayo,   nueve (09) de junio, veintiuno (21) de junio y cuatro (4) de julio, todos del   año 2017, en los cuales solicitó pruebas adicionales necesarias para adelantar   el control de constitucionalidad del PLE Estatuto de la Oposición Política, al   constatar la falta de algunas gacetas correspondientes a las actas referentes al   procedimiento legislativo. Así mismo, en dichos autos dispuso conforme a lo   resuelto en la sentencia C-174 de 2017 que los términos procesales no correrían   hasta tanto fuesen allegadas integralmente las pruebas decretadas por la Corte   en el Auto de Conocimiento, en el Auto de Pruebas 18 de mayo, en el Auto de   Pruebas de 30 de mayo, en el Auto de Pruebas 9 de junio, en el Auto de Pruebas   21 de junio y en el Auto de Pruebas del 4 de Julio.    

De conformidad con lo dispuesto en los numerales 3 y 4   del artículo 1 del Decreto Ley 121 de 2017, vencido el término probatorio el   Magistrado sustanciador, tras valorar el material probatorio, mediante auto de   fecha diecisiete (17) de julio de 2017, en seguimiento a lo dispuesto en el Auto   de Conocimiento ordenó por medio de la Secretaría General de la Corte, correr   traslado al Procurador General de la Nación, fijar en lista el proceso para   efectos de las intervenciones ciudadanas, y comunicó de la iniciación del   proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio   del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, para que intervinieran, de considerarlo pertinente,   durante el término de fijación en lista.    

Así mismo, se invitó a participar en el proceso, por   medio de la Secretaría General de la Corte, a las siguientes entidades y   personas, para que de considerarlo pertinente, presentaran su escrito de   intervención:    

(i)          Al Departamento Nacional   de Planeación, al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del   Estado Civil y a la Superintendencia de Industria y Comercio.    

(ii)       A los representantes   del: Partido Centro Democrático, Partido Liberal Colombiano, Partido Conservador   Colombiano, Partido Social de Unidad Nacional –Partido de la U, Partido Cambio   Radical, Partido Alianza Verde, Partido Polo Democrático Alternativo, Partido   Opción Ciudadana, Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia -Aico,   Partido Alianza Social Independiente –ASI, Movimiento Mira, Partido Unión   Patriótica –UP y al Movimiento Alternativo Indígena y Social –MAIS.    

(iii)    A la Autoridad Nacional de Televisión, a la   Comisión de Regulación de Comunicaciones, a ANDESCO, a la Agencia Nacional del   Espectro y a la Sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia –RTVC.    

(iv)     A la Misión de   Observación Electoral, al Observatorio de la Democracia de la Universidad de los   Andes, a Transparencia por Colombia, al Institute for Multiparty Democracy,   al Observatorio de Construcción de Paz de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, al   Observatorio para la Libertad de Expresión de la Universidad del Rosario, al   Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad   Nacional de Colombia, al Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría   Olózaga, Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita y a   Congreso Visible.    

(v)       A la Academia Colombiana   de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios   de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia, al Colectivo de Abogados “José   Alvear Restrepo” y a la Corporación Excelencia en la Justicia.    

(vi)     A los profesores y   académicos Jaime Castro, Hernando Yepes Arcila, Juan Carlos Esguerra   Portocarrero, Humberto Antonio Sierra Porto, Iván Orozco Abad, Francisco   Gutiérrez Sanín y Alejo Vargas Velásquez, así como a los Decanos de las Facultades de Ciencias Políticas y de   Derecho de la Universidad de los Andes, Universidad Externado de Colombia,   Pontificia Universidad Javeriana, Universidad Nacional de Colombia, Universidad   Sergio Arboleda, Universidad Libre de Colombia, Universidad de La Sabana,   Universidad del Norte, Universidad Pontificia Bolivariana, Universidad EAFIT y   Universidad del Rosario.    

Cumplidos los trámites previstos en el literal (k) del   artículo 1º del AL 01/16 y el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley 121 de   2017, procede la Corte a adelantar el estudio oficioso y definitivo del PLE   Estatuto de la Oposición, tanto por su contenido material como por vicios de   procedimiento en su formación.    

A.           TEXTO DEL PLE ESTATUTO DE LA OPOSICIÓN POLÍTICA    

En razón a la extensión del PLE Estatuto de la   Oposición que se revisa, el articulado se transcribirá en el análisis de cada   uno de sus artículos en la sección II.G.    

B.           INTERVENCIONES    

Dadas las numerosas intervenciones recibidas y los   conceptos de los expertos, inicialmente, se presentará un resumen general del   sentido de las mismas[1]. Las intervenciones que   plantean vicios de procedimiento en su formación y otras objeciones al   procedimiento legislativo, serán incorporadas en la sección   II.C siguiente, previo a la realización de dicho control por vicios de   procedimiento; y las que aluden al contenido material en el articulado del PLEEO   específicamente, se irán comentando de manera previa al estudio del precepto   respectivo.    

                        

Exequibilidad                       

Exequibilidad condicionada                       

Inexequibilidad      

§    Presidencia de la República (procedimiento legislativo, requisitos           del AL 01/16, y análisis material)    

§    Registraduría Nacional del Estado Civil –Intervención del           Registrador Delegado en lo Electoral (procedimiento legislativo y análisis           material)[2]    

§    Defensoría del Pueblo solicita la exequibilidad (salvo Art. 31, ver           columna a la derecha)                    

Defensoría del Pueblo solicita la exequibilidad           condicionada en el Art. 31[3] (requisitos del AL           01/16, y análisis material)                    

N/A   

Intervenciones de organizaciones internacionales                    

Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria           (NIMD) (análisis material) (salvo Arts. 16 y 22, ver columnas a la derecha)                    

NIMD solicita la exequibilidad condicionada del Art.           16, en el sentido que el acceso se encuentra sometido a las restricciones de           que trata el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 (según modificado)                    

NIMD solicita la inexequibilidad de los primeros dos           incisos del Art. 22, por reserva de ley orgánica   

Intervenciones académicas                    

§    Pontificia Universidad Javeriana (análisis material)    

                     

Universidad Externado de Colombia solicita la           exequibilidad condicionada en el Art. 5[4]. (análisis           material)                    

N/A   

Intervenciones ciudadanas                    

§        Voces de Paz y Reconciliación (requisitos del           AL 01/16, y análisis material)    

§        Misión de Observación Electoral –MOE           (requisitos del AL 01/16, y análisis material), salvo Arts. 6 y 8 –ver           columnas a la derecha    

§        Comisión Colombiana de Juristas (análisis           material)    

§        Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y el           Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado (procedimiento           legislativo y análisis material)    

§        Juan Fernando Londoño (análisis material),           salvo Art. 28 –ver columna a la derecha                    

MOE solicita exequibilidad condicionada en el Art. 8[5]                    

§     MOE solicita inexequibilidad de la sanción prevista en el Art. 6[6]    

§     Juan Fernando Londoño solicita la inexequibilidad del Art. 28[7]   

Intervenciones extemporáneas                    

§        Departamento Nacional de Planeación (requisitos           del AL 01/16 y análisis material)    

§        Clínica Jurídica en Derechos Humanos de la           Universidad Santiago de Calí (procedimiento legislativo y análisis material)                    

N/A                    

Registraduría Nacional del Estado Civil –Concepto           presentado por apoderado especial[8], solicita la           inexequibilidad respecto de lo previsto en el Art. 26[9]    

C.           CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación intervino con el fin   de solicitarle a la Corte declarar la exequibilidad del proyecto objeto de   revisión. Dividió su intervención en tres apartados: (i) análisis de la   competencia del Congreso para aprobar proyectos de ley estatutaria al amparo del   Procedimiento Legislativo Especial previsto en el AL 01/16; (ii) procedimiento   de formación de la ley; y (iii) estudio material de la totalidad del PLE   Estatuto de la Oposición. El concepto del Ministerio Público se irá incorporando en la   medida en que se vaya refiriendo al asunto en estudio, bien se trate de los   cuestionamientos de relacionados con los vicios de procedimiento en su formación   o, de los de fondo.    

II.           CONSIDERACIONES    

A.           COMPETENCIA    

1.                 De conformidad con lo dispuesto en el literal (k)   del artículo 1 del AL 01/16, corresponde a la Corte realizar el examen de   constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados con base en el   Procedimiento Legislativo Especial para la Paz (en adelante, “Procedimiento   Legislativo Especial”). Por tratarse de un proyecto de ley de naturaleza   estatutaria, la norma indicada menciona que el examen de constitucionalidad debe   realizarse de conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la   Constitución. Este artículo establece que le corresponde a la Corte la revisión   previa de los proyectos de ley estatutaria. Esta misma facultad se encuentra   consagrada en el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución. El procedimiento para el ejercicio de la facultad antes señalada, se   encuentra previsto en el Decreto 121 de 2017, el cual adicionó el Decreto 2067   de 1991.    

B.           PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA   DECISIÓN    

2.                 Según lo previsto en los artículos 153 y 241   numeral 8 de la Constitución, el examen de constitucionalidad que le corresponde   realizar a la Corte respecto de los proyectos de ley estatutaria es integral,   por cuanto debe realizarse “tanto por su contenido material como por vicios   de procedimiento en su formación”. Por lo tanto, le   corresponde a la Corte, por una parte, analizar si durante el trámite del PLE   Estatuto de la Oposición se respetaron las normas que regulan el procedimiento   de aprobación de este tipo de iniciativas legislativas. Como se mostrará más   adelante (ver infra, numerales 72 a 110), las normas a las que debió sujetarse el   PLE Estatuto de la Oposición están conformadas por (i) las disposiciones   generales que regulan el trámite legislativo (artículos 157 a 169 de la   Constitución); (ii) las disposiciones aplicables específicamente a los proyectos   de ley estatutaria (artículo 153 de la Constitución); (iii) las propias   Procedimiento Legislativo Especial (artículo 1 del AL 01/16); y (iv) las   disposiciones aplicables previstas en la Ley 5ª de 1992[10].    

3.                 Con base en lo anterior, la Corte procederá a   analizar: (i) en primer lugar, se determinará si en el trámite legislativo del   PLEEO se respetaron las reglas aplicables a dicho procedimiento; para el efecto   se transcribirán y se especificarán los asuntos relacionados con los vicios de   procedimiento en su formación (sección II.C); y (ii) de superar el examen anteriormente   mencionado, en segundo lugar, se procederá con el análisis del contenido   material del PLE Estatuto de la Oposición (secciones II   -D, E, F, G); lo anterior, con el fin de verificar si   el mismo se ajusta al ordenamiento superior.    

Como se mencionó anteriormente, las intervenciones   ciudadanas y los conceptos de los expertos, serán incorporados según la   pertinencia que revisten para el aspecto de los vicios de procedimiento o el   contenido material en la evaluación que realiza la Corte. La relación de   expresiones ciudadanas y de expertos, se hará de manera sucinta atendiendo el   número de los documentos allegados.    

C.           ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO   SURTIDO EN EL PLE ESTATUTO DE LA OPOSICIÓN    

4.                 Para proceder al examen de los vicios de   procedimiento en la formación del PLEEO anunciado, la Corte dividirá este   análisis en dos secciones. En la primera evaluará si se cumplían los requisitos   que permitían al Congreso de la República tramitar el PLE Estatuto de la   Oposición mediante el Procedimiento Legislativo Especial. Posteriormente, se   analizará el trámite legislativo que surtió la iniciativa.    

Competencia del Congreso de la República para tramitar el PLE Estatuto de la   Oposición, a través del Procedimiento Legislativo Especial, regulado en el AL   01/16    

Intervenciones oficiales    

a.             Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[11]    

5.                 Con relación a este asunto, la Secretaria   Jurídica de la Presidencia de la República, señala que el análisis del   procedimiento legislativo lo realizará en dos partes, para referirse primero a   la conexidad del asunto abordado en el PLE Estatuto de la Oposición con el   Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera (en adelante, el “Acuerdo Final”), para luego sí   proceder al análisis del trámite que este surtió al interior del Congreso.    

6.                 Así, con relación a la conexidad del PLE Estatuto   de la Oposición con el Acuerdo Final, recuerda que, según el artículo 1 del AL   01/16, solo pueden tramitarse mediante el Procedimiento Legislativo Especial   para la Paz los proyectos que tengan por objeto facilitar y asegurar la   implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final.    

7.                 Agrega que la norma bajo análisis tiene conexidad   estricta desde el punto de vista procedimental, ajustándose así a lo establecido   en la sentencia C-408 de 2017 acerca de los criterios para tramitar de manera   válida un proyecto de ley o de acto legislativo mediante el Procedimiento   Legislativo Especial. Adicionalmente, la interviniente afirma que el PLE   Estatuto de la Oposición cumple también con lo que denomina “juicio de   finalidad”, pues en su opinión el propósito de dicho proyecto no es otro que   desarrollar un componente preciso mencionado en el Acuerdo Final. Agrega que,   por lo anterior, debe concluirse que “[l]os contenidos normativos del   proyecto de ley no son, por ende, fortuitos o aleatorios, sino desarrollo   preciso de obligaciones adquiridas en virtud del Acuerdo Final”.    

8.                 Argumenta la interviniente que el PLE Estatuto de   la Oposición cumple la conexidad exigida con el Acuerdo Final, ya que desarrolla   su punto 2, denominado “Participación política: apertura democrática para   construir la paz”, del cual hace parte, en el punto 2.1.1.1 el “Estatuto   de garantías para el ejercicio de la oposición política”. A continuación,   argumenta que el proyecto revisado cumple con el requisito de conexidad, pues en   el punto 2.1.1.1 consta expresamente el compromiso de adoptar un estatuto en el   que se reconozcan las garantías para el ejercicio de la oposición política.   Adicionalmente, en ese mismo punto se estableció la conformación de una comisión   para definir los lineamientos del estatuto de garantías para los partidos y   movimientos políticos que se declaren en oposición y señaló que sobre la base de   esos lineamientos el Gobierno nacional tendría el deber de elaborar un proyecto   de ley.    

9.                 Resalta también que en el punto 6.1.10 que   establece el cronograma de implementación normativa en el corto plazo (esto es,   durante los doce meses siguientes a la firma del Acuerdo Final), se menciona la   “ley y/o normas de desarrollo sobre participación política”. Concluye que   lo anterior refleja que el PLE Estatuto de la Oposición es una norma   instrumental para la implementación del Acuerdo Final. El fundamento de este   punto es explicado en los siguientes términos:    

“Por todos es sabido que uno de los ejes   centrales de las conversaciones que llevaron a la firma del Acuerdo Final y el   consecuente fin del conflicto armado, es la posibilidad de que las FARC, una vez   desmovilizadas y hecho su tránsito a la legalidad, participen en política en   igualdad de condiciones con otras fuerzas. No de otra manera puede entenderse   este aspecto y es así como fue interpretado por el Gobierno: como una lucha de   origen político, para cuya finalización era necesario llegar a acuerdos con los   combatientes de las FARC en varios puntos esenciales, como el que aquí se busca   desarrollar normativamente y es el de las garantías para ejercer la oposición   política, partiendo del supuesto de que, en su condición de excombatientes,   podrán entrar a la escena política desde la legalidad”.    

10.            En virtud de este acuerdo, tal comisión fue   creada, y, a partir de junio de 2016, se reunió en diecisiete (17)   oportunidades. Después de esas reuniones, fueron nombrados unos delegados para   traducir los lineamientos de las reuniones en un proyecto de articulado, lo que   se realizó durante cuatro (4) sesiones. Finalmente, el veinticinco (25) de enero   de 2017 se llevó a cabo un evento con la participación de expertos, académicos y   organizaciones sociales para socializar y debatir el proyecto. El resultado de   todas estas sesiones fue el mismo PLE Estatuto de la Oposición, radicado en el   Congreso y finalmente aprobado.    

11.            Añadió que el Acuerdo Final representa una   oportunidad real para fortalecer la democracia, generando, entre otras cosas,   garantías suficientes para la oposición. Menciona que este propósito es   compatible con la Constitución, la cual gira en torno al pilar de la democracia   y la participación ciudadana, reconocido de manera particular en los artículos   40, 112, 259, 375 y 377 de la Constitución. Para ello, se acordó crear una   comisión que pudiera definir los lineamientos del estatuto de la oposición,   convocando a todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,   así como a agrupaciones políticas representativas de la oposición, a dos   representantes de las FARC, a voceros de organizaciones y movimientos sociales   representativos, miembros de la academia y a personas expertas.    

Intervenciones de organizaciones internacionales    

a.             Netherlands   Institute for Multiparty Democracy[12]    

12.            En relación con la importancia de la oposición   política en la construcción de una paz estable y duradera, destacan que se   desprende no solo de lo acordado por las partes en el punto 2 del Acuerdo Final,   sino del hecho que el respeto efectivo de los derechos y garantías de la   oposición política constituye un elemento central a través del cual generalmente   se ha explicado el surgimiento del conflicto armado en el país, por lo que un   ejercicio efectivo de la oposición evidencia la consolidación del respeto por la   diferencia, el pluralismo, la inclusión y la diversidad política,   características necesarias para la consolidación de la democracia y la   construcción de paz[13].    

Intervenciones académicas    

a.             Universidad Externado de Colombia[14]    

13.            En la intervención   suscrita por la Universidad Externado de Colombia se señala que “el derecho a la participación política y   con ello el derecho a la oposición es vital y eje del proceso de reconciliación   y de paz en nuestro estado colombiano [por lo que] no se puede pensar una   paz sin derecho y garantías plenas a la representación política [y en   consecuencia] celebramos esta oportunidad histórica de desarrollar y   configurar un derecho que ha estado en espera de configuración legislativa   completa desde 1991”[15].    

14.            Determinado lo anterior,   destacan que “Colombia no es el único país del mundo en el cual se han   adelantado proceso[s] de paz, ni tampoco el único en el cual se han establecido   instrumentos jurídicos para garantizar la participación política de los   movimientos y organizaciones con ideologías contrarias o diferentes a los   gobiernos de turno”[16]. En esa medida, ponen de   presente diferentes escenarios de superación de conflicto durante el siglo XX   (El Salvador en 1991, Sudáfrica en 1994, Guatemala en 1996 e Irlanda en 1998) y   el siglo XXI (Sierra Leona en 2002, Angola en 2002, Nepal en 2006, Indonesia en   2006, Burundi en 2008, Sudán en 2011 y Filipinas en 2014) en los que se ha   garantizado la participación política de diferentes actores.    

15.            Así mismo, se argumenta   en la mencionada intervención que el PLE Estatuto de la Oposición desarrolla el   punto 2 del Acuerdo Final, siguiendo de manera específica el numeral 2.1.1.1 del   mismo, señalando además que “el proyecto de ley cumplió con todos los   requisitos formales para su aprobación [por lo que] no se   encuentra ningún vicio en el procedimiento de elaboración, que tenga la entidad   de tachar la constitucionalidad del proyecto de ley”[17]. Asimismo, se   señala que “el trámite legislativo se surtió con anterioridad a la sentencia   C-332 de 2017 la cual declaró la inconstitucionalidad de los literales h) y j)   del Acto Legislativo 01 de 2016, por lo que estos literales fueron válidamente   aplicables en el trámite de expedición del proyecto de ley”[18].    

b.             Pontificia Universidad Javeriana[19]    

16.            Afirma el interviniente que el establecimiento de   reglas en el ejercicio de la oposición, “permitirá hacer más claras las   opciones y posiciones de las fuerzas políticas para los ciudadanos, incentivará   la participación ciudadana y hará más responsables a las organizaciones   partidistas y actores políticos con relación a sus propuestas políticas en los   diferentes niveles territoriales”.    

17.            Destaca el enfoque de una paz territorial, la   cual se construye con una participación ascendente, desde los niveles locales a   los nacionales, posibilitando la solución de conflictos a través de los   mecanismos instituidos. En ese sentido, reitera que el ejercicio de la oposición   contribuirá a edificar una cultura de rendición de cuentas que en efecto   fortalecerá el sistema político.    

Intervenciones ciudadanas    

a.             Misión de Observación Electoral[20]    

18.            En la intervención de la   Misión de Observación Electoral (en adelante, “MOE”), se manifestó que el   PLEEO guarda estrecha relación con el punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final, por lo   que debe concluirse que cumple con el requisito de conexidad exigido por el AL   01/16.    

b.             Voces de Paz y Reconciliación[21]    

19.            La agrupación política Voces de Paz y   Reconciliación intervino en el proceso de referencia, solicitando la   declaratoria de exequibilidad del PLE Estatuto de la Oposición.    

20.            En su intervención, comienzan por señalar que   para la construcción del proyecto de ley “se surtieron todas las etapas   contempladas en el numeral 2.1.1.1 del Acuerdo final”[22], destacando que en los escenarios de discusión que dieron lugar a la   elaboración del proyecto de ley estuvieron presentes los representantes de   partidos políticos de las comunidades étnicas. En esa medida, sostienen que el   PLE Estatuto de la Oposición, en tanto promueve la posibilidad de ejercer la   oposición, criticar o plantear propuestas alternativas al Gobierno y establece   una serie de derechos que buscan garantizar unas condiciones equitativas mínimas   para la lucha por el acceso y ejercicio de los poderes públicos, “está   consagrado en el Acuerdo Final como una medida necesaria para garantizar la   ampliación de la democracia, la construcción de la paz con justicia social y la   reconciliación nacional”[23].    

21.            Sumado a lo anterior, tras realizar un recuento   de la violencia relacionada con la oposición política en el país, los   intervinientes resaltan que el Acuerdo Final generó unas condiciones para la   creación de un estatuto de la oposición que desarrollara los postulados   constitucionales, hecho que fue aprovechado por las diferentes fuerzas políticas   del país para tramitar un proyecto de ley que lograra “integrar las   propuestas de las organizaciones políticas a la vez que decididamente se   resuelve por impedir que se repita la exclusión política, la ausencia de   derechos y garantías a la integridad de quienes ejercer la necesaria lucha   democrática en el país”[24].    

22.            Por último, destacan que la aprobación del PLE   Estatuto de la Oposición “no sólo se deriva del mandato generado en el   numeral 2.1.1.1 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la   Construcción de una Paz Estable y Duradera, sino que además es producto de un   mandato generado desde su expedición por el artículo 112 de la Constitución”[25].   En ese sentido, enfatizan en el hecho que el proyecto de ley se desarrolla en el   marco de los principios constitucionales, con un carácter democratizador y   pluralista y extendiendo derechos como el de la libertad de expresión[26].    

c.              Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y   del Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado[27]    

23.            A manera introductoria, afirman que con la   implementación del Acuerdo Final el país ha iniciado un “camino de   reconocimiento de los impactos negativos de un sistema político cerrado a la   oposición, donde la criminalidad del Estado a través de la violencia   socio-política ha sido la nota dominante a la hora de explicar la vulneración de   los derechos de todos aquellos que han acudido a la arena política para expresar   un modelo político y de país alternativo”. Por ello, consideran que el PLE   Estatuto de la Oposición es un paso para que en Colombia se den a conocer   opciones alternativas de poder.    

24.            Con todo, advierten que aunque el PLE Estatuto de   la Oposición es un avance significativo hacia el reconocimiento de visiones   políticas alternativas y hacia la apertura democrática, debería complementarse   con “una transformación y compromiso de todas las autoridades del Estado”,   que incluye, entre otras, la reformulación de la fuerza pública para la paz o la   modificación de las estructuras de inteligencia del Estado que han sido parte de   la persecución a la oposición política.    

25.            Respecto de la conexidad del PLE Estatuto de la   Oposición con el Acuerdo Final, señalan que en el punto 2 de este último se   acordó la facilitación de nuevos partidos políticos, que debían ser dotados de   las suficientes garantías para el ejercicio de la oposición. Explican que lo   anterior es muestra de la intención de dotar de garantías al grupo guerrillero   de las FARC-EP para que comience el tránsito a la vida civil para ejercer la   oposición a través de las vías legales. Agregan que en todo caso las garantías a   la oposición no se limitan al grupo de las FARC-EP, sino que se extienden a   movimientos sociales que adoptan posturas críticas frente al Gobierno, por lo   que ese aspecto también se incluyó en el Acuerdo Final.    

26.            Sostienen que, atendiendo a los mencionados   propósitos, en el Acuerdo Final las partes pactaron que se crearía un estatuto   de la oposición, que sería desarrollo del artículo 112 de la Constitución, y   mecanismos de protección para las organizaciones sociales, con el fin de que   puedan ejercer libremente sus derechos. Con base en lo expuesto, concluyen las   intervinientes: “Garantizar el ejercicio de la oposición política en un   escenario de transición democrática en el que se corre el riesgo de   estigmatización de una organización política proveniente de las FARC-EP que haga   un tránsito a la vida civil es uno de los objetivos centrales de múltiples   consideraciones del Acuerdo de Noviembre. Justamente, en esa misma medida, este   Estatuto de la oposición logra incorporar herramientas al ordenamiento   colombiano para la realización de este objetivo, con lo cual el vínculo se   acentúa”.    

Intervenciones extemporáneas    

a.             Departamento   Nacional de Planeación[28]    

27.            El interviniente parte de la base de que   oposición política, en el contexto del proyecto de ley estatutaria, debe   entenderse como aquella que se limita al ejercicio parlamentario de   organizaciones políticas que se declaran, expresamente, contrarias al Gobierno.   Tal precisión la encuentra importante, en la medida que define a que ámbitos y   sujetos se circunscribe la norma.    

28.            En ese orden, señala que del articulado del PLEEO   es posible identificar dos grandes bloques de garantías para el ejercicio de la   oposición, cuyo impacto sobre la construcción de una paz estable y duradera   puede ser de distinta naturaleza: garantías institucionales y garantías de   seguridad. En cuanto a las primeras, explica que se encuentran contenidas en   el artículo 11 del PLEEO, las cuales en su conjunto procuran condiciones de   igualdad para los partidos políticos que no hacen parte del Gobierno, así como   contribuyen al mantenimiento de la estabilidad de los regímenes democráticos.   Con relación a las segundas, las garantías de seguridad corresponden a la   protección de los derechos a la vida e integridad de todos los ciudadanos,   independientemente de su filiación política, lo cual, a juicio del   interviniente, se relaciona de manera simbiótica con la construcción de una paz   estable y duradera.    

Concepto de la Procuraduría General de la Nación    

29.            Con relación a la competencia del Congreso de la   República para tramitar el PLEEO a través del Procedimiento Legislativo   Especial, intervino el señor Procurador General de la Nación, quien considera   que en el presente caso deben cumplirse tres criterios para que se considere que   el Congreso tiene competencia para proferir normas con base en dicho   Procedimiento Legislativo Especial. En opinión del Procurador, en el presente   caso, los tres criterios se verifican.    

30.            Así, el primer criterio se relaciona con la   vigencia del AL 01/16, respecto del cual recuerda que la Corte Constitucional   (en las sentencias C-699 de 2016 y C-160 de 2017) ha concluido que el requisito   que condicionaba su vigencia efectivamente ocurrió.    

31.            El segundo criterio se relaciona con el lapso   dentro del cual puede un proyecto de ley o de acto legislativo ser tramitado a   través del Procedimiento Legislativo Especial. Resalta que, según el AL 01/16,   ese lapso comprende los seis meses siguientes a la vigencia de la mencionada   norma, prorrogable por seis meses más. Sostiene que se verifica este criterio   pues el informe de conciliación del PLE Estatuto de la Oposición fue aprobado el   veintiséis (26) de abril de 2017, mientras que el AL 01/16 entró en vigencia el   primero (1º) de diciembre de 2016.    

32.            El tercer criterio tiene que ver con los fines   que deben perseguir las normas que sean tramitadas mediante el Procedimiento   Legislativo Especial. Esos fines, a su juicio, son dos: “facilitar y asegurar   la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final” y “ofrecer   garantías de cumplimiento y fin del conflicto”. De acuerdo con la vista   fiscal, es necesario que se analice una conexidad estricta entre las normas   aprobadas mediante ese procedimiento y las dos finalidades mencionadas, debido a   que el Procedimiento Legislativo Especial es excepcional y transitorio. Explica   que, dado que el AL 01/16 condicionaba su vigencia a la refrendación popular,   debe entenderse que no es posible aplicar esta norma para asuntos que no fueron   refrendados. Precisa que la anterior restricción no implica que los contenidos   que no están expresos en el Acuerdo Final no puedan ser objeto de una norma   tramitada a través del Procedimiento Legislativo Especial, pues en ocasiones se   requiere “considerar aquellos elementos sistemáticamente necesarios para   armonizar o viabilizar la implementación de los contenidos del Acuerdo de Paz”.    

34.            Además del estudio reseñado, la Procuraduría   indicó que, en su opinión, en el control de las normas aprobadas mediante el   Procedimiento Legislativo Especial no es procedente realizar un estudio de la   estricta necesidad de la medida, pues tal criterio tiene sentido para el control   de los decretos aprobados con base en el AL 01/16 por no ser expedidos mediante   el órgano de representación democrático.    

35.            Asimismo, señaló la Procuraduría que debe la   Corte pronunciarse sobre el procedimiento “pre-legislativo” establecido   en el Acuerdo Final para la elaboración del Estatuto de la Oposición. Explica   que en el punto 2.1.1.1 se decidió la creación de una comisión, a la cual se le   otorgó el mandato de definir los lineamientos de dicho Estatuto. Menciona la   Procuraduría que, según consta en las Gacetas del Congreso No. 104 y 106 de   2017, ese procedimiento fue respetado, pero considera que en todo caso la Corte   debe explicar si el incumplimiento de procedimientos de este estilo tiene la   virtualidad de viciar la constitucionalidad de un acto legislativo o una ley. La   Procuraduría menciona que, en su opinión, aunque el Acuerdo Final no modificó   (pues no puede hacerlo) los trámites legislativos, la omisión de tales   procedimientos podría implicar la vulneración del requisito de conexidad de la   norma que no los hubiera tenido en cuenta, pues implicaría que ella no está de   acuerdo con lo preceptuado en el Acuerdo Final.    

Consideraciones de la Corte    

36.            Según lo señala el literal (a) del artículo 1 del   AL 01 de 2016, solo podrán ser tramitados mediante el Procedimiento Legislativo   Especial los proyectos de acto legislativo y de ley que tengan por objeto “facilitar   y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la   terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera”.   Esa misma norma establece que dicho procedimiento tendrá una vigencia de seis   (6) meses, contados a partir de la vigencia del AL 01/16, lapso que podrá   prorrogarse por otro tanto por decisión del Gobierno Nacional.    

37.            Por lo anterior, debe la Corte analizar si el PLE   Estatuto de la Oposición (i) fue aprobado en el señalado lapso; y (ii) persigue   el mencionado objeto, pues ello es indispensable para activar el Procedimiento   Legislativo Especial, que fue el utilizado para la tramitación de esta   iniciativa legislativa. Se trata de un análisis previo al estudio de la   constitucionalidad del procedimiento legislativo, pues solo tiene sentido   evaluar si se cumplieron las reglas propias del Procedimiento Legislativo   Especial cuando se haya determinado que el Congreso de la República estaba   habilitado para activar esta vía legislativa.    

38.            Así, con relación a la vigencia del Procedimiento   Legislativo Especial, conviene recordar que el artículo 5 del AL 01/16   condicionó su entrada en vigencia a la refrendación del Acuerdo Final, lo cual,   según la Corte Constitucional, ocurrió el veintinueve (29) y treinta (30) de   noviembre de 2016, por lo cual, se entiende que el Procedimiento Legislativo   Especial estuvo vigente a partir del primero (1º) de diciembre de ese mismo año[29].   Teniendo en cuenta que la iniciativa estudiada fue publicada en la Gaceta del   Congreso No. 32 del primero (1º) de febrero de 2017 y su informe de conciliación   fue aprobado por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de   Representantes el veintiséis (26) de abril de 2017[30], concluye la Corte que el   criterio temporal establecido en el AL 01/16 se verificó en el presente caso.    

39.            Ahora bien, respecto de la conexidad de los   proyectos de acto legislativo y de ley con el Acuerdo Final que habilita el uso   del Procedimiento Legislativo Especial, en la sentencia C-408 de 2017 sostuvo la   Corte lo siguiente:    

“[l]os proyectos de ley y de acto   legislativo que pueden ser válidamente tramitados a través del procedimiento   legislativo especial, son aquellos que estén dirigidos a la implementación del   Acuerdo Final. Esta condición exige, en consecuencia, que se compruebe la   conexidad entre el asunto objeto de regulación y dicho acuerdo, pues de lo   contrario el uso del mecanismo legislativo excepcional resultaría inválido, al   regular asuntos ajenos al ámbito competencial previsto en el Acto Legislativo 01   de 2016”.    

40.            En esa misma decisión, explicó la Corte que la   relación entre el asunto tramitado mediante el Procedimiento Legislativo   Especial y el Acuerdo Final era calificada, ya que debía cumplir con   determinadas características: debía ser objetiva, pues el contenido del   proyecto de ley o de acto legislativo debía tener un contenido verificable con   el Acuerdo Final; debía ser estricta, en la medida en que su finalidad   tenía que ser la implementación del Acuerdo Final; y debía ser suficiente,   por cuanto la vinculación entre el asunto tramitado mediante ley o acto   legislativo y el Acuerdo Final debía ser estrecha. Pasa entonces a analizar si   esta relación o conexidad existe entre el PLE Estatuto de la Oposición y el   Acuerdo Final.    

41.            Como lo señalaron distintas intervenciones,   advierte la Corte que el PLE Estatuto de la Oposición está relacionado con   contenidos del Acuerdo Final, particularmente con su punto 2. Este punto se   denomina “Participación política: Apertura democrática para construir la paz”   y, según el mismo Acuerdo Final, parte de la idea de que para la construcción y   consolidación de la paz se requiere “[u]na ampliación democrática que permita   que surjan nuevas fuerzas en el escenario político para enriquecer el debate y   la deliberación alrededor de los grandes problemas nacionales y, de esa manera,   fortalecer el pluralismo y por lo tanto la representación de las diferentes   visiones e intereses de la sociedad, con las debidas garantías de participación   e inclusión política”.    

42.            El punto 2 del Acuerdo Final se desarrolla en   tres ejes, a saber: (i) “[d]erechos y garantías plenas para el ejercicio de   la oposición política en general, y en particular para los nuevos movimientos   que surjan luego de la firma del Acuerdo Final. Acceso a medios”; (ii) “[m]ecanismos   democráticos de participación ciudadana, incluidos los de participación directa,   en los diferentes niveles y diversos temas”; y (iii) “[m]edidas efectivas   para promover una mayor participación en la política nacional, regional y local   de todos los sectores, incluyendo la población más vulnerable, en igualdad de   condiciones y con garantías de seguridad”.    

43.            Se aprecia entonces que los derechos y garantías   para el ejercicio de la oposición política es uno de los ejes sobre los cuales   se estructura el punto 2 del Acuerdo Final. Este eje se encuentra previsto en el   punto 2.1 del Acuerdo Final, y en él se explica el concepto de oposición   política al que allí se hace referencia. Dice en este sentido el Acuerdo Final   en su punto 2.1.1: “[l]a definición de las garantías de la oposición política   requiere distinguir entre la oposición política ejercida dentro del sistema   político y de representación, y las actividades ejercidas por organizaciones y   movimientos sociales y populares que pueden llegar a ejercer formas de oposición   a políticas del Gobierno Nacional y de las autoridades departamentales y   municipales”.    

44.            El Acuerdo Final explica que para la llamada “oposición   política ejercida dentro del sistema político y de representación” se   consigna un estatuto que permitirá su ejercicio. A dicho estatuto hace   referencia el punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final, el cual establece que la   expedición del estatuto de la oposición será un desarrollo del artículo 112 de   la Constitución, e igualmente prevé un procedimiento que debería seguirse para   su elaboración. Dicho procedimiento es el siguiente:    

“[l]os partidos y movimientos políticos   con personería jurídica, serán convocados en una Comisión para definir los   lineamientos del estatuto de garantías para los partidos y movimientos políticos   que se declaren en oposición. Adicionalmente, se convocarán a la Comisión las   siguientes agrupaciones políticas representativas de oposición: Marcha   Patriótica y Congreso de los Pueblos, así como a dos expertos delegados por las   FARC-EP. La Comisión abrirá espacios o mecanismos para recibir insumos y   propuestas de otras agrupaciones políticas que deseen participar en la   discusión. Se velará porque partidos, movimientos y otras agrupaciones que sean   convocados cuenten con la participación de las mujeres. La Comisión a través de   un evento facilitará la participación de voceros y voceras de las organizaciones   y movimientos sociales más representativos, personas expertas y de la academia,   entre otras. Sobre la base de estos lineamientos el Gobierno Nacional elaborará   un proyecto de ley con el acompañamiento de delegados y delegadas de la Comisión   de partidos y movimientos políticos, que deberá presentarse para su trámite en   el Congreso máximo dentro de los 3 meses siguientes a la entrega de las   recomendaciones por parte de la Comisión”.    

45.            Adicionalmente el Acuerdo Final, además de   establecer esta definición del mecanismo o procedimiento a seguir para la   elaboración y aprobación del Estatuto de la Oposición política, también se   refiere al cronograma para su cumplimiento. Así, de manera general, en el punto   6.1.10 del Acuerdo Final se establece un “[c]alendario de implementación   normativa durante los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final,   conforme a lo establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016”, en el cual se   incluye de manera general la referencia en el literal (b) a la “Ley y/o   normas de desarrollo sobre participación política”.    

47.            Además, de forma más específica, en el punto 3   del Acuerdo Final, denominado “Fin del Conflicto” se hace referencia, en   el punto 3.2, a un componente denominado “Reincorporación de las FARC-EP a la   vida civil –en lo económico, lo social y lo político– de acuerdo con sus   intereses”. Como su nombre lo indica, de ese componente hacen parte   determinados arreglos tendientes a lograr la reincorporación política de las   FARC-EP, entre los cuales, en el punto 3.2.1.2 literal (c), se menciona lo   siguiente:    

“La realización de las reformas   convenidas en el Acuerdo sobre “Participación política: Apertura democrática   para construir la paz” constituye una condición necesaria para garantizar un   proceso sostenible de reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo   político. Dentro del procedimiento establecido en el Acto Legislativo 01 de   2016, se dará prelación a la presentación y aprobación del Estatuto de la   Oposición y de la reforma al régimen electoral”    

48.            Con base en lo mencionado, considera la Corte que   el PLE Estatuto de la Oposición tiene conexidad objetiva, estricta y suficiente   con el Acuerdo Final (ver supra, numeral 40).   Así, la conexidad es objetiva, por cuanto se trata de un asunto   expresamente mencionado en el Acuerdo Final, tanto como una obligación   sustantiva que este impone (punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final), como con relación   a la prioridad para su cumplimiento (punto 3.2.1.2 literal (c)) y punto 6.1.10).    

49.            Igualmente, la conexidad es estricta, pues   desarrolla una obligación sustantiva impuesta por el Acuerdo Final, en los   plazos acordados y, además, siguiendo el procedimiento previsto en el mismo   Acuerdo para ese fin. Teniendo en cuenta lo anterior, conviene recordar que el   punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final estableció que el Estatuto de la Oposición debía   ser elaborado por una comisión, la cual debía tener determinada composición,   cuya misión era la de entregar al Gobierno nacional lineamientos que debían ser   tenidos en cuenta para la elaboración del proyecto de ley sobre oposición   política. Como lo puso de presente la Secretaría Jurídica de la Presidencia de   la República, la elaboración del PLE Estatuto de la Oposición se hizo de acuerdo   con lo previsto en el punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final. Así, el cumplimiento de   este procedimiento demuestra la conexidad estricta de la medida con dicho   acuerdo.    

50.            Por último, la conexidad entre el PLE Estatuto   de la Oposición y el Acuerdo Final es suficiente, en la medida en que,   responde a una obligación sustantiva impuesta por dicho Acuerdo, siguiendo el   procedimiento y los plazos allí establecidos. En este   aspecto, es de importancia reiterar que la obligación prevista en el Acuerdo   Final en materia de la expedición del Estatuto de la Oposición establece un fin   que debe seguirse y un procedimiento para lograrlo, sin detallar el contenido   que debería tener dicho estatuto. En este sentido, las partes convinieron que se   establecería una comisión encargada de desarrollar el contenido del artículo 112   de la Constitución, sin agotar el contenido de dicho Estatuto en lo convenido en   el Acuerdo Final.    

51.            Por lo expuesto, considera la Corte que el PLE   Estatuto de la Oposición podía ser válidamente aprobado mediante el   Procedimiento Legislativo Especial, por lo que ahora procederá a analizar el   trámite legislativo que surtió.    

Análisis de   constitucionalidad del trámite de formación del PLE Estatuto de la Oposición    

52.            Para realizar el análisis de la   constitucionalidad de la formación del PLE Estatuto de la Oposición, el presente   apartado se dividirá en tres acápites. En el primero se presentarán las   intervenciones referentes al trámite legislativo del PLEEO. En segundo lugar, se   determinaran las reglas que debieron haber sido tenidas en cuenta por el   Congreso de la República en dicho trámite. Finalmente, una vez identificadas   dichas reglas, se procederá a analizar su cumplimiento en el caso concreto bajo   revisión.    

Intervenciones oficiales    

a.                 Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

53.            En cuanto al análisis concreto del procedimiento   legislativo surtido por el PLE Estatuto de la Oposición, la interviniente   identifica distintas reglas procedimentales aplicables al trámite del mencionado   proyecto, para luego explicar las razones por las que dicho trámite se verificó.    

54.            Con relación a la iniciativa legislativa   exclusiva del Gobierno, prevista en el literal (a) del artículo 1º del AL 01/16,   señala que esta se cumplió, pues el proyecto fue radicado por el entonces   Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, indicando que ello consta en la   Gaceta de Congreso No. 32 del primero (1º) de febrero de 2017.    

55.            Respecto del requisito de publicidad, establecido   en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, sostiene que este se cumplió, según   consta en las Gacetas del Congreso No. 104, 106, 152 y 156, todas de 2017.    

56.            Sobre el cumplimiento de los cuatro debates   requeridos para el trámite de los proyectos de ley estatutaria, requisito   previsto en los numerales 2 y 3 del artículo 157 de la Constitución, afirma que   se observó plenamente, para lo cual indica las fechas de aprobación en cada uno   de los debates del PLE Estatuto de la Oposición.    

57.            En cuanto al requisito de que entre cada uno de   los debates medie un término no inferior a ocho días, afirma que entre la   aprobación en primer debate y en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de   Representantes trascurrieron veintiún (21) días calendario, mientras que este   lapso en el Senado de la República fue de veintidós (22) días calendario. Como   fundamento de su afirmación, menciona las Gacetas del Congreso No. 171, 350, 360   y 369, todas de 2017.    

58.            Acerca del cumplimiento del requisito de anuncio   previo del proyecto antes de la votación, sostiene que a este se dio   cumplimiento en los cuatro debates. Así, afirma que: (i) el anuncio para primer   debate en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y de   la Cámara consta en la Gaceta del Congreso No. 219 de 2017; (ii) el anuncio para   segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes consta en la Gaceta   del Congreso No. 242 de 2017; y (iii) el anuncio para segundo debate en la   Plenaria del Senado de la República consta en la Gaceta del Congreso No. 359 de   2017.    

59.            Respecto de la aprobación del PLEEO, en cada uno   de los debates, mediante mayoría absoluta, expone que este requisito fue   observado a cabalidad, teniendo en cuenta los siguientes hechos: (i) según   consta en la Gaceta del Congreso No. 171 de 2017, en primer debate, trece (13)   de los diecinueve (19) miembros que componen la Comisión Primera del Senado de   la República votaron a favor del PLE Estatuto de la Oposición, y veinticinco   (25) de los treinta y cinco (35) miembros que integran la Comisión Primera de la   Cámara de Representantes votaron en el mismo sentido; (ii) según consta en la   Gaceta del Congreso No. 369 de 2017, en segundo debate en la Plenaria de la   Cámara de Representantes ciento quince (115) de los ciento sesenta y seis (166)   miembros que la componen votaron a favor de la aprobación del PLE Estatuto de la   Oposición; (iii) según consta en la Gaceta del Congreso No. 470 de 2017, en   segundo debate en la Plenaria del Senado de la República cincuenta y tres (53)   de los ciento dos (102) miembros que la componen votaron a favor de la   aprobación del PLE Estatuto de la Oposición; (iv) según consta en la Gaceta del   Congreso No. 351 de 2017, el informe de conciliación fue votado en la Plenaria   de la Cámara de Representantes obteniendo noventa y un (91) votos afirmativos,   de los ciento sesenta y seis (166) votos posibles; y (v) según consta en la   Gaceta del Congreso No. 544 de 2017, el informe de conciliación fue votado en la   Plenaria del Senado de la República obteniendo cincuenta y tres (53) votos   afirmativos, de los ciento dos (102) votos posibles.    

60.            En cuanto al requisito según el cual las   modificaciones al proyecto deben contar con el aval del Gobierno, indica que   este se encontraba vigente durante el trámite del PLE Estatuto de la Oposición,   pues pese a que fue declarado inexequible mediante la sentencia C-332 de 2017,   este fallo fue proferido el dieciocho (18) de mayo de 2017, es decir, con   posterioridad al trámite surtido por el PLE Estatuto de la Oposición. Partiendo   de lo anterior, señala que este requisito se observó, pues las modificaciones   incluidas a dicho proyecto contaron con el estudio y visto bueno del Gobierno   nacional. Especifica las proposiciones que fueron avaladas en cada uno de los   debates, así: (i) en el debate en las Comisiones Primeras Constitucionales   Permanentes se avalaron las proposiciones 7, 8 y 9, relacionadas con los   artículos 6, 7, 17 y 23 del proyecto bajo revisión, según consta en la Gaceta   del Congreso No. 171 de 2017; (ii) en el segundo debate en la Plenaria de la   Cámara de Representantes, fueron avaladas proposiciones con relación a los   artículos 5, 6, 9, 12, 16, 18, 19, 20, 27, 29 y 30 del PLE Estatuto de la   Oposición, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 369 de 2017; y (iii) en   el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República se avalaron   proposiciones sobre los artículos 2, 5, 6, 27 y 29, como consta en la Gaceta del   Congreso No. 470 de 2017.    

61.            Acerca del requisito de la votación en bloque del   articulado del proyecto, resalta, aplicando la misma lógica expuesta en el   numeral anterior, que se encontraba vigente durante el trámite de aprobación del   PLE Estatuto de la Oposición, y agrega que fue cumplido plenamente. Así, indica   que en primer debate en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes, en   la Plenaria de la Cámara de Representantes y en la Plenaria del Senado de la   República la votación fue en bloque, según consta en las Gacetas del Congreso   No. 171, 369 y 470, todas de 2017.    

62.            Con relación a la participación ciudadana durante   el trámite del PLE Estatuto de la Oposición, indica que se llevaron a cabo dos   audiencias públicas: una de ellas tuvo lugar el quince (15) de febrero de 2017,   en las Comisiones Permanentes Constitucionales del Senado y del a Cámara,   convocada mediante la Resolución 007 de 2017; y la restante tuvo lugar el   veintiuno (21) de febrero de 2017, y fue convocada mediante la Resolución 002   del catorce (14) de febrero de 2017.    

b.                 Registraduría Nacional del Estado Civil[31]    

63.            En cuanto a los aspectos de forma, señala que la   Corte debe analizar si en el proceso de expedición de la ley estatuaria se   cumplieron todos los requisitos formales que exigen la Constitución y la ley   para tal efecto. Posteriormente, el interviniente procede a citar apartes de las   sentencias C-089 de 1994 y C-699 de 2013, a fin de explicar, por un lado, el   deber de desarrollar el estatuto de oposición mediante ley estatutaria y, por   otro, el concepto y la importancia del derecho a la oposición política en el   marco de una sociedad democrática, participativa y pluralista.    

Intervenciones de organizaciones internacionales    

a.             Netherlands Institute for Multiparty Democracy    

64.            Sostiene que el PLE Estatuto de la Oposición   podía ser tramitado a través del procedimiento previsto para las leyes   estatutarias, excepto lo dispuesto en los incisos 1º y 2º del artículo 22, los   cuales solicita que sean declarados inexequibles, en la medida en que no   respetaron la reserva de ley orgánica establecida en el artículo 151 de la   Constitución para normas sobre la preparación, aprobación y ejecución del   presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones y el plan general de desarrollo,   debido a que, en aras de proporcionar herramientas para el control político y   aumentar la participación ciudadana, buscan introducir normas a la manera en la   que se aprueba y se hace seguimiento a los planes de desarrollo.    

Concepto del Procurador General de la Nación    

65.            Para realizar el análisis del procedimiento de   formación del PLE Estatuto de la Oposición, el Procurador identifica las normas   aplicables y analiza si fueron observadas en su trámite. Concluye que todas esas   reglas fueron observadas durante el trámite legislativo de la norma mencionada.   En el concepto rendido a la Corte, el Procurador dividió el análisis de las   reglas aplicables según distintas etapas del procedimiento legislativo, como se   reseña a continuación:    

66.            Antes del inicio de la discusión en primer   debate: (i) el PLE Estatuto de la Oposición fue radicado el primero (1º) de   febrero de 2017 por el entonces Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, por   lo que se concluye que fue de iniciativa gubernamental, según lo prevé el   literal (a) del artículo 1º del AL 01/16; (ii) según consta en la Gaceta 032 de   2017, se cumplieron los requisitos relacionados con la presentación del proyecto   y publicación previa al inicio del trámite, de conformidad con lo establecido en   los artículos 154 y 157.1 de la Constitución; (iii) el PLE Estatuto de la   Oposición fue tramitado en sesiones extraordinarias, lo cual es una posibilidad   aceptada por el literal (i) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016; y   (iv) se realizaron audiencias públicas los días quince (15) y veintiuno (21) de   febrero de 2017, en la Comisiones Primeras de Senado y Cámara, respectivamente,   tal como consta en las Gacetas del Congreso No. 122 y 130, ambas de 2017.    

67.            Debate en las Comisiones Primeras Permanentes:   (i) según consta en las Gacetas del Congreso No. 104 y 106, ambas de 2017, la   ponencia para primer debate contó con el aval del Ministerio del Interior,   cumpliendo así el requisito revisto en el literal (h) del artículo 1 del Acto   Legislativo 01 de 2016; (ii) el PLE Estatuto de la Oposición fue anunciado para   discusión en una fecha anterior a la sesión en que fue discutido y aprobado,   según consta en la Gaceta del Congreso No. 171 de 2017, cumpliendo de esta forma   lo establecido en el artículo 157 de la Constitución; (iii) el PLE Estatuto de   la Oposición fue aprobado por la Comisión Primera del Senado de la República por   trece (13) votos de un total de diecinueve (19), y en la Comisión Primera de la   Cámara de Representantes por veintitrés (23) votos de un total de treinta y   cinco (35), por lo que se obtuvo en ambas células legislativas mayoría absoluta,   tal como lo dispone el artículo 153 de la Constitución y el literal (e) del   artículo 1 del AL 01/16; y (iv) el texto aprobado por la Comisión Primera del   Senado de la República y por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes   fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 152 y 156, ambas de 2017.    

68.            Debate en la Plenaria del Senado de la República:   (i) el informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 156 de   2017, y en él se realizaron modificaciones al texto aprobado en primer debate,   todas las cuales contaron con el aval del Ministerio del Interior; (ii) el   anuncio para discusión del PLE Estatuto de la Oposición en la Plenaria del   Senado de la República consta en la Gaceta del Congreso No. 469 de 2017; (iii)   la discusión y votación del proyecto se dio en la sesión del cinco (5) de abril   de 2017, es decir, tuvo lugar en una sesión distinta de aquella en la que se   realizó el anuncio, según consta en la Gaceta del Congreso No. 470 de 2017. Con   todo, advierte la Procuraduría en este punto que de las intervenciones del   ponente y del presidente del Senado se sugiere que el PLE Estatuto de la   Oposición ya había sido discutido y el informe de ponencia para segundo debate   ya había sido votado, pero que “no se tiene constancia en el expediente de   esta, ni tampoco del respectivo anuncio que se debió surtir, en la medida que en   aquella se llevó a cabo la votación del informe de ponencia”; (iv) en la   sesión del cinco (5) de abril de 2017, el articulado del PLE Estatuto de la   Oposición fue aprobado por cincuenta y tres (53) votos de un total de ciento dos   (102) posibles, por lo que concluye el Procurador que se cumplió con la mayoría   absoluta exigida; (v) las modificaciones incluidas al texto aprobado en primer   debate, tanto en el informe de ponencia como en el desarrollo del debate, no   desconocieron los principios de consecutividad y de identidad flexible, pues   ninguna de ellas adicionó un tema que no hubiera sido discutido en primer   debate; y (vi) el texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado de la   República fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 233 de 2017.    

69.            Debate en la Plenaria de la Cámara de   Representantes: (i) el informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del   Congreso No. 152 de 2017, y en él se realizaron modificaciones al texto aprobado   en primer debate, todas las cuales contaron con el aval del Ministerio del   Interior; (ii) indica que en el expediente no consta el anuncio previo a la   discusión y votación del proyecto por parte de la Plenaria, por lo que insta a   la Corte a verificar que al enuncio se haya realizado en debida forma; (iii) la   discusión y votación del proyecto se dio en la sesión del tres (3) de abril de   2017. En ella, el proyecto fue aprobado por ciento quince (115) votos a favor de   un total de ciento sesenta y seis (166) votos posibles, por lo concluye la   Procuraduría que contó con las mayorías requeridas para este tipo de proyectos   de ley; (iv) las modificaciones incluidas al texto aprobado en primer debate,   tanto en el informe de ponencia como en el desarrollo del debate, no   desconocieron los principios de consecutividad y de identidad flexible, pues   ninguna de ellas adicionó un tema que no hubiera sido discutido en primer   debate; y (v) el texto definitivo aprobado fue publicado en la Gaceta 233 de   2017, con una nota aclaratoria en la Gaceta 266 de 2017.    

70.            Conciliación: (i) el informe de conciliación fue   publicado en la Gacetas del Congreso 266 de 2017. En el informe se aprecia que   la comisión de conciliación se limitó a acoger alguno de los textos aprobados en   segundo debate por las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de   Representantes, por lo que concluye la Procuraduría que actuó en el marco de sus   funciones; (ii) el informe de conciliación fue publicado en veinticinco (25) de   abril de 2017, ese mismo día fue anunciado para votación (según consta en la   Gaceta del Congreso No. 397 de 2017), y fue votado en la sesión del veintiséis   (26) de abril de 2017. Con ello, se dio cumplimiento al plazo establecido en el   artículo 161 de la Constitución; y (iii) advierte que no tiene constancia del   anuncio previo y de las mayorías reglamentarias de la aprobación del informe de   ponencia en la Plenaria de la Cámara de Representantes y del anuncio previo y de   las mayorías reglamentarias de la aprobación del informe de ponencia en la   Plenaria del Senado de la República.    

71.            Para realizar el análisis de la   constitucionalidad de la formación del PLE Estatuto de la Oposición, es preciso   primero determinar las reglas que debieron haber sido tenidas en cuenta por el   Congreso de la República. Por ello, la primera parte de   la presente sección determina cuáles son esas reglas jurídicas, para lo cual se   reseñarán las reglas de trámite establecidas por el artículo 1 del AL 01/16, e   igualmente se estudiarán las reglas propias de las leyes de naturaleza   estatutaria. Luego, una vez identificados los criterios que debieron ser tenidos   en cuenta por el legislador en el trámite del PLE Estatuto de la Oposición,   procederá la Corte a analizar su cumplimiento en el caso concreto bajo revisión.    

a.             Parámetro de control del procedimiento de   aprobación del PLE Estatuto de la Oposición    

72.            La Constitución establece una serie de reglas   generales aplicables al trámite de formación de todas las leyes (artículos 157 a   169), las cuales se complementan con disposiciones adicionales aplicables solo   para el procedimiento de formación de determinado tipo de leyes (como, por   ejemplo, las aplicables para el trámite de proyectos de ley estatutaria), así   como debe regirse también por lo dispuesto en la Ley   5ª de 1992[32]. En la presente oportunidad, como ya lo advirtió la Corte el PLE   Estatuto de la Oposición fue tramitado a través del Procedimiento Legislativo   Especial para la Paz, previsto en el artículo 1 del AL 01/16 y que, además,   tiene el carácter de ley estatutaria. La Constitución   establece reglas especiales aplicables para ambas circunstancias, por lo que   debe la Corte, como cuestión previa, determinar si en efecto el proyecto bajo   revisión podía surtir el trámite que el Congreso de la República le dio. Ambas   cuestiones serán analizadas a continuación.    

73.            El PLE Estatuto de la Oposición podía ser   tramitado a través del Procedimiento Legislativo Especial (artículo 1 del AL   01/16): Como se estableció previamente (ver supra,   numerales 36 a   50), el PLE Estatuto de la Oposición podía ser tramitado   a través del Procedimiento Legislativo Especial.    

74.            El artículo 1 del AL 01/16 señala reglas   aplicables específicamente a los proyectos de acto legislativo y de ley que sean   tramitados con base en lo previsto en esa norma, los cuales en consecuencia   debieron haber sido tenidos en cuenta en la aprobación del PLE Estatuto de la   Oposición.    

75.            En la sentencia C-408 de 2017, la Corte precisó   los requisitos que se deben verificar para que determinado proyecto de ley o de   acto legislativo pueda ser tramitado según las reglas propias del Procedimiento   Legislativo Especial para la Paz. Según esa sentencia, tales requisitos son los   siguientes: (i) tales proyectos serán de iniciativa exclusiva del Gobierno   nacional y su contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación   y desarrollo normativo del Acuerdo Final; (ii) tendrán trámite preferencial;   (iii) su título deberá corresponder precisamente con su contenido y a su texto   deberá preceder esta fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del   Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”; (iv) su primer   debate deberá surtirse en sesión conjunta de las comisiones constitucionales   permanentes respectivas, y el segundo en las plenarias de cada cámara; (v) se   aprobarán con las mayorías previstas en la Constitución y la ley, de acuerdo con   su naturaleza; (vi) los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta   en cuatro (4) debates, y el tránsito entre una y otra cámara será de ocho (8)   días; (vii) los proyectos de acto legislativo serán aprobados mediante mayoría   absoluta; (viii) a todos los proyectos tramitados mediante el Procedimiento   Legislativo Especial para la Paz solo se le pueden incluir las modificaciones   que cuenten con aval del Gobierno (ver infra, numerales   76 y 77); (ix) todos ellos podrán tramitarse en   sesiones extraordinarias; (x) serán aprobados mediante una sola votación, en la   que se decida sobre la totalidad del proyecto; (xi) tendrán control automático   de constitucionalidad, el cual será posterior a su entrada en vigencia,   exceptuando el caso de los proyectos de ley estatutaria; y, (xii) de manera   supletiva, se aplicará el reglamento del Congreso de la República (Ley 5ª de   1992).    

76.            Conviene hacer dos precisiones con relación a los   criterios de procedimiento antes mencionados. La primera precisión es que los   requisitos (viii) y (x) fueron declarados inconstitucionales mediante la   sentencia C-332 del diecisiete (17) de mayo de 2017, por lo que se encontraban vigentes al momento de aprobarse el informe   de conciliación del PLE Estatuto de la Oposición (lo cual ocurrió el día   veintiséis (26) de abril de 2017, tanto en el Senado de la República como en la   Cámara de Representantes). En pronunciamientos posteriores al mencionado, la   Corte precisó que la inconstitucionalidad declarada en la sentencia C-332 de   2017 no tuvo efectos retroactivos[33], por lo que la Corte los tendrá en cuenta para su análisis del   procedimiento surtido respecto de dicha iniciativa, tal como lo ha hecho al   analizar la constitucionalidad de otras normas que fueron tramitadas a través   del Procedimiento Legislativo Especial con anterioridad a la adopción de la   sentencia C-332 de 2017[34].    

77.            La segunda precisión es que los requisitos (ii) y   (xi) en realidad no son criterios del trámite legislativo cuyo desconocimiento   deba dar lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la medida. Así, por   un lado, el requisito (ii) es un deber de los presidentes de las respectivas   comisiones y plenarias del Congreso de la República aplicable a la elaboración   de los órdenes del día, cuyo desconocimiento no debería viciar la totalidad del   procedimiento legislativo. Por otro lado, el requisito (xi) tiene lugar una vez   finalizado el trámite legislativo y es un presupuesto del ejercicio de la   competencia de control de constitucionalidad de la Corte, como fue expuesto en   el apartado correspondiente a este asunto (ver supra, numeral   76).    

78.            El PLE Estatuto de la Oposición tiene   naturaleza estatutaria, por lo que debía tener en cuenta las reglas específicas   para ese tipo de normas: Teniendo en cuenta que en   el artículo 153 la Constitución prevé normas sobre procedimiento legislativo   aplicables específicamente al trámite de las leyes estatutarias[35],   debe la Corte analizar si el PLEEO podía seguir ese procedimiento.    

79.            En este sentido, la Corte recuerda que el   proyecto de ley estatutaria que se revisa tiene por objeto adoptar el Estatuto   de la Oposición Política y algunos derechos de las organizaciones políticas   independientes. El mismo está compuesto por treinta y tres (33) artículos,   organizado en cinco (5) capítulos, como se detalla a continuación:    

(i)            El Capítulo I (artículos 1 a 10) contiene   las disposiciones generales del PLE Estatuto de la Oposición, relacionadas con:   el objeto de la ley; las definiciones de algunos conceptos que ella utiliza en   su articulado; los derechos de la oposición; las finalidades de la oposición;   los principios rectores que deben guiar la interpretación de la ley; el deber de   las organizaciones políticas de declararse como parte del gobierno, o en   oposición o independientes de él; los niveles territoriales en los que puede   ejercerse la oposición política; la competencia para efectuar la declaración   política que les corresponde realizar a las organizaciones políticas; el   registro y la publicidad de la declaración política; y la representación de las   organizaciones políticas para el ejercicio y la protección de la oposición   política.    

(ii)         El Capítulo II (artículos 11 a 25) es el   más extenso del articulado del PLE Estatuto de la Oposición, y se refiere a los   derechos de las organizaciones políticas declaradas en oposición. Contiene   disposiciones relacionadas con los siguientes asuntos: derechos de las   organizaciones políticas declaradas en oposición; financiación adicional para   las organizaciones políticas en oposición; acceso a los medios de comunicación   social del Estado y a los que hacen uso del espectro electromagnético; acceso a   los medios de comunicación en la instalación del Congreso de la República;   acceso a los medios de comunicación en alocuciones presidenciales; acceso a la   información y a la documentación oficial; derecho de réplica; participación en   las mesas directivas de plenarias de corporaciones públicas de elección popular;   participación en la agenda de las corporaciones públicas; participación en la   Comisión de Relaciones Exteriores; derecho a participación en las herramientas   de comunicación de las corporaciones públicas; transparencia y rendición de   cuentas en el Plan de Desarrollo y en el Plan Plurianual de Inversión; derechos   de oposición en las Juntas Administradoras Locales; curules en el Senado de la   República y en la Cámara de Representantes a los candidatos que hubieran ocupado   el segundo lugar en las votaciones para Presidente y Vicepresidente; y curules   en las corporaciones públicas de elección popular a los candidatos que hubieran   ocupado el segundo lugar en las elecciones a Gobernador, Alcalde Distrital o   Alcalde Municipal.    

(iii)      El Capítulo III (artículos 26 y 27) contiene disposiciones   relacionadas con las organizaciones políticas que se declaren independientes,   las cuales abordan los siguientes dos asuntos: los derechos de las   organizaciones políticas independientes y la protección a la declaración de   independencia de las organizaciones políticas.    

(iv)      El Capítulo IV (artículos 28 a 31) tiene como finalidad   establecer mecanismos de protección a los derechos de oposición política, para   lo cual establece disposiciones sobre los siguientes asuntos: la acción de   protección de los derechos de oposición; una inhabilidad con el fin de proteger   la declaratoria de oposición; la creación de la Procuraduría delegada para la   protección de los derechos políticos y de la oposición; y la protección y   seguridad de los miembros de las organizaciones políticas que se declaren en   oposición.    

(v)         El Capítulo V (artículos 32 y 33)   establece disposiciones finales sobre dos asuntos: la pérdida de los derechos de   la oposición y las vigencias y derogaciones a las que da lugar el PLE Estatuto   de la Oposición.    

80.            Según lo anterior, el PLE Estatuto de la   Oposición tiene por objeto reconocer y proteger el derecho de las organizaciones   políticas a adoptar una postura crítica frente al Gobierno. Para ese efecto,   establece, entre otras cosas, el procedimiento para realizar la declaratoria de   oposición, los derechos que se le reconocen a las organizaciones en oposición y   herramientas de protección a la oposición política. Teniendo en cuenta lo   anterior, para la Corte es claro que el trámite que debió surtir esta iniciativa   legislativa es el propio de las leyes estatutarias, pues la Constitución   establece una reserva de ley estatutaria sobre estos asuntos, tal como lo   dispone el artículo 112 de la Carta.    

81.            En este sentido, en el artículo 152 de la   Constitución, en el que se enlistan todos los asuntos que deben ser tramitados a   través del procedimiento propio de las leyes estatutarias, se incluye al   estatuto de la oposición. Sostiene en este sentido el literal (c) de la   mencionada norma que deberán tramitarse mediante el procedimiento de las leyes   estatutarias las iniciativas legislativas sobre “[o]rganización y régimen de   los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y   funciones electorales” (Negrillas fuera de texto original).    

82.            Aunque el artículo 152 de la Constitución no   define qué debe entenderse por “estatuto de la oposición”, el artículo 112 de la   Constitución[36] se refiere a este asunto con mayor detalle, lo cual permite   clarificar los asuntos propios de la oposición política que deben ser tramitados   mediante ley estatutaria. Al respecto, el mencionado artículo 112 se refiere a   los siguientes asuntos: (i) la posibilidad que tienen las organizaciones   políticas de adoptar una postura crítica frente al Gobierno; (ii) los derechos   que se les reconocen a las organizaciones políticas para ejercer la mencionada   posibilidad, los cuales son definidos de la siguiente forma: “el acceso a la   información y a la documentación oficial, con las restricciones constitucionales   y legales; el uso de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos   que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la representación   obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la réplica   en los mismos medios de comunicación”; (iii) el derecho de las   organizaciones políticas minoritarias a participar en las mesas directivas de   los cuerpos colegiados; (iv) el deber de tramitar una regulación integral   de la oposición política mediante ley estatutaria; y (v) la posibilidad de que   los candidatos que ocupen el segundo lugar en las elecciones a Presidente y   Vicepresidente de la República, a Gobernador de Departamento, a Alcalde   Distrital y a Alcalde Municipal a tener una curul en la corporación pública de   elección popular en el Senado de la República, la Cámara de Representantes, la   Asamblea Departamental, el Concejo Distrital y el Consejo Municipal,   respectivamente.    

83.            Se observa entonces que, por expreso   reconocimiento del artículo 112 de la Constitución, la reserva de ley   estatutaria en materia del estatuto de la oposición abarca los aspectos   relacionados con la posibilidad que tienen las organizaciones políticas de   adoptar una postura crítica frente al Gobierno y con los distintos derechos que   les corresponden a las organizaciones que así decidan hacerlo. Pero, además,   considera la Corte que debe extenderse también a aspectos estrechamente   relacionados con estos dos asuntos, como por ejemplo los mecanismos de   protección del ejercicio de la oposición política, pues estos tienen en últimas   la finalidad de garantizar la posibilidad de las organizaciones políticas de   adoptar de manera efectiva una postura crítica frente al Gobierno. Lo anterior,   da plena aplicación al mandato de integralidad en la regulación   estatutaria del estatuto de oposición, a la que hace referencia el artículo 112   de la Constitución.    

84.            Por las razones antes expuestas, se advierte   entonces que existe reserva de ley estatutaria sobre los asuntos regulados en   los capítulos I, II, IV y V del PLE Estatuto de la Oposición (ver supra,   numeral 79). También   considera la Corte que existe reserva de ley estatutaria respecto de la   declaratoria de independencia frente al Gobierno y los derechos que de ello se   desprenden, asunto del que se ocupan distintos artículos del PLE Estatuto de la   Oposición, entre ellos los consignados en el Capítulo III. Ello se debe a que,   en últimas, el artículo 112 de la Constitución se refiere a organizaciones   políticas que decidan ejercer una función crítica frente al Gobierno, lo cual es   incompatible con pertenecer al Gobierno, pero puede manifestarse de distinta   forma, como serían la declaración de oposición política o la de mantenerse   independiente del Gobierno. Por lo anterior, considera la Corte que al PLE   Estatuto de la Oposición le correspondía el trámite fijado en el artículo 153 de   la Constitución, relacionado con el procedimiento propio de las leyes   estatutarias.    

85.            Asuntos sujetos a reserva de ley orgánica en   el PLE Estatuto de la Oposición Política: La Corte   constata que existen determinadas normas del PLE Estatuto de la Oposición que   merecen un análisis específico frente a la posibilidad de que pueda existir   respecto de ellos reserva de ley orgánica, en virtud de lo establecido en el   artículo 151 de la Constitución. Así, advierte la Corte que el Netherlands Institute for Multiparty Democracy expuso este argumento su intervención frente a los incisos 1 y 2 del   artículo 22 del PLE Estatuto de la Oposición (ver supra, numeral   64). Igualmente, advierte la Corte que un análisis   similar es relevante con relación a los artículos 18 y 19 del PLE Estatuto de la   Oposición, por relacionarse con asuntos propios del reglamento del Congreso. A   su vez, el artículo 12 y 13 literal (f) del PLE Estatuto de la Oposición,   relacionado con financiación adicional para los partidos en oposición, y el   costo de los espacios otorgados en medios de comunicación, respectivamente, en   la medida en que hace referencia a aspectos presupuestales puede guardar   relación con la ley orgánica del presupuesto.    

86.            Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte   considera que las normas antes mencionadas no tienen reserva de ley orgánica,   por las razones que a continuación se exponen.    

87.            Según el artículo 151 de la Constitución, el   Congreso expedirá las leyes orgánicas “a las cuales estará sujeto el   ejercicio de la actividad legislativa”. Este mismo artículo establece que   las materias sometidas a ley orgánica son las siguientes: (i) los reglamentos   del Congreso y de cada una de las Cámaras; (ii) las normas sobre preparación,   aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y de apropiaciones; (iii) las   normas del plan general de desarrollo; y (iv) las normas relativas a la   asignación de competencias normativas a las entidades territoriales[37].    

88.            De manera general, según lo ha dicho la   jurisprudencia, existe una vulneración de la reserva de ley orgánica cuando “[e]l   Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la   Constitución ha reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre   leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación   de materias diversas. La violación de la reserva de   ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de   competencia, puesto que el Congreso no puede  tramitar y aprobar por medio   del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la   Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley   orgánica”[38].    

89.            Como se mencionó, los artículos 12, 13 (literal   (e)), 18, 19 y 22 del PLE Estatuto de la Oposición guardan alguna relación con   aspectos propios de ley orgánica, particularmente por regular asuntos que   podrían ser propios del Reglamento del Congreso, de la Ley Orgánica del   Presupuesto, o de la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo. A   continuación, se procederá a hacer una referencia expresa a cada una de las   normas mencionadas.    

90.            Respecto del Reglamento del Congreso, la Corte ha   sostenido que ella no se circunscribe a regular los trámites propios de   aprobación de leyes, sino que resulta aplicable a todo tipo de funciones propias   del Congreso, razón por la cual ha afirmado que[39]:    

“[n]ecesariamente debe tomar en consideración el conjunto de funciones que   cumple el Congreso y cuyo ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y   procedimientos uniformes que son precisamente los que se contienen en aquéllas”.   Ha subrayado la Corporación que la actividad del poder legislativo abarca   distintas funciones, entre las que se encuentran la: (i) constituyente; (ii)   legislativa en sentido estricto; (iii) de control político; (iv) judicial; (v)   electoral; (vi) administrativa; (vii) de control público; (viii) de protocolo.   Ha resaltado la Corporación la importancia que reviste “la regulación de los   aspectos mencionados –por lo demás mínimos e indispensables–” del mismo modo que   la necesidad de trazar una concordancia entre la forma como se regulan dichas   funciones y las reglas adoptadas en el Reglamento”.    

91.            Por su parte, respecto de la Ley Orgánica del   Plan Nacional de Desarrollo, la Constitución define con precisión los asuntos de   los que debe ocuparse. Dice en este sentido el artículo 342 Superior lo   siguiente:    

“La correspondiente ley orgánica   reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración,   aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos   apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos   oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo   Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los   procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana   en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones   correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución”.    

92.            Finalmente, respecto de la Ley Orgánica del   Presupuesto, el artículo 352 de la Constitución regula el contenido que esta   debe tener[40]. Señala que dicha ley:    

“[r]egulará lo correspondiente a la   programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la   Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de   cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de   Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades   estatales para contratar”.    

93.            Con relación al artículo 12 del PLE Estatuto de   la Oposición[41], y a lo dispuesto en el literal (e) del artículo 13, considera la   Corte que dicha disposición no regula ninguna de las materias sometidas a   reserva de ley orgánica. En efecto, los elementos normativos que estructuran el   artículo 12 y el artículo 13(e) del PLEEO evidencian que el Congreso, al   desarrollar el derecho a la financiación adicional y al pago de los costos de   los espacios en los medios de comunicación social para el ejercicio de la   oposición, no establece reglas sobre preparación, aprobación y ejecución del   presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, a las que está sujeto el ejercicio   de la actividad legislativa. Tampoco introduce modificaciones al Estatuto   Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), en la medida que no se ocupa de   regular el proceso presupuestal, ni se encarga de definir la manera como se   programa, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto. Así, puede afirmarse que   el artículo 12 y el artículo 13(e) no predeterminan la expedición de otras   leyes, puesto que su contenido normativo se limita a autorizar o habilitar al   Gobierno nacional para que, por ejemplo, en el caso del artículo 12 del PLEEO   este pueda proceder a apropiar la partida adicional para la financiación del   ejercicio de la oposición, misma que de conformidad con lo dispuesto en el   parágrafo 2º del mencionado artículo, deberá efectuarse por las autoridades   competentes a partir del veinte (20) de julio de 2018 (parágrafo 2º).    

94.            Al respecto, la jurisprudencia constitucional de   la Corte[42] ha sostenido que: “[l]as   leyes de presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un   proceso de formación particular. A diferencia de lo que sucede en los Estados   Unidos, donde las leyes de presupuesto son utilizadas para regular múltiples   materias que de una u otra manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual   han sido llamadas en ocasiones leyes ómnibus, en Colombia las leyes de   presupuesto no pueden contener normas de carácter estatutario así estas tengan   alguna incidencia fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de   presupuesto es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos   fijados por la Constitución para la expedición de la ley anual – o los que   imponen las necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o adición   del presupuesto -, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente   cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes   estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en   leyes de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los mecanismos   más importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la   Constitución”[43].    

95.            Dicha decisión de la Corte refleja el principio   de legalidad en el derecho presupuestal, según el cual se define el desarrollo   del ciclo presupuestal, en lo que corresponde a la programación, aprobación,   modificación y ejecución del presupuesto de la Nación, mismo que se encuentra   establecido en los artículos 151 y 352 Superior. En este sentido, el Estatuto   Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) discrimina los gastos en tres   grandes rubros, a saber, gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos   de inversión, lo anterior en desarrollo del principio presupuestal de la   especialización. El legislador en este marco busca que las apropiaciones   presupuestales se autoricen para entidades específicas y para gastos   determinados, dando aplicación al mandato constitucional previsto en el artículo   345 de la Carta, según el cual no podrá hacerse ningún gasto público que no haya   sido decretado por el Congreso, las asambleas departamentales, o por los   concejos distritales o municipales. Lo anterior, no puede entenderse en el   sentido de que el Congreso debe ejercer en todos los casos el decreto del gasto   con una indicación de la suma respectiva (tal como sucede en lo dispuesto en el   artículo 12 del PLEEO), ya que, en otros casos el Congreso crea un servicio, o   un derecho a una entidad, en términos tales que de la naturaleza de su mandato   se desprende la necesidad de realizar gastos para cumplir su voluntad (como es   el caso del artículo 13(e) del PLEEO). Con base en lo anterior, es dado concluir   que el Congreso es titular del poder de crear gastos, y de autorizar mediante la   ley de presupuesto, la realización de esos gastos por una cuantía determinada en   un periodo prestablecido.    

96.            Así, el Congreso de la República en relación con   el gasto público, en una primera instancia, decreta el gasto, y en una segunda   instancia, diferente jurídica y cronológicamente de la anterior, aprueba el   presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, y como quedó expuesto no puede   hacerse erogación con cargo al Presupuesto General de la Nación (Art. 345 de la   Carta) que no se halle incluido en el presupuesto de gastos. Sobre el   particular, es importante mencionar que, al Gobierno nacional le corresponde   formular el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, lo cual supone la   potestad del Gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que   considere debe ser aprobado por el Congreso (Art. 346 Superior). Esto implica   que el Congreso puede decretar el gasto, pero que ello no implica la obligación   –sino la facultad, o la opción- del Gobierno para incluir dicho gasto en las   leyes de presupuesto[44]. Por lo demás, es claro   que no puede haber gasto sin una ley previa que lo cree, ya que dicha ley   constituye el título que habilite al Estado, y a la autoridad en particular de   que se trate, para realizar el gasto.    

97.            Por lo tanto, lejos de invadir las competencias   del legislador orgánico, la norma hace las veces de título que constituye el   gasto público y, por consiguiente, autoriza o habilita al Gobierno para que   incluya en el presupuesto correspondiente a la próxima vigencia fiscal la   partida para asegurar la financiación de las organizaciones declaradas en   oposición[45]. Por una parte, los   artículos bajo estudio mantienen la reserva para el ejecutivo de la iniciativa   legislativa en materia de gasto público, lo cual garantiza el orden y la   coherencia en el proceso presupuestal (art. 351 Superior) Por otra parte, el   legislador actuando en el marco de sus competencias, cumple con el principio de   legalidad del gasto[46], en virtud del cual todo   gasto que aparezca en el presupuesto (Art. 345 de la Carta) debe haber sido   decretado por una ley preexistente (Art. 346 de la Constitución), sin que como   quedo expuesto anteriormente, puedan ser consideradas las disposiciones del   PLEEO como obligatorias para el Gobierno Nacional, sino por el contrario las   mismas son facultativas o discrecionales para este.    

98.            En adición a lo anterior, la Corte encuentra que   el contenido del artículo 12 del proyecto de ley se armoniza con el precedente   constitucional, según el cual la financiación del funcionamiento, así como de   las campañas electorales, de los partidos y movimientos políticos, es una   materia que debe ser regulada mediante ley estatutaria[47].   Aunque el literal (c) del artículo 152 de la Carta no consagra expresamente la   financiación de los partidos y movimientos políticos, la Corte ha determinado   que este es un aspecto central para el funcionamiento de tales organizaciones,   razón por la cual está comprendida dentro de las materias objeto de regulación   estatutaria. Frente al tema de la financiación de las organizaciones políticas   en oposición, estima la Corte que su regulación no puede ser diferente a la   estatutaria, pues, a la importancia que reviste la asignación de recursos   públicos para el ejercicio de derechos políticos, se suma el mandato   constitucional que impone al legislador el deber de reglamentar integralmente el   régimen de la oposición política mediante ley estatutaria (artículos 112 y 152   literal (c) de la Constitución).    

99.            Con base en los argumentos expuestos en   precedencia, concluye la Corte que el artículo 12 y el artículo 13(e) del PLEEO   no vulneran de forma alguna la reserva de ley orgánica prevista en los artículos   151 y 352 de la Carta.    

100.      Con relación al artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición[48],   que reconoce el derecho de las organizaciones políticas en oposición a   participar en las mesas directivas de las plenarias de las corporaciones   públicas en las que tengan representación, la Corte observa que el propio   artículo 112 de la Constitución establece que “[l]os partidos y movimientos   minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas   directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos”.   Como se expuso antes (ver supra, numeral 82), el artículo 112 de la Constitución   permite entender el alcance del literal (c) del artículo 152 de esa misma norma,   por lo que se entiende que el asunto regulado en el artículo 18 del PLE Estatuto   de la Oposición podía ser regulado mediante ley estatutaria.    

101.      Debe precisarse que la participación de los partidos minoritarios en   las mesas directivas de las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara   de Representantes hasta el momento ha estado regulado mediante la Ley 5ª de 1992   (en su artículo 40). Podría pensarse entonces que el artículo 18 del PLE   Estatuto de la Oposición, en caso de ser sancionado, derogaría el artículo 40 de   la Ley 5ª de 1992, con el argumento de que, en efecto, el artículo 18 del PLE   Estatuto de la Oposición regula la participación de los partidos y movimientos   de oposición en las mesas directivas de las plenarias del Senado de la República   y de la Cámara de Representantes, pues los “partidos minoritarios” a los   que se refiere el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 son las mismas organizaciones   políticas declaradas en oposición a los que se refiere el artículo 18 del PLE   Estatuto de la Oposición.    

102.      Con todo, si bien es cierto que las expresiones antes mencionadas son   equivalentes, pues así lo sugiere el propio artículo 112 de la Constitución, la   Corte no comparte la interpretación del párrafo anterior acerca de la   derogatoria del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, pues considera que es posible   interpretarlo de forma armónica con el artículo 18 del PLE Estatuto de la   Oposición, sin que se vulnere reserva de ley alguna. En efecto, debe advertirse   que el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición establece de forma general   el derecho a participar en mesas directivas en todas las corporaciones públicas,   mientras que el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 regula de manera especial el   alcance de ese derecho al interior del Congreso de la República. Así, dado que   la primera de esas normas tiene contenido general, es correcto asignarle   carácter estatutario, mientras que la segunda, por estar relacionada con su   aplicación específica al Congreso de la República, tiene cercana relación con el   reglamento de dicha corporación pública, el cual, como se sabe, es de carácter   orgánico en virtud del artículo 151 de la Constitución.    

103.      Con relación al artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición[49],   relacionado con el derecho de los voceros de las organizaciones en oposición a   determinar el orden del día de la sesión plenaria y de las comisiones   permanentes del Congreso de la República y de las demás corporaciones públicas,   podría pensarse que, en la medida que afecta asuntos del Reglamento del   Congreso, debía ser objeto de ley orgánica. De hecho, en respaldo de esta tesis,   podría mencionarse que el artículo 80 de la Ley 5ª de 1992 en efecto se refiere   a la elaboración de los órdenes del día de las Plenarias y de las Comisiones   Permanentes.    

104.      Con todo, considera la Corte que el anterior argumento no resulta   procedente, por razones similares a las expuestas en relación con el artículo 18   del PLE Estatuto de la Oposición. En efecto, se advierte que el artículo 19 del   PLE Estatuto de la Oposición establece un derecho de manera general de todas las   organizaciones políticas declaradas en oposición. Tratándose del alcance de ese   derecho en el Congreso de la República, puede advertirse que el mencionado   artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición no deroga el artículo 80 de la Ley   5ª de 1992, sino que introduce una excepción en desarrollo del derecho   fundamental a la oposición política.    

105.      Finalmente, el artículo 22 del PLE Estatuto de la Oposición[50]  se refiere a un mecanismo de transparencia y rendición de cuentas de los planes   plurianuales de inversiones de los Planes de Desarrollo del nivel nacional,   departamental y municipal. Como se mencionó previamente (ver supra,   numeral 91), la Constitución   establece en su artículo 342 los contenidos de la ley orgánica del Plan Nacional   de Desarrollo, dentro de los que se incluye “los procedimientos conforme a   los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los   planes de desarrollo”. En este sentido, teniendo en cuenta que el inciso 2   del artículo 22 del PLE Estatuto de la Oposición establece la realización de “audiencias   públicas para que la ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el   marco de los planes plurianuales y puedan presentar propuestas de priorización   de las respectivas inversiones”, concluye la Corte que esta disposición   tiene naturaleza orgánica. Con todo, precisa la Corte que ello no afecta su   constitucionalidad, por las razones que pasan a exponerse[51].    

106.       Conviene recordar que una misma ley puede tener naturaleza   mixta, en el sentido de que la Constitución establezca procedimientos distintos   de aprobación a distintos contenidos que aparecen allí establecidos, sin que   ello implique que tenga que ser tramitado a través de proyectos de ley   separados. Por el contrario, es posible que pueda tramitarse en un solo   proyecto, caso en el cual deberá elegirse el procedimiento legislativo más   gravoso que resulte aplicable según las disposiciones constitucionales. En   este sentido, si un mismo proyecto de ley regula asuntos propios de una ley   estatutaria y otros de una ley orgánica, para que este sea constitucional es   necesario que siga el procedimiento propio de las leyes estatutarias.    

107.       Así lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, la   cual ha afirmado que “dado que la Constitución no prohíbe que en un proyecto   de ley estatutaria se contengan disposiciones de naturaleza diferente como las   ordinarias, ello no lo hace per se inconstitucional siempre que se hubiere   tramitado por el procedimiento que resulta más exigente y guarde una   conexidad temática razonable”[52]. La propia Corte ha extendido este   razonamiento a aquellos casos en donde una Ley estatutaria incorpora contenidos   de naturaleza orgánica. En desarrollo de lo anterior, mediante la sentencia   C-540 de 2012, dijo lo siguiente:    

“La Corte considera que al proyecto de ley podía introducirse   disposiciones ordinarias y orgánicas, sin que ello lo hiciera inconstitucional.   Según se ha explicado en una ley estatutaria puede introducirse un asunto propio   de una ley ordinaria atendiendo que el trámite de ésta resulta menos riguroso   que el exigido para la aprobación de una ley estatutaria, como es la importancia   de la materia (regulación de derechos y deberes fundamentales y los   procedimientos y recursos para su protección), el procedimiento establecido para   su aprobación (exige la mayoría absoluta de los   miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura),   además de la revisión previa por la Corte Constitucional (arts. 152 y 153   superiores). Premisa decisoria igualmente extensible a las normas orgánicas  en la medida en que si bien éstas revisten algunas particularidades especiales   no conciernen a los derechos fundamentales, tampoco exigen la aprobación en una   sola legislatura y se sujetan a un control de constitucionalidad rogado, todo lo   cual permite sostener que resulta menos gravosa la aprobación de las leyes   orgánicas”[53].    

108.                    Lo anterior ha llevado a la Corte a concluir que   en aquellas ocasiones en que el legislador estatutario pretenda establecer una   regulación integral, estructural y completa sobre alguna de las materias   referidas en el artículo 152 de la Constitución, nada se opone a que “pueda   confluir en un proyecto de ley estatutaria otras regulaciones como las   ordinarias y orgánicas, siempre y cuando mantengan una conexión material   razonable,  [debiendo el pronunciamiento de la Corte] abarcar [no sólo las normas   estatutarias, sino también] las disposiciones de naturaleza ordinaria y   orgánica”[54].    

109.                    La Corte considera que el inciso 2 del artículo   22 del PLE Estatuto de la Oposición se ajusta a los criterios anteriores, pues,   por un lado, hace parte de una regulación integral, como lo es el ejercicio del   derecho de la oposición de las agrupaciones políticas, y por otro lado, guarda   una conexión material razonable con el asunto allí abordado, pues los   instrumentos de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana   cumplen una finalidad instrumental para el adecuado ejercicio de una posición   crítica frente al Gobierno. Por ello, considera la Corte que la naturaleza   orgánica de dicha norma no resulta constitucionalmente reprochable, pese a la   naturaleza estatutaria del proyecto de ley del que hace parte. Así mismo, la   Corte manifiesta que bajo la integralidad requerida en el artículo 112 de la   Constitución, se encuentran cobijados los artículos 18 y 19 del PLEEO.    

110.       Por todo lo expuesto, el trámite que debió haber   surtido el PLE Estatuto de la Oposición está compuesto por las reglas especiales   propias de las leyes estatutarias y del Procedimiento Legislativo Especial   (artículo 153 de la Constitución y artículo 1 del AL 01/16, respectivamente) y,   en lo no regulado por ellas, por las reglas generales aplicables para cualquier   iniciativa legislativa (artículos 157 a 169 de la Constitución) y en lo   dispuesto en la Ley 5ª de 1992. A continuación, se identifican estas reglas y se   explica si fueron cumplidas en el asunto bajo revisión. En el recuento de las   reglas procedimentales aplicables se incluirán las relacionadas al proceso de   conciliación, teniendo en cuenta que en el trámite del PLE surgieron   discrepancias entre los textos aprobados en el Senado de la República y la   Cámara de Representantes.    

b.             Análisis de la observancia de las reglas   aplicables al procedimiento de aprobación del PLE Estatuto de la Oposición    

111.       A continuación, la Corte analizará el trámite del PLE Estatuto de la   Oposición, con el fin de verificar si cumplió las reglas a las que debía   ajustarse. Para ello, enunciará primero la regla jurídica que se analiza y su   fundamento normativo, para luego contrastarla con el trámite del proyecto de ley   que se estudia. En algunos casos, por la similitud de las cuestiones analizadas,   la Corte analizará el cumplimiento de distintos criterios en una misma sección.    

i.               Reglas relacionadas con la presentación y publicación del PLE   Estatuto de la Oposición    

112.      Iniciativa exclusiva del Gobierno nacional para presentar los   proyectos que se tramiten mediante el Procedimiento Especial para la Paz   (artículo 1 literal (a) del AL 01/16): El PLE   Estatuto de la Oposición fue presentado el primero (1º) de febrero de 2017 en la   Secretaría General del Senado de la República. La iniciativa fue radicada por el   entonces Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo Bustos[55].   Por lo tanto, considera la Corte que se encuentra verificado este requisito[56].    

113.      Correspondencia entre el título del proyecto y su contenido, y uso de   la siguiente fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento   Legislativo Especial para la Paz, DECRETA” (artículo 1 literal (c) del AL   01/16): El título del proyecto de ley que se revisa   es el siguiente: “Por medio de la cual se adoptan el Estatuto de la Oposición   Política y algunos derechos de las organizaciones políticas independientes”.   Teniendo en cuenta las disposiciones que componen el PLE Estatuto de la   Oposición, descrito con detalle antes (ver supra, numeral  79), considera la Corte que el   título del proyecto describe adecuadamente su contenido.    

114.      Por otro lado, advierte la Corte que en el texto final aprobado del   PLE Estatuto de la Oposición el articulado está precedido de la fórmula antes   mencionada[57]. Por lo anterior, se   concluye los requisitos analizados se satisficieron de manera adecuada.    

115.      Publicación del   proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en primer debate en   sesiones conjuntas (artículo 157.1 de la Constitución): La iniciativa fue   publicada en la Gaceta del Congreso No. 32 del primero (1º) de febrero de 2017,   mientras que el trámite del PLE Estatuto de la Oposición inició con la audiencia   pública realizada en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes, que   tuvo lugar el día quince (15) de febrero de 2017[58]. Así, es claro   que el presente requisito también se verificó.    

ii.             Reglas relacionadas con la realización de los   distintos debates del PLE Estatuto de la Oposición    

116.      El primer debate debe surtirse en las Comisiones Constitucionales   Permanentes correspondientes y el segundo debate en la plenaria de cada cámara   (artículo 1 literal (d) del AL 01/16): El primer   debate del PLE Estatuto de la Oposición se dio en Comisiones Primeras   Constitucionales Permanentes, por lo que se rindió el mismo informe de ponencia   para el Senado de la República[59] y la Cámara de   Representantes[60] y fue aprobado por ambas   células legislativas en la misma sesión[61].   Posteriormente, el trámite siguió su curso en las plenarias de cada cámara,   siendo aprobado en la Plenaria del Senado de la República en sesión del   veintinueve (29) de marzo de 2017[62] y por la de la Cámara de   Representantes en sesión del veintiocho (28) y veintinueve (29) de marzo y tres   (3) de abril de 2017[63].    

117.       Reglas en materia de publicación de ponencias,   anuncios para votación, mayorías, trámite preferente y comisión de conciliación:   Para claridad de la exposición, la Corte agrupará en este acápite distintas   reglas aplicables a cada uno de los debates que surtió el PLE Estatuto de la   Oposición. Particularmente, la Corte estudiará las siguientes: que la publicación de las ponencias se realice antes de cada debate en   comisión y plenarias (artículo 160 inciso 4 de la C.P.); que el anuncio de la votación del proyecto se haya hecho en sesión   distinta a aquella en la que se efectuó la respectiva votación (artículo 160   inciso 5 de la CP); que se le dé al proyecto trámite preferente, por lo que debe   tener prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto (artículo 1   literal (b) del AL 01/16); que sea aprobado, por mayoría absoluta, en cada   uno de los debates que conforman el trámite (artículos 153 y 157 numerales 2 y 3   de la Constitución, y artículo 1 literal (e) del AL 01/16); y que, en caso de   discrepancias en los textos aprobados en ambas cámaras, que se conforme una   comisión de conciliación (artículo 161 de la Constitución).    

118.       Debate en Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes: Según se señala en   la Gaceta 104 del veintiocho (28) de febrero de 2017, para el primer debate en   Comisiones Constitucionales Primeras conjuntas “[f]ueron designados como   ponentes el honorable Representante Humphrey Roa Sarmiento y el honorable   Senador Roy Barreras Montealegre”. El informe de ponencia para primer debate   fue publicado en la misma gaceta. Por su parte, la fecha de inicio del debate en   sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Primeras fue el siete (7)   de marzo de 2017[64].   Es claro entonces que la publicación de la ponencia se hizo en cumplimiento del   artículo 160 inciso 4 de la C.P.    

119.       El anuncio para discusión y votación en primer   debate en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes tuvo lugar en la   sesión del 1 de marzo de 2017, de la siguiente forma:    

“ANUNCIO DE PROYECTOS PARA PRIMER DEBATE:    

Atendiendo instrucciones de la Presidencia   por Secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se someterá a   discusión y votación en la próxima Sesión Conjunta de las Comisiones Primeras   del Honorable Senado y Honorable Cámara de representante (sic).    

Proyecto de Ley Estatutaria número 03 de   2017 Senado, 06 de 2017 Cámara, por medio de la cual se adopta el Estatuto de la   Oposición Política y algunos derechos a las agrupaciones políticas   independientes.    

Agotando el Orden del Día y siendo las 10:22   a. m. la Presidencia levanta la sesión y convoca a Sesión Conjunta para el día   martes 7 de marzo de 2017 a partir de las 9:00 a. m., en el Recinto del Senado –   Capitolio Nacional” [65].    

120.      La discusión y votación en primer debate del PLE Estatuto de la   Oposición por parte de las Comisiones Primeras   Constitucionales Permanentes se llevó a cabo   efectivamente en la sesión para la cual se había anunciado, es decir la sesión   realizada el siete (7) de marzo de 2017[66]. Así, es claro   que el anuncio se realizó en una sesión distinta de aquella en la que se produjo   la votación, y permitía determinar plenamente la fecha en que ello ocurriría.    

121.      En la sesión en la que se discutió y votó el proyecto en comisiones   conjuntas, la del siete (7) de marzo de 2017, se le dio trámite preferente al   PLE Estatuto de la Oposición, según consta en la Gaceta 171 de la misma fecha.   De esta forma, se dio cumplimiento al requisito previsto en el artículo 1 literal (b) del AL 01/16.    

122.      La votación del PLE   Estatuto de la Oposición en primer debate en Comisiones Primeras   Constitucionales se llevó a cabo en la sesión del siete (7) de marzo de 2017.   Luego de verificar el quórum en ambas comisiones, se sometió a consideración de   ambas comisiones la proposición con la que terminaba el informe de ponencia. En   la Comisión Primera del Senado de la República se obtuvo el siguiente resultado:   doce (12) votos por el sí, cuatro (4) votos por el no[67]. Por su parte,   la votación en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue la   siguiente: veintitrés (23) votos por el sí y tres (3) votos por el no.    

123.      Con posterioridad a   esta votación, se abrió el articulado para discusión, luego de lo cual se   preguntó a los congresistas lo siguiente: “¿Quieren los Senadores y   Representantes presentes que el Proyecto de ley aprobado sea ley de la   República?”[68].   Trece (13) senadores votaron afirmativamente esta consulta, mientras que tres   (3) lo hicieron de manera negativa[69].   Por su parte, veinticinco (25) representantes votaron afirmativamente, mientras   que tres (3) lo hicieron de forma negativa[70].   Se observa así que en ambas células legislativas se logró la mayoría absoluta   requerida.    

124.      Finalmente, en esa misma sesión fueron designados como ponentes el   Representante a la Cámara Humphrey Roa Sarmiento y el Senador Roy Leonardo   Barreras Montealegre[71].    

125.      Segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes: La ponencia para   segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicada el   veintiuno (21) de marzo de 2017[72],   y el debate en esa corporación inició el veintidós (22) de marzo de 2017[73]. De esta forma,   se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 160 inciso 4 de la Carta   Política. De manera adicional, el contenido del informe de ponencia para segundo   debate dio cuenta del texto del proyecto de ley, de su exposición de motivos, de   las proposiciones presentadas y de aquellas que fueron avaladas por el Gobierno,   razón por la cual fue cumplido el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992[74].    

126.      El debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar   los días veintidós (22), veintiocho (28) y veintinueve (29) de marzo y tres (3)   de abril, todos de 2017. En las sesiones del veintinueve (29) de marzo y del   tres (3) de abril de 2017, el PLE Estatuto de la Oposición tuvo prelación en el   orden del día[75]. En las dos restantes, el primer punto del orden fue la consideración del informe de   conciliación del Proyecto de Acto Legislativo número 002 de 2016 Cámara,   acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara–02 de   2017 Senado. Este proyecto de acto legislativo también fue tramitado con base en   el Procedimiento Legislativo Especial, establecido en el AL 01/16, por lo que   también contaba con prelación en el orden del día. Con base en lo anterior,   concluye la Corte que el requisito analizado fue verificado durante el trámite   legislativo.    

127.      El anuncio para la discusión en segundo debate en la Plenaria de la   Cámara de Representantes se hizo por primera vez en la sesión del veintiuno (21)   de marzo de 2017, de la siguiente forma:    

“Se anuncian los siguientes proyectos   para la sesión plenaria del día miércoles 22 de marzo a la una de la tarde o   para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o Actos   Legislativos.    

[…]    

Segundo. Proyecto para segundo debate   Procedimiento Legislativo Especial para la paz.    

Proyecto de Ley Estatutaria número 006   del 2017 Cámara, 003 del 2017 Senado”.    

128.      La discusión del PLE Estatuto de la Oposición lugar los días   veintidós (22), veintiocho (28) y veintinueve (29) de marzo y tres (3) de abril,   todos de 2017, en la sesión del veintiocho (28) de marzo de 2017[76],   luego de distintas intervenciones de varios representantes a la Cámara, se   sometió a votación la proposición con la que terminaba el informe de ponencia,   con el siguiente resultado: “[p]or el Sí 93 votos electrónicos y 6 votos   manuales para un total por el Sí de 99 votos, por el No 13 votos electrónicos   ninguno manual para un total por el No de 13 votos”.    

129.      El anuncio para votación en segundo debate en la Plenaria de la   Cámara de Representantes del PLE Estatuto de la Oposición se realizó en la   sesión del veintinueve (29) de marzo de 2017, de la siguiente forma:    

“Anuncio de proyectos para la sesión   plenaria del día lunes 3 de abril, o para la siguiente sesión plenaria en la   cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.    

Primero Proyectos para Segundo Debate.    

(Procedimiento Legislativo Especial para   la Paz).    

1. Proyecto de Ley Estatutaria número   006 de 2017 Cámara, 003 de 2017 Senado. […]”.    

130.      La fecha en la que se sometió a votación el PLE Estatuto de la   Oposición en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue efectivamente el   tres (3) de abril de 2017[77]. Así, es claro que el   anuncio para la votación se hizo en una sesión distinta de aquella en la que   efectivamente se llevó a cabo.    

131.      En la mencionada sesión del tres (3) de abril de 2017, luego de   verificar el quórum deliberatorio, se sometió el PLE Estatuto de la Oposición a   votación en bloque, incluyendo las proposiciones avaladas por el Gobierno   nacional, obteniéndose los siguientes resultados: por el SÍ: 115 votos; por el   NO: 10 votos[78], configurándose de esta   forma la mayoría absoluta requerida para la aprobación del PLE Estatuto de la   Oposición.    

132.      Segundo debate en la Plenaria del Senado de la República: La ponencia para   segundo debate en la Plenaria del Senado de la República fue publicada el   veintidós (22) de marzo de 2017[79],   mientras que el debate inició en esa corporación el veintinueve (29) de marzo de   2017[80].   En este sentido, es claro que en esta instancia se acató lo previsto en el   artículo 160 inciso 4 de la Constitución Política. A su   vez, el contenido del informe de ponencia para segundo debate dio cuenta del   texto del proyecto de ley, de su exposición de motivos, de las proposiciones   presentadas y de aquellas que fueron avaladas por el Gobierno, razón por la cual   fue cumplido el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992.    

133.      El PLE Estatuto de la Oposición fue discutido en la Plenaria del   Senado en las sesiones del veintinueve (29) de marzo y del cinco (5) de abril,   ambas de 2017, y discutido y votado en la sesión del cinco (5) de abril. En   estas dos sesiones en mencionado proyecto tuvo prelación en el orden del día,   cumpliendo así con el requisito establecido en el artículo 1 literal (b) del AL   01/16.    

134.      El anuncio del PLE Estatuto de la Oposición se realizó en la sesión   del veintiocho (28) de marzo de 2017, de la siguiente forma:    

“Por instrucciones de la Presidencia y   de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se   anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión […]    

Proyecto de ley que será considerado en   la Sesión Plenaria del honorable Senado de la República siguiente a la del   martes 28 de marzo de 2017, dentro de las sesiones extraordinarias convocadas   mediante Decreto 2052 del 16 de diciembre del 2016.    

Con ponencia para segundo debate dentro   del trámite legislativo especial para la Paz:    

• Proyecto de Ley Estatutaria número 03   de 2017 Senado, 006 de 2017 Cámara, por medio de la cual se Adopta el Estatuto   de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas   independientes”[81].    

135.      La discusión del PLE Estatuto de la Oposición en segundo debate en el   Senado de la República inició en esta corporación el veintinueve (29) de marzo   de 2017. En ella, el ponente de la iniciativa, el senador Roy Leonardo Barreras   Montealegre, explicó el contenido del articulado y las modificaciones   propuestas, luego de lo cual la presidencia del Senado de la República sometió a   consideración la proposición con la que terminaba el informe de ponencia,   obteniendo 54 votos por el sí y ninguno en contra[82].    

136.      Por su parte, para la votación del PLE Estatuto de la Oposición en   segundo debate en el Senado de la República, en la sesión del cuatro (4) de   abril de 2017 se realizó el anuncio de la siguiente forma:    

“Señor Presidente, los anuncios para la   próxima sesión plenaria, de conformidad con la Sentencia C- 930 del 2014 y del   Acto Legislativo número 01 del 2016, son los siguientes:    

Con ponencia para segundo debate dentro del   Plan Legislativo Especial para la Paz:    

• Proyecto de ley Estatutaria número 03 de   2017 Senado, 06 de 2017 Cámara, por medio de la cual se adopta el Estatuto de la   Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas   independientes”[83].    

138.      La votación en segundo debate del PLE Estatuto de la Oposición en el   Senado de la República se realizó en la sesión del cinco (5) de abril de 2017.   Luego de verificado el quórum deliberatorio, se procedió a la votación en bloque   del PLE Estatuto de la Oposición, incluyendo las proposiciones avaladas por el   Gobierno nacional, obteniéndose el siguiente resultado: por el SÍ: 53 votos; por   el NO: 2 votos[86].    

139.       Discusión y votación del informe de   conciliación: Debido a   que el texto fue aprobado con discrepancias en las Plenarias del Senado de la   República y la Cámara de Representantes, fue necesario conformar una comisión de   conciliación y proceder a la votación del informe preparado por esta.    

140.       La existencia de discrepancias entre los textos   aprobados en segundo debate en cada cámara es consecuencia lógica del principio   de identidad flexible (artículo 158 de la Constitución). En ese caso, la   Constitución dispone que deberá conformarse una comisión de conciliación. Según   el artículo 161 de la Carta, esta comisión deberá cumplir las siguientes reglas:   (i) estar conformada por el mismo número de senadores y representantes; (ii)   quienes deben tratar de conciliar los textos, y en caso de que ello no fuere   posible definirán por mayoría; (iii) el informe de conciliación debe ser   publicado por lo menos un día antes de ser sometido a votación y aprobación de   las plenarias; y (iv) en caso de que después de la repetición del segundo debate   persista la diferencia entonces se entenderá negado el proyecto.    

141.      La Corte observa que los textos aprobados en las Plenarias del Senado   de la República y de la Cámara de Representantes presentaron diferencias con   relación a los siguientes artículos: 2, 5, 6, 9, 11, 12, 13, 16, 18, 19, 20, 24,   25, 27, 28, 29, 30 y 31. Por lo anterior, fue necesario que se conformara una   comisión de conciliación, la cual estuvo integrada por los senadores Roy   Barreras Montealegre y Guillermo García Realpe, y por los representantes Silvio   Carrasquilla Torres y Humphrey Roa Sarmiento[87].    

142.      La comisión elaboró un informe, con el propósito de conciliar las   diferencias surgidas en los textos aprobados en las plenarias. En este informe   se acogió el texto aprobado por la Plenaria del Senado de la República con   relación a los artículos 2, 6, 11, 13, 19, 25 y 28, y el texto aprobado en la   Plenaria de la Cámara de Representantes con relación a los artículos 5, 9, 12,   16, 18, 20, 24, 27 y 29. En ningún caso fue necesario crear un nuevo texto   distinto a los aprobados en Plenaria de ambas cámaras para resolver las   diferencias.    

143.      El anuncio para votación del informe de conciliación del PLE Estatuto   de la Oposición en la Cámara de Representantes se realizó en la sesión del   veinticinco (25) de abril de 2017, de la siguiente forma:    

“Anuncio de proyectos para la sesión   plenaria del día 26 de abril a las 9 de la mañana o para la siguiente sesión   plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.    

1. Informe de conciliación, procedimiento   legislativo especial para la paz.    

1. Proyecto de ley Estatutaria número 006 de   2017 Cámara, 03 de 2017 Senado”[88].    

144.      El informe que contenía el texto conciliado fue publicado el   veinticinco (25) de abril de 2017[89], el cual fue aprobado por   las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el   veintiséis (26) de abril de 2017[90].    

145.      Así mismo, también encuentra la Corte que la publicación del informe   de conciliación se hizo con un día de anterioridad a la fecha en la que se   realizó la votación. La fecha en la que fue votado el informe de conciliación en   la Plenaria de la Cámara de Representantes fue el veintiséis (26) de abril de   2017[91]. Por lo anterior, es   claro que el anuncio para votación se hizo en un día distinto a la fecha en la   que esta tuvo finalmente lugar.    

146.      Por su parte, el anuncio para votación del informe de conciliación   del PLE Estatuto de la Oposición en la Plenaria del Senado de la República se   realizó en la sesión del veinticinco (25) de abril de 2017, de la siguiente   manera:    

“anuncio de proyectos de ley y de acto   legislativo para ser considerados y votados en la siguiente Sesión Plenaria a la   del día martes 25 de abril de 2017.    

Con el procedimiento especial   legislativo para la paz Con Informe de Conciliación    

• Proyecto de Ley Estatutaria número 03   de 2017 Senado, 006 de 2017 Cámara, por medio de la cual se adopta el Estatuto   de la Oposición Política y algunos derechos a las políticas independientes –   Procedimiento Legislativo Especial para la Paz”.    

147.      El informe de conciliación fue votado por el Senado de la República   el 26 de abril de 2017[92]. En consecuencia, se dio   cumplimiento al requisito de publicación del informe de conciliación con por lo   menos un día de anticipación a su votación e igualmente se realizó el anuncio   con anterioridad a la sesión en la que se realizó la votación del informe de   conciliación.    

148.      Finalmente se aprecia que el informe de conciliación fue aprobado en   ambas cámaras por mayoría absoluta. Así, en la Plenaria del Senado de la   República obtuvo un total de 53 votos a favor y ninguno en contra[93],   y en la Plenaria de la Cámara de Representantes se obtuvo la siguiente votación:   “Por el sí 87 votos electrónicos y 4 manuales para un total por el sí de 91   votos. Por el no 15 electrónicos, ninguno manual para un total por el no de 15   votos”[94].    

149.       Con base en lo anterior, la Corte considera que   en la conciliación del PLE Estatuto de la Oposición se cumplieron las reglas que   regulan dicho procedimiento, previstas en el artículo 161 de la C.P.    

150.      Conclusión: Teniendo en cuenta el trámite   descrito con detalle en el presente apartado, considera la Corte que en los   debates del PLE Estatuto de la Oposición el Congreso de la República dio   cumplimiento a las reglas en materia de publicación de ponencias, anuncios para   votación, mayorías, trámite preferente y conformación de una comisión de   conciliación.    

iii.          Reglas relacionadas con el cumplimiento de los plazos propios del   PLE Estatuto de la Oposición    

151.      Entre la aprobación   en primer debate en comisiones constitucionales permanentes y el inicio de la   discusión en segundo debate en la plenaria de cada cámara debe mediar un lapso   no inferior a ocho días (artículo 160 inciso 1 de la C.P. y artículo 1 literal   (d) del AL 01/16): El PLE Estatuto de la Oposición fue aprobado en primer debate el 7   de marzo de 2017[95]. La discusión de   dicha iniciativa en la Plenaria de la Cámara de Representantes inició el 22 de   marzo de 2017[96].   Por su parte, la discusión del PLE Estatuto de la Oposición en el Senado de la   República inició el 29 de marzo de 2017[97].   Por lo anterior, se observa que se cumplió con el presente requisito.    

152.      Aprobación en el Congreso dentro de una sola legislatura (artículo   153 de la Constitución: El PLE Estatuto de la   Oposición fue presentado ante el Congreso de la República el 1 de febrero de   2017[98],   y el informe de conciliación sobre este fue aprobado el 26 de abril de 2017 por   la Cámara de Representantes[99] y por el Senado de la   República[100]. Lo anterior permite   comprobar que el trámite del PLE Estatuto de la Oposición se surtió en una sola   legislatura.    

iv.          Reglas relacionadas con el contenido del PLE   Estatuto de la Oposición    

153.       Respeto de los principios de unidad de materia, de identidad   flexible y de consecutividad (artículos 157, 158, 160 y 161 de la C.P.): De acuerdo con el   artículo 158 de la Constitución, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una   misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se   relacionen con ella”, requisito al que la jurisprudencia ha denominado como   “unidad de materia”. De forma reiterada, la Corte ha entendido que el análisis   del cumplimiento del mencionado principio debe tener en cuenta el principio   democrático y la cláusula general de competencia (establecidos especialmente en   los artículos 114 y 150 de la C.P.), por lo que debe concluirse que se desconoce   dicho principio “solo cuando el precepto de que se trate se muestra   totalmente ajeno al contenido temático de la ley de la que hace parte”[101].    

154.      Por otro lado, el   artículo 157 de la Constitución establece, en sus numerales 2 y 3, que, para   convertirse en ley, todo proyecto debe haber sido aprobado en todos los debates   que conforman su trámite. Por su parte, el artículo 160 de la Constitución   establece que “[d]urante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al   proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue conveniente”.   La jurisprudencia constitucional ha denominado a estas exigencias como   principios de consecutividad y de identidad flexible, respectivamente. Ambos   principios se encuentran estrechamente vinculados, pues, en virtud de ellos,   para que una materia sea aprobada como ley, debe haber cursado todos los debates   que conforman el trámite legislativo (principio de consecutividad), sin que ello   implique que a lo largo del trámite no puedan introducirse modificaciones a los   textos previamente aprobados, siempre y cuando guarden relación con asuntos que   han sido considerados en los debates precedentes a aquel en el que se formula la   modificación (principio de identidad flexible)[102]. En este   sentido, sostuvo la Corte lo siguiente:    

“En efecto, la Carta autoriza la   introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo   debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de   adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el   ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación   o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate”[103].    

155.      Los principios de unidad de materia, de identidad flexible y de   consecutividad pretenden, entre otras cosas salvaguardar la adecuada   deliberación democrática en el procedimiento de formación de las leyes. En   efecto, el principio de unidad de materia pretende impedir que en una iniciativa   legislativa se incluyan cuestiones del todo ajenas al asunto objeto de discusión   y votación, sobre las cuales pueda haber menor discusión por tratarse de un   asunto puntual respecto de toda la iniciativa bajo consideración del Congreso. A   su vez, los principios de consecutividad y de identidad flexible buscan que los   asuntos que vayan a ser aprobados mediante ley hayan contado con el debate   suficiente al interior del Congreso, al exigir que efectivamente hayan sido   discutidos en todas las etapas del trámite legislativo y al permitir que se   consideren regulaciones alternativas a la inicialmente planteada[104].    

156.       Para verificar el cumplimiento de los mencionados principios   constitucionales, la Corte procederá a sintetizar las modificaciones que en cada   una de las etapas del trámite legislativo se introdujeron al texto radicado del   PLE Estatuto de la Oposición, comenzando con el informe de ponencia para primer   debate en Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes. En dicho informe se   incluyeron modificaciones y adicionales al texto radicado por el Gobierno   nacional[105]. Así, se   presentaron modificaciones a los artículos 1, 2, 5, 6, 10, 11, 13, 14, 15, 16,   17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28, 29 y 32 en el sentido de reemplazar la   palabra “agrupaciones” por “organizaciones”.    

157.      También se   introdujeron modificaciones a distintos artículos, como se muestra en el   siguiente cuadro:    

Artículo modificado                       

Sentido de la           modificación      

2    

(definiciones)                    

Se agregó un nuevo           inciso para definir el derecho de réplica.   

5    

(principios rectores)                    

Se adicionaron dos principios rectores: el de la construcción de           una paz estable y duradera y el de ejercicio pacífico de la deliberación           política.   

11    

(derechos)                    

Se agregaron dos nuevos derechos de las agrupaciones políticas en           oposición, consistentes en participar en la agenda de las corporaciones           públicas y garantizarles el libre ejercicio de los derechos políticos.   

14    

(acceso a medios de comunicación en las instalaciones del Congreso)                    

Se precisó que la facultad de la autoridad electoral de           reglamentar el acceso a medios de comunicación e instalaciones del Congreso           y la forma como podrá ser ejercido a nivel departamental, municipal y           distrital debe garantizar condiciones de equidad y proporcionalidad.   

16    

(acceso a la información y a la documentación oficial)                    

Se armonizó con lo previsto en el artículo 258 de la Ley 5 de           1992.   

17    

Se le agregaron dos           incisos: uno relacionado con las condiciones de ejercicio del derecho de           réplica frente a tergiversaciones graves y evidentes o ataques públicos           realizados en intervenciones o alocuciones oficiales haciendo uso de los           espacios que la ley reserva para los funcionarios del Gobierno nacional,           departamental, local o distrital, y el otro sobre el ejercicio del derecho           de réplica cuando los mencionados ataques sean transmitidos en noticieros o           programas de opinión.   

18    

(participación en mesas directivas de plenarias de corporaciones públicas)                    

Se precisó la forma de participación de las organizaciones en           oposición en las mesas directivas de las corporaciones de elección popular.   

19    

(día de la oposición)                    

Se eliminó el parágrafo, el cual establecía como falta           disciplinaria la inasistencia a las sesiones convocadas por las           organizaciones en oposición.   

30    

(pérdida de derechos de la oposición)                    

Se precisó que el mandato de la Procuraduría Delegada para la           protección de los derechos de la oposición política será proteger los           derechos políticos y de la oposición y se agregó un parágrafo transitorio           concediendo al Procurador General de la Nación facultades para reformar la           entidad en los aspectos necesarios, así como en los asuntos relacionados con           la implementación de los acuerdos de paz.   

31    

(seguridad para los miembros de las organizaciones que se declaren en           oposición)                    

Se aclaró que los programas de protección y seguridad que deberá           crear el Gobierno nacional a favor de los miembros de las organizaciones           políticas declaradas en oposición deberán tener un enfoque diferencial y de           género.    

158.       Además, también en la ponencia para primer debate   se introdujeron dos artículos nuevos, el 24 y el 25, relacionados con la   posibilidad de otorgar curules en las respectivas corporaciones públicas a   quienes hubieran obtenido la segunda votación en las elecciones para Presidente   de la República, Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde   Municipal.    

159.       En el trascurso del primer debate fueron   presentadas distintas proposiciones, de las cuales algunas resultaron aprobadas   por las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes[106]. Mediante tales   proposiciones aprobadas se modificaron distintos asuntos, como se expone en el siguiente cuadro:    

Artículo           modificado                       

Sentido de           la modificación      

6    

(curules en           el Congreso de la República a quienes ocupen el segundo lugar en las           elecciones para Presidente y Vicepresidente)                    

Se introdujeron dos modificaciones. Primero, se           indicó que las organizaciones políticas que hubieran inscrito al candidato           electo como Presidente, gobernador o alcalde, no podrían, mientras durara el           mandato de estos, acceder a los beneficios previstos para las organizaciones           políticas declaradas en oposición. Y, segundo, se estableció la posibilidad           de otorgar curules en las corporaciones públicas a quienes hubieran obtenido           la segunda votación en las elecciones para Presidente de la República,           Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal.   

7    

(curules en           corporaciones públicas regionales para quienes ocupen el segundo lugar en           las elecciones a Gobernador, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal)                    

Se agregaron           cuatro incisos adicionales, sobre las siguientes cuestiones: se estableció la posibilidad de otorgar           curules en las corporaciones públicas a quienes hubieran obtenido la segunda           votación en las elecciones para Gobernador de Departamento, Alcalde           Distrital y Alcalde Municipal; se aclaró que los mencionados candidatos           deberían, antes de la realización de las elecciones a corporaciones           públicas, manifestar por escrito frente a la autoridad escrutadora           competente su decisión de aceptar o no una curul en la Asamblea           Departamental y los Concejos Distritales y Municipales respectivos; se           estableció el procedimiento aplicable en caso de que los mencionados           candidatos manifestaran su no aceptación de la curul antes descrita; y se           reguló el procedimiento de expedición de las credenciales como diputados o           concejales distritales o municipales a los candidatos que hubieran ocupado           en segundo lugar en las elecciones para Gobernador de Departamento, Alcalde           Distrital y Alcalde Municipal y manifestaran su aceptación de la curul a la           que hace referencia este artículo.   

17    

(derecho de           réplica)                    

Se eliminó el apartado final, con el propósito de           suprimir la regla de competencia relativa a los tribunales administrativos y           al Consejo de Estado.   

23    

(derecho de           oposición en juntas administradoras locales)                    

Se eliminó la expresión “día de la oposición”           para reemplazarla por la expresión “participación en la agenda de la           corporación pública en los términos de esta ley”.    

160.       En la respectiva ponencia para segundo debate en   la Cámara de Representantes y en el Senado de la República se propusieron nuevas   modificaciones a diferentes artículos del texto aprobado en primer debate en   sesión conjunta[107], como se detalla a continuación:    

Artículo modificado                       

Sentido de la modificación      

Artículo 5    

Se agregó un nuevo principio, denominado principio de           control político.   

Artículo 6    

(declaración política de oposición)                    

Se realizaron dos modificaciones. Por un lado, se           propuso que las organizaciones políticas, exceptuando aquellas que hubieran           avalado al candidato electo como Presidente, gobernador o alcalde, podrían           modificar su declaración política durante el periodo de Gobierno durante una           sola vez. Por otro lado, se eliminaron los incisos 4 y 5 de este artículo,           relacionados con la posibilidad de otorgar curules en las corporaciones           públicas a quienes hubieran obtenido la segunda votación en las elecciones           para Presidente de la República, Gobernador de Departamento, Alcalde           Distrital y Alcalde Municipal.   

Artículo 7    

(niveles territoriales de oposición política)                    

Se eliminaron los incisos que fueron añadidos a este           artículo en el debate por parte de las Comisiones Primeras Constitucionales           Permanente   

Artículo 8    

(competencia para efectuar la declaración política)                    

Se modificó el parágrafo transitorio de esta norma,           en el sentido de señalar que, antes del 20 de julio de 2018, las           organizaciones políticas deberán modificar sus estatutos y definir el           mecanismo o autoridades competentes para realizar la declaración política.   

Artículo 12    

(financiación adicional para el ejercicio de la           política)                    

Se señaló que el Fondo Nacional de Financiación           Política deberá garantizar internamente el manejo de los recursos asignados           de acuerdo a los principios constitucionales y legales fijados en el           Estatuto de la Oposición. Igualmente, se precisó que las autoridades           competentes deberán adelantar las medidas necesarias para asegurar la           financiación en los términos del ese artículo a partir del 10 de julio de           2018.   

Artículo 19    

(participación en la agenda de las corporaciones           públicas)                    

Se precisó que las legislaturas a las que se refiere           son las establecidas en el artículo 138 de la Constitución. A su vez, se           agregó un parágrafo, de acuerdo con el cual se considerará falta grave la           inasistencia, sin causa justificada, por parte del funcionario del Gobierno           nacional o local citado a debate de control político durante las sesiones en           las que el orden del día haya sido determinado por las organizaciones           políticas declaradas en oposición.   

Artículo 22    

(debate sobre el Plan de Desarrollo y presupuesto)                    

Se agregaron tres incisos, que disponen lo siguiente:           (i) el respectivo Gobierno deberá hacer público en los portales web           institucionales los programas y proyectos que se pretendan ejecutar, al           igual que las modificaciones o adiciones a su articulado presentadas en el           trámite de dichos proyectos; (ii) los gobiernos nacionales, departamentales,           distritales y municipales deben realizar audiencias públicas para que la           ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el marco de los           planes plurianuales y puedan presentar propuestas de priorización de las           respectivas inversiones; y (iii) y antes de finalizar cada año del período           constitucional, el Presidente de la República, los gobernadores y los           alcaldes distritales y municipales presentarán a la respectiva corporación           pública de elección popular un informe de cumplimiento de metas del Plan de           Desarrollo y ejecución del presupuesto de inversión.   

25    

(curules a corporaciones públicas de elección popular           de las entidades territoriales)                    

Se agregó un inciso (el inciso segundo), relacionado           con el momento para que los candidatos que ocuparon el segundo puesto en           votación a gobernador, alcalde distrital o alcalde municipal manifiesten su           decisión de aceptar o no una curul en la Asamblea Departamental o en los           Concejos Distritales o Municipales.   

29    

(inhabilidades)                    

Se modificó el título, para que quede como “protección           de la declaratoria de oposición”.   

30    

(Procuraduría Delegada para la Protección de los           Derechos Políticos y de la Oposición)                    

Se especificó que el informe que deberá elaborar la           mencionada procuraduría deberá contener un balance del ejercicio del derecho           fundamental a la oposición en el nivel nacional, departamental y municipal,           así como del nivel de cumplimiento de los demás derechos consagrados en el           Estatuto de la Oposición. También se propuso agregar un parágrafo           transitorio, que concede facultades al Presidente de la República para           reformar la Procuraduría General de la Nación en los aspectos estrictamente           necesarios para la entrada en funcionamiento de la Procuraduría Delegada           para la protección de los derechos políticos y de la oposición.   

33    

(sobre la vigencia del Estatuto de la Oposición)                    

Se precisó que entraría a regir a partir del 20 de           julio de 2018.    

162.       Las modificaciones al informe de ponencia para   segundo debate al PLE Estatuto de la Oposición aprobadas en la Plenaria del   Senado de la República fueron las siguientes[108]:    

Artículo modificado                       

Sentido de la modificación      

5    

(principios rectores)                    

Se agregó un nuevo principio, denominado diversidad           étnica.   

6    

(declaración política)                    

Se afirmó que todas las organizaciones políticas, sin           excepción, podrán por una sola vez, ante la autoridad electoral, modificar           su declaración política durante el período de gobierno.   

11    

(derechos de las organizaciones políticas declaradas           en oposición)                    

Se agregó un parágrafo, que indica que se promoverán           garantías y mecanismos de acciones afirmativas para que los partidos y           movimientos sociales de los pueblos indígenas y afro descendientes accedan a           los derechos reconocidos en este artículo.   

19    

(participación en la agenda de las comunidades           públicas)                    

Se eliminó el inciso 2, el cual disponía que cuando           una sesión cuyo orden del día hubiera sido determinado por las           organizaciones en oposición no se hubiere agotado en el día señalado hasta           máximo en la siguiente se continuaría con el mismo orden.   

26    

(organizaciones políticas independientes)                    

Se unificaron los incisos 1 y 2 del literal c).   

27    

(protección de la declaración de independencia)                    

Se precisa la redacción de la inhabilidad allí           prevista.    

163.       Por su parte, las modificaciones al informe de   ponencia para segundo debate del PLE Estatuto de la Oposición aprobadas por la   Cámara de Representantes[109] fueron las siguientes:    

Artículo modificado                       

Sentido de la modificación      

2    

(definiciones)                    

Se precisó la redacción del derecho de réplica.   

5    

(principios rectores)                    

Se agregó un nuevo principio, denominado diversidad           étnica.   

6    

(declaración política)                    

Se eliminó la referencia a la Ley 1475 de 2011.    

164.      Debido a que en las plenarias del Senado de la República y la Cámara   de Representantes se aprobaron textos discrepantes del PLE Estatuto de la   Oposición fue necesario conformar una comisión accidental de conciliación. Este   aspecto fue analizado con detalle por la Corte (ver supra, numerales   139 a 149).    

165.      Del anterior recuento del texto publicado del PLE Estatuto de la   Oposición, de los informes de ponencia para primer debate en Comisiones Primeras   Constitucionales Permanentes y segundo debate en la plenaria de cada cámara, y   de los textos aprobados por las distintas células legislativas, la Corte   concluye que todas las modificaciones y adiciones introducidas al texto de dicho   proyecto cumplen las exigencias procedimentales que se analizan. Así, los cinco   capítulos que conforman el PLE Estatuto de la Oposición tienen un hilo conector   común: reconocer y garantizar el ejercicio de una función crítica al Gobierno   por parte de organizaciones políticas (ver supra, numeral   79). Todos esos capítulos, al igual que los artículos   que de ellos hacen parte, están estrechamente relacionados con el ejercicio de   dicha función crítica, en la medida en que establecen el procedimiento para que   una organización política pueda declararse en oposición o independiente,   determinan los derechos que de ello se derivan y señalan mecanismos de   protección al ejercicio de la función crítica al Gobierno.    

166.      Además de guardar una relación temática clara, la propia Constitución   facilita la verificación de la unidad de materia en el PLE Estatuto de la   Oposición, pues en su artículo 112 establece una serie de contenidos (ver   supra, numeral 82) que deben hacer parte de él, los cuales,   como ya se tuvo oportunidad de señalar (ver supra, numeral   84), fueron recogidos por la iniciativa legislativa   revisada por la Corte. Por esa razón, se advierte que se respetó el principio de   unidad de materia en la aprobación del PLE Estatuto de la Oposición. Además, no   sobra recordar que, según jurisprudencia consolidada de la Corte, para respetar   el principio democrático y la iniciativa legislativa debe considerarse que el   principio de unidad de materia solo se desconoce en caso de que una disposición   sea totalmente ajena al contenido general del proyecto (ver supra,   numeral 153).    

167.      Esta iniciativa también cumplió con los principios de consecutividad   y de identidad flexible, pues se advierte que las modificaciones realizadas en   el trascurso del trámite legislativo tuvieron la finalidad de precisar   disposiciones ya existentes. Así, se advierte que los dos únicos artículos   nuevos que se adicionaron al texto radicado por el Ministro del Interior sobre   el PLE Estatuto de la Oposición fueron el 24 y 25 (ver supra, numeral   158), relacionados con la posibilidad de otorgar curules   en las respectivas corporaciones públicas a quienes hubieran obtenido la segunda   votación en las elecciones para Presidente de la República, Gobernador de   Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal. Estos artículos fueron   planteados desde el primer debate y sometidos a discusión y votación en los   debates restantes. Además, guardan relación con la oposición política, al punto   que el propio artículo 112 de la Constitución se refiere a ellos.    

168.      Las demás modificaciones que se introdujeron al texto presentado por   el Ministro del Interior sobre el PLE Estatuto de la Oposición pretenden   precisar o ampliar el alcance de las normas previamente existentes, por lo que   la Corte considera que no son temas nuevos, y que en consecuencia respetan el   principio de identidad flexible.    

169.      En consecuencia, concluye la Corte que en el trámite de aprobación   del PLE Estatuto de la Oposición el Congreso de la República respetó los   principios de unidad de materia, de identidad flexible y de consecutividad.    

170.      Solo podrá tener modificaciones siempre que ellas se ajusten al   contenido del Acuerdo Final y cuenten con el aval previo del Gobierno nacional   (artículo 1 literal h) del AL 01/16): Como se indicó   antes (ver supra, numeral 76), la exigencia de que las modificaciones a   los proyectos de acto legislativo y de ley cuenten con aval previo del Gobierno   nacional fue declarada inconstitucional mediante la sentencia C-332 de 2017. No   obstante, dado que la Corte no dio efectos retroactivos a su decisión, se   entiende que este requisito estaba vigente al momento de la tramitación del PLE   Estatuto de la Oposición, por lo que debe la Corte evaluar su cumplimiento (ver   supra, numeral 76).    

171.      Con fundamento en lo anterior, el texto radicado por el Gobierno   nacional del PLE Estatuto de la Oposición tuvo distintas modificaciones. Así   sucedió en la ponencia para primer debate (ver supra, numerales   156 a 158), en el trascurso del Primer Debate en   Comisiones Constitucionales Permanentes (ver supra, numeral   159), en la ponencia para segundo debate en la Cámara de   Representantes y en el Senado de la República (ver supra, numeral   160), en el transcurso del segundo debate, tanto en la   Cámara de Representantes (ver supra, numeral 163)   como en el Senado de la República (ver supra, numeral 162). Consta en el expediente que todas estas   modificaciones contaron con el aval del Gobierno nacional[110],   cumpliendo así el requisito constitucional analizado.    

172.       Cuando los proyectos de ley estatutaria ordenen gasto público, debe   darse cumplimiento de lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003[111]: El mencionado artículo dispone que en todo proyecto de ley,   ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios debe   hacerse explícito cuál es su impacto fiscal y establecerse su compatibilidad con   el marco fiscal de mediano plazo que dicta anualmente el Gobierno Nacional. Para   el efecto prevé que en las exposiciones de motivos de los proyectos y en cada   una de las ponencias para debate se debe incluir expresamente los costos   fiscales de los mismos y la fuente de ingreso adicional para cubrir los   mencionados costos. De la misma manera, dicha regulación establece que durante   el trámite de los proyectos el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto   acerca de los costos fiscales que se han estimado para cada una de las   iniciativas, así como sobre la fuente de ingresos para cubrirlas y sobre la   compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.    

Así pues, el mencionado artículo es una importante   herramienta para racionalizar el proceso legislativo, y para promover la   aplicación y el cumplimiento de las leyes, visto desde una perspectiva de   efectividad de las políticas públicas. No obstante, esta Corte ha precisado que   el requisito allí establecido es responsabilidad tanto del Ejecutivo como del   Legislador[112], pero no es una   limitación para que el Congreso desarrolle su función legislativa[113].    

En el asunto bajo examen, observó la Corte que: (i) la   mayor parte de las medidas incluidas en el PLEEO (con excepción de las que se   señalan a continuación), si bien demandan actuaciones de Estado, no representan   la destinación de recursos adicionales del Presupuesto General de la Nación, o   bien por encontrarse subsumidas en las competencias de las respectivas   entidades, o no se dispuso que su financiación se haría con cargo a dichos   recursos; (ii) desde la exposición de motivos del PLEEO, se incluyó una expresa   referencia en el articulado del mismo, referente a dichos efectos[114];   y (iii) durante todo el trámite legislativo, las ponencias que sirvieron de   fundamento a los debates tanto en comisión como en Plenaria tuvieron en cuenta   este aspecto fiscal[115].    

173.       Adicionalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el   trámite legislativo[116],   y posteriormente en escrito enviado a la Corte, el Ministerio de Hacienda y   Crédito Público informó que algunas medidas del PLE Estatuto de la Oposición se   financiarían con recursos del Presupuesto General de la Nación o que podrían   implicar efectos fiscales. Esta cartera se refiere específicamente a lo previsto   en los artículos 12, 13, 24 y 30 del proyecto bajo revisión. Indica el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que, para cumplir   con lo previsto en el artículo 12 del PLE Estatuto de la Oposición, el cual   ordena apropiar un cinco por ciento (5%) adicional del Fondo de Financiación   Política, en el Presupuesto General de la Nación para 2017 se apropiaron   $42.269.000.000 para funcionamiento permanente de los partidos y movimientos   políticos con personería jurídica, por lo que se estima que esta norma implicará   un gasto anual equivalente a $2.113.500.000.    

174.      Con relación al artículo 13, que asigna espacios adicionales en   medios de comunicación social del Estado y en los que hacen uso del espectro   electromagnético con cargo al Presupuesto General de la Nación, indica el   Ministerio que aún no existe una estimación, pues para la entrada en   funcionamiento de este artículo se requiere una reglamentación de la autoridad   electoral, que, por supuesto, aún no existe.    

175.      Respecto del artículo 24, el cual establece la posibilidad de otorgar   curules adicionales en el Senado y la Cámara de Representantes a quienes   hubieran obtenido la segunda votación para Presidente y Vicepresidente de la   República, el Ministerio señala que, calculado a valor de 2016, el costo de cada   congresista es de $553.084.519, a lo que hay que sumar un valor anual de   $442.630.200, correspondiente al costo de una Unidad de Trabajo Legislativo,   regulada en el artículo 388 de la Ley 5 de 1992. Sostiene finalmente que cada   uno de estos valores debe ser multiplicado por dos.    

176.      A su vez, indica que el artículo 30, que dispone la creación de la   Procuraduría Delegada para los Derechos de la Oposición, una vez consultado este   asunto a la Procuraduría General de la Nación, se estima que lo allí previsto   implicaría un costo de aproximadamente $11.258.600.000.    

177.       Finalmente, advierte que todas las medidas   específicas contempladas en el PLE Estatuto de la Oposición deberán ser   consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con el Marco de Gasto de   Mediano Plazo y con la Regla Fiscal, según lo establecido en la Constitución   Política y en la Ley 1473 de 2011. Consecuentemente, no advierte la Corte   irregularidad sobre este aspecto y no cabe estimar inexequibilidad alguna en   este sentido.    

178.       Si el proyecto de ley estatutaria incluye medidas que afecten   directamente a las comunidades étnicas, debe realizarse el procedimiento de   consulta previa, en las condiciones previstas en la jurisprudencia   constitucional (artículo 7 de la C.P. y artículo 6 del Convenio 169 de la   Organización Internacional del Trabajo –OIT–)[117]: De acuerdo con el   artículo 7 de la Constitución Política, el Estado colombiano protege y reconoce   la diversidad étnica y cultural de la Nación. Uno de los mecanismos a través de   los cuales se materializa esta cláusula es el artículo 6 del Convenio 169 del   Convenio de la OIT, el cual establece que los Estados parte deben “consultar   a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a   través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas   legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”   (subrayas por fuera del texto original). Según lo establece el artículo 1 del   mencionado tratado, este aplica a los pueblos tribales o indígenas. Conviene   recordar que, en virtud del artículo 93 de la Constitución, el artículo 6 del   Convenio 169 del Convenio de la OIT hace parte del bloque de constitucionalidad[118].    

179.      En su jurisprudencia, la Corte ha precisado que la consulta previa   frente a iniciativas legislativas procede cuando estas puedan afectarles de   manera directa, lo cual sucede en cualquiera de estas dos circunstancias: cuando   una iniciativa se relaciona con una comunidad diferenciada o cuando tal   iniciativa sea de contenido general pero tenga una incidencia específica y   verificable en determinada comunidad. Si se presenta alguna de estas dos   circunstancias y en todo caso la iniciativa legislativa no fue sometida a   consulta deberá, por regla general, ser declarada inexequible[119].   Por el contrario, según lo ha señalado la Corte, “aquellas medidas   legislativas de carácter general, que afectan de forma igualmente uniforme a   todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades tradicionales,   no están sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa normatividad general   tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito del Convenio 169 de la   OIT, que sí interfieran esos intereses”[120].    

180.      Igualmente, de la jurisprudencia de la Corte también pueden   identificarse asuntos que se ha considerado que inciden de manera directa y   específica en las comunidades étnicas y que, en consecuencia, cuando vayan a ser   regulados a través de una iniciativa legislativa deben ser sometidos a consulta.   Se trata de asuntos como los relacionados con la identidad de las comunidades,   entre ellos el territorio, el aprovechamiento de la tierra rural y forestal, o   la explotación de recursos naturales en las zonas en que se asientan las   comunidades diferenciadas. Igualmente, ha sostenido que la consulta procede   respecto de cuestiones relativas a la autonomía que la Constitución reconoce a   las comunidades indígenas y afro descendientes, en materias como la   conformación, delimitación y relaciones con las demás entidades locales de las   unidades territoriales de las comunidades indígenas, o los aspectos propios del   gobierno de los territorios donde habitan las comunidades indígenas, como la   explotación de los recursos naturales al interior de ellos. Conviene resaltar,   tal como lo ha hecho la Corte antes, que este listado de materias no es   exhaustivo[121].    

181.      Ateniendo al contenido del PLE Estatuto de la Oposición –el cual fue   expuesto con más detalle antes (ver supra, numeral   79) –, recuerda la Corte que este tiene como propósito   adoptar el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos de las   organizaciones políticas independientes, para lo cual establece, en términos   generales, el procedimiento para declararse en oposición o independiente del   Gobierno, los derechos que le corresponden a las organizaciones que opten por   alguna de estas dos alternativas y los mecanismos para protegerlos. Se trata   entonces de una cuestión que no tiene el propósito de regular de forma   específica y diferenciada asuntos propios de comunidades étnicas, sino que   aborda una cuestión general, al desarrollar el contenido del artículo 112 de la   Constitución.    

182.      Además, la cuestión general que aborda el PLE Estatuto de la   Oposición no tiene una incidencia directa en determinada comunidad étnica, pues   se relaciona con el ejercicio de la política, y, aunque este es un escenario al   que concurren las comunidades étnicas, no se advierte alguna forma de incidencia   en la actividad política de las comunidades étnicas. Finalmente, destaca la   Corte que el asunto propio del PLEEO que se analiza no aborda ninguna de las   cuestiones que la jurisprudencia constitucional ha indicado como ejemplos de   asuntos en los que se configura la afectación directa a las comunidades étnicas.    

183.      Ahora bien, aunque es claro que el propósito general del PLE Estatuto   de la Oposición no implicaba la consulta de la totalidad del articulado,   conviene analizar si dicha consulta debió proceder respecto de algunas medidas   específicas que este contiene. Particularmente, se refiere la Corte a lo   dispuesto en el literal (j) del artículo 5 del mencionado proyecto, el cual hace   referencia a la diversidad étnica como uno de los principios rectores del PLEEO[122], así como a lo dispuesto   en el parágrafo del artículo 11 del mismo, relativo a los derechos de las   organizaciones políticas que se declaren en oposición[123].   Advierte la Corte que la primera norma mencionada establece una obligación de   respeto de las comunidades étnicas, conforme a la cual las organizaciones   políticas y las personas en general deben abstenerse de atentar contra   las posiciones culturales, ideológicas, cosmovisión y opiniones políticas de   esas comunidades. La segunda norma mencionada, por su parte, impone una   obligación de distinta naturaleza, en la medida que establece que el Estado debe   promover que los partidos y movimientos sociales de los pueblos indígenas y   afro descendientes tengan acceso a los derechos reconocidos a las agrupaciones   políticas que se declaren en oposición.    

184.      Según lo anterior, considera la Corte que el literal (j) del artículo   5 del PLE Estatuto de la Oposición es una norma dirigida a todas las personas,   particularmente a las organizaciones políticas, a las que les impone la   obligación de respetar la diversidad étnica. Por ello, no puede entenderse que   afecta a las comunidades étnicas, en el sentido del artículo 6 del Convenio 169   de la OIT. Por su parte, el parágrafo del artículo 11 del PLE Estatuto de la   Oposición pretende promover la participación de los pueblos indígenas y de las   comunidades afro descendientes en la política, para lo cual señala que deben   reconocérsele los derechos establecidos a favor de las agrupaciones políticas de   oposición. Así, siguiendo los lineamientos expuestos en anteriores   pronunciamientos de la Corte[124], dado que se trata de   una garantía que promueve la inclusión política de los mencionados grupos, no   resulta contrario a los mandatos constitucionales que no se hubiera realizado   consulta previa con ellos en el trámite del PLE Estatuto de la Oposición,   siempre que, antes de la aplicación efectiva de la norma tal proceso de consulta   tenga efectivamente lugar.    

185.      Por las razones planteadas, concluye la Corte que en el trámite   del proyecto de ley que se revisa no correspondía agotar el requisito de la   consulta previa para su aprobación, ni respecto de la totalidad del proyecto ni   respecto de algunas de sus disposiciones, particularmente el literal (j) del   artículo 5 y el parágrafo del artículo 11.    

v.             Síntesis del análisis del procedimiento   legislativo surtido en el PLE Estatuto de la Oposición    

186.      Una vez revisado el cumplimiento de cada una de las reglas aplicables   en materia de vicios de procedimiento en su formación, concluye la Corte que el   trámite legislativo del PLE Estatuto de la Oposición se hizo con observancia de   la totalidad de las normas constitucionales que resultaban aplicables.    

D.           ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL DEL PLE ESTATUTO DE LA   OPOSICIÓN POLÍTICA –CONCEPTO, FINALIDAD E IMPLICACIONES DEL ESTADO DEMOCRÁTICO,   PARTICIPATIVO Y PLURALISTA    

187.       Superado el análisis de vicios de procedimiento   en su formación del PLE Estatuto de la Oposición, procede la Corte a realizar el   examen de los asuntos de contenido material. Para el efecto, como primera   medida, se realizarán unas consideraciones sobre la naturaleza del Estado   democrático, participativo y pluralista, así como sobre el fundamento   constitucional de la oposición política en Colombia. Dichas consideraciones son   transversales a cada uno de los artículos contenidos en el PLE Estatuto de la   Oposición. Posteriormente, se aludirá al fundamento en derecho comparado sobre   las condiciones y garantías de la oposición política. Para después, proceder con   el examen constitucional del contenido material de cada una de las disposiciones   del mencionado PLE Estatuto de la Oposición.    

188.       La Constitución Política de 1991 adoptó el modelo de Estado Social de   Derecho, alrededor de una forma de organización democrática, participativa y   pluralista, la cual tiene por principio rector el respeto de la dignidad humana,   el trabajo, la solidaridad de las personas y la prevalencia del interés general.   La Asamblea Nacional Constituyente así lo consagró en el preámbulo y el artículo   1° de la Carta, y en efecto, lo desarrolló en varias disposiciones   constitucionales que se ocupan de regular diferentes materias (política,   económica, social, ecológica y cultural).    

189.       Bajo ese modelo de Estado constitucional, el sistema jurídico colombiano   reconoce a la democracia como un principio fundante[125] y estructural   de la sociedad, en la medida que, por un lado, instituye el texto   constitucional,[126]  y por otro, confiere al pueblo la titularidad de la soberanía para conformar el   poder público, ya sea de manera directa o por medio de sus representantes (art.   3°, C.P.).    

190.      En lo que respecta a   su significado, el principio democrático en la organización política puede ser   concebido de diferentes maneras por la forma en la que se articula con múltiples   elementos de la Constitución (soberanía, pueblo, participación y   representación). Así, este principio del ordenamiento jurídico puede ser   definido como: (i) fuente de legitimidad, en tanto sirve de justificación   del poder político ejercido por los diferentes órganos; (ii) fundamento de   derechos y obligaciones, dado que reconoce y tutela los derechos de   participación de los individuos y la sociedad en la conformación y control del   poder político e impone deberes de respeto y protección al Estado y a los   particulares; y (iii) expresión  de reglas de funcionamiento y toma de   decisiones, toda vez que determina la forma en que tal poder opera   democráticamente y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse.[127]    

191.      En línea con lo   anterior, la Corte Constitucional ha precisado que la elección de un marco   democrático y participativo para el desarrollo de las relaciones entre   Estado y particulares, cuanto menos, implica:    

“(i) que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en   consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se deriva la   facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el   Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el derecho al que se   subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide   la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público,   mediante actos electivos y (iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de   las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público,   a través de sus representantes o directamente”.[128]    

192.       Estas implicaciones, plasmadas en diversos apartes de la Carta e   identificadas por la jurisprudencia constitucional, demuestran la existencia de   un vínculo inescindible entre la democracia y la participación, entendida esta   última como principio definitorio de la Constitución[129], derecho[130] y fin esencial   del Estado, en virtud del cual se debe “facilitar la participación de todos   en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,   administrativa y cultural de la Nación”[131].    

193.       La relación entre estos principios constitucionales ha sido objeto de   pronunciamiento de la Corte, en el sentido de que, el carácter participativo del   modelo democrático permite a las personas definir el “destino   colectivo” mediante la intervención “en los distintos escenarios,   materias y procesos de la vida institucional y social del país”[132]. Dicha   garantía, además de imprimir a la democracia un carácter “expansivo y   universal”[133],   implica para su realización el reconocimiento de derechos constitucionalmente   establecidos que tornan efectiva la participación de los ciudadanos. Así, por   ejemplo, el artículo 40 Superior, prescribe el derecho general que tiene todo   ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control de poder   político, así como los derechos particulares que se derivan de dichas facultades[134],   las cuales, en todo caso, deben realizarse mediante la formas democráticas   constitucionalmente instituidas: democracia participativa y democracia   representativa.    

194.      Con la Constitución   de 1991 se modificó y, consecuentemente, se complementó el modelo de democracia   representativa establecido en el anterior régimen político, con mecanismos   propios de la democracia participativa[135].   Este Tribunal, en sentencia C-089 de 1994, explicó con claridad el sentido y la   importancia de dicho cambio constitucional:    

 “(…) El fortalecimiento y la profundización de la democracia   participativa fue el designio inequívoco de la Asamblea Nacional Constituyente,   luego traducido en las disposiciones de la Carta Política que ahora rige el   destino de Colombia y de las que se infiere el mandato de afianzar y extender la   democracia tanto en el escenario electoral como en los demás procesos públicos y   sociales en los que se adopten decisiones y concentren poderes que interesen a   la comunidad por la influencia que puedan tener en la vida social y personal.    

La democratización del Estado y de la   sociedad que prescribe la Constitución no es independiente de un progresivo y   constante esfuerzo de construcción histórica que compromete a los colombianos –   en mayor grado, desde luego, a las instituciones públicas y a los sujetos   privados que detentan posiciones de poder social o político – y de cuyo   resultado se derivará la mayor o menor legitimidad de las instituciones, no   menos que la vigencia material de la Carta y la consecución y consolidación de   la paz pública”.    

195.       Por lo demás, es claro que en el actual marco constitucional y democrático,   el pueblo tiene la facultad de intervenir de dos formas en la toma de decisiones   que lo afectan. Por un lado, la democracia representativa, en virtud de la cual   “las personas afectadas eligen representantes para hablar por ellos en el   ámbito de los organismos decisorios representativos, es decir, constituidos   específicamente para permitir la interacción entre quienes toman las decisiones   y los representantes elegidos colectivamente por las personas potencialmente   afectadas.” Y por otro, el modelo de la democracia participativa, en el que   “los afectados se involucran directamente en la adopción de las decisiones, y   ejercen su voz no para elegir a un representante que hablará por ellos, sino   para participar directamente en la toma de la decisión”[136].    

196.       Para la Corte, el símil entre los sistemas aludidos, indica que “el   concepto de democracia participativa es más moderno y amplio que el de la   democracia representativa. Abarca el traslado de los principios democráticos a   esferas diferentes de la electoral, lo cual está expresamente plasmado en el   artículo 2° de la Carta. Es una extensión del concepto de ciudadanía y un   replanteamiento de su papel en una esfera pública que rebasa lo meramente   electoral y estatal”[137]. De ahí que,  “[e]l ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que   incidirán en el rumbo de su vida”[138], sin que se   circunscriba su intervención al derecho al sufragio, tal y como ocurre en la   democracia meramente representativa.    

197.       Por las razones expuestas en precedencia, la democracia participativa, en   tanto principio, finalidad y forma de gobierno (Preámbulo, arts. 1 y 2, C.P.),   debe ser no solo protegida, sino también promovida por el Estado colombiano, de   manera tal que sus decisiones, legitimadas en mayor medida por este hecho,   respondan efectivamente a las crecientes necesidades que tienen los diversos   sectores de la población[139].    

198.       En este punto, es importante resaltar que, al modelo de democracia   participativa se integra necesariamente el carácter pluralista del Estado   Social de Derecho[140]. La Corte en   sentencia C-141 de 2010, al examinar el alcance de la habilitación que tenía el   Congreso de la República para modificar el texto del articulado presentado en la   iniciativa ciudadana de un referendo constitucional, precisó el significado del   pluralismo en la democracia constitucional. En concreto, manifestó:    

“El pluralismo (…) se opone al unanimismo, pues acepta el juego   de las diferentes opciones ideológicas; desconfía de la homogeneidad, porque   reconoce la heterogeneidad de la sociedad, así como la existencia de los grupos   a los que pertenecen los individuos; rechaza el carácter absoluto de las   opiniones o tendencias, ya que le otorga legitimidad a los distintos puntos de   vista; promueve la participación política en la medida en que da oportunidad de   expresarse a diversas propuestas y grupos sociales y supone la aceptación de las   reglas fijadas para tornar viable esa expresión y hacerla accesible a todos”.    

199.      De ese modo, el   pueblo en ejercicio de su soberanía e independencia, mediante la Asamblea   Nacional Constituyente de 1991, abandonó la concepción homogéneo contenido en la   Constitución de 1886, para en su lugar implementar una organización política   pluralista en la que se destaca el deber de garantizar la participación de todas   las personas en los asuntos que les afecta, sin importar la ideología, raza,   género, origen, religión, institución o grupo social al que pertenezcan.    

201.       En ese contexto, la jurisprudencia de esta Corte, desde sus primeros   pronunciamientos, se ha ocupado de definir las dimensiones correlativas al   principio de pluralismo constitucional, a saber:    

(i)            Pluralismo ideológico. La Corte se ha referido a esta   dimensión como “la insospechada variedad de opiniones que coexisten en el   seno de la sociedad”, en la cual no es conveniente ni posible “imponer   una sola orientación”. Ello, en razón a que, el Estado que se erige como   democrático, debe permitir y favorecer “la expresión y difusión de esa   diversidad de creencias con múltiples matices, opiniones o concepciones del   mundo”[142].    

(ii)         Pluralismo institucional. Esta dimensión versa sobre la   forma en la que se atribuye el ejercicio del poder público a “diversas   organizaciones estatales” y la manera de cómo estas, se relacionan y, en   efecto, facilitan un acercamiento, con las personas y los diferentes grupos que   estas conforman, ya sea por vínculo natural o por la decisión autónoma de   afiliarse[143].    

202.       Vale resaltar que, ambas dimensiones del pluralismo pueden confluir en un   mismo escenario, cuando, por ejemplo, las diversas opiniones presentes en una   sociedad respecto de asuntos de interés público son expresadas por distintos   grupos y organizaciones a través de los procesos y canales legalmente   instituidos. En ese supuesto opera el pluralismo político, el cual presupone “la   necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias   ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de   identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de   género, minorías étnicas, juventudes, etc.”[144].    

203.       En ese plano, precisamente, los partidos y movimientos políticos son una de   las formas que la Constitución prevé para garantizar a todos los ciudadanos la   participación política en la definición de la agenda estatal. En efecto, como lo   ha señalado la Corte, el carácter pluralista implícito en el Estado   constitucional y democrático tiene directa incidencia en la estructura y   organización de ese tipo de asociaciones (art. 107 Superior), por cuanto les   impone el deber de incorporar internamente los conductos apropiados que“(i)   permit[an] la deliberación de las distintas vertientes ideológicas al   interior de la agrupación;” y “(ii) articul[en] esas posiciones   con la regla de mayoría, utilizada para la toma de decisiones dentro del partido   o movimiento político.”[145] De esta manera, los   partidos y movimientos políticos, en tanto mecanismo de participación política,   cumplen con la función de canalizar y comunicar al Gobierno las exigencias, así   como las expresiones de apoyo u oposición de los gobernados, en especial las de   las minorías de conformidad con lo previsto en el artículo 112 Superior.    

204.       Sobre esa base, y con fundamento en las disposiciones constitucionales por   medio de las que se desarrolla el principio de participación, la Corte mediante   sentencia C-577 de 2014, al resolver la demanda de inconstitucionalidad   presentada contra el artículo 1º (parcial) y el artículo 3º del Acto Legislativo   1 de 2012[146],   determinó que “[u]n elemento definitorio/esencial/axial a la Constitución   colombiana es: la participación política como principio fundante y transversal   al régimen constitucional colombiano resulta esencial en la conformación,   ejercicio y control del poder en un Estado democrático como el establecido a   partir de la Constitución de 1991”.    

205.      A partir de los   fundamentos expuestos en precedencia, se concluye que el modelo de democracia   adoptado con la Carta Política de 1991 es de base participativa y pluralista,   razón por la cual, los diversos sectores de la población tienen derecho a   participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, y en esa   medida, a fundar partidos y movimientos políticos que articulen, comuniquen y   ejecuten las opiniones de los ciudadanos, con respeto por las diversas   orientaciones o posiciones que coexisten en la sociedad, en especial las que   defiendan las minorías.    

E.           FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA OPOSICIÓN POLÍTICA EN COLOMBIA    

206.       El mandato constitucional de incorporar un   estatuto de la oposición, con el fin de dotar de garantías concretas el   ejercicio de la oposición política aparece por primera vez en el   constitucionalismo colombiano en el año de 1991; si bien, anteriormente, las   Constituciones incluyeron disposiciones relativas al ejercicio de los derechos   políticos, no se encargaron de enunciar, en concreto, las garantías para la   oposición política[147].    

207.      De acuerdo con los debates de la Asamblea Nacional Constituyente con   el estatuto de la oposición se buscó superar el sistema político “bipartidista”   y cerrado al escrutinio ciudadano[148], denunciado en las   sesiones de la Asamblea Constituyente, para darle a los distintos grupos   políticos la posibilidad de pacíficamente y por las vías del derecho fiscalizar   el poder, criticarlo y ofrecer alternativas para la alternancia política. Al   respecto, el constituyente, Hernando Herrera Vergara manifestaría que con la   creación de un estatuto de la oposición “nadie tendrá por qué hacer oposición   clandestina, ni apelar a medios que no puedan utilizarse públicamente”[149]    

208.      En efecto, en medio de la discusión de estas propuestas en la   comisión primera, se puso de presente la necesidad de consagrar garantías a los   grupos, movimientos y partidos para el ejercicio pacífico de la oposición. En   este sentido, la constituyente Aida Yolanda Abella Esquivel, puso de presente la   grave situación de desprotección de la Unión Patriótica, y la necesidad de que   la oposición política se viera protegida frente a la violencia que padecía en   ese entonces el país, llamado al que se unieron los constituyentes Horacio   Serpa, Alfredo Vásquez Carrizosa y Álvaro Leyva Durán[150].    

El debate sobre   la naturaleza de “la oposición política”    

209.      La subcomisión Cuarta de la Comisión Primera fue el escenario donde   se debatió la propuesta que se presentaría en la Asamblea Nacional   Constituyente, respecto de la naturaleza de la oposición política. Algunos de   sus miembros defendieron que se trataba de un derecho fundamental[151],   mientras que para otros era un componente de la garantía de los derechos   políticos[152]. De acuerdo con la   propuesta del Gobierno, el ejercicio de la oposición “es un derecho de los   ciudadanos y los partidos políticos dentro de la Constitución y la ley” que   debía incorporarse dentro del título elecciones, partidos políticos y oposición;   de otro lado para la Alianza Democrática M-19, dicho derecho debía hacer parte   del título relativo a los derechos, garantías y deberes fundamentales, como   derecho fundamental de los partidos y movimientos que no participan en el   gobierno.    

210.      Por su parte, la propuesta del Partido Social Conservador caracterizó   el ejercicio de la oposición como parte del título de “principios, deberes y   garantías”, como la facultad de los ciudadanos y partidos de “ejercerla   como función crítica y fiscalización de la acción gubernamental y la formación   de alternativas”; la propuesta liderada por el constituyente Serpa, incluía   el ejercicio de la oposición como parte de su proyecto relativo a los partidos   políticos, definiéndolo como el “derecho de los partidos que no hacen parte   del gobierno”; el constituyente Arias López, se refirió en su propuesta a la   oposición como “un derecho de los ciudadanos, partidos y grupos políticos”   que incorpora “función de control, vigilancia y fiscalización del gobierno.   Constituir alternativas de poder”.    

211.      El constituyente Plazas Alcid, propuso la incorporación en el título   relativo a la rama electoral, partidos políticos y elecciones; por otra parte el   constituyente Antonio Galán Sarmiento abogó por su incorporación en el título   relativo a la rama electoral, definiendo la oposición como “un derecho cuyo   ejercicio garantiza la vigencia de las instituciones democráticas”;   finalmente, el constituyente José Matías Ortiz, consideró que el derecho de   oposición debía integrar las garantías asociadas a los partidos políticos,   órganos de representación y sistema electoral, y definía, en su propuesta, como   un mandato al Estado de “proteger el derecho de partidos, movimientos   tendencia (sic) y ciudadanos a ejercer la oposición”.    

212.      En la discusión sobre los partidos políticos y la organización   electoral aparecería una propuesta del Congreso en el sentido de que la garantía   de la oposición se consagra así “La oposición tendrá el Estatuto legal que   garantice su participación en la vida democrática, el derecho de acceso a la   administración pública, el derecho de réplica, la rectificación y al uso de los   medios de comunicación y publicidad del Estado. En las directivas de toda   Corporación pública tendrán representación las minorías. La oposición tendrá   derecho a expresarse en la cátedra y los foros universitarios”; así como   otra del constituyente Jaime Arias en la que las garantías de la oposición se   definían así “la oposición es un derecho de los ciudadanos y de los partidos   políticos, que se ejercerá democráticamente dentro de las normas de la   constitución nacional y la ley, orientada a la función de control, vigilancia y   fiscalización de la acción administrativa del gobierno y demás funciones   estatales, tendiente a construir alternativas legítimas de poder. Parágrafo.   Todo partido o grupo de oposición, cuyos votos superen el diez por ciento del   total nacional gozará del acceso a los medios de comunicación social del Estado,   en condiciones iguales a los del uso que de ellos hagan los voceros del gobierno”[153].    

La propuesta de   artículo y sus componentes    

213.      En la subcomisión cuarta de la Comisión Primera de la Asamblea   Nacional Constituyente, se propondría que la Constitución incorporara un mandato   al legislador para establecer un estatuto de la oposición “en el que se   consagre el derecho que tienen los partidos y movimientos políticos que no   participan en el Gobierno, para garantizar el ejercicio de su función crítica y   la formación de alternativas políticas”, así la oposición se caracteriza   como “una expresión contestaría por las vías pacíficas y democráticas”.   El propósito de dicho estatuto sería el de establecer (i) el acceso a la   información oficial[154]; (ii) el acceso a los   medios de comunicación social del Estado, de acuerdo con la representación   obtenida en las elecciones; (iii) el derecho de réplica con respecto a las   informaciones inexactas o injuriosas en la misma forma y por el mismo medio a   través del cual se produjeron; (iv) la igualdad de oportunidades para el acceso   a los cargos públicos; (v) el derecho a participar en asuntos electorales y en   la política exterior del país; y (vi) el derecho de las minorías electorales a   participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados de acuerdo con su   representación.    

214.      Esta propuesta surge luego de las múltiples discusiones en la   subcomisión[155] sobre la naturaleza y el   contenido que debía tener este artículo. En efecto, según lo manifestado en su   informe, dicha subcomisión presentaría un proyecto de consenso, que pretendía la   “elevación a la categoría constitucional del derecho de oposición política y   sus garantías”, pero con el fin de “evitar un excesivo reglamentarismo   constitucional” se dejaría en manos del legislador la expedición del   estatuto.    

215.       Dicha propuesta fue llevada a la Plenaria de la   Asamblea Nacional Constituyente. En la ponencia para primer debate en la   plenaria de la Asamblea, se señaló que el incorporar el Estatuto de la Oposición   debía permitir “el ejercicio de la función crítica de los gobiernos por parte   de agrupaciones que no participen en los mismos”, para ello se les dotaría   de garantías tales como “el ejercicio pleno de la función crítica, la   consagración del derecho de réplica, la participación directa en asuntos de   especial interés nacional el mantenimiento del sistema de representación   proporcional en las corporaciones públicas”[156]. Así, en   definitiva, entre el texto aprobado propuesto por la subcomisión y el aprobado   definitivamente no median diferencias ostensibles, dado el consenso imperante en   la necesidad de dotar de garantías democráticas a la oposición y de establecer   un marco general en la Constitución con base en el cual el legislador pudiera   detallar cada una de las garantías que les serían concedidas a quienes ejercen   esta actividad esencial para una democracia pluralista, según los cambios o   ajustes que fuesen necesarios para reflejar el ámbito social y político.    

F.            CONDICIONES Y GARANTÍAS DE LA OPOSICIÓN POLÍTICA EN DERECHO   COMPARADO    

216.       Dentro de los sistemas democráticos, la oposición   desempeña un papel fundamental en la medida en que define la dinámica de los   gobiernos de turno. De manera general, podría decirse que las funciones de la   oposición en los sistemas políticos democráticos son: (i) expresarse sobre la   dirección que toma (o debería tomar) el gobierno, ya sea a nivel general o sobre   aspectos relevantes en la discusión de leyes o el desenvolvimiento de ciertas   políticas; (ii) ejercer funciones de control del gobierno en turno, utilizando   los recursos legales a su alcance y expresarse sobre los resultados de la   actuación del gobierno y sus consecuencias; y (iii) prepararse para la   alternancia, es decir, toda oposición tiene la responsabilidad de ostentarse   como una opción de gobierno[157]. En últimas, podría   decirse que la oposición funciona como herramienta que materializa el control al   poder, el pluralismo político y las condiciones de alternancia de gobierno, en   el caso de los partidos políticos[158].    

217.       Con base en estas funciones, el estudio que se   realizará a continuación buscará mostrar las condiciones y garantías para el   ejercicio de la oposición política a través de un análisis de derecho comparado.   Sin embargo, antes de realizar esto, deben plantearse ciertas precisiones con el   fin de optar por una adecuada selección de casos que permitan una comparación   apropiada con el sistema colombiano.    

Diferencias en   el ejercicio de la oposición en sistemas jurídicos “presidencial” y   “parlamentarios”    

218.       Para adelantar un análisis pertinente en derecho   comparado, debe comenzarse por buscar sistemas jurídicos cuyas características   se asimilen al sistema de gobierno vigente en Colombia. En esa medida, lo   primero que debe mencionarse es que la oposición desempaña un papel diferente en   el sistema presidencial y en el sistema parlamentario.    

219.       En los sistemas parlamentarios, la oposición   tiene un rol ‘fluido’ en las decisiones de gobierno y no solo en la formación de   leyes. Por el contrario, los sistemas presidenciales se caracterizan por su   forma electoral de ‘suma cero’ o ‘todo o nada’[159],   donde el ganador se queda con todo y el perdedor sin nada, incluso si la   elección ha sido resuelta por un solo voto. De este modo, mientras que en los   sistemas parlamentarios existe un constante enfrentamiento entre oposición y   gobierno, este debate, en los sistemas presidenciales es casi inexistente.   Mientras que el sistema parlamentario maximiza la discusión y el encuentro entre   gobierno y oposición; el presidencial maximiza la distancia entre estos dos.    

220.       En últimas, podría decirse que “el ejercicio   de la oposición es claramente diferente en regímenes presidencialistas, ya que   se constatan tendencias institucionales y culturales hacia la exclusión, frente   a formas de gobierno que garantizan e incluso presionan la discusión y debate   con la oposición, como el gobierno parlamentario”[160].   Y esto, precisamente justifica que la oposición en el presidencial sea estudiada   de manera diferente a como funciona en los sistemas parlamentarios.    

221.       Por ello, a continuación se presentará un   análisis comparado de la oposición política en regímenes presidenciales,   especialmente en países de América Latina, cuya cultura y desarrollo histórico   son asimilables al del caso colombiano.    

Oposición en países latinoamericanos    

222.      El análisis comparado se enfocará en la descripción de los sistemas   de financiamiento a los partidos y a las campañas, el acceso a medios de   comunicación y el acceso a información del gobierno. Para empezar, es importante   mencionar que únicamente la Constitución colombiana, en su artículo 112[161], y la Constitución   ecuatoriana de 1998[162], derogada por la   Constitución de 2008 y que no incluyó una previsión equivalente, prevén una ley   específica para el ejercicio de la oposición y participación de las minorías.   Sin embargo, en ninguno de los dos casos fue desarrollada esta previsión, por lo   que “las garantías para el ejercicio de la oposición habrá que encontrarlas   en las leyes sobre partidos políticos, los códigos electorales, las normas   constitucionales sobre el sistema electoral, las leyes sobre la publicidad y su   contratación y las leyes sobre el derecho al acceso a la información”[163].    

Casos Específicos: México    

223.      En 1990, se expidió el Código de Procedimiento e Instituciones   Electorales (COFIPE), como una legislación extensa que busca regular de manera   precisa diferentes aspectos del sistema de partidos políticos de México[164].    

224.      Sistema de financiamiento a partidos políticos: En desarrollo de lo establecido en el artículo 41, núm. 2,   literales a), b) y c) de la Constitución, el COFIPE desarrolla el sistema de   financiamiento a los partidos políticos. Este financiamiento se da de manera   directa –entrega de dinero- y de manera indirecta –permitiendo el acceso a   medios de comunicación, franquicias postales y un régimen fiscal especial-.    

En cuanto al financiamiento directo, conforme al   artículo 77 del COFIPE, el financiamiento puede ser público (que siempre debe   prevalecer sobre el privado, aclarándose que se prohíbe el financiamiento de   entidades internacionales o iglesias), puede haber autofinanciamiento o por   medio réditos financieros. Asimismo, el artículo 78 del COFIPE, reproduciendo el   artículo 41 de la Constitución, determina los tres conceptos por los que los   partidos políticos reciben dinero del Estado:    

(i)                 Actividades Ordinarias Permanentes: El Instituto Federal Electoral (IFE), multiplica el número de   ciudadanos inscritos en el censo electoral, a la fecha de corte julio de cada   año, por el sesenta y cinco por ciento (65%) del corte mínimo vigente para el   Distrito Federal, y el resultado de esto constituye el financiamiento público   anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias permanentes. De   esta cantidad, el treinta por ciento (30%) es repartido de manera equitativa   entre todos los partidos políticos con representación en alguna de las Cámaras   del Congreso y el setenta por ciento (70%) restante se distribuye según el   porcentaje de la votación nacional que hubiese obtenido en la votación de   diputados inmediatamente anterior.    

(ii)              Gastos de Campaña:   De conformidad con el artículo 78, núm. 1, literal b) del COFIPE, en el año de la elección en que se renueven el Poder Ejecutivo federal   y las dos Cámaras del Congreso, a cada partido político se le otorgará para   gastos de campaña un monto equivalente al cincuenta por ciento del   financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias   permanentes le corresponda en ese año; y en el año de la elección en que se   renueve solamente la Cámara de Diputados, a cada partido político se le otorgará   para gastos de campaña un monto equivalente al treinta por ciento del   financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias   permanentes le corresponda en ese año.    

(iii)            Actividades específicas como entidades de   interés público: Según el artículo 78, núm. 1,   literal c) del COFIPE, la educación y capacitación política, investigación   socioeconómica y política, así como las tareas editoriales de los partidos   políticos nacionales, serán apoyadas mediante financiamiento público por un   monto total anual equivalente al tres por ciento del que corresponda en el mismo   año para las actividades ordinarias.    

225.      Acceso a medios de comunicación: El   artículo 49 del COFIPE regula el acceso a radio y televisión de los partidos   políticos. En primera medida, el numeral 6 de dicho artículo prohíbe que los   partidos, precandidatos y candidatos contraten publicidad, ya que el acceso a   medios, específicamente radio y televisión, se hará de manera gratuita, de   conformidad con lo que establezca el IFE. En cuanto a la distribución de los   espacios en medios, el artículo 55 del COFIPE establece que el IFE tendrá   derecho, desde el periodo prelectoral hasta el día de elecciones, a 48 minutos   diarios de televisión y radio que distribuirá por horas, a razón de dos o tres   minutos por hora, dando prelación a los horarios con mayor audiencia.    

Estos 48 minutos son posteriormente distribuidos entre   los partidos políticos de la siguiente manera: 7 minutos para publicidad   institucional del IFE y de los 41 minutos restantes, el 30% por igual entre   todos los partidos políticos, y 70% entre los partidos según el número de votos   obtenidos en las últimas elecciones a diputados.    

226.      Ley federal de transparencia y acceso a la información pública: Esta Ley obliga a todas las dependencias federales a publicitar de   manera oficiosa información general sobre su estructura orgánica, facultades   administrativas, directorio de servidores públicos, jefes de departamento,   remuneración mensual por puesto, dirección electrónica donde se pueden enviar   solicitudes de información, servicios que ofrece, información sobre el   presupuesto asignado, informes sobre ejecución del presupuesto, resultados sobre   auditorías a cada entidad obligada, información sobre el diseño, ejecución,   montos asignados y criterios de acceso a los programas de subsidio en caso de   que existan en la dependencia, así como los listados de beneficiarios de los   programas sociales establezca el presupuesto de la federación; las concesiones,   permisos o autorizaciones otorgados, los titulares de aquellos, las   contrataciones de obras públicas, bienes adquiridos, arrendados, y servicios   contratados, monto de los mismos, nombre de proveedores, contratista o persona   física o moral que los haya celebrado y los plazos de cumplimiento; establece   que los informes que presenten los partidos políticos y las agrupaciones   políticas nacionales al IFE, así como las auditorias y verificaciones deberán   hacerse públicos al concluir el procedimiento de fiscalización. Cualquier   ciudadano y por lo tanto cualquier partido político, podrá solicitar al IFE la   información relativa al uso de los recursos públicos que reciban los partidos.    

Casos Específicos: Brasil    

227.      Lo primero que debe tenerse en cuenta es que si bien la Constitución   reconoce los derechos fundamentales a la participación y a la formación libre de   partidos políticos, en sus artículo 16 y 17, sólo hasta el año 1995 se derogó la   Ley 5682 de 1971 sobre partidos de la época de la dictadura militar. La   regulación relacionada con las principales instituciones electorales y la   oposición, se encuentra prevista principalmente en la Ley 9096 de 1995 o Ley de   partidos políticos.    

228.      Financiamiento: Los artículos 38 y   siguientes de la Ley 9096 de 1995 establecen un Fondo Especial de Asistencia   financiera a los partidos políticos constituidos por las multas y sanciones   pecuniarias en aplicación del código electoral y leyes conexas; las donaciones   de personas físicas o jurídicas, realizadas a través de depósitos bancarios   directamente en el fondo de las partes y las asignaciones presupuestarias del   Estado en “una cantidad no menos, cada año, al número de votantes registrados   el 31 de diciembre del año pasado al proyecto de presupuesto, multiplicado por   treinta y cinco centavos en el valor de agosto de 1995”.    

Este fondo es manejado en una cuenta especial por el   Tribunal Superior Electoral que los 5 primeros días de cada mes deberá enviar   los recursos a los que tienen derecho los partidos de la siguiente manera: 1% en   partes iguales a todos los partidos con estatuto registrado en el Tribunal   Superior Electoral, el 99% restante a los partidos que tengan funcionamiento   parlamentario según la ley, en la proporción a los votos obtenidos en la última   elección a cámara de diputados, siempre que superen el 5% del censo electoral en   votos, y estos estén repartidos en 1/3 de los estados (art. 44). Esta ley no   reglamenta el financiamiento de las campañas electorales, solo sus gastos de   funcionamiento, personal, propaganda doctrinaria, manutención de un instituto o   fundación de investigación de educación política. El financiamiento de las   campañas lo reglamenta la Ley 9504 de 1997 o Ley General de Elecciones, la cual   reglamenta las donaciones de particulares o personas jurídicas a los candidatos   o partidos, y los mecanismos de control. Expresamente excluye el financiamiento   público directo a las elecciones (art. 79), es decir, el Estado no financia a   los partidos con nada diferente al Fondo Partidario.    

229.      Acceso a medios de comunicación: La Ley   de partidos, en su título IV, reglamenta el acceso a los medios de comunicación   (radio y televisión). Mediante el artículo 45.3 de la Ley 12.034 de 2009 se   prohibió la publicidad política pagada y se estableció que ésta sólo podía   transmitirse entre las 7:30 y 10:00 p.m., con los fines precisos de: mostrar los   programas de los partidos políticos; los mensajes a los afiliados sobre la   ejecución del programa partidario, la realización de eventos y las actividades   en el Congreso del partido; la divulgación de la posición del partido con   relación a temas políticos; y la promoción y difusión de la participación   política de las mujeres.    

Los partidos pueden elegir cómo usar su tiempo al aire,   ya sea escogiendo entre una transmisión en cadena, nacional o por estados, o   diez inserciones de 30 segundos, o cinco de 1 minuto por día. Los partidos   políticos podrán difundir en los canales nacionales un programa con duración de   20 minutos cada uno y utilizar en las inserciones de 30 segundos o de un minuto,   40 minutos al semestre.    

Según la ley 11300 de 2006, en periodos de campañas   electorales (45 días antes de la elección), todos los canales de televisión   abierta (públicos y privados) y cerrada (canales por pago), deberán transmitir   la propaganda electoral de los partidos para presidente del Congreso federal,   gobernadores y asambleas estatales, así como para alcaldes municipales y sus   consejos, conforme a 1/3 del tiempo de la franja de elecciones (en periodo de   elecciones, según la elección que se trate, varía de las 7:00 p.m. a las 7:30   p.m. y 11:00 p.m. a 11:30 p.m. martes, jueves y sábado) de manera igualitaria   para todos los partidos con candidatos inscritos y 2/3 del tiempo en proporción   al número de representantes en la Cámara, considerada en el caso de coalición,   el resultado de la suma del número de representantes. En periodos electorales el   acceso a medios depende de la representatividad del partido político, y en el   periodo entre elecciones el acceso es igualitario, teniendo posibilidad de   acceder a todos los medios, públicos y privados, con el fin de informar a los   electores de su trabajo parlamentario.    

Casos Específicos: Argentina    

230.      Financiamiento: Las leyes vigentes de   financiamiento de partidos prevén un sistema de subsidio de recursos que es   aglutinado en un fondo permanente adscrito y administrado por el Ministerio del   Interior. Este fondo gira recursos a los partidos por tres conceptos: (i)   recursos por desenvolvimiento institucional: de estos recursos, el 20% se   distribuye de forma equitativa entre todos los partidos y el 80% en forma   proporcional a la cantidad de votos que el partido hubiera obtenido en la última   elección de diputados nacionales; (ii) recursos por capacitación y formación   política los partidos: los partidos deberán destinar el 20% de lo que reciban   por concepto de aporte anual para desenvolvimiento institucional al   financiamiento de actividades de capacitación para la función pública, formación   de dirigentes e investigación, so pena de la pérdida del derecho del partido a   recibir este aporta por el término de un año; y (iii) recursos por campañas   electorales primarias y generales: en los años de eventos electorales nacionales   en el Congreso, en la ley anual de presupuesto, se debe especificar el monto que   se transferirá a los partidos por concepto de aporte excepcional para el   financiamiento de la campaña electoral. El 50% del monto asignado por el   presupuesto se distribuye de forma equitativa entre las listas presentadas y el   otro 50% entre los 24 distritos, en proporción al total de electores   correspondiente a cada uno.    

La ley, además, prevé el   financiamiento privado a los partidos. Las donaciones pueden destinarse al fondo   partidario permanente o a cada partido particular (no se contempla la   contribución a candidatos). Se prohíbe el aporte a campañas políticas de   partidos por parte de contratistas del Estado. Las contribuciones no pueden   superar el monto equivalente al 1% del total de gastos permitidos frente a   personas jurídicas y el 0.5% de gastos permitidos frente a personas naturales.    

231.      Acceso a medios de comunicación: La Ley   26.522 de 2009 o Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, prevé que todos   los servicios de comunicación están obligados a ceder el 10% del tiempo total de   programación para fines electorales. Frente a las elecciones primarias, el 50%   del espacio se tribuirá por parte iguales entre los partidos que oficialicen   precandidatos y el 50% restante en forma proporcional a la cantidad de votos   obtenidos en la elección general anterior para la categoría de diputados   nacionales. En caso de segunda vuelta electoral en la elección de Presidente y   Vicepresidente, las fórmulas participantes recibirán el equivalente al 50% de   los espacios recibidos por el partido político que más espacios hubiera obtenido   en la primera vuelta.    

Los partidos políticos y   sus candidatos no podrán, en ningún momento, contratar o adquirir, por sí o por   terceros, espacios en cualquier modalidad de radio o televisión para promoción   con fines electorales. Asimismo, las emisoras de radio y canales de televisión,   no pueden emitir publicidad que no sea la distribuida y autorizada por el   Ministerio del Interior.    

232.      Transparencia y acceso a información: El   artículo 38 de la Constitución argentina de 1994 garantiza el acceso a la   información estatal por parte de los partidos políticos. Esto implica que los   órganos gubernamentales están obligados a brindar a los partidos políticos toda   la información que les sea solicitada en debida forma.    

Casos Específicos: Perú    

233.      Financiación: Los partidos que hayan   alcanzado representación en el Congreso, tendrán derecho a financiación pública.   El monto de la financiación equivale al 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria   por cada voto emitido para elegir representantes al Congreso. La finalidad de   dichos recursos debe ser: (i) formación, capacitación e investigación durante   campañas; (ii) funcionamiento ordinario; y (iii) campañas. Estos recursos se   entregan un quinto por año a cada partido (los periodos presidenciales y del   Congreso son de 5 años), distribuyéndose el 40% de manera equitativa entre todos   los partidos y el 60% en forma proporcional a los votos obtenidos por cada   partido en la elección de representantes al Congreso. Los aportes privados a los   partidos no pueden ser superiores anualmente a 60 Unidades Impositivas   Tributarias. Se prohíbe la financiación por parte de confesiones religiosas,   empresas de derecho público o con participación del Estado y no se permite que   los candidatos reciban financiamiento directamente.    

234.      Acceso a medios de comunicación: El   acceso a medios de comunicación públicos y privados de manera gratuita se da en   el periodo electoral (desde un mes hasta dos días antes de elecciones), en la   franja de 7:00 p.m. a 10:00 p.m. Se distribuyen de la siguiente manera: 10   minutos diarios entre el día 30 y el día 15 previo a elecciones; 20 minutos   diarios entre los 14 y los 6 días previos; y 30 minutos diarios entre el día 5 y   el día 2 previo a elecciones. El tiempo se distribuirá 50% de manera igualitaria   entre todos los partidos políticos con candidatos inscritos en el proceso   electoral y 50% proporcionalmente a la representación con la que cuenta cada   partido político en el Congreso. El acceso a medios de comunicación en periodos   no electorales está limitado a los medios de comunicación estatales, otorgando   mensualmente 5 minutos a cada partido político con representación en el   Congreso.    

Oposición en otros   sistemas, relevantes para el caso del PLEEO    

Casos Relevantes en sistemas parlamentarios: Portugal    

236.      En cuanto al derecho a la información, señala que sus titulares   tienen derecho a ser informados regularmente sobre el proceso de los principales   asuntos de interés público. Este derecho obliga a los órganos ejecutivos a   proporcionar esta información “en un plazo razonable”.    

237.      Frente al derecho a la participación, establece que los partidos de   oposición tienen derecho a pronunciarse por los medios constitucionales y   legales de cualquier cuestión de interés público y, además, a participar y estar   presentes en los actos y actividades oficiales que por su naturaleza requieran   de ella (artículo 6). Asimismo, el artículo 7 señala que los partidos de   oposición tienen el derecho a pronunciarse, en el trámite legislativo, sobre los   proyectos de ley que se refieran a las elecciones y al régimen de partidos.    

238.      Por último, establece que el ejecutivo de todos los niveles de   gobierno debe presentar informes de evaluación del grado de observancia del   respecto de los derechos y garantías consagradas en la ley, informes que se   deben enviar a los titulares del derecho de oposición para que se pronuncien   sobre ellos e, incluso, pueden ser objeto de discusión en la asamblea   respectiva.    

Casos Relevantes en sistemas parlamentarios: Reino   Unido    

239.      El reconocimiento legal del partido mayoritario por fuera del   gobierno se dio con la expedición del Minister of the Crown Act de 1937,   el cual estableció en su sección 5ª que “There shall be paid to the Leader of   the Opposition an anual Cortery of two thousand pounds”. Este Corterio es   solo para el partido mayoritario en la oposición, por lo que los terceros   partidos minoritarios no tienen derecho a este financiamiento.    

240.      Por otro lado, la misma ley establece el “opposition day”,   donde la oposición tiene derecho de fijar el orden del día, ya sea para   adelantar discusiones, debates o votaciones aprobatorias de leyes. Este día se   celebra 20 veces en cada periodo constitucional de la cámara baja.    

Casos Relevantes en sistemas parlamentarios: Francia    

241.      La Constitución francesa, en su artículo 48, establece que “un día   de sesión por mes está reservado al orden de la agenda en cada cámara a la   iniciativa de los grupos de oposición y los grupos minoritarios”.   Igualmente, en su artículo 51-1señala que el reglamento de cada Cámara “reconocerá   derechos específicos a los grupos de oposición de la Cámara correspondiente, así   como a los grupos minoritarios”. Sumado a esto, establece, en su artículo   51-2, que en desarrollo de la misión de control y evaluación al gobierno, podrán   crearse “comisiones de investigación dentro de cada Cámara para recoger   elementos de información”.    

Casos Relevantes en sistemas parlamentarios:   España    

242.      Entre las características más importantes del sistema electoral   español, en lo que a funciones y efectos se refiere, se puede destacar que: (i)   excluye a los partidos pequeños; (ii) ofrece ventajas para los principales   partidos y el partido más grande o más votado; (iii) beneficia a los partidos   del eje centro-derecha; (iv) produce efectos concentrados sobre el sistema de   partidos; y (v) promueve la formación de mayorías[165].    

El grupo parlamentario es el centro de   gravedad del pluralismo político dentro de las Cortes Generales, y los diputados   individuales se encuentran jurídica y políticamente limitados frente a los   grupos. Con base en el Reglamento del Congreso de los Diputados y el Senado, los   legisladores españoles optaron por potenciar la figura de los grupos   parlamentarios en detrimento de la posición de los diputados individuales y   autónomos. Como se puede ver en los artículos 25, 26 y 27 del Reglamento del   Congreso, si algún o alguno de los diputados no quedara integrado en cualquiera   de los grupos parlamentarios, se incorporaría automáticamente dentro del Grupo   Mixto al vencimiento del plazo. Los grupos parlamentarios representan así a los   partidos, de modo que salvo el Grupo Mixto, los grupos parlamentarios se   corresponden con los partidos políticos de forma individualizada.    

Los grupos parlamentarios tienen cierta   influencia frente a los proyectos de ley que el gobierno presenta a la cámara,   donde a grupos y diputados, según el artículo 110.1 del Reglamento del Congreso,   se les faculta para presentar enmiendas a los mismos, pero el escrito de   enmiendas de los diputados deberá llevar la firma del portavoz del respectivo   grupo parlamentario. Las enmiendas que sean a la totalidad del proyecto (y en   las que se soliciten la devolución del proyecto de ley o se proponga un texto   alternativo) sólo podrán ser presentadas por los grupos parlamentarios (artículo   110.3 del Reglamento del Congreso). Del mismo modo, sólo los grupos   parlamentarios están facultados para mantener y defender esos votos particulares   y enmiendas en la discusión plenaria, notificándolo previamente al presidente de   la Cámara (artículo 117 del Reglamento del Congreso). Las proposiciones de ley   pueden ser presentadas por un diputado siempre y cuando vayan acompañadas por la   firma de otros catorce miembros de la cámara, o bien por un grupo parlamentario   con la sola firma de su portavoz (artículo 126 del Reglamento del Congreso). La   formulación de enmiendas, exige la firma del portavoz del grupo respectivo en   las enmiendas al articulado, mientras que las enmiendas a la totalidad son   privativas de los grupos. Así, el diputado individual en la vida parlamentaria   tiene muy pocas posibilidades de intervención autónoma, y el control de los   dirigentes del grupo es notorio.    

Bajo este panorama, se ha concluido por lo   general que los reglamentos y normas contienen pocas garantías formales para que   la oposición y las minorías parlamentarias en la estructura parlamentaria   española, desarrollen con efectividad sus funciones, lo que contrasta con lo   observado en sistemas como el Reino Unido y Portugal. Esto se verifica desde el   acceso a la Presidencia del Congreso y el Senado, cuya elección se rige por el   principio de mayoría (artículo 37 del Reglamento del Congreso). Esto mismo se   refleja en las Mesas del Congreso y el Senado, en la medida que su composición y   capacidad de decisión responde al principio mayoritario. Sumado a esto, puede   verse que la oposición no cuenta con garantías para interponer recursos ante el   Pleno sobre órdenes impuestas por la mayoría y existe el riesgo de que ciertos   grupos minoritarios no consigan tener presencia en las Mesas, impidiendo así su   participación en las deliberaciones que en ellas tengan lugar. Al permitir un   voto limitado, los promotores de la protección de las minorías sugieren que se   establezca, al igual que en los sistemas parlamentarios belga y francés, el   requisito de mayoría reforzada o absoluta a efecto de que obligue a negociar en   la composición de la Mesa. También se ha propuesto que la fijación del orden del   día quede al menos una vez a la semana en manos exclusivas de la oposición.    

En lo que respecta a la Junta de Portavoces,   ésta se encuentra integrada por un representante de todos los grupos   parlamentarios (mayoría, oposición y minorías) y se reúne, para cada caso, bajo   la Presidencia del Congreso y el Senado. Se ha señalado que es posible que   dentro de la Junta la mayoría esté en inferioridad de condiciones respecto a   unas minorías representadas a la hora de la discusión, así como por el hecho de   que reglamentariamente se exige la adopción de acuerdos en función de un voto   ponderado.    

En lo correspondiente a las funciones de   control, tales como preguntas e interpelaciones, se ha dicho que la ventaja de   las preguntas es que pueden ser presentadas ante la Mesa de las Cámaras sin que   se exija intervención de los grupos parlamentarios, dejándose en manos de los   parlamentarios individuales la iniciativa de tomar alguna medida que pueda   repercutir sobre un asunto del gobierno (artículo 185 del Reglamento del   Congreso). Sin embargo, el problema al que nuevamente se enfrentan oposición y   minorías, además de la admisibilidad de las preguntas por parte de la Mesa (y de   las que se excluyen todas las de interés personal), es que en los órdenes del   día no se seleccionan aquellas que destaquen por su impacto o trascendencia   política, sino por el criterio de prioridad a los legisladores que no hubieran   planteado otras en el mismo periodo de sesiones, así como por la   proporcionalidad entre los grupos parlamentarios[166].   Dentro de la práctica parlamentaria española la principal crítica sobre la   efectividad de este instrumento de control es que su utilización deja mucho que   desear cuando las Cámaras están dominadas por una mayoría sólida.    

Por último, vale la pena destacar las   comisiones de investigación especiales que prevé el reglamento del Congreso en   España, en donde la Cámara de Diputados, a propuesta del gobierno, de la Mesa,   de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara,   se podrá acordar la creación de una Comisión de Investigación sobre cualquier   asunto de interés público (artículo 52.1 del Reglamento del Congreso). Estas   comisiones son integradas por diputados de los partidos fuera del gobierno, y se   encargan de investigar temas de trascendencia nacional.    

G.          ANÁLISIS ESPECÍFICO DEL ARTICULADO DEL PLE ESTATUTO DE LA   OPOSICIÓN POLÍTICA    

243.      En este apartado se realizará el análisis   constitucional del contenido material de las varias disposiciones que conforman   el PLE Estatuto de la Oposición; para ello, se transcribirá el precepto   respectivo, seguidamente se apuntarán las observaciones pertinentes de los   intervinientes sobre el correspondiente mandato y a continuación se incorporarán   las consideraciones de la Corte sobre el mandato a valorar.    

Artículos 1 a 5: Tema –Objeto, Definiciones, Derecho   fundamental a la oposición política, finalidades y principios rectores    

a.             Artículos 1 a 5    

“PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA NÚMERO 03 DE 2017 SENADO, 006 DE 2017 CÁMARA    

por medio de la cual   se adoptan el Estatuto  de la Oposición Política y algunos derechos  a   las organizaciones políticas independientes.    

CAPÍTULO I    

Disposiciones   generales    

Artículo 1°. Objeto. La presente   ley estatutaria establece el marco general para el ejercicio y la protección   especial del derecho a la oposición de las organizaciones políticas y algunos   derechos de las organizaciones independientes.    

Artículo 2°. Definiciones. Para   efectos de la presente ley, entiéndase por organizaciones políticas a los   partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como a los grupos   significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales   con representación en las corporaciones públicas de elección popular.    

Por Gobierno entiéndase, según   corresponda, al nacional encabezado por el Presidente de la República, y a las   administraciones departamentales, distritales y municipales, encabezadas por el   respectivo gobernador, alcalde distrital o municipal.    

Por Autoridad Electoral se entiende al   Consejo Nacional Electoral o la entidad que haga sus veces.    

Por réplica se entiende el derecho que   le asiste a las organizaciones políticas declaradas en oposición a responder y   controvertir declaraciones que sean susceptibles de afectarlas por   tergiversaciones graves y evidentes en los términos establecidos en el artículo   17 de la presente ley.    

Artículo 3°. Derecho fundamental a la   oposición política. De conformidad con los artículos 40 y 112 de la   Constitución Política, la oposición es un derecho fundamental autónomo que goza   de especial protección por el Estado y las autoridades públicas.    

Artículo 4°. Finalidades. La   oposición política permite proponer alternativas políticas, disentir, criticar,   fiscalizar y ejercer libremente el control político a la gestión de gobierno,   mediante los instrumentos señalados en el presente Estatuto, sin perjuicio de   los derechos consagrados en otras leyes.    

Artículo 5°. Principios rectores.   Las normas que establece el presente Estatuto deben interpretarse a partir,   entre otros, de los siguientes principios:    

a) Construcción de la Paz Estable y   Duradera. El Estatuto de Oposición aquí consagrado se soporta en el   reconocimiento de la legitimidad de la oposición política como elemento central   de la resolución pacífica de las controversias.    

b) Principio democrático. El derecho   fundamental a la oposición e independencia política es una condición esencial de   la democracia participativa y debe realizarse reconociendo los valores de la   convivencia, la tolerancia, la deliberación pública, la no estigmatización y el   respeto a las diferencias.    

c) Participación política efectiva. El   Estado garantizará a todas las organizaciones políticas el ejercicio de la   oposición, incluyendo la movilización y la protesta social.    

d) Ejercicio pacífico de la deliberación   política. El proceso de reincorporación política de los actores en armas   requiere el respeto efectivo del derecho a la oposición política.    

e) Libertad de pensamiento y opiniones.   Las autoridades, las organizaciones políticas y la ciudadanía respetarán las   diferentes opciones ideológicas y opiniones políticas divergentes que surjan del   debate democrático.    

f) Pluralismo político. Las autoridades,   las organizaciones políticas y la ciudadanía respetarán las diferentes opciones   ideológicas y opiniones políticas divergentes que surjan del debate democrático.    

g) Equidad de género. Las organizaciones   políticas, incluidas aquellas que se declaren en oposición, compartirán el   ejercicio de los derechos que le son propios entre hombres  y mujeres, de   manera paritaria, alternante y universal.    

h) Armonización con los convenios y   tratados internacionales. Los derechos establecidos en este Estatuto se   interpretarán de conformidad con los tratados y convenios internacionales de   derechos humanos ratificados por Colombia, en especial la Convención Americana   de Derechos Humanos. Dicha interpretación se hará de la manera más amplia   posible en función de garantizar el ejercicio de los derechos políticos.    

i) Control Político: El ejercicio del   control político permitirá a las organizaciones políticas verificar y controlar   las acciones políticas y administrativas del gobierno.    

j) Diversidad étnica: Las organizaciones   y/o movimientos indígenas, afrodescendientes, raizales y palenqueras, gozarán   del respeto a sus diferentes posiciones culturales, ideológicas, cosmovisión y   opiniones políticas que surjan del debate democrático”.    

(i)            Intervenciones oficiales    

244.       La Presidencia de la República[167] en su   intervención señala que el artículo 112 de la   Constitución Política estableció la obligación de reglamentar de manera integral   las garantías de la oposición política, lo cual se ha intentado realizar en doce   (12) oportunidades, todas ellas infructuosas. Añade que el Acuerdo Final   representa una coyuntura real para el fortalecimiento de la democracia,   generando, entre otras cosas, garantías suficientes para la oposición. Para   ello, se acordó crear una comisión que pudiera definir los lineamientos del   estatuto de la oposición, convocando a todos los partidos y movimientos   políticos con personería jurídica, así como a agrupaciones políticas   representativas de la oposición, así como a dos representantes de las FARC-EP y   a voceros de organizaciones y movimientos sociales representativos, miembros de   la academia y personas expertas. Finalmente,  la interviniente señala la compatibilidad material del   PLE Estatuto de la Oposición con la Constitución. En este sentido, destaca, de   manera general, que el articulado del proyecto desarrolla el artículo 112 de la   Constitución, e igualmente es compatible con el artículo 40 de la Constitución,   pues hace efectivo el ejercicio de la participación ciudadana, al establecer   garantías para el ejercicio de uno de sus derechos fundamentales.    

245.       La Registraduría Nacional del Estado Civil[168]  en punto a los nuevos contextos que permitan la   participación de sectores que tradicionalmente pudieron estar excluidos del   derecho a la participación, cita in extenso algunas consideraciones   previstas por la Corte en la sentencia T-439 de 1992, de las cuales resalta:   “La participación de todos los sectores de la población – Estado, sociedad   civil, grupos reincorporados a la legalidad – es indispensable en el proceso   democrático. La reticencia continuada de cualquiera de ellos puede imposibilitar   la democratización de la vida social. Todas las autoridades – incluidas las   fuerzas militares y de policía -, así como los particulares están vinculados a   la Constitución (CP art. 6) y tienen como imperativo el reconocimiento de la   persona humana, su dignidad, su singularidad, así como el respeto de la   organización político-democrática donde aquélla obtiene su reconocimiento.”   Unido a ello, desataca que “El surgimiento de grupos, movimientos y partidos   políticos minoritarios a raíz de la desmovilización de antiguos integrantes de   la guerrilla requiere de especial protección y apoyo por parte del Estado. La   institucionalización del conflicto, la dejación de las armas y su sustitución   por el ejercicio activo de la participación político-democrática y la renuncia   de la violencia como método para alcanzar el cambio social, son alternativas que   deben ser garantizadas por todas las autoridades para evitar que la llamada   “guerra sucia” acabe cerrando la posibilidad de llegar a un consenso que reúna a   todos los sectores de la población y permita la convivencia pacífica”.    

246.       La Defensoría del Pueblo[169]  en su intervención inicialmente hace un recuento de lo diez (10) proyectos   fallidos de estatutos de oposición presentados entre los años de 1993 de 2008 al   Congreso de la República, lo cual evidencia un déficit de protección a los   derechos de los partidos que se declaren en oposición política al poder, por lo   que considera que este proyecto, es una herramienta para materializar el   pluralismo político y el respeto a movimientos sociales no mayoritarios.   Posteriormente, tomando como punto de partida la sentencia C-089 de 1994, la   Defensoría del Pueblo considera que el ejercicio de la oposición es un espacio   de ejercicio de derechos, concretamente los asociados a la participación,   libertad de expresión y libertades de reunión y asociación. Se erige en un   ejercicio del control político, connatural a la idea de Estado Constitucional y   radicado en los partidos políticos minoritarios. A su vez, el ejercicio de la   oposición política visibiliza las diferentes posiciones políticas y permite   ofrecer garantías de alternancia en el poder. Finalmente, señala que es una   garantía de la “canalización de la violencia”, pues permite tramitar por   las vías pacíficas el descontento social que debe ser censurado.    

247.       La Defensoría del Pueblo considera que el   reconocimiento de la oposición como derecho fundamental autónomo va en   consonancia con la Constitución Política, y advierte que en desarrollo de éste   se reconoce un deber consagrado en el artículo 6 del PLEEO, consistente en la   declaratoria de oposición de los partidos, so pena de ser sancionados por la   Autoridad Electoral y no poder acceder a las garantías contenidas en el   Estatuto.    

(ii)         Intervenciones académicas    

248.       De manera preliminar, la Pontifica Universidad   Javeriana manifiesta que el contexto histórico y político del país demuestra la   dificultad que, desde antes de la Constitución de 1991, ha existido en la   construcción de la oposición. Para ello, menciona lo ocurrido durante el período   del Frente Nacional (1958 a 1974), la experiencia con la extinción de la Unión   Patriótica y, con posterioridad al año 1991, la aparición del Polo Democrático   Independiente, luego Polo Democrático Alternativo, el cual se declaró en   oposición a los dos últimos presidentes de Colombia (2006 – 2017). Refiere que   el artículo 112 de la Carta fue desarrollado gradualmente mediante los artículos   32, 33, 34, 35 y 36 de la Ley Estatutaria 130 de 1994[170],   por medio de los cuales el legislador, entre otros aspectos, definió la   oposición y estableció algunos de los derechos que tienen los partidos y   movimientos políticos que no participen del Gobierno.    

249.       En ese orden, expone los proyectos de ley que   sobre la materia fueron presentados entre los años de 1993 y 2008, con el fin de   señalar que: (i) establecieron un catálogo amplio de derechos de la oposición,   pero no las herramientas que permitieran judicializarlos o protegerlos; (ii) no   desarrollaron el tema de la financiación de la oposición; (iii) se ocuparon de   regular el régimen de opinión pública, así como (iv) el derecho a la réplica,   entendido como el mecanismo de respuesta para los partidos en oposición frente a   los excesos gubernamentales. Finalmente, advierte que tales proyectos dejaron de   lado “el papel de la oposición como alternativa al gobierno en una contienda   electoral equitativa, que sea equilibrada con los partidos que hacen parte del   gobierno”.    

250.       Con relación al artículo 40 de la Carta, el   interviniente manifestó que el PLEEO sirve para fortalecer la participación y   los procesos de socialización política, contribuye a la identificación de las   propuestas de los partidos, movimientos y agrupaciones políticas para facilitar   su difusión, y posibilita la conformación de “cuadros de apoyo” a las   organizaciones políticas. En lo que respecta al artículo 152 Superior, señala   que el referido estatuto materializa el mandato previsto en el parágrafo   transitorio de esta disposición constitucional[171].   Finalmente, en cuanto al artículo 112 de la Carta advierte que las respectivas   observaciones anteriormente expuestas.    

251.       Por otra parte, en su intervención la Universidad   Externado de Colombia, manifiesta que, en términos   generales, el proyecto de ley se ajusta al Acuerdo Final celebrado entre el   Gobierno Nacional y las FARC-EP, así como a los postulados constitucionales,   desarrollando de manera específica el artículo 112 Superior. Sin perjuicio de   esto, señalan que “los principios rectores, el derecho a la libertad de   asociación, a la conformación de las organizaciones políticas y el principio de   pluralismo político, son principios que obligan a revisar y regular dos   cuestiones”[172].    

252.       Frente a este aspecto, sostienen que “[p]or un   lado las normas que establecen en cabeza de las autoridades administrativas u   órganos de control facultades para limitar el mandato representativo, o dicho de   otra manera destituir a personas que han sido elegidos por voto popular. Y por   otro lado, las facultades del Consejo Nacional electoral establecidas en la ley   1475 para eliminar de la vida jurídica a una asociación cuya función es ejercer   el derecho a la participación política”. En este sentido, señalan que las   normas sobre las facultades del Consejo Nacional Electoral para la disolución de   una organización política son supremamente vagas, lo que deja dudas sobre si con   éstas se puede controlar la ideología de las organizaciones. En consecuencia,   consideran que éstas deben ser interpretadas “a la luz de la Carta   democrática interamericana y de la Convención americana de derechos humanos, en   especial el artículo 16.2 de la CADH”[173]. Por último, señalan que es importante   establecer “qué significado tiene la proposición alternativas políticas,   disentir y/o criticar”[174].    

(iii)      Intervenciones ciudadanas    

253.       La Comisión Colombiana de Juristas[175]  luego de un extenso recuento jurisprudencial donde se   concluye que la oposición política es la manifestación del pluralismo así como   un componente esencial del principio democrático, los intervinientes recogen el   contenido del derecho a la oposición política en los siguientes criterios: (i) es un desarrollo de los valores   fundantes de la Constitución tales como el pluralismo y el mantenimiento de la   democracia; (ii) es un derecho que no se agota en sí mismo, sino que guarda un   estrecho vínculo con otros; (iii) es un derecho que requiere una maximización de   las garantías asociadas con esta opción política; y (iv) cuando un deber constitucional sea contrario   con el derecho de oposición política, deberá hacerse una interpretación   sistemática, que impida una afectación al núcleo esencial y al ejercicio   efectivo de este derecho.    

254.       De acuerdo con la Comisión Colombiana de   Juristas, el artículo 112 de la Constitución colombiana es similar a lo   preceptuado en el ordenamiento constitucional Portugal, en su artículo 114,   sección 2. De otro lado, las garantías asociadas al ejercicio de la oposición   política guardan relación los artículos 19, 20 y 21 de la Declaración Universal   de Derechos Humanos. Adiciona a lo anterior, que también se han desarrollado   instrumentos internacionales como la Declaración Universal de la Democracia de   1997, que fue desarrollada por el Inter-Parlamentary Union en África en 1999.   Finalmente, el mencionado interviniente puso de presente la importancia de la   democracia en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, y la   caracterización de la democracia representativa como pilar del todo el sistema,   en el caso López Lone y Otros vs. Honduras, del 5 de octubre de 2005.    

255.       Por otra parte, la MOE considera que la Corte debe declarar exequible el artículo 3º del PLEEO, por considerar que   es un desarrollo directo de los artículos 40 y 112 de la Constitución y que   determinan un derecho político fundamental autónomo para las organizaciones   políticas y sociales que tiene un papel central en el fortalecimiento de la   democracia, y en la concreción del carácter participativo y pluralista del   Estado colombiano, así entonces, considera el interviniente que este derecho   debe tener una protección especial que garantice su eficacia, sin que se tengan   oposición y minorías políticas como expresiones sinónimas.    

256.       Para que una organización política pueda ser   tenida por “oposición” deben satisfacerse dos requisitos. El primero, es   el denominado requisito formal que alude a la declaratoria de oposición; el   segundo, es denominado como el requisito material, consistente en tener una   postura crítica al gobierno que implica la presentación de alternativas al   accionar del gobierno.    

257.       Así mismo, la constitucionalidad del artículo 4º   del PLEEO se deriva de su correspondencia con el artículo 112, pues permite   plantear alternativas críticas al Gobierno en todos sus niveles. A su vez,   consideran que este artículo es un desarrollo del artículo 40 al permitir la   fiscalización y el control político, así como el artículo 20 de la Constitución   Política relativo a la libertad de expresión. Con esta perspectiva debería la   Corte Constitucional definir el núcleo esencial del derecho a la oposición   política.    

258.       Como consecuencia de lo anterior, el núcleo   esencial permitiría una interpretación integral de la ley estatutaria, y crearía   una vinculación de los titulares del derecho a la oposición política para su   ejercicio responsable, así como a las autoridades electorales (art. 28 Superior)   y judiciales (art. 86 superior) para velar por su efectivo cumplimiento. En   efecto, el núcleo esencial, en criterio del interviniente, consistiría en   definir que este derecho (i) está en cabeza de las organizaciones políticas   declaradas en oposición al Gobierno que ejercen una postura crítica buscando   ofrecer alternativas al poder político; el cual (ii) se materializa en el   ejercicio del control político y la fiscalización de las corporaciones públicas   en sus diferentes niveles, sin que por ello pueda equipararse a una minoría   política; y el mismo se concretizaría en (iii) unas prerrogativas concretas de   financiación, acceso a medios de comunicación, participación en diversas   instancias y derecho de réplica.    

(iv)      Intervenciones extemporáneas    

259.      Señala el Departamento Nacional de Planeación que en el ordenamiento   jurídico han sido adoptadas medidas tendientes al reconocimiento de la oposición   política. Estas fueron establecidas por el constituyente en los artículos 1, 2,   40, 112 y 265 de la Constitución Política de 1991 y por el legislador mediante   el artículo 40 de la Ley 5 de 1992 y los artículos 32, 33, 34, 35, 36, 50, 51 de   la Ley 130 de 1994. Por su parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado   sobre la materia, por lo menos, en las sentencias T-439 de 1992 y C-089 de 1994.   Afirma que los avances relacionados con el Estatuto de Oposición han sido   consignados de manera progresiva en diferentes instrumentos, sin que se hubieren   adoptado, de manera exclusiva, las medidas en el marco de lo previsto en el   artículo 112 de la Carta. Por último, refiere que entre los años de 1993 y de   2004, diversos actores políticos presentaron trece (13) proyectos de ley a fin   de reglamentar el asunto.    

260.      El interviniente, mediante una tabla, expone la relación que existe   entre los artículos previstos en el PLEEO y cada uno de los artículos de la   Constitución mencionados en la pregunta. En síntesis, con el gráfico se propone   demostrar que los artículos 40, 112 y 153 de la Carta guardan relación directa   con cada uno de las disposiciones estatutarias objeto de revisión.    

261.       Finalmente, la Clínica Jurídica en Derechos   Humanos de la Universidad Santiago de Calí[176], tras un   recuento histórico de los proyectos de ley estatutaria de oposición que han   cursado ante el Congreso, afirma -siguiendo el informe desarrollado por el PNUD-   que no ha sido una tarea sencilla abrir el espacio para los derechos y las   garantías de oposición, por lo cual el PLEEO al regular integralmente la   materia, “puede darle vitalidad a nuestra frágil democracia empoderando a las   minorías que se oponen al Gobierno”[177]. Destaca el   interviniente que el principio de democracia participativa y pluralista, se   desarrolla tanto en el Preámbulo como en el artículo 1 de la Carta, de la misma   forma indica que contienen un desarrollo y conexión con otros derechos   fundamentales, en la medida que, la oposición es un derecho que no se   circunscribe a partidos y movimientos, sino que se extiende a toda la sociedad   civil.    

Así   mismo, con fundamento en lo dispuesto en la sentencia C-089 de 1994 señala el   interviniente que el derecho a la oposición también es una manifestación del   derecho a la libertad de expresión, libertades de reunión y asociación, función   necesaria para el mantenimiento del pluralismo y de la democracia. Por lo   anterior, manifiesta el interviniente que “[c]abe afirmar que el Proyecto de   Ley Estatutaria sobre el Estatuto de la oposición, desarrolla, complementa y   armoniza los derechos fundamentales arriba mencionados”[178].   Finalmente, no encuentra reparos de orden constitucional a los principios   previstos en el artículo 5 del PLEEO.    

c.              Concepto del Procurador General de la   Nación    

262.      De acuerdo con la Procuraduría, los artículos 1, 2 y 5 del PLE   Estatuto de la Oposición “son una concreción de los fines del Estado (art. 2   Superior) y representan una clara garantía de los derechos fundamentales”.   Agrega que la adopción del estatuto de la oposición encuentra también fundamento   en el artículo 5 de la Constitución, el cual era un compromiso que el Estado   colombiano hasta el momento no había cumplido. En consecuencia, considera que no   advierte vicio de constitucionalidad alguno respecto de tales artículos. Explica   que las garantías a la oposición son una expresión concreta del principio   democrático en el campo político, desarrollando de esta forma el carácter   expansivo que la jurisprudencia constitucional le ha reconocido.    

263.      Explica que el artículo 3 del PLE Estatuto de la Oposición, de   acuerdo con el cual la oposición política es un derecho fundamental, es un   desarrollo de los artículos 40 y 112 de la Constitución, por lo que debe   entenderse como ajustado a la Constitución. A su vez, estas dos normas   constitucionales también son desarrolladas por el artículo 4 del PLE Estatuto de   la Oposición, y de allí que deban ser consideradas como constitucionales.    

264.      Indica que los artículos 5 literal g), 13 literal g), 20, 26 y 31 del   PLE Estatuto de la Oposición hacen referencia a la equidad de género en la   aplicación de distintas medidas relacionadas con el ejercicio de la oposición.   Al respecto, señala que el enfoque diferencial y de género es de gran   importancia en el contexto del posconflicto, “pues con la guerra se   agudizaron e intensificaron los factores de riesgo para las mujeres”. En   consecuencia, en su opinión resulta claro que “el Estado tiene una obligación   ineludible de amparar y garantizar a las mujeres los espacios e instrumentos de   protección para ejercer sus derechos de participación política de forma libre y   segura”, por lo que las disposiciones mencionadas respetan la Constitución y   los tratados que hacen parte del bloque de constitucionalidad.    

d.            Problemas jurídicos    

Para decidir   definitivamente sobre la constitucionalidad del PLEEO, respecto del contenido   material de los artículos 1 a 5, le corresponde a la Corte establecer lo   siguiente:    

265.      ¿Se ajustan los artículos 1 a 5 del PLEEO a lo dispuesto en los   preceptos constitucionales?    

266.      En especial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112 de la   Carta, indica que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica   que se declaren en oposición al gobierno, podrán ejercer libremente la función   crítica frente a esto, y para ello se les garantizarían ciertos derechos.   Teniendo en cuenta lo anterior, ¿contraviene el artículo 2 del PLE Estatuto de   la Oposición lo dispuesto en el mencionado artículo 112 Superior, al incluir   dentro de la definición de “organizaciones políticas” a los grupos   significativos de ciudadanos, agrupaciones políticas y movimientos sociales con   representación en las corporaciones públicas de elección popular?    

e.              Consideraciones de la Corte    

267.      Artículo 1. Objeto: El artículo 1º se   refiere al objeto del PLEEO. En este sentido, su fin es únicamente delimitar el   alcance y el sentido de artículo que a continuación se propone, como el marco   general para el ejercicio y la protección especial del derecho a la oposición de   las organizaciones políticas y algunos derechos de las organizaciones   independientes, al ser esta ley un desarrollo directo del artículo 112 se   establece que el proyecto corresponde al trámite de una ley estatutaria, dando   así cumplimiento al mandato constitucional precitado y desarrollado en la   jurisprudencia constitucional al afirmar que “[e]l estatuto de la oposición   debe ser desarrollado en una ley estatutaria que regule íntegramente la materia   y, justamente, el proyecto que se examina tendrá la naturaleza y el rango de ley   estatutaria cuando se sancione y, de otro lado, pretende regular de manera   completa esta específica materia”[179].    

268.      En cuanto a sus destinatarios, el artículo 1º, al igual que el título   del PLEEO, señala que la ley estatutaria está dirigida al ejercicio y la   protección especial del derecho a la oposición de “las organizaciones   políticas y algunos derechos de las organizaciones independientes”.   Encuentra la Corte que lo anterior es un claro desarrollo de lo dispuesto en el   artículo 112 Superior, en el cual se reconoce a los partidos y movimientos   políticos con personería jurídica como titulares de determinadas garantías para   el ejercicio de la oposición política, así como también derivado de la   interpretación que ha realizado la jurisprudencia constitucional, dichos   derechos también se le reconocen a determinadas organizaciones políticas   independientes. El alcance de la expresión “organizaciones políticas” será   analizado por la Corte en el artículo 2 del PLEEO, y la participación de las   organizaciones independientes en este PLE Estatuto de la Oposición será   considerado por la Corte, en el análisis correspondiente a los artículos 26 y 27   del PLEEO.    

269.       Artículo 2. Definiciones: El artículo 2 del proyecto de ley estatutaria establece varias   definiciones que serán pertinentes en el desarrollo del articulado posterior. En   primer lugar se define el concepto de “organización política”, el cual,   no sólo circunscribe a los partidos y movimientos políticos con personería   jurídica, sino también “(…) a los grupos significativos de ciudadanos, las   agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación en las   corporaciones públicas de elección popular”.    

270.       En este sentido, observa la Sala que el artículo   108 de la Constitución Política permite el reconocimiento de la personería   jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de   ciudadanos; añade dicho artículo que “los partidos y movimientos políticos   con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones  […] los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también   podrán inscribir candidatos”. Es decir, reconoce tanto a partidos y   movimientos políticos como a los movimientos sociales y grupos significativos de   ciudadanos la posibilidad de acceder al sistema democrático, por medio de la   postulación de candidatos en las elecciones[180]. De   otro lado, el artículo 109 Superior, también reconoce tanto a los partidos y   movimientos con personería jurídica vigente como a “los grupos significativos   de ciudadanos” la posibilidad de acceder a financiación por parte del Estado   para las campañas electorales.    

271.      Al respecto, la jurisprudencia constitucional al revisar de manera   previa el Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos (Ley 130 de   1994) en 1994 señaló[181]:    

“(…) El Constituyente, sin embargo, no   quiso limitar los beneficios del reconocimiento institucional a las   manifestaciones políticas depositarias de una clara estructura organizativa. La   manifestación popular espontánea y depositaria de una voluntad social   significativa también fue tenida en cuenta.    

“La idea de incluir los grupos   sociales significativos refleja esta intención de proteger el derecho a la   participación política, incluso en aquellos niveles en los cuales su   manifestación carece de una clara organización que le asegure su   institucionalidad y permanencia” (Negrillas fuera de texto original).    

272.      A su vez, ha señalado la jurisprudencia constitucional que “[s]i   bien los partidos políticos han sido considerados por la Constitución como una   de las formas más importantes para la canalización de las demandas políticas de   la ciudadanía, también se ha reconocido que las organizaciones o movimientos   sociales y los grupos significativos de ciudadanos pueden manifestarse y actuar   políticamente, lo cual incluye la posibilidad de designar, postular e inscribir   candidatos o listas de candidatos a los cargos de elección popular”[182].  Por lo tanto, en la medida que también estos últimos “[p]ueden postular e   inscribir candidatos a cargos de elección popular, es razonable que la   reglamentación sobre la forma de presentación de las listas también se les sea   aplicable a ellos”[183].    

273.      En este sentido, afirma la jurisprudencia constitucional que “[l]os   partidos, al igual que los movimientos políticos y los grupos   significativos de ciudadanos, son modalidades constitucionalmente reconocidas de   representación democrática”[184]; es decir, aunque en   diferentes reformas constitucionales se han incorporado “mecanismos que hagan   más estrictos y, por ende, estables y democráticamente representativos, los   partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos”[185],   el constituyente ha reconocido a unos y a otros como modalidades de   representación política, que se derivan del ejercicio de los derechos políticos   que le asisten a los ciudadanos, así como del deber de participar en la vida   política del país.    

274.      No obstante, la Sala anota que la Constitución Política en los   artículos 107 y 112 distingue algunos beneficios para los partidos y movimientos   políticos con personería jurídica ejercida dentro del sistema político y de   representación, de aquellos concedidos a organizaciones o movimientos sociales;   reconociendo así la Carta diferencias en el ejercicio de la participación   política dependiendo de la forma de organización política a través de la cual se   ejerza el derecho.    

275.      En efecto, resalta la Sala que el artículo 112 de la Constitución, en   adición a definir el régimen sustantivo del derecho a la oposición, delimita el   alcance de la competencia del legislador estatutario, por cuanto, se trata de   una norma de competencia material de la actividad legislativa. De esta forma, el   artículo 112 Superior circunscribe las garantías al ejercicio de la oposición   política a “los partidos y movimientos políticos con personería jurídica   que se declaren en oposición política”, por lo que al reconocer el   legislador garantías de oposición a grupos o movimientos que no cuenten con   personería jurídica, excede la norma de competencia material que le fue otorgada.    

276.      En este sentido, señala la Sala que la Constitución Política, en   atención a las implicaciones especiales de algunos los derechos de las   organizaciones políticas que se encuentran en oposición, reconocidos en el   artículo 112 Superior  -por ejemplo la posibilidad de usar los medios de comunicación social del Estado así como en los que   hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la representación   obtenida en las elecciones, o ejercer el derecho a la réplica en los mismos   medios de comunicación- limitó la competencia del legislador estatutario en lo   relativo a la identificación de los titulares del derecho.    

277.      Adicionalmente, considera la Corte que   aceptar esa ampliación incide en los fines que se asocian al fortalecimiento de   determinado tipo de organizaciones políticas –partidos políticos y movimientos   con personería jurídica-, decisión que así mismo corresponde con los   antecedentes y discusiones del artículo 112 de la Carta, según los cuales en el   seno de la Asamblea Nacional Constituyente se evidenció la necesidad de dotar de   garantías democráticas a la oposición como alternativa de poder, vista como   partidos y movimientos políticos con personería jurídica, con el ánimo de prever   que los futuros desarrollos legislativos fuesen encaminados a fortalecer la   democracia pluralista y participativa (ver supra, numerales   206 a 215).    

278.      Así mismo, manifiesta la Corte que dicha   ampliación afectaría la concepción articulada y sistemática de partidos y   movimientos con personería jurídica, en el marco del régimen constitucional en   materia de derecho electoral, ya que la ausencia de personería jurídica   dificultaría o haría imposible el seguimiento y control de dichos grupos, por ejemplo, en el manejo de los recursos de financiamiento a la   oposición, en la identificación de los voceros para el ejercicio de los   beneficios concedidos a la oposición en el PLEEO, en el ejercicio del control   por parte del Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, en el desarrollo de consultas internas, régimen de   bancadas y avales.    

279.      Por lo demás, constata la Sala la existencia   de diferencias significativas y no accidentales entre los sujetos a los que se   refiere el artículo 112 de la Constitución y grupos, asociaciones o movimientos   que no cuenten con personería jurídica. En este sentido resulta pertinente acudir a lo dispuesto en la Ley   130 de 1994, la cual define los conceptos de partidos y movimientos políticos,   en los siguientes términos:    

“Los partidos son instituciones   permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la   participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de   la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos   de elección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas de   la Nación.    

“Los movimientos políticos son   asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación   de la voluntad política o para participar en las elecciones. Los   partidos y movimientos políticos constituidos con el lleno de todos los   requisitos constitucionales y legales tendrán personería jurídica.” [186]  (Negrillas fuera de texto original).    

280.      Por lo cual, a menos que dichos grupos o   movimientos se consoliden como una organización política con personería   jurídica, en los términos previstos en el artículo 107 Superior y en el   parágrafo del artículo 3 de la Ley 1475 de 2011, dichos grupos, asociaciones o   movimientos –en principio- no cuentan con vocación de   permanencia en la vida política, y por consiguiente no buscan constituirse en   alternativas para el ejercicio del poder, ni adquieren compromisos frente a un   ideal común u objetivo asociativo. Dada su regulación dichos grupos,   asociaciones o movimientos sin personería jurídica carecen de estatutos,   militantes, plataformas ideológicas o programáticas, por lo que señala la Corte   que el goce de ciertos beneficios debe conllevar obligaciones y deberes.    

281.      Teniendo en cuenta lo anterior, es dado concluir que el legislador   estatutario excedió la norma de competencia material, y procederá a declarar la   inexequibilidad de (i) la expresión “así como a los grupos significativos de   ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación   en las corporaciones públicas de elección popular”, contenida en la   definición de organizaciones políticas del inciso primero del artículo 2º, (ii)   el inciso segundo y los numerales 1, 2 y 3 previstos en el artículo 7º, (iii) el   inciso segundo del artículo 8º; y (iv) los incisos segundo y tercero del   artículo 10.    

282.       Precisa la Sala que la declaratoria de   inexequibilidad descrita en el numeral inmediatamente anterior de ninguna forma   interfiere con los derechos fundamentales de todos los ciudadanos a participar   en la conformación, ejercicio y control del poder político, para lo cual cuentan   con las garantías propias del derecho de fundamental de participación consagrado   en el artículo 40 (derecho de participación en el poder político) de la   Constitución; así como, cuentan con espacios para promover y facilitar sus   demandas, en los términos que disponen los artículos 20 (libertad de expresión),   23 (derecho de petición), 37 (derecho de manifestación pública y pacífica).   Tampoco puede considerarse que la declaratoria de inexequibilidad mencionada,   obstaculiza el derecho de dichos grupos o movimientos de constituirse   formalmente en persona jurídica, en los términos previstos en el artículo 107 de   la Carta y en el parágrafo del artículo 3º de la Ley 1475 de 2011[187].    

283.      De otro lado, la definición de “Gobierno”, entendido por el   “Nacional” el encabezado por el Presidente de la República y a las   administraciones departamentales, distritales y municipales, encabezadas por el   respectivo gobernador, alcalde distrital o municipal, respectivamente, en nada   se contrapone a las disposiciones constitucionales. El artículo 112 superior no   circunscribe la oposición política al “gobierno” nacional, sino que usa la   expresión genérica “gobierno”; adicional a ello, el artículo también prevé   disposiciones para el otorgamiento de curules tanto en el Senado y la Cámara de   Representantes, como en la Asamblea Departamental, concejo distrital y municipal   a los candidatos que la Autoridad Electoral declare elegidos para los cargos de   Presidente y Vicepresidente de la República, gobernador de departamento, alcalde   distrital y alcalde municipal, con lo que se hace un reconocimiento de que las   garantías del ejercicio de la oposición no sólo se dan en el ámbito nacional   sino también territorial; ello se complementa con lo dispuesto en el Acto   Legislativo 01 de 2007, donde se extendió a los Concejos y Asambleas la   posibilidad de hacer control político a los Alcaldes y Gobernadores, así como a   los secretarios del despacho.    

284.      De otro lado, tampoco presenta reproche constitucional alguno el   hecho que el legislador estatutario haya definido como “Autoridad Electoral” al   Consejo Nacional Electoral o a la entidad que haga sus veces. De acuerdo con el   artículo 265 de la Constitución Política “El Consejo Nacional Electoral   regulará, inspeccionará, vigilará y controlará la actividad electoral de los   partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de   sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el   cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden y gozará de   autonomía presupuestal y administrativa”; y posteriormente enlista las   atribuciones especiales que para tales fines el constituyente le atribuyó,   siendo una de ellas el “velar […] por los derechos de la oposición y   de las minorías”[188].    

285.      Finalmente, el artículo incorpora una definición del “derecho de   réplica”. Esta definición constituye un desarrollo directo del artículo 112 de   la Constitución Política, el cual, considera como derecho de los partidos y   movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al   gobierno “la réplica en los mismos medios de comunicación”. En relación   con los calificativos de “tergiversaciones graves y evidentes” que   incorpora el artículo, la Corte se encargará de su análisis al momento de   evaluar la constitucionalidad del artículo 17 del presente PLEEO, toda vez que   el presente artículo hace una remisión normativa al mencionado artículo para su   desarrollo.    

286.       Artículo 3. Derecho fundamental a la oposición   política: En este   artículo el legislador decidió elevar a la categoría de derecho autónomo   fundamental el ejercicio de la oposición política; lo anterior –en los términos   del artículo 3º del PLEEO- como desarrollo de lo dispuesto en los artículos 112   y 40 Superiores, y teniendo como consecuencia el que dicho derecho “goza de   especial protección por el Estado y las autoridades públicas”. Con respecto   de dicho artículo la Defensoría del Pueblo, la Comisión Colombiana de Juristas,   la Misión de Observación Electoral y la Procuraduría General de la Nación, se   refirieron de manera específica en sus intervenciones para solicitar su   declaratoria de exequibilidad, coincidiendo los intervinientes en que el   legislador estatutario desarrolló los artículos 40 y 112 de la Constitución   Política, en el marco de una ley estatutaria, razón por la cual la decisión del   legislador de elevar a derecho fundamental autónomo el ejercicio de la oposición   política resulta ajustado a la Constitución.    

287.      Para hacer el análisis de este artículo del PLE de Estatuto de la   Oposición, en primer lugar debe recurrirse a la historia del artículo 112 de la   Constitución, el cual incorpora el mandato constitucional de expedir el   “Estatuto de la Oposición”. Como se puso de presente en los antecedentes de la   Asamblea Nacional Constituyente relacionados con el mencionado artículo (ver   supra, sección II.E),   el debate giró en torno a la inclusión del mandato constitucional al legislador,   para que este expidiese un estatuto de la oposición, que incorporara las   garantías para la protección de los partidos y movimientos políticos críticos   del gobierno, así como permitiese el ejercicio pacífico e institucional de dicha   oposición. Dicho debate no se dio en el contexto del hoy artículo 40 de la   Constitución, es decir de los derechos políticos que le asisten a los   ciudadanos, sino como una garantía institucional para los partidos y movimientos   políticos que participan del sistema democrático[189].    

288.      El mandato constitucional de expedición de un “Estatuto de la   Oposición”, en el marco de los debates en la Comisión Primera de la Asamblea   Nacional Constituyente[190], surge como consecuencia   de la institucionalización de los partidos y movimientos políticos en la   Constitución y la subsecuente necesidad de otorgar garantías al ejercicio de la   función crítica al Gobierno por parte de las agrupaciones políticas que no   participen de aquel[191]. Es decir, la oposición   en el marco de la Asamblea Nacional Constituyente, se trató como un ejercicio de   los partidos y movimientos políticos, propio de una democracia liberal donde las   organizaciones políticas que no logran acceder al poder se dedican a la   fiscalización del ejercicio del Gobierno, a la crítica y a la propuesta de   alternativas que les permitan presentarse ante el electorado, como una opción   válida de alternancia del poder (ver supra, sección II.D). Como consecuencia de ello, se hacía   necesario otorgarle determinadas garantías a estas organizaciones políticas[192],   con el fin de permitir el ejercicio institucional y pacífico de la oposición   política al Gobierno, sin que ello se confundiera con el derecho fundamental que   le asiste a todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control   del poder político.    

289.      Sobre los derechos que le asisten a los partidos y movimientos   políticos que no participaran en el Gobierno, la Corte reconoció que en la   Asamblea Nacional Constituyente se hizo referencia a los derechos de dichos   partidos como una garantía institucional, en los siguientes términos[193]:   “Que en los debates de la constituyente siempre se   diferenció entre el proceso de aprobación del primer inciso en donde se   establecía una enumeración exhaustiva de los derechos de los partidos y   movimientos políticos que no participaran en el gobierno, y el inciso segundo   que estableció la posibilidad a los partidos y movimientos minoritarios de   participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su   representación en ellos”.    

290.      De esta manera es importante hacer una diferenciación entre los   artículos 40 y 112 de la Constitución:    

                        

Artículo 40                       

Artículo 112      

Titular del derecho                    

Todos los ciudadanos.                    

Los partidos y movimientos políticos con personería           jurídica que se declaren en oposición al gobierno.   

Contenido mínimo                    

Participación en la conformación, ejercicio y control           del poder político.                    

Ejercicio de la función crítica frente al gobierno y           plantear y desarrollar alternativas políticas.   

Contenidos Constitucionales                    

-Posibilidad de elegir y ser elegido.    

-Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos,           consultas populares y otras formas de participación democrática.    

-Constituir partidos, movimientos y agrupaciones           políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir           sus ideas y programas.    

-Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en           la forma que establecen la Constitución y la ley.    

-Tener iniciativa en las corporaciones públicas.    

-Interponer acciones públicas en defensa de la           Constitución y la ley.    

Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos,           salvo los colombianos por nacimiento o por adopción, que tengan doble           nacionalidad.                    

-Acceso a la información y documentación oficial, con           las restricciones constitucionales y legales vigentes.    

-Uso de medios de comunicación social del Estado o en           aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la           representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente           anteriores.    

-Réplica en los medios de comunicación.    

-Participación en mesas directivas de los cuerpos           colegiados.    

-Curules para candidatos a Presidente y           Vicepresidente, Gobernador y Alcalde que sigan al ganador; en el Senado,           Cámara, Asamblea y Concejo, respectivamente.    

291.      Como se evidencia en la tabla anterior, mientras el artículo 40   previó un derecho para todos los ciudadanos a participar en el control del poder   político, el artículo 112 prevé unas garantías para los partidos y movimientos   políticos declarados en oposición. Por su parte, la posibilidad de fundar   partidos, movimientos y agrupaciones políticas es un derecho político de los   ciudadanos, que además tiene una estrecha relación con el derecho de libertad de   asociación y de la libre expresión. Por otro lado, también es un derecho de los   ciudadanos el participar en el control del poder político; para esto la   Constitución Política no sólo garantiza el derecho a la libre expresión y   difusión de las ideas, sino que prevé mecanismos tales como la revocatoria del   mandatos de los elegidos, y la posibilidad de interponer acciones públicas en   defensa de la Constitución y la ley (ver supra, sección   II.D).    

292.      Cada una de estos contenidos del derecho a participar es propio de   los ciudadanos, y encuentran su fundamento en la idea misma de Estado de   Derecho, y aún más cuando este incorpora el contenido social, que es la igualdad   de todos los ciudadanos, traducida en la posibilidad de influir con argumentos   en el ejercicio del poder público, con el reconocimiento que sus argumentos   serán tenidos en cuenta en pie de igualdad, sin importar su postura ideológica,   siempre y cuando se tramiten a través de los canales democráticos previstos por   la Constitución, y en tal medida respetan los “contenidos axiológicos   claramente definidos, entre los cuales se encuentra la dignidad humana, la   igualdad material, los derechos inherentes a las personas, etc.”[194],   materializando así el postulado de democracia constitucional que inspira la   Constitución de 1991[195]. Así, el derecho a   participar que le asiste a todos los ciudadanos se erige en una de las   principales conquistas del Estado de Derecho, y en una materialización de los   postulados de la dignidad humana, pues reconoce la posibilidad de participar, de   debatir, de proponer argumentos y de controvertir el ejercicio del poder, como   consecuencia de considerar a todas las personas, sin distingo alguno, como   iguales y dignas, capaces de tomar decisiones por sí mismas, en el marco de una   sociedad pluralista.    

293.      En efecto, el ejercicio de los derechos políticos no se agota en la   constitución de partidos, movimientos y agrupaciones políticas, ni mucho menos   se limita las actividades que éstos canalizan. Puede afirmarse entonces que los   partidos, movimientos y agrupaciones políticas son necesarios para la existencia   de una sociedad democrática, pero no son suficientes para la materialización de   los derechos políticos que acarrea la participación de los ciudadanos. En   efecto, los partidos son un medio para contribuir al fin de constituir una   sociedad democrática.    

294.      Así el ejercicio del control político indirecto[196]  por parte de los ciudadanos es una consecuencia del pluralismo (art. 1 Superior)   que se deriva del derecho a la libertad de expresión que le asiste a todas las   personas (art. 20 Superior) y del derecho a la participación que tienen todos   los ciudadanos (art. 40 Superior) así como de “las libertades de reunión (CP.   art. 37) y asociación (CP. art. 38). El ejercicio político de la crítica   requiere de la intercomunicación entre las personas; de lo contrario las voces   disidentes se desvanecen y pierden eficacia, especialmente en la sociedad actual   en la que lo político, entre otros aspectos de la vida social, pasa por el tamiz   de los medios de comunicación”[197].    

295.      De otro lado, se encuentra el artículo 112 de la Carta, que no   reconoce un derecho a las personas o a los ciudadanos, como lo hace el artículo   40 Superior, sino que establece una garantía para aquellos partidos y   movimientos políticos que se declaren en oposición del Gobierno (ver supra,   numerales 270 a   282)[198]. Producto de   dicha declaratoria, y como consecuencia directa de la necesidad de garantizar el   ejercicio pacífico e institucional de la oposición política, el constituyente   previó que el ejercicio de la oposición estaría ligado, inexorablemente, al   ejercicio de ciertos derechos que allí plasmó, tales como (i) el acceso a los   documentos, que se encuentra ligado al derecho de petición consagrado en el   artículo 23 la Constitución, (ii) al derecho a acceder a los medios de   comunicación social del Estado o a aquellos que hagan uso del espectro   electromagnético, el cual se encuentra íntimamente ligado con el derecho   fundamental a expresarse y difundir libremente las ideas, consagrado en artículo   20 de la Constitución, o (iii) al derecho de réplica en los medios de   comunicación, el cual no solo va ligado a la libertad de expresión, sino también   con la protección del buen nombre, contenido en el artículo 15 de la   Constitución. De lo anterior, se hace entonces evidente que el constituyente   decidió otorgarle una garantía institucional al ejercicio de la oposición   política, la cual va ligada al ejercicio de derechos fundamentales autónomos. En   efecto, esta Corte ha señalado[199]:    

“La Constitución reconoce que el   ejercicio de la crítica política supone derechos, entre los que se enumeran los   siguientes: acceso a la información y documentación oficiales; uso de los medios   de comunicación social del Estado; réplica en los medios de comunicación del   Estado frente a tergiversaciones políticas graves y evidentes; participación en   los organismos electorales y representación en las mesas directivas de los   cuerpos colegiados (CP art. 112).    

“El régimen de la oposición ha sido   previsto en el artículo 112 de la Constitución Política. Según el texto   constitucional, los partidos y movimientos políticos que no participen en el   gobierno pueden ejercer libremente la función crítica. Es un derecho que tienen   aquellos que no hacen parte del Gobierno y también de una función necesaria para   el mantenimiento del pluralismo y de la democracia.     

“El proceso político y las relaciones   entre los partidos y movimientos – mayoritarios y minoritarios – se desenvuelven   en el plano nacional y en los niveles departamentales, distritales y   municipales. El proyecto, consciente de la exacta magnitud del quehacer político   y de sus variados escenarios, decide correctamente extender la vigencia del   derecho de oposición frente a las administraciones locales. El ámbito abierto de   los derechos políticos de ejercicio y control del poder político (CP art. 40),   al igual que las características del Estado colombiano – descentralizado, con   autonomía de sus entidades territoriales, democrático y pluralista -, abonan   suficientemente la exequibilidad de esta disposición del proyecto”.    

297.      De otro lado, no puede perderse de vista que esta Corte ha reconocido   que a pesar de que un derecho no se encuentre en el capítulo de los derechos   fundamentales previstos en la Constitución Política, esto no puede ser óbice   para reconocer su fundamentalidad. Incluso ha sostenido la Corte que la ausencia   de consagración expresa en el texto constitucional de un derecho fundamental, no   puede ser tenida como una razón suficiente para negarle el reconocimiento como   derecho fundamental. Lo anterior, en razón de que el artículo 94 de la   Constitución incluye la cláusula de los derechos innominados, según la cual “la   enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los   convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros   que siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos”.   Adicionó la Corte que corresponden al núcleo esencial del derecho fundamental de   la oposición política aquellos derechos a los que hace expresa referencia el   artículo 112 Superior, por lo que únicamente respecto de estos aplicaría el   principio de progresividad en la faceta prestacional del derecho fundamental.    

298.      Con base en lo anterior la jurisprudencia constitucional temprana, en   las sentencias T-002 de 1992 y T-406 de 1992 fijó unos de criterios para el   reconocimiento de un derecho como fundamental. Así, aunque prima facie el   respeto por el principio democrático implica que el legislador pueda definir   derechos fundamentales y sus contenidos esenciales, a través de los mecanismos   que la Constitución se lo permite, es necesario también pasar tal reconocimiento   por el tamiz de los criterios que esta Corte ha fijado para el identificar un   derecho, como fundamental autónomo:    

“En lo concerniente a los requisitos   esenciales del derecho se hacía mención de tres. El primero, implicaba   que la concepción del derecho como fundamental, suponía la conexión de este con   un principio. El segundo, postulaba que la fundamentalidad comportaba la   eficacia, entendida como la posibilidad de hacer efectivo el derecho a partir   del texto constitucional sin que mediase intermediación normativa, esto es, no   se requiere la presencia de la ley u otro tipo de preceptiva para lograr la   efectividad del derecho. Finalmente, se exponía en la providencia la existencia,   en el derecho, de un contenido esencial. Este contenido esencial, está excluido   de la decisión por parte de las mayorías políticas.”[202]    

299.      Por su parte, recogiendo la evolución jurisprudencial del criterio de   derecho fundamental que ha hecho esta Corte, en términos generales, se “ha   concluido que todos los derechos constitucionales son derechos fundamentales,   pues cada uno de ellos encuentra un vínculo inescindible con el principio de   dignidad humana, fundante y justificativo del ESDD”[203].   En efecto, la sentencia C-313 de 2014 recogió así los criterios de determinación   de la fundamentalidad de los derechos, en los siguientes términos:    

“Un primer elemento que resulta   imprescindible al momento de determinar el carácter de fundamental de un derecho   es el de su vinculación con el principio de la dignidad humana.   Entiende la Corte que el precitado principio es uno de los pilares del   constitucionalismo occidental y, también advierte, que irradia el ordenamiento   jurídico colombiano por expresa disposición del artículo 1º de la Constitución   Política. Igualmente observa la Corporación que las consideraciones doctrinales   sobre el asunto no resultan pacíficas. En esta ocasión, el Tribunal   Constitucional se atendrá a su propia jurisprudencia, por ello, resulta   importante referir lo que dijo, en la misma decisión, a propósito de la dignidad   humana:    

“(…) El concepto de dignidad humana que   ha recogido la Corte Constitucional únicamente se explica dentro del sistema   axiológico de la Constitución y en función del mismo sistema. Así las cosas,   la elevación a rango constitucional de la “libertad de elección de un plan de   vida concreto en el marco de las condiciones sociales en las que el individuo se   desarrolle” y de “la posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes y de   ciertos servicios que le permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad   según sus especiales condiciones y calidades, bajo la lógica de la inclusión y   de la posibilidad de desarrollar un papel activo en la sociedad”, definen los   contornos de lo que se considera esencial, inherente y, por lo mismo inalienable   para la persona, razón por la cual se traduce en derechos subjetivos   (entendidos como expectativas positivas (prestaciones) o negativas) cuyos   contenidos esenciales están sustraídos de las mayorías transitorias(…)”    

“Resulta importante destacar las   acepciones específicas que este Tribunal ha establecido sobre el concepto de   dignidad humana a partir de la resolución de casos concretos. Al respecto ha   advertido que, según el objeto a proteger, se tienen tres significados,   definidos, en sede de revisión, así:    

“(…) Una síntesis de la configuración   jurisprudencial del referente o del contenido de la expresión “dignidad humana”   como entidad normativa, puede presentarse de dos maneras: a partir de su objeto   concreto de protección y a partir de su funcionalidad normativa. Al tener como   punto de vista el objeto de protección del enunciado normativo “dignidad   humana”, la Corte ha identificado a lo largo de la jurisprudencia de la Corte,   tres lineamientos claros y diferenciables: (i) La dignidad humana entendida   como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse   según sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida   como ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y   (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no   patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones)”   (Sentencia T-881 de 2002 M.P. Montealegre Lynett)    

[…]    

“Para la Corte, la estimación del   derecho fundamental ha de pasar necesariamente por el respeto al ya citado   principio de la dignidad humana, entendida esta en su triple dimensión como   principio fundante del ordenamiento, principio constitucional e incluso como   derecho fundamental autónomo. Una concepción de derecho fundamental que no   reconozca tales dimensiones, no puede ser de recibo en el   ordenamiento jurídico colombiano”[204]   (Negrillas fuera de texto original).    

300.       De la misma manera la sentencia C-288 de 2012   señaló:    

“Las propiedades de   interdependencia e indivisibilidad han permitido concluir a la jurisprudencia   constitucional que “los derechos fundamentales son   aquellos que (i) se relacionan funcionalmente con la realización de la dignidad   humana, (ii) pueden traducirse o concretarse en derechos subjetivos y (iii)   sobre cuya fundamentalidad existen consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de   derecho internacional, legal y reglamentario.” A su vez, ese mismo   precedente determina que la posibilidad de “traducción” en derechos   fundamentales subjetivos es un asunto que debe analizarse en cada caso y hace   referencia a la posibilidad de determinar la existencia de una posición jurídica   subjetiva de carácter iusfundamental en el evento enjuiciado o de establecer si   están plenamente definidos el titular, el obligado y el contenido o faceta del   derecho solicitado por vía de tutela, a partir de los citados consensos”.    

301.      En este sentido, es innegable que el ejercicio del control político   por parte de una persona o ciudadano es un componente del derecho fundamental a   la participación política, contenido en el artículo 40 de la Constitución,   siempre que sea ejercido por dichos ciudadanos a través de los mecanismos que   para su efectividad consagra el mencionado artículo.    

302.       Finalmente, considera la Corte que el artículo 3   del PLEEO, mediante el cual el legislador estatutario desarrolló los artículos   40 y 112 de la Carta, resulta ajustado a la Constitución, por cuanto, de una   interpretación sistemática de dichos mandatos constitucionales, se puede inferir   que el derecho fundamental a la oposición política es no solo (i) una garantía   institucional para las organizaciones políticas que participan en el sistema   democrático que se declaren en oposición al Gobierno, por lo que se erige en un   límite a las competencias legislativas; sino también (ii) un derecho fundamental   de todos los ciudadanos a participar en el control del poder político.    

303.       Artículo 4. Finalidades: El artículo 4º del PLEEO al definir las   finalidades de la oposición política señala que esta permite proponer   alternativas políticas, disentir, criticar, fiscalizar y ejercer libremente el   control político a la gestión del gobierno, mediante los instrumentos señalados   en el PLEEO, sin perjuicio de los derechos consagrados en otras leyes, ya que,   todos los ciudadanos tienen derecho a ejercer oposición política en ejercicio   del control político consagrado en el artículo 40 Superior, para lo cual cuentan   con las garantías propias de dicho derecho. En efecto, como lo señaló la   sentencia C-089 de 1994, “La oposición política es una consecuencia directa   del valor del pluralismo y del derecho al disenso. Los partidos y movimientos   están llamados a canalizar el descontento con el objeto de censurar cuando así   lo estimen conducente las decisiones del gobierno”. De allí que resulte   acorde con el ejercicio de la oposición el manifestar las críticas y el disenso   respecto de las políticas del gobierno, así como fiscalizar y ejercer un control   sobre éste en aras de presentar ante los ciudadanos una alternativa al ejercicio   del poder[205].    

304.      En punto al control político esta Corte ha señalado que éste consiste   en “toda actividad del órgano colegiado de representación popular tendiente a   pedir cuentas, debatir, cuestionar o examinar la gestión y actividades del   “gobierno y la administración” (CP art. 114), en la medida en que sus   actuaciones tengan repercusiones sobre el interés general”[206],  y recientemente reiteró que “el control político tiene por objeto investigar,   evaluar y realizar juicios de valor sobre las actuaciones y omisiones de las   principales autoridades que ejercen funciones administrativas  [a través de] mecanismos como, por ejemplo, las citaciones (…) la   solicitud de informes, e incluso la posibilidad de ejercer la moción de censura”[207].   Tal control “a nivel nacional se consagra en los artículos 114 y 208 de la   Constitución Política, con manifestaciones específicas en los numerales 3, 4, 8   y 9 del artículo 135 de la Carta”[208], mientras que   en las entidades territoriales, se ejerce de conformidad con lo previsto en el   artículo 299 de la Carta, relacionado con la función de las asambleas   departamentales frente a la administración departamental y 312 Superior, que se   refiere a la actuación del consejo municipal sobre la administración del   municipio.    

305.      Es precisamente el ejercicio de este control político al que el   presente PLEEO caracteriza como propio de los grupos de oposición, y que son   necesarios para garantizar el sistema democrático y pluralista que buscó   instituir y fortalecer el constituyente de 1991. Así mismo, se mantiene el   derecho de todos los ciudadanos a ejercer oposición política en el marco del   control político consagrado en el artículo 40 Superior, para lo cual cuentan con   las garantías propias de dicho derecho. En este sentido, no encuentra esta Corte   problema de constitucionalidad alguno en el análisis de la presente norma.    

306.      Artículo 5. Principios rectores: El artículo 5º del PLE Estatuto de la Oposición incorpora los   principios rectores que guían la interpretación de dicho Estatuto. De esta   manera teniendo presentes los problemas jurídicos señalados anteriormente,   procede entonces la Corte a analizar su conformidad con la Constitución.    

307.      Construcción de la Paz Estable y Duradera (literal (a) del artículo   5º del PLEEO): En primer lugar, se incorpora como   principio rector al PLEEO, la construcción de la paz estable y duradera. Como se   evidenció anteriormente, el reconocimiento de la oposición política en un   sistema democrático, como es el caso de la República de Colombia, parte de un   elemento esencial de la democracia como lo es la resolución pacífica de   controversias. Para la Corte, este principio resulta ajustado a la Carta   Política, la cual desde el Preámbulo consagra el valor y principio de la paz, el   cual, además se evidencia como derecho y deber en el artículo 22 Superior. Como   se expuso en el aparte histórico del artículo 112 de la Carta, un elemento   fundamental de la discusión de la Asamblea Nacional Constituyente fue la   necesidad de dotar de garantías el ejercicio de la oposición política, para que   ésta se erija en el medio de canalizar los descontentos y las voces disidentes   de los ciudadanos con el ejercicio del poder a través de medios pacíficos que   fortalezcan el sistema democrático actual. El reconocimiento de la legitimidad   de la oposición política, implica identificar la importancia del entendimiento   sobre los desacuerdos en una sociedad democrática, donde no sólo sean oídas las   voces de quienes triunfan en las elecciones, sino que quienes fueron derrotados   puedan plantear argumentos disidentes, puedan controlar el ejercicio del poder,   así como sean titulares de garantías en aras de plantear opciones para la   alternancia en el ejercicio del poder. En últimas, el reconocimiento de la   legitimidad del ejercicio de la oposición, se erige en una garantía de que una   idea política derrotada cuenta con los espacios para controvertir las ideas   ganadoras, con la expectativa de eventualmente poder alternar aquella idea.    

308.      Principio democrático (literal (b) del artículo 5º del PLEEO): El segundo principio que incorpora el PLE Estatuto de la Oposición   es el principio democrático. Este ocupa un lugar central en la Constitución de   1991 previsto desde el preámbulo, pues el constituyente previó una ruptura con   la Constitución de 1886, de un sistema político basado exclusivamente en la   representación a una democracia deliberativa que maximice los espacios de   participación directa de los ciudadanos (ver supra, numeral   205)[209]. Por su   parte, el artículo 2° señala que entre los fines del Estado se encuentra el de “facilitar   la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida   económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. Así no plantea   mayor dificultad constitucional el hecho que el legislador estatutario incorpore   el principio democrático al Estatuto de la Oposición, el cual reviste el   carácter de universal y expansivo[210],   puesto que en esta norma se incorporan medidas en aras de su maximización y   concreción por medio de disposiciones que permitan su ejercicio de manera más   efectiva.    

309.      En este sentido, el legislador estatutario consideró que las   garantías a la oposición e independencia política son una condición esencial de   la democracia participativa (ver supra, numeral 196 y 197). Como constató la Corte en la Sección   II.D, la democracia participativa, en la   Constitución de 1991 encuentra su fundamento en el artículo 3° cuando señala que   “[la] soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder   público”, y en el 133 al afirmar que “[los] miembros de cuerpos colegiados de elección directa   representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común”   y al reconocer que “[el]   elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores   del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”.   Adicionalmente, este régimen supone la ampliación de los espacios democráticos,   con el fin de permitir que el pueblo participe más directa y frecuentemente en   la toma de decisiones. Esta intervención se hace efectiva mediante el uso de los   mecanismos de participación previstos en los artículos 40.2 y 103 del Texto   Superior.    

310.      Adicionalmente, ha señalado reiteradamente esta Corte que el modelo   democrático participativo tiene una clara línea de acción que se enfoca en   asegurar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, con un   alcance transversal,   universal y expansivo. En materia política, este principio no se   concentra exclusivamente   en el acto de elección de representantes, ya que incluye el reconocimiento de   los mecanismos de participación previstos por el constituyente y aquellos que en   virtud del desarrollo de la libertad de configuración normativa disponga el   legislador. En todo caso, la participación democrática en el plano político no   es absoluta, pues la misma se encuentra sometida a las limitaciones que en   términos de razonabilidad se establezcan en la ley, acorde con los mandatos   previstos en la Constitución[211].    

311.      Por otra parte, el   principio democrático, según lo establece aquí el legislador estatutario,   también exige una materialización de los valores de la convivencia, la   tolerancia, la deliberación pública, la no estigmatización y el respeto a las   diferencias. Estos valores corresponden con aquellos consagrados en la   Constitución Política, que desde su preámbulo reconoce valores como la igualdad,   la libertad y la paz, así como la existencia de un marco jurídico democrático.   La convivencia pacífica es posible en la medida en que la sociedad sea capaz de   aceptar las ideas políticas divergentes, siempre que éstas se canalicen por los   medios pacíficos, y así se logre una efectiva deliberación pública, donde los   desacuerdos razonables de la sociedad, sean discutidos, en pie de igualdad, y   donde puedan participar y sean oídos todos quienes tienen interés en la toma de   decisiones. En efecto, en una sociedad democrática y pluralista (ver supra,   numeral 198 a 203), como la que   reconoce el constituyente de 1991, la no estigmatización de las ideas políticas,   se erige en un elemento fundamental del sistema democrático, siempre que éstas   se tramiten por los cauces previstos en la Constitución.    

312.      Participación   política efectiva (literal (c) del artículo 5º   del PLEEO): El tercer principio incorporado por el legislador estatutario es   el de la participación política efectiva. Por medio de este principio, se busca   propender que el Estado garantice el ejercicio de la oposición en pie de   igualdad, sin discriminación alguna, a todas las organizaciones políticas, es   decir a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como a   los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y   movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de   elección popular. Señala la Corte que este principio, no presenta problemas en   cuanto a su constitucionalidad, pues evidencia una maximización del principio   democrático, al permitir el mayor acceso a las garantías de la oposición a todos   los movimientos políticos.    

313.      Por su parte, al   reconocer la garantía a la movilización y la protesta social, el Estatuto de la   Oposición reconoce el derecho que les asiste a los ciudadanos de reunión y   manifestación pública pacífica, reconocido expresamente por el constituyente en   el artículo 37 Superior, así como en el artículo 15 de la Convención Americana   de Derechos Humanos. A su vez, reconoce el legislador, que estos derechos   guardan una interrelación e interdependencia con los derechos fundamentales   libertad de expresión y los derechos políticos[212]  puesto   que estos derechos garantizan la comunicación colectiva de ideas y opiniones de   manera pública y pacífica[213].   Así entonces, la asociación en organizaciones políticas, permiten ejercer estos   derechos, con un fin político, como lo es la manifestación pública y pacífica   del descontento social con el ejercicio del poder político.    

314.      En efecto, como lo   ha reconocido esta Corte, el ejercicio de la movilización y la protesta social   deben darse de manera pacífica, puesto que:    

“La Constitución rechaza expresamente el uso de la violencia   dentro del marco del Estado de derecho. Cuando existen instrumentos idóneos para   expresar la inconformidad, como el estatuto de la oposición, la revocatoria de   mandato, el principio de la soberanía popular, el control de constitucionalidad,   la acción de tutela, las acciones de cumplimiento y las acciones populares, o   las manifestaciones pacíficas, pierden sustento los posibles motivos usados para   legitimar la confrontación armada o las actitudes violentas de resistencia a la   autoridad”[214].    

315.      Así:    

“[…] los correctivos a las fallas en el manejo del poder   político tienen que ser de derecho y no de hecho. La vía de hecho no puede, bajo   ningún aspecto, conducir al restablecimiento del orden, no sólo por falta de   legitimidad in causa para ello, sino porque siempre es, dentro del Estado de   Derecho, un medio inadecuado, desproporcionado y generador de desorden”[215].    

316.      Ejercicio pacífico de la deliberación política (literal (d) del   artículo 5º del PLEEO): El cuarto principio que   incorpora el legislador estatutario es el del ejercicio pacífico de la   deliberación política. En este sentido, considera el legislador estatutario que  el proceso de reincorporación política de los actores en armas requiere el   respeto del derecho efectivo a la oposición política. Como se señaló en el   acápite histórico de este proyecto (ver supra, sección II.E), uno de los propósitos del constituyente   al establecer la obligatoriedad de expedir un estatuto de la oposición era el   otorgamiento de garantías, tanto a las organizaciones políticas que ya se   encontraban en el sistema democrático de 1991, como a aquellas que fuesen   producto de eventuales negociaciones de paz entre el Estado y los grupos al   margen de la ley, los cuales tras un proceso de reincorporación a la vida civil   se integraran a la vida política. Así la consagración del mencionado principio,   es un reconocimiento a que las ideas políticas pueden y deben tramitarse en el   marco de las instituciones y las garantías que brinda la Constitución,   materializando así el principio democrático (Preámbulo), los derechos   fundamentales a la participación política (art. 40 Superior), el deber de   participar en la vida política y comunitaria del país (art. 95.5 de la Carta)[216].    

317.      Por consiguiente, el respeto de la oposición política resultante de   un proceso de reincorporación política, y la maximización de las garantías   previstas es una materialización de los valores y principios que incorpora la   Constitución de 1991, es decir, la búsqueda de la incorporación de nuevas   fuerzas políticas en el marco de procesos de justicia transicional busca “el   fortalecimiento de la democracia mediante la promoción de la   participación de todos, restaurando una cultura política democrática y un   nivel básico de solidaridad y de confianza sociales para convencer a los   ciudadanos de que participen en sus instituciones políticas por razones   distintas a la conveniencia persona”[217].   En efecto, la garantía de la oposición política a todas las organizaciones   políticas también es una forma de materializar el valor, principio, derecho y   deber de la paz, pues como lo reconoció esta Corte[218]:    

“Uno de los aspectos que delimitan las   transiciones está dado por el establecimiento de una estructura democrática […]   En otros casos, como el colombiano, donde se intenta atraer a la vida civil y a   la institucionalidad a quienes combaten al Estado o promocionan la actuación de   aquellos,  implica necesariamente la ampliación de la base democrática con   la inclusión de todos aquellos que por causas del conflicto armado o del régimen   que se intenta dejar atrás se encontraban por fuera. Esta actitud pro   democrática trae como consecuencia la estabilidad del proceso de transición que   se extiende hasta el postconflicto y paralelamente, implica la ganancia del   reconocimiento del Estado que acoge a los desmovilizados o fuerzas armadas   rebeldes que lo eran porque desconocían la legitimidad de aquel.    

[…]    

“En este contexto, resulta primordial   para un Estado que avance hacia la solución pacífica de un conflicto armado   interno, desligar la violencia como forma de expresión de ideas en el seno de la   sociedad, máxime cuando dichos mecanismos -los violentos- son manifestación de   una cultura que se ha desarrollado en más de 50 años de conflicto y que,   precisamente, es la que quiere superarse. […] la participación política surge   como mecanismo idóneo que permite solventar las diferencias de una forma   pacífica y civilizada”.    

318.      Como corolario de lo anterior, debe ponerse de presente que la “reincorporación   política de los actores en armas” a la que hace referencia este principio,   debe entenderse en el marco de la política de Estado   sobre paz, la cual se viene desarrollando desde hace varios años por diferentes   Gobiernos, y en la cual se han caracterizado los grupos armados ilegales que son   destinatarios de los programas de reinserción. Dicha política persigue como   objetivo la búsqueda de una solución pacífica del conflicto armado, y se   encuentra desarrollada principalmente en el documento CONPES No. 3554 de 1º de   diciembre de 2008, en el cual se fijó una política pública para la reintegración   social y económica para personas y grupos armados ilegales.    

319.      Libertad de pensamiento y opiniones (literal (e) del artículo 5º del   PLEEO): El quinto principio que incorporó el   legislador estatutario es el de libertad de pensamiento y opiniones. Así   propende porque tanto las autoridades, como las organizaciones políticas y los   ciudadanos respeten las diferentes opciones ideológicas y opiniones   políticas divergentes que surjan en el debate democrático. Así, el legislador   estatutario reconoce el vínculo inescindible que existe entre el ejercicio de la   oposición política y el derecho a la libre expresión y la libertad de   pensamiento (Art. 20 Superior) que son el eje de una sociedad pluralista[219]  (ver   supra, numeral 198 a 203). En este sentido, en la ampliación del debate democrático, y en la   existencia de garantías para los movimientos políticos divergentes a quienes   ostentan el poder es que “la participación política surge como mecanismo   idóneo que permite solventar las diferencias de una forma pacífica y   civilizada.”[220]. En este sentido, la   libertad de pensamiento y de opiniones demanda, por un lado, el respeto por   parte de las organizaciones políticas, autoridades y ciudadanos, por las   posiciones políticas, -aun cuando no las suscriban-, que se manifiestan de   manera pacífica a través de los mecanismos que garantizan la participación   democrática en el marco de una democracia participativa, y de otro un compromiso   de las autoridades, los movimientos políticos y la ciudadanía, de expresar y   controvertir estas posiciones políticas de forma pacífica y civilizada, sin   abusos, respetando así los principios y valores que la Constitución ha   establecido como marco para la convivencia democrática en una sociedad   pluralista, materializando así el ideal de una democracia constitucional.    

320.      Pluralismo político (literal (f) del artículo 5º del PLEEO): El sexto principio que incorporó el legislador estatutario es el   del pluralismo político[221]. Este es un desarrollo   directo del artículo 1º de la Constitución que asocia al Estado Social de   Derecho colombiano[222] con las características   de una democracia participativa y pluralista (ver supra, numeral 198 a 203), y en consecuencia resulta ajustado a la Constitución que el   legislador estatutario demande el respeto por las diferentes opciones   ideológicas y opiniones políticas divergentes. En este sentido, el contenido de   este principio se entiende de forma análoga a lo dispuesto en el quinto   principio, puesto que el pluralismo político acarrea la libertad pensamiento y   opiniones, y no puede reputarse la existencia de aquel sin la posibilidad de   éstos. Como lo ha reconocido esta Corte, “La noción de pueblo que acompaña la concepción de democracia   liberal constitucional no puede ser ajena a la noción de pluralismo e implica la   coexistencia de diferentes ideas, razas, géneros, orígenes, religiones,   instituciones o grupos sociales”[223]. Por lo anterior, este   principio de pluralismo político además de exigir respeto por las opciones   ideológicas, demanda de las organizaciones políticas la canalización de sus   ideas a través de los procedimientos democráticos[224] previstos en la Constitución,   puesto que “[e]n los estados contemporáneos la voz del pueblo no puede ser   apropiada por un solo grupo de ciudadanos, así sea mayoritario, sino que surge   de los procedimientos que garantizan una manifestación de esa pluralidad”[225].    

321.       Equidad de género (literal (g) del artículo 5º   del PLEEO): El séptimo principio incorporado en   el PLEEO es el de equidad de género. De acuerdo con la caracterización que de   éste hace el legislador estatutario, el fin de dicho principio es que las   organizaciones políticas compartan el ejercicio de los derechos que les son   propios entre hombres y mujeres, de manera paritaria, alternante y universal. De   una parte, podría pensarse que el PLEEO bajo revisión incorpora una definición   restrictiva de “género”, con la cual se estaría dejando por fuera a un   grupo “tradicionalmente discriminado” como son las minorías de identidad   u orientación sexual, grupo que cuenta con una especial protección   constitucional a la luz del entendimiento del mandato de igualdad material   determinado por el constituyente en el artículo 13 superior. En este sentido,   resalta la Corte que en la revisión previa de la Ley 1475 de 2011, la Corte   Constitucional declaró ajustado a la Constitución el principio de equidad de   género dispuesto en dicho ley, bajo el entendido de que la concepción de género   no sólo se limitaba a definirlo como la igualdad real de derechos y   oportunidades entre hombres y mujeres, sino que también se extendía a “las   demás opciones sexuales”[226].    

322.      En este sentido, observa la Corte que la sentencia mencionada, no es   precedente directo en el presente caso, por cuanto, el principio de equidad de   género que consagra el PLE Estatuto de la Oposición Política, incluye la   perspectiva de que los derechos allí consagrados se ejercerán entre hombres y   mujeres, de manera paritaria, alternante y universal. Con base en este   entendimiento, considera la Corte que el principio consagrado en el PLEEO no   contiene una discriminación frente a las minorías de identidad u orientación   sexual, sino que por el contrario, este principio propende por la visibilización   de las mujeres y su empoderamiento en el escenario político, del cual,   tradicionalmente se ha encontrado excluida[227],   mediante el establecimiento de una acción afirmativa que pretende compensar   aquellas formas de discriminación que impiden que las mujeres participen en   condiciones de igualdad en los escenarios políticos[228].    

323.       Respecto de las acciones afirmativas, ha   sostenido la Corte que “Su finalidad es la de compensar las formas de   discriminación que impiden que la mujeres tengan una participación igualitaria   en el ámbito político, introduciendo correctivos al déficit tradicional, de   signo global, que se presenta en su acceso a la institución parlamentaria”[229]. En Colombia,   pese a que la Constitución reconoce a las mujeres los mismos derechos, en plena   igualdad con los hombres, aquellas enfrentan múltiples barreras que afectan su   posibilidad de participar en político en igualdad de condiciones. Esta situación   ha sido reportada por ONU Mujeres Colombia, en los siguientes términos[230]: “En Colombia la participación política de las mujeres todavía   enfrenta grandes retos. En las elecciones de 2015 fueron elegidas las personas   que estarán a cargos de dirigir los municipios y departamentos del país entre   2016 y 2018, los resultados de estos comicios muestran que las mujeres   colombianas representan el 15,6% de los gobernadores, el 12,2% de los alcaldes,   el 16,7% de los diputados, y el 16.6% de los concejales del país. Es decir, en   ninguna de estas corporaciones las mujeres alcanzan a representar el 20% de   personas elegidas y es evidente que están muy lejos de alcanzar la paridad en   las corporaciones públicas del nivel regional y local. Este déficit en la   presencia de mujeres en cargos de poder en los gobiernos subnacionales se repite   en muchos países de América Latina en los que las mujeres aun no participan de   igualdad de condiciones a los hombres”.    

324.      Las anteriores cifras, reveladoras de una reducida participación de   la mujer en los órganos colegiados de elección popular, evidencian un rezago que   tiene el país en materia de participación de la mujer en los órganos   representativos, por lo cual, la medida legislativa que se examina (así como la   consagración expresa de la misma en el articulado del PLEEO), parte del   reconocimiento del déficit de participación política de las mujeres señalado, y   la necesidad de introducir incentivos para corregir dicha situación. Así,   considera la Corte que el establecimiento del principio de equidad de género,   con la noción de paridad, alternancia y universalidad en el ejercicio de los   derechos consagrados en el PLEEO entre hombres y mujeres, consagra el   cumplimiento de varios mandatos constitucionales (arts. 13 y 107 Superior) y   normas internacionales[231] que consagran y   desarrollan la igualdad entre hombres y mujeres.    

325.       Por otra parte, podría señalarse que la medida   afirmativa bajo examen introduce una limitación a la autonomía de los partidos   políticos; sin embargo, siguiendo la línea que sostuvo la sentencia C-490 de   2011 en su fundamento jurídico No. 106, en el presente caso, no se trata de una limitación arbitraria o desproporcionada, sino que   encuentra plena justificación, por las siguientes razones:    

(i)          En primer lugar, no hay duda que el principio de   equidad de género consagrado la incorporación de medidas afirmativas que   propendan por la equidad de género encuentran su fundamento en el mandato   constitucional de igualdad material, por lo cual, desarrolla un fin   constitucional que no solo es legítimo, sino importante, comoquiera que promueve   la realización de un principio axial del ordenamiento constitucional como es la   igualdad real y efectiva entre hombres y mujeres, en este caso, en el plano de   la participación política, y propende adicionalmente, por el cumplimiento de   postulados medulares en la organización de los partidos y movimientos políticos,   previsto en el artículo 107 Superior[232],   esto es, un “avance hacia el cumplimiento de postulados medulares de la   organización de los partidos y movimientos políticos, tales como el   principio democrático y la equidad de género, especialmente, teniendo en cuenta   el estado actual de evolución, caracterizado por la inequitativa participación   de la mujeres en aquellos escenarios de altos niveles decisorios”[233].   Lo anterior, teniendo en cuenta especialmente el estado de evolución en Colombia   de la participación en política de las mujeres (ver supra, numeral   323).    

(ii)      En segundo lugar, la medida se muestra como adecuada y efectivamente   conducente para alcanzar la finalidad mencionada, toda vez que se traduce en una   medida encaminada a incrementar los niveles de participación y visibilización de   la mujer en los derechos consagrados para el ejercicio de la oposición política,   mediante la participación de las mujeres en dichos derechos de forma paritaria,   alternante y universal, haciendo que sea más igualitaria.    

326.      En razón a las consideraciones esbozadas en los numerales   321 a 325, frente al principio de equidad de género   la Corte Constitucional no encuentra reproche constitucional alguno, toda vez   que promueve la igualdad en la participación de las mujeres en política,   estableciendo una acción afirmativa en favor de las mujeres, desarrollando los   mandatos constitucionales, así como las obligaciones derivadas de los tratados   internaciones suscritos por Colombia. Se trata además, de una acción afirmativa   que si bien puede limitar algunos de los contenidos de la autonomía de las   organizaciones políticas, persigue una finalidad importante, es adecuada y   necesaria para alcanzar dicho fin, a la vez que resulta proporcional.    

327.      Armonización con los convenios y tratados internacionales (literal   (h) del artículo 5º del PLEEO): El octavo principio   incluido por el legislador estatutario es la armonización con los convenios y   tratados internacionales. En efecto, el legislador previó que las disposiciones   que se incluyan en el PLE Estatuto de la Oposición, que se encuentren ligadas al   reconocimiento de derechos, deberán interpretarse de conformidad con los   tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, lo cual no   presenta problemas de constitucionalidad, sino que establece una correspondencia   con el artículo 93 de la Constitución, que en su inciso segundo estableció que   los derechos y deberes consagrados en la Carta Política, se interpretarán de   conformidad con los tratados internacionales. Sobre el particular, la Corte   Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la importancia de la oposición   política al señalar[235]:    

“En este sentido, es de resaltar que las   voces de oposición resultan imprescindibles para una sociedad democrática, sin   las cuales no es posible el logro de acuerdos que atiendan a las diferentes   visiones que prevalecen en una sociedad[236]. Por ello, la   participación efectiva de personas, grupos y organizaciones y partidos políticos   de oposición en una sociedad democrática debe ser garantizada por los Estados,   mediante normativas y prácticas adecuadas que posibiliten su acceso real y   efectivo a los diferentes espacios deliberativos en términos igualitarios, pero   también mediante la adopción de medidas necesarias para garantizar su pleno   ejercicio, atendiendo la situación de vulnerabilidad en que se encuentran los   integrantes de ciertos sectores o grupos sociales[237]”.    

328.      De otro lado, el legislador estatutario previó que la interpretación   de las garantías y los derechos asociados al ejercicio de la oposición política   sea hecha de la manera más amplia posible, con el fin de, por esta vía,   maximizar el contenido y el ejercicio de los derechos políticos. Dicha previsión   es compatible con la maximización del principio democrático a la cual ya se ha   hecho referencia en esta sentencia. De otro lado, guarda identidad con lo dicho   por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con los derechos   políticos que deberán ser protegidos y concretados en la mayor medida por los   Estados[238]:    

“141. Los derechos políticos consagrados   en la Convención Americana, así como en diversos instrumentos internacionales,   propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político. Este   Tribunal ha expresado que “[l]a democracia representativa es determinante en   todo el sistema del que la Convención forma parte”, y constituye “un ‘principio’   reafirmado por los Estados americanos en la Carta de la OEA, instrumento   fundamental del Sistema Interamericano”    

“142. En el sistema interamericano la   relación entre derechos humanos, democracia representativa y los derechos   políticos en particular, quedó plasmada en la Carta Democrática Interamericana,   aprobada en la primera sesión plenaria del 11 de septiembre de 2001, durante el   Vigésimo Octavo Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de la   Organización de los Estados Americanos. En dicho instrumento se señala que:   [s]on elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el   respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al   poder y su ejercicio con sujeción al Estado de derecho; la celebración de   elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y   secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos   y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes   públicos    

“143. La Corte considera que el ejercicio   efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un   medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los   demás derechos humanos previstos en la Convención”.    

329.      Control político (literal (i) del artículo 5º del PLEEO): Como noveno principio el PLE Estatuto de la Oposición incorpora el   control político, con el fin de permitir a las organizaciones políticas   verificar y controlar las acciones políticas y administrativas del Gobierno. En   este sentido esta Corte ha definido el ejercicio del control político como un   contenido del derecho fundamental a la participación política (art. 40 CP):    

“En cuanto a la segunda línea de acción   del principio democrático, la Corte ha dicho que la democracia participativa, en   lo referente al ejercicio del control del poder político, adquiere la condición   de derecho fundamental (CP art. 40), el cual constituye una condición sine qua   non para cumplir con los fines del Estado social de derecho”.[239]    

330.      Este derecho bien puede ser ejercido directamente por la ciudadanía,   más aun en un modelo de democracia participativa, pero también puede canalizarse   a través de las organizaciones políticas, como lo reconoce esta Corte al señalar   que “el derecho al ejercicio del control sobre el poder político adopta   diversas modalidades en la estructura de nuestro sistema constitucional. En   algunos casos los ciudadanos lo ejercen (i) directamente, por ejemplo, a través   de la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución[240]; y en otros, (ii) por   intermedio de sus representantes, como ocurre con los informes, las citaciones o   la moción de censura, etc.”[241]. En la   medida en que en el PLE Estatuto de la Oposición se refiere al ejercicio del   control político de las organizaciones políticas, se reitera que este debe   ejercerse de conformidad con la Constitución y la jurisprudencia constitucional,   en los términos señalados al momento de analizar la constitucionalidad del   artículo 4º (ver supra, numeral 303). Este control tiene especial relevancia   en una sociedad democrática, pues como lo ha reconocido esta Corte “El   control político que ejercen los representantes del pueblo cumple una función de   singular importancia en el sistema democrático, pues permite condensar los   intereses de la sociedad, mediante instrumentos a los cuales difícilmente se   tendría acceso”[242]; dicho control al   ejercerse dentro de los términos de la Constitución, la ley y la jurisprudencia   tiene como límite permitir “el desarrollo normal y adecuado de las   instituciones e impedir que su ejercicio obstruya injustificadamente el gobierno   de las mayorías”[243].    

331.      Diversidad étnica (literal (j) del artículo 5º del PLEEO): Finalmente, el PLE Estatuto de la Oposición incorpora el principio   de diversidad étnica, como el deber de respeto por las posiciones culturales,   ideológicas, cosmovisión y opiniones políticas que surjan en el debate   democrático por parte de las organizaciones y/o movimientos indígenas,   afrodescendientes, raizales y palenqueras. Este principio desarrolla   directamente el pluralismo previsto en el artículo 1º de la Constitución y el   mandato incorporado en el artículo 7 Superior de reconocimiento y protección de   la diversidad étnica y cultural de la nación Colombiana. Como lo ha señalado   esta Corte “La noción de pueblo que acompaña la concepción de democracia   liberal constitucional no puede ser ajena a la noción de pluralismo e implica la   coexistencia de  diferentes ideas, razas, géneros, orígenes, religiones,   instituciones o grupos sociales”[244].  En efecto, el modelo democrático previsto en la Constitución de 1991   prevé “fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como la   necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias   ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de   identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de   género, minorías étnicas, juventudes, etc.”[245];   estas comunidades deben ser integradas al sistema democrático y dotadas de todas   las garantías que ello acarrea con el fin de materializar la representatividad   social, que es, precisamente, uno de los fundamentos de un sistema democrático.   Así, como lo ha señalado esta Corte “[e]s esta representatividad social, sin   duda, lo que legitima el quehacer de corporaciones de elección popular como el   Congreso de la República, las cuales, por esa misma razón, deberán contar con la   participación efectiva, tanto de los sectores tradicionalmente marginados de lo   público, como de las formas minoritarias y diferentes de organización   social-categorías frecuentemente superpuestas”[246]. En efecto, este   principio se encuentra acorde con los mandatos constitucionales de inclusión de   las comunidades indígenas, afrodescendientes, raizales y palenqueras en el   sistema democrático.    

f.                   Decisión sobre la constitucionalidad de   los artículos 1 a 5    

332.      Por las razones expuestas en los párrafos precedentes, la Corte   procederá a declarar la exequibilidad pura y simple de los artículos 1, 3, 4 y 5   del PLEEO; y declarará exequible el artículo 2º, salvo (i) la expresión “así   como a los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y   movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de   elección popular”, contenida en la definición de organizaciones políticas   del inciso primero del artículo 2º.    

Artículos 6 a 10: Temas –Declaración política, Niveles   territoriales de oposición política, Competencia para efectuar la declaración   política, Registro y publicidad y  Representación de las organizaciones   políticas    

a.                  Artículos 6 a 10    

“Artículo 6°. Declaración política.   Dentro del mes siguiente al inicio del Gobierno, so pena de considerarse falta   al régimen contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas de oficio por la   Autoridad Electoral, las organizaciones políticas deberán optar por:    

1. Declararse en oposición.    

2. Declararse independiente.    

3. Declararse organización de gobierno.    

Las organizaciones políticas que   inscribieron al candidato electo como Presidente de la República, gobernador o   alcalde se tendrán como de gobierno o en coalición de gobierno.    

Parágrafo. Las organizaciones políticas   podrán por una sola vez y ante la Autoridad Electoral modificar su declaración   política durante el periodo de gobierno.    

Artículo 7°. Niveles territoriales de   oposición política. Los partidos y movimientos políticos con personería   jurídica podrán declararse en oposición, en cualquiera de los niveles de   gobierno de que trata el artículo 2° de esta ley.    

Los grupos significativos de ciudadanos y   movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de   elección popular podrán declararse en oposición al correspondiente nivel   gobierno así:    

1. Las que tengan representación en el   Congreso de la República lo podrán hacer frente al Gobierno nacional.    

2. Las que tengan representación en las   asambleas departamentales lo podrán hacer frente a la respectiva administración   departamental.    

3. Las que ostenten representación en los   concejos municipales y distritales lo podrán hacer frente a la respectiva   administración municipal o distrital.    

Artículo 8°. Competencia para efectuar la   declaración política. En el caso de los partidos y movimientos políticos con   personería jurídica, la declaración política o su modificación se adoptará, en   cada nivel territorial, de conformidad con lo establecido en sus estatutos.    

Cuando se trate de grupos significativos de   ciudadanos y movimientos sociales con representación en corporaciones públicas   de elección popular, la decisión se adoptará por los miembros de la bancada en   la correspondiente corporación pública.    

Parágrafo transitorio. Las organizaciones   políticas deberán modificar sus estatutos y definir el mecanismo o autoridades   competentes para realizar la declaración política antes del veinte (20) de julio   de 2018.    

Artículo 9°. Registro y publicidad.   La declaración política o su modificación, deberá registrarse ante la   correspondiente Autoridad Electoral, o en su defecto ante la Registraduría   Distrital o Municipal según corresponda, quienes deberán remitirla de manera   oportuna a aquella, para su respectiva inscripción en el registro único de   partidos y movimientos políticos. A partir de la inscripción se harán exigibles   los derechos previstos en esta ley.    

La Autoridad Electoral publicará y   actualizará en su página web las respectivas declaraciones o modificaciones    

Artículo 10. Representación de las   organizaciones políticas para el ejercicio y protección de los derechos de   oposición e independientes. Para el ejercicio de los derechos derivados de   la declaración de oposición e independencia, y para activar los mecanismos de   protección, se tendrán como representantes de los partidos y movimientos   políticos con personería jurídica, a las autoridades territoriales y nacionales   que definan sus estatutos.    

Tratándose de grupos significativos de   ciudadanos con representación en corporaciones públicas de elección popular, se   tendrá a su comité promotor y a los miembros de la bancada.    

Tratándose de movimientos sociales con   representación en corporaciones públicas de elección popular, se tendrá a   quienes figuren como representantes legales de las mismas y a los miembros de   las correspondientes bancadas”.    

b.                 Intervenciones    

(i)                 Intervenciones oficiales    

333.      La Presidencia de la República manifestó que el artículo 6º del PLE   Estatuto de la Oposición, relacionado con la declaración política, constituye   uno de los ejes del proyecto, por cuanto permite identificar a las agrupaciones   políticas que efectivamente se encuentran en oposición. Señala, además, que el   PLE Estatuto de la Oposición permite que las agrupaciones políticas se declaren   como independientes, lo cual “dota al ejercicio de la política de mayores   niveles de compromiso y seriedad por parte de los actores”. Asimismo,   sostiene que la declaración política “cumple un papel fundamental con el fin   de que la ciudadanía conozca con claridad cuál es la posición que han sumido las   agrupaciones políticas, en claro fortalecimiento del principio democrático”.    

334.      La Registraduría Nacional del Estado Civil señala, tras identificar   los fundamentos constitucionales y legales que regulan el funcionamiento de   dicha entidad, que en el único asunto del PLE Estatuto de la Oposición en el   cual tiene participación la Registraduría, es lo concerniente al registro   municipal y distrital de la declaración política o su modificación, contendida   en el artículo 9º. Sobre el particular, manifiesta que la entidad se encuentra   preparada y presta a rendir su concurso para garantizar una participación   política incluyente y pluralista.    

(ii)              Intervenciones de organizaciones   internacionales    

335.      El NIMD manifestó que la declaración política, como condición   esencial para acceder a los derechos y garantías a la oposición, reviste una   importancia práctica incuestionable, en la medida en que permite determinar   cuáles son los sujetos de los derechos consagrados en la ley. Asimismo,   manifestó que la restricción a la modificación de la declaración, contenida en   el artículo 6º del proyecto de ley, tiene gran importancia, debido a que busca   introducir estabilidad al sistema de partidos. Por último, consideró un acierto   que el proyecto de ley no se inmiscuya en la actividad política de los partidos,   pues su artículo 8º remite a los estatutos internos de las organizaciones para   que sean esas normas las que determinen quienes son los competentes para   manifestar oficialmente el rol de la colectividad frente al gobierno.    

(iii)            Intervenciones académicas    

336.      Por su parte, la Universidad Externado de Colombia en relación con la   declaración política, sostienen que si bien ésta se encuentra ajustada a la   Constitución, debe entenderse que “[e]sta declaración debe ser un acto   formal, y debe entenderse que proviene de toda la organización. Esta regla debe   enlazarse con la de disciplina de grupo y disciplina parlamentarias. Sin   embargo, no se contempla qué pasaría con el funcionario que con su actuación   vulnere la declaración de oposición o independencia de su respectiva   organización política”[247].    

(iv)            Intervenciones ciudadanas    

337.      Para la MOE, la frase “so pena de considerarse falta al régimen   contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas por la autoridad electoral”,   contenida en el primer inciso del artículo 6º del PLE Estatuto de la Oposición,   vulnera la Constitución y por lo tanto ha de ser declarada inexequible. Lo   anterior se encuentra fundamentado en la sentencia C-490 de 2011, en donde se   fijó el parámetro de constitucionalidad respecto del régimen sancionatorio. De   acuerdo con los intervinientes, de la Constitución no se deriva un mandato de   imponer sanciones a los partidos o movimientos políticos en los términos del   primer inciso del artículo 6º del PLE bajo estudio. Señalan que el artículo 107   Superior, en su inciso 7º, establece que “[l]os Partidos y Movimientos   Políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que   rigen su organización, funcionamiento o financiación (…)”.    

338.      Sin embargo, en criterio de los intervinientes, esto debe leerse a la   luz del artículo 112 y, por lo tanto, prima facie se habilitaría al PLE a   incorporar sanciones a las organizaciones políticas que contravengan el régimen   consagrado por el Legislador. A pesar de esto, la MOE considera que el aparte   normativo del PLE Estatuto de la Oposición anteriormente citado no cumple un   análisis de razonabilidad y proporcionalidad. En esa medida, concluyen que no se   observa cómo la falta de declaración de una postura frente al gobierno puede   violar un fin constitucionalmente relevante. Asimismo, añaden que la ausencia   declaración incluso puede acarrear consecuencias desfavorables para los   intereses de las propias organizaciones políticas. En consecuencia, al no   evidenciarse una afectación a un bien jurídico o un fin estatal relevante, la   imposición de una sanción resulta en “un exceso en el ejercicio del poder   sancionatorio del Estado”. Por último, argumentan que esta disposición   vulnera el principio de legalidad, pues la conducta allí referida, es decir la   falta de declaración política, no se enmarca en los supuestos establecidos en el   artículo 10 de la Ley 1475 de 2011, por lo que no se determina la sanción que   debe ser aplicada para las organizaciones políticas.    

339.      Por otro lado, la MOE se pronuncia sobre el artículo 8º del PLE   Estatuto de la Oposición, solicitando una declaratoria de constitucionalidad   condicionada, de manera que su interpretación resulte acorde con la maximización   y expansión del principio democrático. Así, consideran que debe entenderse que   la declaración de oposición o independencia frente al gobierno debe ser el   resultado de un proceso amplio al interior de las organizaciones, que garantice   el pluralismo y la participación efectiva de todos o la mayoría de los   afiliados. Lo anterior, sostienen, encuentra su sustento en el hecho de que ha   existido un esfuerzo legal y constitucional por fortalecer la democracia interna   de las organizaciones políticas, el cual ha sido avalado por la Corte   Constitucional en sentencias como la C-089 de 1994 y C-490 de 2011. Asimismo,   argumentan que la Corte Constitucional ha señalado que la existencia de   consultas en organizaciones políticas promueve la participación efectiva y el   pluralismo (C-490 de 2011). En este mismo sentido, señalan que el Consejo de   Estado ha enfatizado en la necesidad de que al interior de los partidos   políticos se garantice el pluralismo y la deliberación, es decir, la   participación democrática.[248] Por último, argumentan   que la declaración de oposición es una decisión ideológica fundamental para las   organizaciones políticas, por lo que la toma de esta decisión debe involucrar al   máximo órgano de decisión del partido o, por lo menos, uno que garantice a sus   miembros influir decisivamente en la decisión.    

c.                  Concepto del Procurador General de la   Nación    

340.      Afirma que los artículos 6º, 7º y 8º del PLE Estatuto de la   Oposición, relacionados con la declaración política de oposición, independencia   o como parte del Gobierno que deben hacer todos los partidos políticos dentro   del mes siguiente al inicio del Gobierno, constituyen un eje central del   estatuto, en la medida en que es un “medio para garantizar la participación   política de forma organizada, con transparencia y además con plena inclusión   regional”.    

341.      Con relación al artículo 10, relacionado con los representantes de   las agrupaciones en oposición, explica que “no solo materializa la protección   del derecho a la oposición, sino que además reafirma la apuesta por la   descentralización que permite la concreción de los derechos de forma más   eficiente y eficaz”.    

342.      Afirma la interviniente que los artículos 2 inciso 2, 7, 13 literal   c), 17 inciso 1, 18, 19, 21, 22, 23, 25 y 27 del PLE Estatuto de la Oposición se   ajustan a la Constitución, pues logran descentralizar el ejercicio de la   política, en desarrollo de los mandatos contenidos en los artículos 1, 209, 286,   287, 298, 299, 300, 303, 312, 313, 314 y 315 de la Constitución.    

343.      Indica que el PLE Estatuto de la Oposición amplía la noción de   gobierno para referirse a las administraciones departamentales, distritales y   municipales, con lo que se fortalece el debate político en todos los niveles,   dándole importancia a los líderes locales y a una visión descentralizada del   Estado. Afirma que al permitir que distintas garantías de la oposición política   se manifiesten no solo a nivel nacional sino también a nivel territorial se   desarrolla la descentralización territorial, por lo que considera que las normas   antes indicadas  contenidas en el PLE Estatuto de la Oposición deben   considerarse ajustadas a la Constitución.    

d.                 Problemas jurídicos    

344.      Le corresponde a la Corte resolver si el contenido material de los   artículos 6º a 10 del mencionado PLE Estatuto de la Oposición se enmarca dentro   de los mandatos constitucionales, incluyendo pero sin limitarse al   reconocimiento de derechos a movimientos o grupos que no cuentan con personería   jurídica. Adicionalmente, corresponde a la Corte definir si el artículo 7º y el   artículo 8º del PLEEO, se ajustan a los principios de autonomía territorial, en   relación con el ejercicio de la oposición política en el nivel territorial.    

e.                  Consideraciones de la Corte    

Marco jurídico en   torno a la intervención del legislador en la regulación de las organizaciones   políticas    

345.      Tal como lo manifestó la Corte en la sección   II.D, así como en el análisis de   constitucionalidad material del artículo 2º del PLEEO (ver supra, numeral   269), el artículo 1º de la Constitución definió a   Colombia como “un Estado social de derecho, organizado en forma de República   unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,   democrática, participativa y pluralista”. En este mismo sentido, el artículo   2º estableció como fin esencial del Estado “facilitar la participación de   todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,   administrativa y cultural de la Nación”. Sumado a esto, el artículo 3º   dispuso que “[l]a soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual   emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus   representantes, en los términos que la Constitución establece”. Finalmente,   el artículo 40 consagró el derecho fundamental de participación de los   ciudadanos en la “conformación, ejercicio y control de poder público”.    

346.      Los partidos y movimientos políticos, los grupos significativos de   ciudadanos, las agrupaciones políticas y los movimientos sociales con   representación en las corporaciones públicas de elección popular se enmarcan   dentro del modelo actual de democracia participativa y pluralista (ver supra,   numeral 269), en el cual, las   organizaciones políticas cumplen el papel de canalizar la voluntad pública, de   modo que logren traducir las demandas sociales y, de manera más amplia, las   preferencias de los electores, en planes de acción política que tengan la   virtualidad de convertirse en componente de la agenda pública, una vez la   agrupación acceda a los cargos y corporaciones representativas. Lo anterior   refleja que la identidad entre agrupaciones políticas e intereses y preferencias   de los electores es consecuencia de la representatividad democrática que debe   prevalecer en aquellas[249].    

347.      Como lo ha expresado la jurisprudencia de esta Corte, la respuesta   del derecho constitucional colombiano a la necesidad de consecución de la   representatividad democrática en las organizaciones políticas, desde la   expedición de la Constitución de 1991, muestra dos etapas:    

“La primera, interesada esencialmente en   garantizar la autonomía de las agrupaciones políticas, a través del   reconocimiento de la libertad organizativa de las mismas. La segunda, que surgió   como respuesta a la crisis de representatividad generada por fenómenos como el   personalismo en la política y la actuación de grupos armados irregulares y el   crimen organizado, la cual tiene como denominador común el reconocimiento de   espacios específicos de regulación de los partidos y movimientos, como   herramienta jurídica para asegurar sus finalidades dentro de la democracia   participativa, enunciadas anteriormente”[250].    

348.      En una primera etapa, se partió de considerar que la libertad   organizativa era un valor de raigambre constitucional, de manera que debía ser   preservada de intervenciones indebidas por parte del legislador. Sin perjuicio   de esto, en la sentencia C-089 de 1994 se consideró que “(…) [l]a prohibición   del artículo 108 de la CP – dirigida a garantizar a los partidos y movimientos   una esfera propia de libertad organizativa interna -, debe conciliarse con la   facultad que la Constitución reserva al Congreso para regular a través de una   ley estatutaria la organización y régimen de los partidos y movimientos   políticos (CP art. 152-c)”[251];   de modo que se impusieron unos límites positivos y negativos a la intervención   del legislador en la organización y régimen de los partidos y movimientos   políticos[252]. En desarrollo de esto,   durante esta etapa se consideró que el Congreso estaba facultado para imponer   límites a la competencia de las agrupaciones políticas siempre y cuando (i) se   trate de restricciones genéricas, que no incidan en la determinación concreta de   sus estructura y funciones; y (ii) estén unívocamente dirigidas a mantener la   vigencia del sistema político democrático representativo[253].   Asimismo, se consideró que el grado de regulación constitucionalmente legítimo   sobre los partidos y movimientos políticos debía estar ligado a las condiciones   históricas del régimen político[254].    

349.      Sin perjuicio de lo anterior, como consecuencia de diferentes cambios   en las prácticas políticas que ocurrieron con posterioridad a la expedición de   la Constitución Política de 1991, el Congreso, en ejercicio del poder de   reforma, modificó las normas constitucionales con el fin de extender el ámbito   de regulación admitido a la organización y estructura de los partidos y   movimientos políticos[255]. En consecuencia, se   rompió con el régimen anterior que privilegiaba la libertad organizativa, para   aumentar, en una segunda etapa, el grado de intervención estatal en las   agrupaciones políticas mediante reglas específicas que cumplían con tres   propósitos a saber: (i) el fortalecimiento de las agrupaciones políticas; (ii)   la búsqueda de mayores niveles de representación democrática; y (iii) la   exigencia de regímenes de control y sanción, que sirvan de desestimulo para la   cooptación del sistema político por parte de actores ilegales. En esa medida, se   consideró que “la legitimidad prima facie de regulaciones particulares sobre   la organización y funcionamiento de las agrupaciones políticas, [debe tener   como] objeto cumplir con las finalidades antes explicadas”[256].    

350.      Bajo el marco regulatorio anteriormente explicado fue expedida la Ley   1475 de 2011, la cual adoptó ciertas reglas sobre la organización de los   partidos y movimientos políticos. Esta Ley consagró ciertos principios a los que   deben ajustar su organización y funcionamiento los partidos o movimientos   políticos, dentro de los que se encuentran los principios de transparencia,   objetividad, moralidad, equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus   programas políticos, los cuales deben ser garantizados en sus estatutos[257].   Asimismo, consagra el establecimiento del registro único de partidos y   movimientos políticos (Art. 3º); la reglamentación sobre los contenidos mínimos   de los estatutos (Art. 4º); y el régimen sancionatorio aplicable (Arts. 8-13),   entre otros aspectos. Estos temas, por su relevancia en el presente caso, serán   desarrollados en detalle al analizar de manera particular el articulado del PLE   Estatuto de la Oposición acá estudiado.    

351.      Los artículos 6-10 del PLE Estatuto de la Oposición regulan asuntos   relacionados con la declaración política; los niveles territoriales en los que   se permite la declaración de oposición; la competencia para efectuar la   declaración política; su registro y publicidad; y la representación de las   organizaciones políticas para el ejercicio y protección de los derechos   consagrados en el PLEEO. A continuación se procederá a analizar de manera   particular la constitucionalidad de cada uno de estos artículos.    

352.      Artículo 6: El artículo 6º del PLE   Estatuto de la Oposición establece el deber de las organizaciones políticas de   realizar la declaración política de oposición, independencia o gobierno, dentro   del mes siguiente al inicio del Gobierno, so pena de considerarse falta al   régimen contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas de oficio por la   Autoridad Electoral. Asimismo, contiene una restricción a la modificación de la   declaración política, según la cual ésta solo podrá modificarse por una vez   durante el periodo del Gobierno y señala que las organizaciones que inscribieron   al candidato electo como Presidente de la República, gobernador o alcalde, se   tendrán como de Gobierno y, mientras dure su mandato, no podrán acceder a los   derechos que se le reconocen a las organizaciones políticas de oposición o   independientes.    

Consideraciones sobre el deber   en cabeza de las organizaciones políticas, de optar por declararse en oposición,   independencia o gobierno    

353.      En aras de garantizar el ejercicio adecuado de la oposición política,   el inciso primero artículo 6º acá analizado establece el deber, en cabeza de las   organizaciones políticas[258], de optar por   declararse en oposición, independencia o de gobierno. Al respecto, en los   antecedentes del PLE Estatuto de la Oposición[259]  se señaló que la declaración política “constituye uno de los ejes de este   proyecto. En efecto, si algo ha resultado difícil en la democracia en Colombia   ha sido poder identificar a las organizaciones políticas que efectivamente están   en oposición. La definición clara de las posturas frente a los gobiernos no solo   es necesaria para fortalecer la identidad de los partidos sino para los   ciudadanos que tienen el derecho a conocer las distintas propuestas para valorar   su comportamiento”. Así, “la declaración política no es una opción, es   una obligación que todas las organizaciones políticas deben cumplir dentro del   primer mes del inicio del respectivo gobierno, de manera que la ciudadanía   conozca con claridad cuál es la posición que han asumido” (Negrillas   fuera de texto original).    

354.      En este sentido, el deber de presentar la declaración política se   encuentra en el marco de lo previsto en los artículos 107 y 112 de la   Constitución, según los cuales “[l]os Partidos y Movimientos Políticos se   organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la   transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber   de presentar y divulgar sus programas políticos” y “[l]os partidos y   movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en   oposición al gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a   éste, y plantear y desarrollar alternativas políticas” (Subrayado fuera del   texto original).    

355.      Para esta Corte, elevar la declaración de oposición, independencia o   gobierno a un deber de las organizaciones políticas se encuentra ajustado a la   Constitución en la medida en que es un desarrollo de los artículos 107 y 112 de   la Carta que establecen como presupuesto de un adecuado funcionamiento de los   agentes del sistema político, la exposición de los programas de cada   organización, de modo que puedan, según su decisión, ejercer con libertad una   función crítica, independiente o de apoyo frente al gobierno, lo que redunda en   ofrecer al ciudadano alternativas políticas serias y viables en las cuales pueda   confiar para que lo representen. Resulta evidente que la expresión de la   voluntad de las organizaciones políticas es de vital importancia para la   ciudadanía, que al conocer la posición política de las organizaciones políticas,   estará en mejor posición para expresar sus ideas en un entorno democrático, pues   al ser transparentes las opciones que ofrecen las organizaciones políticas,   tendrá certeza en la escogencia de la alternativa que mejor represente sus   visiones políticas.    

356.      Asimismo, la norma analizada se enmarca dentro de los principios de   pluralidad y participación, propios de un sistema multipartidista, pues permite   que las organizaciones políticas opten por definirse no sólo como de gobierno u   oposición, sino también en una posición de independencia. Sumado a esto, se   encuentra que la declaración política consigue fortalecer la identidad de las   agrupaciones políticas, pues estarán vinculadas por su declaración respecto de   sus seguidores, dificultando cambios intempestivos en la posición de la   organización que defrauden la confianza de los electores.    

358.      Aclarado lo anterior, la Corte evidencia que la limitación frente a   la declaración política de las organizaciones que inscribieron a quien resultare   elegido Presidente de la República, Gobernador o Alcalde, encuentra su   justificación en la búsqueda de un funcionamiento adecuado y racional del   sistema político, de modo que se impida que una determinada organización   política pueda al mismo tiempo ser de oposición o independiente, por un lado, y   contar con el candidato elegido como Alcalde, Gobernador o Presidente de la   República, por el otro.    

359.      Sin perjuicio de lo anterior, debe resaltarse que la restricción   contenida en este inciso no implica que las organizaciones políticas que   inscriban a los candidatos electos, solas o en coalición, estén obligadas a   apoyar permanentemente a sus gobernantes, pues esto limitaría la libertad de   manera desproporcionada y los dejaría inoperantes frente a cambios y conductas   de los gobernantes que resultaren elegidos, los cuales no se ajusten a sus   principios, valores y programas. Bien pueden estas organizaciones no apoyar,   apartarse de su gobernante o votar en contra, de acuerdo con las regulaciones   vigentes en relación con el régimen de bancadas contenido en la Ley 974 de 2005,   así como las prohibiciones a la doble militancia y la reglamentación en materia   de coaliciones, contenidas en la Ley 1475 de 2011. Lo que sí significa esta   disposición es que, bajo ninguna circunstancia, las organizaciones que inscriban   al candidato elegido, de manera individual o por medio de una coalición, tengan   acceso a autodenominarse como oposición, y así hacerse acreedores de los   derechos contenidos en el PLEEO, mientras dure el mandato de quien resultase   elegido como Presidente de la República, Gobernador o Alcalde.    

360.      En conjunto, las ventajas que genera la imposición del deber de   declaración de oposición, independencia o gobierno fortalece y ahonda la   democracia, realizando valores constitucionales esenciales para un sistema   pluralista, participativo y democrático propio como el que defiende la   Constitución de 1991 (ver supra, sección II.D). Adicionalmente, la norma analizada   permite determinar con precisión, los sujetos sobre los que recaen los derechos   del Estatuto de la Oposición, otorgando certeza, garantizando el principio   democrático y permitiendo el ejercicio de la participación política de forma   organizada y transparente. En consecuencia, elevar a deber la realización de la   declaración política se presenta como compatible con la Constitución, en la   medida en que permite un desarrollo transparente y coherente del sistema   electoral, acorde con los principios establecidos en la Constitución y en las   normas aplicables, y por lo tanto no encuentra la Corte ningún reproche   constitucional sobre su exequibilidad.    

Consideraciones sobre   el término de un mes, otorgado para la realización de la declaración política, y   las sanciones aplicables en caso de incumplimiento    

361.      Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta que el mismo   inciso primero del artículo 6 acá estudiado establece que esta declaración   deberá hacerse “[d]entro del mes siguiente al inicio del Gobierno, so pena de   considerarse falta al régimen contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas   de oficio por la Autoridad Electoral”. Lo anterior pone de presente dos   problemas jurídicos que deberán ser abordados por la Corte a saber: (i) la   constitucionalidad del término de un (1) mes, contado a partir del inicio del   Gobierno, otorgado para la realización de la declaración política; y (ii) la   constitucionalidad de la configuración de una falta al régimen contenido en la   Ley 1475 de 2011, sancionable de oficio por la Autoridad Electoral, ante la   ausencia de realización de la declaración política en el término estipulado por   la norma.    

362.      En relación con el primer problema jurídico, se debe partir por   aclarar que no se evidencia una intervención por parte del legislador   estatutario en la organización y estructura interna de las organizaciones   políticas que implique una limitación a su autonomía, sino ante el   establecimiento de una medida que pretende que, por un lado, la ciudadanía tenga   conocimiento de la posición asumida por una determinada organización y por el   otro, el Estado tenga claridad sobre dicha posición, con el fin de garantizar   los derechos establecidos en el presente PLE Estatuto de la Oposición. Bajo este   entendido, esta Corte considera razonable que se haya optado por otorgar el   plazo de un mes, contado a partir del inicio del respectivo Gobierno, para que   las organizaciones políticas manifiesten su posición frente al mismo, teniendo   en cuenta que, de antemano, los programas de gobierno de los aspirantes a   alcalde, gobernador o Presidente de la República, deberán ser publicados y   divulgados al momento de inscribir la candidatura, con base en lo dispuesto en   las Leyes 131 de 1994 y 996 de 2005. Es de aclarar que el término de un mes   deberá entenderse y aplicarse según el nivel nacional o territorial al que   corresponda. Lo anterior, pone de presente que las organizaciones políticas   contarán con un tiempo prudente para conocer dichos programas, debatirlos al   interior de sus grupos y optar por tomar una posición determinada frente a quien   resultase elegido con base en éstos. En esa medida, se trata de una disposición   desarrollada en el marco de configuración legislativa que resulta razonable y   proporcional por lo que se encuentra ajustada a la Constitución y que, en   consecuencia, deberá ser declarada exequible en la parte resolutiva de esta   sentencia.    

363.      Por su parte, frente a la configuración de una falta al régimen   contenido en la Ley 1475 de 2011 por el incumplimiento del deber de declaración   dentro del mes siguiente al inicio del Gobierno, sancionable por la Autoridad   Electoral, debe resaltarse que, como lo ha sostenido esta Corte, “la   definición de las sanciones es un asunto sometido prima facie a la libertad de   configuración legislativa, la cual está limitada por el contenido de los   principios de razonabilidad, proporcionalidad, legalidad y lesividad”[263].   Lo anterior implica que, por un lado, la conducta sancionada tenga la   posibilidad material de afectar fines estatales constitucionalmente relevantes,   conllevando a algún grado verificable de lesividad y, por el otro, exista una   relación proporcional entre el grado de afectación a la función estatal, la   entidad del bien jurídico vulnerado y la sanción impuesta. Asimismo, requiere el   cumplimiento del principio de legalidad, de modo que el legislador determine, al   menos en sus aspectos esenciales, las conductas susceptibles de sanción y el   procedimiento aplicable[264].    

364.      Sobre este punto, uno de los intervinientes solicitó la declaratoria   de inexequibilidad de la expresión “so pena de considerarse falta al régimen   contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas de oficio por la Autoridad   Electoral”, contenida en el primer inciso del artículo 6º del PLE Estatuto   de la Oposición, al considerar que configuraba un “exceso en el ejercicio del   poder sancionatorio del Estado”, por no cumplir con los requisitos de   razonabilidad y proporcionalidad, así como por vulnerar el principio de   legalidad, que deben regir estas disposiciones.    

365.      Para esta Corte, la imposición de una consecuencia jurídica a la   falta de declaración política busca desarrollar tanto el deber de las   organizaciones políticas de “responder por toda violación o contravención a   las normas que rigen su organización [o] funcionamiento”, establecido   en el artículo 107 de la Constitución, así como el derecho a la oposición   consagrado en el artículo 112 de la Constitución, de modo que se permita un   ejercicio de la participación política de forma organizada y con transparencia.   En esa medida, se encuentra que, aceptar un escenario que no imponga   consecuencia alguna al incumplimiento del deber de declaración de la posición de   las distintas organizaciones políticas frente al Gobierno que se encontró acorde   con la Carta, implicaría negar eficacia a una norma que se encamina a ahondar la   democracia, asegurar la confianza de la ciudadanía en los agentes del sistema   político y nivelar el ejercicio del debate entre quienes ostentan el poder y   quienes ofrecen alternativas al mismo. Igualmente, la medida se presenta   concordante con el deber que impone la Constitución a las organizaciones   políticas de responder por el incumplimiento de los deberes derivados de la   Constitución o la Ley. La sentencia C-490 de 2011 señala que las sanciones   dispuestas en la Ley 1475 de 2011 resultan compatibles con la Constitución,   debido a que son un desarrollo de lo establecido en el artículo 107 Superior.    

366.      Con base en lo anterior, considera la Corte que la sanción incluida   en el artículo 6º es razonable y proporcionada, contrario a lo sostenido por el   interviniente. Ahora bien, extender este régimen sancionatorio para el escenario   de la no realización de la declaración política no se presenta contrario a las   disposiciones constitucionales, pues busca realizar los importantes propósitos   de ahondar la democracia, facilitar la representación política brindando   seguridad y transparencia en su elección al ciudadano y permitir un adecuado   ejercicio de la oposición. De este modo, se trata de una disposición fundamental   que busca precisamente organizar a las diferentes organizaciones políticas, con   el fin de hacer efectivo el derecho a la oposición política en los términos   establecidos por la misma Constitución.    

367.      Sumado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que una lectura del   precepto analizado permite determinar que éste no impone de por sí una sanción   específica a la falta de declaración política, sino que, en su lugar, lo remite   a un régimen sancionatorio contenido en la Ley 1475 de 2011, régimen que fue   declarado exequible en la sentencia C-490 de 2011. Frente a este punto debe   resaltarse que, en desarrollo del inciso 7º del artículo 107 de la Constitución[265],   la Ley 1475 de 2011 establece sanciones al “incumplimiento grave de los   deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o   legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de dichas   organizaciones políticas”[266]. Esta norma, leída a la   luz del artículo 112 de la Carta que señala que “una ley estatutaria   reglamentará integralmente” lo concerniente al derecho a la oposición, pone   de presente que el legislador estatutario, en ejercicio de su libertad de   configuración legislativa, está facultado para incorporar sanciones o   consecuencias jurídicas para las organizaciones políticas que contravengan la   regulación en torno al derecho a la oposición, y que incluso, en desarrollo del   artículo 107, estaría en el deber de imponer consecuencias jurídicas a la   desatención del deber de declaración política.    

368.      En efecto, teniendo en cuenta que el artículo 8º del PLE Estatuto de   la Oposición bajo estudio establece la modificación de los estatutos y el   establecimiento del mecanismo o autoridades competentes para realizar la   declaración política antes del veinte (20) de julio de 2018, se evidencia que   las organizaciones políticas deberán establecer reglas internas en relación con   la declaración política de la que trata el artículo 6º aquí analizado para   aquella fecha, lo que conlleva a que a la entrada en vigencia del Proyecto de   Ley objeto de revisión, la contravención a la realización de dicha declaración   comportará una vulneración a las disposiciones constitucionales y legales que   regulan la organización y funcionamiento de las agrupaciones políticas,   sancionable con base en las reglas establecidas en la Ley 1475 de 2011. En este   punto conviene reiterar que la medida no apunta a intervenir en la organización   interna de las organizaciones políticas, sino que en el marco de su autonomía, y   existiendo un deber predicable de ellas que resulta compatible con la   Constitución (Art. 107 Superior), la norma desarrolla un mecanismo de   responsabilidad ajustado al marco constitucional para el funcionamiento de las   organizaciones políticas en democracia. Por lo anterior, esta Corte encuentra   que el legislador actuando en ejercicio de su libertad de configuración, está   facultado para establecer que la ausencia de declaración política configura una   falta al régimen contenido en la Ley 1475 de 2011, sancionable de oficio por la   Autoridad Electoral, siendo ésta una medida cuya finalidad es precisamente   garantizar el desarrollo adecuado y la protección del derecho a la participación   política.    

369.      Ahora bien, como lo ha reconocido en diferentes oportunidades la   jurisprudencia constitucional el artículo 107 C.P. (i) prevé un modelo   sancionatorio gradual, que reserva las sanciones más graves, como la cancelación   de la personería jurídica, a las faltas que tengan idéntico grado de afectación   de bienes jurídicos relacionados con la organización y funcionamiento de   partidos y movimientos, lo cual conlleva a que la Autoridad Electoral reserve   los castigos más graves a faltas de similar entidad; y (ii) la enunciación que   hace la norma constitucional no es conclusiva, puesto que el uso del término   “hasta” implica que pueden existir otras modalidades de sanción, las cuales   estarán sujetas a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que, la   Autoridad Electoral podrá inclusive aplicar considerar la eliminación de   beneficios dispuestos en el artículo 11 del PLE Estatuto de la Oposición como   sanción aplicable. Por supuesto, la exequibilidad general de las sanciones   planteadas en el artículo 6 objeto de análisis, no exime a la Autoridad   Electoral de garantizar la eficacia del derecho al debido proceso de los   partidos y movimientos políticos, al imponerlas en cada caso concreto, por lo   que contra la misma, aparte de los recursos que puedan interponerse ante la   entidad, caben las acciones judiciales previstas en la ley. Esto en el entendido   que dicho órgano está sujeto a las prescripciones de la Constitución y a la ley   en lo que respecta al ejercicio de las funciones que le otorga el artículo 265   Superior.    

370.      Con fundamento en lo anteriormente expuesto, no encuentra la Corte   reproche de constitucionalidad alguno frente a la imposición de un régimen de   sanciones aplicables ante la ausencia de cumplimiento del deber de presentar la   declaración política, ya que el mismo resulta esencial en el marco del PLE   Estatuto de la Oposición. De esta forma, si el Congreso es competente para   dictar la ley estatutaria integral sobre el ejercicio del derecho de oposición,   lo es igualmente para establecer las sanciones que juzgue apropiadas con miras a   garantizar el cumplimiento del régimen que adopta. Sin embargo, cabe destacar   que la imposición de sanciones por parte de la Autoridad Electoral se encuentra   sujeta al principio de gradualidad, razonabilidad y proporcionalidad. Así mismo,   dicha Autoridad estará sujeta al ejercicio del debido proceso.    

Consideraciones sobre   la prohibición de doble militancia aplicable a los integrantes de las   organizaciones políticas    

371.      Adicionalmente, resalta la Corte respecto de la prohibición de doble   militancia aplicable a los integrantes de las organizaciones políticas que: (i)   el artículo 107 Superior prevé que si bien todos los ciudadanos tienen tanto el   derecho de fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos como   la libertad de afiliarse o retirarse de ellos, “En ningún caso se permitirá a   los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento   jurídico con personería jurídica”[267];   (ii) la prohibición de la doble militancia y del transfuguismo político,   constituyen herramientas de primera línea para la consecución del fin   constitucional de fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos,   basado en el aumento del estándar de disciplina de sus miembros e integrantes[268];   (iii) la jurisprudencia constitucional ha reconocido “[d]esde un punto de   vista formal, la mencionada prohibición busca evitar la pertenencia simultánea   del elegido a dos partidos, movimientos políticos o grupo significativo de   ciudadanos, y por ende, a dos bancadas; desde una aproximación material, la   interdicción conlleva a que el representante no ejerza activismo en defensa de   los programas, idearios o ideologías de dos organizaciones políticas al mismo   tiempo. Tal prohibición, por lo demás, tiene como corolario la sanción del   “transfuguismo político”, fenómeno que afecta el normal desarrollo de la   actividad del Congreso de la República, o en su caso, de las Asambleas   Departamentales, los Concejos Distritales y Municipales y las Juntas   Administradoras Locales. Así pues, no se trata tan sólo de un asunto de lealtad   para con la organización política que llevó al candidato a la curul, sino que   está de por medio el racional funcionamiento de una Corporación Pública”[269].    

Consideraciones sobre la restricción a   la modificación de la declaración política    

372.      Por último, el parágrafo del artículo 6º bajo examen consagra una   restricción a la modificación de la declaración política, estableciendo que ésta   podrá modificarse por una sola vez y ante la Autoridad Electoral, durante el   periodo de Gobierno.    

373.      Sobre este punto debe resaltarse que, al igual que ocurre frente a la   obligación de declaratoria dentro del mes siguiente al inicio del gobierno, no   se está ante una intromisión en la libertad organizativa de las agrupaciones   políticas que implique regulaciones sobre sus estatutos, poniendo en riesgo su   autonomía, sino frente a una medida que restringe la actuación de las   organizaciones políticas ante las autoridades electorales y la ciudadanía en   general. De esta forma, se trata de una medida que busca regular la actuación de   los diferentes actores en materia electoral, buscando un ejercicio organizado de   la participación política que permita una garantía de los derechos contenidos en   el PLEEO.    

374.      Lo anterior pone de presente que esta disposición busca garantizar   cierto grado de seguridad jurídica frente a las modificaciones de la declaración   política, de modo que se impida a las organizaciones cambiar su posición de   manera indefinida durante un periodo de Gobierno, lo cual haría imposible para   el Estado garantizar los derechos contenidos en este Estatuto y generaría   incertidumbre frente a los ciudadanos, contrariando así los principios de   transparencia, objetividad y moralidad en los que debe fundarse el ejercicio de   las organizaciones políticas, conforme a lo dispuesto en el artículo 107   Superior. Por ello, no cabe duda que esta disposición se hace indispensable para   el debido funcionamiento y organización del sistema electoral, ajustándose a los   fines y principios de la Constitución.    

375.      Sin perjuicio de lo anterior, al igual que ha sido mencionado en   apartes anteriores, resalta la Corte que bajo ningún supuesto, debe ser   entendido el parágrafo mencionado, en el sentido que las organizaciones   políticas no puedan tomar decisiones diversas, independientemente de la   declaración política realizada, bien sea disintiendo de las decisiones del   gobierno cuando se ha declarado afín a él como organización independiente, o   apoyando una determinación particular habiéndose declarado en oposición, o   haciendo uso de las facultades a las que tienen derecho las bancadas. Lo   anterior, por cuanto los derechos y las restricciones del PLE Estatuto de la   Oposición no implican el menoscabo de las demás prerrogativas que rigen la   participación política en Colombia, dentro de las que se encuentran las   contenidas en la Ley 130 de 1994, Ley 974 de 2005 y Ley 1475 de 2011, entre   otras.    

377.      La diferencia de tratamiento que plantea este artículo entre partidos   y movimientos políticos con personería jurídica, por un lado, y los grupos   significativos de ciudadanos y movimientos sociales con representación en las   corporaciones públicas de elección popular que no cuenten con personería   jurídica, por el otro, radica en que mientras los primeros pueden realizar su   declaración de oposición en los diferentes niveles de gobierno,   independientemente de que tengan o no representación en la corporación de   elección pública respectiva, los segundos sólo podrán hacerlo frente a aquellos   gobiernos en cuyas corporaciones públicas de elección popular tengan   representación. Respecto de los grupos significativos de ciudadanos y   movimientos sociales, se estará a lo expuesto en los numerales   270 a 282 anteriores, y con base en lo   anteriormente señalado se procederá a declarar la inexequibilidad de lo   dispuesto en el inciso segundo y los numerales 1, 2 y 3 previstos en el artículo   7º.    

378.      Respecto al primer inciso del artículo 7, durante el trámite del PLE   Estatuto de la Oposición, al analizar la regulación sobre niveles territoriales   de oposición política se observa en el informe de ponencia para primer debate en   Comisiones Conjuntas del Senado de la República y la Cámara de Representantes   que:    

“[q]uienes   tienen personería jurídica y cobertura nacional tienen por objeto permanente y   estructural luchar por el acceso y el ejercicio de los poderes públicos, lo que   le permite ejercer oposición aun careciendo de bancadas [mientras que] los   grupos significativos son coyunturas regionales de una expresión transitoria;   solo tienen la finalidad inicial de postular candidatos y regularmente   desaparecen después de las elecciones. Tienen proyección cuando sus postulados   salen elegidos y a través de ellos actúan. En ese orden de ideas mal podría   reconocerse el derecho de ejercer oposición en niveles de gobierno en donde no   existen; es decir, no puede un grupo significativo de ciudadanos que ha   postulado y elegido candidatos en un municipio declararse en oposición en otro   distante donde no existe.    

En cuanto a los movimientos   sociales, la Constitución les reconoce, en los términos de la ley, la facultad   de postular candidatos a cargos de elección popular. En concreto este derecho   opera en las circunscripciones de minorías étnicas. Sin embargo, estos   movimientos no tienen entre su objeto ser partidos y movimientos políticos, muy   a pesar que la ley les facilita esa opción para la defensa de sus intereses. Es   por esta razón que ellos solo podrán declarar oposición en los niveles   territoriales donde han obtenido representación en corporaciones públicas de   elección popular. No tendría sentido que un movimiento de esta naturaleza   pudiera, sin tener dentro de su objeto el acceso y ejercicio del poder político,   acceder a los derechos propios de la oposición política cuando no tienen vocería   para ello y quizá ni presencia en ese nivel territorial”[270].    

379.      En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha reconocido   que el proceso político y las relaciones entre los partidos y movimientos –   mayoritarios y minoritarios – se desenvuelven en el plano nacional y en los   niveles departamentales, distritales y municipales. El PLE Estatuto de la   Oposición, consciente de la exacta magnitud del quehacer político y de sus   variados escenarios, decidió correctamente extender la vigencia del derecho de   oposición frente a las administraciones locales. El ámbito abierto de los   derechos políticos de ejercicio y control del poder político (CP art. 40), al   igual que las características del Estado colombiano – descentralizado, con   autonomía de sus entidades territoriales, democrático y pluralista -, abonan   suficientemente la exequibilidad de esta disposición del proyecto. Por ello,   resulta adecuado que se reconozca la posibilidad de declaración política para   los partidos y movimientos políticos con personería jurídica en los distintos   niveles de gobierno.    

380.       Aclarado lo anterior, la Corte encuentra que el   artículo 7º del PLE Estatuto de la Oposición no plantea mayores debates   adicionales en cuanto a su constitucionalidad, en la medida en que desarrolla la   descentralización territorial, así como el ejercicio de la política de manera   descentralizada, conforme a los mandatos contenidos en los artículos 1, 209,   286, 287, 299, 300, 303, 312, 313, 314 y 315 de la Constitución, tal como lo   señala el Procurador General de la Nación en su concepto en el presente caso   bajo examen. Asimismo, se considera que esta disposición no afecta el principio   de autonomía territorial[271], debido a que no tiene   implicaciones frente a las entidades territoriales, sino que se limita a regular   la posibilidad que tienen las organizaciones políticas de manifestar su posición   frente a la administración. Por lo anterior, se considera que excepto los   apartes mencionados declarados inexequibles, el resto del contenido normativo de   este artículo debe ser declarado exequible en su totalidad.    

381.       Artículo 8: El artículo 8º del PLE Estatuto de la   Oposición regula la competencia para efectuar la declaración política. Señala   que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica deberán   realizar la declaración política o su modificación, en cada nivel territorial,   de conformidad con lo establecido en sus estatutos. Asimismo, establece que   cuando se trate de grupos significativos de ciudadanos y movimientos sociales   con representación en corporaciones públicas de elección popular, la decisión se   adoptará por los miembros de la bancada en la correspondiente corporación   pública. Por su parte, pone de presente que las organizaciones políticas deberán   modificar sus estatutos y definir el mecanismo o autoridades competentes para   realizar la declaración política antes del veinte (20) de julio de 2018.   Respecto al inciso segundo del artículo 8º, se reiteran las consideraciones de   los numerales 270 a 282 anteriores, y con base en lo   anteriormente señalado se procederá a declarar la inexequibilidad de lo   dispuesto en el inciso segundo del artículo 8º.    

382.       De conformidad con el numeral 3º del artículo 107   de la Constitución, “[l]os partidos y movimientos políticos se organizarán   democráticamente y tendrán como principios rectores la transparencia,   objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber de presentar y divulgar   sus programas políticos”. Por su parte, el inciso 6º del mismo artículo   establece que “[l]os directivos de los partidos y movimientos políticos   deberán propiciar procesos de democratización interna y el fortalecimiento del   régimen de bancadas”.    

383.       En desarrollo de estos preceptos   constitucionales, el artículo 1º de la Ley 1475 de 2011 señala que “los   partidos y movimientos políticos deberán garantizarlos en sus estatutos”,   estableciendo el deber de incorporar los principios referidos por el inciso   tercero del artículo 107 de la Constitución en la reglamentación interna de cada   organización, con base en los criterios de participación, igualdad, pluralismo,   equidad de género, transparencia y moralidad[272].    

384.       Para la Corte, resulta ajustado a la Constitución   el determinar que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica   adopten las decisiones sobre la declaración política, en cada nivel territorial,   conforme a lo establecido en sus estatutos, pues, por un lado, reconoce la   estructura descentralizada no sólo del Estado colombiano sino del funcionamiento   mismo de estas organizaciones políticas y, por el otro, refleja un respeto por   la autonomía de las mismas, las cuales, en todo caso, deben incorporar la   garantía de ciertos principios constitucionales en sus propios estatutos. Tal   como se indicó en el análisis de constitucionalidad del artículo 6 del PLEEO, la   declaración de oposición se ajustará al calendario electoral, tanto a nivel   nacional como a nivel territorial. Por esta razón, se considera innecesario   condicionar la exequibilidad de la presente disposición, en los términos   solicitados por uno de los intervinientes, pues se pone de presente que de   conformidad con los artículos 107 de la Constitución y 1º de la Ley 1475 de   2011, las organizaciones políticas con personería jurídica deben conformarse de   manera democrática, garantizando el pluralismo y la participación de sus   miembros, incorporando los principios de participación, igualdad, pluralismo,   equidad de género, transparencia y moralidad, a su regulación y funcionamiento   interno.    

385.       Por último, en relación con el deber de   modificación de los estatutos y la definición del mecanismo o autoridades   competentes para realizar la declaración política antes del veinte (20) de julio   de 2018, esta Corte considera que se trata de una medida de transición normativa   que permite que dentro de términos razonables, los partidos y movimientos   políticos con personería jurídica, en uso de su autonomía y libertad   organizativa, realicen sus mejores esfuerzos para adecuar sus estatutos internos   a la nueva regulación, con el fin de poder garantizar el desarrollo del derecho   a la oposición regulado por este Proyecto de Ley bajo estudio. En esa medida, se   trata de una disposición de carácter operativo que no se opone a los contenidos   de la Constitución y por ende será declarada exequible.    

386.       Artículo 9: El artículo 9º del PLE Estatuto de la   Oposición establece que la declaración política o su modificación deberá   registrarse ante la correspondiente Autoridad Electoral, o en su defecto ante la   Registraduría Distrital o Municipal, según corresponda, quienes deberán   remitirla de manera oportuna a aquella, para su respectiva inscripción en el   registro único de partidos y movimientos políticos. Agrega que será a partir de   la inscripción cuando se harán exigibles los derechos previstos en la ley y   señala que la Autoridad Electoral deberá publicar y actualizar en su página web   las respectivas declaraciones o modificaciones.    

387.       Esta Corte considera ajustado a la Constitución   que el registro de la declaración política se haga ante la correspondiente   Autoridad Electoral entendida en los términos del artículo 2º del PLE Estatuto   de la Oposición. En efecto, esta disposición se encuentra acorde con lo   establecido en el artículo 265 de la Carta Política, según el cual el Consejo   Nacional Electoral tiene la función general de regular, inspeccionar, vigilar y   controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos,   de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales,   directivos y candidatos. Asimismo, se enmarca dentro de lo consagrado por el   artículo 3º de la Ley 1475 de 2011, el cual establece la obligación, en cabeza   del Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, de llevar el registro   único de partidos y movimientos políticos. Así las cosas, esta disposición   deberá ser declarada exequible, destacándose que es a partir del momento de la   inscripción en el registro único de partidos y movimientos políticos por parte   de la Autoridad Electoral y no desde el momento de la realización de la   declaración política, que se harán exigibles los derechos previstos en el PLE   Estatuto de la Oposición. Asimismo, resalta la Corte que esta previsión aplica   únicamente para los derechos previstos en el PLE Estatuto de la Oposición, pero   no para los demás derechos políticos previstos en el Art. 40 Superior, los   cuales no se pueden ver afectados o restringidos ante la falta de inscripción y   registro de la declaración política.    

388.       Por otro lado, esta Corte considera igualmente   ajustada a la Carta la obligación en cabeza de la Autoridad Electoral de   publicar y actualizar en su página web las respectivas declaraciones políticas y   sus modificaciones. Esto, por cuanto desarrolla el principio de publicidad que,   como lo ha indicado esta Corte, se ubica en el ámbito expansivo del principio   democrático participativo y, para su garantía, resulta pertinente la aplicación   de sistemas electrónicos de información[273].    

389.       Por último, frente a las funciones otorgadas a la   Registraduría Nacional del Estado Civil en relación con el registro municipal y   distrital de la declaración política o su modificación, se encuentra igualmente   ajustado a la Constitución, en la medida en que, según el artículo 266 Superior,   esta entidad “ejercerá las funciones que establezca la ley”, dentro de   las que se incluye, pero sin limitarse a ellas, la dirección y organización de   las elecciones o el registro civil y la identificación de las personas. Por   ello, es ajustado a la Carta que en esta ocasión el legislador estatutario, en   desarrollo de lo previsto en el literal (c) del artículo 152 Superior y en   ejercicio de la libertad de configuración legislativa, haya optado por radicar   en cabeza de la entidad estas nuevas funciones.    

390.       Artículo 10: El artículo 10 del PLE Estatuto de la   Oposición señala que, para el ejercicio de los derechos derivados de la   declaración de oposición e independencia, y para activar los mecanismos de   protección, se tendrán como representantes de los partidos y movimientos   políticos con personería jurídica, a las autoridades territoriales y nacionales   que definan sus estatutos. Asimismo, establece que (i) tratándose de grupos   significativos de ciudadanos con representación en corporaciones públicas de   elección popular, se tendrá a su comité promotor y a los miembros de la bancada;   y (ii) tratándose de movimientos sociales con representación en corporaciones   públicas de elección popular, se tendrá a quienes figuren como representantes   legales de las mismas y a los miembros de las correspondientes bancadas.   Respecto de lo dispuesto en esta disposición respecto de grupos significativos   de ciudadanos y movimientos sociales, se reiteran las consideraciones de los   numerales 270 a 282 anteriores, y con base en lo   anteriormente señalado se procederá a declarar la inexequibilidad de lo   dispuesto en los incisos segundo y tercero del artículo 10.    

391.       En relación con la representación de los partidos   y movimientos políticos contenida en el inciso primero del artículo 10 aquí   analizado, se debe reiterar lo dicho en apartes anteriores frente a la   intervención del legislador en la regulación interna del funcionamiento y   organización de las agrupaciones políticas. Con base en esto, la Corte considera   que se encuentra ajustado a la Constitución el tener como representantes de   estas organizaciones, para el ejercicio de los derechos derivados de la   declaración de oposición e independencia, y para activar los mecanismos de   protección, a las autoridades territoriales y nacionales que definan sus   estatutos, en la medida en que se respeta la autonomía e independencia de estas   agrupaciones, que deberán contener estatutos conforme a las reglas establecidas   en la Constitución y los artículos 1º y 4º de la Ley 1475 de 2011. Asimismo, se   trata de una disposición que desarrolla los principios de descentralización,   conforme a lo establecido en los artículos 1, 209, 286, 287, 299, 300, 303, 312,   313, 314 y 315 de la Constitución.    

392.       En esa medida, salvo la inexequibilidad señalada   en el numeral 389 anterior, la Corte considera que el artículo 10 del PLEEO   deberá ser declarado  exequible en la medida en que no se encuentra que el legislador estatutario, al   establecer estas medidas con base en su libertad de configuración, haya   desconocido algún mandato constitucional.    

f.                   Decisión sobre la constitucionalidad de   los artículos 6 a 10    

393.      En seguimiento a las consideraciones anteriormente expuestas,   procederá la Corte a declarar la exequibilidad pura y simple de los artículos 6º   y 9º y 10 del PLE Estatuto de la Oposición. Así mismo,   declarara exequibles los artículos 7º, 8º y 10 de dicho   proyecto, salvo (i) el inciso segundo y los numerales 1, 2 y 3 previstos en el   artículo 7º, (ii) el inciso segundo del artículo 8º; y (iii) los incisos segundo   y tercero del artículo 10, los cuales se declaran inexequibles.    

Artículos 11 a 25: Tema –Derechos de la oposición   política    

a.                 Artículo 11: Intervenciones, Problemas   jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad    

(i)                 Artículo 11    

“CAPÍTULO II    

De los derechos de la oposición política    

Artículo 11. Derechos. Las   organizaciones políticas declaradas en oposición de que trata la presente ley,   tendrán los siguientes derechos específicos:    

a) Financiación adicional para el ejercicio   de la oposición.    

b) Acceso a los medios de comunicación   social del Estado o que hacen uso del 
espectro electromagnético.    

c) Acceso a la información y a la   documentación oficial.    

d) Derecho de réplica.    

e) Participación en mesas directivas de   plenarias de las corporaciones públicas de 
elección popular.    

f) Participación en la Agenda de las   Corporaciones Públicas.    

g) Garantía del libre ejercicio de los   derechos políticos.    

h) Participación en la Comisión de   Relaciones Exteriores.    

i) Derecho a participar en las herramientas   de comunicación de las corporaciones 
públicas de elección popular.    

j) Derecho a la sesión exclusiva sobre el   Plan de Desarrollo y presupuesto.    

Parágrafo.   Se  promoverán   garantías   y   mecanismos de acciones afirmativas para que   los partidos  y movimientos sociales de los pueblos indígenas y   afrodescendientes accedan a los derechos reconocidos en este artículo”.    

(ii)              Intervenciones    

§   Intervenciones académicas    

394.      La Pontificia Universidad Javeriana afirmó que, además de la protección a los derechos que la Constitución reconoce   a los partidos políticos, las garantías necesarias para el adecuado ejercicio de   la oposición son: “el libre acceso a la información, la reglamentación de   espacios para exponer sus posiciones en medios de comunicación estatales, la   institucionalización, la financiación a las oficinas de la oposición, el   ejercicio del derecho a la réplica y la participación de los órganos   electorales.” Asimismo, considera como elemento de gran importancia la “seguridad   para los militantes de los partidos en oposición  (…)”.    

395.      Así mismo, el interviniente refiere que existen democracias en las   cuales la reglamentación de la oposición dejó de verse como un obstáculo o una   amenaza para quienes detentan el poder. Con el paso del tiempo el ejercicio de   la oposición evolucionó de una función de vigilancia de las acciones del   Gobierno y de la regulación de mecanismos de alternancia del poder a la   construcción de gabinetes alternativos al gobierno, los cuales tienen por   propósito realizar control político desde las diferentes instituciones del   Estado.    

§   Intervenciones de organizaciones   internacionales    

397.       En relación con las garantías necesarias para el   adecuado ejercicio de la oposición política en un régimen como el colombiano,   enfatizan en el hecho que el adecuado ejercicio de la oposición política en   Colombia no se limita al desarrollo legislativo de los derechos consagrados por   el artículo 112 de la Constitución. En esa medida, sostiene que se debe buscar   el respeto de: (i) unas garantías de seguridad que busque excluir la   persecución, estigmatización y violencia derivada de las convicciones políticas,   dando paso al diálogo, el respeto, el compromiso y la paz; (ii) unas garantías   electorales que aseguren un proceso electoral transparente; (iii) unas garantías   de participación efectiva que permitan que las agrupaciones políticas opositoras   puedan realmente aspirar a ser alternativa de gobierno; y (iv) unas garantías   institucionales que se refieren no solo al apoyo y fomento del fortalecimiento   de las capacidades institucionales de las organizaciones políticas que se   declaran en oposición al gobierno de turno, sino también a la existencia de   mecanismos e instrumentos del Estado para proteger los derechos de quienes han   manifestado su rol de opositores.    

398.       En cuanto a las garantías al ejercicio de la   oposición política en otros Estados, señalan que se trata de un asunto que suele   estar estrechamente vinculado a la cultura política local y no a las normas que   lo regulan, de modo que en la mayoría de países, no se tiene previsto que el   ejercicio de estos derechos deba estar regulado por un cuerpo normativo   particular y únicamente en casos excepcionales, como el de Portugal, se regule   de manera expresa el derecho a la oposición. Sin perjuicio de esto, destacan que   si bien las legislaciones de los diferentes países no suelen incluir la   obligación de reglamentar los derechos de la oposición a través de un cuerpo   normativo específico, no por ello se puede concluir que el ejercicio de éste se   encuentra desprovisto de garantías, pues algunas legislaciones han adoptado   provisiones específicas que permiten, de un modo u otro, acceder a posiciones de   poder en caso de ser derrotados en el ámbito electoral. No obstante, señalan que   en la mayoría de los casos la referencia a la oposición y sus garantías se   refiere al modo en que ésta es ejercida en el Reino Unido, con su modelo de   ‘gabinete en la sombra’, pero debido a las diferencias que existen entre ambos   regímenes políticos, resulta difícil buscar implementar una protección a la   oposición del modo en el que funciona en aquél país.    

§   Intervenciones ciudadanas    

399.       La MOE realizo un ejercicio comparado entre las   legislaciones de Portugal, Reino Unido, Ecuador, Sudáfrica y Argentina. En   Ecuador, Sudáfrica y Argentina, el asunto solo es tratado en el texto   constitucional sin que se fijen derechos, reglas o procedimientos ulteriores. En   cambio, Portugal y Reino Unido han construido un régimen que trae muchas   garantías por los ciudadanos agrupados en organizaciones políticas que decidan   ser un contrapeso a las políticas gubernamentales. El ordenamiento jurídico del   Ecuador al igual que el de Colombia señala que la oposición contará con plenas   garantías, pero no se define que es oposición. Por el contrario el artículo 2º   de la Ley 24 de 1998 de Portugal lo hace en los siguientes términos “la   actividad de seguimiento, monitoreo y revisión de orientaciones políticas del   Gobierno o de los órganos ejecutivos de las comunidades autónomas y autoridades   locales de carácter representativo”, a su vez, el artículo 1º de dicha ley,   otorga la titularidad de constituir oposición política a todos los partidos   políticos que se encuentren representados en el parlamento, asambleas   legislativas regionales u otras corporaciones colegiadas de elección popular que   no forman parte del ejecutivo correspondiente a su nivel. En el Reino Unido, se   asocia la oposición al partido político derrotado en la disputa electoral, y se   le otorga un poder y roles definidos en el sistema político británico.    

400.       En punto a las garantías concretas para el   ejercicio de la oposición, el Reino Unido es emblemático en cuanto a la   financiación de los partidos de la oposición, en la medida en que los recursos   estatales son la fuente de financiación de los partidos políticos. En cuanto al   acceso a la información, el caso paradigmático es el sistema de Portugal, en el   que la ley de manera expresa consagra que la oposición debe ser informada de los   asuntos de mayor interés público, en tiempo razonable; en este ordenamiento   existe incluso un derecho a la “consulta previa” a los partidos de oposición en   los asuntos relacionados con la fijación de fecha de las elecciones locales, la   dirección de la política exterior, los temas de seguridad nacional y defensa, y   los proyectos sobre presupuesto; esta normativa se replica en el nivel local en   temas relacionados con los planes de desarrollo económico social y de   ordenamiento regional, así como de tratados internacionales con impacto en la   región.    

§   Intervenciones extemporáneas    

401.       El Departamento Nacional de Planeación manifiesta   que las garantías para el ejercicio pleno de los derechos políticos se han   adquirido de manera progresiva en el tiempo, pasando desde una etapa de   tolerancia a una de legitimación, y luego a una de institucionalización. Señala   que esta última ocurre cuando legalmente existe el reconocimiento de la   oposición y se formalizan espacios de interlocución entre los grupos que se   autodenominan de oposición con el gobierno[274]. En experiencias   comparadas, aduce que la tendencia generalizada en varios países es a tener una   oposición cada vez más institucionalizada con garantías y espacios que aseguren   su participación[275]. En este punto, el   apoderado del DNP presenta en un cuadro los resultados de un análisis   comparativo que se realizó entre varios países con sistemas políticos similares,   con el propósito de determinar qué tipo de garantías de oposición se encontraban   institucionalizadas[276]. En lo que respecta a   Colombia, el estudio concluye que el nivel de institucionalización de la   oposición es bajo.    

402.       Por otro lado, señala que las medidas para   ejercer la oposición dependen, en gran medida, del sistema político del Estado.   En efecto, en comparación a lo que ocurre en los sistemas parlamentarios, los   sistemas presidenciales presentan proceso más complejos de reconocimiento de   garantías para el ejercicio de la oposición. Adicionalmente, manifiesta que los   partidos políticos también influyen en el tipo de medidas que se adoptan. Así,   por ejemplo, en sistemas bipartidistas limitar cualquier garantía a la oposición   podría afectar al propio partido en el futuro, mientras que en sistemas   multipartidistas, como el colombiano, medidas como la financiación o espacios en   las legislaturas, resultan esenciales[277].    

403.       A partir de los estudios referidos, el   interviniente concluye que las medidas que merecen más atención, y que se   encuentran contenidas en el proyecto de ley, son la financiación, el acceso a   espacios exclusivos de debate en sesiones parlamentarias y el acceso especial a   medios de comunicación. Ello, por cuanto, son las medidas más comunes   implementadas en los países comparados con un sistema político similar al   colombiano, el cual por sus características podría facilitar su implementación.    

(iii)            Concepto de la Procuraduría General de la   Nación    

404.      Antes de pronunciarse sobre el contenido de cada uno de los derechos   de las organizaciones políticas declaradas en oposición, el Procurador afirma   que todos los esos derechos “son respetuosos del ordenamiento constitucional   y desarrollan un necesario marco legal para ejercer con libertad, transparencia   y seguridad el derecho a la oposición y contradicción, lo que se traduce en una   participación política incluyente, real y efectiva”.    

(iv)            Problemas jurídicos    

405.       Debe la Corte analizar, si lo dispuesto en el   artículo 11 se ajusta a los preceptos constitucionales, en especial a lo   dispuesto en el artículo 112 de la Constitución. Así mismo, debe la Corte   considerar si los derechos adicionales que se conceden en el presente artículo a   los previstos en el artículo 112 de la Carta, pueden ser considerados también   como derechos otorgados a las organizaciones políticas que se declaren en   oposición, y si dicha configuración es acorde con el margen de configuración del   legislador.    

(v)              Consideraciones de la Corte    

406.       El artículo 11 del PLE Estatuto de la Oposición   está compuesto de dos partes. La primera consiste en una enunciación de los   derechos que les corresponde a las organizaciones políticas declaradas en   oposición. Estos derechos se desarrollan de manera precisa en el PLE Estatuto de   la Oposición en los artículos que van del 12 al 22. Por lo tanto, la Corte se   pronunciará sobre su constitucionalidad al realizar el análisis de   constitucionalidad de cada uno de estos artículos. Adicionalmente, respecto del   alcance, contenido y núcleo esencial del derecho fundamental a la oposición   política, ver supra, numerales 286 a 302.    

407.       La segunda parte del articulado, que se encuentra   prevista en el parágrafo, establece una obligación de promover garantías y   mecanismos de acciones afirmativas para que los partidos y movimientos sociales   de los pueblos indígenas y afrodescendientes accedan a los derechos reconocidos   en este artículo. Esta obligación, en la medida en que reconoce que los pueblos   indígenas y afrodescendientes puedan gozar de los derechos de las organizaciones   políticas de oposición, reconoce y protege su derecho a la participación en   política, reconocida en los artículos 2 y 40 de la Constitución. Igualmente, se   trata de una norma que da alcance a la diversidad étnica y cultural reconocida   en el artículo 7 de la Constitución.    

408.      Encuentra la Corte que la obligación establecida en el parágrafo   mencionado no se refiere a un sujeto en específico. Con todo, ello no significa   que se trate de un enunciado jurídico sin un verdadero contenido normativo. Por   el contrario, entiende la Corte que el Presidente, en el marco de su potestad   reglamentaria (artículo 189.11 de la Constitución), el que se encuentra obligado   a precisar este mandato. Al hacerlo, conviene recordar, como ya se tuvo   oportunidad de indicar anteriormente (ver supra, numeral   178), que debe necesariamente consultar a los pueblos   indígenas y afrodescendientes para respetar su derecho a la diversidad étnica   (artículo 7 de la Constitución).    

409.      Ahora bien, entiende la Corte que lo previsto en dicho parágrafo no   se opone a que las organizaciones políticas de pueblos indígenas y   afrodescendientes que tengan representación en corporaciones públicas puedan   declararse en oposición o en independencia del respectivo Gobierno, cuando   cumplan las condiciones previstas en el PLE Estatuto de la Oposición,   particularmente lo previsto en su artículo 6, dejando claro que el mes debe   entenderse según el nivel territorial que corresponda. Cuando ello sucede, la   organización política que se declare en oposición o en independencia tendrá las   consecuencias jurídicas que el PLE Estatuto de la Oposición prevé.    

(vi)            Decisiones sobre su constitucionalidad    

410.      Por las razones expuestas anteriormente, procederá la Corte a   declarar la exequibilidad del artículo 11 del PLEEO.    

b.                 Artículo 12, Problemas jurídicos,   consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad    

(i)                 Artículo 12:    

“Artículo 12. Financiación adicional   para el ejercicio de la oposición. Se apropiará una partida adicional para   el Fondo Nacional de Financiación Política, equivalente al cinco por ciento (5%)   del monto del financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos y   movimientos políticos con personería jurídica, con destino a las organizaciones   políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional, quienes internamente   garantizarán el manejo de los recursos asignados de acuerdo a los principios   constitucionales y legales rectores del presente Estatuto. Esta partida se   distribuirá en partes iguales entre todos ellas.    

Parágrafo 1°. De presentarse modificación a   la declaratoria de oposición al Gobierno nacional por parte de alguna   organización política, la misma deberá devolver los dineros no ejecutados al   Fondo Nacional de Financiación Política.    

Parágrafo 2°. Las autoridades competentes   deberán adelantar las medidas necesarias para asegurar la financiación en los   términos del presente artículo a partir del veinte (20) de julio de 2018”.    

(ii)              Intervenciones    

§   Intervenciones extemporáneas    

411.       El Departamento Nacional de Planeación expone   algunos aspectos que se deben tener en cuenta al momento de revisar la   constitucionalidad del artículo 12 del proyecto de ley, el cual se ocupa de   regular la financiación adicional de los partidos y movimientos políticos en   oposición. En concreto, pone a consideración de la Corte las siguientes   observaciones: (i) la Resolución 1424 de 2017 del Consejo Nacional Electoral fijó como   monto total para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos la   suma de $36.193.937.109. Si se asume que el presupuesto para el 2018 fuera el   mismo, el costo sería aproximadamente de 1.800 millones, lo que equivale al 5%   establecido en el artículo precitado; (ii) el dinero que el Fondo de   Financiación de la Política entrega a cada partido, lo hace en función de los   votos obtenidos y del nivel de representación que tiene en corporaciones   públicas; (iii) el proyecto de   ley estatutaria, debería definir con claridad los criterios de repartición de   estos recursos, de manera que se evidencie si todos los partidos de oposición   recibirán partes iguales o si el monto dependerá del nivel de representación o   de los votos obtenidos; (iv) es necesario prever medidas para evitar que   partidos y movimientos políticos que obtengan pocos recursos del Fondo, se   declaren en oposición, con el ánimo de obtener recursos adicionales; y (v)    finalmente, anota que se deben definir qué incentivos tendría una agrupación   para declararse en “independencia” frente al gobierno y la oposición, si   no se prevé financiación especial.    

(iii)            Concepto del Procurador General de la Nación    

412.      Respecto de los artículos 11 y 12 del PLE Estatuto de la Oposición,   acerca de financiación adicional para el ejercicio de la oposición, sostiene que   “uno de los elementos indispensables del ejercicio de la oposición es el   componente económico, pues es necesario que el Estado garantice un mínimo de   financiación para hacer viable este derecho”.    

(iv)            Problemas jurídicos    

413.      ¿Vulnera el mecanismo de financiación adicional del artículo 12 del   PLEEO, el mandato constitucional previsto en el artículo 109 de la CP?, ¿Es   razonable y proporcionado contribuir con una partida adicional al financiamiento   de la oposición política, así como que dicha partida se distribuya en partes   iguales entre todas ellas, o lo anterior resulta violatorio al principio de   igualdad?    

(v)              Consideraciones de la Corte    

Consideraciones generales sobre el sistema   de financiación de partidos y movimientos políticos    

414.      La organización de los partidos y movimientos políticos, así como su   sistema de financiación, son asuntos que se constitucionalizaron con la Carta   Política de 1991. En lo que respecta a la financiación de este tipo de   organizaciones, el inciso primero del artículo 109 Superior, en su redacción   original, establecía que el Estado tenía la obligación de contribuir a la   financiación del funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y   movimientos políticos con personería jurídica[278].    

415.      A partir de ese mandato constitucional, el legislador estatutario,   mediante la Ley 130 de 1994, “Por la cual se dicta el estatuto básico de los   partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de   las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”, estableció, entre   otras cosas, las reglas aplicables en materia de financiación de los partidos y   movimientos políticos, así como de las campañas electorales.    

416.      Así, el capítulo IV del estatuto precitado, denominado “De la   financiación estatal y privada”, en el artículo 12, consagra el deber a   cargo del Estado de financiar el funcionamiento de los partidos y movimientos   políticos con personería jurídica, para lo cual dispuso la creación de un fondo,   precisó los ingresos mínimos que lo deben integrar y el porcentaje en el cual   aquellos serían distribuidos. En el artículo 13, fija las cuantías de la   contribución estatal a la financiación de las campañas electorales de los   partidos y movimientos políticos, movimientos sociales y grupos significativos   de ciudadanos, estableciendo en relación con cada voto válido depositado por el   respectivo candidato o lista inscrita la cuantía de la reposición estatal de   gastos. Luego, mediante el artículo 14 regula lo concerniente a los aportes de   particulares que se canalicen a los partidos, movimientos políticos y   candidatos. En ese sentido, advierte que, so pena de que se le niegue la   financiación estatal y se sancione con multas, ningún candidato a un cargo de   elección popular podrá invertir en la respectiva campaña una suma que sobrepase   la que oportunamente determine el Consejo Nacional Electoral.  Por último,   en los artículos 15, 16 y 17, desarrolla los temas correspondientes a la entrega   de contribuciones, donaciones a las personas jurídicas y las líneas especiales   de crédito, respectivamente.    

417.      De igual modo, el capítulo V, en cuanto a la publicidad y rendición   de cuentas, dispone en el artículo 18 que todos los partidos, los movimientos,   las organizaciones adscritas a los grupos o movimientos sociales y las personas   jurídicas que los apoyen, deberán presentar ante el Consejo Nacional Electoral y   luego publicar informes sobre sus ingresos y egresos anuales, la destinación y   ejecución de los recursos públicos asignados, así como una memoria sobre los   ingresos obtenidos y los gastos realizados durante la campaña que deberá   presentarse dentro del mes siguiente a la conclusión del debate electoral. Unido   a ello, el artículo 19 indica que los candidatos independientes también deberán   presentar el balance a más tardar un mes después del correspondiente debate   electoral, y el artículo 20, detalla las categorías de ingresos que deben ser   incluidas en la rendición de cuentas.    

418.      En la sentencia C-089 de 1994, la Corte Constitucional, en ejercicio   del control de constitucionalidad automático de los proyectos de ley estatutaria[279], analizó el contenido de   las disposiciones precitadas a la luz de la Constitución, y en efecto, destacó   la importancia que para la democracia constitucional tiene el tema de la   financiación estatal de los partidos y movimientos políticos. Sobre el   particular, manifestó:    

“La razón de ser de la ayuda financiera –   que es por lo tanto parcial en cuanto no puede y no debe hacerse cargo de todo   el costo de la actividad política -, busca neutralizar la dependencia y   servidumbre que las organizaciones políticas pueden adquirir respecto de los   centros privados de poder que les prodigan su apoyo económico y pueden   prevalerse de él para derivar una malsana influencia sobre los asuntos políticos   o exigir reciprocidades que deterioran la moral social y socavan la confianza en   el correcto desempeño de su función representativa y mediadora, que debería   inspirarse únicamente en el interés general”.    

419.      En sentido análogo, este Tribunal mediante la sentencia C-145 de   1994, precisó el estatus que tiene la financiación estatal en el régimen de los   partidos y movimientos políticos, destacando que la Constitución le reconoció a   dicho aspecto un carácter trascendental, al disponer que su regulación debe   hacerse, exclusivamente, a través de ley estatutaria. En concreto, señaló:    

“[U]n aspecto central del funcionamiento   y régimen de los partidos y movimientos políticos, es el relacionado con la   financiación estatal de las campañas electorales. Es este uno de los temas de   ineludible regulación mediante ley estatutaria, en virtud del mandato   constitucional contenido en el artículo 152, literal c) de la Carta Política”[280].    

420.      Posteriormente, el Acto Legislativo 01 de 2003 introdujo reformas en   algunos de los más importantes elementos del sistema electoral colombiano. En lo   atinente al régimen de financiación, el artículo 3° del acto reformatorio de la   Constitución, modificó el artículo 109 Superior[281],   en el sentido de reiterar la necesidad de que el Estado se haga participe en la   financiación de los partidos y movimientos políticos, para lo cual concurrirá  con los aportes que provengan del sector privado. Además, realizó un cambio   significativo en financiación de las campañas electorales, al elevar a rango   constitucional lo previsto sobre el tema en la Ley Estatutaria 130 de 1994, esto   es, un sistema de financiación basado en la reposición de un valor previamente   establecido por cada uno de los votos válidamente obtenidos en un certamen   electoral[282].    

421.      La anterior regulación se mantuvo hasta el año 2009, momento en el   cual con la promulgación del Acto Legislativo 01 del mismo año, se reformaron   varios aspectos del régimen constitucional de financiación de los partidos y   movimientos políticos, en especial lo relativo a la inversión estatal en las   campañas electorales. Así, el actual precepto constitucional prescribe:    

“ARTICULO 109. Artículo modificado por el   artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: El   Estado concurrirá a la financiación política y electoral de los Partidos y   Movimientos Políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley.    

Las campañas electorales que adelanten los   candidatos avalados por partidos y movimientos con Personería Jurídica o por   grupos significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos   estatales.    

La ley determinará el porcentaje de votación   necesario para tener derecho a dicha financiación.    

También se podrá limitar el monto de los   gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o   candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima   cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.    

Un porcentaje de esta financiación se   entregará a partidos y movimientos con Personería Jurídica vigente, y a los   grupos significativos de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la   elección, o las consultas de acuerdo con las condiciones y garantías que   determine la ley y con autorización del Consejo Nacional Electoral. (…)”.    

422.      De este modo, el artículo 109 de la Carta, con sus respectivas   reformas, de un lado, reitera el deber del Estado de concurrir a la   financiación de los partidos y movimientos políticos, especificando, que será   tanto en el ámbito político como electoral, y de otro, modifica y amplifica el   anterior sistema de financiación de las campañas electorales, al establecer,   como regla general, “la obligación por parte del Estado de concurrir en la   financiación de las campañas electorales con antelación al certamen   electoral.”[283] (Negrilla fuera del   original).    

423.      La jurisprudencia constitucional ha estudiado el mandato contenido en   el artículo 109 de la Carta, previniendo que las consecuencias que se derivan   del mismo son: “(i) que el Estado deberá obligatoria y efectivamente   concurrir a la financiación de los partidos y movimientos políticos; (ii) que   los recursos públicos concurrirán parcialmente a la financiación política y   electoral de los partidos y movimientos políticos, estándose por ende ante un   sistema mixto o combinado de financiación; (iii) que el Estado financiará a   aquellos partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica; y   (iv) que será el legislador el encargado de determinar la forma y modo de tal   financiación estatal”.[284]    

424.      El legislador, bajo ese parámetro establecido por la Constitución,   expidió la Ley Estatutaria 1475 de 2011[285], con el fin   de adoptar reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos   políticos, así como de los procesos electorales. De los diversos temas que   desarrolla el referido estatuto, por el asunto objeto de estudio, vale la pena   destacar que el título segundo prevé las reglas particulares en materia de   financiación de los partidos y movimientos políticos, tanto aquellas dirigidas   para su funcionamiento, como las destinadas a las campañas electorales. Incluso,   determina las fuentes de financiación que se encuentran prohibidas para ambos   asuntos (art. 27).    

425.      En lo que respecta a la financiación para el funcionamiento de los   partidos y movimientos políticos, el cuerpo normativo mencionado se ocupa de:   (i) determinar las fuentes de financiación (art. 16); (ii) reiterar la   concurrencia del Estado en la financiación de dichas organizaciones, siempre y   cuando gocen de personería jurídica, y por conducto del Fondo Nacional de   Financiación Política. Para ello, fija las reglas de distribución de los   recursos que integran el fondo (art. 17); (iii) establecer las áreas a las que   se destinarán tales recursos estatales (art. 18); e (iv) imponer a los partidos   el deber de rendir cuentas ante el Consejo Nacional Electoral (art. 19).    

426.      Unido a ello, frente al tema de la financiación de las campañas   electorales, la Ley 1475 de 2011 se encarga, igualmente, de: (i) reglamentar las   fuentes de financiación (art. 20); (ii) consagrar el derecho de los partidos y   movimientos políticos, y grupos de ciudadanos que inscriban candidatos, a   recibir financiación estatal para las campañas electorales. Así mismo, determina   el porcentaje de votación que deben obtener tales organizaciones para la   reposición de los gastos de campaña (art. 21); (iii) regular el sistema de   anticipos (art. 22); (iv) fijar los límites tanto a la financiación privada   (art. 23) como al monto de los gastos (art. 24); (v) prever las reglas respecto   de la administración de los recursos y presentación de los informes (art. 25); y   (vi) prescribir como sanción la pérdida del cargo para aquel que viole los   límites a los montos de gastos (art. 26).    

427.      En el marco del control de constitucionalidad automático de la Ley   Estatutaria 1475 de 2011, que concluyó con la sentencia C-490 de 2011, este   Tribunal a partir de los principios constitucionales en los que se funda el   Estado Social de Derecho y el mandato previsto en el artículo 109 de la   Constitución, estudió las reglas de financiación de los partidos y movimientos   políticos, y de las campañas políticas, las cuales fueron desarrolladas por el   legislador estatutario en las disposiciones citadas en precedencia. A   continuación, la Corte procede a exponer las consideraciones más relevantes para   el asunto objeto de estudio.     

428.      En primer lugar, en la línea de los primeros pronunciamientos   proferidos sobre la materia[286], la Corte señaló que la   trascendencia que para la democracia constitucional tiene la financiación   estatal de los partidos y movimientos políticos, radica en que con ella, se   promueve el carácter democrático del Estado Constitucional, al tiempo que se   garantizan los principios de participación, igualdad, transparencia y   pluralismo político, los cuales deben estar siempre presentes en el   escenario político y electoral.    

429.      En segundo lugar, advirtió que la contribución financiera estatal al   funcionamiento y las campañas que realizan los diversos actores políticos   legalmente reconocidos, neutraliza los peligros y riesgos que se derivan de la   dependencia desmedida de los recursos privados[287]  y de las fuentes ilícitas de financiación, comoquiera que evita “la   injerencia, servidumbre o dependencia de los partidos y movimientos políticos   respecto de los grupos de poder e intereses particulares, ya que estos, cuando   tienen por finalidad cooptar la actividad del elegido, pueden terminar viciando   la voluntad política,  la cual debe estar encaminada a la consecución del   bien colectivo y del interés general.”[288]    

430.      En tercer lugar, aclaró la Corte que las anteriores razones no tenían   por finalidad desconocer la importancia y validez que tiene la financiación   privada, sino que, por el contrario, buscaban poner de presente que existen   algunas situaciones en las que el apoyo privado persigue la satisfacción de   intereses individuales y egoístas, sin importar que se vean comprometidos los   derechos del pueblo y los valores democráticos que fueron instituidos con la   Carta Política.    

431.      En cuarto lugar, cabe resaltar que, en la sentencia C-490 de 2011 fue   reiterado el criterio jurisprudencial, fijado en las sentencias C-145 de 1994 y   C-523 de 2005[289], de acuerdo con el   cual existe reserva de ley estatutaria en materia de financiación estatal para   el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, y de las campañas   electorales. Con base en la importancia que reviste la inversión de recursos   públicos en la actividad política del país y acorde con lo dispuesto por el   literal (c) del artículo 152 de la Constitución[290],   la Corte manifestó que la financiación estatal, en tanto aspecto central del   funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos, es una materia   que está sometida a reserva de ley estatutaria[291],   razón por la cual, no puede el legislador desconocer tal condición al momento de   regular la materia[292].    

432.      En quinto lugar, la Corte al revisar la constitucionalidad del   artículo 17 de la Ley 1175 de 2011, mediante el cual se establecen reglas de   distribución de la correspondiente apropiación presupuestal para la financiación   estatal del funcionamiento de partidos y movimientos políticos, determinó que   tal disposición se ajustaba a la Carta, debido a que, entre otras razones, del   precepto 109 Superior se derivaba el deber para el Estado de concurrir a la   financiación de las referidas organizaciones políticas y la libertad   configurativa al legislador para determinar la forma y modo en que se llevará a   cabo esta financiación. En este punto, agregó que, de acuerdo con lo manifestado   por la jurisprudencia constitucional, “el establecimiento de porcentajes por   parte del legislador, con el fin de determinar las reglas para poder acceder al   derecho a la financiación estatal, contribuye a la concreción de los principios   de igualdad, transparencia y pluralismo político”[293].    

433.      Por último, en lo que atañe a la destinación de los recursos públicos   otorgados a los partidos y movimientos políticos, el artículo 18 del estatuto   precitado, en términos generales, determina que estos deberán destinarse a   financiar las actividades que realicen para el cumplimiento de sus fines y el   logro de sus propósitos, y específicamente, a ciertas finalidades, de   conformidad con los planes, programas y proyectos que tengan. Este Tribunal   concluyó que dicha regulación era compatible con la Constitución, al considerar   que, si bien es cierta la premisa según la cual los actores políticos referidos   gozan de cierto grado de autonomía para decidir sobre la destinación de sus   recursos (principio de autonomía interna[294]), también lo   es que, la naturaleza pública de tales recursos, así como el marco   constitucional y legal de la organización y financiación de los partidos   políticos, justifican que se impongan requisitos, razonables y proporcionales, a   la destinación, máxime, cuando con ello se logra estimular la democratización   interna de este tipo de agrupaciones políticas[295].    

434.      Sobre la base de los fundamentos expuestos en precedencia, la Corte   concluye que en el sistema jurídico colombiano, la financiación tanto estatal   como privada para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, y   de las campañas electorales, es un aspecto que, desde la concepción de la Carta   Política de 1991, ha venido siendo fortalecido a diferentes niveles   (constitucional, legal y jurisprudencial), a fin de que, en un plano general, se   realicen los principios de democracia, participación y pluralismo político, y en   uno específico, se elimine o, cuanto menos, se disminuya el riesgo de que se   distorsione la voluntad política, por factores contrarios al debate democrático.    

435.      Por lo demás, evidencia la Corte que del análisis de derecho   comparado en sistemas jurídicos definidos bajo la óptica del sistema   presidencial, se pueden identificar los siguientes aspectos esenciales en   asuntos de financiamiento de la oposición:    

Financiación del funcionamiento interno           de los partidos    

País                       

Modo de financiación      

Argentina                    

Por concepto de desenvolvimiento institucional, el           fondo permanente gira 20% de forma equitativa entre todos los partidos y 80% en forma proporcional a la cantidad de           votos que el partido hubiera obtenido en la última elección de diputados           nacionales.   

Brasil                    

1% en partes iguales a todos los partidos con           estatuto registrado en el Tribunal Superior Electoral, el 99% restante a los           partidos que tengan funcionamiento parlamentario según la ley, en la           proporción a los votos obtenidos en la última elección a cámara de           diputados, siempre que superen el 5% del censo electoral en votos, y estos           estén repartidos en 1/3 de los estados.   

México                    

Por concepto de actividades ordinarias permanente, el           Instituto Federal Electoral multiplica el número de ciudadanos inscritos en           el censo electoral, a la fecha de corte julio de cada año, por el 65% del           Corterio mínimo vigente para el Distrito Federal, y el resultado de esto           constituye el financiamiento público anual a los partidos políticos por sus           actividades ordinarias permanentes. De esta cantidad, el 30% es repartido de           manera equitativa entre todos los partidos políticos con representación en           alguna de las Cámaras del Congreso y el 70% restante se distribuye según el           porcentaje de la votación nacional que hubiese obtenido en la votación de           diputados inmediatamente anterior.   

Perú                    

Los partidos que hayan alcanzado representación en el           Congreso, tendrán derecho a financiación pública. El monto de la           financiación equivale al 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria por cada           voto emitido para elegir representantes al Congreso. De estos recursos el           40% se distribuye de manera equitativa entre todos los partidos y el 60% en           forma proporcional a los votos obtenidos por cada partido en la elección de           representantes al Congreso.    

Consideraciones sobre   el monto de financiación adicional para el ejercicio de oposición    

436.       Sobre la base de lo anteriormente expuesto,   señala la Corte que el artículo 12 del proyecto de ley regula la financiación   adicional para el ejercicio de la oposición, en los siguientes términos:    

“Se apropiará una partida adicional para   el Fondo Nacional de Financiación, equivalente al cinco por ciento (5%) del   momento del financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos y   movimientos políticos con personería jurídica, con destino a las organizaciones   políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional, quienes internamente   garantizarán el manejo de los recursos asignados de acuerdo a los principios   constitucionales y legales rectores del presente Estatuto. Esta partida se   distribuirá en partes iguales entre todos ellas.    

Parágrafo 1º. De presentarse modificación a   la declaratoria de oposición al Gobierno Nacional por parte de alguna   organización política, la misma deberá devolver los dineros no ejecutados al   Fondo Nacional de Financiación política.    

Parágrafo 2º. Las autoridades competentes   deberán adelantar las medidas necesarias para asegurar la financiación en los   términos del presente artículo a partir del veinte (20) de julio de 2018”.    

437.       Del contenido del inciso primero del artículo 12   del PLE Estatuto de la Oposición sometido a control, se pueden deducir los   siguientes preceptos normativos: (i) determina que el Estado deberá apropiar una   partida adicional para el Fondo Nacional de Financiación, (ii) consagra que   dicha apropiación será equivalente al cinco por ciento (5%) de los recursos que   se destinan para el financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos   y movimientos políticos con personería jurídica; (iii) estipula que dicho monto   se destinará a las organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno   nacional; (iv) prevé que tales organizaciones son las responsables de garantizar   que, al interior de cada una, el manejo de los recursos asignados se haga de   acuerdo a los principios constitucionales y legales rectores del Estatuto de   Oposición; y (v) establece un criterio de distribución igualitario de los   recursos que integran esta partida entre todas las organizaciones políticas   declaradas en oposición.    

El parágrafo primero de esta norma, es una previsión que contiene una condición, determinando que de   presentarse modificación a la declaratoria de oposición al Gobierno Nacional por   parte de alguna organización política, la misma deberá devolver los dineros no   ejecutados al Fondo Nacional de Financiación Política.    

Por su parte, el parágrafo segundo de la   norma, establece un deber en cabeza de las autoridades competentes consistente   en adelantar las medida necesarias para asegurar la financiación en los términos   del presente artículo a partir del veinte (20) de julio de 2018.    

438.       Como concluyó la Corte en el análisis de reserva   de ley orgánica, el artículo 12 no viola dicha reserva, por las razones   expuestas en los numerales 93 a 99. Por otro lado, observa la Corte que la   parte final del inciso primero del artículo 12 establece que los recursos que se   apropien para el funcionamiento de las organizaciones políticas en oposición   deberán distribuirse en partes iguales entre todos ellas.    

439.       Frente a este aspecto, el apoderado especial del   Departamento Nacional de Planeación, expuso en su intervención que el Consejo   Nacional Electoral, mediante la resolución 1424 de 2017, fijó como monto total   para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos la suma de   $36.193.937.109. Señaló que, si se asume que el presupuesto para el año 2018 se   va a mantener, el costo de la financiación de las organizaciones políticas en   oposición ascendería, aproximadamente, a $1.800.000.0000, equivalente al 5%   fijado por el artículo 12 del PLEEO.    

440.       En ese contexto, advirtió que el dinero que el   Fondo de Financiación de la Política entrega a cada partido, lo hace en función   de los votos obtenidos y del nivel de representación que tiene en corporaciones   públicas. Sin embargo, la norma bajo revisión decreta que esa partida se   distribuirá en partes iguales entre todas las organizaciones declaradas en   oposición. Por esa razón, manifiesta que el proyecto de ley debería definir con   claridad los criterios de repartición de estos recursos, de manera que se   evidencie si todos los partidos de oposición recibirán partes iguales o si el   monto dependerá del nivel de representación o de los votos obtenidos. Para el   interviniente es necesario prever medidas para evitar que partidos y movimientos   políticos que obtengan pocos recursos del Fondo, se declaren en oposición, con   el ánimo de obtener recursos adicionales.    

441.      Con base en los argumentos planteados por el interviniente,   corresponde a la Corte resolver lo siguiente: ¿vulneró   el legislador estatutario el principio a la igualdad, al disponer que habrá una   partida adicional para el ejercicio de la oposición política, y que la misma se   distribuirá en partes iguales entre todas las organizaciones políticas   destinatarias de la medida?    

442.       Al respecto, constata la Corte que el problema   jurídico planteado no se agota en el contenido propio del derecho a la igualdad   establecido en el artículo 13 Superior. Por lo cual, se encuentra ante una   medida cuya constitucionalidad representa una intervención o una injerencia en   una norma o posición adscrita prima facie al principio de igualdad, en la medida que, frente a la prohibición de discriminación se   trata de forma diferente a las organizaciones políticas, frente a aquellas que   se declaren en oposición. En este contexto, bajo la luz del principio de   igualdad dicho tratamiento diferente a dos destinatarios del mismo derecho, se   encontraría prohibido prima facie, y como consecuencia procederá la Corte   a evidenciar si existen razones que lo justifiquen.    

443.      Con base en lo anterior, se debe definir el tipo de escrutinio que   será aplicado por la Corte en el análisis del juicio de igualdad. Para tal   efecto, la doctrina constitucional relevante ha desarrollado los siguientes   pasos para su análisis, recordando que en este caso no es suficiente con   reconocer los criterios potencialmente discriminatorios a los que hace   referencia el inciso 3 del artículo 13 Superior, así como se hace referencia a   que el mencionado juicio de proporcionalidad no puede ser aplicado con la misma   intensidad en todos los casos. Ello se debe   a que, en últimas, en este paso lo que se analiza es si la diferenciación   prevista por la medida analizada es o no proporcional[296]. Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha   reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a   saber: leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad   procede y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a   continuación:    

a.                      Juicio de proporcionalidad débil: este juicio maximiza la separación de poderes y el principio   democrático, representando el ámbito de intervención menos intenso del juez   constitucional en asuntos de competencia del legislador. En principio, se aplica   a eventos en los que no se evidencia que la medida estudiada desarrolla prima   facie, un trato diferente basado en criterios discriminatorios, sino que   existen más razones que lo fundamentan.    

b.                      Juicio de proporcionalidad intermedio: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, cuando existen   razones que indican que un trato diferente intenta desarrollar los deberes de   promoción y protección de los menos favorecidos, como lo es vía una acción   afirmativa.    

c.                       Juicio de proporcionalidad en sentido estricto:   se aplica, en principio, cuando la diferenciación que se estudia utiliza un   criterio potencialmente discriminatorio, o en aquellos   casos en los que desconoce los criterios de promoción y protección establecidos   por los incisos 2 y 3 del artículo 13 Superior.    

444.      En cada caso deberá el juez valorar las diferentes razones que   concurren para fundamentar la intensidad del juicio, de acuerdo con los   criterios jurisprudencialmente establecidos.    

445.      La intervención del Departamento Nacional de Planeación, aunque no   solicita la inexequibilidad de la norma, advierte en ella la presencia de una   presunta afectación al principio de igualdad, por el desconocimiento del   mandato de trato diferente. Ello, en razón a que el artículo 12 del proyecto   de ley establece un criterio de distribución paritario de la partida adicional   para el ejercicio de la oposición política, sin tener en consideración las   marcadas diferencias que existen entre las organizaciones políticas   destinatarias de la norma.    

446.      Para evaluar la constitucionalidad de la parte cuestionada del   artículo 12 del proyecto de ley, la Corte tendrá en cuenta la metodología de   análisis expuesta en precedencia, a fin de determinar si en el presente caso   existe efectivamente un desconocimiento del principio a la igualdad, dando   aplicación a un juicio de proporcionalidad en sentido estricto.    

447.       En cuanto a la legitimidad constitucional de la   financiación adicional establecida en el artículo 12 del PLEEO, es preciso   señalar que, a pesar de que el artículo 112 de la Carta no reconoce, de manera   expresa, a la financiación como derecho o garantía derivada de la oposición   política, el legislador estatutario, por mandato de dicho precepto   constitucional que lo faculta para reglamentar “íntegramente” la materia,   concibe a la financiación adicional para las organizaciones políticas declaradas   en oposición del Gobierno, como una garantía legalmente instituida para promover   el ejercicio de una oposición más eficaz, es decir, aquella que plantea una   alternativa política que por su grado de aceptación es susceptible de alcanzar   el poder.    

448.      Estima la Corte que es posible afirmar lo anterior, cuanto menos, por   dos razones. En primer lugar, la reforma constitucional realizada al artículo   112 de la Carta, mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, introdujo cambios   significativos a fin de fortalecer el concepto de oposición en el sistema   político colombiano, entre estos se encuentra el reconocimiento de los derechos   que resultan elementales para ejercer una función critica del gobierno, y   plantear y desarrollar alternativas políticas al poder. Los derechos a los que   se refiere el precepto constitucional precitado, son: (i) el acceso a la   información y a la documentación oficial, con las restricciones constitucionales   y legales; (ii) el uso de los medios de comunicación social del Estado o en   aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la   representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente   anteriores; (iii) la réplica en los medios de comunicación. Para partidos y   movimientos minoritarios con personería jurídica, (iv) tendrán derecho a   participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su   representación en ellos.    

449.      Como se evidencia, la Constitución no reconoce expresamente a la   financiación dentro de los derechos o garantías necesarias para la realización   de la oposición política, sin embargo, ello no impide que el legislador en   ejercicio de la competencia asignada por el artículo 112 Superior, adicione las   garantías que considere más adecuadas para fomentar la práctica de una eficiente   oposición. Así, por ejemplo, el establecimiento de una garantía de financiación   adicional a las organizaciones políticas declaradas en oposición al gobierno,   entre otras cosas, puede contribuir a que estas destinen mayores recursos a las   actividades relacionadas con la función crítica y de control político sobre las   gestiones del gobierno.    

450.       En segundo lugar, cabe recordar que un Estado   democrático la dinámica de la política permite que exista alternancia del poder.   Dado que ningún gobierno puede contar con el apoyo de todos los ciudadanos, el   papel de las organizaciones políticas que se declaran en oposición, consiste   precisamente en representar a los sectores de la sociedad que están inconformes   con las gestiones del gobernante de turno. En esa medida, los grupos políticos   en oposición, además de ejercer una función crítica y fiscalizadora, concentran   sus esfuerzos en proponer alternativas políticas que le permitan conseguir el   favor popular necesario para difundir ampliamente sus objeciones y, en   consecuencia, acceder al gobierno. Por estos motivos, es razonable que, en un   sistema democrático, que no solo tolera, sino que valora la libertad de disentir   y criticar la gestión del gobierno, el Estado financie con partidas adicionales   a las organizaciones políticas, que estando en oposición, propongan alternativas   políticas que consigan la mayor aceptación o acogimiento del pueblo. En efecto,   quien presente a la opinión pública una alternativa política que tenga mayor   acogida, tendrá en consecuencia más posibilidad de hacer valer las críticas, el   disentimiento, la fiscalización y el control político que ejerce sobre el   gobierno, simplemente porque su posición va a tener más respaldo popular.    

451.       En suma, teniendo en   cuenta que el fin último de la oposición política es reemplazar a quien está en   el poder y, que esto solo puede lograrse si es la alternativa política con mayor   aceptación popular, es claro que existe un objetivo   constitucional legítimo, y que no es irrazonable o desproporcionado otorgar la   financiación adicional a las organizaciones políticas que se declaren en   oposición, por lo que es una medida idónea que permite garantizar una oposición   eficaz, mediante el fortalecimiento de quien pueda ser   una alternativa válida frente a quien está en el gobierno.    

Consideraciones sobre el mecanismo de   distribución del monto de financiación adicional para el ejercicio de oposición    

452.       Ahora bien, en cuanto, al monto a ser   distribuido, se evidencia una desproporción en el criterio de asignación -en   partes iguales- que afecta de manera grave el principio de igualdad, dado que   dicho criterio paritario desconoce la relevancia constitucional que tiene la   mayor fuerza representativa que pueda tener una organización política en   relación con otra. En efecto, dicho concepto de representatividad contribuye   realmente al fortalecimiento de las organizaciones que se han esforzado, de   diferentes maneras, por presentar una alternativa política ampliamente aceptada  y que le ha significado una superior representación en el escenario   político. De esta forma, el criterio de asignación proporcional reconoce la   finalidad de la garantía prevista en el artículo 112 Superior, al establecer   condiciones para permitir que la oposición pueda constituir una alternativa   viable de poder.    

453.       Como se indicó anteriormente, la legitimidad   constitucional de la norma bajo revisión, consiste en garantizar una oposición   eficaz que como lo ha manifestado la Corte es aquella que se ejerce por la   fuerza política que propone la alternativa política con mayor aceptación   popular, que demuestra haber sido acogida por un número considerable de personas   y que hace méritos para alcanzar significativos niveles de representación. Tales   factores son importantes para alcanzar el propósito de la norma, si se tiene en   cuenta que existe una relación directamente proporcional entre el favor popular   y la posibilidad de que surtan efectos las críticas, el disentimiento, la   fiscalización y el control sobre la gestión del gobierno.    

454.       Es importante recordar que, por disposición del   constituyente y la reforma constitucional introducida mediante el Acto   Legislativo 01 de 2003, la financiación en materia de oposición política no ha   sido reconocida como una garantía de rango constitucional que permita la   realización de la oposición política (art. 112 de la Carta). La incorporación de   esta medida al ordenamiento jurídico obedece a la decisión del legislador   estatutario, quien habilitado por la competencia asignada directamente por la   Carta, dispuso mediante ley estatutaria que todas las organizaciones declaradas   en oposición recibirían recursos públicos adicionales, a los que ya se reciben   para su funcionamiento (en el caso de partidos y movimientos políticos con   personería jurídica), para que ejerzan oposición política.    

455.       En este sentido, aunque la asignación de partidas   para el ejercicio de la oposición, parece no ser una garantía esencial para   desarrollar la función crítica y fiscalizadora de la gestión del gobierno, su   creación y regulación sí responde a un objetivo constitucionalmente legítimo,   cual es el de fortalecer la democracia a través del suministro de recursos   económicos que contribuyan a realizar una oposición más eficaz. La regulación a   nivel constitucional del PLE Estatuto de la Oposición y el establecimiento de   diversos instrumentos, garantías y derechos políticos en la Constitución[297], ponen de presente que   en el modelo de Estado colombiano, regido por principios como la democracia,   participación y pluralismo político, la oposición no se agota con garantizar a   cualquier ciudadano la posibilidad de manifestar su disenso contra el gobierno   (libertad de expresión, libertad de prensa, etc.), sino que debe incentivar la   proposición de nuevas o mejoradas alternativas políticas que capten la atención   de la opinión pública y, en efecto, impacten positivamente en la toma de las   decisiones políticas que afectan a todos.    

456.       Advierte la Corte que lo anterior no es un ideal   que desde hace mucho tiempo se ha buscado alcanzar a través de instrumentos   normativos[298], y que es posible   realizar mediante el otorgamiento de una financiación adicional como medida   idónea y necesaria, por cuanto, facilita que las organizaciones políticas en   oposición concentren sus esfuerzos en realizar una juiciosa y eficiente función   critica, fiscalizadora y de control sobre las gestiones del gobierno, por lo que   la afectación del principio de igualdad es menor a las consecuencias que origina   el fortalecimiento de los partidos políticos declarados en oposición. Para tal   efecto, si bien es cierto que desde una perspectiva teórica la financiación no   es una condición esencial, no se puede desconocer que, visto desde la realidad,   el patrocinio estatal para el desarrollo de actos de oposición es un elemento de   eficacia que contribuye a conseguir dicho fortalecimiento de la oposición, en la   medida que permite a los grupos políticos destinar mayores recursos y, por ende,   fortalecer las funciones relacionadas con la oposición.    

457.      Ahora bien, observa la Corte que la incorporación de un criterio de   distribución paritario en materia de financiación para el ejercicio de la   oposición política, no es idóneo ni necesario, como también resulta   desproporcionado para alcanzar el objetivo legítimo constitucional, por las   razones que se expondrán en detalle a continuación:    

458.      En el mismo sentido, la medida escogida por el legislador de   -financiar por igual a todas las organizaciones políticas en oposición- no es la   más idónea de cara a la obtención del objetivo constitucionalmente legítimo como   lo es la realización de una oposición eficaz. En efecto, al establecer un   criterio de distribución paritario para el financiamiento de las actividades   ligadas a  la oposición, lo que hace el legislador estatutario es apoyar de   manera insuficiente a la alternativa política que tiene la posibilidad de causar   mayores efectos con el ejercicio de la oposición, a la vez que recompensa, sin   haber hecho mérito para ello, a la fuerza política que no ha generado o no ha   podido generar algún impacto significativo sobre la gestión del gobierno.    

459.      En opinión de la Corte, la garantía de que una oposición sea eficaz,   se logra en mejor medida si las organizaciones políticas declaradas en   oposición, propongan alternativas políticas que debido a su grado de acogimiento   popular logren potencializar la función crítica y, eventualmente, les permita   ser una opción de Gobierno. En una democracia constitucional, ese favor popular   se traduce en la cantidad de votos obtenidos en las contiendas electorales, así   como en el número de escaños o curules conseguidos en las corporaciones de   elección popular. Por ello, en la medida que la alternativa política vaya   consiguiendo mayor aceptación popular, los grupos que la proponen van aumentando   en número y, a la vez, incrementan su participación en los espacios donde se   decide sobre asuntos de interés público.    

460.       La consecuencia que se deriva de la anterior   situación, es la relativa a que la organización política en oposición acrecienta   sus gastos, en materia (i) de funcionamiento, así como, (ii) en el desarrollo de   actividades de oposición. Los primeros, por ejemplo, en el caso de los partidos   y movimientos políticos con personería jurídica, son asumidos con recursos   estatales bajo un criterio de distribución proporcional al grado de   representación (Ley 1475 de 2011), mientras que respecto de los segundos,   pretende la disposición bajo revisión que sean sufragados por el Estado, sin   consideración del principio de representatividad. Observa la Corte que, en   materia de gasto de actividades relacionadas con la oposición, el criterio de   distribución de recursos incorporado por la norma no resulta eficiente a la luz   de la finalidad buscada, debido a que termina patrocinando a quien no ha   invertido en el desarrollo de actos de oposición, en la misma proporción que a   quien sí ha destinado mayores esfuerzos para el ejercicio de una función crítica   y fiscalizadora de las actuaciones del Gobierno, logrando con ello mayores   índices de representación. Cabe recordar que el propósito de la norma es   garantizar una oposición eficaz, más no fomentar grupos políticos que, a pesar   de que se declaran en oposición, no logran el apoyo popular, no demuestran   resultados o, simplemente, se mantienen en la sombra a la expectativa de recibir   algún beneficio, sin llegar a constituirse en una verdadera alternativa de   poder.    

461.       En punto al reconocimiento de prerrogativas o   medidas económicas a los grupos participantes en el debate político, la   prevalencia del principio democrático en el Estado constitucional de Derecho,   indica que el apoyo o favor popular puede ser un criterio a tener en cuenta para   la asignación de recursos públicos. Así, por ejemplo, se puede colegir de los   criterios de distribución previstos por el legislador en el artículo 17 de la   Ley 1475 de 2011 en materia de financiación para el funcionamiento de partidos y   movimientos políticos con personería jurídica, y de la decisión adoptada por la   Corte, en el sentido de declarar exequible dicha disposición, mediante la   sentencia C-490 de 2011.    

462.      En esa dirección, cabe resaltar que, la existencia de la relación   entre el apoyo o favor popular obtenido por las organizaciones políticas en las   competencias electorales y el impacto o influencia que estos grupos puedan   generar al fiscalizar las actuaciones del gobierno, es proporcional, ya que el   grado de realización del objetivo de fomentar la oposición política es mayor a   la afectación al principio de igualdad, por cuanto, permite crear incentivos y   fomentar que la alternativa política más aceptada por el conglomerado   garantizando así una oposición eficaz. Por lo cual, la Corte declarará la   inexequibilidad de la expresión en partes iguales contenida en el artículo 12   bajo estudio.    

463.      Frente a la inexequibilidad de la expresión normativa analizada, la   Corte estima necesario integrar a la disposición analizada el componente que   remplace adecuadamente al que fue eliminado. Lo anterior, por cuanto la   exclusión del ordenamiento jurídico del criterio de distribución paritario de   los recursos para el ejercicio de la oposición, crea un vacío que, de no   llenarse inmediatamente, impediría que se realice la importante finalidad de la   norma, es decir garantizar una oposición eficaz. De acuerdo con la   jurisprudencia constitucional, esto encuentra fundamento en los artículos 2, 4 y   241 de la Constitución y en los principios de efectividad y conservación del   derecho.    

465.       Ahora bien, expuestos los fundamentos que   justifican la incorporación de una regla de distribución proporcional al   artículo 12 del PLEEO, es preciso determinar el aspecto respecto del cual se va   a aplicar el criterio de proporcionalidad, para efectuar la entrega de los   recursos a las organizaciones políticas en oposición al Gobierno. Para ello,   consciente de la competencia que le fue atribuida al legislador para regular el   tema de montos y reglas de distribución de recursos en asuntos relacionados con   el funcionamiento de partidos y movimientos políticos con personería jurídica,   la Corte considera que la forma como se debe llenar el vacío es recurriendo al   criterio que el legislador introdujo en la Ley 1475 de 2011, para una materia   directamente relacionada con la financiación de organizaciones políticas, que   fue implementada mediante una norma de igual jerarquía a la que es objeto de   revisión y que es compatible con el principio de igualdad, si se tiene en cuenta   la naturaleza de las diversas organizaciones políticas destinatarias de la   medida[299]. Por lo anterior, la   disposición deberá ser interpretada en el sentido de que las partidas serán   distribuidas bajo un criterio de proporcionalidad y con sujeción a las reglas de   distribución estipuladas por el legislador estatutario en el artículo 17 de la   Ley 1475 de 2011.    

(vi)            Decisiones sobre su constitucionalidad    

466.       Por los fundamentos expuestos con antelación, la   Corte declarará exequible el artículo 12 del PLEEO, salvo la expresión “en   partes iguales” contenida en el inciso primero (1º) del mencionado artículo   12 que se declara inexequible y, en su lugar, la sustituirá por la expresión “de   manera proporcional”. Este criterio de proporcionalidad deberá interpretarse   conforme a las reglas fijadas en el artículo 17 de la Ley 1475 de 2011.    

c.                  Artículos 13, 14 y 15: Problemas   jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad    

(i)                 Artículos 13, 14 y 15:    

“Artículo 13. Acceso   a los medios de comunicación social del Estado y los que hacen uso del espectro   electromagnético. Sin perjuicio de los espacios institucionales para la   divulgación política otorgados a todos los partidos y movimientos políticos con   personería jurídica, la Autoridad Electoral asignará entre las organizaciones   políticas con representación en las corporaciones públicas de  elección   popular que se declaren en oposición, espacios adicionales en medios de   comunicación social del Estado y los que hacen uso del espectro   electromagnético. Para radio y televisión, se hará de la siguiente manera:    

a) Asignará, en cada   canal de televisión y emisora, al menos 30 minutos mensuales en las franjas de   mayor sintonía.    

b) Determinará la   duración, frecuencia y fechas de emisión de los espacios, con el apoyo técnico   de la Autoridad Nacional de Televisión y del Ministerio de las Tecnologías de   Información y las Comunicaciones, según sea el caso.    

c) Para el ejercicio de   la oposición al Gobierno nacional, se asignarán solamente en medios de   comunicación con cobertura nacional. Para el ejercicio de la oposición a nivel   territorial, se asignarán espacios de acuerdo a la cobertura y correspondencia   de los medios con el nivel territorial.    

d) El cincuenta por   ciento (50%) del tiempo se asignará en partes iguales, y el otro cincuenta por   ciento (50%) con base en el número de escaños que tenga cada organización en el   Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos   municipales o distritales, según corresponda.    

e) El costo de los   espacios será asumido con cargo al Presupuesto General de la Nación, para lo   cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias.    

f) Para las concesiones   o títulos que se asignen, renueven o prorroguen a partir de la vigencia de esta   ley, los tiempos necesarios para el cumplimiento de lo aquí ordenado constituye   una obligación especial del servicio a cargo de los concesionarios u operadores.    

g) En los espacios   otorgados para divulgación política en los medios de comunicación social del   Estado y los que hacen uso del espectro electromagnético, las organizaciones   políticas deberán garantizar la participación paritaria entre hombres y mujeres;    

h) La Autoridad   Electoral reglamentará la materia.    

Artículo 14. Acceso   a medios de comunicación en instalación del Congreso. En la instalación de   las sesiones del Congreso por parte del Presidente de la República, luego de la   transmisión oficial, las organizaciones políticas declaradas en oposición al   Gobierno nacional tendrán un tiempo de veinte (20) minutos para presentar sus   observaciones y dar a conocer los planteamientos alternativos, en los mismos   medios de comunicación social utilizados para la transmisión oficial. De no ser   posible construir un acuerdo entre las organizaciones políticas declaradas en   oposición, el tiempo será distribuido en proporción a su representación en el   Congreso.    

Parágrafo. La Autoridad   Electoral reglamentará la materia, así como las condiciones en que este derecho   pueda extenderse al ejercicio de la oposición a las administraciones   departamentales, distritales y municipales, siempre garantizando condiciones de   equidad y proporcionalidad   en relación espacios,      tiempos y medios utilizados por los gobiernos locales.    

Artículo 15. Acceso   a medios de comunicación en alocuciones presidenciales. Cuando el Presidente   de la República haga alocuciones oficiales en medios de comunicación que usan el   espectro electromagnético, las organizaciones políticas declaradas en oposición   al Gobierno nacional, tendrán en el transcurso de las siguientes cuarenta y ocho   (48) horas, en los mismos medios, con igual tiempo y horario, espacios para   controvertir la posición del gobierno. Esta opción tendrá un límite de tres   veces en el año. De no ser posible construir un acuerdo entre las organizaciones   políticas declaradas en oposición, el tiempo será distribuido en proporción a su   representación en el Congreso.    

Parágrafo. La Autoridad   Electoral reglamentará la materia, así como las condiciones en que este derecho   pueda extenderse al ejercicio de la oposición a las administraciones   departamentales, distritales y municipales”.    

(ii)              Intervenciones    

§   Intervenciones de organizaciones   internacionales    

(iii)            Concepto de la Procuraduría General de la   Nación    

468.       La Procuraduría sostiene que los artículos 13,   14, 15, 17, 21 y 26 del PLE Estatuto de la Oposición, acerca del empleo de los   medios de comunicación por parte de las organizaciones políticas independientes   y en oposición, desarrollan los artículos 111, 112 y 152 de la Constitución.   Para justificar su afirmación, expone la Procuraduría lo siguiente: “existe un estrecho vínculo entre la   democracia y el empleo de los medios de comunicación públicos o que participen   en el espectro electromagnético, puesto que la protección de la democracia en el   Estado constitucional implica el ejercicio de la libertad de expresión, teniendo   en cuenta que el espectro electromagnético es un bien público […] y debe haber   igualdad de oportunidades en el acceso a este bien, a través del cual se prestan   los servicios de telecomunicaciones”.    

469.       Indica que es indispensable, en todo caso, que en   la apertura de espacios de comunicación privados que usen el espectro   electromagnético a las agrupaciones políticas no puede ser desproporcionada ni   violatoria del derecho a la libertad de fundar medios de comunicación. En su   criterio, esta limitación es cumplida por las disposiciones analizadas, pues el   artículo 17 del PLE Estatuto de la Oposición aclara que debe respetarse la   libertad de los noticieros o espacios de opinión cuando las agrupaciones en   oposición ejerzan su derecho de réplica.    

470.      Para la Procuraduría, las competencias otorgadas al Consejo Nacional   Electoral en los artículos 2, 6, 9, 13, 14, 15, 28 y 32 son constitucionales   porque se encuentran en el marco de lo dispuesto por los artículos 152 y 265 de   la Constitución. Al respecto, explica que el artículo 265 de la Constitución, al   referirse al Consejo Nacional Electoral, establece de manera expresa una serie   de funciones y agrega que también podrá desempeñar aquellas funciones que le   confiera la ley, disposición que precisamente fue desarrollada por el PLE   Estatuto de la Oposición.    

(iv)            Problemas jurídicos    

471.       Le corresponde a la Corte analizar si los   artículos 13 a 15 bajo estudio, se ajustan o no a los mandatos constitucionales,   incluyendo pero sin limitarse a analizar si ¿Puede el Consejo Electoral ejercer   las funciones que se le asignan, como por ejemplo reglamentar la materia en   acceso de medios de comunicación social del Estado y los que hacen uso del   espectro electromagnético (Art. 265 CP)?, ¿En cuanto al costo de los espacios a ser asumido con cargo al   Presupuesto General de la Nación, se vulneran los principios presupuestales   previstos en los arts. 341 y ss. de la Carta Política?    

(v)              Consideraciones de la Corte    

472.       Artículo 13, 14 y 15 -Acceso a medios de   comunicación por parte de las organizaciones políticas declaradas en oposición: Respecto del acceso a los medios de comunicación social del Estado   y los que hagan uso del espectro electromagnético, determina el PLEEO que sin   perjuicio de los espacios institucionales para la divulgación otorgados a todos   los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, la Autoridad   Electoral asignará entre las organizaciones políticas con representación en las   corporaciones públicas de elección popular que se declaren en oposición espacios   adicionales en dichos medios de comunicación. Así mismo, se concede el acceso a   medios de comunicación en la instalación de las sesiones del Congreso por parte   del Presidente de la República, y en aquellos eventos en que el Presidente de la   República haga alocuciones oficiales en medios de comunicación que usan el   espectro. De esta forma, se ve con claridad que el PLEEO otorga dicha garantía   de acceso, no solo respecto a los medios de comunicación del Estado, sino   también respecto de particulares que hagan uso del espectro electromagnético.    

473.       Al respecto, teniendo en cuenta los precedentes   jurisprudenciales en la materia[300], constata la Corte que   los artículos mencionados no se oponen o contrarían de forma alguna la garantía   constitucional que ampara los derechos contractuales adquiridos con justo título   por los concesionarios de los espacios públicos de televisión o radio, así como   de aquellos que hagan uso del espectro electromagnético, teniendo en cuenta que:   (i) el espectro electromagnético es de propiedad pública; (ii) el interés   privado debe ceder al interés social[301]; y (iii) la   Constitución Política asigna a los medios de comunicación una función social,   tal como lo prevé en el artículo 20 de la Carta, por lo cual, en desarrollo de   la misma, aquellos deberán ceder al interés general cuando los espacios que   manejan se requieran para satisfacerlo, como ocurre cuando la opinión pública   debe ser informada sobre los programas de gobierno. Lo anterior, aunado al hecho   que el acceso a medios de comunicación por parte de la oposición, tal como ha   sido reconocido por la jurisprudencia constitucional y el derecho comparado, es   esencial para dar prevalencia a los principios de democracia participativa y   pluralista sobre los cuales se funda el Estado de Derecho.    

474.       Así, en reciente jurisprudencia la Corte al   declarar la exequibilidad de los literales (d), (e) y (f) del artículo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15 Senado – 156/15 Cámara    “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para   la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”,   los cuales establecieron la concesión gratuita de 5   minutos diarios en espacio prime time en radio comercial, comunitaria y   canales de televisión públicos y privados para la divulgación del Acuerdo Final   para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera, la Corte consideró que existía “[u]na necesidad imperiosa que   justifica que se establezcan concesiones gratuitas en los medios de   comunicación, como la radiodifusión y la televisión”, y que la medida   no era excesivamente estricta ni severa, considerando que “no existe lugar a   un uso abusivo de los espacios de divulgación por parte del Gobierno Nacional,   pues la norma establece claramente las condiciones en las que se dará la   concesión, esto es máximo por cinco minutos diarios en horario prime time”,   por lo que concluyó que “las normas no son excesivamente restrictivas, ni   severas, pues el medio establecido es imprescindible para cumplir con la   finalidad de la norma y resulta la medida menos restrictiva al ejercicio de la   libertad de prensa, información y expresión. Lo anterior dado el poder   informativo que tienen los servicios radiodifusores y la televisión; y que, como   se analizó previamente la medida no constituye censura, ni una expropiación sin   indemnización; así como tampoco viola el derecho a la igualdad”.    

475.       Finalmente, sobre este particular, resalta la   Corte que la importancia del acceso a los medios de comunicación por parte de la   oposición política, ha sido reconocida como esencial en el derecho comparado ,   para garantizar el principio democrático, y en países latinoamericanos dicho   derecho ha sido regulado en los siguientes términos:    

Acceso a medios de comunicación    

País                       

Mecanismos de garantizar acceso a medios      

Argentina                    

Todos los servicios de comunicación están obligados a           ceder el 10% del tiempo total de programación para fines electorales. Frente           a las elecciones primarias, el 50% del espacio se tribuirá por parte iguales           entre los partidos que oficialicen precandidatos y el 50% restante en forma           proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la elección general           anterior para la categoría de diputados nacionales. En caso de segunda           vuelta electoral en la elección de Presidente y Vicepresidente, las fórmulas           participantes recibirán el equivalente al 50% de los espacios recibidos por           el partido político que más espacios hubiera obtenido en la primera vuelta.           Los partidos políticos y sus candidatos no podrán, en ningún momento,           contratar o adquirir, por sí o por terceros, espacios en cualquier modalidad           de radio o televisión para promoción con fines electorales. Asimismo, las           emisoras de radio y canales de televisión, no pueden emitir publicidad que           no sea la distribuida y autorizada por el Ministerio del Interior.   

Brasil                    

La Ley 12.034 de 2009 prohíbe la publicidad política           pagada establece que ésta sólo puede transmitirse entre las 7:30 y 10:00           p.m., con unos fines precisos establecidos por la ley, so pena de que se le           suspenda la transmisión. En periodos electorales el acceso a medios depende           de la representatividad del partido político, y en el periodo entre           elecciones el acceso es igualitario, teniendo posibilidad de acceder a todos           los medios, públicos y privados, con el fin de informar a los electores de           su trabajo parlamentario.   

México                    

Se prohíbe que los partidos, precandidatos y           candidatos contraten publicidad, ya que el acceso a radio y televisión se           hará de manera gratuita. El Instituto Federal Electoral tendrá derecho,           desde el periodo prelectoral hasta el día de elecciones, a 48 minutos           diarios de televisión y radio que distribuirá por horas, a razón de dos o           tres minutos por hora, dando prelación a los horarios con mayor audiencia.           Estos 48 minutos son distribuidos entre los partidos políticos de la           siguiente manera: 7 minutos para publicidad institucional del Instituto           Federal Electoral y de los 41 minutos restantes, el 30% por igual entre           todos los partidos políticos, y 70% entre los partidos según el número de           votos obtenidos en las últimas elecciones a diputados.   

Perú                    

El acceso a medios de comunicación públicos y           privados de manera gratuita se da en el periodo electoral (desde un mes           hasta dos días antes de elecciones), en la franja de 7:00 p.m. a 10:00 p.m.           La distribución del tiempo se da en un 50% de manera igualitaria entre todos           los partidos políticos con candidatos inscritos en el proceso electoral y           50% de manera proporcional a la representación con la que cuenta cada           partido político en el Congreso. El acceso a medios de comunicación en           periodos no electorales está limitado a los medios de comunicación           estatales, otorgando mensualmente 5 minutos a cada partido político con           representación en el Congreso.    

476.      Con base en lo anterior, es dado concluir que el denominado derecho   de antena en radio y televisión y de espacio en prensa, referido a los medios de   comunicación del Estado, permiten que la actividad crítica y fiscalizadora de la   oposición pueda tener como destinaria la opinión pública y, de este modo,   generar un efecto real en el control del poder político. Si se le privara de los   medios masivos de comunicación, se aumentarían en un grado superlativo las   dificultades que enfrentaría la oposición para hacer efectivo su derecho de   crítica y disentimiento, pues si su discurso político o su denuncia no llega al   ciudadano difícilmente puede ser efectiva, en cuyo caso el poder de la mayoría   traducido en posiciones directivas en el gobierno y la administración se   expandiría peligrosamente a costa de la democracia y del mismo principio de   división de poderes[302]. El derecho de acceso a   los medios de comunicación social que la norma regula se encuentra establecido   directamente por la Constitución. Además de esta consideración, encuentra la   Corte que la norma analizada es constitucional en cuanto sujeta la confrontación   política entre las distintas fuerzas a unas reglas mínimas de igualdad y   equilibrio.    

477.      Por lo demás, el artículo 15 del PLEEO establece que la opción de   realizar alocuciones oficiales en medios de comunicación en casos de alocuciones   presidenciales tendrá un límite de tres veces al año. Sobre dicho límite, no   encuentra la Corte reproche alguno de constitucionalidad, al encontrarse dicho   límite dentro del amplio margen de configuración del legislador. En este mismo   sentido, el legislador estatutario encontró justificada dicha limitación, en   tanto “el espectro del deber del Jefe de Estado de mantener informado a los   ciudadanos y de difundir las posturas oficiales es mayor que lo que corresponde   a la legítima contradicción política; e incluso, en muchas ocasiones hace   referencia a temas de trascendencia nacional en donde no resulta oportuno ni   procedente la contradicción, como podrían ser los relativos a calamidades   públicas”[303].    

478.       Con base en lo anteriormente expuesto, reconoce   la Corte la importancia de permitir el acceso a medios de comunicación en los   términos señalados en los artículos 13, 14 y 15, por lo cual se considera que   los mismos preceptos se ajustan a los mandatos constitucionales.    

479.       Artículo 13, inciso 1º y literal (h), Artículo   14 (parágrafo), Artículo 15 (parágrafo): Ahora bien,   en cuanto al mecanismo para acceder a los medios de comunicación, en las   oportunidades previstas en el PLEEO, disponen los mencionados artículos que le   corresponde a la Autoridad Electoral reglamentar la materia, así como las   condiciones en que el derecho puede extenderse a nivel territorial. Sobre este   aspecto particular, estima la Corte que los mencionados preceptos no implican un   traslado de la función reglamentaria de la rama ejecutiva del poder público a   favor de la Autoridad Electoral (actualmente, Consejo Nacional Electoral). Cabe   resaltar que, el artículo 112 Superior consagra expresamente como uno de los   derechos que se le concederá a las organizaciones políticas que se declaren en   oposición, el uso de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos   que hagan uso del espectro electromagnético, de acuerdo con la representación   obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores.    

480.       En cumplimiento de dicho mandato constitucional,   así como la labor de establecer una ley integral para el ejercicio de la   oposición, el legislador estatutario dentro de su libertad de configuración,   designó a la Autoridad Electoral la potestad de reglamentar la materia. Al   respecto, constata la Corte que una interpretación estricta de la facultad   reglamentaria del Consejo Electoral de acuerdo con el texto consagrado en la   Constitución llevaría a concluir que los apartes de los artículos 13, 14 y 15   del PLEEO serían inconstitucionales, en cuanto otorgan al Consejo Electoral la   facultad de reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos   de oposición en los medios de comunicación privados, excediendo esta función el   alcance de la facultad reglamentaria que la propia Constitución atribuye al   Consejo Electoral.    

481.       En efecto, tal como se expresó en la Sentencia C-805 de 2001, la potestad   reglamentaria se concreta en la expedición de las normas de carácter general que   sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley, y está atribuida, en   principio, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley lo   determine así  en cada caso. A su vez, en la Sentencia C-384 de 2003, la   Corte puso de presente que “excepcionalmente, y por disposición   constitucional, existe un sistema de reglamentación especial respecto de ciertas   materias y para determinados órganos constitucionales, al margen de la potestad   reglamentaria del Presidente de la República. Tal es el caso del Consejo   Superior de la Judicatura, de la Junta Directiva del Banco de la República, del   Consejo Nacional Electoral y de la Contraloría General de la República.” Esto   es, en materia de potestad reglamentaria existe una cláusula general de   competencia en cabeza del Presidente de la República, pero la Constitución ha   previsto, de manera excepcional, facultades de reglamentación en otros órganos   constitucionales. Esas facultades especiales de reglamentación, ha dicho la   Corte, encuentran su fundamento en la autonomía constitucional que tienen   ciertos órganos, y están limitadas, materialmente, por el contenido de la   función a cuyo desarrollo autónomo atienden y, formalmente, por las previsiones   que la Constitución haya hecho sobre el particular.    

482.       El artículo 265 de la Constitución Política solo   da a la Autoridad Electoral (antes, Consejo Nacional Electoral) la facultad para   reglamentar “[l]a participación de los Partidos y Movimientos Políticos en   los medios de comunicación social del Estado”. Sobre el particular, la Corte   en la sentencia C-1081 de 2005 reconoció que:    

“Por disposición expresa del artículo 265 de la Constitución   Política, el Consejo Nacional Electoral goza de cierta potestad de regulación en   materias propias de su competencia. Del texto de la norma constitucional se   desprende que existe un ámbito de competencia que es propia del Consejo Nacional   Electoral y que tiene fuente permanente y directa en la Carta Política, tal como   ocurre para otras autoridades del Estado en las materias pertinentes a sus   funciones. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha interpretado el   artículo 265 como fuente de potestades de regulación en cabeza del Consejo   Nacional Electoral, advirtiendo que dicha potestad se limita a la expedición de   normas de naturaleza operativa y administrativa, destinadas a regular los temas   propios de su competencia. Entendido así que el Consejo Nacional Electoral está   investido por derecho propio de ciertas competencias de regulación, es posible   entender también que las facultades conferidas por el Acto Legislativo 01 de   2003 son facultades extraordinarias, excepcionales y de interpretación   restringida, que se confieren no ya para desarrollar aspectos administrativos,   subordinados y de mero detalle sobre la organización electoral, sino asuntos de   rango de ley estatutaria. Ahora bien, tratándose de facultades excepcionales   para proferir una reglamentación constitucional materialmente estatutaria, las   competencias conferidas al Consejo Nacional Electoral por el constituyente   derivado deben ser de interpretación restringida. Por ello, entiende la Corte,   deben estimarse otorgadas para desarrollar exclusivamente las materias reguladas   por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003, y no la íntegra reforma   constitucional contenida en dicho Acto”.    

483.       Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha   señalado que el Congreso puede atribuir la potestad reglamentaria por vía legal   a organismos y autoridades distintas al Presidente, en los casos en los cuales “sólo   así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce el   legislador”[304]. A la luz de lo   anteriormente expuesto, consta la Corte que los artículos 13, 14 y 15 bajo   examen se ajustan a los mandatos constitucionales pues, al tratarse de la   función de reglamentar garantías para los movimientos y partidos que se declaren   en oposición al gobierno, su utilidad se vería obviamente menoscabada si la   reglamentación de las mismas quedase sujeta a la potestad del Presidente de la   República. Ahora bien, algunas de las asignaciones de espacios en medios de   comunicación, podría entenderse que deben otorgarse durante la instalación de   las sesiones del Congreso que tendrán lugar en el 2018, así como en alocuciones   presidenciales que tengan lugar de forma previa a la entrada en vigencia de la   ley y a la fecha en la que ocurra la inscripción de la declaración política,   esto es, anteriores al 7 de setiembre de 2018. Al respecto, la Corte no   encuentra reproche de constitucionalidad alguno, y se hace referencia al   análisis de materialidad que se realizó en los artículos 6 y 9 del PLEEO,   específicamente, en donde se dispone que los derechos previstos en el PLE   Estatuto de la Oposición sólo se harán exigibles a partir de la inscripción   (art. 9 PLEEO), y dicha declaración política debe realizarse dentro del mes   siguiente al inicio del Gobierno (art. 6 PLEEO). Lo anterior, no obsta para que   la Autoridad Electoral emplee sus mejores y mayores esfuerzos en la pronta   adopción de la reglamentación necesaria para la efectiva materialización del   beneficio de acceso a medios de comunicación por parte de la oposición política,   y que dicha reglamentación como es natural deberá respetar los derechos   adquiridos de los concesionarios de televisión.    

484.       Artículo 13, literal (e): En el mencionado literal el PLEEO establece que, el costo de los   espacios será asumido con cargo al Presupuesto General de la Nación, para lo   cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias. En relación con este   asunto, se remite la Corte al análisis de reserva de ley que se realizó en los   numerales 93 a   99 de esta sentencia. Adicionalmente, agrega la Corte   que en el informe de impacto fiscal remitido por el Ministerio de Hacienda y   Crédito Público, se constata que todas las medidas específicas contenidas en el   PLEEO son consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con el Marco de   Gasto de Mediano Plazo y con la Regla Fiscal, por lo cual no encuentra la Corte   reproche alguno de constitucionalidad.    

(vi)      Decisiones sobre su constitucionalidad    

485.      Con fundamento en los mencionados criterios, la Corte no encuentra   reproche constitucional alguno respecto de los artículos 13, 14 y 15, los cuales   serán declarados exequibles por la Corte.    

d.                 Artículo 16: Problemas jurídicos,   consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad    

(i)            Artículo 16    

“Artículo 16. Acceso a la información   y a la documentación oficial. Las organizaciones políticas que se declaren   en oposición tendrán derecho a que se les facilite con celeridad, la información   y documentación oficial, dentro de los cinco (5) días siguientes a la   presentación de la solicitud.    

(ii)         Intervenciones    

§  Intervenciones de organizaciones internacionales    

486.      En cuanto al artículo 16 del proyecto de ley, el NIMD considera   necesario que la Corte precise si éste debe ser interpretado de forma tal que el   acceso a la información y documentación oficial se encuentra sometido a las   restricciones de las que trata el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, modificado   por la Ley 1755 de 2015, pues en su redacción no se hace referencia a   restricciones sobre información y documentos reservados.    

§   Intervenciones ciudadanas    

487.       La MOE considera que es un requisito para el   ejercicio de la oposición política la información pronta y oportuna de las   acciones y políticas que desarrolla el gobierno. Por ello, sugieren fijar el   establecimiento de términos diferenciados de acceso a la información y   documentación oficial –manteniendo las reservas existentes-, para ello sugieren   un plazo de 5 días siguientes a la presentación de la solicitud; a su vez,   proponen que en caso de negación de la información que no tenga obedezca a   razones de reserva legal y constitucional, se deben crear procedimientos   administrativos ante la autoridad electoral.    

(iii)      Problemas jurídicos    

488.       Considera la Corte que para analizar la   constitucionalidad del artículo 16 del PLE Estatuto de la Oposición es   pertinente abordar los siguientes problemas jurídicos: ¿Se ajusta el PLE   Estatuto de la Oposición a lo previsto en los artículos 20 y 74 de la   Constitución y en normas del bloque de constitucionalidad en materia del derecho   de acceso a la información?, ¿Cuál es la relación entre el acceso a la   información y documentación oficial, por un lado, con los niveles de reserva de   la información, por otro lado?, ¿Afecta o genera instrumentos de control   político adicionales a los previstos, o modifica lo dispuesto en el artículo 258   de la Ley 5ª de 1992?    

(iv)      Consideraciones de la Corte    

489.      De acuerdo con el artículo 11 del PLE Estatuto de la Oposición, otro   de los derechos de las agrupaciones políticas en oposición es el de acceder a la   información y documentación oficial. Este derecho es desarrollado en el artículo   16 del proyecto, el cual establece que esas agrupaciones tendrán derecho a que   se les facilite el acceso a información y documentación oficial con celeridad, “dentro   de los cinco (5) días siguientes a la presentación de la solicitud”.   Especifica esa misma norma, en el parágrafo, que lo allí establecido no se opone   a lo previsto en el artículo 258 de la Ley 5ª de 1992. Esta última norma dispone   que la facultad de solicitar información hace parte del ejercicio de control   político de los congresistas, y señala que debe ser atendida dentro de los cinco   (5) días siguientes a su solicitud.    

490.      Para resolver sobre la constitucionalidad de este derecho de las   organizaciones políticas declaradas en oposición, procederá la Corte a recordar   sus pronunciamientos en materia de acceso a la información pública como   manifestación y condición del ejercicio de control político, para luego   pronunciarse en concreto sobre el asunto estudiado.    

491.      El derecho de acceso a la información está atado a la libertad de   expresión. Así lo reconoce el artículo 20 de la Constitución, el cual hace   referencia a la facultad de todas las personas de expresar sus ideas y de “recibir   información veraz e imparcial”. Así también lo establecen tratados   internacionales sobre derechos humanos que, en virtud del artículo 93.2 de la   Constitución, hacen parte del bloque de constitucionalidad. Entre ellos, cabe   mencionar el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el   19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establecen el   derecho a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole.    

492.      A su vez, la Constitución establece, en su artículo 23, un mecanismo   destinado a dar cumplimiento a este derecho, como lo es la facultad reconocida a   favor de todas las personas de “presentar peticiones respetuosas a las   autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta   resolución”. A su vez, de manera más específica, también protege, en el   artículo 74, el acceso a documentación pública, al señalar que “[t]odas las   personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que   establezca la ley”[305]. Además, tal como lo ha   puesto de presente la Corte con anterioridad, estos dos derechos pueden ser   entendidos como la concreción la publicidad de las actuaciones públicas, el cual   constituye uno de los principios rectores de la actuación de la administración   (según lo establece el artículo 209 de la Constitución)[306].    

493.      La importancia del derecho de acceso a la documentación oficial en el   ejercicio de la política fue tenida en cuenta por el constituyente, el cual   incluyó en el artículo 112 de la Constitución como uno de los derechos mínimos   de la oposición el acceso a la información y a la documentación oficial.    

494.       La Corte Constitucional ha afirmado que el   derecho a acceder a la información juega un papel fundamental dentro de un   régimen democrático, por cuanto permite ejercer un verdadero control sobre   quienes detentan el poder. En este sentido, es una condición de existencia de   una sociedad democrática, y su efectiva vigencia cualifica un régimen   democrático. En este sentido, la Corte ha hecho suyas las consideraciones de   distintos organismos internacionales de protección de derechos humanos, como la   Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la cual ha señalado lo siguiente:    

“La falta de participación de la sociedad en el conocimiento de   información que los afectaría directamente impide el desarrollo amplio   de sociedades democráticas exacerbando posibles conductas corruptas dentro de la   gestión gubernamental y promoviendo políticas de intolerancia y discriminación.   La inclusión de todos los sectores de la sociedad en los procesos de   comunicación, decisión y desarrollo es fundamental para que sus necesidades,   opiniones e intereses sean contemplados en el diseño de políticas y en la toma   de decisiones”[307].    

495.      Debido a la especial relación que existe entre el derecho de acceso a   la información pública y el ejercicio de la democracia participativa, la Corte   le ha dado un carácter prevalente al acceso a la información, el cual se   concreta en distintas reglas jurisprudenciales establecidas con el propósito de   garantizar la efectiva vigencia de este derecho. Tales reglas fueron   sistematizadas en la sentencia C-274 de 2013 y expresadas en los siguientes   principios rectores del derecho de acceso a la información pública:    

“1. Máxima divulgación, lo cual implica   que el derecho de acceso a la información debe ser sometido a un régimen   limitado de excepciones.    

2. Acceso a la información es la regla y el   secreto la excepción, toda vez que como todo derecho no es absoluto, pero sus   limitaciones deben ser excepcionales, previstas por la ley, tener objetivos   legítimos, ser necesarias, con estricta proporcionalidad y de interpretación   restrictiva.    

3. Carga probatoria a cargo del Estado   respecto de la compatibilidad de las limitaciones con las condiciones y   requisitos que debe cumplir la reserva.    

4. Preeminencia del derecho de acceso a la   información en caso de conflictos de normas o de falta de regulación.    

5. Buena fe en la actuación de las   autoridades obligadas por este derecho, de tal manera que contribuya a lograr   los fines que persigue, su estricto cumplimiento, promuevan una cultura de   transparencia de la gestión pública y actúen con diligencia, profesionalidad y   lealtad institucional”.    

496.      Ahora bien, la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse, de manera   más específica, sobre la importancia del acceso a información pública por parte   de determinados funcionarios públicos. Al respecto, es particularmente relevante   la sentencia C-386 de 1996, en la que la Corte analizó la constitucionalidad de   algunos apartes del artículo 258 de la Ley 5ª de 1992. Esta disposición   establece el derecho de los congresistas a recibir información pública de manera   expedita (esto es, dentro de los cinco días siguientes a la solicitud), y   agregaba que el incumplimiento de lo allí previsto tendría como consecuencia la   designación de un agente especial de la Procuraduría General de la Nación para   que la cámara respectiva pudiera analizar si declaraba la omisión del   funcionario responsable como mala conducta.    

498.      Del anterior recuento jurisprudencial, puede apreciarse que la Corte   ha destacado la existencia de una conexión estrecha entre el acceso a la   información pública y la democracia participativa, considerando que el primero   permite ejercer un control político activo por parte de los ciudadanos, sujeto a   los límites y reservas establecidas en las normas aplicables. También ha   destacado que es una condición necesaria para el ejercicio del control político   que ejercen los congresistas, por lo que ha reconocido su importancia, aunque   advirtiendo que existen limitaciones razonables al ejercicio de ese derecho,   limitaciones que vienen dadas, por ejemplo, por la estructura del Estado   colombiano o por la protección de los derechos de las personas.    

499.      Por lo demás, del análisis de derecho comparado realizado por la   Corte, se evidencian los siguientes componentes esenciales de la garantía de   acceso a la información:    

Acceso a la información      

País                    

Mecanismos de acceso a información   

Argentina                    

El artículo 38 de la Constitución argentina garantiza           el acceso a la información estatal por parte de los partidos políticos. Esto           implica que los órganos gubernamentales están obligados a brindar a los           partidos políticos toda la información que les sea solicitada en debida           forma.   

Brasil                    

No existe regulación que garantice de manera           específica el acceso a información gubernamental por parte de los partidos           políticos.   

México                    

La ley federal de transparencia y acceso a la           información pública obliga a todas las dependencias federales a publicitar           de manera oficiosa información general sobre diferentes aspectos incluidos           su estructura orgánica, facultades administrativas, directorio de servidores           públicos, jefes de departamento, remuneración mensual por puesto, entre           otras. Cualquier ciudadano y por lo tanto cualquier partido político, podrá           solicitar al Instituto Federal Electoral la información relativa al uso de           los recursos públicos que reciban los partidos.   

Perú                    

No existe regulación que regule o garantice de manera           específica el acceso a información gubernamental por parte de los partidos           políticos.    

500.      En consecuencia, encuentra la Corte que existe una relación lógica   entre el efectivo ejercicio del derecho a la oposición política y el acceso a   documentación oficial. Como se indicó antes, este último es un instrumento   importante para participar de manera activa en el ejercicio democrático (ver   supra, numeral 494). Lo   anterior, que es cierto para todas las personas en general, permite entender su   relación con el ejercicio de la actividad política de oposición, pues indica que   para ejercer de manera fundamentada la libertad de asumir una posición crítica   frente al Gobierno es necesario poder acceder, por ejemplo, a documentos que   permitan conocer el diseño y la ejecución de programas y políticas que esté   llevando a cabo el respectivo gobierno. De la misma forma, el mencionado   artículo desarrolla de forma literal e integral el mandato constitucional   previsto en los artículos 74 y 112 Superiores, por cuanto, se permite el acceso   a información, y en especial se garantiza dicho derecho a las organizaciones   políticas declaradas en oposición.    

501.      En este sentido, la disposición analizada protege y promueve el   derecho a la oposición política, al consagrar un mecanismo de acceso a la   información más expedito que el que se reconoce a las personas en general a   través del ejercicio del derecho de petición (previsto en el artículo 23 de la   Constitución). Además, recoge lo ya establecido por la Constitución en el   artículo 112 de la Constitución. Sin embargo, llama la atención la Corte que el   ejercicio de este derecho, al igual que de cualquiera de los derechos que   consagra el PLEEO, debe realizarse a través de los representantes de los   partidos y movimientos políticos con personería jurídica, a las autoridades   territoriales y nacionales que definan en sus estatutos (al respecto, ver   análisis de constitucionalidad al artículo 10 del PLEEO, supra numerales  390 a 392).    

502.      Finalmente, conviene destacar que el artículo 112 de la Constitución   señala que se garantiza el acceso a la documentación e información oficial, “con   las restricciones constitucionales y legales”. En este sentido, observa la   Corte que el artículo 16 del PLE Estatuto de la Oposición no tiene la intención,   ni explícita ni implícita, de modificar las excepciones a la reserva de la   información. En este sentido, en la sentencia C-490 de 2011 reconoció la Corte   que la jurisprudencia constitucional tiene un grupo de reglas suficientemente   decantadas acerca de la tipología de datos, tal como lo son la Ley 1755 de 2015,   modificatoria de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, anota la Corte que en su   jurisprudencia reiterada también se ha hecho referencia a la intensidad de las   restricciones sobre la circulación de la información, en el siguiente sentido:    

“Así existe información pública, semiprivada,   privada y reservada. La información pública es aquella que puede ser obtenida   sin reserva alguna por cualquier persona, sin necesidad de autorización para   ello y son ejemplos de ella los documentos públicos, las providencias   judiciales, los datos sobre el estado civil de las personas o sobre la   conformación de la familia. La información semiprivada es aquel dato personal o   impersonal que, al no pertenecer a la categoría de información pública, sí   requiere de algún grado de limitación para su acceso, incorporación a bases de   datos y divulgación. Se trata de información que sólo puede accederse por orden   de autoridad judicial o administrativa y para los fines propios de sus   funciones, o a través del cumplimiento de los principios de administración de   datos personales. La información privada es aquella que se encuentra en el   ámbito propio del sujeto concernido y, por ende, sólo puede accederse por orden   de autoridad judicial competente y en ejercicio de sus funciones. Constituyen   ejemplos de ésta los libros de los comerciantes, los documentos privados, las   historias clínicas, los datos obtenidos en razón a la inspección de domicilio o   luego de la práctica de pruebas en procesos penales sujetas a reserva, entre   otros. Por último, la información reservada, es aquella que sólo interesa al   titular en razón a que está estrechamente relacionada con la protección de sus   derechos a la dignidad humana, la intimidad y la libertad, como es el caso de   los datos sobre la preferencia sexual de las personas, su credo ideológico o   político, su información genética, sus hábitos, etc. Estos datos, que han sido   agrupados por la jurisprudencia bajo la categoría de “información sensible”, no   son susceptibles de acceso por parte de terceros”.    

503.      Con base en lo anterior, reitera la Corte que a lo previsto en el   artículo 16 del PLEEO, le serán aplicables todas las disposiciones legales   relacionadas con acceso a información (Ley 1755 de 2015, según la misma sea   modificada), hábeas data, entre otras que se ajusten a las protecciones y   restricciones previstas en el ordenamiento jurídico. Así mismo, las solicitudes   de información deberán realizarse por conducto de los representantes legales   señalados en el artículo 10 del PLEEO (ver supra, numerales   390 a 392).    

(v)              Decisiones sobre su constitucionalidad    

504.      Al desarrollar el derecho de acceso a la información y al reconocer   un contenido expreso del artículo 112 de la Constitución, considera la Corte que   el artículo 16 del PLE Estatuto de la Oposición deberá ser declarado exequible   en su totalidad.    

e.                  Artículo 17: Problemas jurídicos,   consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad    

(i)            Artículo 17    

“Artículo 17.   Derecho de réplica. Las organizaciones políticas que se declaren en   oposición tendrán el derecho de réplica en los medios de comunicación social del   Estado o que utilicen el espectro electromagnético, frente a tergiversaciones   graves y evidentes o ataques públicos proferidos por el Presidente de la   República, ministros, gobernadores, alcaldes, secretarios de despacho,   directores o gerentes de entidades descentralizadas y por cualquier otro alto   funcionario oficial. En tales casos la organización política interesada en   ejercer este derecho, podrá responder en forma oportuna, y con tiempo, medio y   espacio por lo menos iguales al que suscitó su ejercicio, y en todo caso que   garanticen una amplia difusión.    

Cuando los ataques   mencionados se produzcan en alocuciones o intervenciones oficiales, haciendo uso   de los espacios que la ley reserva para este tipo de funcionarios en los medios   de comunicación social del Estado o que utilicen el espectro electromagnético,   se solicitará la protección del derecho en los términos establecidos en esta ley   y se concederá en condiciones de equidad para que el representante de     la organización de oposición pueda responder en forma oportuna, y con tiempos y   medios similares, y que en todo caso garanticen una amplia difusión.    

Cuando los ataques   mencionados por una intervención o declaración de los funcionarios enunciados,   transmitida en los noticieros y programas de opinión que se emitan en los medios   de comunicación social del Estado, que utilicen el espectro electromagnético, el   medio de comunicación donde se emitió la declaración deberá dar la oportunidad a   la organización de oposición afectada de responder y controvertir el ataque.   Cuando el medio de   comunicación en el cual se haya emitido el ataque   haya dado oportunidad de respuesta, no procederá en ningún caso el derecho de   réplica.    

Si el medio no concede   la oportunidad de responder al afectado y quien así se considere contacta al   medio de comunicación, dentro de los tres días siguientes a la emisión de las   declaraciones, y éste se niega a permitir su intervención, la organización de   oposición afectada podrá acudir a la acción de protección de los derechos de   oposición en los términos del artículo 28 de la presente ley.    

En todo caso, la   réplica se otorgará con base en el principio de buena fe y de forma oportuna, y   con tiempo y medio proporcionales, y en un espacio por lo menos similar al que   suscitó su ejercicio, y en todo caso que garantice una difusión amplia con   respeto por la libertad del noticiero o espacio de opinión para elaborar la   respectiva nota informativa o de opinión. Los contenidos completos de la réplica   deben estar disponibles en la versión electrónica de los medios de comunicación”.    

(ii)              Intervenciones    

§   Intervenciones de organizaciones   internacionales    

505.      Frente al artículo 17, manifiesta el NIMD que más allá de la   subjetividad de lo que constituye una tergiversación grave y evidente o un   ataque público, la determinación de los criterios de a lo que corresponde cada   una de estas categorías, deberá ser desarrollado por la autoridad electoral, en   el marco del proceso establecido por el artículo 28 del proyecto de ley.    

§  Intervenciones ciudadanas    

506.       Respecto al derecho de réplica, la MOE en su   intervención manifiesta que dicha disposición debe ser declarada exequible. De   acuerdo con el interviniente, es un medio de defensa del buen nombre de las   organizaciones políticas en oposición, así como un contrapeso al Gobierno   Nacional.    

(iii)            Concepto de la Procuraduría General de la   Nación    

507.      Explica que el derecho regulado en el artículo 17 del PLE Estatuto de   la Oposición, sobre el derecho de réplica, había sido inicialmente regulado   mediante el artículo 35 de la Ley 130 de 1994, pero que su objeto fue ampliado   por la norma mencionada, en dos sentidos: (i) los sujetos contra los que puede   presentarse una solicitud de réplica aumentan en número, pues se hace referencia   a cualquier alto funcionario y se incluyen de forma expresa funcionarios del   ejecutivo del nivel regional, y (ii) se desarrolla de forma concreta el   procedimiento a seguir, así como se consagran algunos principios rectores que   deben guiarlo.    

(iv)            Problemas jurídicos    

508.       Corresponde a la Corte analizar si la regulación   del derecho a la réplica, prevista en el artículo 17 del PLE Estatuto de la   Oposición, se enmarca dentro de los preceptos relacionados con la protección del   derecho a la honra y buen nombre en el marco de actuaciones políticas, así como   a lo relacionado con el derecho de rectificación. Adicionalmente, corresponde a   la Corte analizar si ¿Las obligaciones que el PLEEO establece a cargo de los   medios de comunicación son contrarias a las garantías constitucionales a la   libertad de prensa?    

(v)              Consideraciones de la Corte    

509.      El PLE Estatuto de la Oposición establece, en el artículo 11, que uno   de los derechos de la oposición política es el derecho de réplica. Este derecho   se encuentra desarrollado en el artículo 17, el cual señala que podrá ser   ejercido “en los medios de comunicación social del Estado o que utilicen el   espectro electromagnético”, y procederá frente a “tergiversaciones graves   y evidentes o ataques públicos” proferidos por distintos funcionarios   oficiales mencionados en dicha norma. Cuando tales circunstancias tengan lugar,   la organización política que pretenda ejercer el derecho de réplica “podrá   responder en forma oportuna, y con tiempo, medio y espacio por lo menos iguales   al que suscitó su ejercicio”.    

510.      Así entendido, el derecho de réplica constituye un mecanismo para   proteger la honra y buen nombre de las organizaciones políticas en oposición que   son objeto de manifestaciones[308]. Destaca la Corte que el   derecho de réplica en los medios de comunicación social del Estado o en aquellos   que hagan uso del espectro electromagnético está incluido en el artículo 112 de   la Constitución. Dicho derecho ya había sido regulado por la legislación   colombiana por el artículo 35 de la Ley 130 de 1994, y sobre él se pronunció la   Corte en los siguientes términos[309]:    

“El derecho de réplica evita que el   Gobierno y por su conducto las fuerzas mayoritarias monopolicen y deriven   ventajas políticas indebidas de su fácil acceso a los medios de comunicación   oficiales. De ahí que frente a la emisión de declaraciones políticas por parte   del gobierno que sean susceptibles de afectar a la oposición, a ésta se le   garantice, a través de los mismos medios, el correlativo derecho de réplica, que   viene a ser una especie de derecho de defensa en el campo propio de la política.   De esta manera se obliga a sostener una especie de diálogo político, leal e   igualitario, entre las distintas formaciones políticas y el gobierno, ausente en   lo posible de confusiones y falsedades que impidan la formación de una opinión   pública debidamente informada”.    

511.      Resalta la Corte que el artículo 17 responde al mandato de regulación   integral del estatuto de la oposición política, al que hace referencia el   artículo 112 de la Constitución. En efecto, el artículo 17 del PLE Estatuto de   la Oposición contiene dos diferencias importantes respecto del artículo 35 de la   Ley 130 de 1994: primero, amplía el listado de funcionarios contra los cuales   procede el derecho de réplica, y segundo, establece de forma detallada el   procedimiento a seguir para hacer uso de dicho derecho. Con fundamento en lo   anterior, procede realizar un pronunciamiento de fondo sobre la norma analizada.    

512.      Para ello, es importante resaltar que la Corte Constitucional se ha   referido en distintas oportunidades a dos asuntos que están ligados con el   artículo 17 del PLE Estatuto de la Oposición. Se trata, por un lado, de la   protección del derecho a la honra y buen nombre en el marco de actuaciones   políticas, y, por otro lado, del ejercicio del derecho de rectificación. Así,   resalta la Corte que no debe ser entendido el derecho a la réplica como sinónimo   del derecho de rectificación, ya que, son dos figuras que si bien tienen rasgos   similares, su fundamento constitucional y ámbito de aplicación son diferentes.   En efecto, la rectificación encuentra fundamento expreso en el artículo 20 de la   Carta y en el artículo 14 de la Convención y, por regla general, impone a quien   emitió la información falsa o parcializada la carga de aceptar y reconocer la   equivocación cometida, el contenido de dicha retractación dependerá de los   derechos que haya vulnerado y de la difusión que haya tenido el texto   controvertido (ver, sentencia T-1198 de 2004). En cambio, la réplica está   prevista en el artículo 112 de la Carta y se relaciona con el principio de   equilibrio informativo, en tanto busca imponer a quien divulgó el ataque o la   información tergiversada (no necesariamente falsa como en el caso de la   rectificación) que ofrezca un espacio al afectado para que se defienda frente a   las afirmaciones difundidas    

513.      En ese sentido, en las sentencias T-1198 de 2004, T-040 de 2013 y   T-357 de 2015, la Corte ha determinado: “[l]a   posibilidad de réplica por parte del lesionado, no goza de la misma estirpe   constitucional del derecho de rectificación en condiciones de equidad. Si   bien la publicación de un texto en el que la persona afectada asuma su defensa   controvirtiendo las afirmaciones difundidas, favorece el equilibrio con la   exposición de diferentes puntos de vista ante el público receptor, el   constituyente optó por exigir la preservación de la verdad, más que la promoción   del equilibrio informativo. En consecuencia, el mecanismo que la Constitución   concibe y consagra para el restablecimiento extrajudicial de los derechos   fundamentales que sean vulnerados como consecuencia de la extralimitación en el   ejercicio informativo, es el derecho a la rectificación en condiciones de   equidad y no la réplica” (Negrillas fuera de texto original).    

514.      Así, respecto de la protección del derecho a la honra por las   expresiones proferidas por funcionarios públicos, la Corte se ha señalado que,   por la naturaleza de sus funciones, estos ejercen una comunicación directa con   los ciudadanos. Ello lo hace para informar a los ciudadanos sobre asuntos de   interés general, para difundir las políticas de gobierno o para formar opinión   pública. Al respecto, el primer caso en el que estudió con detenimiento este   problema jurídico estuvo relacionado con el Presidente de la República. Se trató   de la sentencia T-1191 de 2004[310], en la que   sostuvo la Corte que las expresiones del Presidente podían tener dos contenidos   diferenciables:    

“ (i) las manifestaciones del primer   mandatario que tienen por objeto transmitir información objetiva a los   ciudadanos sobre asuntos de interés general; y (ii) aquellas otras en las que,   más allá de la transmisión objetiva de información, expresa cuál es la política   gubernamental en determinados aspectos de la vida nacional, defiende su gestión,   responde a sus críticos, expresa su opinión sobre algún asunto, etc; casos estos   últimos enmarcados dentro del natural desarrollo de la democracia, en los cuales   caben apreciaciones subjetivas formuladas a partir de criterios personales”.    

515.      De acuerdo con la argumentación de la Corte en esa oportunidad, en la   primera hipótesis antes mencionada las expresiones deben someterse a las cargas   de veracidad y objetividad que rigen el suministro de información, de   conformidad con el artículo 20 de la Constitución. En la segunda, por su parte,   aunque no es exigible la estricta objetividad, en todo caso estas opiniones no   pueden ser formuladas sino a partir de un mínimo de justificación fáctica real y   de criterios de razonabilidad. Teniendo en cuenta las anteriores   consideraciones, la Corte sostuvo que las expresiones del Presidente de la   República podían ser sometidas a control, pues existen determinadas cargas que   debe cumplir. Así, indicó que “[e]xistiendo la posibilidad de que   declaraciones públicas emitidas por el primer mandatario puedan transmitir   información inexacta o no objetiva, o desconocer derechos fundamentales de   personas o grupos, las mismas pueden ser objeto de diferentes controles”.    

516.      El tema de los límites aplicables a la comunicación de determinados   funcionarios públicos con la ciudadanía fue nuevamente estudiado por la Corte en   la sentencia T-263 de 2010[311]. En ella se retomaron   las consideraciones antes reseñadas de la sentencia T-1191 de 2004, respecto de   la cual se dijo que “son analógicamente aplicables para cualquier otro   funcionario como Gobernadores o Alcaldes, quienes también cuentan con esa   facultad-deber de comunicarse con la población”. En la sentencia T-263 de   2010, agregó la Corte que los límites a las expresiones proferidas por   determinados funcionarios públicos son más estrictos que los límites que tienen   los particulares al hacer uso de su libertad de expresión, no solo por las   funciones que les competen sino por la facilidad de acceso a medios de   comunicación.    

517.       Este asunto fue debatido también en la sentencia   T-627 de 2012[312], en la que, luego de   estudiar los precedentes expuestos, sostuvo la Corte que “las declaraciones   de altos funcionarios públicos -de nivel nacional, local o departamental- sobre   asuntos de interés general no entran en el ámbito de su derecho a la libertad de   expresión u opinión sino que se constituyen en una forma de ejercer sus   funciones a través de la comunicación con la ciudadanía”.    

518.       Ahora bien, la Corte ha considerado que no solo   determinados funcionarios públicos tienen límites al momento de ejercer su   facultad de comunicación con los ciudadanos, sino que también los movimientos   políticos deben ajustarse a determinadas limitaciones. Así, por ejemplo, en la   sentencia T-959 de 2006, haciendo referencia a la libertad de expresión en el   marco de campañas electorales, sostuvo la Corte lo siguiente:    

“No obstante que es propio de la   controversia política y de las campañas publicitarias que surgen en torno a ella   un espíritu de confrontación y de señalamiento de las diferencias entre las   propuestas y las posiciones, que pueden expresarse en términos radicales, no es   menos cierto que sus promotores y dirigentes tienen un mínimo de responsabilidad   por los contenidos que difunden, los cuales, como en el caso que ahora ocupa la   atención de la Corte, no pueden consistir en la infundada imputación de   conductas criminales, de manera genérica a un grupo de personas, con mayor razón   cuando, en el entorno de violencia política que vive el país, la situación de   tales personas y la de sus allegados es particularmente sensible”.    

519.      Así, de la jurisprudencia constitucional es claro que los partidos   políticos y los funcionarios que de ellos hacen parte pueden expresar asuntos de   interés público y participar en controversias políticas, pero tal libertad tiene   limitaciones, las cuales pueden ser controladas a través de distintos mecanismos   jurídicos previstos por el ordenamiento jurídico.    

520.      El segundo tema abordado por la jurisprudencia constitucional que   guarda relación con el control de constitucionalidad con el derecho de réplica   es el denominado derecho de rectificación. Este está mencionado en la   Constitución en el artículo 20, y se encuentra desarrollado con más precisión en   el artículo 14 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en los   siguientes términos: “Toda persona afectada por informaciones inexactas o   agraviantes emitidas en su perjuicio a través de medios de difusión legalmente   reglamentados y que se dirijan al público en general, tiene derecho a efectuar   por el mismo órgano de difusión su rectificación o respuesta en las condiciones   que establezca la ley”.    

521.       Es importante anotar que el derecho de réplica al   que se refiere la disposición bajo estudio, no debe confundirse con el derecho   de rectificación. La Corte ha explicado que la rectificación procede cuando se   ha difundido información inexacta o errónea o información parcializada[313]. Cuando esto ocurre, la   persona afectada puede solicitarle a quien haya difundido la información que la   corrija. La Corte ha señalado con precisión que la corrección debe realizarse   con un despliegue que sea equitativo en comparación con el que tuvo la   divulgación de la información inexacta o errónea o parcializada. Ello resulta de   importancia para la protección del derecho a la honra de la persona que fue   afectada por ese tipo de información, pero también para la protección del   derecho colectivo a obtener información veraz e imparcial[314].   Para efectos del control que le corresponde ejercer en esta oportunidad, se   destaca que el ordenamiento constitucional dispuso que un mecanismo eficaz de   control de las expresiones de las personas consiste en acceder a similares   medios en los cuales dicha expresión se profirió, lo cual puede ser útil para la   protección de los derechos de la persona afectada, pero también promueve la   protección del derecho colectivo de acceso a la información.    

522.       Considera la Corte que la regulación estatutaria   del derecho de réplica encuentra un claro fundamento constitucional, no solo   porque está reconocido expresamente en el artículo 112 de la Constitución, sino   también porque supone un límite razonable a las expresiones de los funcionarios   públicos que hacen parte del Gobierno. Como se aprecia en la jurisprudencia   precedente, las declaraciones de los funcionarios públicos se diferencian de las   que realizan personas que no tienen esa calidad, pues los primeros cumplen   mediante ellas deberes que no les corresponden a los particulares. Esos deberes   son los de mantener informados de forma adecuada a los ciudadanos, por lo que es   preciso que ejerzan esta actividad con base en información veraz e imparcial. En   este sentido, el derecho de réplica adquiere una importancia especial para   promover que dicho límite a la expresión de los funcionarios públicos se cumpla   de forma efectiva.    

523.       Además, el artículo 17 del PLE Estatuto de la   Oposición regula distintos escenarios en los que los ataques contra   organizaciones políticas declaradas en oposición pueden producirse, con el fin   de establecer los alcances que la réplica debería tener en cada circunstancia.    

524.      Un primer escenario regulado por el artículo bajo estudio es aquel en   el que los ataques contra una organización de oposición se realicen en espacios   que la ley reserva para determinados funcionarios públicos. En ese caso, se   establece que la réplica debe concederse en condiciones de equidad que permitan   “responder en forma oportuna, y con tiempos y medios similares” a aquel   en el que la réplica fue difundida.    

525.      Un segundo escenario es aquel en el que una intervención o una   declaración de los funcionarios mencionados en el inciso 1 del artículo 17 del   PLE Estatuto de la Oposición en la que se profieren ataques contra la oposición   es reproducida por un medio de comunicación. En esa circunstancia, dicho   artículo establece a su vez distintos escenarios. Así, establece que el medio de   comunicación debe dar a la organización política en oposición afectada por los   ataques oportunidad de respuesta, y si así lo hace entonces no resultará   procedente el derecho de réplica por esos mismos ataques. Pero a su vez, señala   que si no concede tal oportunidad, la organización política declarada en   oposición afectada por tales ataques podrá solicitar la réplica, la cual el   medio de comunicación deberá conceder dentro de los tres días siguientes. En   caso de que la organización política en oposición solicite la réplica y esta no   se conceda, podrá acudir a la acción de protección de los derechos de la   oposición regulada en el artículo 28 del PLE Estatuto de la Oposición, acción   que se inicia ante la Autoridad Electoral cuya constitucionalidad se analizará   posteriormente. No obstante, dicha remisión normativa no presenta reproche de   constitucionalidad, será la Autoridad Electoral en el ejercicio e implementación   de dicho mecanismo la encargada de dar aplicación a los principios de buena fe,   oportunidad, proporcionalidad, condiciones tecnológicas existentes en los medios   de comunicación, para garantizar el derecho al debido proceso de las partes, así   como hacer prevalecer el ejercicio de la libertad de prensa. Así mismo, dispone   con claridad la norma que no procederá en ningún caso el derecho de réplica   sobre la réplica, lo cual se enmarca en el amplio margen de configuración del   legislador, y no conlleva prima facie  ninguna vulneración al derecho al debido proceso (Art. 29 Superior).    

526.       Por lo demás, el artículo 17 del PLE Estatuto de   la Oposición establece unos principios generales que deben guiar la forma como   se conceda el derecho a la réplica, que son los siguientes: el principio de   buena fe, de oportunidad y de proporcionalidad en el tiempo, el espacio y la   difusión.    

528.       Por último, la Corte encuentra razonable que se   limite el ejercicio del derecho de réplica a aquellas situaciones en las cuales   el Presidente de la República o representantes del gobierno hayan afectado el   buen nombre o la dignidad de un candidato, pues de permitir que por todo tipo de   afirmaciones adversas a los candidatos se abriera la puerta al espacio   cualificado que implica el ejercicio del derecho de réplica se estaría   desconociendo la dinámica del ejercicio de la política pues ésta implica la   posibilidad de criticar -de manera razonable, es decir, en términos respetuosos   de la Carta- el perfil de los demás candidatos.    

(vi)            Decisiones sobre su constitucionalidad    

529.      Con base en las consideraciones expuestas, considera la Corte que el   artículo 17 del PLE Estatuto de la Oposición se ajusta a la Constitución, y   procederá a declarar su exequibilidad.    

f.                   Artículos 18, 19, 20, 21, 23: Problemas   jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad    

(i)            Artículos 18, 19, 20, 21 y 23    

“Artículo 18. Participación en mesas   directivas de plenarias de corporaciones públicas de elección popular. Las   organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la   correspondiente corporación pública, tendrán participación a través de al menos   una de las posiciones de las mesas directivas de las Plenarias del Congreso de   la República, las asambleas departamentales, los concejos distritales y de   capitales departamentales.    

Los candidatos para ocupar la plaza que le   corresponda a la oposición solo podrán ser postulados  por dichas   organizaciones.    

La organización política que hubiese ocupado   este lugar en las mesas directivas no podrá volver a ocuparlo hasta tanto no lo   hagan las demás declaradas en oposición, salvo que por unanimidad así lo   decidan.    

Esta representación debe alternarse en   períodos sucesivos entre hombres y mujeres.    

Artículo 19. Participación en la Agenda   de las Corporaciones Públicas. Los  voceros de las bancadas de las   organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la   respectiva corporación pública de elección popular, según sus prioridades y de   común acuerdo entre ellos, tendrán derecho a determinar el orden del día de la   sesión plenaria y comisiones permanentes, tres (3) veces durante cada   legislatura del Congreso de conformidad con lo establecido en el artículo 138 de   la Constitución Política, y una (1) vez durante cada período de sesiones   ordinarias de la asamblea departamental, concejo distrital o municipal, según   corresponda. El orden del día podrá incluir debates de control político. La mesa   directiva deberá acogerse y respetar ese orden del día.    

El orden del día que por derecho propio   determinan los voceros de las bancadas de las organizaciones políticas   declaradas en oposición, sólo podrá ser modificado por ellos mismos.    

Parágrafo. Será considerada falta grave la   inasistencia, sin causa justificada, por parte del funcionario del Gobierno   nacional o local citado a debate de control político durante las sesiones en   donde el orden el día haya sido determinado por las organizaciones políticas   declaradas en oposición.    

Artículo 20. Participación en la Comisión   de Relaciones Exteriores. Para la selección de los miembros del Senado de la   República en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se elegirá al menos un   principal y un suplente de las organizaciones políticas declaradas en oposición   al Gobierno nacional y con representación en dicha cámara, de los cuales uno   será mujer y se alternará la posición principal y suplencia entre el hombre y la   mujer. Los candidatos solo podrán ser postulados por dichas organizaciones.    

Artículo 21. Derecho a participar en las   herramientas de comunicación de las corporaciones públicas de elección popular.   Las organizaciones políticas con representación en las corporaciones públicas de   elección popular declaradas en oposición tendrán derecho a una participación   adecuada y equitativa en los programas de radio, televisión, publicaciones   escritas y demás herramientas de comunicación que estén a cargo de la respectiva   corporación pública de elección popular.    

Artículo 23. Derechos de oposición en las   Juntas Administradoras Locales. Las organizaciones políticas declaradas en   oposición a los gobiernos municipales y distritales, y con representación en las   juntas administradoras locales, tendrán dentro de ellas los siguientes derechos:   participación en la mesas directivas de plenarias, participación en la agenda de   la corporación pública en los término de esta ley y a participar en las   herramientas de comunicación de la corporación pública”.    

(ii)         Intervenciones    

§   Intervenciones de organizaciones   internacionales    

530.      En cuanto a la participación en las mesas directivas de corporaciones   públicas, el NIMD se limita a considerar que se trata de un desarrollo explícito   del artículo 112 de la Constitución, estando en consecuencia acorde con los   mandatos constitucionales.    

§  Intervenciones ciudadanas    

531.      Con relación al artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición, la MOE   afirma que tratándose de mesas directivas de órganos colegiados, si existiera   más de un partido de oposición es importante establecer mecanismos decisorios   que permitan a las colectividades designar un representante para estos fines. A   su vez, deben privilegiarse los debates de control político y citaciones a   miembros del ejecutivo convocados por la oposición, así como permitir que estas   organizaciones determinen el orden del día de las discusiones al interior de las   plenarias y comisiones de las corporaciones públicas.    

(iii)      Concepto de la Procuraduría General de la Nación    

532.       Con relación a los artículos 18 y 19 del PLE   Estatuto de la Oposición, relacionados con la participación en las mesas   directivas de las plenarias de corporaciones públicas y en su agenda, explica   que se ajustan al texto constitucional, pues “obedece[n] a la necesidad de   generar un diálogo constante y dinámico con participación de los sectores de la   oposición para asegurar la estabilidad de la democracia y del Estado Social de   Derecho”.    

533.      Respecto de los artículos 20 del PLE Estatuto de la Oposición, indica   que hace parte del marco jurídico constitucional, el cual es desarrollo del   ejercicio de la participación política.    

534.      Por otra parte, la interviniente manifiesta que los 18, 19, 21, y 23   del PLE Estatuto de la Oposición se ajustan a la Constitución, pues logran   descentralizar el ejercicio de la política, en desarrollo de los mandatos   contenidos en los artículos 1, 209, 286, 287, 298, 299, 300, 303, 312, 313, 314   y 315 de la Constitución.    

535.      Indica que el PLE Estatuto de la Oposición amplía la noción de   gobierno para referirse a las administraciones departamentales, distritales y   municipales, con lo que se fortalece el debate político en todos los niveles,   dándole importancia a los líderes locales y a una visión descentralizada del   Estado. Afirma que al permitir que distintas garantías de la oposición política   se manifiesten no solo a nivel nacional sino también a nivel territorial se   desarrolla la descentralización territorial, por lo que considera que las normas   antes indicadas  contenidas en el PLE Estatuto de la Oposición deben   considerarse ajustadas a la Constitución.    

(iv)      Problemas jurídicos    

536.      Corresponde a la Corte determinar si se ajustan los artículos 19, 19,   20, 21 y 23 a los mandatos constitucionales.    

(v)         Consideraciones de la Corte    

537.       Para referirse a la constitucionalidad de los   artículos 18, 19, 20, 21 y 23 del PLE Estatuto de la Oposición, relacionados con   distintos derechos de las organizaciones políticas en oposición, considera   oportuno la Corte preguntarse acerca de los límites que tiene el legislador para   el reconocimiento de derechos a las organizaciones políticas en oposición.    

538.       En este sentido, conviene recordar nuevamente que   el artículo 112 de la Constitución, al referirse al estatuto de la oposición, se   limitó a establecer unos derechos mínimos que debe reconocérsele a las   organizaciones declaradas en oposición. Se aprecia de esta forma que no fue   intención del constituyente establecer en dicho artículo un listado taxativo de   derechos concedidas a tales organizaciones, sino tan solo enunciar algunas   garantías que, por considerarse esenciales, se consagraron como núcleo esencial   de cualquier estatuto de la oposición que llegara a expedirse.    

539.      Por ello, en desarrollo del margen de configuración concedido al   legislador (artículos 114 y 150 de la Constitución), este puede atribuir a tales   organizaciones políticas derechos adicionales a los enunciados por el artículo   112 de la Constitución. Para ejercer esta facultad, el legislador debe en todo   caso tener en cuenta que en ejercicio de su facultad debe respetar las normas   constitucionales (artículo 4 de la Constitución), particularmente aquellas   relacionadas con el régimen de partidos y movimientos políticos. Con base en   estas consideraciones, analizará la Corte los artículos 18, 19, 20, 21 y 23 del   PLE Estatuto de la Oposición.    

540.       En cuanto al artículo 18 del PLE Estatuto de la   Oposición, recuerda la Corte que el artículo 112 de la Constitución señala   expresamente que “[l]os partidos y movimientos minoritarios con personería   jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos   colegiados, según su representación en ellos”. En ese sentido, la norma   mencionada del PLE Estatuto de la Oposición se limita a desarrollar un mandato   constitucional expreso. Aunque el artículo 112 de la Constitución se refiere a   organizaciones políticas minoritarias, por el contexto de la norma es dado   concluir que se hace referencia a organizaciones políticas en oposición, por lo   que no se aprecia una limitación o un desconocimiento del mandato previsto en la   mencionada norma constitucional. Sobre el particular, en la sentencia C-122 de   2011 señaló la Corte Constitucional que bajo una interpretación sistemática “[n]o   se puede inferir que el derecho de participación en las mesas directivas del   Congreso se de únicamente para los partidos y movimientos políticos de   oposición. Lo anterior porque como se analizó el término de “minoría política”   es mucho más amplio que el de “minoría oposición”, interpretación que se   corresponde con el artículo 1 sobre democracia pluralista y participativa,    con el artículo 40 sobre la posibilidad de todo ciudadano de participar en la   conformación, ejercicio y control del poder político, con el artículo 135 que   establece que son facultades de cada Cámara elegir a sus directivas y con las   normas constitucionales referentes a la representación proporcional en el   Congreso”. Así, reconoce la Corte que en las mesas directivas de las   comisiones constitucionales y las comisiones legales del Congreso consideradas   en su conjunto, tendrán derecho a participar, de acuerdo con su representación,   los partidos y movimientos políticos minoritarios con personería jurídica,   incluidos los de oposición.    

En este   sentido, no encuentra la Corte reproche de constitucionalidad alguno en el hecho   de que las organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación   en la correspondiente corporación pública, tengan participación a través de   al menos una de las posiciones de las mesas directivas, por cuanto,   disposiciones similares han tenido desarrollo en el artículo 40 de la Ley 5ª de   1992, respecto de la cual indicó la Corte que no es cierto que las únicas   minorías que pueden acceder son las de la oposición; o las disposiciones de la   Ley 1551 de 2012, en las cuales ha prevalecido el amplio margen de configuración   del legislador. En este sentido, observa el Tribunal que prevalece el mandato de   integralidad en la regulación de los derechos de la oposición en el PLEEO, al   prever de forma expresa la participación de la oposición en las mesas   directivas.    

541.       El artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición,   además de establecer el derecho a tener representación en al menos una de las   mesas directivas en la corporación pública en la que tengan representación,   contiene tres disposiciones adicionales, relacionadas con: la postulación de los   representantes de las organizaciones declaradas en oposición, la distribución de   tal representación cuando existan varias organizaciones declaradas en oposición   y la alternancia por razones de género de la representación de la oposición en   mesas directivas. Las dos primeras (es decir, la postulación de los   representantes de las organizaciones en oposición y la distribución entre varias   organizaciones en oposición de tal representación) permiten que no se genere una   discriminación entre las organizaciones políticas en oposición, que sería   contraria al artículo 13 de la Constitución. Así mismo, en cuanto a la solicitud   del interviniente de definir los espacios y mecanismos para definir la   organización política declarada en oposición que accederá a dichos beneficios,   deberá ser producto de la autonomía de las organizaciones políticas, lo cual   conlleva a hacer prevalecer la dignidad directica de dichas organizaciones. Por   su parte, la alternancia por razones de género en el ejercicio de tal   representación constituye una importante medida afirmativa que promueve el   fortalecimiento del rol de las mujeres en la política, y en este sentido se   ajusta también a lo previsto en el artículo 13 de la Constitución. Sobre el   particular, la Corte reitera la fundamentación relacionada con acciones   afirmativas del Art. 5(g) del PLEEO.    

542.       Finalmente, la Corte reconoce que de conformidad   con lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992 instaladas las sesiones del Congreso se   reúnen los congresistas para elegir mesas y dar comienzo al trabajo legislativo.   En este sentido, el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 dispuso que las mesas   directivas se eligen por una legislatura, esto es, por un periodo de un año. Al   respecto, la Corte no encuentra objeción alguna, por cuanto, la conformación   de las mesas deberá seguir su curso normal, y sólo empezará a darse aplicación   al derecho de participación de la oposición en la legislatura siguiente   aplicable, a la fecha en que comience a surtir efectos la declaración de   oposición, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6 y 9 del PLEEO.    

543.      Por su parte, el artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición señala   que las organizaciones políticas declaradas en oposición tendrán derecho a   determinar el orden del día de las corporaciones públicas en las que tienen   representación, por las veces allí establecidas. Considera la Corte que este   derecho, aunque no se encuentra reconocido en el artículo 112 de la   Constitución, constituye una herramienta que permite diversificar los asuntos   debatidos en las corporaciones públicas, pues da a las organizaciones políticas   en oposición la posibilidad de elegir en ciertas oportunidades los asuntos que   deberán ocupar la atención de la respectiva corporación. Con el derecho   analizado, se da una facilidad para que el rol de las organizaciones políticas   en oposición no se limite al de presentar posturas críticas frente a las   iniciativas de promovidas por el Gobierno, pues se les presenta la alternativa   de poner en la agenda los temas que ellas mismas consideren –lo cual puede   incluir debates de control político– para que la respectiva corporación se   encargue de su estudio y discusión.    

544.      Además, para hacer efectivo este derecho, se establece que la   inasistencia de los funcionarios públicos convocados a las sesiones cuyo orden   del día haya sido definido por las organizaciones en oposición será considerada   falta disciplinaria grave. Con todo, atendiendo al principio de culpabilidad   (artículo 29 de la Constitución), se aclara que dicha consecuencia procederá en   casos de inasistencia injustificada del respectivo funcionario público.    

545.      Por lo tanto, considera la Corte que el artículo 19 del PLE Estatuto   de la Oposición representa un legítimo ejercicio del margen del configuración   del Congreso para el desarrollo del derecho a la oposición política, que   complementa y desarrolla el mandato de integralidad previsto en el artículo 112   de la Constitución.    

546.       El artículo 20 del PLE Estatuto de la Oposición   reconoce a las organizaciones políticas declaradas en oposición la posibilidad   de tener participación en la Comisión de Relaciones Exteriores, al disponer que   uno de los miembros del Senado de la República presentes en dicha comisión   deberán ser elegidos entre las organizaciones políticas declaradas en oposición.    

547.       La Ley 68 de 1993 regula la composición y las   funciones de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores. Según el artículo 3   de dicha ley, a esta instancia le corresponde servir de cuerpo consultivo del   Presidente respecto de asuntos como los siguientes: política internacional de   Colombia, negociaciones diplomáticas y celebración de tratados internacionales,   seguridad exterior de Colombia o límites terrestres y marítimos. En ese sentido,   la función de esta instancia es brindar consejo al Presidente para el   cumplimiento de su función de “dirigir las relaciones internacionales”   (numeral 3 del artículo 189 de la Constitución).    

548.      De acuerdo con su artículo 1, modificado por el artículo 1 de la Ley   955 de 2005, la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores estará compuesta por   los expresidentes de la República y por doce congresistas integrantes de las   Comisiones Segundas Constitucionales, elegidos de la siguiente forma: “Tres   (3) por el Senado pleno con sus respectivos suplentes y tres (3) por el pleno de   la Cámara de Representantes con sus respectivos suplentes”.    

549.      La Ley 68 de 1993 ya promovía la participación de partidos o   movimientos distintos al del Presidente en la Comisión Asesora de Relaciones   Exteriores. En efecto, señala el parágrafo 1 de su artículo 1 que “De los   miembros que le corresponde elegir a cada Corporación, por lo menos uno y su   respectivo suplente, deberá pertenecer a partido o movimiento político distinto   al del Presidente de la República”. En este sentido, el legislador ya había   considerado importante promover cierto pluralismo político dentro de la   mencionada instancia asesora, con el fin de promover la presencia de visiones   alternativas sobre los asuntos propios de la Comisión Asesora de Relaciones   Exteriores.    

550.      En este sentido, el artículo 20 del PLE Estatuto de la Oposición   desarrolla aún más la finalidad de promover el pluralismo político al interior   de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores (el cual encuentra fundamento   constitucional en el artículo 1 de la Constitución), ya que se especifica que   uno de los miembros de dicha comisión en representación del Senado de la   República no solo debe ser de una organización política distinta de la del   Presidente, sino que debe pertenecer a una organización política declarada en   oposición. Esta disposición no desconoce las competencias del Presidente en   materia de relaciones internacionales (previstas en el numeral 3 del artículo   189 de la Constitución), pues la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, como   su nombre lo indica, cumple funciones de asesoría (ver supra, numeral   547).    

551.      En consecuencia, encuentra la Corte que el artículo 20 del PLE   Estatuto de la Oposición se ajusta a la Constitución, y refleja el mandato de   integralidad en la regulación del estatuto de oposición por parte del legislador   estatutario, consagrado en el artículo 112 del Texto Superior.    

553.      La Corte considera que la mencionada disposición desarrolla distintas   normas constitucionales y en ese sentido se ajusta a la Constitución.   Particularmente, constituye un desarrollo del pluralismo, el cual permite y   promueve que en el Estado colombiano tengan cabida distintas posiciones   ideológicas sobre un asunto determinado (ver supra, sección   G, literal (c)). En ese sentido, la participación en las   herramientas de comunicación de las corporaciones públicas permite a las   organizaciones políticas no solo manifestar su posición al interior de las   corporaciones públicas en las que ocupan una curul, sino lograr que ella sea   expuesta a un público más amplio, a saber: todo aquel que tiene contacto con   tales herramientas de comunicación.    

554.      A su vez, este mismo artículo desarrolla el derecho de acceso a la   información (reconocido en el artículo 20 de la Constitución), pues permite a   los ciudadanos conocer distintas posiciones políticas sobre asuntos que pueden   ser de su interés. Asimismo, encuentra fundamento en los derechos políticos   (consagrados en el artículo 40 de la Constitución), pues es propio del ejercicio   político tener la posibilidad de difundir el proyecto político del cual se hace   parte en busca de apoyos ciudadanos que puedan ayudar a darle mayor fuerza.    

555.      Por último, en esta sección analizará la Corte la constitucionalidad   del artículo 23 del PLE Estatuto de la Oposición. Este artículo reconoce algunos   derechos a las organizaciones políticas declaradas en oposición a los gobiernos   respectivos que tengan participación en las juntas administradora locales.   Específicamente, les reconoce los derechos que el PLE Estatuto de la Oposición   les asigna a las organizaciones políticas en oposición en los artículos 18, 19 y   21. Considera la Corte que esta disposición es coherente con la intención del   proyecto de descentralizar el ejercicio de la política, aspecto que, si bien no   se encuentra expresamente mencionado en los principios rectores de la oposición   política (previstos en el artículo 5 del PLE Estatuto de la Oposición), es   trasversal a él.    

556.      Al respecto, conviene recordar que el artículo 1 de la Constitución   define al Estado colombiano como descentralizado, aspecto que se concreta en el   reconocimiento de determinadas funciones a las entidades descentralizadas, como   por ejemplo la de “gobernarse por autoridades propias”, según lo consagra   el artículo 287 de la Constitución. Una de esas autoridades son las juntas   administradoras locales, las cuales pueden existir en aquellos municipios que   los concejos decidan dividir por comunas. Sus funciones se regulan en el   artículo 318 de la Constitución.    

557.      Para la Corte, el artículo 23 del PLE Estatuto de la Oposición, en la   medida en que se fundamenta en la descentralización política y no se opone a las   funciones asignadas a las juntas administradoras locales por el artículo 318 de   la Constitución, resulta exequible.    

(vi)            Decisiones sobre su constitucionalidad    

558.      Con base en las razones expuestas, considera la Corte que los artículos 18, 19, 20, 21 y 23 del PLE Estatuto de la Oposición se   ajustan a la Constitución, por lo que los declarará exequibles.    

g.                 Artículo 22: Problemas jurídicos,   consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad    

(i)            Artículo 22    

“Artículo 22.   Transparencia y rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y Planes   Plurianuales de Inversión. En el marco de la aprobación  de  los   planes plurianuales de inversiones de los Planes de Desarrollo del nivel   nacional, departamental y municipal, el respectivo Gobierno deberá hacer público   en los portales web institucionales los programas y proyectos que se pretendan   ejecutar. Además, deberán publicarse las modificaciones o adiciones a su   articulado presentadas en el trámite de la construcción de dichos planes   plurianuales y los congresistas, diputados y/o concejales autores de las mismas.    

Los gobiernos   nacionales, departamentales, distritales y municipales realizarán audiencias   públicas para que la ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el   marco de los planes plurianuales y puedan presentar propuestas de priorización   de las respectivas inversiones. Para el caso del Gobierno nacional estas   audiencias deberán realizarse por departamentos, en los Gobiernos   Departamentales deberán adelantarse en sus respectivos municipios y en los   gobiernos distritales o municipales se realizarán, según el caso, por   localidades, comunas o barrios.    

Los gobiernos deberán   poner a disposición de la ciudadanía el informe en la página web y demás canales   digitales que para tal efecto disponga cada entidad.    

El informe será   debatido en plenaria dentro de los treinta (30) días siguientes de su   radicación. Para ello, las organizaciones políticas declaradas en oposición y en   independencia tendrán derecho a que se realice una sesión exclusiva en la   respectiva corporación pública de elección popular para exponer sus posturas y   argumentos frente a dicho informe. La presencia del gobierno será obligatoria.    

Parágrafo. Para el caso   del gobierno nacional, en el informe deberá especificarse el cumplimiento de   metas sobre el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se   realizó en cada departamento y región, la distribución sectorial de la inversión   a nivel departamental, los programas que se implementaron en cada sector y la   entidad competente de su ejecución.    

Para el caso de los   departamentos, en el informe deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre   el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en cada   municipio, la distribución sectorial de la inversión a nivel departamental, los   programas que se implementaron en cada sector y la entidad competente de su   ejecución.    

Para el caso de los   municipios y distritos, en el informe deberá especificarse el cumplimiento de   metas sobre el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se   realizó en el municipio, en los corregimientos, comunas o localidades, la   distribución sectorial de la inversión, los programas que se implementaron en   cada sector y la entidad competente de su ejecución”.    

(ii)         Intervenciones    

§   Intervenciones de organizaciones   internacionales    

559.      El Netherlands Institute for Multiparty Democracy intervino en el   presente proceso, solicitando que los incisos 1º y 2º del artículo 22 del PLE   Estatuto de la Oposición sean declarados inexequibles, en la medida en que no   respetaron la reserva de ley orgánica establecida en el artículo 151 de la   Constitución para normas sobre la preparación, aprobación y ejecución del   presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones y el plan general de desarrollo,   debido a que, en aras de proporcionar herramientas para el control político y   aumentar la participación ciudadana, buscan introducir normas a la manera en la   que se aprueba y se hace seguimiento a los planes de desarrollo.    

(iii)      Concepto de la Procuraduría General de la Nación    

560.      La interviniente sostiene que los artículos 5, 9, 16 y 22 del PLE   Estatuto de la Oposición establecen importantes regulaciones en materia de   transparencia, control y rendición de cuentas, aspectos que son centrales para   el ejercicio de los derechos políticos a la oposición e independencia. Para   desarrollar su afirmación, señala: “el ejercicio de los derechos de las   organizaciones políticas no adeptas al gobierno, especialmente la oposición,   hace parte del sistema de controles constitucionales al ejercicio del poder   público, motivo por el cual es fundamental que la política se ejerza en   condiciones de transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información”.    

(iv)      Problemas jurídicos    

561.       ¿La regulación dispuesta en el artículo 22 del   PLEEO se ajusta a los mandatos constitucionales, incluyendo pero sin limitarse a   la reglamentación de los mecanismos de control político prevista en la Ley 5 de   1992 y en la Constitución?    

(v)         Consideraciones de la Corte    

El control social de la gestión   pública    

562.      La Constitución   Política, dentro de un marco jurídico “democrático y participativo”[315], ha buscado la   promoción de mecanismos ciudadanos de vigilancia y control de la gestión pública[316].   El alcance de este derecho se debe armonizar con lo previsto en el artículo 3   Superior, conforme al cual la soberanía reside en el pueblo y se ejerce de forma   directa o por medio de sus representantes. Tal como lo expuso la Corte en la   sentencia C-1017 de 2012, el derecho al ejercicio del control sobre el poder   político adopta diversas modalidades, o bien se ejerce (i) directamente, por   ejemplo, a través de la interposición de acciones públicas en defensa de la   Constitución; y entre otros, (ii) por intermedio de sus representantes, como   ocurre con los informes, las citaciones o la moción de censura, etc.    

563.      En este sentido, el   artículo 103 de la Carta estableció el deber del Estado de contribuir a la   organización, promoción y capacitación de diversos sectores de la sociedad civil   para constituir mecanismos democráticos que la representen en las distintas   instancias de participación, control y vigilancia de la gestión pública. De   igual modo, el artículo 270 de la Constitución Política otorgó a la ley la   potestad de organizar las formas y los sistemas de participación ciudadana que   permitan vigilar que la gestión pública se cumpla en sus diversos niveles   administrativos y sus resultados.    

564.      En desarrollo de   estas disposiciones constitucionales, la Ley 1757 de 2015 introdujo en el   ordenamiento jurídico colombiano varios instrumentos de participación ciudadana   encaminados a promover estrategias de seguimiento a la gestión pública. Lo   anterior se ve reflejado en la regulación introducida frente a la “Rendición   de cuentas de la Rama Ejecutiva del Poder Público”[317] y el “Control   Social a lo Público”[318].   Estos dos instrumentos reflejan la inequívoca aspiración constitucional de que   los ciudadanos participen activamente en la decisión de los asuntos que los   afectan y que ejerzan el derecho a controlar el poder político[319].    

565.      La rendición de   cuentas, caracterizada como una expresión de control social en el artículo 48 de   la Ley 1757 de 2015, ha sido entendida por la jurisprudencia de esta Corte “como   una manifestación de la democracia participativa”[320] que desarrolla   varias disposiciones constitucionales como lo son el artículo 40, 103 y 270   Superiores. Asimismo, se trata de un mecanismo que “permite asegurar que los   recursos humanos y económicos destinados a los diferentes órganos o entidades   del Estado sean empleados para la consecución de los fines del Estado, de forma   compatible con los principios que gobiernan la actividad administrativa según lo   establece el artículo 209 de la Constitución”[321].    

566.      Por medio de esta   figura, que tiene como finalidad la búsqueda de la transparencia de la gestión   pública, se busca que las entidades de la administración   pública del nivel nacional y territorial, así como los servidores públicos,   informen, expliquen y den a conocer los resultados de su gestión a los   ciudadanos, a la sociedad civil, a otras entidades públicas y a los organismos   de control. En esa medida, es un mecanismo que opera no sólo frente a los   ciudadanos, sino también de manera horizontal frente a ciertos órganos del   Estado, de modo que al analizar la constitucionalidad del artículo 57[322] de la Ley 1757 de 2015,   esta Corte manifestó que:    

“(…) esta forma horizontal de rendición de   cuentas no solo constituye una expresión del carácter democrático en tanto   asegura controles efectivos entre los diferentes órganos del Estado sino que,   adicionalmente, es una expresión específica de las competencias de control   político previstas en los artículos 114 –control político del congreso respecto   del Gobierno Nacional, 299 –control político de las asambleas respecto de la   administración departamental, 312 –control político de los concejos respecto de   la administración municipal- y 318 –control de las juntas administradoras   locales-. Este tipo de regulación no solo constituye un desarrollo del mandato   constitucional de propiciar controles interorgánicos como una forma de evitar el   ejercicio abusivo del poder sino también de contribuir a la colaboración   armónica mediante un diálogo institucional permanente”[323].    

567.      Por otro lado, la   misma Ley 1757 de 2015 introdujo la noción de “control social a lo público”,   la cual fue definida como “el derecho y el deber de los ciudadanos a   participar de manera individual o a través de sus organizaciones, redes sociales   e instituciones, en la vigilancia de la gestión pública y sus resultados”[324]. Para esta Corte, se   trata de un mecanismo que tiene como finalidad “incentivar, promover y   garantizar la actuación de la ciudadanía en el seguimiento de las actividades de   las entidades y funcionarios a cuyo cargo se encuentra el cumplimiento de   funciones públicas o de administración de recursos públicos”[325].    

568.      El control social de   la gestión pública tiene por objeto el seguimiento y evaluación de las políticas   públicas, así como de la gestión desarrollada por las autoridades públicas y por   los particulares que ejerzan funciones públicas[326]. En este sentido, por medio de   esta figura se pone de presente que todos los niveles de la administración   pública pueden ser objeto de vigilancia ciudadana, salvo los aspectos que sean   reservados, pudiendo ejercerse este control por la ciudadanía de manera   individual o por intermedio de organizaciones constituidas para tal fin[327].    

569.      Los artículos 62, 63   y 64 de la Ley 1757 de 2015, se ocupan respectivamente del alcance, las   modalidades y objetivos del control social. En relación con los mecanismos a   través de los cuales se puede desarrollar el control social, el artículo 63 de   la Ley antes mencionada establece que dicho control social puede ejercerse a   través de: (i) veedurías ciudadanas; (ii) juntas de vigilancia; (iii) Comités de   Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios; (iv)   auditorías ciudadanas; (v) instancias de participación ciudadana; y (vi) a   través del ejercicio de los derechos constitucionales dirigidos a controlar la   gestión pública y sus resultados. Por su parte, en cuanto a los objetivos de   este tipo de control, el artículo 64 de la Ley 1757 de 2015 establece una lista   de objetivos dentro de los que se destaca la finalidad de “b) Contribuir a   mejorar la gestión pública desde el punto de vista de su eficiencia, su eficacia   y su transparencia”[328].    

570.      En esa medida, el   control social a lo público se erige como una figura a través de la cual el   legislador estatutario pretende institucionalizar una forma de control que   complementa los mecanismos de democracia directa y aquellas manifestaciones   ciudadanas que se expresan sin la existencia de una ordenación precisa al   respecto. Por ello, se trata de una herramienta que busca optimizar el derecho   de los ciudadanos a controlar el poder político, que se sigue de lo establecido   en los artículos 40, 103 y 270 de la Constitución[329].    

571.      Con fundamento en lo anterior, en el artículo 22 del PLE Estatuto de   la Oposición consagra ciertas medidas que buscan garantizar la transparencia y   rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y los Planes Plurianuales de   Inversión.    

572.      El inciso 1º establece que en el marco de la aprobación de los planes   plurianuales de inversión en los Planes de Desarrollo del nivel nacional,   departamental y municipal, el Gobierno deberá hacer público en los portales web   institucionales los programas y proyectos que se pretendan ejecutar, así como   las modificaciones o adiciones a su articulado presentadas en el trámite de   construcción de dichos planes. Sumado a esto, el inciso 2º determina la   realización de audiencias públicas en todos los niveles, con el fin de que la   ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el marco de los planes   plurianuales y presentar propuestas de priorización de las respectivas   inversiones.    

574.      Por último, el parágrafo de este artículo, compuesto por tres   incisos, especifica el contenido mínimo de los informes que deberá presentar el   gobierno, dependiendo del nivel territorial del que se trate: nacional,   departamental o municipal.    

La reglamentación del control político y del control   público ejercido por el Congreso de la República    

575.       De conformidad con el artículo 114 Superior, le   corresponde al Congreso (i) hacer las leyes, (ii) reformar la Constitución y   (iii) ejercer control político sobre el Gobierno y la administración. Además de   las anteriores funciones, el artículo 6º de la Ley 5ª de 1992 establece como   otras funciones del Congreso: (i) la función judicial, (ii) la función   electoral, (iii) la función administrativa, (iv) la función de control público,   y (v) la función de protocolo[330].    

576.      La Corte Constitucional ha desarrollado dos definiciones de control   político: en sentido amplio y en sentido estricto[331].   En sentido amplio se ha considerado que el control político ejercido por   el Congreso de la República es toda actividad “adelantada con el propósito de   cuestionar o investigar actividades de los restantes poderes públicos, de otros   organismos estatales e inclusive de personas privadas cuyas actuaciones tienen   incidencia en los intereses generales”[332].    

577.      Con base en esta definición, si bien en un principio se consideró que   los mecanismos de control político funcionaban como dispositivos de rendición    de cuentas que tenían por objeto principal evaluar la actividad y gestión de los   asuntos a cargo del Gobierno y la administración, con el fin de hacer efectiva   su responsabilidad política, la Corte ha reconocido que los fines del control   político “se han extendido con el paso del tiempo, pues éste ya no es   solamente un instrumento para hacer efectiva la responsabilidad política del   Gobierno, sino que ha terminado por convertirse en un instrumento para ventilar   las principales preocupaciones de la sociedad y en un canal de comunicación   entre el Congreso y la opinión pública”[333].   Lo anterior, ha llevado precisamente a que los mecanismos de control político no   se circunscriban a aquellos expresamente dispuestos en la Constitución y la Ley   5ª de 1992, sino que pueda ser realizado a través de cualquiera de las otras   funciones del Congreso reconocidas en la Constitución, la Ley 5ª de 1992 u otras   leyes. Por esta razón, la Corte Constitucional ha reconocido que resulta “imposible   determinar a priori  y de forma taxativa los eventos en que puede tener   lugar su ejercicio”[334].    

578.      De manera más reciente, la Corte ha definido el control político en   sentido estricto, destacando que es una función que “a nivel nacional se   consagra en los artículos 114 y 208 de la Constitución Política, con   manifestaciones específicas en los numerales 3, 4, 8 y 9 del artículo 135 de la   Carta”[335]. La anterior definición   permite diferenciar el control político y el control público, el último de los “se   regula específicamente en el citado artículo 137, como una facultad amplia que   se brinda a las comisiones permanentes del Congreso de la República para acopiar   información relevante que facilite el ejercicio de sus distintas funciones,   entre el, la tramitación de proyectos de ley o de reformas constitucionales, o   incluso el desenvolvimiento de las funciones judiciales a su cargo”[336].    

579.      Al referirse de manera específica a la diferencia entre el control   político y el control público, la Corte Constitucional, en el Auto 543 de 2016,   estableció que:    

“(…) el control político apunta a toda   actividad del órgano colegiado de representación popular tendiente a pedir   cuentas, debatir, cuestionar o examinar la gestión y actividades del “gobierno y   la administración” (CP art. 114), en la medida en que sus actuaciones tengan   repercusiones sobre el interés general[337]; el   control público –en su lugar- se focaliza en una posibilidad de emplazamiento “a   cualquier persona, natural o jurídica”, con miras a que rinda declaraciones   sobre hechos relacionados directamente con el ejercicio de las funciones que de   ordinario cumplen las comisiones permanentes de cada una de las cámaras,   obteniendo por esa vía información que cualifique la función parlamentaria”[338].    

580.      En consecuencia, es posible concluir que mientras que “el control   político tiene por objeto investigar, evaluar y realizar juicios de valor sobre   las actuaciones y omisiones de las principales autoridades que ejercen funciones   administrativas [a través de] mecanismos como, por ejemplo, las   citaciones (…) la solicitud de informes, e incluso la posibilidad de   ejercer la moción de censura”, el control público, por su parte, es un   instrumento que permite que el Congreso de la República “acceda[] a la   información que requieran para el ejercicio de sus funciones mediante las   declaraciones, orales o escritas, de cualquier persona naturales o jurídica”[339].   Sin perjuicio de lo anterior, es necesario tener en cuenta que como lo ha   expresado la misma Corte, “no siempre es sencillo establecer una línea   divisoria entre ambas modalidades de control parlamentario. En efecto, así como   no cabe duda de que un particular citado a una comisión no puede ser objeto de   cuestionamientos o juicios de carácter político, pues sus actuaciones son ajenas   al sistema de frenos y contrapesos que envuelve este esquema de control, no   ocurre lo mismo con los servidores públicos, pues respecto de ellos, en   principio, no existe prohibición constitucional de que al mismo tiempo en que   son citados para efectos de control público, sus acciones u omisiones puedan ser   sometidas a valoración con fines políticos”[340].    

581.      Asimismo, es necesario resaltar que el control político ejercido por   el Congreso de la República debe recaer únicamente sobre ciertos funcionarios,   por cuanto está circunscrito a ser ejercido sobre el Gobierno y la   Administración. De manera que como ha sido expresado por el Consejo de Estado, “no   existe, porque la Constitución no lo permite, control político respecto de los   demás órganos que estructuran el Estado o sea la rama judicial, los órganos de   control (Ministerio Público y Contraloría General de la República) y la   organización electoral (Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional del   Estado Civil)”[341].    

a)    Informes    

582.      Según el numeral 8º del artículo 277 de la Constitución, el   Procurador General de la Nación deberá rendir anualmente informe de su gestión   al Congreso. Por su parte, de conformidad con el numeral 7º del artículo 282 de   la Carta, le corresponde al Defensor del Pueblo rendir informes al Congreso   sobre el cumplimiento de sus funciones.    

583.      En concordancia con lo anterior, el artículo 254 de la Ley 5ª de 1992   establece la obligación de que (i) el Procurador General de la Nación presente   un informe anual de gestión; y (ii) el Defensor del Pueblo presente unos   informes sobre el cumplimiento de sus funciones, en ambos casos, ante el   Congreso de la República. Asimismo, el parágrafo de dicho artículo señala que   éstos deberán presentarse dentro de los primeros 15 días de cada legislatura.    

584.      Por último, el artículo 258 de la Ley 5ª de 1992 establece una   habilitación general a los Senadores y Representantes para que soliciten “cualquier   informe a los funcionarios autorizados para expedirlo, en ejercicio del control   que corresponde adelantar al Congreso. La misma disposición establece el término   de 5 días para que la entidad proceda a rendir el informe”. Asimismo, el   artículo 259 de esta Ley señala que el no presentar oportunamente los informes   obligatorios o los que se soliciten acarrea consecuencias.    

b)    Citaciones    

585.      De conformidad con el artículo 135.8 de la Constitución, las Cámaras   tienen la facultad de citar y requerir a los Ministros, Superintendentes y   Directores de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones.   Dichas citaciones deberán formularse (i) con una anticipación no menor de cinco   días y (ii) en cuestionario escrito. Tras ser citados, estos funcionarios   deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que   el debate continúe en las sesiones posteriores. Además, dicho debate (i) no   podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y, en todo caso (ii)   encabezará el orden del día de la sesión. Por su parte, el artículo 208.4 de la   Carta establece la facultad de las comisiones constitucionales permanentes de   citar a los Ministros, a los Viceministros, a los Directores de Departamentos   Administrativos, al Gerente del Banco de la República, a los presidentes,   directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y a   otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público.    

586.      La Ley 5ª de 1992 clasifica las citaciones en dos grupos: las que se   formulan a funcionarios[342],   y aquéllas que se dirigen a particulares[343].   También regula en secciones separadas lo atinente al procedimiento a seguir   según la citación sea para: (i) información[344],   (ii) discusión de políticas o temas generales[345], y, (iii)   debates a ministros[346].    

c)     Emplazamiento para rendir declaración    

587.      El artículo 137 de la Constitución dispone que cualquier Comisión   Constitucional permanente tiene la facultad de emplazar a cualquier persona,   natural o jurídica, para que rinda declaraciones orales o escritas “sobre   hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante”.   En estos términos, dicha facultad no está dirigida a efectuar una censura o   juicio de valor sobre las actuaciones y omisiones del declarante, por el   contrario, su naturaleza es meramente informativa. Según la   jurisprudencia de esta Corte, este es un mecanismo de control público, que no de   control político en estricto sentido, de conformidad con el artículo 6.7   de la Ley 5ª de 1992, y cuyo fundamento, en el caso de los servidores públicos   es el artículo 113 de la Constitución, y, en el caso de los particulares, el   artículo 95 Superior.    

588.      Si bien el emplazamiento para rendir declaración como mecanismo de   control público tiene por objeto la obtención de la información necesaria para   que las comisiones constitucionales permanentes ejerzan sus funciones, esto no   obsta para que, en el caso de los servidores públicos, puedan derivarse otro   tipo de responsabilidades[347]. En este sentido, el   propio Auto 140 de 2016 dispone que el ejercicio de la facultad prevista en el   artículo 137 de la Constitución podría derivar en responsabilidad “de   naturaleza política, cuya investigación o trámite debe ser, entonces, puesta en   conocimiento de las autoridades competentes.”    

589.      Para esta Corte, las medidas consagradas en el artículo 22 del PLE   Estatuto de la Oposición constituyen disposiciones encaminadas a la concreción   de los artículos 40, 103 y 270 de la Constitución, en virtud de los cuales se   promueve la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión pública. En   ese sentido, se trata de medidas que buscan desarrollar herramientas de control   a la gestión pública, garantizando la transparencia y participación de la   ciudadanía, enmarcándose en los mecanismos de “control social”   determinados por la Ley 1757 de 2015, que se erigen como disposiciones   encaminadas a lograr que la función pública sea ejercida conforme a los   principios consagrados en el artículo 209 Superior, abriendo espacios para un   adecuado control ciudadano en todos los niveles territoriales, conforme a los   mandatos contenidos en los artículos 1, 209, 286, 287, 298, 299, 300, 303, 312,   313, 314 y 315 de la Constitución.    

590.      Se trata, además, de una expresión de las competencias de control   político previstas en los artículos 114, 299, 312 y 318 de la Constitución, de   modo que desarrollan los mandatos constitucionales establecidos en estos   artículos, buscando no sólo propiciar la participación ciudadana, sino además   los controles interorgánicos. Bajo este entendido, esta Corte considera que se   trata de medidas adecuadas para garantizar la transparencia y control de la   gestión pública, como mecanismos estrechamente relacionados con el ejercicio de   la oposición política, las cuales se encuentran acorde con la Constitución,   enmarcándose en los mecanismos de control político regulados por la Carta   Política y conforme a las herramientas de control social reguladas por la Ley   1757 de 2015, que deben ser desarrolladas en todos los niveles territoriales, de   acuerdo con los principios descentralización y autonomía territorial previstos   en el texto Superior.    

592.      El inciso 5º aquí comentado, reproduce la regulación del artículo 57   de la Ley 1757 de 2015, estableciendo un deber   temporalmente definido, en cabeza de las corporaciones públicas según el nivel   territorial de que se trate, de debatir los informes presentados, garantizando   en este caso, de manera particular, la participación de las organizaciones   políticas declaradas en oposición o independencia. No se encuentra ninguna norma   en el régimen de control político vigente que reproche la obligatoriedad, en   cabeza de quien presenta o a quien este designe informes de rendición de   cuentas, de estar presente en las sesiones en las que la respectiva corporación   pública de elección popular en los diferentes niveles territoriales debata sobre   el informe presentado. Lo anterior, por cuanto la finalidad que busca el debate   de dichos informes, es precisamente que las diferentes organizaciones políticas   puedan participar en la deliberación, garantizando el principio democrático y,   en especial, la participación de aquellos declarados en oposición o   independencia.    

593.      En esa medida, esta Corte considera que el establecimiento de la   presencia obligatoria del Gobierno en las sesiones en las que se debatan dichos   informes es constitucional, pues se ajusta a la regulación sobre la rendición de   cuentas y el control político en general, motivo por el cual deberá ser   declarada exequible. Así, reitera la Corte que el control político que se ejerce   entre órganos debe provenir del mandato expreso de la Carta (artículo 113 de la   Constitución), mismos que no podrán ser creados por una ley que contravenga   dicho mandato constitucional.    

(vi)           Decisiones sobre su constitucionalidad    

594.      Con base en lo anterior, la Corte considera que el artículo 22 del   PLE Estatuto de la Oposición deberá ser declarado exequible en su totalidad.    

h.                 Artículos 24 y 25: Problemas jurídicos,   consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad    

(i)                 Artículos 24 y 25    

“Artículo 24. Curules en Senado y   Cámara de Representantes. Los candidatos que sigan en votos a quienes la   autoridad electoral declare elegidos Presidente y Vicepresidente  de    la República, tendrán el derecho personal a ocupar, en su orden, una curul en el   Senado de la República y otra en la Cámara de Representantes, durante el periodo   de estas corporaciones, e integrarán las comisiones primeras constitucionales de   las respectivas cámaras.    

Terminados los escrutinios electorales, la    autoridad electoral les expedirá las respectivas credenciales.    

Quienes  resultaren elegidos mediante   esta fórmula, serán miembros adicionales de las actuales comisiones   constitucionales permanentes del Senado de la República y de la Cámara de   representantes y, con la organización política a que pertenezcan, podrán   intervenir en las  opciones previstas en el artículo 6° de esta ley y harán   parte de bancada de la misma organización política.    

Artículo 25. Curules en las corporaciones   públicas de elección popular de las entidades territoriales. Los candidatos   que sigan en votos a quienes la autoridad electoral declare elegidos en los   cargos de Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal,   tendrán derecho personal a ocupar, en su orden, una curul en las Asambleas   Departamentales,  Concejos Distritales y Concejos Municipales respectivos,   durante el periodo de estas corporaciones. Con la organización política a que   pertenezcan, podrán intervenir en las  opciones previstas en el artículo 7°   de esta ley y harán parte de la misma organización política.    

Posterior a  la declaratoria de   elección  de los cargos de Gobernador, Alcalde Distrital y Municipal y   previo a la de las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y   Municipales respectivamente, los candidatos que ocuparon el segundo puesto en   votación, deberán manifestar por escrito ante la comisión escrutadora   competente, su decisión   de aceptar o no una curul en las Asambleas   Departamentales y Concejos Distritales y Municipales.    

Otorgadas las credenciales a los   gobernadores y alcaldes distritales y municipales, la autoridad electoral les   expedirá, previa aceptación, las credenciales como diputados y concejales   distritales y municipales a los que ocuparon los segundos  puestos  en   la votación para los mismos cargos y aplicará la regla general prevista en el   artículo 263 de la Constitución para la   distribución de las curules   restantes de Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales.    

Si no hay aceptación de la curul se aplicará   la regla general prevista en el artículo 263 de la Constitución política para la   distribución de todas las curules de Asambleas Departamentales y Concejos   Distritales y Municipales por población”.    

(ii)              Intervenciones    

§   Intervenciones oficiales    

595.       En su intervención, la Defensoría del Pueblo   señala que los artículos 24 y 25 desarrollan los incisos   2º, 5º y 6º del artículo 112 superior, por lo que considera que deben ser   declarados exequibles.    

§   Intervenciones de organizaciones   internacionales    

596.      En su intervención el NIMD, señala que los   artículos 24 y 25 son un desarrollo del artículo 112 de la Constitución, de   acuerdo con la modificación introducida por el artículo 1 del Acto Legislativo   02 de 2015, por lo que igualmente están exentos de reproche constitucional.    

§  Intervenciones ciudadanas    

597.      En su intervención, la MOE considera que los artículos 24 y 25 deben   ser declarados exequibles, puesto que son un desarrollo directo del Acto   Legislativo 02 de 2015.    

(iii)            Problemas jurídicos    

598.       Corresponde a la Corte definir, si los contenidos   materiales de los artículos 24 y 25 se adecúan a los preceptos constitucionales,   en especial a lo dispuesto en el artículo 112 de la Carta.    

(iv)            Consideraciones de la Corte    

599.       El artículo 24 del PLEEO es un desarrollo directo   del inciso 4º del artículo 112 de la Constitución Política, adicionado mediante   el artículo 1º del Acto Legislativo 02 de 2015. En este sentido, el legislador   estatutario reconoce la opción que el constituyente quiso incorporar en el   sentido que el candidato que le siga en votos al Presidente y Vicepresidente de   la República, ocupen una curul en el Senado y la Cámara de Representantes   respectivamente. Así, se le brinda al candidato derrotado en las elecciones   presidenciales la oportunidad de integrarse a la bancada de su partido o   movimiento político en el Congreso y participar en el ejercicio de la oposición   política, de manera que se consolide una alternativa de poder, pero por lo demás   garantiza que las personas que votaron por la opción derrotada también se   encuentren representadas.    

600.       Cuando este artículo incorpora a los candidatos a   presidente y vicepresidente a su respectiva organización política, responde a la   no personalización de la política, pues más que el reconocimiento a una persona   determinada, la curul que estos candidatos pueden ocupar, responde a un respeto   por las ideas políticas que aunque derrotadas en la regla de la mayoría,   recibieron un apoyo significativo de los ciudadanos en ejercicio de su derecho a   la participación política, en ejercicio de su derecho al voto[348].   En este sentido es clara la exposición de motivos del PLEEO objeto de revisión   al señalar que “[e]l Acto Legislativo 02 de 2015 incluyó dentro de esta norma   y con el claro propósito de estimular el ejercicio de la oposición que de forma   natural correspondería a quien ha perdido la elección”[349].    

601.       Debe señalarse que el constituyente en el inciso   5º del artículo 112 superior, previó que “las curules así asignadas en el   Senado de la República y en la Cámara de Representantes serán adicionales a las   previstas en los artículos 171 y 176”, de manera que la consagración en el   PLEEO de estas curules no presenta un problema constitucional, sino que se   encuentra comprendida dentro de la competencia del legislador en desarrollo   directo del artículo 112 de la Constitución Política.    

602.      Ahora bien, el tercer inciso del artículo 24 señala que “Quienes   resultaren elegidos mediante esta fórmula, serán miembros adicionales de las   actuales comisiones constitucionales permanentes del Senado de la República y de   la Cámara de representantes”, sin embargo no debe perderse de vista que en   el primer inciso se determinó que quienes accedan al Congreso de la República   por esta vía, ocuparán una curul adicional en “las comisiones primeras   constitucionales de las respectivas cámaras”, es decir el PLEEO incorpora   una reforma al artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, la cual distribuye la   composición de las comisiones constitucionales y permanentes del senado para un   total de 102 senadores y 166 representantes es decir, con esta disposición debe   acrecentarse en un miembro el número de senadores y representantes a la Cámara   que componen las respectivas comisiones primeras[350].    

603.       Por lo demás, el artículo 25 del PLEEO es un   desarrollo directo de los incisos 4º y 6º del artículo 112 Superior, adicionado   por el Acto Legislativo 02 de 2015. En primer lugar, el legislador estatutario   estableció que “los candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad   electoral declare elegidos en los cargos de Gobernador de Departamento, Alcalde   Distrital y Alcalde Municipal, tendrán derecho personal a ocupar, en su orden,   una curul en las Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Concejos   Municipales respectivos, durante el periodo de estas corporaciones”, ello   reproduce el inciso 4º del artículo 112 por lo que no genera problema de   constitucionalidad alguno. A su vez, señala que en dichas corporaciones   colegiadas harán parte de la organización política a la cual pertenecen, es   decir, tal como sucede con el candidato a presidente y vicepresidente el   legislador estatutario busca fortalecer el ejercicio de la oposición política   canalizada a través de partidos y movimientos políticos y no recurriendo al   ejercicio personalista de la política.    

604.       Los siguientes tres incisos del artículo 25 bajo   revisión incorporan las reglas procedimentales para la distribución de las   curules, habida cuenta de que a diferencia de lo que sucede en el inciso 2º del   artículo 112 tratándose de las curules otorgadas al candidato que le siga en   votos al presidente y vicepresidente de la República electos, el constituyente   no previó una regla determinada para la distribución de dichas curules en los   Consejos y Asambleas. En primer lugar se establece que el candidato que siga en   votación al gobernador de departamento o alcalde municipal o distrital electo,   deberá manifestar su voluntad de acceder a la curul en la asamblea o el concejo   municipal o distrital respectivamente. El inciso 6º del artículo 112 superior,   señala la consecuencia derivada de la “no aceptación de la curul en   las corporaciones públicas de las entidades territoriales […]”, de donde   razonablemente se infiere que entre la certificaciones de los resultados   electorales por parte de la autoridad electoral y el otorgamiento de la curul en   la asamblea o el concejo debe mediar una aceptación, de donde se sigue que el   requisito de manifestar por escrito ante la comisión escrutadora competente,   su decisión de aceptar o no una curul en las Asambleas Departamentales y   Concejos Distritales y Municipales, incorporado en el PLEEO bajo análisis se   encuentra dentro de las competencias del legislador estatutario.    

605.       Por su parte, el inciso tercero del artículo 25   señala que una vez otorgadas las curules en la asamblea, concejo municipal o   distrital, según corresponda, se procederá al cálculo de las demás curules en   los términos del artículo 263 de la Constitución. Así, este inciso tampoco se   opone a lo dispuesto en la Constitución Política, en la medida, en que a   diferencia de lo que sucede con las curules en senado y cámara, el constituyente   no previó un aumento en el número de miembros de dichas corporaciones   colegiadas, como tampoco previó la modificación expresa del sistema de reparto   de curules en dichas corporaciones, por lo cual, de una lectura sistemática de   la Constitución debe entenderse que el reparto se hace de conformidad con el   artículo 263 superior, tal y como lo hace en este caso el legislador   estatutario.    

606.      Finalmente, el último inciso del artículo 25 señala como consecuencia   de la no aceptación de la curul la aplicación de “la regla general prevista   en el artículo 263 de la Constitución política para la distribución de todas las   curules de Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales por   población”, este inciso tampoco plantea problema constitucional alguno, en   la medida en que reproduce el inciso sexto del artículo 6º del artículo 112,   otorgándole a la no aceptación de la curul por parte del candidato derrotado la   misma consecuencia que ya había sido prevista por el constituyente.    

(v)              Decisiones sobre su constitucionalidad    

607.      De conformidad con lo anteriormente expuesto, la Corte procederá a   declarar la exequibilidad de los artículos 24 y 25 del PLE Estatuto de la   Oposición.    

Artículos 26 y 27: Tema –Organizaciones políticas   independientes    

a.                  Artículos 26 y 27    

“CAPÍTULO III
    

De las Organizaciones Políticas   Independientes    

Artículo 26. Organizaciones Políticas   Independientes. Las organizaciones políticas que cuentan con representación   en las corporaciones públicas de elección popular, que no hacen parte del   gobierno, ni de la oposición, deberán declararse como independientes. Sin   perjuicio de los que le asisten a toda organización política, tendrán los   siguientes derechos:    

a) Participar en las herramientas de   comunicación de las corporaciones públicas de elección popular.    

c) Para la selección de los miembros de   la Cámara de Representantes en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se   elegirá al menos un principal y un suplente de las organizaciones políticas   declaradas como independientes y con representación en dicha cámara, de los   cuales uno será mujer. Los candidatos solo podrán ser postulados por dichas   organizaciones.    

Si la organización modifica su   declaración política, las corporaciones públicas de elección popular elegirán   nuevo miembro de la mesa directiva y se remplazará la participación en la   Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, en caso de ser procedente.    

Artículo 27. Protección a la   declaración de independencia. No podrán ser designados en cargos de   autoridad política, civil o administrativa en el gobierno, ni dentro de los doce   (12) meses siguientes a su retiro de la organización política, mientras se   mantenga la declaración de independencia:    

a) Quienes sean o hayan sido integrantes   de los órganos de dirección, gobierno, control y administración de las   organizaciones políticas declaradas en independencia, tanto de los niveles   nacional, departamentales, distritales y municipales.    

b) Quienes hayan sido candidatos a cargo   de elección popular avalados por ellos, elegidos o no”.    

b.                 Intervenciones    

(i)                 Intervenciones oficiales    

608.       Señala la Presidencia de la República que el PLE   Estatuto de la Oposición permite que las agrupaciones políticas se declaren como   independientes, lo cual “dota al ejercicio de la política de mayores niveles   de compromiso y seriedad por parte de los actores”. Asimismo, sostiene que   la declaración política “cumple un papel fundamental con el fin de que la   ciudadanía conozca con claridad cuál es la posición que han sumido las   agrupaciones políticas, en claro fortalecimiento del principio democrático”.    

609.       El apoderado especial de la Registraduría   Nacional del Estado Civil[351], solicita a esta   Corporación que declare la inexequibilidad de lo dispuesto en el artículo 26 del   proyecto de ley estatutaria o, en su defecto, exequible condicionado, en el   sentido de que las organizaciones políticas que se declaren en independencia   tienen los mismos derechos que las que lo hicieran en oposición al Gobierno   Nacional. De ese modo, manifiesta que el sistema constitucional democrático   conocido como Estado Social de Derecho, defiende la realización de los   principios de pluralismo y de igualdad en materia política, y en esa medida, el   ejercicio de la oposición política en condiciones de igualdad.    

610.       En el asunto bajo revisión, dicho apoderado   especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil advierte que los   artículos 11 y 26 del proyecto de ley desconocen el derecho a la igualdad (art.   13 de la Constitución Política), en razón a que no garantizan a las   organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno Nacional los mismos   derechos que a las que se consideran independientes. Específicamente, pone de   presente que a estas últimas la norma bajo estudio no les reconoce: (i) el   derecho a réplica; (ii) la participación en mesas directivas de plenarias de las   corporaciones públicas de elección popular; (iii) la participación en la Agenda   de las corporaciones públicas; (iv) la garantía del libre ejercicio de los   derechos políticos; (v) la participación en la Comisión de Relaciones   Exteriores; (vi) el derecho a participar de las herramientas de comunicación de   las corporaciones de elección popular; y (vii) el derecho a la sesión exclusiva   sobre el Plan de Desarrollo y Presupuesto. De esta manera, concluye que la   diferenciación introducida por el PLEEO, entre estos dos tipos de organizaciones   políticas, es contraria a la Carta por cuanto desconoce el deber del Estado de   garantizar los derechos políticos de manera igualitaria, real y efectiva.    

(ii)              Intervenciones de organizaciones   internacionales    

611.      El NIMD se refiere a la regulación relacionada con los derechos de   las organizaciones políticas independientes, contenida en los artículos 1, 26 y   27 del proyecto de ley, con el fin de sostener que a pesar de que el artículo   112 de la Constitución parecería indicar que el Estatuto de la Oposición   únicamente puede ocuparse de los derechos de la oposición, la finalidad de una   normativa que busca una regulación integral de la materia es introducir ciertas   garantías para que ninguna de las organizaciones se vea indebidamente favorecida   por ser parte del Gobierno, por lo que resultaría errado obligar al legislador a   abstenerse de mitigar los potenciales efectos negativos que la introducción de   normas para proteger los derechos de la oposición tendría sobre aquellas   organizaciones que no se acomodan a la dicotomía gobierno-oposición. Asimismo,   señalan que no existe obstáculo constitucional para que el legislador incluya en   este proyecto de ley normas tendientes a regular la actividad de las   organizaciones políticas independientes, pues se trata de un asunto sujeto a la   reserva de ley estatutaria, conforme al literal (c) del artículo 152 Superior[352].    

c.                   Concepto de la Procuraduría General de la   Nación    

612.      Advierte que los derechos de las agrupaciones políticas que se   declaren independientes están regulados en los artículos 1, 6, 8, 10, 22-5, 26 y   27 del PLE Estatuto de la Oposición. Afirma que, según esos artículos, a las   agrupaciones independientes se les reconoce un tratamiento con menores garantías   y espacios de participación que a quienes de declaren en oposición, lo cual no   es reprochable desde un punto de vista constitucional.    

613.      La Procuraduría manifiesta en su intervención que se aprecia una   regulación diferente entre agrupaciones políticas en oposición y agrupaciones   políticas independientes en lo relacionado con (i) el uso de medios de   comunicación, (ii) la participación en cuerpos colegiados, (iii) la existencia   de garantías y derechos adicionales para la oposición y (iv) los mecanismos de   protección a los derechos.    

614.      Para la interviniente, estas diferencias de tratamiento son   justificadas por cuanto el artículo 3 del PLE Estatuto de la Oposición reconoce   el carácter de derecho fundamental a la oposición política, por lo cual es   plausible que en el proyecto estudiado se establezca la ausencia de ciertos   beneficios a las agrupaciones independientes. A su vez, explica que en su   opinión las agrupaciones en oposición y las independientes “no se encuentran   en pie de igualdad, considerando que para el ejercicio del derecho fundamental a   la oposición es necesario contar con mayor acceso y difusión de las ideas en los   medios de comunicación, una participación más acentuada en los cuerpos   colegiados de elección popular y un mayor abanico de mecanismos de protección   que se corresponda con un plazo más amplio de derechos y garantías”.    

615.      Finalmente, realiza unas consideraciones particulares para indicar   que, pese a que son distintas de las agrupaciones en oposición, “hacen parte   de la lógica de lo que puede entenderse como un estatuto de la oposición, en   forma integral”, pues hace parte de un estatuto de oposición definir la   situación de los partidos que no se encuentran alineados políticamente con el   Gobierno, dentro de lo cual caben las agrupaciones en oposición y las   independientes. Agrega, en este mismo sentido, que el reconocimiento de las   agrupaciones políticas tiene relación con el punto 2.3, particularmente con el   punto 2.3.1, que trata sobre la promoción del pluralismo político.    

d.                 Problemas jurídicos    

616.      En este apartado de la sentencia la Corte se ocupará del estudio de   los siguientes problemas jurídicos relativos al contenido material de los   artículos 26 y 27: ¿corresponde a lo dispuesto en el artículo 112, que habla   específicamente de oposición política ejercida por partidos y movimientos   políticos con personería jurídica, que se reconozca a organizaciones que no son   de oposición sino “independientes” y se les otorguen ciertos derechos en   ejercicio de esa calidad?; ¿Supone un desconocimiento del derecho a la igualdad   que se reconozcan distintos derechos a las agrupaciones en oposición y a las   independientes?; ¿Es acorde con los mandatos constitucionales, la inclusión de   nuevas causales de inhabilidad bajo el nombre de “protección a la declaración   de independencia”?    

e.                  Consideraciones de la Corte    

617.      Como se estableció antes, la Constitución establece como uno de los   elementos característicos del Estado colombiano el hecho de ser pluralista (ver  supra, numeral 188), lo cual indica que en las discusiones   sobre asuntos públicos debe promoverse la participación no solo de las mayorías,   sino que se reconoce la importancia y legitimidad de los grupos minoritarios   (ver supra, numeral 205). El pluralismo entonces parte del   reconocimiento de la existencia de grupos de personas que tienen creencias con   múltiples matices, ideas y concepciones del mundo. Dada la importancia que las   organizaciones políticas tienen en el funcionamiento de la democracia, es   posible entonces que esas distintas creencias sean representadas a través de   organizaciones políticas creadas para el efecto (ver supra, numeral   203).    

618.      Teniendo en cuenta la configuración del Estado colombiano, la   Constitución admite que las organizaciones políticas sean el reflejo de   creencias con opciones políticas de muy amplio espectro. Ello implica que puedan   haber grandes diferencias entre opciones políticas similares u opciones con   elementos en común pero también con diferencias con otras.    

619.       El reconocimiento de las organizaciones políticas   independientes que hace el PLE Estatuto de la Oposición se limita a atender a   esta realidad. En efecto, teniendo en cuenta al amplio espectro de opciones   políticas que puede haber en una democracia pluralista, las organizaciones   políticas que deseen ejercer una posición crítica frente al Gobierno pueden   hacerlo de distinta forma, o bien, ejercerse estando en oposición de forma   general a las políticas impulsadas por este, o puede realizarse teniendo una   posición autónoma del Gobierno, que lleve a decidir respecto de cada política   que este promueva la posición específica que se tomará.    

620.       Por ello, es razonable que el ejercicio de la   oposición política pueda manifestarse de distinta forma, como serían la   declaración de oposición política o la de mantenerse independiente del Gobierno.   Pero en todo caso, pese a sus distintas manifestaciones, ambos casos comparten   el elemento común de no pertenecer al Gobierno. Por esta razón, considera la   Corte que es constitucional que el legislador reconozca a organizaciones   políticas independientes del Gobierno, pues ello desarrolla los mandatos   constitucionales previstos en los artículos 1 y 112 de la Constitución.    

621.      Ahora bien, la segunda cuestión de relevancia constitucional que debe   analizar la Corte se relaciona con el reconocimiento de determinados derechos a   las organizaciones políticas independientes. Particularmente, como lo puso de   presente la Procuraduría General de la Nación en su escrito de intervención, los   derechos reconocidos por el PLE Estatuto de la Oposición a las organizaciones   políticas independientes son distintos de aquellos que el mismo proyecto de   norma les reconoce a las organizaciones políticas declaradas en oposición. Es   preciso evaluar si esta diferencia de trato es razonable, con el propósito de   determinar si se ajusta o no a lo previsto por el artículo 13 de la   Constitución.    

622.       La Corte procederá entonces a analizar el   artículo 26 del PLE Estatuto de la Oposición conforme a la metodología del   juicio de igualdad[353]. Esta Corte se ha referido en amplio número   de pronunciamientos a la estructura, contenido y alcance del principio de   igualdad en el estado constitucional de derecho[354]. En esta oportunidad, la Corte reiterará los criterios centrales   para el análisis de una supuesta violación del derecho a la igualdad, basándose   en la exposición presentada por la Corte en la reciente sentencia C-571 de 2017.    

623.       El derecho a la igualdad está previsto en el   artículo 13 de la Constitución Política, así como en instrumentos   internacionales de derechos humanos que, en virtud del artículo 93 numeral 2,   hacen parte del bloque de constitucionalidad[355]. De este   derecho se desprenden dos mandatos básicos: (i) otorgar el mismo trato a   supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones   de hecho disímiles[356]. Como se observa, el   rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un juicio de comparación   entre dos personas o grupos de personas.    

624.       Para determinar con mayor precisión el alcance   del derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos generales   en cuatro reglas, a saber[357]: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que   no tienen ningún elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones   de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho   que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más   relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a   situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las   diferencias sean más relevantes que las similitudes.    

625.       Con el propósito de determinar cuándo se presenta   alguna de las hipótesis mencionadas antes, la Corte ha tenido en cuenta un   juicio a partir de tres etapas de análisis. Primero, se debe establecer el   criterio de comparación (también denominado tertium comparationis).   Con relación a este primer paso de análisis la Corte ha señalado lo siguiente[358]:    

“[e]l   concepto de igualdad es relacional y siempre presupone una comparación entre   personas o grupos de personas. La   jurisprudencia constitucional se ha remitido en esta materia a la clásica   formulación de Aristóteles según la cual debe tratarse igual a los iguales y en   forma desigual a los desiguales. Pero, ¿iguales o diferentes respecto de qué?   Como en abstracto todos somos personas iguales y en concreto todos somos   individuos diferentes, es preciso identificar un parámetro para valorar   semejanzas relevantes y descartar diferencias irrelevantes. Esto porque no todo   criterio para diferenciar entre personas o grupos de personas para efectos de   otorgarles diverso tratamiento es constitucional. Así, la propia Constitución   prohíbe, incluso al legislador, discriminar por razones de sexo, raza, origen   nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica con   respecto al reconocimiento y protección de derechos, libertades y oportunidades   (art. 13 inciso 1º C.P.).    

La   identificación del criterio de comparación[359] sirve para examinar si la clasificación del   legislador agrupa realmente a personas diferentes a la luz de la norma acusada,   en otras palabras, si las clases fueron racionalmente configuradas o si lo   fueron caprichosamente. La racionalidad de la medida diferenciadora obedece al   grado de acierto en incluir a todas las personas similarmente situadas para los   fines de la ley. Así, la determinación de si dos grupos   son comparables depende de su situación vista a la luz de los fines de la norma.    

Una   clasificación es claramente racional si incluye a todas las personas en similar   situación, y es totalmente irracional si ninguna de las personas incluidas tiene   relación alguna con tales fines. Los casos donde la racionalidad de la   clasificación es discutible, se refieren a los casos en que la ley no incluye a   todas las personas colocadas en similar situación a la luz del fin buscado   (infra-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación gratuita a los niños de baja   estatura y no a los de alta estatura –, incluye personas colocadas en situación   diferente a la luz del fin buscado (sobre-inclusiva) – p.ej. garantiza la   educación gratuita a niños de padres adinerados – o, al mismo tiempo, excluye a   unas colocadas en situación similar e incluye a otras no colocadas en situación   semejante (sobre-inclusiva e infra-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación   gratuita a todos los niños de baja estatura sean ricos o pobres y no a los altos   –.    

En los casos   donde la racionalidad de la clasificación es discutible, el control ejercido por   el juez constitucional reconoce que no es posible exigir al legislador una   congruencia perfecta entre el criterio de diferenciación y la delimitación del   ámbito de las clases resultantes de dicho criterio. Esto porque en una   democracia donde se respeta el principio de separación de las ramas del poder   público debe haber una distribución de funciones y un sistema de controles que   permitan a la vez el cumplimiento efectivo de los fines del Estado, así como el   respeto y la realización de principios, derechos y valores materiales. En este   marco el legislador goza de un margen de configuración legislativa en materia   del diseño de las políticas públicas, sin que le sea exigible jurídica, ni   prácticamente dada la creciente complejidad social, una racionalidad máxima, es   decir, una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciación y la   delimitación de las clases resultantes de aplicar dicho criterio” (Negrillas fuera del texto adicional).    

626.       Segundo, se debe definir si en el plano   fáctico y en el plano jurídico existe realmente un trato igual o diferenciado. Así, una vez establecido el criterio de comparación, debe   verificarse si efectivamente existe un trato igual o un trato diferenciado o si   en realidad el cargo por vulneración del derecho a la igualdad parte de una   indebida comprensión o interpretación de lo que establece la medida analizada.   De este juicio pueden entonces desprenderse dos hipótesis: o los grupos o   personas no son comparables a la luz del criterio de comparación y, en   consecuencia, no se afecta el mandato de trato igual; o los grupos o personas si   pueden ser asimiladas y, en esa medida, se presenta una afectación prima   facie del derecho a la igualdad.    

627.       Si ocurre lo segundo (si las personas o grupos   pueden ser asimiladas), en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de   trato se encuentra constitucionalmente justificada[360], análisis que   varía, pues puede hacerse en intensidades distintas, teniendo como propósito   salvaguardar el principio democrático y la separación de poderes, sin afectar   gravemente los derechos inalienables de la persona (artículos 1, 5 y 113 de la   Constitución, respectivamente).    

628.      En este sentido, la Corte ha señalado que el juicio de   proporcionalidad no puede ser aplicado con la misma intensidad en todos los   casos. De no proceder así (es decir, si siempre se aplicara la misma intensidad   en el análisis de proporcionalidad), las competencias de los diferentes órganos   del Estado, al igual que las posibilidades de actuación de los particulares en   ejercicio de la libre iniciativa privada, podrían resultar anuladas o afectadas   gravemente. Ello se debe a que, en últimas, en este paso lo que se analiza es si   la diferenciación prevista por la medida analizada es o no proporcional[361].   Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido   tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a saber:   leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad procede   y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a   continuación[362]:    

a.                      Juicio leve de igualdad: este juicio maximiza la separación de poderes y el principio   democrático, representando el ámbito de intervención menos intenso del juez   constitucional en asuntos de competencia del legislador. En principio, se aplica   a eventos en los que la medida estudiada desarrolla una competencia específica   definida en cabeza de un órgano constitucional; la medida estudiada aborda   cuestiones económicas, tributarias o de política internacional; o del análisis   de dicha medida no se advierte, prima facie, que la diferenciación que   ella establece afecte de forma grave el goce de un derecho fundamental. El   juicio leve de igualdad, que presupone siempre un examen independiente de la   licitud de la medida, tiene como propósito analizar dos cuestiones: (i) si   determinada distinción –medida- persigue una finalidad constitucional legítima o   no prohibida por la Constitución. En caso de ser ello así, se requiere además   establecer si (ii) el medio puede considerarse, al menos prima facie, como   idóneo para alcanzar la finalidad identificada.    

b.                      Juicio intermedio de igualdad: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, existe un indicio   de que pueda haber una afectación a la libre competencia, cuando se trata de   medidas de discriminación inversa o cuando se pueda afectar el goce de un   derecho no fundamental. El juicio intermedio de igualdad está compuesto también   de dos pasos analíticos, orientados a determinar (i) si la distinción prevista   por la medida analizada se orienta a conseguir un propósito constitucionalmente   importante y (ii) si el medio elegido es efectivamente conducente para el logro   de esa finalidad.    

c.                       Juicio estricto de igualdad: se aplica, en principio, cuando la diferenciación que se estudia   utiliza una categoría sospechosa (como aquellas mencionadas en el artículo 13 de   la Constitución a modo de prohibiciones); cuando implica la afectación de los   derechos de personas en condición de debilidad manifiesta, o pertenecientes a   grupos marginados o discriminados; interfiere con la representación o   participación de sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones; genera la   afectación de los derechos de minorías insulares y discretas; establece un   privilegio; o afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho   constitucional fundamental.    

Este análisis, el más riguroso, tiene como   propósito determinar (i) si la distinción prevista en la medida analizada   persigue una finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha   distinción es efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la   distinción es necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para   lograr con el mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es   proporcional en sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la   medida analizada exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y   valores constitucionales.    

629.      En cada caso deberá el juez valorar las diferentes razones que   concurren para fundamentar la intensidad del juicio, de acuerdo con los   criterios jurisprudencialmente establecidos.    

Grupos objeto de comparación y la finalidad del artículo 26 del PLEEO    

631.      Así, en cuanto al criterio de comparación, considera la Corte que en   este caso debe realizarse entre las organizaciones políticas declaradas en   oposición y las organizaciones políticas independientes. En segundo lugar,   encuentra la Corte que en el plano fáctico en efecto existe una diferencia entre   ambos tipos de organizaciones, pues a las organizaciones políticas   independientes el artículo 26 del PLE Estatuto de la Oposición les reconoce tres   derechos específicos, mientras que el artículo 11 del mismo cuerpo normativo   consagra un catálogo de derechos más amplio para las organizaciones políticas   declaradas en oposición. En ese sentido, sí existe un tratamiento diferenciado   en el PLE Estatuto de la Oposición relacionado con los derechos reconocidos a   las organizaciones políticas independientes y a las organizaciones políticas en   oposición.    

Criterio de comparación, afectación prima facie del derecho a la igualdad   e intensidad del juicio de igualdad    

632.      Corresponde ahora analizar si la diferencia de trato mencionada   anteriormente se encuentra justificada o no. Para tal efecto, la Corte considera   que la intensidad del análisis que le corresponde aplicar en este caso es leve,   pues del análisis preliminar de la distinción estudiada no se advierte que   existe una afectación a un goce de un derecho fundamental, sino, antes bien, el   PLE Estatuto de la Oposición pretende desarrollar los artículos 1 y 112 de la   Constitución. En ese sentido, corresponde analizar si la distinción que se   estudia (i) persigue una finalidad constitucional legítima o no prohibida por la   Constitución, y, en caso de que así sea, (ii) si el medio puede considerarse, al   menos prima facie, como idóneo para alcanzar la finalidad identificada.    

633.      Así, por un lado, considera la Corte que la diferencia de trato entre   las organizaciones políticas de oposición y las independientes persiguen una   finalidad legítima, pues se aprecia que el legislador decidió dotar con mayores   garantías a las organizaciones que ejercen la oposición que a las que adoptan   una posición independiente. Para la Corte, ello es posible pues, si bien ambas   posiciones reflejan un ejercicio crítico frente al Gobierno, son manifestaciones   distintas de la oposición política (ver supra, numerales  619 y 620).    

634.      El reconocimiento diferenciado de derechos a las organizaciones   políticas en oposición e independientes persigue la finalidad de proteger de   manera especial a las organizaciones en oposición, las cuales adoptan una   postura de crítica general a las políticas del Gobierno, a diferencia de lo que   sucede en el caso de las organizaciones independientes, cuya crítica se ejerce   en principio solo respecto de asunto determinados del Gobierno. La posición de   crítica generalizada y constante exige que las organizaciones políticas en   oposición gocen de una protección especial en comparación con las organizaciones   políticas independientes, y a ello precisamente pretende responder el PLE   Estatuto de la Oposición, al reconocerles derechos diferenciados.    

635.      Ahora bien, la decisión del legislador de dotar de mayores garantías   a las organizaciones políticas declaradas en oposición no solo es   constitucionalmente legítima, sino que es idónea para el logro de esa finalidad.   Así, se advierte que los derechos adicionales que les corresponden a las   organizaciones políticas declaradas en oposición se relacionan con financiación   adicional (artículo 12 del PLE Estatuto de la Oposición), mayor acceso a medios   de comunicación y a documentación oficial (artículos 13, 14, 15 y 16 del PLE   Estatuto de la Oposición), derecho de réplica (artículo 17 del PLE Estatuto de   la Oposición) y participación en la agenda de las corporaciones públicas   (artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición).    

636.      Los derechos mencionados implican la distribución de bienes escasos,   como el acceso a medios, a financiación estatal o la definición de los temas que   se abordará en las sesiones de las corporaciones públicas. En este sentido, lo   que hace el PLE Estatuto de la Oposición es priorizar la distribución de estos   recursos a favor de las organizaciones políticas declaradas en oposición.   Considera la Corte que con ello se permite a dichas organizaciones políticas   declaradas en oposición tener una mayor exposición con el propósito de informar   acerca de sus posiciones críticas, lo cual se explica por las grandes   posibilidades de difusión que tienen los Gobiernos.    

637.      En todo caso, resalta la Corte que el reconocimiento de un catálogo   de derechos más amplio a favor de las organizaciones políticas declaradas en   oposición no significa que a las organizaciones políticas independientes no se   les proteja su postura crítica frente al Gobierno. En efecto, ellas también   tienen determinados beneficios encaminados a proteger los derechos que emanan de   los artículos 1 y 112 de la Constitución. Así, conviene mencionar que en todo   caso el artículo 26 del PLE Estatuto de la Oposición les concede tres garantías   específicas: participar en las herramientas de comunicación de las corporaciones   de elección popular, postular candidatos a las mesas directivas de los cuerpos   colegiados (cuando las organizaciones declaradas en oposición no ejerzan tal   derecho) y participar en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores.    

638.      Por ello, concluye la Corte que la diferencia de trato prevista en el   PLE Estatuto de la Oposición entre las organizaciones políticas declaradas en   oposición y las que se declaran en independencia del Gobierno no desconoce el   artículo 13 de la Constitución Política.    

Inhabilidades a determinados miembros de las   organizaciones políticas declaradas en oposición    

639.      Resta entonces en este apartado referirse al artículo 27 del PLE   Estatuto de la Oposición, el cual establece una inhabilidad a determinados   miembros de las organizaciones políticas declarados en oposición para ejercer   cargos de autoridad política, civil o administrativa en el Gobierno, mientras se   mantenga la declaración de independencia. Se trata de una inhabilidad que   también fue establecida para los mismos miembros de las organizaciones políticas   declaradas en oposición, prevista en el artículo 29 del PLE Estatuto de la   Oposición.    

640.      Para juzgar la constitucionalidad de esta disposición, conviene   recordar que las inhabilidades son “restricciones fijadas por el   constituyente o el legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de   cargos o funciones públicas”, razón por la cual pueden entenderse como   requisitos negativos para el acceso a la función pública[363].    

641.      La Corte ha destacado que, con base en los artículos 6º, 123 y 150   numeral 23 de la Constitución, el legislador cuenta con la facultad de   establecer el régimen de inhabilidades. En este sentido, ha sostenido la Corte   que es competencia del Congreso “evaluar y definir el alcance de cada uno de   los hechos, situaciones o actos constitutivos de inhabilidad o incompatibilidad,   así como el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a   quienes incurran en ellas”[364].    

642.      Para ejercer dicha competencia, el Congreso debe armonizar dos   intereses. Por un lado, rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad,   igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio público. Por otro   lado, respetar el derecho político de acceder a los cargos públicos, incluyendo   los de elección popular, previsto en el artículo 40 de la Constitución. Por   ello, ha considerado la Corte que el legislador debe ejercer su competencia de   establecer las inhabilidades para los cargos públicos respetando los criterios   de razonabilidad y proporcionalidad[365].    

643.      Como se ha explicado anteriormente, el análisis de proporcionalidad   de una medida admite distintos grados de exigencia[366].   Teniendo en cuenta que la medida estudiada limita el ejercicio de un derecho   fundamental (el de acceso a los cargos públicos), considera la Corte que es   preciso analizar esta medida teniendo en cuenta un juicio estricto de   proporcionalidad. En ese sentido, la Corte analizará (i) si la medida prevista   persigue una finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha medida es   efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la medida es   necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para lograr con el   mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es proporcional en   sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la medida analizada   exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y valores   constitucionales.    

644.      En primer lugar, la inhabilidad prevista en el artículo 27 del PLE   Estatuto de la Oposición persigue una finalidad imperiosa: proteger la autonomía   de las organizaciones políticas independientes, para que determinados miembros   que la componen no puedan ser atraídos por los respectivos gobiernos mediante   ofrecimientos burocráticos. En ese sentido, puede afirmarse que dicha   inhabilidad desarrolla los artículos 1, 40 y 112 de la Constitución, por lo que   puede concluirse que persigue una finalidad imperiosa.    

645.      En segundo lugar, la medida prevista en el artículo 27 del PLE   Estatuto de la Oposición es adecuada para el logro de esa finalidad, pues si se   admitiera que ciertos miembros de organizaciones políticas independientes   pudieran aceptar ofrecimientos burocráticos del gobierno respectivo se   debilitaría la posición crítica de la organización política, pues sus miembros   más visibles podrían ser cooptados por el gobierno respecto del cual ejercen una   posición de autonomía.    

646.      La Corte considera, además, que la inhabilidad es necesaria, por dos   razones. Por un lado, hace referencia solo a determinados miembros de las   organizaciones políticas independientes, los cuales tienen una posición   importante y visible al interior de dicha organización, por lo que les es   exigible mayores compromisos con la postura crítica que han asumido. Por otro   lado, tiene una limitación temporal de doce (12) meses, pues establece que   estará vigente dentro de los doce (12) meses siguientes al retiro de la   organización política independiente, lo cual supone un límite al compromiso de   esos miembros con la organización de la que han formado parte, sin que dicho   límite sea desproporcionado o niegue en la práctica el ejercicio de posturas   críticas al interior de esa misma organización política.    

647.      Finalmente, constata la Corte que la medida también es proporcional   en estricto sentido, pues la protección de la autonomía de las organizaciones   políticas independientes es de gran importancia para un Estado pluralista, que   no solo permite sino que promueve la formación de opiniones críticas y   disidentes del Gobierno respectivo. La importancia de esta finalidad justifica   la restricción de los derechos políticos de ciertos miembros de las   organizaciones políticas independientes, en especial cuando se trata de una   restricción que solo por un año, luego del cual dejará de ser aplicable. En ese   sentido, lo previsto en el artículo 27 del PLE Estatuto de la Oposición supone   una restricción razonable de los derechos políticos de determinados miembros de   las organizaciones políticas en oposición, que se justifica por el beneficio   buscado a favor de la autonomía de dichas organizaciones.    

f.                   Decisión sobre la constitucionalidad de   los artículos 26 y 27    

648.      Por las razones expuestas anteriormente, la Corte declarará la   exequibilidad de los artículos 26 y 27 del PLE Estatuto de la Oposición   Política.    

Artículos 28 a 31: Tema –De los mecanismos de   protección de los derechos de la oposición    

a.                 Artículos 28 y 29: Problemas jurídicos,   consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad    

(i)                 Artículos 28 y 29    

“CAPÍTULO IV    

De los mecanismos de   protección de los derechos  de la oposición    

Artículo 28. Acción   de Protección de los Derechos de Oposición. Para la protección de los   derechos que se consagran en esta ley, las organizaciones políticas que se   declaren en oposición tendrán una acción de carácter especial ante la Autoridad   Electoral, con las siguientes características:    

a) Se instaurará dentro   de un término que permita establecer una relación de inmediatez, oportuna y   razonable, con los hechos que vulneran el derecho respectivo. 
    

b) La solicitud será   suscrita por el representante de la respectiva organización política en el que   se indicará contra quien se dirige, la conducta objeto de reproche, los hechos,   las pruebas y fundamentos de derecho que la sustentan y la medida que, a su   juicio, debe tomar la Autoridad Electoral para proteger el derecho.    

c) La Autoridad   Electoral someterá a reparto la solicitud en las veinticuatro (24) horas   siguientes a su recibo. El inicio de la actuación administrativa será comunicado   a las partes.    

d) El ponente podrá   convocar a las partes a audiencia para asegurar el derecho de contradicción y   contribuir a la pronta adopción de la decisión, la que podrá notificarse en   estrados, caso en el cual el recurso deberá interponerse y sustentarse   inmediatamente. La audiencia podrá suspenderse y reiniciarse en caso de ser   necesario.    

e) En caso en que no se   convoque a dicha audiencia, el accionado podrá ejercer su derecho de defensa por   escrito dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación   del inicio de la actuación.    

f) Tratándose del   derecho de réplica la audiencia será obligatoria y deberá realizarse dentro de   las setenta y dos (72) horas siguientes al reparto de la solicitud. La decisión   se notificará en estrados.    

g) La Autoridad   Electoral está facultada para tomar todas las medidas necesarias para el   restablecimiento del derecho vulnerado, incluida la adopción de medidas   cautelares.    

h) Si se protege el   derecho, se ordenará su cumplimiento dentro de los cuarenta y ocho (48) horas   siguientes.    

i) La Autoridad   Electoral sancionará a toda persona natural o jurídica, o entidad pública, que   incumpla las órdenes emitidas, con multas entre diez (10) y mil (1.000) salarios   mínimos legales mensuales vigentes.    

Artículo 29.   Protección de la declaratoria de oposición. No podrán ser designados en   cargos de autoridad política, civil o administrativa en el gobierno, ni dentro   de los doce (12) meses siguientes a su retiro de la organización política,   mientras se mantenga   la declaración de oposición:    

a) Quienes sean o hayan   sido integrantes de los órganos de dirección, gobierno, control y administración   de las organizaciones políticas declaradas en oposición, tanto de los niveles   nacional, departamentales, distritales y municipales.    

b) Quienes hayan sido   candidatos a cargo de elección popular avalados por ellos, elegidos o no”.    

(ii)              Intervenciones    

§   Intervenciones de organizaciones   internacionales    

649.       El NIMD en su intervención al referirse a la protección de los derechos de la oposición   contenida en los artículos 28, 29, 30 y 31, considera que éstos no solo se   encuentran amparados por la Constitución, sino que persiguen fines   constitucionales legítimos, como lo es la preservación de la integridad de los   partidos y movimientos políticos, de modo que solicita que los mismos sean   declarados exequibles.    

§   Intervenciones ciudadanas    

650.       El ciudadano Juan Fernando Londoño solicita a   esta Corte que declare la inexequibilidad del artículo 28 del PLEEO, por ser   contrario a los artículos 40, 86, 112, 229 y 265 de la Constitución Política.   Para justificar su petición, en primer lugar, expone el impacto negativo que ha   generado el conflicto armado interno en la realidad política del país y, en   efecto, la importancia de que hubiesen sido elevadas a rango constitucional   reglas que imponen a los partidos tradicionales el reparto equitativo del poder.   En ese sentido, destaca que una de las características del sistema político ha   sido el carácter “consociacional” de los gobiernos conformados por   sectores históricamente representados en el poder. En este mismo sentido,   explica las graves represiones de las que han sido víctimas aquellos que no   pertenecían a las elites políticas, así como los que buscaron conformar partidos   y movimientos políticos de izquierda. Refiere las responsabilidades que son   atribuibles al Estado colombiano por la incapacidad de conjurar la permanente   violación de los derechos a la vida y la participación política de los actores   críticos del gobierno; situación que ha derivado en la configuración de una   doble dinámica, “por un lado, inclusión y coalición entre quienes compartían   las visiones del establecimiento político (…), y por otro, exclusión y   represión para quienes no los compartían”. Afirma que el anterior contexto   revela las razones por las cuales la Constitución de 1991 dispuso la creación de   un Estatuto de Oposición que permitiera dirimir las controversias políticas a   través de los cauces institucionales. Y en esa medida, sostiene que la   aprobación de este estatuto va a permitir completar el sistema democrático.    

652.       Finalmente, señala que, en el evento de que la   Corte declare exequible el artículo 28 del proyecto de ley, la eficacia de   acción del Consejo Nacional Electoral se vería comprometida por problemas de   diferente orden, tales como el establecimiento de un control centralizado de   todos los conflictos que se presenten a nivel nacional, en razón a que los   interesados dejarían de acudir a los jueces de sus respectivas regiones. Además,   advierte que la composición política del mencionado Consejo Nacional Electoral,   que en su mayoría la integran magistrados elegidos por los partidos   mayoritarios, evidencia que sus actuaciones no serían garantía de protección   para los derechos de los miembros de las organizaciones políticas en oposición,   ni de las independientes. Ello, si se tiene en cuenta que, sin importar sus   calidades personales, los magistrados de esa corporación representan en mayor   medida a los partidos mayoritarios que a los de oposición.     

(iii)            Concepto de la Procuraduría General de la   Nación    

653.       Para la Procuraduría, los artículos 19, 27, 28,   29, 30 y 31 del PLE Estatuto de la Oposición son constitucionales por tres   razones. En primer lugar, porque son adecuados para garantizar la efectividad de   los derechos y el propósito de las autoridades públicas, contenido en el   artículo 2 de la Constitución. Particularmente, argumenta que lo previsto en los   artículos 27 y 29 del PLE Estatuto de la Oposición propenden la salvaguarda de   los intereses políticos legítimos de las organizaciones, buscando evitar que   estas dejen de exponer sus posturas divergentes por razones burocráticas.    

654.       En segundo lugar, considera que las normas   mencionadas antes desarrollan el principio de responsabilidad de las autoridades   públicas en el ejercicio de sus funciones contenido en los artículos 2 y 6 de la   Constitución. De manera concreta, señala que es legítimo que el artículo 19 del   PLE Estatuto de la Oposición sancione con falta grave la inasistencia   injustificada a debates de control político en las sesiones en donde el orden   del día haya sido determinado por las organizaciones políticas declaradas en   oposición, pues con ello se evita que quienes ostentan el poder obstruyan el   ejercicio de los derechos a la oposición política.    

Y en tercer lugar, sostiene que los artículos   estudiados son respetuosos del debido proceso.    

(iv)            Problemas jurídicos    

655.       Corresponde a la Corte determinar si el contenido   material del artículo 28 y 29 del PLEEO, se adecuan a los mandatos   constitucionales.    

(v)              Consideraciones de la Corte    

656.      Artículo 28: El artículo 28 del PLEEO   prevé una acción de protección de los derechos de la oposición, cuya titularidad   la tienen las organizaciones políticas que se declaren en oposición. En este   sentido, lo que se propuso el legislador es dotar de eficacia la garantía   institucional que se le brinda al ejercicio de la oposición, al crearse un medio   expedito para exigir los derechos que en virtud de dicha garantía tienen las   organizaciones políticas.    

657.      Uno de los intervinientes plantea que este mecanismo de protección no   debe dejarse en manos de la Autoridad Electoral, en primer lugar por ser ésta   una autoridad administrativa y no judicial, y en segundo lugar, por la forma en   que éste órgano se conforma, puesto que, aducen, se verían privilegiados los   partidos o movimientos políticos mayoritarios que son quienes conforman dicho   Consejo. En este sentido, debe ponerse de presente que el constituyente previó   en el artículo 265 Superior, como una de las “atribuciones especiales” de la   Autoridad Electoral el “velar por el cumplimiento de las normas sobre   partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y   encuestas de opinión política;  por los derechos de la oposición y de   las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones   de plenas garantías”. En efecto, se enmarca dentro del amplio margen del   legislador estatutario[367]  el desarrollo de este artículo, con el fin de prever los mecanismos de   protección para la oposición y las minorías políticas.    

658.      A su vez, en relación con la conformación del Consejo Nacional   Electoral, debe recordarse que fue el constituyente, el que previó la forma en   que éste debía conformarse, y las funciones que le fueron asignadas, de modo que   no le corresponde a esta Corte, como órgano constituido, entrar a hacer   valoraciones en torno a la conveniencia o inconveniencia sobre su diseño   institucional. Sin embargo, debe llamar la atención la Corte, y reiterar su   jurisprudencia, en la necesidad en que este mecanismo previsto en el PLEEO sea   puesto en marcha por el Consejo Nacional Electoral con la seriedad que demanda   la protección de un elemento fundamental del sistema democrático como lo es la   oposición. De la estricta observancia en su trámite de la neutralidad, de la   imparcialidad, y la celeridad depende una garantía vital para la legitimidad del   sistema democrático como lo es el ejercicio de la oposición. Tal como sucede en   una democracia constitucional, las mayorías políticas deben observar el máximo   respeto por los opositores, por los grupos minoritarios y divergentes, como   consecuencia del hecho de que ser mayoría en un sistema democrático es apenas   contingente, pues eventualmente se podrá ser minoría u oposición política, por   lo que es importante que se respeten los procedimientos[368],   acciones y garantías previstos por el constituyente y el legislador para el   funcionamiento del sistema democrático y para su legitimidad.    

659.      Sobre la acción prevista por el legislador estatutario para la   protección de los derechos de la oposición, el PLEEO señala que esta es una   acción de “carácter especial”, en este sentido se destaca la naturaleza   administrativa de este procedimiento. A su vez, las siguientes puede ser   consideradas como las características principales que reviste: (i) el poner en   conocimiento a una autoridad administrativa unos hechos que vulneran una   garantía concedida a las organizaciones políticas; (ii) con el fin de que la   autoridad electoral tome las medidas necesarias para que dichas garantías se   restablezcan; y (iii) en el marco de un proceso que implica la contradicción.    

660.      En primer lugar, el legislador estatutario previó que esta acción   debe satisfacer el requisito de inmediatez, pero no fijó un término estricto   para su interposición, por lo que éste deberá ser valorado de manera razonable   por la Autoridad Electoral, atendiendo a los principios de razonabilidad e   imparcialidad. A su vez, la titularidad de la acción al estar radicada en las   organizaciones políticas, deberá ser suscrita por el representante de dicha   organización, detallando los hechos, las conductas objeto de reproche, las   pruebas, los fundamentos de derecho y las medidas que se soliciten. Sobre este   particular no debe perderse de vista que este procedimiento administrativo de   protección de la oposición es informal, expedito y no requiere de la   intermediación de un abogado. Por tal razón, se debe llamar la atención a la   Autoridad Electoral en el sentido que la valoración de la solicitud deberá   hacerse de la manera más favorable a quien la interpone (pro-actione),   sin exigir un formalismo exagerado o un exceso ritual manifiesto que torne esta   acción en excesivamente técnica y compleja y por lo tanto ineficaz.    

661.      El legislador estatutario, en el literal (c), previó que una vez   presentada la solicitud de protección de los derechos de la oposición, ésta   deberá ser repartida en veinticuatro (24) horas, y posteriormente las partes   deberán ser notificadas del inicio de la actuación administrativa, por los   mecanismos de notificación de la Ley 1437 de 2011. Una vez surtida esta   notificación, el ponente, de conformidad con los literales (d) y (e), en las   cuarenta y ocho (48) horas siguientes deberá: (i) citar a las partes a   audiencia; o (ii) recibir el escrito del accionado para que ejerza su derecho de   contradicción. En ambos casos, se cumple con los requisitos del debido proceso   de publicidad y contradicción entre las partes.     

662.      Sin embargo, encuentra esta Corte que mientras que el literal (d)   prevé que la decisión será notificada en estrados, una vez terminada la   audiencia, en el supuesto del literal (e) el legislador estatutario omitió fijar   un término para la resolución de la solicitud y la notificación de su decisión.    

663.      En efecto, cuando el derecho de defensa sea ejercido por escrito, el   legislador estatutario omitió fijar un término para que la Autoridad Electoral   se pronuncie de fondo sobre la protección de los derechos de la oposición, así   como el mecanismo para su notificación. Por tal motivo, y tratándose de una   actuación de naturaleza administrativa y expedita, se encuentra que la Autoridad   Electoral debe cumplir con el principio constitucional de celeridad[369]  que rige la función administrativa[370], más aun tratándose de   la protección de la oposición prevista en el numeral 6º del artículo 265   Superior.    

664.      Sin embargo, con el fin de evitar una   desprotección de los derechos de la oposición, y atendiendo a la naturaleza   administrativa de la Autoridad Electoral, esta Corte considera que serán   aplicables a este procedimiento los términos fijados en el Código Electoral, y   en ausencia de norma expresa en dicho Código deberán ser aplicadas las   previsiones del procedimiento administrativo general, esto es, la Ley 1437 de   2011.    

665.      En el literal f) el legislador estatutario señaló que la realización   de una audiencia será obligatoria tratándose de quejas relacionadas con el   derecho de réplica, y que ésta deberá adelantarse dentro de las setenta y dos   (72) horas siguientes al reparto de la solicitud, y su decisión deberá ser   notificada en estrados. En este punto, no encuentra la Corte Constitucional   reproche constitucional alguno.    

666.      Por lo demás, con la finalidad de que la protección de los derechos   de la oposición política sea eficaz, se fija un término de cumplimiento de   cuarenta y ocho (48) horas para las medidas que sean adoptadas por la Autoridad   Electoral. Con el fin que este cumplimiento no resulte ineficaz, el legislador   previó en el literal i) la potestad de la Autoridad Electoral de imponer   sanciones a las personas naturales, jurídicas o entidades públicas que incumplan   las órdenes emitidas. Dicha sanción podrá oscilar entre diez (10) y (1.000)   salarios mínimos legales vigentes, la cual deberá ser tasada atendiendo a   criterios objetivos, que respeten el debido proceso y que tengan en cuenta la   proporcionalidad entre la gravedad de la conducta y la sanción adecuada. En   relación con la potestad sancionatoria del Consejo Nacional Electoral ha   señalado esta Corte:    

“Si bien la potestad sancionatoria que   ejerce el Consejo Nacional Electoral CNE, es de naturaleza disciplinaria   administrativa, que implica la posibilidad de  escrutinio judicial de sus   decisiones, resultando procedente cuestionar ante la jurisdicción contenciosa   administrativa las decisiones adoptadas por el CNE cuando consideren que son   contrarias al orden jurídico, la previsión de los enunciados normativos que   determina que la decisión administrativa del CNE que resuelve la disolución y   liquidación de partidos y movimientos, “no tendrá recurso alguno”, no implica   que contra ese acto administrativo no operan las acciones contenciosas que   prevea la ley ni que, en caso que se cumplan con los requisitos de   procedibilidad previstos en la Constitución, la ley y la jurisprudencia de esta   Corporación, también resulten aplicables acciones judiciales subsidiarias y   excepcionales, como la acción de tutela”[371].    

668.       En todo caso, precisó que, en el evento en que se   verifique una vulneración grave al derecho fundamental, podrán las   organizaciones políticas, eventual y subsidiariamente, recurrir a la acción de   tutela. En este sentido, enfatizó la Corte que la procedencia de la acción de   tutela por vulneración del derecho a la oposición deberá ser analizada en cada   caso y será procedente únicamente en situaciones concretas en las que la   idoneidad, eficacia y justiciabilidad de ese derecho de encuentre cuestionada,   por lo cual, se reconoce la idoneidad y eficacia del mecanismo de protección   previsto en el artículo 28 para garantizar los beneficios que se otorgan a las   organizaciones políticas declaradas en oposición. Así mismo, reitera la Corte   sus consideraciones y fundamentación a lo dispuesto en el artículo 3 del PLEEO   sobre el derecho fundamental a la oposición política.    

669.       Artículo 29: Como   bien se señaló en el análisis del artículo 27 del PLE Estatuto de la Oposición   las inhabilidades son “restricciones fijadas por el constituyente o el   legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones   públicas”, razón por la cual pueden entenderse como requisitos negativos   para el acceso a la función pública[373]. En este caso, el   legislador estatutario incluyó la misma restricción ya analizada, con la   diferencia de que en este caso su destinatario no son las organizaciones   independientes, sino aquellas declaradas en oposición en los términos del PLE   Estatuto de la Oposición y el artículo 112 de la Constitución.    

670.       Como se explicó al examinar el artículo 27, la   jurisprudencia de esta Corte ha reiterado la facultad del legislador para   establecer el régimen de inhabilidades, siempre y cuando armonice la necesidad   de generar condiciones de transparencia, igualdad y moralidad al acceso y   permanencia en el servicio público y el derecho político que le asiste a todos   los ciudadanos de acceder a los cargos públicos, incluyendo pero sin limitarse a   los de elección popular, en los términos del artículo 40 de la Constitución.    

671.       En efecto se reitera que el juicio de   proporcionalidad que debe adelantar la Corte en relación a este artículo, tal   como lo hizo frente al artículo 27 del PLE Estatuto de la Oposición limita el   ejercicio de un derecho fundamental (el de acceso a los cargos públicos); por   tal razón, considera la Corte que es preciso analizar esta medida llevando a   cabo un juicio estricto de proporcionalidad, en el mismo sentido expuesto en el   análisis del artículo 27 del PLEEO.    

672.       En primer lugar, la inhabilidad prevista en el   artículo 29 del PLE Estatuto de la Oposición persigue una finalidad imperiosa:   proteger la autonomía de las organizaciones políticas declaradas en oposición   así como la protección de su función crítica e independiente frente al Gobierno,   para que determinados miembros que la componen no puedan ser atraídos por los   respectivos gobiernos mediante ofrecimientos burocráticos. En ese sentido, puede   afirmarse que dicha inhabilidad desarrolla los artículos 1º y 112 de la   Constitución, por lo que puede concluirse que persigue una finalidad imperiosa.    

673.       En segundo lugar, la medida prevista en el   artículo 29 del PLE Estatuto de la Oposición es adecuada para el logro de esa   finalidad, pues si se admitiera que ciertos miembros de organizaciones políticas   declaradas en oposición pudieran aceptar ofrecimientos de participación en el   Gobierno respectivo se debilitaría la posición crítica de la organización   política, pues sus miembros más visibles podrían llegar a ser cooptados por el   gobierno respecto del cual ejercen una posición crítica.    

674.       La Corte considera, además, que la inhabilidad es   necesaria, por dos razones. Por un lado, hace referencia solo a determinados   miembros de las organizaciones políticas declarados en oposición, en razón a la   visibilidad del cargo al interior de tales organizaciones, lo cual además, busca   dotar de seriedad los compromisos ideológicos que se asumen al participar y   tener una posición activa y visible en una organización política. Por otro lado,   tiene una limitación temporal de doce meses, pues establece que estará vigente   hasta por los doce meses siguientes al retiro de la organización política   declarada en oposición, lo cual supone un límite al compromiso de esos miembros   con la organización de la que han formado parte, sin que dicho límite sea   exagerado y niegue en la práctica el ejercicio de posturas críticas al interior   de esa misma organización política.    

675.       Finalmente, reitera la Corte que la medida   también es proporcionada en estricto sentido, pues la protección de la autonomía   de las organizaciones políticas declaradas en oposición es de gran importancia   para un Estado pluralista, que no solo permite sino que promueve la formación de   opiniones críticas y disidentes del Gobierno respectivo, lo cual se evidencia en   la garantías consagradas en el artículo 112 de la Constitución. La importancia   de esta finalidad justifica la restricción de los derechos políticos de ciertos   miembros de las organizaciones políticas independientes, en especial cuando se   trata de una restricción que solo por un año, luego del cual dejará de ser   aplicable. Como consecuencia de lo anterior, lo previsto en el artículo 29 del   PLE Estatuto de la Oposición supone una restricción razonable de los derechos   políticos de determinados miembros de las organizaciones políticas en oposición,   que se justifica por el beneficio buscado a favor de la autonomía de dichas   organizaciones y la protección de su función crítica que tiene como fin plantear   alternativas a los distintos niveles del Gobierno, y no ser cooptados por ellos,   como una forma de silenciar tales voces disidentes.    

(vi)            Decisiones sobre su constitucionalidad    

676.      Con base en las anteriores consideraciones, procederá la Corte a   declarar la exequibilidad de los artículos 28 y 29 del PLE Estatuto de la   Oposición.    

b.                 Artículo 30: Problemas jurídicos,   consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad    

(i)          Artículo 30    

“Artículo 30. Procuraduría delegada   para la protección de los derechos políticos y de la oposición. La   Procuraduría General de la Nación contará con una Procuraduría Delegada para la   protección de los derechos políticos y de la oposición en la forma que este   organismo lo determine.    

En el mes de marzo de cada año, el   Procurador General presentará un informe a cada una de las cámaras del Congreso   de la República sobre el grado de observancia de los derechos contemplados en   este Estatuto, el cual deberá incorporarse al orden del día para su debate, a   más tardar dentro de los quince (15) días siguientes al inicio de las sesiones   ordinarias.    

El informe deberá contener un balance del   ejercicio del derecho fundamental a la oposición en el nivel nacional,   departamental y municipal así el nivel de cumplimiento de los derechos   consagrados en el presente Estatuto.    

Parágrafo transitorio. Para asegurar el   correcto ejercicio de lo señalado en este artículo, concédase precisas   facultades al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses, para   reformar la Procuraduría General de la Nación en los aspectos estrictamente   necesarios para la entrada en funcionamiento de la Procuraduría Delegada para la   protección de los derechos políticos y de la oposición”.    

(ii)              Intervenciones    

§   Intervenciones de organizaciones   internacionales    

677.       El NIMD en su intervención al referirse a la protección de los derechos de la oposición   contenida en los artículos 28, 29, 30 y 31, considera que éstos no solo se   encuentran amparados por la Constitución, sino que persiguen fines   constitucionales legítimos, como lo es la preservación de la integridad de los   partidos y movimientos políticos, de modo que solicita que los mismos sean   declarados exequibles.    

(iii)            Concepto del Procurador General de la Nación    

678.      Por su parte, en relación con los asuntos regulados en los artículos   28 a 31 del PLE Estatuto de la Oposición, afirma en su concepto que dichos   artículos incorporan medidas que se encuentran inescindiblemente ligadas con la   obligación de crear un Estatuto de la Oposición.    

(iv)            Problemas jurídicos    

679.       ¿Es constitucional la creación de una   Procuraduría Delegada para la protección de los derechos políticos de la   oposición?. Así mismo, corresponde a la Corte determinar si ¿Es constitucional   la concesión de facultades al Presidente de la República, por el término de seis   (6) meses, para reformar dicha entidad?    

680.       El mencionado artículo parte por establecer que   la Procuraduría General de la Nación contará con una Procuraduría Delegada para   la protección de los derechos políticos y de la oposición en la forma en que   este organismo lo determine. La Carta Política desarrolla entre sus artículos   275 y 280, las disposiciones referentes a la Procuraduría General de la Nación.   Entre sus funciones, le corresponde al Procurador General de la Nación vigilar   el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los   actos administrativos, así como las demás funciones que determine la ley.    

681.       Desde luego, como lo ha reiterado la Corte[374] en todas   aquellas ocasiones en que la Carta Política autoriza al legislador para ampliar   enunciaciones constitucionales, para plasmar excepciones a sus normas, o para   consagrar reglas que las complementen, no se puede hablar de competencias   legislativas absolutas, pues el límite material de lo que el legislador pueda   fijar en ejercicio de la autorización constitucional está precisamente en los   principios que informan la Constitución y en el sistema que surge de sus   disposiciones. En ese orden de ideas, el contenido de la ley, aunque a ella se   haya otorgado la facultad de llenar espacios que la propia Carta no alcanzó a   cubrir, debe ser examinado en virtud del control de constitucionalidad con el   objeto de verificar que no desconozca los mandatos superiores y que responda a   los postulados de razonabilidad y proporcionalidad.    

682.       Teniendo en cuenta lo anterior, la norma se   encarga de realizar una modificación orgánica, ya que con la creación de una   Procuraduría Delegada para la protección de los derechos políticos y de la   oposición, bajo la dirección del Procurador General de la Nación, se eliminarían   las funciones asignadas al Consejo Nacional Electoral por el constituyente   primario (Art. 265.6 Superior[375]). Por lo que   el mencionado artículo 30 del PLEEO resulta contrario a dicho mandato   constitucional, y en el mismo sentido conlleva a generar una duplicidad de   funciones entre las entidades mencionadas.    

683.      En efecto, como ya lo ha señalado esta Corte, a pesar de la   conformación política del Consejo Nacional Electoral, éste debe desempeñar sus   labores con neutralidad, como garantía de las instituciones democráticas y de la   confianza ciudadana en éstas, así:    

“De la imparcialidad de la organización   electoral y del efectivo cumplimiento de las normas sobre elecciones, partidos,   movimientos y derechos de la oposición, depende la vigencia de las instituciones   democráticas y la confianza que en su recto discurrir puedan tener los   ciudadanos y diferentes actores de la vida política. Como quiera que el Consejo   Nacional Electoral tiene a su cargo una serie de funciones en cada una de estas   materias y que su integración refleja la composición política del Congreso, es   conveniente y justo que los partidos y movimientos minoritarios participen en su   conformación, de modo que se garantice con su presencia, aún más, la completa   neutralidad de la organización y de las autoridades electorales frente a las   controversias y eventos políticos”[376].    

684.       Por lo cual, es dado concluir que corresponde al   Consejo Nacional Electoral velar por los derechos de las minorías políticas, en   el marco de la más completa neutralidad frente a las controversias y eventos   políticos que se le presenten en el marco del PLE Estatuto de la Oposición.    

685.       Por lo demás, en cuanto al parágrafo transitorio   del artículo 30 concede precisas facultades al Presidente de la República, por   el término de seis (6) meses, para reformar la Procuraduría General de la Nación   en los aspectos estrictamente necesarios, para la entrada en funcionamiento de   la Procuraduría Delegada para la protección de los derechos políticos y de la   oposición. Sobre el particular, constata la Corte que dicha facultad transitoria   y extraordinaria no se puede enmarcar en las facultades previstas en el numeral   10 del artículo 150 Superior, por lo cual, corresponde a la Corte declarar su   inexequibilidad.    

686.       En múltiples ocasiones esta Corte se ha pronunciado respecto del   otorgamiento de facultades extraordinarias Presidente de la República para   expedir normas con fuerza de ley[377].   Sin embargo, la jurisprudencia reiterada de esta Corte ha considerado que ello   debe hacerse de forma excepcional, en la medida en que afecta gravemente las   competencias del Congreso de la República, disminuye la deliberación pluralista   propia del órgano legislativo y acentúa los poderes del Presidente de la   República, de manera tal que esta Corte debe ser especialmente estricta a la   hora de adelantar el examen de validez de disposiciones de este tipo. Al   respecto, señala la Corte:    

“La jurisprudencia de esta Corporación   ha advertido que esta forma de habilitación extraordinaria plantea ventajas pero   a su vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la regulación de   temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición   de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis, o   facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública. Pero, de otro lado,   su utilización excesiva debilita el principio democrático ante el   empobrecimiento de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el   principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del   régimen político[378].     

“Teniendo en cuenta lo anterior, la   Carta Política establece exigentes  requisitos para el otorgamiento al   Presidente de facultades extraordinarias, los cuales pueden reseñarse así: (i)   No pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas,   leyes marco[379],   ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva   exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la   mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no   puede otorgarlas motu proprio, sino que deben ser expresamente solicitadas por   el Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros[380];(iv) el   término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden   otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia   pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo   y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de   facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras   y precisas”[381].    

687.      En efecto, no se encuentra evidencia que una necesidad o conveniencia   pública que lleve a que se confieran estas facultades al Presidente de la   República, más aun, cuando el propio legislador creó la Procuraduría Delegada   para la protección de los derechos políticos y de la oposición. Adicionalmente,   no se evidencia con claridad y precisión el sentido y el alcance de dichas   facultades extraordinarias, sino que estas resultan imprecisas, lo que se   encuentra proscrito por la jurisprudencia constitucional[382].   Finalmente, la Constitución Política en el artículo 150-10, establece que dichas   facultades deben ser solicitadas expresamente por el gobierno nacional,   lo cual no ocurre en el presente caso, sino que el Congreso de la República   renuncia, en favor del Presidente, el ejercicio de su competencia constitucional   de legislar[383].    

688.      Con base en lo anteriormente expuesto, la Corte procederá a declarar   la inexequibilidad del artículo 30 del PLEEO. No obstante dicha declaratoria de   inexequibilidad, observa la Corte que según lo dispone el numeral 8º del   artículo 277 de la Constitución, el Procurador General de la Nación deberá   rendir anualmente informe de su gestión al Congreso. En concordancia con lo   anterior, el artículo 254 de la Ley 5 de 1992 establece la obligación de que el   Procurador General de la Nación presente un informe anual de gestión ante el   Congreso de la República. Asimismo, el parágrafo de dicho artículo señala que   éstos deberán presentarse dentro de los primeros quince (15) días de cada   legislatura, por lo que no puede entenderse con esta declaratoria de   inexequibilidad que dicha obligación no debe ser cumplida por la Procuraduría   General de la Nación.    

(vi)      Decisiones sobre su constitucionalidad    

689.      Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte procederá   a declarar la inexequibilidad del artículo 30 del PLEEO.    

c.                  Artículo 31: Problemas jurídicos,   consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad    

(i)                 Artículo 31    

“Artículo 31.   Seguridad para los miembros de las organizaciones políticas que se declaren en   oposición. En el marco del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio   de la Política, el Gobierno nacional estructurará programas de protección y   seguridad con enfoque diferencial y de género para los directivos y miembros de   las organizaciones políticas declaradas en oposición.    

Parágrafo. En cada   periodo de sesiones ordinarias, el Procurador General de la Nación y el Defensor   del Pueblo presentarán, respectivamente, un informe a cada una de las cámaras   del Congreso de la República sobre el cumplimiento de los derechos establecidos   en este Estatuto y un balance sobre las garantías de seguridad en relación con   los derechos a la vida e integridad personal de los miembros de las   organizaciones políticas declaradas en oposición. Además se deberán analizar el   cumplimiento de las medidas tendientes a garantizar la participación equilibrada   entre hombres y mujeres.    

Dichos informes deberán   ser sustentados por el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo   ante las Plenarias de cada una de las Cámaras para lo cual deberá fijarse fecha   a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes a su presentación. En esa   sesión, los congresistas podrán formular preguntas y observaciones a los   informes del Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo, quienes   deberán dar respuesta a las mismas de forma inmediata”.    

§   Intervenciones oficiales    

690.      De acuerdo con la Defensoría del Pueblo, este artículo incluye tres   nuevas funciones a cargo de la Defensoría que sobrepasan su capacidad   institucional y presupuestal. Estas funciones consisten en (i) presentar un   balance sobre las garantías de seguridad sobre los miembros de las   organizaciones políticas declaradas en oposición; (ii) pronunciarse acerca del   cumplimiento de los derechos establecidos en el estatuto y (iii) analizar el   cumplimiento de las medidas encaminadas a garantizar la protección equilibrada   entre hombres y mujeres. En cuanto a la primera, la Defensoría del Pueblo   manifiesta que, producto del Acuerdo Final, se encuentra en proceso de   implementación de tal deber.    

691.      Sin embargo, la Defensoría se opone a la creación de las siguientes   dos funciones. En primer lugar, porque considera que el cumplimiento de los   derechos de la oposición debe ser garantizado por las autoridades electorales   (art. 265.6 Superior) y, en segundo lugar, por considera que no cuenta con los   instrumentos suficientes para cumplir con esta función. En adición a ello, pone   de presente que se puede presentar una duplicidad de funciones, pues el artículo   30 del PLE Estatuto de la Oposición crea, al interior de la Procuraduría General   de la Nación, la Procuraduría Delegada para la Protección de los Derechos   Políticos y de la Oposición.  Por último, señala que la Defensoría del   Pueblo presenta, en virtud del artículo 282 Superior, un informe ante el   Congreso de la República.    

692.      En razón de lo anterior, la Defensoría del Pueblo solicita que se   declare la constitucionalidad condicionada del artículo 31, bajo el entendido   que la función particular de rendir un informe al Congreso dictada en la norma   se subsumiría dentro de la función constitucional genérica del artículo 282   Superior y, que se exhorte al Gobierno Nacional y al Congreso para que incluya   las partidas presupuestales que permitan la ejecución de nuevas funciones que le   fueron otorgadas a la Defensoría del Pueblo en este artículo.    

§  Intervenciones de organizaciones internacionales    

693.       El NIMD en su intervención al referirse a la protección de los derechos de la oposición   contenida en los artículos 28, 29, 30 y 31, considera que éstos no solo se   encuentran amparados por la Constitución, sino que persiguen fines   constitucionales legítimos, como lo es la preservación de la integridad de los   partidos y movimientos políticos, de modo que solicita que los mismos sean   declarados exequibles.    

(iii)            Concepto del Procurador General de la Nación    

694.      Por su parte, en relación con los asuntos regulados en los artículos   28 a 31 del PLE Estatuto de la Oposición, afirma en su concepto que dichos   artículos incorporan medidas que se encuentran inescindiblemente ligadas con la   obligación de crear un Estatuto de la Oposición.    

(iv)            Problemas jurídicos    

695.       Debe determinar la Corte, si el mencionado   artículo se adecua a las disposiciones constitucionales, en especial, definir si   se está frente a un caso particular de control político o de control público.   Así como definir, ¿si se ajusta a los mandatos constitucionales la creación de   programas de protección y seguridad con enfoque de género para los directivos y   miembros de las organizaciones políticas declaradas en oposición?    

(v)              Consideraciones de la Corte    

El derecho fundamental a la seguridad   personal    

696.      La Constitución Política, a partir de su preámbulo, y especialmente   en los artículos 2 y 11, consagra la vida como un derecho fundamental que debe   ser protegido por el ordenamiento constitucional. De manera particular, el   artículo 2º de la Carta señala que “las autoridades de la República están   instituidas para proteger a todas las personas   residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y   libertades (…)”.    

697.      El deber de protección de la vida y la integridad personal, se   encuentra previsto no solo en la Constitución Política, sino también en   diferentes tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia[384].   En ellos se instituyó, como mandato superior de obligatorio cumplimiento para   todas las autoridades del Estado, la realización de actividades tendientes a   lograr las condiciones para la pervivencia y el desarrollo efectivo de la vida e   integridad de los ciudadanos[385]. Asimismo, se ha   advertido que el Estado y en particular las autoridades públicas, están   obligadas no solo a abstenerse de vulnerar la vida e integridad personal de los   asociados, en lo que se conoce como deberes de respeto, sino también a evitar   que terceras personas los afecten (deberes de protección)[386].   Con base en estos últimos, se ha desarrollado la noción de seguridad personal.    

698.      La jurisprudencia constitucional[387] ha   establecido que la noción de seguridad personal se proyecta en tres dimensiones   distintas: (i) como un valor constitucional[388], (ii) como un   derecho colectivo[389] y (iii) como un derecho   individual de rango fundamental[390].    

699.      En relación con la seguridad personal como derecho individual de   rango fundamental, la Corte ha señalado que su contenido se encamina a la   protección de la vida y de la integridad personal de quien lo invoca[391],   razón por la cual:    

“(…) faculta a las personas para recibir protección adecuada   por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos que no tienen el deber jurídico de tolerar,   por rebasar éstos (sic) los niveles soportables de peligro implícitos en la vida   en sociedad; en esa medida el derecho a la seguridad constituye una   manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa   las finalidades más básicas asignadas a las autoridades del Constituyente,   garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables,   discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad.”[392]    

700.      En lo que respecta a la faceta de derecho individual, la Corte, en un reciente pronunciamiento[393], precisó de   aquí se deriva la posibilidad de exigir de parte del Estado acciones positivas   para conjurar una amenaza concreta contra la seguridad personal, destacando que   tal actividad procede cuando se ha identificado un riesgo excepcional, es decir,   aquellos que “no tiene el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los   niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad”[394].    

701.      Sobre este punto, la Corte ha indicado que se trata de un mandato que   se intensifica cuando se está frente a personas que por su actividad, están   expuestas a un nivel de amenaza mayor. En este sentido, ha expresado que:    

“(…) el derecho fundamental a la seguridad   personal adquiere especial relevancia cuando es invocado por sujetos que con   ocasión de su pertenencia a ciertos grupos minoritarios están sometidos a   riesgos desproporcionados, como es el caso de defensores de derechos humanos,   minorías étnicas, líderes de oposición y/o minorías políticas. En estos   eventos se amplía considerablemente el espectro de derechos fundamentales   involucrados, a tal punto que su amenaza compromete seriamente la vigencia del   sistema democrático”[395].   (Subrayado fuera del texto original).    

702.      En síntesis, como se vio, la jurisprudencia constitucional ha   reconocido el carácter fundamental de los derechos a la vida y a la seguridad   personal. En relación con este último, se ha determinado que el Estado debe   provisionar efectivamente las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan   la existencia de las personas en sociedad, de tal manera que no sean expuestas a   riesgos extraordinarios de recibir daños en su contra. En ciertas ocasiones,   este deber de protección del Estado se intensifica cuando se está ante sujetos que están expuestos a mayores   amenazas, como lo es el caso de líderes y miembros de las colectividades en   oposición, frente a quienes el Estado debe prestar especial atención y quienes   deben tener un apoyo institucional para garantizar el ejercicio pleno de sus   derechos.    

703.      El artículo 31 del PLE Estatuto de la Oposición contiene ciertas   disposiciones que buscan garantizar la seguridad para los miembros de las   organizaciones políticas que se declaren en oposición. En este sentido,   establece que, en el marco del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio   de la Política, el Gobierno deberá estructurar “programas de protección y   seguridad con enfoque diferencial y de género para los directivos y miembros de   las organizaciones políticas declaradas en oposición”.    

704.      Sumado a esto, este artículo contiene un parágrafo que establece que   (i) el Procurador General de la Nación deberá presentar un informe a cada una de   las cámaras del Congreso de la República sobre el cumplimiento de los derechos   establecidos en este Estatuto; y (ii) el Defensor del Pueblo deberá presentar un   balance sobre las garantías de seguridad en relación con los derechos a la vida   e integridad personal de los miembros de las organizaciones declaradas en   oposición. Sumado a esto, la disposición señala que, en ambos casos, se deberá   analizar el cumplimiento de las medidas tendientes a garantizar la participación   equilibrada entre hombres y mujeres y que dichos informes deberán ser   sustentados ante cada una de las Cámaras dentro de los quince (15) días   siguientes a su presentación, dándosele la oportunidad a los congresistas de   formular preguntas y observaciones sobre los mismos.    

705.      Para esta Corte, las disposiciones establecidas en el primer inciso   del artículo 31 del PLE Estatuto de la Oposición se encuentran ajustadas a la   Constitución, en la medida en que buscan garantizar el derecho fundamental a la   seguridad personal de los directivos y miembros de organizaciones declaradas en   oposición, quienes, por esta situación, se encuentran expuestos a mayores   amenazas, haciendo necesario el diseño de una estrategia específica, con enfoque   diferencial y de género, que permita la protección efectiva los derechos   fundamentales de estas personas.    

“(…) dentro del propósito de dar   cumplimiento a los lineamientos de política pública, relacionados con las   garantías de seguridad para el ejercicio de la política, también definidos y   desarrollados por la Instancia de Alto Nivel y en concordancia con el Estatuto   de la Oposición, dando alcance así a la materialización y efectividad que surge   de la obligación del Estado frente a la adopción de medidas necesarias a efectos   de articular adecuadamente el funcionamiento de esa modalidad especial de   seguridad, garantizando el pleno ejercicio de los derechos de quienes participen   en política”[397].    

707.      De este modo, considera la Corte que las disposiciones contenidas en   el primer inciso del artículo 31 del PLE Estatuto de la Oposición son   constitucionales, reiterando lo establecido en la sentencia C-555 de 2017,   mediante la cual se declaró la exequibilidad del artículo 16 del Decreto Ley 895   de 2017, en la misma se señaló que las medidas de seguridad otorgadas a la   oposición encuentra asidero “en los valores que identifican la democracia   participativa y pluralista, con el claro propósito de estimular el ejercicio de   la oposición que de forma natural correspondería al respeto por el   disentimiento, la fiscalización, y la crítica fundamentada propia de la   democracia, en razón a que la participación en política de los miembros de los   grupos alzados en armas en contra del Estado es una consecuencia de un proceso   de paz por medio del cual se busca incorporar a estos grupos a la democracia y   sus formas pacíficas”.    

708.      Por su parte, frente al parágrafo del artículo 31 del PLE Estatuto de   la Oposición, esta Corte considera que el mismo se encuentra ajustado a la   Constitución, en la medida en que busca regular un dispositivo que tiene una   naturaleza meramente informativa, correspondiendo a un desarrollo concreto del   control público.    

709.      Como se desprende del texto analizado, esta disposición busca que el   Congreso de la República obtenga (i) un informe sobre el cumplimiento de los   derechos establecidos en el Estatuto; y (ii) un balance sobre las garantías de   seguridad en relación con los derechos a la vida e integridad personal de los   miembros de las organizaciones políticas declaradas en oposición, los cuales   deben incluir un análisis sobre el cumplimiento de las medidas tendientes a   garantizar la participación equilibrada entre hombres y mujeres.    

710.      En criterio de esta Corte, la presentación de estos informes no tiene   por objeto cuestionar, formular juicios de valor o endilgar responsabilidad   política alguna sobre el Procurador General de la Nación y el Defensor del   Pueblo, sino únicamente buscan informar al Congreso de la República sobre   aspectos particulares en relación con la garantía de los derechos de la   oposición en Colombia.    

711.      En relación con los asuntos sobre los que recae la obligación de   presentar estos informes, debe resaltarse que la Constitución establece de   manera general la función en cabeza del Procurador General de la Nación (art.   277.2 Superior) y el Defensor del Pueblo (art. 282 Superior), de proteger y   asegurar la efectividad de los derechos de los ciudadanos. Asimismo, en los   artículos 277.8[398] y 282.7[399]  de la Carta, se señala el deber de éstos de presentar informes, el cual es   reiterado en el artículo 254 de la Ley 5ª de 1992, según el cual el Procurador   General de la Nación está obligado a presentar un informe anual de su gestión y   el Defensor del Pueblo deberá presentar informes sobre el cumplimiento de sus   funciones, en ambos casos, dentro de los primeros 15 días de cada legislatura   ordinaria.    

712.      Con base en lo anterior, esta Corte considera que, contrario a lo   sostenido por la Defensoría del Pueblo en su intervención, las funciones   establecidas en el parágrafo del artículo 31 del PLE Estatuto de la Oposición,   lejos de constituir funciones nuevas para el Ministerio Público, se enmarcan   dentro de las funciones generales de protección, promoción, ejercicio y   divulgación de los derechos en cabeza del Procurador General de la Nación y el   Defensor del Pueblo. Por ello, éstas deben ser ejercidas sin perjuicio de las   atribuciones del Consejo Nacional Electoral consagradas en el artículo 265.6 de   la Carta.    

713.      De este modo, la Corte manifiesta que, debido a que la presentación   de informes consagradas en este artículo versa sobre funciones que de antemano   se encontraban en cabeza del Procurador General de la Nación y el Defensor del   Pueblo, la presentación de los mismos deberá hacerse en consonancia con lo   dispuesto en los artículos 277.8 y 282.7 de la Constitución, así como en el   artículo 254 de la Ley 5 de 1992, dentro de los primeros 15 días de cada   legislatura.    

714.      Así mismo, respecto   del segundo inciso del parágrafo del artículo bajo estudio, el cual establece la   obligación de sustentar dichos informes ante las Plenarias de cada una de las   Cámaras dentro de los 15 días siguientes a su presentación, en una sesión donde   los congresistas podrán formular preguntas y observaciones a los informes del   Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo, quienes deberán dar   respuesta a las mismas de forma inmediata. Sobre una cuestión similar, al ser   consultado el Consejo de Estado, esta entidad manifestó que[400]:    

“Algunos de los funcionarios que tienen la   obligación de presentar informes sobre el cumplimiento de sus deberes, pueden   ser citados a las plenarias o a las comisiones permanentes, con el fin de   explicar dichos informes o responder interrogatorios relacionados con asuntos de   su incumbencia. Pero otros funcionarios (Presidente de la República, Procurador   General de la Nación, Contralor General de la República, Defensor del Pueblo),   no se encuentran en la lista correspondiente de los empleados oficiales que   pueden ser objeto de citación para efectos de absolver los cuestionarios   escritos que les sean formulados, ni supuestamente, para responder a   interrogatorios verbales.    

De manera que la obligación de rendir   informes escritos al Congreso, no implica necesariamente la comparescencia (sic)   del informante a las plenarias para que a su vez proceda a rendir informes   verbales en relación con los mismos. Para que la plenaria pueda proceder en este   último sentido, o en su caso la respectiva Comisión Permanente, será menester   que así lo disponga expresamente la Constitución o la ley. De lo contrario, el   informe escrito tendrá su propia autonomía y, por ende, habrá que considerarlo   desligado del procedimiento de citación”.    

715.      En esa medida, la Corte considera que esta disposición contiene una   regulación que, por un lado, se enmarca dentro de la reglamentación de   presentación de informes consagrada en los artículos 254 – 260 de la Ley 5ª de   1992 y, por el otro, es compatible con la reglamentación contenida en los   artículos 233-236 del reglamento del Congreso sobre las citaciones en general.     

(vi)            Decisiones sobre su constitucionalidad    

716.      Con base en lo anterior, esta Corte encuentra que el artículo 31 del   PLE Estatuto de la Oposición es exequible.    

Artículo 32: Tema –Pérdida de los derechos de la   oposición    

a.             Artículo 32    

“CAPÍTULO V    

Disposiciones finales    

Artículo 32. Pérdida de derechos de   la oposición. Los derechos reconocidos en esta ley a las organizaciones   políticas se mantendrán mientras esté vigente la declaración de oposición. En   caso contrario se perderán.    

En consecuencia, la Autoridad Electoral   cancelará el correspondiente registro como organización política de oposición,   reliquidará la financiación correspondiente y reasignará los espacios en radio y   televisión. Las corporaciones públicas de elección popular elegirán nuevo   miembro de la mesa directiva y se remplazará la participación en la Comisión   Asesora de Relaciones Exteriores”.    

b.            Intervenciones    

717.      No se recibieron intervenciones específicas sobre la inexequibilidad,   o exequibilidad condicionada de la presente disposición. Así, destaca la Corte   que los argumentos formulados por los intervinientes, sobre los cuales se   sustenta su exequibilidad, se enmarcan dentro de los argumentos esbozados por   estos y reseñados en el análisis de los artículos 1 a 5 del PLEEO.    

c.              Problemas jurídicos    

d.            Consideraciones de la Corte    

719.      En el capítulo de disposiciones finales, el artículo 32 del proyecto   de ley se concentra en regular la pérdida de derechos de la oposición. Para tal   efecto, el inciso primero de la norma, prescribe: “Los derechos reconocidos   en esta ley a las organizaciones políticas se mantendrán mientras esté vigente   la declaración de oposición. En caso contrario se perderán”.    

720.      La Corte considera que la disposición precitada es compatible con la   Constitución, debido a que su contenido se encuentra comprendido dentro del   margen de configuración del que dispone el Congreso para regular el ejercicio de   la oposición política. En efecto, la determinación del supuesto bajo el cual se   pierden los derechos políticos, son aspectos que el legislador estatutario está   en la libertad de desarrollar, en virtud, no solo de la amplia competencia que   le fue asignada por la Constitución en materia de oposición política, sino   también por la ausencia de un mandato constitucional referente a la pérdida de   dichos derechos. Así, si el Congreso es competente para dictar la ley   estatutaria sobre el estatuto de la oposición, lo es igualmente para establecer   los hechos bajo los cuales se pierden los derechos al momento en el que pierda   vigencia la declaración, lo anterior, con miras a alinear los incentivos y   garantizar la efectividad del estatuto.    

721.      En ese sentido, cabe resaltar, de un lado, que el artículo 112 de la   Constitución consagra los elementos básicos de la oposición política, reconoce a   los actores políticos que están legitimados para ejercerla y establece las   garantías o derechos que a ella se adscriben, y de otro, que ese mismo precepto,   en concordancia con lo previsto en el literal c del artículo 152 Superior,   confiere al legislador la competencia para reglamentar “íntegramente” la   materia por medio de ley estatutaria, incluido la declaración de oposición, y la   pérdida de los derechos ante la falta de vigencia de la misma.    

722.      Cabe resaltar que como se indicó en la sección   II.G(a), el ejercicio adecuado de la oposición   política, implica el cumplimiento del deber por parte de las organizaciones   políticas de optar por declararse en oposición, independencia o gobierno,   fortaleciendo de esta forma los principios de pluralidad y participación,   propios del sistema democrático. Lo anterior, permite y facilita a la ciudadanía   tener una claridad sobre las verdaderas propuestas, programas y posiciones. Por   lo cual, encuentra razonable la Corte que ante la pérdida de vigencia de la   declaración de oposición, la misma conlleve a la pérdida de los derechos   reconocidos en el proyecto de ley para aquella organización política que hubiese   revocado su declaración. Así, el legislador dentro de su margen de   configuración, y la integralidad del estatuto de oposición, puede definir las   consecuencias derivadas de la pérdida de los derechos, a saber, “[l]a   Autoridad Electoral procederá a cancelar el correspondiente registro como   organización política de oposición, reliquidar la financiación correspondiente y   reasignar los espacios en radio y televisión. Las corporaciones elegirán nuevo   miembro de las mesa directiva y se remplazará la participación en la Comisión   Asesora de Relaciones Exteriores”.    

723.      Por lo demás, considera la Corte que dichas consecuencias no pueden   ser tenidas como contrarias a la autonomía que rige a las organizaciones   políticas, así como tampoco contraria a la libertad de asociación de dichas   organizaciones, como se señaló en el artículo 6 del PLEEO, las organizaciones   políticas deben optar por una de las formas de declaración allí previstas,   reconociendo así el sustento constitucional a la capacidad de dichas   organizaciones de autorregular sus propios intereses, decisiones, dando estricta   aplicación a los principios y postulados que rigen su actividad. De la misma   forma, teniendo en cuenta que tanto la normatividad como la jurisprudencia   constitucional, han permitido una mayor intervención en la actividad de las   organizaciones políticas, la Corte considera que en este caso las medidas   operativas e instrumentales que prevé el artículo 32 en su inciso 2º, gozan de   legitimidad en la medida en la que permiten alcanzar la finalidad de   fortalecimiento de las agrupaciones políticas (preservar el principio de   transparencia de las agrupaciones políticas), alcanzar mayores niveles de   representación democrática (mantener las verdaderas alternativas de poder,   dotadas de garantías institucionales y de seguridad), y permite con los efectos   el establecimiento de regímenes de control y sanción, que sirvan de desestimulo   para la cooptación del sistema político por parte de actores ilegales (sostiene   el principio de pluralismo y derecho al disenso que protege la declaración en   oposición).    

e.              Decisión sobre la constitucionalidad del   artículo 32    

724.      Con base en las razones expuestas, la Corte encuentra que los   elementos normativos que se desprenden de la disposición examinada son una   manifestación del amplio margen de configuración legislativa que el Congreso   tiene en la materia. En consecuencia, la Corte procederá a declarar exequible el   artículo 32 del PLEEO.    

Artículo 33: Tema: Vigencia y derogatorias    

a.             Artículo 33    

“Artículo 33. Vigencia y derogaciones.   La presente ley rige a partir del veinte (20) de julio de 2018 y deroga todas   las disposiciones que le sea contrarias, en especial los artículos 32 a 35 y 50   de la Ley 130 de 1994”.    

b.            Intervenciones    

725.      No se recibieron intervenciones específicas sobre la inexequibilidad,   o exequibilidad condicionada de la presente disposición. Así, destaca la Corte   que los argumentos formulados por los intervinientes, sobre los cuales se   sustenta su exequibilidad, se enmarcan dentro de los argumentos esbozados por   estos y reseñados en el análisis de los artículos 1 a 5 del PLEEO.    

c.              Concepto de la Procuraduría General de la   Nación    

726.      Afirma la Procuraduría que la norma del PLE Estatuto de la Oposición   relacionada con la vigencia es constitucional por cuanto utiliza una fórmula   tradicionalmente empleada para dicho fin, es decir, la producción de efectos   normativos a partir de su publicación.    

d.            Problemas jurídicos    

727.      Corresponde a la Corte analizar, ¿si el artículo 33 del PLEEO, se   ajusta o no a los mandatos constitucionales?    

e.              Consideraciones de la Corte    

728.      El artículo 33 del PLEEO prevé que la ley rige a partir del veinte   (20) de julio de 2018 y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias,   en especial los artículos 32 a 35 y 50 de la Ley 130 de 1994.    

729.      Para la Corte es dado concluir que el legislador estatutario en   ejercicio de sus competencias puede establecer el momento a partir del cual   entra en vigencia la ley. La Corte ha reiterado que esta potestad puede ser   ejercida “[e]xpidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica   este asunto (siempre y cuando el mismo legislador no hubiera señalado en el   texto de la ley respectiva la fecha de vigencia), o incluyendo en la misma un   precepto donde expresamente señale la fecha en que ésta comienza a regir”[401].   En esta oportunidad, el artículo 33 del PLEEO implementa la segunda alternativa,   señalando que la fecha de entrada vigencia de la ley será a partir del veinte   (20) de julio de 2018, lo cual, además de enmarcarse en la potestad de   configuración del legislador, respeta el principio de sostenibilidad financiera,   y permitiendo que en el período restante a la fecha de inicio de la legislatura   del veinte (20) de julio de 2018, se realicen los ajustes y modificaciones a   nivel de las organizaciones políticas. De igual forma, precisa la Corte que sólo   a partir de la inscripción de la declaración política se harán exigibles los   derechos previstos en el PLEEO (Art. 9 del PLEEO), por lo cual, es claro que   sólo serán exigibles los derechos si dentro del mes siguiente al inicio del   Gobierno se realiza la inscripción mencionada, y que dicho mes se ajustará según   el nivel nacional o territorial. Por ejemplo, la declaración política a nivel   nacional deberá realizarse a más tardar el siete (7) de septiembre de 2018, y   así deberá ajustarse cada cuatrienio, y en el caso del nivel territorial deberá   realizarse dentro del mes siguiente al primero (1º) de enero de 2020 y así   ajustarse a cada período electoral en el territorio.    

730.      Unido a ello, la norma objeto de análisis acoge una modalidad mixta   de derogatoria, al prescribir que con su entrada en vigencia suprimirá del   ordenamiento jurídico no solo aquellas disposiciones que le sean contrarias   -derogatoria tácita-, sino también los artículos 32 a 35 y 50 de la Ley   Estatutaria 130 de 1994 -derogatoria expresa-. La Corte encuentra que ningún   cuestionamiento de constitucionalidad cabe al precepto objeto de análisis, dado   que en ejercicio de sus competencias el legislador estatutario replica la   fórmula común de derogatoria tácita, al tiempo que suprime formal y   específicamente los referidos artículos de la Ley Estatutaria 130 de 1994, que   se ocupaban de regular la materia desarrollada por la nueva ley de naturaleza   estatutaria.    

731.      Adicionalmente, destaca la Sala que los artículos 32 a 35 y 50 de la   Ley 130 de 1994, tenían como fin el dictar ” el estatuto básico de los   partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de   las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”, por lo cual, en   dichos artículos se incluyeron ciertas disposiciones de protección a la   oposición política, como lo es la definición de oposición (art. 32), la   posibilidad de acceso de la oposición a información y documentación oficiales,   salvo los sometidos a reserva (art. 33), el acceso de la oposición a los medios   de comunicación del Estado (art. 34), y el derecho de los partidos y movimientos   políticos que no participen en el gobierno a ejercer la réplica en los medios de   comunicación del Estado, frente a tergiversaciones graves y evidentes o ataques   proferidos por el Presidente de la República, los ministros o los jefes de los   departamentos administrativos cuando haya sido con utilización de los mismos   medios (art. 35). Por su parte, el artículo 50 dispone que los derechos de la   posición política serían los mismos en el nivel nacional y territorial.    

732.      Manifiesta la Sala que frente a la derogatoria de tales artículos en   modo alguno puede alegarse un déficit de protección de las organizaciones   políticas declaradas en oposición, en la medida en que el presente PLEEO se da   en desarrollo del mandato constitucional de artículo 112 superior de   “reglamentar íntegramente la materia”, y como se ha analizado en la presente   sentencia, no sólo este PLEEO define el sentido y el alcance de la garantía   institucional de la oposición política a nivel nacional y territorial, los   derechos que le van aparejados como el de réplica y acceso a la información,   sino que desarrolla cada uno de los contenidos que el constituyente previó que   debía tener un estatuto de la oposición.    

733.      En efecto, al hacer la Corte la revisión previa de la Ley 130 de   1994, señaló que aunque resultaba constitucional que en una ley sobre partidos   políticos y de rango estatutario, se desarrollaran ciertas materias relacionadas   con el ejercicio de la oposición política, en todo caso, por medio de una ley   estatutaria debería hacerse una regulación integral del tema en un estatuto de   la oposición, que cumpliera con el mandato constitucional del artículo 112   Superior, así señaló la Corte que:    

“El régimen jurídico de los partidos y   movimientos que integra en un mismo cuerpo normativo las reglas que les dan su   fisonomía propia y las que gobiernan los derechos políticos de la oposición,   refleja bien la realidad dialéctica del fenómeno de la política democrática. Los   partidos y movimientos que en un momento dado participan en la actividad de los   órganos del Estado, pueden luego estar colocados en la oposición y desde allí   ejercer la crítica y fiscalización a los actos que de éstos emanan. El proceso   político democrático, por otra parte, integra en su seno de manera permanente   esta bipolaridad y en él confluyen los actos de acción y afirmación del poder   como también los de oposición y lucha al mismo. No peca contra la sindéresis,   pues, la ley estatutaria que al regular el sistema de los partidos deja sentadas   reglas sobre el estatuto del derecho de la oposición, con miras a su   consolidación jurídica y a su vigencia práctica. La Constitución no se opone a   su tratamiento unitario. El estatuto de la oposición debe ser desarrollado en   una ley estatutaria que regule íntegramente la materia (CP art. 112) y,   justamente, el proyecto que se examina tendrá la naturaleza y el rango de ley   estatutaria cuando se sancione y, de otro lado, pretende regular de manera   completa esta específica materia. Adicionalmente, desde el punto de vista   formal, el artículo 152-c de la CP atribuye al Congreso una competencia unitaria   en punto a “organización y régimen de los partidos y movimientos políticos;   estatuto de la oposición y funciones electorales”[402].    

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la   Corte al analizar el examen del contenido material de esta disposición, no   encuentra reproche constitucional alguno.    

f.              Decisión sobre la constitucionalidad del   artículo 33    

734.      Por las anteriores razones, la Corte observa que el contenido   normativo del artículo 33 del PLE Estatuto de la Oposición Política se ajusta a   la Constitución y en consecuencia, lo declarará exequible.    

H.          TEXTO DEFINITIVO APROBADO POR LA CORTE    

Acorde con las precisiones y declaraciones   de la Corte, contenidas en la Sección II.G de la presente sentencia, se incorpora en un anexo el texto del PLE   Estatuto de la Oposición, el cual incluye lo declarado exequible de conformidad   con la parte motiva, excluye lo declarado inexequible, y refiere lo declarado   exequible de manera condicionada. Dicho anexo hace parte de la sentencia.    

III.       DECISIÓN    

La Corte Constitucional de la República de   Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE,   en cuanto al procedimiento de formación y trámite legislativo, el Proyecto de   Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, “Por medio del cual se adopta   el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones   políticas independientes”.    

SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º, 3º, 4º,   5º, 6º, 9º, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28,   29, 31, 32 y 33 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara,   “Por medio del cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos   derechos a las organizaciones políticas independientes”.    

TERCERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 2º, 7º, 8º y   10 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, salvo (i) la   expresión “así como a los grupos significativos de ciudadanos, las   agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación en las   corporaciones públicas de elección popular”, contenida en la definición de   organizaciones políticas del inciso primero del artículo 2º, (ii) el inciso   segundo y los numerales 1, 2 y 3 previstos en el artículo 7º, (iii) el inciso   segundo del artículo 8º; y (iv) los incisos segundo y tercero del artículo 10,   los cuales se declaran INEXEQUIBLES.    

CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 del Proyecto de Ley   Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, salvo la expresión “en partes   iguales” contenida en el inciso 1º del mencionado artículo, que se declara   INEXEQUIBLE, y se sustituye por la expresión “de manera proporcional”,   la cual deberá interpretarse conforme a las reglas fijadas en el artículo 17 de   la Ley 1475 de 2011.    

QUINTO- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 30 del Proyecto de Ley   Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara.    

SEXTO.- REMITIR al Presidente del Congreso de la República el Proyecto de Ley   Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, para que el texto sea ajustado de   acuerdo con lo dispuesto en la sección II.H de esta providencia, se firme por   los presidentes de ambas cámaras y se remita de inmediato a la Presidencia de la   República para los efectos del correspondiente trámite constitucional.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Presidente    

Con aclaración   de voto    

CARLOS BERNAL   PULIDO    

Magistrado    

Magistrada    

Con salvamento   parcial de voto    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento   parcial de voto    

ANTONIO JOSÉ   LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Impedimento   aceptado    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO   SCHELSINGER    

Magistrada    

Impedimento   aceptado    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS   RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento   parcial de voto    

MARÍA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria   General    

      

        

ANEXO II.H. TEXTO DEFINITIVO DESPUÉS DE LA           REVISIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL -PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 03 DE 2017           SENADO, 006 DE 2017 CÁMARA    

    

por medio de la cual se adoptan el           Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones           políticas independientes.    

    

Disposiciones generales    

    

Artículo 1°. Objeto. La presente ley estatutaria establece el           marco general para el ejercicio y la protección especial del derecho a la           oposición de las organizaciones políticas y algunos derechos de las           organizaciones independientes.    

    

Artículo 2°. Definiciones. Para efectos de la presente ley,           entiéndase por organizaciones políticas a los partidos y movimientos           políticos con personería jurídica.    

Por Gobierno entiéndase, según           corresponda, al nacional encabezado por el Presidente de la República, y a           las administraciones departamentales, distritales y municipales, encabezadas           por el respectivo gobernador, alcalde distrital o municipal.    

Por Autoridad Electoral se entiende al           Consejo Nacional Electoral o la entidad que haga sus veces.    

Por réplica se entiende el derecho que le           asiste a las organizaciones políticas declaradas en oposición a responder y           controvertir declaraciones que sean susceptibles de afectarlas por           tergiversaciones graves y evidentes en los términos establecidos en el           artículo 17 de la presente ley.    

    

Artículo 3°. Derecho fundamental a la           oposición política.    De conformidad con los artículos 40 y 112 de la Constitución Política, la           oposición es un derecho fundamental autónomo que goza de especial protección           por el Estado y las autoridades públicas.    

    

Artículo 4°. Finalidades. La oposición política permite proponer           alternativas políticas, disentir, criticar, fiscalizar y ejercer libremente           el control político a la gestión de gobierno, mediante los instrumentos           señalados en el presente Estatuto, sin perjuicio de los derechos consagrados           en otras leyes.    

    

Artículo 5°. Principios rectores. Las normas que establece el presente           Estatuto deben interpretarse a partir, entre otros, de los siguientes           principios:    

a) Construcción de la Paz Estable y           Duradera. El Estatuto           de Oposición aquí consagrado se soporta en el reconocimiento de la           legitimidad de la oposición política como elemento central de la resolución           pacífica de las controversias.    

b) Principio democrático. El derecho fundamental a la oposición e           independencia política es una condición esencial de la democracia           participativa y debe realizarse reconociendo los valores de la convivencia,           la tolerancia, la deliberación pública, la no estigmatización y el respeto a           las diferencias.    

c) Participación política efectiva. El Estado garantizará a todas las           organizaciones políticas el ejercicio de la oposición, incluyendo la           movilización y la protesta social.    

d) Ejercicio pacífico de la deliberación política. El proceso de reincorporación política de           los actores en armas requiere el respeto efectivo del derecho a la oposición           política.    

e) Libertad de pensamiento y opiniones. Las autoridades, las organizaciones           políticas y la ciudadanía respetarán las diferentes opciones ideológicas y           opiniones políticas divergentes que surjan del debate democrático.    

f) Pluralismo político. Las autoridades, las organizaciones           políticas y la ciudadanía respetarán las diferentes opciones ideológicas y           opiniones políticas divergentes que surjan del debate democrático.    

g) Equidad de género. Las organizaciones políticas, incluidas           aquellas que se declaren en oposición, compartirán el ejercicio de los           derechos que le son propios entre hombres y mujeres, de manera paritaria,           alternante y universal.    

h) Armonización con los convenios y           tratados internacionales.    Los derechos establecidos en este Estatuto se interpretarán de conformidad con           los tratados y convenios internacionales de derechos humanos ratificados por           Colombia, en especial la Convención Americana de Derechos Humanos. Dicha           interpretación se hará de la manera más amplia posible en función de           garantizar el ejercicio de los derechos políticos.    

i) Control Político: El ejercicio del control político           permitirá a las organizaciones políticas verificar y controlar las acciones           políticas y administrativas del gobierno.    

j) Diversidad étnica: Las organizaciones y/o movimientos           indígenas, afrodescendientes, raizales y palenqueras, gozarán del respeto a           sus diferentes posiciones culturales, ideológicas, cosmovisión y opiniones           políticas que surjan del debate democrático.    

    

Artículo 6°. Declaración política. Dentro del mes siguiente al inicio del           Gobierno, so pena de considerarse falta al régimen contenido en la Ley 1475           de 2011 y ser sancionadas de oficio por la Autoridad Electoral, las           organizaciones políticas deberán optar por:    

1. Declararse en oposición.    

2. Declararse independiente.    

3. Declararse organización de gobierno.    

Las organizaciones políticas que           inscribieron al candidato electo como Presidente de la República, gobernador           o alcalde se tendrán como de gobierno o en coalición de gobierno. En           consecuencia, mientras dure su mandato no podrán acceder a los derechos que           se le reconocen a las organizaciones políticas de oposición o           independientes, en la presente ley.    

Parágrafo. Las organizaciones políticas podrán por una sola vez           y ante la Autoridad Electoral modificar su declaración política durante el           periodo de gobierno.    

    

Artículo 7°. Niveles territoriales de           oposición política.    Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán declararse           en oposición, en cualquiera de los niveles de gobierno de que trata el           artículo 2° de esta ley.    

    

Artículo 8°. Competencia para efectuar           la declaración política. En el caso de los partidos y movimientos políticos con personería           jurídica, la declaración política o su modificación se adoptará, en cada           nivel territorial, de conformidad con lo establecido en sus estatutos.    

Parágrafo transitorio. Las organizaciones políticas deberán           modificar sus estatutos y definir el mecanismo o autoridades competentes           para realizar la declaración política antes del veinte (20) de julio de           2018.    

    

Artículo 9°. Registro y publicidad. La declaración política o su           modificación, deberá registrarse ante la correspondiente Autoridad           Electoral, o en su defecto ante la Registraduría Distrital o Municipal según           corresponda, quienes deberán remitirla de manera oportuna a aquella, para su           respectiva inscripción en el registro único de partidos y movimientos           políticos. A partir de la inscripción se harán exigibles los derechos           previstos en esta ley.    

La Autoridad Electoral publicará y           actualizará en su página web las respectivas declaraciones o modificaciones.    

    

Artículo 10. Representación de las           organizaciones políticas para el ejercicio y protección de los derechos de           oposición e independientes. Para el ejercicio de los derechos derivados de la declaración de           oposición e independencia, y para activar los mecanismos de protección, se           tendrán como representantes de los partidos y movimientos políticos con           personería jurídica, a las autoridades territoriales y nacionales que           definan sus estatutos.    

    

De los derechos de la oposición política    

    

Artículo 11. Derechos. Las organizaciones políticas declaradas           en oposición de que trata la presente ley, tendrán los siguientes derechos           específicos:    

a) Financiación adicional para el           ejercicio de la oposición.    

b) Acceso a los medios de comunicación           social del Estado o que hacen uso del           espectro electromagnético.     

c) Acceso a la información y a la           documentación oficial.    

d) Derecho de réplica.    

e) Participación en mesas directivas de           plenarias de las corporaciones públicas de           elección popular.     

f) Participación en la Agenda de las           Corporaciones Públicas.    

g) Garantía del libre           ejercicio de los derechos políticos.    

h) Participación en la Comisión de           Relaciones Exteriores.    

i) Derecho a participar en las           herramientas de comunicación de las corporaciones           públicas de elección popular.    

j) Derecho a la sesión exclusiva sobre el           Plan de Desarrollo y presupuesto.    

Parágrafo. Se promoverán garantías y mecanismos de acciones           afirmativas para que los partidos y movimientos sociales de los pueblos           indígenas y afrodescendientes accedan a los derechos reconocidos en este           artículo.    

    

Artículo 12. Financiación adicional           para el ejercicio de la oposición. Se apropiará una partida adicional para el Fondo           Nacional de Financiación Política, equivalente al cinco por ciento (5%) del           monto del financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos y           movimientos políticos con personería jurídica, con destino a las           organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional,           quienes internamente garantizarán el manejo de los recursos asignados de           acuerdo a los principios constitucionales y legales rectores del presente           Estatuto. Esta partida se distribuirá de manera proporcional entre todos           ellas.    

Parágrafo 1°. De presentarse modificación a la           declaratoria de oposición al Gobierno nacional por parte de alguna           organización política, la misma deberá devolver los dineros no ejecutados al           Fondo Nacional de Financiación Política.    

Parágrafo 2°. Las autoridades competentes deberán adelantar las           medidas necesarias para asegurar la financiación en los términos del           presente artículo a partir del veinte (20) de julio de 2018.    

    

Artículo 13. Acceso a los medios de           comunicación social del Estado y los que hacen uso del espectro           electromagnético.    Sin perjuicio de los espacios institucionales para la divulgación política           otorgados a todos los partidos y movimientos políticos con personería           jurídica, la Autoridad Electoral asignará entre las organizaciones políticas           con representación en las corporaciones públicas de elección popular que se           declaren en oposición, espacios adicionales en medios de comunicación social           del Estado y los que hacen uso del espectro electromagnético. Para radio y           televisión, se hará de la siguiente manera:    

a) Asignará, en cada canal de televisión y           emisora, al menos 30 minutos mensuales en las franjas de mayor sintonía.    

b) Determinará la duración, frecuencia y           fechas de emisión de los espacios, con el apoyo técnico de la Autoridad           Nacional de Televisión y del Ministerio de las Tecnologías de Información y           las Comunicaciones, según sea el caso.    

c) Para el ejercicio de la oposición al           Gobierno nacional, se asignarán solamente en medios de comunicación con           cobertura nacional. Para el ejercicio de la oposición a nivel territorial,           se asignarán espacios de acuerdo a la cobertura y correspondencia de los           medios con el nivel territorial.    

d) El cincuenta por ciento (50%) del           tiempo se asignará en partes iguales, y el otro cincuenta por ciento (50%)           con base en el número de escaños que tenga cada organización en el Congreso           de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales o           distritales, según corresponda.    

e) El costo de los espacios será asumido           con cargo al Presupuesto General de la Nación, para lo cual se apropiarán           anualmente las partidas necesarias.     

f) Para las concesiones o títulos que se           asignen, renueven o prorroguen a partir de la vigencia de esta ley, los           tiempos necesarios para el cumplimiento de lo aquí ordenado constituye una           obligación especial del servicio a cargo de los concesionarios u           operadores.     

g) En los espacios otorgados para           divulgación política en los medios de comunicación social del Estado y los           que hacen uso del espectro electromagnético, las organizaciones políticas           deberán garantizar la participación paritaria entre hombres y mujeres;    

h) La Autoridad Electoral reglamentará la           materia.    

    

Artículo 14. Acceso a medios de           comunicación en instalación del Congreso. En la instalación de las sesiones del Congreso por parte del           Presidente de la República, luego de la transmisión oficial, las           organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional           tendrán un tiempo de veinte (20) minutos para presentar sus observaciones y           dar a conocer los planteamientos alternativos, en los mismos medios de           comunicación social utilizados para la transmisión oficial. De no ser           posible construir un acuerdo entre las organizaciones políticas declaradas           en oposición, el tiempo será distribuido en proporción a su representación           en el Congreso.    

Parágrafo. La Autoridad Electoral reglamentará la materia, así           como las condiciones en que este derecho pueda extenderse al ejercicio de la           oposición a las administraciones departamentales, distritales y municipales,           siempre garantizando condiciones de equidad y proporcionalidad en relación           espacios, tiempos y medios utilizados por los gobiernos locales.    

    

Artículo 15. Acceso a medios de           comunicación en alocuciones presidenciales. Cuando el Presidente de la República haga           alocuciones oficiales en medios de comunicación que usan el espectro           electromagnético, las organizaciones políticas declaradas en oposición al           Gobierno nacional, tendrán en el transcurso de las siguientes cuarenta y           ocho (48) horas, en los mismos medios, con igual tiempo y horario, espacios           para controvertir la posición del gobierno. Esta opción tendrá un límite de           tres veces en el año. De no ser posible construir un acuerdo entre las           organizaciones políticas declaradas en oposición, el tiempo será distribuido           en proporción a su representación en el Congreso.    

Parágrafo. La Autoridad           Electoral reglamentará la materia, así como las condiciones en que este           derecho pueda extenderse al ejercicio de la oposición a las administraciones           departamentales, distritales y municipales.    

    

Artículo 16. Acceso a la información y           a la documentación oficial. Las organizaciones políticas que se declaren en oposición tendrán           derecho a que se les facilite con celeridad, la información y documentación           oficial, dentro de los cinco (5) días siguientes a la presentación de la           solicitud.    

Parágrafo. Lo anterior sin perjuicio de lo contemplado en el           artículo 258 de la Ley 5ª de 1992.    

    

Artículo 17. Derecho de réplica. Las organizaciones políticas que se           declaren en oposición tendrán el derecho de réplica en los medios de           comunicación social del Estado o que utilicen el espectro electromagnético,           frente a tergiversaciones graves y evidentes o ataques públicos proferidos           por el Presidente de la República, ministros, gobernadores, alcaldes,           secretarios de despacho, directores o gerentes de entidades descentralizadas           y por cualquier otro alto funcionario oficial. En tales casos la           organización política interesada en ejercer este derecho, podrá responder en           forma oportuna, y con tiempo, medio y espacio por lo menos iguales al que           suscitó su ejercicio, y en todo caso que garanticen una amplia difusión.    

Cuando los ataques mencionados se           produzcan en alocuciones o intervenciones oficiales, haciendo uso de los           espacios que la ley reserva para este tipo de funcionarios en los medios de           comunicación social del Estado o que utilicen el espectro electromagnético,           se solicitará la protección del derecho en los términos establecidos en esta           ley y se concederá en condiciones de equidad para que el representante de la           organización de oposición pueda responder en forma oportuna, y con tiempos y           medios similares, y que en todo caso garanticen una amplia difusión.    

Cuando los ataques mencionados por una           intervención o declaración de los funcionarios enunciados, transmitida en           los noticieros y programas de opinión que se emitan en los medios de           comunicación social del Estado, que utilicen el espectro electromagnético,           el medio de comunicación donde se emitió la declaración deberá dar la           oportunidad a la organización de oposición afectada de responder y           controvertir el ataque. Cuando el medio de comunicación en el cual se haya           emitido el ataque haya dado oportunidad de respuesta, no procederá en ningún           caso el derecho de réplica.    

Si el medio no concede la oportunidad de           responder al afectado y quien así se considere contacta al medio de           comunicación, dentro de los tres días siguientes a la emisión de las           declaraciones, y éste se niega a permitir su intervención, la organización           de oposición afectada podrá acudir a la acción de protección de los derechos           de oposición en los términos del artículo 28 de la presente ley.    

En todo caso, la réplica se otorgará con           base en el principio de buena fe y  de forma oportuna, y con tiempo y           medio proporcionales, y en un espacio por lo menos similar al que suscitó su           ejercicio, y en todo caso que garantice una difusión amplia con respeto por           la libertad del noticiero o espacio de opinión para elaborar la respectiva           nota informativa o de opinión. Los contenidos completos de la réplica deben           estar disponibles en la versión electrónica de los medios de comunicación.    

    

Artículo 18. Participación en mesas           directivas de plenarias de corporaciones públicas de elección popular. Las organizaciones políticas declaradas           en oposición y con representación en la correspondiente corporación pública,           tendrán participación a través de al menos una de las posiciones de las           mesas directivas de las Plenarias del Congreso de la República, las           asambleas departamentales, los concejos distritales y de capitales           departamentales. Los candidatos para ocupar la plaza que le corresponda a la           oposición solo podrán ser postulados  por dichas organizaciones.    

La organización política que hubiese           ocupado este lugar en las mesas directivas no podrá volver a ocuparlo hasta           tanto no lo hagan las demás declaradas en oposición, salvo que por           unanimidad así lo decidan.    

Esta representación debe alternarse en           períodos sucesivos entre hombres y mujeres.    

    

Artículo 19. Participación en la Agenda           de las Corporaciones Públicas. Los voceros de las bancadas de las organizaciones           políticas declaradas en oposición y con representación en la respectiva           corporación pública de elección popular, según sus prioridades y de común           acuerdo entre ellos, tendrán derecho a determinar el orden del día de la           sesión plenaria y comisiones permanentes, tres (3) veces durante cada           legislatura del Congreso de conformidad con lo establecido en el artículo           138 de la Constitución Política, y una (1) vez durante cada período de           sesiones ordinarias de la asamblea departamental, concejo distrital o           municipal, según corresponda. El orden del día podrá incluir debates de           control político. La mesa directiva deberá acogerse y respetar ese orden del           día.    

El orden del día que por derecho propio           determinan los voceros de las bancadas de las organizaciones políticas           declaradas en oposición, sólo podrá ser modificado por ellos mismos.    

Parágrafo. Será considerada falta grave la inasistencia, sin           causa justificada, por parte del funcionario del Gobierno nacional o local           citado a debate de control político durante las sesiones en donde el orden           el día haya sido determinado por las organizaciones políticas declaradas en           oposición.    

    

Artículo 20. Participación en la           Comisión de Relaciones Exteriores. Para la selección de los miembros del Senado de la           República en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se elegirá al           menos un principal y un suplente de las organizaciones políticas declaradas           en oposición al Gobierno nacional y con representación en dicha cámara, de           los cuales uno será mujer y se alternará la posición principal y suplencia           entre el hombre y la mujer. Los candidatos solo podrán ser postulados por           dichas organizaciones.    

    

    

Artículo 22. Transparencia y rendición           de cuentas en el Plan de Desarrollo y Planes Plurianuales de Inversión. En el marco de la aprobación de los planes           plurianuales de inversiones de los Planes de Desarrollo del nivel nacional,           departamental y municipal, el respectivo Gobierno deberá hacer público en           los portales web institucionales los programas y proyectos que se pretendan           ejecutar. Además, deberán publicarse las modificaciones o adiciones a su           articulado presentadas en el trámite de la construcción de dichos planes           plurianuales y los congresistas, diputados y/o concejales autores de las           mismas.    

Los gobiernos nacionales, departamentales,           distritales y municipales realizarán audiencias públicas  para que la           ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el marco de los           planes plurianuales y puedan presentar propuestas de priorización de las           respectivas inversiones. Para el caso del Gobierno nacional estas audiencias           deberán realizarse por departamentos, en los Gobiernos Departamentales           deberán adelantarse en sus respectivos municipios y en los gobiernos           distritales o municipales se realizarán, según el caso, por localidades,           comunas o barrios.    

Igualmente, antes de finalizar cada año           del período constitucional, el Presidente de la República, los gobernadores           y los alcaldes distritales y  municipales, presentarán a la respectiva           corporación pública de elección popular, un informe de cumplimiento de metas           del Plan de Desarrollo y ejecución del presupuesto de inversión.    

Los gobiernos deberán poner a disposición           de la ciudadanía el informe en la página web y demás canales digitales que           para tal efecto disponga cada entidad.    

El informe será debatido en plenaria           dentro de los treinta (30) días siguientes de su radicación. Para ello, las           organizaciones políticas declaradas en oposición y en independencia tendrán           derecho a que se realice una sesión exclusiva en la respectiva corporación           pública de elección popular para exponer sus posturas y argumentos frente a           dicho informe. La presencia del gobierno será obligatoria.    

Parágrafo. Para el caso del gobierno nacional, en el informe           deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre el Plan de Desarrollo y           el monto total de la inversión que se realizó en cada departamento y región,           la distribución sectorial de la inversión a nivel departamental, los           programas que se implementaron en cada sector y la entidad competente de su           ejecución.    

Para el caso de los departamentos, en el           informe deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre el Plan de           Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en cada           municipio, la distribución sectorial de la inversión a nivel departamental,           los programas que se implementaron en cada sector y la entidad competente de           su ejecución.    

Para el caso de los municipios y           distritos, en el informe deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre           el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en el           municipio, en los corregimientos, comunas o localidades, la distribución           sectorial de la inversión, los programas que se implementaron en cada sector           y la entidad competente de su ejecución.    

    

Artículo 23.           Derechos de oposición en las Juntas Administradoras Locales. Las organizaciones           políticas declaradas en oposición a los gobiernos municipales y distritales,           y con representación en las juntas administradoras locales, tendrán dentro           de ellas los siguientes derechos: participación en la mesas directivas de           plenarias, participación en la agenda de la corporación pública en los           término de esta ley y a participar en las herramientas de comunicación de la           corporación pública.    

    

Artículo 24.           Curules en Senado y Cámara de Representantes. Los candidatos que sigan en           votos a quienes la autoridad electoral declare elegidos Presidente y           Vicepresidente  de  la República, tendrán el derecho            personal a ocupar, en su orden, una curul en el Senado de la República y           otra en la Cámara de Representantes, durante el periodo de estas           corporaciones, e integrarán las comisiones primeras           constitucionales de las respectivas cámaras. Terminados los escrutinios           electorales, la  autoridad electoral les expedirá las respectivas           credenciales.    

Quienes resultaren elegidos mediante esta           fórmula, serán miembros adicionales de las actuales comisiones           constitucionales permanentes del Senado de la República y de la Cámara de           representantes y, con la organización política a que pertenezcan, podrán           intervenir en las  opciones previstas en el artículo 6° de esta ley y           harán parte de bancada de la misma organización política.    

    

Artículo 25. Curules en las           corporaciones públicas de elección popular de las entidades territoriales.    Los candidatos que sigan             en   votos a quienes la autoridad    electoral               declare elegidos en los cargos de Gobernador de Departamento, Alcalde           Distrital y Alcalde Municipal, tendrán derecho personal a ocupar, en su           orden, una curul en las Asambleas Departamentales,  Concejos           Distritales y Concejos Municipales respectivos, durante el periodo de estas           corporaciones. Con la organización política a que pertenezcan,             podrán    intervenir en las  opciones previstas en el           artículo 7° de esta ley y harán parte de la misma organización política.    

Posterior a la declaratoria de elección            de los cargos de Gobernador, Alcalde Distrital y Municipal y previo a la de           las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales           respectivamente, los candidatos que ocuparon el segundo puesto en votación,           deberán manifestar por escrito ante la  comisión escrutadora           competente, su decisión de aceptar o no una curul en las Asambleas           Departamentales y Concejos Distritales y Municipales.    

Otorgadas las credenciales a los           gobernadores y alcaldes distritales y municipales, la autoridad electoral           les expedirá, previa aceptación, las credenciales como diputados y           concejales distritales y municipales a los que ocuparon los segundos            puestos  en la votación para los mismos cargos y aplicará la regla           general prevista en el artículo 263 de la Constitución para la             distribución de las curules restantes de Asambleas Departamentales y           Concejos Distritales y Municipales.    

Si no hay aceptación de la curul se           aplicará la regla general prevista en el artículo 263 de la Constitución           Política para la distribución de todas las curules de Asambleas           Departamentales y Concejos Distritales y Municipales por población.    

    

CAPÍTULO III
    

De las Organizaciones Políticas           Independientes    

    

Artículo 26. Organizaciones Políticas           Independientes. Las           organizaciones políticas que cuentan con representación en las corporaciones           públicas de elección popular, que no hacen parte del gobierno, ni de la           oposición, deberán declararse como independientes. Sin perjuicio de los que           le asisten a toda organización política, tendrán los siguientes derechos:    

a) Participar en las herramientas de           comunicación de las corporaciones públicas de elección popular.    

b) Postular los           candidatos a las mesas directivas de los cuerpos colegiados previstos en           este Estatuto, en ausencia de organizaciones políticas declaradas en           oposición, o de postulaciones realizadas por éstas últimas.     

c) Para la selección de los miembros de la           Cámara de Representantes en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se           elegirá al menos un principal y un suplente de las organizaciones políticas           declaradas como independientes y con representación en dicha cámara, de los           cuales uno será mujer. Los candidatos solo podrán ser postulados por dichas           organizaciones.    

Si la organización modifica su declaración           política, las corporaciones públicas de elección popular elegirán nuevo           miembro de la mesa directiva y se remplazará la participación en la Comisión           Asesora de Relaciones Exteriores, en caso de ser procedente.    

    

Artículo 27. Protección a la           declaración de independencia. No podrán ser designados en cargos de autoridad           política, civil o administrativa en el gobierno, ni dentro de los doce (12)           meses siguientes a su retiro de la organización política, mientras se           mantenga la declaración de independencia:    

a) Quienes sean o hayan sido integrantes           de los órganos de dirección, gobierno, control y administración de las           organizaciones políticas declaradas en independencia, tanto de los niveles           nacional, departamentales, distritales y municipales.    

b) Quienes hayan sido candidatos a cargo           de elección popular avalados por ellos, elegidos o no.    

    

CAPÍTULO IV    

De los mecanismos de protección de los           derechos de la oposición    

    

Artículo 28. Acción de Protección de           los Derechos de Oposición. Para la protección de los derechos que se consagran en esta ley, las           organizaciones políticas que se declaren en oposición tendrán una acción de           carácter especial ante la Autoridad Electoral, con las siguientes           características:    

b) La solicitud será suscrita por el           representante de la respectiva organización política en el que se indicará           contra quien se dirige, la conducta objeto de reproche, los hechos, las           pruebas y fundamentos de derecho que la sustentan y la medida que, a su           juicio, debe tomar la Autoridad Electoral para proteger el derecho.    

c) La Autoridad Electoral someterá a           reparto la solicitud en las veinticuatro (24) horas siguientes a su recibo.           El inicio de la actuación administrativa será comunicado a las partes.    

d) El ponente podrá convocar a las partes a           audiencia para asegurar el derecho de contradicción y contribuir a la pronta           adopción de la decisión, la que podrá notificarse en estrados, caso en el           cual el recurso deberá interponerse y sustentarse inmediatamente. La           audiencia podrá suspenderse y reiniciarse en caso de ser necesario.    

e) En caso en que no se convoque a dicha           audiencia, el accionado podrá ejercer su derecho de defensa por escrito           dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación del           inicio de la actuación.    

f) Tratándose del derecho de réplica la           audiencia será obligatoria y deberá realizarse dentro de las setenta y dos           (72) horas siguientes al reparto de la solicitud. La decisión se notificará           en estrados.    

g) La Autoridad Electoral está facultada           para tomar todas las medidas necesarias para el restablecimiento del derecho           vulnerado, incluida la adopción de medidas cautelares.     

h) Si se protege el derecho, se ordenará su           cumplimiento dentro de los cuarenta y ocho (48) horas siguientes.     

i) La Autoridad Electoral sancionará a           toda persona natural o jurídica, o entidad pública, que incumpla las órdenes           emitidas, con multas entre diez (10) y mil (1.000) salarios mínimos legales           mensuales vigentes.     

    

Artículo 29. Protección de la           declaratoria de oposición. No podrán ser designados en cargos de autoridad política, civil o           administrativa en el gobierno, ni dentro de los doce (12) meses siguientes a           su retiro de la organización política, mientras se mantenga   la           declaración de oposición:    

a) Quienes sean o hayan sido integrantes           de los órganos de dirección, gobierno, control y administración de las           organizaciones políticas declaradas en oposición, tanto de los             niveles nacional, departamentales, distritales y municipales.    

b) Quienes hayan sido candidatos a cargo           de elección popular avalados por ellos, elegidos o no.    

    

Artículo 30. [Inexequible].    

    

Artículo 31.           Seguridad para los miembros de las organizaciones políticas que se declaren           en oposición. En el marco del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la           Política, el Gobierno nacional estructurará programas de protección y           seguridad con enfoque diferencial y de género para los directivos y miembros           de las organizaciones políticas declaradas en oposición.    

Parágrafo. En cada periodo           de sesiones ordinarias, el Procurador General de la Nación y el Defensor del           Pueblo presentarán, respectivamente, un informe a cada una de las cámaras           del Congreso de la República sobre el cumplimiento de los derechos           establecidos en este Estatuto y un balance sobre las garantías de seguridad           en relación con los derechos a la vida e integridad personal de los miembros           de las organizaciones políticas declaradas en oposición. Además se deberán           analizar el cumplimiento de las medidas tendientes a garantizar la           participación equilibrada entre hombres y mujeres.    

Dichos informes           deberán ser sustentados por el Procurador General de la Nación y el Defensor           del Pueblo ante las Plenarias de cada una de las Cámaras para lo cual deberá           fijarse fecha a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes a su           presentación. En esa sesión, los congresistas podrán formular preguntas y           observaciones a los informes del Procurador General de la Nación y el           Defensor del Pueblo, quienes deberán dar respuesta a las mismas de forma           inmediata.    

    

CAPÍTULO V    

Disposiciones finales    

    

Artículo 32. Pérdida de derechos de la           oposición. Los           derechos reconocidos en esta ley a las organizaciones políticas se           mantendrán mientras esté vigente la declaración de oposición. En caso           contrario se perderán.    

En consecuencia, la Autoridad Electoral           cancelará el correspondiente registro  como  organización política           de oposición, reliquidará la financiación correspondiente y reasignará los           espacios en radio y televisión. Las corporaciones públicas de elección           popular elegirán nuevo miembro de la mesa directiva y se remplazará la           participación en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores.    

    

Artículo 33. Vigencia y derogaciones. La presente ley rige a partir del veinte           (20) de julio de 2018 y deroga todas las disposiciones que le sean           contrarias, en especial los artículos 32 a 35 y 50 de la Ley 130 de 1994.    

       

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE   LA MAGISTRADA    

DIANA FAJARDO RIVERA    

A LA SENTENCIA C-018/18    

DERECHO A LA OPOSICION POLITICA-El legislador si podía,   válidamente, extender la titularidad a otras agrupaciones sin personería   jurídica (Salvamento parcial de voto)      

 M.P.   ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Reconocimiento de movimientos   ciudadanos sin garantías    

para ejercer control político    

1. Con el respeto acostumbrado por las   providencias de la Corte, me aparto de la decisión adoptada por la mayoría de la   Sala Plena en el asunto de la referencia, en relación con la declaratoria de   inexequibilidad de la expresión “así como a los grupos significativos de   ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación   en las corporaciones públicas de elección popular”, contenida en la   definición del término “organizaciones políticas”, consagrado en el inciso   primero del artículo 2º del Proyecto de Ley Estatutaria examinado y en otras   normas del mismo Estatuto. Esta decisión llega a una conclusión contradictoria   que desconoce el espíritu constitucional de tener una democracia abierta y   pluralista que otorga garantías a todos los actores políticos. En efecto, si   bien la Sentencia evidencia que los grupos significativos de ciudadanos, las   agrupaciones políticas y los movimientos sociales son modalidades   constitucionalmente reconocidas de representación democrática, les niega el   ejercicio del derecho fundamental a la oposición una vez acceden a una curul a   través de una elección popular, esto es, al mismo tiempo que se les permite   acceder y ejercer el poder político, se les impide la posibilidad de efectuar un   control a dicho poder a través de las garantías que se derivan de este derecho   fundamental.    

2. La sentencia C-018 de 2018   fundamentó la citada declaratoria de inexequibilidad en tres razones   principales: (i) el Legislador estatutario excedió la norma de competencia   material, (ii) se desconoció la voluntad del Constituyente de fortalecer los   movimientos y partidos políticos con personería jurídica, y (iii) resultaría   problemático hacer un seguimiento y control a los movimientos ciudadanos sin   personería jurídica.    

3. Frente al primer argumento expuesto   en la Sentencia C-018 de 2018, no comparto la conclusión a la que llegó la   mayoría de la Sala Plena, esto es, que el legislador estatutario excedió la   norma de competencia material que le fue otorgada al reconocer el derecho   fundamental a la oposición a grupos o movimientos que no cuentan con personería   jurídica. Una interpretación armónica de los principios y normas   constitucionales que desarrollan el alcance de los derechos políticos, fuerza a   concluir que el legislador estatutario sí podía, válidamente, extender la   titularidad del derecho fundamental a la oposición a otras agrupaciones   distintas a los movimientos o partidos políticos con personería jurídica, tal   como se explicará a continuación.        

3.1. El artículo 5º del Proyecto de   Ley estudiado consagra como uno de los principios rectores del Estatuto de la   Oposición Política el principio democrático, precisando además dicha norma que   el derecho fundamental a la oposición política es una condición esencial de la   democracia participativa. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el   principio democrático tiene un carácter universal y expansivo. Sobre esta última   característica, en la Sentencia C-089 de 1994 se explicó que dicho principio,   “lejos de ignorar el conflicto   social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo   de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de   ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando   permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores   públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”[403].   Posteriormente, en la Sentencia C-179 de 2002 se precisó que la fuerza expansiva   de la democracia implica la ampliación efectiva de todas las herramientas que   garanticen y profundicen la democracia. Al respecto, se indicó: “se trata   pues de una maximización progresiva de los mecanismos que permiten el acceso al   poder político, y el ejercicio y control del mismo, así como la ingerencia   (SIC)  en la toma de decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia expansiva de   la democracia participativa proscribe los obstáculos y trabas que impiden la   efectiva realización de la democracia, y el excesivo formalismo de las normas   que regulan el ejercicio de los derechos políticos”[404].    

3.2. De hecho, la   Corte Constitucional ha aplicado el carácter expansivo del principio democrático   para estudiar la constitucionalidad de normas que otorgan derechos y garantías a   grupos políticos diferentes a los partidos o movimientos con personería   jurídica. En Sentencia C-955 de 2001 se estudió la demanda que se presentó en   contra de la expresión “grupos políticos” contenida en una norma del Código   Electoral. Dijo la Corte:    

“De las normas transcritas, así como de las   consideraciones que las comentan, se desprende con claridad que los organismos o   las organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos   significativos de ciudadanos pueden manifestarse y actuar políticamente, lo cual   incluye la posibilidad de designar, postular e inscribir candidatos o listas de   candidatos a los cargos de elección popular.    

En estos términos, la Corte considera que el principio   de representatividad proporcional debe ser aplicado de forma extensiva y debe   favorecer las propuestas políticas contenidas en las listas de candidatos   presentadas, con sujeción a la ley, por los movimientos políticos, las   organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos de   ciudadanos.    

Esta conclusión se   impone como resultado de la interpretación armónica que se ha hecho en esta   Sentencia, de las disposiciones constitucionales que se integran a la preceptiva   del artículo 263, cuales son los artículos 2º, 40-1, 108, 109 y 111 de la   Constitución Política y de la naturaleza expansiva de los derechos derivados del   modelo democrático participativo. Así, en última instancia, cuando el artículo   263 se refiere a la representación proporcional de los partidos, debe entenderse   también la de los movimientos políticos, la de las organizaciones sociales, los   movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos que intervengan   en el debate electoral y presenten sus respectivas listas de candidatos, con   sujeción a la ley”[405].    

3.3. Así mismo, en Sentencia C-1081 de 2005, la Corte   declaró la constitucionalidad de una norma que disponía que los movimientos   sociales y grupos significativos de ciudadanos podían presentar listas y   candidatos únicos para las elecciones territoriales que se realizaran con   posterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003, a pesar de que el   inciso primero del artículo 263 de la Constitución sólo hacía referencia a   partidos y movimientos políticos.[406]  En esta oportunidad la Corte reiteró lo señalado en la sentencia C-955 de 2001,   y señaló:    

“Aunque válidamente podría pensarse que el Consejo   Nacional Electoral excedió los límites de su función regulatoria al admitir en   las contiendas a los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos   –a pesar de que los mismos no fueron expresamente mencionados en el artículo 263   superior- esta Corporación considera que, a partir de una lectura complementada   con el artículo 108 de la Carta Política, tal como quedó modificado por el   artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003, es posible afirmar que ‘Los   movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán   inscribir candidatos”[407].    

3.4. Así entonces,   si bien en el presente caso el artículo 112 de la Constitución Política sólo   menciona a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica como   beneficiarios de los derechos y garantías que se derivan de ejercer el derecho   fundamental a la oposición política, esto no implica que, en virtud del carácter   expansivo del principio democrático, al legislador estatutario le esté vedado   extender este derecho a otros actores con capacidad política, como los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas   y los movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de   elección popular.    

3.5. Esta disposición no contradice la   voluntad del Constituyente, pues una lectura sistemática de las normas   constitucionales lleva a concluir que el legislador estatutario podía incluir a   los mencionados grupos dentro de los destinatarios del Estatuto de la Oposición,   siempre y cuando tuvieran representación en las corporaciones públicas de   elección popular. En efecto, el artículo 107 de la Constitución “garantiza a   todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y   movimientos políticos”. Por su parte, el artículo 108 indica que “los   movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán   inscribir candidatos (a elecciones)”, mientras que el artículo 109   precisa que “los partidos y movimientos con Personería Jurídica o por grupos   significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos   estatales”. Se advierte entonces que, el acceso a cargos de elección popular   y las garantías y derechos que de esto se derivan, no se restringe   exclusivamente a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,   por el contrario, el Constituyente reconoció otras agrupaciones, como los   movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos, como modalidades   válidas de representación democrática. Por lo tanto, resulta contradictorio que   se reconozca a estas agrupaciones la posibilidad de constituirse en alternativas   para el acceso y el ejercicio del poder político, pero se les nieguen las   garantías para ejercer el control político a través del derecho fundamental a la   oposición en las corporaciones públicas de elección popular en las que obtengan   representación, tal como sí lo pueden hacer los partidos y movimientos políticos   con personería jurídica.      

4.   En cuanto al segundo argumento expuesto en la Sentencia de la cual me aparto   (esto es, el hecho de que aceptar la ampliación de los titulares del derecho a   la oposición, tal como lo hace el legislador estatutario, no se acompasa con la   voluntad del Constituyente de fortalecer los movimientos y partidos políticos   con personería jurídica), es preciso indicar que, contrario a lo sostenido por   la mayoría de la Sala Plena, considero que garantizar el derecho fundamental a   la oposición a los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones   políticas y a los movimientos sociales con representación en las corporaciones   públicas de elección popular, en las mismas condiciones que los partidos y   movimientos políticos con personería jurídica, lejos de contrariar la voluntad   del Constituyente, la desarrolla en armonía con el sistema democrático sobre el   que se asienta el Estado colombiano y los derechos y garantías que establece la   Constitución Política para la conformación, ejercicio y control del poder   político. Además, asegura el derecho a la igualdad de todas las personas que, en   ejercicio de la representación democrática en las corporaciones para las cuales   han sido elegidas, deciden declararse en oposición al Gobierno.    

4.1. En tal sentido, la misma Sentencia C-018 de 2018 concluye que las garantías   de un Estado democrático y pluralista solo son predicables de los partidos y   movimientos políticos excluyendo a los grupos significativos de ciudadanos, las   agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación en las   corporaciones públicas de elección popular. Concretamente, plantea lo siguiente:    

“(…) los partidos y movimientos políticos son una de las formas que la   Constitución prevé para garantizar a todos los ciudadanos la participación   política en la definición de la agenda estatal. En efecto, como lo ha señalado   la Corte, el carácter pluralista implícito en el Estado constitucional y   democrático tiene directa incidencia en la estructura y organización de ese tipo   de asociaciones (art. 107 Superior), por cuanto les impone el deber de   incorporar internamente los conductos apropiados que“(i) permit[an] la   deliberación de las distintas vertientes ideológicas al interior de la   agrupación;” y “(ii) articul[en] esas posiciones con la regla de mayoría,   utilizada para la toma de decisiones dentro del partido o movimiento político.”[408] De esta   manera, los partidos y movimientos políticos, en tanto mecanismo de   participación política, cumplen con la función de canalizar y comunicar al   Gobierno las exigencias, así como las expresiones de apoyo u oposición de los   gobernados, en especial las de las minorías de conformidad con lo previsto en el   artículo 112 Superior. // A partir de los fundamentos expuestos en precedencia,   se concluye que el modelo de democracia adoptado con la Carta Política de 1991   es de base participativa y pluralista, razón por la cual, los diversos sectores   de la población tienen derecho a participar en la conformación, ejercicio y   control del poder político, y en esa medida, a fundar partidos y movimientos   políticos que articulen, comuniquen y ejecuten las opiniones de los ciudadanos,   con respeto por las diversas orientaciones o posiciones que coexisten en la   sociedad, en especial las que defiendan las minorías.”[409]    

4.2. Las anteriores consideraciones, a mi juicio,   invisibilizan el rol de los grupos significativos de ciudadanos,   las agrupaciones políticas y movimientos sociales en un Estado social y   democrático de Derecho, en especial si se pretende garantizarles el derecho   fundamental a la oposición política siempre que cuenten con representación en   las corporaciones públicas de elección popular.    

5. Finalmente, tampoco comparto el   tercer argumento esbozado en la Sentencia C-018 de 2018, según el cual, resulta   problemático garantizar el derecho fundamental a la oposición de los grupos   significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y los movimientos   sociales porque sería muy difícil hacer un seguimiento y control a dicho grupos,   como por ejemplo, en el manejo de recursos o en la identificación de sus   voceros, considero que este tipo de argumentos, atinentes a las dificultades   prácticas que podrían presentarse para garantizar el derecho fundamental a la   oposición, no constituyen razones de orden constitucional que permitan negar tal   derecho a estas organizaciones políticas.    

6. En suma, no comparto la decisión   adoptada por la mayoría de la Sala Plena porque considero que el legislador   estatutario podía, válidamente, ampliar la titularidad del derecho fundamental a   la oposición, consagrado en el artículo 112 de la Constitución Política, a    los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y   movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de   elección popular, desarrollando de esta forma la voluntad del Constituyente en   armonía con el sistema democrático y el conjunto de derechos y garantías que   establece la Constitución Política para la conformación, ejercicio y control del   poder político.    

En   los anteriores términos, dejo planteado el salvamento parcial de voto a la   Sentencia C-018 de 2018.    

Fecha ut supra,    

DIANA FAJARDO   RIVERA    

Magistrada    

[1] Dentro del período de intervenciones, se recibió   comunicación de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, manifestando no   tener facultades para intervenir en el presente asunto (ver cuaderno principal   folio 141). En el mismo sentido, de forma extemporánea, se recibió concepto de   la Agencia Nacional del Espectro.    

[2] El interviniente aporta el libro “Oposición Política   en Colombia – completar la Democracia y Garantizar la Paz.”, de Juan Fernando   Londoño, el cual fue producto de su investigación para el Centro de Estudios en   Democracia y Asuntos Electorales de la Registraduría Nacional del Estado Civil.    

[3] “[b]ajo el entendido que la función particular de   rendir un informe al Congreso dictada en la norma se subsumiría dentro de la   función constitucional genérica del artículo 282 de la Constitución” y “Exhorte   al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que en el presupuesto   general de la Nación se incluyan partidas presupuestales suficientes a fin de   garantizar la viabilidad en la ejecución de las nuevas funciones asignadas a la   Defensoría del Pueblo, contenidas en el parágrafo del artículo 31 (…)”. Ver,   folio 317 del cuaderno principal.    

[4] “(…) Sin embargo, la vaguedad en la redacción de   las facultades mencionadas del CNE [principio de pluralismo político] deja las   dudas de si con ellas se puede controlar la ideología de las organizaciones”.   Ver, folio 231 y 232 del cuaderno principal. Adicionalmente, en las   consideraciones de la intervención, expone la representante de la Universidad   Externado de Colombia la necesidad de adecuar la legislación en derecho   parlamentario y la legislación electoral. En relación con el primero, se refiere   a la necesidad de desarrollar la figura de las bancadas, y en lo que tiene que   ver con los temas electorales, al establecimiento de reglas que promuevan el   desarrollo de las campañas y financiación en clave de las organizaciones y no,   para los miembros individualmente considerados. Ver, folios 219 y siguientes del   cuaderno principal.    

[5] “En el sentido de entender que la declaración de   oposición, independencia o gobierno debe ser el resultado de un proceso amplio   al interior de las organizaciones, que garantice el pluralismo y la   participación efectiva de todos los afiliados”. Ver, folio No. 171 del   cuaderno principal.    

[6] Ver, folio 181 y siguientes del cuaderno principal.    

[7] El interviniente solicita a esta Corte que declare la   inexequibilidad del artículo 28 del proyecto de ley estatutaria, por ser   contrario a los artículos 40, 86, 112, 229 y 265 de la Constitución Política.    

[8] James Alexander Lara Sánchez.    

[9] “[n]o se garantizan los mismos derechos de las   organizaciones políticas declaradas en oposición al gobierno de turno y las que   se consideren independientes”. Ver, folio 410 del cuaderno principal. O en   su defecto, proceder a la declaratoria de la exequibilidad condicionada, en el   sentido de que las organizaciones políticas declaradas en independencia tienen   los mismos derechos que las que lo hicieran en oposición al Gobierno Nacional.    

[10] El inciso final del AL 01/16, prevé que “En lo no   establecido en este procedimiento especial, se aplicará el reglamento del   Congreso de la República”.    

[11] Intervención suscrita por Claudia Isabel González   Sánchez, en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.    

[13] Ver, Cuaderno principal, folios 157A y siguientes.    

[14] Intervención suscrita por Floralba Padrón Pardo, en   calidad de docente investigadora y miembro del Departamento de Derecho   Constitucional de la Universidad Externado de Colombia.    

[15] Ver, Cuaderno principal, folio 223.    

[16] Ver, Cuaderno principal, folio 224.    

[17] Ver, Cuaderno principal, folio 229.    

[18] Ver, Cuaderno principal folio 229.    

[19] Intervención suscrita por Luis Fernando Múnera   Congote, en calidad de Decano de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones   Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana.    

[20] Intervención suscrita por Camilo Alejandro Mancera   Morales, en calidad de Coordinador del Observatorio de Justicia Electoral de la   Misión de Observación Electoral.    

[21] Intervención suscrita por Francisco Javier Toloza   Fuentes y Jairo Andrés Rivera Henker, en calidad de voceros de la agrupación   política Voces de Paz y Reconciliación.    

[22] Ver, Cuaderno principal, folio 237.    

[23] Ver, Cuaderno principal, folio 238.    

[24] Ver, Cuaderno principal, folios 238 – 241.    

[25] Ver, Cuaderno principal, folio 243.    

[26] Ver, Cuaderno principal, folios 241-242. Por ello,   señalan de manera precisa que los artículos 13, 14, 15, 16, 17 y 18 deben verse   como un desarrollo fiel de los postulados del artículo 112 Superior y que el   proyecto de ley, en su totalidad, debe ser declarado exequible.    

[27] Intervención suscrita por Jomary Ortegón Osorio   –Presidenta de la Corporación; José Jans Carretero Pardo, abogado de la   Corporación; y Soraya Gutiérrez Arguello como vocera del MOVICE.    

[28] Intervención suscrita por Luis Carlos Vergel   Hernández, en calidad de apoderado especial del Departamento Nacional de   Planeación.    

[29] Ver, sentencia C-160 de 2017.    

[30] Según consta en las Gacetas del Congreso No. 351 del   18 de mayo y No. 544 del 6 de julio, ambas de 2017.    

[31] Intervención suscrita por Carlos A. Coronel Hernández,   en calidad de Registrador Delegado en lo Electoral.    

[32] El inciso final del AL 01/16, prevé que “En lo no   establecido en este procedimiento especial, se aplicará el reglamento del   Congreso de la República”.    

[33] En la sentencia C-408 de 2017, mediante la cual se   revisó la constitucionalidad de la Ley 1830 de 2017, al referirse al requisito   de que las modificaciones al texto propuesto del proyecto tuvieran aval de   Gobierno, sostuvo: “debe advertirse que esta última previsión fue declarada   inexequible por la sentencia C-332 de 2017. Sin embargo, en la medida en   que dicho fallo no previó efectos retroactivos de la decisión, la regla resulta   aplicable en el presente caso, habida cuenta de que estaba vigente y gozaba de   presunción de constitucionalidad cuando se adelantó el trámite legislativo que   precedió a la norma examinada”. Esa misma sentencia afirmó que el   razonamiento antes citado resultaba aplicable al requisito de votación en bloque   previsto para los proyectos de acto legislativo y de ley tramitados con base en   el AL 01/16.    

[34] Ibídem.    

[35] El artículo 153 de la Constitución determina, en su   inciso 1, que “[l]a aprobación, modificación o derogación de las leyes   estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá   efectuarse dentro de una sola legislatura”. Esta misma norma establece, en   su inciso 2, que el trámite de las leyes estatutarias comprende la revisión   previa de constitucionalidad que realiza la Corte, revisión en la que los   ciudadanos podrán participar con el fin de defender o impugnar la   constitucionalidad de la norma revisada. La Corte se ha referido en distintas oportunidades a   las reglas aplicables al trámite de leyes estatutarias. Ver, sentencias C-784 de   2014, C-256 de 2014, C-154 de 2016, C-379 de 2016, entre otras.    

[36] Título IV –De la participación democrática y de los   partidos políticos, Capítulo 3 –Del estatuto de la oposición.    

[37] Además del artículo 151, la Constitución contiene   otras disposiciones que regulan las leyes orgánicas. De manera particular, la   Carta Política prohíbe que se otorguen facultades extraordinarias al Presidente   de la República para la expedición de estas normas (art. 150.10); somete a este   tipo de leyes la distribución de competencias entre la Nación y las entidades   territoriales (art. 288); autoriza al Congreso de la República para la creación   de nuevos departamentos de conformidad con la Ley Orgánica del Ordenamiento   Territorial (art. 297); dispone que mediante la Ley orgánica se establecerán las   condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad territorial,   las atribuciones, los órganos de administración, los recursos de las regiones   así como los principios para la adopción del estatuto especial de cada región   (art. 307); y, determina que la conformación de las entidades territoriales   indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley orgánica de ordenamiento   territorial (art. 329).  Sumado a esto, la Constitución establece que este   tipo de leyes reglamentarán todo lo relacionado con los procedimientos de   elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo (art. 342);   dispone que la discusión y aprobación del Presupuesto se hará por el Congreso de   acuerdo con lo establecido en la Ley orgánica (art. 349); establece que el gasto   público social en la Ley de presupuesto agrupará las partidas de esa naturaleza,   según la definición que de ello haga la Ley orgánica respectiva (art. 350); y,   señala que la Ley orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la   programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la   Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de   cualquier nivel administrativo, así como su coordinación con el Plan Nacional de   Desarrollo (art. 352).    

[38] Ver, sentencia C-052 de 2015.    

[39] Ver, sentencia C-172 de   2010.    

[40] Al respecto, el artículo 151 de la Carta se refiere al   hecho que el Congreso, entre otras, expedirá leyes orgánicas a las cuales estará   sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, incluyendo las normas sobre   preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de   apropiaciones y del plan general de desarrollo.    

[41] “Artículo 12. Financiación adicional para el ejercicio de la   oposición. Se apropiará una partida adicional para el Fondo Nacional de   Financiación Política, equivalente al cinco por ciento (5%) del monto del   financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos   políticos con personería jurídica, con destino a las organizaciones políticas   declaradas en oposición al Gobierno nacional, quienes internamente garantizarán   el manejo de los recursos asignados de acuerdo a los principios constitucionales   y legales rectores del presente Estatuto. Esta partida se distribuirá en partes   iguales entre todos ellas.    

Parágrafo 1°. De presentarse   modificación a la declaratoria de oposición al Gobierno nacional por parte de   alguna organización política, la misma deberá devolver los dineros no ejecutados   al Fondo Nacional de Financiación Política.    

Parágrafo 2°. Las   autoridades competentes deberán adelantar las medidas necesarias para asegurar   la financiación en los términos del presente artículo a partir del veinte (20)   de julio de 2018”.    

“Artículo 13. Acceso a los   medios de comunicación social del Estado y los que hacen uso del espectro   electromagnético. Sin perjuicio de los espacios institucionales para la   divulgación política otorgados a todos los partidos y movimientos políticos con   personería jurídica, la Autoridad Electoral asignará entre las organizaciones   políticas con representación en las corporaciones públicas de  elección   popular que se declaren en oposición, espacios adicionales en medios de   comunicación social del Estado y los que hacen uso del espectro   electromagnético. Para radio y televisión, se hará de la siguiente manera:. (…)   (e) El costo de los espacios será asumido con cargo al Presupuesto General de la   Nación, para lo cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias”.    

[42] Ver, sentencias C-145 de 1994, C-484 de 1996 y C-515   de 2004.    

[43] Ver, sentencia C-515 de 2004.    

[44] Ver, sentencias C-592 de 1995 y C-324 de 1997.    

[45] En esa dirección, en la sentencia C-862 de 2012,   mediante la cual se realizó la revisión de constitucionalidad de la Ley   Estatutaria 1622 de 2013, “Por medio de la cual se expide el Estatuto de la   Ciudadanía Juvenil y se dictan otras disposiciones”, la Corte revisó la   constitucionalidad de una disposición (Art. 60) que, al igual que el artículo 12   del proyecto de ley bajo estudio, hacía unas exigencias presupuestales a cargo   del Estado, pues disponía que las administraciones nacional, departamental,   distrital, municipal y local “deberán apropiar” los recursos   presupuestales necesarios para que las interlocuciones de los Consejos de   Juventud con las autoridades territoriales y nacionales se cumplan a cabalidad   según las disposiciones de la presente ley. La Corte declaró exequible la norma   precitada, al considerar que: “ […] La exigencia presupuestal que   incluye el primer inciso del artículo, así como su parágrafo, no constituye una   orden precisa para incluir una partida dentro de los respectivos presupuestos,   sino la autorización para que lo hagan cuando la función asignada así lo   requiera, por lo que es respetuosa de la libertad que debe garantizarse al   Gobierno, en los distintos niveles, al momento de definir las partidas que   conformarán el presupuesto –artículo 346 de la Constitución-”.    

[46] Ver, sentencia C-652 de 2015.    

[47] En ese sentido, ver sentencias C-484 de 1996 y C-515   de 2004.    

[48] “Artículo 18. Participación en mesas directivas de   plenarias de corporaciones públicas de elección popular. Las organizaciones   políticas declaradas en oposición y con representación en la correspondiente   corporación pública, tendrán participación a través de al menos una de las   posiciones de las mesas directivas de las Plenarias del Congreso de la   República, las asambleas departamentales, los concejos distritales y de   capitales departamentales.     

Los candidatos para ocupar la plaza que le corresponda   a la oposición solo podrán ser postulados  por dichas organizaciones.    

La organización política que hubiese ocupado este lugar   en las mesas directivas no podrá volver a ocuparlo hasta tanto no lo hagan las   demás declaradas en oposición, salvo que por unanimidad así lo decidan.    

Esta representación debe alternarse en períodos   sucesivos entre hombres y mujeres”.    

[49] “Artículo 19. Participación en la Agenda de las   Corporaciones Públicas. Los voceros de las bancadas de las organizaciones   políticas declaradas en oposición y con representación en la respectiva   corporación pública de elección popular, según sus prioridades y de común   acuerdo entre ellos, tendrán derecho a determinar el orden del día de la sesión   plenaria y comisiones permanentes, tres (3) veces durante cada legislatura del   Congreso de conformidad con lo establecido en el artículo 138 de la Constitución   Política, y una (1) vez durante cada período de sesiones ordinarias de la   asamblea departamental, concejo distrital o municipal, según corresponda. El   orden del día podrá incluir debates de control político. La mesa directiva   deberá acogerse y respetar ese orden del día.    

El orden del día que por derecho propio determinan los   voceros de las bancadas de las organizaciones políticas declaradas en oposición,   sólo podrá ser modificado por ellos mismos.    

Parágrafo. Será considerada falta grave la inasistencia, sin   causa justificada, por parte del funcionario del Gobierno nacional o local   citado a debate de control político durante las sesiones en donde el orden el   día haya sido determinado por las organizaciones políticas declaradas en   oposición”.    

[50] “Artículo 22. Transparencia y rendición de cuentas   en el Plan de Desarrollo y Planes Plurianuales de Inversión. En el marco de la   aprobación de los planes plurianuales de inversiones de los Planes de Desarrollo   del nivel nacional, departamental y municipal, el respectivo Gobierno deberá   hacer público en los portales web institucionales los programas y proyectos que   se pretendan ejecutar. Además, deberán publicarse las modificaciones o adiciones   a su articulado presentadas en el trámite de la construcción de dichos planes   plurianuales y los congresistas, diputados y/o concejales autores de las mismas.    

Los gobiernos nacionales, departamentales, distritales   y municipales realizarán audiencias públicas  para que la ciudadanía pueda   conocer los proyectos de inversión en el marco de los planes plurianuales y   puedan presentar propuestas de priorización de las respectivas inversiones. Para   el caso del Gobierno nacional estas audiencias deberán realizarse por   departamentos, en los Gobiernos Departamentales deberán adelantarse en sus   respectivos municipios y en los gobiernos distritales o municipales se   realizarán, según el caso, por localidades, comunas o barrios.    

Igualmente, antes de finalizar cada año del período   constitucional, el Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes   distritales y municipales, presentarán a la respectiva corporación pública de   elección popular, un informe de cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo y   ejecución del presupuesto de inversión.    

El informe será debatido en plenaria dentro de los   treinta (30) días siguientes de su radicación. Para ello, las organizaciones   políticas declaradas en oposición y en independencia tendrán derecho a que se   realice una sesión exclusiva en la respectiva corporación pública de elección   popular para exponer sus posturas y argumentos frente a dicho informe. La   presencia del gobierno será obligatoria.    

Parágrafo. Para el caso del gobierno nacional, en el informe   deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre el Plan de Desarrollo y el   monto total de la inversión que se realizó en cada departamento y región, la   distribución sectorial de la inversión a nivel departamental, los programas que   se implementaron en cada sector y la entidad competente de su ejecución.    

Para el caso de los departamentos, en el informe deberá   especificarse el cumplimiento de metas sobre el Plan de Desarrollo y el monto   total de la inversión que se realizó en cada municipio, la distribución   sectorial de la inversión a nivel departamental, los programas que se   implementaron en cada sector y la entidad competente de su ejecución.    

Para el caso de los municipios y distritos, en el   informe deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre el Plan de   Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en el municipio, en   los corregimientos, comunas o localidades, la distribución sectorial de la   inversión, los programas que se implementaron en cada sector y la entidad   competente de su ejecución”.    

[51] En el mismo sentido, la Corte se pronunció al analizar   la constitucionalidad del Art. 55 de la Ley 1757 de 2015.    

[52] Ver, sentencias C-353 de 1994, C-600A de 1995, C-295   de 2002 y C-540 de 2012.    

[53] Ver, sentencia C-540 de 2012.    

[54] Ibídem.    

[55] Según consta en la Gaceta No. 32 del primero (1º) de   febrero de 2017.    

[56] La Corte Constitucional ha tenido ya ocasión de   señalar que los ministros, cuando actúan ante el Congreso de la República,   representan al Presidente. En este sentido, la sentencia C-294 de 2012 indicó lo   siguiente: “Así, con base en la regla   constitucional según la cual los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del   Gobierno (art. 208, CP), la jurisprudencia constitucional ha señalado que   se ha de presumir que los Ministros cuando actúan a nombre del Gobierno ante el   Congreso de la República, por ejemplo, presentado proyectos de ley, representan   la voluntad del Presidente de la República.  En la sentencia C-992 de 2001,   a propósito de una demanda de inconstitucionalidad en la cual se acusaba a un   Ministro de haber actuado por su cuenta y riesgo, sin el consentimiento del   Presidente, por cuanto el Proyecto de ley no había sido firmado por el Jefe de   Estado, la Corte resolvió el caso reiterando su jurisprudencia en la materia”.    

[57] Ver, Gacetas del Congreso No. 265 y 266, ambas del   veinticinco (25) de abril de 2017.    

[58] Ver, Gacetas del Congreso No. 122 del Tres (3) de   marzo de 2017 y 130 del siete (7) de marzo de 2017.    

[59] Ver, Gaceta del Congreso No. 104 del veintiocho (28)   de febrero de 2017.    

[60] Ver, Gaceta del Congreso No. 106 del veintiocho (28)   de febrero de 2017.    

[61] Ver, Gacetas del Congreso No. 152 del 21 de marzo y   156 del 22 de marzo, ambas de 2017.    

[62] Ver, Gaceta del Congreso No. 470 del nueve (9) de   junio de 2017.    

[63] Ver, Gaceta del Congreso No. 369 del veintidós (22) de   mayo de 2017.    

[64] Ver, Gaceta del Congreso No. 171 del siete   (7) de marzo de 2017.    

[65] Ver, Gaceta del Congreso No. 219 del seis (6) de abril   de 2017.    

[66] Ver, Gaceta del Congreso No. 171 del veinticuatro (24)   de marzo de 2017.    

[67] Ibíd.    

[68] Según consta en el Acta No. 4 de las Comisiones   Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de   Representantes, publicada en la Gaceta No. 174 del veinticuatro (24) de marzo de   2017.    

[69] Ver, Acta No. 4 Según   consta en el Acta No. 4 de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes   del Senado de la República y la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta   No. 174 del veinticuatro (24) de marzo de 2017.    

[70] Según consta en el Acta No. 4 de las Comisiones   Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de   Representantes, publicada en la Gaceta No. 174 del veinticuatro (24) de marzo de   2017.    

[71] Ibíd.    

[72] Según consta en la Gaceta 152 del veintiuno (21) de   marzo de 2017.    

[73] Según consta en la Gaceta 242 del veintiuno (21) de   abril de 2017    

[74] Ver, sentencia C-408 de 2017.    

[75] Según consta en las Gacetas 242 del veintiuno (21)    de abril y en la 350 del dieciocho (18) de mayo, ambas de 2017.    

[76] Según consta en la Gaceta 350 del dieciocho (18) de   mayo de 2017.    

[77] Según consta en el Acta 207 del tres (3) de abril de   2017 del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 369 del   veintidós (22) de mayo de 2017.    

[78] Acta 207 de la Cámara de Representantes, publicada en   la Gaceta No. 369 del veintidós (22) de mayo de 2017.    

[79] Según consta en la Gaceta 156 del veintidós (22) de   marzo de 2017.    

[80] Según consta en la Gaceta 360 del diecinueve (19) de   mayo de 2017.    

[81] Según consta en la Gaceta 685 del diecinueve (19) de   mayo de 2017.    

[82] Según consta en la Gaceta 686 del diecinueve (19) de   mayo de 2017.    

[83] Según consta en el Acta 64 del Senado de la República,   publicada en la Gaceta 469 del nueve (9) de junio de 2017.    

[84] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 470 del   nueve (9) de junio de 2017.    

[85] Según la jurisprudencia constitucional, en virtud de   la exigencia de los anuncios previos a la votación, “se hace necesario que   así no esté exactamente determinada, la fecha de votación sea determinable con   base en el anuncio”. Sentencia C-241 de 2006. En similar sentido, ver   sentencias C-533 de 2004 y C-473 de 2005.    

[86] Ver, Acta 65 del Senado de la República, publicada en   la Gaceta 470 del nueve (9) de junio de 2017.    

[88] Según consta en el Acta 211 del veinticinco (25) de   abril de 2017 de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del   Congreso No. 397 del 26 de mayo de 2017.    

[89] Según consta en la Gacetas del Congreso No. 265 y 266   del veinticinco (25) de abril de 2017.    

[90] Según consta en las Gacetas del Congreso 351 del   dieciocho (18) de mayo y 544 del seis (6) de julio, ambas de 2017.    

[91] Según consta en el Acta 212 de veintiséis (26) de   abril de 2017 de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del   Congreso No. 351 del dieciocho (18) de mayo de 2017.    

[92] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 544 del   seis (6) de julio de 2017.    

[93] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 544 del   seis (6) de julio de 2017.    

[94] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 351 del   dieciocho (18) de mayo de 2017.    

[95] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 171 del   veinticuatro (24) de marzo de 2017.    

[96] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 242 del   veintiuno (21) de abril de 2017    

[97] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 360 del   diecinueve (19) de mayo de 2017.    

[98] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 32 del   primero (1º) de febrero de 2017.    

[99] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 351 del   dieciocho (18) de mayo de 2017.    

[100] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 544 del   seis (6) de julio de 2017.    

[101] Ver, sentencia C-379 de 2016.    

[102] Ver, sentencia C-373 de 2016.    

[103] Ver, sentencia C-706 de 2005.    

[104] Ver, sentencia C-379 de 2016.    

[105] Ver, Gacetas del Congreso No. 104 y 106, ambas del   veintiocho (28) de febrero de 2017.    

[106] Ver, Gaceta del Congreso No. 152 del veintiuno (21) de   marzo y 156 del veintidós (22) de marzo, ambas de 2017.    

[107] Ver, Gaceta 152 del veintiuno (21) de marzo de 2017 y   Gaceta 156 del veintidós (22) de marzo de 2017.    

[108] Ver, Gaceta del Congreso No. 470 del nueve (9) de   junio de 2017.    

[109] Ver, Gaceta del Congreso No. 369 del veintidós (22) de   mayo de 2017.    

[110] Según consta en las Gacetas del Congreso No. 104 y   106, ambas del veintiocho (28) de febrero; 152 del veintiuno (21) de marzo; 156   del veintidós (22) de marzo; 369 del veintidós (22) de mayo; y 470 del nueve (9)   de junio, todas ellas de 2017.    

[111] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia   de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras   disposiciones”.    

[112] Al respecto, la sentencia C-154 de 2016 dispuso que “Sin   embargo, también se ha señalado que esta herramienta no constituye una barrera   para que el Congreso ejerza su función legislativa y mucho menos una carga de   trámite que recaiga sobre el legislativo exclusivamente, puesto que es el   gobierno quien cuenta con los elementos técnicos para efectuar los estimativos   de los costos fiscales de un determinado proyecto”.    

[113] Ver, sentencia C-154 de 2016. En el mismo sentido, en   la sentencia C-490 de 2011, la Corte manifestó que “El mandato de adecuación   entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política   económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la   aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga   exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las   instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada   proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la   compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una   interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el   Legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del   Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las   leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función   constitucional de producción normativa, se muestra incompatible con el balance   entre los poderes públicos y el principio democrático. La exigencia de la norma   orgánica, a su vez, presupone que la previsión en cuestión debe contener un   mandato imperativo de gasto público. Al respecto, la Corte ha señalado que “el   Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación en   el presupuesto queda sujeta a la voluntad del Gobierno, en la medida en que   tiene la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley. Desde esta   perspectiva la Corte no ha encontrado reparo de constitucionalidad en las normas   que se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna   manera lo conminan a hacerlo. En esos casos ha dicho la  Corporación que el   artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto no se vulnera, en tanto el   Gobierno conserva la potestad para decidir si incluye o no dentro de sus   prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos   autorizados en las disposiciones cuestionadas”.    

[114] Sobre el particular, ver artículos 12, 13 –literal   (e), Art. 28 y 29 de la Gaceta del Congreso No.  32, de fecha 1º de febrero   de 2017. En la misma Gaceta se hizo referencia, a “el artículo 12 se refiere   a financiación adicional disponiendo de un monto equivalente al cinco por ciento   (5%) de lo apropiado para el financiamiento público de los partidos”, “El   costo de los espacios será asumido con cargo al Presupuesto General de la Nación   en todos los casos. Sin embargo, cuando se trate de medios de comunicación   privados que usan el espectro electromagnético […] el costo de los   espacios adquiere la calidad de obligación especial del servicio, y por lo tanto   estará a cargo de concesionario o tenedor de la frecuencia a cualquier título”.    

[115] Sobre el particular, ver Gacetas del Congreso No. 104   y 106 (28 de febrero de 2017), artículos con algunas modificaciones y mismas   consideraciones del pie de página anterior; y Gacetas del Congreso No. 152 y 156   (21 y 22 de marzo de 2017, respectivamente), artículos con algunas   modificaciones y mismas consideraciones del pie de página anterior.    

[116] Ver, Gaceta del Congreso No. 171 de fecha 24 de marzo   de 2017.    

[117] Sobre este aspecto particular, la Presidencia de la   República en su intervención manifestó que en el trámite del PLE Estatuto de la   Oposición no era procedente realizar consulta previa. Al respecto, inicia por   reconocer que todas las medidas legislativas o administrativas que generen   afectación específica y directa a las comunidades étnicas. Sostiene que, según   la jurisprudencia constitucional (en particular la sentencia C-175 de 2009), las   medidas legislativas de carácter general que afecten de igual forma a todos los   ciudadanos no están en principio sometidas a consulta previa, salvo si aborda   cuestiones reguladas en el Convenio 169 de la Organización Internacional del   Trabajo o si incide en cuestiones propias de la identidad de las comunidades   étnicas. Aduce que, con base en esta jurisprudencia, resulta claro que el PLE   Estatuto de la Oposición no debía ser objeto de consulta pues “no regula   asuntos relativos a comunidades étnicamente diferenciadas, ni es una medida   susceptible de incidir en la conformación de su identidad”, ni “se   regulan en el proyecto de ley materias relacionadas con el aprovechamiento de   recursos naturales en los territorios de grupos étnicos, conformación,   delimitaciones o gobierno de los territorios de este tipo de comunidades, en los   términos de la jurisprudencia”    

[118] Ver, sentencia C-379 de 2016.    

[119] La única excepción admitida por la jurisprudencia a   esta regla se presenta cuando la medida que afecta directamente a una comunidad   étnica promueve su participación real y efectiva en la vida política, caso en el   cual esa medida, en todo caso, deberá ser consultada antes de implementarse.   Ver, sentencia C-290 de 2017.    

[120] Ver, sentencias C-038 de 2009 y C-175 de 2009.    

[121] Ver, sentencia C-366 de 2011.    

[122] Establece dicho literal lo siguiente: “Las   organizaciones y/o movimientos indígenas, afrodescendientes, raizales y   palenqueras, gozarán del respeto a sus diferentes posiciones culturales,   ideológicas, cosmovisión y opiniones políticas que surjan del debate democrático”.    

[123] Señala ese parágrafo lo siguiente: “[s]e promoverán   garantías y mecanismos de acciones afirmativas para que los partidos y   movimientos sociales de los pueblos indígenas y afrodescendientes accedan a los   derechos reconocidos en este artículo”.    

[124] Ver, sentencias C-862 de 2012 y C-290 de 2017.    

[125] Ver, sentencia C-180 de 1994.    

[126] Ver, sentencia C-230A de 2008.    

[127] Ver, sentencia C-150 de 2015.    

[128] Ibídem.    

[129] Con relación al principio de participación,   la Corte en sentencia C-577 de 2014 manifestó: “La Constitución de 1991 es   prolija en la consagración de contenidos dogmáticos que definen y concretan el   principio de participación dentro del ordenamiento constitucional; principio   que, como se observa a partir del análisis de las disposiciones constitucionales   que lo enuncian y desarrollan, resulta esencial en la definición del Estado   colombiano, especialmente en lo relativo a su carácter democrático. En efecto,   si la democracia garantiza que las decisiones más importantes dentro del Estado   se tomen por parte del cuerpo de ciudadanos, la participación profundiza y   desarrolla el principio democrático a través de la especificación de aquellos   mecanismos o aquellas vías por las cuales los ciudadanos podrán hacerse   partícipes del proceso decisorio. La participación, desde esta perspectiva,   será el elemento definitorio de la Constitución que permitirá la realización   material/sustancial de la democracia –también principio fundante del   ordenamiento constitucional del Estado colombiano, de acuerdo con el artículo 1º   de la Constitución-.” (Negrilla fuera del original).    

[130] La participación como derecho se   prescribe en diferentes instrumentos internacionales. La Carta Democrática de la   Organización de los Estados Americanos lo prevé en sus artículos 6 y 7. El Pacto   Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su artículo 25 y la Convención   Americana de Derechos Humanos en su artículo 23.    

[131] Constitución Política, art. 2°.    

[133] Conforme lo ha indicado la Corte, el   principio democrático “es universal en la medida en que comprende   variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados” y en   cuanto “se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la   comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución,   control y asignación del poder social”; pero, a la vez, el principio democrático   es expansivo, porque “su dinámica lejos de ignorar el conflicto social,   lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de   democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse   progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su   defensa.” (Negrilla fuera del original) Cfr.  Ibídem.    

[134] El artículo 40 de la Constitución establece   como derechos derivados del derecho general de participación las garantías para:   (1) participar en elecciones en la condición de elector o potencial elegido, (2)   intervenir, adoptando decisiones, en los diferentes mecanismos de participación   democrática entre los que se encuentran el plebiscito, el referendo, las   consultas populares y la revocatoria del mandato, (3) constituir y formar parte   de partidos, movimientos y agrupaciones políticas divulgando, enseñando o   promulgando sus ideas y programas, (4) formular iniciativas ante las diferentes   corporaciones públicas, (5) promover la defensa de la Constitución y la ley   mediante la formulación de las acciones públicas que se encuentren previstas y   (6) ocupar cargos públicos.    

[135] En ese sentido, la Corte ha reconocido que   los conceptos de democracia participativa y representativa no son completamente   opuestos y que “por el contrario, se complementan logrando así que el pueblo,   titular originario de la soberanía, pueda escoger -mediante el sufragio   universal- a sus gobernantes y, a su vez, cuente con los mecanismos jurídicos   propios que garanticen su vinculación con los asuntos que le afectan   directamente y en cuya solución se encuentra comprometido”. Ver, sentencia   C-089 de 1994.    

[136] Ver, sentencia C-461 de 2008, reiterada en   la sentencia C-141 de 2010.     

[137] Ver, sentencia T-637 de 2001.    

[138] Ibídem.    

[139] Ver, sentencia T-540 de 1992.    

[140] En la sentencia C-490 de 2011, la Corte así   lo determinó al señalar que: “el modelo de democracia adoptada por la   Constitución es necesariamente pluralista, pues solo así es posible vincular los   distintos intereses concurrentes con el ejercicio del poder político.”    

[141] Ver, sentencia C-141 de 2010.    

[142] Ver, sentencia T-527 de 1992.    

[143] Ibídem.    

[144] Ver, sentencia C-490 de 2011.    

[145] Ibídem.    

[146] “Por medio del cual se establecen   instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de   la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.    

[147] Así, por ejemplo, las constituciones del siglo XIX   incorporaron la inviolabilidad e irresponsabilidad de los legisladores. La   Constitución de Rionegro (art. 22, 44 y 45) incorporó derecho de expresión e   inmunidad a los miembros de las legislaturas; por su parte, la Constitución de   1886 mantuvo la inviolabilidad de los votos y opiniones de los congresistas   (art. 106). El artículo 47 de dicha Constitución prohibió “las juntas políticas   de carácter permanente”;  de acuerdo con José María Samper, en su obra   “Derecho Público Interno” la razón para esta prohibición es el “que el   constituyente ha querido preservar a la sociedad colombiana de la funesta acción   de ciertas asociaciones permanentes, tales como los clubs revolucionarios de   Francia y las juntas que han existido entre nosotros con los nombres de las   sociedad democráticas, populares y de salud pública” Editorial Temis, 1982.   Posteriormente, el artículo 14 del Acto Legislativo No. 2 del 6 de junio de 1910   introdujo las “circunscripciones senatoriales de uno o más departamentos” con el   fin que “puedan tener representación las minorías”, ello como reacción al   quinquenio de Reyes; en efecto el Decreto 126 de 1910, en el cual se convocó a   la Asamblea Constituyente de 1910, estableció como uno de los puntos   fundamentales de la reforma constitucional el establecimiento del “ejercicio de   la función electoral, asegurando la representación de las minorías”.    

[148]  Álvaro Echeverry Uruburu, “La Convivencia   Democrática como objetivo central de la reforma a la Constitución” en Asamblea   Nacional Constituyente, Gaceta 48, doce (12) de abril de 1991.    

g  Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 30, primero (1º) de abril de 1991.    

[150] Ver: Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 104,   veintiocho (28) de febrero de 1991.    

[151] Proyecto de la Alianza Democrática M-19.    

[152] Proyectos de Gobierno, Horacio Serpa y otros,   Guillermo Plazas Alcid, Antonio Galán Sarmiento y José Matías Ortiz.    

[153] Todas las referencias son tomadas del Informe de la   subcomisión Cuarta, “Partidos, Sistema Electoral y Estatuto de la Oposición”.    

[154] Ello se manifestaría en la presencia en órganos de   control y la vigilancia de la administración por parte de la oposición política.    

[155] Se presentaron proyectos por parte del Gobierno, la   Alianza Democrática M-19 el Partido Social Conservador, Horacio Serpa y otros,   Jaime Arias López, Guillermo Plazas Alcid, Antonio Galán Sarmiento y José Matías   Ortiz    

[156] Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 89, cuatro   (4) de mayo de 1991.    

[157] Gianfranco Pasquino, La oposición, 1998,   Madrid: Alianza, p. 30.    

[158] Debe resaltarse que la fiscalización y control al   gobierno no es ejercido únicamente por la oposición parlamentaria o legislativa,   sino que de hecho es adelantada por diversos grupos sociales y de interés, como   pueden ser los medios de comunicación o los gremios. Sin embargo, quizás el   elemento diferenciador de estos grupos frente a los partidos políticos, es que   éstos últimos participan en el ejercicio de oposición con la intención, en la   mayoría de los casos, de convertirse en una alternativa de gobierno. Ver: David   Armando Rodríguez, Óp Cit. pp. 69-70.    

[159] Juan Linz, “Democracia presidencial o parlamentaria.   Hay alguna diferencia” En: Presidencialismo vs. Parlamentarismo, materiales   para el estudio de la reforma Constitucional, consejo para la consolidación de   la democracia, primera edición, Buenos Aires, EUDEBA, 1988, p. 31.    

[160] David Armando Rodríguez, óp. Cit. p. 36.    

Los partidos y movimientos minoritarios con   personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los   cuerpos colegiados, según su representación en ellos.    

Una ley estatutaria reglamentará   íntegramente la materia.    

[162] Constitución Política de Ecuador de 1998. Artículo   117. Los partidos y movimientos políticos que no participen del gobierno,   tendrán plenas garantías para ejercer, dentro de la constitución y la ley, una   oposición crítica, y proponer alternativas sobre políticas gubernamentales. Le   ley regulará este derecho.    

[163] David Armando Rodríguez, óp. Cit. p. 87.    

[164] En Colombia el COFIPE equivale al menos a tres leyes:   la ley estatutaria de partidos políticos, el Código Electoral y la Ley 974 de   2005.En Argentina, los temas regulados por el COFIPE están desarrollados en la   ley de partidos políticos, la ley de financiamiento de éstos, la ley del fuero   nacional electoral, la ley de elecciones primarias y el Código Electoral. En   Brasil, éste equivale a la ley de partidos políticos, a la ley general de   elecciones y sus reformas y al Código Electoral.    

[165] José Alejandro, Mujica Zapata, La Oposición   Política en la España Democrática, Madrid, Universidad Complutense de   Madrid, 2004.    

[166] Paloma Requejo, Democracia parlamentaria y   principio minoritario, Barcelona: Ariel, 2000.    

[167] Intervención suscrita por Claudia Isabel González   Sánchez, en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.    

[168]   Concepto presentado por apoderado especial James Alexander Lara.    

[169] Intervención presentada a través de la Delegada para   Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, Paula Robledo   Silva.    

[170] “Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los   partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de   las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”.    

[171] Constitución Política, artículo 152, Par. Trans.-   Adicionado. A.L. 2/2004, art. 4°. “El Gobierno Nacional o los miembros del   Congreso presentarán, antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de Ley   Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y   regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición,   participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a   los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético,   financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho   de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea   candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la   República”.    

[172] Ver, Cuaderno principal, folio 231.    

[173] Ibídem.    

[174] Ver, Cuaderno principal, folio 233.    

[175] Intervención presentada por la Comisión Colombiana de   Juristas, a través de los señores Gustavo Gallón Giraldo, Juan Carlos Ospina,   María Cielo Lianes y Jorge Abril Maldonado.    

[176] Intervención suscrita por Jorge Armando Cruz Buitrago.    

[177] Ver, cuaderno principal, folio 429 (Pág. 4).    

[178] Ver, cuaderno principal, folio 433 (Pág. 8).    

[179] Ver, sentencia C-089 de 1994.    

[180] Ver, Ley 130 de 1994 “(…) Los movimientos políticos   son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la   formación de la voluntad política o para participar en las elecciones”. En el   mismo sentido, ver sentencias C-1081 de 2005, reiterado por la sentencia C-490   de 2011.    

[181] Ver, sentencia C-089 de 1994.    

[182] Ver, sentencia C-1081 de 2005, reiterado por la   sentencia C-490 de 2011.    

[183] Ibíd.    

[184] Ver, sentencia C-490 de 2011.    

[185] Ver, sentencia C-303 de 2010.    

[186] Artículo 2º.    

[187] “Parágrafo. Los grupos significativos de ciudadanos   que postulen candidatos al Senado de la República o a la Cámara de   Representantes y obtengan los votos requeridos para el reconocimiento de   personería jurídica, podrán organizarse como partidos o movimientos políticos   y solicitar la correspondiente personería. La solicitud deberá ir acompañada   del acta de fundación, los estatutos, la plataforma ideológica y programática,   la lista de afiliados y la prueba de la designación de los directivos, y será   presentada ante el Consejo Nacional Electoral por quien haya sido designado como   representante legal del partido o movimiento así constituido.    

En el acto de reconocimiento de personería jurídica el   Consejo Nacional Electoral ordenará su inscripción en el Registro Único a que se   refiere esta disposición, a partir de lo cual dichas agrupaciones políticas   tendrán los mismos derechos y obligaciones de los partidos y movimientos   políticos con personería jurídica y se someterán, en todo lo demás, a las   mismas reglas de organización y funcionamiento”.    

[188] Constitución Política, artículo 265.    

[189] Al respecto, “[l]a minoría política, como oposición   institucionalizada, puede estar  vinculada a otros sistemas que no tengan   naturaleza parlamentaria y bipartidista, a pesar de que, como vimos, la   oposición alcanza su máxima expresión en los parlamentos de tradición británica   que permiten fiscalizar, criticar y limitar la acción del gobierno, y pasivas,   destinadas a normar la alternancia o la sustitución de este”. Ver, Jorge   Alejandro Amaya, Los derechos políticos, 2016, Buenos Aires, ASTREA, p. 192.    

[190] En efecto, la propuesta de artículo que surge por   consenso de la subcomisión cuarta de la Comisión Primera de la Asamblea Nacional   Constituyente establecía “La ley establecerá un estatuto de la Oposición en   el que se consagre el derecho que tienen los partidos y los movimientos   políticos que no participan en el Gobierno, para garantizar el ejercicio de su   función crítica y la formación de alternativas políticas”.    

[191] Ver, Asamblea Nacional Constituyente Gaceta   Constitucional No. 89, del martes cuatro (4) de mayo de 1991.    

[193] Ver, sentencia C-122 de 2011.    

[194] Ver, sentencia C-089 de 1994.    

[195] Ver, sentencia C-141 de 2010.    

[196] La jurisprudencia constitucional de manera reiterada y   pacífica ha reconocido la fundamentalidad del derecho a la participación, y de   sus contenidos consagrados en el artículo 40 de la Constitución, para tal efecto   pueden consultarse las sentencias: T-439 de 1992; C-089 de 1994; C-329 de 2003;   T-558 de 2003; T-959 de 2006; C-141 de 2010; C-490 de 2011; C-122 de 2011; C-840   de 2013; C-699 de 2013; T-066 de 2015; T-276 de 2015; T-707 de 2015, entre   otras. Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en casos e   informes que no integran el bloque de constitucionalidad, pero que son doctrina   relevante, ha señalado lo siguiente “Los gobiernos tienen, frente a los   derechos políticos y al derecho a la participación política, la obligación de   permitir y garantizar la organización de todos los partidos políticos y otras   asociaciones […]; el debate libre de los principales temas socioeconómicos; la   realización de elecciones generales, libres y con las garantías necesarias para   que sus resultados representen la voluntad popular” (Informe Anual 2002,   CIDH 2003a, Cap. IV, Cuba, párr. 12 e Informe 67/06, CIDH 2006, párr. 246). “(…)   el libre ejercicio del derecho de participación en el gobierno requiere   además el respeto de otros derechos humanos, en especial de la libertad y   seguridad personal. De la misma forma, la plena vigencia de la libertad de   expresión, asociación y reunión es imprescindible para la participación directa   en la toma de decisiones que afectan a la comunidad” (Informe 67/06, CIDH   2006, párr. 256). Ver, Caso Manuel Cepeda Vargas Vs. Colombia, sentencia del   veintiséis (26) de mayo de 2010, y Caso Castañeda Gutman Vs. México, sentencia   del seis (6) de agosto de 2008.    

[197] Ver, sentencia C-089 de 1994.    

[198] Una de las fuentes   doctrinales más reconocidas en el tema de oposición, como lo es Robert Dahl,   reconoce tres etapas del desarrollo histórico de ésta: tolerancia,   legitimización e institucionalización (Robert Dahl, Opposition in western   democracies. Polyarchy, participation and opposition, New Haven, Yale   University Press, 1971). En efecto, la Constitución Política de 1991 en su   artículo 112 lo que busca es institucionalizar la oposición, consagrando las   garantías mínimas para su ejercicio, pero también respetando la autonomía propia   de las organizaciones políticas, en el marco de un Estado Democrático.    

[199] Ver, sentencia C-089 de 1994.    

[200] Ver, sentencia C-162 de 2008.    

[201] A modo de ejemplo, en la sentencia SU-047 de 1999 se   reconoció la “inviolabilidad parlamentaria” como una garantía institucional a   favor del Congreso y la democracia, la cual, además encuentra una relación   importante con los derechos fundamentales a la libre expresión.    

[202] Ver, sentencia C-313 de 2014.    

[203] Ver, sentencia C-288 de 2012.    

[204] Ver, sentencia C-313 de 2014.    

[205] En este sentido señala la doctrina, por ejemplo, que   el ejercicio de la de oposición tiene como fin “suplir el liderazgo del país  […] hacer saber al gobierno que existen otros preparados para reemplazarlo”   George Anastaplo, Loyal Opposition in a Modern Democracy, 35 Loy. U. Chi. L.   J. 1009 (2004) p. 1016    

[206] Ver, Auto 149 de 2009 y Auto 140 de 2016.    

[207] Ver, sentencia C-432 de 2017.    

[208] Ver, Auto 543 de 2016.    

[209] Al respecto ver las sentencias C-1017 de 2012 y C-490   de 2011, entre otras.    

[210] Al respecto señaló esta Corte en la Sentencia C-089 de   1994 “el principio democrático que la Carta prohíja es a la vez   universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que   compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados   y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que   vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por   tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder   social. El principio democrático es expansivo pues su dinámica   lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y   constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de   conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos   ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por   parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para   su efectiva construcción.”    

[211] Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-089 de   1994, C-558 de 1994, C-509 de 1994, C-021 de 1996, , C-866 de 2001, C-652 de   2003, C-303 de 2010, C-490 de 2011, C-1017 de   2011, C-150 de 2015.    

[212] Ver, entre otras, las sentencias, C-179 de 1994, C-024   de 1994, C-650 de 2003, C-742 de 2012 y C-223 de 2017.    

[213] Ver, Sentencia C-742 de 2012.    

[214] Ver, Sentencia C-742 de 2012.    

[215] Ver, Sentencia C-009 de 1992. Ver también, las   sentencias C-127 de 1993 y C-456 de 1997.    

[216] En este sentido la doctrina afirma que “la   institución del ejercicio de la oposición política, con su dependencia en   elecciones legítimas y la libertad de expresión, hacen innecesario el recurso a   la revolución”. George   Anastaplo, Loyal Opposition in a Modern Democracy, 35 Loy. U. Chi. L. J.   1009 (2004) p. 1016    

[217] Ver, sentencia C-579 de 2013.    

[218] Ver, sentencia C-577 de 2014.    

[219] Como lo señala la doctrina “la libre expresión, y   el derecho a oponerse pública y legítimamente a las políticas y las acciones del   gobierno del momento son consideradas como un elemento central del concepto de   democracia liberal, tanto como la existencia de elecciones libres” Ludger   Helms,   Five ways of institutionalizing political opposition: Lessons from the advanced   democracies, Government and Opposition; WIN, 2004, 39 1,   p22-p54, 33p. Al respecto ver también: Robert A. Dahl, Polyarchy: Participation and   Opposition, New Haven and London, Yale University Press, 1971.    

[220] Ver, sentencia C-577 de 2014.    

[221] En este sentido señaló la Corte Constitucional en la   Sentencia C-089 de 1994: “La oposición política es una consecuencia directa   del valor del pluralismo y del derecho al disenso. Los partidos y movimientos   están llamados a canalizar el descontento con el objeto de censurar cuando así   lo estimen conducente las decisiones del gobierno”, ello es reafirmado en la   sentencia C-169 de 2001 en la cual se afirma la existencia de una “relación   inescindible que se establece entre el pluralismo y la participación en una   democracia constitucional como la colombiana”.    

[222] La Corte Constitucional en la sentencia C-089 de 1994   afirmó: “Es posible imaginar y justificar democráticamente un sistema   pluralista que busque la protección de los derechos humanos, tal como se   entienden en la democracia constitucional occidental, pero no es posible   justificar un sistema que pretenda instaurar la protección de estos derechos   humanos a partir de condiciones no pluralistas. Dicho brevemente: puede haber   pluralismo sin estado social de derechos pero no puede haber estado social de   derechos sin pluralismo.”    

[223] Ver, sentencia C-141 de 2010.    

[224] En similar sentido afirmó la Corte Constitucional en   la sentencia C-089 de 1994: “El pluralismo político, se reitera, consiste en   una serie de reglas de juego que imponen el respeto de la decisión mayoritaria   tomada por el pueblo y la vigencia de las libertades públicas que lo hacen   posible”, en similares términos la sentencia C-490 de 2011 señala: “no   puede comprenderse un sistema de partidos que esté organizado democráticamente y   que, a su vez, no sea pluralista. Esto por la sencilla razón que la democracia,   en su concepción material, involucra la necesidad que las distintas concepciones   y vertientes ideológicas puedan participar sustantivamente del debate político”.    

[225] Ibíd.    

[226] Artículo 1º, de la ley 1475 de 2011.    

[227] Al respecto ver las sentencias C-371 de 2000 y C-490   de 2011.    

[229] Ver, Ibíd., sentencia C-490 de 2011.    

[230] Publicación: COLOMBIA 50/50 EN EL 2030: ESTRATEGIAS   PARA AVANZAR HACIA LA PARIDAD EN LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL NIVEL   TERRITORIAL, ONU Mujeres – Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de   Género y el Empoderamiento de las Mujeres, Noviembre de 2016. Este documento se   alinea con el Marco de Cooperación de ONU Mujeres en Colombia 2015 – 20194   dentro del cual el ámbito de liderazgo y la participación política de las   mujeres constituye un eje estratégico, con medidas para garantizar la   participación y liderazgo efectivo de las mujeres en los procesos de toma de   decisiones, fortaleciendo la capacidad del Estado y de la sociedad civil para su   implementación.    

[231] En virtud de la ratificación de tratados   internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos   (Entrado en vigor para Colombia el 23 de marzo de 1976, en virtud de La Ley 74   de 196), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Entrada en vigor para   Colombia el 18 de julio de 1978, en virtud de la Ley 16 de 1972), la Convención   sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer   (Aprobada mediante Ley 51 de 1981. Entró en vigor para Colombia a partir del 19   de febrero de 1982).    

[232] El artículo 107 de la Carta que consagra el principio democrático y   la equidad de género, como ejes rectores de la organización de los partidos   y movimientos políticos. De conformidad con estos mandatos los partidos y   movimientos políticos deben procurar encarnar una representatividad basada en la   igualdad efectiva entre hombres y mujeres, y desplegar acciones encaminadas a   remover barreras que obstruyan la participación igualitaria y equitativa de    unos y otras. La medida sometida a examen permite a los partidos y movimientos   políticos avanzar en el proceso hacia una mejor satisfacción del principio de   equidad de género, y a profundizar en una mayor efectividad del principio   democrático en su organización y desempeño.    

[233] Ver, sentencia C-490 de 2011.    

[234] Ver, sentencia C-490 de 2011.    

[235] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Manuel   Cepeda Vargas Vs. Colombia, párr. 173;sentencia del 26 de mayo de 2010    

[236] En el mismo sentido, la Corte Europea de Derechos   Humanos ha señalado que: “[T]he fact that […] a political project is   considered incompatible with the current principles and structures of [a] State   does not mean that it infringes democratic rules. It is of the essence of democracy to allow   diverse political projects to be proposed and debated, even those that call into   question the way a State is currently organized, provided that they do not harm   democracy itself”. Case of Freedom And Democracy Party (ÖZDEP) v. Turkey   (Application no. 23885/94) 8 December 1999, párr. 41; Case of Socialist Party   and others v. Turkey (20/1997/804/1007) 25 May 1998, párr. 47.    

[237] En similar sentido, cfr. Caso Yatama Vs. Nicaragua,   supra nota 65, párr. 201; Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes   Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03, supra nota 249, párr.   89, y Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño. Opinión Consultiva   OC-17/02 de 28 de agosto de 2002. Serie A No. 17, párr. 46.    

[238] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso   Castañeda Gutman Vs. México, párr. 141-143;  sentencia del 6 de agosto de   2008. En similar sentido la sentencia Caso Manuel Cepeda Vargas Vs. Colombia   señaló: “140. Los derechos políticos son derechos humanos de importancia   fundamental dentro del sistema interamericano que se relacionan estrechamente   con otros derechos consagrados en la Convención Americana como la libertad de   expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación y que, en   conjunto, hacen posible el juego democrático. La Corte destaca la importancia   que tienen los derechos políticos y recuerda que la Convención Americana, en su   artículo 27, prohíbe su suspensión y la de las garantías judiciales   indispensables para la protección de éstos”.    

[239] Ver, sentencia C-1017 de 2012.    

[240] Constitución Política, artículos 40, 103, 237-2 y 241.    

[241] Ver, sentencia C-1017 de 2012.    

[242] Ibíd.    

[243] Ibíd.    

[244] Ver, sentencia C-141 de 2010    

[245] Ver, sentencia C-490 de 2011    

[246] Ver, sentencia C-169 de 2001    

[247] Ver, Cuaderno principal, folio 232.    

[248] Consejo de Estado, Sentencia No.   25000-23-41-000-2013-00194-01 del 6 de marzo de 2015, sección tercera.    

[249] Ver, sentencia C-490 de 2011.    

[250] Ibíd.    

[251] Ver, sentencia C-089 de 1994.    

[252] Sobre estos límites, la Corte, en la sentencia C-089   de 1994 dijo: “A este respecto la Corte encuentra que en un sentido negativo   la ley que se ocupe de la organización y régimen de los partidos, no puede, en   principio, imponer a los partidos y movimientos, entre otras cosas, las   siguientes: (1) condiciones y exigencias específicas sobre la implantación de un   determinado procedimiento de adopción de sus decisiones internas – de acuerdo   con los antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente, la adopción del   artículo 108 inciso 2 de la CP buscaba establecer esta garantía -; (2) el   contenido y el sentido concretos de una determinación que de acuerdo con sus   estatutos corresponda tomar a un órgano suyo; (3) la forma especial de integrar   sus órganos internos; (4) el contenido particular de sus estatutos y programas.  || En un sentido positivo, la ley que regula la organización y régimen de   los partidos y movimientos políticos, puede, por vía general, determinar la   organización de los partidos, siempre que se trate de ordenar su estructura   genérica y ella resulte necesaria para el ejercicio de las funciones que están   llamados a cumplir o para el correcto funcionamiento del sistema democrático”.    

[253] Ver, sentencia C-490 de 2011.    

[254] Sobre este punto, en la sentencia C-490 de 2011 se   expresó que “desde esa etapa se evidenció que dicho grado de intervención es   dinámico y debe responder, como en efecto ha sucedido, a los mínimo históricos   de cada periodo”. Sobre el particular, la sentencia C-089 de 1994 señaló que   “[l]os requisitos que ha establecido el proyecto [de ley estatutaria], a   juicio de la Corte, no exceden el margen de lo razonable que, ciertamente,   tratándose del ejercicio de derechos políticos debe situarse siempre en los   mínimos históricamente sostenibles en un momento dado”.    

[255] De manera precisa, se expidieron el Acto Legislativo   01 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2009.    

[256] Ver, sentencia C-490 de 2011.    

[257] Ley 1475 de 2011, Artículo 1º.    

[258] Como fue expresado al momento de analizar el artículo   2º del presente PLE Estatuto de la Oposición, resulta acorde con la Constitución   y el desarrollo jurisprudencial sobre la materia que se haya reconocido el   derecho a la oposición a organizaciones distintas a los partidos y movimientos   políticos con personería jurídica, por lo que mal haría el legislador y esta   Corte si limitase este derecho únicamente a aquellas organizaciones que contasen   con personería jurídica.    

[259] Ver, Gaceta del Congreso 104, Pág. 9.    

[260]   Respecto del acto de validación de la inscripción ante la Autoridad Electoral,   la Corte en la sentencia C-490 de 2011 manifestó que (i) se trata de requisitos   y procedimientos en materia de inscripción orientados a dar eficacia a la   exigencia constitucional de presentar en todo proceso electoral listas y   candidatos únicos (Art. 263 Superior), (ii) así mismo, responde a la garantía   del debido proceso en las actuaciones administrativas y la sujeción de sus actos   al principio de legalidad (Art. 29 Superior). Una vez aceptado el candidato   inscrito, la Autoridad Electoral debe emprender una serie de medidas encaminadas   a informar a la ciudadanía sobre dicha decisión. En la misma sentencia, la Corte   sostuvo que dicha disposición está orientada a hacer efectivas diversas   garantías constitucionales vinculadas al principio de democracia participativa,   al debido proceso administrativo, al principio de transparencia que debe   orientar el debate democrático, así como al derecho de participación en la   conformación, ejercicio y control del poder político. Propende así mismo por   proteger la función pública, a través del  principio de publicidad, toda   vez que somete al control ciudadano e institucional los nombres de quienes   aspiran a ejercer el poder político, a efecto de que se establezcan posibles    causas de inelegibilidad. En efecto, la norma desarrolla la relevancia del   principio de publicidad como elemento esencial del debido proceso en el   ejercicio de la función administrativa. Satisface el derecho de los electores a   conocer los nombres de los aspirantes a ejercer cargos públicos, posibilita la   activación de los mecanismos de control institucional y ciudadano sobre las   calidades de los aspirantes a cargos y corporaciones de elección popular, y   promueve el debate democrático sobre la conformación del poder político. Además   de los mencionados propósitos generales, la norma incorpora específicos   mecanismos de control institucional sobre las calidades de los candidatos   inscritos, como los de requerir la certificación de la Procuraduría General de   la Nación y otros entes de control sobre la eventual concurrencia en alguno o   algunos de los postulados de causales de inhabilidad, propósito que desarrolla   el principio de transparencia y promueve la protección de la función pública.    

[261] Sobre el particular, la sentencia C-490 de   2011, al ejercer el control de constitucionalidad sobre el artículo 29 señaló   que “De una parte, encuentra la Corte que las coaliciones constituyen   mecanismos estratégicos que cuentan con el aval constitucional, para ser   aplicados en los procesos de escogencia de candidatos (Art. 107 C.P.),   comoquiera que constituyen una expresión del libre ejercicio del derecho de   participación y de postulación política. De otra parte, la norma bajo examen   reitera la exigencia constitucional de listas únicas en procesos de elección   popular, en este caso para cargos uninominales provistos mediante este   mecanismo, con la que se propende por garantizar mayor legitimidad a través del   más amplio respaldo popular al candidato que resulte elegido en la contienda   electoral. El establecimiento de unos acuerdos básicos entre los partidos y   movimientos políticos concurrentes, sobre aspectos fundamentales de la   asociación estratégica establecida, constituye un desarrollo de la libertad   organizativa interna de los partidos y movimientos políticos en el marco de la   autonomía que les reconoce la Constitución; constituyen así mismo elementos   fundamentales de los procesos democráticos, y un factor que propende por la   transparencia, la objetividad y la equidad en la administración de la empresa   electoral conjunta. El carácter vinculante del acuerdo realizado entre las   diferentes fuerzas políticas y/o ciudadanas coaligadas con propósitos   electorales, es un predicado del principio de autonomía de los movimientos y   partidos políticos, así como garantía de seriedad de este tipo de consensos   estratégicos protegidos por la Constitución. En tanto que la inclusión en los   formularios de inscripción de los partidos y movimientos que integran la   coalición, así como la filiación política de los candidatos, protege la libertad   del elector”.    

[262] Ver, Gaceta del Congreso 104, Pág. 9.    

[263] Ver, sentencia C-490 de 2011.    

[264] Ver, sentencia C-490 de 2011, en donde se recopilan   los principios aplicables al derecho sancionador con base en las sentencia C-819   de 2006, C-884 de 2007 y C-595 de 2010.    

[265] Constitución Política de Colombia. Artículo 107.   Inciso 7º. “Los partidos y movimientos políticos deberán responder por toda   violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento   o financiación (…)”.    

[266] El artículo 10 de la Ley 1475 de 2011 señala: “Faltas.   Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones imputables a   los directivos de los partidos y movimientos políticos: 1. Incumplir los deberes   de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales   que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de los partidos y   movimientos políticos”. El artículo 12 de la misma Ley, por su parte,   establece: “Sanciones aplicables a los partidos y movimientos. Los partidos y   movimientos políticos con personería jurídica podrán ser objeto de las   siguientes sanciones según la gravedad de las faltas, la categoría de las   entidades territoriales, cuando ellas sean imputables a sus directivos, a sus   candidatos a cargos o corporaciones de elección general o, en general, cuando   sus directivos no adopten las medidas tendientes a evitar la realización de   tales acciones u omisiones o cuando no inicien los procedimientos internos   tendientes a su investigación y sanción: 1. Suspensión o privación de la   financiación estatal y/o de los espacios otorgados en los medios de comunicación   que hacen uso del espectro electromagnético, en los casos de incumplimiento   grave de los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones   constitucionales o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o   financiación de dichas organizaciones políticas, y cuando se trate de las faltas   a que se refieren los numerales 1 al 8 del artículo 10”.    

[267] Ver, sentencia C-342 de 2006, C-334 de 2014. En esta   última sentencia, se recogen las reglas dispuestas en el artículo 2 de la Ley   1475 de 2011, en los siguientes términos: “El artículo 2 de la Ley 1475 de   2011, como se acaba de ver, tiene varias reglas legales estatutarias y una   excepción relevantes para el caso sub examine. A partir de estas reglas es   posible advertir, de manera especial, que (i) existe un criterio objetivo para   establecer la militancia a un partido o movimiento político y, por ende, para   verificar la doble militancia; (ii) la regla sobre doble militancia es más   estricta cuando se trata de directivos de los partidos o movimientos políticos,   o quienes hayan sido elegidos o aspiren a ser elegidos a cargos o corporaciones   de elección popular; (iii) tanto los directivos como los candidatos elegidos o   que aspiren a serlo tienen el deber de pertenecer al partido o movimiento   político mientras ostenten la investidura o cargo y, en caso de querer   presentarse a la siguiente elección por otro partido o movimiento político deben   renunciar a su curul al menos doce meses antes del primer día de inscripciones   para el proceso electoral, o renunciar con la misma anticipación antes de   postularse para ser directivos de otros partidos o aceptar la designación que se   les haga como tales; (iv) en caso de incumplir con las anteriores reglas, la   persona incurre en doble militancia y, por ende, será sancionada conforme a los   estatutos del partido o movimiento político y, si es candidato a un cargo de   elección popular, esta circunstancia será causal para la revocatoria de la   inscripción. La excepción es que las reglas anteriores no se aplican a miembros   de partidos o movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus   miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones   previstas en esta ley”.    

[268] Ver, sentencia C-303 de 2010.    

[269] Ver, sentencia C-342 de 2006.    

[270] Gaceta del Congreso No. 104, del veintiocho (28) de   febrero de 2017.    

[271] De conformidad con la sentencia C-862 de 2012, “[l]a   autonomía territorial, como garantía institucional inherente a la conformación   del Estado colombiano, es un principio constitucional cuyo núcleo esencial puede   expresarse como la facultad de autodeterminación de las entidades territoriales   en los temas que atañen específicamente a la localidad o al ámbito   departamental, [el cual] debe entenderse en consonancia y armonía con la   forma de Estado adoptada por la Constitución, esto es el Estado unitario   –artículo 1º de la Constitución-, que implica limitaciones al ejercicio de la   autonomía reconocida a las entidades territoriales”.    

[273] Ver, sentencia C-872 de 2003.    

[274] Robert Dahl. (1996) Political Oppositions in Western Democracies. Yale University Press.    

[275] Vergottini Giuseppe (1989). La Forma de gobierno de   oposición garantizada. Revista de estudios políticos de la Universidad de Rioja.   No. 9. P. 14 – 15.    

[276] El estudio se denomina “Oposición política en   Colombia: ¿Un debate inconcluso?, realizado por Juan Camilo Cardona Cárdenas.    

[277] Vladimiro Naranjo Mesa. (2003). Teoría Constitucional   e Instituciones Políticas. Bogotá: Temis S.A.    

[278] El artículo 109 de la Constitución, previo a las   modificaciones introducidas mediante los Actos Legislativos del 2003 y 2009,   establecía: “ARTÍCULO 109. El Estado contribuirá a la financiación del   funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y movimientos   políticos con personería jurídica.    

Los demás partidos, movimientos y grupos significativos   de ciudadanos que postulen candidatos, se harán acreedores a este beneficio   siempre que obtengan el porcentaje de votación que señale la ley.    

La ley podrá limitar el monto de los gastos que los   partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales,   así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. Los partidos,   movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen,   origen y destino de sus ingresos.”    

[279] Constitución Política, art. 241, núm. 8.    

[280] En ese sentido, ver sentencias C-484 de 1996 y C-515   de 2004.    

[281] Constitución Política, art. 9, modificada por el art.   3 del Acto Legislativo 01 de 2003: “El Estado concurrirá a la financiación de   los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con   la ley.    

Las campañas que adelanten los partidos y movimientos   con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen   candidatos serán financiadas con recursos estatales mediante el sistema de   reposición por votos depositados.    

La ley determinará el porcentaje de votación necesario   para tener derecho a dicha financiación. (…)”.    

[282] Esta disposición constitucional fue reglamentada de   forma temporal por el Decreto 2207 de 2003, norma que posteriormente fue   declarada inconstitucional por vicios en el procedimiento de su creación por   medio de la sentencia C-523 de 2005. Sin embargo, mientras estuvo vigente, el   Decreto 2207 de 2003 se constituyó en la regulación puntual respecto del tema de   las campañas electorales, siendo aplicado en las elecciones locales realizadas   en octubre de 2003. Al ser declarada su inexequibilidad por parte de la Corte   Constitucional, la única regulación vigente de carácter general volvió a ser la   Ley 130 de 1994.    

[283] La Corte, en sentencia C-443 de 2011, indicó que “En   materia de financiación de campañas electorales el acto legislativo [01 de   2009, artículo 3°] realizó distintas y trascendentales modificaciones   respecto del sistema previsto con anterioridad. En primer lugar se eliminó la   exclusividad del mecanismo de reposición de votos como medio de financiación   estatal; y, como segundo gran punto, la disposición constitucional creó la   posibilidad de entregar a los candidatos, a manera de anticipo de la   financiación estatal proveniente de la reposición de votos, parte de los fondos   públicos destinados a la financiación de campañas electorales, dinero que,   obviamente, se recibirá con anterioridad a la realización de la elección.   De esta forma se consagró, esta vez como regla general, la obligación por   parte del Estado de concurrir en la financiación de las campañas electorales con   antelación al certamen electoral.”    

[284] Ver, sentencia C-490 de 2011.    

[285] “Por la cual se adoptan reglas de organización y   funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos   electorales y se dictan otras disposiciones”.    

[286] Ver, sentencias C-089 de 1994, C-145 de 1994 y C-1153   de 2005.    

[287] En la sentencia C-1153 de 2005, con ocasión del    estudio del proyecto de ley de garantías para la elección de Presidente de la   República, la Corte reiteró que “el rol que el Estado debe desempeñar a   través de la financiación de las organizaciones políticas y de las campañas   electorales es fundamental para el fortalecimiento de la democracia, e hizo   énfasis en los múltiples riesgos de la creciente financiación privada de los   partidos y movimientos políticos que justifica la necesidad de financiación   estatal.”    

[288] Ver, sentencia C-490 de 2011.    

[289] En la  Sentencia C-523 de 2005, con ocasión del   análisis constitucional del Decreto 2207 de 2003, en virtud del cual se regulaba   la financiación de las campañas electorales en los departamentos, municipios y   distritos, de acuerdo con lo ordenado en el Acto Legislativo 01 de 2003, la   Corte indicó que “la financiación de las campañas electorales era un aspecto   central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos y   que, por tanto, era una materia sometida a reserva de ley estatutaria, las   cuales deben ser revisadas de manera previa, integral y oficiosa por parte de la   Corte Constitucional.”    

[290] Constitución Política, art. 151, literal c, prescribe:   “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las   siguientes materias: (…) c. Organización y régimen de los partidos y   movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales;   (…)”.    

[291] En concreto, este Tribunal en la sentencia C-490 de   2011, señaló: “La jurisprudencia constitucional ha resaltado la enorme   relevancia de la financiación con recursos públicos de los partidos y   movimientos políticos, así como de las campañas electorales, y por ello ha   reiterado que este tema debe ser necesariamente objeto de regulación   estatutaria.”    

[292] En punto a la importancia que para la implementación   de la democracia tiene la financiación estatal de los partidos y movimientos   políticos, y de las campañas electorales, la Corte en la sentencia C-490 de   2011, reafirmó que: “en su función de regular el tema de la financiación de   las organizaciones políticas y de las campañas electorales, el legislador no   puede desconocer (i) la necesidad de regular mediante ley estatutaria este tema;   (ii) la necesidad de determinar las fuentes lícitas de financiación privada; y   (iii) la necesaria consagración y regulación de la financiación estatal parcial   a las organizaciones políticas y campañas electorales. Lo anterior, por cuanto   al existir un expreso mandato constitucional a este respecto, el legislador no   puede consagrar disposiciones que la desconozcan, lo cual atentaría contra uno   de los elementos y requisitos  fundamentales de una democracia   constitucional.”(Negrilla fuera del original).    

[293] Ver, sentencia C-490 de 2011.    

[294] A este respecto, en la sentencia C-089 de 1994, la   Corte manifestó: “La libertad organizativa interna que la Constitución reconoce   a los partidos y movimientos, reafirma la apertura del sistema político en su   mismo origen: “En ningún caso podrá la ley establecer exigencias en relación con   la organización interna de los partidos y movimientos políticos” (CP art. 108). El   destino de los ingresos del partido, incluidos los provenientes del apoyo   estatal, es un asunto que está gobernado por el principio de libertad interna.   La gestión de las finanzas de una organización política está íntimamente ligada   a su estrategia y plan de acción y mal puede, por ende, condicionarse desde   afuera. Si el Estado ha decidido, por las razones expuestas, apoyar   financieramente la actividad política, ello ha obedecido a los motivos   expresados, que son ajenos a un propósito soterrado suyo de controlar el sentido   de una variable propia de su manejo interno. Así parezcan a primera vista   plausibles los derroteros de gasto que traza la norma, lo cierto es que   interviene el Estado en una órbita que le está vedada por la Carta Política”   (Negrilla fuera del original)    

[295] Ver, sentencia C-490 de 2011.    

[296] Ver, entre muchas otras, sentencia C-093 de 2011,   C-673 de 2011 y C-104 de 2016.    

[297] La Constitución Política de 1991 consagra diversas   garantías asociadas a la oposición, entre las cuales, se encuentran: (i) los   mecanismos de democracia directa como el cabildo abierto, referendo, plebiscito,   iniciativa legislativa, consultar popular; (ii) regulación constitucional de los   partidos y movimientos políticos; (iii) reconocimiento de las garantías a   fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos; (iv) libertad   de afiliación a las organizaciones mencionadas; (v) derecho de las   organizaciones sociales a manifestarse y a participar en eventos políticos; (vi)   regulación del estatuto de oposición; (vii) financiación mixta de las   campañas electorales y del funcionamiento de los partidos y movimientos   políticos; (viii) representación proporcionales mediante el sistema de cuociente   electoral, entre muchos otros.    

[298] Con posterioridad a la Carta Política de 1991, por   iniciativa legislativa, en su mayoría, y del gobierno de turno, fueron   presentados, entre 1992 y 2011, doce (12) proyectos de ley con el fin de   reglamentar el Estatuto de Oposición. El primero, proyecto de Ley 44 de 1992   (Gaceta No.57/92), presentado por Manuel Cepeda Vargas y otros, y el último de   ellos, proyecto de ley – de 2011 (No radicado), realizado por el entonces   Ministro del Interior, German Vargas Lleras.    

[299] Ley 1475 de 2011, art. 17, prescribe: “De la   financiación estatal de los partidos y movimientos políticos. El Estado   concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente de los partidos y   movimientos políticos con personería jurídica, por conducto del Fondo Nacional   de Financiación Política, de conformidad con las siguientes reglas de   distribución de la correspondiente apropiación presupuestal: 1. El diez por   ciento (10%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o   movimientos políticos con personería jurídica. 2. El quince por ciento (15%) se   distribuirá por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que   hayan obtenido el 3% o más del total de votos emitidos válidamente en el   territorio nacional en la última elección de Senado de la República o de Cámara   de Representantes. 3. El cuarenta por ciento (40%) se distribuirá por partes   iguales entre todos los partidos o movimientos en proporción al número de   curules obtenidas en la última elección del Congreso de la República. 4. El   quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre todos los   partidos o movimientos políticos en proporción al número de curules obtenidas en   la última elección de Concejos Municipales. 5. El diez por ciento (10%), se   distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos   en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Asambleas   Departamentales. 6. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes iguales   entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de   mujeres elegidas en las corporaciones públicas. 7. El cinco por ciento (5%), se   distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos   en proporción al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.”    

[301] Al respecto, la sentencia C-1153 de 2005 señaló que “[l]a   Corte no considera que la reserva de estos espacios quebrante los derechos de   los concesionarios, pues, amén de que la facultad general de gestión y   administración del espectro está reservada al Estado, la finalidad que inspira   las transmisiones políticas se encamina a la satisfacción del interés general. A   lo anterior se suma que la Corte Constitucional no considera desproporcionada la   provisión de los espacios asignados a las campañas políticas, ya que, además de   que dicha transmisión no es permanente, sino que se restringe al espacio total   de un mes – entre los 60 y los 8 días anteriores a las elecciones -, la misma   ocupa pocos minutos de los horarios privilegiados, triple A y mayor audiencia en   radio”.    

[302] Ver, Gaceta del Congreso No. 32, Pág. 10 y   11.    

[303] Ver, Gaceta del Congreso No. 32, Pág. 11.    

[304] Ver,   sentencia C-350 de 1997.    

[305] En ese sentido, la Corte en sentencia T-181 de 2014,   manifestó: “(…) el artículo 74 de la Carta Política establece que todas las   personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, al mismo tiempo que   advierte que pueden existir restricciones a ese derecho de acceso a la   información en los casos que establezca la ley. Esta prerrogativa permite la   satisfacción de los principios a la transparencia y publicidad de la gestión   pública, los cuales deben imperar en un ordenamiento constitucional y   democrático, para combatir y eliminar los actos de corrupción derivados del   abuso del poder y la malversación de los recursos públicos.”    

[306] Ver, sentencia T-558 de 2012.    

[307] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe del año   2001 de la Relatoría de la CIDH para la Libertad de Expresión, Capítulo III,   párrafo 14, citada en la sentencia C-872 de 2003. Se incluye su cita   exclusivamente para fines de interpretación, no se entiende que dicho informe   haga parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto.    

[308] En sentencia C-542 de 2016, con relación a los   derechos a la honra (art. 21 CP) y al buen nombre de las personas jurídicas, la   Corte señaló: “[e]l   núcleo esencial del artículo 15 permite también proteger a las personas   jurídicas, ante la difamación que le produzcan expresiones ofensivas e   injuriosas. Es la protección del denominado “Good Will” en el derecho   anglosajón, que es el derecho al buen nombre de una persona jurídica y que puede   ser estimado pecuniariamente. Esta ha sido la interpretación que la doctrina   constitucional contemporánea le ha dado al término “buen nombre” y que fue   recogida por el Tribunal Constitucional Español en Sentencia 137 de 1.985, en el   caso Derivados de Hojalata S.A. (…) La Constitución reconoce y garantiza   la honra de “todas” las personas, sin excepción alguna. El artículo 13 de la   Constitución consagra expresamente el derecho a la igualdad ante la ley, vedando   cualquier discriminación. La dignidad de la persona es el soporte y fundamento   de dicha igualdad”.    

[309] Respecto a la derogatoria del artículo 35 de la Ley   130 de 1994, ver análisis material de la Corte al artículo 33 del PLEEO en la   presente sentencia.    

[310] En esa sentencia se resolvió la acción de tutela   presentada por representantes de varias organizaciones no gubernamentales de   derechos humanos contra el entonces Presidente de la República, al considerar   que en algunos discursos, uno de los cuales fue transmitido por los canales de   televisión nacionales, las había vinculado con grupos al margen de la ley. A su   juicio, esta afirmación falsa había vulnerado su derecho a la honra y al buen   nombre y había puesto en peligro su integridad física y su vida.    

[311] En esta sentencia se estudió una acción de tutela   interpuesta por dos personas pertenecientes al comité promotor de la revocatoria   del mandato del Alcalde de Fusagasugá debido a que, en espacios radiales y   televisivos de tipo oficial, este había afirmado que su iniciativa de   revocatoria se debía a una venganza porque no les había querido otorgar dineros   del presupuesto local para sus intereses personales. En opinión de los actores,   estas declaraciones, al ser falsas, habían vulnerado sus derechos a la honra y   al buen nombre.    

[312] En esta sentencia se estudió la acción de tutela   interpuesta por 1280 mujeres contra el entonces el Procurador General de la   Nación y dos Procuradoras Delegadas, argumentando que estos funcionarios habían   emitido de manera continua y sistemática una serie de pronunciamientos que   incluyen información inexacta o tergiversada, relacionada con los derechos   reproductivos de las mujeres colombianas. Agregaron que esa información falsa y   tergiversada generaba confusión y desinformación generalizada.    

[313] El ejercicio del derecho a la información implica el   respeto de los principios de veracidad e imparcialidad. Ver, T-357 de   2015, entre otras.    

[314] Ver, sentencia T-263 de 2010.    

[315] Ver, Constitución Política, Preámbulo. Al respecto la   sentencia C-1017 de 2012 determinó que “De lo expuesto se concluye que el   modelo democrático participativo tiene una clara línea de acción que se enfoca   en asegurar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, con un   alcance transversal, universal y expansivo. En materia política, este   principio no se concentra exclusivamente en el acto de elección de   representantes, ya que incluye el reconocimiento de los mecanismos de   participación previstos por el Constituyente y aquellos que en virtud del   desarrollo de la libertad de configuración normativa disponga el legislador. En   todo caso, como ya se dijo, la participación democrática en el plano político no   es absoluta, pues la misma se encuentra sometida a las limitaciones que en   términos de razonabilidad se establezcan en la ley, acorde con los mandatos   previstos en la Constitución”.    

[316] Ver, sentencia C-438 de 2017.    

[317] Ley 1757 de 2015, artículo 48-59.    

[318] Ley 1757 de 2015, artículos 60-72.    

[319] Ver, sentencia C-150 de 2015.    

[320] Ibíd.    

[321] Ibíd. Adicionalmente, según el artículo 209 de la   Constitución “[l]a función administrativa está al servicio de los intereses   generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,   moralidad, eficacia, economía, celeridad, moralidad, eficacia, economía,   celeridad, imparcialidad y publicidad (…)”.    

[322] Ley 1757 de 2015. Artículo 57. Respuesta a los informes de   rendición de cuentas. El   Congreso de la República tendrá un mes de plazo para evaluar, dictaminar y   responder a los informes anuales de rendición de cuentas que presente el   gobierno a través de sus ministerios. Las mesas directivas de las cámaras   confiarán su estudio a las respectivas comisiones constitucionales o legales, o   a una comisión accidental.    

Parágrafo. Los concejos municipales y   distritales, las asambleas departamentales y las Juntas Administradoras Locales,   también tendrán un mes de plazo para evaluar, dictaminar y responder a los   informes anuales de rendición de cuentas que presenten los alcaldes municipales,   distritales, locales y los gobernadores al respectivo cuerpo colegiado que le   corresponda la evaluación.    

[323] Ver, sentencia C-150 de 2015.    

[324] Ley 1757 de 2015. Artículo 60.    

[325] Ver, sentencia C-150 de 2015.    

[326] Ley 1757 de 2015. Artículo 61.    

[327] Ver, sentencia C-150 de 2015.    

[328] Ley 1757 de 2015. Artículo 64. Objetivos del Control Social. Son objetivos del control social de la   gestión pública y sus resultados: a) Fortalecer la cultura de lo público en el   ciudadano; b) Contribuir a mejorar la gestión pública desde el punto de vista de   su eficiencia, su eficacia y su transparencia; c) Prevenir los riesgos y   los hechos de corrupción en la gestión pública, en particular los relacionados   con el manejo de los recursos públicos; d) Fortalecer la participación ciudadana   para que esta contribuya a que las autoridades hagan un manejo transparente y   eficiente de los asuntos públicos; e) Apoyar y complementar la labor de los   organismos de control en la realización de sus funciones legales y   constitucionales; f) Propender por el cumplimiento de los principios   constitucionales que rigen la función pública; g) Promover el liderazgo y la   participación con miras a democratizar la gestión pública; h) Poner en evidencia   las fallas en la gestión pública por parte de agentes estatales y no estatales,   y formular propuestas para mejorarla; i) Contribuir a la garantía y al   restablecimiento de los derechos sociales, económicos y culturales”. (subrayado   fuera del texto original).    

[329] Ver, sentencia C-150 de 2015, reiterado en la   sentencia C-438 de 2017.    

[330] Ley 5 de 1992.   ARTÍCULO 6o. CLASES DE FUNCIONES DEL CONGRESO. El Congreso de la República   cumple:    

1. Función constituyente, para reformar la Constitución   Política mediante actos legislativos.    

2. Función legislativa, para elaborar, interpretar,   reformar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación.    

3. Función de control político, para requerir y   emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las   acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moción   de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones   de la responsabilidad política.    

4. Función judicial, para juzgar excepcionalmente a los   altos funcionarios del Estado por responsabilidad política.    

5. Función electoral, para elegir Contralor General de   la República, Procurador General de la Nación, Magistrados de la Corte   Constitucional y de la Corte Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior   de la Judicatura, Defensor del Pueblo, Vicepresidente de la República, cuando   hay falta absoluta, y Designado a la Presidencia en el período 1992 -1994.    

6. Función administrativa, para establecer la   organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de   Representantes.    

7. Función de control público, para emplazar a   cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones,   orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la   Comisión adelante.    

8. Función de protocolo, para recibir a Jefes de Estado   o de Gobierno de otras naciones.    

[331] Al respecto ver: Corte Constitucional sentencia C-432   de 2017.    

[332] Ver, Auto 330 de 2008 y sentencia C-540 de 2012.    

[333] Ver, Auto 330 de 2008.    

[334] Ibíd.    

[335] Ver, Auto 543 de 2016. Vale la pena aclarar que el   control político opera en la órbita nacional, en la medida en que la propia   Constitución también autoriza expresiones de control político en las entidades   territoriales, conforme se deriva de lo previsto en el artículo 299 de la Carta,   relacionado con la función de las asambleas departamentales frente a la   administración departamental y 312 Superior, que se refiere a la actuación del   consejo municipal sobre la administración del municipio.    

[336] Ver, Auto 543 de 2016.    

[337] Ver, Auto 140 de 2016.    

[338] Ver, Auto 149 de 2009.    

[339] Ver, sentencia C-432 de 2017.    

[341] Consejo de Estado, Corte de Consulta y Servicio Civil.   Sentencia del 25 de julio de 1994. Rad. Núm. 615.    

[342] Arts. 233 a 235 de la Ley 5ª de 1992. El   artículo 233, al referirse a la citación de funcionarios, establece que “[l]as Cámaras podrán, para la discusión de proyectos   de ley o para el estudio de asuntos relacionados con sus funciones, requerir la   asistencia de los Ministros. Las Comisiones Permanentes podrán, además,   solicitar la presencia de los Viceministros, los Directores de Departamentos   Administrativos, el Gerente del Banco de la República, los Presidentes,   Directores o Gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la   de otros funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público”.    

[343] Arts. 236 ibídem.    

[344] Arts. 237 a 243 ibídem.    

[345] Arts. 244 a 248 ibídem.    

[346] Arts. 249 a 252 ibídem.    

[347] Ver, Auto 140 de 2016.    

[348] En efecto, este tipo de fórmulas buscan profundizar el   pluralismo político, caracterizado así en la sentencia C-490 de 2011: “En   contraposición con la Constitución de 1886 que circunscribía el ejercicio de la   actividad política de los ciudadanos al sufragio universal y libre, la   democracia constitucional contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este   tópico, que (i) amplía las modalidades de participación democrática en   instancias que van más allá que la elección representativa; y (ii) supera la   concepción individualista, a través de la previsión de fórmulas que reconocen el   pluralismo político, entendido como la necesidad de incorporar al debate   democrático las diferentes tendencias ideológicas existentes en la sociedad, al   igual que las distintas vertientes de identidad social y comunitaria, entre   ellas las derivadas de perspectivas de género, minorías étnicas, juventudes,   etc. “    

[349] Gaceta del Congreso No. 32, primero (1º) de febrero de   2017, página 7.    

[350] Toda vez que la Ley 3ª de 1992 es una ley ordinaria,   su modificación por la vía de una ley estatuaria no plantea problemas   constitucionales, en consonancia con lo señalado por esta Corte en la sentencia   C-540 de 2012: “La Corte considera que al proyecto de ley podía introducirse   disposiciones ordinarias y orgánicas, sin que ello lo hiciera inconstitucional.   Según se ha explicado en una ley estatutaria puede introducirse un asunto propio   de una ley ordinaria atendiendo que el trámite de ésta resulta menos riguroso   que el exigido para la aprobación de una ley estatutaria, como es la importancia   de la materia (regulación de derechos y deberes fundamentales y los   procedimientos y recursos para su protección), el procedimiento establecido para   su aprobación (exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá   efectuarse dentro de una sola legislatura), además de la revisión previa por la   Corte Constitucional (arts. 152 y 153 superiores)”.    

[351] James Alexander Lara Sánchez. Intervención presentada   de forma extemporánea.    

[352] Ver cuaderno principal, folios [•].    

[353] Ver, sentencias C-114 y 115 de 2017.    

[354] La jurisprudencia sobre el principio de igualdad es   muy amplia. Es posible sostener, sin embargo, que las herramientas jurídico   conceptuales para evaluar una posible infracción al principio/derecho a la   igualdad se encuentra unificada desde las sentencias C-093 de 2001 y C-673 de   2001, en las cuales la Corte incorporó el concepto del test integrado de   igualdad. Otras sentencias en las que se incorporaron paulatinamente los   criterios de evaluación de posibles violaciones al derecho a la igualdad son   C-063 de 1997 y C-588 de 2009 sobre la igualdad de oportunidades en el acceso a   la función pública, C-372 de 2011 sobre la aplicación del principio de   progresividad en el acceso a los mecanismos de protección judicial, T-703 de   2008 y T-110 de 2010, (y especialmente en el segundo de esos fallos) en las que   se estudió la constitucionalidad de los cupos para minorías étnicas en   universidades públicas. En la sentencia  C-714 de 2002, así como las   tempranas sentencias C-494 de 1992  y C-040 de 1993.    

[355] Ver, entre otros, los artículos 1.1 y 24 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos y el 26 del Pacto Internacional de   Derechos Civiles y Políticos.    

[356] Ver, sentencia C-022 de 1996.    

[357] Ver sentencias C-015 de 2014 y C-179 de 2016.    

[358] Ver sentencia C-741 de 2003.    

[359] Ver al respecto el   precursor artículo de Tussman & tenBroek, “The Equal Protection ot the Laws”,   37 Calif.L.Rev. 341 (1949).    

[360] Ver sentencia C-093 de 2001.    

[361] Ver, entre muchas otras, sentencia C-093 de 2011,   C-673 de 2011 y C-104 de 2016.    

[362] Ver, entre otras, sentencias C-114 y C-115, ambas de   2017.    

[363] Ver, sentencia C-1212 de 2001.    

[364] Ver, sentencias C-194 de 1995 y C-490 de 2011.    

[365] Ver, sentencia C-490 de 2011.    

[366] Aunque la Corte en precedencia se pronunció sobre los   distintos grados de intensidad que admite el juicio de igualdad sobre   determinada medida, estos grados también se aplican tratándose del análisis de   otros derechos fundamentales, como lo es el derecho político de acceder a los   cargos públicos, incluyendo los de elección popular, previsto en el artículo 40   de la Constitución.    

[367] En este sentido señaló esta Corte en la sentencia   C-875 de 2011 “El legislador tiene una amplia discrecionalidad en la   regulación de los procedimientos tanto judiciales como administrativos,   discrecionalidad que como todos los actos del poder estatal encuentra su límite   en la Constitución. En  la sentencia C-204 de 2003, sobre este punto se   indicó: “… esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una   vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe   ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización   política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo   (Preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso,   defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229).   Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho   sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la   finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente   el derecho sustancial en controversia o definición; de lo contrario, la   configuración legal se tornaría arbitraria. ‘…Así las cosas, la violación del   debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la   respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el   propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta   aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener   con su utilización.’ Igualmente, en sentencia C-314 de 2002 se precisó que la   potestad de configuración del legislador es una competencia constitucional que   debe ejercerse dentro de los límites impuestos por la Carta Política, la cual   debe estar justificada en un principio de razón suficiente, en donde si la   decisión del legislador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento   jurídico. Uno de esos límites es precisamente no hacer nugatorios derechos   fundamentales como el debido proceso o el de defensa. En esa misma línea, en la    sentencia C-662 de 2004, se adujo que ‘al juez constitucional le corresponde   garantizar al máximo la libertad de configuración que tiene el legislador;   libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria, sino que debe   desarrollarse conforme a los límites que impone la misma Carta’”    

[368] Debe recordarse que esta Corte en la sentencia C-490   de 2011, reconoció la competencia del Consejo Nacional Electoral para imponer   sanciones a los partidos políticos, al encontrarse esta competencia consagrada   en el artículo 265 de la Constitución, y ser desarrollada por el legislador   estatutario. En este sentido señaló la Corte Constitucional: “Son los órganos   de control de los partidos y movimientos políticos los competentes para la   imposición de sanciones, precedida, eso sí, de las garantías propias del derecho   al debido proceso, correspondiéndole, por la adscripción de competencia que le   hace el legislador estatutario, al Consejo Nacional Electoral CNE  la resolución   de la impugnación de las sanciones impuestas por los órganos de control de   partidos y movimientos políticos, función ésta que se inserta en la cláusula   general prevista en el artículo 265 C.P., cuando le confiere a este organismo la   función de ejercer la regulación, inspección, vigilancia y control de la   actividad electoral de los partidos y movimientos políticos y, como corolario de   esa competencia, velar por el cumplimiento de las normas sobre dichos   colectivos, junto con las demás funciones que le confiera la ley. No puede   perderse de vista que la resolución de controversias que el legislador   estatutario confiere al Consejo Nacional Electoral CNE esta a su vez sometida al   escrutinio judicial, en razón a que las decisiones de este organismos son   susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo”.    

[369] Al respecto, ha señalado esta Corte “En cuanto al   principio de celeridad, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que éste   implica para los funcionarios públicos el objetivo de otorgar agilidad al   cumplimiento de sus tareas, funciones y obligaciones públicas, hasta que logren   alcanzar sus deberes básicos con la mayor prontitud, y que de esta manera su   gestión se preste oportunamente cubriendo las necesidades y solicitudes de los   destinatarios y usuarios, esto es, de la comunidad en general. Igualmente ha   señalado esta Corporación, que este principio tiene su fundamento en el artículo   2º de la Constitución Política, en el cual se señala que las autoridades de la   Nación tienen la obligación de proteger la vida, honra, bienes, creencias y   demás derechos y libertades de los ciudadanos, al igual que asegurar el   cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, lo cual   encuentra desarrollo en artículo 209 Superior al declarar que la función   administrativa está al servicio de los intereses generales entre los que se   destaca el de la celeridad en el cumplimiento de las funciones y obligaciones de   la administración pública.”    

[370] Constitución Política, artículo 209    

[371] Corte Constitucional, sentencia c-490 de 2011    

[372] Al respecto el Consejo de Estado ha   adelantado una interpretación y aplicación favorable de éstas con miras a   garantizar de manera eficaz y célere los derechos: “3.5.- Por último, el   Despacho pone de presente el carácter decididamente autónomo de la tutela   cautelar a través de las denominadas “medidas cautelares de urgencia”,   establecidas en el artículo 234 del Código y con las que se procura la   adopción de una medida provisional de manera inmediata, en donde – dada la   situación de inminente riesgo de afectación de los derechos del interesado –   se prescinde del trámite de notificación a la contraparte y puede ordenarse la   misma, inclusive, de manera previa a la notificación del auto admisorio de la   demanda (conforme al artículo 229 del Código).     

Esta disposición constituye una protección   reforzada al derecho convencional de toda persona de contar con un recurso   judicial efectivo en caso de graves violaciones de derechos humanos dejando la   medida de ser accesoria y subordinada al proceso contencioso administrativo   principal y adquiriendo unas características y particularidades diferenciadas,   pues en sí misma constituye, a la luz del procedimiento contencioso, un recurso   judicial sui generis de urgencia para la protección de los derechos de los   asociados. Es en estos términos, como una medida autónoma garante de los   Derechos Humanos, que se debe interpretar y aplicar, por parte de los Jueces   Administrativos, la tutela cautelar de urgencia    

[…]    

Con base en la anterior jurisprudencia, cabe   comprender y reconocer a la institución cautelar como un procedimiento   autónomo al proceso contencioso administrativo, de ahí, entonces, que se   conciba como una garantía efectiva y material del acceso a la administración   de justicia. Conforme a ello, para la procedencia de las medidas cautelares debe   tenerse en cuenta presupuestos constitucionales, convencionales y legales, lo   que lleva a decir que al Juez Administrativo le corresponde remover los   obstáculos eminentemente formales que llegaren a impedir la adopción de estas   medidas en los casos en que exista una seria y verdadera amenaza de vulneración   de derechos, bienes o intereses jurídicos. Este argumento encuentra mayor peso,   aún, en el caso de las denominadas medidas cautelares de urgencia, las cuales,   conforme a la lectura dada por la Sala Plena, así como por la finalidad que   están llamadas a satisfacer, implica que se concreten como verdaderas medidas   preliminares cautelares de eficacia inmediata para la protección de los   derechos” Consejo de Estado, Corte de lo Contencioso Administrativo, Sección   Tercera, Subsección C, Radicación: 11001-03-26-000-2015-00174-00 (55953),   veintiséis (269 de febrero de 2016, ver también Consejo de Estado, Sala Plena de   lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2014, exp. 2013-06871.    

[373] Ver, sentencia C-1212 de 2001.    

[374] Ver, sentencia C-431 de 1997.    

[375] “6. Velar por el cumplimiento de las   normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre   publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y   de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones   de plenas garantías”.    

[376] Ver, sentencia C-089 de 1994    

[377] Ver, entre otras, sentencia C-160 de 2017.    

[378] Ver, sentencias C-691 de 2003, C-097 de 2003, C-503 de   2001, C-1493 de 2000.    

[379] La Corte ha aclarado que “Aun cuando en todas las   ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150,    que se refiere a “crear los servicios administrativos y técnicos de las   Cámaras”,  todo parece indicar que se trata de un error de codificación y   que el constituyente quiso señalar como excluidas de las facultades   extraordinarias las llamadas “leyes cuadros” o “leyes marco” de que trata el   numeral 19 (…)”.  Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1992.  Ver   también C-097 de 2003, y C-691 de 2003.    

[380] Ver también C-119 de 1996    

[381] Corte Constitucional, sentencia C-366 de 2012    

[382] Ver entre otras, las sentencias C-074 de 1993, C-050   de 1997, C-366 de 2012. C-261 de 2016 y C-253 de 2017    

[384] Ver, por ejemplo, art. 4.1. de la Convención Americana   sobre Derechos Humanos: “Toda persona tiene derecho a que se respete su vida.   Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de   la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.”    

[385] Ver, sentencia C-331 de 2017.    

[386] Ibíd.    

[387] Ver, sentencia T-511 de 2016.    

[388] En cuanto a la seguridad como valor y fin del Estado, la Corte en la   sentencia T-683 de 2005 señaló que se trata de un “valor genérico que permea   toda la Constitución, en tanto que garantía de las condiciones necesarias para   el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de las   personas que habitan el territorio nacional. Así, la seguridad constituiría una   de las metas de la Carta Política de 1991, tal y como lo muestran el Preámbulo y   el artículo 2º, en tanto el Constituyente buscó asegurar a los integrantes de la   nación la vida, la convivencia y la paz, entre otros. Por ello, en el sistema   constitucional instaurado en Colombia desde 1991, todas las instituciones que   velan por crear condiciones de seguridad, tienen como finalidad primordial la de   proteger las libertades y derechos de las personas”.    

[389] En la   sentencia T-719 de 2003 se dijo, por ejemplo, que “la seguridad aparece en   nuestra Constitución bajo la forma de un derecho colectivo, es decir, un derecho   que asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se   pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos   colectivos tan importantes para el conglomerado social como el patrimonio   público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral   administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (art. 88,   C.P.)”.    

[390] El   carácter fundamental del derecho a la seguridad personal, no tiene su   origen en el reconocimiento expreso por parte de la Constitución, sino que   proviene de una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales de   la misma (Preámbulo y artículos 2, 12, 17, 18, 28, 34 44, 46 y 73 Superiores) y   de los diferentes instrumentos internacionales que hacen parte del ordenamiento   jurídico interno, como son la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el   Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Americana de   los Derechos y Deberes del Hombre y la Declaración Universal de los Derechos   Humanos. Al respecto ver: Corte Constitucional, sentencias T-234 de 2012, T- 078   de 2013, T-224 de 2014 y T-511 de 2016.    

[391] Ver,   sentencia T-039 de 2016.    

[392] Ver, Sentencia T-719 de 2009.    

[393] Ver, sentencia T-039 de 2016.    

[394]    Ver, sentencia T-719 de 2003.    

[395] Ver, sentencia T-707 de 2015.    

[396] Decreto Ley 895 de 2017. Artículo 16.   Seguridad para los miembros de las organizaciones políticas que se declaren en   oposición. En concordancia   con lo establecido en el Estatuto de la Oposición, la Unidad Nacional de   Protección articulará programas de protección y seguridad para los directivos y   miembros de las organizaciones políticas declaradas en oposición.    

[397] Ver, sentencia C-555 de 2017.    

[398] Constitución Política. Artículo 277.- “El   Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes,   tendrá las siguientes funciones: 8. Rendir anualmente informe de su gestión al   Congreso”.    

[399] Constitución Política. Artículo 282.- “El Defensor   del Pueblo velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los   derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes funciones: 7. Rendir   informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones”.    

[400] Consejo de Estado, Corte de Consulta y Servicio Civil.   Concepto del 25 de julio de 1994. Rad. Núm. 615.    

[401] Ver, sentencia C-492 de 1997.    

[402] Corte Constitucional, sentencia C-089 de 1994    

[403]  Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 1994. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En   esta sentencia la Corte Constitucional adelantó el control previo de   constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “Por la cual se dicta el   Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre   su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras   disposiciones”. SV. Carlos Gaviria Díaz, Jorge Arango Mejía, José Gregorio   Hernández Galindo, Antonio Barrera Carbonell. SPV. Jorge Arango Mejía, José   Gregorio Hernández Galindo, Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera Vergara,   Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa. AV. Vladimiro Naranjo   Mesa, Fabio Morón Díaz.    

[404]  Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 2002. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.   En esta sentencia la Corte Constitucional adelantó el control previo de   constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “Por la cual se reforman   las leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias del voto programático”. SPV.   Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil.    

[405]  Corte Constitucional. Sentencia C-955 de 2001. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.   En esta sentencia la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del   artículo 1º numeral 5º (parcial) del Decreto 2241 de 1986, el cual señala:   “PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD. Dentro del marco del sistema del cuociente   electoral, las corporaciones escrutadoras asegurarán la representación   proporcional de los partidos y grupos políticos expresadas en las urnas   conforme al artículo 172 de la Constitución Nacional.” (Subrayado fuera del   texto).    

[406]   El inciso 1º del artículo 263 de la Constitución Política, vigente para el   momento en que se profirió la sentencia C-1081 de 2005, establecía: “Para   todos los procesos de elección popular, los Partidos y Movimientos Políticos   presentarán listas y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá   exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva elección”.    

[407]  Corte Constitucional. Sentencia C-1081 de 2005. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.   En esta sentencia la Corte estudió la constitucionalidad del “Reglamento 01   de 2003 del Consejo Nacional Electoral, por medio del cual se regula el artículo   12 del Acto Legislativo 01 de 2003”. El inciso 1º del artículo 1º de dicho   Reglamento establecía: “Para las elecciones territoriales que se realicen con   posterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003, los Partidos y   Movimientos Políticos con personería jurídica y los Movimientos sociales y   grupos significativos de ciudadanos, presentarán listas únicas para Asambleas   Departamentales, Concejos Distritales y Municipales y Juntas Administradoras   Locales, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules a proveer en   la respectiva corporación. En los mismos términos, deberán presentar candidatos   únicos para Gobernadores y Alcaldes Distritales o Municipales”. SV. Jaime   Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés   Vargas Hernández. AV. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[408]  Ibídem.    

[409] Fundamentos jurídicos   203 y 205 de la Sentencia C-018 de 2018.