C-020-18

         C-020-18             

Sentencia C-020/18    

REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS EN ACTO LEGISLATIVO 4 DE 2017 EN VIRTUD DEL   PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Control   constitucional    

CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO   ESPECIAL PARA LA PAZ-Características    

ACTOS LEGISLATIVOS   EMITIDOS EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Subreglas   jurisprudenciales    

El Acto   Legislativo 1 de 2016 tuvo por objeto crear instrumentos jurídicos para   “facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo   Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera”. Con tal propósito, en su artículo 1 dispuso la creación del PLEP,   mediante el cual el Congreso de la República expidió actos legislativos y leyes   con dicho objeto. A continuación se fijarán las subreglas de la jurisprudencia   constitucional sobre (i) las características del PLEP; (ii) los requisitos de   competencia previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016; (iii) los requisitos   formales dispuestos por el mismo acto normativo; y, finalmente, (iv) los   requisitos formales ordinarios previstos por la Constitución y el reglamento del   Congreso para el trámite y la aprobación de actos legislativos    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN VIRTUD DEL   PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos   de competencia    

Los requisitos   de competencia que deben cumplir los actos legislativos tramitados y aprobados   mediante el PLEP son los siguientes: (i) la conexidad material, (ii) la   conexidad teleológica, (iii) la temporalidad, y (iv) la habilitación   competencial derivada de la iniciativa gubernamental. En los términos de la   sentencia C-674 de 2017, del cumplimiento de estos requisitos “depende la   habilitación” para que el Congreso de la República pueda tramitar y aprobar   actos legislativos por medio del PLEP. Por lo tanto, el incumplimiento de los   mismos, configuraría un vicio de procedimiento en la formación de tales actos,   “pues desaparece el pilar o presupuesto básico que permite la expedición de una   norma, así el resto del trámite legislativo se haya ajustado a los parámetros   constitucionales y legales”.    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN VIRTUD DEL   PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos   formales    

De conformidad   con lo previsto por el Acto Legislativo 1 de 2016, los requisitos formales que   deben cumplir los actos legislativos tramitados y aprobados mediante el PLEP son   los siguientes: (i) tener trámite preferencial, esto es, prelación absoluta en   el orden del día sobre cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva cámara o   comisión decida al respecto; (ii) titularse así: “El Congreso de Colombia, en   virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”; (iii)   tramitarse en una sola vuelta de cuatro debates; (iv) observar el lapso de 8   días para su tránsito de una a la otra cámara; y (v) aprobarse por mayoría   absoluta. Habida cuenta del carácter excepcional del PLEP (párr. 65 y 66), la   Corte ha determinado que este último requisito “debe ser interpretado de forma   restrictiva” pues implica una excepción a la regla de mayoría simple prevista en   el artículo 118 de la Constitución. Por lo tanto, este requisito se predica   “únicamente de la aprobación de la iniciativa, más no frente al resto de   propuestas que, por ejemplo, pretenden su archivo o proponen aplazar la   discusión”. En todo caso, la Corte reitera que, según lo previsto por los   artículos 375 de la Constitución Política y 119 de la Ley 5 de 1992, las   reformas constitucionales, en “segunda vuelta” se aprobarán por mayoría   absoluta.    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN VIRTUD DEL   PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos   formales ordinarios    

De conformidad   con lo previsto por el inciso 3 del artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016,   “en lo no establecido en el procedimiento legislativo especial, se aplicará el   reglamento del Congreso de la República”. Por lo tanto, cuando se trata del   control de constitucionalidad de los actos legislativos tramitados y aprobados   mediante el PLEP, también es exigible el cumplimiento de los requisitos   relativos a: (i) la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso al   comenzar su trámite en el Congreso, (ii) su asignación a la Comisión   Constitucional Permanente respectiva; (iii) la convocatoria a sesiones   extraordinarias; (iv) la designación de ponentes; (v) la acumulación de   proyectos; (vi) la elaboración y publicación de los informes de ponencia; (vii)   el anuncio previo a las votaciones; (viii) el objeto, el sistema y la forma de   las votaciones; (ix) la publicación de actas, ponencias y textos definitivos;   (x) la práctica de las audiencias públicas; (xi) el quorum deliberatorio y   decisorio; (xii) el lapso entre los debates de Comisión y Plenaria; (xiii) la   fase de conciliación; (xiv) los principios de consecutividad e identidad   flexible; y (xv) la consulta previa cuando se incluyan medidas que conlleven una   afectación directamente a los sujetos titulares de este derecho fundamental.    

CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Jurisprudencia   constitucional/LIMITES DEL PODER DE REFORMA CONSTITUCIONAL Y JUICIO DE   SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional    

REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS EN ACTO LEGISLATIVO QUE SE EXPIDE EN VIRTUD DEL   PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-No sustituye   la Constitución/REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE   REGALIAS EN ACTO   LEGISLATIVO QUE SE EXPIDE EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-No   se alteran los pilares esenciales de la Constitución Política/REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS EN ACTO LEGISLATIVO QUE SE EXPIDE EN VIRTUD DEL   PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Modificaciones no conducen a la   desfinanciación de las entidades territoriales para cumplir con sus funciones y   competencias/REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS   EN ACTO LEGISLATIVO QUE   SE EXPIDE EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Fijación de reglas   adicionales para redistribución, destinación y ejecución de recursos que las   entidades territoriales perciben del Sistema General de Regalías no excedió las   competencias en materia de reforma constitucional     

Referencia: Expediente RPZ-008    

Asunto: Control de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 4 de 8   de septiembre de 2017, “por medio del cual se   adiciona el artículo 361 de la Constitución Política”.    

Magistrado Sustanciador:    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Bogotá, D.C.,   cuatro (4) de abril de dos mil dieciocho (2018).    

La Sala Plena de   la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en   especial de la prevista por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016, tras   cumplir con los requisitos y trámites dispuestos por el Decreto Ley 121 de 2017   y por el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:    

I.                   ANTECEDENTES    

1.                 Tras su aprobación por el Congreso de la   República, mediante el oficio OFI17-00110087 / JMSC 110200 de 8 de septiembre de   2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la   Corte Constitucional una copia auténtica del Acto Legislativo No. 04 de 2017 “Por   el cual se adiciona el artículo 361 de la Constitución Política”[1].    

2.                 De acuerdo con el sorteo realizado en la sesión   extraordinaria de la Sala Plena, celebrada el mismo 8 de septiembre de 2017, el   expediente de la referencia fue repartido al despacho del Magistrado Carlos   Bernal Pulido[2].    

3.                 Dentro del término previsto por el artículo 1 del   Decreto Ley 121 de 2017, el Magistrado Ponente (i) asumió conocimiento   del asunto; (ii) decretó las pruebas necesarias para el control por   eventuales vicios de procedimiento en la formación del acto; (iii)  ordenó que, tras recaudarse las pruebas decretadas, se corriera traslado al   Procurador General de la Nación y se fijara en lista el proceso; y, finalmente,  (iv) invitó a varias entidades públicas y privadas a intervenir en este   proceso.    

4.                 Dichas órdenes fueron reiteradas mediante los   proveídos de 21 de septiembre[3],   19 de octubre[4]  y 4 de diciembre[5],   todos de 2017. Finalmente, mediante el auto de 31 de enero de 2018, después de   recibir todas las pruebas decretadas, el Magistrado Ponente ordenó librar las   comunicaciones correspondientes para correr el traslado al Procurador General de   la Nación, fijar el proceso en lista para las intervenciones ciudadanas y surtir   las invitaciones señaladas en el párrafo anterior[6].    

II.   TEXTO DEL ACTO LEGISLATIVO OBJETO DE   CONTROL    

5.                 El contenido del Acto Legislativo No. 4 de 8 de   septiembre de 2017 “por el cual se adiciona el artículo 361 de la   Constitución Política”, publicado en el Diario Oficial No. 50350 del mismo   día, es el siguiente:    

“ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2017    

(Septiembre 08)    

Por el cual se adiciona el artículo 361 de   la Constitución Política    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

En virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la   Paz    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1°. Adiciónense los siguientes parágrafos al   artículo 361 de la Constitución Política:    

PARÁGRAFO 4°. Cuando una entidad territorial que recibe recursos   del Sistema General de Regalías para el ahorro pensional territorial cubra sus   pasivos pensionales, destinará los recursos provenientes de esta fuente a la   financiación de proyectos de inversión. Durante los veinte (20) años siguientes   a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, estos proyectos deberán   tener como objeto la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del   Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, incluyendo la   financiación de proyectos destinados a la reparación integral de víctimas. Estos   proyectos deberán ser definidos, por el Órgano Colegiado de Administración y   Decisión de que trata el parágrafo 7° transitorio del artículo 2° del presente   acto legislativo; con posterioridad a los veinte (20) años, dichos proyectos   deberán ser definidos por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión   Municipales y Departamentales que trata el parágrafo 2° del presente artículo.    

Las entidades territoriales que a la fecha de entrada en vigencia del   presente Acto Legislativo cuenten con recursos de ahorro pensional provenientes   del Sistema General de Regalías, que sobrepasen el cubrimiento requerido de sus   pasivos pensionales, los destinarán igualmente a la financiación de proyectos de   inversión en los términos señalados en el inciso anterior.    

El Gobierno nacional, mediante decreto con fuerza de ley, que expedirá   dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente   acto legislativo, reglamentará la materia.    

Para las entidades territoriales con una baja o nula incidencia del   conflicto armado, los proyectos deberán ser aprobados por los Órganos Colegiados   de Administración y decisión municipales y departamentales que trata el   parágrafo 2° del presente artículo, y serán destinados prioritariamente para la   reparación integral a las víctimas o para el cierre de brechas.    

PARÁGRAFO 5°. Los programas o proyectos de inversión que se   financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación,   serán definidos por el respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión,   a través de convocatorias públicas abiertas y competitivas, articuladas con los   correspondientes planes de desarrollo. Para la presentación y ejecución de los   proyectos la entidad deberá ser parte del Sistema Nacional de Ciencia,   Tecnología e Innovación. Los programas o proyectos aprobados serán ejecutados   por las entidades que los presentaron en la convocatoria.    

ARTÍCULO 2°. Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios   al artículo 361 de la Constitución Política:    

PARÁGRAFO 7° TRANSITORIO. Durante los veinte (20) años   siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, un 7% de los   ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán a una asignación para la   Paz que tendrá como objeto financiar proyectos de inversión para la   implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la   Construcción de una Paz Estable y Duradera, incluyendo la financiación de   proyectos destinados a la reparación de víctimas.    

Igual destinación tendrá el 70% de los ingresos que por rendimientos   financieros genere el Sistema General de Regalías en estos años, con excepción   de los generados por las asignaciones directas de que trata el inciso segundo   del presente artículo. El 30% restante se destinará para incentivar la   producción de municipios, en cuyos territorios se exploten los recursos   naturales no renovables y a los municipios y distritos con puertos marítimos y   fluviales por donde se transporten dichos recursos o derivados de los mismos.    

Durante este período, la asignación para ahorro pensional territorial   será del 7% de los ingresos del Sistema General de Regalías. La diferencia entre   el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos   destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional,   a las asignaciones directas a las que se refiere el inciso segundo del presente   artículo y a la Asignación para la Paz a la que se refiere el inciso 1° del   presente parágrafo, se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.    

Los recursos a los que se refieren los incisos 1° y 2° de este parágrafo,   se distribuirán priorizando las entidades territoriales más afectadas por la   pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad institucional, el conflicto   armado y los municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de   recursos naturales no renovables y se orientarán a cerrar las brechas sociales,   económicas e institucionales en dichas entidades territoriales.    

Los proyectos de inversión a ser financiados con los recursos a los que   se refieren los incisos 1° y 2° de este parágrafo, serán definidos por un Órgano   Colegiado de Administración y Decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno   nacional, representado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su   delegado, un (1) representante del organismo nacional de planeación, y un (1)   representante del Presidente de la República; el Gobierno departamental   representado por dos (2) Gobernadores y el Gobierno municipal, representado por   dos (2) alcaldes.    

Asistirán a este Órgano Colegiado de Administración y Decisión, en   calidad de invitados permanentes con voz y sin voto, dos Senadores y dos   Representantes a la Cámara.    

Para cumplir con lo dispuesto en el presente parágrafo transitorio, el   Gobierno nacional, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en   vigencia del presente acto legislativo, expedirá los decretos con fuerza de ley   necesarios para ajustar el presupuesto del bienio 2017-2018 y para adoptar las   medidas requeridas para el funcionamiento de este Órgano Colegiado de   Administración y Decisión, y de la Asignación para la Paz.    

PARÁGRAFO 8° TRANSITORIO. Con el propósito de financiar la   infraestructura de transporte requerida para la implementación del Acuerdo Final   para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera, el Gobierno nacional trasladará el 60% de los saldos no aprobados en   el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación a 31 de diciembre de 2016. El 50%   de los recursos objeto del traslado será destinado a la Asignación para la Paz,   para ser definidos por el Órgano Colegiado de Administración y Decisión de que   trata el parágrafo 7° transitorio del presente artículo y el 50% restante al   Fondo de Desarrollo Regional.    

El gobierno departamental podrá establecer que el porcentaje de recursos   a trasladar sea superior al 60%, en cuyo caso deberá informar al Gobierno   nacional dentro de los cinco días siguientes a la entrada en vigencia del   presente Acto Legislativo.    

El Gobierno nacional realizará los ajustes presupuestales a los que haya   lugar mediante un decreto con fuerza de ley. Los recursos trasladados serán   apropiados al mismo departamento beneficiario de los saldos y se distribuirán en   partes iguales a la Asignación para la Paz y al Fondo de Desarrollo Regional.    

PARÁGRAFO 9° TRANSITORIO. Los proyectos de inversión a financiarse   con los recursos del Sistema General de Regalías destinados a la implementación   del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera, deberán guardar concordancia con el régimen de planeación   vigente, el componente específico para la Paz y la implementación del Plan   Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de   desarrollo de las entidades territoriales.    

PARÁGRAFO 10° TRANSITORIO. Durante los veinte (20) años siguientes   a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, las entidades   beneficiarias cuya apropiación bienal de inversión sea menor a 4.000 salarios   mínimos mensuales legales vigentes y que tengan un adecuado desempeño en la   gestión de estos recursos, definirán directamente los proyectos de inversión   cuando estos tengan como objeto la implementación del Acuerdo Final para la   Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en   concordancia con el decreto con fuerza de ley que para el efecto expida el   Gobierno nacional en los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia del   presente acto legislativo. Los demás proyectos serán definidos por el Órgano   Colegiado de Administración y Decisión respectivo.    

ARTÍCULO 3°. Vigencia y derogatorias. El presente acto legislativo   rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las normas que le sean   contrarias.    

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.    

Dado en Bogotá D.C., a los 08 días del mes de septiembre   del año 2017 (…)”    

III.            INTERVENCIONES    

6.                 La Corte recibió ocho (8) escritos de   intervención relacionados con el control de constitucionalidad del Acto   Legislativo 4 de 2017. La mayoría fueron radicados oportunamente[7]. Seis (6) solicitan la   declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo en su integridad, mientras   que dos (2) contienen solicitudes de inexequibilidad de algunos de sus   contenidos normativos.    

7.                 Los escritos de intervención que solicitan la   declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo en su integridad fueron   presentados, en representación de sus entidades, por (i) el Contralor   General de la República[8];  (ii) los Jefes de las Oficinas de Asesoría Jurídica del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, del Ministerio de Minas y Energía y del Departamento   Nacional de Planeación[9];  (iii) la representante legal de la Asociación Colombiana de   Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía – Asofondos-[10]; (iv) el   Director y otros integrantes del Observatorio de Intervención Ciudadana   Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre[11]; (v) la   Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República[12]; (vi)  la   Directora y dos estudiantes del Consultorio Jurídico de la Universidad de   Cartagena[13].    

8.                  Los escritos que contienen solicitudes de   inexequibilidad parciales fueron presentados por (vii) la Directora   Ejecutiva (E) de la Federación Nacional de Departamentos[14] y (viii) el   Director y el Coordinador del Equipo de Incidencia Jurídica de la Consultoría   para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – Codhes[15]. Líneas adelante se   sintetizarán sus planteamientos y se presentarán, de manera detallada, sus   solicitudes de inexequibilidad y exequibilidad condicionadas.    

9.                 El ciudadano Iván Ramiro Lozano presentó escrito   de intervención ciudadana mediante el cual solicitó que se declare la   exequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2017[16].   Sin embargo, en su escrito asume que dicho acto normativo tiene un contenido   completamente distinto al que fue aprobado y promulgado por el Congreso de la   República[17].   El contenido normativo que el interviniente estudia en su escrito corresponde al   Acto Legislativo 5 de 2017, cuyo control de constitucionalidad se adelanta en el   expediente No. RPZ-009. Por lo tanto, mediante el auto de 8 de marzo de 2018, el   Magistrado Ponente ordenó el desglose de este documento y su remisión a dicho   expediente. En consecuencia, no será tenido en cuenta en el presente asunto.    

10.            Además, el 12 de diciembre de 2017, los   ciudadanos Andrea Carolina Julio Guzmán, Angélica Salcedo Romero y Freddy Andrés   Gutiérrez Celin presentaron demanda de acción pública de inconstitucionalidad en   contra del Acto Legislativo No. 4 de 2017[18]. Dicha demanda fue   rechazada por medio del auto de 5 de febrero de 2018 en el que, entre otras, se   dispuso “remitir, a través de la Secretaría de esta Corporación, copia de la   presente demanda al expediente con radicado RPZ 008 para que, de ser pertinente,   se tenga en cuenta como intervención ciudadana en el proceso”[19]. Por lo tanto, en el   presente asunto, la Corte le dará valor de intervención ciudadana a dicha   demanda.     

11.            A continuación se presentará la síntesis de cada   escrito de intervención.    

1.      Contraloría General de la República    

12.            El Contralor General de la República solicitó la   declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2017 porque, en su   opinión, “cumple los límites materiales expresados por la Corte   Constitucional sobre la conexidad objetiva, estricta, suficiente y necesaria   para esta clase de normatividad encaminada a implementar el Acuerdo Final”.   Además, señaló que “desde la óptica de la Contraloría General de la   República, el uso pertinente de las regalías contribuirá a la implementación del   Acuerdo de Paz”. Al respecto, el Contralor señaló que el Acto Legislativo   sub examine (i) no menoscaba la función de control y vigilancia   fiscal sobre estos recursos por parte de la Contraloría; y (ii)  incluye ajustes al Sistema General de Regalías que propician una adecuada   ejecución de estos recursos.    

13.            En particular, frente al parágrafo 5 del artículo   1 Acto Legislativo, el Contralor concluyó que: “al estipular que los   programas o proyectos de inversión que se financiarán con los recursos del FCTI[20]  deberán ser definidos por el respectivo órgano colegiado de administración y   decisión, a través de convocatorias públicas, abiertas y competitivas,   articuladas con los correspondientes planes de desarrollo; y que tales proyectos   o programas sean ejecutados por las entidades que los presentaron en la   convocatoria, constituye en mi opinión, una medida de la mayor importancia,   enfocada a destrabar los obstáculos anotados (…) Quiere decir que esta previsión   está directamente relacionada con que los recursos del FCT cumplan el destino de   financiar proyectos para lograr la paz y no para que queden mal ejecutados o sin   ejecución o durmiendo el sueño de los justos en las arcas del Estado”.    

14.            En el mismo sentido se pronunció sobre el   parágrafo 8 transitorio del artículo 2 del Acto Legislativo. Al respecto, se   preguntó: “¿Quién puede sostener que no es ajustado a la Constitución que   estos recursos sigan inactivos y no puedan financiar la infraestructura de   transporte necesaria para la implementación del Acuerdo Final? Nadie”. Sin   embargo, advirtió que está de acuerdo con el “traslado de recursos del FCT a   infraestructura con el propósito de implementar el Acuerdo de Paz: (…) por una   sola vez y únicamente por (…) la baja ejecución que se detectó al cierre de la   vigencia 2015-2016”.    

15.            Finalmente, señaló que “las aprobaciones de   los programas o proyectos de inversión definidos por los Órganos Colegiados de   Administración y Decisión –OCAD– que también están previstos en el Acto   Legislativo 04 de 2017, fueron objeto de examen constitucional en la sentencia   C-247 de 2013, que decidió la exequibilidad de los mismos”. El Contralor   adjuntó a su intervención el denominado “Informe de la Situación de las   Finanzas del Estado en 2016. Resultados del Sistema General de Regalías a   diciembre de 2016”, que contiene los análisis financieros y contables en que   se apoyan las conclusiones sobre el manejo de las regalías en el país en el   bienio 2015-2016, así como sus correspondientes hallazgos de auditoría.    

2.      Ministerio de Hacienda y Crédito Público,   Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Minas y Energía    

16.             Los jefes de las oficinas jurídicas de tales   entidades solicitaron la declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo 4 de   2017. Esta solicitud se fundó en dos premisas. Primera, “la reforma bajo   examen se tramitó y aprobó con sujeción estricta al procedimiento regulado en el   Acto Legislativo 1 de 2016, las clausulas constitucionales y, en lo pertinente,   las reglas de trámite previstas en la Ley 5 de 1992”. Segunda, “el   Congreso de la República no excedió sus límites competenciales al aprobar el   Acto Legislativo 4 de 2017, en tanto la enmienda no sustituye ningún pilar   esencial o eje definitorio de la Constitución Política”.    

17.            En términos generales, manifestaron que las   modificaciones introducidas al Sistema General de Regalías “son ajustes   menores al esquema de administración, destinación y control de estos recursos,   previamente definido por el Acto Legislativo 5 de 2011, con el loable e   imperioso fin de lograr la financiación del Acuerdo Final”. Asimismo,   señalaron que tales modificaciones permitirán la eficiente administración de   dichos recursos, destinándolos a las entidades territoriales que más los   necesitan, “manteniendo los elementos principales que actualmente operan como   salvaguardas del principio de autonomía territorial en el Sistema”.    

18.            En relación con el trámite del Acto Legislativo,   los intervinientes concluyeron que “las normas de procedimiento fueron   plenamente observadas y por consiguiente no es posible atribuirle a dicho   trámite la existencia de algún vicio de procedimiento ni mucho menos algún   déficit en su deliberación”. En particular, resaltaron que dicho trámite   cumplió con los requisitos de (i) la iniciativa gubernamental, (ii)  la publicación de cada ponencia, (iii) el quorum y las mayorías, (iv)  los cuatro debates en una sola vuelta, (v) los anuncios previos, y   (vi)  la integración de la comisión de conciliación. Por último, manifestaron que,   para la aprobación de la normativa sub examine, no debía adelantarse   consulta previa con las comunidades étnicas.     

19.            Manifestaron, además, que las modificaciones que   el Acto Legislativo 4 de 2017 introduce al Sistema General de Regalías no   afectan sus principios básicos, a saber: (i) la competencia de los   Órganos Colegiados de Administración y Decisión para definir los proyectos de   inversión; (ii) la inversión territorial general y en ciencia, tecnología   e innovación, así como en el ahorro pensional; (iii) el mecanismo de   estabilización del sistema, esto es, el Fondo de Ahorro y Estabilización;   (iv) la titularidad de los recursos en cabeza del Estado y el derecho de   participación de las entidades territoriales; y (v) la descentralización   de los recursos del sistema.    

20.            En relación con la competencia del Congreso para   aprobar esta reforma constitucional, los intervinientes identificaron como   relevantes los siguientes ejes de la Constitución: (i) el modelo de   Estado social y democrático de derecho, (ii) la descentralización y la   autonomía territorial, y (iii) el derecho a la paz. Tras analizar el   contenido del Acto Legislativo, señalaron que “ninguna de las normas del Acto   Legislativo bajo control sustituye la Constitución en sus ejes definitorios”.    

21.            Frente al parágrafo 4 del artículo 1, resaltaron   la conveniencia de sus disposiciones para efectos de promover la presentación de   proyectos y la competencia en el marco del denominado Sistema Nacional de   Ciencia, Tecnología e Innovación, la utilización eficiente de los recursos del   Sistema General de Regalías y el fortalecimiento de las capacidades de las   entidades territoriales para utilizar estos recursos. En relación con el   parágrafo 5 del artículo 1, según los intervinientes, esta reforma resulta   conveniente, dado que promueve la presentación de proyectos por quienes tienen   el conocimiento y las capacidades técnicas y científicas, en aras de evitar la   acumulación y subutilización de los recursos del sistema.    

22.            El parágrafo 7 del artículo 2, en opinión de los   intervinientes, persigue cuatro finalidades importantes, a saber: (i)  asignar recursos para financiar proyectos de implementación del Acuerdo Final;   (ii)  garantizar la participación de los distintos niveles del gobierno en la   aprobación de proyectos; (iii) propiciar la financiación prioritaria de   proyectos en las entidades territoriales más afectadas por el conflicto armado;   y (iv) incentivar a los municipios productores a propiciar el desarrollo   de actividades de exploración y explotación. Sobre el parágrafo 8 del mismo   artículo, sostuvieron que “pretende que se haga un uso eficiente de los   recursos que durante mucho tiempo han estado acumulados en el FCTI sin cumplir   con su finalidad (…) para que por una sola vez (…) sean destinados a financiar   proyectos de infraestructura de transporte requeridos para la implementación del   Acuerdo Final”.    

23.            En relación con el parágrafo 9 del artículo 2,   señalaron que pretende “asegurar que los proyectos de inversión que se   aprueben con cargo a los recursos del SGR destinados a la implementación del   Acuerdo Final guarden concordancia con los instrumentos de planeación nacionales   y territoriales previstos en el Acuerdo Final para su implementación”.   Finalmente, los intervinientes concluyeron que el parágrafo 10 ibídem  persigue que los municipios con buenos resultados en la gestión de los recursos   y con apropiaciones menores en el presupuesto del Sistema General de Regalías   puedan definir los proyectos de inversión, con lo que se potencializa su   autonomía y se fortalece su capacidad de gestión.    

24.            El Secretario Jurídico del Ministerio de Minas y   Energía presentó, además, un documento titulado “Informe de proyectos   financiados con recursos del incentivo a la producción de regalías¨[21]. Con este informe se   pretende demostrar que este “ha sido un instrumento idóneo para vigorizar la   cláusula constitucional axial del Estado social de derecho”.    

3.      Asociación Colombiana de Administradoras   de Fondos de Pensiones y de Cesantía – Asofondos-    

25.            La representante legal de esta entidad solicitó   la declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2017 con base en las   siguientes consideraciones: (i) dicho acto fue presentado al Congreso de   la República por el Gobierno Nacional, integrado por el Presidente de la   República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Minas y Energía, y   el Director Nacional de Planeación; (ii) guarda conexidad con el Acuerdo   de Paz, “pues se destinan los recursos del Sistema General de Regalías para   beneficiar a los territorios más afectados por el conflicto armado a través de   unos planes de inversión”; (iii) se tramitó con prelación en los   órdenes del día del Congreso de la República; (iv) su título corresponde   al previsto para estos actos normativos por el Acto legislativo 1 de 2016;   (v)  se tramitó en una sola vuelta, con cuatro debates en los que se aprobó por   mayoría absoluta; y (vi) se cumplió con el lapso de 8 días entre la   aprobación y el debate de una y otra cámara. Por lo tanto, el Acto Legislativo 4   de 2017 “fue expedido con el cumplimiento de todos los requisitos formales   establecidos en la Constitución”.    

4.      Facultad de derecho de la Universidad   Libre    

26.            Los intervinientes que actuaron en representación   de esta Universidad solicitaron la declaratoria de exequibilidad del Acto   Legislativo 4 de 2017 con base en las siguientes consideraciones: (i)  el Congreso “obró dentro de la competencia que le otorgó el Acto Legislativo   1 de 2016 y la Constitución Política de 1991”; y (ii) el Acto   Legislativo sub examine guarda conexidad directa, objetiva, estricta y   razonable con el Acuerdo Final.      

27.             En su opinión, con la expedición del Acto   Legislativo 4 de 2017, el Congreso (i) “respetó la competencia   material que tenía (…) para expedir ciertas normas a través del trámite   legislativo especial”; (ii) adoptó una regulación que satisface el   criterio de finalidad, por cuanto es “evidente que la consecución de recursos   económicos es un elemento necesario para la implementación del Acuerdo Final”;   y (iii) cumplió con el requisito de conexidad suficiente, dado que “se   hace referencia expresa al compromiso contenido en el numeral 6.1 del Acuerdo   Final”. Por último, señalaron que la normativa objeto de control es   transitoria, por cuanto su vigencia es por 20 años y, además, “no modifica ni   suprime el régimen de distribución del FNR-L, sino que establece una finalidad   adicional para su utilización, supeditada en cualquier circunstancia al uso   prioritario que ordena la Constitución para estos recursos”.     

5.      Secretaría Jurídica de la Presidencia de   la República    

28.            La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la   República solicitó declarar exequible el Acto Legislativo 4 de 2017, por cuanto   se ajusta a la Constitución “tanto porque su procedimiento de formación fue   respetuoso de las reglas constitucionales y legales aplicables, como por no ser   sustitutivo de ninguno de los ejes definitorios de la Constitución”.    

29.            En la primera parte de la intervención, señaló   que en el trámite del Acto Legislativo 4 de 2017 se cumplieron las reglas sobre   el procedimiento de reforma constitucional, se observaron los principios de   consecutividad e identidad relativa y se satisfizo el requisito relativo al aval   gubernamental. Al respecto, resaltó que el trámite de este Acto Legislativo   (i) fue de iniciativa gubernamental; (ii) su título utilizó la   formula prevista por el artículo 1(c) del Acto Legislativo 1 de 2016; (iii)   fue aprobado en una sola vuelta de cuatro debates parlamentarios, con   observancia del lapso de 8 días entre una y otra cámara (art. 1(f) del Acto   Legislativo 1 de 2016); (iv) fue aprobado por mayorías absolutas; y   (v) se discutió y aprobó en bloque hasta la expedición de la sentencia C-332   de 2017; con posterioridad, fue discutido y aprobado artículo por artículo.   Además, se cumplieron las reglas previstas por el Ley 5 de 1992 sobre   iniciativa, debates y publicaciones.    

30.               En relación con la observancia a los   principios de consecutividad e identidad relativa, la interviniente señaló que   de compararse el texto promulgado del Acto Legislativo 4 de 2017 y el   originalmente presentado al Congreso de la República por el Presidente de la   República, se evidencia que “siempre se mantuvieron las coordenadas básicas   de la reforma”. Además, resaltó que “el debate parlamentario, incluidas   las diversas propuestas de modificación del articulado, giraron siempre en torno   de estas ideas centrales (…) a decir verdad, el proyecto sufrió muy pocas   alteraciones en ese procedimiento”.    

31.            En la segunda parte de la intervención, manifestó   que el Acto Legislativo 4 de 2017 guarda conexidad directa, objetiva y   verificable con el Acuerdo Final. Dicha conexidad se presenta en relación con el   punto 6.1.2 “medidas para incorporar la implementación de los acuerdos con   recursos territoriales”. En este punto, se dispuso expresamente que “se   promoverán mecanismos y medidas para que con recursos del Sistema General de   Participaciones y el Sistema General de Regalías se contribuya a financiar la   implementación de los acuerdos incluyendo los territorios priorizados para los   planes de acción para la transformación regional de los PDET. Los recursos de   regalías serán una fuente más de las diferentes fuentes para la implementación   del Acuerdo en los territorios, para que estos proyectos fortalezcan el   desarrollo de sus municipios y departamentos”.    

32.            Por lo demás, advirtió que “el sistema general   de regalías es un instrumento central para la implementación del acuerdo final,   no solo por ser una fuente de financiación de la inversión territorial, sino   porque en sus fundamentos comparte la visión de que el desarrollo económico,   social y ambiental del país se construye desde los territorios, de manera   consensuada entre todos los niveles de Gobierno y ello también se aprecia en   diversos contenidos del Acuerdo Final de Paz”. Finalmente, señaló que esta   reforma constitucional guarda conexidad con el Acuerdo Final en relación con el   fortalecimiento de las entidades territoriales, las cuales deben contar con   recursos adicionales a los programados en sus planes de desarrollo, para   destinarlos de manera concreta al logro de los puntos acordados.    

33.            Por último, la interviniente resaltó que el Acto   Legislativo 4 de 2017 no sustituye la Constitución, “así como tampoco ninguno   de los referentes constitucionales básicos del régimen de regalías”. En su   opinión, este Acto Legislativo ni siquiera afecta los elementos definitorios de   la Constitución, “como quiera que su alcance se constriñe a destinar, con   carácter transitorio, una parte de los recursos de las regalías a la   implementación del Acuerdo Final de Paz”. Por el contrario, en su criterio,   con la reforma constitucional sub examine (i) el Estado “sigue siendo   el titular de las regalías”; (ii) “no se alteró el régimen de   descentralización y autonomía de las entidades territoriales en la gestión de   las regalías”; (iii) “no se desfinancian las entidades   territoriales”; (iv) “se mantuvieron los derechos de participación   de las entidades territoriales frente a las regalías”; y (v)  “se resguardó la autonomía de las entidades territoriales al otorgar a los   departamentos la facultad de decidir si se aumenta el porcentaje de recursos a   trasladar”.    

6.      Consultorio Jurídico de la Universidad de   Cartagena    

34.             La Directora y dos estudiantes del Consultorio   Jurídico de la Universidad de Cartagena solicitaron la declaratoria de   exequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2017. Asimismo le solicitaron a la Corte   que exhorte al Congreso y al Presidente de la República para que “creen y   establezcan mecanismos de control presupuestal que permita incrementar también   rubros para la garantía de otras necesidades de la población”.    

35.            Como fundamento de su solicitud, señalaron que el   Acto Legislativo 4 de 2017 “propone una destinación de los recursos del   sistema general de regalías para llevar a cabo la implementación de los Acuerdos   de Paz y la reparación integral de las víctimas, sin desconocer los objetivos y   fines primigenios que se instituyeron por el Sistema de Regalías”. En tales   términos, resaltaron que la finalidad de dicha destinación de recursos es   constitucionalmente válida, a la luz de los fines del Estado previstos por el   artículo 2 de la Constitución Política.    

36.            Además, enfatizaron en que dicha medida persigue   cuatro fines del Estado, a saber: social, protector, democrático y ético. El   primero, en tanto existe una “obligación ineludible del Estado colombiano   para con la población víctima del conflicto armado y los guerrilleros de las   FARC EP”. El segundo, por cuanto la implementación del Acuerdo y la   reparación de las víctimas dota de efectividad de los principios, derechos y   deberes previstos por la Constitución Política. El tercero, dado que “con la   inversión en los proyectos para implementar los Acuerdos se evidencia el   compromiso estatal por darle ejecución a lo pactado entre las partes”. El   último, en la medida en que la convivencia pacífica y la vigencia de un orden   justo se logra por medio de “proyectos que procuren reducir la inequidad   social, el desempleo y la pobreza”.    

37.            Finalmente, concluyeron que las destinaciones de   los rubros del Sistema General de Regalías “no afectan el principio de   sostenibilidad fiscal y el presupuesto nacional”.    

7.      Federación Nacional de Departamentos    

38.             La Directora Ejecutiva (E) de la Federación   Nacional de Departamentos solicitó la declaratoria de inexequibilidad del   parágrafo 5 del artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2017, por cuanto no   satisface el criterio de conexidad. En su opinión, este parágrafo “crea un   nuevo modelo para la presentación, viabilización (Sic), aprobación y ejecución   de proyectos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, circunstancia que no   guarda conexidad directa con los propósitos de facilitar y asegurar la   implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final”. Además, señaló   que “los mencionados recursos no son de exclusividad para atender proyectos   de inversión que correspondan a la implementación del Acuerdo para la   Terminación del Conflicto sino que corresponden a recursos que se deben ejecutar   para inversiones en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) de las entidades   territoriales”.    

39.            Además, señaló que dicha disposición “creó un   nuevo modelo de distribución de los recursos del FCTI que atenta contra   elementos definitorios de la Constitución de 1991”. Los elementos   definitorios amenazados son, en su criterio: (i) la autonomía de las   entidades territoriales, (ii) el derecho de las entidades territoriales a   participar en las rentas nacionales, (iii) el uso eficiente de los   recursos, (iv) la ejecución directa de los recursos por parte de las   entidades territoriales conforme a sus propios planes de desarrollo, y (v)  la supremacía constitucional.     

40.            Al respecto, consideró que el parágrafo 5 del   artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2017 “les niega a las entidades   territoriales participar en la presentación y ejecución de los recursos del FCTI   por cuanto en el texto se indica que “para la presentación y ejecución de los   proyectos la entidad deberá ser parte del Sistema Nacional de Ciencia,   Tecnología e Innovación. Los programas o proyectos aprobados serán ejecutados   por las entidades que los presentaron en la convocatoria”. En criterio de   esta interviniente, dicha disposición priva a las entidades territoriales de la   oportunidad de presentar, en igualdad de condiciones, proyectos para la   ejecución de esos recursos.    

41.            Concluyó que el mismo parágrafo desconoce la   necesaria articulación de los proyectos o programas de inversión con los planes   de desarrollo territorial. El parágrafo 5 dispone que los recursos de   financiación de los proyectos de inversión serán definidos de manera articulada   “con los correspondientes planes de desarrollo”, sin especificar que se   trata de aquellos de orden territorial, con lo cual se desconocen los elementos   definitorios de la Constitución antes definidos. En este sentido, resaltó que “el   parágrafo 5 al no ser explícito en que los planes de desarrollo sean nacionales   y territoriales sino que de la manera en que se describe, sería solo el plan   nacional, lo cual atenta contra el artículo 339 de la Constitución”.    

42.            Finalmente, la interviniente manifestó que “la   norma analizada no ofrece garantías a las entidades territoriales para hacer   valer su derecho de participar en las rentas nacionales y de competir en   igualdad de condiciones con la presentación de programas y proyectos que se   articulen con sus planes de desarrollo territoriales, infringiendo los   parámetros constitucionales fijados en la norma de normas”.    

8.      Consultoría para los Derechos Humanos y el   Desplazamiento – Codhes    

43.             Los intervinientes señalaron que el Acto   Legislativo 4 de 2017 prevé “fuentes de financiación pública del Acuerdo de   Paz en abstracto y solo residualmente para la reparación a víctimas, en   particular porque establece la destinación específica en la materia de los   recursos identificados en el Acto Legislativo, como una excepción,   contradictoriamente, en las entidades territoriales con un baja o nula   incidencia del conflicto armado”.    

44.            A su vez, cuestionaron la idoneidad y suficiencia   de dichos recursos, porque, en su opinión, generan cargas financieras para los   entes territoriales en la medida en que se fundan en: (i)  un porcentaje de los recursos recibidos por los entes territoriales del Sistema   General de Regalías para el ahorro pensional territorial; (ii) la   destinación de un porcentaje de los ingresos del Sistema General de Regalías a   una asignación para la paz “con el agravante de que se institucionaliza el   incentivo de actividades de explotación de recursos naturales no renovables a   pesar de que los territorios pueden verse afectados sustantivamente por dichas   actividades”; y (iii) el traslado de un porcentaje de saldos no   aprobados en el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación “priorizando para   ello a municipios petroleros, mineros o con puertos para transportar dichos   recursos o sus derivados, entre otros, lo cual va en contravía del Acuerdo de   Paz”. Resaltaron que con dicha priorización se generan “desbalances   constitucionales” en relación con la igualdad de acceso a recursos públicos   por parte de los entes territoriales.    

45.            Con fundamento en los anteriores planteamientos,   concluyeron que “el Gobierno Nacional no ha mostrado la suficiente voluntad   política para responder a su deber de reparar a las víctimas desde la   perspectiva de identificar fuentes idóneas de financiación de las medidas de   reparación a su cargo”. Por lo tanto, le solicitaron a la Corte que exhorte   al Gobierno Nacional para que “identifique fuentes adicionales de   financiación para el corto y mediano plazo encaminadas a garantizar el   cumplimiento de la política pública de atención y reparación a víctimas con   especial énfasis en las medidas de reparación”.    

46.            Los intervinientes presentaron sus opiniones   sobre (i) la contribución de los victimarios a la reparación de las   víctimas, (ii) las posibles medidas para la obtención de ingresos y la   reorientación de las prioridades del gasto público, (iii) la necesidad de   imponer sanciones pecuniarias por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz,   y, finalmente, (iv) las reformas en materia de extinción de dominio,   reparación a las víctimas y la restitución de tierras. Con base en sus   consideraciones, le solicitaron a la Corte:    

(i)         Declarar la exequibilidad condicionada del   acto legislativo 4 de 2017 en el sentido de que la expresión “incluyendo la   financiación de proyectos destinados a la reparación de víctimas, contenida en   el inciso 1 del parágrafo 4 y en el inciso 1 del nuevo parágrafo 7 (…) deben   interpretarse en el sentido de que dichos proyectos deben ser los prioritarios   entre los susceptibles de ser financiados”.    

(ii)       Declarar la inexequibilidad de la expresión   “el 30% restante se destinará para incentivar la producción de municipios, en   cuyos territorios se exploten los recursos naturales no renovables y a los   municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se   transporten dichos recursos o derivados de los mismos”, contenida en el   inciso 2 del nuevo parágrafo 7.    

(iii)            Declarar la inexequibilidad de la expresión “…   y los municipios en cuyos territorios se adelanten explotaciones de recursos   naturales no renovables”, contenida en el inciso 4 del nuevo parágrafo 7.    

(iv)            Exhortar al Gobierno Nacional para que “identifique,   desarrolle e implemente, con la debida participación de las víctimas y sus   organizaciones, un instrumento fiscal dirigido a la destinación de recursos   económicos idóneos a la financiación de las medidas de reparación del universo   de víctimas de violaciones a derechos humanos acaecidas con ocasión del   conflicto armado al que busca poner fin el Acuerdo Final de Paz de noviembre de   2016, con base en el principio de centralidad de las víctimas en su   implementación”.    

      

9.      Intervención de los ciudadanos Andrea   Carolina Julio Guzmán, Angélica Salcedo Romero y Freddy Andrés Gutiérrez Celin    

47.            Los intervinientes solicitaron la declaratoria de   inexequibilidad del parágrafo 8 del Acto Legislativo 4 de 2017, por cuanto, en   su opinión, “esta norma desconoció los principios [constitucionales]  para la distribución de las regalías”, así como los artículos 27, 67 y 71 de   la Constitución Política. En su opinión, el Congreso “al momento de disminuir   los fondos destinados al Fondo de Ciencia, Tecnología y Desarrollo en un 60%   incurrió en una supresión sustancial de elementos propios de la Constitución en   cuanto al proceso de destinación de los recursos de las regalías en vista que al   momento de recortar más de la mitad de los fondos destinados para este fin se   vio inmerso en una extralimitación de sus funciones lo que terminaría siendo   inconstitucional”.    

48.            En este mismo sentido, los intervinientes   señalaron que “la implementación de un Acuerdo de Paz, no puede terminar en   una deducción significativa del presupuesto para la Innovación y la Ciencia,   debido a que esto mismo aporta al desarrollo del país, la sostenibilidad de la   sociedad y el progreso de la misma”. Por último, advirtieron que “reducir   el 60% de los saldos no aprobados en el Fondo de Ciencia sería una forma   inadecuada de aportar a la Paz”.    

IV.            CONCEPTO DEL PROCURADOR    

49.            El 22 de febrero de 2018, el Procurador General   de la Nación presentó su concepto sobre el asunto de la referencia, en el que   solicita que se declare la exequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2017, con   excepción de la expresión “y la implementación” prevista en el parágrafo   transitorio 9 del artículo 2, la cual, en su criterio, debe ser declarada   inexequible[22].    

50.            En la primera parte de su intervención, el   Procurador señaló que el Congreso de la República tramitó y expidió el Acto   Legislativo 4 de 2017 de conformidad con las reglas del procedimiento especial   previstas por el Acto Legislativo 1 de 2016 y por la Ley 5 de 1992. En efecto,   (i)  fue expedido en vigencia del procedimiento legislativo especial previsto por   el Acto Legislativo 1 de 2016; (ii) se tramitó “dentro del lapso   habilitado constitucionalmente”; (iii) tiene relación de conexidad “temática   y finalística” con el Acuerdo Final, en particular con el punto 6.1.2; y   (iv)  cumplió con los requisitos relativos a la iniciativa gubernamental, el trámite y   la aprobación en ambas cámaras, la conciliación, la promulgación y la   publicación del acto normativo sub examine.    

51.            En la segunda parte de su intervención, el   Procurador anotó que “no observa que en lo regulado en dicho acto legislativo   se hubieran introducido elementos que hayan cambiado los valores o el sentido de   la Constitución, al extremo de volverla radicalmente distinta o diferente a la   adoptada por el Constituyente primario de 1991”. Tras identificar veinte   ejes de la Constitución[23],   el Procurador concluyó que el Acto Legislativo no los sustituye y ni los “compromete”.    

52.            Es más, señaló que ni siquiera los parágrafos 4 y   5 del Acto Legislativo, que tienen naturaleza permanente y no temporal, incurren   en sustitución de la Constitución, en la medida en que no comprometen el Sistema   General de Regalía. Sobre el parágrafo 4, el Procurador consideró que “se   mantiene incólume la finalidad constitucional de cubrir los pasivos pensionales   con los recursos del SGR destinados para ello”, en la medida en que prevé   que la disposición de tales recursos para financiar proyectos de inversión es   procedente “una vez hayan cubierto tales pasivos y no antes”.    

53.            En cuanto al parágrafo 5, sostuvo que “tiene   por finalidad resolver un problema de ejecución presupuestal de los recursos del   SGR destinados al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación para, por esta vía,   darle cabal cumplimiento a la implementación del Acuerdo Final (…) en lo que a   ciencia, tecnología e innovación aplicada al desarrollo agropecuario se refiere”.   También resaltó que no se compromete la autonomía de los entes territoriales en   relación con el uso de los recursos de las regalías, “porque se mantiene la   destinación constitucional a las regiones como recursos exógenos de los cuales   participan en los términos establecidos por el orden constitucional expresado en   el Acto Legislativo 4 de 2017”.    

54.            Respecto del parágrafo transitorio 9, solicitó la   declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y la implementación”.   Tal solicitud se fundó en que tal expresión sometería la implementación del   Acuerdo Final “a lo definido en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 –y   demás planes que a futuro se aprueben– que fue expedido con anterioridad a la   aprobación del Acuerdo Final en forma unilateral por el Estado colombiano y no   como producto del acuerdo entre el Gobierno Nacional y las FARC EP; es decir   finalmente lo ejecutado terminaría siendo la totalidad del contenido del Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018, así como de los planes regionales de   desarrollo y de los planes nacionales de desarrollo que a futuro se aprueben”.    

55.            Además, sostuvo que, en todo caso, el parágrafo 9   debe “entenderse correlacionado con el artículo 3 del Acto Legislativo 1 de   2016 en el sentido de que los proyectos de inversión que serán financiados con   los recursos del SGR destinados a la implementación del Acuerdo Final, deberán   guardar concordancia únicamente con el componente específico para la paz del   plan plurianual de inversiones del Plan Nacional de Desarrollo”.    

56.            Por último, en relación con el parágrafo 10,   manifestó que esta norma prevé que las entidades territoriales podrán definir   directamente los proyectos de inversión cuando estos tengan por objeto la   implementación del Acuerdo Final, siempre que (i) su apropiación bienal   de inversión sea menor a 4.000 salarios mínimos mensuales legales vigentes y   (ii)  que tengan un adecuado desempeño en la gestión de estos recursos. Al respecto,   resaltó que dicha regulación no es óbice para que tales decisiones “no tengan   ningún control”.  Por el contrario, están sometidas a los controles   políticos, fiscales y disciplinarios ordinarios. En consecuencia, no existe   reparo de constitucionalidad alguno.       

De conformidad con lo anterior, las intervenciones sobre   la constitucionalidad del Acto Legislativo 4 de 2017 pueden observarse en el   siguiente cuadro:    

        

Intervenciones sobre la constitucionalidad del AL 4 de 2017   

Interviniente                    

Requisitos del AL1 / 16 y vicios de procedimiento                    

Solicitud   

CGR                    

No se           incurrió en vicio                    

No se           pronunció                    

Exequible   

Min Hacienda           et al.                    

No se           incurrió en vicio                    

No sustituye           la CP                    

Exequible   

Asofondos                    

No se           incurrió en vicio                    

No se           pronunció                    

Exequible   

U Libre                    

No se           incurrió en vicio                    

No sustituye           la CP                    

Exequible   

Presidencia           de la R                    

No se           incurrió en vicio                    

No sustituye           la CP                    

Exequible   

U de           Cartagena                    

No se           pronunció                    

No se           pronunció                    

Exequible    

Exhorto al           Gobierno Nacional y al Congreso   

Fed Nal de           Dptos.                    

Pár. 5 del           art. 1 no guarda conexidad con el Acuerdo Final                    

Pár. 5 del           art. 1 sustituye cinco elementos definitorios de la Constitución                    

Inexequibilidad del Pár. 5 del art. 1   

Codhes                    

No se           pronunció                    

Desconoce el           derecho a la reparación de las víctimas, crea un desbalance constitucional y           contradice el Acuerdo Final                    

Exequibilidad condicionada del AL 4 de 2017    

Inexequibilidad parcial del Par. 7 del art. 1    

Exhorto al           Gobierno Nacional   

Angélica           Julio et al.                    

No se           pronunció                    

Pár. 8 del           art. 1 desconoce los artículos 27, 67 y 71 de la CP, así como los principios           constitucionales de la distribución de las regalías                    

PGN                    

No se           incurrió en vicio                    

No sustituye           la CP                    

Inexequibilidad de la expresión “implementación” del Pár. 9 del art.           2.      

V.                CONSIDERACIONES    

A.   Competencia    

57.            Según lo dispone el artículo 1 (k) del Acto   Legislativo 1 de 2016, la Corte Constitucional ejerce el control automático y   único de constitucionalidad de los actos legislativos tramitados mediante el   procedimiento legislativo especial para la paz (en adelante, PLEP), con   posterioridad a su entrada en vigencia. Este control es únicamente por vicios de   procedimiento en la formación del acto.    

58.            En tales términos, la Corte Constitucional es   competente para decidir sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 4 de   2017, “por el cual se adiciona el artículo 361 de la Constitución Política”,   por cuanto (i) fue expedido por el Congreso de la República mediante el   PLEP y (ii) entró en vigencia el 8 de septiembre de 2017.    

B.    Problemas jurídicos y metodología de   análisis    

59.            Le corresponde a la Corte determinar si, en la   formación del Acto Legislativo 4 de 2017, “por el cual se adiciona el   artículo 361 de la Constitución Política”, el Congreso de la República   incurrió en algún vicio de procedimiento. Para tal efecto, esta Corte analizará   si el Congreso: (i) cumplió los requisitos de procedimiento previstos en   el ordenamiento jurídico para la formación de este acto normativo, y (ii)  incurrió en vicio de competencia alguno con su promulgación. Este análisis se   someterá a la siguiente metodología.    

60.            Primero, la Corte analizará el procedimiento   del Acto Legislativo 4 de 2017. Con tal objetivo, la Corte (i)   determinará la naturaleza y el alcance del control de constitucionalidad de los   actos legislativos tramitados y promulgados mediante el PLEP; (ii)   señalará las características del PLEP y los requisitos, generales y especiales,   para la formación de estos actos legislativos de conformidad con lo previsto por   la Constitución Política, el Acto Legislativo 1 de 2016 y la Ley 5 de 1992; y,   finalmente, (iii) analizará si el Acto Legislativo 4 de 2017 cumple con   tales requisitos.    

61.            Segundo, la Corte examinará la competencia del   Congreso para la expedición del Acto Legislativo 4 de 2017 con fundamento en   la doctrina de la sustitución de la Constitución. Con tal objetivo, la Corte   (i) reiterará la jurisprudencia relativa a la metodología del juicio de   sustitución de la Constitución; y (ii) determinará si, con la expedición   de este Acto Legislativo, el Congreso incurrió en vicio de competencia.    

C.   Control de constitucionalidad de los actos   legislativos tramitados y promulgados por medio del PLEP    

62.            El artículo 1 (k) del Acto Legislativo 1 de 2016   dispone que “los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante   el procedimiento legislativo especial para la paz tendrán control automático y   único de constitucionalidad”. En el caso de los actos legislativos, esta   misma disposición señala que el control de constitucionalidad se llevará a cabo  (i) con posterioridad a la entrada en vigencia de dichos actos   normativos; (ii) solo por vicios de procedimiento en su formación; y   (iii)  en un término equivalente a la tercera parte del previsto para los del   procedimiento ordinario.    

63.            De conformidad con la jurisprudencia   constitucional, el control de constitucionalidad de los actos legislativos   expedidos por medio del PLEP tiene las siguientes características[24]. Primero, es   jurisdiccional, en la medida en que es un control jurídico de   constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional[25]. Segundo, es   automático, porque se activa con la entrada en vigencia de tales actos   normativos, sin que se requiera el ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad[26].    

64.            Tercero, es procedimental, por cuanto solo   versa sobre los eventuales vicios de procedimiento en la formación del acto[27].  Como se señalará líneas adelante, el control por vicios de procedimiento   abarca también el relativo a la competencia del Congreso de la República para   aprobar la reforma constitucional sub examine[28].   Sobre este particular, la Corte examina que (i) se cumpla con los   requisitos de competencia previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016 y que (ii) con su aprobación, el Congreso no hubiere   incurrido en sustitución de la Constitución.    

65.            Cuarto, es único, porque se materializa en   una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta[29]. Quinto, es   participativo, dado que los ciudadanos pueden intervenir en el proceso de   constitucionalidad durante el término de 10 días[30]. Sexto, es abreviado,   toda vez que el término del proceso de revisión de constitucionalidad se reduce   a una tercera parte del ordinario[31]. Finalmente, es   posterior, pues se lleva a cabo luego de la entrada en vigencia del acto   legislativo[32].    

Las   características del control de constitucionalidad de los actos legislativos   aprobados mediante PLEP pueden observarse de forma sintética en el siguiente   cuadro.    

        

Control constitucional de los actos legislativos aprobados mediante           PLEP   

1.    Jurisdiccional                    

Ejercido por la Corte Constitucional   

2.    Automático                    

Se activa simplemente con la entrada en           vigencia del acto legislativo   

3.    Procedimental                    

Versa sobre eventuales vicios de           procedimiento en la formación del acto   

4.    Único                    

Se concreta en una decisión que hace           tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta   

5.    Participativo                    

Los ciudadanos pueden intervenir   

6.    Abreviado                    

Los términos se reducen a una tercera           parte   

7.    Posterior                    

D.   Características generales y requisitos   para el trámite de los actos legislativos mediante el PLEP    

66.            El Acto Legislativo 1 de 2016 tuvo por objeto   crear instrumentos jurídicos para “facilitar y asegurar la implementación y   el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la   Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Con tal propósito, en su   artículo 1 dispuso la creación del PLEP, mediante el cual el Congreso de la   República expidió actos legislativos y leyes con dicho objeto. A continuación se   fijarán las subreglas de la jurisprudencia constitucional sobre (i)  las características del PLEP; (ii) los requisitos de competencia  previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016; (iii) los requisitos   formales dispuestos por el mismo acto normativo; y, finalmente, (iv)  los requisitos formales ordinarios previstos por la Constitución y el   reglamento del Congreso para el trámite y la aprobación de actos legislativos.    

1. Las características del PLEP para el trámite y la aprobación de   actos legislativos    

67.            Desde la sentencia C-699 de 2016, la Corte ha   reiterado que, en relación con los mecanismos de reforma constitucional, el PLEP   es “un mecanismo   especial, excepcional y transitorio de reforma, que adiciona un procedimiento a   los previstos en las cláusulas de enmienda constitucional”.  Es  especial, por cuanto prevé herramientas de producción normativa breves y   expeditas con el objeto de facilitar “la transición hacia la terminación del   conflicto”[33].   Es excepcional, en la medida en que, por medio de este procedimiento, el   Congreso de la República solo puede expedir normas para facilitar y asegurar la   implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo de Paz[34]. Es transitorio,   porque opera dentro de los 6 meses siguientes a la entrada en vigencia del Acto   Legislativo 1 de 2016, prorrogables por una sola vez[35]. En consecuencia, la   habilitación al Congreso de la República para expedir actos legislativos y leyes   expiraría bien en la fecha en que vencía el plazo inicial o cuando terminara su   prórroga[36].    

68.            La jurisprudencia constitucional ha desarrollado   estas características del PLEP en los siguientes términos. De su carácter   especial, se sigue que si bien el Acto Legislativo 1 de 2016 introdujo   normas especiales para el trámite y la expedición de actos legislativos,   preserva el régimen general de producción normativa en lo que concierne a los   requisitos básicos consagrados en la Constitución y en el reglamento del   Congreso[37]. De su naturaleza   excepcional, se sigue que (i) no se podía tramitar por medio del PLEP   un acto legislativo que no tuviere por objeto la implementación y el desarrollo   normativo del Acuerdo Final[38],   y que (ii) el cumplimiento de los requisitos del PLEP solo era exigible   en los precisos términos del Acto Legislativo 1 de 2016[39], en consecuencia, en lo   no previsto por esta normativa, se aplica el reglamento del Congreso de la   República[40].   Finalmente, de su carácter transitorio, se sigue que, paralelamente y una   vez finalizara el término para hacer uso del PLEP, el Congreso de la República   podría utilizar los mecanismos ordinarios de reforma constitucional para   continuar con la implementación normativa del Acuerdo Final, es decir, que el   PLEP no eliminaba ni suspendía los mecanismos permanentes de reforma a la   Constitución[41].    

El siguiente cuadro sintetiza las   características del PLEP en relación con el trámite y la aprobación de actos   legislativos:    

        

Características del PLEP en relación con el trámite y la aprobación           de actos legislativos   

                     

Definición                    

Implicaciones   

Especial                    

El PLEP           tiene por objeto tramitar actos legislativos para la terminación del           conflicto                    

(i)     Prevé requisitos especiales para la aprobación           de actos legislativos, en tanto    

(ii)                Preserva el régimen y los requisitos generales           para la aprobación de actos legislativos   

Excepcional                    

Solo para           aprobar normas de implementación del Acuerdo Final                    

(i)     Es inconstitucional utilizar el PLEP para           aprobar actos legislativos que no tuvieren por objeto la implementación del           Acuerdo Final    

(ii)                Los requisitos especiales del PLEP solo se           exigen en los precisos términos del AL 1 de 2016   

Transitorio                    

Solo por el           término previsto por el AL 1 de 2016                    

El Congreso           podría utilizar los mecanismos ordinarios de reforma paralelamente o con           posterioridad al PLEP      

2. Los requisitos de competencia previstos por el Acto   Legislativo 1 de 2016 para la aprobación de actos legislativos    

69.            El acto Legislativo 1 de 2016 prevé dos clases de   requisitos para el trámite y la aprobación de actos legislativos y leyes para   facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo   Final, a saber: de competencia y formales. Los primeros determinan la   habilitación del Congreso de la República para la expedición de tales actos   normativos, mientras que los segundos versan sobre las exigencias de trámite en   su elaboración, deliberación y aprobación.     

70.            Los requisitos de competencia que deben   cumplir los actos legislativos tramitados y aprobados mediante el PLEP son los   siguientes: (i) la conexidad material, (ii) la conexidad teleológica,  (iii) la temporalidad, y (iv) la habilitación competencial   derivada de la iniciativa gubernamental. En los términos de la sentencia   C-674 de 2017, del cumplimiento de estos requisitos “depende la habilitación”   para que el Congreso de la República pueda tramitar y aprobar actos legislativos   por medio del PLEP. Por lo tanto, el incumplimiento de los mismos, configuraría   un vicio de procedimiento en la formación de tales actos, “pues desaparece el   pilar o presupuesto básico que permite la expedición de una norma, así el resto   del trámite legislativo se haya ajustado a los parámetros constitucionales y   legales”[42].    

71.            Primero, la conexidad material está   prevista en el inciso 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016 e implica   que los actos legislativos tramitados y aprobados mediante el PLEP deben tener   una vinculación estrecha y directa con los contenidos específicos del   Acuerdo Final. Este vínculo debe ser de tal entidad que evidencie que el trámite   y la aprobación de la reforma constitucional tuvo por objeto la implementación   normativa del Acuerdo Final[43].   Al respecto, en la sentencia C-630 de 2017, la Corte señaló que, mediante el   PLEP, el Congreso de la República no está facultado constitucionalmente para   aprobar actos legislativos que no tengan conexidad material con los contenidos   específicos del Acuerdo Final, pues, para dichos asuntos, existe el conducto   ordinario diseñado en la Constitución Política de 1991.    

72.            Segundo, la conexidad teleológica está   prevista en el artículo 1 (a) del Acto Legislativo 1 de 2016 y exige que los   actos legislativos tramitados y aprobados mediante el PLEP deben tener como   propósito facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo   del Acuerdo Final. Al respecto, la Corte ha señalado que los actos legislativos   expedidos mediante este procedimiento legislativo especial no solo deben   contribuir a alcanzar la paz, sino que deben tener por finalidad la   implementación de los compromisos expresamente previstos por el Acuerdo Final y   su desarrollo normativo.    

73.            En todo caso, en relación con ambas dimensiones   de la conexidad, en la sentencia C-647 de 2017, la Corte resaltó que este juicio   tiene dos características. Primera, requiere demostrar una relación directa más   que con el contenido de lo pactado, con los objetivos de ofrecer garantías de   cumplimiento y fin del conflicto, dar estabilidad y seguridad jurídica y   permitir la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y   duradera. Segunda, en las normas de implementación es posible que existan   preceptos con un alcance regulatorio más amplio y específico si se compara   frente a lo manifestado  en el Acuerdo Final, o que, incluso, suponen   llenar un vacío en algún aspecto que no fue abordado explícitamente por las   partes, pero que se requiere con miras a lograr la sistematicidad del   ordenamiento jurídico, en especial respecto de las normas constitucionales, a   partir de las transformaciones que se buscan realizar para armonizar o   viabilizar la implementación de lo pactado.    

74.            Tercero, la temporalidad o habilitación   temporal está prevista en el inciso 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 1   de 2016, según el cual “se pondrá en marcha el procedimiento legislativo   especial para la paz, por un periodo de seis meses, contados a partir de la   entrada en vigencia del presente acto legislativo”. El mismo Acto   Legislativo dispuso que dicho término podría prorrogarse por un periodo igual,   previa comunicación oficial del Gobierno Nacional al Congreso de la República[44]. Del mismo modo, el   artículo 5 ibídem previó que esta reforma constitucional entraría en   vigencia “a partir de la refrendación del Acuerdo Final”, la cual, según   la jurisprudencia de esta Corte, concluyó con las proposiciones aprobatorias de   la Cámara de Representantes y del Senado de la República de 29 y 30 de noviembre   de 2016, respectivamente[45].    

75.            En tales términos, la habilitación constitucional   al Congreso de la República para expedir actos legislativos por medio del PLEP   se activó desde el día 1 de diciembre de 2016. Además, el 26 de mayo de 2017, el   Gobierno Nacional le informó al Congreso de la República la decisión de   prorrogar el PLEP[46].   Por lo tanto, este procedimiento especial estuvo vigente hasta el día 30 de   noviembre de 2017. Así las cosas, le corresponde a esta Corte verificar si el   acto legislativo sub examine fue tramitado y aprobado antes de esa fecha.    

76.            Finalmente, la habilitación competencial   derivada de la iniciativa gubernamental está prevista por el artículo 1 (a)   del Acto Legislativo 1 de 2016. Según esta disposición, el Congreso de la   República solo podía tramitar, por medio del PLEP, los actos legislativos   presentados por el Gobierno Nacional, quien, en relación con estos actos   normativos, tenía iniciativa legislativa exclusiva[47]. La Corte ha resaltado   que, para estos efectos, el Gobierno Nacional está integrado por los ministros   de despacho en relación con cada asunto, según lo prevé el artículo 208 de la   Constitución Política[48],   “sin tener que recurrir necesariamente el Presidente de la República”[49].     

El siguiente cuadro sintetiza los requisitos de   competencia previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016 para el trámite y la   aprobación de actos legislativos mediante el PLEP:    

        

Requisitos de competencia           previstos por el AL 1 de 2016 para el trámite y la aprobación de los actos           legislativos mediante el PLEP   

Conexidad material                    

Vinculación estrecha y directa con los           contenidos específicos del Acuerdo Final   

Conexidad teleológica                    

Finalidad de facilitar y asegurar la           implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final   

Temporalidad                    

Trámite y aprobación antes del 30 de           noviembre de 2017   

Habilitación competencial Iniciativa           gubernamental                    

Presentación del proyecto de acto           legislativo por parte del Gobierno Nacional      

3. Los requisitos formales previstos por el Acto Legislativo 1   de 2016 para la aprobación de actos legislativos mediante el PLEP    

77.            De conformidad con lo previsto por el Acto   Legislativo 1 de 2016, los requisitos formales que deben cumplir los   actos legislativos tramitados y aprobados mediante el PLEP son los siguientes:   (i)  tener trámite preferencial, esto es, prelación absoluta en el orden del día   sobre cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida   al respecto[50];  (ii) titularse así: “El Congreso de Colombia, en virtud del   Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”[51]; (iii)   tramitarse en una sola vuelta de cuatro debates[52];  (iv) observar el lapso de 8 días para su tránsito de una a la otra cámara[53]; y (v) aprobarse   por mayoría absoluta[54].   Habida cuenta del carácter excepcional del PLEP (párr. 65 y 66), la Corte   ha determinado que este último requisito “debe ser interpretado de forma   restrictiva” pues implica una excepción a la regla de mayoría simple   prevista en el artículo 118 de la Constitución[55].   Por lo tanto, este requisito se predica “únicamente de la aprobación de la   iniciativa, más no frente al resto de propuestas que, por ejemplo, pretenden su   archivo o proponen aplazar la discusión”.[56]  En todo caso, la Corte reitera que, según lo previsto por los artículos 375 de   la Constitución Política y 119 de la Ley 5 de 1992, las reformas   constitucionales, en “segunda vuelta” se aprobarán por mayoría absoluta[57].    

78.            Además, el artículo 1 de dicho Acto Legislativo   dispone que los proyectos de acto legislativo tramitados y aprobados mediante el   PLEP: (vi)  solo podrán tener las modificaciones que se ajusten al   Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional[58]; (vii) podrán   tramitarse en sesiones extraordinarias[59];  (viii) serán decididos en su totalidad en las plenarias y en las   comisiones en una sola votación[60];   y (ix) se someterán a control automático y único de constitucionalidad,   con las características descritas en los párr. 62 a 65[61].     

79.            Es preciso resaltar que, mediante la sentencia   C-332 de 17 de mayo de 2017, la Corte Constitucional declaró inexequibles las   secciones (h) y (j) del artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016,   referentes a los requisitos (vi) y (viii) descritos en el párrafo   anterior[62].   Por lo tanto, habida cuenta de que la Corte no moduló los efectos en el tiempo   de esta decisión[63],   desde la fecha de adopción de la misma, el Congreso de la República ha tenido la   competencia de introducir modificaciones a los proyectos de acto legislativo y   de ley, sin contar con el aval gubernamental, así como de decidir si delibera   sobre el articulado, contenido por contenido, u opta por la votación en bloque   del proyecto. Los anteriores requisitos se sintetizan en el siguiente cuadro:    

        

Requisitos formales del PLEP           para el trámite y la aprobación de actos legislativos (Art. 1 del AL 1 de           2016)   

Trámite           preferencial – Art. 1 (b)   

Título            – Art. 1 (c)   

Trámite en           una sola vuelta de cuatro debates – Art. 1(f)   

Lapso de 8           días entre una y otra cámara –  Art. 1 (f)   

Aprobación           por mayoría absoluta – Art. 1 (g)   

Sólo           podrán tener modificaciones que se ajusten al Acuerdo Final y que cuenten           con el aval del Gobierno Nacional – Art. 1 (h)*   

Pueden           tramitarse en sesiones extraordinarias – Art. 1 (i)   

Serán           decididos en su totalidad, en las plenarias y en las comisiones, con una           sola votación – Art. 1 (j)*   

Tendrán           control automático y único de constitucionalidad – Art. 1 (k)      

                      * Declarados inexequibles mediante la sentencia C-332 de 17 de mayo de 2017.    

4. Los requisitos formales ordinarios previstos por la   Constitución y por el reglamento del Congreso de la República para el trámite y   aprobación de actos legislativos    

80.            De conformidad con lo previsto por el inciso 3   del artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016, “en lo no establecido en el   procedimiento legislativo especial, se aplicará el reglamento del Congreso de la   República”. Por lo tanto, cuando se trata del control de constitucionalidad   de los actos legislativos tramitados y aprobados mediante el PLEP, también es   exigible el cumplimiento de los requisitos relativos a: (i)  la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso al comenzar su trámite en   el Congreso, (ii) su asignación a la Comisión Constitucional Permanente   respectiva;  (iii) la convocatoria a sesiones extraordinarias; (iv) la   designación de ponentes; (v) la acumulación de proyectos; (vi) la   elaboración y publicación de los informes de ponencia; (vii) el anuncio   previo a las votaciones; (viii) el objeto, el sistema y la forma de las   votaciones; (ix) la publicación de actas, ponencias y textos definitivos;  (x) la práctica de las audiencias públicas; (xi) el quorum   deliberatorio y decisorio; (xii) el lapso entre los debates de Comisión y   Plenaria; (xiii) la fase de conciliación; (xiv) los principios de   consecutividad e identidad flexible; y (xv) la consulta previa cuando se   incluyan medidas que conlleven una afectación directamente a los sujetos   titulares de este derecho fundamental.    

81.            Si bien la mayoría de estos requisitos están   previstos por la Constitución Política y por el reglamento del Congreso de la   República para el trámite de los proyectos de ley, lo cierto es que también   resultan aplicables al trámite y a la aprobación de los actos reformatorios de   la Constitución habida cuenta de lo previsto por el artículo 227 de la Ley 5 de   1992[64]  y la jurisprudencia constitucional[65].     

(i)                La publicación del proyecto del acto   legislativo en la Gaceta del Congreso al comenzar su trámite    

82.            De conformidad con lo previsto por el artículo   157 de la Constitución Política, “ningún proyecto será ley sin los siguientes   requisitos: 1. Haber sido publicado por el Congreso, antes de darle curso en la   Comisión respectiva”. A su vez, el artículo 144 de la Ley 5 de 1992 dispone   que “recibido un proyecto, se ordenará por la   Secretaría su publicación en la Gaceta del Congreso”. De manera   uniforme, la Corte Constitucional ha señalado que este requisito es exigible   para los proyectos de acto legislativo[66].     

(ii)              La asignación a la Comisión Constitucional   Permanente respectiva    

83.            Según lo previsto por el artículo 2 de la Ley 3   de 1992, “tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán   Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los   proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de su competencia”[67].   El mismo artículo prevé que la Comisión Primera Constitucional Permanente   conocerá de proyectos de “reforma constitucional, leyes estatutarias,   organización territorial (…)”, entre otros.    

(iii)           La convocatoria a sesiones extraordinarias    

84.            Como se señaló en el párr. 78, el artículo   1 (i) del Acto Legislativo 1 de 2016 prevé que todas las iniciativas sometidas   al PLEP, incluidas las de acto legislativo, “podrán tramitarse en sesiones   extraordinarias”. Esta disposición introduce una excepción a la regla   prevista en el artículo 375.2 de la Constitución Política, según la cual el   trámite de los proyectos de acto legislativo “tendrán lugar en dos periodos   ordinarios y consecutivos”. No obstante, el Acto Legislativo 1 de 2016 no   regula lo relativo a la convocatoria a sesiones extraordinarias, por lo que, en   esta materia, se aplican las previstas en la Constitución y en el reglamento del   Congreso.    

85.            El artículo 138 de la Constitución Política   prescribe que el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones   ordinarias, durante dos periodos por año que constituirán una sola legislatura:   el primero, de 20 de julio a 16 de diciembre, y el segundo, de 16 de   marzo a 20 de junio. La misma disposición también prevé que (i) el Congreso se reunirá en sesiones extraordinarias, “por   convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale” y que (ii)  en el curso de ellas “sólo podrá ocuparse en los asuntos que el Gobierno   someta a su consideración”, sin perjuicio de la función de control político.  Por su parte, el artículo 85 de la Ley 5 de 1992 dispone   que las sesiones ordinarias son las que se efectúan por derecho propio y en las   cuales las cámaras gozan de “la plenitud de sus atribuciones constitucionales”,   mientras que las extraordinarias “son convocadas por el Presidente de la   República, en receso constitucional del Congreso y para el ejercicio de   atribuciones limitadas”.    

87.            A su vez, en atención a los principios de   legalidad, transparencia y publicidad[73],   la Corte también ha exigido que (i) la convocatoria del Presidente al   Congreso de la República debe realizarse mediante un decreto, según las reglas   de procedimiento previstas para el efecto[74];  (ii) este decreto debe estar suscrito por el Gobierno Nacional, según lo   disponen los artículos 138 y 200 de la Constitución Política[75], el cual, para la   convocatoria a sesiones extraordinarias, lo conforman el Presidente de la   República y el Ministro del Interior, a la luz de los previsto por el artículo   2, numerales 13 y 14, del Decreto 2893 de 2011[76];   y (iii) este decreto debe publicarse en el Diario Oficial, a partir de lo   cual entra en vigor y resulta exigible a los congresistas, en virtud de lo   dispuesto en los artículos 65 de la Ley 1437 de 2011[77] y 119 de la Ley 489 de   1998[78].     

88.            Si la convocatoria del Presidente al Congreso de   la República para llevar a cabo sesiones extraordinarias incumple con alguno de   tales requisitos, no produce efecto alguno, y, por lo tanto, los actos que en   dichas sesiones se produzcan “carecerán de validez”, según lo previsto   por el artículo 149 de la Constitución Política.    

(iv)             La designación de ponentes    

89.            Según el artículo 150 de la Ley 5 de 1992, el   Presidente de la Comisión respectiva tiene la facultad de designar los ponentes   de los proyectos de acto legislativo y de ley[79].   Según lo estime conveniente, el Presidente de la Comisión podrá designar uno o   varios ponentes, y, en todo caso, habrá un ponente coordinador que (i)  organizará el trabajo de la ponencia y (ii) ayudará al Presidente en el   trámite del proyecto respectivo. La mesa directiva deberá garantizar la   participación de las diferentes bancadas en caso de que la ponencia sea   colectiva.    

(v)        La acumulación de proyectos    

90.            De conformidad con el artículo 151 de la Ley 5 de   1992, siempre que a una Comisión Constitucional Permanente llegaré un proyecto   que se refiera al mismo tema de otro que está en trámite, “el Presidente lo remitirá, con debida fundamentación,   al ponente inicial para que proceda a su acumulación, si no ha sido aún   presentado el informe respectivo. Sólo podrán acumularse los proyectos en primer   debate”. Por su parte, el artículo 152 ibídem dispone que los   proyectos presentados en ambas cámaras sobre la misma materia y que cursen   simultáneamente podrán acumularse “por   decisión de sus Presidentes y siempre que no haya sido presentada ponencia para   primer debate”.    

91.            En ambos supuestos, a luz de lo previsto por el   artículo 154 ibídem, el ponente deberá informar sobre la totalidad de las   propuestas que le han sido entregadas, así como de “las razones para acumularlas o para proponer el rechazo   de algunas de ellas”.    

(vi)             La elaboración y la publicación de los   informes de ponencia    

92.            El artículo 160 de la Constitución Política   dispone que todo proyecto de acto legislativo debe tener un informe de ponencia   en la respectiva Comisión Constitucional Permanente encargada de su trámite[80]. Asimismo, prevé que el   informe a las Plenarias deberá contener todas las propuestas que fueron   consideradas por la Comisión, así como las razones que determinaron su rechazo[81]. Este último contenido   normativo es replicado en los artículos 175 y 176 de la Ley 5 de 1992[82]. Por su parte, el   artículo 156 de la Ley 5 de 1992 prescribe que “el informe será presentado   por escrito, en original y dos copias, al Secretario de la Comisión Permanente.   Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso”. Finalmente, el artículo   157  ibídem ordena que la publicación del respectivo informe se realice con   antelación a la iniciación del primer debate[83].    

(vii)          El anuncio previo a las votaciones    

93.            De conformidad con el artículo 160.5 de la   Constitución Política, “ningún proyecto de ley   será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya   anunciado”. El deber de llevar a cabo   el anuncio previo a la votación está a cargo del Presidente de la Cámara o de la   Comisión respectiva[84],   y, en todo caso, debe surtirse “en sesión distinta a aquella en la cual se   realizará la votación”.[85]  La Corte ha reiterado que el anuncio previo a las votaciones también tiene que   surtirse en el trámite de los proyectos de acto legislativo[86].    

94.            En relación con las características del anuncio   previo a las votaciones, la Corte ha desarrollado las siguientes subreglas:   (i)  no exige el uso de fórmulas sacramentales[87];  (ii) debe determinar la sesión futura en que tendrá lugar la votación del   proyecto[88];  (iii) la fecha de esa sesión posterior ha de ser cierta, determinada o,   por lo menos, determinable[89];  (iv) debe llevarse a cabo una “cadena de anuncios por aplazamiento de   la votación”[90];   y (v) se dará por satisfecho el requisito de “anuncio previo del   debate cuando a pesar de no efectuarse la votación en la fecha prevista,   finalmente ésta se realiza en la primera ocasión en que vuelve a sesionarse”[91].    

(viii)        El objeto, el sistema y la forma de las   votaciones    

95.             La Constitución Política y la Ley 5 de 1992   determinan el objeto, el sistema y la forma de las votaciones de los proyectos   de acto legislativo. La deliberación y la votación tienen por objeto tanto el   informe de la ponencia[92]  como la iniciativa en su integridad[93].   El sistema de votación es “nominal y público”, según lo dispuesto en los   artículos 133 de la Constitución Política[94],   así como 1 y 2 de la Ley 1431 de 2011[95],   salvo que exista unanimidad, caso en el cual la votación podrá ser ordinaria[96]. Por último, la forma   de votación alude al orden o secuencia de las votaciones e implica que primero   se deben decidir las proposiciones sustitutivas sobre las principales, así como   que inicialmente se deben someter a votación las ponencias de archivo, según lo   previsto por los artículos 114[97]  y 157[98]  de la Ley 5 de 1992, respectivamente.     

(ix)            La publicación de actas, ponencias y   textos definitivos    

96.            Según el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[99], las actas, las   ponencias y los textos definitivos de los proyectos de acto legislativo deben   ser publicados en la Gaceta del Congreso. En relación con los textos   definitivos, este requisito se exige tanto de los aprobados en las Comisiones   Constitucionales Permanentes y en las Plenarias, así como de aquellos que se   someterán a debate y aprobación de las Plenarias por las Comisiones accidentales   de conciliación[100].   De manera reiterada, esta Corte ha sostenido que este requisito tiene por   objetivo la materialización del principio de publicidad de las actuaciones   surtidas en los trámites legislativos[101].     

(x)               La práctica de las audiencias públicas    

97.            El capítulo noveno de la Ley 5 de 1992 (Arts. 230   a 232) regula lo relativo a la participación de particulares en relación con   cualquier proyecto de Ley o de Acto Legislativo que se adelante en las   Comisiones Constitucionales Permanentes. Al respecto, el artículo 230 de la Ley   5 de 1992 dispone que “la respectiva Mesa   Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así   como el procedimiento que asegure la debida atención y oportunidad”.   En relación con la publicidad de las observaciones, el artículo 231 ibídem  dispone que mensualmente serán publicadas en la Gaceta del Congreso las   intervenciones que se realicen conforme lo prevé la misma disposición[102], siempre que “a juicio del respectivo Presidente, merezcan destacarse   para conocimiento general de las corporaciones legislativas. En igual forma se   procederá cuando se formule una invitación a exponer los criterios en la   Comisión, evento en el cual sesionará informalmente”.    

98.            Finalmente, los artículos 160.3 de la   Constitución Política[103],   175[104]  y 232[105]  de la Ley 5 de 1992 prescriben que el ponente deberá consignar las propuestas o   modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su   aceptación o rechazo, “siempre que las   observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la   presentación del informe con entrega personal de las exposiciones”.    

(xi)            El quorum deliberatorio y decisorio    

99.            El artículo 145 de la Constitución Política[106] prevé que el quorum deliberatorio será de una cuarta parte   de los miembros del Congreso en pleno, de las cámaras o de las comisiones   constitucionales permanentes. Por su parte, la misma disposición prevé que el   quorum decisorio exige la asistencia de la mayoría de los integrantes de la   respectiva comisión o plenaria. La Corte ha reiterado que la existencia   del quorum deliberatorio mínimo “no permite per   se que los parlamentarios asistentes adopten decisión alguna (…) por lo   tanto (…) las decisiones sólo podrán tomarse con la mayoría de los integrantes   de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quorum   diferente” [107]. Por lo   tanto, dicha disposición dispone “como regla general un quorum decisorio que   corresponde a la mitad más uno de los integrantes habilitados de cada   corporación o comisión, quienes deben estar presentes durante todo el proceso de   votación para manifestar su voluntad y resolver válidamente sobre cualquier   asunto sometido a su estudio”[108].    

(xii)          Lapso entre los debates de Comisión y   Plenaria    

100.       El artículo 160.1 de la Constitución Política   prevé que “entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no   inferior a ocho días (…)”.    

(xiii)       La fase de conciliación    

101.       Los artículos 161 de la Constitución Política y   186 a 189 de la Ley 5 de 1992 regulan la integración y el funcionamiento de las   comisiones accidentales de conciliación en el trámite de los proyectos de ley y   de acto legislativo. Según el artículo 161 de la Constitución Política, dichas   Comisiones se integrarán (i) solo cuando surjan discrepancias en las   cámaras respecto de un proyecto[109],   y (ii) por ambas cámaras, con un mismo número de senadores y   representantes. Los miembros de las comisiones de conciliación “reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los   textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”[110].  En todo caso, “previa publicación por lo menos con un día de   anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las   respectivas plenarias”[111]. Si   después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera   negado el proyecto[112].    

102.       A la luz de lo anterior,   y en atención a lo previsto por los artículos 186 a 189 de la Ley 5 de 1992, la   Corte ha señalado que (i) la integración de las comisiones accidentales   de conciliación le corresponde a los presidentes de ambas cámaras[113];   (ii)  por medio de la designación de un número igual de senadores y representantes[114]; y   (iii)  dentro de los cuales podrá incluirse a los miembros de las comisiones   constitucionales permanentes que participaron en la discusión del proyecto, “así   como a sus autores y ponentes, y a quienes hayan formulado reparos,   observaciones o propuestas en las plenarias”[115].      

103.       A su vez, la Corte ha resaltado que el informe de   conciliación (iv) debe elaborarse y presentarse oportunamente[116]; y (v)   contendrá “las razones acerca del proyecto   controvertido para adoptarse, por las corporaciones, y la decisión final”.     

104.       En tales términos, las comisiones accidentales de   conciliación tienen por objeto “superar las discrepancias que se hayan   suscitado respecto de un proyecto”[117]  siempre dentro del límite material previsto por el artículo 158 de la   Constitución Política, esto es, la prohibición de incluir “disposiciones o   modificaciones que no se relacionen” con la iniciativa a conciliar. No   obstante, lo cierto es que para llevar a cabo su tarea de conciliación de las   diferencias, las comisiones de conciliación están autorizadas para modificar su   contenido e incluso para incluir textos nuevos a la iniciativa dentro del límite   material descrito[118].    

105.       Ahora bien, la competencia de las comisiones de   conciliación está determinada por la existencia y el alcance de la (s)   discrepancia (s) en la iniciativa aprobada en una y otra cámara. Por tanto, en   los términos de la jurisprudencia constitucional, si estas comisiones introducen   textos nuevos o modificaciones sin que existiere discrepancia alguna, se   configurará un vicio insubsanable que dará lugar a su inexequibilidad[119].    

(xiv)        Los principios de consecutividad e   identidad flexible    

107.       La Corte ha señalado que se entienden satisfechos   tales principios siempre que “el trámite en las plenarias se refiera a temas   que hubieren sido conocidos y debatidos en las respectivas comisiones”[124].   En estos términos, por supuesto que le está permitido a las Plenarias introducir   contenidos normativos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados por   las Comisiones Constitucionales Permanentes, “pudiendo por ejemplo hacerse un   desarrollo más prolijo del tema en cuestión, o, por el contrario, uno más   conciso y de menor extensión, siempre y cuando, se insiste, dicho tema hubiere   sido conocido y analizado por la comisión constitucional respectiva”[125]. En suma, las   plenarias pueden introducir modificaciones a los textos aprobados por las   comisiones siempre que guarden una relación de conexidad clara y específica  con el objeto del proyecto previamente debatido[126].    

(xv)           La consulta previa    

108.       La jurisprudencia constitucional ha reconocido   que la consulta previa es un derecho fundamental de las comunidades indígenas,   tribales, afro-descendientes, palenqueras, raizales y del pueblo rom. Este   reconocimiento tiene como fundamento normativo el Convenio 169 de la   Organización Internacional del Trabajo, el cual integra el bloque de   constitucionalidad en sentido estricto[127],   así como los derechos de participación, reconocimiento y protección de la   diversidad étnica y cultural de tales comunidades, previstos por la Constitución   Política[128].    

109.       En atención a lo dispuesto por el artículo 6.1   (a) del citado Convenio[129],   la Corte ha señalado que la consulta previa es obligatoria, siempre que se   demuestre una “afectación directa” a los sujetos titulares de este   derecho, es decir, a las comunidades indígenas, tribales, afro-descendientes,   raizales y al pueblo rom[130].   Además, en la sentencia C-389 de 2016, la Corte señaló que (i) la   afectación que da lugar a la obligatoriedad de la consulta previa debe ser   directa[131],   que no accidental o circunstancial, es decir, de una entidad que altere “el   estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones   o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”[132]; y (ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de las   partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo   tanto, para la eficacia de la consulta.    

110.       En esta sentencia, la Corte también concluyó que  (iii) por medio de las   consultas se debe asegurar una participación activa y efectiva de los sujetos titulares de dicho   derecho. La participación activa “significa que no equivale a la simple   notificación a los pueblos interesados o a la celebración de reuniones   informativas, y que sea efectiva, indica que su punto de vista debe tener incidencia   en la decisión que adopten las autoridades concernidas”[133]. Asimismo, la Corte   señaló que (iv) la consulta constituye un proceso de diálogo entre   iguales; no constituye, por lo tanto, un derecho de veto de las comunidades   destinatarias del Convenio 169 de la OIT.    

111.       Finalmente, la Corte ha resaltado que (v)  “la consulta debe ser flexible, de manera que se adapte a las necesidades de   cada asunto, y a la diversidad de los pueblos indígenas y las comunidades   afrodescendientes”[134];  (vi) debe ser previa a la medida objeto de examen; (vii) es   obligatorio que los Estados definan junto con las comunidades el modo de   realizarla; (viii) “debe adelantarse con los representantes legítimos   del pueblo o comunidad concernida”[135];  (ix) si no se llega a acuerdo alguno, “las decisiones estatales deben   estar desprovistas de   arbitrariedad, aspecto que debe evaluarse a la luz de los principios de   razonabilidad y proporcionalidad”[136]; y (x) según la   naturaleza de la medida, “es obligatorio realizar estudios sobre su impacto   ambiental y social”[137].    

112.       La Corte ha sostenido además que la obligación a   cargo del Gobierno de llevar a cabo la consulta prevista por el artículo 6 del   Convenio 169 de la OIT se refiere a un concepto genérico de medidas   legislativas. Por lo tanto, dicha obligación también resulta aplicable a   toda norma con fuerza de ley e incluso a reformas constitucionales que comporten   una afectación directa a los sujetos titulares de la consulta previa[138]. En particular, la   Corte ha analizado el deber de realizar la consulta previa en relación con el   control de constitucionalidad de cinco reformas constitucionales, una de ellas   aprobada mediante el PLEP[139].    

El siguiente cuadro sintetiza los requisitos formales   previstos por la Constitución Política y la Ley 5 de 1992 para el trámite y la   aprobación de actos legislativos:    

        

Requisitos formales previstos           por la Constitución y el reglamento del Congreso para el trámite y la           aprobación de actos legislativos   

1                    

Publicación           del proyecto de acto legislativo en la Gaceta del Congreso al comenzar el           trámite (Arts. 157 de la CP y 144 de la Ley 5 de 1992)   

2                    

Asignación a           la Comisión Constitucional Permanente respectiva (Art. 2 de la Ley 3 de           1992)   

3                    

Convocatoria           a sesiones extraordinarias (Arts. 1 (i) AL 1 de 2016, 138 de la CP y 85 de           la Ley 5 de 1992, entre otros)   

4                    

Designación           de ponentes (Art. 150 de la Ley 5 de 1992)   

5                    

Acumulación           de proyectos (Arts. 151, 152 y 154 de la Ley 5 de 1992)   

6                    

Elaboración           y publicación de los informes de ponencia (Arts. 160 de la CP y 157, 175 y           176 de la Ley 5 de 1992)   

7                    

Anuncio           previo (Art. 160.5 de la CP)   

8                    

Objeto,           sistema y forma de votaciones (Arts. 133 y 157 de la CP, así como 114 y 157           de la Ley 5 de 1992)   

Publicación           de actas, ponencias y textos definitivos (Art. 2 de la Ley 1437 de 2011)   

10                    

Práctica de           audiencia pública (Arts. 160.3 de la CP y 230 a 232 de la Ley 5 de 1992)   

11                    

Quorum           deliberatorio y decisorio (Art. 154 de la CP)   

12                    

Lapso entre           los debates de comisiones y plenarias (Art. 160.1 de la CP)   

13                    

Fase de           conciliación (Arts. 161 de la CP y 186 a 189 de la Ley 5 de 1992)   

14                    

Principios           de consecutividad e identidad flexible   

15                    

Consulta           previa      

E.    Análisis del Acto Legislativo 4 de 8 de   septiembre de 2017 en relación con los requisitos antes referidos    

113.       La Corte revisará si el Acto Legislativo 4 de   2017 cumplió con los requisitos antes señalados. Con este objetivo, verificará   el cumplimiento de (i) los requisitos de competencia y (ii) los   requisitos formales previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016 para el trámite   y la aprobación de actos legislativos mediante el PLEP, así como de (iii)  los requisitos formales ordinarios previstos por la Constitución Política y el   reglamento del Congreso de la República.        

1.     Cumplimiento de los requisitos de   competencia previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016    

114.       En esta sección, la Corte analizará si el Acto   Legislativo 4 de 2017 cumple con los requisitos de competencia previstos   por el Acto Legislativo 1 de 2016 y desarrollados en la sección (D – 2) de esta   providencia (párr. 69 a 76).  Como se señaló en esa sección, los   siguientes son los cuatro requisitos de competencia exigibles a este acto   normativo: conexidad (i) material y (ii) teleológica, (iii)   temporalidad y (iv)  habilitación competencial.    

(i)    Conexidad material    

115.       El Acto Legislativo 4 de 2017 satisface el   requisito de la conexidad material, en la medida en que tiene un vínculo  claro, estrecho y directo con el Acuerdo Final, en particular con el punto   6.1.2, titulado “Medidas para incorporar la implementación de los acuerdos   con recursos territoriales”. Dicho punto dispone lo siguiente:    

6.1.2.           Medidas para incorporar la implementación de los acuerdos con recursos           territoriales    

Con el fin           de contribuir a garantizar la implementación de los acuerdos y articular los           esfuerzos entre los distintos niveles de Gobierno:    

             (…)    

–                Se promoverán mecanismos y medidas para que con           recursos del Sistema General de Participaciones y el Sistema General de           Regalías se contribuya a financiar la implementación de los acuerdos,           incluyendo los territorios priorizados para los planes de acción para la           transformación regional de los PDET. Los recursos de regalías serán una           fuente más de las diferentes fuentes para la implementación del Acuerdo en           los territorios, para que estos proyectos fortalezcan el desarrollo de sus           municipios y departamentos.    

(…)    

116.       Tras revisar el Acto Legislativo 4 de 2017, la   Corte advierte que esta reforma constitucional precisamente tiene por objeto   introducir modificaciones al Sistema General de Regalías previsto por el   artículo 361 de la Constitución Política, con miras a contribuir a la   financiación de los mecanismos y medidas de implementación del Acuerdo Final. En   tales términos, de una lectura global del Acto Legislativo sub examine,   la Corte encuentra satisfecho el requisito de conexidad material previsto por el   artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016.    

117.       Analizados de manera individual y específica, los   contenidos normativos previstos por el Acto Legislativo 4 de 2017 también   satisfacen el requisito de conexidad material con el Acuerdo Final. En efecto,   este Acto Legislativo contiene tres artículos: el primero, adiciona dos   parágrafos al artículo 361 de la Constitución; el segundo, adiciona cuatro   parágrafos transitorios a la misma disposición constitucional; y el tercero,   determina la vigencia del Acto Legislativo. Tanto los parágrafos ordinarios   previstos en el artículo 1 como los parágrafos transitorios previstos en el   artículo 2 tienen un vínculo claro, estrecho y directo con el Acuerdo Final.    

a)     Conexidad material del primer artículo    

118.       El primer parágrafo del artículo 1 (nuevo   parágrafo 4 del artículo 361 de la CP) prevé que, siempre que las entidades   territoriales cubran sus pasivos pensionales, destinarán los recursos que   reciben del Sistema General de Regalías a la financiación de proyectos de   inversión. Además, prescribe que durante los veinte años siguientes a la entrada   en vigencia del Acto Legislativo, tales proyectos tendrán como objeto la   implementación del Acuerdo Final, lo cual incluye los proyectos de reparación de   las víctimas.    

119.        Para tornar operativa la financiación de tales   proyectos de inversión, el mismo parágrafo transitorio prevé que (i)  deberán ser definidos por el Órgano Colegiado de Administración y Decisión (en   adelante, OCAD) señalado en el parágrafo 7 transitorio del artículo 2 del Acto   Legislativo, y que (ii) con posterioridad a los veinte años, dichos   proyectos “deberán ser definidos por los Órganos Colegiados de Administración   y Decisión Municipales y Departamentales de que trata el parágrafo 2 del   presente artículo”. Estos últimos órganos también aprobarán los proyectos de   inversión para las entidades con una baja o nula incidencia del conflicto   armado.      

120.       Con la misma finalidad, el segundo parágrafo de   este artículo (nuevo parágrafo 5 del artículo 361 de la CP) prevé que los   programas o proyectos de inversión que se financiarán con los recursos del Fondo   de Ciencia, Tecnología e Innovación, serán definidos por el OCAD, por medio de   convocatorias públicas, abiertas y competitivas, articuladas con los planes de   desarrollo. Dispone, además, que para la presentación de proyectos, la entidad   deberá ser parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y que,   en todo caso, los programas y proyectos deberán ser ejecutados por las entidades   territoriales que los presentaron.     

121.       Como se señaló en el párr. 38, la   Directora Ejecutiva (E) de la Federación Nacional de Departamentos solicitó la   declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 5 del artículo 1 del Acto   Legislativo 4 de 2017, por cuanto no satisface el criterio de conexidad. En su   opinión, este parágrafo “crea un nuevo modelo para la presentación,   viabilización (sic), aprobación y ejecución de proyectos del Fondo de   Ciencia, Tecnología e Innovación, circunstancia que no guarda conexidad directa   con los propósitos de facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo   normativo del Acuerdo Final”. Además, señaló que “los mencionados   recursos no son de exclusividad para atender proyectos de inversión que   correspondan a la implementación del Acuerdo para la Terminación del Conflicto   sino que corresponden a recursos que se deben ejecutar para inversiones en   Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) de las entidades territoriales”.     

122.       La Corte considera que si bien este parágrafo   prevé nuevas pautas para la presentación y aprobación de los proyectos de   inversión en las entidades territoriales con recursos del Fondo de Ciencia,   Tecnología e Innovación, esta regulación sí guarda conexidad material con el   Acuerdo Final. Tal como se concluyó en la Comisión Primera Constitucional   Permanente de la Cámara de Representantes[140],   el contenido del parágrafo quinto incorpora precisamente un ajuste normativo   para materializar el punto 6.1.2 del Acuerdo Final, en aras de que “el   Sistema General de Regalías (…) contribuya a financiar la implementación de los   acuerdos”. En particular, contribuye a financiar los proyectos de las   entidades territoriales relacionados con el fortalecimiento de la Ciencia,   Tecnología e Innovación en las entidades territoriales, cometido previsto por el   Acuerdo Final en su principio de integralidad[141], así como en los   puntos 1.3.2.2[142]  y 1.3.3.2[143].   El fortalecimiento de estos proyectos es, sin dudas, uno de los propósitos   explícitos del Acuerdo Final, como lo señaló el Procurador General de la Nación   en su concepto.    

123.       Además, tal como se concluyó en el primer debate   al Proyecto 10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado), surtido en la Comisión   Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, “esta   reforma debe darse como respuesta al hecho del traslado de saldos originados por   la ineficiencia en la operación del FCTI, que deja en evidencia, como además lo   reiteró la comunidad científica y académica, la urgencia en el rediseño de la   operación de dicho Fondo (…) [ello demuestra que] tiene una conexidad   evidente con el Punto 6 del Acuerdo, que trata sobre la eficiencia en la   administración pública, para el caso en la ejecución de los recursos”. En   efecto, en la medida que los ajustes incluidos en el nuevo parágrafo 5 del   artículo 361 de la Constitución Política pretenden superar los obstáculos   administrativos en la operación del citado fondo -con el cual se financiarán   proyectos de Ciencia, Tecnología e Innovación en las entidades territoriales-,   también guarda conexidad con el punto 6 (principios de eficacia, eficiencia e   idoneidad)[144],   en el cual, de manera explícita, se prevé la optimización de los recursos   asociados a la implementación del Acuerdo Final.      

124.       En este sentido, tal como lo señala el Procurador   General de la Nación en su concepto, dicha disposición “tiene por finalidad   resolver un problema de ejecución presupuestal de los recursos del SGR   destinados al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación para, por esta vía,   darle cabal cumplimiento a la implementación del Acuerdo Final (…) en lo que a   ciencia, tecnología e innovación aplicada al desarrollo agropecuario se refiere”.   La conexidad material de esta disposición con el Acuerdo Final se explica por   cuanto tiene el objetivo concreto y claro de contribuir a la eficiente   implementación de los compromisos del Acuerdo Final.    

125.       En tales términos, la Corte constata que los dos   parágrafos incluidos en el artículo 1 del Acto Legislativo sub examine  tienen un vínculo claro, estrecho y directo con el Acuerdo Final en la medida en   que (i) incorporan modificaciones al Sistema General de Regalías, en   armonía con lo acordado en el punto 6.1.2 del Acuerdo Final; (ii)   destinan recursos específicamente para la implementación de programas y   proyectos de inversión que tengan por objeto la implementación del mismo Acuerdo   Final; y, finalmente, (iii) contienen reformas instrumentales y   operativas para materializar la financiación de tales proyectos. Además, en   particular frente al nuevo parágrafo 5, su conexidad también se acredita por su   vínculo con (iv)  el fortalecimiento de la Ciencia, Tecnología e Innovación en las entidades   territoriales (principio de integralidad, así como puntos 1.3.2.2 y 1.3.3.2); y  (v) y los principios de eficacia, eficiencia e idoneidad en relación con   los recursos asociados a la implementación del Acuerdo Final.    

b)     Conexidad material del segundo artículo    

126.       El primer parágrafo transitorio del artículo 2   (nuevo parágrafo transitorio 7 del artículo 361 de la CP) prevé que, durante los   veinte años siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo, el 7 % de   los recursos del Sistema General de Regalías y el 70 % de los ingresos generados   por rendimientos del mismo se destinarán “a una asignación para la paz”,   que tendrá como objeto financiar proyectos de inversión para la implementación   del Acuerdo Final. Además, dispone que tales recursos se distribuirán “priorizando   las entidades territoriales más afectadas por la pobreza rural, las economías   ilegales, la debilidad institucional, el conflicto armado y los municipios en   cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables”.   Con tal propósito, el mismo artículo incorpora algunas modificaciones   instrumentales relativas a la asignación para ahorro pensional territorial, la   definición de los proyectos de inversión y la composición de los OCAD.    

127.       El segundo parágrafo transitorio del artículo 2   (nuevo parágrafo transitorio 8 del artículo 361 de la CP) prevé el traslado del   60 % de los saldos no aprobados en el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación   a 31 de diciembre de 2016, con el propósito de “financiar la infraestructura   de transporte requerida para la implementación del Acuerdo Final”. Con tal   propósito dispone reglas para la distribución de tales recursos entre la   Asignación para la Paz y el Fondo de Desarrollo Regional, así como otras   regulaciones operativas.    

128.       El tercer parágrafo transitorio del artículo 2   (nuevo parágrafo transitorio 9 del artículo 361 de la CP) prescribe que los   proyectos de inversión que se financiarán con los recursos del Sistema General   de Regalías  destinados a la implementación del Acuerdo Final deberán “guardar   concordancia con el régimen de planeación vigente, el componente específico para   la paz y la implementación del Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional   de Desarrollo y de los Planes de desarrollo de las entidades territoriales”.    

129.       Finalmente, el cuarto parágrafo transitorio del   artículo 2 (nuevo parágrafo transitorio 10 del artículo 361 de la CP) dispone   que las entidades territoriales beneficiarias (i) cuya apropiación bienal   de inversión sea menor a 4.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes y   (ii) que tengan un adecuado desempeño en la gestión de estos recursos, “definirán   directamente los proyectos de inversión cuando estos tengan como objeto la   implementación del Acuerdo Final”.    

130.       Para la Corte es claro que los cuatro parágrafos   transitorios contenidos en el artículo 2 del Acto Legislativo sub examine  también guardan una relación de conexidad clara, estrecha y directa con el   Acuerdo Final, en particular con su punto 6.1.2., por cuanto prescriben (i)  reglas de destinación de recursos del Sistema General de Regalías que tienen en   común la financiación de los proyectos de inversión para la implementación del   Acuerdo Final; (ii) reglas sobre fuentes de financiación de la Asignación   para la Paz; (iii) reglas operativas de articulación de la nueva   regulación con el Sistema General de Regalías previsto por el artículo 361 de la   CP, así como con los instrumentos de planeación; (iv) reglas de   priorización para la distribución de estos recursos en favor de las entidades   más afectadas por, entre otras, el conflicto armado; y (v) reglas de   competencia para la definición y aprobación de proyectos de inversión de   implementación del Acuerdo Final. Esta regulación, en su integridad, guarda   relación, de manera explícita, con el Acuerdo Final.    

131.       En tales términos, el Acto Legislativo 4 de 2017   satisface el requisito de conexidad material previsto por el artículo 1 del Acto   Legislativo 1 de 2016.    

(ii)  Conexidad teleológica    

132.       El Acto Legislativo 4 de 2017 satisface el   requisito de la conexidad teleológica, en la medida que prevé disposiciones que   tienen por finalidad facilitar y asegurar el desarrollo normativo y la   implementación del Acuerdo Final. En efecto, esta reforma constitucional, en su   integridad, persigue materializar el desarrollo y la implementación normativa   del Acuerdo Final, en relación con (i) sus compromisos concretos e inmediatos y (ii)  sus compromisos globales y generales.     

133.       Primero, en relación con compromisos concretos e   inmediatos del Acuerdo Final, para la Corte resulta evidente que esta reforma   constitucional tiene por finalidad la implementación normativa del punto 6, en   particular del 6.1.2, relativo a las “Medidas para incorporar la   implementación de los acuerdos con recursos territoriales”. Como se señaló   en el párr. 115, este punto contiene un acuerdo concreto relativo a la   promoción e implementación de mecanismos y medidas que permitan que el Sistema   General de Regalías contribuya a financiar la implementación del Acuerdo Final,   “incluyendo los territorios priorizados” y con miras a que tales   proyectos fortalezcan el desarrollo en los municipios y departamentos.    

134.       Precisamente, en atención a dicha finalidad, la   reforma constitucional sub examine contiene una regulación de destinación   de recursos del Sistema General de Regalías para la financiación de proyectos de   inversión para la implementación del Acuerdo Final, el fortalecimiento de la   Asignación para la Paz, la definición y aprobación de tales proyectos, la   competencia para decidir sobre los mismos, la composición de los OCAD y la   articulación de los proyectos de inversión con los instrumentos de planeación.   Con esta regulación, además, se pretende materializar los principios de   eficacia, eficiencia e idoneidad en la gestión de los recursos para la   implementación del Acuerdo Final, previstos en su punto 6.    

136.       En estos términos, la Corte evidencia la   conexidad teleológica entre la regulación contenida en el Acto Legislativo   sub examine  y los objetivos globales y transversales de la transición política, tales como   la reparación a las víctimas, el desarrollo de las entidades territoriales, así   como el fortalecimiento y la articulación institucional a nivel territorial, en   particular en las zonas más afectadas por el conflicto armado y por las causas   estructurales del mismo. Para la Corte es claro que la reforma al artículo 361   de la Constitución Política, con miras a incluir los proyectos de inversión para   la implementación del Acuerdo Final dentro de los programas que se financiarán   con los recursos del Sistema General de Regalías, es una medida que tiene por   finalidad la consecución de tales objetivos globales y transversales del Acuerdo   de Paz.    

137.       Por lo demás, esta conexidad teleológica del Acto   Legislativo 4 de 2017 se explica también en relación con el principio de   estabilidad de los compromisos contenidos en el Acuerdo de Paz. En efecto, la   Corte constata que sus principales ajustes a la distribución de las regalías   para la financiación de proyectos de inversión relacionados con la   implementación del Acuerdo de Paz resultan aplicables durante los veinte años   siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo sub examine.     

138.       En tales términos, el Acto Legislativo 4 de 2017   satisface el requisito de conexidad teleológica previsto por el artículo 1 del   Acto Legislativo 1 de 2016.    

(iii)            Temporalidad    

139.       El proyecto de acto legislativo 10 de 2017   (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) fue radicado ante la Secretaría General de la   Cámara de Representantes el 22 de marzo del mismo año. Esta iniciativa culminó   su trámite con la promulgación del Acto Legislativo 4 de 2017, el día 8 de   septiembre del mismo año. Como se señaló en el párr. 74, el PLEP tuvo   vigencia desde el 1 de diciembre de 2016 hasta el 30 de noviembre de 2017.    

140.       Por lo tanto, el Acto Legislativo 4 de 2017 sí   cumple con el requisito de temporalidad, previsto por el artículo 1 del Acto   Legislativo 1 de 2016.    

(iv)             Habilitación competencial    

141.       El proyecto de Acto Legislativo 10 de 2017   (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) fue presentado por iniciativa del Gobierno   Nacional, conformado, para el presente asunto, por el Ministro de Hacienda y   Crédito Público, el Director del Departamento Nacional de Planeación y el   Ministro de Minas y Energía. Según lo señalado en el párr. 76, en   relación con el Acto Legislativo sub examine, el Gobierno Nacional estuvo   debidamente conformado por los ministros referidos para efectos de esta   iniciativa legislativa.     

142.       Por lo tanto, el Acto Legislativo 4 de 2017 sí   cumple con el requisito de habilitación competencial, derivada de la iniciativa   legislativa reservada que en esta materia tiene el Gobierno Nacional, según lo   previsto por el artículo 1 (a) del Acto Legislativo 1 de 2016.    

        

El Acto Legislativo 4 de 2017 sí cumple los Requisitos de           competencia previstos por el AL 1 de 2016   

Conexidad material                    

Cumple   

Conexidad teleológica                    

Cumple   

Temporalidad                    

Cumple   

Habilitación competencial – Iniciativa           gubernamental                    

2.     Cumplimiento de los requisitos formales   previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016    

143.       En esta sección, la Corte analizará si el Acto   Legislativo 4 de 2017 cumple con los requisitos formales previstos por el   Acto Legislativo 1 de 2016 y desarrollados en la sección (D – 3) de esta   providencia (párr. 77 a 79). Como se señaló en esa sección, son nueve los   requisitos de forma previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016 para el trámite   y la aprobación de actos Legislativos.    

(i)    Trámite preferencial    

144.       La Corte constata que el debate y la aprobación   del proyecto de Acto Legislativo 10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado)   siempre ocupó el primer lugar en el orden del día, tanto en las comisiones   constitucionales permanentes como en las Plenarias. Así se verifica en los   siguientes documentos:    

a)          El Acta No. 7 de 9 de mayo de 2017 y la   Gaceta del Congreso No. 527 de 27 de junio del mismo año, correspondientes a la   aprobación del proyecto en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la   Cámara de Representantes;    

b)          El Acta   No. 219 de 24 de mayo de 2017 y la Gaceta del Congreso No. 545 de 7 de julio del   mismo año, correspondientes a la aprobación del proyecto en la Plenaria de la   Cámara de Representantes;    

c)           El Acta No. 43 de 12 de junio de 2017 y   la Gaceta del Congreso No. 547 de 7 de julio del de mismo año, correspondientes   a la aprobación del proyecto en la Comisión Primera Constitucional Permanente   del Senado de la República;    

d)          El Acta No. 8 de 15 de agosto de 2017 y   la Gaceta del Congreso No. 963 de 24 de octubre del mismo año, correspondientes   a la aprobación del Proyecto en la Plenaria del Senado de la República; y,    

e)           Las actas 241 (Cámara) y 13 (Senado),   ambas de 30 de agosto de 2017, así como en las Gacetas 921 de 11 de octubre de   2017 (Cámara) y 1022 de 7 de noviembre de del mismo año (Senado),   correspondientes a la aprobación de los informes de conciliación en relación con   el proyecto de la referencia.        

145.       En tales términos, en el trámite de dicha   iniciativa legislativa, sí se cumplió con el requisito previsto por el artículo   1 (b) del Acto Legislativo 1 de 2016, relativo a que el proyecto de Acto   Legislativo tuviere trámite preferencial.    

(ii)  Título    

146.       El Acto Legislativo 4 de 2017, “por el cual se   adiciona el artículo 361 de la Constitución Política” tiene por título “El   Congreso de la República, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para   la Paz, DECRETA”. Por lo tanto, el Acto Legislativo sub examine sí   cumple con la exigencia prevista por el artículo 1 (c) del Acto Legislativo 1 de   2016.    

(iii)            Trámite en una sola vuelta de cuatro   debates    

147.       Tras revisar las Gacetas del Congreso referidas   en el párr. 144, la Corte constata que el proyecto de Acto Legislativo 10   de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) se tramitó en una sola vuelta de cuatro   debates, esto es el primer y el tercer debate en las comisiones primeras   constitucionales permanentes y el segundo y el cuarto debate en las plenarias de   la Cámara de Representantes y del Senado de la República. Por lo tanto, cumplió   con la exigencia prevista en el artículo 1 (f) del Acto Legislativo 1 de 2016.    

(iv)             Lapso de 8 días entre una y otra cámara    

148.       Según el Acta No. 219 de 24 de mayo de 2017 y la   Gaceta del Congreso No. 545 de 7 de julio del mismo año, el proyecto de Acto   Legislativo 10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) fue aprobado, en la   Plenaria de la Cámara de Representantes, el día 24 de mayo de 2017. Por su   parte, el debate de este proyecto de Acto Legislativo en la Comisión Primera   Constitucional del Senado de la República inició el 12 de junio del mismo año,   según consta en el Acta No. 43 de 12 de junio de 2017 y en la Gaceta del   Congreso No. 547 de 7 de julio de 2017. Tal como se desarrollará en los párr.   180 y 192, también se satisfizo el lapso previsto en el artículo 160.1 de la CP   para el tránsito del proyecto entre las comisiones y las plenarias.     

149.       En tales términos, el tránsito del proyecto entre   una y otra cámara fue de más de 8 días, con lo cual se dio cumplimiento a la   exigencia prevista en el artículo 1 (f) del Acto Legislativo 1 de 2016.    

(v)        Aprobación por mayoría absoluta    

150.       Tras revisar las Gacetas del Congreso referidas   en el párr. 144, la Corte concluye que, en todos sus debates, tanto en   las comisiones constitucionales como en las Plenarias, el proyecto de Acto   Legislativo 10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) fue aprobado por mayoría   absoluta. El resultado exacto de cada votación se detallará en los párr. 177,   183, 189 y 196.    

151.       En tales términos, el Acto Legislativo 4 de 2017   cumplió con el requisito previsto por el artículo 1 (g) del Acto Legislativo 1   de 2016.    

(vi)             Solo podrán insertarse las modificaciones   que cuenten con el aval del Gobierno Nacional    

152.       Como se señaló en el párr.79, mediante la   sentencia C-332 de 17 de mayo de 2017, la Corte Constitucional declaró   inexequible este requisito previsto en la sección (h) del artículo 1 del   Acto Legislativo 1 de 2016. Por lo tanto, este requisito únicamente ha debido   observarse en el trámite legislativo sub examine hasta la fecha en que se   profirió tal sentencia[145].    

153.       Según consta en la Gaceta 298 de 3 de mayo de   2017, tras designarse los ponentes de la iniciativa en la Comisión Primera   Constitucional de la Cámara de Representantes, ellos se reunieron los días 18,   20 y 26 de abril con el Ministro de Hacienda y Crédito público. Además, llevaron   a cabo una audiencia pública el 2 de mayo de 2017. Producto de estos encuentros,   los ponentes presentaron un pliego de modificaciones a la propuesta inicialmente   presentada por el Gobierno Nacional. En esa misma Gaceta se publicó el aval del   Gobierno Nacional en los siguientes términos: “me permito informar que las   modificaciones efectuadas por la ponencia para primer debate al proyecto de acto   legislativo del asunto cuentan con el aval de esta Cartera. Cordialmente,   Mauricio Cárdenas. Ministro de Hacienda y Crédito Público”.    

154.       Según consta en el Acta No. 7 de 9 de mayo de   2017 y en la Gaceta del Congreso No. 527 de 27 de junio de 2017, tras el debate   sobre los informes de ponencia presentados, se plantearon varias proposiciones   de modificación al articulado, las cuales no fueron incluidas, por no tener el   aval del Gobierno Nacional. Según se señala en dicha Acta, “ninguna proposición de las que han sido leídas por   parte de la Secretaría tiene el aval   del señor Ministro de Hacienda de conformidad como lo señala el Acto Legislativo   número 1 de 2016, el proyecto se votará tal conforme ha sido presentado por los   señores Ponentes”.    

155.       En tales términos, la Corte constata que el   requisito analizado fue debidamente observado durante la aprobación de la   iniciativa bajo estudio en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la   Cámara de Representantes.     

156.        La aprobación del proyecto de Acto Legislativo   sub examine en su siguiente debate, esto es, en la Plenaria de la Cámara de   Representantes, tuvo lugar el 24 de mayo de 2017, según consta en el Acta No.   219 de ese mismo día y en la Gaceta del Congreso No. 545 de 7 de julio de 2017.   Para la fecha de este debate, el requisito analizado había sido declarado   inexequible y, por lo tanto, su observancia no le era exigible al Congreso de la   República.    

157.       En tales términos, la Corte concluye que, en el   trámite del Acto Legislativo sub examine, el Congreso de la República sí   cumplió con este requisito hasta cuando le era exigible, esto es, hasta el 17 de   mayo de 2017.    

(vii)          Trámite en sesiones extraordinarias    

158.       El proyecto de Acto Legislativo 10 de 2017   (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) inició su trámite el 22 de marzo del mismo año,   en el marco del segundo periodo de sesiones ordinarias del Congreso de la   República (16 de marzo a 20 de junio), según lo previsto por el artículo 138 de   la Constitución Política y señalado en el párr. 85. De igual forma, dicho   proyecto culminó su trámite con la promulgación del Acto Legislativo 4 de 2017,   el 8 de septiembre del mismo año, en vigencia del primer periodo de sesiones   ordinarias del Congreso de la República (20 de julio a 16 de diciembre).    

159.       La Corte constata que, desde su radicación en la   Secretaría General de la Cámara de Representantes, los trámites surtidos en la   Comisión Primera Constitucional Permanente así como en la Plenaria de esta   Cámara, y en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la   República, se adelantaron sucesivamente y culminaron el 12 de junio de 2017,   fecha en la que se aprobó dicho proyecto de Acto Legislativo en la Comisión   Primera Constitucional del Senado de la República, según consta en el Acta No.   43 de 12 de junio de 2017, publicada en la Gaceta del Congreso No. 547 de 7 de   julio de 2017. Ese mismo día, el Presidente de dicha Comisión designó al Senador   Carlos Fernando Motoa como ponente ante la Plenaria del Senado de la República.   Estas actuaciones se surtieron en el segundo periodo de sesiones ordinarias del   Congreso de la República.    

160.       Por su parte, dicho trámite solo se reanudó con   la presentación del informe de ponencia por parte del ponente para debate en la   Plenaria del Senado de la República, según acredita la Gaceta No. 638 de 2 de   agosto de 2017 del Congreso de la República. A partir de allí se surtió el   trámite restante, que concluyó con la promulgación del Acto Legislativo 4 de   2017, el 8 de septiembre del mismo año. Estas actuaciones se surtieron, por   completo, durante el primer periodo de sesiones ordinarias del Congreso de la   República.    

161.       Tras verificar el expediente legislativo, la   Corte concluye que, durante el periodo de receso del Congreso de la República,   surtido entre el 20 de junio y el 20 de julio de 2017, no se adelantó actuación   alguna en relación con este proyecto de Acto Legislativo. En tales términos, si   bien podía tramitarse en sesiones extraordinarias, lo cierto es que el trámite   del proyecto de Acto Legislativo sub examine se adelantó integralmente   durante las sesiones ordinarias del Congreso de la República.    

(viii)        Decisión sobre la totalidad del proyecto   en una sola votación    

162.       Como se señaló en el párr.79, mediante la   sentencia C-332 de 17 de mayo de 2017, la Corte Constitucional declaró   inexequible este requisito previsto en la sección (j) del artículo 1 del   Acto Legislativo 1 de 2016. Por lo tanto, este requisito únicamente ha debido   observarse en el trámite legislativo sub examine hasta la fecha en la que   se profirió tal sentencia[146].    

163.       Pues bien, la Corte constata que el proyecto de   Acto Legislativo 10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) fue decidido por la   Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes en su totalidad,   con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votación   llevada a cabo el día 9 de mayo de 2017, según consta en el Acta No. 7 de ese   día y en la Gaceta del Congreso No. 527 de 27 de junio de 2017.    

164.       La aprobación del proyecto de Acto Legislativo   sub examine en su siguiente debate, esto es, en la Plenaria de la Cámara de   Representantes, tuvo lugar el 24 de mayo de 2017, según consta en el Acta No.   219 de ese mismo día y en la Gaceta del Congreso No. 545 de 7 de julio de 2017.   Para esta fecha, el requisito analizado había sido declarado inexequible y, por   lo tanto, su observancia no le era exigible al Congreso de la República.    

165.       En tales términos, la Corte concluye que, en el   trámite del Acto Legislativo sub examine, el Congreso de la República sí   cumplió con este requisito hasta cuando le era exigible, esto es, hasta el 17 de   mayo de 2017.    

(ix)             Control automático y único de   constitucionalidad    

166.       Como se señaló en el párr. 1, tras su   aprobación por el Congreso de la República, mediante el oficio OFI17-00110087 /   JMSC 110200, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a   la Corte Constitucional una copia auténtica del Acto Legislativo No. 04 de 2017   “Por el cual se adiciona el artículo 361 de la Constitución Política”[147], el mismo día de su   promulgación, esto es, el 8 de septiembre de 2017.    

167.       Pues bien, tras los trámites correspondientes,   mediante esta providencia, la Corte ejerce el control de constitucionalidad   único y automático de dicho Acto Legislativo, con lo cual se satisface el   requisito previsto por el artículo 1 (k) del Acto Legislativo 1 de 2016.    

        

El Acto Legislativo 4 de 2017 sí cumple con los Requisitos           formales del PLEP previstos por el AL 1 de 2016   

Trámite preferencial – Art. 1 (b)                    

Cumple   

Título  – Art. 1 (c)                    

Cumple   

Trámite en una sola vuelta de cuatro           debates – Art. 1(f)                    

Cumple   

Lapso de 8 días entre una y otra cámara           –  Art. 1 (f)                    

Cumple   

Aprobación por mayoría absoluta – Art.           1 (g)                    

Cumple   

Sólo podrán tener modificaciones que           se ajusten al Acuerdo Final y que cuenten con el aval del Gobierno Nacional           – Art. 1 (h)*                    

Solo aplicó           para el trámite surtido en la Comisión Primera Constitucional de C de R.    

Cumple   

Puede tramitarse en sesiones           extraordinarias – Art. 1 (i)                    

Se tramitó           integralmente durante sesiones ordinarias   

Serán decididos en su totalidad, en           las plenarias y en las comisiones, con una sola votación – Art. 1 (j)*                    

Solo aplicó           para el trámite surtido en la Comisión Primera Constitucional de C de R.    

Cumple   

Tendrán control automático y único de           constitucionalidad – Art. 1 (k)                    

Cumple      

                                                           * Declarados inexequibles mediante la sentencia C-332 de 17 de   mayo de 2017.    

3.     Cumplimiento de los requisitos formales   ordinarios dispuestos por la Constitución Política y el reglamento del   Congreso de la República    

168.       En esta sección, la Corte analizará si el Acto   Legislativo 4 de 2017 cumple con los requisitos formales ordinarios dispuestos   por la Constitución Política y el reglamento del Congreso de la República, los   cuales fueron desarrollados en la sección  (D – 4) de esta providencia (párr.   80 a 112).    

(i)       Publicación del proyecto de acto   legislativo en la Gaceta del Congreso al comenzar el trámite    

169.       Tras radicarse en la Secretaría General de la   Cámara de Representantes el 22 de marzo de 2017, el proyecto de Acto Legislativo   10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) fue publicado, junto con su exposición   de motivos, en la Gaceta del Congreso 178 de 28 de marzo del mismo año.    

170.       Por lo tanto, este proyecto sí cumplió con el   requisito de publicación en la Gaceta del Congreso al comenzar el trámite,   previsto por los artículos 157 de la CP y 144 de la Ley 5 de 1992 (Ver párr.   82).    

(ii)    Asignación a la Comisión Constitucional   Permanente respectiva de la Cámara de Representantes    

171.       El proyecto de Acto Legislativo sub examine  fue remitido a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes   para que se le diera trámite en primer debate a esta iniciativa. Esta Comisión   es justamente la competente para darle trámite a los proyectos de reforma   constitucional. En este sentido, se cumplió con las exigencias previstas en los   artículo 142 de la Constitución Política y 2 de la Ley 3 de 1992, según se   presentó en el párr. 83.     

(iii)            Convocatoria a sesiones extraordinarias    

172.       Como se señaló en los párr. 156 a 159, el   proyecto de Acto Legislativo 10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) se   tramitó por completo durante los periodos de sesiones ordinarias del Congreso de   la República, sin que se surtiera actuación alguna durante sesiones   extraordinarias. Por lo tanto, las exigencias constitucionales y legales   relacionadas con la convocatoria a sesiones extraordinarias no son objeto de   escrutinio por parte de la Corte en el presente asunto.    

(iv)             Primer debate (Comisión Primera   Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes)    

173.       De conformidad con la Gaceta del Congreso 293 de   3 de mayo de 2017, el Presidente de la Comisión Primera Constitucional   Permanente de la Cámara de Representantes designó como ponentes de la iniciativa   legislativa sub examine a los representantes Juan Carlos García Gómez[148],   Carlos Abraham Jiménez López[149],   Elbert Díaz Lozano[150],   Miguel Ángel Pinto Hernández[151],   Oscar Fernando Bravo Realpe[152],   Harry Giovanny González García[153],   Fernando de la Peña Marqués[154],   Carlos Eduardo Osorio Aguilar[155],   Angélica Lizbeth Lozano Correa[156],   Carlos Germán Navas Talero[157]  y Santiago Valencia González[158].   Los primeros cuatro fueron, además, nombrados coordinadores de la iniciativa. La   designación de los ponentes garantizó la participación de diferentes bancadas,   con lo cual se cumplió con lo previsto por el artículo 150 de la Ley 5 de 1992 (Ver   párr. 89).    

174.        Según el Acta No. 6 de 2017, publicada en la   Gaceta del Congreso No. 430 de 5 de junio de 2017, el 2 de mayo del mismo año, a   las 11 am, se celebró una audiencia pública en relación con la iniciativa sub   examine. Dicha audiencia fue convocada por el Presidente de la Comisión   Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, mediante la   Resolución 12 de 26 de abril de 2017. Esta audiencia tuvo por objeto “conocer   la opinión de la ciudadanía en general sobre el proyecto de Acto Legislativo”.   Además de los Representantes a la Cámara que integran dicha Comisión, en esta   audiencia participaron el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Director   Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, los rectores de la   Universidad de Antioquia, de la Universidad de la Amazonía, de la Universidad   del Valle, de la Universidad de Santander, el Alcalde del Municipio de Castilla   La Nueva (Meta), el Subdirector de Colciencias, entre otras autoridades.    

175.       El informe de ponencia mayoritario, que proponía   la aprobación del proyecto de Acto Legislativo, fue publicado en la Gaceta del   Congreso 293 de 3 de mayo de 2017. Por su parte, el informe de ponencia   minoritario, que proponía el archivo de la iniciativa, fue publicado en la   Gaceta del Congreso 298 de 14 de mayo de 2017. Por lo tanto, la Corte verifica   que se cumplió con los requisitos previstos en los artículos 142 y 160 de la   Constitución Política, así como 156 y 157 de la Ley 5 de 1992 (Ver párr. 92).   Además, la Corte constata que ambos informes consignaron las proposiciones y   modificaciones que surgieron en el marco de la audiencia pública celebrada el   día 2 de mayo de 2017, con lo cual también se cumplió con lo dispuesto por los   artículos 160.3 de la Constitución, así como 175 y 157 de la Ley 5 de 1992, los   cuales se desarrollaron en el párr. 98.    

176.       El anuncio de votación del proyecto de Acto   Legislativo se realizó el día 3 de mayo de 2017, según consta en el Acta 37 de   la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 421 de 5 de junio de 2017.   En dicha Acta se enlistó el proyecto sub examine dentro de los cuales “se   discutirán y votarán en la próxima sesión de la Comisión”. La Corte constata   que el anuncio previó cumplió con los requisitos previstos por el artículo 160.5   de la Constitución y la jurisprudencia constitucional (Ver párr. 93 y 94).    

177.       El debate del proyecto de Acto Legislativo se   realizó el 9 de mayo de 2017, según consta en el Acta No. 7 de 9 de la misma   fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 527 de 27 de junio de 2017. En dicha   Acta se da cuenta de lo siguiente:    

a)     La sesión inició con el quorum deliberatorio   requerido, esto es, de más de una cuarta parte de los miembros de la Comisión   Constitucional Permanente;    

b)     En primer lugar, se deliberó sobre la   ponencia negativa;    

c)      Al concluir dicha deliberación, la misma se   sometió a votación y fue derrotada por 24 votos en contra y 5 a favor (votación   nominal y pública);    

d)     Posteriormente, se deliberó sobre la ponencia   que proponía la aprobación del proyecto de Acto Legislativo;    

e)      Al concluir dicha deliberación, el informe de   ponencia se sometió a votación y fue aprobado por la mayoría absoluta; de los 35   miembros de esta Comisión, 31 votaron así: 27 votos a favor y 4 en contra   (votación nominal y pública); y, finalmente,    

f)       El articulado, con las proposiciones avaladas   por el Gobierno, se sometió a votación y fue aprobado por la mayoría absoluta;   de los 35 miembros de esta Comisión, 31 votaron así: 27 votos a favor y 4 en   contra (votación nominal y pública).    

179.       Finalmente, el texto aprobado por la Comisión   Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fue publicado   en la Gaceta del Congreso 377 de 23 de mayo de 2017, con lo cual se dio   cumplimiento al artículo 2 de la Ley 1431 de 2011 (párr. 96).    

(v)   Lapso entre el primero y el segundo debate    

180.       Mientras que el primer debate del proyecto del   Acto Legislativo sub examine se llevó a cabo el 9 de mayo de 2017, el   segundo debate tuvo lugar el día 24 de mayo del mismo año, según consta en el   Acta 219 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 545 de 2017. Por lo   tanto, se observó el lapso de 8 días que deben mediar entre el primer y el   segundo debate, como prescribe el artículo 160.1 de la Constitución Política   (párr. 100).    

(vi)             Segundo debate (Plenaria de la Cámara de   Representantes)    

181.       De conformidad con la Gaceta del Congreso 377 de   2017, los mismos representantes designados como ponentes para el primer debate   fueron designados para el segundo debate. En la misma Gaceta, se publicaron los   dos informes de ponencia, a saber: (i) el minoritario, que proponía el   archivo del proyecto; y (ii) el mayoritario, con ponencia positiva, que   proponía la aprobación de la iniciativa en el segundo debate. Dichos informes   dieron cuenta de las proposiciones y modificaciones del proyecto, así como de   las propuestas presentadas en la Audiencia Pública de 2 de mayo. Por lo tanto,   la Corte verifica que se cumplió con los requisitos previstos en los artículos   142 y 160 de la Constitución Política, así como 156 y 157 de la Ley 5 de 1992   (Ver párr. 92).    

182.       El anuncio de votación del proyecto de Acto   Legislativo para el segundo debate se realizó el 23 de mayo de 2017, según   consta en el Acta 218 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 481 de   13 de junio de 2017. En dicha Acta se anunció el debate del proyecto sub   examine  “para la Sesión Plenaria del día miércoles 24 de mayo a las 10 de la mañana o   para la siguiente sesión plenaria”. La Corte constata que el anuncio previo   cumplió con los requisitos previstos por el artículo 160.5 de la Constitución y   la jurisprudencia constitucional (Ver párr. 93 y 94).    

183.       El segundo debate del proyecto de Acto   Legislativo se realizó el 24 de mayo de 2017, según consta en el Acta No. 219   del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 545 de 7 de julio de 2017. En   dicha Acta se da cuenta de lo siguiente:    

a)     La sesión inició con el quorum deliberatorio   requerido, esto es, de más de una cuarta parte de los miembros de la Plenaria de   la Cámara de Representantes;    

b)     En primer lugar, se deliberó sobre la   ponencia negativa;    

c)      Al concluir dicha deliberación, la misma se   sometió a votación y fue derrotada por 89 votos en contra y 15 a favor (votación   nominal y pública);    

d)     Posteriormente, se deliberó sobre la ponencia   que proponía la aprobación del proyecto de Acto Legislativo;    

e)      Al concluir dicha deliberación, el informe de   ponencia se sometió a votación y fue aprobado por la mayoría absoluta; en   efecto, 120 Representantes a la Cámara votaron así: 108 votos a favor y 12 en   contra (votación nominal y pública); y, finalmente,    

f)       El articulado se sometió a votación y fue   aprobado por la mayoría absoluta; en efecto, 119 Representantes a la Cámara   votaron así: 106 votos a favor y 13 en contra (votación nominal y pública).    

g)     Por último, el título del proyecto fue   aprobado con 105 votos a favor y 13 en contra (votación nominal y pública).    

184.       En tales términos, el segundo debate y la   respectiva aprobación del proyecto del Acto Legislativo sub examine  cumplió con las reglas sobre (i) quorum deliberatorio y decisorio (Art.   145 de la CP, desarrollado en el párr. 99); (ii) objeto, sistema y   forma de las votaciones (arts. 133 y 157 de la CP, así como 114 y 157 de la Ley   5 de 1992, presentadas en el párr. 95); y (iii) mayoría absoluta   (Art. 1 (g) del AL 1 de 2016, desarrollado en el párr. 77).    

185.       Finalmente, el texto aprobado por la Plenaria de   la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso 417 de 31 de   mayo de 2017, con lo cual se dio cumplimiento al artículo 2 de la Ley 1431 de   2011 (párr. 96).    

(i)    Asignación a la Comisión Constitucional   Permanente respectiva en el Senador de la República    

186.       El proyecto de Acto Legislativo sub examine  fue remitido a la Comisión Primera Constitucional del Senado de la Repúblcia   para que se le diera trámite en primer debate a esta iniciativa. Esta Comisión   es justamente la competente para darle trámite a los proyectos de reforma   constitucional. En este sentido, se cumplió con las exigencias previstas en los   artículo 142 de la Constitución Política y 2 de la Ley 3 de 1992, según se   presentó en el párr. 83.     

(ii) Tercer debate (Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado   de la República)    

187.       Mediante el Acta MD 31 de 1 de junio de 2017, la   Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la   República designó como ponente del proyecto del Acto Legislativo sub examine   al Senador Carlos Fernando Motoa Solarte. Dicha designación cumplió con los   requisitos previstos en los artículos 142 y 160 de la Constitución Política, así   como 156 y 157 de la Ley 5 de 1992 (Ver párr. 92).    

188.       El 7 de junio de 2017, el Senador Ponente   presentó su informe de ponencia. La Corte constata que el informe da cuenta de   las proposiciones y modificaciones que surgieron en el marco de la audiencia   pública celebrada el día 2 de mayo de 2017, así como el resto de proposiciones   presentadas a lo largo del trámite surtido, con lo cual también se cumplió con   lo dispuesto por los artículos 160.3 de la Constitución, así como 175 y 157 de   la Ley 5 de 1992, los cuales fueron desarrollados en el párr. 98. En   dicho informe se propusieron algunas modificaciones al texto del proyecto de   Acto Legislativo. Este informe fue publicado en la Gaceta 444 de 7 de junio de   2017.    

189.       El anuncio de votación del proyecto de Acto   Legislativo para el tercer debate se realizó el 7 de junio de 2017, según consta   en el Acta 42 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 517 de 27 de   junio de 2017. En dicha Acta se anunció el debate del proyecto sub examine   dentro de los asuntos de “Procedimiento   Legislativo Especial para la Paz que   por su disposición se someterá a discusión y votación en la próxima sesión”.   La Corte constata que el anuncio previo cumplió con los requisitos previstos por   el artículo 160.5 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional (Ver   párr. 93 y 94).    

190.       El tercer debate del proyecto de Acto Legislativo   se realizó el 12 de junio de 2017, según consta en el Acta No. 43 del mismo día,   publicada en la Gaceta del Congreso 547 de 7 de julio de 2017. En dicha Acta se   da cuenta de lo siguiente:    

a)     La sesión inició con el quorum deliberatorio   requerido, esto es, de más de una cuarta parte de los miembros de la Comisión   Primera Constitucional Permanente del Senado de la República;    

b)     Se deliberó sobre el informe de ponencia que   proponía la aprobación del proyecto de Acto Legislativo;    

c)      Al concluir dicha deliberación, la   proposición positiva del informe de ponencia se sometió a votación y fue   aprobada por la mayoría absoluta; de los 19 Senadores que integran la Comisión,   los 14 Senadores presentes votaron así: 14 votos a favor y 0 en contra (votación   nominal y pública); y, finalmente,    

d)     El articulado, el título y la pregunta sobre   la aprobación del proyecto se sometieron a votación y fueron aprobados por la   mayoría absoluta, así: 13 votos a favor y 0 en contra (votación nominal y   pública), en relación con una parte del articulado, y 12 votos a favor y 0 en   contra (votación nominal y pública), en relación con la parte restante.    

191.       En tales términos, el tercer debate y la   respectiva aprobación del proyecto del Acto Legislativo sub examine  cumplió con las reglas sobre (i) quorum deliberatorio y decisorio (Art.   145 de la CP, desarrollado en el párr. 99); (ii) objeto, sistema y   forma de las votaciones (arts. 133 y 157 de la CP, así como 114 y 157 de la Ley   5 de 1992, presentadas en el párr. 95); y (iii) mayoría absoluta   (Art. 1 (g) del AL 1 de 2016, desarrollado en el párr. 77).    

192.       El texto aprobado por la Comisión Primera   Constitucional Permanente del Senado de la República fue publicado en la Gaceta   del Congreso 638 de 2 de agosto de 2017, con lo cual se dio cumplimiento al   artículo 2 de la Ley 1431 de 2011 (párr. 96).    

(iii)            Lapso entre el tercero y el cuarto debate    

193.       Mientras que el tercer debate del proyecto del   Acto Legislativo sub examine se llevó a cabo el 12 de junio de 2017, el   cuarto debate tuvo lugar el día 15 de agosto del mismo año, según consta en el   Acta 8 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 963 de 24 de octubre   de 2017. Por lo tanto, se observó el lapso de 8 días que debe mediar entre el   tercero y el cuarto debate, como prescribe el artículo 160.1 de la Constitución   Política (párr. 100).    

(iv)             Cuarto debate (Plenaria del Senado de la   República)    

194.       Según se anunció al finalizar el tercer debate en   la sesión de 12 de junio de 2017, el Presidente designó como Ponente para el   debate en la Plenaria del Senado de la República al Senador Carlos Fernando   Motoa Solarte. Dicha designación cumplió con los requisitos previstos en los   artículos 142 y 160 de la Constitución Política, así como 156 y 157 de la Ley 5   de 1992 (Ver párr. 92).    

195.       El 2 de agosto de 2017, el Senador Ponente   presentó su informe de ponencia en sentido afirmativo, mediante el cual solicitó   su aprobación. Este informe fue publicado en la Gaceta del Congreso 638 de 2 de   agosto de 2017. La Corte constata que el informe da cuenta de las proposiciones   y modificaciones que surgieron en el marco de la audiencia pública celebrada el   día 2 de mayo de 2017, así como del resto de proposiciones presentadas a lo   largo del trámite surtido, en particular las del tercer debate, con lo cual   también se cumplió con lo dispuesto por los artículos 160.3 de la Constitución,   así como 175 y 157 de la Ley 5 de 1992, los cuales se desarrollaron en el   párr. 98.    

196.        El anuncio de votación del proyecto de Acto   Legislativo para el cuarto debate se realizó el 9 de agosto de 2017, según   consta en el Acta 7 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 962 de 24   de octubre 2017. En dicha Acta se anunció el debate del proyecto sub examine   dentro de los asuntos que “serán considerados y eventualmente votados en la   próxima sesión plenaria del Honorable Senado de la República”. La Corte   constata que el anuncio previo cumplió con los requisitos previstos por el   artículo 160.5 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional (Ver   párr. 93 y 94).    

197.       El cuarto debate del proyecto de Acto Legislativo   se realizó el 15 de agosto de 2017, según consta en el Acta No. 8 del mismo día,   publicada en la Gaceta del Congreso 963 de 2017. En dicha Acta se da cuenta de   lo siguiente:    

a)     La sesión inició con el quorum deliberatorio   requerido; es más, desde el inicio se contó con quorum decisorio en la Plenaria   del Senado de la República, según informó la Secretaría;    

b)     Se resolvió sobre los impedimentos   presentados en relación con la iniciativa sub examine;    

c)      Se presentó el informe de ponencia que   proponía la aprobación del proyecto de Acto Legislativo;    

d)     Al concluir la deliberación, la proposición   positiva del informe de ponencia fue sometida a votación y fue aprobada por la   mayoría absoluta, esto es, con 61 votos a favor (votación nominal y pública);    

e)      La proposición modificatoria propuesta por la   Senadora Claudia Nayibe López Hernández, en relación con los parágrafos 4 y 5   del artículo 1 del proyecto, también fue aprobada por la mayoría absoluta; en   concreto, con 64 votos (votación nominal y pública);    

f)       La proposición modificatoria del artículo 2º   con la proposición modificativa al inciso 4º del parágrafo 7º transitorio,   presentada por la Senadora Maritza Martínez Aristizábal, y la proposición   aditiva al inciso 2 del parágrafo 7º transitorio presentada por el Senador   Antonio del Cristo Guerra de la Espriella, también fueron aprobadas por la   mayoría absoluta; en concreto, con 62 votos (votación nominal y pública);    

e)      La proposición que eliminaba el parágrafo 8º   del artículo 2º, presentada por la Senadora María del Rosario Guerra de la   Espriella, solo recibió 4 votos a favor, por lo tanto, fue rechazada (votación   nominal y pública);    

f)       La Presidencia sometió a consideración de   la Plenaria el parágrafo 8º del artículo 2º del Proyecto de Acto Legislativo, el   cual fue aprobado por mayoría absoluta, con 60 votos a favor   (votación nominal y pública);    

g)     Finalmente, el articulado, el título y el   proyecto del Acto Legislativo en su integridad fueron aprobados por mayoría   absoluta, con 64 votos a favor (votación nominal y pública).      

198.       En tales términos, el cuarto debate y la   respectiva aprobación del proyecto del Acto Legislativo sub examine  cumplió con las reglas sobre (i) quorum deliberatorio y decisorio (Art.   145 de la CP, desarrollado en el párr. 99); (ii) objeto, sistema y   forma de las votaciones (arts. 133 y 157 de la CP, así como 114 y 157 de la Ley   5 de 1992, presentadas en el párr. 95); y (iii) mayoría absoluta   (Art. 1 (g) del AL 1 de 2016, desarrollado en el párr. 77).    

199.       El texto aprobado por la Comisión Primera   Constitucional del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del   Congreso 730 de 24 de agosto de 2017, con lo cual se dio cumplimiento al   artículo 2 de la Ley 1431 de 2011 (párr. 96).    

        

Procedimiento surtido en las comisiones y plenarias   

                     

Comisión CR                    

Plenaria CR                    

Comisión SR                    

Plenaria SR   

Designación de ponentes                    

Cumple                    

Cumple                    

Cumple                    

Cumple   

Presentación de informes de ponencia                    

(+) Gaceta 293 de 3 de mayo    

(-) Gaceta 298 de 14 de mayo                    

(+) (-) Gaceta 377 de 23 de mayo                    

Gaceta 444 de 7 de junio                    

Gaceta 638 de 2 de agosto   

Anuncio previo                    

Acta 37 de 3 de mayo    

Gaceta 421 de 5 de junio                    

Acta 218 de 23 de mayo    

Gaceta 481 de 13 de junio                    

Acta 42 de 7 de junio    

Gaceta 517 de 27 de junio                    

Acta 7 de 9 de agosto    

Gaceta 962 de 24 de octubre   

Debate y aprobación                    

Acta 7 de 9 de mayo    

Gaceta 527 de 27 de junio                    

Acta 219 de 24 de mayo    

Gaceta 545 de 7 de julio                    

Gaceta 547 de 7 de julio                    

Acta 8 de 15 de agosto    

Gaceta 963 de 24 de octubre   

Publicación del texto aprobado                    

Gaceta 377 de 23 de mayo                    

Gaceta 417 de 31 de mayo                    

Gaceta 638 de 2 de agosto                    

Gaceta 730 de 24 de agosto      

Todas las fechas son del año 2017    

(+) Informe de ponencia positivo / (-) Informe de ponencia negativo    

(v)   Fase de conciliación    

200.       Ante algunas diferencias entre los textos   aprobados por la Cámara de Representantes y el Senado de la República, los   Presidentes de ambas cámaras decidieron integrar la Comisión de Conciliación   respectiva para resolverlas. Esta Comisión estuvo integrada por dos senadores y   dos representantes, quienes, oportunamente, rindieron su informe, el cual fue   publicado en las Gacetas 745 (Cámara de Representantes) y 746 (Senado de la   República), ambas de 29 de agosto de 2017.    

201.       Dicho informe (i) realiza un estudio   comparativo de los textos aprobados en Cámara y en Senado, (ii)   identifica las diferencias entre uno, (iii) se propone el texto que se   acogería, y, finalmente, (iv) consolida el texto definitivo que superaría   las diferencias. El siguiente cuadro fue incluido en el referido informe, en el   cual se presentan las diferencias y se propone el texto que se acogería:     

Artículos del proyecto de Acto Legislativo           

NUMERACIÓN TEXTO DE CÁMARA                       

NUMERACIÓN TEXTO DE SENADO                       

TEXTO QUE  SE ACOGE      

Artículo 1°           Adiciónense los siguientes parágrafos al artículo 361 de la Constitución           Política. PARÁGRAFO 4°.                    

Artículo 1°           Adiciónense los siguientes parágrafos al artículo 361 de la Constitución           Política. PARÁGRAFO 4°.                    

Artículo 3°           Adiciónense el siguiente parágrafo al artículo 361 de la Constitución           Política. PARÁGRAFO 5°.                    

Artículo 1°           Adiciónense los siguientes parágrafos al artículo 361 de la Constitución           Política. PARÁGRAFO 5°.                    

Senado   

Artículo 2°.           Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la           Constitución Política. PARÁGRAFO 7° TRANSITORIO.                    

Artículo 2°.           Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la           Constitución Política. PARÁGRAFO 7° TRANSITORIO.                    

Senado   

Artículo 2°.           Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la           Constitución Política. PARÁGRAFO 8° TRANSITORIO.                    

Artículo 2°.           Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la           Constitución Política. PARÁGRAFO 8° TRANSITORIO.                    

Cámara   

Artículo 2°.           Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la           Constitución Política. PARÁGRAFO 9° TRANSITORIO.                    

Artículo 2°.           Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la           Constitución Política. PARÁGRAFO 9° TRANSITORIO.                    

Cámara   

Artículo 2°.           Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la           Constitución Política. PARÁGRAFO 10 TRANSITORIO.                    

Artículo 2°.           Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la           Constitución Política. PARÁGRAFO 10 TRANSITORIO.                    

Senado   

Artículo 4°.           Vigencia y derogatorias.                    

Artículo 3°.           Vigencia y derogatorias.                    

No fue objeto de conciliación porque los textos           son iguales.      

202.       El anuncio para la votación del informe de   conciliación en el Senado de la República se hizo el 29 de agosto de 2017, según   consta en el Acta 12 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 1172 de   11 de diciembre de 2017.    

203.       Dicho informe fue aprobado en la Plenaria del   Senado de la República el 30 de agosto de 2017, según consta en el Acta 13 del   mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 1022 de 7 de noviembre de 2017.   La aprobación de este informe fue por mayoría absoluta, con 59 votos a favor   (votación nominal y pública).    

204.       El mismo anuncio para la votación del informe de   conciliación en la Cámara de Representantes se llevó a cabo el 29 de agosto de   2017, según consta en el Acta 240 del mismo día, publicada en la Gaceta del   Congreso 854 de 26 de septiembre de 2017.    

205.       Dicho informe fue aprobado en la Plenaria de la   Cámara el 30 de agosto de 2017, según consta en el Acta 241 del mismo día,   publicada en la Gaceta del Congreso 921 de 11 de octubre de 2017. La aprobación   de este informe fue por mayoría absoluta, con 93 votos a favor (votación nominal   y pública).    

206.       La Corte advierte que la comisión de conciliación   para el proyecto sub examine (i) fue debidamente conformada;   (ii) estuvo integrada por un número igual de senadores y representantes;   (iii) rindió el informe de rigor, el cual fue publicado por lo menos un día   antes de ser sometido a votación y aprobación de las plenarias; (iv)   dicho informe se elaboró oportunamente y contuvo las razones para su aprobación;   (v) se limitó a acoger alguno de los textos de aprobados en las cámaras, sin   que incluyera nuevos contenidos; (vi)  el anuncio previo fue debidamente publicado; y (vii) el informe fue   aprobado por la mayoría absoluta de ambas plenarias. En tales términos, se   cumplió con las exigencias previstas por los artículos 161 de la Constitución   Política y 186 a 189 de la Ley 5 de 1992, referidos en los párr. 101 a 105.    

(vi)             Publicación del Acto Legislativo    

207.       El Acto Legislativo No. 4 de 2017 fue debidamente   publicado en el Diario Oficial No. 50305 de 8 de septiembre de 2017.    

(vii)          Principios de consecutividad e identidad   flexible    

208.       La Corte evidencia que, en el trámite   parlamentario del Acto Legislativo 4 de 2017, el Congreso de la República   satisfizo los principios de consecutividad e identidad flexible, desarrollados   en los párr. 207 a 214.    

209.       En relación en el principio de consecutividad,   esta Corte advierte que el proyecto de Acto Legislativo 10 de 2017 (Cámara) y 06   de 2017 (Senado) se tramitó de manera sucesiva en los cuatro debates previstos   por el artículo 1 (g) del Acto Legislativo 1 de 2016. Durante todos sus debates,   el Congreso conservó los ejes temáticos comunes de dicha iniciativa, sin   alteraciones. En efecto, los ejes temáticos de la reforma constitucional del   proyecto presentado por el Gobierno Nacional se mantuvieron a lo largo del   trámite parlamentario y se insertaron en el texto finalmente aprobado del Acto   Legislativo 4 de 2017. El eje temático general fue reformar el Sistema General   de Regalías para destinar recursos económicos para la financiación de proyectos   de inversión de implementación del Acuerdo Final. Por su parte, los ejes   temáticos concretos son los siguientes:    

a)     Se previó que durante los próximos veinte   años, las entidades territoriales que hubieren cubierto sus pasivos pensionales   destinarán los recursos de esa fuente a la financiación de proyectos de   inversión para la implementación del Acuerdo Final;    

b)     Se dispuso que, durante los próximos veinte   años, se destinaría un porcentaje de los ingresos del Sistema General de   Regalías a una “Asignación para la Paz” para financiar proyectos de   implementación del Acuerdo Final;    

c)      Se previó la destinación de una parte de los   saldos del Fondo de Ciencia, Innovación y Tecnología, a 31 de diciembre de 2016,   para la financiación de proyectos de inversión para la implementación del   Acuerdo Final;    

d)     Se creó un OCAD para que defina los proyectos   de inversión que se financiarán con esos recursos; se definió su estructura,   composición y funcionamiento;    

e)      Se facultó al Gobierno Nacional para la   reglamentación de esta reforma;    

210.       Tras revisar las distintas Actas y Gacetas del   Congreso, relativas al trámite del proyecto de Acto Legislativo referidas líneas   atrás, la Corte advierte que dichos ejes temáticos estuvieron presentes en el   texto presentado por el Gobierno Nacional, en los textos aprobados en cada   debate, en las Comisiones y en las Plenarias, así como en el texto del Acto   Legislativo 4 de 2017 finalmente promulgado. En tales términos, la Corte   constata que, en dicho trámite legislativo, se observó el principio de   consecutividad.    

211.       En relación con el principio de identidad   flexible, esta Corte advierte que las modificaciones introducidas al proyecto de   Acto Legislativo 10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) a lo largo del debate   parlamentario tienen relación de conexidad clara y específica con el   objeto del proyecto previamente debatido y se refirieron a temas conocidos y   debatidos por las Comisiones Constitucionales Permanentes, incluso desde los   primeros debates sobre el mismo. En particular, la Corte verifica que todas las   modificaciones insertadas, a lo largo del debate parlamentario, al texto   originalmente presentado por el Gobierno Nacional, guardan una relación de   conexidad, clara y específica, con los ejes temáticos y la regulación del mismo.      

212.       Frente al primer artículo del Acto Legislativo   sub examine, la Corte advierte lo siguiente:    

a)     El primer y el tercer inciso fueron aprobados   sin modificación alguna al texto inicialmente propuesto por el Gobierno   Nacional, salvo la mención a la financiación de proyectos para la reparación de   las víctimas, agregada en el debate en la Plenaria de la Cámara. Sin embargo,   este último contenido normativo hacía parte de la versión original del proyecto,   particularmente en su artículo 2[159].      

b)     Los incisos segundo, cuarto, quinto y sexto   fueron incorporados a lo largo del debate parlamentario. Sin embargo, la   exposición de motivos del texto presentado por el Gobierno Nacional da cuenta de   que los contenidos normativos finalmente promulgados están relacionados de   manera intrínseca y tienen justamente por objeto regular los ejes temáticos de   la iniciativa sometida al Congreso de la República. En efecto, dicha exposición   da cuenta del interés de regular, por medio de este proyecto: la definición de   los proyectos por parte del OCAD y la integración de estos últimos[160]; la reglamentación del   Gobierno Nacional sobre esta materia[161];   la forma de administración de los recursos en las entidades territoriales con   baja influencia de conflicto armado[162];   y la financiación con recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación[163].    

Además, en las primeras reuniones de socialización de la iniciativa   legislativa entre los ponentes y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,   así como en la Audiencia Pública y en el primer debate de la iniciativa, se   discutió y se plantearon distintas opciones de regulación sobre todos esos   aspectos. Con lo cual, para la Corte es claro que las modificaciones   introducidas fueron conocidas y debatidas desde la misma Comisión Primera   Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes[164].    

Por lo demás, algunas secciones de esas regulaciones estaban   contenidas en secciones del artículo 2 del proyecto original o se adoptaron en   aras de especificar contenidos originales del proyecto presentado por el   Gobierno Nacional. Esto se constata en relación con los párrafos quinto y sexto,   al verificar el texto original[165].    

213.       Frente al segundo artículo del Acto Legislativo   sub examine, la Corte advierte lo siguiente:    

a)     El parágrafo 7 transitorio tuvo muy pocas   modificaciones a lo largo del debate parlamentario. Todas las modificaciones   estuvieron relacionadas con el porcentaje de destinación para la financiación de   proyectos de inversión de implementación del Acuerdo Final. En el texto   original, no se establecía porcentaje, por lo que se interpretó que correspondía   al 100 % de los rendimientos financieros. En la Cámara dicho porcentaje se   redujo al 80 %. Por su parte, en el Senado se redujo aún más a 70 %. También se   introdujeron reformas menores sobre la composición del OCAD, – como la   invitación permanente al mismo de cuatro miembros del Congreso de la República   -, sin alterar su objeto, su estructura y su funcionamiento[166].    

b)     El parágrafo 8 también tuvo muy pocas   modificaciones a lo largo del trámite parlamentario. Las modificaciones   estuvieron principalmente relacionadas con el porcentaje de destinación de los   recursos no ejecutados del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación para la   financiación de proyectos de inversión de implementación del Acuerdo Final, sin   que se modificaré el objeto, la finalidad ni la modalidad de regulación   inicialmente propuesta en el texto original y debatida en la Comisión Primera   Constitucional Permanente de la Cámara[167].    

c)      El parágrafo 9 fue aprobado sin modificaciones a   lo largo del debate parlamentario[168].    

d)     El parágrafo 10 fue introducido por la Plenaria   de la Cámara de Representantes. Sin embargo, para la Corte es evidente que desde   los primeros debates en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la   Cámara se abordó la álgida discusión sobre si todos los proyectos de inversión   para la implementación del Acuerdo de Paz deberían ser definidos por el OCAD o   si era posible que, en el caso de las entidades territoriales con recursos   reducidos, tuvieran otro modo de definición de proyectos. Es más, desde las   primeras reuniones de socialización y en el primer debate, se planteó que dicho   modelo de administración podría resultar ineficiente para los municipios con   cuantías menores[169].    

214.       Finalmente, el artículo 3 fue aprobado sin   modificaciones a lo largo del debate parlamentario.    

215.       En conclusión, la Corte advierte que en el   trámite del proyecto del Acto Legislativo se observaron los principios de   consecutividad e identidad flexible, por cuanto (i) surtió los cuatro   debates previstos por el artículo 1 (f) del Acto Legislativo 1 de 2016 de forma   sucesiva; (ii) siempre conservó su materia o eje temático a lo largo del   debate parlamentario sin alteraciones; y (iii) las modificaciones   introducidas tenían una relación de conexidad clara y específica con el   objeto del proyecto previamente debatido y solo introdujeron ajustes en la   regulación sin alterar los ejes temáticos del proyecto.    

(viii)        Consulta previa    

216.       Como se señaló en los párr. 108 y siguientes, la consulta previa es   obligatoria siempre que se demuestre una “afectación   directa” a los sujetos titulares de este derecho, es decir, a las   comunidades indígenas, negras, afro colombianas, palenqueras, raizales y al   pueblo rom. El presupuesto básico para la obligatoriedad de la consulta previa   es, entonces, la afectación directa a sus sujetos titulares. Esta afectación   debe ser directa[170],   que no accidental o circunstancial, es decir, de una entidad que altere “el   estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones   o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”[171].    

218.       La regulación contenida en el Acto Legislativo sub examine es   general, sin que despliegue un efecto diferenciado en relación con las   comunidades étnicas referidas ni una afectación directa a sus derechos.   En efecto, su contenido normativo adiciona el artículo 361 de la Constitución   Política e incorpora disposiciones que permiten financiar los proyectos de   inversión que tienen por objeto la implementación del Acuerdo Final con recursos   del Sistema General del Regalías. En estos términos, el Acto Legislativo no   contiene disposición alguna que implique un gravamen, afectación o restricción   en los derechos de los sujetos titulares de la consulta previa, así como tampoco   un beneficio diferenciado para ellos. Los efectos que este acto legislativo   frente a los sujetos titulares de la consulta previa son exactamente los mismos   que desplegaría frente al resto de colombianos.     

219.       En la sentencia C-317 de 2012, la Corte   Constitucional estudió la exequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011, “por   el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos   360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. En   esta sentencia, la Corte descartó la obligatoriedad de la consulta previa para   la aprobación de dicha reforma constitucional, habida cuenta de que “no contiene regulaciones expresas de asuntos relativos   a los pueblos indígenas o las comunidades afrodescendientes; su tema uniforme es   el del sistema de regalías, en cuya regulación constitucional no se menciona a   los grupos étnicos. Desde esta perspectiva, el impacto que se puede derivar de   este Acto Legislativo para los grupos étnicos del país es el mismo que se   experimenta por la generalidad de la población colombiana”.    

220.       En esa sentencia, la Corte además señaló que, en   relación con la regulación constitucional de las regalías, no era exigible el   agotamiento de la consulta previa, por cuanto “únicamente   sienta las bases constitucionales generales del sistema, y remite por mandato   expreso del nuevo inciso 2 del artículo 360 Superior a una ley de desarrollo en   la cual se habrá de consagrar, con todo su detalle, el régimen legal de las   regalías en Colombia”.    

221.       En tales términos, dicho precedente es vinculante   en relación con el presente caso, habida cuenta de que también se trata de una   reforma constitucional al régimen de regalías, que no comporta una afectación   directa a los sujetos titulares de la consulta previa. El Acto Legislativo   sub examine no otorga beneficio ni impone carga alguna a tales sujetos. Su   contenido normativo es general y no implica un impacto específico y   diferenciable para ellos.     

222.       En suma, para la expedición del Acto Legislativo 4 de 2017 no resultaba   obligatorio adelantar el proceso de consulta previa, habida cuenta de que en su   contenido no se prevén obligaciones, gravámenes o beneficios a cargo de las   comunidades indígenas, negras, afro colombianas,   palenqueras, raizales y al pueblo rom,   ni medidas concretas que impliquen un afectación directa, específica y   particular de las mismas.    

(ix)             Conclusión    

223.       El Acto Legislativo 4 de 2017 cumple con todos   los requisitos formales ordinarios previstos por la Constitución Política   y el reglamento del Congreso de la República para el trámite y la aprobación de   este tipo de actos normativos.    

        

El Acto Legislativo 4 de 2017 sí cumple con los Requisitos           formales previstos por la Constitución y el reglamento del Congreso     

1                    

Publicación           del proyecto de acto legislativo en la Gaceta del Congreso al comenzar el           trámite (Arts. 157 de la CP y 144 de la Ley 5 de 1992)                    

Cumple   

2                    

Asignación a           la Comisión Constitucional Permanente respectiva (Art. 2 de la Ley 3 de           1992)                    

Cumple   

3                    

Convocatoria           a sesiones extraordinarias (Arts. 1 (i) AL 1 de 2016, 138 de la CP y 85 de           la Ley 5 de 1992, entre otros)                    

N/A   

4                    

Designación           de ponentes (Art. 150 de la Ley 5 de 1992)                    

Cumple   

5                    

Acumulación           de proyectos (Arts. 151, 152 y 154 de la Ley 5 de 1992)                    

N/A   

6                    

Elaboración           y publicación de los informes de ponencia (Arts. 160 de la CP y 157, 175 y           176 de la Ley 5 de 1992)                    

Cumple   

Anuncio           previo (Art. 160.5 de la CP)                    

Cumple   

8                    

Objeto,           sistema y forma de votaciones (Arts. 133 y 157 de la CP, así como 114 y 157           de la Ley 5 de 1992)                    

Cumple   

9                    

Publicación           de actas, ponencias y textos definitivos (Art. 2 de la Ley 1437 de 2011)                    

Cumple   

10                    

Práctica de           audiencia pública (Arts. 160.3 de la CP y 230 a 232 de la Ley 5 de 1992)                    

Cumple   

11                    

Quorum           deliberatorio y decisorio (Art. 154 de la CP)                    

Cumple   

12                    

Lapso entre           los debates de comisiones y plenarias (Art. 160.1 de la CP)                    

Cumple   

13                    

Fase de           conciliación (Arts. 161 de la CP y 186 a 189 de la Ley 5 de 1992)                    

Cumple   

14                    

Principios           de consecutividad e identidad flexible                    

Cumple   

15                    

Consulta           previa                    

N/A      

224.       Agotado el estudio sobre el procedimiento de   expedición del Acto Legislativo 4 de 2017, según lo anunciado al señalar la   metodología de análisis (párr. 59), se procede, entonces, con el estudio   de competencia.    

F.     Examen sobre la competencia del Congreso   para la expedición del Acto Legislativo 4 de 2017.    

225.       En este punto la Corte (1) reiterará la   jurisprudencia relativa a los límites del poder de reforma constitucional y el   juicio de sustitución de la Constitución; y (2) determinará si, con la   expedición de este Acto Legislativo, el Congreso incurrió en vicio de   competencia.    

1. Límites al poder de reforma constitucional. Juicio de   sustitución de la Constitución (reiteración de jurisprudencia)    

226.       El artículo 241 de la Constitución, de manera   consecuente con lo dispuesto por su artículo 4[172], le confía a la Corte   la guarda de su “integridad y supremacía”, y, para efectos de que   esta competencia sea compatible con los principios de separación de poderes[173] y de   legalidad[174], elementos   estructurantes del Estado de Derecho, dispone que esta se ejerce, “en los   estrictos y precisos términos de este artículo”. Para tales fines, el   numeral 1 del artículo le confiere la siguiente competencia: “Decidir sobre   las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los   actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por   vicios de procedimiento en su formación”. Una potestad semejante se le   otorga, ex officio, en el literal k) del artículo 1 del artículo 1 del   Acto Legislativo 1 de 2016, al disponer que los “proyectos […] de acto   legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la   Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su   entrada en vigencia”, cuyo ejercicio solo es válido respecto de “vicios   de procedimiento en su formación”.    

227.       La Corte Constitucional ha interpretado la   primera disposición en el sentido de que el estudio de los vicios de   procedimiento del acto reformatorio de la Constitución[175] supone el relativo a   la competencia del órgano y, al interior de esta, la competencia en   razón de la materia. Por tanto, para determinar si el órgano que realiza la   reforma es competente, ha interpretado la Corte, se debe pronunciar acerca del   contenido del acto reformatorio. Para su valoración, a partir de la Sentencia   C-551 de 2003, ha desarrollado una especial metodología tendiente a determinar   si la competencia del Legislador se ha restringido a reformar la   Constitución o, por el contrario, se ha excedido en el sentido de derogarla   o sustituirla, caso en el cual su ejercicio es inconstitucional[176].    

228.       Este análisis, para la Corte, tal como se ha   reiterado, de manera reciente[177],   se aplica mediante un silogismo según el cual, una vez se constata que cierta   reforma constitucional sustituye uno de los elementos esenciales de la   Constitución, dicha reforma debe ser declarada inconstitucional. Este se   integra por las siguientes premisas y conclusión: la premisa mayor la   constituyen las distintas disposiciones constitucionales afectadas por el acto   modificatorio de la Constitución y que, en su conjunto, integran un elemento,   eje axial, definitorio, esencial o identitario de esta; por tanto, su   identificación es una labor tópica del juez constitucional, relativa a cada acto   legislativo de reforma constitucional[178]. La premisa menor se integra por la delimitación del alcance   del acto reformatorio, que se acusa o valora de sustituir la Constitución, con   miras a determinar su alcance, en relación con el elemento definitorio  que constituye la premisa mayor. La conclusión del razonamiento tiene   por objeto determinar si el Constituyente derivado excedió su competencia   para reformar la Constitución y, en consecuencia, demostrar “que el   cambio operado no es una reforma, sino una sustitución que pervierte la   identidad de la Constitución tornándola irreconocible”[179].    

229.       El juicio de sustitución, entonces, tal como se   señaló en la Sentencia C-332 de 2017, con fundamento en la jurisprudencia   constitucional contenida en las providencias C-1040 de 2005, C-293 de 2007 y   C-094 de 2017, tiene por objeto, “verificar si el órgano de   producción normativa se excedió en sus competencias al suprimir o sustituir un   eje esencial o elemento estructural o identitario de la Carta Política”. En   todo caso, las reformas constitucionales que se adoptan en escenarios de   justicia transicional, a pesar de que puedan  limitar principios esenciales   de la Constitución, no puede considerarse que la sustituyen cuando los   mecanismos que aquellas (las reformas) contemplan sean indispensables para   alcanzar los objetivos de esta (la justicia transicional).    

230.       Esta última orientación fue plasmada en el   inciso 1º del Acto Legislativo 2 de 2017, “Por medio   del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito   de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del   conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, que dispone lo siguiente:    

“En desarrollo del derecho a la paz, los contenidos del Acuerdo Final   para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y   duradera, firmado el día 24 de noviembre de 2016, que correspondan a normas de   derecho internacional humanitario o derechos fundamentales definidos en la   Constitución Política y aquellos conexos con los anteriores, serán   obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y   validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo   Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales”.    

231.       La Corte Constitucional, en la Sentencia C-630 de   2017, al interpretar el alcance de la expresión “validez”, contenida en   la disposición, señaló que esta hace referencia a la conexidad que deben guardar   las normas y leyes de implementación con el Acuerdo Final, así como a su   concordancia con las finalidades del mismo.    

232.       En términos semejantes se pronunció la Corte al   realizar el juicio de sustitución al Acto Legislativo 1 de 2017, “Por medio   del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para   la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz establece y   duradera y se dictan otras disposiciones”. Al hacer referencia a los   estándares y metodología de aquel, señaló:    

“Respecto de los vicios competenciales derivados de una posible   sustitución de la Constitución, la Corte precisó que la paz fue asumida como uno   de los principales propósitos constituyentes y, en esa medida, el rigor del   juicio de sustitución de las reformas adoptadas por el Congreso en contextos de   transición dirigidos a su realización, debe atenuarse, aminorarse o moderarse de   manera que sea posible, con ese propósito, introducir modificaciones -incluso   profundas al ordenamiento constitucional. En esa dirección, señaló la Corte,   resultaría incompatible con los fundamentos del Texto Superior interpretar las   normas que establecen competencias para su reforma de manera que impidan la   adopción de instrumentos transicionales dirigidos a la búsqueda de la paz”[180].    

233.       Esta fue, también, la orientación que se plasmó   en las sentencias C-332 de 2017 y C-699 de 2016, en las que se analizó la   compatibilidad del Acto Legislativo 1 de 2016, con la Constitución. En la   primera se señaló, “A partir de la consideración sobre la materia que regula   el Acto Legislativo 1 de 2016, es importar resaltar que la Corte ha concluido   que reformas constitucionales que contienen instrumentos propios de la justicia   transicional, no sustituyen por ese solo hecho elementos definitorios de la   Carta Política, incluso si a través de ellos se establecen herramientas   excepcionales y transitorias, las cuales no resulta-rían aplicables en períodos   ordinarios de institucionalidad”.    

2. Competencia del Congreso en la expedición del Acto Legislativo 4   de 2015    

234.       La modificación introducida por el Acto   Legislativo 4 de 2015 al artículo 361 de la Constitución Política, consistió   fundamentalmente en adicionar al mismo algunas disposiciones que establecen   nuevas reglas, en gran parte transitorias, para la distribución, destinación y   ejecución de las rentas estatales provenientes del Sistema General de Regalías,   con miras a financiar proyectos relacionados con la implementación del Acuerdo   de Paz.    

235.       No obstante, el texto vigente del artículo 361   constitucional, del cual se ocupa el A.L. 4 de 2015, corresponde a su vez a   aquél que resultó de la expedición del Acto Legislativo 5 de 2011, en su   artículo 2. Este aspecto resulta relevante porque la Corte Constitucional ya   tuvo entonces ocasión de pronunciarse sobre la competencia del Congreso para   reformar la Constitución Política de 1991 en cuanto al régimen de regalías.    

236.       En efecto, en la Sentencia C-010 de 2013, la   Corte estableció que el Congreso no incurrió en vicio de competencia por   sustitución de la Constitución, en relación con Sistema General de Regalías, al   modificar los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, por cuanto dicha   reforma no afectó el núcleo esencial de la autonomía de las entidades   territoriales. En esa medida, en las sentencias C-106 de 2013 y C-121 de 2013,   esta Corporación dispuso estarse a lo resuelto a este respecto en la Sentencia   C-010 de 2013. [181]    

237.       De allí que para la verificación de la   competencia del Congreso para la reforma constitucional correspondiente al A.L.   4 de 2017, se dará aplicación al precedente jurisprudencial fijado por esta   Corporación en la Sentencia C-010 de 2013, conforme al cual el eje definitorio   que puede verse comprometido en la configuración constitucional del Sistema   General de Regalías, es el del Estado Unitario con descentralización y autonomía   de las entidades territoriales, núcleo esencial del cual hacen parte las   prerrogativas establecidas en el artículo 287 de la Constitución Política:   gobernarse por autoridades propias, gestionar sus propios intereses y ejercer   las competencias que les correspondan, establecer los tributos necesarios para   el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales,   administrar sus recursos.     

238.       A partir de allí, para efectos del juicio de   sustitución, señaló la Corte que:    

[E]l Congreso excedería su competencia para reformar la Constitución   cuando, a través de una (sic) acto legislativo, subvierta el régimen de   autonomía de las entidades territoriales, al punto que modifique la mencionada   conformación institucional.  Ello   bien hacia el resquebrajamiento del grado de autonomía, conformándose un Estado   unitario de carácter netamente centralista, o bien hacia una sustitución   constitucional que elimine el principio de Estado unitario y prefiera una   fórmula federal.  Cada uno de   estos extremos en el ejercicio del poder de reforma excedería la competencia   congresional, pues introduciría un factor de mutaría la definición de Estado   contemplada en la Carta Política.      

239.       Bajo esta premisa, la Corte concluyó que la   reforma al régimen de regalías que introdujo el A.L. 5 de 2011 no sustituyó la   Constitución Política de 1991, en tanto que:    

240.       El propósito del A.L.5 de 2011 fue el de “corregir   las inequidades del régimen anterior de distribución y administración de las   regalías, que son recursos del Estado y evitar la incorrecta utilización y en   algunos casos despilfarro de los mismos, enmarcada en objetivos constitucionales   como la equidad y la prosperidad general” (f.j.36), a efectos de lo cual lo   que hizo el Congreso en el Acto de reforma fue redistribuir los recursos que   tienen como fuente el Sistema General de Regalías.    

241.       Los recursos provenientes de regalías por la   explotación de los recursos naturales no renovables, según reiterada   jurisprudencia de esta Corte, son de propiedad estatal y por ende respecto de   tales recursos, las entidades territoriales son beneficiarios en los términos   que determine la ley (artículo 360), en consonancia con el derecho que tienen a   participar en las rentas nacionales (artículo 287.4).    

242.       Los recursos provenientes del Sistema general de   Regalías constituyen “rentas exógenas” de financiación para las entidades   territoriales[182] y por lo tanto, su   participación en las mismas puede ser alterada por el Legislador, asunto frente   al cual éste goza de un amplio margen de configuración[183].    

243.       Las reglas de redistribución de los   recursos del Sistema General de Regalías no dan lugar a la “desfinanciación   de las entidades territoriales”, en tanto tal redistribución “opera de   forma articulada con las distintas previsiones constitucionales que están   unívocamente dirigidas a garantizar el financiamiento de las entidades   territoriales, en aras que puedan asumir las competencias que les asignan la   Constitución y la ley” (f.j. 34).     

244.       En esta línea argumentativa, similares   consideraciones pueden ser formuladas frente a las reformas introducidas al   Sistema General de Regalías previsto en el artículo 361 de la Constitución   Política, por virtud del A.L. 4 de 2017, las cuales tampoco alteran ninguno de   los pilares esenciales de la Constitución Política, toda vez que:    

(i) El Estado conserva la titularidad   sobre la regalías que se causen por la explotación de los recursos naturales no   renovables.    

(ii) Se mantiene la competencia de las   entidades territoriales a participar en las rentas nacionales, en particular las   que tienen como fuente de recursos el Sistema General de Regalías.    

En este aspecto lo que el A.L. 4 de 2017 establece son algunas   modificaciones en cuanto al cambio de destinación que habrá de darse a estos   recursos por parte de las entidades territoriales, al igual que fija criterios   adicionales de priorización para la distribución de tales ingresos.    

La reglamentación de estas nuevas pautas de distribución y   destinación de los ingresos del Sistema General de Regalías, quedó deferida a la   expedición de un decreto con fuerza de ley, por parte del Gobierno Nacional[184].    

(iii) Se mantiene la competencia de las   entidades territoriales relativa a administrar los recursos y ejercer las   competencias que les corresponden, en la medida que:    

a.      Se preserva el funcionamiento del Órgano   Colegiado de Administración y Decisión – OCAD, como instancia para la definición   de los nuevos proyectos que se financiarán con recursos del Sistema General de   Regalías, Órgano Colegiado en el cual se encuentra prevista la participación de   las autoridades del orden departamental y del orden municipal, según lo previsto   el parágrafo segundo del artículo 361 constitucional, modificado por el A.L. 5   de 2011 (Parágrafos 4 y 5, artículo 1º del A.L. 4/17).     

b.     En particular, para efectos de garantizar la   participación de las entidades territoriales en los OCAD que definirán los   proyectos de inversión relacionados con la implementación del Acuerdo de Paz, la   reparación de víctimas y el incentivo a la producción, se establece la   obligatoria representación del Gobierno departamental y del Gobierno local. La   reglamentación de estas nuevas disposiciones quedó deferida a la expedición de   un Decreto Ley por parte del Gobierno Nacional (Parágrafo 7 transitorio,   artículo 2º del A.L. 4/17).[185]    

c.      Aunque es a la Nación a la que le corresponde   determinar la utilización de los recursos del Sistema General de Regalías,   conforme al amplio margen de configuración legislativa que al efecto se   reconoce, se confirió al Gobierno departamental la posibilidad de trasladar un   mayor porcentaje de los saldos no aprobados en el Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación, con destino a la Asignación para la Paz,  para financiar la   infraestructura de transporte (Parágrafo 8 transitorio, artículo 2º del A.L.   4/17).[186]    

d.     Se establece que los proyectos de inversión que   se financiarán con la Asignación para la Paz con recursos del Sistema General de   Regalías, deben ser concordantes, entre otros, con los planes de desarrollo de   las entidades territoriales (Parágrafo 5, artículo 1º; Parágrafo 9 transitorio,   artículo 2º del A.L. 4/17).    

e.      Se otorga a las entidades territoriales   beneficiarias de estos recursos, bajo ciertos criterios, cuya reglamentación   corresponde al Gobierno Nacional, la posibilidad de definir directamente los   proyectos de inversión que tengan por objeto la implementación del Acuerdo Final   (Parágrafo 10 transitorio, artículo 2º del A.L. 4/17).[187]    

(iv) Estas modificaciones no conducen a   la desfinanciación de las entidades territoriales para cumplir con sus funciones   y competencias, en tanto no se alteran sus fuentes de ingreso propias o   endógenas, ni se afecta su participación en otras rentas exógenas, como lo son   las fuentes de recursos que provienen del Sistema General de Participaciones.    

245.       De esta manera, la Corte concluye que el   Legislador, al fijar reglas adicionales para la redistribución, la destinación y   la ejecución de los recursos que las entidades territoriales perciben del   Sistema General de Regalías, no excedió sus competencias en materia de reforma   constitucional. Ello es así porque la regulación contenida en el A.L. 4 de 2017   no condujo a la configuración de un modelo de Estado unitario netamente   centralista, como tampoco instauró un modelo de Estado federal, con lo cual no   se sustituyó el modelo constitucional existente de Estado unitario con   descentralización y autonomía territorial. Ningún eje o elemento esencial de la   Constitución fue sustituido, ni siquiera de forma parcial.    

246.       Por otra parte, los reparos formulados por   algunos de los intervinientes en cuanto a contenidos específicos de las   distintas disposiciones que integran el A.L. 4 de 2017, no plantean ni sustentan   en rigor, cargos relacionados con vicios de competencia por sustitución de la   Constitución, sino que corresponden a razones de constitucionalidad material,   incluso de conveniencia, según pasa a verse.    

247.       La Federación Nacional de Departamentos manifestó   su inconformidad con el Acto Legislativo, al advertir una posible afectación de   la igualdad de las entidades territoriales en las condiciones de participación   en los recursos de la Nación, así como en la presentación de proyectos de   inversión. No obstante, si bien la Corte ha identificado la igualdad como un   pilar en el que se funda el Estado Social de Derecho[188], aun por la vía de   este principio no se logra estructurar un vicio de competencia por sustitución,   en la medida en que la manera como el Acto Legislativo dispuso sobre los   recursos de regalías no comporta prima facie el señalamiento de criterios   diferenciales que conduzcan, per se, a la supresión del principio de   igualdad como eje axial de la Constitución. De allí que lo planteado entonces   por la Federación comporta exige a la Corte adelantar un juicio de igualdad, en   el contexto de un control constitucional material, que le permita establecer si   la manera en que fueron previstas las reglas de participación y gestión de los   recursos con fuente en el Sistema General de Regalías comporta un trato   discriminatorio de unas entidades territoriales respecto de otras. Efectuar este   análisis excedería ampliamente el ámbito de control constitucional que le   compete a esta Corporación frente al A.L. 4 de 2017, por lo que no resulta   procedente.    

248.       Señaló además una posible sustitución de los que,   a su juicio, constituyen ejes definitorios de la Constitución: (i)  la autonomía de las entidades territoriales, (ii) el “derecho” de las   entidades territoriales a participar en las rentas nacionales, (iii) el   uso eficiente de los recursos, (iv) la ejecución directa de los recursos   por parte de las entidades territoriales conforme a sus propios planes de   desarrollo, y (v) la supremacía constitucional. Al respecto baste con   decir que estos aspectos fueron objeto de análisis en los considerandos   precedentes, conforme a los cuales se concluyó que la reforma que hizo el A.L. 4   de 2017 al artículo 361, no sustituyó, total ni parcialmente, ningún eje   definitorio de la Constitución.    

249.       Los intervinientes Andrea Carolina Julio Guzmán,   Angélica Salcedo Romero y Freddy Andrés Gutiérrez Celin, por su parte,   discreparon del contenido del A.L. 4 de 2017 al considerar que el Congreso, al   reducir la financiación del Fondo de Ciencia y Tecnología, incurrió en una   extralimitación de funciones, que deviene en inconstitucional, porque desconoce   los artículos 27, 67 y 71 de la Constitución Política. En tal sentido señalaron   que la reducción del presupuesto para ciencia e innovación no contribuye al   logro de la paz. Frente a estos señalamientos cabe advertir que los   intervinientes no atendieron la carga argumentativa necesaria en orden a   identificar las disposiciones específicas frente a las cuales cabría hacer tales   cuestionamientos, como tampoco explicitaron las razones jurídicas por las cuales   esas específicas disposiciones resultarían contrarias a la Constitución. No   obstante, la sola consideración genérica de los referidos planteamientos permite   establecer que estos no constituyen razones de constitucionalidad por vicios de   procedimiento, y menos aún alcanzan a estructurar un cargo por sustitución de la   Constitución.    

250.       El Procurador General de la Nación solicitó que   se declare la inexequibilidad de la expresión “y la implementación”,   contenida en el parágrafo transitorio 9 del A.L. 4 de 2017, frente a lo cual   argumentó que la implementación del Acuerdo Final quedaría supeditada al Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018 y a los planes regionales de desarrollo,   actuales y los que a futuro se aprueben. Sobre este aspecto cabe señalar que lo   planteado por el Procurador General corresponde a una interpretación subjetiva   que no es posible corroborar prima facie a partir del texto de la   disposición contenida en el referido parágrafo transitorio. En esa medida, el   debate sobre la interpretación que cabría darle a la expresión “y la   implementación”, así como la conformidad constitucional de tal   interpretación, son aspectos que sin duda corresponden a un juicio de   constitucionalidad material.    

252.       Al respecto cabe recordar que esta Corporación,   al proferir la Sentencia C-647 de 2017, advirtió que el principio de unidad de   materia no hace parte del control constitucional de los actos legislativos que   corresponden al Proceso Legislativo Especial para la Paz, lo que evidencia la   falta de competencia de la Corte para pronunciarse sobre los señalamientos   efectuados al respecto por el Procurador General de la Nación. En todo caso, la   Corte no encuentra una ruptura entre el contenido del parágrafo 9 transitorio   del A.L. 4 de 2017 y la materia sobre la cual recae la respectiva reforma   constitucional.    

253.       Finalmente, la Consultoría para los Derechos   Humanos y Desplazamiento – CODHES, en su intervención extemporánea, solicitó la   declaratoria de inexequibilidad y de exequibilidad condicionada formuladas por   respecto de algunas de las disposiciones contenidas en los parágrafos   transitorios 4 y 7 del A.L. 4 de 2017, fundada principalmente en un posible   déficit de protección del derecho a la reparación integral de las víctimas del   conflicto armado interno, pues consideran que la destinación de los recursos de   regalías, de la manera en que fue prevista por el Legislador en este Acto   Legislativo, resultaría insuficiente para cubrir esas necesidades de reparación.    

254.       Los cuestionamientos formulados por CODHES   conducirían a la Corte a confrontar el contenido del Acto Legislativo con las   disposiciones constitucionales que puedan ser identificadas como parámetros de   control en materia de garantías de reparación a las víctimas, ejercicio que   indefectiblemente ubica este debate en el ámbito propio de un juicio de   constitucionalidad material, que no de un juicio de sustitución. En esa medida,   no le corresponde a la Corte, en sede de este control automático y de   procedimiento, pronunciarse de fondo sobre los señalamientos de este   interviniente.    

255.       En síntesis, las conclusiones respecto de las   intervenciones que cuestionaron la constitucionalidad del A.L. 4 de 2017, es la   siguiente:    

Intervenciones sobre la constitucionalidad del AL 4 de 2017   

Interviniente                    

Cuestionamiento de fondo                    

Solicitud                    

Respuesta   

Fed Nal de           Dptos.                    

Pár. 5 del art.           1 sustituye elementos definitorios de la Constitución y vulnera el principio           de igualdad.                    

Inexequibilidad           del Pár. 5 del art. 1                    

 No se           estableció un vicio de competencia por sustitución de la Constitución. En lo           demás, se requiere adelantar un juicio de constitucionalidad material que           excede la competencia de la Corte.   

Codhes                    

Desconoce el           derecho a la reparación de las víctimas, crea un desbalance constitucional y           contradice el Acuerdo Final                    

Exequibilidad           condicionada del AL 4 de 2017    

Inexequibilidad           parcial del Par. 7 del art. 1    

Exhorto al           Gobierno Nacional                    

La Corte no           tiene competencia para pronunciarse frente a señalamientos de           constitucionalidad material.   

Angélica Julio    et al.                    

Pár. 8 del art.           1 desconoce los artículos 27, 67 y 71 de la CP, así como los principios           constitucionales de la distribución de las regalías                    

Inexequibilidad           del Pár. 8 del art. 1                    

No se           encontraron configurados vicios de procedimiento en la expedición del Acto           Legislativo. No se estableció vicios de competencia por sustitución de la           Constitución.   

PGN                    

El Pár. 9 del           art. 2 desconoce la concordancia que deben tener los proyectos de inversión           financiados con recursos de regalías, con el plan plurianual de inversiones.                     

Inexequibilidad           de la expresión “implementación” del Pár. 9 del art. 2.                    

La Corte no           tiene competencia para resolver un debate interpretativo sobre el alcance de           las disposiciones contenidas en el Acto Legislativo. En relación con los           actos legislativos proferidos en aplicación del Procedimiento Legislativo           Especial para la Paz, no cabe un control relacionado con la sujeción de la           norma al principio de unidad de materia.    

256.       Para concluir, se encuentra que el estudio de los   planteamientos que fueron presentados en las intervenciones que cuestionaron la   constitucionalidad del A.L. 4 de 2017, excede la competencia que tiene la Corte   Constitucional en el control automático, único y posterior de los actos   legislativos proferidos por el Congreso en desarrollo del Proceso Legislativo   Especial para la Paz. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo   1, letra k), del Acto Legislativo 1 de 2016, tal competencia se restringe al   control constitucional por vicios de procedimiento, el cual se limita al estudio   del trámite de formación del Acto Legislativo, a la competencia del Congreso   para acudir al Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y al límite de   reforma a la Constitución. De manera que el control material de las   disposiciones que integran el Acto Legislativo, queda excluido de este ámbito   competencial.    

VI. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Comuníquese,   cúmplase y archívese el expediente,    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

Con aclaración de voto    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]  Cno. 1. Fl. 1.    

[2]  Cno. 1. Fl. 5.    

[3]  Cno. 1. Fls. 38 y 39.    

[4]  Cno. 1. Fls. 240 y 241.    

[5]  Cno. 1. Fls. 265 y 266.    

[6]  Cno. 1. Fls. 278 y 279.    

[7]  Todos fueron presentados dentro del término de fijación en lista, salvo el de la   Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES, el cual fue   radicado de manera extemporánea el 12 de marzo de 2018.    

[8]  Cno. 1. Fls. 253 a 261. Radicado el 1 de noviembre de 2017.    

[9] Cno. 2. Fls. 5 a 64. Radicado el 22 de febrero de   2018. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía   presentó, adicionalmente, el documento titulado “Informe de proyectos   financiados con recursos del Incentivo a la Producción de Regalías”, para   que se valore como prueba en el presente asunto por parte de la Corte. Cno. 2.   Fl. 1.    

[10] Cno. 2. Fls. 65 a 77. Radicado el 22 de febrero de 2018.    

[11] Cno. 2. Fls. 78 a 82. Radicado el 22 de febrero de 2018.    

[12] Cno. 2. Fls. 131 a 155. Radicado el 22 de febrero de 2018.    

[13] Cno. 2. Fls. 160 a 164. Radicado el 23 de febrero de 2018.    

[14] Cno. 2. Fls. 166 a 173. Radicado el 23 de febrero de 2018.    

[15] Cno. 2. Fls. 175 a 186. Radicado el 12 de marzo de 2018.    

[16] Cno. 1. Fls. 248 a 251. Radicado el 26 de octubre de 2017.    

[17] En su opinión el contenido del Acto Legislativo 4 de 2017 es “Artículo   1. Como una garantía de No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el   monopolio legítimo de la fuerza y el uso de las armas por parte del Estado, y en   particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación,   promoción, instigación, organización, instrucción, financiación, apoyo,   tolerancia, encubrimiento o favorecimiento de grupos civiles armados organizados   ilegales de cualquier tipo, incluyendo los denominados autodefensas,   paramilitares, así como sus estructuras o prácticas, grupos de seguridad   ilegales o de justicia privada u otras denominaciones equivalentes. La ley   regulará los tipos penales relacionados con estas conductas. Artículo 2. El   presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.”    

[18] Cno. 1. Fls. 301 a 303.    

[19] Cno. 1. Fls. 297 a 300.    

[20] Fondo de Ciencia, Tecnología e Información.    

[21] Cno. 1. Fls. 356. 22 de febrero de 2018.    

[22] Cno. 2. Fls. 84 a 128.    

[23] (i) El principio democrático, (ii) la separación de poderes, (iii)   el control de constitucionalidad, (iv) la soberanía popular, (v) el interés   general, (vi) la igualdad, (vi) el principio de mérito y (vii) la carrera   administrativa, (viii) la supremacía de la Constitución, (ix) las obligaciones   de respeto, protección y garantía de los derechos, (x) el pluralismo político,   (xi) la autonomía e independencia judiciales, (xii) el Estado social de derecho,   (xiii) la progresividad de los derechos sociales, (xiv) la primacía y la   vigencia de los derechos fundamentales, (xv) la tutela judicial efectiva, (xvi)   el bicameralismo, (xvii) la alternancia del poder, (xviii)  la rigidez   constitucional, (xix) el control de poder y (xx) la participación política.    

[24] Sentencias C-630 y C-647, ambas de 2017.    

[26] Id.    

[27] Sentencia C-630 de 2017.    

[28] Sentencias C-551 de 2003 y C-141 de 2010, entre otras.    

[29] Sentencia C-332 de 2017. “La posibilidad de nuevo   pronunciamiento también surge de una eventual inconstitucionalidad sobreviniente   que resulte del cambio de parámetro de valoración constitucional, por lo que,   conforme lo sostuvo el Procurador General de la Nación, el carácter único del   control de constitucionalidad tiene plena justificación siempre que se mantenga   invariado ese parámetro.”.    

[30] Decreto Ley 121 de 2017. Art. 1.5. “El   Procurador General de la Nación contará con un plazo de diez (10) días para   rendir el concepto de rigor. El término de intervención ciudadana correrá́   simultáneamente al del Procurador General de la Nación y hasta por el mismo   plazo.” Asimismo, según lo previsto en el artículo 242 de la Constitución   Política, cualquier ciudadano podrá intervenir en los procesos en los cuales no   existe acción pública de inconstitucionalidad, en consonancia con el derecho que   tienen de participar en la defensa de la Constitución.     

[31] Acto   Legislativo 1 de 2016. Art. 1 (k) “Los términos de esta revisión para leyes y actos legislativos se   reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser   prorrogados.”    

[32] Acto   Legislativo 1 de 2016. Art. 1 (k) “Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el   Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y   único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia.”    

[33] Sentencia C-699 de 2016. “Los   actos legislativos especiales, fruto del Acto Legislativo 1 de 2016: (i) son   proferidos en virtud de un procedimiento de reforma especial (pues su objeto es   la transición hacia la terminación del conflicto), excepcional (solo para   implementar el acuerdo)”. Cfr. Sentencia C-674 de 2017.    

[34] Id. “En segundo lugar, el   procedimiento de reforma constitucional, del cual forma parte la disposición   acusada, no solo es especial ya que su objeto es la transición hacia la   terminación del conflicto, sino además excepcional (solo para implementar el   acuerdo)”. Cfr. Sentencia   C-674 de 2017.    

[35] Id. “Los actos legislativos   especiales que se expidan en virtud del procedimiento especial de reforma   previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016 solo pueden proferirse dentro de un   término de seis meses siguientes a su entrada en vigencia, prorrogable por un   periodo igual. Por lo mismo, una vez vencido ese plazo desaparece el mecanismo   especial de reforma. Mientras tenga fuerza jurídica, y después de que la pierda,   subsisten sin embargo los demás procedimientos de reforma constitucional (CP   arts. 374 y ss.).”  Cfr. Sentencia C-674 de 2017.    

[36] El 26 de mayo de 2017, el Gobierno Nacional le comunicó oficialmente   al Congreso de la República la prórroga del PLEP.    

[37] Sentencia C-674 de 2017. Cfr. Sentencia C-699 de 2016. “El   procedimiento de reforma especial contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016   tiene por objeto “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del   Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera” (AL art 1 lit. a). Se inscribe, como puede observarse, en un   contexto de transición hacia la terminación del conflicto armado y la   consecución de la paz.”    

[38] Sentencia C-699 de 2016. “El   procedimiento de reforma constitucional, del cual forma parte la disposición   acusada, no solo es especial ya que su objeto es la transición hacia la   terminación del conflicto, sino además excepcional (solo para implementar el   acuerdo) y transitorio (solo por 6 meses, prorrogable por un periodo igual).   Esto significa que subsisten los mecanismos permanentes de enmienda   constitucional, los cuales no son entonces ni suspendidos ni derogados. Además,   implica que el procedimiento solo puede usarse para desarrollar el acuerdo   final, y no para introducir reformas desprovistas de conexidad con este último.   Finalmente, quiere decir que una vez se agote el término de aplicabilidad del   mecanismo especial, las reformas introducidas por este conducto pueden ser a su   vez modificadas o derogadas según los procedimientos permanentes de enmienda.”    

[39] Sentencia C-647 de 2017.    

[40] Sentencia C-647 de 2017.    

[41] Sentencia C-699 de 2016. “Es de   carácter transitorio, ya que se establece solo por 6 meses, prorrogables por un   período igual.” Cfr. Sentencia C-630 de 2017.    

[42] Sentencia C-674 de 2017.    

[43] Sentencia C-699 de 2016. “Además,   implica que el procedimiento solo puede usarse para desarrollar el acuerdo   final, y no para introducir reformas desprovistas de conexidad con este último,   pues, para esos asuntos, existe el conducto legislativo ordinario trazado en el   texto superior.”    

[44] AL. 1 de 2016. Art. 1. “Este procedimiento podrá ser prorrogado   por un período adicional de hasta seis meses mediante comunicación formal del   Gobierno Nacional ante el Congreso de la República.”    

[45] Al respecto, en la sentencia C-160 de   2017, la Corte determinó que el proceso de refrendación popular del Acuerdo   Final concluyó en el Congreso de la República, “mediante la aprobación mayoritaria de las proposiciones 83 y 39 del   29 y 30 de noviembre de 2016, respectivamente, y mediante la exposición de   motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el artículo 1 de esta normativa”   y, por lo tanto, “debe entenderse que el término de 180 días de vigencia de las   facultades legislativas para la paz comenzó a contarse a partir del 1 de   diciembre de 2016”.    

[46] El 26 de mayo de 2017, el Gobierno Nacional le comunicó oficialmente   al Congreso de la República la prórroga del PLEP.    

[47] Sentencia C-031 de 2017. “(…) la iniciativa opera como una   especie de fuerza que obliga al parlamento a encargarse, de manera pública, del   examen de un determinado tema, a partir de una propuesta que le ha sido radicada   por una autoridad competente para dar inicio al debate legislativo (…) vincula   el ejercicio de la iniciativa legislativa con un régimen de competencias   previamente definido por la propia Constitución.”    

[48] Art. 208 de la CP. “Los ministros, en relación con el Congreso,   son voceros del Gobierno, presentan a las Cámaras proyectos de Ley, atienden las   citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o   por conducto de los viceministros.”    

[49] Sentencia C-674 de 2017. Cfr. Art. 115 de la CP. “El   Presidente y el ministro o director de departamento correspondiente, en cada   negocio particular, constituyen el Gobierno.”    

[50] Art. 1 (b) del AL 1 de 2016. “Los proyectos de ley y de acto   legislativo tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la   Paz tendrán trámite preferencial. En consecuencia, tendrán absoluta prelación en   el orden del día sobre cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva Cámara o   Comisión decida sobre él”.    

[51] Art. 1 (c) del AL 1 de 2016. “El título de las leyes y los actos   legislativos a los que se refiere este artículo, deberá corresponder   precisamente a su contenido y a su texto procederá esta fórmula: “El Congreso de   Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA’”.    

[52] Art. 1 (f) del AL 1 de 2016. “Los actos legislativos serán   tramitados en una sola vuelta de cuatro debates.”    

[53] Art. 1 (f) del AL 1 de 2016. “El tránsito   del proyecto entre una y otra Cámara será de ocho (8) días”. Cfr. Sentencias   C-203 de 1995 y C-309 de 2004. “(…) Dispone el artículo 160   de la Constitución que entre el primero y el segundo debate, en el trámite de   cualquier proyecto, deberá mediar un lapso no inferior a ocho días y que entre   la aprobación de un proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en   la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Tales términos han sido consagrados con el propósito de asegurar   que los miembros del Congreso, antes de votar sobre los proyectos puestos a su   consideración tengan tiempo de estudiar su contenido y de evaluar su   conveniencia, para que la decisión que cada uno adopte no obedezca al   irreflexivo impulso del ‘pupitrazo’ sino a la persuasión racional en torno a los   alcances de la iniciativa. Ello le da importancia y seriedad a la votación que   se produce en las sucesivas instancias legislativas. También se busca que la opinión   pública, gracias a la divulgación de los textos ya aprobados durante los debates   transcurridos, se manifieste sobre ellos y contribuya a la mejor ilustración y   al más amplio análisis del Congreso en virtud de una mayor participación   democrática. Ahora bien, si tales son los propósitos de la norma, los días que   deben transcurrir entre el primero y el segundo debate y entre la aprobación del   proyecto en una cámara y la iniciación del debate en la otra no deben ser   necesariamente hábiles, pues la consideración de los textos que habrán de ser   votados puede tener lugar también en tiempo no laborable, según las   disponibilidades de cada congresista, a la vez que en los lapsos contemplados,   aun tratándose de días comunes, puede la ciudadanía expresarse (…)”    

[54] Art. 1 (g) del AL 1 de 2016. “Los proyectos de acto legislativo   serán aprobados por mayoría absoluta”    

[55] Art. 118 de la Ley 5 de 1992. “Mayoría simple. Tiene aplicación   en todas las decisiones que adopten las cámaras legislativas, cuando las   disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría.”    

[56] Sentencia C-674 de 2017.    

[57] Art. 375 de la CP. “El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos   ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los   asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la   aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara.” Art. 119 de la Ley 5 de 1992. “Mayoría absoluta. Se   requiere para la aprobación de: 1. Reformas constitucionales en la “segunda   vuelta”, que corresponde al segundo período ordinario y consecutivo de su   trámite en el Congreso (artículo 375, inciso 2 constitucional).”    

[58] Art. 1 (h) del AL 1 de 2016. “Los   proyectos de ley y de acto legislativo solo podrán tener modificaciones siempre   que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo   del Gobierno nacional”.    

[59] Art. 1 (i) del AL 1 de 2016. “Todos los proyectos y de acto   legislativo podrán tramitarse en sesiones extraordinarias”. Cfr.   Sentencia C-630 de 2017.    

[60] Art. 1 (j) del AL 1 de 2016. “En la comisión y en las plenarias   se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas   por el Gobierno nacional, en una sola votación.”    

[61] Art. 1 (k) del AL 1 de 2016. “Los proyectos de ley y de acto   legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la   Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su   entrada en vigencia.”    

[62] Sentencia C-332 de 2017. La Corte fundó la declaratoria de   inexequibilidad de tales apartes en que “(…) desvirtúan las competencias de   deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las cuales conforman el   núcleo esencial de la función legislativa e implican un desbalance en el   equilibrio e independencia entre los poderes públicos, a favor del ejecutivo y   en desmedro de las prerrogativas propias del Congreso en una democracia   constitucional”.    

[63] Ley 270 de 1996. Art. 45. “Las sentencias que profiera la Corte   Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo   241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la   Corte resuelva lo contrario.”    

[64] Ley 5 de 1992. Art. 222. “Las disposiciones contenidas en los   capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean   incompatibles con las regulaciones constitucionales tendrán en el trámite   legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.”    

[65] Ver, entre otras, las sentencias C-094 de 1997, C-387 de 1997, C-543   de 1998, C-487 de 2002, C-966 de 2003, C-1092 de 2003, C-303 de 2004, C-372 de   2004, C-753 de 2003, C-208 de 2005, C-630 de 2017, C-647 de 2017.    

[66] Sentencias C- 630 y C-674, ambas de 2017. Sentencia C-004 de 1997. “El   proyecto debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la   Comisión respectiva (C.P. artículo 157-1 y Ley 5ª de 1992. Art. 144).”    

[67] Cfr. Art. 142 de la CP. “Cada cámara elegirá, para el respectivo   periodo constitucional, comisiones constitucionales permanentes que tramitarán   en primer debate los proyectos de acto legislativo o de Ley // La Ley   determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como   las materias de las que debe ocuparse.”    

[69] Arts. 138 de la CP y 85 de la Ley 5 de 1992.    

[70] Art. 138 de la CP. Cfr. Sentencia C-674 de 2017. “Se trata   de una exigencia que permite realizar los principios constitucionales de   publicidad y transparencia que rigen la función pública (CP. Art. 209), toda vez   que le otorga a los ciudadanos el conocimiento de los asuntos o materias que   serán objeto de debate, con miras a facilitar las expresiones de participación y   control a la labor legislativa.”    

[71] Art. 85 de la Ley 5 de 1992. Cfr. Sentencia C-141 de 2010. “(…)   la exigencia de realizarse por fuera del tiempo de sesiones extraordinarias no   se predica del momento en que se convocan, sino del momento para el cual se   convocan, dando mejores y mayores posibilidades de planeación de la agenda   legislativa por parte del Gobierno y de lograr acuerdos para su realización con   los miembros del Congreso”.    

[72] Art. 138 de la CP.    

[73] Ver sentencia C-674 de 2017.    

[74] Decreto Único Reglamentario 1081 de 2015, “por   medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Presidencia   de la República.”    

[75] Art. 138 de la CP. “También se reunirá   el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante   el tiempo que este señale”.  Art. 200 de la CP. “Corresponde al   Gobierno en relación con el Congreso: 2. Convocarlo a sesiones extraordinarias”.    

[76] Decreto 2893 de 2011. Art. 2. “El   Ministerio del Interior, además de las funciones determinadas en la Constitución   Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las siguientes:   13. Coordinar, con el concurso de los demás ministerios, la agenda legislativa   del Gobierno Nacional en el Congreso de la República y las demás entidades del   orden nacional. 14. Servir de órgano de enlace, comunicación y coordinación   entre la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa.”    

[77] Ley 1437 de 2011. Art. 65. “Deber de publicación de los actos administrativos de   carácter general. Los actos   administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido   publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.”    

[78] Ley 489 de 1998. Art. 119. “Publicación en el Diario Oficial. A partir de la vigencia de la presente Ley,   todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial: c. Los   decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por   el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general,   expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden   nacional de las distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de   carácter nacional que integran la estructura del Estado.”    

[79] Ley 5 de 1992. Art. 150. “La   designación de los ponentes será facultad de la Mesa Directiva de la respectiva   Comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las conveniencias   lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien además de   organizar el trabajo de la ponencia ayudará al Presidente en el trámite del   proyecto respectivo. (…) Cuando la ponencia sea colectiva la Mesa Directiva debe   garantizar la representación de las diferentes bancadas en la designación de los   ponentes”.    

[80] Art. 160.4 de la CP. Cfr. Sentencia C-1040   de 2015. “Todo Proyecto de Ley o de Acto   Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada   de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente.” Cfr. Sentencia   C-1040 de 2005. “De acuerdo con la jurisprudencia   de esta Corporación, el informe de ponencia no sólo resulta obligatorio para el   inicio de la discusión parlamentaria en las comisiones respectivas, sino que de   igual manera debe exigirse su presentación antes de iniciar el debate en las   plenarias de cada Cámara. Así lo reconoció la Corte en sentencia C-1039 de 2004,   al establecer que a través del cumplimiento de este requisito, se persigue   agilizar el trámite de los proyectos de ley o de reforma constitucional mediante   la publicidad de su contenido, permitiendo a los congresistas conocer con   anterioridad las materias que serán objeto de debate y votación, a fin de   alcanzar un estado de racionalidad deliberativa y decisoria. En este orden de   ideas, se apeló a lo previsto en el artículo 185 de la Ley 5ª de 1992, conforme   al cual “En la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate se   seguirá, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el   primer debate”, como soporte normativo para extender su aplicación   normativa. ”    

[81] Art. 160.3 de la CP. “En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el   ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas   por la comisión y las razones que determinaron su rechazo.”    

[82] Arts. 175 y 176 de la Ley 5 de 1992. “Artículo 175. Contenido de la ponencia. En el informe a la   Cámara Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de   las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que   determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara   respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión.   Artículo 176. Discusión. El ponente explicará en forma sucinta la significación   y el alcance del proyecto. Luego, podrán tomar la palabra los Congresistas y los   Ministros del Despacho.”    

[83] Art. 157 de la Ley 5 de 1992. “Iniciación del debate. La iniciación del primer debate   no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. No será   necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de   conveniencia, la Comisión. El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá   las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual   comenzará el debate. Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en   consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o   negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre   del debate.”    

[84] Art. 160 de la CP. “El aviso de   que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o   Comisión.” Cfr. Sentencia C-408 de 2017. “La jurisprudencia   constitucional ha señalado que este requisito preserva el principio de   publicidad del trámite legislativo y contribuye a la debida conformación de la   voluntad democrática de las cámaras. Ello debido a que impide que los   congresistas sean sorprendidos por votaciones intempestivas, por lo cual el   anuncio previo permite que tengan la oportunidad suficiente para informarse de   manera adecuada sobre los proyectos de ley y acto legislativo que serán   sometidos a votación. ”    

[85] Id.    

[86] Sentencia C-094 de 2017.    

[87] Sentencias C-305 de 2010 y C-214 de 2017. “No se impone el   uso de expresiones lingüísticas determinadas, lo importante es que tengan la   entidad suficiente para transmitir inequívocamente la intención de someter a   votación un determinado proyecto. La Corte ha aceptado el uso de expresiones   como “anunciar”, “discutirán” y “aprobarán”.”    

[88] Id. “(…) si bien la exigencia constitucional parte de que en una   deliberación anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados   en una sesión posterior, no es necesario indicar la fecha exacta en que habrá de   realizarse la votación, siempre que sea determinable. Esta Corporación ha   avalado expresiones como: “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima   semana”, “siguiente sesión” y “día de mañana””    

[89] Sentencia C-644 de 2004.    

[90] Id. “Continuación   de la cadena de anuncios por aplazamiento de la votación. Sin embargo ante su   ruptura, no existe vicio de procedimiento cuando el proyecto hubiere sido   anunciado para debate en sesión anterior a la aprobación: frente   al aplazamiento indefinido de la votación debe continuarse la sucesión de   anuncios a fin de evitar el rompimiento de la secuencia temporal del aviso. Sin   embargo, no se desconoce la exigencia constitucional cuando a pesar de   presentarse dicha ruptura, existió claridad de que se realizaría el debate en la   sesión en que efectivamente se debatió y aprobó el proyecto de ley.”    

[91] Id. “lo cual puede corroborarse atendiendo el orden sucesivo de las   actas de comisión o plenaria de cada Corporación legislativa”    

[92] Art. 157 de la Ley 5 de 1992. “Iniciación del debate. La iniciación del   primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. No   será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones   de conveniencia, la Comisión. El ponente, en la correspondiente sesión,   absolverá las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo   cual comenzará el debate. Si el ponente propone debatir el proyecto, se   procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone   archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación   al cierre del debate. Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los   asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en   primer término.” Art. 176   id. “El ponente   explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego,   podrán tomar la palabra los Congresistas y los Ministros del Despacho. Si   la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se   discutirá globalmente, a menos que un Ministro o un miembro de la respectiva   Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos.”    

[93] Art. 157 de la CP. “Ningún proyecto será   Ley sin los requisitos siguientes: (…) 2. Haber sido aprobado en primer debate en la   correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso   determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión   conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. 3. Haber sido aprobado   en cada Cámara en Segundo debate.”    

[94] Art. 133 de la CP. “Los miembros de cuerpos colegiados de   elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia   y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los   casos que determine la ley. El elegido es responsable políticamente ante la   sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias   de su investidura.” Cfr. Sentencia C-1017 de 2012. “La votación   nominal y pública ha sido definida como aquella en la cual cada uno de los   congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos o mediante el uso   de cualquier procedimiento electrónico, de suerte que de manera individual   contestarán de viva voz el sentido de su decisión o el mismo quedará consignado   en un sistema electrónico que permita su visualización en tiempo real. Esta   modalidad de votación es, por querer del constituyente, la regla general. Sin   embargo, en la misma disposición superior en el que se expresó este mandato, se   delegó en el legislador el señalamiento de las hipótesis exceptivas en las   cuales dicha votación no tendría ocurrencia.”    

[95] Ley 1431 de 2011. Arts. 1 y 2.  “Artículo 1°. “El   artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:   Artículo 129. Votación Ordinaria. Se utilizará para los casos señalados en este   artículo y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el   pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se   pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe. Si se   pidiere la verificación por algún Senador o Representante, para dicho efecto   podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del   voto de cada Congresista y el resultado total de la votación, lo cual se   publicará íntegramente en el acta de la sesión. Teniendo en cuenta el principio   de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3° de este   reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público   de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la   Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5° del Acto   Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de   votación ordinaria antes descrito: (…)” Artículo 2°. “El   artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:   Artículo 130. Votación nominal. Como regla general, las votaciones serán   nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o   aquellas que la modifiquen o adicionen. En toda votación pública, podrá   emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto   de cada Congresista y el resultado de la votación; en caso de ausencia o falta   de procedimientos electrónicos, se llamará a lista y cada Congresista anunciará   de manera verbal su voto sí o no.”    

[96] Id. Art. 1 de la Ley 1431 de 2011.    

[97] Ley 5 de 1992. Art. 114. “Clasificación de las proposiciones. Las   proposiciones se clasifican, para su trámite, en: 1. Proposición principal. Es   la moción o iniciativa que se presenta por primera vez a la consideración y   decisión de una Comisión o de una de las Cámaras. 2. Proposición sustitutiva. Es   la que tiende a reemplazar a la principal, y se discute y decide primero en   lugar de la que se pretende sustituir. Aprobada la sustitutiva, desaparece la   principal.”    

[98] Ley 5 de 1992. Art. 157. “Si el ponente   propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de   votación del informe. Si propone negar o archivar el proyecto se debatirá esta   propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate.”    

[99] Ley 1431 de 2011. Art. 2 “Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los   proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás   información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados   en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual   se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por   cumplido el requisito de publicidad.” Cfr. En relación con las ponencias ver, artículo 174 y   175 de la Ley 5 de 1992.    

[100] Art. 161 de la CP. “Cuando surgieren discrepancias en las   Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores   conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos   conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible,   definirán por mayoría. Previa publicación por lo menos con un día de   anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las   respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste   la diferencia, se considera negado el proyecto.” Cfr. Sentencia C-786 de 2012. “el principio   de publicidad es predicable y exigible del procedimiento surtido por las   comisiones accidentales de conciliación.  Así, de conformidad con lo   previsto en el artículo 161 C.P., cuando surgieren discrepancias entre las   cámaras respecto de un proyecto de ley, ambas integrarán comisiones de   conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes,   quienes reunidos conjuntamente, conciliarán los textos.  El inciso segundo   de esta norma superior, establece que el informe de conciliación debe ser   publicado con al menos un día de antelación a su debate y aprobación por las   Plenarias. En caso que éstas improbaren el texto conciliado, se archivará el   proyecto.”    

[101] Sentencia C-786 de 2012. En relación con el   principio de publicidad en el trámite legislativo, “la Corte ha sostenido y reiterado que la debida   conformación de la voluntad democrática del legislativo está supeditada a un   presupuesto epistemológico, esto es, a la debida y cumplida información,   publicidad y conocimiento de los asuntos que se debaten.  De esta manera,   para que las cámaras puedan adoptar una decisión informada y deliberada sobre   los proyectos de ley, deben establecerse mecanismos idóneos y suficientes para   que los parlamentarios conozcan el contenido de las iniciativas.”    

[102] Ley 5 de 1992. Art. 231. “Publicidad   de las observaciones. Las observaciones u opiniones presentadas deberán   formularse siempre por escrito, en original y tres copias, de las cuales una   corresponderá al ponente del proyecto.”    

[103] Art. 160.3 de la CP. “En el   informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la   totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las   razones que determinaron su rechazo.”    

[104] Ley 5 de 1992. Art. 175. “En el informe a la Cámara Plena para segundo   debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron   consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo. La   omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración   del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión.”    

[105] Ley 5 de 1992. Art. 232. “El   ponente del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas   o modificaciones planteadas, que considere importantes y las razones para su   aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más   tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal   de las exposiciones.”    

[107] Sentencias C-337 de 2015. Cfr. Sentencias C-322 de 2006 y C-750 de 2008.      

[108] Id.    

[109] Sentencia C-370 de 2011. Las comisiones de conciliación “no están   llamadas a sustituir la función de las comisiones permanentes de cada una de las   Cámaras, ni la de estas mismas.” Sentencia C-313 de 2004. “Si no hay   discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara, no se genera   el presupuesto necesario para que se integren y cumplan su función de mediación:”    

[110] Art. 161 de la CP.    

[111] Id.    

[112] Id. Cfr. Ley 5 de 1992. Art. 189. “Si repetido el segundo debate en las Cámaras   persistieren las diferencias sobre un proyecto de ley, se considerará negado en   los artículos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren   fundamentales al sentido de la nueva ley.”    

[113] Ley 5 de 1992. Art. 186. “Para efecto de lo previsto   en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las   Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de   superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.   Las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las   Cámaras en el término que les fijen sus Presidentes. Serán consideradas como   discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra   Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.”    

[114] Ley 5 de 1992. Art. 187. “Estas Comisiones estarán integradas por   miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la   discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan   formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias. En todo caso las   Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales   Comisiones.”    

[115] Id.    

[116] Ley 5 de 1992. Art. 188. “Las Comisiones accidentales de mediación presentarán   los respectivos informes a las Plenarias de las Cámaras en el plazo señalado. En   ellos se expresarán las razones acerca del proyecto controvertido para   adoptarse, por las corporaciones, la decisión final.”    

[117] Art. 189 de la CP. La discrepancia puede surgir porque una de las   cámaras inserta un artículo nuevo a la iniciativa, sin que la otra cámara lo   hubiere conocido. Al respecto ver las sentencias C-1147 de 2003, C-290 de 2017 y   C-376 de 2008. “(…) en lo relativo a la facultad de introducción de   disposiciones nuevas por una de las cámaras legislativas durante el segundo   debate parlamentario, la jurisprudencia ha precisado que en la circunstancia   puntual que se presenta, cuando una de las plenarias aprueba un artículo nuevo,   pero el mismo no es tenido en cuenta por la otra, para que la divergencia pueda   ser conciliada es menester que el tema a que se refiera la disposición nueva   haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente.”    

[118] Sentencia C-1488 de 2000. “Las Comisiones accidentales al   conciliar los textos disímiles bien pueden introducirles las reformas que   consideren convenientes (…) siempre y cuando obtengan la aprobación de las   plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o cambie   su finalidad.”    

[119] Sentencia C-797 de 2004. “Si bien podría afirmarse que el vicio al que   se ha aludido fue subsanado al haberse aprobado con posterioridad el informe de   conciliación en las condiciones anotadas por las plenarias de cada cámara y que   por lo tanto, el defecto detectado no permite declarar la inexequibilidad de la   disposición normativa objeto de control, la Sala precisa que dicha   interpretación transgrede los principios que informan el proceso de formación de   la ley e impide siquiera aplicando, en el presente caso, el principio de   instrumentalidad de las formas llegar a esa conclusión. Lo anterior, por cuanto   del artículo 161 y de las demás normas que reglan el trámite legislativo   contenidas en la Carta Política y en la Ley Orgánica 5ª de 1992 no se desprende,   conforme a las consideraciones precedentes, que la decisión final sobre el   informe de conciliación que deben adoptar las plenarias permita convalidar la   extralimitación de la competencia material asignada a las comisiones   accidentales, que se reitera, sólo pueden actuar sobre los textos de los   proyectos de ley respecto de los cuales existan discrepancias, lo cual no   acaeció en el presente caso. De esta manera, al haberse demostrado la existencia   de un vicio insubsanable en el proceso de formación del texto normativo acusado   consistente en la violación del límite material de competencia de la comisión   accidental de conciliación, se declarará su inexequibilidad.”    

[120] Sentencias C-208 de 2005, C-332 de 2005, C-033 de 2009, C-373 de   2016 y C-290 de 2017.    

[121] En el caso de los proyectos de acto legislativo son 4 debates, a la   luz del AL 1 de 2016, art. 1 (f). Cfr. C-372 de 2004.    

[122] Sentencias C-647 de 2017 y C-753 de 2004. Cfr. Art. 157 de la   CP. “Ningún proyecto será Ley sin los requisitos siguientes: (…) 2. Haber   sido aprobado en primer debate (…) 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en   segundo debate.”    

[123] Sentencia C-332 de 2005. Cfr. Sentencia   C-313 de 2014 “La modulación del principio de consecutividad por cuenta del   principio de identidad flexible, ha conducido a que la Corporación considere que   el “concepto de identidad comporta más bien que entre los distintos contenidos   normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida   unidad temática entre los distintos contenidos normativos que se propongan   respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática. Con lo cual   resultan admisibles en el trámite legislativo las modificaciones que se   introduzca al texto legal a lo largo de los debates.” Cfr. C-372 de 2004. “No   obstante, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación29,   esos cambios introducidos por las Plenarias deben guardar una estrecha relación   con los diversos temas debatidos y aprobados en el debate surtido en las   respectivas comisiones. Se debe tratar, en consecuencia, de artículos, que sin   haber surtido un debate reglamentario, pueden ser incorporados como nuevos por   las Plenarias debido a la estrecha conexidad existente entre éste y el tema o   asunto que sí fue discutido y aprobado en comisiones.” Cfr. Sentencia   C-208 de 2005.    

[124] Sentencia C-540 de 2012.    

[125] Sentencias C-453 de 2006, C-427 de 2008 y   C-765 de 2012.    

[126] Sentencia C-332 de 2005. “(a) no   cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta   para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha   descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha   insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y   específica’, ‘estrecha’, ‘necesaria’, ‘evidente’.” (b) “Para la determinación de   qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de orden   material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto   nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;   (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la   materia central tratada en el proyecto siempre que la adición esté comprendida   dentro de lo previamente debatido;  (iii) la novedad de un asunto se   aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo   específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la   Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una   discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. En el ámbito de los actos   legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una   relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las   características de la Constitución de 1991.” (c) “Para alegar una violación al   procedimiento constitucional de todo acto legislativo no basta con que una   demanda demuestre que el texto de éste es diferente del que se aprobó al   culminar la primera vuelta. Como lo ha señalado la jurisprudencia “(…) es   necesario mostrar en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado   inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el   segundo periodo legislativo.” Al respecto, el punto de comparación es la   “institución” que se reforma. Para la jurisprudencia de la Corte constitucional   no resulta vulnerado el principio de consecutividad, así haya textos no votados   en los ocho debates, si se mantiene el tipo de relación de conexidad, indicado   anteriormente, entre las variaciones de contenido que haya podido tener la   iniciativa a lo largo del trámite legislativo.”    

[127] Art. 93 y 94 de la CP.    

[128] Art. 1, 7 y 330 de la CP.    

[129] Convenio de la OIT. Art. 6.1. “Al   aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a)   consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en   particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se   prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles   directamente”. Cfr. Sentencia C-389 de 2016. “En ese marco, el artículo 40 constitucional, en su   numeral 2º, establece el derecho de participación de todos los ciudadanos en los   asuntos que los afecten, garantía que se ve reforzada en el caso de los pueblos   indígenas y las comunidades afrodescendientes, por su relación con otros   mandatos constitucionales. El artículo 330 de la Constitución Política prevé, a su turno, la obligación estatal de garantizar   la participación de las comunidades indígenas previa la explotación de recursos   naturales en sus territorios, enmarcando esa obligación dentro de un amplio   conjunto de potestades asociadas a la protección y promoción de la autonomía en   materia política, económica y social, y al ejercicio del derecho a la propiedad   colectiva sobre las tierras y territorios colectivos.”    

[130] Corte Constitucional. Sentencias C-615 de   2009, C-915 de 2010 y C-187 de 2011. Cfr. Sentencia C-389 de 2016. “(…) el artículo 6º del Convenio no constituye   una disposición aislada. Debe leerse en armonía con el conjunto de disposiciones   del convenio que se dirigen a asegurar la participación de las comunidades   indígenas en toda decisión que les concierna, y a fomentar relaciones de diálogo   y cooperación entre los pueblos interesados y los Estados parte del Convenio,   algunas de las cuales se destacan a continuación: el artículo 5º, ordena   reconocer y proteger los valores sociales, culturales y religiosos de los   pueblos interesados y tomar en consideración sus problemas colectivos e   individuales, y adoptar medidas para “allanar” sus dificultades al afrontar nuevas condiciones de   vida y de trabajo, con   su “participación y   cooperación”; el artículo 7º, plantea la obligación de garantizar su participación en   los planes de desarrollo nacionales y regionales, propendiendo al mejoramiento   de sus condiciones de salud, trabajo y educación, y la de realizar estudios   sobre el impacto de las medidas en la forma de vida y el medio ambiente de sus   territorios, con la participación y cooperación directa de los pueblos interesados; el   artículo 4º, establece la obligación genérica de adoptar medidas para la   protección de los derechos e intereses de los pueblos interesados sin contrariar   sus deseos “expresados de forma libre”. En relación con sus   territorios, el artículo 15, hace referencia a la obligación de consultar a los pueblos   concernidos, con el propósito de determinar si sus intereses serán perjudicados   antes de emprender programas de prospección o explotación de los recursos   existentes en sus tierras, al derecho a participar de los beneficios que reporten esas actividades,   y recibir indemnizaciones equitativas por los daños que les ocasionen, en tanto   que el artículo 16 establece la obligación de obtener el consentimiento de los   pueblos siempre que el Estado pretenda efectuar un traslado desde su territorio   ancestral, y concertar las medidas de reparación adecuadas ante tales   eventos.”    

[131] Corte Constitucional. Sentencia C-389 de   2016. “La Corte ha desarrollado un conjunto de   estándares que permiten evaluar al operador jurídico, si una medida, norma o   proyecto afecta directamente a los pueblos indígenas: (i) la afectación directa hace   alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada   presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales;   (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la   OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad,   de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la   interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo   concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con   especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente   diferenciado.”    

[132] Corte Constitucional. Sentencias C-030 de   2008, C-461 de 2008, C-750 de 2008 y C-175 de 2009.    

[133] Corte Constitucional. Sentencia C-389 de   2016.    

[134] Id.    

[135] Id.    

[136] Id.    

[137] Id.    

[138] Sentencias C-030 y C-461, ambas de 2008, así como C-196 y C-317,   ambas de 2012.    

[139] Sentencias C-702 de 2010, C-882 de 2011, C-317 de 2012, C-230 de   2017 y C-647 de 2017.    

[140] Gaceta del Congreso 923 de 2017. “(…) se ha encontrado una   conexidad directa con el Acuerdo Final pues además de contribuir a la eficiencia   en la administración de los recursos, tiene como premisa que las regalías son   una fuente de recursos para conseguir la paz (…) la relación de conexidad   resulta además de que es el propio Acuerdo el que señala de manera explícita que   la inversión en CTeI es un componente importante para el desarrollo rural. En   este sentido, los recursos del SGR deben alinearse en su operación, para   convertirse en un instrumento efectivo de inversión en esta materia.”    

[141] Acuerdo Final. “Integralidad: asegura la productividad, mediante   programas que acompañen el acceso efectivo a la tierra, con innovación, ciencia   y tecnología, asistencia técnica, crédito, riego y comercialización y con otros   medios de producción que permitan agregar valor. También asegura oportunidades   de buen vivir que se derivan del acceso a bienes públicos como salud, vivienda,   educación, infraestructura y conectividad y de medidas para garantizar una   alimentación sana, adecuada y sostenible para toda la población.”    

[142] Acuerdo Final. Punto. 1.3.2.2. “El fortalecimiento y la promoción   de la investigación, la innovación y el desarrollo científico y tecnológico para   el sector agropecuario, en áreas como agroecología, biotecnología, suelos, etc.”    

[143] Acuerdo Final. Punto. 1.3.3.2. “Asistencia técnica: con el   propósito de fortalecer las capacidades productivas de la economía campesina,   familiar y comunitaria para desarrollar sus proyectos productivos y estimular   procesos de innovación tecnológica (…)”    

[144] Acuerdo Final. Punto 6. “Eficacia, eficiencia e idoneidad: para   lo cual se optimizarán tiempos y recursos asociados a la implementación mediante   mecanismos especiales y de gestión pública eficiente, reducción de trámites, y   la simplificación de instancias, procesos e instrumentos.”    

[145] Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Sentencia   de 27 de noviembre de 2017. Rad. 2360. C.P. Oscar Darío Amaya.    

[147] Cno. 1. Fl. 1.    

[148] Integrante del Partido Conservador.    

[149] Integrante del Partido Cambio Radical.    

[150] Integrante del Partido de la U.    

[151] Integrante del Partido Liberal.    

[152] Integrante del Partido Conservador.    

[153] Integrante del Partido Liberal.    

[154] Integrante de Opción Ciudadana.    

[155] Integrante del Partido de la U.    

[156] Integrante del Partido Alianza Verde.    

[157] Integrante del Polo Democrático Alternativo.    

[158] Integrante del Partido Centro Democrático.    

[159] Gaceta del Congreso 178 de 2017.    

[160] Gaceta del Congreso 178 de 2017. “El segundo elemento para garantizar la   adecuada focalización de los recursos al plan de implementación del Acuerdo, es   el diseño institucional para la toma de decisiones de inversión. Alineado con   los principios de Buen Gobierno del SGR y atendiendo el principio de   construcción de la paz con la participación de todos los actores del territorio,   se propone que los proyectos de inversión a ser financiados con estas   asignaciones especiales sean definidos por un único Órgano Colegiado de   Administración y Decisión (OCAD) y guardando concordancia con el componente   específico para la Paz del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de   desarrollo territoriales, en el marco del régimen de planeación vigente. En este OCAD, el Gobierno nacional estaría   representado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, un (1)   representante del Organismo Nacional de Planeación, y un (1) representante del   Presidente de la República, quien ejercerá la Secretaría Técnica; el Gobierno   departamental, representado por dos (2) Gobernadores y el Gobierno municipal,   representado por dos (2) alcaldes.”    

[161] Gaceta del Congreso 293 de 2017. “Por   otra parte, insiste en que, si en efecto no se incluirá la selección del   alcaldes y gobernadores para el OCAD de paz en el Acto Legislativo, el Gobierno   nacional debe adquirir el compromiso de que en la reglamentación respectiva se   señalará  (…) Es   preciso indicar que la disposición de otorgar al Gobierno nacional la facultad   de reglamentación para la operación del OCAD no se puede considerar como una   extensión temporal de las facultades presidenciales otorgadas mediante el   artículo 2° del Acto Legislativo número 01 de 2016, por las siguientes razones: a) La Constitución ha delegado, en reiteradas   oportunidades, las facultades de reglamentación de su contenido al Gobierno   nacional por medio de decretos con fuerza de ley ¿conocidos en la doctrina como   decretos autónomos¿. Por tanto, es una ruta normal del constituyente para no   someter la reglamentación al procedimiento legislativo; b) La facultad de reglamentación propuesta está   orientada únicamente a garantizar la operación inmediata del OCAD para   inversiones específicas del Acuerdo de Paz.”    

[162] Gaceta del Congreso 178 de 2017. “Una parte importante de la explicación se   deriva del hecho de que el conflicto armado se ha concentrado en las zonas   rurales periféricas del país, que se caracterizan por tener población dispersa.   Como se señala en el Conpes 3867 del 2016[6][6],   de los 187 municipios con incidencia alta y muy alta de conflicto, 88% son   rurales (cabeceras menores a 25 mil personas y densidad de población intermedia)   y rurales dispersos (municipios y áreas no municipalizadas con cabeceras   pequeñas y densidad baja). La distribución del SGR, si bien incorpora como criterio fundamental de   asignación de los fondos de inversión el de NBI, también privilegia a   territorios con mayor población. Esto lleva a que territorios con muy alta   incidencia del conflicto armado, que tienen población baja y dispersa, tengan   niveles de asignación relativamente menores que otros con iguales o incluso   menores niveles de NBI. El logro de una paz estable y duradera requiere asignar   recursos de inversión a estos territorios que, independientemente de su nivel o   densidad de población, presentan grandes rezagos en sus condiciones de   desarrollo por causa de su aislamiento y afectación por el conflicto armado. Es   importante también resaltar que las entidades territoriales en cuyo territorio   se adelantan explotaciones de recursos naturales no renovables han sido   especialmente vulnerables a las consecuencias del conflicto armado en el país.   Sin importar si se trata de explotación de minerales o de hidrocarburos, las   zonas donde se llevan a cabo estas actividades han sido blanco constante de los   grupos armados con ataques a infraestructura y a la población civil, además de   la existencia de cultivos de coca en muchas de estas entidades territoriales. Al cruzar la clasificación de los municipios y   departamentos del índice de incidencia del conflicto armado, con departamentos y   municipios productores, se presenta una relación significativa. Como se señala   en la Tabla 1, de los 187 municipios del país, clasificados como de impacto muy   alto y alto, 55 corresponden a municipios productores (29%).”    

[163] Gaceta del Congreso 178 de 2017. “Como se señaló anteriormente, el artículo   361 de la Constitución Política destina un 10% de los recursos del SGR al Fondo   de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI). En virtud de este mandato, entre el   2012 y 2016, $3,8 billones de pesos de los ingresos efectivos del SGR se han   asignado a este Fondo, distribuidos entre todos los departamentos del país y el   Distrito Capital, según el artículo 29 de la Ley 1530 de 2012.    Como se observa en el cuadro 9, con cargo a este Fondo, con corte al 31 de   diciembre de 2016, se han aprobado proyectos por valor de $2,3 billones;   quedando recursos en caja por cerca de $1,5 billones de pesos con cargo a los   cuales aún no se han aprobado proyectos. Es así como todos los proyectos que se han aprobado se   encuentran financiados en su totalidad con los ingresos efectivos asignados al   Fondo, y en todos los departamentos del país, se presenta un saldo de recursos   en la Cuenta Única del SGR, por este concepto no comprometido en la financiación   de proyectos.”    

[164] Ver. Gacetas del Congreso 293 de 3 de mayo,   298 de 14 de mayo, 527 de 7 de junio y 377 de 23 de mayo, todas de 2017. En   particular, Acta 6 de 2 de mayo y Gaceta del Congreso 430, ambas de 2017.    

[165] Ver. Gaceta del Congreso 178 de 2017.    

[166] Gacetas del Congreso 527 de 27 de junio, 545 de 7 de julio, 547 de 7   de julio y 963 de 24 de octubre, todas de 2017.    

[167] Id.    

[168] Id.    

[169] Gacetas del Congreso 293 de 3 de mayo y 294 de 14 de mayo, ambas de   2017.    

[170] Corte Constitucional. Sentencia C-389 de   2016. “La Corte ha desarrollado un conjunto de   estándares que permiten evaluar al operador jurídico, si una medida, norma o   proyecto afecta directamente a los pueblos indígenas: (i) la afectación directa hace   alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada   presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales;   (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la   OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad,   de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la   interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo   concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con   especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente   diferenciados.”    

[171] Corte Constitucional. Sentencias C-030 de   2008, C-461 de 2008, C-750 de 2008 y C-175 de 2009.    

[172] “Artículo 4. La Constitución es norma de   normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra   norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. || Es deber de los nacionales   y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar   y obedecer a las autoridades”.    

[173] Cfr., en su conjunto, los artículos 1, 3 y 113 de la   Constitución.    

[174] Cfr., en su conjunto, los artículos 1, 4, 6, 122 y 123 de la   Constitución.    

[175] Lo que supone, a su vez, según la jurisprudencia constitucional, la   distinción entre las competencias del Constituyente primario y del   Constituyente secundario, las de este último contempladas en el artículo 374   constitucional y otorgadas al Congreso, a una asamblea constituyente o al pueblo   mediante referendo. La competencia del primero, según aquella, “no   está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un   ejercicio pleno del poder político de los asociados”, mientras que la del   segundo es derivada y limitada en razón de la materia (Sentencia C-551 de 2003).    

[176] Tal como se indicó en la Sentencia C-551 de 2003, la disposición   constitucional en cita (artículo 241.1 de la Constitución), “no sólo le   atribuye [a la Corte Constitucional] el conocimiento de la regularidad   del trámite como tal, sino que también le confiere competencia para que examine   si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en   un vicio de competencia”.    

[177] Cfr., Corte Constitucional. Sentencias C-699 de 2016, C-332   de 2017 y C-630 de 2017.    

[178]  A lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha especificado   múltiples elementos esenciales de la Constitución que no pueden ser reemplazados   mediante una reforma constitucional: el principio de separación de poderes   (sentencias C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-l040 de 2005, C-141 de 2010 y C-1056   de 2012), el bicameralismo (Sentencia C-757 de 2008), el principio de igualdad,   el principio democrático, el carácter abstracto y general de la ley –como   elemento del Estado de Derecho (sentencias C-588 de 2009, C-141 de 2010, C-249   de 2012 y C-I056 de 2012)–, la prevalencia del bien común (sentencia C-1056 de   2012), los principios de soberanía popular y democracia deliberativa (Sentencia   C-303 de 2010), el principio de Estado Social (Sentencia C-288 de 2012), el   principio de descentralización de los departamentos y municipios (Sentencia C-10   de 2013), “las competencias de deliberación y de eficacia del voto de los   congresistas, las cuales conforman el núcleo esencial de la función legislativa”   (Sentencia C-332 de 2017) y, “los contenidos constitucionales que definen la paz, el principio   democrático, la separación de poderes y la supremacía de la Constitución” (Sentencia C-630 de 2017).    

[179] Corte Constitucional. Sentencia C-332 de 2017. O, como señaló en la   Sentencia C-373 de 2016, en la que la Corte Constitucional aplicó esta   metodología para valorar la constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2015,   “Por medio del cual se adopta   una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras   disposiciones”,   si el Constituyente derivado excede su competencia al insertar en la   Constitución, “elementos que cambian su sentido, haciéndola   radicalmente distinta a la adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente en   1991, lo que puede acontecer de manera total o parcial y también de modo   permanente o transitorio”. De allí que en esta decisión se otorgue el   siguiente alcance a la noción de reforma constitucional: “En su prístino sentido, la   reforma es, entonces, variación o cambio textual y, además, ha de ser   susceptible de adscripción en los ejes definitorios que le confieren a la Carta   una identidad que no puede ser desvirtuada o desbordada, pues de serlo, so   pretexto de una reforma, se incurriría en una sustitución de la Constitución”.    

[180] Sentencia C-674 de 2017.    

[182] Aspecto reiterado ampliamente en Sentencia C-624 de 2013 y en   Sentencia C-748 de 2012    

[183] Al respecto y entre otras relevantes, las Sentencias C-567 de   1995, C-845 de 2000, C-240 de 2011, C- 541 de 2011    

[184] Al   efecto fue expedido el Decreto Ley 1997 del 30 de noviembre de 2017, por el cual se adoptan las medidas   para el giro e incorporación de los recursos que sobrepasen el cumplimiento del   pasivo pensional territorial y lo relativo a las entidades territoriales con   nula o baja incidencia del conflicto armado.    

Al respecto cabe recordar que   mediante la sentencia C-253 de 2017, la Corte Constitucional declaró   inexequibles las disposiciones contenidas en el Decreto Ley 247 del 14 de   febrero de 2017, relacionadas con la destinación de los excedentes de ahorro   para el pasivo pensional de las entidades territoriales provenientes de recursos   de regalías, para financiar proyectos de inversión para la implementación del   Acuerdo Final, al advertir el “evidente déficit deliberativo que tienen los decretos   con fuerza de ley”, aun bajo el   ejercicio de Facultades Presidenciales para la Paz, puesto que se trata de   normas que inciden en la autonomía de las entidades territoriales.    

[185] Al   efecto se expidió el Decreto Ley 1534 del 15 de septiembre de 2017, por el   cual se reglamenta el funcionamiento del Órgano Colegiado de Administración y   Decisión -OCAD PAZ y la Asignación para la Paz a los que se refiere el Acto   Legislativo No. 04 del 8 de septiembre de 2017.    

[186] En la medida en que los Departamentos   decidieron transferir en mayor porcentaje estos recursos, el Gobierno Nacional   expidió el Decreto Ley 1634 del 5 de octubre de 2017, por el cual se ajusta el presupuesto bienal 2017-2018   del SGR en cumplimiento de lo establecido en el parágrafo 8o transitorio del   artículo 361 de la Constitución Política, adicionado mediante el Acto   Legislativo 04 de 2017.    

[187] Al respecto el Gobierno Nacional expidió   el Decreto Ley 416 del 2 de marzo de 2018, por el cual se reglamenta el   parágrafo 10 transitorio del artículo 361 de la Constitución Política adicionado   por el Acto Legislativo 04 de 2017.    

[188] Es el caso de las sentencias C-588 de 2009, C- 490 de 2011, C-249 de   2012, C-296 de 2012, C-220 de 2017