C-031-19

         C-031-19             

Sentencia C-031/19    

CODIGO GENERAL DEL   PROCESO-Notificación personal    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia    

AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION   LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Contenido y alcance/LEGISLADOR-Facultad para establecer diferentes modelos y alternativas de   trámites judiciales    

El Legislador puede definir las reglas mediante las cuales se   deberá adelantar cada proceso, que incluyen, entre otras cosas, la posibilidad   de (i) fijar nuevos procedimientos, (ii) determinar la naturaleza de actuaciones   judiciales, (iii) eliminar etapas procesales, (iv) establecer las formalidades   que se deben cumplir, (v) disponer el régimen de competencias que le asiste a   cada autoridad, (vi) consagrar el sistema de publicidad de las actuaciones,   (vii) establecer la forma de vinculación al proceso, (viii) fijar los medios de   convicción de la actividad judicial, (ix) definir los recursos para controvertir   lo decidido y, en general, (x) instituir los deberes, obligaciones y cargas   procesales de las partes. Como se observa, esta función le otorga al legislativo   la posibilidad de privilegiar determinados modelos de procedimiento o incluso de   prescindir de etapas o recursos en algunos de ellos.    

AMPLIA FACULTAD   LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites    

El Legislador goza de un amplio margen de libertad de   configuración legislativa para establecer procedimientos. Así, la jurisprudencia   constitucional también ha señalado que el ejercicio de esta facultad   está sometida a límites precisos, atinentes a que las normas procesales sean   compatibles con la Constitución. Estos límites pueden agruparse en cuatro   categorías, a saber: (i) la fijación directa, por parte de la Constitución, de   determinado recurso o trámite judicial; (ii) el cumplimiento de los fines   esenciales del Estado y particularmente de la administración de justicia; (iii)   la satisfacción de principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la   eficacia de las diferentes garantías que conforman el debido proceso y el acceso   a la administración de justicia.    

PROCESO MONITORIO-Procedencia y trámite/PROCESO   MONITORIO-Objeto/PROCESO MONITORIO-Estructura/PROCESO MONITORIO-Naturaleza jurídica/PROCESO   MONITORIO-Jurisprudencia constitucional/PROCESO   MONITORIO-Características/PROCESO MONITORIO-Elementos/PROCESO MONITORIO-Notificación personal    

La Sala concluye que el Legislador prevé el proceso monitorio   como un trámite declarativo especial, que tiene por objeto llenar el vacío   existente en el reconocimiento y ejecución de obligaciones dinerarias de mínima   cuantía que, en virtud de su informalidad, no están respaldadas en un título   ejecutivo.  Esto a través de un procedimiento simplificado, ágil y de   carácter mixto, que si bien tiene carácter declarativo, luego puede tornarse en   trámite de ejecución cuando el demandado acepta la existencia de la obligación   luego de proferido el auto de requerimiento de pago.  Con todo, en aras de   proteger el derecho al debido proceso del deudor, en especial en su contenido de   contradicción y defensa, la Corte identifica como contrapartida a dicha   naturaleza simplificada la exigencia de la notificación personal, excluyéndose   tanto otras formas de notificación, al igual que la representación mediante   curador ad litem.    

DERECHO DE   ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Concepto y contenido    

ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA   Y A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Alcance    

ACCESO A LA ADMINISTRACION DE   JUSTICIA-Derecho   a la tutela judicial efectiva    

DERECHO DE DEFENSA-Garantía del debido proceso    

DERECHO DE DEFENSA Y   CONTRADICCION-No son absolutos y pueden ser limitados por el legislador, siempre que no   se vea afectado su núcleo esencial    

PROCESO MONITORIO-Obligación   de notificación personal    

MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE REGULAN LOS   PROCEDIMIENTOS-Intensidad del juicio de razonabilidad y   proporcionalidad/INTENSIDAD DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD Y   PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia   constitucional    

OBLIGACION DE   NOTIFICACION PERSONAL EN PROCESO MONITORIO-Juicio   de proporcionalidad    

Referencia: Expediente D-12337    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad   contra del inciso segundo del artículo 421 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 “medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan   otras disposiciones”.    

Demandante: Cristian David Muñoz y Leidy   Yulieth Carrillo Arango    

Magistrada ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero dos   mil diecinueve (2019).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   conformada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside,   Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez,   Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo   Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento   de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos   en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.              ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el   artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Cristian David Muñoz y   Leidy Julieth Carrillo Arango, presentaron ante esta Corporación demanda de   inconstitucionalidad contra el   artículo 421 (parcial) de la   Ley 1564 de 2012, “[p]or   medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras   disposiciones.” [1]    

A través de auto del 3 de octubre de 2017,  la Magistrada sustanciadora   inadmitió la demanda en relación con los tres cargos formulados contra el   artículo 421 (parcial) del Código General del Proceso (en adelante, “CGP”) por   violación (i) al derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la   Constitución, (ii) la violación del derecho al acceso a la administración de   justicia, consagrado en el artículo 229 de la Carta Política y (iii) la   transgresión al derecho a la tutela judicial efectiva, porque no cumplían con   los presupuestos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Por ende, concedió tres días a los accionantes para que   corrigieran su demanda. Dentro del término de ejecutoria, mediante documento   radicado ante la Corte el 9 de octubre del mismo año, los demandantes   presentaron escrito de subsanación.    

Mediante auto del 7 de abril de 2017, la   Magistrada sustanciadora decidió admitir los cargos en relación con el   desconocimiento de los derechos de acceso a la administración de justicia y a la   tutela judicial efectiva. Al   mismo tiempo, rechazó el cargo presentado por los ciudadanos contra esta misma norma, por violación del artículo 13 de la Constitución Política,   relativo al derecho a la igualdad.    

En consecuencia, se comunicó el inicio del   proceso al Presidente de la   República, al Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y al Consejo   Superior de la Judicatura,   para que, si lo consideraban oportuno, presentasen concepto sobre la   constitucionalidad de la norma demandada, dentro del término señalado. Del mismo   modo se invitó a participar al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la   Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las facultades de Derecho de las   Universidades del Rosario, Pontifica Universidad Javeriana, Externado de   Colombia, de los Andes, Nacional de Colombia, Libre, de Antioquia y de Nariño,   para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran y rindieran concepto sobre   la constitucionalidad del artículo 421 (parcial) del CGP.    

Cumplidos los trámites constitucionales y   legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador   General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en   referencia.    

II.           TEXTO DE LAS   NORMAS DEMANDADAS    

A continuación se transcribe el texto de   la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.489 del 12 de julio de   2012, y se subrayan los   apartes demandados:    

 “LEY 1564 DE 2012    

(julio 12)    

Diario Oficial No.   48.489 de 12 de julio de 2012    

CONGRESO DE LA   REPÚBLICA    

Por medio de la cual se   expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE   COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

“ARTÍCULO 421. TRÁMITE. Si la demanda cumple los   requisitos, el juez ordenará requerir al deudor para que en el plazo de diez   (10) días pague o exponga en la contestación de la demanda las razones concretas   que le sirven de sustento para negar total o parcialmente la deuda reclamada.    

El auto que contiene el requerimiento de pago no admite   recursos y se notificará personalmente al deudor, con la advertencia de   que si no paga o no justifica su renuencia, se dictará sentencia que tampoco   admite recursos y constituye cosa juzgada, en la cual se le condenará al pago   del monto reclamado, de los intereses causados y de los que se causen hasta la   cancelación de la deuda. Si el deudor satisface la obligación en la forma   señalada, se declarará terminado el proceso por pago.    

Si dentro de la oportunidad señalada en el inciso   primero el demandado contesta con explicación de las razones por las que   considera no deber en todo o en parte, para lo cual deberá aportar las pruebas   en que se sustenta su oposición, el asunto se resolverá por los trámites del   proceso verbal sumario y el juez dictará auto citando a la audiencia del   artículo 392 previo traslado al demandante por cinco (5) días para que pida   pruebas adicionales.    

Si el deudor se opone infundadamente y es condenado, se   le impondrá una multa del diez por ciento (10%) del valor de la deuda a favor   del acreedor. Si el demandado resulta absuelto, la multa se impondrá al   acreedor.    

PARÁGRAFO. En este proceso no se admitirá intervención   de terceros, excepciones previas reconvención, el emplazamiento del demandado,   ni el nombramiento de curador ad litem. Podrán practicarse las medidas   cautelares previstas para los demás procesos declarativos. Dictada la sentencia   a favor del acreedor, proceden las medidas cautelares propias de los procesos   ejecutivos.    

III.      LA DEMANDA    

3.1.          Los demandantes   consideran que la disposición acusada desconoce los derechos de acceso a la   administración de justicia y a la tutela judicial efectiva.    

3.2.           En primer lugar, los accionantes   analizan si existe cosa juzgada constitucional frente a la norma acusada, por   cuanto la misma ha sido objeto de pronunciamientos previos por parte de esta   Corporación. Mencionan que respecto del proceso monitorio, la Corte se ha   pronunciado en tres oportunidades con las sentencias C-726 de 2014, C-159 de   2016 y C-095 de 2017, declarando la exequibilidad de la norma en las dos   primeras sentencias e inhibiéndose frente a los cargos de la última sentencia   citada.    

Según los actores, las razones por las   cuales el monitorio ha sido demandado en las anteriores oportunidades, son   diferentes a las que se exponen en la presente demanda, por lo que, en su   criterio, no se puede establecer la existencia de una cosa juzgada   constitucional.    

3.3. En segundo lugar, el escrito   de demanda procede a desarrollar el concepto del proceso monitorio,   estableciendo que se trata de un procedimiento especial, que se caracteriza por   dos elementos principales: la creación rápida de un título ejecutivo para el   acreedor que carece del mismo y lo que denominan la “inversión del   contradictorio”, porque la constitución de dicho título se da cuando el acreedor   presenta la demanda y el juez procede con el requerimiento de pago al demandado   para que (i) asuma la deuda que se le imputa, (ii) para que guarde silencio o   (iii) para que se oponga, por lo que se entiende que la iniciativa del   contradictorio se pospone hasta que el demandado no manifieste su oposición   frente al requerimiento efectuado.    

A su vez, señalan que se trata de un   proceso con una estructura atípica, pues a diferencia del declarativo, el   monitorio es un proceso en el que el juez libra mandamiento de pago y si el   demandado no se opone, este requerimiento se convierte en la sentencia que lo   condena y, en caso de que se oponga a las pretensiones del accionante, el   monitorio muta y se convierte en un contencioso de carácter sumario en el que se   determina si existe o no la obligación alegada por el demandante.    

Posteriormente, los demandantes se   refieren al procedimiento de notificación del proceso monitorio dispuesto en el   artículo 421 del CGP a partir del cual, según su criterio, surge la   controversia con incidencia constitucional frente a la interpretación sobre la   manera en la que se debe comunicar al demandado sobre el mandamiento de pago   librado por el juez.    

A su vez, aducen que el artículo 421 del   CGP prohíbe expresamente el emplazamiento para la comunicación del mandamiento   de pago al deudor en el monitorio, pero no sucede lo mismo con la notificación   por aviso, por lo cual consideran que no debería entenderse excluida esta   posibilidad dentro del proceso.    

No obstante, los accionantes consideran   que la sentencia C-726 de 2014 proferida por esta Corporación, en la que   se estudió la constitucionalidad del proceso monitorio, generó una   interpretación que, a su juicio, proscribió la notificación por aviso en este   procedimiento, sin proporcionar algún argumento o explicación que permitiese   establecer por qué había considerado improcedente el aviso como medio   subsidiario para notificar el requerimiento de pago en el monitorio. Consideran   que, en su momento, la Corte no dimensionó las consecuencias de su decisión   frente a la proscripción del aviso, la cual sostuvo en la posterior sentencia   C-159 de 2016.    

En este orden de ideas, los ciudadanos   sustentan que, a partir de la interpretación del alto tribunal constitucional   respecto de la notificación personal como único medio de comunicación al   demandado en el proceso monitorio, actualmente se tiene que en los procesos que   se adelantan ante los jueces civiles municipales, promiscuos municipales o   municipales de pequeñas causas y de competencia múltiple en Colombia, está   proscrita la posibilidad de notificar a los deudores demandados por aviso,   en la medida en la que la notificación personal es la única procedente de   conformidad con lo expuesto por la Corte. Además, consideran que, a partir del   artículo 291 del CGP, se entiende que la normativa procesal consagra, avala y   respalda la notificación por aviso como subsidiaria de la notificación personal,   por lo que la mencionada prohibición es fundamentalmente jurisprudencial y no   legal.    

3.3.           En tercer lugar,   los accionantes plantean por qué es problemático que la notificación por   aviso haya sido prohibida, si se tiene en cuenta que la notificación personal es   la primera que hay que agotar en el marco de la mayoría de los procesos civiles.   Pues bien, a juicio de los demandantes, la principal dificultad se presenta en   los casos en los que el demandado no comparece al juzgado, tras haber sido   enviada la comunicación para que se notifique personalmente ante la justicia. En   ese sentido, afirman que la interpretación de la norma demandada, según la cual   se prohíbe el aviso en el proceso monitorio, perjudica el avance del proceso y   tendrá la potencialidad de paralizarlo de manera indefinida, pues según ellos no   existe otra forma de notificar el requerimiento de pago, y hasta que dicho   trámite no se surta, será imposible continuar adelantando el proceso.    

Así, indican que el proceso monitorio   podrá quedar a merced de la voluntad esquiva del demandado que no estuvo   interesado en notificarse personalmente o que no pudo hacerlo, por lo que el   demandante no tendrá otra manera de lograr el pago del crédito que se le debe   por los cauces del monitorio, teniendo que acudir a los procesos ordinarios para   poder materializar sus pretensiones. Por lo anterior, concluyen que la   prohibición de la notificación por aviso del requerimiento de pago en el   monitorio implica una afectación a los intereses del demandante, adicional al   desgaste y el derroche de la actividad jurisdiccional para los juzgados que se   ven involucrados en esta situación.    

Por este motivo, con el propósito de   verificar los efectos reales de la prohibición del aviso en el proceso   monitorio, los demandantes, por intermedio de la universidad en la que adelantan   una investigación al respecto, realizaron una encuesta a los juzgados civiles   municipales, civiles del circuito y municipales de pequeñas causas y de   competencia múltiple de la ciudad de Cúcuta, Norte de Santander. En total,   realizaron encuesta a 16 despachos, para poder determinar la efectividad del   régimen de notificaciones consagrado en el CGP para los procesos contenciosos,   los ejecutivos y el monitorio, con los siguientes objetivos:    

1.                  Determinar el grado de   eficacia de la notificación personal y por aviso en los procesos declarativos y   ejecutivos de la jurisdicción ordinaria civil colombiana.    

2.                  Comprobar qué medio de   notificación resulta más efectivo a la hora de poner en conocimiento del   demandado el auto que admite la demanda, el que libra el mandamiento de pago o   el requerimiento de pago, en la jurisdicción ordinaria civil colombiana. 
    

3.                  Establecer si en los   recientes procesos monitorios adelantados ante dichos despachos, la prohibición   de la notificación por aviso ha obstaculizado la continuidad de los mismos en la   jurisdicción ordinaria civil colombiana. 
    

A partir de los resultados a los cuales   llegaron los accionantes a partir de las encuestas realizadas, y con base en los   objetivos antes citados, concluyeron que en el curso de los procesos   declarativos y ejecutivos adelantados por los juzgados civiles municipales y del   circuito, la notificación que resulta más efectiva es indudablemente el aviso,   dado que es el medio más elegido por los demandados para conocer el auto que   admite la demanda o que libra el mandamiento de pago. Por ese motivo, adujeron   que la mayoría de los encuestados estuvo de acuerdo en afirmar que una   prohibición hipotética del aviso en el curso de estos procesos, conllevaría a   una obvia obstaculización de los mismos. A su vez, señalaron que la mayoría de   los encuestados no ponía en práctica la notificación por aviso en el proceso   monitorio por la prohibición que se desprendía de las sentencias de la Corte   Constitucional, y que por esta misma razón consideraron que una cantidad   considerable de los procesos monitorios adelantados en estos juzgados se han   visto paralizados por la falta de comparecencia del acreedor demandado.    

Así las cosas, los demandantes   consideraron que la hipótesis planteada por ellos en la demanda es cierta, esto   es, que la prohibición de la notificación por aviso sí es un obstáculo que le   resta efectividad al proceso monitorio consagrado en el estatuto procesal   colombiano.  Esta circunstancia tiene, en su criterio, una incidencia   directa en la eficacia del derecho de acceso a la justicia y a la tutela   judicial efectiva, puesto que eliminar la posibilidad de utilizar la   notificación por aviso, deja la exigibilidad judicial de la obligación en manos   del demandado, puesto bastará que se niegue a notificarse personalmente para que   el proceso no pueda continuarse.  Bajo esta circunstancia, la norma   demandada y la manera como ha sido comprendida por la jurisprudencia, configura   una barrera desproporcionada para el acceso del demandante al sistema de   justicia, tratándose de obligaciones dinerarias que no consten en título   ejecutivo.    

Adicionalmente, para sustentar   empíricamente este argumento, aducen que dicha barrera es identificable en la   práctica procesal en el país que fue recolectada y mostrada gracias a la   información obtenida por parte de los juzgados civiles de la ciudad de Cúcuta.    

3.4.          En cuarto lugar,  los accionantes se refirieron directamente a las razones por las que consideran   vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia. Según   ellos, esta garantía propende por la existencia de canales y vías   jurisdiccionales efectivas que le permitan a las personas resolver sus   controversias, considerando que este derecho no se agota con la mera existencia   de tales medios judiciales, sino que exige que los mismos sean diseñados de   manera tal que puedan adelantarse y terminarse efectivamente y en términos   cortos.    

Por lo tanto, afirman que resulta claro que ante la imposibilidad de   notificar por aviso el requerimiento de pago al demandado en el proceso   monitorio, se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia a la   parte accionante, pues si bien existe esta vía jurisdiccional que, en principio,   no contiene ninguna barrera para su acceso, el procedimiento judicial no resulta   idóneo en la medida en la que puede verse obstaculizado indefinidamente ante la   incomparecencia del deudor.    

Además, en relación con el derecho de acceso   a la administración de justicia, encuentran que la proscripción del aviso en el   proceso monitorio también genera una vulneración al derecho a la tutela   judicial efectiva. En palabras de los accionantes, este derecho se traduce   en la posibilidad que tiene toda persona de acudir a jueces imparciales, a un   proceso equitativo que tenga una duración razonable de tiempo, a una sentencia   que resuelva la controversia y a la garantía de poder ejecutar a la misma. Es   por ello que, en su criterio, esta garantía se transgrede, por cuanto la   prohibición del aviso genera un enorme obstáculo que impide la normal   continuidad del proceso monitorio, que aleja paulatinamente al demandante de la   protección de su crédito.    

En efecto, explican que la intención del   Legislador colombiano al adoptar el proceso monitorio en el Código General del Proceso, haciendo uso de su capacidad de configuración normativa, fue la de   prescindir de trámites y consagrar un mecanismo judicial de estructura atípica,   con el fin de administrar justicia en tiempos más cortos. En contraste, aducen   que la interpretación de excluir el aviso en el monitorio puede entrabar de   manera indefinida y sin justificación la terminación normal del proceso,   haciéndolo inoperante y obligando al demandante a escoger otra vías   jurisdiccionales más dispendiosas y demoradas para lograr su cometido.    

3.5.          En cuarto lugar,   los demandantes argumentaron que la prohibición de este medio de comunicación de   la providencia judicial en el proceso monitorio trae consigo un sacrificio de   los fines del proceso. Por lo anterior, realizaron un análisis de la línea   jurisprudencial de esta Corporación, respecto de la importancia que revisten los   diversos medios de notificación supletivos y subsidiarios en distintos tipos de   procesos judiciales y sobre todo el civil, por lo que consideraron que la Corte,   a través de la interpretación que limita la notificación por aviso en el proceso   monitorio, contrarió su jurisprudencia y se obstaculizó de manera indefinida e   injustificada el proceso hasta que no se logre la notificación personal del   demandado.    

Además, advirtieron que, en su criterio, es imposible   alegar una vulneración a los derechos del demandado por el hecho de que el aviso   sea procedente en el proceso monitorio, ya que se dijo en reiteradas   oportunidades que las solemnidades dispuestas por el Legislador para llevarla a   cabo, permiten confiar en su validez y en el cumplimiento del objetivo que esta   tiene dentro del proceso, que es el de poner en conocimiento del demandado el   contenido de una providencia judicial, quedando también resguardado por los   recursos que le otorga la ley para defender sus intereses cuando considere que   ese acto de comunicación no se ha consumado en debida forma.    

3.6.          Finalmente, se realizó   un análisis comparativo de la notificación en el proceso monitorio,   particularmente con los ordenamientos jurídicos de Alemania, Francia, Italia,   España, Costa Rica, Honduras, Venezuela, Perú, Ecuador, Brasil y Argentina, en   las que, según los actores, no se restringe la comunicación del requerimiento o   mandamiento de pago a un solo tipo de notificación y menos aún a uno que   implique obligatoriamente la comparecencia física del demandado en las   instalaciones del juzgado, ya que en muchos de los casos esa diligencia se lleva   a cabo en el domicilio de este, e incluso, en algunos eventos procede la   notificación mediante edictos.    

Así, a juicio de los actores, la norma   acusada implica un grave perjuicio para el proceso monitorio pues afecta su   continuidad, por lo que consideran que el artículo 421 (parcial) del CGP vulnera   los derechos y garantías del demandante y los derechos de acceso a la   administración de justicia y tutela jurisdiccional efectiva, consagrados en el   artículo 229 de la Constitución Política.    

Por lo anterior, solicitan que se declare   la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del inciso segundo del artículo 421 de la   Ley 1564 de 2012 o Código General del Proceso, que dicta que “el auto que contiene el requerimiento de   pago no admite recursos y se notificará personalmente al deudor”, en el   entendido de que cuando no pueda llevarse a cabo la notificación personal del   demandado de acuerdo con el artículo 291 del CGP, según sea el caso, sea   procedente subsidiariamente la notificación por aviso consagrada en el artículo   292 del CGP, ya que esta interpretación de la norma impide que el proceso sea   obstaculizado indefinidamente y se vulneren los derechos constitucionales de   acceso a la administración de justicia y a la tutela jurisdiccional efectiva.    

IV.      INTERVENCIONES    

4.1.          Universidad   Externado de Colombia    

El Departamento de Derecho   Procesal de la Universidad Externado de Colombia[2]  solicita a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD del artículo 421   (parcial) del CGP, por considerar que el mismo se ajusta a la Carta Política. No   obstante, precisó el interviniente que es necesario especificar la   interpretación de la Corte Constitucional en el sentido de determinar que la   notificación por aviso no está excluida en el proceso monitorio.    

Así, manifiesta el escrito de intervención   que a partir de las sentencias C-726 de 2014 y C-159 de 2016 de esta   Corporación, en las que se evaluó la constitucionalidad del artículo 421 citado,   algunos jueces interpretan la norma de forma tal que el proceso monitorio   prescinde de mecanismos de notificación diferentes a la notificación personal y   no permiten la notificación por aviso del mandamiento de pago al demandado.   Considera que esta interpretación, además de ser contraria al estatuto procesal,   genera dificultades en la tramitación de los procesos monitorios de todo el   país, perjudicando a quienes buscan poner en marcha este proceso novedoso.    

Por lo tanto, la Universidad consideró que   el artículo 421 del CGP, que obliga a que en el proceso monitorio se notifique   personalmente al demandado del mandamiento de pago, debe declararse exequible   por parte de la Corte Constitucional, precisando en la sentencia que dicha   notificación se sujetará a lo dispuesto en el artículo 291 del Código General   del Proceso, que regula el mecanismo de la notificación personal, el cual   establece que “cuando el citado no comparezca dentro de la oportunidad   señalada, el interesado procederá a practicar la notificación por aviso”[3].    

Según el interviniente, varias razones   demuestran que la notificación por aviso es procedente en todos los procesos   declarativos o ejecutivos para comunicar al demandado del auto admisorio o del   mandamiento de pago. En la interpretación de la Universidad Externado de   Colombia, esta misma posibilidad se extiende al proceso monitorio, que es un   proceso declarativo especial, en el que la notificación por aviso “como forma   de notificación personal, es viable para comunicar el requerimiento de pago”[4].    

Observa el escrito de intervención, que la   misma redacción que fue utilizada para la notificación en el proceso monitorio,   se empleó en múltiples normas y otros casos en los que se debe realizar la   notificación personal, sin excluir el aviso. Así, el interviniente señaló que en   el caso del llamamiento en garantía, la reforma de la demanda, la práctica de   pruebas extra procesales, los procesos divisorios, las diferencias entre   administrador y copropietarios, la citación de acreedores en el proceso especial   para la efectividad de la garantía real y el proceso de sucesión, entre otros,   se debe adelantar la notificación personal. De acuerdo con la institución   educativa, en ninguno de estos eventos se excluye la posibilidad del aviso, ya   que funciona como “una forma de notificación personal ampliada”  (subrayas fuera del texto original).    

En este sentido, argumentó que la   notificación por aviso está intrínsecamente ligada a la notificación personal,   por cuanto constituye un mecanismo supletorio para perfeccionarla.   Adicionalmente, señala que el aviso no sólo tiene pleno valor como mecanismo   idóneo para que el demandante impulse su proceso en el evento en el que el   demandado no haya comparecido tras ser citado en su residencia o lugar de   trabajo, sino que también constituye un derecho legítimo del demandado de   escoger si decide concurrir personalmente o prefiere ser notificado por aviso.    

Adicionalmente, la institución educativa   consideró que no sólo procede la notificación personal o por aviso en el proceso   monitorio, pues también procedería la notificación por conducta concluyente que,   de conformidad con el artículo 201 del CGP, que surte los mismos efectos que la   notificación personal. Asimismo, señaló que el artículo 91 del estatuto procesal   colombiano autoriza de manera expresa a que la demanda sea notificada por   conducta concluyente, por aviso o mediante comisionado. Con todo, el   interviniente argumenta que es irrefutable que el código autoriza, permite y   obliga a efectuar la notificación por aviso del auto admisorio de la demanda,   sin que el proceso monitorio sea una excepción, por cuanto el artículo 421 del   CGP no contiene ninguna prohibición al respecto.    

Por otro lado, se aclaró en el escrito de   intervención que en el proceso monitorio, la única forma de notificación que se   proscribe, de manera expresa, es el emplazamiento, pero que dicha prohibición no   se extiende a la notificación por aviso, ni a la notificación por conducta   concluyente.    

Finalmente, destacó que el estudio   comparado realizado por los estudiantes investigadores que interpusieron la   demanda logró acreditar que en distintos ordenamientos jurídicos se puede   realizar la notificación al deudor del proceso monitorio, por medio de   mecanismos distintos a la comparecencia personal del demandado. Más aún, el   interviniente destacó lo dispuesto en el Reglamento No. 1896 de 2006 del   Parlamento Europeo y del Consejo de Europa, en el que se prevé que en el proceso   monitorio se puede acudir a la notificación vía servicio postal, correo   electrónico, entre otras; sin ceñirse únicamente a la notificación personal.    

Por lo tanto, concluyó que la Corte   Constitucional debe declarar exequible la norma, en el entendido que el CGP no   excluye la notificación por aviso en el proceso. Lo anterior por cuanto   considera que dicha exclusión ha generado dificultades en la tramitación de   estos procesos en el país, lo cual contaría la intención del legislador al   introducir esta figura en la Ley 1564 de 2012, para facilitar el acceso a la   justicia de quienes no documentan los derechos a su favor mediante títulos   ejecutivos.    

4.2.          Instituto   Colombiano de Derecho Procesal    

La doctora Magda Isabel Quintero Pérez,   miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, designada para elaborar la   intervención solicitada por esta Corporación en nombre de la entidad   interviniente[5],   solicita se declare la CONSTITUCIONALIDAD de la disposición acusada, en   el entendido que se interprete que procederá igualmente la notificación por   aviso en el proceso monitorio, conforme al trámite previsto en el artículo 291   del CGP:    

Al igual que los demandantes, el Instituto   considera que la interpretación dada en las sentencias C-726 de 2014 y C-159 de   2016, en las cuales se circunscribe la notificación del demandado en el proceso   monitorio solamente a la personal, constituye una limitación a la efectividad   del mismo, puesto que niega la posibilidad de notificar al demandado por aviso,   aun cuando este mecanismo de comunicación garantiza, al igual que la personal,   el ejercicio de defensa del demandado.    

Además, considera que, de conformidad con   el artículo 11 del CGP, las normas del código se deben interpretar de tal manera   que permitan garantizar los derechos sustanciales, el debido proceso, la   igualdad entre las partes y otras garantías constitucionales; por lo que   considera que el artículo 421 de dicha normativa debe interpretarse de forma que   permita la notificación por aviso en el proceso monitorio, en los casos en los   que no se logre la notificación personal. Esto permite salvaguardar la   publicidad de la decisión judicial, el acceso a la justicia, el derecho de   defensa del demandado y la efectividad del derecho que reclama el demandante.    

Por otro lado, la interviniente estima que   la estructura del trámite de la notificación personal establecida en el artículo   291 del CGP señala que, cuando el demandado no comparezca al juzgado tras haber   recibido la comunicación en su lugar de residencia o trabajo, se procederá con   el trámite del aviso. Dicho mecanismo, según el escrito de intervención, no está   proscrito para el proceso monitorio, y permite la integración del contradictorio   de forma idónea y transparente, así como la publicidad del proceso.    

A su vez, señaló que, de conformidad con   la sentencia C-728 de 2004, la vinculación al proceso a través de la   notificación personal o por aviso, también depende de la voluntad del demandado   para decidir en cuál de esos dos momentos puede acudir al proceso. En ese   sentido, si bien la personal es la manera preferente de notificación al   demandado, lo cierto es que no es la única manera de poner en conocimiento de la   parte demandada acerca del proceso.    

Así las cosas, concluye que la expresión “y   se notificará personalmente al deudor” contenida en el inciso segundo del   artículo 421 del CGP debe ser declarada exequible, siempre y cuando se dé la   interpretación según la cual también procederá la notificación por aviso   conforme a lo dispuesto en dicho código.    

A través de escrito suscrito por una   funcionaria de esa Corporación[6],   el Consejo Superior de la Judicatura rindió concepto en relación con la demanda   de inconstitucionalidad de la referencia, en el cual si bien no hace una   solicitud concreta a la Corte, formula los siguientes argumentos.    

En primer lugar, el Consejo se   refirió al cargo frente a la supuesta violación del derecho a la igualdad por   parte de la norma demandada, el cual no será resumido por la Corte en la medida   en la que dicho cargo fue rechazado por la Corte en el auto que admitió la   subsanación de la demanda.    

En segundo lugar, consideró que los   jueces, dentro de su potestad jurisdiccional, son los encargados de aplicar a   las normas tanto sustantivas como procedimentales, en desarrollo de lo dispuesto   en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política y en concordancia con el   artículo 5 de la Ley 270 de 1996.  Con todo, este argumento no fue desarrollado   en la intervención.    

Por otro lado, señaló que en el proceso   monitorio, en aplicación del artículo 306 del CGP, si el deudor es notificado   personalmente y no comparece, el juez podrá continuar con la ejecución. Luego,   no hay violación de los derechos a la tutela judicial efectiva y de acceso a la   justicia.    

Finalmente, el escrito de intervención   mencionó que, de conformidad con los principios de efecto útil de las normas, de   interpretación sistemática y el derecho fundamental de acceso a la justicia, en   caso de que no se pueda notificar personalmente al demandado en el proceso   monitorio, se podría recurrir a la notificación por aviso consagrada en el   artículo 292 del CGP. En efecto, consideró que, de lo contrario, dicha   institución se convertiría completamente inocua y limitaría el derecho de acción   del demandante en este tipo de procesos.    

4.4.          Universidad de   Antioquia    

La Facultad de Derecho de la   Universidad de Antioquia, a través del Semillero de Derecho Procesal[7], interviene   en este proceso con el fin de que se declare la EXEQUIBILIDAD simple   de la norma demandada.    

En primer lugar, considera que el acceso a   la administración de justicia es un derecho cuyo carácter fundamental ha sido   reconocido por la jurisprudencia y que deviene en una garantía para los   ciudadanos, que comporta la posibilidad de acudir ante un juez para que defina o   ponga fin a un conflicto o controversia, por lo cual se deduce que se encuentra   ligado al derecho al debido proceso y hace parte esencial del mismo.    

Ahora bien, la Universidad indicó que la   raigambre fundamental del derecho de acceso a la justicia no implica que se   trate de un derecho de carácter absoluto, pues ha sido reconocido “de   configuración legal”, por lo que es competencia del Legislador desarrollarlo   en el marco de su libre potestad configurativa. Sin embargo, aclaró que esta   facultad de regular dicho derecho no debe sobrepasar los límites máximos   establecidos, ni debe convertirse en una medida excesiva que no se justifique   desde ningún punto de vista, impidiendo el acceso de los ciudadanos a los   mecanismos procesales.    

En segundo lugar, en lo que respecta a la   supuesta violación del derecho de acceso a la administración de justicia por   parte del artículo 421 (parcial) del CGP, el interviniente sostiene que la forma   de notificación prevista por la norma acusada, que debe llevarse a cabo de forma   personal, no necesariamente afecta el contenido del derecho establecido en el   artículo 229 de la Constitución, por cuanto (i) se encuentra dentro la potestad   de configuración normativa del Legislador y (ii) ello no impide que el   demandante puede utilizar otro proceso que sí permita otros tipos de   notificación, en caso de no poder realizarla exitosamente en el proceso   monitorio.    

Así, afirma la Universidad que se estaría   ante una situación diferente si el legislador establece que en todos los   procesos civiles se debe surtir la notificación de la parte demandada de manera   personal, lo cual implicaría una grave afectación a dichos procesos. En   paralelo, y dada la naturaleza especial del proceso monitorio, se justifica que   la regla de notificación para el monitorio sea de manera personal únicamente,   como excepción a la regla general, si se tiene en cuenta que se trata de un   proceso especial.    

En este sentido, considera que el hecho de   que el Legislador haya establecido que en los procesos monitorios solo procederá   la notificación personal, se debe a una decisión sociopolítica, y no a una   medida desproporcionada de la regulación. Lo anterior por cuanto ello supone   que, en caso de no poder notificar el auto que decreta el mandamiento de pago,   el demandante podrá acudir a otros mecanismos procesales para hacer efectivo su   derecho, tales como el proceso verbal sumario.    

En tercer lugar, el escrito de   intervención desarrolló un argumento alrededor de la importancia de los actos de   comunicación, particularmente en los procesos judiciales, y más aún, en lo que   respecta a la primera comunicación por medio de la cual se pone en conocimiento   del demandado acerca de la existencia del proceso, como garantía de los derecho   a la defensa y de contradicción. Así, consideró que la notificación es un   presupuesto necesario para el ejercicio de los mencionados derechos, pues   constituye la oportunidad del demandado de ejercerlos.    

A su vez, menciona que existen en el   ordenamiento jurídico colombiano muchas formas de notificación, aunque alude que   tratándose del auto admisorio de la demanda, en principio se debe notificar   personalmente, pues se trata de la forma más garantista frente a los derechos   del demandado. No obstante lo anterior, dice que también se permiten, en algunos   casos, otras formas de notificación del auto admisorio, pese a la reducción que   esto significa para los derechos de defensa y de contradicción, en la medida en   la que el demandante también tiene derecho a la tutela judicial efectiva, es   decir, que las controversias suscitadas sean resueltas de fondo y sus derechos   se puedan materializar.    

En cuarto lugar, la Universidad de   Antioquia procede a analizar la naturaleza del proceso monitorio, estableciendo   que se trata de un proceso declarativo especial, puesto que es un declarativo   con la virtualidad de ser ejecutivo, en el cual se tiene como finalidad la   ejecución o declaración de una obligación dineraria de naturaleza contractual y   de mínima cuantía. Así, para que el proceso termine en la ejecución de la deuda,   debe suceder que el demandado que haya sido requerido en pago no presente   oposición total a las pretensiones y, de ser parcial, se deberá surtir, en lo   opuesto parcialmente, el proceso declarativo con trámite verbal sumario. En caso   de que no haya oposición y en lo aceptado parcialmente por el demandado, se   procederá con la ejecución coactiva, aplicando de forma automática el artículo   306 del CGP.    

Frente a lo anterior, el interviniente   consideró necesario determinar por qué en los procesos declarativos, diferentes   al monitorio, y en los procesos ejecutivos, se permite la notificación por   aviso. En este aspecto, consideró que el proceso ejecutivo, en comparación con   el proceso declarativo, resulta más gravoso para el demandante, dado que es de   la esencia del ejecutivo el uso de la coacción para el pago de las obligaciones,   lo cual puede materializar en un embargo o secuestro de los bienes. Ahora, estas   medidas coactivas encuentran justificación en la certeza del derecho a ejecutar,   que se predica de la existencia del título ejecutivo. A su vez, señaló que la   notificación por aviso tiene sentido en los procesos declarativos diferentes al   monitorio porque, a pesar de que significa una reducción del derecho de defensa   y de contradicción, este tipo de procesos no tienen la virtualidad de lograr una   ejecución forzosa.    

Por lo tanto, el escrito de intervención   argumentó que el proceso monitorio tiene la virtualidad de resultar tan gravoso   como un proceso ejecutivo, pues se puede incoar a pesar de la ausencia de título   ejecutivo, esto es, sin la certeza sobre el derecho en cabeza del demandante. Es   por ello que, en consonancia con los derechos del demandado, resulta razonable y   proporcionado que estos se protejan de forma más rigurosa en el proceso   monitorio y que, por ende, proceda únicamente la notificación personal del auto   que requiere el pago, como la manera más garantista frente a los derechos del   demandado. Concluye entonces que la prohibición contenida en el artículo 421 del   CGP frente a las otras formas de notificación diferentes a la personal,   constituye una garantía al debido proceso y a los derechos de defensa y   contradicción, por lo que cuenta con una verdadera legitimación constitucional.   Precisamente, por esta razón es que la norma demandada prohíbe expresamente el   emplazamiento del demandado y el nombramiento de curador ad litem en el   proceso monitorio.    

En quinto lugar, el interviniente analizó   en su argumentación si la prohibición de la notificación por aviso implica o no   la ineficacia del proceso monitorio. Ante esto, señaló que si bien, como lo   exponen los demandados, pueden tener cifras que argumenten lo contrario,   considera que “la estructura del proceso monitorio se vería seriamente   transformada si existiera la notificación por aviso en el sentido que sería una   forma de ralentizar este procedimiento”[8].   A su vez, consideró que para mejorar las posibilidades de lograr la notificación   personal, es necesario tener en cuenta que el parágrafo 1º del artículo 291 del   CGP dispone la posibilidad de notificar personalmente a través de un empleado   del juzgado, lo cual le puede dar un nuevo impulso al proceso monitorio.    

Así las cosas, el interviniente concluyó   que no se encuentra ninguna duda sobre la constitucionalidad de la norma   impugnada, por cuanto la notificación del demandado en el proceso monitorio ha   sido restringida al supuesto más garantista que contiene el ordenamiento   jurídico, teniendo en cuenta la naturaleza especial del proceso monitorio y la   desventaja en la que se encuentra la parte demandada, por lo que es natural que   la comunicación sobre el auto que requiere el pago se realice únicamente de   manera personal.    

Finalmente, la universidad considera que   no se configura la cosa juzgada constitucional con respecto a la norma   demandada, pues a pesar de que existen pronunciamientos de esta Corporación al   respecto, no se advierte que sobre la misma existan reglas definidas de   interpretación. Así, arguyó que respecto de las providencias C-159 de 2916 y   C-095 de 2017 no existe cosa juzgada, y que frente a la sentencia C-726 de 2016,   sólo podría alegarse una cosa juzgada aparente.    

4.5.                                                                                                        Ministerio de   Justicia y del Derecho    

A través de escrito suscrito   por el Director de la Dirección de Desarrollo de Desarrollo del Derecho y del   Ordenamiento Jurídico de la entidad[9],   el Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte que declare la   EXEQUIBILIDAD  de la norma acusada.    

En primera medida, el Ministerio consideró   que la sentencia C-726 de 2014 efectuó un estudio completo del proceso   monitorio, que aporta los elementos relevantes para dar respuesta a los   cuestionamientos de constitucionalidad presentados por los demandantes en la   acción de la referencia. Así, planteó que el cargo formulado respecto a la   vulneración de los derechos de acceso a la administración de justicia y a la   tutela judicial efectiva surgen de la falta de comprensión de la naturaleza   especial del proceso monitorio, como un proceso novedoso, aplicable a casos   concretos y que no pretende sustituir los procesos declarativos y ejecutivos,   aun cuando comparten ciertas características.    

Por lo anterior, el interviniente procedió   a señalar los apartes de la sentencia que ofrecen razones para solicitar la   constitucionalidad de la norma demandada. Principalmente, se refirió a los   apartes en los que esta Corporación conceptualizó sobre (i) la naturaleza   jurídica del proceso monitorio, como un proceso rápido y de fácil acceso, (ii)   la finalidad del proceso monitorio, orientada a garantizar que las transacciones   dinerarias informalmente celebradas por los ciudadanos cuenten con una   resolución pronta y sin dilaciones injustificadas, y (iii) la notificación   personal como único medio de comunicación de la demanda al demandado, resaltando   la doble naturaleza del requerimiento que hace el juez, pues constituye a la vez   notificación y mandamiento de pago.    

Así, en criterio del Ministerio, no se   vulneran los derechos de acceso a la administración de justicia y de tutela   judicial efectiva, pues el legislador, en su amplio margen de configuración,   decidió establecer la notificación personal como la única viable para dar a   conocer la demanda al accionado, pues constituye una garantía al debido proceso   del demandado. Lo anterior por cuanto consideró que el pronunciamiento del   demandado sobre el mandamiento de pago en el proceso monitorio es un requisito   ineludible para que pueda seguir su curso, ya que no se debería poder configurar   un título ejecutivo sin su conocimiento.    

En segunda medida, precisó que, aun cuando   existan casos concretos en los que la imposibilidad de notificar personalmente   al deudor no permita la conducencia de las pretensiones del actor, este último   mantiene abierto el acceso a la administración de justicia y vigente la   potencialidad de la tutela judicial efectiva, a través de otras vías procesales   idóneas que le permitan constituir un título ejecutivo frente al deudor y   viabilicen su cobro coactivo por vía judicial. A su vez, indica que a pesar de   que el proceso monitorio se vea frustrado porque resulta imposible lograr la   notificación personal del demandado, esto no conlleva a una denegación de acceso   a la administración justicia para el actor, pues el solo hecho de que el juez   haya librado el auto de requerimiento de pago, demuestra que el demandante tuvo   acceso a la jurisdicción.    

Finalmente, aduce que si el proceso   monitorio se detiene por no haber podido notificar personalmente al deudor, es   claro que se debe a que (i) el demandante no haya cumplido con el deber que le   impone el artículo 420 del CGP o (ii) el demandado, por causa justificada o no,   ha evadido el requerimiento de pago. Así, considera que ante estos eventos, la   administración de justicia mantiene plenamente vigente su efectividad potencial,   solo que deberá realizarse por otras vías.    

En otras palabras, el Ministerio considera   que cuando se frustra el avance del monitorio por falta de notificación personal   del demandante, el acreedor no se ve cercenado en su derecho a la administración   de justicia, ni a la tutela judicial efectiva, pues puede replantear su   estrategia judicial y acudir a otras vías, como el proceso ordinario   declarativo, que le permita obtener un título ejecutivo en contra del deudor o   si ya cuenta con éste, iniciar el proceso ejecutivo para lograr el cobro   coactivo.    

4.6.          Universidad   Libre de Colombia    

La Universidad Libre de Colombia[10], a través   del Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la   Facultad de Derecho y un docente del Área de Derecho Procesal de la misma   Facultad, presentó escrito de intervención para solicitar la declaración de   EXEQUIBILIDAD  de la norma demandada.    

De acuerdo con el Observatorio, la acción   pública de inconstitucionalidad no es el instrumento idóneo para suplir las   falencias interpretativas de los jueces de la República. Sin perjuicio de lo   anterior, consideran que sí resultaría importante un pronunciamiento de la Corte   respecto a la conducta evidenciada por los demandantes frente a la forma como se   ha venido entendiendo el acto procesal de comunicación en el proceso monitorio,   en beneficio de la tutela judicial efectiva.    

Así, advierte el interviniente que la   demanda se fundamenta en una interpretación errónea del artículo 421 del CGP, la   cual ha sido acogida, según la demanda, por varios administradores de justicia,   al no entregarle una interpretación sistemática a esa norma con el artículo 291   del estatuto procesal, lo cual impide que proceda la notificación por aviso en   el proceso monitorio y genera una evidente vulneración a la tutela judicial   efectiva y al acceso a la administración de justicia.    

Por lo tanto, considera que si se diera   una interpretación sistemática del artículo 421 con el artículo 291 del CGP, se   llegaría a la conclusión correcta de que procede la notificación por aviso si no   se logra la notificación personal del demandado en el proceso monitorio, dado   que la norma que regula esta institución procesal no prohíbe de manera expresa   la notificación personal.    

4.7.          Intervenciones   ciudadanas    

4.7.1. Intervención del ciudadano Carlos Alberto Colmenares   Uribe    

El ciudadano Carlos Alberto   Colmenares Uribe[11]  presentó escrito de intervención para que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD   CONDICIONADA de la norma demandada, en el entendido de que cuando no pueda   llevarse a cabo la notificación personal en el proceso monitorio, se permita que   se acuda a la notificación por aviso de conformidad con lo dispuesto en el   artículo 292 del CGP. Esta interpretación permitiría que el proceso no sea   obstaculizado y protege los derechos constitucionales del demandante de acceso a   la administración de justicia, a la tutela jurisdiccional efectiva y a la   igualdad, por las siguientes razones:    

En primer lugar, el interviniente procede   a señalar la importancia de la notificación personal del demandado sobre la   primera providencia, con fundamento en el principio de bilateralidad de la   audiencia o del contradictorio. A su vez, señala que ninguna providencia   producirá efectos mientras no se notifique la misma, salvo que sea autorizado   por el Legislador.    

Así, consideró que por la naturaleza del   proceso monitorio, la notificación del requerimiento de pago constituye la   columna vertebral de dicho proceso, señalando varios ejemplos del derecho   comparado europeo, con los cuales busca demostrar que en torno a esta   comunicación descansa la entera legitimidad de la inversión del contradictorio.    

En este orden de ideas, argumenta que la   notificación en el proceso monitorio constituye, desde el punto de vista   constitucional, la principal garantía brindada al demandado, así como lo que   permite la eficacia de dicho instrumento procesal para obtener la tutela   efectiva del crédito.    

En segundo lugar, y tras haber establecido   la importancia de la notificación en el proceso monitorio, el escrito de   intervención se refiere al procedimiento para la notificación personal y por   aviso, dispuestos en los artículos 291 y 292 del  CGP, respectivamente. El   ciudadano  concluye que, respecto de este sistema de notificaciones, la   experiencia y la práctica demuestran que en la mayoría de los casos en los   procesos civiles, los demandados no concurren libremente al despacho sino que   esperan al aviso, lo cual constituye una alternativa para el citado. En otras   palabras, el interviniente señaló que la notificación por aviso comporta una   garantía para el demandado, en la medida en la que debe ir acompañada de la   providencia que debe ser comunicada.    

En tal virtud, señaló que el estatuto   procesal colombiano actual optó por el mecanismo de la notificación personal y   por aviso, con el propósito de imprimirle celeridad al proceso sin olvidar las   garantías de las partes.    

En tercer lugar, argumenta el   interviniente que la notificación por aviso sí procede para comunicar el   mandamiento de pago en el proceso monitorio, por cuanto considera que la   expresión “y se notificará personalmente al deudor” no excluye de manera   expresa la procedencia del aviso, la cual ha sido contemplada de manera   supletiva por el artículo 291 del CGP.    

Asimismo, señala que no existe ningún   fundamento razonable para excluir la procedencia del aviso en el proceso   monitorio pues, por el contrario, dicha prohibición implica el fracaso de dicha   institución procesal, al permitir la obstaculización indefinida del proceso con   la mera abstinencia del demandado a notificarse personalmente y contraría la   experiencia en materia de notificación, por cuanto según el interviniente, es   evidente que la mayoría de los demandados en el país se notifican por aviso.    

En cuarto lugar, se estableció que no   resulta concebible la prohibición del aviso en el proceso monitorio con el   argumento de defender las garantías del demandado. Para lo anterior, señaló el   interviniente que el estatuto procesal brinda garantías en este caso, tales como   (i) que el proceso de notificación deberá ceñirse estrictamente a la ritualidad   dispuesta por la ley, (ii) que tanto en el aviso como en la notificación   personal, dicha comunicación está revestida por los principios de buena fe y   lealtad procesal, (iii) que el demandado siempre podrá alegar la nulidad por   indebida notificación y (iv) que el accionado podrá participar en el proceso de   ejecución de conformidad con el artículo 306 del estatuto procesal y que, de no   hacerlo, tiene como último medio para alegar la protección de sus derechos el   recurso de revisión.    

Por lo anterior, consideró el   interviniente que resulta procedente la notificación por aviso en el proceso   monitorio, para lo cual reiteró la importancia de los argumentos esgrimidos por   los demandantes en el escrito de demanda de inconstitucionalidad de la   referencia, al considerar que la interpretación según la cual se proscribe este   tipo de notificación en el monitorio ha determinado el fracaso de dicha   institución procesal en el país.    

4.7.2. Intervención del ciudadano Nelson Enrique Rueda   Rodríguez    

El ciudadano Nelson Enrique Rueda   Rodríguez radicó escrito de intervención[12]  para solicitar que la Corte se declare INHIBIDA frente a la pretensión y,   en subsidio, realice la declaratoria de exequibilidad plena del mismo.    

Para sustentar su solicitud, el   interviniente considera que los demandantes partieron de una comprensión errónea   de las sentencias C-159 de 2016 y C-726 de 2012, según las cuales los   accionantes determinaron que se había interpretado de manera estricta el sentido   del artículo 421 del CGP que determina la notificación personal en el proceso   monitorio y, por ende, se había proscrito la notificación por aviso.    

De acuerdo con lo dispuesto en el escrito   de intervención, se estableció que la sentencia C-726 de 2014 es clara   únicamente en establecer que en el trámite del monitorio, la notificación debe   hacerse de manera personal, sin que esto signifique una prohibición expresa al   uso del aviso como mecanismo complementario.    

V.           CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la   Nación, en concepto No. 6450, recibido el 13 de septiembre de 2018, solicita a   la Corte que declare EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE la frase “se   notificará personalmente al deudor”, contenida en el inciso segundo del   artículo 421 CGP, en el entendido de que dicha expresión excluye la   notificación por aviso en el proceso monitorio. Dicha solicitud se hizo con   fundamento en los siguientes argumentos:    

5.1.           En primer lugar, el   Ministerio Público procedió a analizar si en el presente caso existe cosa   juzgada constitucional sobre el asunto de la referencia. Con respecto a la   identidad de norma demandada, relacionada con el proceso monitorio regulado en   el estatuto procesal, identificó las siguientes sentencias: C-726 de 2014, C-159   de 2016, C-067 de 2016 y C-095 de 2017. A su vez, evidenció que en la sentencia   C-726 de 2014 se demanda la misma disposición y se examina el contenido de los   artículos 419 y 421 del CGP, siendo este último la norma demandada en el   presente proceso.    

Por su parte, determinó que no existe   identidad de objeto, pues la sentencia C-726 de 2014 y la demanda no versan   sobre el mismo cargo y difieren en el contenido normativo objeto de la acción,   en la medida en la que el fallo mencionado analiza los cuestionamientos sobre la   estructura y etapas del proceso monitorio, por considerar que vulnera los   derechos a la igualdad, al debido proceso y de la defensa del demandado. En   contraposición, sugiere que la presente demanda acusa la interpretación según la   cual la notificación personal sea excluyente de la notificación por aviso, que   la consideran contraria al derecho a la igualdad del demandante en el proceso   monitorio, en comparación con los demandantes de otros procesos y sobre el   desarrollo de la actividad de administrar justicia.    

Ahora bien, la Procuraduría concluyó que,   en la sentencia C-726 de 2014, la Corte sí se pronunció expresamente sobre la   notificación personal del requerimiento de pago señalado en el artículo 421 del   CGP, al establecer que el requerimiento de pago “debe ser notificado   personalmente, sin que sea posible su notificación por aviso” y que “en   su estructura la notificación personal desempeña una función fundamental de   garantía del debido proceso”. Así, según el criterio del Ministerio Público,   la Corte interpretó que el inciso segundo del artículo 421 del CGP excluía la   notificación por aviso para el requerimiento de pago del proceso monitorio, por   lo que consideró pertinente analizar si lo interpretado por el máximo tribunal   constitucional es precedente relevante o constituye cosa juzgada, por lo que se   debía establecer si el argumento hace parte de la ratio decidendi de la   referida sentencia.    

5.2.          En segundo lugar, como   fue mencionado anteriormente, la Procuraduría General procedió a analizar si el   pronunciamiento de esta Corporación frente a la exclusión de la notificación por   aviso hacía parte de la ratio decidendi de la sentencia C-726 de 2014,   por lo que identificó en el escrito los argumentos que hacían parte de la misma   y se refirió expresamente a la notificación personal al demandado en el proceso   monitorio.    

Sobre el particular, el Ministerio Público   refirió que la Corte Constitucional había determinado que en el proceso   monitorio, la integración del contradictorio es constitucionalmente imperativa,   ya que a diferencia del proceso declarativo ordinario, en el proceso monitorio   se invierte el procedimiento y la carga de la prueba. Lo anterior por cuanto   desde el inicio del procedimiento se plantea la posibilidad de proferir la   sentencia, la cual depende de la no comparecencia del deudor notificado, y es el   demandado a quien le corresponde desvirtuar la existencia de la obligación,   circunstancia de la que se desprende que se deba asegurar que efectivamente   conoce de la existencia del proceso en su contra y, por ende, de la obligación   que se reclama a su cargo.    

Entonces, consideró que es evidente que   una de las razones que motivó la decisión de exequibilidad de la norma que   regula el proceso monitorio, fue la existencia de la garantía de la notificación   personal del demandado con respecto al requerimiento de pago, precisamente por   encontrar que éste es un requisito obligatorio para el respeto del derecho de   defensa del demandado y por considerar que el legislador se encuentra sujeto al   respeto de los principios y valores constitucionales, entre ellos, el del debido   proceso.    

Por lo tanto, el Ministerio Público   estableció que la exclusión de la notificación por aviso fue uno de los   elementos que justificó la exequibilidad del proceso monitorio y, por tal   motivo, hace parte de la ratio decidendi de la sentencia C-726 de 2014,   por lo que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional. Es por ello que   consideró que la Corte debe atenerse a lo decidido en dicha oportunidad, aunque   señaló que el juicio sobre la expresión “se notificará personalmente al   deudor” fue implícito, pues no se expresó en la parte resolutiva de dicha   sentencia.    

En consecuencia, solicitó que se declare   la exequibilidad condicionada, en el sentido de que la mencionada   expresión excluye la notificación por aviso en el proceso monitorio.    

5.3.           En tercer lugar, la   Procuraduría General se refirió a la aplicación del juicio de igualdad en el   presente caso. No obstante, dicha argumentación no será resumida por cuanto este   cargo fue rechazado en auto del 26 de octubre de 2017 de la Magistrada ponente y   no se interpuso recurso de súplica.    

5.4.           Finalmente, la   intervención del Ministerio Público señaló que no se evidencia la violación   de los derechos de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial   efectiva, por cuanto el demandante que pretenda el reconocimiento de un   crédito, cuenta con un proceso ordinario para que en la misma jurisdicción, se   declare la existencia de la obligación en su favor y a cargo del deudor y se   constituya el título ejecutivo, dentro del cual tiene todas las garantías y   puede dar aplicación de las formas de notificación subsidiaria, con las mismas   consecuencias jurídicas del proceso monitorio.    

VI.            CONSIDERACIONES   DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1.   En virtud de lo   dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte es   competente para conocer de la constitucionalidad de una expresión contenida en   el artículo 421 (parcial) de la Ley 1564 de 2012, “[p]or medio de la cual se expide el Código General del Proceso y   se dictan otras disposiciones”,   pues se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos   normativos que hacen parte de una ley de la República.    

Consideraciones previas    

Aptitud sustantiva de la demanda en   relación con el cargo propuesto    

De manera preliminar, la Corte   encuentra que el cuestionamiento del interviniente está dirigido, en realidad, a   un asunto de fondo que excede el análisis propio de la admisibilidad de la   demanda.  En efecto, la censura no está sustentada en aspectos   argumentativos del libelo, sino en consideraciones sustantivas sobre el problema   jurídico planteado.    

Con todo, la Sala también   advierte que la demanda cumple con los requisitos identificados por la   jurisprudencia constitucional para la aptitud del cargo.  La acusación es   cierta, puesto que efectivamente el artículo 421 del CGP sostiene que la   notificación al demandado del auto que contiene el requerimiento de pago dentro   del proceso monitorio será personal, restricción que es el objeto de la presente   demanda de inconstitucionalidad. A este respecto, se encuentra que la norma   acusada, desde su literalidad, cualifica el modo de la notificación, de manera   que existe soporte normativo a la conclusión que fundamenta el libelo, esto es,   que la disposición demanda circunscribe la integración del contradictorio a un   tipo particular y específico de notificación.    

A su vez, el cargo es claro,   puesto que se comprende con facilidad el contenido de acusación, de modo que los   diferentes intervinientes y el Ministerio Público plantearon argumentos   sustantivos sobre la problemática expuesta. El argumento en que se sustenta la   demanda consiste en que, al limitarse la notificación al deudor a la de carácter   personal, se deja la integración del contradictorio a la voluntad del demandado,   restándose con ello toda eficacia al proceso monitorio y, a su vez, se configura   una barrera para el acceso a la administración de justicia, la cual obra en   contra del acreedor.  Este razonamiento, como se observa, es plenamente   comprensible y permite adelantar un estudio de fondo sobre la validez del cargo   propuesto.    

La acusación es específica,   en tanto resulta plausible el argumento según el cual la proscripción de la   notificación por aviso incorpora una limitación importante de los derechos de   acceso a la administración de justicia y de tutela judicial efectiva, debido a   las restricciones que para el curso del proceso se derivarían del comportamiento   elusivo del demandado. Por ende, las razones propuestas por el actor no se   limitan, como lo señalan algunos intervinientes, a asuntos vinculados a los   inconvenientes prácticas que la norma origina al acreedor, sino que configuran   un verdadero cargo de inconstitucionalidad, al vincular dichas consecuencias   procesales a la eficacia de los derechos de acceso a la administración de   justicia y a la tutela judicial efectiva.       

Finalmente, el cargo es   pertinente, puesto que la demanda ofrece una contraposición objetiva entre   el precepto legal acusado y postulados constitucionales que, incluso, son   soportados en interpretaciones judiciales que dan sustento material a la versión   restrictiva de la norma acusada sobre la cual los actores sustentan la   acusación.  De nuevo, se insiste en que la demanda compara las exigencias que   impone la notificación personal al deudor, con la eficacia del proceso monitorio   y, con ellos, de los derechos fundamentales invocados.     

En consecuencia, la Corte   concluye que están cumplidas las condiciones argumentativas para que pueda   adoptarse una decisión de fondo sobre la constitucionalidad del precepto   acusado.    

Inexistencia de cosa juzgada    

3. Como lo ponen de presente los   demandantes, los intervinientes y el Procurador General, en la mencionada   sentencia C-726 de 2014 la Corte declaró exequibles los artículos 419 y 421   del CGP, por los cargos analizados en esa providencia.  Dichos   cuestionamientos estuvieron relacionados con la presunta contradicción entre la   norma que imposibilita al demandado para formular recursos contra el auto de   requerimiento de pago y el derecho a la igualdad, en razón de la desventaja   procesal que estaría el demandado en proceso monitorio respecto del deudor en   otra clase de procesos.     

Ante esta cuestión, la Corte   consideró que las disposiciones demandadas eran constitucionales, al superarse   un juicio débil de igualdad, propio de las medidas de procedimiento judicial.    Así, se consideró que la restricción para la imposición de recursos respondía a   un fin constitucionalmente legítimo, consistente en otorgar celeridad al cobro   de obligaciones en dinero y de menor cuantía, a partir de un procedimiento   judicial expedito como es el proceso monitorio.  La medida legislativa, a   su turno, se muestra adecuada para cumplir con el fin mencionado, pues concurre   en dicho propósito de celeridad en la actuación judicial.  Por último, no   se evidenciaba la afectación desproporcionada de los derechos del deudor, en la   medida en que el procedimiento en cuestión confiere oportunidad para la   contradicción de lo pretendido, al punto que si se formula oposición contra el   requerimiento de pago, el proceso monitorio torna en verbal sumario.  Esta   inexistencia de violación de los derechos del deudor se ve reforzada, además, en   el hecho que el CGP exige, dentro del proceso monitorio, que (i) la notificación   al demandado deba hacerse de manera personal; (ii) la obligación que se pretenda   hacer valer judicial sea exigible y de mínima cuantía; y (iii) verificada la   oposición del deudor al requerimiento, se deba acoger el procedimiento verbal   sumario y, con ello, se revierta la inversión del contradictorio, propia de la   actuación monitoria.    

4. Este problema jurídico es   diferente al ahora analizado, razón por la cual no existe pronunciamiento   judicial que configure cosa juzgada en el presente caso.  Si bien en la   sentencia en comento se hace referencia a la necesidad que la notificación al   deudor se haga personal, se trata de un argumento de soporte para la   constitucionalidad de la exclusión de recursos contra el auto de requerimiento   de pago, lo cual es una controversia constitucional diferente al cuestionamiento   sobre la restricción de ese modo de notificación y la correlativa exclusión de   la notificación mediante aviso.  Por lo tanto, habida cuenta la disparidad   de los asuntos mencionados, la Corte está habilitada para pronunciarse sobre la   demanda de la referencia.    

Como se explicará en fundamentos   jurídicos posteriores, a pesar que la conclusión de la Corte en la sentencia en   comento se sustentó, entre otros factores, en que concurre en el caso del   proceso monitorio la obligación que la notificación sea personal, de esa   circunstancia no puede derivarse la existencia de cosa juzgada constitucional.   Nótese que el efecto de la sentencia C-726 de 2014 fue de cosa juzgada   relativa explícita, pues en la parte resolutiva de la decisión se dejó claro que   sus consecuencias se circunscribían a los cargos objeto de examen por la Corte   en esa oportunidad, a partir de los cuales se demostró que la restricción   realizada por el Legislador a los recursos disponibles para el demandado   resultaba compatible con la Constitución.  En el caso de la referencia   puede incluso considerarse que la controversia es diametralmente opuesta: la   presunta imposición de barreras desproporcionadas de acceso a la justicia para   el acreedor, derivadas del hecho de un estándar exigente para la integración   del contradictorio.    

Aunque ambos asuntos gravitan   alrededor del mismo procedimiento, para la Sala es claro que las controversias   analizadas difieren tanto en los derechos constitucionales invocados como en la   materia objeto de examen: mientras el primer caso hace referencia a la   vulneración del derecho al debido proceso por la limitación de oportunidades de   defensa para el deudor dentro del proceso monitorio, afectación descartada por   la Corte, en el presente escenario el asunto versa sobre la presunta imposición   de barreras para el acceso a la justicia del acreedor, derivada de condiciones   del trámite monitorio que resultan más garantistas para el deudor.  En   estas circunstancias, no es válido afirmar la presencia de cosa juzgada   constitucional.    

Problema jurídico y   metodología de la decisión    

5. Los demandantes consideran,   en buena medida sustentados en la comprensión de la disposición acusada hizo la  sentencia C-726 de 2014 y el uso que de la misma han realizado diversos   jueces, que cuando el artículo 421 del CGP determina que la notificación del   auto de requerimiento de pago debe hacerse personalmente, ello configura una   regla especial para el proceso monitorio que excluye la notificación por aviso,   a pesar que este mecanismo opera de manera supletoria a la notificación personal   en otras modalidades de procedimiento, conforme lo estipula el artículo 292 del   CGP.  Dicha regla especial, en criterio de la demanda, vulnera los derechos   de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, pues   basta que el deudor se rehúse a ser notificado personalmente para que el proceso   monitorio no pueda continuarse.    

Algunos de los intervinientes   concuerdan con los demandantes, para lo cual exponen argumentos análogos a los   que contiene el libelo y coinciden en la necesidad de adoptar un fallo de   exequibilidad condicionada, que incorpore la opción de la notificación por aviso   cuando no es posible la de tipo personal.  Otro grupo de intervinientes   considera que la norma es constitucional, pero lo hacen por motivos opuestos: de   un lado, algunos advierten que el precepto demandado, una vez se interpreta   sistemáticamente con otras previsiones del CGP, no incorpora la prohibición de   la notificación supletiva por aviso.  De otro lado, otros intervinientes   consideran que la regla especial que identifican los demandantes sí existe, pero   la misma es compatible con los postulados constitucionales, en tanto (i)   configura una garantía para la protección del debido proceso del deudor; y (ii)   en cualquier caso, si se frustra la posibilidad de notificar personalmente al   demandado, en todo caso el acreedor tiene a su disposición otras modalidades de   proceso judicial a través de las cuales hacer exigible su obligación que sí   permiten la notificación supletiva por aviso de la admisión de la demanda.    Inclusive, el Procurador General considera que ante estas razones, la   constitucionalidad de la norma acusada debe condicionarse, pero en sentido   contrario a lo pretendido por los demandantes, esto es, de forma que se reitere   que en el proceso monitorio no puede adelantarse la notificación por aviso ante   la imposibilidad de efectuarla personalmente.    

6. Con base en lo expuesto, la   Corte debe resolver dos problemas jurídicos.  En primer lugar, deberá   determinarse si ¿de la disposición demandada se sigue la norma restrictiva sobre   la cual se sustenta el cargo propuesto?  En segundo término y en caso que   la respuesta al anterior asunto sea afirmativa, la Sala deberá determinar si ¿la   proscripción de la notificación supletoria por aviso del auto de requerimiento   de pago al deudor impone una barrera injustificada para el acceso a la justicia   y viola la garantía constitucional a la tutela judicial efectiva?    

Para solucionar estas   controversias, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primera instancia,   hará una presentación general sobre el precedente acerca del amplio margen de   configuración normativa en materia de procedimientos judiciales. Luego,   explicará cuál es el tratamiento que la jurisprudencia constitucional ofrece al   proceso monitorio, aparte en que destacará sus elementos esenciales y la manera   como son comprendidos por la Corte.  En tercer lugar, se hará una breve   referencia al contenido constitucional de los derechos de acceso a la   administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. Por último, con base   en las reglas jurisprudenciales que se deriven de los anteriores análisis, se   resolverán los problemas jurídicos descritos.    

El amplio margen de   configuración legislativa en materia de procedimientos judiciales    

7. De conformidad con lo   previsto en la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1 y 2   del artículo 150 de la Constitución[14],   corresponde al Congreso de la República, en ejercicio de la libertad de   configuración legislativa, regular los procedimientos judiciales y   administrativos que servirán para materializar los derechos al debido proceso y   de acceso a la justicia.    

Precisamente, esta atribución   constitucional delegada al Legislador por parte de la Carta Superior ha sido   destacada por la Corte Constitucional “al señalar que tal prerrogativa le   permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la   plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.),   y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.).   Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el   equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio   de legalidad propio del Estado Social de Derecho.” (Subrayas fuera del texto   original)    

8. En virtud de esa facultad, el   Legislador puede definir las reglas mediante las cuales se deberá adelantar cada   proceso, que incluyen, entre otras cosas, la posibilidad de (i) fijar nuevos   procedimientos, (ii) determinar la naturaleza de actuaciones judiciales, (iii)   eliminar etapas procesales[15],   (iv) establecer las formalidades que se deben cumplir, (v) disponer el régimen   de competencias que le asiste a cada autoridad, (vi) consagrar el sistema de   publicidad de las actuaciones, (vii) establecer la forma de vinculación al   proceso, (viii) fijar los medios de convicción de la actividad judicial, (ix)   definir los recursos para controvertir lo decidido[16] y, en   general, (x) instituir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las   partes[17].   Como se observa, esta función le otorga al legislativo la posibilidad de   privilegiar determinados modelos de procedimiento o incluso de prescindir de   etapas o recursos en algunos de ellos.[18]    

Bajo esta perspectiva, el   Legislador goza de un amplio margen de libertad de configuración legislativa   para establecer procedimientos[19].   Así, la jurisprudencia constitucional también ha señalado que el ejercicio de   esta facultad está sometida a límites precisos, atinentes a que las normas   procesales sean compatibles con la Constitución. Estos límites pueden   agruparse en cuatro categorías, a saber: (i) la fijación directa, por parte de   la Constitución, de determinado recurso o trámite judicial; (ii) el cumplimiento   de los fines esenciales del Estado y particularmente de la administración de   justicia; (iii) la satisfacción de principios de razonabilidad y   proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las diferentes garantías que conforman   el debido proceso[20]  y el acceso a la administración de justicia[21].    

9. El primer límite se refiere a   que, cuando el Constituyente ha definido de manera directa un determinado   procedimiento judicial, no le es posible al legislador modificarlo[22].   Esto ocurre en ciertas referencias explícitas que han sido definidas en la Carta   Política, como la posibilidad de impugnar los fallos de tutela de primera   instancia y las sentencias penales condenatorias, de conformidad con los   artículos 86[23]  y 29[24]  de la Constitución, respectivamente.    

10. El segundo límite parte de   la premisa de que los procedimientos judiciales no constituyen un fin en sí   mismo, sino un instrumento para alcanzar la materialización del derecho   sustancial. En ese sentido, las formas procesales deben propender por otorgar   eficacia a los principios de independencia y autonomía de la función judicial,   la publicidad de la actuación y la garantía de acceso a la administración de   justicia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución[25].   Así lo ha reconocido esta Corporación, al sostener que “no resultan   admisibles formas de procedimiento judicial que nieguen la función pública del   poder judicial, en especial la imparcialidad y autonomía del juez, impidan la   vigencia del principio de publicidad, privilegien otros parámetros normativos   distintos al derecho sustancial, impongan procedimientos que impiden el logro de   una justicia oportuna, o hagan nugatorio el funcionamiento desconcentrado y   autónomo de la función jurisdiccional (Art. 228 C.P.).”[26]    

11. Con respecto al tercer   límite, refiere a la necesidad de que las normas procesales respondan a un   criterio de razón suficiente, relativo al cumplimiento de un fin   constitucionalmente admisible, a través de un mecanismo que se muestre adecuado   para el cumplimiento de dicho objetivo y que, a su vez, no afecte   desproporcionadamente un derecho, fin o valor constitucional[27]. Sobre este   punto, en la sentencia C-428 de 2002[28]  se expresó:    

“Como lo ha venido señalando la   jurisprudencia constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud   de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del   artículo 150 de la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su   totalidad los procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza   de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración normativa para   evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los   plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el   ejercicio legítimo de sus derechos antes las autoridades públicas. Autonomía   que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y   proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes   con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material   de los derechos sustanciales.” (Subrayas fuera del texto original)    

12. Finalmente, con respecto al   cuarto límite a la libertad de configuración del legislador en materia procesal,   éste exige que en cada procedimiento se reflejen los principios de legalidad,   defensa, contradicción, publicidad y primacía del derecho sustancial[29],   en desarrollo de los artículos 29, 209 y 228 de la Constitución Política. A su   vez, los trámites judiciales que sean creados por el legislador también deben   propender por la realización de otros mandatos específicos previstos en la Carta   Superior, como el deber de consagrar procesos sin dilaciones injustificadas,   salvaguardar la igualdad de trato ante las mismas circunstancias y garantizar el   respeto de la dignidad humana, entre otros[30].    

Ahora bien, es evidente que, en   algunas circunstancias concretas, pueden entrar en tensión diferentes garantías   que hacen parte del debido proceso en tanto cláusula compleja. A modo de   ejemplo, podría presentarse un caso que enfrente el derecho a la defensa y   contradicción con respecto al principio de celeridad y de lograr el   establecimiento de un proceso sin dilaciones injustificadas, restringiéndose    alguna de aquellas frente a la otra. En palabras de esta Corporación, “(…)   la Corte ha concluido que dichas opciones legislativas son válidas y responden   al amplio margen de la potestad de configuración normativa del legislador,   siempre que no se incurra en un desconocimiento de los otros límites impuestos,   en especial, en lo que tiene que ver con la satisfacción de los principios de   razonabilidad y proporcionalidad.”[31]    

Así, pueden ocurrir situaciones   que, como en el caso que concierne a la Corte en esta sentencia, se contraponen   diferentes garantías procesales de naturaleza constitucional, en particular el   derecho de defensa y la posibilidad de acceder a una administración de justicia   célere y sin dilaciones injustificadas. Sin embargo, la Corte Constitucional   deberá entrar a evaluar si el privilegiar, en este caso, el derecho a la defensa   y de contradicción de la parte demandada en el proceso monitorio, es razonable y   proporcional frente a la aparente restricción al acceso a la administración de   justicia que alegan los demandantes.    

13. En conclusión, a partir de   la jurisprudencia expuesta anteriormente, se concluye  que el Legislador goza de   un amplio margen de configuración en materia procesal, lo cual incluye la forma   en la que se notifican a las partes del proceso. Sin embargo, es necesario   acudir a los criterios establecidos en la Constitución y en la jurisprudencia,   que establecen límites al ejercicio de la potestad legislativa de establecer los   procedimientos, especialmente en lo que respecta a la defensa de las garantías   procesales constitucionales y los principios que buscan proteger el derecho el   debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia. Con todo,   esta facultad del Legislador se encuentra limitada (i) a la imposibilidad de   modificar una instancia procesal prevista específicamente en la Constitución;   (ii) al respeto de los principios y fines esenciales del Estado; (iii) a la   satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) al   deber de velar por la eficacia de las diferentes garantías que integran el   debido proceso y al acceso a la administración de justicia.[32]    

El proceso monitorio y su   tratamiento en la jurisprudencia constitucional    

14. El título III del Código   General del Proceso regula los trámites declarativos especiales, dentro de los   cuales se encuentra el proceso monitorio, dispuesto en el capítulo IV de dicho   título.  En los términos del artículo 419 del CGP, el proceso monitorio   procede cuando se pretenda el pago de una obligación en dinero, de naturaleza   contractual, determinada y exigible que sea de mínima cuantía.     

El monitorio es un proceso que   busca declarar judicialmente la existencia de la obligación respectiva, para   luego dentro del mismo trámite proceder a su ejecución.  En ese sentido, una vez   admitida la demanda el juez ordenará requerir al deudor por el término de 10   días, a fin que pague o exponga las razones concretas para negar total o   parcialmente la obligación dineraria reclamada.  Como lo estipula la   disposición demandada, el auto de requerimiento no admitirá recursos y se   notificará personalmente al deudor.   En ese mismo orden de ideas, la   norma en comento determina que en caso que el demandado no comparezca al proceso   se dictará sentencia y el trámite continuará bajo las reglas de la ejecución de   providencias judiciales, previsto en el artículo 306 del CGP.  La misma   decisión se adoptará cuando (i) la oposición al pago de la deuda sea parcial y   respecto de lo no objetado por el deudor; (ii) exista oposición, pero el juez la   resuelva desfavorablemente para el deudor, caso en el cual además de la   ejecución se impondrá multa del 10% de la obligación y a favor del acreedor.    

15.  Como se observa, el   aspecto central que define al proceso es su carácter mixto, puesto que si bien   inicia como un proceso declarativo, esto es, dirigido al reconocimiento judicial   de la obligación dineraria, una vez se cumplen las condiciones antes anotadas se   convierte en un trámite de ejecución que tiene como título la sentencia judicial   ejecutoriada.  Esta característica definitoria del proceso monitorio es   tenida en cuenta por la jurisprudencia constitucional que ha analizado las   disposiciones que regulan la materia, como pasa a explicarse.    

16.  En la sentencia C-746 de   2014[33]  se estudió la constitucionalidad de los artículos 419 y 421 del CGP, sobre   procedencia y trámite del proceso monitorio.  En esta discusión, la Corte   determinó que era compatible con la Constitución y en particular con los   derechos de contradicción y defensa, que el auto de requerimiento para pago y la   sentencia no tuviesen recursos.  Para ello, en primer término, la Sala   expuso los aspectos centrales sobre la naturaleza jurídica del proceso   monitorio, en tanto trámite judicial simplificado y expedito para el   reconocimiento y ejecución judicial de obligaciones dinero de mínima cuantía,   que precisamente por su monto deben contar con un mecanismo ágil para su cobro.    Dentro de ese estudio y a partir de los antecedentes legislativos   correspondientes, la Corte enfatizó en dos aspectos: la finalidad social del   proceso monitorio, que busca dar respuesta judicial al cobro de obligaciones   suscritas informalmente entre los ciudadanos, no documentadas en títulos   ejecutivos.  La simplificación propia del proceso monitorio, “cuestión   esta que lo hace completamente distinto al tradicional proceso ordinario y al   ejecutivo, ya que tiene como base la celeridad de las actuaciones y por eso, en   su estructura la notificación personal desempeña una función fundamental de   garantía del debido proceso.” (Subrayas no originales).    

Con base en esta última   consideración, la sentencia C-726 de 2014 insiste en que uno de los aspectos que   hace compatible la estructura propia del proceso monitorio, que no admite   recursos contra el auto de requerimiento para pago, con los derechos de   contradicción y defensa del deudor, es la exigencia de la notificación personal.   Para la Corte, el mencionado requerimiento “reviste una doble naturaleza. De   una parte, constituye la notificación y a la vez, el requerimiento de pago, el   cual debe ser notificado personalmente, sin que sea posible la notificación por   aviso. El parágrafo del artículo 421 del Código General del Proceso de manera   expresa prohíbe el emplazamiento del demandado, lo que comporta la garantía de   la que dispone el deudor para actuar en el proceso y no permitir que se   constituya un título de ejecución sin su conocimiento.” Por lo tanto, la   notificación personal al deudor como exigencia ineludible dentro del proceso   monitorio, la cual no puede ser remplazada por la notificación por aviso o la   designación de curador ad litem, opera como instrumento para la vigencia   del derecho al debido proceso, del principio de publicidad de las decisiones   judiciales y, en un sentido más amplio, de acceso a la administración de   justicia.    

17. Para resolver el cargo   propuesto, la Sala consideró que la medida acusada es proporcionada y razonable.    Esto debido a que (i) cumple con un fin constitucionalmente importante,   vinculado a la agilidad y eficiencia en los procesos judiciales; (ii) es   adecuada para cumplir el fin propuesto, pues efectivamente la limitación de   recursos contra el auto de requerimiento concurre en la simplificación del   procedimiento.    

Sobre el segundo aspecto la Corte advirtió,   además, que la limitación impuesta era compatible con el debido proceso,   precisamente en razón de la rigurosidad que impone el proceso monitorio en   cuanto a la integración del contradictorio, en donde el único mecanismo aceptado   por el Legislador es la notificación personal, con exclusión de otros modos de   notificación o representación del deudor dentro del proceso.  Para   sustentar esta conclusión, la decisión en comento expresó los argumentos   siguientes que, en razón de su importancia para la presente sentencia, la Sala   transcribe in extenso:    

“De conformidad con el artículo 421 del Código General   del Proceso, el proceso monitorio se caracteriza por: i) solamente se puede   iniciar y seguir contra el deudor notificado personalmente, sin que este   pueda ser representado por un curador ad litem, circunstancia que constituye la   mayor garantía de un debido proceso; ii) solo procede para el pago de sumas de   dinero de naturaleza contractual, determinadas y exigibles, que sean de   mínima cuantía, y (iii) surtida la notificación personal, si hay oposición del   deudor, el proceso debe seguirse por el procedimiento verbal sumario.   Es decir, la inversión del contradictorio, como característica del   procedimiento, no quebranta el debido proceso, porque la obligatoria   notificación personal asegura el derecho de defensa del deudor.    

Al hacer la confrontación entre las normas   demandadas y las disposiciones constitucionales que se indican infringidas por   el demandante, la Corte encuentra que esta estructura procesal garantiza el   acceso efectivo e integral a la administración de justicia, ya que las partes en   las diversas fases que lo componen tienen la posibilidad de ser oídas, estando   en igualdad procesal y a través de un procedimiento que prevé la plenitud de   formas procesales garantes del debido proceso.    

En este procedimiento, la Corte resalta   que a diferencia del proceso ordinario en el que primero se discute, luego se   prueba y por último se juzga, eventualmente se invierte el procedimiento, puesto   que desde el inicio se podría proferir la sentencia, si el deudor notificado no   presenta oposición. Sin embargo, la oposición del demandado hace ineficaz la orden de   pago y, por consiguiente, muta la naturaleza del proceso a un proceso verbal   sumario. Esta eventualidad en la que el deudor se opone, ofrece una garantía que   la Corte estima preserva el derecho a la igualdad y al debido proceso y, por   tanto, no le asiste razón al demandante cuando descontextualiza la disposición   afirmando que: “En las tres diferentes etapas donde se concluye el tramite monitorio   es netamente unilateral es decir carece de la bilateralidad de un proceso   en tanto atienda el requerimiento o no lo atienda, la autoridad competente se   pronuncia constituyéndose en cosa juzgada sin ni siquiera oír a la otra…[34]”    

La rigurosidad con la que el inciso segundo   del artículo 421 del Código General del Proceso dispone que “El auto que contiene el requerimiento de pago no admite   recursos y se notificará personalmente al deudor…”, así como el parágrafo “En este proceso no se admitirá intervención de   terceros, excepciones previas reconvención, el emplazamiento del   demandado…” (negrillas   no son del texto), otorga plenas garantías del derecho de defensa y demuestran   con nitidez, conforme a lo indicado en precedencia, que no se desconocen los   derechos fundamentales alegados por el actor.    

(…)    

En suma, la Corte constata que el   procedimiento monitorio garantiza los contenidos inmanentes del debido proceso,   como lo son la defensa, el derecho de contradicción, la celeridad en los   términos procesales y, aun constituyendo una excepción a la doble instancia,   como quiera que esta garantía no es una condicio sine qua non, cuando la   regulación se ajusta a las condiciones establecidas en la jurisprudencia   constitucional[35],   como en efecto ocurre en este caso. De esta manera, al amparo del test leve de razonabilidad, la medida   persigue un fin legítimo, y es adecuada, porque en su curso no se rompe el equilibrio de las   partes en las diversas fases del procedimiento.” (Énfasis   originales).    

18. La sentencia C-159 de   2016[36]  analizó un problema jurídico diferente, esta vez vinculado al presunto   tratamiento discriminatorio injustificado, derivado del hecho que del proceso   monitorio proceda respecto de obligaciones dinerarias, más no de respecto de   obligaciones de hacer.   Esta circunstancia, a juicio de los demandantes en   aquella ocasión, vulneraba tanto el principio de igualdad como el derecho de   acceso a la administración de justicia, en tanto los acreedores de las   mencionadas obligaciones se verían privados del mecanismo ágil y simplificado de   reconocimiento y ejecución judicial que ofrece el proceso monitorio.    

Luego de hacer consideraciones   generales sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, así como el amplio   margen de configuración legislativa en materia de procedimientos judiciales, la   decisión mencionada explicó la estructura del proceso monitorio, basándose   esencialmente en el estudio adelantado por la Corte en la sentencia C-726 de   2014. Del mismo destacó los elementos esenciales del trámite monitorio, al   señalar que el mismo “prescinde   de diferentes recursos y oportunidades procesales diferentes a la   notificación personal y al ejercicio del derecho de defensa por parte del   demandado, precisamente con el ánimo de preservar la agilidad en el trámite   judicial.  La Corte, en ese sentido, concuerda con lo expresado por algunos   de los intervinientes, con referencia a que el propósito general del proceso   monitorio es dotar a la jurisdicción civil de un trámite expedito y simple,   destinado a la exigibilidad judicial de obligaciones suscritas entre pequeños   comerciantes y respecto de sumas de menor y mediano valor. || Se trata, en últimas, de una   innovación en el proceso civil colombiano, destinado a solventar las necesidades   de segmentos importantes de la población usuaria del sistema de justicia,   quienes tienen obligaciones de menor monto y que no constan en un documento que   cumpla con las condiciones propias de los títulos ejecutivos. Estas necesidades   de justicia se satisfacen a través de un procedimiento simplificado, que parte   de la orden judicial de pago de la obligación y que compele a su cumplimiento   por parte del deudor, sin que pueda esgrimirse en su defensa razones distintas a   aquellas que demuestren la inexistencia de la obligación o el pago de la suma   requerida.” (Negrillas no originales).    

Con base en estas   consideraciones, la Corte sostuvo que la limitación de la procedencia del   proceso monitorio a las obligaciones dinerarias hacía parte del margen de   configuración legislativa. Ello debido a que no existe un mandato constitucional   que dispusiese un procedimiento específico al respecto y, además, el CGP   establece diferentes trámites para la exigibilidad judicial de las obligaciones   diferentes a las dinerarias.  Asimismo, tampoco resultaba suficiente el   argumento de la presunta falta de celeridad de dichas alternativas procesales,   puesto que ese objetivo debía necesariamente sopesarse con el carácter   simplificado del proceso monitorio, el cual resulta adecuado para la   exigibilidad de obligaciones dinerarias, más no sucedería lo mismo frente a   aquellas de diferente naturaleza, que de suyo exigen un mayor debate probatorio.   La Sala consideró que si se llevase al extremo el argumento planteado por los   demandantes, toda la actividad judicial para el reconocimiento y ejecución de   obligaciones que no consten en título ejecutivo, debería concentrarse   exclusivamente en el proceso monitorio, lo cual es irrazonable y desvirtuaría el   amplio margen de configuración normativa que la Constitución reconoce al   Congreso respecto de la definición de los procedimientos judiciales.    

19. Por último, en la   sentencia C-095 de 2017[37]  la Corte estudió la constitucionalidad de la exigencia contenida en el numeral   6° del artículo 420 del CGP, en cuanto establece que en aquellos casos en que el   demandante no tenga en su poder los documentos que dan cuenta de la obligación   contractual adeudada, deberá señalar en el demanda dónde están o manifestar bajo   juramento, que se entiende presentado con la presentación de la demanda, que no   existen soportes documentales.    

Para los demandantes, esta   previsión era contraria al principio de prevalencia del derecho sustancial,   debido a que si se acepta que el proceso monitorio puede iniciar sin que se   anexe a la demanda la prueba documental que da cuenta de la obligación, es   imposible contabilizar desde cuándo la misma se hizo exigible, por lo que no   podría operar la prescripción extintiva de dicha obligación.  Sin embargo,   la Corte consideró que esta censura era inepta, pues incumplía los requisitos de   certeza y especificidad.  Ello debido a que la interpretación planteada por   los accionantes no se derivaba de la expresión y, además, el objetivo del   precepto era precisamente otorgar eficacia al principio constitucional que se   consideraba infringido. Por esta razón, se adoptó un fallo inhibitorio.    

20. Con base en las decisiones   precedentes y en particular las sentencias C-726 de 2014 y C-159 de 2016, la   Sala concluye que el Legislador prevé el proceso monitorio como un trámite   declarativo especial, que tiene por objeto llenar el vacío existente en el   reconocimiento y ejecución de obligaciones dinerarias de mínima cuantía que, en   virtud de su informalidad, no están respaldadas en un título ejecutivo.    Esto a través de un procedimiento simplificado, ágil y de carácter mixto, que si   bien tiene carácter declarativo, luego puede tornarse en trámite de ejecución   cuando el demandado acepta la existencia de la obligación luego de proferido el   auto de requerimiento de pago.  Con todo, en aras de proteger el derecho al   debido proceso del deudor, en especial en su contenido de contradicción y   defensa, la Corte identifica como contrapartida a dicha naturaleza simplificada   la exigencia de la notificación personal, excluyéndose tanto otras formas de   notificación, al igual que  la representación mediante curador ad litem.    

El contenido y alcance del   derecho de contradicción y defensa. El derecho a la tutela judicial efectiva    

20. El artículo 229 de la   Constitución consagra el derecho fundamental de acceso a la administración de   justicia, el cual deberá ser garantizado a todos los asociados por parte del   Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 2° de la Ley 270 de   1996 – Estatuaria de la Administración del Justicia. Así las cosas, es   responsabilidad del Estado, mediante su aparato jurisdiccional, garantizar el   funcionamiento adecuado de las vías institucionales para la resolución de los   conflictos que surgen de la vida en sociedad, con el propósito de que los   ciudadanos puedan gozar de la efectividad de sus derechos fundamentales y se   garantice la convivencia pacífica entre los asociados.    

En relación con lo anterior,   este derecho es definido por esta Corporación como “la posibilidad reconocida   a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de   igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la   integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento   de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los   procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías   sustanciales y procedimentales previstas en las leyes.”[38]    

En virtud de ello, la   administración de justicia, como función pública que fue encomendada al Estado   por parte de la Constitución[39],   es un medio para hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y   libertades consagrados en la ley y en la Carta Política en cabeza de los   ciudadanos. Por lo tanto, así como el artículo 229 de la Constitución establece   el derecho de todos los asociados de acceder a la administración de justicia;   dicho derecho conlleva la obligación correlativa por parte del Estado de   garantizar que dicho acceso sea real y efectivo, y no meramente nominal.    

21. Es por ello que el derecho   de acceso a la administración de justicia también se ha denominado como el   derecho a la tutela judicial efectiva, pues el Estado no solamente está en   la obligación de garantizar el derecho de los ciudadanos a acceder al aparato   judicial a través de su participación en los procesos establecidos para ese   propósito, sino que también implica que “a través de las actuaciones   judiciales se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías   personales que se estiman violadas”.   [40]    

En este sentido, de acuerdo con   la interpretación de esta Corte, el acceso a la justicia debe entenderse no solo   como la posibilidad de acudir a los jueces competentes para dirimir una   determinada controversia o conflicto, sino que además se debe entender como la   posibilidad de que dicho planteamiento se haga efectivo, a través de la   culminación del proceso con la determinación final del juez sobre el caso y el   cumplimiento de la sentencia. En otras palabras, de acuerdo con lo dispuesto en   la sentencia C-037 de 1996, “(…) la función en comento [de garantizar el   acceso a la administración de justicia] no se entiende concluida con la simple   solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas   instancias judiciales; por el contrario, el acceso a la administración de   justicia debe ser efectivo, lo cual se logra cuando, dentro de   determinadas circunstancias y con arreglo a la ley, el juez garantiza una   igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a un libre convencimiento,   aplica la Constitución y la ley y, si es el caso, proclama la vigencia y la   realización de los derechos amenazados o vulnerado”[41].   (Subrayas fuera del texto original)    

22. Del mismo modo, la Corte   reconoce que el derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva   guarda estrecha relación con el derecho al debido proceso, así como con otros   valores constitucionales, como la dignidad, la igualdad y la libertad[42].   Sin perjuicio de lo anterior, cabe precisar que el mencionado derecho es de   configuración legal, en cuanto el legislador está facultado para determinar la   regulación y ejecución material del mismo, lo cual incluye la posibilidad de   establecer las formas procesales para lograr la materialización del derecho   sustancial, siempre y cuando éstas respeten el núcleo esencial del derecho   fundamental de acceso a la administración de justicia y no resulten   desproporcionadas frente al mismo.    

Esto supone que el desarrollo   legislativo de dicho derecho esté orientado a garantizar: (i) el acceso a un   juez o tribunal imparcial, como materialización del acceso a la justicia (ii) a   obtener la sentencia que resuelta las pretensiones planteadas de conformidad con   las normas vigentes y (iii) a que el fallo adoptado se cumpla efectivamente;   siendo estos dos últimos elementos los que permiten la materialización de la   tutela judicial efectiva.[43]    

23. Sumadas a estas condiciones,   también se encuentra que la competencia del Legislador para definir los   procedimientos judiciales está igualmente circunscrita a la eficacia de los   derechos fundamentales de quienes comparecen al proceso, en particular las   garantías derivadas de los derechos de contradicción y defensa.    

Sobre este particular, el   artículo 29 de la Constitución consagra los derechos de defensa y de   contradicción, al establecer que “[quien] sea sindicado tiene derecho a la   defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio,   durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin   dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se   alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser   juzgado dos veces por el mismo hecho.” (Subrayas fuera del texto original)    

Así, es evidente que una de las   principales garantías constitucionales del derecho al debido proceso es el   derecho a la defensa, el cual, según esta Corporación, implica “la plena   oportunidad de ser oído, de hacer valer las propias razones y argumentos, de   controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la   práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar   los recursos que la ley otorga”[44].    

Como tal, el propósito de dicha   garantía es evitar la posible arbitrariedad de las autoridades estatales o que   se condene injustamente a la parte pasiva de la controversia, pues se asegura la   participación activa o la representación de quien se pueda ver afectado por las   decisiones adoptadas en el marco de un determinado proceso. [45]    

24. En concordancia con lo   anterior, el artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,   norma integrante del bloque de constitucionalidad, establece que “[toda]   persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de   un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e   imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de   cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de   sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro   carácter.”[46]  (Subrayas y negrillas fuera del texto original)    

En esa medida, es evidente que   el derecho de defensa es una garantía del debido proceso de aplicación general y   universal[47],   la cual constituye “un presupuesto para la realización de la justicia como   valor superior del ordenamiento jurídico”.[48]    

25. Ahora bien, es importante   tener en cuenta que el proceso monitorio es un tipo de proceso declarativo   especial, en el que el requerimiento de pago realizado por el juez reviste una   doble naturaleza: por un lado, se trata de la notificación a la parte pasiva del   proceso y, por el otro, se constituye como el requerimiento de pago al deudor.   Por lo anterior, y con el propósito de no limitar desproporcionadamente el   derecho de defensa y de contradicción del deudor en el proceso monitorio, el   Legislador estableció claramente que la notificación de aquel debe ser personal   y no se admite el emplazamiento del demandado, lo cual garantiza la adecuada   integración del contradictorio.    

En este sentido, el derecho de   defensa y contradicción, como garantía constitucional de toda persona que se   encuentre inmersa en un proceso judicial o administrativo, se materializa a   través de la debida integración del contradictorio. Lo anterior por cuanto esto   permite que las personas con interés en un determinado proceso o que se puedan   ver afectadas por el mismo, tengan la posibilidad de enterarse de la existencia   de esa actuación y de la potencial vinculación de la decisión judicial, habiendo   sido oídos previamente por el juez competente.    

Es precisamente por este motivo   -la obligación de notificar personalmente al deudor, que esta Corporación   estableció la constitucionalidad del proceso monitorio en la sentencia C-726   de 2014; al percatar que esto “comporta la garantía de la que dispone el   deudor para actuar en el proceso y no permitir que se constituya un título de   ejecución sin su conocimiento.”[49]    

26. Del mismo modo, la Corte   también ha admitido que las garantías procesales no son absolutas y pueden ser   limitadas por el legislador, “siempre que no se vea afectado su núcleo   esencial, la limitación responda a criterios de razonabilidad y   proporcionalidad, y no se desconozcan otros derechos fundamentales, como   puede ser el derecho a la igualdad. En todo caso, ha señalado que la función,   tanto del legislador como del juez constitucional, es tratar de lograr que   todos los principios y derechos que eventualmente puedan entrar en tensión a la   hora de regular los términos judiciales sean garantizados en la mayor medida   posible.”[50]  (Subrayas fuera del texto original)    

En síntesis, se tiene que a   partir de las diferentes normas constitucionales que regulan la materia, si bien   el Legislador tiene un amplio margen de configuración legislativa para la   definición de los procedimientos judiciales, el límite a esa potestad son los   derechos fundamentales, en particular los derechos al debido proceso y al acceso   a la administración de justicia. Así, el diseño legal del proceso judicial debe   garantizar, entre otros asuntos, la existencia materia de oportunidades para el   ejercicio de contradicción y defensa, así como la eliminación de barreras para   la exigibilidad judicial de las pretensiones, concepto este último que se agrupa   en el derecho a la tutela judicial efectiva.    

Por lo tanto, le corresponde a   la Corte determinar si en la regulación actual del proceso monitorio, y según la   interpretación de los demandantes respecto a la prohibición de la notificación   por aviso al deudor dentro de este procedimiento, se limita el derecho de acceso   a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva del acreedor   dentro del proceso monitorio, frente al derecho a la defensa y contradicción del   deudor dentro del mismo.    

Resolución de los problemas   jurídicos    

27. De acuerdo con lo planteado   en el fundamento jurídico 6 de esta sentencia, el primer problema jurídico que   debe resolverse consiste en definir si, como lo sostienen los accionantes, del   artículo 421 del CGP se deriva la obligación de que el auto de requerimiento   para pago deba notificarse personalmente al demandado, con exclusión de otras   formas de notificación previstas en el estatuto procesal civil.    

Para la Corte, la respuesta a   este interrogante es afirmativa, conforme a la interpretación gramatical,   sistemática y finalística de la norma acusada, como pasa a explicarse.    

28. Respecto del argumento   gramatical, el inciso segundo de la norma acusada es específico en disponer que   “el auto que contiene el requerimiento de pago no admite recursos y se   notificará personalmente al deudor”.  En ese sentido, el precepto   cualifica de manera expresa el tipo de notificación que debe surtirse, sin que   permita otra modalidad para el efecto.    

Asimismo, tratándose del proceso   verbal, el artículo 369 del CGP se limita a señalar que de la demanda se correrá   traslado al demandado por el término de 20 días, sin señalar una ritualidad   particular para el efecto, aplicándose por tanto las reglas generales.  Igual   conclusión es aplicable para el proceso verbal sumario, puesto que los artículos   391 y 392 solo hacen referencia al traslado de la demanda, sin prever ninguna   regla acerca de un tipo particular de notificación del auto admisorio.    

Para el caso particular de los   procesos declarativos especiales, categoría a la que pertenece el proceso   monitorio, no existe cualificación sobre el tipo de notificación que debe   surtirse respecto del auto admisorio, salvo respecto de la norma acusada en esta   oportunidad. Así, para el caso del proceso de expropiación, el numeral quinto   del artículo 399 del CGP prevé que de la demanda se correrá traslado al   demandado por el término de tres días, por lo que se aplica la regla general de   notificación personal y supletiva de emplazamiento cuando no hubiese sido   posible notificar a los demandados, esto último conforme lo estipula la misma   norma.  Lo mismo sucede en el caso del proceso de deslinde y amojonamiento,   donde el artículo 402 del CGP se limita a disponer que de la demanda se correrá   traslado al demandado por tres días.  Idéntica regla sobre traslado, pero esta   vez por el término de diez días, es establecida por el artículo 409 del CGP en   el caso del proceso divisorio.    

30. Con base en esta   recopilación normativa, la Corte encuentra que la notificación personal   dentro del proceso monitorio es una regla especial, de manera que el   Legislador distingue para el efecto entre dicho trámite y los demás procesos   declarativos, respecto de los cuales la integración del contradictorio queda   supeditada a las reglas generales, que contemplan la notificación personal y,   cuando esta no sea posible, la notificación por aviso.     

Por lo tanto, la Sala se opone a   la comprensión planteada por varios de los intervinientes, en el sentido que   incluso para el caso del proceso monitorio opera la regla general del artículo   292 del CGP, la cual dispone que la notificación por aviso procede respecto de   “cualquier otra providencia que se debe realizar personalmente” y cuando la   notificación personal no sea haya podido efectuar.  Esto debido a que una   conclusión de esa naturaleza restaría todo efecto útil al mandato del   Legislador, de acuerdo con el cual existe una regla particular en el caso del   proceso monitorio, donde la notificación tiene carácter cualificado lo que, como   es apenas natural, impide de suyo la aplicación de las normas generales sobre   notificación por aviso y menos aún la procedencia de la notificación por   emplazamiento.    

31. Finalmente, lo que resulta   más importante, la interpretación finalística del precepto acusado otorga   fundamento suficiente a la notificación personal como mecanismo exclusivo para   la integración del contradictorio en el proceso monitorio.  Como fue   explicado por la Corte en el precedente aplicable y particularmente en la   sentencia C-746 de 2014, la estructura del proceso monitorio es especial en la   medida en que una vez comprobada la aceptación parcial o el silencio del   demandado respecto del auto de requerimiento para pago, el trámite modifica su   naturaleza, pues ya no será de naturaleza declarativa sino de ejecución,   tornándose dicho auto de requerimiento en título ejecutivo susceptible de   exigirse judicialmente en el mismo proceso.     

Esta naturaleza simplificada y   ágil, como también se ha explicado, es compatible con el derecho al debido   proceso cuando, como contrapartida, impone determinadas cautelas para la   conformación del contradictorio, particularmente la condición ineludible que la   notificación sea personal.  En ese sentido, el diseño legal propuesto exige   la comparecencia material del demandado, a fin que pueda definirse si éste se   opone totalmente o parcialmente al pago de la obligación dineraria requerida o,   con su silencio habilita a la ejecución de la misma.  Este rigor solo puede   ser cumplido, como lo expresa la jurisprudencia constitucional, por la   notificación personal.    

32. Dilucidado este primer   asunto, asume por la Sala el segundo problema jurídico, relativo a si la   exigencia de la notificación personal es compatible con los derechos de acceso a   la justicia y a la tutela judicial efectiva.  Como punto de partida para el   efecto debe tenerse en cuenta que el Legislador cuenta con un amplio margen de   configuración legislativa para definir los procedimientos judiciales, según se   ha explicado en precedencia.  De esta manera, en el presente caso prima   facie la constitucionalidad de la medida acusada debe analizarse desde un   juicio débil de proporcionalidad entre dicha previsión y los fines que busca   cumplir.    

Sobre el particular, la   jurisprudencia constitucional ha señalado que para el caso de los procedimientos   judiciales, existe un amplio margen de configuración legislativa, por lo que la   inconstitucionalidad solo se predica cuándo se está ante vulneraciones   manifiestas a la Carta Política, que por esta razón no superan un juicio débil,   en los términos expuestos.  Así, se ha señalado por este Tribunal que   “que con fundamento en lo dispuesto por los numerales 1° y 2° del artículo 150   de la Constitución, que consagran la llamada cláusula general de competencia,   corresponde al legislador regular los procedimientos judiciales y   administrativos. Con base en tal facultad general, puede el Congreso Nacional   definir las ritualidades propias de cada juicio, la competencia de los   funcionarios que deben conocer de los asuntos, los recursos que proceden contra   las decisiones, los términos procesales, el régimen de pruebas, los mecanismos   de publicidad de las actuaciones, etc. || Ahora bien, al ejercer esta   competencia en materia procesal el legislador goza de un amplio margen de   libertad de configuración, que se encuentra limitado tan sólo por aquellas   disposiciones constitucionales relativas a la garantía de los derechos   fundamentales, en especial las referentes al derecho al debido proceso. Razones   de política legislativa, cambiantes circunstancias sociales, o diferentes   objetivos superiores perseguidos en cada caso por el legislador, pueden dar   lugar a regulaciones diversas, de manera que por ello no todas las normas de   procedimiento deben ser idénticas.”[51]    

No obstante, la Corte también   advierte que uno de los argumentos planteados por los demandantes consiste en   que la imposibilidad de hacer uso de la notificación por aviso en el proceso   monitorio involucraría la afectación de los derechos fundamentales de acceso a   la administración de justicia y de tutela judicial efectiva, puesto que bastaría   con la renuencia del demandado o la imposibilidad de efectuar la notificación   personal, para que el proceso monitorio resultase inane para la exigibilidad de   las obligaciones dinerarias.    

La jurisprudencia constitucional   señala sobre el particular que si bien los procedimientos pertenecen amplio   margen de configuración legislativa, el grado de escrutinio judicial de los   mismos se hace más estricto cuando se alega que a partir de los efectos del   trámite se estaría ante una posible afectación de derechos constitucionales. En   otras palabras, cuando la Corte evidencia que la regulación procesal puede tener   un grado de afectación e impacto a los derechos, eleva el grado de intensidad   del juicio de proporcionalidad, pasándose del leve al intermedio. Ello en el   entendido que prima facie una norma procedimental de esas características   excedería el amplio margen de configuración antes mencionado. Sobre esta   tendencia a aumentar la rigurosidad del juicio de proporcionalidad, la Corte   señaló en la sentencia C-583 de 2016[52]:    

Para estudiar la   constitucionalidad de las medidas legislativas que regulan los procedimientos,   la Corte ha establecido que la intensidad del juicio de razonabilidad y   proporcionalidad (ordinaria, intermedia y estricta), depende del grado de   afectación y de impacto que el derecho a acceder a la justicia y al debido   proceso que implique la norma en cuestión. Así, por ejemplo, en la sentencia   C-1195 de 2001 la Corte utilizó un test intermedio al concluir que la   restricción que determinan las normas demandadas (los artículos 35, 36, 37, 38,   39 y 40 de la Ley 640 de 2001) imponían una restricción significativa, al   imponer un plazo de tres meses dentro del cual las partes debían acudir a una   audiencia de conciliación, antes de llevar la controversia ante la jurisdicción.[53]    En el mismo sentido, la sentencia C-372 de 2011,[54] que   revisó la constitucionalidad del artículo 48 de la Ley 1395 de 2010, “por la   cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”, definió la   intensidad del juicio de constitucionalidad a utilizar, teniendo en cuenta el   amplio margen de configuración del legislador para reglamentar procedimientos   judiciales y, a la vez, la posible restricción de derechos fundamentales   alegados en el caso concreto, ante lo cual se escogió un juicio intermedio.[55]  La sentencia concluyó con la declaratoria de inexequiblidad de los artículos 45   y 47 de la Ley 1395 de 2010.[56]  De forma similar, la sentencia C-034 de 2014 decidió evaluar la norma con un   juicio ordinario (leve, deferente con el legislador) al considerar que “el   ámbito de regulación al que se refiere es el diseño de procedimientos   administrativos, uno de aquellos en los que la Constitución prevé mayor amplitud   para las opciones legislativas; y, de otra parte, que las garantías del debido   proceso, aunque inexcusables en todos los asuntos en que se definan situaciones   jurídicas concretas de los ciudadanos, adquieren cierto grado de flexibilidad en   tales procedimientos”.[57] Recientemente, la   sentencia C-086 de 2016, al resolver una demanda sobre el artículo 167 del   Código General del Proceso – Ley 1564 de 2012- concluyó, luego de aplicar un   juicio de razonabilidad leve, que “el principio del onus probandi como exigencia   general de conducta prevista por el Legislador en el Código General del Proceso   no se refleja como irrazonable ni desproporcionada. En efecto, responde a fines   constitucionalmente legítimos: ejercer los derechos con responsabilidad y   colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia,   contribuir al esclarecimiento de la verdad en el marco de un proceso judicial,   asegurar la prevalencia del derecho sustancial y velar por la vigencia de un   orden justo.” [58]  También recientemente, en la sentencia C-493 de 2016, respecto de una   disposición (Art. 10) de la Ley actualmente examinada, la Corte decidió aplicar   un juicio de intensidad leve, para evaluar la norma que dispone la obligación de   sustentar el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia laboral,   en el momento mismo de su presentación en la audiencia. La Corporación consideró   que el legislador cuenta con una amplia facultad discrecional en la   configuración de los procedimientos judiciales en materia laboral, en particular   en lo que se dirige a perseguir el principio de oralidad, que ha sido definido   como un eje rector de la jurisdicción laboral.[59]    

En el asunto objeto de examen,   los demandantes asumen que la restricción impuesta por la norma para la   integración del contradictorio configura una potencial barrera de acceso a la   justicia. Además, esta acusación se muestra razonable, puesto que efectivamente   la notificación personal es una condición que hace más exigente la carga   procesal impuesta al acreedor dentro del proceso monitorio.  Por ende, la   Sala considera oportuno analizar la constitucionalidad del precepto con base en   el juicio intermedio de proporcionalidad[60],   habida consideración del compromiso de derechos fundamentales sobre el cual los   demandantes sustentan su censura.    

33. Bajo esta metodología, la   Corte advierte que la medida acusada cumple un fin constitucionalmente   importante, como es garantizar el debido proceso del demandado a partir de una   exigencia particular para la integración del contradictorio mediante la   notificación personal del auto de requerimiento de pago.  Como se señaló en   el fundamento jurídico 25, uno de los aspectos centrales para la eficacia del   derecho al debido proceso, en su componente de derecho de defensa, es el   aseguramiento de dicha integración en cada uno de los procesos, pues no de otra   manera es posible que el demandado logre tanto acceder al sistema de justicia   como hacer efectivo su derecho a la tutela judicial efectiva.    

34. La medida también es   efectiva y conducente para cumplir el fin antes expuesto.  En efecto, la   notificación personal es el mecanismo procedimental que asegura en mejor y mayor   medida tanto el conocimiento del demandado sobre la existencia del proceso, como   su comparecencia formal al mismo. Así, aunque la Corte ha reconocido la   constitucionalidad de otras formas de notificación, particularmente en aras de   evitar barreras injustificadas en el proceso judicial, también advierte que   “el legislador otorga un tratamiento de favor a la notificación personal, por   ser la que otorga la mayor garantía de que el demandado conozca en forma cierta   la existencia del proceso y ejerza su derecho de defensa, pero no la acoge como   única, con exclusión de modalidades de carácter subsidiario, ya que, si lo   hiciera, entrabaría la administración de justicia y desfavorecería el logro de   la convivencia pacífica consagrada en el preámbulo de la Constitución.”[61]    

35. El precepto acusado, de la   misma manera, no incorpora una afectación desproporcionada de los derechos al   debido proceso, de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva del   demandante.  Esto debido a que, en primer término, existen razones   constitucionalmente relevantes, fundadas en la garantía del debido proceso del   deudor, que llevan a que advertida la estructura y efectos del proceso   monitorio, obliguen a un mecanismo reforzado de integración del contradictorio,   como insistentemente se ha señalado en esta sentencia.  En segundo lugar,   porque en caso que dicha modalidad de notificación no pueda llevarse a cabo, no   concurre la barrera de acceso a la justicia alegada por los demandantes y   replicada por varios de los intervinientes, puesto que en ese escenario es   plenamente posible hacer uso del proceso abreviado, también de naturaleza   declarativa y en dónde las opciones de notificación incluyen a aquella supletiva   mediante aviso, así como el emplazamiento, una vez cumplidos los requisitos   legales previstos para el efecto.    

Inclusive, una conclusión en   sentido contrario, esto es, que permita la notificación por aviso del demandado,   configuraría una violación del derecho al debido proceso, esta vez del   demandado.  Nótese que según lo establece el artículo 421 del CGP, (i) si   la demanda cumple los requisitos “el juez ordenará requerir al deudor para   que en el plazo de diez (10) días pague o exponga en la contestación de la   demanda las razones concretas que le sirven de sustento para negar total o   parcialmente la demanda”; (ii) el auto de requerimiento de pago no admite   recursos y se notificará personalmente al deudor, “con la advertencia de que   si no paga o no justifica su renuencia, se dictará sentencia que tampoco admite   recursos y constituye cosa juzgada, en la cual se condenará al pago del monto   reclamado, de los intereses causados y de los que se causen hasta la cancelación   de la deuda”; y (iii) “si el deudor notificado no comparece, se dictará   la sentencia a que se refiere este artículo y se proseguirá la ejecución de   conformidad con lo previsto en el artículo 306”.     

Quiere ello decir que el único   momento procesal en que el demandado puede oponerse al auto de requerimiento de   pago es en el término de 10 días antes señalado, puesto que si no comparece al   trámite judicial luego de ese término, se adopta sentencia la cual no admite   recurso alguno y da lugar la ejecución de las decisiones judiciales, reglada en   el artículo 306 del CGP, norma que no dispone de nuevas instancias de oposición   respecto de la obligación declarada en sede jurisdiccional[62].    

Bajo este esquema, en caso que   se admitiese la notificación por aviso en el proceso monitorio, bastaría el   envío de la comunicación respectiva a la dirección que informe el demandante y   el vencimiento del término de 10 días sin respuesta por parte del demandado,   para que se desencadenen todas las consecuencias jurídicas de que trata el   artículo 421 del CGP, respecto de las cuales, como ya se indicó, no se prevén   recursos para su controversia.  Esta circunstancia, a juicio de la Sala,   afecta grave y desproporcionadamente el derecho a la defensa y contradicción del   demandado.    

Asimismo, aceptar la hipótesis   planteada por los actores es incompatible con el objetivo central del proceso   monitorio, como es documentar obligaciones informales y de mínima cuantía, a fin   de lograr su exigibilidad judicial.  Contrario a como sucede en los juicios   de ejecución, en donde su procedencia está basada en la preexistencia de título   ejecutivo emanado del deudor, en el proceso monitorio dicho título solo se logra   cuando el demandado acepta, de manera cierta y no ficta o presupuesta, la   existencia total o parcial de la obligación dineraria, o manifiesta los   argumentos con los que se opone la existencia de la misma, escenarios todos   ellos que implican su comparecencia material al proceso.  Así, la   notificación por aviso se mostraría insuficiente para cumplir con esa condición,   lo que valida la opción adoptada por el Legislador, al exigir la notificación   personal al demandado dentro del proceso monitorio.    

Por último, es importante   destacar que si bien la eficiencia y agilidad en los procedimientos judiciales   son objetivos con relevancia constitucional, su vigencia debe ser necesariamente   sopesada con la eficacia de los derechos fundamentales de las partes, en   particular el debido proceso y el acceso a la administración de justicia.    En ese orden de ideas, en aras de otorgar celeridad al procedimiento judicial no   pueden resultar conculcados los derechos mencionados.    

37. No niega la Sala que en   otros ordenamientos, como lo exponen los demandantes, es aceptada la   notificación postal u otras alternativas análogas como formas de integración del   contradictorio en el proceso monitorio.  Sin embargo, esa sola razón no es   suficiente para fundamentar la pretendida exequibilidad condicionada, puesto que   el derecho comparado no hace parte del parámetro de control de   constitucionalidad.  Antes bien, tratándose de procedimientos judiciales,   el Legislador ejerce su amplio margen de configuración legislativa a partir del   análisis de las circunstancias económicas, sociales e incluso técnicas de los   medios de comunicación, estudio que le llevó en el caso colombiano a inferir que   la notificación personal es el instrumento idóneo para asegurar los derechos del   demandado en el proceso monitorio.  Por supuesto, ello no obsta para que en   el futuro y ante la modificación de esas circunstancias fácticas, el Congreso   opte por una fórmula diferente de notificación, la cual resultará compatible con   la Constitución, en la medida en que otorgue plena eficacia a los derechos de   las partes y al principio de publicidad que guía la actuación judicial. Sin   embargo, no se deriva del ordenamiento constitucional un mandato que exija la   procedencia la notificación por aviso como parte del proceso monitorio, lo que   implica la validez de la decisión legislativa objeto de demanda.    

Conclusión    

38. El proceso monitorio es un   trámite declarativo especial, cuya finalidad es permitir la exigibilidad   judicial de obligaciones dinerarias de mínima cuantía que no están expresadas en   un título ejecutivo.  Por ende, dicho proceso busca resolver la   problemática social propia de aquellos acreedores de transacciones informales,   las cuales no han sido documentadas para su cobro posterior.     

A partir de ese objetivo, la   estructura del proceso es inicialmente declarativo, pero una vez reconocida la   deuda por el demandado o ante la renuencia a responder el auto de requerimiento   para pago, el trámite torna en un juicio de ejecución de la sentencia judicial,   respecto del cual no se establecen nuevas oportunidades de contradicción por el   deudor, diferentes al traslado inicial de la demanda.  Es por esta razón   que es constitucionalmente válido que el Legislador haya previsto expresamente   que la única alternativa aceptable de notificación sea la de carácter personal,   pues aquella la que garantiza la comparecencia material del demandado.    

39. La Corte considera que la   decisión del caso depende de la acreditación de un juicio intermedio de   proporcionalidad, nivel de intensidad que responde a que, de acuerdo con los   demandantes, la eliminación de la posibilidad de notificar por aviso al deudor   incorpora una barrera injustificada para el acceso a la administración de   justicia, así como una vulneración a la tutela judicial efectiva.  En ese   sentido, a pesar que de manera general el Legislador tiene un amplio margen de   configuración respecto del diseño legal del proceso judicial, en el presente   caso es pertinente utilizar un test más estricto, debido a los derechos   fundamentales que la demanda considera afectados.    

A partir de esta metodología de   análisis, la Sala concluye que la restricción en comento es compatible con los   derechos antes mencionados.  Esto debido a que (i) cumple un fin   constitucionalmente importante, como es la protección de los derechos de   contradicción y defensa del demandado; y (ii) es una medida conducente para   lograr dicho objetivo, puesto que la notificación personal es el instrumento que   asegura, desde una perspectiva material, la comparecencia del demandado al   proceso. Adicionalmente, también debe tenerse en cuenta que en razón de las   consecuencias que tiene para el deudor la falta de oposición al requerimiento de   pago, la exigencia de notificación personal es una medida razonable en términos   de garantía de sus derechos de contradicción y defensa.    

De otro lado, en lo que respecta   al demandante, en caso que no sea posible efectuar la notificación personal,   esta circunstancia no configura una barrera para el acceso a la justicia, ni una   carga desproporcionada para el acreedor, puesto que el mismo Código General del   Proceso ofrece otras vías procedimentales para la exigibilidad judicial de la   obligación dineraria, las cuales sí admiten formas diversas y supletivas de   notificación al demandado.  Además, aunque es válido afirmar que dichas vías no   tienen el mismo nivel de celeridad que el proceso monitorio, también debe   tenerse en cuenta que la simplificación y eficiencia en los procesos judiciales   debe ponderarse con la protección de los derechos fundamentales de las partes.    Así, de aceptarse la procedencia la notificación por aviso en el proceso   monitorio, se impone una carga desproporcionada para el demandado, en términos   de eficacia de sus derechos de contradicción y defensa.  De allí que,   correlativamente, la limitación impuesta por el Legislador resulta razonable y   conforme con la Constitución.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de   la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en   nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar   EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, la expresión “se   notificará personalmente al deudor”, prevista en el inciso segundo del artículo   421 de la Ley 1564 de 2012 “por medio de la cual se expide el Código General   del Proceso y se dictan otras disposiciones”.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase   y archívese el expediente.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

Con aclaración de voto    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]Los actores plantearon el cargo en contra   del inciso 2º del artículo 421 (parcial), por desconocer los artículos 13 y 229   de la Constitución, los cuales contienen los derechos a la igualdad y acceso a   la administración de justicia respectivamente, así como el derecho a la tutela   jurisdiccional efectiva reconocida por la Corte Constitucional en su   jurisprudencia con base en las disposiciones de la Constitución de 1991 y   algunos tratados internacionales como la Convención Americana de Derechos   Humanos.     

[2] Folios 87-100.   La intervención fue radicada el 14 de noviembre de 2017, y es suscrita por   Ulises Canosa Suárez, profesor del Departamento de Derecho Procesal de la   Universidad Externado de Colombia.    

[3] Numeral 6º del   Artículo 291 del Código General del Proceso.    

[4] Folio 88. Escrito   de intervención de la Universidad Externado de Colombia.    

[5] Folios 119-122.   La intervención fue radicada el 30 de noviembre de 2017 y suscrita por Magda   Isabel Quintero Pérez.    

[6] Folios 123-124.   La intervención fue radicada el 4 de diciembre de 2017 y suscrita por Leonor   Cristina Padilla Godín.    

[7] Folios 125-139.   La intervención es presentada el 14 de diciembre de 2017 y suscrita por Luquegi   Gil Neira, Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la   Universidad de Antioquia.    

[8]   Folio 134. Escrito de intervención de la Universidad de Antioquia.    

[9] Folios 182-191.   La intervención fue presentada el 8 de agosto de 2018 y suscrita por Néstor   Santiago Arévalo Barrero.    

[10] Folios 192-194.   La intervención es presentada el 15 de agosto de 2018 y suscrita por Jorge   Kenneth Urbano Villamarín y Jorge Andrés Mora Méndez.    

[12] Folios 147-155.   El escrito de intervención fue radicado el 13 de marzo de 2018 y es suscrito por   el señor Nelson Enrique Rueda Rodríguez.    

[13] M.P.   Martha Victoria Sáchica Méndez.    

[14] El artículo 150   de la Constitución dispone: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por   medio de ellas ejerce las siguientes: 1. Interpretar, reformar y derogar las   leyes. // 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus   disposiciones.”    

[15] Ver Sentencias   C-315 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa y C- 319 de 2013, M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.     

[16] Sentencia C-1104   de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[17] Ibídem.    

[18] Ver: Sentencias   C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-282 de 2017, M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez y C-025 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.    

[19] Ver: Sentencias   C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;  C-248 de 2013, M.P.   Mauricio González Cuervo; C-282 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y   C-025 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.    

[20]  Sentencia C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[21] Ver Sentencias   C-319 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-424 de 2015, M.P. Mauricio   González Cuervo y C-282 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[22]  Sentencias C- 870 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y C-025 de 2018,   M.P. José Fernando Reyes Cuartas.    

[23]  “ARTÍCULO 86. (…) El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse   ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte   Constitucional para su eventual revisión.” (Negrillas fuera del texto original)    

[24]  “ARTÍCULO 29. (…) Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la   asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación   y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a   presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a   impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el   mismo hecho.” (Negrillas fuera del texto original)    

[25]  Sentencias C- 870 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y C-025 de 2018,   M.P. José Fernando Reyes Cuartas.    

[26]  Sentencia C-124 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[27] Sobre este   aspecto, ver sentencias: C-428 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-124 de 2011,   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C- 870 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero   Pérez y C-025 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.    

[28] M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[29] Ver   Sentencias C-124 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C- 870 de 2014, M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez y C-025 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.    

[30] Ibídem.    

[31]  Sentencia   C- 870 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[32] Ibídem.    

[33] M.P.   María Victoria Sáchica Méndez.    

[34]  Folio 3.    

[35]   Sentencia C-718 de 2012.    

[36] M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[37] M.P.   Alberto Rojas Ríos.    

[38] Ver Sentencias   C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-279 de 2013, M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub.    

[39] Artículo 1º de la   Ley 270 de 1996.    

[40]  Sentencias C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[41] Sentencia C-037   de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[42] Sentencia C-426   de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[43] Ibídem.    

[44] Sentencia C-617   de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[45]  Sentencia   Ibídem.    

[46] Artículo 8 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos.    

[47] Sentencia C-025   de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[48] Sentencia C-799   de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[49] Sentencia C-726   de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.    

[50] Sentencia C-371   de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[51]   Sentencia C-591 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[52] M.P.   Aquiles Arrieta Gómez.    

[53]  Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa y   Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Alfredo Beltrán Sierra, Álvaro Tafur Galvis,   Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería; AV Manuel José Cepeda   Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes); en esa ocasión la   Corte debía resolver si convertir la conciliación en un requisito de   procedibilidad para acceder a la jurisdicción civil, contenciosa administrativa   y de familia constituye una gravosa restricción al ejercicio del derecho   fundamental a acceder a la justicia.    

[54]  Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,   SV María Victoria Calle Correa y Humberto Sierra Porto).    

[55]  Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2011. En este caso se dijo al respecto:   “Uno de los primeros criterios a partir de los cuales debe darse la respuesta a   este interrogante lo constituye la mayor o menor amplitud que, dependiendo de la   materia regulada, deba reconocerse a la libertad de configuración que es   inherente a la función legislativa encomendada al Congreso de la República. En   relación con este aspecto debe la Corte comenzar por resaltar que, desde sus   inicios, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en materias   procesales ese ámbito de autonomía es especialmente amplio, pues según lo ha   explicado esta corporación, en ejercicio de su cláusula general de competencia   legislativa, las cámaras tienen la posibilidad de determinar libremente, entre   otras materias: i) lo relativo a las distintas acciones de que dispondrán los   ciudadanos y los tipos de procesos que a partir de ellas deberán surtirse; ii)   la radicación de competencias, salvo en los casos en que la misma Constitución   las ha asignado; iii) las diligencias y etapas que comprenderán cada uno de   tales procesos; iv) los medios de prueba que en cada caso podrán emplearse; v)   los recursos y medios de defensa que los ciudadanos pueden oponer frente a las   decisiones judiciales; vi) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las   partes, del juez e incluso de los terceros intervinientes. Así las cosas, con el   fin de no estorbar el libre ejercicio de esa autonomía por parte del poder   legislativo, resulta aconsejable no aplicar en este caso un test estricto, sino   uno intermedio, o incluso de leve intensidad. De otra parte es necesario   considerar que, según se afirma en la demanda, la norma acusada sería   inexequible al afectar el ejercicio de varios importantes derechos   fundamentales, la igualdad, el debido proceso y el acceso a la justicia. Esta   razón conduce entonces en dirección contraria a la anterior, pues esa   posibilidad de afectación justifica un mayor rigor en el análisis de la    proporcionalidad de esta norma. Entonces, al apreciar conjuntamente esas dos   reflexiones, concluye la Corte que lo adecuado es aplicar en este caso un test   de intensidad intermedia.”    

[57]  Corte Constitucional, sentencia C-034 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa,   SV Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alberto Rojas   Ríos, Luis Ernesto Vargas Silva). En dicha decisión, el demandante acusaba el   contenido normativo del artículo 40 del Nuevo Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- Ley 1437 de 2001, según el   cual no proceden recursos contra la actuación del funcionario que decida sobre   la solicitud de práctica de pruebas, antes de que se profiera decisión de fondo.    

[58]  Corte Constitucional, sentencia C-086 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio Palacio, AV   Gloria Stella Ortiz Delgado). Los demandantes argumentaban que la norma acusada,   al utilizar la expresión “podrá”, facultaba al juez a distribuir   discrecionalmente la carga probatoria entre las partes, exigiendo acreditar   determinado hecho a quien se encuentre en una situación más favorable para   hacerlo. En su sentir, de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva   (arts. 2º, 29, 228 y 229 CPo), tal proceder debe ser imperativo y no producto de   la mera liberalidad del juez.    

[59]  Corte Constitucional, sentencia C-493 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo, SV   Alberto Rojas Ríos). En esta sentencia, la Corporación estableció que la   acusación de afectación desproporcionada e irrazonable del derecho a la doble   instancia (art. 31 CPo) y el efectivo acceso a la administración de justicia   (art. 229 CPo) por parte del Art.10 de la Ley 1149 de 2007, que establece la   obligación de sustentar el recurso de casación de forma inmediata, no estaba   llama a prosperar, por cuanto la finalidad de la celeridad en la jurisdicción   ordinaria laboral no se encuentra prohibida y en efecto se materializa a través   de la medida de la oralidad como principio rector dentro de los procesos   surtidos ante la jurisdicción ordinaria laboral. La Corte estimó razonable la   exigencia de dicha carga procesal a la parte recurrente, que como parte afectada   no puede considerarse sorprendida con la decisión adoptada en primer instancia,   ya que cuenta con la posibilidad y el deber legal de participar activamente en   las etapas previas al proceso.    

[60] “l   tipo de test a observar obedecerá a la clase de valores, principios y derechos   constitucionales expuestos por el Legislador en su decisión. Así, el test será:   (i) leve cuando las medidas legislativas se refieren a materias económica,   tributarias, de política internacional o aquellas en las que el Legislador   cuente con un amplio margen de configuración normativa, para lo cual bastara que   el fin buscado y el medio utilizado no estén prohibidos constitucionalmente y   que el instrumento utilizado sea adecuado para la consecución del fin   perseguido; (ii)  intermedio cuando se trate de valorar medidas   legislativas en las que se pueda afectar un derecho constitucional no   fundamental. Este juicio es más riguroso y comprende no solo la determinación de   la conveniencia del medio, sino también la conducencia para la materialización   del fin perseguido con la norma objeto de examen y (iii) estricto cuando la    medida tenga una mayor proximidad a los principios, derechos y valores   superiores, en cuyo caso, se efectúa un estudio integro de proporcionalidad.”   Sentencia C-793 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.     

[61]  Sentencia C-783 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[62]   Artículo 306. Ejecución. Cuando la sentencia condene al pago de una suma de   dinero, a la entrega de cosas muebles que no hayan sido secuestradas en el mismo   proceso, o al cumplimiento de una obligación de hacer, el acreedor, sin   necesidad de formular demanda, deberá solicitar la ejecución con base en la   sentencia, ante el juez del conocimiento, para que se adelante el proceso   ejecutivo a continuación y dentro del mismo expediente en que fue dictada.   Formulada la solicitud el juez librará mandamiento ejecutivo de acuerdo con lo   señalado en la parte resolutiva de la sentencia y, de ser el caso, por las   costas aprobadas, sin que sea necesario, para iniciar la ejecución, esperar a   que se surta el trámite anterior.    

Si la   solicitud de la ejecución se formula dentro de los treinta (30) días siguientes   a la ejecutoria de la sentencia, o a la notificación del auto de obedecimiento a   lo resuelto por el superior, según fuere el caso, el mandamiento ejecutivo se   notificará por estado. De ser formulada con posterioridad, la notificación del   mandamiento ejecutivo al ejecutado deberá realizarse personalmente.    

Cuando   la ley autorice imponer en la sentencia condena en abstracto, una vez   ejecutoriada la providencia que la concrete, se aplicarán las reglas de los   incisos anteriores.    

Lo   previsto en este artículo se aplicará para obtener, ante el mismo juez de   conocimiento, el cumplimiento forzado de las sumas que hayan sido liquidadas en   el proceso y las obligaciones reconocidas mediante conciliación o transacción   aprobadas en el mismo.    

La   jurisdicción competente para conocer de la ejecución del laudo arbitral es la   misma que conoce del recurso de anulación, de acuerdo con las normas generales   de competencia y trámite de cada jurisdicción.