C-032-19

         C-032-19             

Sentencia C-032/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

MEDIO AMBIENTE-Conservación como garantía   constitucional    

La   protección del medio ambiente, que se desprende principalmente de los artículos   8°, 79 y 95 de la Carta Superior, es un objetivo del Estado Social de Derecho   que se inscribe en la llamada “Constitución Ecológica” y contempla la protección   de los animales como un deber para todos los individuos, la sociedad y el   Estado. Así pues, tal interés superior incluye la protección de la fauna ante el   padecimiento, el maltrato y la crueldad con algunas excepciones, al igual que de   su progresiva desaparición, lo cual refleja un contenido de moral política y   conciencia de la responsabilidad que deben tener los seres humanos respecto de   otros seres sintientes.    

CONSTITUCION ECOLOGICA-Dimensiones     

DERECHO AL AMBIENTE SANO-Relevancia jurídica en la   jurisprudencia constitucional    

CONSTITUCION ECOLOGICA-Obligaciones    

PROTECCION ANIMAL-Jurisprudencia constitucional    

MEDIO AMBIENTE SANO-Protección    

EDUCACION AMBIENTAL-Deber constitucional    

PROTECCION ANIMAL-Campañas pedagógicas    

Una de las herramientas que ordena la Constitución para la   concreción de la protección del medio ambiente, específicamente a partir de sus   artículos 67 y 79, es el fomento a la educación, lo cual resulta determinante   para consolidar políticas públicas que requieren de la participación ciudadana   y, en general, como instrumento para alcanzar los fines del Estado,   particularmente la protección de los animales, como parte del medio ambiente.    

POLITICA AMBIENTAL-Carácter nacional y competencia para   su manejo/POLITICA AMBIENTAL-Coordinación de esfuerzos con autoridades   locales y territoriales    

Referencia: Expediente D-12285    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10°   (parcial), de la Ley 1774 de 2016 “Por medio de la cual se modifican el   Código Civil, la Ley 84 de 1989, el Código Penal, el Código de Procedimiento   Penal y se dictan otras disposiciones”.    

Demandantes: Milton Suárez González y Diana Yiselle   Torres Cárdenas     

Magistrada Sustanciadora:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil   diecinueve (2019).    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y legales, en especial de las   previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política,  una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067   de 1991, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

I.       ANTECEDENTES    

2.                  Mediante Auto del 11 de   septiembre de 2016 se admitió la demanda. Así mismo, se suspendieron los términos del proceso de constitucionalidad de la referencia sin   perjuicio de que durante el término de dicha suspensión se recibieran escritos   ciudadanos de intervención y el concepto del Ministerio Público, en cumplimiento   de lo ordenado en los numerales 4º y 5º de la providencia.    

3.                  El 18 de julio de 2018 se   levantaron los términos y se ordenó: (i) fijar en lista la   norma parcialmente acusada para garantizar la intervención ciudadana; (ii)   correr traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; (iii) comunicar al Presidente de la República, al Presidente del   Congreso, a los Ministros del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, de   Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional, a la Defensoría del Pueblo, a la   Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, de Caldas y del Atlántico, así   como al Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal para que, si lo   consideraban oportuno, intervinieran en este proceso; e (iv) invitar   a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las facultades de Derecho de las   Universidades del Rosario, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de   Nariño, de Caldas, del Atlántico, Libre de Colombia, ICESI, los Andes, a la   Asociación Defensora de Animales y del Ambiente, a la Fundación para la Defensa   de los Animales Huella de Vida PAZANIMAL, a la Asociación Abrazo Animal, al   Zoológico de Barranquilla y a la Corporación Taurina de Bogotá para que, si lo consideraban adecuado, se pronunciaran sobre la   constitucionalidad de la norma demandada.    

4.                  Cumplidos los trámites   constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de   la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la   demanda de la referencia.    

II.    TEXTO DE LA   NORMA DEMANDADA    

A continuación, se trascribe y subraya el texto   de la norma parcialmente acusado:    

“Ley 1774 de 2016    

(enero 6)    

Diario Oficial No. 49.747 de 6 de enero de 2016    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por medio de la cual se modifican el Código Civil, la   Ley 84 de 1989, el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y se dictan   otras disposiciones.    

El Congreso de Colombia    

DECRETA:    

Artículo 10. El Ministerio de Ambiente en coordinación con las   entidades competentes podrá desarrollar campañas pedagógicas para   cambiar las prácticas de manejo animal y buscar establecer aquellas más   adecuadas al bienestar de los animales”.    

III.            LA DEMANDA    

5.                  Los demandantes   consideran que el aparte impugnado desconoce el artículo 79 de la Constitución[1] por “razones sistemáticas y lógico   jurídicas”, así como por  “argumentos literales” y de orden   teleológico.    

6.                  En cuanto a las “razones   sistemáticas y lógico jurídicas”, señalan que la norma parcialmente acusada   establece la obligación a cargo del Estado y particularmente del Ministerio del   Medio Ambiente de desarrollar y ejecutar una política de educación ecológica,   que incluye “diversas campañas pedagógicas para cambiar las prácticas de   respeto por el medio ambiente y por los animales”[2]. No obstante, manifiestan que el aparte demandado “no   exige el mismo compromiso del Estado y del Ministerio del Medioambiente (sic)   que exige la Constitución para desarrollar la educación ecológica, pues es una   norma que permite pero no obliga a desarrollar campañas para cambiar las   costumbre para con (sic) el trato con los animales”[3]. Consideran que “con la palabra ‘podrá’ se cambia   el espíritu de la norma constitucional, que obviamente obliga y compromete al   Estado, y se invierte el papel, el cual permite y deja en libertad al Estado en   cabeza del Ministerio del Medioambiente (sic) para si quiere intervenir en las   campañas educativas en beneficio de la protección de los animales liberando al   Estado de un compromiso que el artículo 79 de la Constitución [contempla  como] un mandato, no [como]  un permiso”[4].    

7.                  Respecto a los “argumentos   literales”, resaltan que la expresión demandada “envuelve una facultad   normativa para el Estado y el Ministerio del Medioambiente (sic) para   desarrollar campañas pedagógicas para cambiar las prácticas de manejo animal,   sin embargo la Norma Constitucional a diferencia de la legal no es facultativa   sino imperativa, y en la interpretación directa de la Constitución  la   palabra ‘podrá’  es contraria a decir ‘es deber del Estado’ que consagra el   artículo 79 Constitucional”[5]. En ese sentido, concluyen que para la Constitución no   resulta “suficiente” lo dispuesto en la norma demandada, pues “es   necesario que el Ministerio del Medioambiente (sic) como ejecutor y   representante del Estado esté obligado y mantenga el deber permanente de   desarrollar dichas campañas pedagógicas”[6]. Así pues, consideran que el apartado demandado “transforma   un deber en una simple opción”[7].    

8.                   Finalmente, sobre los “argumentos   teleológicos”, luego de mencionar la Sentencia C-203 de 2011 para establecer   la diferencia entre poder y deber, indican que del “telos de la norma del   artículo 79 de la Constitución se espera que el Estado se responsabilice por los   manejos de las prácticas ambientales, además se supone que el  fin sea   consagrar un deber del que por ningún motivo puede sustraerse: el deber de la   educación ambiental para cambiar las prácticas nocivas tanto en animales y en la   flora y en las demás especies”[8]. Para ello, también refieren la Sentencia C-123 de   2014 que explica que el medio ambiente tiene la doble connotación de principio y   derecho, lo cual implica que dentro de los deberes del Estado se encuentra el de   fomentar la educación ambiental.    

Destacan que “el aparte demandado de la norma cambia el telos constitucional   frente a la educación ambiental porque en lugar de buscar que el Estado en   representación de la Nación y del medioambiente (sic) esté obligado a ejercer en   una norma legal el desarrollo del ejercicio de una obligación del artículo 79 de   la Carta Política (…) es decir el telos del artículo 79 Constitucional es un   mandato exhortativo, mientras que el telos del aparte demandado es meramente   facultativo”[9].    

9.                   Con fundamento en los anteriores   argumentos, solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresión   “podrá” contenida en el   artículo 10 de la Ley 1774 de 2016 “para que el desarrollo de las campañas   ecológicas y pedagógicas (sic) para cambiar las prácticas de manejo animal sean   obligatorias”[10].    

IV.             INTERVENCIONES    

1.      Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible    

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, actuando mediante   apoderado[11], solicita que se declare   la INHIBICIÓN, por ineptitud sustantiva de la demanda. Subsidiariamente,   solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD del aparte normativo acusado.    

Manifiesta que de conformidad con la jurisprudencia, los cargos de   inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y   suficientes. Sin embargo, señala que la demanda no cumple los requisitos mínimos   ya referidos, pero se abstiene de esgrimir las razones que sustentan su juicio[12].    

Afirma que los artículos 8°, 79 y 80 de la Constitución Política   establecen el  deber del Estado de proteger la biodiversidad. Así mismo,   refiere el Decreto Ley 2811 de 1974 que determina que son facultades de la   administración velar por la adecuada conservación, fomento y restauración del   medio ambiente. Aduce que la Ley 99 de 1993 otorga al Ministerio la función de   adoptar las medidas necesarias para asegurar la protección de las especies de   flora y fauna silvestres. Además, subraya que el marco normativo pertinente para   el estudio del caso concreto se complementa con la Ley 165 de 1994, la Ley 1333   de 2009 y la Resolución 1912 de 2017.    

De conformidad con el anterior contexto, argumenta que de la lectura de   la disposición demandada se evidencia que existen dos marcos de competencia: uno   relacionado con la fauna silvestre y otro respecto de la fauna doméstica. Por lo   tanto, el Ministerio, que es el “ente rector en materia de fauna   silvestre podrá, es decir, de manera facultativa, podrá desarrollar   campañas pedagógicas con las entidades que son competentes en materia de   fauna doméstica, de tal forma que habrá un punto de convergencia entre las   dos competencias, solo con la finalidad de que el Ministerio con la experiencia   que tiene de trazar lineamientos frente a la fauna silvestre, pueda coadyuvar en   el desarrollo de esas campañas pedagógicas a cargo de las entidades competentes”   [13].     

Por último, plantea que la norma estudiada es constitucional, “porque   no es una obligación del Ministerio, actuar en materia de fauna doméstica   porque no es de su competencia, pero sí desde su marco de competencias   coadyuvar a las autoridades competentes en fauna doméstica para que ellas puedan   desarrollar las campañas” [14]  de las que trata el artículo en mención.    

2.                                                               Ministerio de   Defensa    

El Ministerio de Defensa, actuando   mediante apoderada[15], solicita que la Corte se   declare INHIBIDA para proferir una decisión de fondo. A juicio del   Ministerio, los accionantes pretenden erróneamente que la Corte brinde una   interpretación del aparte demandado. No obstante, de conformidad con la   Sentencia C-1052 de 2005, la Corte debe determinar si existe una contradicción   real y concreta entre una norma legal y lo establecido en la Constitución.    

En tal sentido, encuentra que a partir de   los argumentos de la demanda no es posible identificar un cargo de   inconstitucionalidad. Lo precedente, en la medida en que los accionantes no   realizan el ejercicio de evidenciar cuáles son las razones por las que   consideran que se presenta una contradicción entre el texto demandado y la norma   constitucional, limitándose a expresar su inconformidad con la norma acusada.   Por lo tanto, solicita que se declare la excepción de ineptitud sustantiva de la   demanda [16].    

3.       Corporación   Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR)    

La CAR, actuando mediante apoderado   judicial[17], solicita que se declare la     EXEQUIBILIDAD  de la norma parcialmente acusada, pues considera que no viola la Constitución   Política. Para la entidad, el artículo 8° Superior consagra la obligación a   cargo de todas las personas, y no solo del Estado, de proteger las riquezas   culturales y naturales de la Nación. De la misma forma, considera que el   artículo 95 numeral 5° de la Constitución establece que es deber de las personas   “proteger los recursos naturales del país y velar por un medio ambiente sano” [18].    

En consecuencia, las normas señaladas   “hacen referencia al medio ambiente y a los Recursos Naturales Renovables,   dentro de los cuales se encuentra la flora y la Fauna silvestre; mas no así a   los animales domésticos, los cuales son del resorte de otras autoridades” [19]. Por ello, la CAR considera que el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solo puede reglamentar la   protección de la fauna silvestre y no la doméstica, tal y como efectivamente lo   hizo por medio del Decreto Compilatorio 1076 de 2015.    

4.                                                               Corporación   Autónoma Regional del Atlántico (CRA)    

La Corporación Autónoma Regional del   Atlántico (CRA), por medio de su Director[20], solicita   que se declare la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada.   Para la   CRA el centro del reproche sub iudice se circunscribe a la expresión   “podrá”  que estima que debió ser fijada con un criterio imperativo y no facultativo para   el Estado. Añade que la ley en la que se enmarca la disposición demandada   introdujo modificaciones civiles, penales y policivas. No obstante, el artículo   10° propone medidas de orden educativo con la finalidad de lograr un trato más   adecuado respecto de los animales. Por consiguiente, considera que dichas   medidas educativas no implican la modificación de la legislación ambiental, la   cual se continúa rigiendo por la Ley 99 de 1993.    

Expone que el criterio propuesto por los   accionantes resulta desacertado, en tanto la disposición demandada consagra un   “deber indirecto” que no produce ningún cambio en la legislación ambiental   de Colombia y, por el contrario, supone coadyuvancia por parte del Ministerio.   Así, sostiene que la jurisprudencia ha señalado un deber constitucional de   protección del medio ambiente a cargo de todas las personas y como una   obligación estatal, el cual no se ve alterado con la disposición estudiada.     

De conformidad con lo precedente, afirma   que la Constitución en su artículo 79 consagra un deber de protección del   “ambiente”, entendido como un concepto integral que comprende la fauna. En tal   sentido, sostiene que  también cobija las relaciones entre el ser humano y   otros seres sintientes, en el marco de la noción jurisprudencial de dignidad del   Estado constitucional. En consecuencia, “la disposición demandada no conlleva   una modificación específica sobre las normas de carácter ambiental ni sobre las   facultades o funciones de los organismos regentes ambientales”[21].    

Por lo tanto, concluye que “no puede   una norma de carácter ordinario generar cambio en la legislación ambiental, sino   se ordena una derogatoria expresa de los deberes directos, previstos en dicha   legislación, y en el caso que nos ocupa la ley 1774 de 2016 propende por   establecer una colaboración del Ministerio de Ambiente, por lo cual se debe   entender que “podrá” coadyuvar, al igual que toda la comunidad, con la   protección de los seres sintientes”[22].    

5.                                                               Instituto   Distrital de Protección y Bienestar Animal (IDPYBA)    

El IDPYBA, por intermedio de su Jefe de la   Oficina Asesora Jurídica[23], solicita que se declare EXEQUIBLE   el aparte demandado. Indica que no es posible abordar el estudio de la   demanda incoada sin recordar que las facultades, deberes y obligaciones del   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se encuentran cobijados por los   principios ambientales que contiene la Ley 99 de 1993. Así, considera que en la   medida en que las políticas ambientales deben encontrarse en armonía con dichos   principios la disposición demandada “no limita, ni deslegitima o   desnaturaliza la obligación constitucional y legal del Estado de proteger el   medio ambiente y fomentar la educación para su protección” [24].    

Adicionalmente, argumenta que el artículo   5° de la Ley 99 de 1993 dispone como función del Ministerio de Ambiente, entre   otras, adelantar planes y programas educativos junto al Ministerio de Educación   relacionados con el medio ambiente y los recursos renovables. Por lo anterior,   concluye que “el Ministerio del Ambiente TIENE la obligación   constitucional y legal de las cuales no puede sustraerse, relativas a la   formulación de la política nacional en relación con el medio ambiente, de la   adopción junto al Ministerio de Educación Nacional de los planes y programas que   en los distintos niveles de educación deberán adelantarse en relación con el   medio ambiente y los recursos naturales renovables, así como la regulación del   manejo de especies de fauna” [25].     

En consecuencia, el interviniente afirma   que el cargo no debe prosperar, “máxime cuando el Estado a través del   Ministerio de Ambiente, tiene el deber constitucional y legal de proteger el   medio ambiente (…) y no puede sustraerse a su cumplimiento, de tal suerte que la   expresión -“podrá”-, contenida en el artículo 10 de la Ley 1774 de 2016, resulta   irrelevante ante contundentes imperativos superiores a los cuales de manera   irrestricta se encuentra sometido el Ministerio” [26].     

Finalmente, manifiesta su preocupación por   el déficit normativo respecto de la protección de los animales, el cual solo   puede ser contrarrestado con políticas que posibiliten la acción conjunta de   todas las entidades que tienen interés directo o indirecto en la materia. Así   pues, solicita que se declare la constitucionalidad de la mencionada norma, pero   que adicionalmente se inste al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,   para que en coordinación con las entidades competentes, realice las campañas   para cambiar las prácticas de manejo animal que menciona la norma demandada.    

6.      Corporación Taurina de Bogotá    

La  Corporación Taurina de Bogotá, a través de su representante   legal[27], solicita que se declare   la EXEQUIBILIDAD de la expresión demandada. Sostiene que, en primer   lugar, “el precepto demandado no se refiere al Estado en su   generalidad para pregonar una potestad o facultad de la cual puede hacer uso o   no”. Indica que el artículo 79 Superior asigna al Estado un deber   perentorio enfocado en la educación para proteger el ambiente, pero la norma   demandada no se refiere al Estado “sino sólo a una dependencia de la   administración central (Ministerio de Ambiente), facultándolo para adelantar   campañas pedagógicas para cambiar las prácticas de manejo ambiental” [28].    

De acuerdo con lo anterior, argumenta que no hay contradicción entre la   norma legal parcialmente demandada y la Constitución, sino una “diferencia   de alcance” que desvirtúa la supuesta oposición normativa. Agrega que   existen múltiples entidades o dependencias estatales encargadas de materializar   el mandato constitucional del artículo 79 de la Constitución y el hecho de que   el Ministerio de Ambiente tenga asignada una facultad de educación ambiental, no   implica que los demás órganos competentes se sustraigan del cumplimiento de   dicho mandato[29].    

En   segundo lugar, estima que la Ley 1774 de 2016 se refiere únicamente al   deber de protección animal. Sin embargo, aduce que éstos están inmersos en una   categoría o componente del concepto general de ambiente, el cual incluye a la   flora e incluso a los seres humanos. Concluye que “el precepto   impugnado no agota ni desarrolla de manera plena o total el deber que deriva del   artículo 79 para todos los componentes del ambiente, pues se refiere sólo a uno   de ellos (los animales)” [30].    

7.      Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad   Externado de Colombia    

La entidad, actuando mediante la Directora del Departamento de Derecho   del Medio Ambiente y otro de sus investigadores[31],   solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de la norma parcialmente   demandada, al considerar que vulnera el deber constitucional de carácter   imperativo de fomentar la educación con fines de protección de la diversidad e   integridad del medio ambiente, entendido como un concepto complejo, que cobija a   los animales.    

La Universidad indica que, conforme con el artículo 208 de la   Constitución, los ministros y directores de departamentos administrativos son   jefes de la administración en su respectiva dependencia. Afirma que al   Ministerio de Ambiente le corresponde establecer los reglamentos generales de su   materia y, especialmente, de acuerdo con el artículo 5° de la Ley 99 de 1993,   aquellos para el “saneamiento del medio ambiente, y el uso,   manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los   recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de   actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del   patrimonio natural”[32].    

Sostiene que la norma acusada no diferencia entre las clases de   animales, por lo cual incluye los denominados domésticos, silvestres, salvajes,   domesticados, vagos y liminales y que la jurisprudencia constitucional ha   considerado que los animales son parte del medio ambiente. Adicionalmente,   considera que los animales, como elemento fundamental del ambiente y   considerados también recursos naturales, son destinatarios de prerrogativas   constitucionales en orden a su protección, cuidado y conservación. “[N]o obstante la   norma sometida a examen constitucional les ha otorgado la condición de seres   sintientes”   [33].                                                                                                                    

Finalmente, solicita que se aclare la categoría jurídica que se les debe   asignar a los animales, los cuales son considerados bienes por el Código Civil, recursos naturales  por el Código de Recursos Naturales y seres sintientes por la Ley 1774 de 2016. Sugiere repensar el análisis basado en el   tríptico animal-fauna-medio ambiente, para dar un nuevo enfoque jurídico a los   animales que no se agote en una noción utilitarista y permita reconocer su   sensibilidad, capacidades y necesidades.    

8.                                                               Grupo Humanos   por la Protección Animal de la Universidad del Rosario    

El Consultorio Jurídico de la Universidad   del Rosario y su Grupo Humanos por la Protección Animal, actuando por medio de   una representante[35], solicita que se declare   la INCONSTITUCIONALIDAD de la norma parcialmente demandada o, en su   defecto, que se declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA “con el único   fin de garantizar el deber constitucionalmente consagrado de velar por la   protección y bienestar del medio ambiente que lleva consigo el desarrollo de   campañas pedagogícas para protegerlo, desde luego en el marco de las capacidades   y fines de la entidad”[36].    

Sostiene que tanto la Constitución   Política como la jurisprudencia consagran a cargo del Estado deberes de   protección del medio ambiente y establecen que la educación es un proceso de   formación a favor del desarrollo, fomento y salvaguarda del mismo. En tal   sentido, considera que la norma demandada vulnera dichos preceptos, al plantear   que el Ministerio de Ambiente tiene la potestad y no el deber de desarrollar   campañas pedagógicas para el manejo de los animales, lo cual puede causar   consecuencias nefastas para el medio ambiente.    

9.                                                               Consultorio   Jurídico “Daniel Restrepo Escobar” de la Universidad de Caldas    

El Consultorio Jurídico de la Universidad   de Caldas, actuando por medio de tres representantes[37],   solicita que la Corte Constitucional declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA  de la norma estudiada.    

Indica que a pesar de que en su criterio   los demandantes no efectuaron una lectura sistemática de la Ley 1774 de 2016   para establecer el alcance y objeto de la norma parcialmente acusada, es   necesario que la Corte Constitucional se pronuncie de fondo, con el objetivo de   que determine la interpretación constitucionalmente admisible de la facultad   otorgada por el Congreso al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible   mediante el artículo 10° de dicha ley.    

Para el Consultorio, los actores sugieren   que la expresión “podrá” implica un tipo de facultad que le permite al   mencionado Ministerio excusar el incumplimiento de sus obligaciones   constitucionales, especialmente las contenidas en el artículo 79 de la Carta.   Sin embargo, a su juicio, de dicho artículo constitucional lo que se desprende   es el imperativo para el Estado de formular e implementar la política pública de   garantía y protección del medio ambiente.        

Con base en lo anterior, argumenta que la   Corte debe resolver un problema jurídico “compuesto por dos ejes   vertebradores”. Por un lado, si ¿la norma demandada habilita al   Ministerio de ambiente a omitir el cumplimiento de sus deberes constitucionales?   Y, por otro, si ese no es el alcance de la facultad señalada por la norma,   entonces ¿cuál es? [38]    

De conformidad con lo precedente, plantea   que el ambiente es uno de los principales elementos que configura la   Constitución de 1991 y su protección fue establecida como un deber, cuya   consagración directa se encuentra en el artículo 79, e indirecta, en los   artículos 8°, 95 numeral 8° y 366 Superiores. Por ello, “el Estado no   solamente debe proteger la dignidad y libertad de las personas entre ellas, sino   la dignidad de los animales frente a las personas; para lo cual debe elaborar   normas, técnicas jurídicas y principios que lo delimitan” [39].    

Señala que la normativa acusada tiene como   objeto brindar una especial protección a los animales como seres sintientes del   dolor y el sufrimiento, especialmente, el causado directa o indirectamente por   los humanos. Bajo dicho marco, sugiere realizar una interpretación sistemática   del aparte demandado de manera que cumpla sus efectos con arreglo al objeto   propuesto. Así pues, considera que la norma bajo estudio “está desarrollando   sistemáticamente una lógica razonable, en el entendido que los animales no   pueden reclamar directamente buen trato, tornándose necesario que se implemente   las referidas políticas públicas” [40].    

De otra parte, aduce que los accionantes   acusan la expresión demandada de dotar al Ministerio de plena discrecionalidad   para desarrollar o no las campañas pedagógicas. Por ello, afirma que “surgen   dudas sobre la finalidad y alcance de la palabra “podrá” del artículo 10 de la   Ley en comento, dado que de la lectura integral de la norma se desprende que los   demandantes pueden estar eventualmente incursos en un error de interpretación.   Pero si la norma se interpreta sistemáticamente como los parámetros   desarrollados, se puede inferir  que el Legislador buscó reafirmar la   facultad del Ministerio de Ambiente, para coordinarse armónicamente con las   demás entidades competentes en procura del desarrollo de campañas de educación   ambiental (…)”[41].    

Agrega que es claro que el Estado como   defensor de la legalidad tiene a su cargo el deber de proteger sus fines, lo   cual hace mediante los órganos designados para ello. En tal sentido, el fin de   la protección de los animales en el marco de la legislación ambiental no es   tarea de una sola norma, ni mucho menos de un solo órgano, pues “su   materialización exige disposiciones, actores, estrategias políticas de todas las   esferas sociales y orbitas institucionales. Ello no significa otra cosa que   atender de modo sistémico la Constitución Ecológica y formular, implementar y   evaluar la política de educación ambiental conforme a sus mandatos. De esta   manera debe ser interpretado el artículo 10 de la Ley 1774 de 2016: como una   disposición que se articula e inserta en el complejo entramado de la política   ambiental” [42].    

En ese orden de ideas, argumenta que la   disposición objeto de control de constitucionalidad debe ser interpretada en   conjunto con la Ley 1549 de 2012 “Por la cual se intenta fortalecer la   política nacional de educación ambiental e incorporarla en el desarrollo   territorial”, la cual impone deberes específicos a cargo de los Ministerios   de Ambiente y Educación, para liderar políticas de fortalecimiento de la   educación ambiental y aplicarlas con la concurrencia constitucional de otras   entidades como entidades territoriales y la CAR.    

Por las razones expuestas, solicita que la   Corte declare la constitucionalidad condicionada de la norma examinada, bajo la   siguiente interpretación:    

“El Ministerio de Ambiente en coordinación   con las entidades competentes desarrollará campañas pedagógicas para   cambiar las prácticas de manejo animal y buscar establecer aquellas más   adecuadas al manejo de los animales, sin perjuicio de las competencias y   funciones asignadas a las entidades y actores que participan en la política   pública de educación ambiental” [43].    

10.                                                            Asociación   Defensora de Animales y del Ambiente (ADA)    

La Asociación Defensora de Animales y del   Ambiente (ADA), por medio de su presidenta, manifiesta que está de acuerdo con   los cargos elevados por los accionantes, de ahí que solicite declarar la   INEXEQUIBILIDAD[44]  del aparte normativo acusado.    

Sostiene que está de acuerdo con lo   planteado por los demandantes, en tanto considera obligación del Estado proteger   al ambiente y los animales, como lo establece la Constitución y debido a que la   palabra acusada como inconstitucional no exige proveer los medios para que la   comunidad se eduque en la conservación y respeto por los animales.    

Adicionalmente, señala que dentro de sus   labores se dedica a realizar campañas educativas en distintos espacios, para   informar a la ciudadanía acerca de la responsabilidad en la protección y cuidado   de los animales. Sin embargo, nota con preocupación el enorme vacío que deja el   Estado al no ocuparse de estos temas[45].    

11.                                                            Facultad de   Derecho de la Universidad Libre de Bogotá    

La Facultad de Derecho de la Universidad   Libre de Bogotá, por intermedio del Director del Observatorio de Intervención   Ciudadana Constitucional y otro docente[46], solicita   que se declare la INEXEQUIBILIDAD de la norma demandada.    

La Facultad, primero, identifica que el   cargo de inconstitucionalidad elevado se basa en la existencia de una clara   diferencia teleológica entre la palabra “podrá”, de corte facultativo, y el   deber imperativo que la Constitución asigna a las autoridades en materia de   educación ambiental.    

Segundo, expone el contexto en el cual se   ha categorizado a los animales como seres sintientes, del cual se desprende que   existen una serie de obligaciones respecto del trato que deben brindar los seres   humanos hacia los animales. Tercero, destaca que la educación ambiental es un   valioso instrumento, útil para la protección del medio ambiente como bien   jurídico ampliamente tutelado por la Constitución de 1991.    

Cuarto, afirma que la Ley 1774 de 2016   constituye un verdadero cambio de paradigma respecto de la forma en que se   entienden los animales, al considerarlos seres sintientes. En ese contexto,   señala que “la educación ambiental juega un rol determinante en tanto es a   partir de ella que se puede materializar en la ciudadanía, el verdadero alcance   del concepto de seres sintientes y afirmar la manera como dicho concepto exige   repensar las conductas y relaciones entre humanos y animales[47].    

Conforme con las anteriores   consideraciones, sostiene que la norma parcialmente demandada vulnera la   Constitución, pues tanto de una lectura literal como sistemática del derecho al   medio ambiente sano y el deber de educación ambiental, “se colige que el   desarrollo de la educación ambiental no es una facultad del Estado, sino un   verdadero deber exigible a cada una de las autoridades, según su competencia”[48].    

V.    CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

La Procuraduría General de la Nación solicita a la   Corte Constitucional  declarar EXEQUIBLE la palabra “podrá”  contenida en el artículo 10° de la Ley 1774 de 2016.    

Para la Vista Fiscal el problema jurídico que se debe   analizar es si “¿el Legislador vulnera el deber de fomentar la educación   conforme lo establece el artículo 79 C.P., al disponer en forma facultativa que   el Ministerio de Ambiente “podrá” desarrollar campañas pedagógicas para cambiar   las prácticas de manejo ambiental?”[49]    

El Ministerio Público afirma que la jurisprudencia   constitucional ha reconocido el ambiente sano, como un principio y derecho, y lo   identifica como patrimonio común de la humanidad. Igualmente, afirma que la   jurisprudencia determina que la defensa del medio ambiente sano constituye un   objetivo de principio contenido en la estructura del Estado Social de Derecho.   Agrega que el artículo 79 de la Constitución determina principios que en sí   mismos tienen proyección normativa.    

Plantea que en el caso concreto se faculta al   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para implementar la educación   ambiental a través de campañas pedagógicas. “Ahora bien, como se trata del   desarrollo de un principio constitucional, el Legislador puede acudir a varias   opciones, de acuerdo con su amplia potestad de configuración derivada de su   condición de órgano representativo (artículos 3 y 150 C.P.)”[50]    

En consonancia, sostiene que para desarrollar el deber   de fomentar la educación ambiental, el Legislador puede asignar funciones a   diferentes autoridades, así como señalar si sus competencias son regladas o de   carácter discrecional. Respecto de las competencias estatales que poseen un   carácter facultativo señala que a diferencia de los particulares, la potestad   discrecional de la administración no habilita al funcionario a imponer sus   caprichos, sino que se refiere a la posibilidad de apreciar la oportunidad o   conveniencia de la acción administrativa, dentro de ciertos límites[51].     

Agrega que los poderes discrecionales deben ejercerse   conforme con los fines del Estado y de acuerdo con los principios de la función   administrativa. Por lo tanto, los servidores públicos no gozan de libertades   para el ejercicio de sus funciones, sino que tienen competencias que pueden ser   regladas o discrecionales. Indica que la jurisprudencia constitucional ha   determinado que para que no exista discrecionalidad en lo público debe haber un   imperativo expreso en la Constitución. No obstante, considera que en el presente   caso el artículo 79 Superior solo establece un mandato de optimización.    

De acuerdo con lo anterior, para el Ministerio Público   la norma atribuye al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible una   competencia discrecional para fomentar la educación ambiental, en cumplimiento   del artículo 79 de la Constitución. Por lo tanto, el Congreso, en ejercicio de   su libertad de configuración normativa, dispuso que el mencionado Ministerio   determine, de acuerdo con un criterio de oportunidad y conveniencia, el momento   para ejercer la competencia, en función del interés general. En consecuencia,   encuentra que la palabra demandada no es contraria al ordenamiento superior.      

VI.             CONSIDERACIONES DE   LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1.                  En virtud de lo dispuesto   en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es   competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de   inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la   República.    

Cuestión previa: aptitud del cargo    

2.                  Dos de los intervinientes, el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Defensa,   solicitan la declaratoria de inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda.   El primero no refiere los motivos de su petición y el segundo sostiene que la   demanda carece de suficiencia, al no evidenciar cuáles son las razones por las   que los demandantes consideran que se presenta una contradicción entre el texto   acusado y el artículo 79 de la Constitución.      

En tal sentido, lo primero que   hará la Corte será pronunciarse sobre la aptitud de la demanda para que se   profiera una sentencia de fondo.    

3.                  El artículo 2° del   Decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda en los   procesos de control de constitucionalidad[52].   Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de   inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el   objeto  demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la   Corte es competente para conocer del asunto. De este modo, la   concurrencia de los tres requerimientos mencionados hace posible un   pronunciamiento de fondo.    

En cuanto al concepto de la violación, la jurisprudencia ha sido   constante[53] en   manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las   normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor   en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las   justificaciones que la sustentan; ciertos, pues la demanda habrá de   recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en   la medida en que el ciudadano precise la manera como la norma acusada vulnera la   Constitución y formule al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el   reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que   se explica y se enfrenta con la norma legal acusada, mas no en su aplicación   práctica; y suficientes, por cuanto el demandante debe exponer todos los   elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y éstos deben generar   alguna duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.    

4.        Los accionantes plantean   que la expresión “podrá” contenida en el artículo 10° de la Ley 1774   de 2016 viola el artículo 79 de la Constitución que dispone para todo el Estado   la obligación de protección del medio ambiente y, especialmente, una política de   educación ecológica, como forma de fomentar tal protección. Lo anterior, pues la   disposición constitucional establece un deber mientras que la norma acusada   plantea una facultad para el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En   tal sentido, sostienen que la disparidad de la norma inferior, al establecer una   habilitación para realizar campañas como una forma de protección, en lugar de un   deber que no puede ser evadido, contradice la obligación que ordena la   Constitución.    

5.        Para la Sala, la demanda es   apta y cumple los requisitos mínimos establecidos para estudiar de fondo la   acción de inconstitucionalidad de la referencia. Como se advirtió, los   demandantes presentan un cuestionamiento de orden constitucional, al explicar el   alcance del artículo 79 Superior y argumentar por qué la expresión lo contraría.   Así pues, primero indican el alcance del contenido de la norma constitucional   referida, la cual entienden como un mandato de protección que especifica una   herramienta para lo anterior: el deber de contar con una política de educación   ecológica. Segundo, sostienen que la norma parcialmente acusada contraviene tal   precepto por establecer una facultad a cargo del Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible, en relación con la implementación de campañas   pedagógicas. Por ello, reprochan la disparidad entre los dos enunciados   normativos.    

En tal sentido, para la Corte es claro que existe un mandato imperativo   para la protección de los animales como parte del medio ambiente. Igualmente,   que los demandantes presentaron una explicación de orden constitucional de cómo   la norma presumiblemente lo puede desconocer, al establecer una posibilidad y no   un deber respecto de la elaboración de campañas pedagógicas sobre el manejo   animal y su bienestar. En consonancia, el cargo cumple los requisitos   establecidos por la jurisprudencia, al plantear una mínima duda constitucional   susceptible de ser analizada en esta sede.    

En consecuencia y contrario a lo dicho por el   Ministerio de Defensa, la explicación presentada por los demandantes es clara,   pertinente, cierta, especifica y suficiente, pues al presentar argumentos sobre   las posibilidades que se desprenden del contenido normativo legal en relación   con el constitucional, se evidencia que puede existir una diferencia que genera   una mínima duda constitucional.    

Así las cosas, los demandantes cumplen con la   carga de sustentar las razones de inconstitucionalidad que cuestionan la validez   del precepto normativo parcialmente acusado en relación con el artículo 79 de la   Constitución.    

6.        En suma, los demandantes   propusieron como parámetro del juicio de constitucionalidad el artículo   constitucional que reconoce el deber de protección del medio ambiente, el cual   incluye a los animales, y expusieron por qué consideran que la norma   parcialmente acusada incurre en una violación del mandato Superior, al disponer   que el desarrollo de campañas pedagógicas para cambiar las prácticas de manejo   animal sea facultativo, por oposición al imperativo contenido en la Carta. En   consecuencia, el cargo es apto y será analizado en esta providencia.    

Planteamiento del problema jurídico y metodología    

7.        De lo precedente se desprende que   los accionantes consideran que la expresión “podrá”, contenida en el   artículo 10° de la Ley 1774 de 2016, al contemplar una posibilidad y no un   imperativo para el Ministerio de Ambiente respecto al desarrollo de campañas   pedagógicas dirigidas a cambiar las prácticas de manejo animal y el   establecimiento de aquellas más adecuadas al bienestar de los animales viola el   artículo 79 de la Constitución.    

El Consultorio Jurídico Daniel Restrepo Escobar de la   Universidad de Caldas solicita que se declare la exequibilidad condicionada de   la norma en el entendido de que “el   Ministerio de Ambiente en coordinación con las entidades competentes   desarrollará campañas pedagogicas para cambiar las prácticas de manejo animal y   buscar establecer aquellas más adecuadas al manejo de los animales, sin   perjuicio de las competencias y funciones asignadas a las entidades y actores   que participen en la política pública de educación ambiental”.    

La Universidad Externado, el Grupo Humanos por la   Protección Animal de la Universidad del Rosario, la Asociación Defensora de   Animales y del Ambiente y la Universidad Libre de Bogotá solicitan que se   declare la inconstitucionalidad de la disposición, porque: (i) los mandatos del   artículo 79 Superior se deben cumplir sin distinción del tipo de animales,   aspecto que contradice la disposición demandada al incluir un margen de   discrecionalidad en el ejercicio de las campañas de educación; y (ii) la   protección del medio ambiente y de los animales mediante campañas de educación   no es facultativa, sino imperativa, lo cual es exigible a cada una de las   autoridades, según su competencia.    

La Procuraduría General de la Nación sostiene que la disposición es   exequible en tanto el Legislador puede asignar funciones a diferentes   autoridades y la facultad discrecional de la administración otorgada por la   norma se refiere a la apreciación de la oportunidad de llevar a cabo la función,   no a la sustracción de la misma. En su criterio, la norma le atribuye al   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible una competencia discrecional para   fomentar la educación ambiental, que la entidad llevará a cabo cuando lo   considere conveniente.    

8.      De acuerdo con las consideraciones   precedentes, la Sala debe decidir si:    

¿La expresión “podrá” contenida en el artículo 10° de la Ley 1774   de 2016 viola el deber de fomentar la educación para la protección del medio   ambiente, dentro del cual se encuentran los animales, conforme al artículo 79 de   la Constitución, al establecer en forma facultativa que el Ministerio de   Ambiente desarrolle campañas pedagógicas para cambiar las prácticas de manejo   ambiental?    

Para resolver el problema jurídico expuesto, la Sala   reiterará la jurisprudencia sobre: (i) la protección de los animales como   componente de la protección al medio ambiente; y (ii) el deber constitucional de utilizar la educación   ambiental como una herramienta de salvaguarda al medio ambiente; para con base en las reglas que se deriven de tal   recuento, (iii) resolver el problema jurídico planteado.      

La protección de los animales como componente de la protección al medio   ambiente    

9.    Los artículos 8°, 79 y 95   Superiores establecen los principales mandatos de la llamada “Constitución   Ecológica”[54], que determinan que la   defensa del medio ambiente sano es uno de los objetivos del Estado Social de   Derecho[55]. En tal contexto, la   jurisprudencia ha determinado que dicho fin tiene una triple dimensión, “de un lado, la protección al medio ambiente es un   principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado   proteger las riquezas naturales de la Nación. De otro lado, aparece como el   derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho   constitucional que es exigible por diversas vías judiciales. Y, finalmente, de   la constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las   autoridades y a los particulares”[56].    

Cabe destacar que, de conformidad con el mencionado artículo 79 de la   Constitución, la protección del medio ambiente se enmarca en tres obligaciones   concretas para el Estado. La primera, de carácter general, que establece el   deber de proteger la diversidad e integridad del medio ambiente. La segunda y la   tercera, a su turno, son de carácter específico, en tanto que establecen deberes   de: (i) conservar las áreas de especial importancia ecológica; y (ii) fomentar   la educación para el logro de los precitados fines. La jurisprudencia ha   precisado que el alcance de estos compromisos se concreta en obligaciones para   el Estado de: “1) proteger su diversidad e integridad, 2)   salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de   especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5)   planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así   garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o   sustitución, 6) prevenir y   controlar los factores de deterioro ambiental, 7)   imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al   ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas   situados en las zonas de frontera[57]”[58].    

Así   mismo, la Sentencia C-259 de 2016[59]  consideró que los anteriores deberes, a su turno, se catalogan en cuatro   obligaciones primordiales respecto de la protección del medio ambiente: (i) la   prevención; (ii) la mitigación; (iii) la indemnización o reparación; y, (iv) la   punición.    

Alrededor del análisis de esos mandatos   constitucionales, la jurisprudencia ha reconocido diferentes acercamientos sobre   las bases de la protección del medio ambiente como el biocéntrismo[60]  y el ecocentrismo[61], aun cuando ha primado un   marcado antropocentrismo[62]. Al margen de lo   anterior, el desarrollo de dichas obligaciones ha establecido claramente que la   protección al medio ambiente no sólo se desprende a partir de su relación con   los individuos, sino que se trata de bienes que inclusive pueden resultar objeto   de salvaguarda por sí mismos[63].    

10.             En consonancia, la jurisprudencia   constitucional ha entendido que los animales hacen parte del medio ambiente y   son objeto de protección en el marco de los mandatos mencionados así como de la   Constitución Ecológica. Como se advirtió, dicha obligación se encuentra a cargo   del Estado, la sociedad y los particulares y comprende la protección de la   diversidad e integridad de la flora y fauna, dentro de la cual se encuentran   todos los animales[64]. Además, esa protección   entiende que los animales son seres sintientes y se debe prevenir su sufrimiento, maltrato y el ejercicio de crueldad en su   contra[65], aunque se contemplen   excepciones.    

Así   pues, el deber constitucional de   protección del bienestar animal se   deprende principalmente de lo estipulado en el artículo 79 Superior pero también   “del principio de solidaridad (CP art. 1); de los deberes de respetar los derechos   ajenos y no abusar de los propios y de obrar conforme al principio de   solidaridad social (CP art. 95- 1, – 2); del deber de proteger las riquezas   culturales y naturales de la Nación (CP arts. 8) y de las obligaciones de velar   por el medio ambiente sano (CP arts. 80 y 95-8)”[66].      

11.         La jurisprudencia constitucional ha   establecido algunas reglas alrededor de la protección de los animales, que guían   el entendimiento de los deberes, tanto para el Estado como para los   particulares, en relación con éstos. A continuación se enuncian tales reglas:    

1.      La protección del medio   ambiente incluye la protección de los animales desde dos perspectivas: “la de fauna protegida en virtud del mantenimiento de la   biodiversidad y el equilibrio natural de las especies; y la de fauna a la cual   se debe salvaguardar del padecimiento, maltrato y crueldad sin justificación   legítima, protección que refleja un contenido de moral política y conciencia de   la responsabilidad que deben tener los humanos respecto de los otros seres vivos   y sintientes”[67].    

2.      La tenencia de animales   domésticos y su transporte en el sistema de transporte público es admisible   siempre que se respeten los deberes de cuidado, conservación y respeto a los   animales[68]. Por el contrario, la   restricción de la tenencia de animales silvestres o protegidos es válida y   desarrolla el deber de protección del medio ambiente, por cuanto en la relación   entre los seres humanos y el medio ambiente se impone el deber del buen trato de   las personas hacia éste[69].    

3.      El trato que le dan las personas a los animales está   restringido por el concepto de bienestar animal[70]  que, como regla general, plantea el desarrollo del principio de solidaridad   mediante la ausencia de malos tratos o cualquier tipo de crueldad hacia estos   seres sintientes. En tal sentido, la interacción entre humanos y animales debe   guiarse por el concepto de dignidad humana como fundamento de las relaciones que   un ser humano tiene con otro ser sintiente, lo cual implica la obligación de “establecer   un sistema jurídico de protección que garantice la integridad de los animales   como seres sintientes que hacen parte del contexto natural en el que las   personas desarrollan su vida”[71].    

                

Al margen de lo   anterior, la protección de los animales admite excepciones de conformidad con   la concreción de otros principios, derechos y deberes constitucionales, como   son: “(i) la libertad religiosa[72], (ii) los   hábitos alimenticios de los seres humanos[73];   (iii) la investigación y experimentación médica[74]”[75]; y   (iv)  las expresiones culturales como   los espectáculos considerados como parte de la tradición, sujetos a criterios de   razonabilidad y proporcionalidad en términos estrictos y de conformidad con una   visión restrictiva de los mismos[76].    

4.     El Legislador está habilitado para prohibir   determinadas manifestaciones culturales que impliquen el maltrato animal como,   por ejemplo, el uso de animales silvestres en circos en todo el territorio   nacional. Lo precedente ya que “la cultura se revalúa permanentemente para   adecuarse a la evolución de la humanidad, la garantía de los derechos y el   cumplimiento de los deberes, máxime cuando se busca desterrar rastros de una   sociedad que ha marginalizado y excluido a ciertos individuos y colectivos”[77].    

5.      Le corresponde al Legislador la   determinación sobre la prohibición de la realización de expresiones culturales   que conllevan maltrato animal, en condiciones de arraigo y tradición[78].    

De las   anteriores reglas se concluye que la relevancia de la protección del medio   ambiente, como un fin en sí mismo, involucra la protección animal, como uno de   sus componentes. En ese orden de ideas, la jurisprudencia ha afirmado   enfáticamente que el maltrato animal[79], al igual que la   progresiva desaparición de la fauna, son graves peligros que enfrenta la   sociedad actualmente, lo cual plantea la necesidad de “normar los procesos bajo la neutralización del daño   ambiental y la adopción de medidas oportunas eficaces aunque no exista certeza   del daño.[80]  La interconexión con las demás formas de vida, el acceso apropiado a los   recursos biológicos y genéticos, el respeto por el conocimiento tradicional y la   protección de la biósfera y biodiversidad, habrán de atenderse por la humanidad[81]”[82].     

12.             En conclusión, la protección   del medio ambiente, que se desprende principalmente de los artículos 8°, 79 y 95   de la Carta, es un objetivo del Estado Social de Derecho que se inscribe en la   llamada “Constitución Ecológica” y contempla la protección de los animales como   un deber para todos los individuos, la sociedad y el Estado. Así pues,   la protección del interés superior del medio ambiente incluye la protección de   la fauna ante el padecimiento, el maltrato y la crueldad con algunas   excepciones, al igual que de su progresiva desaparición, lo cual refleja un   contenido de moral política y conciencia de la responsabilidad que deben tener   los seres humanos respecto de otros seres sintientes[83].    

13.             Como se advirtió en este acápite,   uno de los deberes constitucionales para la protección de la diversidad e   integridad del medio ambiente así como para la conservación de ciertas áreas es   la obligación de “fomentar la educación” encaminada al logro de tales   fines. Se pasa a abordar brevemente el alcance de tal obligación.    

El deber   constitucional de utilizar la educación ambiental como una herramienta de   protección al medio ambiente    

14.              El fomento a la educación ambiental como una herramienta   para la protección del medio ambiente, previsto en los artículos 67 y 79   Superiores, se enmarca dentro del deber de prevenir los daños ambientales   y es aplicable a todos los componentes del mismo. Es decir, se trata de un   instrumento que abarca también la prevención de daños contra los animales.    

Concretamente, la Corte Constitucional ha considerado que la educación ambiental   está adscrita a la función social que contempla la Carta para dicha actividad.   En este marco, la Sentencia C-519 de 1994[84]  se refirió a la creación de una conciencia pública en torno a la conservación y   a la preservación ecológica. De este modo, resaltó que es un asunto que no   corresponde solamente al Estado, sino que también es un deber de la familia y de   las instituciones educativas del nivel básico, medio y superior.    

En   razón de lo anterior, la Corte insistió “en la necesidad de que a los menores   y a los adolescentes se les imparta en el seno de su familia y en los centros   académicos una instrucción continuada, donde puedan conocer y comprender la   importancia de nuestros recursos naturales, así como la necesidad de velar por   su constante y permanente protección. Serán esas personas las que a través del   ejemplo y del comportamiento cívico eduquen a los demás y contribuyan en forma   definitiva a que los asociados adquieran una real y efectiva conciencia   ecológica”[85].    

15.             Igualmente, la Corte ha destacado   la relación que existe entre la participación de la ciudadanía en las decisiones   ambientales y ecológicas que los afectan y la educación para la protección del   medio ambiente. En este sentido, la Sentencia C-401 de 1997[86] sostuvo   que la educación ambiental es un instrumento indispensable para garantizar el   elemento participativo en relación con la conservación de los recursos   naturales, de la diversidad e integridad del ambiente.    

16.              Por otra parte, es indispensable   resaltar la importancia de la educación como medio para consolidar las políticas   públicas que requieren de la participación de la ciudadanía y, en general, como   instrumento para alcanzar los fines esenciales del Estado. Al respecto, indicó   este Tribunal que la educación “tiende a inducir actitudes, mediante la   transmisión de valores, es decir, propone metas que se juzgan deseables y   muestra caminos que a ellas conducen, a fin de lograr la realización de una idea   del hombre y de la sociedad, implícita en toda ideología y en toda visión   antropológica del mundo. A tono con esa observación, el artículo 67 de la   Constitución establece: “la educación formará al colombiano (…) para la   protección del ambiente’”[87].    

17.             En síntesis,   una de las herramientas que ordena la Constitución para la concreción de la   protección del medio ambiente es el fomento de la educación, lo cual resulta   determinante para consolidar políticas públicas que requieren de la   participación ciudadana y, en general, como instrumento para alcanzar los fines   del Estado, particularmente la protección de los animales.    

Competencias legales para el fomento a la educación en   el contexto de la protección de los animales    

18.             El desarrollo del artículo   79 de la Constitución en relación con la protección de los animales ha generado   diferentes cuerpos normativos desde distintos ámbitos. Si bien el entramado   legislativo y su regulación es complejo y aborda las obligaciones de protección   desde la prevención, mitigación, indemnización y la punición, este acápite sólo   abordará el primero de estos componentes, en el cual se inscribe el deber de   fomentar la educación.    

Cabe resaltar que, al margen del tipo de   regulación adoptada, todas las normas que desarrollan la protección animal, en   general, coinciden en rechazar las prácticas que generen sufrimiento y dolor de   los animales silvestres y domésticos, causados por individuos. Así mismo, el   marco normativo vigente parte del entendimiento de que los animales no son   bienes inertes, sino seres sintientes que, en general, merecen protección contra   el dolor y el sufrimiento.    

Así pues, se pasa a recapitular aquellas normas   que determinan competencias en relación con el fomento de la educación para la   protección de los animales. Veamos.    

19.             En el nivel nacional, el artículo   6° de la Ley 23 de 1973[88] indica que la ejecución de la política ambiental “será   función del Gobierno Nacional, quien podrá delegar tal función en los Gobiernos   Seccionales o en las entidades especializadas”. Además, refiere como   deber del Gobierno Nacional la promoción de la educación ambiental y del cuidado   de los recursos naturales renovables[89], que mediante el Decreto   2811 de 1974 se entendió que incluían la fauna[90]. Así mismo, el Decreto   2811 de 1974 al regular la fauna terrestre, contempló que le correspondía a la   administración pública la adecuada conservación, fomento y restauración de la   fauna silvestre[91].    

Posteriormente, la Ley 99 de 1993, que creó el   Ministerio del Medio Ambiente, asignó a su cargo la protección de la fauna   silvestre[92]. A su vez, el artículo 31   de la misma normativa contempla a cargo de las Corporaciones Autónomas   Regionales la promoción y el desarrollo de “la participación comunitaria en actividades y programas de protección   ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos   naturales renovables”.    

20.              En los niveles departamental y   municipal, la Ley 5 de 1972 creó   las Juntas Defensoras de Animales en cada municipio del país[93],   específicamente, para la promoción de campañas educativas para la protección   animal. Se trata de un órgano colegiado integrado por los alcaldes, párroco   o su delegado, el Personero Municipal o su Delegado, un representante del   Secretario de Agricultura y Ganadería del respectivo departamento y un delegado   elegido por las directivas de los Centros Educativos Locales. Como se advirtió,   entre sus funciones principales está la de promover campañas educativas y   culturales “tendientes a despertar el espíritu de amor hacia los animales   útiles al hombre, y evitar actos de crueldad, los maltratamientos y el abandono   injustificado de tales animales”[94].    

Con el objetivo de reglamentar dicha ley, se expidió el Decreto 497 de   1973 el cual precisa que el fin de las mencionadas juntas es propender “a   través de los miembros de las mismas, a crear sentimientos de protección hacia   los animales en general y evitar los malos tratos a que puedan ser sometidos”[95].   Del contenido del decreto se desprende que el alcance de su competencia   corresponde a: animales domésticos, animales de carga (bovinos y equinos),   animales de consumo ordinario (ganado mayor y menor) y aves (insectívoras,   pájaros cantores, pica-flores, entre otras).    

21.             Por su parte, la Ley 84 de 1989,   modificada por la Ley 1776 de 2016, establece una serie de contravenciones   respecto al maltrato de animales (domésticos o silvestres) y faculta a los “alcaldes   o a los inspectores de policía que hagan sus veces en el Distrito Especial de   Bogotá a los inspectores penales de Policía”[96]  como las autoridades competentes para conocer de aquellas contravenciones. Al   respecto, se debe precisar que la Ley 1801 de 2016 ha complementado tales   contravenciones y la Ley 1776 de 2016 convirtió en delitos algunas de las   conductas inicialmente previstas como contravenciones.    

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 2° de la Ley 84 de 1989 su objeto no se   limita a prevenir el sufrimiento animal y sancionar los actos de crueldad   animal, sino que también incluye el desarrollo de “programas educativos a   través de medios de comunicación del Estado y de los establecimientos de   educación oficiales y privados, que promuevan el respeto y el cuidado de los   animales”[97].   No obstante, no asigna tal competencia a ninguna entidad ni desarrolla tal fin   más allá de la mencionada enunciación.    

22.             Al margen de las atribuciones   específicas determinadas en las diferentes leyes y decretos referidos, se debe   destacar que al Ministerio de Ambiente se le asignó una competencia general y   residual en materia medioambiental y de recursos naturales[98], al igual que a los departamentos[99] y municipios[100], los cuales deben “promover   y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en   relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables”.    

23.             En suma, tanto las entidades del orden nacional, entre las que se   resalta el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por ostentar   atribuciones concretas, como las autoridades departamentales y municipales   tienen funciones de protección de los animales domésticos y silvestres, al igual   que entidades públicas creadas con dicho objetivo. Dentro de esas, existen   facultades específicas respecto al deber de fomentar la educación sobre la   protección de los animales y otras generales que podría entenderse que subsumen   tal obligación, al otorgarse a todas las entidades anteriormente enunciadas la   competencia de proteger los animales.    

La expresión “podrá” contenida en el artículo   10° de la Ley 1774 de 2016 no viola el deber de protección a los animales que se   desprende del artículo 79 de la Constitución    

24.              Como se advirtió en la   formulación del problema jurídico, le corresponde a la Corte determinar si la   expresión “podrá” contenida en el artículo 10° de la Ley 1774 de 2016   viola el deber de fomentar la educación en materia de protección animal, por   tratarse de un mandato facultativo, por oposición a uno de carácter imperativo,   como el que se encuentra contemplado en la Carta Superior.    

Para iniciar el estudio del problema jurídico planteado es preciso   determinar el alcance de la expresión acusada en el contexto del conjunto   normativo dentro del cual se integra.    

25.             La evolución de la relación entre   el medio ambiente, específicamente los animales, y los individuos   progresivamente se ha encaminado hacia la protección de su maltrato y de la   desaparición de ciertas especies en el marco del desarrollo sostenible. Estos   cambios se han concretado mediante la expedición de diferentes instrumentos   normativos que adoptan tal visión como: el Decreto 2811 de 1974 “Código   Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente”;   la Ley 5 de 1972[101];   el Decreto 497 de 1973[102]; la Ley 9 de 1979[103];   y la Ley 84 de 1989 o Estatuto Nacional de Protección de los Animales. En la   misma dirección, bajo la Constitución Ecológica, se ha consolidado un amplio   marco normativo que acentúa las protecciones para los animales en diversos   ámbitos, como el penal, el ético y el civil[104].    

26.             Con los anteriores antecedentes   surge la Ley 1774 de 2016 que busca fortalecer la protección de los animales   mediante diferentes herramientas. Primero, establece un cambio de concepción de   los animales, pues se pasa de considerarlos objetos a definirlos como seres   sintientes. Segundo, incorpora principios de bienestar y protección animal como   criterios rectores de las políticas de su defensa. Finalmente, determina que el   maltrato hacia los animales, que antes era considerado una contravención, ahora   se transforma en tipos penales con privación de la libertad, con excepción de   las conductas definidas en el artículo 7° de la Ley 84 de 1989. Dentro de tales   adecuaciones normativas, el artículo 10° establece que “el Ministerio de   Ambiente en coordinación con las entidades competentes podrá desarrollar   campañas pedagógicas para cambiar las prácticas de manejo animal y buscar   establecer aquellas más adecuadas al bienestar de los animales”.    

Finalidad de la norma    

27.             El Proyecto de Ley 087 de   2014 de Cámara, que tuvo como co-autores a los Honorables Representantes a la Cámara Juan Carlos Lozada Vargas y   Mauricio Salazar Peláez, no   contemplaba el mandato contenido en el artículo 10° dentro del texto que   posteriormente se convirtió en la Ley 1774 de 2016 y ahora está parcialmente   acusado. No obstante, respecto de las   funciones de protección animal en su dimensión preventiva o de carácter   educativo a cargo del Estado, la exposición de motivos de la normativa   presentada por el primero de los congresistas mencionados indica que era   necesario modificar la Ley 84 de 1989 para propender por la educación de la   sociedad en una ética de la no violencia hacia otros seres vivos[105]. Adicionalmente, señala que los actos de maltrato   animal afectan a especies silvestres al igual que manifiesta preocupación por la   ausencia de intervención estatal mediante la realización de campañas pedagógicas   de protección animal[106].    

Ahora bien, aunque varias disposiciones originalmente propuestas fueron   modificadas en el transcurso del debate legislativo, el contenido del precepto   normativo objeto de análisis solo se introdujo hasta el último debate llevado a   cabo en la Plenaria del Senado[107]. Sin embargo, el Acta de Plenaria no ahonda en las   razones que llevaron a introducir el artículo 10° diferente a lo ya expuesto[108]. El texto sancionado como Ley 1774 de 2016   fue el aprobado por el Senado luego de realizar la conciliación respectiva entre   las dos cámaras legislativas.    

28.    En conclusión,   aun cuando la norma parcialmente acusada fue introducida durante el último   debate en el Senado de la República, es claro que la intención de la normativa   desde sus inicios era dar efectividad a la dimensión preventiva de la protección   de los animales, al constatar vacíos al respecto y resaltar la importancia de la   educación para el cumplimiento del objetivo de la ley. Para ello, estableció la   atribución para el Ministerio de Medio Ambiente de  coordinación con las   entidades competentes con la finalidad de elaborar campañas pedagógicas para la   protección de los animales. No obstante, enmarcó tal competencia como una   facultad. Veamos.    

Alcance de la expresión “podrá” contenida en el artículo 10° de la Ley 1776 de   2016    

29.             Como lo ha advertido la Corte en   otras oportunidades al analizar la misma palabra en diferentes contenidos   normativos, “desde el punto de vista   semántico o lingüístico, según la Real Academia de la Lengua Española la palabra   “podrá” significa “tener expedita la facultad o potencia de hacer algo”, también se refiere a “ser contingente o posible que suceda algo”. Así, el término “podrá” se refiere a la facultad o   potestad de hacer, abstenerse o mandar algo, o puede también ser una   posibilidad. Por regla general, si en la ley encontramos el verbo poder es   indicativo de que el sujeto tiene la facultad o la potestad de hacer eso, o tal   vez no, de manera que este puede decidir si lo hace o no lo hace, o lo hace   parcialmente. En sentido contrario, la expresión “deberá” sugiere una obligación del sujeto de hacer lo   que la ley dice”[109].        

30.    En ese orden de ideas, el artículo   10° de la Ley 1774 de 2016, primero,  determina una competencia-facultad para el   Ministerio de Medio Ambiente y “las entidades competentes” para   desarrollar campañas pedagógicas. De este modo, la disposición entiende que   tanto el Ministerio referido como otras entidades son responsables de   implementar los deberes de educación sobre la protección animal y, al tenor de   lo contemplado en la norma, la ejecución de las mismas está sujeta a su   discrecionalidad, para su implementación en conjunto.    

Segundo, el contenido de   las campañas se encuentra circunscrito al cambio de las prácticas de manejo   animal y el establecimiento de aquellas que sean acordes con su bienestar. Así   pues, la descripción del alcance de las campañas constituye otro elemento para   precisar la competencia de las entidades, al referirse a los animales sin   distinguir si se trata de animales domésticos o silvestres. En consecuencia, se   trata de un desarrollo del deber de prevención contemplado en el artículo 79 de   la Constitución para todos los animales.      

31.             Ahora bien, de la lectura   sistemática de las reglas expuestas en esta providencia, la Sala Plena encuentra   que la expresión “podrá”  está sujeta a una serie de presupuestos que   deben ser considerados por la Corte, con el fin de darle contenido a dicho verbo   y a la atribución asignada. Así pues, como se indicó, el artículo 79 de la norma   Superior dispone un mandato constitucional que establece la educación como una   de las herramientas para desarrollar el componente preventivo en materia de   protección del medio ambiente, específicamente en este caso de los animales.    

Como también se expuso, la educación es un instrumento   determinante para la consecución de los fines estatales, especialmente en   aquellos casos en los cuales se involucran las relaciones de los individuos con   su entorno. Lo anterior, toda vez que la educación como derecho y servicio   público se define como “un proceso de formación permanente, personal cultural   y social que se fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de   su dignidad, de sus derechos y de sus deberes”[110].    En el mismo sentido, la educación busca otorgar “el acceso de los ciudadanos   al conocimiento, a la ciencia y a los demás bienes y valores culturales”[111], en consonancia con los   fines y principios constitucionales del Estado Social y Democrático de Derecho[112].    

En tal medida, la interiorización de los cambios de   paradigma sobre la relación entre los individuos y los animales, en su   concepción como seres sintientes, y la concretización de su protección del   maltrato inevitablemente dependen de medidas de información y creación de   conciencia. Sin el desarrollo de tales herramientas no es posible la plena   eficacia de tales presupuestos, toda vez que la adopción de medidas   exclusivamente punitivas, como formas de disuasión, siempre debe ser la   última ratio y sin la educación correspondiente su efectividad puede verse   alterada.    

Sin lugar a dudas, la educación mediante la provisión   de información es uno de los vehículos más efectivos para generar cambios   estructurales en la sociedad, especialmente en lo relativo a las formas de   interrelación no solo entre individuos, sino con el entorno, con el objetivo de   diseminar los valores que se insertan como fines del Estado Social de Derecho.   Es por lo anterior que el artículo 79 de la Constitución, ante la importancia de   la protección al medio ambiente, incluye como una de las herramientas para tal   fin el fomento de la educación como un mandato a cargo del Estado, la sociedad y   los individuos.      

En tal sentido, de la norma constitucional se desprende   que el deber de educación en las materias señaladas recae sobre el Estado de   manera general y es el Legislador el que escogerá a quién obliga y a quién   faculta para llevar a cabo tales labores. Esa determinación es plenamente válida   y se encuentra dentro de su margen de configuración.    

Como lo ha dicho en múltiples oportunidades este   Tribunal, la cláusula general de competencia en materia legislativa otorgada al   Congreso de la República en el artículo 150 de la Constitución le reconoce a   éste un amplio margen de configuración para desarrollar la Constitución. De ese   modo, en los eventos en los cuales la Carta fija una obligación a cargo de todo   el Estado, es el Legislador el que tiene la facultad de determinar a cargo de   quién y como lo establece[113]. Por ello, el Congreso   no sólo tiene la competencia de determinación de la estructura de la   administración, sino además la de fijar sus objetivos y estructura interna,   cuando la Constitución no lo ha hecho de manera directa. Lo precedente, incluye   la atribución de deberes o facultades a entidades nacionales o territoriales,   según le parezca conveniente.    

32.         Al revisar las competencias   asignadas en la materia, consignadas en los fundamentos jurídicos 18 a 23 de   esta providencia, se desprende que diferentes normativas establecen la   obligación de implementar programas educativos, principalmente en el nivel   nacional, respecto de la fauna silvestre y a cargo del Ministerio de Ambiente.   Sin embargo, existe una competencia que va más allá de los animales silvestres a   cargo del Gobierno Nacional de   incorporar “dentro de los programas de educación a nivel primario, medio,   técnico y universitario cursos regulares sobre conservación y protección del   medio ambiente”[114], lo cual incluye la   protección de los animales.      

De otra parte, sobre animales domésticos existen   competencias específicas en el orden municipal, específicamente a cargo de las   Juntas Defensoras de Animales que tienen por objeto “promover campañas   educativas y culturales tendientes a despertar el espíritu de amor hacia los   animales útiles al hombre, y evitar actos de crueldad, los maltratamientos el   abandono injustificado de tales animales”. Además de ello, se establecen las   competencias generales y residuales en materia de medio ambiente tanto para el   Ministerio tantas veces mencionado como para los departamentos y municipios[115].    

De lo precedente se desprende que el Legislador ha   implementado el deber de fomento de la educación para la protección del medio   ambiente contenido en el artículo 79 de la Constitución mediante la asignación   de tales competencias en forma de deberes y facultades a diferentes entidades.   Dicho de otra forma, el Legislador le ha otorgado competencias en la materia:   (i) al Gobierno Nacional (mediante el deber de inclusión en   programas de educación a nivel primario, medio, técnico y universitario); (ii)   al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (respecto de la fauna   silvestre y con competencia residual y general el deber de regular todo lo   relativo al medio ambiente, particularmente su protección); (iii) a las Juntas   Defensoras de Animales en el nivel municipal; y (iv) a los gobernadores y   alcaldes tienen competencias generales y concretas que conllevan el deber de   fomentar la educación sobre la protección de los animales.    

En consecuencia, no es posible afirmar que el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o las “entidades competentes”,   en general, estén sujetas a una competencia-facultad respecto de impartir   educación sobre la protección animal. Es decir, no puede concluirse que el   Estado tiene la posibilidad de no implementar las atribuciones legales   explicadas. Como se advirtió, las entidades competentes cuentan con atribuciones   que contemplan el fomento de la educación sobre la protección de los animales   como un deber. Por ello, la posibilidad para el Ministerio de Ambiente de coordinar con las entidades competentes, como lo contempla la   disposición parcialmente acusada,  se define como una   competencia-facultad legítima, sujeta a la oportunidad y conveniencia de diseñar   “campañas pedagógicas” para educar hacia las buenas prácticas de manejo   animal.    

33.         Adicionalmente, se debe   destacar que la norma comprende una forma de fomento de la educación, a saber,   las campañas pedagógicas. A partir de la exposición de motivos de la normativa   acusada, la Sala entiende que la alusión a la pedagogía en este precepto, por   oposición a la educación, corresponde al significado que se desprendería del   lenguaje natural. Es decir, la Corte considera que la palabra “pedagógicas”   debe entenderse como sinónimo de educación y no en el sentido que se le da a la   pedagogía como disciplina que estudia los procesos educativos[116].    

Así pues, las campañas pedagógicas constituyen uno de   los múltiples instrumentos para educar pero no son el único. En efecto, el   objetivo de educar puede alcanzarse mediante diversas formas como, por ejemplo,   la inclusión de una asignatura sobre el tema en el marco nacional curricular en   todos los niveles, campañas publicitarias, la determinación de incentivos por la   asistencia a cursos sobre el tema o la promoción de programas de concursos, por   mencionar algunas dentro de un sinnúmero de posibilidades.    

De este modo, el Legislador tiene la potestad de   escoger el medio que le parezca más apropiado para alcanzar el citado objetivo,   por lo cual no está obligado a limitar su determinación a una sola de dichas   formas de educación ambiental, pues tiene la competencia para adoptar aquellas   que le parezcan pertinentes. Por ello, la imposición de una sola de esas formas   de fomento a la educación, establecida como una obligación, desconocería el   margen de apreciación del Legislador. En otras palabras, pretender que el deber   de fomentar la educación ambiental se agote en el establecimiento de un mandato   imperativo respecto de una de sus herramientas (esto es, las campañas   educativas) aun cuando la disposición constitucional es mucho más amplia, iría   en contravía de la misma.    

Por consiguiente, la Constitución Política señala el   deber de fomentar la educación, pero no fija una única forma de hacerlo respecto   de las obligaciones que se desprenden de la faceta preventiva en la protección   de los animales. Lo anterior, por cuanto la educación, como medio para la   construcción de una sociedad democrática y para la promoción de los valores del   Estado Social de Derecho –dentro de los cuales tiene prevalencia la protección   del medio ambiente que integran los animales–, no puede estar sujeta a un único   instrumento educativo para alcanzar tal objetivo. Por lo tanto, en la medida en   que la Constitución no fija las campañas pedagógicas como la única forma posible   de educar en la mencionada materia, el Legislador tiene la libertad para   establecer las herramientas y estrategias para el logro de este objetivo, sin   que la elección de uno de estos métodos de educación le impida ordenar otros   bajo la misma lógica, pues sus competencias en la materia le permiten adoptar   uno o varios de estos instrumentos.    

De conformidad con lo advertido, la facultad otorgada   al Ministerio de Ambiente, como una posibilidad y no como un mandato imperativo,   es válida en tanto está inmersa en un conjunto de habilitaciones y mandatos que   han contemplado el fomento a la educación sobre el deber de protección del medio   ambiente y, particularmente, de los animales. Igualmente, es compatible con las   disposiciones constitucionales pues las campañas pedagógicas solo representan   una forma de fomento a la educación y, en esa medida, su previsión como una   facultad del Ministerio no desconoce el deber de promover la educación en   materia ambiental.    

34.         El anterior acercamiento   concuerda con lo decidido por esta Corporación en la Sentencia C-144 de 2009[117], cuyo criterio fue reiterado en la Sentencia C-128 de 2018[118],  en las cuales se determinó la   constitucionalidad de las expresiones “podrán”, “podrá” y “de   manera excepcional” contenidas en diferentes normativas, al considerar que   el entendimiento de esas provisiones no podía ser otro que el que le exige a la   autoridad pública el cumplimiento de la Constitución y la ley, puesto que a los   funcionarios no les es posible elegir entre quebrantar la Carta y cumplirla[119].    

La   Sala Plena reitera tal acercamiento que, en este caso, consiste en que tanto el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como las entidades competentes   tienen el deber de fomentar la educación como herramienta de protección de los   animales y que la facultad para el mencionado Ministerio, que le asigna   la expresión acusada, contenida en el artículo 10° de la Ley 1774 de 2016, se   refiere a la coordinación con las entidades competentes para la implementación   de campañas pedagógicas específicas. En tal sentido, la determinación de la   competencia-facultad precitada no trasgrede el artículo 79 de la Constitución,   sino por el contrario lo implementa, al determinar la posibilidad de   coordinación entre diferentes entidades mediante la adopción de campañas   pedagógicas para la consecución de un fin del Estado Social de Derecho: la   protección de los animales. Cabe destacar que el contorno de esta habilitación,   como se ha dicho, no precluye las diferentes atribuciones en la materia, que se   enmarcan ya no como una posibilidad, sino como un deber.    

De   conformidad con lo anterior, se declarará la exequibilidad de la expresión “podrá”   contenida en el artículo 10° de la Ley 1774 de 2016, por el cargo analizado.    

Conclusiones    

35.             La protección del medio ambiente,   que se desprende principalmente de los artículos 8°, 79 y 95 de la Carta   Superior, es un objetivo del Estado Social de Derecho que se inscribe en la   llamada “Constitución Ecológica” y contempla la protección de los animales como   un deber para todos los individuos, la sociedad y el Estado. Así pues, tal   interés superior incluye la protección de la fauna ante el padecimiento, el   maltrato y la crueldad con algunas excepciones, al igual que de su progresiva   desaparición, lo cual refleja un contenido de moral política y conciencia de la   responsabilidad que deben tener los seres humanos respecto de otros seres   sintientes.    

Una de las herramientas que ordena la Constitución para   la concreción de la protección del medio ambiente, específicamente a partir de   sus artículos 67 y 79, es el fomento a la educación, lo cual resulta   determinante para consolidar políticas públicas que requieren de la   participación ciudadana y, en general, como instrumento para alcanzar los fines   del Estado, particularmente la protección de los animales, como parte del medio   ambiente.    

Tanto las entidades del orden nacional, entre las que se resalta el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por ostentar atribuciones   concretas, como los departamentos y municipios tienen funciones de protección de   los animales domésticos y silvestres, al igual que las entidades creadas con ese   objetivo. Dentro de esas existen facultades específicas respecto al deber de   fomentar la educación sobre la protección de los animales y otras generales que   podría entenderse que subsumen tal obligación, al otorgársele a todas las   entidades anteriormente enunciadas la competencia de proteger los animales.    

La expresión “podrá”, contenida en el artículo 10° de la Ley 1774   de 2016, como una facultad-competencia para el Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible de coordinar con las entidades competentes la elaboración   de campañas pedagógicas para la protección de los animales no viola el deber de   protección de aquellos contemplado en el artículo 79 de la Constitución. Si bien   el Legislador optó por atribuir al Ministerio mencionado una facultad por   oposición a una obligación, tal realidad no pugna con el mandato Superior de   fomento a la educación en ese aspecto, puesto que la norma se inscribe en un   contexto en el que esa y otras entidades ya ostentan el deber reclamado por los   demandantes. Igualmente, pues las campañas pedagógicas solo representan una   forma de fomento a la educación, pero no la única, por lo cual el Legislador no   está circunscrito a determinarla como un deber.    

VII.   DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE la expresión “podrá”   contenida en el artículo 10° de la Ley 1774 de 2016, por el cargo analizado en   esta sentencia.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno,   publíquese y cúmplase.    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Presidente    

CARLOS BERNAL   PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO   RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ   LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO   SCHLESINGER    

Magistrada    

Con impedimento   aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES   CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

(Con aclaración   de voto)    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]   El artículo 79 de la Constitución dispone: “Todas las personas tienen derecho   a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad   en las decisiones que puedan afectarlo. ‖ Es deber del Estado proteger la   diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial   importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.    

[2] Folio 2.    

[3] Folio 2.    

[4] Folio 2.    

[5] Folio 2.    

[6] Folio 2.    

[7] Folio 2.    

[8] Folio 3.    

[9] Folio 4.    

[10] Folio 4.    

[11] Folio 50. Jorge Enrique Cortes Piñeros.    

[12] Folio 47.     

[13] Folio 49.     

[14] Folio 49.     

[16] Posteriormente, el Ministerio realiza un   ejercicio de compilación normativa y recopilación jurisprudencial tendiente a   concluir que el artículo 10 de la Ley 1774 no vulnera el derecho a la libertad,   en la medida que las palabras “menoscaben” y “gravemente” no transgreden el   orden constitucional. Como no hay ninguna relación entre lo solicitado a la   Corte y la argumentación dada en el acápite “razones de defensa del ente   público demandado”, no se tendrán en cuenta dichos razonamientos.    

[17] Remberto Quant Gonzalez.    

[18] Folio 58.     

[19] Folio 58.     

[20] Jesús de León Insignares.    

[21] Folio 107.    

[22] Folio 107.    

[23] Jhonatan Ramírez Nieves.    

[24] Folio 75.     

[25] Folio 76.     

[26] Folio 76.     

[27] Felipe Negret Mosquera.    

[28] Folio 39.    

[29] Folio 40.    

[30] Folio 41.     

[31] María del Pilar García Pachón, Directora del   Departamento de Derecho Ambiental y Javier Molina Roa, Investigador del   Departamento.    

[32] Folio 42.     

[33] Folio 43.     

[34] Folio 41.     

[35] Folio 68, Ana María Urrego Guerrero.    

[36] Folio 70.    

[37] Docentes Juan Felipe Orozco Ospina y   Laura Rocha, y estudiante Juan Camilo Luna Alarcón.     

[38] Folio 109.    

[39] Folio 110.    

[40] Folio 111.    

[41] Folio 111.    

[42] Folio 111.    

[43] Folio 112.    

[44] Martha Soledad Ciro Aguirre.    

[46] Jorge Kenneth Burbano Villamarin y Jenner   Alonso Tobar Torres.    

[47] Folio 165.    

[48] Folio 166.    

[49] Folio 172.    

[50] Folio 216.    

[51] Folio 216    

[52] Dice norma citada: “Artículo 2º. Las demandas en   las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en   duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como   inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar   de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas   constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales   dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del   trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la   forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente   para conocer de la demanda”.    

[53] Ver, entre otros, auto 288   de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004, todas las providencias con   ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de 2005, M. P.   Rodrigo Escobar Gil.    

[54]  Sentencia T-411 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Las disposiciones   constitucionales que exigen la protección del medio ambiente son: “Preámbulo   (vida), 2o (fines esenciales del Estado: proteger la vida), 8o (obligación de   proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad   del derecho a la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención   de la salud y del saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la   propiedad), 66 (créditos agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la   educación para la protección del ambiente), 78 (regulación de la producción y   comercialización de bienes y servicios), 79 (derecho a un ambiente sano y   participación en las decisiones ambientales), 80 (planificación del manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales), 81 (prohibición de armas químicas,   biológicas y nucleares), 82 (deber de proteger los recursos culturales y   naturales del país), 215 (emergencia por perturbación o amenaza del orden   ecológico), 226 (internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7   (fiscalización de los recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del   ambiente como función del Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las   acciones populares como mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de   cooperación e integración en zonas fronterizas para la preservación del   ambiente), 300-2 (Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión   administrativa y fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a   circunstancias ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y Providencia   con el fin de preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos   Municipales y patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización   para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos de los   territorios indígenas y preservación de los recursos naturales), 331   (Corporación del Río Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332   (dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables),   333 (limitaciones a la libertad económica por razones del medio ambiente), 334   (intervención estatal para la preservación de los recursos naturales y de un   ambiente sano), 339 (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340   (representación de los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de   Planeación), 366 (solución de necesidades del saneamiento ambiental y de agua   potable como finalidad del Estado)”.    

[55]  Sentencia C-431 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[56] Sentencia T-760 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Este   entendimiento fue reiterado en la Sentencia C-666 de 2010 M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto.    

[57] Sentencia C-431 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Cita tomada de la   Sentencia T-154 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[58] Sentencia C-123 de 2014 M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[59] M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[60]  Sentencia C-644 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera citando Sentencia C-339 de   2002. M.P. Jaime Araujo Rentería. “Envuelve una teoría moral que considera al   ser humano como parte de la naturaleza confiriéndole a ambos valor, ya que son   seres vivos que merecen el mismo respeto. Propende porque la actividad humana   ocasione el menor impacto posible sobre las demás especies y el planeta.   Reivindica el valor primordial de la vida”.    

[61]  Sentencia C-048 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. “Bajo esta última   concepción, la Corte Constitucional ha reconocido el valor intrínseco de la   naturaleza y la necesidad “imperiosa” de incentivar una defensa y protección más   rigurosa a favor de la naturaleza  y todos sus componentes:     

 “(…) para   la Corte que el humano es un ser más en el planeta y depende del mundo natural,   debiendo asumir las consecuencias de sus acciones. No se trata de un ejercicio   ecológico a ultranza, sino de atender la realidad sociopolítica en la propensión   por una transformación respetuosa con la naturaleza y sus componentes. Hay que   aprender a tratar con ella de un modo respetuoso. La relación medio ambiente y   ser humano acogen significación por el vínculo de interdependencia que se   predica de ellos””.     

[62] Ver   por ejemplo, Sentencia T-080 de 2015 M.P Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia   C-449 de 2015 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-595 de 2010 M.P Jorge   Iván Palacio Palacio; Sentencia C-632 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;  Sentencia C-339 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería. Sentencia   C-666 de 2010 M.P Humberto Antonio Sierra Porto “El ambiente es visto como   contexto esencial del transcurso de la vida humana, razón por la cual se   entendió que su protección se desarrollaba sobre el fundamento de la armonía con   la naturaleza y que el accionar de los seres humanos debe responder a un código   moral, que no implica nada distinto a un actuar acorde con su condición de seres   dignos, concepción que se ubica en las antípodas de una visión que avale o sea   indiferente a su absoluta desprotección, así como que se aleja de una visión   antropocentrista, que asuma a los demás –a los otros- integrantes del ambiente   como elementos a disposición absoluta e ilimitada de los seres humanos”.    

[63]  Sentencia T-622 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-123 de 2014   M.P. Alberto Rojas Ríos “elementos integrantes (…) pueden protegerse per se y   no, simplemente, porque sean útiles o necesarios para el desarrollo de la vida   humana”, de manera que “la protección del ambiente supera la mera noción   utilitarista”; Sentencia T-760 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[64]  Sentencia T-760 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. “La protección del   ambiente implica incluir a los animales, desde la perspectiva de la fauna,   amparada en virtud del mantenimiento de la biodiversidad del equilibrio natural   de las especies y, en salvaguardarlos de sufrir padecimientos sin una   justificación legítima. Lo anterior revela “un contenido de moral política y   conciencia de la responsabilidad que deben tener los seres humanos respecto de   los otros seres vivos y sintientes”.    

[65] El artículo 1° de la Ley   1774 de 2016 dispone que los animales como seres sintientes no son cosas y que   recibirán especial protección contra el sufrimiento y el dolor, en especial, el   causado directa o indirectamente por los humanos, por lo cual se tipifican como   punibles algunas conductas relacionadas con el maltrato a los animales y se   establece un procedimiento sancionatorio de carácter policivo y judicial.    

[66] Sentencia C-666 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[67] Sentencia C-666 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[68] La   Sentencia C-439 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez estudió la   constitucionalidad del artículo 87 de la Ley 769 de 2002, que fijaba una   prohibición de llevar animales en el trasporte público de pasajeros por un cargo   de violación de los derechos a la igualdad, la intimidad personal y familiar, el   libre desarrollo de la personalidad, la libertad de locomoción y a la propiedad   privada, en atención a la finalidad perseguida por el servicio público de   transporte de pasajeros, que no es otra que asegurar condiciones de seguridad,   salubridad y comodidad de los usuarios. La Sala Plena decidió declarar exequible   la norma acusada, bajo el entendido que se exceptúan de dicha prohibición los   animales domésticos, siempre y cuando sean tenidos y  transportados en   condiciones de salubridad, seguridad, comodidad y tranquilidad según las reglas   aplicables.    

“[d]e   entrada, la Constitución dispone como uno de sus principios fundamentales la   obligación Estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales   de la Nación (art. 8°). Adicionalmente, en desarrollo de tal valor, nuestra   Constitución recoge en la forma de derechos colectivos (arts. 79 y 80 C.P.) y   obligaciones específicas (art. 95-8 C.P.) las pautas generales que rigen la   relación entre el ser humano y el ecosistema.  Con claridad, en dichas   disposiciones se consigna una atribución en cabeza de cada persona para gozar de   un medio ambiente sano, una obligación Estatal y de todos los colombianos de   proteger la diversidad e integridad del ambiente y una facultad en cabeza del   Estado tendiente a prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar   su desarrollo sostenible, su conservación, restauración y sustitución”.    

[70]  Sentencia C-666 de 2010 M.P Humberto Antonio Sierra Porto: “En este sentido,   un Estado social debe buscar, entre otros, el bienestar animal, por ser éste un   elemento connatural al desarrollo del principio de solidaridad, del cual el   constituyente derivó diferentes deberes que se consagran en variadas partes de   la Constitución, entre ellos el artículo 8º -deber consagrado dentro de los   principios fundamentales-, el inciso 2º del artículo 79 –deber consagrado en el   capítulo dedicado a los derechos sociales- y el numeral 8º del artículo 95   –deber consagrado en el artículo dedicado a los deberes para las personas y los   ciudadanos-“.    

[71]Sentencia C-666 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[72]  Es relevante mencionar la reglamentación contenida en el Decreto 1500   de 2007 (art. 30, núm. 3), que al referirse a las condiciones de sacrificio de   animales para consumo humano, tomó en cuenta la posible afectación de la   libertad de cultos: “Con el fin de preservar la libertad de culto, la única   excepción permitida para el sacrificio sin insensibilización, será en el caso de   que los rituales religiosos así lo requieran”.    

[73] El principio de bienestar animal cede ante las   costumbres alimenticias de la especie humana, al admitirse el sacrificio de   animales para el consumo humano. Sin embargo, el sacrificio animal en estos   casos debe ajustarse a parámetros establecidos con el objetivo de eliminar   cualquier práctica que implique sufrimiento evitable para el animal y, así   mismo, la crueldad en los procedimientos de sacrificio, demostrando que, incluso   en estos casos, el deber constitucional resulta plenamente aplicable a la   relación que los humanos mantengan con los animales.    

[74] La Ley 84 de 1989 consagra un capítulo especial para regular aquellas   condiciones que son necesarias para la realización de experimentos con animales.   Se incluyen normas que prohíben la realización de los mismos cuando como fruto   de su práctica se cause maltrato, cuando éstos no sean puestos bajo anestesia,   cuando se realice experimentación con animales vivos como medio de ilustración   en conferencias de facultades con carreras relacionadas con el estudio animal;   así como normas que exigen la existencia de un comité de ética siempre que se   realice un experimento con animales. Esta es una disposición suficiente para   derivar mandatos precisos a los operadores jurídicos en el sentido de evitar los   tratos crueles que causen sufrimiento a los animales involucrados en estos   experimentos, no obstante, los mismos son permitidos en razón de derechos   constitucionales como la libertad de empresa, la educación, la libertad de   cátedra o de intereses colectivos de raíz constitucional como la salubridad   pública o el orden público.    

[75] Sentencia C-666 de 2010 M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto.    

[76] La Sentencia C-666 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto estudió   la constitucionalidad del artículo 7º de la Ley 84 de 1989 –Estatuto de   Protección Animal-, que permite la realización de corridas de toros, actos de   rejoneo, corralejas, becerradas, novilladas, tientas y riñas de caño, por cargos   de violación del principio de diversidad étnica y cultural (art. 7 CP), la   función ecológica de la propiedad (art. 58 CP), la distribución de competencias   previstas en el artículo 313 CP, la prohibición de torturas y penas crueles e   inhumanas (art. 12 CP) y el deber de protección a los recursos naturales y   diversidad  (arts. 8, 95-8 y 79 CP). En esa ocasión, la Corte declaró la   exequibilidad de la norma acusada en el entendido de que: “1) Que la   excepción allí planteada permite, hasta determinación legislativa en contrario,   si ello llegare a ocurrir, la práctica de las actividades de entretenimiento y   de expresión cultural con animales allí contenidas, siempre y cuando se entienda   que estos deben, en todo caso, recibir protección especial contra el sufrimiento   y el dolor durante el transcurso de esas actividades. En particular, la   excepción del artículo 7 de la ley 84 de 1989 permite la continuación de   expresiones humanas culturales y de entretenimiento con animales, siempre y   cuando se eliminen o morigeren en el futuro las conductas especialmente crueles   contra ellos en un proceso de adecuación entre expresiones culturales y deberes   de protección a la fauna. 2) Que únicamente podrán desarrollarse en aquellos   municipios o distritos en los que las mismas sean manifestación de una tradición   regular, periódica e ininterrumpida y que por tanto su realización responda a   cierta periodicidad; 3)  que sólo podrán desarrollarse en aquellas   ocasiones en las que usualmente se han realizado en los respectivos municipios o   distritos en que estén autorizadas; 4)  que sean estas las únicas   actividades que pueden ser excepcionadas del cumplimiento del deber   constitucional de protección a los animales; y 5)  que las autoridades   municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la construcción de   instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades”. Ver   también Sentencias C-889 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-283 de 2014   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[77] Sentencia C-283 de 2014 M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio: “Las denominadas “prácticas culturales” no deben confundirse   con los “derechos culturales”. La cultura se transforma y revalúa continuamente   en el marco de la historia de las mentalidades y de los imaginarios de una   civilización para adecuarse a la evolución de la humanidad, el bienestar de los   derechos y el cumplimiento de los deberes, más cuando se busca desterrar rastros   de una sociedad violenta y de menosprecio hacia los demás. El simple transcurso   del tiempo -tradiciones- no puede constituirse en argumento suficiente para   eternizar prácticas que en la actualidad una sociedad la estima   incorrecta y no deseable. Las manifestaciones culturales deben tener por   finalidad la educación de un pueblo, en orden a revelar un país de respeto   pol­los derechos y ético hacia los otros seres que comparten el mismo territorio   (preámbulo y arts. 2o, 7o, 8o, 26, 67, 70, 71 y 95 de la Constitución)”.    

[78] Auto 547 de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando   Reyes Cuartas “104. En suma a partir de estas consideraciones, se constata   que tuvieron razón los solicitantes en que se vulneró la cosa juzgada   constitucional de carácter formal, ya que en el numeral segundo de la sentencia   C-041 de 2017 no solo se desconoció la permisión dispuesta en la sentencia C-666   de 2010 para la realización de expresiones culturales que conllevan maltrato   animal en condiciones de arraigo y tradición, sino también la definición que en   esa misma providencia hizo de la competencia del legislador para disponer la   prohibición de las mismas. En efecto, en la sentencia objeto de solicitud de   nulidad se adoptó una posición según la cual de la Constitución y de la   jurisprudencia se derivaría un mandato absoluto de sanción al maltrato animal   que se presenta en el marco de expresiones culturales tradicionales, posición   completamente opuesta a la permisión para la realización de expresiones como el   rejoneo, el coleo, las corridas de toros, las novilladas, las corralejas, las   becerradas, las tientas y las riñas de gallos, desarrolladas de acuerdo a las   tradiciones culturales, contenida en la parte resolutiva de la sentencia C-666   de 2010”.    

[79] Sentencia C-283 de 2014 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.  El   interés superior del medio ambiente implica también la protección de la fauna   ante el padecimiento, el maltrato y la crueldad, lo cual refleja un contenido de   moral política y conciencia de la responsabilidad que deben tener los seres   humanos respecto de los otros seres sintientes.    

[80] Sentencia C-595 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[81] Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos, UNESCO,   2005.    

[82] Sentencia C-283 de 2014 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[83] Sentencia C-283 de 2014 M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio.    

[84] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Añadió la Corte Constitucional: “La   conciencia social del hombre se adquiere a partir de la formación del niño. Se   trata de un proceso continuo y permanente, donde la educación ambiental debe   comprender todas las etapas del individuo, incluso hasta aquellas que superan   los límites académicos o profesionales. Por ello, la Carta Política señala que   la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una   función social, y que formará al colombiano  “en el respeto a los derechos   humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la   recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la   protección del ambiente” (Art. 67 C.P.). Asimismo, el artículo 79 superior prevé   que es deber del Estado fomentar la educación con el fin de proteger la   diversidad e integridad del ambiente”.    

[85] Sentencia C-519 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta decisión,   la Corte Constitucional avaló la constitucionalidad de las Leyes Aprobatorias   del Convenio sobre Diversidad Biológica, adoptado en Rio de Janeiro el 5 de   junio de 1992. Dicho tratado internacional contiene varias cláusulas que   establecen deberes en torno a la educación ambiental.    

[86] Sentencia C-401 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. En esta   ocasión, la Corte realizó el control de constitucionalidad de la Ley Aprobatoria   del “Protocolo relativo a las áreas y flora y fauna silvestres especialmente   protegidas del convenio para la protección y el desarrollo del medio marino de   la región del Gran Caribe” hecho en Kingston el 18 de enero de 1990 y los   “Anexos al Protocolo relativo a las áreas y flora y fauna silvestres   especialmente protegidas del Convenio para la protección y el desarrollo del   medio marino de la región del Gran Caribe”, adoptados en Kingston el 11 de junio   de 1991.”.    

[87] Sentencia C-008 de 1996. M.P. Carlos Gaviria   Díaz.    

[88] “Por la cual se conceden facultades   extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos   Naturales y protección al medio ambiente y se dictan otras disposiciones”.   Por medio de dicha Ley se buscaba conservar y restaurar los recursos naturales   renovables, dentro de los cuales se encuentra la fauna.    

[89]   Ley 23 de 1973. “Artículo 9. El gobierno nacional incluirá dentro de os   programas de educación a nivel primario, medio, técnico y universitario, cursos   regulares sobre conservación y protección del medio ambiente.”    

[90] Decreto 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el Código Nacional de   Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. “Artículo   3o. De acuerdo con los objetivos enunciados, el presente Código regula:    

a). El   manejo de los recursos naturales renovables a saber:    

1o. La   atmósfera y el espacio aéreo nacional.    

2o. Las   aguas en cualquiera de sus estados.    

3o. La   tierra, el suelo y el subsuelo.                  

4o. La   flora    

5o. La   fauna    

6o. Las   fuentes primarias de energía no agotables.    

(…)”.    

[91] En su Parte IX el Decreto 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales   Renovables y de Protección al Medio Ambiente” determina la regulación aplicable a la fauna   terrestre, especialmente en lo relacionado con la fauna silvestre. “Artículo   258. Corresponde a la Administración Pública, en lo relativo a fauna silvestre y   caza:    

d). Velar   por la adecuada conservación, fomento y restauración de la fauna silvestre (…)”.    

[92] Ley 99 de 1993, Artículo 5, numerales 23 y   24. “Artículo 5o. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del   Medio Ambiente: 23) Adoptar las medidas necesarias para asegurar la protección   de las especies de flora y fauna silvestres; tomar las previsiones que sean del   caso para defender las especies en extinción o en peligro de serlo; y expedir   los certificados a que se refiere la Convención Internacional de Comercio de   Especies de Fauna y Flora Silvestre amenazadas de Extinción (CITES);    

24) Regular   la conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos   naturales renovables, en las zonas marinas y costeras y coordinar las   actividades de las entidades encargadas de la investigación, protección y manejo   del medio marino, de sus recursos vivos, y de las costas y playas; así mismo, le   corresponde regular las condiciones de conservación y manejo de ciénagas,   pantanos, lagos, lagunas, y demás ecosistemas hídricos continentales; (…)”.    

[93] “Artículo 1: Créanse Juntas Defensoras de Animales en cada uno de   los Municipios del país, dirigidas por un Comité integrado así:    

El Alcalde   o delegado, el Párroco o su delgado, el Personero Municipal o su delegado; un   representante del Secretario de Agricultura y Ganadería del respectivo   Departamento y un delegado elegido por las directivas de los Centros Educativos   locales.    

Parágrafo:   En los Municipios donde funciones asociaciones, o sociedades defensoras de   animales, o entidades cívicas similares, elegirán entre todas, dos miembros   adicionales a la respectiva junta que ésta Ley establece.    

Parágrafo:   Si en el Municipio hubiere varios Párrocos, conjuntamente designarán el delegado   que los represente.    

Artículo 2:   Las juntas así constituidas gozarán de personería jurídica, previa la   tramitación correspondiente.    

Artículo 3:   Corresponde a las Juntas Defensoras de Animales promover campañas educativas y   culturales tendientes a despertar el espíritu de amor hacia los animales útiles   al hombre, y evitar actos de crueldad, los maltratamientos el abandono   injustificado de tales animales.    

Artículo 4:   Mediante resoluciones motivadas, dictadas por el Alcalde Municipal en ejercicio   de sus funciones    

(…)”.    

[94] Cabe resaltar que en julio de 2016 la   Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios realizó un informe   sobre la implementación de esta normativa que contiene recomendaciones al   respecto.    

[96] Artículo 46 modificado por el artículo 7 de la Ley 1774 de 2016.    

[97]Ley 84 de 1989  “Artículo 2: Las disposiciones de la presente   ley, tienen por objeto:    

a. Prevenir   y tratar el dolor y el sufrimiento de los animales;    

b. Promover   la salud y el bienestar de los animales, asegurándoles higiene, sanidad y   condiciones apropiadas de existencia;    

c.   Erradicar y sancionar el maltrato y los actos de crueldad para con los animales;    

d.   Desarrollar programas educativos a través de medios de comunicación del Estado y   de los establecimientos de educación oficiales y privados, que promuevan el   respeto y el cuidado de los animales;    

e.   Desarrollar medidas efectivas para la preservación de la fauna silvestre”.    

[98] Ley 99 de 1993 “Artículo 6: Cláusula   General de Competencia. Además de las otras funciones que le asignen la ley o   los reglamentos, el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE ejercerá, en lo relacionado   con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, las funciones que no   hayan sido expresamente atribuidas por la ley a otra autoridad”.    

[99] Ley 99 de 1993 Artículo 64º.- Funciones de   los Departamentos. Corresponde a los Departamentos en materia ambiental, además   de las funciones que le sean delegadas por la ley o de las que se le deleguen a   los Gobernadores por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones   Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales:    

1. Promover   y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en   relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables.    

2. Expedir,   con sujeción a las normas superiores, las disposiciones departamentales   especiales relacionadas con el medio ambiente.    

3. Dar   apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo a las Corporaciones   Autónomas Regionales, a los municipios y a las demás entidades territoriales que   se creen en el ámbito departamental, en la ejecución de programas y proyectos y   en las tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos   naturales renovables.    

4. Ejercer,   en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y   con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y   vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de   velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en   materia ambiental y de proteger el derecho a un ambiente sano.    

5.   Desarrollar, con la asesoría o la participación de las Corporaciones Autónomas   Regionales, programas de cooperación e integración con los entes territoriales   equivalentes y limítrofes del país vecino, dirigidos a fomentar la preservación   del medio ambiente común y los recursos naturales renovables binacionales.    

6. (…)    

7.   Coordinar y dirigir con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales,   las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se   realicen en el territorio del departamento con el apoyo de la fuerza pública, en   relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y   comercialización de los recursos naturales renovables.    

[100] Ley 99 de 1993 “Artículo 65º.- Funciones de los Municipios, de los   Distritos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Corresponde en materia   ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional   especial, además de las funciones que le sean delegadas por la ley o de las que   se le deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente   o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones   especiales:      

1. Promover   y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en   relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los   planes programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales.    

[101] Mediante la cual se crean las Juntas Defensoras de Animales.    

[102] Mediante el cual se reglamentan las Juntas Defensoras de Animales.    

[103] Que establece en su artículo 307 medidas para la protección del medio   ambiente y regula por primera vez el sacrificio animal.    

[104] Código Penal Colombiano, Titulo XII que contempla “Los delitos contra   los recursos naturales y el Medio Ambiente” Ley 576 de 2000 ·Código de ética   para el Ejercicio de la Medicina Veterinaria y Zootecnia”; Ley 611 de 2000 para   el manejo sostenible de especies de Fauna Silvestre y Acuática; Ley 746 de 2002   “Tenencia y Registro de Perros Potencialmente Peligrosos”; Ley 1638 de 2018 que   prohíbe el uso de animales silvestres en circos.    

[105] Gaceta del Congreso No. 479 del 10 de   septiembre de 2014. “Por esta razón, es urgente una reforma para tipificar   algunas conductas, establecer sanciones efectivas, dar herramientas eficaces a   las autoridades, ampliar el concepto de protección, implementar procedimientos   más eficientes y, ante todo, propender por la educación de la sociedad en una   ética de la no violencia hacia otros seres vivos.    

(…) la Ley   84 de 1989 actualmente es ineficiente y no logró disminuir las situaciones de   maltrato animal, pues constituye un valioso paliativo a la situación animal, si   se cumpliese. Sucede que las normas sobre legislación animal adolecen de falta   de ejecución de lo dispuesto en la mayoría de ellas, debido al desinterés de las   autoridades, así como por su desconocimiento. En segundo lugar, ante la   precariedad en el aspecto educacional, fundamental para crear una cultura   bioética, se impone implementar la legislación en este aspecto. En tercer   lugar, es patética la lasitud en la penalización. Según se evidencia en la Ley   84 de 1989, principal estatuto punitivo al respecto, las sanciones se tornan más   nominales que efectivas, y así pues, son pocas las ejemplarizantes”.    

[106] Gaceta del Congreso No. 479 del 10 de septiembre de 2014. “(…)   muchos actos de crueldad hacia los animales se producen en los procesos de   crianza, mantenimiento, sacrificio de los animales de consumo, en los   laboratorios de experimentación, en el control de animales callejeros y en el   comercio de la fauna silvestre.    

Cuando se   busca controlar estas actividades y colocarles procedimientos dignos, la   protección de los animales entra en conflicto con los intereses económicos de   las pequeñas y medianas industrias que se benefician de estas prácticas.    

Así mismo,   cuando se ha buscado la intervención del Estado con el aporte de recursos   públicos para la generación de métodos de eutanasia, controles de reproducción o   campañas de educación en protección animal, las iniciativas se archivan por   falta de convicción y porque se consideran actos suntuarios”.    

[107] Gaceta del Congreso No. 34 del 02 de diciembre de 2015. “La   Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Luis Emilio Sierra   Grajales.    

Palabras   del honorable Senador Luis Emilio Sierra Grajales.    

Con la   venia de la Presidencia hace uso de la palabra al honorable Senador Luis Emilio   Sierra Grajales:    

Presidente,   es que usted le pregunta al ponente que si no hay más artículo y él dice que no,   ahí sí hay otro artículo que quiero por favor lo lean.    

La   Presidencia manifiesta:    

Si hay un   artículo nuevo por favor lo explica, señor ponente.    

Con la   venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Juan Manuel   Galán Pachón:    

Tiene toda   la razón Senador hay un artículo nuevo propuesto por el Centro Democrático en el   cual estamos de acuerdo y dice lo siguiente y el Senador Luis Emilio Sierra,   también lo firmó dice lo siguiente: el Ministerio de Ambiente en coordinación de   la entidades competentes podrá desarrollar campañas pedagógicas para cambiar las   prácticas de manejo animal y buscar establecer aquellas más adecuadas al   bienestar de los animales.    

La   Presidencia somete a consideración de la Plenaria el artículo nuevo presentado   por el Partido Centro Democrático y por el honorable Senador Luis Emilio Sierra   Grajales al Proyecto de ley número 172 de 2015 Senado, 087 de 2014 Cámara y,   cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el artículo propuesto? Y esta   responde afirmativamente”.    

[108] Gaceta del Congreso No. 1016 del 03 de diciembre de 2015. “Artículo   10. (Nuevo). El Ministerio de Ambiente en coordinación con las entidades   competentes podrá desarrollar campañas pedagógicas para cambiar las prácticas de   manejo animal y buscar establecer aquellas más adecuadas al bienestar de los   animales”.    

[109] Sentencia C-128 de 2018 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.    

[110] Ministerio de Educación. Ver   https://www.mineducacion.gov.co/1759/w3-article-231235.html    

[112] Sentencia T-207 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[113] Sentencia C-439 de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. La decisión   al pronunciarse sobre las facultades del Legislador de derogar normas en   relación con la contratación estatal dijo acerca de las competencias generales   del legislador: “4.4. Sobre el alcance de la llamada cláusula general de   competencia, la Corte ha destacado que, por su intermedio, se le reconoce al   legislador un amplio margen de libertad de configuración normativa para   desarrollar la Constitución, es decir, para determinar y establecer las reglas   de derecho que rigen el orden jurídico en Colombia y que no han sido fijadas   directamente por el propio Estatuto Superior. Dicha libertad de configuración   legislativa, a su vez, se materializa no solo en la posibilidad discrecional del   Congreso para expedir las leyes in genere, sino también para cambiarlas,   adecuarlas y suprimirlas, teniendo en cuenta los requerimientos sociales, la   conveniencia pública y la necesidad de adoptar las políticas públicas que en   materia legislativa se deban implementar en beneficio de la colectividad.    En torno a este aspecto, ha destacado la Corporación que, “en cuanto ex propio   jure el Parlamento tiene la función de crear o producir la ley, en el mismo   sentido, y por ser una consecuencia directa de esa actividad, dicho órgano está   plenamente facultado para interpretarla, reformarla y derogarla o, lo que es   igual, para sustituirla, modificarla, adicionarla y, en fin, para cumplir   cualquier otra acción que, en torno a esa actividad privativa, no resulte   contraria a la Constitución ni invada órbitas de competencia confiadas a otros   institutos estatales”.    

[114] Ley 23 de 1973. Artículo 9.    

[115] De conformidad con los fundamentos jurídicos   19 y 22.    

[116] La pedagogía es la ciencia aplicada con características psicosociales   que tiene la educación como principal interés de estudio. Ver, por ejemplo,   Emilio Lledó, “Sobre la educación. La necesidad de la literatura y la   vigencia de la filosofía”, Taurus, 2018.    

[117] M.P. Mauricio González Cuervo. La Sentencia C-114 de 2009 la Sala Plena   declaró exequible las expresiones “podrán” contenidas en el inciso   segundo del artículo 114  de la Ley 769 de 2002  y en el artículo 120    de la misma ley.    

[118] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. La decisión declaró exequibles las   expresiones “podrá” y “de manera excepcional” contenidas en el   parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016.    

[119] Sentencia C-128 de 2018 M.P. José Fernando   Reyes Cuartas “Anteriormente, en la sentencia C-114 de 2009 la Sala Plena   declaró exequible las expresiones “podrán” contenidas en el inciso segundo del   artículo 114  de la Ley 769 de 2002  y en el artículo 120  de la   misma ley. En esa oportunidad, la Corte consideró que “el entendimiento de la   norma no puede ser otro que el que exija a la autoridad pública el cumplimiento   de la Constitución y la ley, y dado que al funcionario no le es posible elegir   entre quebrar la Carta, – omitiendo su deber de asegurar la protección de   la vida de los ciudadanos- y cumplirla, la única interpretación de las normas   acusadas posible es la que asegura un reconocimiento sistemático y teleológico   de ellas con los principios que subyacen a las disposiciones relacionadas con el   transporte y tránsito terrestre y con la Constitución”.     

En línea   con lo expuesto, la Sala Plena considera que la expresión “podrá” contenida en   las normas acusadas otorgan a la Policía Nacional una facultad-competencia para   prestar el servicio de seguridad en eventos que involucran aglomeraciones de   público complejas; facultad que no es absoluta pues se encuentra condicionada a   las características de cada evento y al cumplimiento de sus funciones   constitucionales de la Policía”.