C-034-14

           C-034-14             

Sentencia C-034/14    

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Pruebas/ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Reglas   generales sobre el decreto de pruebas    

ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECIDE SOLICITUD   DE PRUEBAS-Improcedencia   de recursos    

DEBIDO PROCESO-Contenido y alcance    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Facultad de aportar y controvertir las pruebas    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Principio inherente al Estado   de Derecho, cuyas características esenciales son el ejercicio de funciones bajo   parámetros normativos previamente establecidos y la erradicación de la   arbitrariedad    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Definición/DEBIDO PROCESO-Se extiende a   toda clase de actuaciones administrativas     

DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO   ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia constitucional    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción entre garantías previas y garantías   posteriores    

La jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre   las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en   materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas   garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de   cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en   condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa,   la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de   los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se   refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión   administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción   contenciosa administrativa.    

EXTENSION DE GARANTIAS DEL DEBIDO PROCESO   AL AMBITO ADMINISTRATIVO-No implica que su alcance sea idéntico en   la administración de justicia y en el ejercicio de la función pública    

La extensión de las garantías del   debido proceso al ámbito administrativo no implica, sin embargo, que su alcance   sea idéntico en la administración de justicia y en el ejercicio de la función   pública. A pesar de la importancia que tiene para el orden constitucional la   vigencia del debido proceso en todos los escenarios en los que el ciudadano   puede ver afectados sus derechos por actuaciones públicas (sin importar de qué   rama provienen), es necesario que la interpretación de las garantías que lo   componen tome en consideración los principios que caracterizan cada escenario,   así como las diferencias que existen entre ellos.    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Función    

DEBIDO PROCESO JUDICIAL-Imposibilidad de realizar traslación mecánica de sus   contenidos al debido proceso administrativo    

La imposibilidad de realizar una traslación mecánica   de los contenidos del debido proceso judicial al debido proceso administrativo   se fundamenta en que éste último se encuentra regido por una doble categoría de   principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en   cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos, de un lado, las   garantías adscritas al debido proceso y de otra, los principios que gobiernan el   recto ejercicio de la función pública.    

DEBIDO PROCESO-Ambito de desarrollo/DEBIDO PROCESO-Garantías   mínimas/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Característica de especial   relevancia en la Constitución    

DERECHO A APORTAR Y CONTROVERTIR PRUEBAS-Componente del derecho fundamental al debido proceso/DEBIDO   PROCESO ADMINISTRATIVO-Involucra los derechos de defensa y   contradicción    

ESTRUCTURA PROBATORIA DE LOS PROCESOS   JUDICIALES-Contenido    

POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DE   PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS-Alcance/POTESTAD   DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS-Límites    

El Legislador tiene la potestad de transformar en leyes   de la República sus decisiones políticas, mediante la discusión democrática. Sin   embargo, está sujeto al respeto por las normas de la Constitución Política y muy   especialmente a asegurar la vigencia y eficacia de los derechos fundamentales; y   corresponde al Tribunal Constitucional evaluar el respeto de esos principios   mediante análisis de razonabilidad y proporcionalidad de las decisiones   legislativas. Además de este panorama general sobre la cláusula general del   Congreso, existen escenarios específicos en los que la Constitución prevé   expresamente la necesidad de un desarrollo legislativo, o incluso establece   reserva para el desarrollo de determinados temas, en cabeza del Legislador, lo   que excluye la participación de otras autoridades en el desarrollo de esas   materias. En esos espacios, el margen de acción del Legislador es aún más   amplio, como lo ilustran especialmente los ámbitos tributario y penal. En la   misma dirección, la Corporación ha explicado que corresponde al Legislador el   desarrollo del debido proceso, mediante la definición legal de las normas que   estructuran los procedimientos judiciales y administrativos, ámbito en el que le   corresponde establecer su objeto, etapas, términos, recursos, y demás elementos   propios de cada actuación. En la sentencia C-598 de 2011 (MP. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub; SPV. María Victoria Calle Correa], expresó la Corte:   “Se ha entendido, entonces, que en materia   de procedimientos la libertad de configuración posee mayor amplitud que en otros   ámbitos, pues así lo disponen los artículos 150 constitucional, numeral 1 y 2,   en concordancia con los artículos 29,86,87,228 y 229 constitucionales, que lo   facultan para establecer requisitos, tiempos, procedimientos, recursos, etc., de   manera que el Legislador puede regular el derecho de acceso a la administración   de justicia pero no tornarlo ilusorio, “razón por la que se exige que las   restricciones que en virtud de esa potestad legislativa se lleguen a imponer,   deben ser proporcionales frente a este derecho fundamental y al principio   constitucional consagrado en el artículo 238, según el cual lo sustancial debe   primar sobre lo formal”. En ese marco, es posible concluir que (i)   el Legislador posee una facultad de configuración de procedimientos   administrativos de especial amplitud; (ii) dentro de esa potestad se incluye el   diseño de los procedimientos, sus etapas, recursos y términos, entre otros   aspectos; (iii) la regulación de esos procedimientos no puede desconocer los   mínimos expresamente establecidos en la Constitución (artículo 29 y 228) y la   jurisprudencia constitucional; (iv) además de esos mínimos, la regulación   legislativa debe respetar los principios superiores de la Constitución, aspecto   que (iv) corresponde verificar a este Tribunal, cuando así lo requiera   fundadamente un ciudadano, y bajo los lineamientos de los principios de   razonabilidad y proporcionalidad.    

PROCESO JUDICIAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción/CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE   PROCEDIMIENTOS-Respeto por el principio democrático/CONFIGURACION   LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS-Test de razonabilidad y   proporcionalidad/TEST DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia   constitucional    

Si bien   una de las características más destacadas del orden constitucional adoptado en   1991 es la extensión de las garantías del debido proceso a toda actuación   administrativa, también ha señalado la Corte que su extensión y aplicación no es   idéntica a la que se efectúa en el ámbito judicial. Como se indicó en los   fundamentos normativos de esta providencia, ello obedece a dos razones: La   primera es que, el debido proceso judicial se encuentra ligado a la   materialización de los derechos, la protección de la Constitución o de la ley;   en tanto que la actuación administrativa atañe al adecuado ejercicio de   funciones públicas de diversa naturaleza para la satisfacción de los intereses   de toda la comunidad. Por ello, también ha puntualizado la Corte, la segunda   debe ceñirse a la vez a los artículos 29 y 209, Superiores.  Además, los   procesos judiciales deben otorgar una respuesta definitiva a los conflictos   sociales, en tanto que las actuaciones administrativas son susceptibles de   control ante la jurisdicción. Por ello, aunque el debido proceso se aplica en   toda actuación administrativa o judicial, en el primer escenario ocurre bajo   estándares más flexibles para asegurar la eficiencia, eficacia, celeridad y   economía por parte de la Administración. Así las cosas, si de una parte la   disposición acusada restringe los derechos de defensa y contradicción en materia   probatoria, en una etapa específica de la actuación administrativa; desde la   otra orilla del conflicto, el principio democrático, la potestad de   configuración legislativa y los principios de la función pública, sugieren la   validez de la regulación demandada. Este tipo de conflictos, de conformidad con   la jurisprudencia constitucional deben resolverse mediante el análisis de   razonabilidad y proporcionalidad de la medida.    

Referencia: expediente D-9566    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 40 (parcial) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo.    

Demandante: Juan José Gómez Ureña    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de   dos mil catorce (2014)    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el   artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Juan José Gómez Ureña   presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 (parcial) del   Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[1].    

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe la norma y se   subrayan los apartes acusados:    

LEY 1437 DE 2011    

(enero 18)    

Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero   de 2011    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 40. PRUEBAS. Durante la actuación administrativa y   hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y   practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos   especiales. Contra el acto que   decida la solicitud de pruebas no proceden recursos. El interesado   contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas   dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo.    

III. LA DEMANDA    

El demandante considera que el artículo 40   del Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al impedir la procedencia de recursos   contra el auto que niegue la práctica de pruebas en desarrollo de las   actuaciones administrativas vulnera el artículo 29 de la Constitución. Explica    que el derecho al debido proceso incluye la garantía de presentar pruebas y no   solo de controvertir las que se alleguen en contra.    

En su opinión, la norma resulta además   contradictoria, pues dispone que en el curso de un procedimiento administrativo   se podrá aportar, pedir y practicar pruebas, pero junto a ello se establece:   contra  el acto que decida la   solicitud de pruebas no proceden recursos. Esto indica que en el caso del acto que niegue la   mencionada solicitud, no se abre el debate sobre la pertinencia y conducencia de   la prueba. En este contexto, tampoco tiene sentido que se exija de las   autoridades administrativas la fundamentación de sus decisiones, ya que no es   posible contra-argumentar el sustento de la decisión mediante la interposición   de un recurso.    

Por otro lado, la ausencia de debate probatorio supone   que se altera el alcance de las discusiones sobre la decisión final de la   administración, tanto por vía gubernativa, como por vía judicial. Esto quiere   decir que si se impide en algunos eventos la discusión sobre las pruebas, la   controversia sobre el acto administrativo producto del procedimiento   administrativo correspondiente, no podría tener la profundidad requerida.                

IV.   intervenciones    

1. Intervención del Ministerio del Interior    

El ciudadano Andrés Gómez Roldán, quien actúa en nombre   y representación del Ministerio del Interior, solicita la declaratoria de   exequibilidad de la norma demandada, bajo el entendido de que el derecho   fundamental al debido proceso no tiene un carácter absoluto. En efecto, el   legislador está autorizado para indicar en qué casos no hay segunda instancia en   cualquier tipo de procesos: “El legislador, en el Código Contencioso   Administrativo estableció que por regla general contra los actos que pongan fin   a las actuaciones administrativas procederán los recursos de reposición y   apelación, lo cual significa que habrá eventos en los cuales no es procedente el   recurso de apelación, según lo determine el legislador”.    

De igual manera, la intervención cita la sentencia   C-561 de 1999 para estimar que si el legislador decide consagrar un recurso en   relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según   su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción,   pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no afecte o   desconozca principios constitucionales de obligatorio cumplimiento.    

Por otra parte, señala que la demanda adolece de los   elementos para adelantar un juicio de constitucionalidad, pues la norma   demandada establece los dispositivos para garantizar la participación en el   proceso bajo la conducción del juez administrativo.    

Finalmente, estima que la norma se ajusta a los   presupuestos que buscan proteger y garantizar el debido proceso administrativo,   pues el entramado normativo está provisto de los elementos constitucionales que   permiten el acceso a la justicia y garantizan los derechos al administrado.    

2. Intervención del Ministerio de Justicia y del   Derecho    

La ciudadana Ángela María Bautista Pérez, quien actúa   como apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita declarar la   exequibilidad del aparte normativo acusado. Indica, en primer lugar, que el   actor “fundamenta sus cargos en una interpretación incorrecta de la   disposición acusada, como se evidencia en sus propias palabras, cuando señala   que esta resulta contradictoria frente a otra disposición normativa inserta en   el mismo inciso del artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, que establece que   ‘durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la   decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a   petición del interesado sin requisitos especiales’”.    

Para el citado Ministerio no existe contradicción   alguna entre una disposición que faculta el aporte, la solicitud o la   controversia de pruebas, sin requisitos especiales, y otra que establece que la   decisión del operador administrativo de practicar o no pruebas solicitadas en el   proceso administrativo, no es recurrible.    

De igual manera, considera que no es cierto que la   disposición demandada impida el ejercicio del derecho de defensa y contradicción   principalmente relacionado con la presentación y controversia de las pruebas que   se alleguen en contra del ciudadano, dado que la decisión que tome el operador   administrativo de acceder o no a la práctica de pruebas que se le soliciten se   presume tomada en aplicación de los principios de derecho probatorio,   especialmente los de pertinencia, conducencia y necesidad de la prueba.    

Además, señala que la disposición normativa acusada no   viola el derecho fundamental al debido proceso administrativo toda vez que   “el núcleo esencial del derecho al debido proceso administrativo, en cuanto se   refiere al poder impugnar las decisiones administrativas de fondo, no se ve   afectado por la disposición acusada, y que, independientemente de que la   denegación o la concesión de la práctica de una prueba, en el seno del   procedimiento administrativo, la decisión administrativa de fondo siempre será   impugnable, dejando incólume el núcleo duro del derecho presuntamente vulnerado   por la disposición acusada”.    

Como respaldo a lo anterior, indica que al hacerse un   examen del artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 en su integridad, se concluye que   se dan las garantías propias del debido proceso en materia probatoria, pues se   consagra el derecho del administrado a pedir y aportar pruebas y el deber de la   respectiva autoridad administrativa de practicarlas de oficio, a la vez que se   establece la oportunidad del interesado para controvertir las pruebas aportadas   o practicadas, durante todo el proceso o actuación administrativa, antes de que   se dicte decisión de fondo.    

Complementariamente a estas garantías procesales, el   mismo Código de Procedimiento Administrativo prevee el derecho del administrado   a presentar recursos de reposición y de apelación contra la decisión definitiva,   pudiendo solicitar que se modifique dicha decisión, momento en el que podrá   invocarse el carácter esencial de la prueba que se haya dejado de practicar, y   que hubiera podido generar una decisión diferente.    

Adicionalmente, aunque no procedan recursos contra el   acto que decide sobre las pruebas, el Código contempla una oportunidad para que   el interesado, en cualquier momento anterior a la expedición del acto, pida a la   Administración que corrija las irregularidades que se hayan presentado en la   actuación administrativa (art. 41), irregularidad que puede consistir en la   omisión de la práctica de una prueba esencial para la decisión.    

3. Intervención de  la Facultad de Derecho –   Universidad Libre de Bogotá D.C.    

El ciudadano Jorge Kenneth Burbano Villamarín   –Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la   Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá- y Gilberto Ortegón   Ortegón –Profesor del Área de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la   Universidad Libre-, consideran que la norma demandada debe ser declarada   exequible.    

En su concepto, una cosa es el procedimiento   administrativo y otra el procedimiento judicial, con connotaciones distintas. La   actuación administrativa pretende el cumplimiento de los principios de la   función administrativa, para resolver de manera oportuna las actuaciones   administrativas. Además, tiene un origen especial, que inclusive es objeto de   control judicial: de existir una violación al debido proceso o expedición   irregular, las decisiones pueden ser declaradas nulas con las consecuentes   condenas e indemnizaciones.    

Como respaldo a lo anterior, citan las sentencias C-610   de 2012[2]  y C-640 de 2002.[3]  En la primera de ellas la Corporación determinó “la imposibilidad de   realizar una traslación mecánica de los contenidos del debido proceso judicial   al debido proceso administrativo se fundamenta en que éste último se encuentra   regido por una doble categoría de principios rectores de rango constitucional   que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos   administrativos, de un lado, las garantías adscritas al debido proceso y de   otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la función pública”.    

Los intervinientes anotan que la norma demandada no   vulnera el debido proceso como lo indica el demandante, ya que es necesario   tener en cuenta las diferencias en los procedimientos administrativos y   judiciales, tales como: la forma de iniciar el procedimiento, el régimen   aplicable, los recursos, la revocatoria y el control de legalidad de cada   actuación. En cuanto a los recursos, asunto que compete a la presente demanda,   manifiestan que en la actuación administrativa los recursos contra los actos   administrativos son de creación legal.    

Señalan que no se vulnera el debido proceso porque en   caso de existir alguna omisión, esta puede ser controlada posteriormente con los   recursos administrativos y en sede jurisdiccional ante lo contencioso   administrativo: “puede ser subsanada mediante los medios de impugnación antes   enunciados y, por el contrario, se garantiza que se profieran decisiones   oportunas, sin que esté liberado de responsabilidad el funcionario que la   profiera”.    

Finalmente, consideran que el alcance de la previsión   de recursos en materia administrativa es de libre configuración legislativa y,   por tanto, no implica una violación al debido proceso.    

4. Intervenciones ciudadanas    

Intervención de Nelson Enrique Rueda Rodríguez    

El ciudadano Rueda Rodríguez considera se debe proferir   una sentencia inhibitoria. Sin embargo, en caso de que la Corporación decida   pronunciarse de fondo, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma   acusada.    

Según manifiesta en su escrito, el texto de la demanda   cumple en principio con los requisitos de anunciar la disposición acusada y   citar normativa constitucional que considera infringida, no obstante: “en   nuestro concepto no cumplió o no exhibió una verdadera argumentación jurídica de   los cargos”. Específicamente aduce que la demanda no cumple con el   presupuesto de claridad en la medida que no sigue un hilo conductor en la   argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las   justificaciones en las que se basa: “las razones anunciadas en forma   vacilante y breve en los extractos de fondo no son específicas pues lejos   están de definir con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o   vulnera la Carta Política. (…) los argumentos son insuficientes  en la medida en que las razones de la demanda de inconstitucionalidad no guardan   relación, con la exposición de todos los elementos de juicio necesarios para   iniciar el estudio de constitucionalidad”.    

Por otra parte, frente a la solicitud de   inexequibilidad estima el ciudadano que el auto de pruebas dentro de la   actuación administrativa general no es un acto preparatorio, ya que si bien   puede confundirse en el sentido de que es previo al acto final, no es menos   cierto que puede generar efectos jurídicos definitivos en el derecho subjetivo   de los particulares, y por ello el legislador sí desbordó sus facultades y   vulneró el artículo 29 constitucional al implementar la inexistencia de   recursos.    

En ese sentido, para el interviniente resulta ilógico   que se pueda atacar en vía gubernativa el acto definitivo y así, legalizar la   omisión legislativa entredicha, pues en realidad sería generar un proceso   dilatorio y en contra de toda eficacia y celeridad, pues obligaría a que el   particular siempre tenga que acudir a mecanismos verticales sin necesidad   alguna, es decir, no sería entendible permitir que la primera autoridad decida   sin fundamento alguno para luego tener que acudir al superior jerárquico a   conocer de un asunto por actuaciones de trámite pero con visos sustanciales.    

Finalmente, concluye con el argumento concerniente a   que las decisiones de carácter probatorio en la actuación procesal   administrativa sí pueden generar efectos jurídicos sobre derechos subjetivos, y   por ello les son aplicables no solo los principios que rigen la función pública   y en especial el de igualdad e imparcialidad, sino que adicionalmente deben   buscar la efectividad de derechos fundamentales plasmados en la misma Carta.    

Intervención de Harvey Darío López Cortés y Mónica   Hernández Arzayús    

Presentan conjuntamente escrito con el propósito de que   la norma demandada sea declarada inexequible por la Corporación puesto que en su   criterio se vulneran los artículos 2º, 4º, 6º y 29 de la Constitución Política.    

Señalan que la autoridad administrativa goza de una   posición privilegiada, y que en la relación administración – ciudadano, las   actuaciones administrativas no son omnímodas y unilaterales, sino que se   encuentran sujetas a un debido proceso, el cual se aplica a toda clase de   actuaciones administrativas y contiene el derecho a presentar y controvertir las   pruebas que se alleguen en su contra.    

Por consiguiente, indican que la norma demandada “es   una norma sospechosa al estado de cosas constitucional, pues la declaratoria de   inconducencia de una prueba puede conllevar la violación del derecho de defensa   y del debido proceso, con innegable perjuicio para el sujeto procesal al que se   le niega la prueba. No se puede dejar al solo arbitrio de una autoridad   administrativa decidir cuales pruebas considera pertinentes y cuáles no, hay que   permitir que la parte afectada controvierta la decisión del funcionario ante un   superior jerárquico o siquiera mediante reposición”.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

De conformidad con los artículos 242-2 y   278-5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto de   constitucionalidad número 5571, en el que solicita a la Corte que declaren   exequibles las expresiones demandadas del artículo 40 del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En su concepto   analiza, en primer lugar, una cuestión previa referente a una supuesta   insuficiencia argumentativa de algunos elementos del cargo propuesto en la   demanda.    

En concreto, se estima que dos de los argumentos que   fundamentan el cargo carecen de los mínimos argumentativos ya que para ese   despacho no se presenta contradicción alguna. Además, indica que el cargo de   inconstitucionalidad carece del requisito de suficiencia: “ya que no   demuestra de qué manera la aparente contradicción entre la posibilidad de   aportar, pedir y practicar pruebas vulnera el artículo 29 de la Carta”. Del   mismo modo: “el cargo no cumple con el requisito de pertinencia, ya que   introduce razonamientos de orden puramente legal que carecen de relevancia   constitucional”.    

Por otra parte, respecto al analisis sobre la   constitucionalidad de la norma demandada a la luz del artículo 29   constitucional, el Ministerio Público encuentra la configuración de un cargo de   inconstitucionalidad adecuadamente formulado, según el cual no proceden recursos   contra el acto que decide la solicitud de pruebas en el contexto del   procedimiento administrativo general.    

En primer lugar, considera que la decisión legislativa   de no incluir la procedencia de recursos contra el acto que decide sobre la   solicitud de pruebas tiene legitimidad constitucional toda vez que busca el   cumplimiento de fines constitucionalmente relevantes, tales como el correcto   funcionamiento de la administración pública, y en consecuencia, el cumplimiento   de los fines del Estado. En segundo lugar, debido a que en materia de   procedimientos, el legislador cuenta con una amplia facultad de configuración en   virtud de la cual le asiste capacidad para definir las características,   términos, recursos y demás aspectos que integran cada procedimiento judicial o   administrativo, dentro del marco de los principios y valores y de la   Constitución.    

Además, no se vislumbra vulneración al derecho de   contradicción probatoria por cuanto la misma norma demandada establece la   posibilidad de: “pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del   interesado sin requisitos especiales”, lo que no implica que al interesado   en la práctica de una determinada prueba se le impida el derecho de   contradicción. De esta manera para el Procurador General de la Nación: “una   cosa es que contra el auto que niega una determinada prueba no proceda recurso   alguno, y otra muy distinta es que dentro de la páctica de la misma no se pueda   ejercer el derecho de contradicción”.    

A juicio del órgano de control resultan de enorme   relevancia para el examen de constitucionalidad los principios de economía,   celeridad y eficacia, porque constituyen el fundamento constitucional de la   improcedencia de recursos contra el acto que decide sobre la solicitud de   pruebas.    

En suma, la Vista Fiscal encuentra que la improcedencia   de recursos contra el acto que decide la solicitud de pruebas se encuentra   dentro del marco de configuración del legislador, pues: i) percibe un fin   constitucionalmente legitimo, ya que el correcto funcionamineto de la   administración se encuentra estrechamente ligada al cumplimiento de los fines   del Estado; ii) la medida es necesaria, pues la supresión de recursos que puedan   entorpecer que se profiera un acto administrativo definitivo es la única medida   para asegurar los principios constitucionales de la función administrativa, en   especial, los de economia, celeridad y eficacia; iii) la supresión de dichos   recursos no impone una carga al administrado, porque cuenta con varios   instrumentos que le permiten ejerecer su derecho de defensa y contradicción   tales como: a) la posibilidad de pedir, aportar y practicar pruebas sin   requisitos especiales hasta antes de que se profiera el acto definitivo; b) la   admisibilidad de todos los medios de prueba en dicho trámite; c) la posibilidad   de interponer recursos contra el acto definitivo para que se modifique, aclare,   adicione o se revoque; d) la posibilidad de ejercer los medios de control   judicial contra dicho acto.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1. La Corte Constitucional es competente   para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la   Carta.    

Planteamiento del caso.    

2. El demandante acusa el contenido   normativo del artículo 40 del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de   lo Contencioso Administrativo- Ley 1437 de 2001 [en adelante CPACA], según el   cual no proceden recursos contra la actuación del funcionario que decida sobre   la solicitud de práctica de pruebas, antes de que se profiera decisión de fondo.    

Para el actor esta disposición vulnera el   artículo 29 de la Constitución, respecto del derecho de contradicción y en lo   relacionado con el “derecho a probar”, porque la afectación que puede   sufrir un ciudadano por la decisión de la administración torna desproporcionada   la restricción de controvertir la negativa de practicar una prueba. De otro   lado, se afirma en la acusación que se restringe la garantía de probar   situaciones fácticas en contextos de la relación entre la administración y los   ciudadanos, en los que resulta de suma importancia la constatación de los   hechos, pues de ellos se deriva necesariamente la decisión que adopte el   funcionario.    

Por su lado, la mayoría de los   intervinientes, incluido el Ministerio Público, consideran que la norma es   exequible, pues la restricción contemplada en la norma es razonable al tratarse   del procedimiento administrativo, cuya naturaleza supone la consideración de   principios relativos a la función de la administración. Explican que en este   tipo de procedimientos resulta importante garantizar los principios de celeridad   y eficacia de la actuación del Estado en la relación con los ciudadanos, por lo   que no resulta imperativo contemplar todas y cada una de las etapas de los   procedimientos judiciales. Explican que el procedimiento administrativo en su   doble connotación, como forma de desarrollar la función pública y como garantía   de los ciudadanos en su trato con la administración, puede carecer de etapas   propias de otro tipo de procedimientos, como los judiciales, pues para ponderar   estas dos dimensiones es posible que el legislador al regular estos   procedimientos sopese los intereses en juego y ceda en alguno de ellos.      

Así, encuentran que pese a que la norma   acusada en efecto sugiere una limitación al ejercicio de la contradicción en   desarrollo del procedimiento administrativo, no hace ilusoria su garantía, pues   los ciudadanos siempre tienen la oportunidad de controvertir las decisiones de   fondo de la administración mediante la utilización de los recursos de la vía   gubernativa, y además, al hacer uso de esta pueden solicitar la práctica de   pruebas. Agregan que en el procedimiento administrativo la regla general supone   la improcedencia de recursos respecto de los actos preparatorios o de trámite,   dada la posibilidad de oposición respecto de la decisión de fondo, es decir, del   acto administrativo definitivo.    

Otros intervinientes le dan la   razón al demandante y agregan que el respeto estricto por el principio de   contradicción impide restringir su ejercicio oportuno. Explican que en materia   probatoria lo más importante es lograr que el juez o funcionario practique la   prueba para forjar una convicción sobre una situación fáctica que debe incidir   en su decisión, así que coadyuvan la solicitud de inexequibilidad.    

Problema jurídico    

4. Corresponde a la Corte   Constitucional determinar si la improcedencia de recursos contra el acto que   decide sobre la solicitud de pruebas en una actuación administrativa vulnera el   los derecho los derechos de defensa y contradicción, especialmente en lo   relacionado con la presentación y controversia de pruebas.    

5. Para resolver ese cuestionamiento, la   Sala hará referencia (i) al derecho fundamental al debido proceso administrativo   y, en especial, el derecho a aportar y controvertir las pruebas y (ii) la   potestad de configuración legislativa en el diseño de los procedimientos   administrativos. En ese contexto, abordará el cargo de la demanda.    

Antes de iniciar la exposición, sin   embargo, la Sala deberá resolver dos aspectos. Primero, se analizará si existe   cosa juzgada, debido a que en la sentencia C-610 de 2012 (M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva) la Corporación se refirió a una demanda contra el mismo aparte   normativo demandado en esta oportunidad, contenido en el artículo 40 del CPACA.   Segundo, se evaluará la aptitud de la demanda para emitir un pronunciamiento de   fondo.    

Ausencia de cosa juzgada.    

Si bien durante el proceso, ninguno de los   intervinientes se refirió a la posible existencia de cosa juzgada constitucional   sobre el problema jurídico planteado, el actor sí advirtió que el enunciado   normativo que cuestiona fue previamente demandado ante la Corte Constitucional.   La Sala constata que en la sentencia C-610 de 2012,[4] el   demandante pretendió la inexequibilidad parcial del artículo 40 del CPACA en un   escrito que censuraba exactamente el mismo fragmento normativo que la Sala   deberá estudiar en este caso.    

A pesar de ello, no se verifica la   existencia de cosa juzgada constitucional, pues en esa oportunidad la decisión   de la Corte fue inhibitoria. Ello ocurrió porque el actor cuestionaba la   inexistencia del recurso contra el acto que decide pruebas, como si se tratara   de la denegación de un recurso judicial, propio del ámbito contencioso   administrativo. La ausencia de certeza, explicó la Sala Plena, incidía   también en la pertinencia y suficiencia de la demanda, pues la   argumentación del actor pasó por alto las diferencias relevantes entre los   trámites o actuaciones administrativas y los procesos judiciales.    

Un fallo inhibitorio, por definición,   implica que la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la conformidad o   inconformidad de una norma con la Carta Política y, por lo tanto, no hace   tránsito a cosa juzgada. En consecuencia, la sentencia C-610 de 2012[5] no constituye un obstáculo para   abordar el estudio del cargo propuesto en la demanda.    

De la aptitud de la demanda.    

Uno de los intervinientes,[6] cuestionó la   aptitud de la demanda, pues considera que el actor no cumplió los requisitos   argumentativos de claridad, especificidad y suficiencia,  necesarios para que la Corte Constitucional pueda pronunciarse de fondo. Para el   ciudadano, el demandante presentó razones de manera breve, sin explicar cómo el   enunciado demandado desconoce la Constitución Política y “sin relación con todos los elementos de juicio necesarios para iniciar   el estudio de constitucionalidad”.    

El señor Procurador General de la Nación manifestó   también dudas sobre la suficiencia y pertinencia de algunos   argumentos presentados en la demanda, aunque sus reparos son de menor entidad,   pues señaló que la demanda sí estructura un problema de constitucionalidad. En   lo pertinente, el Jefe del Ministerio Público señaló que “[el actor]   no demuestra de qué manera la aparente contradicción entre la posibilidad de   aportar, pedir y practicar pruebas vulnera el artículo 29 de la Carta” y que   “el cargo no cumple con el requisito de pertinencia, ya que introduce   razonamientos de orden puramente legal que carecen de relevancia   constitucional”.    

Pues bien, de conformidad con el artículo 2º del   Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir   requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las normas acusadas   y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte   para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido en la   expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las razones de la   violación.    

La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir   cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la   Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad,   convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y generando una intromisión   desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del   Congreso de la República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones   comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las   decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo   inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de inconstitucionalidad.    

En ese orden de ideas, las razones de   inconstitucionalidad deben ser (i) claras, es decir, seguir un curso de   exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la   presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo   que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,   caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido   normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo   que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,   de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o   corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos   a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de   generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición   demandada”. [7]    

En el asunto objeto de estudio, la Sala   estima que la demanda sí cumplió con esas cargas, ya que debe recordarse que la   exigencia planteada en la jurisprudencia constitucional para estudiar un   problema constitucional se concreta en que el peticionario formule al menos   un cargo concreto de inconstitucionalidad. Por ello, en este escenario opera   el principio pro actione, o a favor de la emisión de un pronunciamiento   de fondo, siempre que las falencias de la demanda no resulten insuperables.    

En ese marco, la Sala pasa a explicar por   qué en este caso sí existe un argumento claro, cierto, específico, pertinente y   suficiente:    

El actor cuestiona una norma que determina   la inexistencia de recursos contra el acto que decide una solicitud de pruebas   dentro de la actuación administrativa, contenido normativo que efectivamente   corresponde al artículo 40 del CPACA, cumpliéndose el requisito de certeza.    

Afirma que la inexistencia de ese recurso   viola contenidos concretos del artículo 29 de la Constitución. Los derechos a la   defensa y contradicción, debido a la imposibilidad de controvertir una decisión   que niega el decreto de pruebas. Añade que la posibilidad de aportar pruebas   comporta la facultad de actuar oportunamente y considera que no hacerlo en el   momento adecuado implica la imposibilidad de una adecuada defensa en las   instancias posteriores en que se discuta la legalidad de la actuación. De esa   manera satisface los requisitos de  especificidad y pertinencia, pues sus inquietudes no son   vagas  o indeterminadas, ni plantean parámetros de control ajenos a la   Constitución Política.    

Más aún, su punto de vista genera una duda   inicial sobre la presunción de constitucionalidad de la norma demandada pues, de   hallarse fundado el cargo, el Legislador habría desconocido uno de los derechos   cardinales del Estado constitucional, lo que demuestra la suficiencia  de la demanda. Y, finalmente, entender esos cuestionamientos no genera   dificultad alguna. Resulta notable, al respecto, que todos los intervinientes se   pronunciaron sobre el mismo problema jurídico, lo que demuestra prima facie,  la capacidad de la demanda para transmitir un problema de constitucionalidad   con claridad.    

Ese argumento adicional carece de certeza, pues no resulta evidente que   los dos enunciados normativos (potestad de solicitar y aportar pruebas, de una   parte; e imposibilidad de recurrir las decisiones administrativas sobre ese   requerimiento, de otra) representen un conflicto normativo. Y aún si se aceptara   esa premisa, no resultaría pertinente, pues pretende que el Tribunal se   encargue de la solución de una (supuesta) antinomia legal, y no de defender la   supremacía de la Constitución.    

Sin embargo, la Sala deja nota de esa   insuficiencia argumentativa considerando que, en alguna medida, condiciona los   juicios de constitucionalidad presentados en la demanda. Este aspecto, sin   embargo, se verá al abordar el estudio de fondo del cargo.    

Finalmente, en contra de lo que sostuvo   uno de los intervinientes,[8]  es necesario resaltar que la claridad, especificidad y suficiencia de una   acusación no riñe con su brevedad. No existe en la jurisprudencia constitucional   un requisito de abundancia argumentativa como el que propone. Por   el contrario, la sencillez expositiva en ocasiones contribuye a la adecuada   comprensión de los cargos.    

El debido proceso   administrativo y la facultad de aportar y controvertir las pruebas.    

El   debido proceso es un derecho fundamental. Posee una estructura compleja, en   tanto se compone por un plexo de garantías que deben ser observadas en todo   procedimiento administrativo o judicial, escenarios en los que operan como   mecanismo de protección a la autonomía y libertad del ciudadano y límites al   ejercicio del poder público. Por ese motivo, el debido proceso es también un   principio inherente al Estado de Derecho, cuyas características esenciales son   el ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos y   la erradicación de la arbitrariedad. Así lo ha explicado la Corte:    

“(…) el derecho al debido proceso   se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite   al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius   puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales   no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido   democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la   efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio   pleno de sus derechos”.[9]    

En   ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido el debido proceso   como el conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley,   que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo.[10] Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el   derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los   derechos humanos, el principio del juez natural, la garantía de los derechos de   defensa y contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la   persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones   adoptadas en esos procedimientos.[11]    

Esas garantías se encuentran relacionadas entre sí, de manera que -a modo de   ejemplo- el principio de publicidad y la notificación de las actuaciones   constituyen condición para el ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidad   de aportar y controvertir las pruebas, una herramienta indispensable para que   las decisiones administrativas y judiciales se adopten sobre premisas fácticas   plausibles. De esa forma se satisface también el principio de legalidad, pues   solo a partir de una vigorosa discusión probatoria puede establecerse si en cada   caso se configuran los supuestos de hecho previstos en las reglas legislativas y   qué consecuencias jurídicas prevé el derecho para esas hipótesis.[12]    

Una   de las notas más destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión   de las garantías propias del debido proceso a las actuaciones administrativas.[13] Ello demuestra la   intención constituyente de establecer un orden normativo en el que el ejercicio   de las funciones públicas se encuentra sujeto a límites destinados a asegurar la   eficacia y protección de la persona, mediante el respeto por sus derechos   fundamentales. El Estado Constitucional de Derecho es, desde esta perspectiva,   un conjunto de garantías de esos derechos, al tiempo que las normas que   determinan la estructura del Estado y sus instituciones deben interpretarse en   función de esas garantías. En la sentencia C-980 de 2010, señaló la Sala Plena:    

 “Así entendido, en el ámbito de las actuaciones   administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento   que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en   cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos   previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de   quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que   crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción”[14]||  5.5. En el propósito de asegurar la defensa de los administrados, la   jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso   administrativo, entre otros, los derechos a: (i) ser oído durante toda la   actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley,   (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv)  a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su   culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente   y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento   jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al   ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar,   aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a   promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”.[15]     

En la sentencia C-089 de 2011,[16]   la Corporación profundizó en algunas características del derecho fundamental al   debido proceso administrativo, distinguiendo su proyección y alcance en los   momentos previos y posteriores de toda actuación:    

“Así mismo, la   jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y   posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia   administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas   garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de   cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en   condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa,   la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de   los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores  se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión   administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción   contenciosa administrativa.[17]    

7. La extensión de las garantías del   debido proceso al ámbito administrativo no implica, sin embargo, que su alcance   sea idéntico en la administración de justicia y en el ejercicio de la función   pública. A pesar de la importancia que tiene para el orden constitucional la   vigencia del debido proceso en todos los escenarios en los que el ciudadano   puede ver afectados sus derechos por actuaciones públicas (sin importar de qué   rama provienen), es necesario que la interpretación de las garantías que lo   componen tome en consideración los principios que caracterizan cada escenario,   así como las diferencias que existen entre ellos.    

En relación con el debido proceso   administrativo, debe recordarse que su función es la de permitir un desarrollo   adecuado de la función pública, persiguiendo el interés general y sin desconocer   los derechos fundamentales,  bajo los principios orientadores del artículo 209   de la Carta Política. Ello explica, como lo ha señalado la Corte, que el debido   proceso administrativo deba armonizar los mandatos del artículo 29 Superior con   los principios del artículo 209, ibídem.[18] Y, en términos   concretos, que las garantías deban aplicarse asegurando también la eficacia,   celeridad, economía e imparcialidad en la función pública.    

Estas consideraciones fueron inicialmente   planteadas en la sentencia C-610 de 2012[19]  y reiteradas en la sentencia C-640 de 2002,[20]  a la que se hizo referencia al momento de estudiar la eventual existencia de   cosa juzgada constitucional. Por su importancia, se trascriben los apartes   centrales de esas decisiones, a pesar de su extensión:[21]    

“(…) podría interpretarse la demanda en el sentido que lo que   el demandante quiso exponer en su censura fue que resultaba contrario al   artículo 29 de la Carta que consagra el debido proceso también para las   actuaciones administrativas, el que no se previeran recursos para controvertir   el acto proferido por una autoridad administrativa en relación con solicitudes   probatorias en el marco de una actuación  de esta índole. (…) Un   planteamiento de esta naturaleza debe partir de la identificación del tipo de   procedimiento administrativo de que se trata (general)[22], y tomar en cuenta las específicas exigencias que plantea el   debido proceso administrativo (art. 29 C.P.) en conjunción con los principios   que rigen la función pública (Art. 209 C.P.)., aspectos que claramente no se   mencionan en la demanda. (…) Si bien la jurisprudencia constitucional ha   establecido que las garantías mínimas propias del derecho   fundamental al debido proceso, son aplicables al procedimiento administrativo   (…), también ha advertido sobre las importantes diferencias que existen entre   uno y otro procedimiento, derivadas de las distintas finalidades que persiguen.    

En este sentido ha indicado que   ‘Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la   defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo   tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del   interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo   sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de   la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida   social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública.   No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de   los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de   los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que   conforman el debido proceso”[23].    

La imposibilidad de realizar una   traslación mecánica de los contenidos del debido proceso judicial al debido   proceso administrativo se fundamenta en que este último se encuentra regido por   una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el   legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos   administrativos, de un lado, las garantías adscritas al debido proceso (art. 29)   y de otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la función pública   (Art. 209).  Al respecto la jurisprudencia de esta Corte señaló: ‘a   partir de una concepción del procedimiento administrativo que lo entiende como   un conjunto de actos independientes pero concatenados con miras a la obtención   de un resultado final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto,   ya sea el que desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el que   le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver los   recursos procedentes por la vía gubernativa, deben responder al principio del   debido proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el   cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las   garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido por   los principios constitucionales que gobiernan la función publica y que enuncia   el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,   imparcialidad y publicidad’”.[24]    

De lo expuesto, es posible concluir que   (i) el debido proceso se desarrolla a partir del conjunto de exigencias y   condiciones previstas por la ley para adelantar un procedimiento administrativo   y judicial; (ii) está provisto de garantías mínima definidas en la Carta   Política y la jurisprudencia constitucional, las cuales deben ser observadas por   el Legislador al regular cada procedimiento; (iii) la extensión del debido   proceso al ámbito de la administración es una característica de especial   relevancia en el diseño constitucional del año 1991, de manera que en todas las   actuaciones de las autoridades públicas debe asegurarse la participación del   interesado, y sus derechos de defensa y contradicción; pero (iv), a pesar de   ello no es posible trasladar irreflexivamente el alcance de las garantías   judiciales a las administrativas porque en el segundo ámbito existe una   vinculación a dos mandatos constitucionales, que deben ser armónicamente   satisfechos. De una parte, las del artículo 29 Constitucional y de otra parte,   las del debido proceso administrativo, definidas en el artículo 209 de la Carta   Política (y actualmente desarrolladas por el Legislador en el artículo 3º del   CPACA). Por ello, el segundo es más ágil rápido y flexible.    

El derecho a aportar y controvertir   las pruebas, como componente del derecho fundamental al debido proceso.    

El problema jurídico planteado en esta oportunidad   atañe al derecho a presentar pruebas, el cual ha sido considerado como un   derecho fundamental autónomo, a la vez que una de las garantías del más amplio   derecho al debido proceso [C-598 de 2011].[25]    

La importancia de las pruebas en todo procedimiento es   evidente, pues solo a través de una vigorosa actividad probatoria, que incluye   la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir las que obran en cada   trámite, puede el funcionario administrativo o judicial alcanzar un conocimiento   mínimo de los hechos que dan lugar a la aplicación de las normas jurídicas   pertinentes, y dar respuesta a los asuntos de su competencia ciñéndose al   derecho sustancial.  En la sentencia C-1270   de 2000,[26]  la Corporación se refirió al alcance del derecho a   presentar y controvertir pruebas, en el escenario de los conflictos propios del   derecho laboral:    

“3.2. Aun cuando el artículo 29   de la Constitución confiere al legislador la facultad de diseñar las reglas del   debido proceso y, por consiguiente, la estructura probatoria de los procesos, no   es menos cierto que dicha norma impone a aquél la necesidad de observar y   regular ciertas garantías mínimas en materia probatoria. En efecto, como algo   consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en los   procesos judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el   derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las   pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la   prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el   derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido   proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste; v) el   derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias para   asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (arts. 2 y   228); y vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas   al proceso.       

3.3. Siendo el   proceso un conjunto sucesivo y coordinado de actuaciones en virtud del cual se   pretende, hacer efectivo el derecho objetivo, restablecer los bienes jurídicos   que han sido lesionados o puestos en peligro y garantizar los derechos   fundamentales de las personas, resulta razonable que el legislador haya   determinado unas oportunidades dentro del proceso en donde las partes puedan   presentar y solicitar pruebas, y el juez, pronunciarse sobre su admisibilidad y   procedencia, e incluso para ordenarlas oficiosamente y, además, valorarlas”.    

En la sentencia C-537 de 2006 la Corte Constitucional   hizo una amplia referencia al alcance del derecho a probar. Aunque la   providencia se ocupaba del ámbito penal, donde las garantías judiciales irradian   su mayor fuerza normativa, con el propósito de prevenir restricciones   injustificadas de la libertad personal, sus consideraciones son relevantes como   marco ilustrativo del alcance de este derecho:    

“El artículo 29 constitucional consagra el derecho   fundamental a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en contra   del procesado. Se trata de una de las dimensiones más importantes del derecho de   defensa, en el sentido de poder utilizar los medios de prueba legítimos, idóneos   y pertinentes y a controvertir la evidencia presentada por los otros sujetos   procesales. En tal sentido, la Corte ha considerado que (i) el juez sólo puede   condenar con base en pruebas debidamente controvertidas que lo llevan a la   certeza de la responsabilidad del procesado[27]; (ii) se   trata de una garantía[28]  que debe ser respetada en cualquier variedad de proceso judicial o   administrativo; (iii)  para la validez y valoración de las pruebas deberá   garantizarse a la contraparte el escenario para controvertirlas dentro del   proceso en el que se pretenda hacerlas valer[29]; (iv) el   funcionario judicial vulnera el derecho de defensa y desconoce el principio de   investigación integral, en aquellos casos en los cuales deja de solicitar, o   practicar sin una justificación objetiva y razonable, aquellas pruebas que   resultan fundamentales para demostrar las pretensiones de la defensa[30];   (v) en virtud del derecho de contradicción, el procesado tiene derecho a oponer   pruebas a aquellas presentadas en su contra, vulnerándose esta garantía cuando “se   impide o niega la práctica de pruebas pertinentes, conducentes y oportunas en el   proceso”[31];   por otro lado, se refiere a la facultad que tiene la persona para participar   efectivamente en la producción de la prueba, “por ejemplo interrogando a los   testigos presentados por la otra parte o por el funcionario investigador”[32]  y  exponer sus argumentos en torno a lo que prueban los medios de prueba; y   (vi) el núcleo esencial del derecho de defensa comprende la posibilidad real y   efectiva de controvertir las pruebas.[33]    

En ese sentido, es posible concluir que la   pluralidad de principios del debido proceso administrativo involucra los   derechos de defensa y contradicción, ambos con naturaleza y estructura autónoma   de derecho fundamental. En tal sentido, en sentencia T-1341 de 2001, la Corte sentenció:   “i.) La efectividad de ese derecho en las instancias administrativas supone la   posibilidad de que el administrado interesado en la decisión final que se adopte   con respecto de sus derechos e intereses, pueda cuestionarla y presentar   pruebas, así como controvertir las que se alleguen en su contra (CP, art. 29),   pues, a juicio de la Corte, de esta forma se permite racionalizar el proceso de   toma de decisiones administrativas, en tanto que <ello evidentemente constituye   un límite para evitar la arbitrariedad del poder público>.[34]    

Y, en lo atinente a la   estructura probatoria de los procesos judiciales, ha puntualizado:    

“2.1…..Parte esencial de   dichos procedimientos lo constituye todo lo relativo a la estructura probatoria   del proceso, conformada por los medios de prueba admisibles, las oportunidades   que tienen los sujetos procesales para pedir pruebas, las atribuciones del juez   para decretarlas y practicarlas, la facultad oficiosa para producir pruebas, y   las reglas atinentes a su valoración. || 2.2. Aun cuando el art. 29 de la   Constitución confiere al legislador la facultad de diseñar las reglas del debido   proceso y, por consiguiente, la estructura probatoria de los procesos, no es   menos cierto que dicha norma impone a aquél la necesidad de observar y regular   ciertas garantías mínimas en materia probatoria. En efecto, como algo   consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en los   procesos judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el   derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las   pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la   prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el   derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido   proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste; v) el   derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias para   asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (arts. 2 y   228); y vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas   al proceso”.[35]    

A continuación, la Sala explicará con más   detalle el alcance de la potestad de configuración legislativa en materia de   procedimientos administrativos, y los límites que le impone la Constitución   Política.    

 Potestad   de configuración legislativa en materia de procedimientos administrativos.    

Colombia es un Estado organizado en forma de república   democrática (Preámbulo, artículos 1º y 2º CP), que consagra los principios de   división de poderes y colaboración armónica (artículo 113 CP), y plantea la   creación de leyes por parte del Congreso elegido por voto popular universal,   atendiendo a la soberanía del pueblo (artículos 3º y 40 CP). Esas   características representan los principios democrático y de separación de   funciones, y fundamentan la competencia genérica del Congreso, de ‘hacer las   leyes’ o la cláusula general de competencia del Congreso, como lo   establecen los artículos 150 y 114 de la Constitución Política.[36]    

La competencia general de hacer las leyes es   amplia, como se desprende de la literalidad de las normas constitucionales   citadas, como ocurre en toda república democrática. Tanto las cláusulas   relativamente abiertas e indeterminadas de la Constitución, como los espacios   ausentes de una regulación superior, otorgan al Legislador un amplio margen de   elecciones políticas, susceptibles de ser definidas en discusión democrática.   Por esa razón, la Corte Constitucional sostiene, en jurisprudencia uniforme y   constante, que el Legislador cuenta con un a amplia potestad de configuración   del derecho, y correlativamente, que el control que se ejerce sobre la   constitucionalidad de las leyes parte de un respeto o deferencia hacia las   decisiones del Congreso de la República.    

Pero Colombia no es solo un Estado democrático y   republicano, sino también un Estado constitucional de derecho, organización que   puede concebirse como un sistema de garantías de los derechos fundamentales,   fundamento y fin último de toda la estructura estatal; y cuya orientación a la   satisfacción de un conjunto de principios fundantes persigue también la   eliminación de la arbitrariedad en el ejercicio de las funciones de las   autoridades públicas, de manera que  el amplio margen de configuración del   derecho es, en cualquier caso, un margen y sus contornos están delineados por   las normas superiores de la Constitución Política.    

Así las cosas, el Legislador tiene la potestad de   transformar en leyes de la República sus decisiones políticas, mediante la   discusión democrática. Sin embargo, está sujeto al respeto por las normas de la   Constitución Política y muy especialmente a asegurar la vigencia y eficacia de   los derechos fundamentales; y corresponde al Tribunal Constitucional evaluar el   respeto de esos principios mediante análisis de razonabilidad y proporcionalidad   de las decisiones legislativas.    

Además de este panorama general sobre la cláusula   general del Congreso, existen escenarios específicos en los que la Constitución   prevé expresamente la necesidad de un desarrollo legislativo, o incluso   establece reserva para el desarrollo de determinados temas, en cabeza del   Legislador, lo que excluye la participación de otras autoridades en el   desarrollo de esas materias. En esos espacios, el margen de acción del   Legislador es aún más amplio, como lo ilustran especialmente los ámbitos   tributario y penal.    

12. En la misma dirección, la Corporación ha explicado   que corresponde al Legislador el desarrollo del debido proceso, mediante la   definición legal de las normas que estructuran los procedimientos judiciales y   administrativos, ámbito en el que le corresponde establecer su objeto, etapas,   términos, recursos, y demás elementos propios de cada actuación. En la sentencia   C-598 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SPV. María Victoria Calle   Correa], expresó la Corte:    

“Se ha entendido, entonces, que en materia de   procedimientos  la libertad de   configuración posee mayor amplitud que en otros ámbitos, pues así lo disponen los artículos  150 constitucional, numeral 1 y 2, en concordancia con los artículos   29,86,87,228 y 229 constitucionales, que lo facultan para establecer requisitos,   tiempos, procedimientos, recursos, etc., de manera que el Legislador puede regular  el derecho de acceso a la   administración de justicia pero no tornarlo ilusorio,   “razón por la que se exige que las   restricciones que en virtud de esa potestad legislativa se lleguen a imponer,   deben ser proporcionales frente a este derecho fundamental y al principio   constitucional consagrado en el artículo 238, según el cual lo sustancial debe   primar sobre lo formal”[37].    

En ese marco, es posible concluir que (i) el Legislador   posee una facultad de configuración de procedimientos administrativos de   especial amplitud; (ii) dentro de esa potestad se incluye el diseño de los   procedimientos, sus etapas, recursos y términos, entre otros aspectos; (iii) la   regulación de esos procedimientos no puede desconocer los mínimos expresamente   establecidos en la Constitución (artículo 29 y 228) y la jurisprudencia   constitucional; (iv) además de esos mínimos, la regulación legislativa debe   respetar los principios superiores de la Constitución, aspecto que (iv)   corresponde verificar a este Tribunal, cuando así lo requiera fundadamente un   ciudadano, y bajo los lineamientos de los principios de razonabilidad y   proporcionalidad.    

Análisis de constitucionalidad   de la norma acusada    

1. El artículo 40 del CPACA establece las reglas generales sobre el   decreto de pruebas en las actuaciones administrativas. Prescribe que podrán   aportarse, pedirse y practicarse durante toda la actuación, hasta antes de que   se adopte la decisión definitiva. Indica que pueden incorporarse de oficio o a   petición de parte, sin requisitos especiales. Y explica que el interesado puede   controvertirlas en todo momento, antes de la decisión definitiva.    

2. El aparte demandado, y contenido también en el artículo 40 (CPACA)   prevé que no podrá ejercerse ningún recurso contra el acto que decida sobre la   petición de pruebas, y es ese aspecto el que en concepto del demandante se opone   a la Constitución Política, por restringir injustificadamente el debido proceso,   en las facetas de defensa y contradicción.    

3. En concepto de la Sala, como se afirmó al analizar la aptitud de la   demanda, el actor plantea un problema que evidencia una tensión normativa entre   diversos principios del orden constitucional. Sin embargo, el adecuado análisis   de esa tensión requiere de elementos adicionales a los que presenta en su   argumentación y que, en cambio, son aportados por otros intervinientes y la   Procuraduría General de la Nación. (Al respecto, ver las consideraciones sobre   la aptitud de la demanda, supra; pgs. 11-13)    

4. En primer término, el actor considera que la inexistencia de recursos   en esta etapa del trámite le impide al interesado probar la situación de hecho   que condiciona el resultado de la actuación, y que esa limitación es insuperable   pues se proyecta en la decisión final y en el conjunto de materias que podrán   discutirse en vía jurisdiccional. En otros términos la decisión sobre la   práctica de pruebas marcaría el destino del trámite y posiblemente la eficacia   de los derechos de la persona inmersa en el trámite administrativo.    

Es comprensible que con la pretensión de fortalecer su razonamiento, el   actor asuma la crítica de la norma como el cierre definitivo de las   oportunidades probatorias. Pero el análisis de constitucionalidad requiere tomar   en cuenta todos los elementos normativos relevantes, o al menos efectuar   un esfuerzo para lograr su incorporación. En ese orden de ideas, es necesario   aclarar que si bien la norma impide el ejercicio de recursos en un momento   específico de la actuación administrativa, no implica la clausura del derecho a   aportar pruebas, ni de la controversia fáctica dentro de esos trámites.    

Por lo tanto, el aparte acusado del artículo 40, CPACA, no imposibilita   o prohíbe el ejercicio de los derechos de aportar pruebas y controvertirlas   durante la actuación administrativa, ni se proyecta inevitablemente en las   decisiones ulteriores como propone el actor. La norma no elimina los derechos de   contradicción y defensa sino que plantea una restricción a su ejercicio   en un momento específico de la actuación.    

5. Ahora bien, las tensiones entre mandatos de la Constitución pueden   presentarse no solo entre derechos fundamentales, sino entre estos y otras   normas superiores, y así ocurre en esta oportunidad. En primer término, el   conflicto involucra, además del debido proceso (Artículo 29 CP), la potestad de   configuración legislativa prevista en los artículos 150 y 114 de la Constitución   Política, y de especial amplitud en materia de diseño de procedimientos   administrativos y judiciales.    

En concordancia con lo dispuesto por esos mandatos superiores, la   Corporación ha señalado que corresponde al Legislador establecer los recursos   que operan en cada procedimiento, así como adoptar la decisión de preservarlos,   modificarlos o eliminarlos, y ello implica además el respeto por el principio   democrático. Es decir, por la soberanía del pueblo para adoptar las normas   jurídicas a través de representantes elegidos por vía voto popular.    

6. Además, si bien una de las características más destacadas del orden   constitucional adoptado en 1991 es la extensión de las garantías del debido   proceso a toda actuación administrativa, también ha señalado la Corte que su   extensión y aplicación no es idéntica a la que se efectúa en el ámbito judicial.   Como se indicó en los fundamentos normativos de esta providencia, ello obedece a   dos razones:    

6.1. La primera es que el debido proceso judicial se encuentra ligado a   la materialización de los derechos, la protección de la Constitución o de la   ley; en tanto que la actuación administrativa atañe al adecuado ejercicio de   funciones públicas de diversa naturaleza para la satisfacción de los intereses   de toda la comunidad. Por ello, también ha puntualizado la Corte, la segunda   debe ceñirse a la vez a los artículos 29 y 209, Superiores.    

Además, (6.2.) los procesos judiciales deben otorgar una respuesta   definitiva a los conflictos sociales, en tanto que las actuaciones   administrativas son susceptibles de control ante la jurisdicción. Por ello,   aunque el debido proceso se aplica en toda actuación administrativa o judicial,   en el primer escenario ocurre bajo estándares más flexibles para asegurar la   eficiencia, eficacia, celeridad y economía por parte de la Administración.     

7. Así las cosas, si de una parte la disposición acusada restringe los   derechos de defensa y contradicción en materia probatoria, en una etapa   específica de la actuación administrativa; desde la otra orilla del conflicto,   el principio democrático, la potestad de configuración legislativa y los   principios de la función pública, sugieren la validez de la regulación   demandada. Este tipo de conflictos, de conformidad con la jurisprudencia   constitucional deben resolverse mediante el análisis de razonabilidad y   proporcionalidad de la medida.    

La sentencia C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) consolidó   la metodología del test integrado de este tipo de examen, que involucra el   escrutinio de la razonabilidad y proporcionalidad de la medida, bajo distintos   niveles de intensidad, en virtud de un análisis sobre el tipo de medida, el   alcance de la potestad de configuración legislativa en cada ámbito normativo, y   la posible afectación a derechos fundamentales, o a personas y grupos a quienes   la Constitución depara un grado reforzado de protección.    

8. Dentro de los tres   niveles en que puede desarrollarse el test integrado (leve, intermedio y   estricto), el examen leve de razonabilidad se limita a establecer la legitimidad del   fin y la adecuación de la medida para alcanzarlo. Ese análisis persigue   principalmente la eliminación de la arbitrariedad y el capricho en las   regulaciones legislativas. Además, indicó la Corte en el fallo citado que este   es el tipo de estudio que debe aplicarse ordinariamente, pues privilegia el   principio democrático, e indicó algunos escenarios específicos en los que   debería acudirse a este tipo de escrutinio, tales como el derecho tributario o,   de manera general, los asuntos relacionados con la política económica[38].    

Este tipo de escrutinio será el empleado en esta ocasión, tomando en   cuenta, de una parte, que el ámbito de regulación al que se refiere es el diseño   de procedimientos administrativos, uno de aquellos en los que la Constitución   prevé mayor amplitud para las opciones legislativas; y, de otra parte, que las   garantías del debido proceso, aunque inexcusables en todos los asuntos en que se   definan situaciones jurídicas concretas de los ciudadanos, adquieren cierto   grado de flexibilidad en tales procedimientos.    

8.1. En concepto de la Corte la medida escogida por el Legislador   persigue un fin legítimo desde el punto de vista constitucional. Ese fin   consiste en dotar de especial agilidad a las actuaciones administrativas, lo que   a su vez se asocia a la satisfacción de los principios de eficiencia, eficacia y   celeridad, propios de la función pública. En tanto el artículo 209 los define   como los mandatos orientadores de esa actividad, el Congreso de la República   puede y debe adoptar medidas en procura de su eficacia. En ese sentido, y en   atención al amplio margen de configuración de los procedimientos administrativos   con que cuenta el Legislador, la exclusión de recursos en esa etapa del trámite   es razonable.    

Como se indicó en los fundamentos del fallo, la libertad de   configuración materializa también el principio democrático y la soberanía del   pueblo que, mediante representantes elegidos por voto popular, definen las   reglas legales de carácter general y abstracto que regulan la vida social. A su   vez, los  principios de la función pública, concebidos como cauces para   lograr que las actuaciones administrativas lleguen adecuadamente a su finalidad,   permiten al Legislador incidir positivamente en la agilidad y celeridad de los   procedimientos, aspectos que llevan a la Corte a asumir un análisis deferente   sobre la razonabilidad de la medida objeto de estudio.    

8.2. El estudio de idoneidad o adecuación en un test de razonabilidad   leve se limita a indagar si potencialmente el medio escogido por el Legislador   puede llevar al fin que se propone alcanzar. No corresponde a un estudio del   nivel de eficacia, ni puede involucrar un análisis de su conveniencia, pues el   Tribunal Constitucional no cuenta con las herramientas para pronunciarse sobre   esos aspectos, ni debe sustituir al Congreso en la elección política de fines y   medios, siempre que estos sean razonables y adecuados.    

La exclusión de recursos contra la decisión que resuelve las solicitudes   de pruebas durante el trámite administrativo es además adecuada para   lograr esos fines, pues en un procedimiento que permite al interesado solicitar   pruebas durante toda la actuación, sin prever una etapa preclusiva para el   efecto, la eventual presentación de recursos contra cada acto administrativo que   niegue una prueba implica costos temporales, y hace menos ágil la adopción de   las decisiones pertinentes.    

Así las cosas, la norma objeto de censura permite que el trámite   administrativo se adelante de manera ágil, sin que sea constantemente suspendido   o afectado por la discusión sobre la pertinencia, conducencia y utilidad de las   pruebas. Y así satisface intensamente los principios de economía, celeridad,   eficacia, eficiencia. En otros términos, si durante toda la actuación pueden   solicitarse pruebas, la interposición sucesiva de recursos contra cada acto   que resuelva esas solicitudes atentaría contra la diligencia del procedimiento,   y comportaría el empleo de recursos administrativos y temporales considerables.    

9. En consecuencia, a la luz del test leve de razonabilidad la medida es   legítima y adecuada, de manera que el actor no logró desvirtuar la   presunción de constitucionalidad que la ampara.    

10. Con todo, y a manera ilustrativa, la Sala considera pertinente   efectuar dos consideraciones adicionales, que permiten conocer de mejor manera   el alcance de la tensión constitucional que ha puesto el demandante en   conocimiento de la Corte Constitucional.    

10.1. Si bien la conclusión del análisis de razonabilidad es suficiente   para declarar la exequibilidad del enunciado demandado, resulta relevante para   la Sala resaltar también que la alegada restricción al debido proceso, en sus   facetas de defensa y contradicción, no tiene el alcance que el demandante le   otorga, en virtud de la regulación integral que prevé el CPACA sobre la vía   administrativa, y  su posterior control jurisdiccional ante la jurisdicción   contencioso administrativa.     

10.2. La restricción del derecho de defensa y contradicción que comporta   la norma cuestionada no es muy intensa pues, aunque no contempla el ejercicio de   recursos en un momento procesal específico, no constituye una clausura   definitiva de la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir las pruebas.   Para comprender esta afirmación, debe repararse en el contenido de los artículos   77 y 79 del CPACA, en los cuales expresamente se plantea la opción de solicitar   pruebas al momento de ejercer los recursos de reposición y apelación. Además de   ello, el interesado conserva el derecho a recurrir la decisión definitiva   mediante los recursos administrativos[39].    

11. En virtud de las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional   declarará exequible la expresión “contra el acto que decida la solicitud de   pruebas no proceden recursos”, contenida en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 (Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).    

DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “contra el acto que decida la solicitud de   pruebas no proceden recursos”, contenida en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 (Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo)    

Notifíquese, comuníquese, insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

Con salvamento de voto    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

No participó en votación inicial    

Por excusa justificada    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

JUAN CARLOS HENAO PEREZ    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

 JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

 A LA SENTENCIA C-034/14    

IMPOSIBILIDAD DE EJECER RECURSOS CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECIDE SOBRE   SOLICITUD DE PRUEBAS-Es desproporcionada y afecta los derechos de defensa y   contradicción considerados componentes del debido proceso (Salvamento de voto)    

POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR Y PRINCIPIO DE CELERIDAD EN LAS   ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-No pueden servir de argumento para desconocer   las garantías mínimas propias del debido proceso que también se extiende a las   actuaciones administrativas (Salvamento de voto)    

DEBIDO PROCESO EN SEDE ADMINISTRATIVA-Garantías (Salvamento de voto)    

Referencia: expediente D-9566    

Demandante: Juan José Gómez Ureña    

Magistrado Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Con el respeto que siempre he observado   por las decisiones de la Sala, a continuación expondré las razones que me llevan   a apartarme de lo resuelto por la mayoría en el asunto de la referencia.    

La sentencia de la cual me aparto sostiene   que el texto demandado no imposibilita o prohíbe el ejercicio de los derechos de   aportar pruebas y controvertirlas durante la actuación administrativa, ni se   proyecta inevitablemente en las decisiones ulteriores, como tampoco elimina los   derechos de contradicción y defensa sino que plantea una restricción a su   ejercicio en un momento específico de la actuación administrativa.    

Entendió la Sala que el asunto significaba   una tensión entre el derecho al debido proceso y la potestad de configuración   legislativa, con énfasis en la amplitud de esta última en materia de diseño de   procedimientos administrativos. En la sentencia se afirma: “… si de una parte la disposición acusada restringe los   derechos de defensa y contradicción en materia probatoria, en una etapa   específica de la actuación administrativa; desde la otra orilla del conflicto,   el principio democrático, la potestad de configuración legislativa y los   principios de la función pública, sugieren la validez de la regulación demandada   “.    

Es decir, la decisión estuvo fundada en el   reconocimiento a la limitación de un derecho constitucional fundamental, como lo   es el debido proceso en sus matices de derecho a la defensa, a aportar y a   controvertir pruebas, respecto del cual se privilegia la potestad de   configuración del legislador, como si ésta no contara con claros y precisos   límites constitucionales. La diferencia entre libertad de configuración y   potestad de configuración legislativa estriba en que esta última tiene sus   límites establecidos en la Carta Política; de no ser así, regresaríamos a la   oscura época en que “toda ley se suponía constitucional, porque era la   expresión de la voluntad del pueblo, y el pueblo no legislaba contra sí mismo”.    

La transgresión a los derechos de quien ve   cercenada la posibilidad de recurrir las decisiones que resuelven sobre la   solicitud de pruebas en sede administrativa, no puede ser exculpada a partir de   argumentos basados en el poder del parlamento, si se tiene en cuenta que los   Tribunales Constitucionales son garantes de los derechos de las personas, aun   cuando las mayorías representadas en el cuerpo legislativo pretendan desconocer   los valores, principios y reglas consagrados por el constituyente.    

La imposibilidad de ejercer recursos   contra el acto que decide sobre la solicitud de pruebas es desproporcionada y   afecta los derechos de defensa y de contradicción considerados componentes del   debido proceso.    

La potestad de configuración del   legislador así como el principio de celeridad en las actuaciones   administrativas, no pueden servir de argumento para desconocer las garantías   mínimas propias del debido proceso que también se extiende a las actuaciones   administrativas.    

Decretar oportunamente una prueba   solicitada por quien está legitimado para hacerlo puede evitar a futuro la   iniciación de un proceso contencioso administrativo, más aún cuando, como es   sabido, el nuevo código de procedimiento administrativo fue elaborado, entre   otros, con el propósito de resolver los litigios en sede administrativa y no en   sede judicial.    

El debido proceso en sede administrativa   comprende los derechos de defensa, de contradicción y de controversia   probatoria, entre otros, y constituyen límites ante eventuales abusos de la   administración, son garantías superiores con aplicación y observancia   obligatoria desde la iniciación de todo procedimiento administrativo, y gravita   sobre todos los sujetos que intervienen y resultan afectados por lo que la   administración decida.    

Por lo anterior, considero contrario a las   reglas del debido proceso administrativo, consagrado en el artículo 29 superior   como derecho fundamental, que se impida al interesado recurrir el acto que   resuelve sobre la solicitud de pruebas en sede administrativa.    

De esta manera hago explícitas las razones   que me llevaron a apartarme de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala en   el asunto de la referencia.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

[1]  En este trámite se presentó inicialmente una ponencia, a cargo del Magistrado   Alberto Rojas Ríos, la cual no alcanzó la mayoría de votos en la discusión de   Sala Plena. En este proyecto, sin embargo, se mantienen casi en su integridad   los antecedentes, así como algunas consideraciones concretas de los fundamentos,   relativas al derecho a probar.    

[2] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[3] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[4] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[5] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[6] El señor Nelson Enrique Rueda.    

[7] Se sigue de cerca la exposición de la reciente sentencia C-330 de   2013. Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052   de 2001 y, desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este   Tribunal.    

[8] El señor Nelson Enrique Rueda.    

[10] La extensión del debido proceso a las actuaciones administrativa   constituye una de las notas características de la Constitución Política de 1991.   Al respecto, y en un escenario semejante al que debe abordarse en esta decisión,   ver la sentencia C-980 de 2010.    

[11] En la citada sentencia C-980 de 2010, se ahonda en este aspecto:   “8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo   estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido entendido por la   doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos administrativos   [García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho   administrativo. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto principal es   la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por parte   de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política reconoce   la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el   artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de   debido proceso. Entre el proceso judicial y el administrativo existen   diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue   cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden   jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de   legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función   administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que   el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que   el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en   diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna   prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad   particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben   estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados,   particularmente de las garantías que conforman el debido proceso” “3.2. La   jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el   conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las   cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o   administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre   la aplicación correcta de la justicia. || 3.3. La misma jurisprudencia ha   expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a   quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la   obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente   establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de   quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos   en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un   derecho o a la imposición de una sanción”[11].    

[12] Ver, sentencias C-096 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis), C-1114 de   2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar   Gil, Eduardo Montealegre Lynnet. SPV. Clara Inés Vargas Hernández y Manuel José   Cepeda Espinosa y AV. Manuel José Cepeda Espinosa), C-980 de 2010 (MP. Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo), C-012 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo) y C-016   de 2013 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[13] En los considerandos sucesivos, la exposición toma como fundamento,   principalmente, las sentencias C-089 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),   C-980/10 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-012 de 2013 (MP. Mauricio   González Cuervo). Sin embargo, destaca la Sala que esas consideraciones   corresponden a una doctrina pacífica, constante y uniforme sobre el alcance del   debido proceso administrativo; sus relaciones y diferencias con el debido   proceso judicial.    

[14] Sentencia T-653 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[15] C-980/10. En la sentencia C-598/11 complementó la Corte: “El   derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que comprende   a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que   el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus   ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los   derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la garantía consustancial e   infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer   legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer   prerrogativas (Sentencia T-1263 de 2001). Si bien la preservación de los   intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la   actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se   surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación   que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los   asociados” (Sentencia T-772 de 2003). Refiriéndose también al alcance específico   del debido proceso administrativo, en un asunto relativo a la importancia de las   notificaciones de los actos administrativos que afectan situaciones particulares   y concretas, explicó la Corporación:   “Específicamente, el debido proceso administrativo se consagra en los artículos   29, 6 y 209 de la C.P. Y la jurisprudencia lo ha definido como: ‘(i) el   conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración,   materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la   autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí,   y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal’   (…) con dicha garantía se busca ‘(i) asegurar el ordenado   funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones   y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los   administrados’. […] el desconocimiento del   debido proceso administrativo, supone también la violación del derecho de acceso   a la administración de justicia y transgrede los principios de igualdad,   imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción que gobiernan la actividad   administrativa”. [C-012 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo]    

[16] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (Unánime). Estos fueron los problemas   jurídicos estudiados: “En primer lugar, si la solidaridad por multas por infracciones   de tránsito, entre el propietario y la empresa a la cual esté vinculado el   vehículo automotor, contenida en el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, es   violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior. En segundo   lugar, debe resolver la Sala si la norma que dispone la reducción de las multas   por infracciones de tránsito, contenida en el artículo 24 de la misma normativa,   es igualmente violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la   Constitución Nacional”    

[17] Ver sentencia C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto. AV. Jaime   Araujo Rentería).    

[18] Constitución Política. Artículo 209. “La función administrativa está   al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los   principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad   y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración   de funciones. || Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones   para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración   pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los   términos que señale la ley”.    

[19] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[20] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[21] En la sentencia C-640 de 2002 (MP. Marco   Gerardo Monroy Cabra),  la Sala Plena se declaró inhibida para emitir un   pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del aparte normativo   demandado. En esa oportunidad, la demanda planteaba que la inexistencia de   recursos contra el auto que negaba una solicitud de pruebas en el   procedimiento contencioso implicaba una violación al debido proceso, en sus   facetas de prueba y contradicción.    

La Corte   consideró que la demanda carecía de certeza,  al confundir el procedimiento administrativo con el judicial. Y añadió que   ese defecto implicaba también ausencia de pertinencia y suficiencia,   pues en virtud de la incomprensión del contenido normativo demandado, el actor   basaba sus argumentos exclusivamente en el alcance que la Constitución le otorga   al debido proceso judicial. Explicó la Sala que esa diferenciación resultaba   indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad propuesto en la   demanda, porque los fines de la actuación administrativa no son idénticos a los   de los procedimientos judiciales, y como consecuencia de ello, el debido proceso   administrativos debe satisfacer a la vez las exigencias del artículo 29   (garantías del debido proceso) con que requiere el adecuado ejercicio de la   función pública:    

[22] El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo, introducido por la Ley 1437 de 2011, no solamente establece dos   partes con contenidos específicos y diferenciados en las que regula el   procedimiento administrativo (Parte Primera), y la organización de la   jurisdicción de lo contencioso administrativo (Parte segunda), sino que en su   primera parte (Título III) desarrolla varios tipos de procedimientos de índole   administrativa: (i) El procedimiento Administrativo General (Capítulo I); El   procedimiento administrativo sancionatorio (Capítulo III); y el procedimiento   administrativo de cobro coactivo (Título IV).    

[23] En la sentencia C-640 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), la   Corte Constitucional estudió una demanda contra el cuarto inciso del artículo 44   del Código Contencioso Administrativo de la época (Decreto Ley 01 de 1984). Este   artículo disponía que “(…) los   actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los   registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la   correspondiente anotación”. Para el actor, la norma violaba el debido proceso al no prever la   notificación personal de un acto administrativo de carácter particular y   concreto.     

La Corte   se refirió entonces con amplitud al alcance del debido proceso administrativo   (Después de esos dos párrafos dijo esto: “De   esta manera hay una doble categoría de principios rectores de rango   constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los   procedimientos administrativos: de un lado el principio del debido proceso con   todas las garantías que de él se derivan y de otro los que se refieren al recto   ejercicio de la función pública”). La Corte precisó que resultaba   posible interpretar la disposición demandada de dos maneras. La primera,   partiendo de su ubicación entre las normas del Código Contencioso   Administrativo, permitía concluir que la inscripción se daría al finalizar una   actuación administrativa compleja, cuyas actuaciones ya habría sido notificadas   a las partes por los cauces ordinarios. Desde ese punto de vista, no ofrecía   problemas de constitucionalidad, pues la notificación de las demás actuaciones   permitía al interesado enterarse sobre la decisión de efectuar la inscripción de   un acto en el folio de matricula de un bien inmueble determinado.|| La segunda   posibilidad se derivaba de una interpretación literal de la disposición,   considerada aisladamente, es decir, aludía a  eventos en los que   –hipotéticamente- no existiera actuación administrativa previa. En tales   supuestos, afirmó la Corte, debía interpretarse la norma de una manera conforme   a la Constitución, asegurando que la administración asumiera la carga de   informar sobre el acto a todos los interesados: “… En este caso, la Corte estima   que el sólo acto de inscripción realizado por las entidades encargadas de llevar   los registros públicos no se puede entender como una notificación personal y   que, de cualquier manera, constituye una carga de la Administración Pública … la   de informar, mediante la comunicación de la inscripción, a todos los que en el   mismo registro figuren como interesados … aun en aquellos [casos] regulados por   normas especiales, el registro como consecuencia de lo previsto en la ley, en   sentencias o providencias judiciales,  en otros actos jurídicos o hechos   susceptibles de registro conlleva, al momento de realizarse, una carga para la   autoridad que hace la inscripción consistente en informar a los que figuren en   el registro como personas interesadas o que puedan ser afectadas por dicho   registro.” (C-640 de 2002).    

[24] Ibídem.    

[25] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. María Victoria Calle Correa.    

[26] MP. Antonio Barrera Carbonell.    

[27] Sentencia C-609 de 1996 (MPs. Alejandro Martínez Caballero y Fabio   Morón Díaz. SV. Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero y José   Gregorio Hernández Galindo).    

[28] Sentencia C-830 de 2002 (MP. Jaime Araujo Rentería).    

[29] Sentencia C-798 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Rodrigo   Escobar Gil. SPV y AV. Jaime Araujo Rentería).    

[30] Sentencias T-055 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-442 de   1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell); T-324 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes   Muñoz); T-329 de 1996 (MP. José Gregorio Hernández Galindo. AV. Hernando Herrera   Vergara) y T-654 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[31] Sentencia T-461 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).    

[32] Ibídem.    

[33] Sentencia SU-014 de 2001 (MP. Martha Victoria Sáchica Méndez).    

[34] [Cita del aparte transcrito] Sentencia T-165 de 2001 (MP. José   Gregorio Hernández Galindo).    

[35] C-1270 de 2000 (MP. Antonio Barrera   Carbonell).    

[36] Artículo 114,  Inciso 1º: “Corresponde al Congreso de la   República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político   sobre el gobierno y la administración.”    

Artículo 150.   Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las   siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. || 2.   Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus   disposiciones.    

[37] Sentencia C-598/11 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). [Esta citó   la C-204/03, C-562 de 1997; C-680 de 1998; C-1512 de 2000;  C-131 de 2002;   C-123 y C- 204 de 2003. En la sentencia C-089 de 2011, previamente citada, y con   ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, se expresó: “Esta Corte ha   destacado la competencia del Legislador para regular el derecho al debido   proceso, de conformidad con los artículos 29 y 150, numerales 1° y 2° de la   Constitución Política, que consagra que es al legislador a quien corresponde   regular los diversos procesos judiciales y administrativos, y establecer las   etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como   los términos para interponer las distintas acciones y recursos ante las   autoridades judiciales y administrativas.  || De igual manera, ha preciso   la jurisprudencia constitucional que aunque la libertad de configuración del   Legislador en esta materia es amplia, esta se encuentra al mismo tiempo limitada   por los principios, derechos fundamentales y valores esenciales del Estado   constitucional de Derecho, y que el desarrollo de cualquier procedimiento   judicial o administrativo se debe ajustar a las exigencias del debido proceso    contenido en el artículo 29 Superior. De esta manera, la regulación que realice   el Legislador de los diversos procesos judiciales y administrativos se deben   ajustar a las garantías sustanciales y formales que exige el derecho fundamental   al debido proceso.[37]”   || Y en la providencia C-980 de 2010, también reiterada, y con ponencia del   Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se explicó: “Si la notificación por   correo no es un mecanismo de comunicación idóneo para vincular al proceso   contravencional de tránsito a los sujetos que tengan un interés legítimo para   intervenir en el mismo, y si de ella se deriva algún tipo de diferencia de   trato. || Seguidamente, pasará la Corte a determinar: Si la sanción por   infracción de tránsito puede imponérsele al propietario del vehículo sin haberse   establecido previamente su responsabilidad; si tal consecuencia jurídica se   deriva de la norma acusada; y de ser así, si dicha regulación se ajusta o no al   debido proceso”[37].    

[38] “En diversas hipótesis   la Corte ha optado por aplicar un test leve de razonabilidad, como por ejemplo   en ciertos casos que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2)   tributarias o 3) de política internacional, sin que ello signifique que el   contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve. Por ejemplo, en   materia económica una norma que discrimine por razón de la raza o la opinión   política sería claramente sospechosa y seguramente el test leve no sería el   apropiado. Lo mismo puede decirse, por ejemplo, de una norma contenida en un   tratado que afecta derechos fundamentales. En el presente caso, la norma que   regula la aplicación de las normas sobre estatuto docente, capacitación y   asimilaciones no encuadra en ninguna de estas hipótesis, ya que lejos de versar   sobre las mencionadas materias regula aspectos de la carrera docente. Por otra   parte, la jurisprudencia de la Corporación ha aplicado igualmente en tres   hipótesis más un test leve de razonabilidad de medidas legislativas: 4) cuando   está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en   cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una   normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y   6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima   facie una amenaza para el derecho en cuestión. El artículo 4º demandado se   relaciona con las hipótesis 4 y 6, lo que habla a favor de la aplicación de un   test leve de razonabilidad al examen de su constitucionalidad”. (C-673 de 2001.   MP. Manuel José Cepeda Espinosa).     

[39] Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo. “ARTÍCULO 77. REQUISITOS. Por regla general los recursos se   interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo   presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por   medios electrónicos.    

Los recursos deberán reunir, además, los siguientes   requisitos: (…)    

3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende   hacer valer.    

(…)    

ARTÍCULO 79. TRÁMITE DE LOS RECURSOS Y PRUEBAS. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.    

Los recursos de reposición y de apelación deberán   resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la   práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere   necesario decretarlas de oficio.    

Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para   ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán   prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de   treinta (30) días.    

En el acto que   decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término   probatorio”.