C-035-14

           C-035-14             

Sentencia C-035/14    

NOTIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS RELACIONADOS CON   LA LIQUIDACION DEL EFECTO PLUSVALIA MEDIANTE AVISOS O EDICTOS-Requiere el   agotamiento previo de notificación personal/NOTIFICACION DE ACTO   ADMINISTRATIVO QUE DEFINE LA PARTICIPACION POR EFECTO PLUSVALIA-Notificación   por correo o personalmente antes de efectuar la notificación por aviso y edicto    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos   de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cuestionamiento   amplio sobre un eventual desconocimiento de los principios de la función pública   y no sobre el artículo 13 de la Constitución Política    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia    

NOTIFICACION DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia   constitucional/NOTIFICACION DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS-Componente del   derecho fundamental del debido proceso y medio para fomentar la transparencia en   las actuaciones estatales    

NOTIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Hace parte del principio de publicidad/PRINCIPIO DE   PUBLICIDAD-Elemento del derecho fundamental al debido proceso y   mandato orientador de la función pública    

NOTIFICACION REALIZADA POR LA ADMINISTRACION   TRIBUTARIA-Jurisprudencia   constitucional    

DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE   PARTICIPACION EN LA PLUSVALIA-Definición/EFECTO   PLUSVALIA-Fundamento constitucional y naturaleza/LIQUIDACION DEL EFECTO   DE PLUSVALIA-Contenido/LIQUIDACION DEL EFECTO DE PLUSVALIA-Notificación    

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento esencial del debido proceso    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Definición   de los medios de notificación de las decisiones administrativas, en atención a   su naturaleza siempre que resulte efectiva y no infrinja de forma   desproporcionada los derechos de las personas    

RESPETO POR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES-Puede   verificarse mediante los principios de razonabilidad y proporcionalidad    

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Jurisprudencia   constitucional    

CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO   ADMINISTRATIVO-Principios rectores que debe tener en cuenta    

NOTIFICACIONES ORDINARIAS Y SUBSIDIARIAS-Jurisprudencia constitucional/NOTIFICACIONES   ORDINARIAS Y SUBSIDIARIAS-Distinción    

La jurisprudencia ha diferenciado entre las   notificaciones ordinarias y las subsidiarias. Con respecto a los mecanismos   subsidiarios de notificación de las actuaciones administrativas tributarias, ha   reconocido la validez de emplearlos cuando no es posible notificar al   contribuyente a través de los medios ordinarios. Así, en la sentencia C-929 de   2005, se estudió la constitucionalidad el artículo 568 del Decreto 624 de 1989,   que similarmente al caso que actualmente se revisa, consagraba el procedimiento   a seguir cuando las actuaciones realizadas por la Administración Tributaria son   notificadas por correo y por cualquier causa son devueltas. En aquella ocasión   la Corte manifestó que “la notificación personal es la forma principal de   notificar esa clase de actos y la notificación por edicto la forma subsidiaria,   contrario a lo sostenido por el actor cuando afirma que la notificación por   edicto primaría sobre la personal para los efectos del artículo 565 del Estatuto   Tributario en el aparte acusado (…). En este orden de ideas, el legislador   cuenta con un amplio margen de configuración en materia tributaria y en relación   con la fijación de los mecanismos de notificación, y así, se ha asegurado de   consagrar todos los medios par hacer conocer al contribuyente las actuaciones   administrativas. De este modo, la notificación por edicto resultaría respetuosa   de la C.P. y garantizaría el principio de publicidad porque tendría como   finalidad dar a conocer al contribuyente de la decisión de la administración”.   (…) En relación con las actuaciones administrativas, la jurisprudencia ha   señalado que contar con medios subsidiarios de notificación es parte del   procedimiento normal de las actuaciones administrativas, dado que de este modo   se ofrece una solución válida en casos en los que no es posible realizar   notificaciones personales, garantizando el principio de celeridad y los derechos   e intereses ciudadanos. Sin embargo los mecanismos subsidiarios no remplazan a   los principales y deben ser utilizados únicamente después de agotar los recursos   disponibles para comunicar personalmente las actuaciones administrativas.    

NOTIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO   PARTICULAR-Jurisprudencia constitucional/NORMAS QUE SUPRIMEN PROCEDIMIENTOS   INNECESARIOS EN LA ADMINISTRACION-Jurisprudencia constitucional/INSERCION DE LOS ACTOS   ADMINISTRATIVOS EN PORTAL DE INTERNET DE LA DIAN-Jurisprudencia   constitucional/NOTIFICACION ELECTRONICA-Mecanismo subsidiario/ACTUACION   TRIBUTARIA-No puede asimilarse a la penal    

DERECHO DE DEFENSA-No es   absoluto, y debe armonizarse con otros mandatos, como la economía, eficacia y   publicidad de las actuaciones públicas    

NOTIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Concreción   del principio de publicidad    

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento   esencial del derecho fundamental al debido proceso    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE   PROCEDIMIENTO-No se trata de una facultad absoluta, pues debe   respetar los derechos constitucionales, bajo parámetros de razonabilidad y   proporcionalidad    

PARTICIPACION EN LA PLUSVALIA POR PARTE DE LOS   MUNICIPIOS-Jurisprudencia del Consejo de Estado    

PARTICIPACION POR EFECTO PLUSVALIA Y ACTOS   ADMINISTRATIVOS ESPECIFICOS EN QUE SE INCORPORA A ESA OBLIGACION-Examen de   razonabilidad y proporcionalidad    

Referencia: expediente  D-9751    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 81 (parcial) de la Ley 388 de 1997, por   la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras   disposiciones.    

Demandante: Pilar Uribe Ricaurte y otros.    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá, D.C.,  veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014).    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,   numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y   requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.             ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el   artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Pilar Uribe Ricaurte,   Roberto Uribe Pinto y Rubén Darío Muñetón Gómez presentaron demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 81 (parcial) de la Ley 388 de 1997,   porque consideran que resulta incompatible con el derecho fundamental al debido   proceso (artículo 29, CP),  los principios de la función pública (artículo 209,   CP) y la democracia participativa (Preámbulo, y artículos 1º y 2º de la   Constitución Política).    

Indican que pretenden la declaratoria de   inexequibilidad de la norma o, subsidiariamente, de constitucionalidad   condicionada, bajo el entendido de que, previa su aplicación, debe existir   notificación o aviso personal al contribuyente del acto que contenga la   liquidación del efecto plusvalía.    

Mediante providencia de doce (12) de julio de dos mil trece (2013), el   Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda por considerar   que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.   Invitó a participar en el presente juicio a las Universidades Externado de   Colombia, Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del   Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario; a la   Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho   Procesal y a la Federación Colombiana de Municipios, solicitándoles concepto   técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo   13 del Decreto 2067 de 1991.    

En la misma providencia dispuso comunicar la iniciación   del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la   República, para los fines previstos en el artículo 244 de la Constitución, así   como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Director del Departamento   Nacional de Planeación.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de   la referencia.    

II.  LA NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el   texto de la disposición demandada, de  conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 43.091, de  24 de julio de 1997,    subrayando el aparte o los apartes demandados.    

“LEY 388 DE 1997    

(Julio 18)    

Diario Oficial No. 43.091, de  24 de julio de 1997    

FE DE ERRATAS    

Diario Oficial No. 43.127, de 12 de septiembre de 1997    

Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras   disposiciones.    

ARTICULO 81.   LIQUIDACION DEL EFECTO DE PLUSVALIA. Con base en la determinación del efecto de   plusvalía por metro cuadrado calculado para cada una de las zonas o subzonas   objeto de la participación como se indica en el artículo precedente, el alcalde   municipal o distrital liquidará, dentro de los cuarenta y cinco (45) días   siguientes, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los   inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas correspondientes, de   conformidad con lo autorizado por el concejo municipal o distrital.    

A partir de la   fecha en que la administración municipal disponga de la liquidación del monto de   la participación correspondiente a todos y cada uno de los predios beneficiados   con las acciones urbanísticas, contará con un plazo de treinta (30) días hábiles   para expedir el acto administrativo que la determina, y para notificarlo a los   propietarios o poseedores, lo cual procederá mediante tres (3) avisos   publicados en ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación en el   municipio o distrito, así como a través de edicto fijado en la sede de la   alcaldía correspondiente. Contra estos actos de la administración   procederá exclusivamente el recurso de reposición dentro de los términos   previstos para el efecto en el Código Contencioso Administrativo.    

Para los fines   de publicidad frente a terceros, una vez en firme el acto administrativo de   liquidación del efecto plusvalía, se ordenará su inscripción en el folio de   matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles. Para que puedan registrarse   actos de transferencia del dominio sobre los mismos, será requisito esencial el   certificado de la administración en el cual se haga constar que se ha pagado la   participación en la plusvalía correspondiente.    

(…)”    

III.            LA DEMANDA       

Los actores afirman que el aparte normativo demandado   es incompatible con el debido proceso, la democracia participativa, y los   principios que orientan la función pública, a la luz del Preámbulo, y los   artículos 1º, 2º, 29 y 209 de la Constitución Política.    

En primer lugar, indican que la notificación del efecto   plusvalía prevista en la disposición demandada mediante avisos en diarios de   amplia circulación municipal y distrital, y a través de edicto fijado en la   Alcaldía, genera una intensa restricción al debido proceso en sus facetas de   contradicción y defensa, pues el afectado no podrá enterarse adecuadamente del   valor que debe pagar, ni controvertirlo en caso de considerarlo pertinente.   Consideran que un acto administrativo que interviene de esa manera los intereses   de los ciudadanos debe ser notificado de manera personal, y que la   jurisprudencia constitucional solo admite la notificación supletoria por aviso o   edicto, cuando es imposible efectuar la de naturaleza personal. (Al respecto,   invocan las sentencias T-210/10 y T-099/05).    

En segundo término, manifiestan que la notificación por   edicto o aviso de la contribución por efecto plusvalía no cumple adecuadamente   los principios de la función pública, pues impide que el propietario del   inmueble gravado ejerza la facultad consagrada en el artículo 82 de la Ley 388   de 1997, de solicitar su revisión. La ausencia de notificación personal hace   inviable el ejercicio del derecho de defensa, pues el ciudadano ignora la   existencia del edicto y no puede controvertirlo. Cuenta entonces con cuatro   meses para recurrir ante la acción contenciosa de nulidad y restablecimiento del   derecho, pero no puede hacerlo porque no ha sido informado adecuadamente del   acto que pretende controvertir.    

En tal sentido, no existe justificación objetiva y   razonable para que el administrado no conozca personalmente los actos que gravan   los inmuebles de su propiedad, lo que conlleva un abuso de la posición dominante   del Estado, ya que el ciudadano, en posición de indefensión, se ve despojado de   su derecho de defensa y controversia por la vía jurisdiccional. Como precisó la   Corte en sentencia C-038/96, el principio de publicidad comporta la eficacia en   la comunicación de las decisiones y la notificación por aviso y edicto prevista   en la norma demandada no es eficaz.    

En tercer lugar, aseguran los demandantes que el   enunciado normativo cuestionado viola el preámbulo de la Constitución, pues no   asegura la justicia e igualdad en un marco democrático y participativo que   garantice un orden económico y social justo, ni es un medio para garantizar la   participación ciudadana, sino un mecanismo para imponer unilateralmente la   voluntad estatal, sin brindar al ciudadano la oportunidad de controvertir los   actos que lo afectan por las vías gubernativa o jurisdiccional. Por ese motivo,   viola los artículos 1º y 2º de la Constitución Política, que definen la   República de Colombia como un Estado social de derecho basado en la   participación de las personas en las decisiones que las afectan.      

IV.            INTERVENCIONES    

1.        De entidades públicas    

1.1.          Ministerio del Interior.    

Andrés Gómez Roldán, en calidad de apoderado judicial del Ministerio del   Interior, intervino en el trámite de la referencia con el propósito de solicitar   a la Corte que se declare inhibida para fallar. El interviniente afirma que una   demanda de inconstitucionalidad debe recaer sobre enunciados normativos que   tengan un contenido claro, debe estructurarse a partir de una carga   argumentativa adecuada, y precisa que “los cargos deben recaer sobre una   proposición jurídica completa, y no sobre palabras o  expresiones que   carezcan de sentido al ser consideradas de manera aislada”.    

Añade que mediante sentencia C-517/07, la Corte declaró exequible el    artículo 81 de la Ley 388 de 1997, parcialmente demandado en esta oportunidad,   de manera que existe cosa juzgada constitucional. En un acápite denominado   “otros argumentos de la defensa”, afirma que en la sentencia C-929/05 la   Corporación se refirió el principio de publicidad del acto administrativo que   resuelve recursos en materia tributaria, indicando que el aviso de citación   tiene por finalidad enterar al destinatario acerca de la resolución del recurso   interpuesto para que comparezca a ser notificado personalmente. Y que solo en   caso de no comparencia procedería su notificación por edicto.    

Añadió, en defensa de la constitucionalidad del aparte normativo demandado, que   no puede ser violatorio del debido proceso, debido a que la norma demandada   define el procedimiento que debe respetar la administración, a la vez que ampara   la  participación, pues “existen elementos edictales (sic) que permiten la   publicidad de los actos de la administración”, y por lo tanto que el   ciudadano se entere de las actuaciones de la administración y ejerza   oportunamente el derecho de defensa y contradicción.    

1.2.          Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio    

Orlando Víctor Hugo Rocha Díaz, apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio, intervino en este proceso con el propósito de solicitar la   declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.    

Planteó en su escrito que el enunciado cuestionado no desconoce normas que   definan el procedimiento a seguir para la imposición de la obligación y que   “el quebrantamiento del debido proceso se da únicamente cuando se desconoce la   norma jurídica que prevé el proceso aplicable”. Precisamente la norma   demandada contempla el proceso especial de determinación del efecto plusvalía,   así que la violación es “imposible desde el punto de vista jurídico, merced a   que (…) el artículo 29 Superior no consagra ningún proceso, sino la garantía de   las observancia de las formas propias de cada juicio establecidas en le Ley”.    

Señaló que el Legislador cuenta con una amplia potestad de configuración en   materia de notificación del acto administrativo de liquidación del monto de la   participación de la plusvalía y que en aplicación de ese principio dispuso,   mediante el artículo 81 de la Ley 388/97, notificar a todos los beneficiarios de   acciones urbanísticas, por medio de avisos publicados en ediciones dominicales   de periódicos de amplia circulación y edicto fijado en la sede de la alcaldía.    

En   su concepto, la potestad de configuración del Legislador en materia tributaria   incluye la fijación de los mecanismos de notificación de los actos   administrativos que concluyan los procedimientos o actuaciones administrativas   (Cita la sentencia C-012/13). Por ese motivo, insiste en que la notificación por   aviso o edicto hace parte del debido proceso especial previsto por el legislador   en este ámbito.    

Agrega que en el escenario objeto de estudio se previó una forma de notificación   para “agilizar la eficacia” de las decisiones de la administración y   favorecer el principio de convivencia pacífica consagrado en el Preámbulo de la   Constitución Política.    

En   conclusión, la notificación del acto puede efectuarse por distintos mecanismos,   entre los cuales se incluyen los avisos y el edicto. La norma objeto de   controversia exige que se difunda la comunicación en un diario de amplia   circulación municipal o distrital, tres veces, en ediciones dominicales,   garantizando un orden justo y neutral,  contrario a lo expresado por los   demandantes. Esa manera de dar a conocer las actuaciones no afecta de manera   desproporcionada o irrazonable al contribuyente, sino que satisface los   principios del artículo 209, Superior.    

Por   lo tanto, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del contenido normativo   bajo análisis constitucional.    

1.3.          Departamento Nacional de   Planeación.    

El Departamento Nacional de Planeación intervino,   mediante apoderado judicial, con el propósito de solicitar la declaratoria de   exequibilidad del aparte normativo demandado.    

En   su escrito, sostuvo que el debido proceso es una de las conquistas más   importantes de la democracia, ya que evita la arbitrariedad en los   procedimientos administrativos. Aseveró que tanto las decisiones judiciales como   las administrativas deben ser resultado de un proceso donde el afectado tenga   oportunidad de expresar su punto de vista, presentar y solicitar las pruebas que   den soporte a sus derechos, con plena observancia de las disposiciones   pertinentes, y respetando los términos y etapas procesales.     

Manifestó que la publicidad es vértice de las garantías de la democracia y base   del debido proceso y que si el interesado desconoce una actuación en su contra,   no se preserva esa garantía, lo que ha generado controversias en relación con   las notificaciones de los actos administrativos relacionados con el efecto   plusvalía, en tanto comprometen a miles de personas en obligación de contribuir   según su capacidad de pago a los gastos del Estado (artículo 95, numeral 5º de   la CP): “cualquier administración puede verse desbordada o, eventualmente   defraudada, si acude a mecanismos procesales típicos como la notificación   personal, sin perjuicio de que pueda utilizar dicho mecanismo”.    

Considerando las exigencias que supone la notificación de actos de esa   naturaleza, en el Decreto Extraordinario 624 de 1998 (Estatuto Tributario) se   consideró la notificación por correo, sobre la cual se pronunció la Corte en   sentencia C-980/10. De forma similar, la  legislación posterior (artículo   45 de la Ley 1111/06) estableció la posibilidad de notificar actos tributarios   por vía electrónica, personalmente, a través de la red oficial de correos, o   cualquier servicio de mensajería especializado y  autorizado por autoridad   competente, siempre que se satisfaga el objetivo esencial de la notificación:   que el ciudadano conozca la actuación que se adelanta, como lo indicó la Corte   en la sentencia C-1114/03.    

En   la normatividad previa también se contemplaron las circunstancias en que no se   pudiera efectuar la notificación por circunstancias como la devolución del   correo, y se consideró como vía para asegurar la comunicación el uso de diarios   de circulación nacional, como ocurre en los diferentes estatutos procesales   aclarando que se trata, “sin duda, de una situación extrema luego de agotar   los recursos existentes para lograr el conocimiento por parte del afectado”.    

En   ese marco, propuso que para los accionantes debe entenderse más garantista la   notificación personal que el uso de un diario de amplia circulación o un edicto   en las alcaldías municipales. Ello comporta, en primer término un error de   interpretación, en tanto implica que la administración no debería adecuarse a la   notificación por avisos publicados en ediciones dominicales o edictos,   apreciación que no corresponde a la realidad. “Como se trata de un tributo si   la administración cuenta con una dirección del contribuyente, esta debe ser   tenida en cuenta por la administración tributaria”, como resulta evidente al   analizar el artículo 564 del Estatuto Tributario, en el que se establece que si   durante el proceso de discusión del tributo el contribuyente señala una   dirección para notificación, la administración deberá cumplir con la   notificación en ese lugar.    

Por   ese motivo, la acusación se funda en una interpretación desacertada del   enunciado cuestionado: “Es suficientemente decantado por el Alto Tribunal que   la apreciación subjetiva del actor en cuanto al alcance de una norma, con el fin   de acomodar un cargo, no constituye un criterio para declarar la   inconstitucionalidad de la misma. El control abstracto exige que la disposición   que se revisa no sea distorsionada o interpretada según el parecer del actor   pues ello involucra un alcance que desborda la confrontación que se existe en   estos casos”.    

En   otros términos, considera el Departamento Nacional de Planeación que al momento   de informar al interesado sobre la contribución por efecto plusvalía, la   Administración debe aplicar en primer término el artículo 564 del Estatuto   Tributario, intentando efectuar la notificación personal o por correo; y solo   posteriormente, debe acudir a la publicación de avisos y edictos. En ese orden   de ideas estima que la norma cuestionada debe ser declarada ajustada a la   Constitución Política.    

2.  De Instituciones académicas, de investigación   o gremiales.    

2.1. Universidad Externado de Colombia.    

Jorge Alberto Ramírez Guzmán, en representación de la Universidad Externado de   Colombia, presentó el concepto de la Institución, solicitando declarar la   inexequibilidad de la disposición demandada. En esa dirección, expuso los   siguientes argumentos:    

Primero. El supuesto normativo estudiado introduce una diferenciación   irrazonable entre el sistema de notificación de actos administrativos   particulares en materia tributaria, y aquel aplicado a los propietarios o   poseedores de predios a los que se asigna el gravamen de la plusvalía. Mientras   que los primeros, en atención a los artículos 58 a 62 del Decreto 019 de 2012 y   563 del Estatuto Tributario son notificados por correo, y solo en caso de   devolución se publica un aviso en el portal de Internet de la Dian y se fija un   edicto en la Secretaría de la entidad, los segundos son notificados mediante   avisos sin haberse agotado el trámite de notificación personal o por correo.    

Si   bien en materia de mecanismos de notificación de las actuaciones de las   autoridades el Legislador goza de un amplio margen de configuración, la Corte   Constitucional ha señalado que las reglas que adopte no pueden violar el núcleo   esencial del debido proceso que se concreta en asegurar que las actuaciones   administrativas sean públicas y que los afectados cuenten con información   oportuna para ejercer su derecho a la defensa. En relación con actuaciones   administrativas la Corte ha establecido que no es violatorio del debido proceso   que se establezcan mecanismos de notificación subsidiarios, si fracasa la   notificación por correo (C-012/13).    

En   los supuestos analizados previamente por la Corte Constitucional, la   inexistencia de una lesión al debido proceso se atribuyó a que los mecanismos de   notificación por aviso en el portal de la entidad solo resultaban procedentes   después de intentar agotar el mecanismo principal del correo postal. Pero, como   en el caso de la plusvalía el gravamen se genera en función de la relación del   contribuyente con el predio resulta irrazonable que no se envíe un correo o   notificación a su dirección y que solo después de intentarlo sea legítimo acudir   a medios subsidiarios, como los avisos o el edicto.    

En   ese orden de ideas no es claro con base en qué criterio el Legislador diferenció   las situaciones objeto de regulación en los artículos 58, 59, 61 y 62 del   Decreto 019 de 2012 (notificación de actuaciones tributarias), de las que abarca   la norma demandado. En ambos casos se trata de garantizar el debido proceso en   trámites administrativos relacionados con el deber de los ciudadanos de   contribuir al financiamiento de los gastos del Estado. A pesar de esa   coincidencia, en los primeros se imponen exigencias mayores a la administración   para informar al contribuyente sobre la actuación administrativa. Al no existir   un fundamento razonable para el trato diferenciado, el sistema de notificación   demandado viola el principio de igualdad consagrado tanto en los artículos 13 de   la Carta y 209, ibídem, en relación con la función pública.    

Segundo. La medida supone una afectación desproporcionada del derecho al debido   proceso. Al efectuar un análisis de proporcionalidad, se puede verificar que su   finalidad es lograr que el ciudadano gravado con el tributo de la plusvalía   aporte a la financiación del gasto público. “Para conseguir ese fin, adopta   un sistema de notificación que implica para el ciudadano la carga de revisar las   publicaciones que para el efecto realice la autoridad municipal en las ediciones   dominicales de periódicos de amplia circulación, así como la carga de revisar   los edictos fijados en la sede de la Alcaldía, si quiere informarse a tiempo   acerca de la decisión de la Administración”. Suponiendo que el ciudadano   asuma esa carga, puede notificarse de la decisión administrativa, lo que   respalda la idoneidad de la medida.     

Sin   embargo, no es necesaria, pues “la adopción de un sistema de   notificación personal como el envío de la notificación por correo a la dirección   del predio al que corresponda el gravamen, cumple el mismo objetivo de notificar   y acatar el principio de publicidad, pero lo hace asegurando la obtención de un   escenario que ofrece mayores garantías al contribuyente para que se le informe a   tiempo de la existencia del acto administrativo, y con ello, le permite, si así   lo considera procedente, la interposición del recurso de reposición contra el   acto, como lo autoriza la norma demandada”. Ese medio no solo es más eficaz   sino que, además, se ajusta a la Constitución como lo afirmó la Corte en   sentencia C-012/13 (también C-624/07 y C-980/10).    

Existe entonces una alternativa que supone una carga menor para que el ciudadano   se notifique de la actuación y ejerza sus derechos. Es decir, una medida que   permite alcanzar la finalidad buscada con un menor grado de afectación al debido   proceso. En este caso, esa afectación está dada porque es innegable la   posibilidad de que un ciudadano no se entere de su obligación, a pesar de la   publicación de avisos y edictos y, que por ello no pueda ejercer los recursos   pertinentes.    

Concluye el interviniente que la inconstitucionalidad del enunciado objeto de   censura no se debe a que el Legislador haya previsto un sistema particular de   notificación, sino a la aplicación de ese sistema existiendo medios de   notificación más eficaces y eficaces, que además son los que el propio   legislador ha previsto para notificar a otros contribuyente en procesos   relativos al pago de tributos.    

2.2. Federación Colombiana de Municipios.    

Gilberto Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de   Municipios presentó concepto técnico, con el propósito de solicitar la   declaratoria de exequibilidad de la norma. A su juicio, la amplia facultad del   Legislador en la configuración de sistemas de notificación de las decisiones   administrativas constituye fundamento suficiente para sustentar la   constitucionalidad de la norma censurada.    

Aclara que la Corte se ha pronunciado sobre la validez de diversas formas de   notificación en asuntos tributarios, por ejemplo en la sentencia C-012 de 2013,   de la cual efectúa una amplia trascripción. Aduce que para los accionantes   existe un derecho de todo ciudadano a la notificación personal de los actos   administrativos que lo afecten. Sin embargo, pasan por alto la singularidad de   ciertas actuaciones como la contribución de valorización y la participación en   la plusvalía.    

Tales actuaciones se caracterizan porque los actos administrativos que les ponen   fin pueden considerarse subjetivos y definen situaciones de carácter particular   y concreto, pero “dicen relación a una gran multiplicidad de personas”, y   los asuntos de que se ocupan están precedidos de gran participación ciudadana,   lo que justifica su notificación por edicto.    

Resaltó el interviniente que publicar el acto tres veces en medios de amplia   circulación y notificarlo por edicto, garantiza su conocimiento por parte de los   afectados. Sin embargo, añadió que si la Corte Constitucional considera que la   notificación de la liquidación de la plusvalía resulta violatoria del debido   proceso, bastaría señalar que ese acto es uno de los  de inscripción o   registro, razón por la cual su notificación sigue las reglas generales de   notificación de ese tipo de actos.    

Su   intervención entonces se dirige a defender la constitucionalidad de la norma o,   en su defecto, a declararla exequible de manera condicionada, indicando que la   liquidación del efecto plusvalía es un acto de inscripción o registro.    

2.3. Instituto Colombiano de Derecho Procesal.    

En   esa dirección, señaló que la Corte ha admitido la comunicación de respuestas a   derechos de petición por vías distintas a la notificación personal, tal como   ocurrió en la sentencia C-466/04. Aclaró que si bien en este caso no está de por   medio el derecho de petición, ni la respuesta masiva a requerimientos de este   tipo, lo relevante es que la comunicación sea efectiva, aunque se adelante por   medios distintos a la personal, de manera que no se constata violación a la   Constitución Política.    

Sobre el cargo por violación al principio de igualdad, estima que los   demandantes no cumplieron las exigencias que ha establecido la Corte   Constitucional, entre otras, en las sentencias C-250/12 y C-886/10. De igual   forma, plantea que el cargo por violación al preámbulo y los artículos 1º y 2º   de la Constitución no satisface las exigencias argumentativas para establecer   una cuestión de inconstitucionalidad, pues “a pesar de ser claro en la   identificación de las disposiciones que confronta, no es específico, ni   pertinente, ni conducente, ni suficiente. Se limita a hacer un reproche de   injusticia sin razonamiento de convicción alguno, y registra la afectación del   principio de participación que no tiene ni la naturaleza ni el alcance que se le   pretende dar”.    

En   consecuencia, el ICDP considera que la norma demandada es exequible, en relación   por el cargo por supuesta violación al debido proceso, y que debe proferirse un   pronunciamiento inhibitorio por los demás cargos, ya que no cumplen las cargas   argumentativas mínimas exigidas en la acción pública de inconstitucionalidad.    

3. Intervenciones ciudadanas.    

3.1. Álvaro Camacho Montoya, ciudadano colombiano, presentó escrito de   intervención con el propósito de apoyar la pretensión de inconstitucionalidad   del aparte demandado. Además de compartir los argumentos de los accionantes,   considera que la disposición demandada atenta contra el principio de seguridad   jurídica, contenido en el artículo 29 Superior, en tanto su aplicación genera   incertidumbre en diversos aspectos: “¿En el mismo domingo se publican los 3   avisos, o el aviso se publica en 3 domingos seguidos? ¿Primero se hace la   publicación de los avisos y luego se fija el edicto, o dicho procedimiento es al   revés? ¿Los ciudadanos tendrían que acudir, con cierta frecuencia, a la sede de   la respectiva Alcaldía, con el único fin de revisar los edictos que se fijen en   relación con el tema de la plusvalía?”    

3.2. La señora María Teresa Restrepo Brigard, actuando como ciudadana   colombiana, y en nombre de la firma Espinosa y Brigard Consultores presentó   escrito con el propósito de coadyuvar la demanda.    

Indicó que la violación del artículo 29 Superior por el enunciado normativo   demandado es ostensible, en tanto la norma pretende dar a conocer actos de   contenido particular y concreto para uno o varios predios plenamente   identificados por sus características físicas y jurídicas. Afirmó que comparte   las consideraciones de la demanda sobre la ineficacia del medio elegido por el   Legislador, explicando que “es absolutamente evidente para cualquier   observador, que los medios de publicidad en prensa o por edicto son supletorios,   y deben ser utilizados al no poderse realizar de otra manera más eficaz por   incapacidad técnica o jurídica de la administración pública, mas no pueden ser   los medios principales y menos únicos de notificación para un acto   administrativo determinado, el cual afecta a un número singular o plural de   individuos absolutamente (…) determinados”.    

4. Intervenciones extemporáneas.    

Vencido el término de fijación en lista, la Universidad de Ibagué intervino en   el trámite con el propósito de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la   totalidad de las normas demandadas. En su concepto, la notificación personal en   este escenario, dado el altísimo número de personas afectadas por la   contribución de plusvalía podría derivar en una afectación de principios de la   función pública, como la celeridad, lo que explica y justifica la decisión   legislativa de prever la notificación por avisos y edicto.    

V.           CONCEPTO DEL PROCURADOR   GENERAL DE LA NACIÓN    

En cumplimiento de la competencia prevista en los   artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el  Procurador General de la   Nación emitió el concepto No. 5628 de 30 de agosto de 2013. En su escrito   solicitó declarar la exequibilidad condicionada del aparte normativo demandado,   en el sentido de que antes de efectuar la notificación por avisos o por edicto,   la administración municipal o distrital deberá adelantar la notificación   personal a quien posea o sea propietario de un predio beneficiado con las   acciones urbanísticas, y que haya sido determinado para el cobro de la   participación por efecto plusvalía.    

El Procurador General de la Nación comenzó su    intervención explicando que, de acuerdo con el artículo 82 de la Constitución   Política, las entidades públicas participarán de la plusvalía que genere su   acción urbanística y las acciones tendientes a mejorar el aprovechamiento del   suelo. El artículo 81 de la Ley 388 de 1997 establece el sistema de divulgación   y notificación a los propietarios o poseedores de predios beneficiados por el   efecto plusvalía, del acto administrativo que define el monto de la   participación causado sobre cada predio, indicando que debe efectuarse mediante   3 avisos publicados en ediciones dominicales, y un edicto fijado en sede de la   Alcaldía correspondiente.    

Acto seguido, indicó que esa forma de notificación no   se encuentra justificada, tomando en cuenta que el acto administrativo   mencionado  “establece una obligación clara, como es el pago del efecto plusvalía por   parte del ciudadano poseedor o propietario de un inmueble determinado. De tal   forma que el acto administrativo individualiza al ciudadano, por lo que se   deduce que se trata de un acto de carácter particular y concreto que produce   situaciones y crea consecuencias individualmente consideradas que deben ser   notificadas personalmente”.    

En tal sentido, en sentencia C-929/05 la Corte se   refirió a la notificación de actos administrativos proferidos por la   administración de impuestos, al analizar la constitucionalidad del artículo 565   del Decreto 624 de 1989, y consideró que la notificación personal debe ser la   forma principal de comunicar esos actos, en tanto que la notificación por edicto   solo sería procedente de forma subsidiaria.    

Concluyó que “la norma acusada no resulta suficiente   para garantizar el debido proceso del contribuyente, toda vez que no le permite   conocer oportunamente la liquidación del efecto plusvalía, y más aún no le   permite su participación, de tal manera que el afectado pueda controvertirlo a   través de los recursos que el ordenamiento jurídico pone a su disposición”.    

Con base en esos argumentos, solicitó a la Corte   declarar exequible el enunciado demandado, en el entendido de que solo procede   la notificación por avisos y edictos, una vez agotados los trámites pertinentes   para asegurar la notificación personal.    

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

Competencia    

De   conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución   Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir   definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues   las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la República, en este   caso, de la Ley 388 de 1997.    

Cuestiones previas    

Antes de definir el problema jurídico del caso, la Sala considera pertinente   resolver dos cuestiones previas, que harían inviable un pronunciamiento de fondo   y que han sido presentadas en la intervención del Ministerio del Interior[1], autoridad que   controvierte la aptitud de los cargos por falta de certeza y suficiencia, y la   existencia de cosa juzgada constitucional sobre el artículo 81 de la Ley 388 de   1997, declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-517 de   2007.    

1. Aptitud de la demanda.    

En concepto del Ministerio del Interior, la Corte   Constitucional debe proferir un fallo inhibitorio pues la demanda no cumple los   requisitos argumentativos mínimos para construir una cuestión de   constitucionalidad. Concretamente, estima que el razonamiento de los actores   carece de certeza, pues del enunciado normativo demandado no se puede   inferir la ausencia de publicidad del acto de liquidación del efecto plusvalía;   y de suficiencia, porque los peticionarios no generan una duda de   inconstitucionalidad de la ley, ni cumplen las especiales cargas que supone la   construcción de un cargo por violación al principio de igualdad. Además de ello,   indica el Ministerio que la demanda se dirige contra un enunciado aislado y no   contra una proposición jurídica completa.    

Para la Sala, es claro que la demanda sí evidencia un   problema constitucional susceptible de ser abordado por el Tribunal   Constitucional.    

Los demandantes afirman que el enunciado normativo   cuestionado plantea un método de notificación del acto que define la   contribución por plusvalía, que resulta ineficaz para cumplir con su objetivo de   informar al interesado. El medio escogido, explican, es la publicación de avisos   en diarios de amplia circulación y de un edicto en la sede de las alcaldías   municipales y distritales.    

Para los actores, ese medio no garantiza que las   personas conozcan oportunamente la obligación, lo que desconoce el derecho   fundamental al debido proceso, los principios de la función pública y la   democracia participativa. Finalmente, añaden que por tratarse de una  actuación   que genera una carga impositiva, el acto que finalmente la define para cada uno   de los destinatarios debe ser notificado personalmente o por correo, como ocurre   con las obligaciones que tienen origen en el Estatuto Tributario.    

La posibilidad de que el Legislador haya consagrado en   esta norma un medio subsidiario de notificación, únicamente aplicable después   intentar agotar la notificación personal, o por correo, que prevé el Estatuto   Tributario –y según la interpretación que asume el Departamento Nacional de   Planeación- no resulta evidente, si se considera que el efecto plusvalía está   ligado a la acción urbanística de los municipios y que por ese motivo hace parte   de un ordenamiento de naturaleza especial. Por ese motivo, la Corte no se   inhibirá por la supuesta ausencia de certeza en el caro.    

En lo concerniente al cargo por desconocimiento del   principio de igualdad, es cierto que la demanda no cumple la carga de indicar   cuáles son los dos sujetos, grupos o estados de cosas que, a pesar de hallarse   en una situación similar desde un punto de vista jurídicamente relevante,   reciben un tratamiento distinto e injustificado por parte del legislador. Sin   embargo, observa la Sala que su cuestionamiento no se basa en una violación al   artículo 13 de la Carta Política, sino que hace parte de un cuestionamiento más   amplio sobre un eventual desconocimiento de los principios de la función   pública, ámbito en el que menciona los principios de publicidad,   transparencia, imparcialidad e igualdad.    

Esa orientación permite concebir su argumento como   parte de un discurso acerca de la falta de conformidad entre la regulación   demandada y los distintos principios de la función pública, el debido proceso, y   la posibilidad de que el ciudadano participe en asuntos que lo afectan.   Atendiendo a la existencia de un cuerpo jurisprudencial uniforme sobre la   relación de las notificaciones con ese conjunto de principios constitucionales,   los argumentos resultan pertinentes y suficientes para ser abordados por este   Tribunal como un solo cargo, relativo a la conformidad de la disposición con la   democracia participativa, el debido proceso y la función pública.    

Finalmente, el Ministerio del Interior basa su   solicitud de inhibición en que el razonamiento de la demanda no construye ni   cuestiona una proposición jurídica completa. En verdad no resulta fácil   desentrañar en qué consiste la inconformidad del Ministerio en este punto. Es   posible observar que los enunciados normativos demandados contienen un mandato   concreto: ordenan que el acto que define el efecto plusvalía sea notificado   mediante avisos y edictos, obligación que recae en cabeza de las alcaldías   municipales o distritales. Y es precisamente ese contenido normativo el objeto   de censura para los actores.    

En otras palabras, los accionantes no cuestionan la   constitucionalidad del pago del efecto plusvalía, sino la forma de notificación   del acto administrativo que define la participación para cada uno de los   afectados o interesados. Por ello, atacan un aparte específico del artículo 81   (Ley 388 de 1997) y no la totalidad de la disposición. En consecuencia, no   comparte la Sala la apreciación del Ministerio del Interior.    

2. Inexistencia de cosa juzgada constitucional.    

El Ministerio del Interior también cuestiona la   competencia de la Corte en este evento, con base en lo dispuesto por el artículo   243 de la Constitución Política, es decir, en virtud del principio de cosa   juzgada constitucional.    

Comienza la Sala por señalar que en la demanda se   aborda explícitamente esa posible objeción, explicando que si bien la Corte se   pronunció en la sentencia C-517/07 sobre el artículo 81 de la Ley 388 de 1997 y   lo consideró ajustado a la Constitución Política, el análisis versó sobre un   problema jurídico totalmente distinto al que se propone en esta oportunidad.    

En efecto, observa la Sala que el tema de la decisión   adoptada en ese pronunciamiento previo se circunscribió a evaluar una eventual   intromisión en la autonomía fiscal de los entes territoriales, derivada, entre   otras normas, de la liquidación e imposición de la contribución por el efecto   plusvalía, y no de la compatibilidad entre el medio de notificación del acto   correspondiente con el debido proceso, la función pública y el principio de   participación. Así sintetizó la Sala Plena el asunto discutido en esa   oportunidad:      

“El cargo general lo hace consistir en que el   legislador carece de competencia para establecer gravámenes a la propiedad   inmueble, pues de acuerdo con la regulación superior, y en especial con lo   preceptuado en el artículo 317 de la Carta, esa competencia está asignada   exclusivamente a los municipios y su ejercicio se encuentra limitado por la   Constitución, mas no por la ley.|| A este primer reproche de   inconstitucionalidad el demandante agrega un cuestionamiento, de conformidad con   el cual los artículos 150, numerales 1 y 4; 151 y 288 de la Constitución exigen   que la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales y el   reparto de atribuciones entre la Nación y las mencionadas entidades no pertenece   al ámbito de la ley ordinaria, sino al de una ley orgánica que debe respetar la   competencia constitucionalmente asignada a los municipios para gravar la   propiedad inmueble (…) En cuanto hace a la contribución de plusvalía y al   impuesto de delineación el actor esboza cargos idénticos a los planteados en el   caso del impuesto predial y, por lo tanto, considera que, en virtud de su   predicada autonomía, sólo los municipios pueden ocuparse de ella, de manera que   el legislador carecería de competencia para crear la plusvalía y, además, para   fijar sus elementos esenciales, conceder exenciones o regular su administración   y su recaudo”.    

Como puede verse, se trata de una cuestión por completo   distinta a la que actualmente debe resolver la Corte. En ese orden de ideas, no   puede concluirse que en este trámite exista cosa juzgada constitucional en   virtud de la decisión proferida en sentencia C-517 de 2007, la cual giró en   torno a problemas jurídicos distintos, contenidos normativos diversos, y frente   a un parámetro de control contenido en normas constitucionales diferentes a las   que los actores consideran violadas en esta oportunidad.    

Superados los cuestionamientos formales a la demanda,   procede la Sala a estudiar el fondo del cargo.    

3. Problema jurídico planteado.    

A partir de la discusión   constitucional presentada en los antecedentes de esta providencia, y una vez   depurados los problemas formales de la demanda, corresponde a la Sala Plena   determinar si la notificación del acto que establece la contribución por el   efecto plusvalía, llevada a cabo por medio de tres avisos publicados en un   diario de amplia circulación municipal o distrital, y la fijación de un edicto   en la sede de las alcaldías respectivas, desconoce el derecho fundamental al   debido proceso (artículo 29 CP), los principios que orientan la función pública   (artículo 209 CP) y la democracia participativa (artículos 1º y 2º CP).    

Para resolver ese cuestionamiento, la   Sala reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la adecuada notificación   de las decisiones administrativas, como un componente del derecho fundamental al   debido proceso y un medio para fomentar la transparencia en las actuaciones   estatales. En ese marco, evaluará el cargo propuesto en la demanda.    

1.   La Sala Plena, en decisiones previas, ha abordado problemas semejantes al   propuesto por los demandantes. En consecuencia, existe un cuerpo de   jurisprudencia constante y uniforme que servirá de base para el estudio del   cargo de la demanda.    

La   Sala tomará como ejes fundamentales de este recuento las sentencias C-1114 de   2003, C-980 de 2010 y C-012 de 2013, en las que se ha explicado la relevancia   constitucional de las notificaciones, como condición para la satisfacción de   diversos mandatos constitucionales, y se han analizado aspectos puntuales de las   notificaciones realizadas por la administración tributaria, de manera personal o   por correo postal y electrónico.    

Una   vez establecido ese marco general, se expondrá el sentido de decisiones previas   sobre asuntos similares al que ahora se estudia, las cuales serán tenidas en   consideración, bien sea como precedentes, con fuerza normativa directa; bien sea   como elementos de juicio para resolver el caso concreto, según el nivel de   similitud entre los problemas jurídicos abordados en esas providencias y el que   ahora debe resolver la Corporación.    

2.   El debido proceso es un derecho fundamental y un principio inherente al Estado   de Derecho. Como derecho fundamental posee una estructura compleja, y se compone   por un plexo de garantías que operan como defensa de la autonomía y libertad del   ciudadano, límites al ejercicio del poder público y barrera de contención a la   arbitrariedad.    

3.   La jurisprudencia constitucional lo ha definido como un conjunto de etapas,   exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al   adelantar todo proceso judicial o administrativo[2]. Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el   derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los   derechos humanos, el principio del juez natural, la garantía de los derechos de   defensa y contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la   persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones   adoptadas en esos procedimientos[3].    

4.   Estas garantías se encuentran relacionadas entre sí, de manera que -a modo de   ejemplo- el principio de publicidad constituye una condición para el ejercicio   del derecho de defensa, y contribuye a dotar de legitimidad las actuaciones   judiciales y administrativas, al exigir la presentación de una motivación   jurídica que demuestre el sustento legal de las decisiones adoptadas por las   autoridades públicas, concretando a la vez el principio de legalidad[4].    

5.   Desde otro punto de vista, y en el ámbito de las actuaciones administrativas, la   publicidad es uno de los principios esenciales de la función pública (artículo   209 CP), pues permite que la comunidad ejerza una veeduría de las actuaciones   del poder público, fomentando de esa manera la transparencia en su gestión. La   publicidad también incide en la eficacia de las decisiones administrativas, pues   el ordenamiento legal establece que si bien la publicidad no determina la   existencia o validez de los actos administrativos, sí define su oponibilidad  para los interesados y determina el momento desde el cual es posible iniciar   una controversia en su contra.    

6.   La doble dimensión de la publicidad de los actos administrativos, como garantía   del debido proceso y principio de la función pública fue ampliamente explicada   en la sentencia C-1114 de 2003, en los siguientes términos:    

“1) El artículo 29 de la Constitución Política dispone   que ‘El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y   administrativas’. Uno de los contenidos del derecho fundamental al debido   proceso es el principio de publicidad (…)   El principio de publicidad plantea el conocimiento de las actuaciones judiciales   y administrativas, tanto por los directamente interesados en ellas como por la   comunidad en general. || En el primer caso (…) se realiza a través de las   notificaciones como actos de comunicación procesal; es decir, del derecho a ser   informado de las actuaciones judiciales o administrativas que conduzcan a la   creación, modificación o extinción de una situación jurídica o a la imposición   de una sanción.[5]    

(…) En el segundo caso (…) mediante el reconocimiento   del derecho que tiene la comunidad a conocer las actuaciones de las autoridades   públicas y, a través de ese conocimiento, a exigir que ellas se surtan con total   sometimiento a la ley.    

En   similar sentido, en la reciente decisión C-012 de 2013, la Corporación   puntualizó:    

“4.1.2. Uno de los elementos esenciales del debido   proceso es el principio de publicidad. Los artículos 209 y 228 de la   C.P., lo reconocen también como uno de los fundamentos de la función   administrativa. La jurisprudencia ha considerado que este principio no es una   mera formalidad, ya que consiste en dar a conocer, a través de publicaciones,   comunicaciones o notificaciones[6], las actuaciones judiciales y administrativas a toda   la comunidad, como garantía de transparencia y participación ciudadana, así como   a las partes y terceros interesados en un determinado proceso para garantizar   sus derechos de contradicción y defensa, a excepción de los casos en los cuales   la ley lo prohíba por tratarse de actos sometidos a reserva legal. La   realización del principio de publicidad, considerado como un mandato de   optimización que “depende de las posibilidades fácticas y jurídicas   concurrentes”[7], compete al Legislador y varía de acuerdo con el tipo   de actuación. Asimismo, requiere de las autoridades y de la administración, una   labor efectiva y diligente para alcanzar el objetivo de dar a conocer el   contenido de sus decisiones a los ciudadanos”.    

El legislador cuenta con una amplia potestad para definir los medios de   notificación de las distintas decisiones administrativas, en atención a su   naturaleza, y siempre que estas resulten efectivas y no restrinjan de forma   desproporcionada los derechos de las personas.    

8.   De conformidad con los artículos 114 y 150 de la Constitución Política, y en   virtud del principio democrático (artículo 2º CP), corresponde al Congreso de la   República la facultad general de hacer las leyes. Para cumplir esa tarea   cuenta con un amplio margen de decisión al momento de diseñar los distintos   cauces procedimentales para la satisfacción y exigencia de los derechos. Ello   incluye la definición de reglas de competencia, términos, recursos, y todos los   demás aspectos propios de los trámites administrativos y judiciales.    

9.   Con todo, en un estado constitucional de derecho la potestad de configuración   legislativa no es absoluta. Si bien el Congreso cuenta con autonomía para   definir fines políticos y medios para alcanzarlos, debe ceñirse al marco   normativo creado por el conjunto de normas superiores de la Constitución   Política y, muy especialmente, a los mandatos derivados de las normas de derecho   fundamental.    

La   Corte Constitucional, en armonía con buena parte de la teoría jurídica y la   práctica de los tribunales constitucionales, ha considerado que el respeto por   los derechos fundamentales puede verificarse mediante los principios de   razonabilidad  y proporcionalidad, aspecto destacado en el escenario jurídico que   nos ocupa a partir de la sentencia C-1114 de 2003 y posteriormente reiterado de   manera uniforme. En la sentencia C-012 de 2013, se expresó al respecto:    

“4.1.4. Compete al legislador regular los diferentes   procesos judiciales y administrativos, señalando sus etapas y ritualidades   teniendo en cuenta los bienes jurídicos objeto de protección y las finalidades   que se persiguen [C-980/10]. En otras palabras, la reglamentación del proceso de   notificación hace parte del amplio margen de configuración del Legislador [C-929   de 2005, C-1335 de 2000], sin que dicha atribución pueda considerarse absoluta e   ilimitada, pues se encuentra restringida por los fines, valores y principios   consagrados en la Constitución [C-624 de 2007, C-980 de 2010]”[8].    

En   la sentencia C-1114 de 2003, ya mencionada, este Tribunal explicó que como la   publicidad de los actos administrativos es un principio constitucional,   constituye un mandato de optimización que debe realizarse en la mayor   medida posible[9];   y aclaró que su consagración constitucional comporta que las actuaciones de las   autoridades sean públicas por regla general, y que solo excepcionalmente, con   base en decisiones legislativas que persigan la satisfacción de fines   constitucionales, resulte válida la reserva de esa información (artículo 74 CP):    

“2) La definición de las condiciones en que debe operar   el reconocimiento y la realización del principio de publicidad le incumbe al   legislador. Como es evidente, ya que no se trata de un principio absoluto sino   de un mandato de optimización cuya realización depende de las posibilidades   fácticas y jurídicas concurrentes, aquél debe tener en cuenta la índole de las   distintas actuaciones estatales para regular su ejercicio de manera compatible   con esa distinta naturaleza. Y esto ocurre tanto con las notificaciones   procesales como con el conocimiento general de los actos de la administración   pública y de allí porqué, por ejemplo, por previsión misma de la Carta, sea   factible mantener reserva sobre ciertos documentos oficiales (artículo 74), tal   como ocurre con la investigación penal”. (C-1114 de 2003).    

10. Dada la proyección de las notificaciones sobre   diversos principios constitucionales, no resulta indiferente al orden superior   la regulación que el Legislador establezca para hacerlas efectivas. En ese   sentido, en la sentencia C-640 de 2002 manifestó este Tribunal:    

“(…) hay una doble categoría de principios rectores de   rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar   los procedimientos administrativos: de un lado el principio del debido proceso   con todas las garantías que de él se derivan y de otro los que se refieren al   recto ejercicio de la función pública.     

9. Dentro del contexto de las actuaciones   administrativas como etapas del proceso administrativo que culminan con   decisiones de carácter particular, la notificación,  entendida como la   diligencia mediante el cual se pone en conocimiento de los interesados el   contenido de los actos que en ellas se produzcan, tiene como finalidad   garantizar los derechos de defensa y de contradicción como nociones integrantes   del concepto de debido proceso a que se refiere el artículo 29 de la   Constitución Política (…) Pero más allá de este propósito básico, la   notificación también determina el momento exacto en el cual la persona   interesada ha conocido la decisión, y el correlativo inicio del término   preclusivo dentro del cual puede interponer los recursos para oponerse a ella.   De esta manera, la notificación cumple (…) un doble propósito: de un lado,   garantiza el debido proceso permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos   de defensa y de contradicción, y de otro, asegura los principios superiores de   celeridad y eficacia de la función pública al establecer el momento en que   empiezan a correr los términos  de los recursos y acciones que procedan en   cada caso.    

(…) Por todo lo anterior no es constitucionalmente   indiferente cómo el legislador regula la forma en la cual deben cumplirse las   notificaciones dentro de las actuaciones administrativas que culminan con   decisiones de carácter particular. Una deficiente regulación al respecto, que   impida que los administrados conozcan efectivamente el contenido de las   decisiones que les incumben, atenta directamente contra sus derechos   fundamentales, concretamente contra los de defensa y contradicción involucrados   en la noción de debido proceso. Pero además, una deficiente regulación de la   notificación, que arroje incertidumbre sobre el momento en el cual queda surtida   o sobre el real conocimiento del acto por parte de los posibles afectados por su   contenido,  impide que los actos administrativos cobren firmeza, con lo   cual la celeridad y eficacia de la función pública, amén de la publicidad de la   misma, quedan comprometidas”. (Sentencia C-640 de 2002).    

En   ese orden de ideas, el acto procesal de notificar las decisiones   administrativas, o de darlas a conocer apropiadamente a sus destinatarios,   concreta el principio de publicidad y genera en la Administración la obligación   correlativa de dar a conocer las decisiones de los órganos estatales de manera   oportuna, eficiente y eficaz.    

11.   Como ya se indicó, el Congreso de la República cuenta con la potestad de diseñar   los procedimientos y, al hacerlo, puede escoger entre diversas vías de   notificación de las decisiones. Sin embargo, también debe garantizar la eficacia   del medio para que el ciudadano se entere de las decisiones, y prever métodos   que no supongan una restricción ilegítima de los derechos de defensa y   contradicción.    

En   relación con los actos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas   particulares, la regla general a la que ha acudido el Legislador ha sido la de   prescribir su notificación personal, tendencia avalada por la Corte   Constitucional, pues resulta evidente que ese tipo de notificación goza de plena   eficacia y es por lo tanto apropiado para el ejercicio de los derechos de   defensa y contradicción.    

“4.1.5. Con respecto a la   notificación de las actuaciones administrativas, de carácter particular y concreto, el capítulo V del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de   2011-, en el artículo 67 se establece que las decisiones que pongan término a   una actuación administrativa se notificarán personalmente, mediante la entrega   al interesado, de la copia integra, auténtica y gratuita de acto administrativo.   La notificación personal también se podrá realizar por medio electrónico en   determinados casos y siempre que el interesado acepte ser notificado de esta   manera, o por estrados (…)”.        

12.   Sin embargo, la Sala también ha admitido la validez de normas que prevén otros   sistemas de notificación, atendiendo la naturaleza de los procedimientos, la   eficacia de la vía escogida por el Legislador y la existencia de medios   principales y secundarios (o subsidiarios) de notificación. Evidentemente, en la   medida en que la forma de notificación presente un menor nivel de eficacia, la   norma será objeto de un control de constitucionalidad más estricto, pues esa   pérdida de eficacia deberá obedecer a fines constitucionales de especial   importancia, que se vean favorecidos en medida muy amplia por la decisión   legislativa, tal como lo indica el principio de proporcionalidad.    

“4.3.1. Igualmente, la jurisprudencia ha diferenciado   entre las notificaciones ordinarias y las subsidiarias. Con respecto a los   mecanismos subsidiarios de notificación de las actuaciones administrativas   tributarias, ha reconocido la validez de emplearlos cuando no es posible   notificar al contribuyente a través de los medios ordinarios. Así, en la   sentencia C-929 de 2005, se estudió la constitucionalidad el artículo 568 del   Decreto 624 de 1989, que similarmente al caso que actualmente se revisa,   consagraba el procedimiento a seguir cuando las actuaciones realizadas por la   Administración Tributaria son notificadas por correo y por cualquier causa son   devueltas. En aquella ocasión la Corte manifestó que “la notificación   personal es la forma principal de notificar esa clase de actos y la notificación   por edicto la forma subsidiaria, contrario a lo sostenido por el actor cuando   afirma que la notificación por edicto primaría sobre la personal para los   efectos del artículo 565 del Estatuto Tributario en el aparte acusado (…).   En este orden de ideas, el legislador cuenta con un amplio margen de   configuración en materia tributaria y en relación con la fijación de los   mecanismos de notificación, y así, se ha asegurado de consagrar todos los medios   par hacer conocer al contribuyente las actuaciones administrativas. De este   modo, la notificación por edicto resultaría respetuosa de la C.P. y garantizaría   el principio de publicidad porque tendría como finalidad dar a conocer al   contribuyente de la decisión de la administración”[10].    

(…)    

En relación con las actuaciones administrativas, la   jurisprudencia ha señalado que contar con medios subsidiarios de notificación es   parte del procedimiento normal de las actuaciones administrativas, dado que de   este modo se ofrece una solución válida en casos en los que no es posible   realizar notificaciones personales, garantizando el principio de celeridad y los   derechos e intereses ciudadanos. Sin embargo los mecanismos subsidiarios no   remplazan a los principales y deben ser utilizados únicamente después de agotar   los recursos disponibles para comunicar personalmente las actuaciones   administrativas[11]”.    

14.   Con base en ese conjunto de reglas, la Corporación se ha pronunciado en un   amplio número de decisiones sobre la compatibilidad entre normas legales que   regulan la notificación de diversos actos y la Constitución Política. A   continuación se efectúa una breve reseña de las más relevantes para la solución   del problema jurídico planteado.    

Decisiones relevantes en materia de notificación de actos   administrativos de contenido particular.    

15.   En la sentencia C-096 de 2001, la Corte Constitucional evaluó la   constitucionalidad de un aparte normativo del artículo 566 del Estatuto   Tributario (Decreto 0624 de 1998). El problema jurídico consistía en determinar   si la disposición por la cual se ordenaba entender surtida la notificación  “en la fecha de introducción al correo” resultaba violatoria del debido   proceso.    

La   Corte Constitucional respondió afirmativamente la pregunta, indicando que los   actos de la administración respetan el principio de publicidad cuando son   conocidos por quien tiene derecho a oponerse a él. Y añadió que la norma   comportaba una restricción ilegitima del derecho de defensa. En concepto de la   Sala, la ley llevaba a asumir que el afectado conocía el contenido del acto, a   pesar de ser materialmente imposible.    

Establecer semejante presunción, contra toda evidencia fáctica, implicaba crear   un régimen restrictivo frente a las normas generales del Código Contencioso   Administrativo, en el cual se prescribía la notificación personal de los actos   de carácter particular. Además de ello, esa restricción no favorecía principios   relevantes para el recaudo de los impuestos, como la equidad y la eficiencia.   Así se pronunció la Corte:    

“Conforme al principio de equidad, la carga impuesta al   contribuyente debe guardar proporción con el beneficio recibido por la   administración tributaria, porque, como el deber de contribuir con los gastos e   inversiones del Estado es de por sí una carga para el administrado, debido a que   se trata de un desmedro patrimonial, sin contraprestación económica concreta,   todo lo que haga más onerosa la situación del contribuyente debe traducirse e un   beneficio mayor para la Administración (…) [Sin embargo] ningún beneficio   representa para la financiación de los gastos e inversiones del Estado, que la   ley suponga el conocimiento de un acto que el contribuyente aun no ha podido   conocer, porque su cumplimiento solo se puede exigir a partir de que venza el   término para contradecirlo y si se pretende que ése se inicie antes de dicho   conocimiento, la administración se verá obligada a soportar una controversia   que, además de resolverse siempre a favor del proponente, habrá prolongado,   innecesariamente, el cumplimiento de la anhelada decisión”.    

16.   En la sentencia C-929 de 2005, la Corporación estudió otras reglas   legales del Estatuto Tributario, relacionada con el conteo de términos para la   notificación, y la interposición de recursos contra decisiones administrativas.    

Específicamente, el artículo 565 de ese ordenamiento establecía la notificación   por edicto del acto si el interesado “no compareciere dentro del término de   diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al   correo del aviso de citación”, mientras que el artículo 568, ibídem,   prescribía que las actuaciones cuya notificación por correo fueran devueltas por   cualquier razón serían notificadas mediante aviso en periódico, y que la   notificación se entendería surtida para la administración desde la fecha de   introducción del acto al servicio de correo correspondiente[12],   en tanto que contarían para el contribuyente desde la publicación del aviso o la   corrección de la notificación.    

Tras reiterar las reglas sentadas en la sentencia C-096 de 2001 sobre el conteo   de términos de notificaciones enviadas por correo, la Corporación consideró que   la norma contenida en el artículo 565 no generaba una situación similar a la que   se resolvió en aquella oportunidad (ver, supra, considerando 15), pues se   limitaba a prever que desde la introducción del aviso de citación se contarían   diez días para la notificación personal, pero no ordenaba entender que desde ese   momento se tendría por entregado el soporte del acto administrativo y cumplida   la notificación.    

En   esos términos, se consideró que el aviso mencionado no se opone a la   Constitución, sino que permite al destinatario enterarse acerca de la solución   del recurso interpuesto, para acudir a notificarse personalmente del contenido   del acto.    

En   relación con el artículo 568 del Estatuto Tributario, también cuestionado,   explicó la Corporación que no desconocía la subregla de la sentencia   C-096 de 2001, pues el término que comenzaría a correo desde la introducción en   el servicio de correo sería el de la administración. No así el del interesado,   que solo iniciaría al momento de publicarse el aviso, o de corrección de la   notificación.    

Por   esos motivos, las normas analizadas fueron declaradas exequibles.    

17.   En la sentencia C-640 de 2002, la Corporación se pronunció sobre la   constitucionalidad del cuarto inciso del artículo 44 del Código Contencioso   Administrativo, según el cual “los actos de inscripción realizados por las   entidades encargadas de llevar los registros públicos se entender[ían]   notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación”. Según el   demandante, la norma creaba una ficción respecto del conocimiento de la   anotación por parte de los interesados, que obstaculizaba el derecho de defensa   y el adecuado ejercicio de la función pública.    

La   Corte precisó que resultaba posible interpretar la disposición demandada de dos   maneras. La primera, partiendo de su ubicación entre las normas del Código   Contencioso Administrativo, permitía concluir que la inscripción se daría al   finalizar una actuación administrativa compleja, cuyas actuaciones ya habría   sido notificadas a las partes por los cauces ordinarios. Desde ese punto de   vista, no ofrecía problemas de constitucionalidad, pues la notificación de las   demás actuaciones permitía al interesado enterarse sobre la decisión de efectuar   la inscripción de un acto en el folio de matricula de un bien inmueble   determinado.    

La   segunda posibilidad se derivaba de una interpretación literal de la disposición,   considerada aisladamente, es decir, aludía a  eventos en los que   –hipotéticamente- no existiera actuación administrativa previa. En tales   supuestos, afirmó la Corte, debía interpretarse la norma de una manera conforme   a la Constitución, asegurando que la administración asumiera la carga de   informar sobre el acto a todos los interesados:    

“… En este caso, la Corte estima que el sólo acto de   inscripción realizado por las entidades encargadas de llevar los registros   públicos no se puede entender como una notificación personal y que, de cualquier   manera, constituye una carga de la Administración Pública … la de informar,   mediante la comunicación de la inscripción, a todos los que en el mismo registro   figuren como interesados … aun en aquellos [casos] regulados por normas   especiales, el registro como consecuencia de lo previsto en la ley, en   sentencias o providencias judiciales,  en otros actos jurídicos o hechos   susceptibles de registro conlleva, al momento de realizarse, una carga para la   autoridad que hace la inscripción consistente en informar a los que figuren en   el registro como personas interesadas o que puedan ser afectadas por dicho   registro.” (C-640/02)    

18.   La sentencia C-1114 de 2003 es uno de los pronunciamientos más importantes en   materia de notificación de obligaciones tributarias. En ella  se evaluó la   constitucionalidad del artículo 566 del Estatuto Tributario, según el cual la   notificación de actos tributarios puede adelantarse por vía personal o por   correo, incluso electrónico.    

La   Sala declaró exequible la norma analizada, indicando que la potestad de   configuración legislativa le permite al Congreso acudir a los medios   tecnológicos que estime más convenientes para cumplir los fines procesales,   siempre que se garantice su eficacia. El correo, precisó este Tribunal, siempre   que los términos se cuenten desde el día de la efectiva notificación y no   mediante presunciones ajenas por completo a la realidad, resulta un medio   idóneo  y eficaz para la comunicación de esas decisiones. Por su importancia,   se efectúa la transcripción de los apartes centrales del fallo:    

“(…) el inciso demandado permite que las notificaciones   de los actos de que trata el inciso 1º del artículo 565 del Estatuto Tributario   se realicen a través de cualquier servicio de correo, incluyendo el correo   electrónico. || Este ejercicio de función legislativa es legítimo pues en esa   instancia bien puede diseñarse el sistema de notificación de los actos   administrativos de manera compatible con los progresos tecnológicos que se   advierten en las telecomunicaciones y la informática y con la influencia que   éstos han tenido en los medios de comunicación (…) No obstante, sin ignorar la   facultad con que cuenta el legislador para incorporar al régimen de   notificaciones procesales los avances tecnológicos planteados por la   informática, es claro que tal incorporación debe realizarse sin desconocer la   teleología que anima a aquellas como actos de comunicación procesal y que no es   otra que permitirles a los interesados el conocimiento de las decisiones de la   administración con miras al ejercicio de su derecho de defensa”[13]    

19.   En la sentencia C-620/04 la Corporación analizó una demanda dirigida contra el   artículo 105 del Código Electoral (decreto 2241 de 1986), norma que prescribe   que la notificación de los nombramientos como jurado de votación se entiende   cumplida por la publicación o fijación en lugar público de la lista respectiva,   diez días antes de la votación. Para el demandante, ese mecanismo resultaba   irrazonable y desproporcionado pues producía una lesión en la dignidad del   ciudadano, al imponerle un deber que no podía conocer y prever consecuencias   jurídicas negativas en caso de incumplimiento.      

En   los fundamentos normativos de la providencia, la Sala explicó que, como   principio general, las actuaciones administrativas deben ser conocidas por   cualquier persona y especialmente por los afectados. Recordó, además, que la   publicidad permite determinar la “entrada en vigencia de las disposiciones   contenidas en el respectivo acto” y garantizar “la oponibilidad al   contenido de los mismos por parte de los ciudadanos legitimados para el efecto”,   indicando que por esa razón el Código Contencioso Administrativo preveía el   mecanismo de notificación personal para los actos de carácter particular.    

Consideró esta Corporación que la notificación del nombramiento como jurado de   votación efectuada mediante la fijación de la lista en un lugar público   representa una excepción a ese principio que, sin embargo, se halla justificada,   en atención a la significativa carga que supondría para la Administración   notificar personalmente a todos los jurados. Al respecto, explicó:    

“Este tipo de notificación, obedece al tipo de acto   administrativo particular y concreto que se emite. Es decir, el acto de   nombramiento de jurados de votación puede implicar la selección de una multitud   de personas con el fin de que ejerzan ese deber constitucional. || En otras   palabras, este acto administrativo particular y concreto, puede establecer   deberes constitucionales a miles de personas –el caso de las grandes ciudades-   perfectamente determinadas e individualizadas. Lo que produce que sea un acto   administrativo particular y concreto, pero además sui generis, por la   cantidad de destinatarios que posee. || En concordancia con aquello, el   legislador extraordinario, estableció un sistema que no fuera altamente   dispendioso para la administración pública –que hubiera consistido en realizar   una notificación personal a cada jurado seleccionado- y optó por realizar una   notificación que se entendería efectuada con la fijación o publicación de la   lista de jurados seleccionados, en un lugar público”.    

Con   todo, advirtió que al establecer excepciones a la notificación personal frente a   un acto que establece deberes para los ciudadanos y prevé sanciones ante su   incumplimiento, el Legislador debe elegir un método armónico con los derechos   fundamentales, pues “un ciudadano no puede ser sancionado por el   incumplimiento de un deber; si no tenía previo conocimiento de este”. El   método escogido en el caso de estudio resultaba razonable, por el   carácter sui géneris del acto que perseguía informar, y no imponía una   carga desproporcionada a los interesados, porque las elecciones son un evento   público que recibe alta difusión:    

“Esta forma especial de notificación se justifica, en   cuanto las elecciones no son un acto privado ni secreto, sino público y de   público conocimiento de los ciudadanos; que saben que existe la posibilidad e   que algunos de ellos puedan tener el deber de servir como jurados de votación”    

20.   Posteriormente, por medio de la providencia C-980 de 2010, la Corporación   estudió una demanda que cuestionaba el uso del correo como medio de notificación   de sanciones o “comparendos” de tránsito. En la sentencia, la Corte   efectuó una amplia exposición sobre la notificación por correo, como medio   adecuado y eficaz para asegurar la comunicación de actos de carácter particular   a los interesados, consideración que llevó a la declaratoria de exequibilidad de   la norma:    

“7.5. En ese contexto, dentro de las diversas formas de   notificación que han sido reguladas y desarrolladas por el legislador, este   Tribunal ha reconocido en la notificación por correo, un mecanismo idóneo y   eficaz para poner en conocimiento de las partes y terceros interesados algunas   de las decisiones adoptadas por las autoridades -administrativas y judiciales-   en una determinada actuación. En el caso concreto de las actuaciones de la   administración pública, la Corte ha sido clara en reconocer que la notificación   por correo es un medio de comunicación adecuado para que los destinatarios de   los actos administrativos puedan no solo conocerlos oportunamente, sino también   utilizar en su contra los medios o instrumentos jurídicos necesarios para la   defensa y protección de sus derechos e intereses.    

Ha considerado la Corte como legitimó que el   legislador, en el ejercicio de su función de hacer las leyes, diseñe un sistema   de notificación de los actos administrativos que resulte compatible con los   progresos tecnológicos que tienen lugar en el campo de las telecomunicaciones,   lo que a su juicio ocurre con los servicios de correo. Por eso, no ha dudado en   considerar constitucionalmente admisible la notificación por correo, sobre la   base de que la misma asegura, tanto el conocimiento real del acto administrativo   a comunicar, como la posibilidad cierta del ejercicio del derecho de defensa”.    

21.   Finalmente, en las sentencia C-012 y C-016 de 2013, la Corporación abordó el   examen de una demanda de inconstitucionalidad contra diversas disposiciones   contenidas en el Decreto Ley 019 de 2012 (por el cual se dictan normas para   suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios   existentes en la  administración pública. Esas disposiciones (artículos 58,   59, 61 y 62) establecían el camino a seguir ante la devolución por actos   notificados por correo, indicando que tras la devolución, la Dian debe publicar   un aviso en su portal de Internet, “que incluya mecanismos de búsqueda por   número de identificación personal y, en todo caso, en un lugar de acceso público   de la misma entidad”    

La   Sala Plena encontró que no existía oposición entre esas normas y la vigencia del   derecho fundamental al debido proceso, el derecho a la defensa y el principio de   publicidad, propio de la función pública[14], pues se trataba de un   medio supletorio de notificación, al que únicamente acudiría la administración   de impuestos en caso de no poder satisfacer la obligación de notificar el acto   por correo.    

En   tal sentido, la Corporación recalcó que “la publicación por aviso en la   página web de la DIAN y en un lugar de acceso público de la misma entidad cuando   son devueltas las notificaciones por correo, no desconoce el debido proceso, el   orden justo ni el deber de garantizar los derechos de las personas, ya que la   previsión legal de este mecanismo de notificación: (i) es desarrollo de la   potestad de configuración legislativa –en este caso, extraordinaria- en materia   de procedimientos administrativos y del deber constitucional de contribución a   la financiación de los gastos del Estado y la sociedad; (ii) no significa un   ejercicio arbitrario o desproporcionado de tal potestad la configuración de los   procedimientos administrativos y de la notificación de las actuaciones de la   administración, ya que solo se activa, como mecanismo subsidiario, a partir del   incumplimiento de la carga razonable que recae en el contribuyente, responsable,   agente retenedor o declarante de informar a la autoridad tributaria de la   dirección en que desea ser notificado”.     

En la sentencia C-016 de 2013, al estudiar la constitucionalidad   del artículo 563 del Estatuto Tributario[15] con el derecho de defensa, la   Corporación explicó que, en primer término, la inserción de los actos   administrativos en el portal de Internet de la Dian solo debe darse después de   haber agotado otras vías para determinar la dirección del interesado:    

“Como se puede apreciar, la primera   ubicación a la que se acude es la informada por el interesado y, en caso de   carecerse de esa información, el inciso segundo le abre a la Administración la   posibilidad de establecerla mediante guías telefónicas, directorios y otras   fuentes de información oficial, comercial o bancaria. Únicamente, cuando los   mecanismos anotados no ofrecen resultados, tiene lugar la notificación a través   de la web de la DIAN”.    

Así las cosas, destacó la Sala que solo   puede darse esa especie de notificación electrónica como mecanismo subsidiario   para evitar “la parálisis de los procesos administrativos”, y recaló que la   actuación estatal debe comenzar por el respeto hacia la información suministrada   por el ciudadano.    

Añadió la Corte que la actuación tributaria   no puede asimilarse a la penal, pues la primera comporta deberes como el de   suministrar la dirección a la cual puede dirigirse la Administración al   ciudadano; deberes que encuentran fundamento en el artículo 95, numeral 5º de la   Carta, y en normas como el artículo 612 del Estatuto Tributario[16].     

Posteriormente, puntualizó este Tribunal   que el derecho de defensa no es absoluto, y que debe armonizarse con otros   mandatos, como la economía, eficacia y publicidad de las actuaciones públicas,   tal como lo hizo el Legislador en la norma demandada:     

“Estima la Corte que el   derecho de defensa, al igual que todos los derechos, no tiene carácter absoluto.   En el caso en estudio, el derecho se preserva con el deber que tiene la   Administración de notificar en la dirección informada por el contribuyente y, en   caso de no tenerse tal información, existe el deber para el Estado de establecer   la dirección por verificación directa, o mediante la utilización de guías   telefónicas, directorios e información oficial, comercial o bancaria. Aún más,   frente a resultados infructuosos en la búsqueda señalada, se procede, a   notificar el acto administrativo en el portal de la web de la DIAN.    

(…)    

Entiende la Corte, que el   derecho de defensa del interesado debe armonizarse en este caso, con los   principios constitucionales de eficacia, economía y publicidad propios de la   función administrativa. Para esta Corporación, tal armonización se cumple con la   medida adoptada por el legislador ordinario”.    

En ese orden de ideas, concluyó la Corte   que: “La consagración de formas electrónicas de notificación por aviso   electrónico, en materia tributaria, aduanera y cambiaria, como mecanismo   subsidiario para suplir trámites de notificación infructuosos, no resulta   violatoria del debido proceso, ni, puntualmente, del derecho de defensa. En   materia de notificaciones por correo, resulta constitucionalmente admisible la   inserción del aviso en la página electrónica de la DIAN, cuando el correo sea   devuelto; pero ello no releva a la Administración de las consecuencias, cuando   la devolución del correo acontezca por razones imputables a la entidad estatal.   En consecuencia, los artículos 59, 60, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de 2012 se   encuentran ajustados al Art. 29 de la Constitución Política”.    

22. De conformidad con la jurisprudencia a la que se ha   hecho referencia en este acápite, la Sala percibe la existencia de un cuerpo de   subreglas relevantes, que servirá de base para el estudio del cargo de la   demanda:    

22.1. La notificación de los actos administrativos es   una concreción del principio de publicidad.    

22.2. El principio de publicidad, a su vez, constituye   una faceta del derecho fundamental al debido proceso, previsto en el artículo 29   de la Constitución Política y uno de los mandatos que orientan la función   pública, en concordancia con el artículo 209 Superior.    

22.3. El legislador cuenta con la potestad genérica de   configurar el derecho. Esta, se proyecta en el diseño de los procedimientos   administrativos y judiciales y, en ese ámbito, en la definición de las vías de   comunicación de las decisiones administrativas.    

22.4. En adición a la cláusula general de competencia   del Congreso, el principio democrático y la necesidad de que los derechos   fundamentales (como el debido proceso) sean desarrollados por el Legislador,   confieren especial relevancia y amplitud a esa competencia.    

Sin embargo, (22.5) no se trata de una facultad   absoluta, pues debe respetar los derechos constitucionales, bajo parámetros de   razonabilidad y proporcionalidad.    

23. En adición a ese conjunto de reglas y criterios   generales, del recuento de casos previos en los que se ha estudiado la   constitucionalidad de disposiciones legislativas que regulan diversos aspectos   de las notificaciones, y que han sido objeto de control por parte de esta   Corporación, es posible afirmar que:    

23.1. Los actos administrativos que crean, modifican o   extinguen situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, por regla   general, deben ser notificados personalmente.    

23.2. Excepcionalmente, el Legislador puede adoptar   otras vías para cumplir ese cometido, siempre que se trate de medios eficaces   que permitan el conocimiento material de la decisión por parte de los   interesados.    

23.3. Es frecuente que el Legislador prevea un medio   principal de notificación y otros de carácter subsidiario. El primero debe gozar   de plena eficacia para lograr que la persona afectada conozca la decisión y   pueda manifestar su inconformidad por los cauces procesales adecuados, si lo   considera pertinente.    

Los segundos, en cambio, poseen menor eficacia para   obtener ese fin, pero a cambio de ello exigen a la administración agotar todos   los medios razonables para cumplir sus funciones sin incurrir en costos   excesivos o desproporcionados, a la vez que recaban en la obligación de los   ciudadanos de asumir cargas mínimas sobre los asuntos que les conciernen y las   obligaciones que les impone el artículo 95 de la Carta Política.    

23.4. En el caso de los medios de notificación   subsidiarios, la Corporación ha insistido en que solo resultan procedentes una   vez agotados los cauces principales de notificación, observación imprescindible   para defender la eficacia de ese tipo de notificaciones.    

Así las cosas, (23.5) la validez constitucional de   normas que definen mecanismos de notificación pasa por una verificación de su   eficacia para dar a conocer la decisión al interesado, y continúa con una   ponderación entre las cargas y costos que debe asumir la administración pública   y aquellas que conciernen directamente a los ciudadanos.    

23.6. En materia de tributos o gravámenes económicos,   la Corporación ha considerado válida la notificación por correo postal y correo   electrónico, indicando que el Legislador bien puede adaptar las normas   procedimentales a los avances de la tecnología y al constante desarrollo de   nuevas formas de comunicación. Sin embargo, a partir de las sentencias en las   que se ha considerado contrario a la Carta el conteo de términos a partir de la   introducción del documento en el servicio postal, la Sala Plena ha enfatizado en   que esa validez no deviene exclusivamente de la potestad de configuración del   derecho, sino de la verificación de la idoneidad y eficacia del correo, como   medio para transmitr esa información.    

23.7. Cabe recordar que en la sentencia C-096 de 2001,   la Corte explicó que en nada contribuye a la eficiencia administrativa (o de   recaudo de tributos) suponer, en contra de la realidad, que la persona conoce el   acto administrativo que define el alcance y naturaleza de su obligación. Por el   contrario, de esa manera se generan controversias jurídicas que plausiblemente   serán decididas en su favor y que, en lugar de propender por la eficacia y   eficiencia de las actuaciones públicas, generará costos injustificados para el   ciudadano y el Estado. En consecuencia, la notificación por correo no presenta   problemas constitucionales, siempre que se asegure su eficacia.    

(xi) En la sentencia C-620 de 2004, la Corte   Constitucional consideró que la norma que ordena notificar a los ciudadanos   sobre su obligación de desempeñar la función de jurado de votación mediante un   aviso en un portal de Internet no se opone a la Constitución, en virtud de la   naturaleza sui géneris del acto: de carácter particular y concreto, pero   con un número muy amplio de destinatarios, aclarando que la carga impuesta a los   ciudadanos no resulta desproporcionada, pues las elecciones son un evento   público y un hecho conocido por la ciudadanía.    

Con   base en esas subreglas, principios y criterios de decisión, entra la Sala al   análisis del cargo de la demanda.    

DEL CASO CONCRETO    

Análisis del cargo de inconstitucionalidad de la Ley   388 de 1997.    

22.   La Ley 388 de 1997 establece el marco normativo para el ordenamiento territorial   de los municipios[17].   El capítulo IX está destinado a la participación en la plusvalía,   definida en el artículo 73 como el derecho de las entidades públicas a   participar en el aumento del valor del suelo derivado de acciones urbanísticas   adelantadas por la Administración. Según el artículo 74, ibídem, la obligación   de pagarlo se genera por los siguientes motivos:    

(i) “La incorporación de suelo rural a suelo de   expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. ||   (ii) “El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos   del suelo.|| (ii) “La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en   edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de   construcción, o ambos a la vez”.    

La   tasa de participación a la plusvalía oscila entre el 30% y el 50% del mayor   valor por metro cuadrado que represente la acción urbanística, según decisión de   los concejos municipales y distritales, y tomando en consideración aspectos como   las calidades urbanísticas y la condición socioeconómica de los propietarios de   los inmuebles (artículo 79. Ley 388 de 1997).    

El   cálculo del efecto plusvalía parte de la determinación de los precios   comerciales de los inmuebles por parte del Instituto Agustín Codazzi (o quien   haga sus veces). De conformidad con el inciso 2º del artículo 80 de la Ley 388   de 1997, “dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la adopción del   Plan de Ordenamiento Territorial, de su revisión, o de los instrumentos que lo   desarrollan o complementan, en el cual se concretan las acciones urbanísticas   que constituyen los hechos generadores de la participación en la plusvalía, el   alcalde solicitará se proceda a estimar el mayor valor por metro cuadrado en   cada una de las zonas o subzonas consideradas (…)”.    

23.   Sobre el fundamento constitucional y la naturaleza del efecto plusvalía, expresó   la Corte en sentencia C-517 de 2007:    

“La plusvalía tiene raigambre constitucional, toda vez   que el artículo 82 de la Carta señala ‘que las entidades públicas participarán   en la plusvalía que genere su acción urbanística’ y, en líneas generales, se   puede decir que grava el aumento de valor que tienen los bienes raíces como   consecuencia de ciertas acciones urbanísticas. || Sujetos activos son las   entidades públicas y, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997   los distritos y municipios; los sujetos pasivos son los propietarios o   poseedores al tenor de lo dispuesto en los artículos 81 y 83 de la Ley 388 de   1997 que, además, en sus artículos 74 y 87 señala como hechos generadores la   realización de obras públicas, la incorporación de suelo rural a suelo de   expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, el   establecimiento o la modificación del régimen o la zonificación de usos del   suelo y la autorización de un aprovechamiento mayor del suelo en edificación, ya   sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción o ambos,   simultáneamente.     

Al tenor de lo dispuesto en los artículos 75, 76, 77 y   80 de la Ley 388 de 1997 la base gravable está dada por la diferencia del precio   comercial por metro cuadrado con antelación y con posterioridad a una acción   urbanística y, por último, según el artículo 79 de le Ley 388 de 1997 la tarifa   puede estar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado”[18].    

                                                                                                                      

24. La demanda objeto de estudio se dirige contra un   aparte del artículo 81 del Estatuto citado (Ley 388 de 1997), en el que se   define el procedimiento administrativo para la liquidación del monto de   participación correspondiente al efecto plusvalía.    

El inciso 2º de la disposición prevé que cuando la   administración disponga del monto de participación contará con 30 días hábiles   para proferir el acto administrativo correspondiente, el cual será notificado   “mediante tres (3) avisos publicados en ediciones dominicales de periódicos de   amplia circulación en el municipio o distrito, así como a través de edicto   fijado en la sede de la alcaldía (…)”.    

25. El actor considera que esa forma de notificación   viola el debido proceso, el principio de participación y los mandatos que guían   el ejercicio de la función pública, pues no permite que el afectado conozca   oportunamente su obligación de cancelar la participación por efecto plusvalía.   Además, considera que no existe ninguna razón para que en este caso no se sigan   las reglas generales previstas por la ley para la notificación de actos de   naturaleza impositiva o tributaria.    

26. Al momento de aplicar las subreglas  sintetizadas el culminar los fundamentos normativos de esta providencia, la Sala   observa, en primer término, que la notificación prevista en el artículo 81 de la   Ley 388 de 1997 constituye una manifestación de la facultad de configuración del   derecho del Congreso de la República.    

27. Sin embargo, el acto administrativo por el cual las   administraciones municipales y distritales definen la participación por efecto   plusvalía son de carácter particular y concreto, así que, siguiendo las reglas   ordinarias deberían ser notificados personalmente, posibilidad que no fue   prevista por el Legislador.    

Desde otra perspectiva, y considerando que el efecto   plusvalía es un gravamen económico, resulta relevante indicar que el Legislador   tampoco previó para su notificación la vía que viene utilizando para la   notificación de actos administrativos de naturaleza tributaria. Esto es, la   notificación personal o por correo (bien sea postal o electrónico).    

Finalmente, y a diferencia de lo que ocurre en otras   normas analizadas por la Corte, en esta oportunidad el artículo 81 parcialmente   demandado no incorpora medios principales y subsidiarios de notificación. Las   únicas vías que contempla son el aviso y el edicto, que comúnmente se conciben   como mecanismos subsidiarios de notificación.    

28. La naturaleza de la regulación cuestionada, en   tanto hace parte de las reglas para establecer la participación de los   municipios en el mayor valor de los bienes inmuebles originado en acciones   urbanística, así como las diferencias en el método escogido en la Ley 388 de   1997 para la notificación de esta decisión, frente al régimen ordinario de   notificación personal y a las normas del Estatuto Tributario que prevén como   regla general la notificación por correo o personal, y la posibilidad de   constatar prima facie que se trata de una norma restrictiva frente a las   citadas reglas, son elementos que generan la necesidad de profundizar en el   análisis de constitucionalidad de la norma cuestionada, bajo parámetros de   razonabilidad y proporcionalidad.    

29. Antes de iniciar ese análisis, es pertinente   indicar que la sentencia C-620 de 2004 no es un precedente vinculante para esta   decisión, pues existen diferencias evidentes entre el supuesto analizado en esa   oportunidad y el que ahora debe asumir la Corte.    

En la sentencia C-620/04, la Corporación se refirió a   la notificación dirigida a los ciudadanos sobre su obligación de ejercer como   jurados de votación en una jornada electoral determinada, regulación que   consideró acorde a la Constitución por tres razones: (i) en virtud de la   potestad de configuración del derecho, de la que goza el Congreso de la   República; (ii) dada la cantidad de destinatarios del acto de nombramiento de   jurados y los consecuentes costos administrativos de acudir a la notificación   personal; y (iii) en atención al amplio conocimiento que los ciudadanos tienen   sobre la fecha en que se realizan las elecciones, y la posibilidad de que sean   nombrados jurados de votación.    

La norma cuya constitucionalidad se cuestiona en este   trámite se refiere a la notificación del efecto plusvalía. Puede afirmarse que,   al igual que en el caso analizado en la sentencia C-620 de 2004, se trata de   actos administrativos que cobijan a una gran cantidad de destinatarios, y que la   forma de notificarlos debe ser, en principio, definida por el Legislador.    

Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre con la   jornada electoral, la liquidación del efecto plusvalía no goza de difusión   semejante, pues depende de acciones urbanísticas concretas, realizadas por los   municipios y distritos[19].   Además, las decisiones que pueden dar lugar al efecto plusvalía no son   necesariamente de amplio conocimiento social, pues atañen principalmente a   aspectos sobre la regulación del uso del cielo, que no resultan por sí solos   evidentes para el ciudadano. Incluso, pueden asociarse a la ejecución de obras   públicas, visibles para los ciudadanos pero cuyos efectos en el valor del metro   cuadrado de los bienes inmuebles no puede ser apreciado de manera evidente por   los interesados.    

Por ello, aunque no se trata de actuaciones sometidas a   reserva, las actuaciones urbanísticas que generan el efecto plusvalía tampoco   pueden considerarse hechos notorios, de los que sea posible presumir su   conocimiento general. Aun si se considera que algunas acciones de los entes   territoriales pueden hacer previsible la configuración de la contribución por   efecto plusvalía, la obligación de asumir un pago por ese concepto depende de   una liquidación y una posterior definición de la obligación por medio de un acto   administrativo de carácter particular y concreto, lo que desvirtúa la tesis de   conocimiento o previsibilidad del cobro del efecto plusvalía.    

30. Al momento de iniciar el examen de razonabilidad y   proporcionalidad de la medida legislativa cuestionada en esta oportunidad,   resulta relevante efectuar una aclaración metodológica.    

30.1. Al respecto, resulta oportuno señalar que todos   los medios de notificación persiguen un fin común, que se cifra en dar a conocer   las decisiones correspondientes a los interesados. De abordar el análisis de   constitucionalidad considerando exclusivamente ese fin, resultaría prácticamente   imposible superar el subprincipio de necesidad, pues siempre debería   concluirse que el medio más eficaz para lograr ese propósito es la notificación   personal, terminando así con la supuesta libertad de configuración del derecho   en cabeza del Congreso de la República.    

30.2. Por ese motivo, la Sala asume desde el comienzo   que si el Legislador acude a un medio de una eficacia menor, su decisión será   válida siempre que ese mecanismo obedezca a un fin constitucionalmente legítimo,   sea eficaz o idónea para alcanzarlo, y comporte un beneficio mayor para ese bien   que el costo que supone la menor eficacia relativa del mismo frente a la   notificación personal.    

En ese sentido, el examen de proporcionalidad y   razonabilidad de la medida no debe tomar como eje esa finalidad, sino los demás   propósitos que plausiblemente llevaron al Legislador a apartarse del camino   escogido en disposiciones de contenido normativo similar.    

La Sala comprende que en este escenario, como las   actuaciones que definen la participación por efecto plusvalía, y los actos   administrativos específicos en que se incorpora esa obligación, se dirigen a un   amplio número de personas, el Legislador acudió a un método que propende por la   maximización de la eficiencia en la actuación administrativa y la defensa   del erario, finalidades legítimas desde el punto de vista constitucional, y que   explican por qué el Congreso escogió medios de difusión que, sin representar   elevados costos, pueden alcanzar a un amplio número de ciudadanos.    

33.3. Sin embargo, a pesar de la razonabilidad de la   medida, encuentra la Sala que esta no supera el primer paso del análisis de   proporcionalidad. Es decir, no posee un nivel mínimo de eficacia para alcanzar   esos fines, ni para satisfacer el propósito común de todas las notificaciones.    

Así, de acuerdo con las subreglas presentadas en   párrafos precedentes, y particularmente con el análisis llevado a cabo en la   decisión C-096 de 2001, la Corte ha puntualizado que establecer una regla de   notificación que presuma el conocimiento de un acto administrativo que impone   una carga o gravamen económico a una persona, aun en contra de la evidencia   fáctica no contribuye a la eficiencia de la gestión pública ni del recaudo de   fondos derivados de tributos y otros gravámenes.    

Tampoco reporta un medio de notificación como el   previsto por el Legislador beneficios al erario, porque una vía de comunicación   que no satisface adecuadamente el derecho de defensa y contradicción,   permitiendo objetar el acto administrativo desde el primer momento, y ante los   propios órganos de la administración pública, deriva en conflictos que   probablemente sean resueltos a favor del ciudadano, cuyo derecho fundamental al   debido proceso no ha sido satisfecho, con los costos que ello apareja para el   Estado.    

33.3. Si bien, de acuerdo con la metodología del   principio de proporcionalidad, una vez se encuentra que la medida objeto de   escrutinio no supera uno de sus escaños del examen no hace falta continuar el   análisis (pues debe satisfacer cada uno de ellos), dos breves consideraciones   sobre los demás subprincipios resultan ilustrativas para concluir el estudio del   problema jurídico planteado.    

En la regulación objeto de estudio, el Legislador   previó el uso de dos medios de notificación que, si bien pueden servir para que   algunas personas conozcan el alcance del efecto plusvalía, no garantizan ese   conocimiento por parte de todos los interesados. Primero, porque fácticamente no   es evidente que las personas consulten los avisos en los diarios de alta   circulación y menos aún que acudan a la sede de la Alcaldía para averiguar por   un hecho que no se produce en fecha cierta. Segundo, porque al contrario de lo   que ocurre en otros eventos, en los que la Corte ha concluido que avisos y   edictos se ajustan a la Constitución Política, en la norma analizada se   establecieron como medios principales y exclusivos de notificación, y no como   último recurso, en caso de fracasar los medios de mayor efectividad.    

Por ello, si bien el análisis del subprincipio   de necesidad se muestra superfluo en esta oportunidad, sí resulta determinante   indicar que al escoger las vías de notificación el legislador debe asegurar un   mínimo de eficacia. Y que aquellos mecanismos que no gozan de esa cualidad deben   ser previstos únicamente como vías supletorias y subsidiarias, cuya validez está   condicionada al agotamiento de los cauces de notificación principales.    

La naturaleza del asunto objeto de estudio, en el cual   el Legislador no persigue un solo propósito, sino que está obligado a satisfacer   una finalidad principal, asociada al conocimiento del acto administrativo que   determina la participación por efecto plusvalía; y propender por fines asociados   a la eficiencia y protección de los recursos públicos, indica que el análisis de   proporcionalidad en sentido estricto, o ponderación resultaba de especial   interés.    

Esa ponderación, sin embargo, tiene un resultado   evidente desde el momento en que se descarta la eficacia o idoneidad de la   medida escogida para lograr esos fines accesorios. Si la Corte ha sentenciado   que informar inadecuadamente una obligación tributaria no contribuye ni a la   eficiencia ni al adecuado manejo de los recursos públicos, debido a los   problemas que posteriormente suscitará esa regulación en el escenario judicial,   entonces no puede concluirse que la medida satisface esos principios en mayor   medida que aquella en que resultan afectados los derechos de defensa, el   principio de participación, y los mandatos orientadores de la función pública.    

34. Alcance de la decisión.    

34.1 De acuerdo con lo expuesto, la decisión   legislativa de prever que el acto administrativo que establece la participación   del efecto plusvalía se notifique por avisos y edictos no es compatible con la   Constitución Política. Sin embargo, declarar la inexequibilidad simple del   enunciado normativo demandado produciría un vacío normativo y notables   traumatismos en el recaudo de dineros relevantes para que los municipios   desplieguen tareas de índole social[20].    

34.2 Por lo tanto, en atención a la naturaleza de esos   actos administrativos, y a la existencia de normas en el Estatuto Tributario   sobre notificación de actos tributarios, que guardan semejanza con la   liquidación del impuesto plusvalía, la Corte acogerá la solicitud subsidiaria de   la demanda y apoyada por el Procurador General de la Nación, en el sentido de   declarar la exequibilidad de la norma, bajo la condición de que antes de   publicar los avisos y edictos en cuestión se agote la notificación personal o   por correo del acto de liquidación del efecto plusvalía, siguiendo las reglas   generales del Estatuto Tributario.    

34.3 Así, de acuerdo con el artículo 565, el acto   administrativo que defina la participación por efecto plusvalía deberá   notificarse por correo o personalmente; y, de conformidad con el artículo 566   del mismo orden normativo, puede efectuarse por correo electrónico, si la   persona ha aportado una dirección de esa naturaleza. Sin embargo, observa la   Sala que mientras en el Estatuto Tributario prevé el deber de los contribuyentes   de aportar una dirección para la notificación de las decisiones, esa norma no   hace parte de la regulación del efecto plusvalía. Por lo tanto, la notificación   principal deberá realizarse en la dirección del inmueble afectado por el efecto   plusvalía[21],   sin perjuicio de que la Administración municipal o distrital correspondiente   diseñe un medio idóneo y eficaz para permitirle a los administrados aportar su   dirección de correo electrónico, si lo consideran pertinente.    

VII. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.  Declarar exequible el artículo   81 de la Ley 388 de 1997, parcialmente demandado, por los cargos expuestos, y   bajo el entendido de que antes de efectuar la notificación por avisos y edicto,   la alcaldía municipal o distrital competente deberá agotar el trámite de   notificación personal o por correo, previsto en los artículos 565 y 566 del   Estatuto Tributario y bajo los parámetros establecidos en el considerando 34.3   de esta providencia.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte    Constitucional, y archívese el expediente.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

        

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

                     

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado     

                     

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado   

 GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

                     

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado   

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

                     

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria           General   

      

[1]  El Instituto Colombiano de Derecho Procesal comparte algunas consideraciones   sobre la ineptitud de de la demanda, pero aún así considera que existe al menos   un cargo apto para generar un problema de constitucionalidad. Por ello, en este   acápite, la Sala se concentrará en las objeciones propuestas por el Ministerio   del Interior.    

[2]  La extensión del debido proceso a las actuaciones administrativa constituye una   de las notas características de la Constitución Política de 1991. Al respecto, y   en un escenario semejante al que debe abordarse en esta decisión, ver la   sentencia C-980/10.    

[3]  En la citada sentencia C-980/10, se ahonda en este aspecto: “8. A partir de una   noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial,   el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea   como el modo de producción de los actos administrativos [García de Entrerría   Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo. Ed. Cívitas   s.a. madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto principal es la satisfacción del interés   general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen   funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de   este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe   su sujeción a las garantías que conforman la noción de debido proceso. Entre el   proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se   derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero   busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la   supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por   objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés   general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en   general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la   necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida   social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública.   No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de   los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de   los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que   conforman el debido proceso”    

[4]  Ver, sentencias C-096/01, C-1114/03, C-980/10, C-012/13 y C-016/13.    

[5] Ver   también, sentencia T-165/01, donde se afirma: “La notificación es el acto   material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de las   partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones   proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como finalidad   garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación   administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de   publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien   pueda ser condenado sin ser oído. Las notificaciones permiten que materialmente   sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a   los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad, dentro   del término que la ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del   conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas de   la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria”.      

[6]  C-980 de 2010, C-929 de 2005, C-957 de 1999.    

[7]  C-1114 de 2003.    

[8]  En sentencia C-624 de 2007 la Corte se pronunció en esa   oportunidad la Corte sobre la facultad de configuración del Legislador para   definir los modos de notificación de decisiones de contenido tributario. En   concepto del actor, al modificar el Estatuto Tributario, mediante los artículos   45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, el Legislador excedió el marco de sus   competencias, invadiendo la autonomía territorial en materia fiscal. Tras   indicar que el sistema de definición de los tributos previsto en el orden   constitucional permite la coexistencia de decisiones del nivel central y los   niveles territoriales, incluso en relación con impuestos sobre la propiedad, lo   que excluía la validez de una de las premisas de la demanda (la proscripción   absoluta al Legislador de involucrarse en temas fiscal de carácter territorial),   la Sala consideró que no se presentaba esa invasión de competencias pues la   regulación de procedimientos administrativos, y especialmente la definición de   medios de notificación, hacen parte del debido proceso, derecho fundamental,   cuyo desarrollo puede ser asumido por el Legislador.     

[9]  En efecto, la Corte Constitucional ha acogido en términos   generales la caracterización que ha desarrollado el filósofo Robert Alexy en su   obra, y con base en un análisis de la práctica del Tribunal Constitucional   Alemán.    

[10]  Sentencia C-012 de 2013.    

[11] C-428 de 1994, sentencia   que estudió la constitucionalidad de   demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 128 (parcial),   129 (parcial), 130 y 133 de la ley 104 de 1993.    

[12] Se destacan   los enunciados cuestionados en aquella oportunidad. Decreto 624 de 1989.  “Artículo 565.  Formas de notificación de las   actuaciones de la administración de impuestos. Los requerimientos, autos que   ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de   cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y   demás actuaciones administrativas, deben notificarse por correo o   personalmente. || Las providencias que decidan recursos se notificarán   personalmente o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o   declarante, no compareciere dentro del término de diez (10) días siguientes,   contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de   citación.     

Artículo 568. Notificaciones devueltas por   correo. Las actuaciones de la Administración notificadas por correo, que por   cualquier razón sean devueltas, serán notificadas mediante aviso en un periódico   de amplia circulación nacional; la notificación se entenderá surtida para   efectos de los términos de la Administración, en la primera fecha de   introducción al correo, pero para el contribuyente, el término para   responder o impugnar se contará desde la publicación del aviso o de la   corrección de la notificación”.     

 [13]  Continúa la sentencia citada: “7) Según lo expuesto, entonces, la   notificación por correo se realiza mediante el envío de una copia del acto   correspondiente a la dirección informada por el contribuyente (…) y, según el   régimen legal vigente, tal notificación se entiende realizada al día siguiente   de la fecha de recibo del acto correspondiente y no en la fecha de su   introducción al correo. En estas condiciones, ya que al legislador le asiste la   facultad constitucional de configurar el régimen de notificaciones   administrativas y judiciales, nada se opone a que disponga que las   notificaciones de los actos administrativos proferidos por la administración de   impuestos se notifiquen por correo electrónico. Se trata, además, de una   decisión que resulta compatible con el avance de la informática y que incorpora   a la función pública los recursos tecnológicos por ella suministrados. No   obstante, es claro que del régimen legal de que entró a hacer parte la   disposición demandada se infiere que la notificación por correo electrónico se   entiende surtida no cuando se remite al correo, sino al día siguiente de recibo   de la comunicación que contiene el acto administrativo”.    

[14] La sentencia C-012/13 se   ocupó, principalmente, de evaluar la conformidad de la disposición con el   artículo 2º de la Carta, en armonía con el debido proceso; la sentencia   C-016/13, en cambio, abordó de manera más profunda la relación de las normas   citadas con el derecho a la defensa y la publicidad de los actos   administrativos. Sus consideraciones, sin embargo, pueden considerarse   complementarias.    

[15] “ARTICULO 563. DIRECCIÓN PARA NOTIFICACIONES. <Artículo modificado por el artículo 59 del   Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación de las   actuaciones de la Administración Tributaria deberá efectuarse a la dirección   informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en   su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o   mediante formato oficial de cambio de dirección; la antigua dirección continuará   siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez   de la nueva dirección informada. || Cuando el contribuyente, responsable,   agente retenedor o declarante no hubiere informado una dirección a la   Administración de Impuestos, la actuación administrativa correspondiente se   podrá notificar a la que establezca la Administración mediante verificación   directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general   de información oficial, comercial o bancaria. ||  Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente,   responsable, agente retenedor, o declarante, por ninguno de los medios señalados   en el inciso anterior, los actos de la Administración le serán notificados por   medio de la publicación en el portal de la web de la DIAN, que deberá incluir   mecanismos de búsqueda por número identificación personal.” (subrayado   de la Corte)    

[16] “(…) DEBER DE INFORMAR LA DIRECCIÓN. <Fuente original   compilada: L. 52/77 Art. 64><Artículo modificado por el artículo 50 de la Ley 49   de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> Los obligados a declarar informarán su   dirección y actividad económica en las declaraciones tributarias.    

Cuando existiere cambio de dirección, el término para   informarla será de tres (3) meses contados a partir del mismo, para lo cual se   deberán utilizar los formatos especialmente diseñados para tal efecto por la   Dirección General de Impuestos Nacionales.    

Lo anterior se entiende sin perjuicio de la dirección para   notificaciones a que hace referencia el artículo 563”    

[17]  De acuerdo con el artículo 1º de la citada ley, sus objetivos   comprenden: “1. Armonizar y actualizar   las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989 con las nuevas normas   establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de   Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea   el Sistema Nacional Ambiental.    

2. El establecimiento de los mecanismos que permitan   al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su   territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa   del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la   prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución   de acciones urbanísticas eficientes.    

3. Garantizar que la utilización del suelo por parte   de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita   hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios   públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio   público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de   desastres.    

4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nación,   las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y   autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las   obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento   del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus   habitantes.    

5. Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas   integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la   organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como   con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha   política.”    

[18] También recordó la Corte   que, en sentencia C-495 de 1998,  “al estudiar la   constitucionalidad del artículo 85 de la Ley 388 de 1997 que “dispuso la   destinación del producto de la participación en la plusvalía a favor de los   municipios y distritos a la compra de predios para vivienda de interés social”,   la Corte estimó que esa destinación, al igual que otras mencionadas en el   precepto, era razonable y proporcionada en la medida en que procuraba mejorar la   calidad de vida de los habitantes de las ciudades, fuera de lo cual indicó que   “es algo consustancial a la esencia misma de la plusvalía”, uno de cuyos   propósitos es “la seguridad de proporcionar a sus habitantes una especial   calidad de vida”[C-496/98]”.    

[19] En esa   dirección, el Consejo de Estado ha precisado: “De los elementos descritos en la   normativa correspondiente, se deduce que la participación en la plusvalía por   parte de los municipios no es equiparable a un impuesto de período como lo puede   ser el impuesto predial, el de industria y comercio o el impuesto sobre la renta   y patrimonio, para los cuales la ley ha contemplado expresamente un período de   causación denominado año gravable, bimestre o período fiscal, según el caso. ||   Por su parte, la participación en la plusvalía se causa cuando por las   decisiones administrativas ocurre el hecho generador, lo que puede ocurrir en   forma esporádica o no ocurrir en relación a un predio en particular, según las   políticas y acciones de desarrollo urbano que adopten las autoridades (…)   Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Cuarta.   Magistrado Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicación 2005-00262.   165312. cinco (5) de diciembre de dos mil once (2011).    

[20]  La destinación de los montos recaudados por efecto plusvalía,   ha sido definida así por la Ley 388 de 1997: “ARTICULO 85.   DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE LA PARTICIPACION <EN LA   PLUSVALIA>. El producto de la participación en la plusvalía a favor de los   municipios y distritos se destinará a los siguientes fines:    

2. Construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, de servicios   públicos domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales para la   adecuación de asentamientos urbanos en condiciones de desarrollo incompleto o   inadecuado.    

3. Ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes   y expansión y recuperación de los centros y equipamientos que conforman la red   del espacio público urbano.    

4. Financiamiento de infraestructura vial y de sistemas de transporte   masivo de interés general.    

5. Actuaciones urbanísticas en macroproyectos, programas de renovación   urbana u otros proyectos que se desarrollen a través de unidades de actuación   urbanística.    

6. Pago de precio o indemnizaciones por acciones de adquisición   voluntaria o expropiación de inmuebles, para programas de renovación urbana.    

7. Fomento de la creación cultural y al mantenimiento del patrimonio   cultural del municipio o distrito, mediante la mejora, adecuación o restauración   de bienes inmuebles catalogados como patrimonio cultural, especialmente en las   zonas de las ciudades declaradas como de desarrollo incompleto o inadecuado.    

PARAGRAFO. El plan de ordenamiento o los instrumentos que lo   desarrollen, definirán las prioridades de inversión de los recursos recaudados   provenientes de la participación en las plusvalías.”    

[21] En efecto, un   interviniente y el concepto del Procurador General de la Nación plantean que en   la medida en que la plusvalía afecta inmuebles específicos, resulta razonable   que la Administración asuma la carga de enviar la notificación a esas   direcciones, utilizadas en el proceso de definición de la participación por   plusvalía.