C-035-16

           C-035-16             

Sentencia C-035/16    

NORMAS SOBRE CREACION Y AMPLIACION DE AREAS DE RESERVAS   ESTRATEGICAS MINERAS-Contenido    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 y 2014-2018-Áreas de reserva minera estratégica    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014-Vigencia de norma sobre reservas mineras estratégicas    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación de   cargo específico/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de   violación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,   específicas, pertinentes y suficientes    

NORMAS SOBRE AREAS DE RESERVAS ESTRATEGICAS MINERAS-Objeto y alcance    

El artículo 20 de la Ley   1753 de 2015 tiene como finalidades básicas calificar ciertas áreas del   territorio nacional como áreas de reserva estratégica minera para definir en   ellas un tipo especial de ordenamiento, así como un régimen legal y contractual   específicos. En particular, la disposición demandada tiene como finalidad   excluir las áreas de reserva especial minera del régimen ordinario de la minería   regulado por el Código de Minas. Con ello busca focalizar la labor de obtención   de información geológica, para impedir la proliferación desordenada de títulos   mineros en determinadas áreas del territorio nacional, garantizando así una   mayor eficiencia en la extracción de recursos, e incrementando la participación   estatal de los beneficios provenientes de la ejecución de esta actividad en   dichas áreas.    

SELECCION   DE TERRITORIO COMO AREA DE RESERVA ESPECIAL MINERA-No implica que el Congreso haya destinado de manera   exclusiva, ni prioritaria, dichas áreas para la minería y tampoco que   hubiese creado un estímulo o incentivo para promoverla/NORMA SOBRE AREAS DE RESERVAS ESTRATEGICAS MINERAS-Prohibición de otorgamiento de nuevos títulos o   concesiones al interior de tales áreas con el objetivo de racionalizar la   extracción minera/NORMA SOBRE AREAS DE RESERVA PARA EL DESARROLLO MINERO-No   restringe el desarrollo de actividades agrícolas/NORMA SOBRE AREAS DE RESERVAS ESTRATEGICAS MINERAS-Desarrollo de actividad minera está sujeto a una serie   de contingencias que dependen de un conjunto de decisiones que adoptan las   autoridades y los particulares en el proceso de oferta pública/FACULTAD PARA   SELECCIONAR ZONAS DEL TERRITORIO NACIONAL COMO AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA   MINERA-No implica realización efectiva y por lo tanto, mucho menos por sí   misma un detrimento al medio ambiente o un riesgo a la sostenibilidad   alimentaria    

AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Proceso de   selección objetiva/AUTORIDAD NACIONAL MINERA-Facultad de restricción en   delimitación    

DELIMITACION Y SELECCION OBJETIVA DE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Reglamentación por el Gobierno Nacional    

CONTRATOS   ESPECIALES DE EXPLORACION Y EXPLOTACION QUE SE DERIVEN DE LAS DELIMITACIONES DE   LAS AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Se   pueden establecer reglas y obligaciones adicionales, o que en todo caso sean   distintas a las establecidas en el Código de Minas    

AREAS DE RESERVA MINERA-Tipos/AREAS DE RESERVA PARA FORMALIZACION DE   PEQUEÑOS MINEROS-Contenido/AREAS DE RESERVA PARA EL DESARROLLO   MINERO-ENERGETICO-Contenido/CONTRATOS DE CONCESION MINERA DE CARBON-Restricción   sobre nuevas propuestas o suscripción de dichos contratos/AUTORIDAD NACIONAL   MINERA-En caso de superposiciones de áreas entre yacimientos de   hidrocarburos no convencionales y títulos minero, en virtud de un acuerdo   operacional autorizará la suspensión de los títulos mineros sin afectar el   tiempo contractual/NORMA SOBRE AREAS DE RESERVA PARA EL DESARROLLO MINERO-Restricciones   en áreas delimitadas como páramos y humedales    

NORMA SOBRE CREACION Y AMPLIACION DE AREAS DE RESERVA   ESTRATEGICA MINERA-No produce la   consecuencia jurídica de prohibición de actividades agrícolas en su interior, ni   la afectación del medio ambiente/NORMA SOBRE CREACION Y AMPLIACION DE AREAS   DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Finalidad    

NORMAS SOBRE  AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Cargos por violación del principio de desarrollo   sostenible y desconocimiento del deber de conservación de los recursos   naturales, son insuficientes para proferir decisión de fondo    

UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Armonización    

AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y SU RELACION   CON LA PRESERVACION DEL PRINCIPIO DE ESTADO UNITARIO-Jurisprudencia constitucional    

AUTONOMIA DE   ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial    

El núcleo   esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos   elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente   por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder   satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la   inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades   territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho   de cada entidad territorial a auto dirigirse en sus particularidades a través   del respeto de la facultad de dirección política que ostentan.    

PRINCIPIO DE   AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO-Reiteración de   jurisprudencia/CARACTER UNITARIO DEL ESTADO-Límites/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites constitucionales y legales/LIMITACIONES   A LA AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES Y REGIONALES EN MATERIAS EN LAS CUALES   EXISTA CONCURRENCIA DE COMPETENCIAS DE ENTIDADES DE DISTINTO ORDEN-Deben estar   justificadas en la existencia de un interés superior, y que la sola invocación   del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad   nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en ámbitos que no trasciendan   el contexto local o regional, según sea el caso/LIMITACIONES A LA   AUTONOMIA-Resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y   proporcionadas    

NUCLEO ESENCIAL DE LA AUTONOMIA-Indisponible   por el legislador    

La Corte ha señalado que el núcleo   esencial de la autonomía es indisponible por parte del Legislador y que su   preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad  misma de   la Carta, dado que es expresión de dos principios constitucionales de la mayor   significación, como son la consagración del municipio como la entidad   fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias   asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiaridad (CP arts 288 y 311).  Por esa razón, la jurisprudencia ha   puntualizado que la Constitución ha establecido una garantía institucional para   la autonomía de las entidades territoriales por virtud de la cual se fija en la   materia un núcleo o reducto indisponible por parte del legislador.  Así, ha   dicho la Corte, “… si bien la autonomía territorial puede estar regulada en   cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la   misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la   Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre   respetado    

CARACTER UNITARIO DEL ESTADO-En virtud de los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad no constituye un fundamento suficiente para   desconocer la capacidad de autogestión que la Constitución les otorga a las   entidades territoriales/AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-No puede   ser entendida de manera omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las   competencias constitucionales de las autoridades nacionales    

DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO   DEL TERRITORIO CON RELACION A LOS USOS DEL SUELO-Contenido y alcance    

DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y   ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido y   alcance       

PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y límites que surgen para el Legislador    

AUTORIDADES DEL NIVEL NACIONAL-Acuerdo con autoridades territoriales concernidas sobre   medidas para protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas   hídricas, desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la   salubridad de la población, mediante la aplicación de principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad/AUTORIDAD DEL ORDEN NACIONAL-No   puede adoptar unilateralmente decisiones que excluyan la participación de   quienes, en el ámbito local, reciben de manera directa los impactos de una   actividad minera    

PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)-Contenido y alcance    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA RESTITUCION DE TIERRAS DE LAS   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Contenido   y alcance/RESTITUCION DE TIERRAS-Objeto principal     

DERECHO DE PROPIEDAD-Contenido y alcance/DERECHO DE PROPIEDAD-Límites   constitucionales    

DERECHO DE PROPIEDAD-Características    

Al derecho de propiedad se le atribuyen varias   características, entre las cuales, se pueden destacar las siguientes: (i) Es un   derecho pleno porque le confiere a su titular un conjunto amplio de atribuciones   que puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos por el   ordenamiento jurídico y los derechos ajenos; (ii) Es un derecho exclusivo en la   medida en que, por regla general, el propietario puede oponerse a la intromisión   de un tercero en su ejercicio; (iii) Es un derecho perpetuo en cuanto dura   mientras persista el bien sobre el cual se incorpora el dominio, y además, no se   extingue -en principio- por su falta de uso; (iv) Es un derecho autónomo al no   depender su existencia de la continuidad de un derecho principal; (v) Es un   derecho irrevocable, en el sentido de reconocer que su extinción o transmisión   depende por lo general de la propia voluntad de su propietario y no de la   realización de una causa extraña o del solo querer de un tercero, y finalmente;   (vi) Es un derecho real teniendo en cuenta que se trata de un poder jurídico que   se otorga sobre una cosa, con el deber correlativo de ser respetado por todas   las personas”.    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA REPARACION Y EL CARACTER   REFORZADO DE LA PROTECCION AL DERECHO DE PROPIEDAD DE LA POBLACION VICTIMA DEL   CONFLICTO ARMADO-Jurisprudencia   constitucional    

DERECHO A LA RESTITUCION-Excepciones/DERECHO A LA RESTITUCION-No obstante   el carácter fundamental, la ley establece causales de improcedencia cuando ésta   entra en tensión con otros bienes jurídicos de mayor importancia constitucional/COMPENSACION   EN ESPECIE Y REUBICACION-Casos en que procede cuando la restitución material   del bien es imposible    

PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACION-Contenido y alcance/PROCESO DE EXPROPIACION-Intervención   de las tres ramas del poder público    

PRIVACION DE LA   TITULARIDAD DEL DERECHO A LA PROPIEDAD CONTRA LA VOLUNTAD DEL TITULAR-Requisitos    

EXPROPIACION-Elementos característicos    

La expropiación comprende   tres elementos característicos: 1. sujetos: El expropiante es el sujeto activo,   es decir quien tiene la potestad expropiatoria; el beneficiario, es quien   representa la razón de ser de la expropiación, el creador del motivo, de la   necesidad de satisfacer un interés público y/o utilidad pública y el expropiado,   titular de los derechos reales sobre los bienes requeridos por el Estado. 2.   Objeto. Los derechos de índole patrimonial que sacrifican los particulares a   favor de la Administración, sin incluir los derechos personales o   personalísimos, para satisfacer la causa expropiandi, de allí la necesidad de   establecer los derechos patrimoniales del sujeto expropiado sobre el objeto   delimitado y, 3. La causa expropiandi o justificación presentada por el   Estado para utilizar la figura de la expropiación. Ésta debe tener un objetivo   que cumplir, que sea acorde con los fines de la utilidad pública e interés   social, especificado en la norma que la crea: “lo primero que hay que notar es que   el fin de la expropiación no es la mera “privación” en que ésta consiste, sino   el destino posterior a que tras la privación expropiatoria ha de afectarse el   bien que se expropia” es decir, siempre hay una transformación al terminar la   expropiación, lo que hace que la expropiación sea un instrumento para llegar al   fin de la meta propuesta en la ley, un elemento que conllevará a realizar ciertos   objetivos planteados para una situación fijada, que amerita la obtención de   cierto derecho.    

PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)-Norma sólo se aplica a víctimas del   conflicto cuyos predios van a ser utilizados para dichos proyectos    

La Corte   advierte que la norma se dirige a regular una excepción al procedimiento de   expropiación, el cual es la regla general en casos de limitación del derecho de   dominio por parte del Estado. Particularmente, son dos las calidades que debe   cumplir un ciudadano para ser sujeto de la norma jurídica, a saber: i) ser   víctima del conflicto armado, en el marco de un proceso de restitución y ii) que   el predio sobre el cual solicita la restitución sea requerido para la ejecución   de un proyecto de interés nacional.    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/JUICIO DE IGUALDAD-Etapas/JUICIO DE IGUALDAD-Metodología de   análisis/TEST DE IGUALDAD-Método de análisis constitucional/JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades   según grado de intensidad/TEST O JUICIO INTEGRADO   DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/CONTROL   DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test leve, mediano o estricto/JUICIO   DE PROPORCIONALIDAD EUROPEO Y TEST DE IGUALDAD DESARROLLADOS POR LA CORTE   SUPREMA DE ESTADOS UNIDOS-Ventajas y debilidades identificadas en   jurisprudencia constitucional    

JUICIO ESTRICTO DE IGUALDAD-Criterios    

La Corte Constitucional se ha manifestado de manera   puntual sobre los criterios para determinar la realización de un juicio de   igualdad estricto. Así, ha manifestado que se debe efectuar un test de igualdad   más riguroso en aquellos casos en que: i) exista una limitación de un derecho   constitucional a un grupo de personas, ii) el Legislador haya utilizado uno de   los criterios sospechosos del artículo 13 constitucional para realizar una   diferenciación, iii) exista una diferenciación pese a que la Carta Política   expresamente especifique criterios de igualdad, o iv) cuando se afecten   poblaciones en situación de debilidad manifiesta.    

COMPENSACION COMO MECANISMO PRINCIPAL DE REPARACION   PARA LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Medida   es adecuada para adelantar un proyecto de interés estratégico nacional, pero   resulta innecesaria    

La medida prevista en el artículo 50 de la actual ley   del plan afecta gravemente los derechos fundamentales a la reparación y la   restitución de un grupo de sujetos de especial protección constitucional, a   saber, las víctimas del conflicto armado. Impedir el acceso al proceso de   expropiación en condiciones de igualdad con el resto de la ciudadanía constituye   una limitación innecesaria de los derechos de las víctimas. Así, pese a que el   fin de la norma es legítimo, la Corte observa que existen otros mecanismos que   permiten la limitación del derecho de propiedad para la realización de proyectos   de interés nacional y que son menos lesivos de los derechos fundamentales a la   restitución y la igualdad, tal como es el caso del procedimiento de   expropiación.    

EXCEPCION AL DEBER DE RESTITUCION DEL ESTADO Y   COMPENSACION COMO MEDIDA PRINCIPAL DE REPARACION PARA ADELANTAR PROYECTOS DE   INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)-Constituye   una verdadera restricción del derecho a la restitución de las víctimas del   conflicto armado/DERECHOS DE LAS VICTIMAS EN BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Contenido/DERECHOS   DE LAS VICTIMAS-Instrumentos internacionales     

Al incluir una excepción al deber   de restitución del Estado y consagrar la compensación como medida principal de   reparación se produce una verdadera restricción del derecho a la restitución de   las víctimas del conflicto armado. Como se mencionó previamente, este derecho es   objeto de una protección constitucional reforzada, de acuerdo con lo consagrado   en el artículo 90, y en los tratados sobre derechos humanos. En particular,   están consagrados en tratados ratificados por Colombia, los cuales hacen parte   del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, como es el caso de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto de Derechos Civiles y   Políticos de la Organización de las Naciones Unidas y el Estatuto de Roma, entre   otros.    

PROCESO DE EXPROPIACION-Connotación protectora cuando involucra una restricción   del derecho de propiedad -y por ende, del derecho de restitución-   a las víctimas del conflicto    

La Sala advierte que la referida   norma jurídica no resulta aplicable en aquellas situaciones en que el   propietario del bien inmueble no sea una víctima del conflicto, incluso si el   predio va a ser utilizado para la ejecución de un proyecto PINE. Por   ello, en estos casos, la Administración Pública debe iniciar el respectivo   procedimiento de expropiación para poder limitar el derecho de dominio de   aquella persona que no tiene el carácter de víctima, el cual, como se ha   indicado, se encuentra revestido de unas garantías constitucionales y legales   para evitar la configuración de arbitrariedades por parte del Estado. No   obstante, estas garantías sí son restringidas a las víctimas del conflicto   armado en un proceso de restitución, sin razón alguna. De esta manera, la norma   jurídica realiza una distribución inequitativa y desigual entre dos grupos de   ciudadanos, al permitir que uno sea beneficiario de las garantías del proceso de   expropiación, mientras que el otro debe asumir las consecuencias de la   compensación, sin siquiera requerirse su consentimiento. Esta situación resulta   aún más lesiva si se tiene en cuenta que el grupo de ciudadanos que ve sus   garantías cercenadas se encuentra en una condición de indefensión y   vulnerabilidad.    

SISTEMA   NACIONAL DE PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS (SINAPINE)-Contenido/SERVIDUMBRE EN PROYECTOS DE INTERES   NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)-Procedimiento    

NORMA SOBRE EXCEPCION AL DEBER DE RESTITUCION DEL   ESTADO Y COMPENSACION COMO MEDIDA PRINCIPAL DE REPARACION PARA ADELANTAR   PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)-Carácter retroactivo deviene en una vulneración de los   principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, como argumento   adicional de inconstitucionalidad    

La Sala considera conveniente advertir un argumento   adicional de inconstitucionalidad de la norma jurídica demandada y analizada en   la presente sección de esta providencia. En efecto, el parágrafo del artículo 50   de la Ley 1753 de 2015 consagra el carácter retroactivo de la norma, al permitir   que las previsiones allí contenidas puedan ser aplicadas incluso a aquellos   proyectos declarados como PINE antes de su vigencia. Para la Sala es claro que   la mencionada previsión deviene en una vulneración de los principios de   seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima consagrados en el artículo 83   de la Constitución Política. En efecto, la norma conculca el derecho a la   restitución de aquellos ciudadanos que han iniciado un proceso de restitución en   su calidad de víctimas del conflicto armado, pese a que ésta es posterior. En   este sentido, la norma modifica las condiciones inicialmente previstas para   acceder al derecho fundamental a la restitución de las víctimas del conflicto.    

VIS EXPANSIVA DEL PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION TERRITORIAL-Alcance    

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance no es igual en todos los campos    

El alcance de la autonomía de las entidades   territoriales no es igual en todos los campos. Muestra de ello es que aun cuando   el mantenimiento del orden público es una función descentralizada   territorialmente, tanto los alcaldes como los gobernadores son agentes del   Presidente de la República en el ejercicio de dicha función, y están sujetos a   sus órdenes. En ese orden de ideas es necesario concluir también que los   principios de subsidiariedad y concurrencia no se aplican de la misma manera,   independientemente de la cuestión sobre la cual versen.    

ENTIDADES TERRITORIALES-Competencias y funciones específicas    

ENTIDADES TERRITORIALES-Competencias constitucionales explícitas o implícitas    

COMISION INTERSECTORIAL DE INFRAESTRUCTURA Y PROYECTOS   ESTRATEGICOS-No vulnera ninguna de las   competencias o funciones atribuidas por la Constitución a las entidades   territoriales    

PROCESO DE EXPROPIACION-Garantías del debido proceso    

A pesar de que es posible que el Legislador limite el   derecho de propiedad facultando a la administración para adelantar procesos de   expropiación, como se analizó previamente, la Constitución establece una serie   de garantías en favor de los particulares. Una de estas garantías consiste en   que el gobierno no puede adelantar dichos procesos de manera independiente, ni   disponer unilateralmente de los derechos de los particulares, sino que en la   expropiación deben intervenir las tres ramas del poder público. El Legislador   debe definir los motivos de utilidad pública e interés social, atribuir la   competencia para adelantar dichos procesos en cabeza de entidades específicas, y   regular todo lo atinente al proceso de expropiación. Por su parte, la   administración inicia y/o adelanta el respectivo proceso de expropiación, el   cual puede ser administrativo o judicial, pero en todo sus actuaciones estarán   sujetas al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

INDEMNIZACION PREVIA EN EXPROPIACION-Carácter perentorio    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Utilidad pública e interés social como unos de los   límites constitucionales que determinan su alcance    

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Naturaleza jurídica    

AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES   CAR-En materia administrativa u   orgánica, financiera y patrimonial y política y funcional    

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Reglamentación por parte del Congreso    

CORPORACIONES AUTONOMAS   REGIONALES CAR-Encargadas de expedir   permisos licencias y salvoconductos para la movilización de recursos naturales   renovables    

CORPORACIONES AUTONOMAS   REGIONALES CAR-Expedición de licencias   ambientales    

MINISTERIO DE AMBIENTE-Competencia para la expedición de licencias ambientales    

ESTADO UNITARIO Y   AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Principios de coordinación y rigor subsidiario como   elementos de armonización para la expedición de licencias ambientales    

La jurisprudencia de la Corte Constitucional   se ha encargado de armonizar dichos principios en tensión, a saber, los   principios de Estado unitario y de descentralización en materia de   licenciamiento ambiental. Así, en primer lugar, ha reconocido que la competencia   para la expedición de licencias ambientales es concurrente con las facultades   que tienen las entidades del sector central y las Corporaciones Autónomas   Regionales. En segundo lugar, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha   reconocido que el Gobierno Nacional, en principio, tiene la competencia de   limitar válidamente la facultad de expedición de licencias ambientales que   corresponde a las CAR, siempre y cuando i) se trate de un proyecto de incidencia   nacional y no puramente local o regional, y ii) no se vulnere el núcleo de la   autonomía de las CAR. Así, la Corte ha señalado que las CAR, y en general, todas   las autoridades públicas, deben someterse a las normas jurídicas superiores en   virtud del principio de rigor subsidiario o gradación normativa.    

AUTONOMIA DE LAS   CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-No se ajusta a la Constitución Política el traslado de   la competencia para expedir licencias ambientales de las CAR a la ANLA    

ACTIVIDAD DE MINERIA E   HIDROCARBUROS EN PARAMOS-Prohibición    

EXPLORACION Y   EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES EN PARAMOS-Prohibición    

LIBERTAD ECONOMICA   PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES DE EXTRACCION DE RECURSOS NO RENOVABLES    

El modelo   económico concebido en la Constitución presupone que el Estado tiene la potestad   para intervenir el mercado. Una de las formas en que dicha intervención se   manifiesta es a través de la limitación del desarrollo de ciertas actividades   económicas. No obstante, dicha limitación no puede ser arbitraria, ya que la   misma debe (i) respetar el núcleo esencial de la libertad involucrada; (ii)   obedecer al principio de solidaridad o a alguna de las finalidades expresamente   señaladas en la Constitución, y (iii) responder a criterios de razonabilidad y   proporcionalidad.    

INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ACTIVIDAD ECONOMICA DE EXTRACCION DE RECURSOS   NATURALES NO RENOVABLES-Contrato   de concesión regula los derechos, deberes, facultades y obligaciones del   desarrollo de dicha actividad    

CONTRATO DE CONCESION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-No impide al Estado limitar, condicionar o prohibir la   actividad objeto de la concesión    

PRINCIPIO DE PRECAUCION-Principio   general de obligatorio cumplimiento para la conservación del medio ambiente y   recursos naturales renovables    

CONSTITUCION ECOLOGICA   Y SU RELACION CON EL CONCEPTO DE DESARROLLO SOSTENIBLE    

DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto    

El concepto de   desarrollo sostenible ha sido uno de los pilares fundamentales de los distintos   tratados y conferencias internacionales sobre el ambiente desde 1987 en   adelante. En ese año, la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo   presentó una primera aproximación sobre este concepto, según el cual el   desarrollo sostenible es “aquel que garantiza las necesidades del presente sin   comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer sus   propias necesidades.” En esa medida, el concepto de desarrollo sostenible gira   en torno al equilibrio entre el crecimiento económico, el bienestar social y la   preservación de los recursos naturales, perspectiva de desarrollo que fue   recogida en el artículo 80 de nuestra Constitución.    

PROTECCION DEL MEDIO   AMBIENTE FRENTE A DESARROLLO ECONOMICO-Tensión se resuelve a través del concepto de desarrollo   sostenible    

DEBER DEL ESTADO DE   CONSERVAR AREAS DE ESPECIAL IMPORTANCIA ECOLOGICA    

AREAS DE ESPECIAL   IMPORTANCIA ECOLOGICA-Finalidad   de su creación    

La creación de las áreas de especial   importancia ecológica persigue distintas finalidades, tales como: (i) asegurar   la continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos naturales para mantener   la diversidad biológica; (ii) garantizar la oferta de bienes y servicios   ambientales esenciales para el bienestar humano; y (iii) garantizar la   permanencia del medio natural, o de alguno de sus componentes, como fundamento   para el mantenimiento de la diversidad cultural del país y de la valoración   social de la naturaleza.    

ZONAS DE PARAMO-Definición/ZONAS DE PARAMO-Protección   especial    

ZONAS DE PARAMO-Criterios para la delimitación y la   necesidad de integrar la unidad normativa    

CARACTERISTICAS DEL   ECOSISTEMA DE PARAMO Y LOS SERVICIOS AMBIENTALES QUE PRESTA    

PARAMO COMO REGULADOR   DEL CICLO HIDRICO-Calidad,   disponibilidad y accesibilidad del recurso agua    

PARAMO COMO SISTEMA DE   CAPTURA DE CARBONO    

BIODIVERSIDAD EN EL   ECOSISTEMA DE PARAMO-Importancia    

PARAMO Y BOSQUE-Interacción entre los distintos recursos del   páramo y relación de interdependencia    

ZONAS DE PARAMO-Protección especial por parte del Estado   ante vulnerabilidad, fragilidad y capacidad de recuperación del ecosistema de   páramo    

Ante la   vulnerabilidad, fragilidad y dificultad de recuperación de los ecosistemas de   páramo, el Estado tiene a su cargo la obligación de brindar una protección más   amplia y especial, dirigida específicamente a preservar este tipo de ecosistema.   Lo anterior no sólo porque es un tipo de bioma que no es común en el mundo, sino   también en razón de los importantes servicios ambientales que presta, sumado al   hecho que en la actualidad es un ecosistema sometido a intervenciones negativas   o disturbios que afectan su pervivencia.    

DERECHO   FUNDAMENTAL AL AGUA-Obligaciones   del Estado para garantizar disponibilidad, accesibilidad y calidad del servicio   de agua    

ZONAS DE PARAMO-Iniciativas legislativas    

Referencia: expediente D-10864    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1450 de   2011, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014; y contra   los artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y el parágrafo primero   (parcial) del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se aprueba el   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018    

Demandantes: Alberto Castilla Salazar y otros    

Magistrada Ponente:    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciséis (2016).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien   la preside, los Magistrados, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares   Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge   Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis   Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de   los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido   la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo   241 de la Constitución Política los ciudadanos Alberto Castilla Salazar, Alirio Uribe   Muñoz, Iván Cepeda Castro y Víctor Javier Correa Vélez, congresistas del Polo   Democrático Alternativo; Alirio García, Eduardo León   Navarro, Jimmy Alexánder Moreno, César Hernán Jerez Martínez, Luz Perly Córdoba   Mosquera, Luis Ernesto Martínez Santodomingo, Vladimir Angulo Cuero, Simón   Eliécer Feria, Tarsicio Rivera Muñoz, Marly Yiseth Torres Guzmán, Gonzalo   Wohlmeyer Gómez, Alexandra Bermúdez Osorio, quienes se identifican como   integrantes de la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular; y las ciudadanas   Ana Jimena Bautista Revelo, Viviana Tacha Gutiérrez y Adriana Patricia Fuentes   López, presentaron ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011,   por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014; y contra los   artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y el parágrafo primero   (parcial) del artículo 173 de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015, por la cual se   aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.    

La demanda fue admitida mediante auto del   13 de julio de 2015, en el que se comunicó la iniciación del proceso al   Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al vicepresidente de la   República, a los Ministros de la Presidencia, de Minas y Energía del Interior,   de Hacienda, de Agricultura y Desarrollo Rural de Ambiente, al Gerente del   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, al Presidente de la Agencia Nacional   de Minería, al Director de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, a la   Directora de Instituto Alexander von Humboldt, de conformidad con lo dispuesto   en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.    

Así mismo, se ordenó la comunicación del   proceso a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI, a las   Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, El Rosario, Externado   de Colombia, Nacional de Colombia, de Antioquia, la UIS, de Caldas, de Nariño, e   igualmente a la Organización Nacional Indígena de Colombia – ONIC-, a la   Asociación Nacional de Usuarios Campesinos – ANUC-, y a la Autoridad Nacional   Afrocolombiana – ANAFRO.    

También se solicitó al Director de Asuntos   Indígenas y al Director de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y   Palenqueras del Ministerio del Interior que, dentro del término de intervención   ciudadana, informaran si las normas objeto de la demanda de inconstitucionalidad   habían sido objeto de consulta previa con las comunidades indígenas, negras,   afrocolombianas y raizales, y que enviaran el soporte documental de las   respectivas consultas.    

Cumplidos los trámites constitucionales y   legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador   General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en   referencia.    

LA DEMANDA    

Debido a la complejidad y   a la extensión de los temas planteados, y a la cantidad de disposiciones   acusadas, la Sala Plena dividirá el análisis de la demanda en tres secciones   principales, cada una de las cuales a su vez está dividida en varias partes, en   las cuales la Corte aborda uno o más cargos de inconstitucionalidad. En la   primera sección, se incluyen los argumentos de inconstitucionalidad que   presentan los accionantes contra los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20   de la Ley 1753 de 2015, los cuales crean y amplían la figura de las Áreas de   Reserva Estratégicas Mineras (AEM).    

En la segunda   sección  se analizan los artículos 49, 50 (parcial), 51 y 52 (parcial) de la Ley 1753 de   2015, los cuales desarrollan el Sistema de Proyectos de Interés Nacional y   Estratégico (PINE).    

Finalmente, en la   tercera  sección se estudian los cargos de inconstitucionalidad planteados contra   el parágrafo del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, que regula las   actividades extractivas en ecosistemas de páramo[1].    

Al inicio de cada sección la Corte   transcribirá los textos demandados, los cargos de inconstitucionalidad   presentados por los demandantes, el concepto del Ministerio Público y las   intervenciones de las demás entidades públicas, organizaciones de la sociedad   civil y ciudadanos intervinientes, en contra o a favor de las disposiciones   normativas respectivas. Posteriormente la Corte abordará el análisis de   constitucionalidad sobre las disposiciones de la respectiva sección de la   demanda.    

PRIMERA SECCIÓN DE LA DEMANDA    

Normas demandadas referidas a la creación   y ampliación de Áreas de Reservas Estratégicas Mineras, AEM    

En esta sección de la demanda los   accionantes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de los artículos   108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015. Las disposiciones   demandadas son las siguientes:    

“LEY 1450 DE 2011    

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,   2010-2014.    

Artículo  108. Reservas mineras   estratégicas. La   autoridad minera determinará los minerales de interés estratégico para el país,   respecto de los cuales podrá delimitar áreas especiales en áreas que se   encuentren libres, sobre las cuales no se recibirán nuevas propuestas ni se   suscribirán contratos de concesión minera.    

Lo   anterior con el fin de que estas áreas sean otorgadas en contrato de concesión   especial a través de un proceso de selección objetiva, en el cual la autoridad   minera establecerá en los términos de referencia, las contraprestaciones   económicas mínimas distintas de las regalías, que los interesados deben ofrecer.    

Parágrafo. En   todos los contratos de concesión minera podrán solicitarse prórrogas de la etapa   de exploración por periodos de dos años cada una, hasta por un término total de   once (11) años, para lo cual el concesionario deberá sustentar las razones   técnicas y económicas respectivas, el cumplimiento Minero-Ambientales, describir   y demostrar los trabajos de exploración ejecutados y los que faltan por realizar   especificando su duración, las inversiones a efectuar y demostrar que se   encuentra al día en las obligaciones de pago del canon superficiario y que   mantiene vigente la póliza Minero-Ambiental”.    

LEY 1753 DE 2015    

Diario Oficial No. 49.538 de 9   de junio de 2015    

Por la cual se expide el Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.    

ARTÍCULO 20. ÁREAS DE RESERVA PARA EL DESARROLLO MINERO. Las   áreas de reserva para el desarrollo minero serán las siguientes:    

Áreas de Reserva   Estratégica Mineras: La Autoridad Minera Nacional determinará los minerales   de interés estratégico para el país, respecto de los cuales, con base en la   información geocientífica disponible, podrá delimitar indefinidamente áreas   especiales que se encuentren libres.    

Estas áreas serán   objeto de evaluación sobre su potencial minero, para lo cual se deberán   adelantar estudios geológicos mineros por parte del Servicio Geológico   Colombiano y/o por terceros contratados por la Autoridad Minera Nacional. Con   base en dicha evaluación, esta Autoridad seleccionará las áreas que presenten un   alto potencial minero.    

Estas áreas se   otorgarán mediante proceso de selección objetiva. En   los términos de referencia de este proceso, la Autoridad Nacional Minera   establecerá los requisitos mínimos de participación, los factores de   calificación, las obligaciones especiales del concesionario y podrá establecer   las contraprestaciones económicas mínimas adicionales a las regalías. Sobre   estas áreas no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de   concesión minera. Para estos efectos la Autoridad Minera contará con la   colaboración del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.    

La Autoridad   Nacional Minera dará por terminada la delimitación, cuando las áreas evaluadas   no sean seleccionadas, caso en el cual quedarán libres para ser otorgadas   mediante el régimen ordinario del Código de Minas. Cuando no se presente   licitante u oferente la Autoridad Nacional Minera podrá mantener la delimitación   para un futuro proceso de selección sin perjuicio de darla por terminada en   cualquier tiempo.    

El Gobierno   nacional reglamentará la materia a que aluden los incisos anteriores. En los   Contratos Especiales de Exploración y Explotación que se deriven de estas   delimitaciones, se podrán establecer reglas y obligaciones especiales   adicionales o distintas a las establecidas en el Código de Minas.    

Por su parte, la   información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico   Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras   por parte de la Autoridad Minera y que permita evaluar el potencial mineral de   tales áreas, tendrá el carácter de reservada por el mismo término en que la   Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas mineras o hasta tanto   deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de selección objetiva que   adelante la Autoridad Minera para el otorgamiento de contratos de concesión   especial en estas áreas.    

Áreas de Reserva   para la formalización: La Autoridad Minera Nacional podrá delimitar áreas de   Reserva Estratégica Minera para la formalización de pequeños mineros, sobre   áreas libres o aquellas que sean entregadas a través de la figura de devolución   de áreas para la formalización minera.    

Áreas de Reserva   para el desarrollo minero-energético: El Ministerio de Minas y Energía   delimitará las zonas estratégicas para el desarrollo minero-energético en un   término no mayor de doce (12) meses, contados a partir de la entrada en vigencia   de la presente ley. Estas zonas se declaran por un término de dos (2) años   prorrogables por el mismo término y su objetivo es permitir el manejo ordenado   de los recursos naturales no renovables propendiendo por la maximización del uso   de los recursos ajustándose a las mejores prácticas internacionalmente   aceptadas.    

Sobre estas áreas   no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de concesión   minera de carbón. Lo anterior con el fin de que estas áreas sean otorgadas por   la autoridad correspondiente a través de un proceso de selección objetiva, en el   cual dicha autoridad establecerá los términos de referencia.    

En casos de   superposiciones de áreas entre yacimientos no convencionales y títulos mineros,   en virtud de un acuerdo operacional, la Autoridad Minera Nacional autorizará la   suspensión de los títulos mineros sin afectar el tiempo contractual.    

Ante la   suspensión del título minero por la causal antes señalada, el titular minero   podrá solicitar la modificación del instrumento de control ambiental, incluyendo   un capítulo de cierre temporal. La autoridad ambiental tramitará dicha   modificación.    

No podrán ser   áreas de reservas para el desarrollo minero las áreas delimitadas como páramos y   humedales.    

PARÁGRAFO 1o. Las   áreas estratégicas mineras creadas con base en el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 mantendrán su   vigencia pero se sujetarán al régimen previsto en el presente artículo.    

PARÁGRAFO 2o. No   podrán declararse áreas de reserva para el desarrollo minero en zonas de   exclusión de conformidad con lo dispuesto por la normatividad vigente”.    

Concepto de la violación    

Los   accionantes inician su argumentación con una breve explicación conceptual de la   figura de las Áreas de Reserva Estratégicas Mineras (AEM). Así, manifiestan que   las AEM son áreas del territorio nacional delimitadas por el nivel central para   ser ofertadas a particulares para el desarrollo de proyectos minero energéticos,   y sobre las cuales no se aceptarán nuevas ofertas, siempre y cuando la Autoridad   Nacional Minera determine que en éstas se encuentran minerales estratégicos para   el país.    

A   juicio de los accionantes, esta figura incluye una modificación del sistema de   concesión previsto en el Código de Minas o Ley 648 de 2001. De un lado, incluye   áreas delimitadas, destinadas exclusivamente a la actividad minera. De otro   lado, no son los particulares quienes solicitan el otorgamiento de una licencia   de concesión, sino que es la Administración Central la que oferta las referidas   áreas a través de un mecanismo especial denominado “rondas mineras”, el   cual difiere del proceso de concesión minera previsto en la Ley 648 de 2001.    

Así,   como primer cargo, señalan que la creación y ampliación de Áreas de   Reserva Estratégica Minera (AEM) desconocen los mandatos constitucionales de   protección de los trabajadores agropecuarios y de la producción agropecuaria, de   los cuales dependen los derechos a la alimentación, soberanía y seguridad   alimentaria, consagrados en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución   Política. En este sentido, manifiestan que la delimitación y reserva de   áreas exclusivas para la minería implica una priorización absoluta de dicha   actividad sobre otro tipo de principios y actividades también protegidos   constitucionalmente, y de mayor importancia, como es el caso de las actividades   agrícolas, la democratización del acceso a la tierra, y los derechos a la   alimentación, seguridad y soberanía alimentaria, al destinar tierras “de   manera exclusiva a la exploración y explotación minera mediante su entrega en   concesión a agentes privados que presenten la mejor oferta al Estado”.    

También afirman que la figura de las AEM es indefinida e indiscriminada, y   pretermite el estudio de impacto ambiental sobre sistemas humanos y naturales   que pueden verse afectados con motivo de la realización de actividades mineras,   toda vez que el único criterio utilizado para su determinación es la existencia   de minerales. A continuación se exponen las razones que sustentan el cargo:    

En   primer lugar, explican que las normas acusadas impactan negativamente la   situación de los pobladores rurales y la producción de alimentos. Para   demostrar esta afirmación, aportan resultados de informes del Comité Asesor del   Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y del Fondo Internacional de   Desarrollo Agrícola, en los que se afirma que la mayoría de personas que se   encuentran en la línea de pobreza en el mundo se encuentra en zonas rurales, y   que los proyectos mineros constituyen una amenaza para los campesinos. A su vez,   refieren que la Corte Constitucional, en Sentencias C-644 de 2012, T-348 de   2012 y C-123 de 2014 reconoció la situación de vulnerabilidad de la   población campesina, y los impactos ambientales negativos en los territorios y   las comunidades. Así mismo, para probar el conflicto existente entre la minería   y el desarrollo de la agricultura colombiana, aportaron algunas cifras proveídas   por la Contraloría General de la República. Así, indicaron que ésta entidad   señaló que “más de una tercera parte del territorio continental del país   cuenta con un título minero, está solicitado para titulación o está destinado   para el desarrollo minero a través de las áreas estratégicas mineras”.[2]Igualmente,   manifiestan que actualmente existen 11.431 áreas con vocación agrícola en el   territorio nacional[3],   de las cuales, el 10,65% están sobrepuestas a áreas estratégicas mineras, lo que   evidencia un conflicto territorial entre las actividades minera y agrícola.    

En   segundo lugar, explican que las normas acusadas vulneran el deber de   promoción de acceso progresivo a la tierra, por dos razones: Por un lado,   porque al priorizar la actividad minera (que es de utilidad pública), permiten,   sin ningún mecanismo de ponderación, la expropiación de bienes adjudicados a   campesinos como resultado de procedimientos de democratización de la propiedad   rural. Por otro lado, porque impiden que se adjudiquen las tierras a los   campesinos, al destinar ciertas áreas exclusivamente para la minería.    

Finalmente,  manifiestan que las normas demandadas vulneran los derechos a la   alimentación, seguridad y soberanía alimentarias. Señalan que el Estado,   atendiendo a sus obligaciones internacionales, debe abstenerse de adoptar   medidas que impidan el acceso a la alimentación, lo cual sucedería con el cambio   de vocación de la tierra. Igualmente, manifiestan que con la figura de las AEM   existiría una vulneración de la obligación de protección del acceso a la   alimentación de las comunidades cuyo único medio de sustento es la agricultura.   También señalan que las normas acusadas vulneran la importancia de garantizar el   desarrollo sostenible y el respeto de la cultura y valores de los pueblos   afectados, y desconocen la relación que las comunidades étnicas y campesinas   tienen con los recursos naturales, la cual fue ampliamente desarrollada en   Sentencias C-262 de 1996 y T-348 de 2012.    

Como  segundo cargo, los accionantes señalan que la creación y ampliación de   las áreas de reserva minera desconocen los principios de autonomía territorial,   coordinación, concurrencia y subsidiariedad, e impiden a los municipios regular   los usos del suelo y ordenar el territorio, por cuanto las normas facultan   únicamente al Gobierno Nacional y a entidades del orden nacional, a realizar la   delimitación de estas áreas. A juicio de los demandantes las normas excluyen la   competencia que tienen las entidades territoriales para adoptar decisiones sobre   la exploración y explotación del uso del subsuelo, y propiciar la participación   comunitaria en los asuntos que le conciernen.    

Manifestaron que las normas demandadas violan los artículos 287 y 288 de la   Constitución Política, que consagran que el Estado es el propietario del   subsuelo, y que por lo tanto, las entidades territoriales tienen competencias   sobre éste. A juicio de los demandantes el término “Estado” incluye también   a los entes territoriales[4],   mientras que el concepto de “Nación” hace referencia exclusiva al Gobierno   central[5]    

Así   mismo, señalaron que las normas vulneran el principio de autonomía,   entendiéndose como aquel que permite materializar la gestión de los intereses  de las entidades territoriales, al impedirles decidir sobre el uso y   destinación del suelo. Mencionaron que en Sentencias C-123 de 2014 y C-149 de   2010, la Corte reconoció que en caso de tensión entre los principios de   Estado unitario y autonomía de las entidades territoriales, cuando existen   discrepancias en la explotación del subsuelo, éstos deben armonizarse a través   de la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad, que permitan “acordar” la política de extracción del subsuelo.   Ello, debido al grave impacto ambiental y social de este tipo de políticas.    

En   el tercer cargo, además de reiterar varias de las apreciaciones señaladas   en los cargos anteriores, indican que la creación y ampliación de las áreas   de reserva minera viola los principios de democracia representativa y   participativa y el derecho político a una representación efectiva[6].   En este sentido, mencionan que las normas acusadas “impiden que los concejos   municipales – y en consecuencia, los ciudadanos residente (sic) de cada   municipio- tomen parte en la decisión misma sobre la viabilidad o no de la   política minera en sus territorios”.[7]    

A su   vez, manifiestan que las normas acusadas restringen la participación efectiva de   la ciudadanía en la democracia y vulneran el derecho fundamental de acceso a la   información, el cual es necesario para garantizar el control ciudadano. Ello, al   imponer una reserva a la información “por el mismo término en que la   Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas mineras o hasta tanto   deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de selección objetiva que   adelante la Autoridad Minera para el otorgamiento de contratos de concesión   especial en estas áreas”. En este sentido, mencionan que la jurisprudencia   de la Corte Constitucional ha reconocido el derecho de acceso a la información   pública como una forma de fiscalización del poder político[9].  A juicio de los accionantes, la norma no establece las razones de la   imposición de la limitación a la reserva, lo que impide establecer si el fin por   el cual fue impuesta es imperioso y necesario.    

Como  cuarto cargo señalan que la creación y ampliación de las AEM viola el   principio y derecho al medio ambiente sano y desconoce el concepto de desarrollo   sostenible. Así, establecen que las normas acusadas vulneran las   disposiciones de la Constitución Ecológica, entre éstas, el deber de protección   de las riquezas naturales a cargo del Estado (artículo 8º superior) y el derecho   de los ciudadanos a un ambiente sano (artículo 79). En primer lugar, realizan un   análisis de los impactos de la minería en el ambiente[10],   y señalan que destinar áreas del territorio nacional para la minería, únicamente   con base en estudios geológicos, y sin ningún mecanismo de ponderación, resulta   contrario al principio de desarrollo sostenible y al deber de conservación de   los recursos naturales. En opinión de los demandantes, sólo un adecuado estudio   social y ambiental en cada caso concreto permite identificar la necesidad de   realizar actividades extractivas o de aplicar el principio de precaución, y,   consecuentemente, abstenerse de realizarlas.[11]    

Concepto del Ministerio Público    

El   Ministerio Público se pronuncia en favor de la exequibilidad de los   artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015 “bajo el   entendido de que las autoridades competentes deben establecer medidas de   protección específicas a la población campesina que se vea afectada de manera   directa con la introducción de las áreas de reservas mineras estratégicas, así   como de las Áreas de Reserva para el Desarrollo Minero” y realiza algunas   precisiones sobre los argumentos presentados por los demandantes.    

En   primer lugar, señala que la delimitación y ampliación de Áreas de Reserva Minera   no vulneran los derechos fundamentales de acceso a la tierra ni a la seguridad y   soberanía alimentaria siempre y cuando se establezcan medidas de protección a la   población campesina que pueda verse afectada con la introducción de estas zonas.   A juicio del Procurador, el condicionamiento propuesto desarrolla en mayor   medida estos derechos y a su vez, garantiza la potestad del Estado de explotar   los recursos naturales con el fin de preservar el principio de sostenibilidad   fiscal y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. Así,   ejemplifica que “si el Estado, en virtud de la Ley 160 de 1994, puede crear   zonas de reserva campesina (…) también es cierto que, en desarrollo del artículo   332 de la Carta Política, éste puede reservar aquellos territorios donde existan   depósitos o yacimientos mineros cuya importancia amerite su control singular o   particular”.    

En   segundo lugar, manifiesta que las normas demandadas no pretermiten los   principios de coordinación, concurrencia ni subsidiariedad, ni la autonomía de   las entidades territoriales. Indica que la Constitución Política faculta a las   entidades territoriales a ordenar el desarrollo de su territorio, y otorga   competencia a los concejos municipales y distritales para reglamentar los usos   del suelo, pero siempre dentro de los límites de la Constitución y la ley, tal y   como lo ha reconocido la Sentencia C-534 de 1996.      

Así   mismo, señala que el otorgamiento de competencias en materia de creación y   delimitación de Áreas de Reserva Minera a la autoridad del orden nacional está   relacionada con el carácter propio de la minería, el cual trasciende el   puramente local, para ser nacional. Sin embargo, considera que ello no   constituye un vaciamiento de competencias – lo cual sí sería inconstitucional-   sino una limitación de éstas.    

Con   respecto al argumento de vulneración de los principios de ambiente sano y   desarrollo sostenible, el Procurador se pronuncia en favor de la   exequibilidad  de las normas acusadas “bajo el entendido de que las áreas de reservas   mineras estratégicas, así como las Áreas de Reserva para el Desarrollo Minerono  (sic), en todo caso, no pueden coincidir con aquellos territorios   delimitados como páramos, humedales, áreas que integran el sistema de parques   naturales o regionales, zonas de reserva forestal, y, en general, con áreas   declaradas o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental como zonas   excluidas de la minería”. Así, resaltó el deber de protección al ambiente a   cargo del Estado, y señaló que las disposiciones acusadas no vulneran los   mencionados principios constitucionales, siempre y cuando no coincidan con los   territorios protegidos por la ley, y las ya declaradas, o declaradas en el   futuro, como zonas excluidas de minería.    

Intervenciones de entidades públicas y de la ciudadanía    

           Intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible    

El   Ministerio de Ambiente interviene a favor de la exequibilidad de la   disposición acusada[12].   En primer lugar, señala que la figura de las Áreas Estratégicas Mineras ofrece   seguridad jurídica y claridad sobre los lugares con potencial minero en el país,   y sobre los cuales es permitido el desarrollo de esta actividad, atendiendo a la   obligación estatal de preservar los recursos naturales renovables.    

Posteriormente, indica que las normas acusadas fueron interpretadas   equivocadamente por los accionantes, pues éstas no implican una flexibilización   de los requisitos para el ejercicio de la minería ni suponen la eliminación de   los controles en materia ambiental. En primer lugar, resalta que la finalidad de   la norma es modificar el principio contractual de “primero en el tiempo,   primero en el derecho”[13] por uno más beneficioso para   la Nación. Así, menciona que las normas demandadas exigen un proceso de   selección objetiva para la suscripción del contrato de concesión, y el   cumplimiento de unos términos de referencia con mayores exigencias que los   previstos en la Ley 685 de 2001. En segundo lugar, señala que el Estado, a   través de la expedición de las licencias ambientales, ejerce un control sobre la   actividad minera y aplica los principios de precaución y desarrollo sostenible   en materia ambiental, por lo que éstos no se ven vulnerados con la normativa   acusada. En tercer lugar, señala que la norma prevé que la delimitación del área   debe ser consultada con el sector descentralizado, a través de la aplicación del   principio de colaboración.    

Igualmente, considera que las normas no generan una situación de conflicto   frente al uso de la tierra, sino todo lo contrario. En este sentido, explica que   con las AEM se protege, por un lado, el principio de confianza legítima de los   particulares que realizan este tipo de actividades, y por otro, los recursos   naturales del Estado.    

Intervención del INCODER    

El   INCODER presenta un memorial mediante el cual se abstiene de realizar   consideraciones sobre las disposiciones demandadas, e indica que sus   competencias no están relacionadas con la delimitación de áreas especiales   mineras[14].    

Intervención de la Agencia Nacional de Minería    

La   entidad solicita a la Corte que se declare inhibida por ineptitud   sustancial de la demanda, o que en su defecto, declare la exequibilidad   de las normas acusadas.    

Aduce que, contrario a lo sostenido por los demandantes en el primer cargo de   esta sección, de las normas no se desprende una “vocación exclusivamente   minera”  de las AEM ni una priorización de esta actividad, pues, en principio, todas las   áreas libres del territorio nacional pueden ser destinadas a la minería. Así,   señala que con las normas demandadas únicamente se pretendió modificar el   régimen de concesión para que fuese más favorable a la Nación sobre algunas   áreas, siendo indispensable prevenir que se lleven a cabo nuevas propuestas   frente a éstas. En este sentido, las normas acusadas i) no asignan un uso   exclusivo al suelo, y mucho menos, excluye la protección de la agricultura, ii)   no asignan títulos mineros, sino que se limitan a garantizar la realización de   procedimientos de selección objetiva, y iii) no contravienen las limitaciones y   prohibiciones contenidas en el Código de Minas.    

Con   respecto al segundo cargo, precisa que, contrario a lo expuesto por los   demandantes, la norma no regula situaciones relacionadas con la explotación del   suelo, sino del subsuelo. En todo caso, señala que de la norma no se deriva una   destinación exclusiva a la actividad minera, toda vez que hasta que el predio no   sea adjudicado, puede ser empleado para otro tipo de actividades, como es el   caso de la agricultura.    

A su   vez, también desestima la aptitud del tercer cargo, es decir, la presunta   vulneración de los principios de democracia participativa y representativa y del   derecho de acceso a la información pública. Frente a estas alegaciones señala   que i) el área susceptible de delimitación, en principio, puede ser concedida a   particulares mediante un título minero, incluso previamente al acto de   delimitación, ii) las normas brindan mayores garantías a la participación de las   entidades territoriales, por tratarse de un procedimiento especializado, iii) la   norma no contempla una limitación de las competencias de los concejos, y en todo   caso, es la Corte Constitucional la que debe interpretar el alcance de las   facultades de estas corporaciones en la determinación de áreas de explotación   minera, iv) no existe un argumento claro o hilo conductor sobre la presunta   vulneración del derecho a la información, pues los demandantes se limitan a   realizar apreciaciones sobre la vulneración del derecho de participación, y,   finalmente, v) son subjetivos los argumentos relacionados con la presunta   vulneración de la Constitución Ecológica, pues de la norma demandada no se   deducen las consecuencias señaladas por los accionantes.    

Así,   reitera que los cargos carecen de certeza, pertinencia y especificidad y que la   finalidad de la norma es necesaria y proporcional para la obtención de un   aprovechamiento razonable y sostenible de los minerales estratégicos del país,   bajo un concepto de responsabilidad técnica, ambiental y social.    

Subsidiariamente, solicita que las normas demandadas sean declaradas   exequibles. Así, aclaró que la autonomía de las entidades territoriales no   es absoluta, y que, a su vez, el ordenamiento minero no hace parte del   ordenamiento territorial, y por lo tanto, escapa a la competencia de los   concejos, tal y como lo ha expresado el Consejo de Estado en su jurisprudencia[15].    

Intervención del Departamento Nacional de Planeación    

La   entidad solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de los   cargos presentados, por cuanto éstos no reúnen los requisitos de certeza,   suficiencia y claridad, o en su defecto, declare su exequibilidad. En   opinión de la interviniente, los accionantes presentan argumentos vagos,   indeterminados y abstractos, que denotan una posición política y filosófica,   pero no una verdadera contradicción de las normas acusadas con la Carta   Política. Así mismo, señala que los demandantes presentaron cifras y hechos que   no corresponden a la realidad extractiva del país con el fin de generar un error   de apreciación en la Corte.    

Reitera algunos de los argumentos presentados por los anteriores intervinientes   frente a la ineptitud de la demanda, como es el caso de la ampliación de   requisitos para el otorgamiento de contratos de concesión y los mayores   beneficios que recibirá el Estado para inversión en sus fines esenciales. Sin   embargo, resaltó otros aspectos. Así, desestimó el cargo por vulneración del   principio de democracia participativa. Al respecto, señaló que en la aprobación   del Plan Nacional de Desarrollo se garantizó la debida participación de las   entidades territoriales y de los sectores sociales, económicos, ecológicos,   comunitarios y culturales, quienes hicieron parte del Consejo Nacional de   Planeación.    

Posteriormente, expresa algunos argumentos en favor de la actividad minera y   señaló que el Legislador optó por clasificarla como de “utilidad pública e   interés social”  en la Ley 685 de 2001, en tanto es necesaria para el adecuado desarrollo del   país. En este mismo sentido, indica que la delimitación de áreas exclusivas para   la exploración minera implica la eventual apertura de procesos más competitivos   y un mayor beneficio para la Nación.    

No   obstante, aclara que el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 pretende delimitar   zonas donde existe potencial minero, pero ello no implica per se una fase   de explotación, pues ésta requiere, en todo caso, la realización de la consulta   previa respectiva en caso de que en la zona haya asentamiento de comunidades   étnicas. Así mismo, dicha delimitación estará necesariamente acompañada por el   Ministerio de Ambiente, lo que implica que no es arbitraria, y excluiría áreas   protegidas, como es el caso de áreas de reserva forestal.    

Señala que la existencia de títulos mineros no es un indicativo de explotación o   de afectación al ambiente, a los trabajadores agrarios, al agua, a la   agricultura o a la soberanía alimentaria. Resalta que las fases de exploración   no implican un mayor grado de impacto ambiental, y que, por ejemplo, sólo una de   cada cien áreas exploradas se convierte en mina[16].    

Manifiesta que la Corte Constitucional en Sentencia C-123 de 2014   estableció el alcance de los principios de concurrencia, autonomía y   participación e indicó que la autoridad nacional sí ha garantizado la   intervención de las autoridades locales para el adelantamiento de este tipo de   proyectos.    

Intervenciones ciudadanas    

2.     La   Asociación Colectivo Derechos, Diversidad y Selvas, DEDISE- coadyuva la demanda   de inconstitucionalidad, y solicita la aplicación del principio de   precaución y la protección de los derechos de los pueblos indígenas y del   ambiente sano[17].   Específicamente, presenta evidencia empírica de los impactos ambientales de la   minería en el territorio de la Amazonia colombiana y de la afectación de las   comunidades indígenas y los recursos naturales en esta zona. Así, resalta que   “dentro del AEM están 70 Resguardos Indígenas que no participaron en ningún tipo   de consulta previa para que se tomara semejante determinación (…) 4 Parques   Nacionales Naturales (…) el Tuparro (…) Puinawai (…) Nukak (…) y el Yaigojé   Apaporis”[18].    

3.     La   Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo coadyuva la solicitud de  inconstitucionalidad. Señala que además de los derechos invocados como   violados, también se vulneran los derechos al trabajo y a los usos y costumbres   de las comunidades indígenas, en caso de que las áreas reservadas sean lugares   destinados para el trabajo de agricultores, o para el asentamiento de   comunidades. Indica que existe una omisión legislativa relativa al no haberse   declarado las zonas de las comunidades étnicas y aquellas ocupadas por   trabajadores agrarios, como libres de minería.    

4.       Igualmente, manifiesta que las normas demandadas constituyen un régimen especial   y excepcional que desconoce los principios de racionalidad, desarrollo   sostenible y fortalecimiento económico y social, contenidos en el artículo 1º   del Código de Minas, y por ende, vulneran el derecho al medio ambiente sano.    

5.     Así   mismo, solicita que en virtud del principio de unidad normativa, se estudien   diversas resoluciones expedidas por el Ministerio de Minas y Energía y la   Agencia Nacional de Minería con base en las normas demandadas.    

6.     La   Asociación Colectivo Mujeres al Derecho coadyuva la demanda y solicita la   declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas. Señala,   específicamente, los impactos ambientales que la minería ha ocasionado en la   región de la Costa Atlántica, e indica que la política minera gubernamental ha   desplazado la productividad agrícola y ganadera. Así mismo, puso de presente el   fracaso de las políticas agrarias que pretendieron implementarse con la Ley 160   de 1994 y, como consecuencia de ello, la desprotección de la mujer agricultora y   campesina.    

7.     El   Centro de Investigación y Educación Popular – CINEP coadyuvó la demanda y   solicitó la declaratoria inexequibilidad de las normas acusadas. Indicó   que la priorización de la actividad minera ha intensificado los conflictos   sociales en el país. A juicio de la organización, dichos conflictos pueden   disminuirse si se evalúa la viabilidad de cada proyecto de forma individual.    

8.     La   Asociación Colombiana de Minería solicita la inhibición por falta de   aptitud de la demanda. La interviniente reitera que la actividad minera sí tiene   límites en Colombia, pero resalta que los accionantes cuestionan la eficacia de   este marco normativo. En opinión de la interviniente, los cargos carecen de   certeza, toda vez que las alegaciones de los accionantes no se dirigen a atacar   la norma demandada, sino su incorrecta aplicación.    

9.     La   Asociación Nacional de Industriales, ANDI, se pronunció solicitando la   exequibilidad  de las normas jurídicas demandadas. Señaló que sí se garantizó la participación   de las comunidades en la aprobación de las normas a través de los debates   desarrollados tanto en el Congreso de la República como en los Consejos   Territoriales de Planeación.    

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Asunto procesal previo: aptitud de la demanda    

1. En el   presente acápite la Sala realizará un breve resumen de los cargos y de las   intervenciones que corresponden a la primera sección de la demanda, en la medida   en que algunos intervinientes plantean dudas sobre la aptitud de los cargos.   Posteriormente la Sala explicará los requisitos de los cargos en las demandas de   inconstitucionalidad, para   luego analizar si en el presente caso la Corte debe pronunciarse de fondo sobre   la constitucionalidad de las normas  demandadas, o si debe proferirse una decisión   inhibitoria, como lo solicitan algunos de los intervinientes dentro del proceso.    

2. Los demandantes señalan que los artículos 108   de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015, vulneran lo dispuesto en los artículos 8, 79, 64, 65, 66, 287 y 288 superiores.    

Para fundamentar   su solicitud presentaron cuatro cargos en contra de los textos acusados. Por   razones metodológicas, y para facilitar su análisis por parte de la Corporación,   tales cargos serán presentados de la siguiente manera: i) Se analizará   inicialmente el primer cargo, que se refiere a los derechos a la alimentación, soberanía y seguridad   alimentaria. ii) Posteriormente   se estudiarán los cargos segundo y tercero, que acusan una vulneración de los principios   de autonomía de las entidades territoriales, y el derecho a una representación política efectiva   en lo local. Estos dos cargos se analizarán en conjunto, en la medida en que se   relacionan estrechamente entre sí. iii) Finalmente, la Corte abordará el cuarto   cargo, que se relaciona con la presunta vulneración del derecho al medio ambiente sano, y con la protección   de la riqueza natural a cargo del Estado.    

3. En el primer cargo, los demandantes parten del supuesto   según el cual la delimitación y reserva de las AEM conllevan una segregación de   áreas exclusivas para la minería. Con ello se le da una prioridad absoluta a   esta actividad, por encima de otro tipo de actividades rurales, especialmente   las agrícolas. A juicio de los demandantes, las normas acusadas impactan   negativamente la situación de los pobladores rurales y la producción de   alimentos.    

En segundo   lugar, explican que las normas acusadas vulneran el deber de promover el acceso   progresivo a la tierra, porque permiten la expropiación de bienes adjudicados a   campesinos, e impiden que el Estado les adjudique tierras.    

Finalmente,   vulneran los derechos a la alimentación, seguridad y soberanía alimentarias,   pues impiden el acceso a la alimentación con el cambio de vocación de la tierra   para dedicarlo a la minería, especialmente de las comunidades cuyo único medio   de sustento es la agricultura.    

4. En el segundo   y tercer cargo los actores afirman que la creación y ampliación de las áreas de reserva minera   desconocen los principios de autonomía territorial, coordinación, concurrencia y   subsidiariedad, e impiden a los municipios regular los usos del suelo y ordenar   el territorio, por cuanto las normas facultan únicamente a entidades del orden   nacional, a realizar la delimitación de estas áreas.    

Además, indican que la creación y ampliación de las   áreas de reserva minera violan los principios de democracia representativa y   participativa y el derecho a una representación política efectiva, pues impiden   a los ciudadanos participar en las decisiones en sus territorios.    

5. Finalmente, en el cuarto cargo, advierten que la   creación y ampliación de las AEM vulneran el derecho al medio ambiente sano al   destinar áreas para la minería, únicamente con base en estudios geológicos, sin   ninguna ponderación frente a otros bienes jurídicos protegidos   constitucionalmente.    

6. La Agencia Nacional Minera y el Departamento   Nacional de Planeación solicitaron a la Corte que se declare inhibida por   ineptitud sustancial de la demanda, puesto que los cargos presentados por los   accionantes carecen de los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia.    

El Procurador General solicitó que el texto acusado sea   declarado exequible, pues no vulnera los derechos fundamentales de acceso a la   tierra ni a la seguridad y soberanía alimentaria, siempre y cuando se   establezcan medidas de protección  a la población campesina que pueda verse   afectada.    

Vigencia de la norma demandada- artículo 108 de la Ley   1450 de 2011    

7. La Sala debe determinar si esta norma se encuentra   vigente, pues se trata de una disposición que hace parte del Plan Nacional de   Desarrollo correspondiente al gobierno anterior. En caso de hallarse derogada o   haber sido declarada inconstitucional previamente, en principio, ello derivaría   a la carencia actual de objeto sobre el cual pronunciarse, salvo en caso de   demostrarse que aún podría hallarse produciendo efectos jurídicos.    

8. Según lo establece el parágrafo 1º del artículo 20   de la Ley 1753 de 2015[19]  por medio de la cual se expide el actual Plan Nacional de Desarrollo, el   artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 no está derogado. Específicamente, el   referido parágrafo indica que las áreas estratégicas mineras que hayan sido   creadas con base en el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 se mantendrán, pero   agrega que se sujetarán al régimen previsto en el nuevo artículo. En ese   sentido, en virtud del parágrafo 1º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 el   artículo 108 se encuentra vigente, en cuanto aquel parágrafo mantiene las Áreas   de Reserva Estratégica creadas bajo el artículo 108 del Plan anterior. Sin   embargo, aparte de ello es claro que el mencionado artículo 108 no está   produciendo más efectos, ya que conforme al parágrafo del artículo 20 de la Ley   1753 de 2015 dichas áreas deberán sujetarse al régimen previsto en el artículo   20 de la Ley 1753 de 2015. En otras palabras, el efecto que sigue produciendo el   artículo 108 es que las áreas de reserva estratégica minera creadas bajo el Plan   Nacional de Desarrollo anterior se mantienen vigentes bajo el nuevo Plan.    

Al mantenerse algunos de los efectos normativos del   artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 resulta imprescindible que los cargos de   inconstitucionalidad presentados por los demandantes también se analicen   respecto del artículo 108, en cuanto fue dicha norma la que creó las AEM.    

Análisis   de los requisitos de aptitud de la demanda: los requisitos del artículo 2º del   decreto 2067 de 1991    

9. Antes de abordar los problemas jurídicos de   fondo correspondientes a la primera sección de la demanda, la Sala aludirá   brevemente a los requisitos que establece el Decreto 2067 de 1991 para que   procedan las demandas de inconstitucionalidad.    

El artículo 2º   del Decreto 2067 de 1991 establece que toda demanda de inconstitucionalidad   deberá contener: i) el señalamiento de las normas acusadas como   inconstitucionales, ii) una referencia a las normas constitucionales   presuntamente vulneradas, iii) las razones por las cuales el accionante   considera que las disposiciones acusadas vulneran normas superiores,  iv)   el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición de   la norma demandada, cuando ello sea pertinente, y finalmente,  v) las   razones por las cuales la Corte es competente para decidir sobre la   constitucionalidad de la norma demandada.   Señala el referido artículo:    

“Artículo 2o. Las demandas en las acciones públicas de   inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:    

…    

3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;

  Sentencia C-131 de 1993.    

10. Ahora bien, la Corte   Constitucional se ha referido a la importancia de que los requisitos de la   demanda se cumplan, no sólo formalmente, sino materialmente, con el fin de   garantizar un verdadero control del poder público[20]. Para ello, ha explicado   que las razones esgrimidas para desestimar la constitucionalidad de una norma   jurídica deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. En   este sentido, el análisis de la Corte Constitucional estará dirigido a   identificar la concreción de un cargo de constitucionalidad real y no   simplemente aparente[21].   Al respecto ha manifestado:    

“Finalmente, (iii.) tendrán que   presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan   la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es   una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte   Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción   pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público.    La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación,   de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficiente.  De lo contrario, la Corte terminará   inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los   demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte   de la Corte Constitucional”. [22](Subraya   y negrilla fuera del texto)    

Así mismo, la   jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido en qué consisten los   requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los   cargos de inconstitucionalidad. En este sentido, ha indicado que los cargos   deben ser: i) claros, ii) ciertos, lo cual supone   que deben recaer sobre el contenido de la disposición acusada, iii)   específicos, que significa que deben plantear una contradicción entre normas   demandadas, y, iv)  pertinentes, en la medida en que los cargos deben tener carácter   constitucional, y no exclusivamente legal o doctrinal, o de conveniencia, y,   finalmente, v) deben ser suficientes, para suscitar una mínima duda sobre   la constitucionalidad de la disposición demandada. Señaló   la Corte:    

“En reciente oportunidad, esta Corte   señaló que sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza   popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados   por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos,   pertinentes y suficiente. Esto significa que la acusación debe ser   suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido   de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la   disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de   naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia).   Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que   debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de   la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a   desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y   hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte”.[23] (Subraya y negrilla fuera del texto)    

11. Por lo tanto, en el   caso analizado la Sala deberá, en primer lugar: i) identificar el objeto y   alcance de las normas demandadas, para posteriormente, ii) establecer   si los cargos formulados por los demandantes cuentan con las exigencias de   claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que requieren las   demandas de inconstitucionalidad. Ello se realizará a continuación.    

Objeto y alcance de   la norma demandada    

12. En la medida en que   para algunos de los intervinientes los efectos atribuidos por los demandantes a   las disposiciones acusadas no se desprenden de su texto, a esta Corporación le   corresponde establecer cuáles son el objeto y alcance de tales normas.    

El artículo 20 de la Ley   1753 de 2015 tiene como finalidades básicas calificar ciertas áreas del   territorio nacional como áreas de reserva estratégica minera para definir en   ellas un tipo especial de ordenamiento, así como un régimen legal y contractual   específicos. En particular, la disposición demandada tiene como finalidad   excluir las áreas de reserva especial minera del régimen ordinario de la minería   regulado por el Código de Minas. Con ello busca focalizar la labor de obtención   de información geológica, para impedir la proliferación desordenada de títulos   mineros en determinadas áreas del territorio nacional, garantizando así una   mayor eficiencia en la extracción de recursos, e incrementando la participación   estatal de los beneficios provenientes de la ejecución de esta actividad en   dichas áreas.    

“Para   lograr este objetivo y generar bienestar a las distintas comunidades y formas de   vida en las zonas geográficas que componen los Llanos, la Nación, en diálogo con   el territorio propone: (…) 3) promover el desarrollo de una minería responsable   para minerales estratégicos en las zonas geográficas de la altillanura de   conservación, la zona de transición Orinoquía-Amazonía.”    

“Las   Áreas Estratégicas Mineras, particularmente las ubicadas en los   departamentos de Vaupés, Guainía y Vichada, corresponden a zonas con   potencial de explotación de minerales estratégicos, como el Niobio, Tantalio   y arenas negras. Sobre estas áreas se priorizará la realización de procesos   de selección objetiva. …”    

A continuación, el gobierno   resalta en dicho documento la importancia que tiene la focalización para el   levantamiento de información geológica, como parte del modelo de definición de   áreas de reserva estratégica minera, y la necesidad de revisar el esquema de   regalías en cada caso. Al respecto dice:    

“El   Servicio Geológico Colombiano (SGC) priorizará el programa de exploración para   estas áreas, adelantando el levantamiento geofísico adecuado y la exploración   geológica y geoquímica a escala de mayor detalle. Con base en la información   suministrada por el SGC y a la realidad de la demanda e importancia de los   minerales estratégicos, Tantalio, Niobio y arenas negras a nivel mundial, la   Autoridad Minera procederá a la revisión del esquema de regalías y   contraprestaciones mínimas.”    

No obstante, los   demandantes le atribuyen una serie de consecuencias normativas al texto   demandado, según las cuales al interior de estas áreas estarían prohibidas las   actividades agrícolas. Así mismo, según su interpretación, la creación de áreas   de reserva estratégica minera necesariamente implicaría una afectación del medio   ambiente. A partir de la atribución de estas consecuencias, los demandantes   sustentan los cargos por violación de los derechos de los trabajadores rurales,   de la soberanía alimentaria, de la prelación constitucional de la producción de   alimentos y la protección del medio ambiente. Por lo tanto, para evaluar la   aptitud de los cargos, le corresponde a la Corte establecer si tales   consecuencias se desprenden de la disposición demandada, a partir de un análisis   del objeto y alcance de dicha disposición.    

13. En los primeros cinco   incisos del artículo 20 de la Ley del Plan de Desarrollo se regulan las Áreas de   Reserva Estratégica Minera. El primer inciso faculta a la Autoridad Nacional   Minera a definir cuáles son los minerales de interés estratégico para el país.   Con base en la información geocientífica disponible sobre la probabilidad de   encontrar yacimientos de minerales catalogados como estratégicos, esta autoridad   podrá delimitar indefinidamente áreas especiales que se encuentren libres de   títulos mineros. Así mismo, el inciso segundo dispone que dichas áreas serán   objeto de evaluación, presumiblemente con fundamento en una nueva recopilación   de información geológica, con base en la cual la Autoridad Minera Nacional   seleccionará las áreas que presenten un alto potencial minero.    

Efectivamente, como lo   sostienen los demandantes, la selección de las áreas de reserva especial minera   se lleva a cabo con fundamento en la probabilidad de que en dichas áreas existan   minerales estratégicos, conforme a la información geológica existente, y a la   que obtenga posteriormente la Autoridad Nacional Minera. Sin embargo, la   adopción de este criterio técnico para la selección de un territorio como área   de reserva especial minera no implica que el Congreso haya destinado de manera   exclusiva, ni prioritaria, dichas áreas para la minería. Tampoco se desprende   del texto demandado que el Congreso hubiese creado un estímulo o incentivo para   promover la minería en esas áreas. Por el contrario, como se analizará más   adelante, el inciso segundo del artículo 20 prohíbe el otorgamiento de nuevos   títulos o concesiones al interior de tales áreas, precisamente con el objetivo   de racionalizar la extracción minera en tales áreas.    

Lo anterior muestra con   claridad que la disposición tampoco restringe el desarrollo de actividades   agrícolas, ni de actividades de otra índole, en las áreas seleccionadas. Sólo   prohíbe el otorgamiento de nuevos contratos para realizar minería. Finalmente,   la selección de áreas estratégicas mineras tampoco significa que en las mismas   necesaria e ineludiblemente deban desarrollarse actividades mineras bajo el   régimen creado en la Ley 1753 de 2015. El desarrollo de estas actividades está   sujeto a una serie de contingencias que dependen de un conjunto de decisiones   que adoptan las autoridades y los particulares en el proceso de oferta pública   de las áreas de reserva estratégica minera. De hecho, su efectiva realización   depende, en primer lugar, de que la autoridad competente efectivamente decida   ofrecer el área. Aun si la Autoridad Nacional Minera decide ofrecer el área, el   desarrollo de actividades mineras también depende de que la autoridad entregue   la zona demarcada a un oferente, y en tercera medida, requiere que la persona o   entidad a la cual se le ha otorgado el área, desarrolle actividades mineras   dentro de la misma. Por lo tanto, no se puede afirmar que la sola facultad para   seleccionar ciertas zonas del territorio nacional como áreas de reserva   estratégica minera conlleve la realización efectiva de actividades mineras, y   por lo tanto, mucho menos puede afirmarse que implique por sí misma un   detrimento al medio ambiente o un riesgo a la sostenibilidad alimentaria de los   colombianos. Ello depende de una serie de situaciones de hecho, que resultan   ajenas al texto de la disposición demandada, y sobre las cuales, por otra parte,   los demandantes tampoco aportan pruebas.    

Por su parte, el inciso   tercero de la disposición demandada señala que las áreas de reserva estratégica   minera se otorgarán mediante procesos de selección objetiva, y que sobre las   mismas no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de   concesión minera. A su vez, la Autoridad Nacional Minera dará por terminada la   delimitación, cuando las áreas evaluadas no sean seleccionadas, caso en el cual   quedarán libres para ser otorgadas mediante el régimen ordinario del Código de   Minas. Cuando no se presente licitante u oferente, la Autoridad Nacional Minera   podrá mantener la delimitación para un futuro proceso de selección, sin   perjuicio de darla por terminada en cualquier tiempo. Como se observa, también   en esta etapa la única restricción al desarrollo de actividades económicas se   refiere a la minería. Tampoco en esta etapa la disposición está limitando el   desarrollo de actividades agrícolas ni de otra naturaleza, salvo, como ya se   dijo, en lo atinente a nuevas ofertas o contratos de concesión.    

El inciso cuarto dispone   que el proceso de delimitación y selección objetiva de las áreas será   reglamentado por el Gobierno Nacional. Además, el inciso quinto establece que en   los contratos especiales de exploración y explotación que se deriven de las   delimitaciones de las áreas, se podrán establecer reglas y obligaciones   especiales adicionales, o que en todo caso sean distintas a las establecidas en   el Código de Minas.    

El inciso quinto agrega que   la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico   Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras,   y que permita evaluar su potencial minero, tendrá carácter reservado por el   mismo término en que la Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas   mineras, o hasta tanto deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de   selección objetiva para el otorgamiento de contratos de concesión especial en   estas áreas.    

Los incisos sexto, séptimo   y octavo, regulan dos otros tipos de áreas de reserva minera, según los   siguientes lineamientos:    

– Áreas de Reserva para la   formalización: La Autoridad Nacional Minera podrá delimitar áreas de Reserva   Estratégica Minera para la formalización de pequeños mineros, sobre áreas libres   o sobre aquellas que sean entregadas a través de la figura de devolución de   áreas para la formalización minera.    

-Áreas de Reserva para el   desarrollo minero-energético: El Ministerio de Minas y Energía delimitará las   zonas estratégicas para el desarrollo minero-energético en un término no mayor   de doce (12) meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley. Estas   zonas se declaran por un término de dos (2) años prorrogables por el mismo   término, y su objetivo es permitir el manejo ordenado de los recursos naturales   no renovables, propendiendo por la maximización del uso de los recursos, y   ajustándose para ello a las mejores prácticas internacionalmente aceptadas.    

Adicionalmente, en el mismo   sentido en que la disposición demandada establece que sobre dichas áreas de   reserva especial minera no se recibirán nuevas propuestas, ni se suscribirán   contratos de concesión minera de carbón. Lo anterior, con el fin de que estas   áreas sean otorgadas por la autoridad correspondiente a través de un proceso de   selección objetiva, en el cual dicha autoridad establecerá los términos de   referencia. De otra parte, señala que en casos de superposiciones de áreas entre   yacimientos de hidrocarburos no convencionales y títulos mineros, en virtud de   un acuerdo operacional, la Autoridad Minera Nacional autorizará la suspensión de   los títulos mineros sin afectar el tiempo contractual.    

Finalmente, resalta que no   podrán ser áreas de reservas para el desarrollo minero las áreas delimitadas   como páramos y humedales.    

14. A partir del anterior   marco normativo se observa que lo que se pretende con la disposición es realizar   un ordenamiento de la actividad minera impidiendo que la Autoridad Nacional   Minera reciba nuevas propuestas y que suscriba nuevos contratos de concesión   minera sobre las áreas que se declaren como reservadas. Sin embargo, como ya se   dijo, la disposición demandada no excluye ninguna otra actividad económica sobre   dichas áreas.    

El artículo 20 de la Ley   1753 de 2015 únicamente prohíbe recibir nuevas propuestas y suscribir nuevos   contratos de concesión minera sobre las áreas que eventualmente se declaren como   reservadas. Su objeto es, por el contrario, introducirle un orden a la   explotación minera en aquellas áreas que el Estado considere de interés   estratégico, con base en la información geológica disponible, y en la que se   obtenga posteriormente con fundamento en la focalización de dichas áreas. Dicho   de otra manera, la norma acusada, acorde con la naturaleza de la ley en donde   está contenida, esto es la Ley del Plan de Desarrollo, desarrolla una política   pública en materia minera, consistente en la planificación y delimitación de   zonas del territorio nacional para realizar la gestión y el control estatal de   la actividad minera.    

15. Luego de   identificar las normas jurídicas demandadas y especificar su objeto y alcance,   la Sala realizará el análisis de la configuración de los requisitos de certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia, exigidos por la jurisprudencia para   que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre las disposiciones demandadas,   como se expondrá a continuación.    

Ineptitud   de los cargos correspondientes a la vulneración de los  arts. 64, 65 y 66 superiores, del principio de   desarrollo sostenible y al desconocimiento del deber de conservación de los   recursos naturales    

16. La   jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de   certeza  exige que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y   existente, y no sobre una norma puramente deducida o implícita, o sobre otras   normas del ordenamiento jurídico que no han sido no demandadas por los   accionantes[24].    

En el presente   caso los demandantes presuponen que la creación y ampliación de las AEM desconoce los mandatos constitucionales de protección de los   trabajadores rurales y de la producción agropecuaria, de los cuales dependen los   derechos a la alimentación, soberanía y seguridad alimentaria. Así mismo sostienen que destinar áreas del territorio   nacional para la minería, únicamente con base en estudios geológicos, y sin   ningún mecanismo de ponderación, resulta contrario al principio de desarrollo   sostenible y al deber de conservación de los recursos naturales. Lo anterior, por cuanto la delimitación y reserva de   áreas para la minería implica una priorización absoluta de dicha actividad sobre   otro tipo de actividades y bienes jurídicos también protegidas   constitucionalmente.    

Adicionalmente,   explican que las normas acusadas vulneran el deber de promoción de acceso   progresivo a la tierra, por dos razones: por un lado, porque al priorizar la   actividad minera permiten, sin ningún mecanismo de ponderación, la expropiación   de bienes adjudicados a campesinos como resultado de procedimientos de   democratización de la propiedad rural. Por otro lado, porque la selección de una   AEM impide que se adjudiquen las tierras a los campesinos, pues parten del   supuesto según el cual esta figura tiene el efecto de destinar ciertas áreas del   territorio nacional exclusivamente para la minería.    

Sin embargo, la Corte advierte que el efecto de la   disposición demandada, que es el de la   creación y ampliación de Áreas de Reserva Estratégica Minera no produce la consecuencia jurídica   atribuida por los demandantes, a saber, la prohibición de actividades agrícolas   en su interior, ni la afectación del medio ambiente. A partir de la declaratoria de dichas áreas, lo que la norma hace es organizar la   explotación minera. De hecho, de acuerdo con la disposición acusada, de una   parte se pretende impedir la presentación de nuevas propuestas o la suscripción de nuevos contratos de concesión   minera en la zona demarcada y, de otra, se busca excluirlas del régimen   ordinario de la minería. Por otra parte, la disposición demandada en sí misma no   incrementa la intensidad de la actividad minera, ni puede presumirse, a falta de   un argumento empírico en contrario, el cual no presentan los demandantes, que   incida sobre la magnitud, frecuencia o gravedad de sus impactos para el medio   ambiente. Como ya se dijo, conforme al principio de libertad de empresa es   posible que un particular solicite un título minero en cualquier parte del resto   del territorio nacional en donde dicha actividad no esté expresamente prohibida.   La disposición demandada, por el contrario, limita la oferta y la suscripción de   contratos de concesión por fuera de aquellos que se pacten como consecuencia del   proceso de selección objetiva.      

En ese orden de ideas, los cargos por violación de los artículos   64, 65 y 66 de la Constitución, son ineptos por   falta de certeza, en la medida en que es errada la lectura que hacen los   demandantes de la disposición acusada. La Sala observa que no existe en   el artículo 20 demandado ningún contenido normativo que excluya la realización   de actividades agrícolas.    

Por otra parte, los demandantes no   aportan un sustento empírico que indique que existe una correlación fuerte entre   la disposición demandada y la “desaparición” de la agricultura o la afectación   del medio ambiente que, ellos alegan, se producen como consecuencia de la   disposición demandada. En esa medida, resulta difícil que la Corte tenga algún   indicio de que existe una relación de causalidad que   justifique adelantar un juicio de constitucionalidad abstracto con base en la   vulneración de los mandatos   constitucionales de protección de los trabajadores y de la producción   agropecuaria, del desarrollo sostenible o un desconocimiento del deber de   protección del medio ambiente. Por tal motivo, los cargos por violación del   principio de desarrollo sostenible, y por desconocimiento del deber de   conservación de los recursos naturales, carecen del sustento empírico necesario,   por lo cual son insuficientes para que la Corte profiera una decisión de fondo   por dicho cargo, en relación con la norma demandada. En esa medida, la Corte   también se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con dicho   cargo.    

17. De   esta manera, la Corte concluye que los demandantes expusieron una serie de   consideraciones que no permiten identificar una posible contradicción entre el   texto demandado y las normas jurídicas que consideran violadas. En consecuencia,   por tratarse de argumentos que no cumplen con los requisitos de certeza y   suficiencia, la Corte Constitucional se inhibirá de proferir fallo de fondo   frente a estos cargos.    

Teniendo   en cuenta que no existe un reproche sobre la aptitud de los demás cargos   planteados, y que en principio estos cumplen con los requisitos establecidos en   el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, tal y como han sido desarrollado por la   jurisprudencia constitucional, la Sala entra a estudiarlos de fondo.    

Análisis de los cargos segundo y tercero de   la primera sección de la demanda: la autonomía de las entidades territoriales y el   carácter unitario del Estado    

18. Una vez   resuelto lo atinente al cargo por violación de los artículos 64, 65 y 66 de la   Constitución, es necesario que la Corte establezca si la atribución de la   competencia para crear las AEM limita la autonomía de las entidades   territoriales (C.P. arts. 287 y 288) y las competencias atribuidas a los   concejos municipales otorgadas por la Constitución (C.P. arts. 311 y 313).   Teniendo en cuenta los cargos planteados en la demanda y las intervenciones, el   problema jurídico que le corresponde resolver a la Corte es:    

¿Al facultar   a una entidad del orden nacional para delimitar las Áreas de Reserva Estratégica   Minera, se restringe la   autonomía constitucional de las entidades territoriales?    

19. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado   reiteradamente del grado de autonomía de las entidades territoriales y su   relación con la preservación del principio de Estado unitario.  Por tanto,   la Sala identificará las reglas jurisprudenciales pertinentes para resolver el   problema jurídico planteado en precedencia.    

20. La Constitución Política, al definir el modelo de   Estado (art. 1° superior) parte de dos supuestos. En primer término, se concibe   a Colombia como un Estado organizado en forma de República unitaria. En términos   de esta Corporación, “…la naturaleza del Estado unitario presupone la   centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos   de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros   uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el   nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para   la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el   territorio nacional[25].   Del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones   puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que   de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación   con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.”[26]    

En segundo lugar, la misma definición reconoce que el   modelo de organización política es descentralizado, con autonomía de sus   entidades territoriales.  En ese sentido, al descartar la organización   política federal, la Carta Política ha optado por la asignación de un grado de   autonomía a favor de las entidades territoriales, la cual define, a su vez, un   arreglo institucional de competencias también específico. De esa manera, existen   instrumentos que, desde la Constitución, concilian el principio de Estado   unitario y el grado de autonomía referido, a saber: (i) las facultades de las   entidades territoriales, (ii) la asignación de competencia al Congreso para   regular el grado de autonomía de las entidades territoriales, y (iii) los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los   entes territoriales.[27]    

21.  En cuanto al primer instrumento, el artículo   287 superior, al desarrollar los conceptos de descentralización y la autonomía   reconocida a las entidades territoriales en la Carta, señala que estas entidades   pueden gestionar sus propios intereses dentro de los límites que fije la   Constitución y la ley, lo cual les confiere potestades para: i)   gobernarse por autoridades propias; ii) ejercer las competencias que les   correspondan; iii) administrar sus recursos y establecer los tributos que   permitan el cumplimiento de sus funciones; y iv) participar en las rentas   nacionales.    

Al respecto, la Corte ha señalado que “el núcleo   esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos   elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente   por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder   satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la   inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades   territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho   de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del   respeto de la facultad de dirección política que ostentan.”[28]    

Así mismo, en la Sentencia C-123 de 2014[29]  la Corte resaltó que “no bastará con que se alegue la existencia de un   interés nacional para que una disposición legal que limita el ejercicio de   competencias a entidades territoriales se entienda acorde con los preceptos   constitucionales; ante un conflicto entre estos principios, los órganos de la   administración, el legislador y, en última instancia, el juez de la   constitucionalidad deberán evaluar si dicha limitación, que tiene como   fundamento el principio de organización unitaria del Estado –artículo 1º de la   Constitución-, resulta excesiva respecto del otro principio constitucional que   se está limitando, es decir, del principio de autonomía territorial. En este   sentido, las limitaciones a la autonomía territorial son constitucionalmente   aceptables, sólo cuando se concluya que éstas son razonables y proporcionadas en   el caso concreto”.    

22.  El Estado colombiano está organizado como   república unitaria. No obstante, también está configurado conforme al principio   de descentralización, lo que supone unos límites al carácter unitario del   Estado.  El primer límite implica que la sola invocación del carácter   unitario del Estado no es un principio de razón suficiente para justificar el   cambio de una competencia regional o local a una entidad nacional. Es necesario   que exista un interés constitucional superior que lo justifique.      

Sobre el referido punto, la Corte indicó que: “… la   autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización   competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible,   teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su   limitación en cada caso concreto. De tal modo, puntualizó la Corte, lo que le   está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de   autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro. Dentro   de esa línea jurisprudencial se ha fijado el criterio conforme al cual las   limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en   materias en las cuales exista concurrencia de competencias de entidades de   distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un interés   superior, y que la sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica   que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales   asuntos en ámbitos que no trasciendan el contexto local o regional, según sea el   caso. Para la Corte, ello equivale a decir que las limitaciones a la autonomía   resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y   proporcionadas.”      

El segundo límite está constituido por el conjunto de   competencias y facultades otorgadas por el artículo 287 superior. De conformidad   con este artículo el Congreso no puede proferir normas que impidan el ejercicio   efectivo de las competencias de las entidades territoriales, so pena de que   tales normas sean declaradas inconstitucionales.    

Como lo ha señalado la Corte en su jurisprudencia,   “el núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte del Legislador y   que su preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad    misma de la Carta, dado que es expresión de dos principios constitucionales de   la mayor significación, como son la consagración del municipio como la entidad   fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias   asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiaridad (CP arts 288 y 311).[30]    Por esa razón, la jurisprudencia ha puntualizado que la Constitución ha   establecido una garantía institucional para la autonomía de las entidades   territoriales por virtud de la cual se fija en la materia un núcleo o reducto   indisponible por parte del legislador.[31]  Así, ha dicho la Corte, “… si bien la autonomía territorial puede estar regulada   en cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la   misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la   Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre   respetado.”[32]”[33]    

23. El último límite al carácter unitario del Estado se   refiere a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,   previstos en el artículo 288 superior. Estos principios articulan la forma como   el legislador debe distribuir el ejercicio de las competencias adscritas al   poder central y a las autoridades territoriales. Específicamente, el principio   de coordinación parte de que el objetivo de la descentralización territorial es   garantizar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos en el   territorio nacional, y que por lo tanto, la acción del Estado en sus distintos   órdenes debe estar exenta de redundancias o contradicciones que terminen   frustrando el logro de los fines del Estado. Para garantizar el principio de   colaboración armónica entre las entidades del orden nacional y las del orden   territorial es fundamental que la acción de los distintos órganos resulte   complementaria y conducente al logro de los fines del Estado. Ello presupone que   la acción de estas autoridades debe estar encaminada a lograr una serie de   objetivos comunes, complementarios, o que al menos no resulten incompatibles.    

Por su parte, el principio de concurrencia implica que   existen una serie de fines del Estado cuya realización requiere de la   participación tanto de las autoridades del Estado a nivel nacional, como de las   entidades del nivel territorial. Para garantizar el principio de colaboración,   en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la   participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, que   el Legislador debe distribuir las competencias de las entidades nacionales y   territoriales garantizando a cada orden el ámbito de su autonomía   constitucional. Para preservar la eficacia del principio de coordinación es   necesario que la ley garantice que el ejercicio de las facultades legales   otorgadas a unas autoridades no termine por impedir el ejercicio de las   facultades y competencias constitucionales de la otra.    

El principio de subsidiariedad es un corolario del   carácter democrático del Estado. En su dimensión positiva, significa que el   legislador debe distribuir las competencias privilegiando el nivel más próximo   al ciudadano. Con todo, este principio es también expresión del principio de   eficiencia administrativa, en la medida en que, comparativamente, las   autoridades territoriales suelen estar en una mejor  situación operativa para   satisfacer las necesidades ordinarias de los ciudadanos dentro de su territorio.   A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad implica que   las autoridades nacionales y departamentales sólo pueden intervenir en los   asuntos que hacen parte de las competencias de las entidades municipales cuando   éstas sean incapaces o ineficientes en la gestión de sus responsabilidades[34].    

24. En conclusión, en virtud de los   principios anteriormente mencionados, el carácter unitario del Estado colombiano no   constituye un fundamento suficiente para desconocer la capacidad de autogestión   que la Constitución les otorga a las entidades territoriales. A su turno, la   autonomía de las entidades territoriales no puede ser entendida de manera   omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias constitucionales   de las autoridades nacionales[35].    

Ahora bien, en el presente caso el cargo   planteado por los demandantes se relaciona en concreto con la facultad que   tienen las entidades territoriales para planificar, ordenar y reglamentar los   usos del suelo. Por lo tanto, es necesario ahora establecer cuál fue el diseño   escogido por el constituyente para distribuir competencias entre el gobierno   nacional y los gobiernos territoriales en relación con los usos del suelo.    

La   distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio y   particularmente con relación a los usos del suelo    

25. El artículo 288 superior prevé que   una ley orgánica de ordenamiento territorial fije la distribución de   competencias entre la Nación y las entidades territoriales. De esa manera, el   artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial -Ley 1454 de   2011-señala que son   competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de   ordenamiento del territorio, las siguientes:    

“ARTÍCULO 29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL   TERRITORIO.  Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de   ordenamiento del territorio, las siguientes:    

1. De la Nación    

a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos   de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas.    

b) Localización de grandes proyectos de infraestructura.    

…    

e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de   los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las   regiones.    

…    

PARÁGRAFO. Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores se   adelantarán en coordinación con los entes territoriales.    

2. Del Departamento    

a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o   porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación   con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de   acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de   desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales.    

…    

d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales   departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas.    

e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus   políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los   planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la   adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de   su territorio.    

f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas   para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área   Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a   los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente   ley.    

g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar   programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio   ambiente.    

 (…)    

4. Del Municipio    

a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.    

b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas   urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.    

c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes   sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes   departamentales y metropolitanos.    

PARÁGRAFO 1o. La distribución de competencias que se establece en este artículo   se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y   complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y   en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los   instrumentos locales y regionales de planificación.” (Negrilla fuera del texto).    

26. Acorde con la distribución de competencias referidas, es pertinente   señalar que la función de reglamentar los usos del suelo asignada a los   municipios,   es una expresión de la descentralización territorial, y un corolario de la   autonomía otorgada por la Constitución a las entidades territoriales. El   ejercicio de esta facultad permite planificar las actividades que pueden   realizarse en las distintas veredas y corregimientos que conforman los   municipios. Esta labor de planeación incide en todos los ámbitos: en la   protección del ambiente sano, en el desarrollo industrial, económico, educativo   y cultural de las entidades territoriales[36].    

Estado unitario, autonomía territorial y   minería    

27. Por otra parte, el artículo 332 superior determina   que la propiedad del subsuelo está en cabeza del Estado. Así mismo, el artículo   334 señala que el Estado, por mandato de la ley, intervendrá en la explotación   de los recursos naturales para racionalizar la economía con el fin de mejorar la   calidad de vida de los habitantes del territorio.    

La Corte Constitucional ha analizado el alcance de   estas normas constitucionales, reafirmando la propiedad del Estado de los   recursos del subsuelo, y su facultad para regular la explotación de los recursos   naturales y el uso del suelo, así como sobre la planificación, manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales. De la misma manera, esta Corporación   ha estudiado el régimen legal de  propiedad de los recursos mineros,   establecido en los artículos   5°, 7° y 10 de la Ley 685 de 2001, al determinar la constitucionalidad de la   norma que indica que los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en   el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de la exclusiva   propiedad del Estado, sin que resulte relevante que la propiedad, posesión o   tenencia de los correspondientes terrenos sean de otras entidades públicas, de   particulares o de comunidades o grupos sociales.[37]     

En este sentido, resulta acorde con la organización   unitaria del Estado que exista unificación en los criterios, procesos y   parámetros que permiten obtener la autorización por parte de la administración   para desarrollar actividades de exploración y explotación minera. A su vez,   resulta acorde con el principio de organización unitaria del Estado que los   lugares en que dichas actividades pueden realizarse sean determinados por una   misma entidad, siguiendo idénticos criterios para todo el territorio del Estado.   De esta forma se asegura uniformidad en las condiciones de realización de la   minería y se brinda seguridad jurídica a los sujetos interesados en el   desarrollo de dicha actividad[38].    

28. De otra parte, como se expuso en precedencia, el   principio de autonomía territorial se manifiesta, entre otras, en   que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus   propios intereses, lo que implica gobernarse por autoridades propias, ejercer   las competencias que les correspondan, administrar los recursos necesarios para   el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales (artículo   287 superior).    

De igual   forma, aunque las entidades territoriales ejercen competencias que se consideran   propias, es la ley la encargada de determinar la distribución de dichas   competencias entre la Nación y las mencionadas entidades (artículo 288   superior). No obstante, el Legislador no cuenta con total e irrestricta libertad   de configuración normativa, pues las propias disposiciones constitucionales   establecen límites o parámetros competenciales que deben ser seguidos en   cumplimiento de esta tarea.    

29. Acorde con lo anterior, la libertad del Legislador para   determinar la distribución de competencias entre uno y otro nivel competencial   no puede obviar las expresas atribuciones reconocidas a los municipios por las   precitadas disposiciones constitucionales. Ello implica que la legislación no   puede desconocer que, cualquiera que sea la distribución competencial que   establezca, la misma no puede anular el contenido específico del principio de   autonomía territorial que se manifiesta en la posibilidad de que los municipios   reglamenten los usos del suelo dentro de su respectivo territorio.    

En ese marco, se evidencia la trascendencia de la función asignada a concejos distritales   y municipales por los artículos constitucionales 311 y 313 numeral 7, y lo   relevante que es su participación en la reglamentación de los usos del suelo.   Además, resulta fundamental que en un Estado unitario, con autonomía de sus   entidades territoriales, y que dispone como pilar esencial la participación de   sus habitantes en las decisiones que los afectan, se entienda el papel de las   autoridades municipales como un elemento determinador del desarrollo práctico del régimen territorial   previsto por la Carta Política.    

30. La Sentencia C-123 de 2014 estudió si una prohibición para que los concejos   municipales y distritales excluyeran zonas de su territorio de la realización de   actividades de exploración y explotación minera resultaba una limitación   desproporcionada de la competencia para regular los usos del suelo. En esa   providencia la Corte señaló: “no existe duda del gran impacto que la actividad   minera puede tener en la función de ordenamiento del territorio y,   adicionalmente, en la reglamentación que los usos del suelo por parte de los   concejos distritales y municipales. Por consiguiente, y en armonía con lo   concluido anteriormente, una norma que excluya de forma absoluta la   participación de los municipios y distritos en la decisión sobre si en su   territorio se realiza una exploración o explotación minera resulta contraria al   contenido del principio de autonomía territorial –artículo 288 de la   Constitución-, específicamente, a la garantía de gobernarse por autoridades   propias[39]  –artículo 287, numeral 1º- y a la función de los concejos consistente en   reglamentar los usos del suelo en el municipio –artículo 313, numeral 7º-.”    

Adicionalmente, agregó que excluir a los concejos   municipales del proceso de reglamentación de los usos del suelo “desconoce   los principios de concurrencia y coordinación que deben inspirar la repartición   de competencias entre los entes territoriales y los entidades del nivel   nacional. Principios que son exigencias de rango constitucional, expresamente   previstos por el artículo 288 de la Constitución como los parámetros a partir de   los cuales se armonice el principio de autonomía territorial con un principio   que, como el de forma unitaria del Estado, está en constante tensión con aquel.”    

Ante el problema jurídico planteado, la Sala Plena consideró que el   precepto acusado hallaba sustento constitucional en el principio de organización   unitaria del Estado y en los artículos 332 y 334 Superiores, que atribuyen al   Estado la propiedad de los recursos del subsuelo y la facultad para determinar   políticas relativas a la explotación de recursos naturales. Sin embargo,   advirtió que una interpretación en términos absolutos de dicha prohibición   desconocía la autonomía de las entidades territoriales (art. 287 superior) y los   principios que han de regir la distribución de competencias entre la Nación y   las entidades territoriales (art. 288 superior).    

Como   consecuencia de lo anterior, la Corte condicionó la constitucionalidad de   aquella disposición (el artículo 37 del Código de Minas) “en el entendido que, en   desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de   actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes   del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas,   las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de   sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus   comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el   artículo 288 de la Constitución Política”[40].   (resaltado fuera de texto original)    

31. Las   anteriores consideraciones, y la existencia de un precedente constitucional, le   permiten a la Corte concluir que la actividad minera tiene   considerables repercusiones de orden ambiental, social y económico, las cuales   inciden de manera directa o indirecta sobre las personas y los territorios en   los que se desarrolla dicha actividad, y condicionan de manera decisiva las   facultades de ordenación del territorio y determinación de usos del suelo que   corresponde a las entidades territoriales. De esa manera, ninguna autoridad del   orden nacional puede adoptar unilateralmente decisiones a este respecto que   excluyan la participación de quienes, en el ámbito local, reciben de manera   directa los impactos de esa actividad.    

32. Esta   Corporación ha optado entonces por una regla constitucional basada en la   necesaria concertación de las decisiones relativas a la explotación de los   recursos naturales, que atribuyen al Estado la propiedad del subsuelo y de los recursos   naturales no renovables y la competencia para intervenir en las decisiones   relativas a su explotación (arts. 332 y 334 superiores), así como las   disposiciones sobre la   participación que compete a las entidades territoriales, como integrantes del   Estado, en las decisiones relativas a la explotación de los recursos naturales   (arts. 332 y 334 referidos), la autonomía de las entidades territoriales (art.   287), el modelo constitucional de distribución de competencias entre la Nación y   las entidades territoriales, basado en los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad (art. 288), y  las competencias para regular   usos del suelo atribuida directamente a los municipios (arts. 311 y 313 num. 7 y   9) y departamentos (art. 300 num. 2).    

33. En el presente caso es claro que la selección de   áreas de reserva minera no excluye la realización de actividades agrícolas,   entre otras. Más aun, la organización del territorio a partir de su potencial   minero, por sí mismo, corresponde al ejercicio de una actividad propia de la   administración nacional, que se ajusta al carácter unitario del Estado. Sin   embargo, el ejercicio de esta actividad de ordenación del territorio de manera   exclusiva por una entidad del nivel central sí puede tener un impacto   significativo sobre la autonomía de las autoridades municipales para planificar   y ordenar sus territorios. La extracción de recursos naturales no renovables no   sólo afecta la disponibilidad de recursos en el subsuelo, sino también   modifica la vocación general del territorio, y en particular, la capacidad que   tienen las autoridades territoriales para llevar a cabo un ordenamiento   territorial autónomo. En esa medida, tiene que existir un mecanismo que permita   la realización del principio de coordinación entre las competencias de la Nación   para regular y ordenar lo atinente a la extracción de recursos naturales no   renovables y la competencia de las autoridades municipales para planificar,   gestionar sus intereses y ordenar su territorio, con criterios de autonomía.    

Por supuesto, la selección de áreas de reserva minera   no necesariamente resulta contraria a los intereses de las entidades   territoriales. Puede ocurrir que las autoridades del orden nacional coincidan en   su propósito con las autoridades de los municipios. Sin embargo, en ese mismo   orden de ideas, también puede ocurrir que las autoridades municipales tengan   intereses, prioridades o visiones del ordenamiento territorial del municipio que   resulten incompatibles con la selección de áreas de reserva minera. Lo cierto es   que si no existe un mecanismo de coordinación entre la Autoridad Nacional   Minera, o el Ministerio de Minas y Energía, según sea el caso, y las autoridades   municipales respectivas, no existe una garantía suficiente de que el ejercicio   de la competencia en cabeza de la Nación no impida el ejercicio de las   competencias y facultades otorgadas constitucionalmente a las autoridades   municipales, quienes se encuentran más cerca del ciudadano, de sus asuntos, e   intereses en el territorio nacional.    

34. De acuerdo con las consideraciones expuestas en   esta providencia, es claro que no existe en la disposición demandada un   mecanismo que permite la coordinación entre las entidades competentes para   seleccionar las áreas de reserva especial minera y las autoridades municipales.   Los criterios generales con fundamento en los cuales la Autoridad Nacional   Minera selecciona y el Ministerio de Minas otorgan las áreas de reserva minera   corresponden exclusivamente a su potencial minero. Sin embargo, la selección de   las respectivas áreas de reserva no puede impedir el ejercicio de la autonomía   de las autoridades de los municipios.    

35. Para armonizar las normas constitucionales en   tensión, una alternativa podría ser la declaratoria de inexequibilidad del   artículo 20 de la Ley 1753 de 2015. Sin embargo, el principio de conservación   del derecho, derivado de la aplicación del principio democrático en la creación   de la ley, obliga a mantener dentro del ordenamiento jurídico los frutos de la   actividad legislativa, siempre que exista fundamento para una interpretación que   sea acorde con los términos constitucionales. De esa manera, la declaratoria de inexequibilidad simple sólo puede   prosperar cuando la expresión legislativa es absolutamente incompatible con la   Carta y no existe ninguna interpretación de la misma que pueda ajustarse a la   Carta Política.[41]    

36. En este marco, la Corte   considera entonces que es posible interpretar el artículo 20 de la Ley 1753 de   2015 de acuerdo con los dos principios constitucionales en tensión, a saber: el principio de organización unitaria   del Estado y la autonomía de las entidades territoriales. De esa manera, la disposición demandada será   exequible, siempre y cuando su contenido garantice un grado de participación   razonable de los municipios y distritos en el proceso de decisión sobre la   selección y otorgamiento de áreas que presenten un alto potencial minero en el   respectivo territorio.    

Esta solución implica que la Autoridad Nacional Minera   continuará participando en dicho proceso, pero no será el único nivel   competencial involucrado en la toma de una decisión de tal trascendencia para la   realización de aspectos principales de la vida local, de ahí que los municipios   y distritos afectados por dicha decisión podrán participar de una forma activa y    eficaz en el proceso de toma de la misma. Es decir, que la opinión de éstos debe   ser valorada adecuadamente y pueda tener una influencia apreciable en la toma de   esta decisión, sobre todo en aspectos axiales a la vida del municipio, como son   la protección de cuencas hídricas, la salubridad de la población y el desarrollo   económico, social y cultural de sus comunidades.    

La implementación de esta decisión hace necesaria la   creación de elementales criterios de coordinación, que son indispensables   siempre que existan niveles concurrentes en el ejercicio de alguna competencia   de naturaleza pública. Se requiere una regulación consistente con los mandatos   de coordinación y concurrencia, así como los de rigor subsidiario y gradación   normativa –artículo 288 de la Constitución- que asegure la adecuada realización   del principio de autonomía territorial, contenido constitucional que,   precisamente, es el que busca  protegerse en el presente asunto.    

Por tal motivo, los artículos 20 de la Ley 1753 y 108   de la Ley 1450 de 2011 deben interpretarse de conformidad con la Constitución   Política de tal manera que se armonicen los principios en tensión. En esa   medida, la Sala declarará la exequibilidad del   artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el   entendido de que, en relación con las áreas de reserva minera definidas con   anterioridad a la notificación de la presente sentencia, la autoridad competente   deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde están   ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las   áreas de concesión minera. De todas maneras, la Autoridad Nacional Minera y el   Ministerio de  Minas y Energía deberán garantizar que la definición y   oferta de dichas áreas sean compatibles con los planes de ordenamiento   territorial respectivos.    

En relación   con el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en   tanto que existen áreas delimitadas con base en esa norma y otras aún no se han   definido, la Corte declarará su exequibilidad en el entendido de que: i) la autoridad   competente para definir las áreas de reserva minera deberá concertar previamente   con las autoridades locales de los municipios donde van a estar ubicadas, para   garantizar que no se afecte   su facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo y, ii) si la   autoridad competente ya definió las áreas de reserva minera, deberá concertar   con las autoridades locales de los municipios donde se encuentran ubicadas, con   anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de   concesión minera. También, la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas   y Energía, según el caso, deberán garantizar que la definición y oferta de   dichas áreas sean compatibles con los respectivos planes de ordenamiento   territorial.    

Finalmente, se advierte que, en todos los casos   regulados por las dos disposiciones objeto de análisis, los instrumentos de   coordinación deben estar concertados conforme al principio de descentralización,   con reconocimiento de la autonomía de los municipios, y deben obedecer a los   criterios de coordinación, concurrencia y gradación normativa, adoptando las   medidas que sean necesarias para la protección de un ambiente sano, la   protección de las cuencas fluviales, el desarrollo económico, social y la   identidad cultural de las comunidades. De igual manera, debe quedar claro que,   en aplicación de los mecanismos de democracia participativa, los ciudadanos   afectados deben tener la posibilidad de ejercer sus derechos de participación en   la toma de decisiones, de protección de los recursos naturales y de vigilancia y   control social para la conservación del ambiente sano.    

2. SEGUNDA SECCIÓN DE LA   DEMANDA    

En la segunda sección de la demanda los   accionantes acusan varios de los artículos contenidos en el Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018 que se refieren a los PINE (Proyectos de Interés Nacional y   Estratégicos).    

Esta sección se encuentra dividida en tres   partes, y cada una de ellas se estudiará por separado. En la primera parte, los   accionantes exponen cargos contra el inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1753 de   2015, mediante el cual “se restringe la restitución de tierras en predios en   los que haya PINE e impone en su lugar la compensación, violando los derechos de   las víctimas (…) y el carácter preferente de la restitución y la igualdad”.    

Posteriormente, los demandantes formulan   cargos contra el artículo 49 y contra la expresión “que hayan sido   calificados de interés nacional y estratégico por la comisión intersectorial de   infraestructura y proyectos estratégicos (CIIPE)”, contenida en el artículo   52 de la Ley 1753 de 2015. Las mencionadas disposiciones se refieren, a juicio   de los demandantes, a “la creación del Sistema Nacional de Proyectos de   Interés Estratégico Nación (sic), la ordenación y priorización por parte   de la Comisión Intersectorial de PINES y su declaración como actividad de   utilidad pública e interés social”.   [42]    

Finalmente, en la última parte de la   segunda sección de la demanda el artículo 51 de la Ley 1753 de 2015, el cual, a   su juicio, modifica las competencias en materia de licenciamiento ambiental para   los proyectos PINES.    

Normas demandadas:    

En esta primera parte de la   segunda sección de la demanda los accionantes presentan dos cargos contra el   inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, particularmente, por la   vulneración de los derechos fundamentales a la reparación integral de las   víctimas y a la igualdad. A continuación se transcriben las normas demandadas:    

ARTÍCULO 50. PROYECTOS DE INTERÉS NACIONAL Y ESTRATÉGICOS (PINE). A los Proyectos de Interés Nacional y   Estratégicos (PINE), les serán aplicables las disposiciones contenidas en las   Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y 1682 de 2013 y demás normas que las reglamenten, modifiquen o   adicionen.    

La inclusión del   predio en los PINE se entenderá en los términos del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 como una   imposibilidad jurídica para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad   Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas la   obligación de compensar a las víctimas con un predio de similares condiciones,   en el orden y lineamientos establecidos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos   reglamentarios. Sin embargo, en estos casos, el pago de la compensación se   realizará con cargo a los recursos que se consignen en el depósito judicial   efectuado por la entidad propietaria con cargo al proyecto, en virtud del   proceso de expropiación.    

PARÁGRAFO. Las   disposiciones previstas en este artículo se podrán aplicar a los proyectos que   antes de la promulgación de esta ley hubiesen sido declarados como Proyectos de   Interés Nacional y Estratégicos (PINE).    

Concepto de violación:   cargos contra el inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, relacionados   con el derecho a la restitución de tierras de las víctimas:    

A continuación se presenta la   argumentación de los demandantes:    

En el primer cargo señalan que declaratoria de   imposibilidad jurídica de la restitución de tierras en predios en los que   existan PINES, y consecuentemente, la procedencia de la figura de la   compensación, desconoce los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y   reparación integral[43]  y el carácter preferente de la restitución[44].    

En primer lugar, hacen una extensa referencia al marco   normativo de los derechos de las víctimas en el derecho internacional, y   resaltan la obligación de reparación integral a cargo del Estado. En este   sentido, aseguran que “Esto significa, asegurar la implementación de las   medidas que sean necesarias con el fin de devolver a las víctimas el estado en   el que se encontraban antes de que sus derechos fueran  vulnerados, en los   casos en los que sea pertinente y razonable, lo cual implica reparar todos los   daños que se hayan generado y mejorar la condición previa”.    

Posteriormente, realizan el análisis del deber de   reparación en el derecho nacional y manifiestan que la Corte Constitucional, en  Sentencia T-821 de 2007, estableció que la restricción del derecho   fundamental a la restitución de tierras sólo puede efectuarse cuando existan   razones legítimas, como las contempladas en el artículo 97 de la Ley 1448 de   2011, las cuales hacen referencia a la necesidad de proteger la vida e   integridad de la víctima, o que exista una imposibilidad material para efectuar   la restitución. No obstante, los demandantes consideran que en el caso analizado   no se presenta ninguna de estas circunstancias.[45]    

En segundo lugar, controvierten la razonabilidad y   proporcionalidad de la medida. Así, cuestionan la legitimidad de la medida, al   advertir que se antepone la necesidad de adelantar un proyecto económico sobre   la importancia de garantizar el derecho de restitución de victimas de graves   violaciones de derechos humanos. Adicionalmente, indican que esta medida no es   proporcionada por cuanto existen otros mecanismos que permiten la ejecución de   estos proyectos y que son menos lesivos de la población más vulnerable del país.    

Finalmente, mencionan que la norma no   guarda unidad de materia con el Plan Nacional de Desarrollo, y que una   disposición que restringe un derecho fundamental no puede evadir el trámite   legislativo que corresponde a una ley estatutaria.    

En el segundo cargo explican que la disposición   demanda vulnera el derecho a la igualdad de las víctimas de despojo y   abandono forzado de tierras. Así, argumentan que la disposición acusada genera un trato discriminatorio para un   grupo de víctimas, esto es, para aquellas en cuyas tierras se adelantarán   proyectos PINE, en contraposición con las que no. En este sentido, el Estado   sólo garantizaría la efectiva protección del derecho fundamental a la   restitución de un grupo de ciudadanos, tomando como único criterio, la   existencia o no de un proyecto económico.    

Posteriormente, los accionantes realizan un test   estricto de constitucionalidad de la disposición demandada. La medida, a juicio   de los accionantes, no es legítima ni necesaria ni proporcional, porque puede   protegerse el desarrollo económico a través de medidas menos lesivas de los   derechos que tienen las víctimas del conflicto a recuperar sus tierras.    

Concepto del Procurador General de la   Nación    

El Procurador se pronuncia a favor de la   exequibilidad  del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015. Así, señaló que a pesar de que el   Legislador restringió el derecho a la restitución de las víctimas, no lo hizo de   forma arbitraria, toda vez que estuvo motivado en la búsqueda de un interés   superior, como es el caso del bienestar general. A su vez, la ley introdujo una   fórmula compensatoria a los campesinos que se pudieran ver afectados, por lo que   la restricción del derecho no resulta desproporcionada ni lesiva de los derechos   fundamentales de los ciudadanos.    

Intervenciones de entidades públicas y de   la ciudadanía    

Intervención del Departamento Nacional de   Planeación    

El Departamento Nacional de Planeación solicitó la   inhibición  frente al cargo alegado. Señaló que la norma acusada no constituye una   vulneración de los derechos a la restitución de tierras ni a la igualdad de las   víctimas, sino que introduce otras medidas para hacer efectivo ese derecho, como   la compensación o la restitución por equivalente.    

En opinión de la entidad, el derecho a la restitución   no es absoluto, y, en consecuencia, deberá armonizarse en cada caso concreto.   Así, la finalidad de la norma es conciliar la implementación de proyectos de   importancia nacional con la política de restitución de víctimas. Sin embargo,   indica que en el evento en que estos principios colisionen, deberá darse   aplicación al artículo 58 superior, norma que consagra que el interés particular   deberá ceder ante el interés general, cuando se ejerza una ley expedida con   motivos de utilidad pública.    

Adicionalmente, señaló que, contrario a lo establecido   por los accionantes, la compensación tiene lugar sólo en aquellos casos en que   se necesiten los predios para la ejecución del proyecto PINE, y no   necesariamente por su simple declaratoria.    

Finalmente, indicó que no todos los proyectos mineros   son PINE, y por lo tanto, las cifras aportadas en la demanda no demuestran   ningún tipo de impacto en la política de restitución de tierras.    

Intervenciones ciudadanas    

1.     Las ciudadanas María Paula Saffón Sanín y   Tatiana Andrea Alfonso Sierra coadyuvan la demanda de inconstitucionalidad y   solicitan la inexequibilidad de las normas demandadas, y especialmente,   del inciso 2º artículo 50 de Ley 1448 de 2011[46]. Particularmente, indican que el   texto acusado contraría el primer punto de las negociaciones de paz pactadas en   la Habana, que exige la restitución de tierras despojadas o abandonadas, y el   acceso de los pequeños campesinos a los predios rurales. En este sentido, las   normas demandadas son inconsistentes con la búsqueda de una paz negociada y   pueden, incluso, ser generadoras de conflictos futuros.    

2.     Los ciudadanos Claudia López Hernández,   Angélica Lozano Correa, Jorge Prieto Riveros, Inti Asprilla y Jorge Iván Ospina,   coadyuvan la demanda de inconstitucionalidad y solicitan la inexequibilidad  de las normas demandadas, y especialmente, del inciso 2º artículo 50 de Ley   1448 de 2011, por cuanto desconoce la autonomía de las víctimas y su   derecho a acceder a un recurso judicial efectivo para solicitar reparaciones[47].   En opinión de los intervinientes, la norma establece una restricción   desproporcionada del derecho fundamental a la restitución, pues es el Gobierno   Nacional el encargado de establecer, mediante un razonamiento puramente   económico, la procedencia o no de la restitución de un bien en favor de una   víctima del conflicto.    

Ello, igualmente,   implica un desconocimiento al derecho de acceso a un recurso judicial efectivo   para solicitar reparaciones. Así, la previsión impedirá que los jueces realicen   valoraciones y ponderaciones de la necesidad de efectuar una restitución, o, por   el contrario, de proceder a ejecutar una compensación para salvaguardar el   derecho de las víctimas, toda vez que dicha competencia estaría radicada en la Comisión Intersectorial de Infraestructura y   Proyectos Estratégicos,   CIIPE. A su vez, implica una violación del derecho a la autonomía de las   víctimas, quienes no podrán optar por solicitar la restitución en aquellos casos   en que sus predios estén destinados a un proyecto PINE.    

3.     El Colectivo de Abogados José Alvear   Restrepo solicita la inexequibilidad de la norma demandada. Señala que   ésta desconoce concretamente el principio de dignidad humana, las garantías del   debido proceso judicial y administrativo y el derecho de acceder a la justicia,   y las obligaciones internacionales que ha adquirido Colombia a través de   tratados internacionales en materia de derechos humanos.    

4.     El CINEP solicita la inexequibilidad  de las normas demandadas. Reitera que la Corte Constitucional estableció el   carácter preferente de la restitución como medida de reparación mediante   Sentencia C-715 de 2012. En este sentido, la previsión contenida en la norma   jurídica demandada deviene en una degradación de la naturaleza de este derecho   fundamental, y en una abierta contradicción con la Carta Política.     

5.     Dejusticia y la Comisión Colombiana de   Juristas solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la norma   demandada. Señalaron que la limitación del derecho a la restitución resulta   desproporcionada, pues i) omite el carácter prevalente de este derecho   fundamental, ii) reduce su alcance de protección, iii) sacrifica el derecho de   las víctimas a recibir el predio del que fueron despojados sin que exista un fin   que justifique dicha decisión. Adicionalmente, Dejusticia indicó que la norma   vulnera el principio de reserva legal, toda vez que no se especifica con   claridad en qué situaciones operaría la restitución, y por el contrario, se   delega dicha función a una entidad administrativa, como es el caso de la CIIPE.    

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

37. En esta sección de la demanda los   accionantes presentan dos cargos contra el inciso 2º del artículo 50 de la Ley   1753 de 2015. El primer cargo sostiene que la declaratoria de   imposibilidad jurídica de la restitución de tierras en predios en los que   existan PINES, y consecuentemente, la procedencia de la figura de la   compensación, desconocen los derechos de las víctimas a la verdad, justicia, y   reparación integral,[48]  y el carácter preferente de la restitución[49],   al supeditar la protección de estos derechos a un factor exclusivamente   económico. El segundo aduce que la disposición demandada vulnera el   derecho a la igualdad de las víctimas de despojo y abandono forzado de tierras,   pues genera un trato discriminatorio para   aquéllas en cuyas tierras se adelantarán proyectos PINE, en contraposición con   aquéllas en las que no se adelantan tales proyectos.    

El Procurador General de la Nación y el   Departamento Nacional de Planeación solicitaron la declaratoria de exequibilidad   de la norma demandada. Las autoridades consideran que si bien existe una   limitación del derecho a la restitución en el caso concreto, ésta obedece a un   interés superior.    

Por otro lado, los ciudadanos y   organizaciones de ciudadanos intervinientes solicitaron la declaratoria de   inconstitucionalidad de la disposición demandada. Particularmente, explicaron   que ésta desconoce el derecho de restitución a favor de las víctimas del   conflicto, el cual es preferente. Así mismo, aludieron que la ponderación   realizada por el Legislador era desproporcionada, al dar prelación a un proyecto   económico sobre el derecho de reparación de las víctimas.    

Alcances del derecho fundamental a la   restitución de tierras de las víctimas del conflicto armado y planteamiento del   problema jurídico    

38. La disposición   acusada establece que la inclusión de un predio en un proyecto PINE será   entendida como una imposibilidad jurídica para efectuar la restitución de los   predios a favor de las víctimas del conflicto armado interno, en los términos   del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011. En consecuencia, la norma establece la   obligación de compensar a las víctimas con un predio de similares condiciones   con cargo a los recursos que se consignen en el depósito judicial del PINE, en   virtud del proceso de expropiación, lo que implica la adición de una nueva   causal de improcedencia de la restitución a las inicialmente contempladas en el   artículo 72 de la Ley 1448 de 2011.    

El artículo 72 de la Ley 1448 de   2011 consagró la obligación del Estado de adoptar las medidas requeridas para la   restitución jurídica y material de los predios de los cuales las víctimas de la   violencia han sido desplazadas. No obstante, el inciso final del artículo 72 de   la Ley 1448 de 2011 señaló algunas excepciones al deber de restituir.   Particularmente, indicó que, en caso de que la restitución no fuese posible, o   cuando la persona despojada no pudiese retornar al bien sin poner en riesgo su   seguridad, podría acudirse a i) la restitución por equivalente, esto es, la   restitución de un predio de similares condiciones a las de aquél del que fue   ilegalmente despojado, y, como última medida, y de forma excepcional, a ii) la   compensación en dinero, así:    

“ARTÍCULO 72. ACCIONES DE RESTITUCIÓN DE LOS DES-POJADOS. El Estado colombiano adoptará las medidas   requeridas para la restitución jurídica y material de las tierras a los   despojados y desplazados. De no ser posible la restitución, para determinar y   reconocer la compensación correspondiente.    

Las   acciones de reparación de los despojados son: la restitución jurídica y material   del inmueble despojado. En subsidio, procederá, en su orden, la   restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación.     

En   el caso de bienes baldíos se procederá con la adjudicación del derecho de   propiedad del baldío a favor de la persona que venía ejerciendo su explotación   económica si durante el despojo o abandono se cumplieron las condiciones para la   adjudicación.    

La   restitución jurídica del inmueble despojado se realizará con el restablecimiento   de los derechos de propiedad o posesión, según el caso. El restablecimiento del   derecho de propiedad exigirá el registro de la medida en el folio de matrícula   inmobiliaria. En el caso del derecho de posesión, su restablecimiento podrá   acompañarse con la declaración de pertenencia, en los términos señalados en la   ley.     

En los casos en los cuales la restitución jurídica y material del   inmueble despojado sea imposible o cuando el despojado no pueda retornar al   mismo, por razones de riesgo para su vida e integridad personal, se le ofrecerán   alternativas de restitución por equivalente para acceder a terrenos de similares   características y condiciones en otra ubicación, previa consulta con el   afectado. La compensación en dinero sólo procederá en el evento en que no sea   posible ninguna de las formas de restitución”.    

De esta manera, el artículo 72 de la Ley   1448 reiteró el deber de restitución a cargo del Estado. Sin embargo, estableció   que en el evento en que ésta no pudiese realizarse, bien porque fuese material  y jurídicamente imposible, o porque de efectuarse pondría en peligro la vida   e integridad personal de las víctimas, el Estado está en la obligación de   cumplir el deber de reparación a través de otras dos figuras: la restitución   mediante un bien inmueble equivalente o, en última medida, la compensación con   dinero.    

39. En otras palabras, el artículo 50 de   la Ley 1753 de 2015 prevé una nueva causal de imposibilidad de restitución a las   contempladas previamente en el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011. En   consecuencia, constituye una excepción adicional a la obligación del Estado de   restituir a las víctimas del conflicto armado con los predios de los que fueron   despojadas.     

40. Ahora bien, desde antes de la   vigencia de la Ley 1448 de 2011, distintos instrumentos internacionales habían   resaltado las obligaciones a cargo de los Estados en materia de protección de   las víctimas de despojo o desplazamiento, y especialmente, en materia de   restitución a víctimas del conflicto armado. Este es el caso de los Principios   sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las   personas desplazadas – o Principios Pinheiro – y los Principios rectores de los   desplazamientos internos, o Principios Deng.    

41. Los mencionados instrumentos   internacionales establecen ciertas características generales del derecho a la   restitución. En efecto, los Principios Pinheiro consagran, en su numeral 2º, el   derecho que tienen todos los refugiados y desplazados a que se les restituyan   las viviendas, tierras, y en general, el patrimonio de los que hayan sido   ilegalmente despojados, o a que se les indemnice en caso de que la restitución   resulte materialmente imposible. Así mismo, el numeral 2.2 del referido   instrumento resalta el carácter preferente de la restitución y aclara que éste   es un  derecho en sí mismo, independientemente de la decisión que las víctimas adopten   frente al retorno a sus predios, así:    

“2. Derecho a la   restitución de las viviendas y el patrimonio    

2.2. Los Estados   darán prioridad de forma manifiesta al derecho de restitución como medio   preferente de reparación en los casos de desplazamiento y como elemento   fundamental de la justicia restitutiva. El derecho a la restitución de las   viviendas, las tierras y el patrimonio es un derecho en sí mismo y es   independiente de que se haga o no efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a quienes les   asista ese derecho”.    

Ahora bien, podría ponerse en tela de   juicio la incorporación de los Principios Pinheiro y Deng al bloque de   constitucionalidad, en la medida en que estos dos instrumentos no constituyen   tratados internacionales ratificados por Colombia. En efecto, el artículo 93 de   la Constitución Política sostiene que los instrumentos de derechos humanos que   prevalecen en el orden interno son los tratados y convenios internacionales   ratificados por Colombia. Según esta interpretación, los mencionados principios   sólo constituyen recomendaciones sin ningún carácter vinculante.    

Sin embargo, esta interpretación no   resulta aceptable para la Corte. No sólo simplifica indebidamente la   jurisprudencia de esta Corporación en materia de incorporación de instrumentos   internacionales al bloque de constitucionalidad, sino que desconoce la dinámica   propia de la política internacional. En particular, una interpretación semejante   haría caso omiso al hecho de que los tratados de derechos humanos son el   resultado de negociaciones complejas entre Estados con diferentes concepciones   respecto de la naturaleza, objeto y alcance de estos derechos. En esa medida,   los tratados sobre derechos humanos suelen tener un lenguaje bastante general,   disposiciones ambiguas y conceptos indeterminados, lo cual obedece a la lógica   necesidad de articular diferentes visiones y culturas a los tratados sobre   derechos humanos. Esto es lo que se ha llamado la textura abierta de los   tratados sobre derechos humanos.[50]  Por tal motivo, para darle un efecto útil a las disposiciones del bloque de   constitucionalidad incorporadas vía artículo 93 de la Constitución Política   resulta indispensable contar con instrumentos que le permitan a esta Corporación   precisar el contenido y alcance de las disposiciones sobre derechos humanos   contenidas en estos tratados internacionales.    

 Aquí es donde resulta pertinente reiterar   que la jurisprudencia de la Corte ha establecido una importante distinción entre   el bloque de constitucionalidad en sentido estricto, al cual pertenecen los   tratados internacionales ratificados por Colombia, y el bloque en sentido lato,   compuesto por un conjunto más heterogéneo de normas y criterios auxiliares de   interpretación, que sirven a esta Corporación para interpretar la naturaleza, el   contenido, y el alcance de las normas contenidas en los tratados sobre derechos   humanos ratificadas por Colombia. En esa medida, el bloque de constitucionalidad   en sentido lato constituye un complemento que permite que el bloque en sentido   estricto tenga un efecto útil dentro de nuestro ordenamiento constitucional.    

Sin duda, los Principios Deng y Pinheiro   constituyen la concreción autorizada de diversos tratados internacionales de   derechos humanos. Esta misma posición ha sido adoptada por la Asamblea General   de las Naciones Unidas, tal y como consta en el Preámbulo de los “Principios y directrices básicos sobre el derecho de   las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de   derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a   interponer recursos y obtener reparaciones”, aprobados el 16 de marzo de 2005. En efecto, en el referido   instrumento internacional, la Asamblea reconoció que la importancia de   determinar los principios para efectuar la reparación a las víctimas de graves   violaciones del Derecho Internacional Humanitario devenía directamente del   Estatuto de Roma, y que por lo tanto, no constituía una nueva fuente de   obligaciones internacionales. Así, manifestó:    

“Observando que el Estatuto de Roma de la Corte Penal   Internacional requiere el establecimiento de “principios aplicables a la   reparación, incluidas la restitución, la indemnización y la rehabilitación”,   obliga a la Asamblea de los Estados Partes a establecer un fondo fiduciario en   beneficio de las víctimas de crímenes que son de la competencia de la Corte, así   como en beneficio de sus familias, y encomienda a la Corte que proteja “la   seguridad, el bienestar físico y psicológico, la dignidad y la vida privada de   las víctimas” y que permita la participación de éstas en todas “las fases del   juicio que considere conveniente”,    

(…)    

Destacando que los Principios y directrices básicos que figuran   en el presente documento no entrañan nuevas obligaciones jurídicas   internacionales o nacionales, sino que indican mecanismos, modalidades,   procedimientos y métodos para el cumplimiento de las obligaciones jurídicas   existentes conforme a las normas internacionales de derechos humanos y al   derecho internacional humanitario, que son complementarios, aunque diferentes en   su contenido”.(Subraya y   negrilla fuera del texto)    

Ahora bien, no sólo en el sistema   universal de los derechos humanos se ha consagrado el derecho fundamental a   la reparación de las víctimas. En el sistema interamericano esta garantía ha   sido desarrollada tanto por los tratados internacionales y demás instrumentos   jurídicos, como por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos   Humanos. Así, el numeral primero de la Convención Americana sobre Derechos   Humanos expresamente faculta a la Corte interamericana a garantizar a la víctima   la protección de sus derechos vulnerados, y disponer la reparación, incluyendo   incluso el pago de una indemnización. La norma consagra:    

“Artículo 63.   1. Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta   Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su   derecho o libertad conculcados.  Dispondrá asimismo, si ello fuera   procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha   configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización   a la parte lesionada”.    

Por su parte, la Corte Interamericana de   Derechos Humanos ha desarrollado y determinado el alcance del derecho a la   reparación de las víctimas en el ámbito internacional a través de diversas   decisiones judiciales. Así, en uno de los casos más emblemáticos sobre la   materia, Velásquez Rodríguez vs. Honduras[51], la Corte expresamente afirmó que la   reparación del daño ocasionado por la infracción de una obligación internacional   consiste en la plena restitución. El concepto de “plena restitución” o de   “restitución integral” supone el cumplimiento de dos elementos esenciales que   deben ser garantizados, a saber: i) el restablecimiento de la situación anterior   al daño y ii) el pago de una indemnización, que comprenda tanto el perjuicio   material como el inmaterial. Así, manifestó dicha Corporación:    

“25. Es un principio   de Derecho internacional, que la jurisprudencia ha considerado “incluso una concepción   general de derecho”, que toda violación a una obligación internacional que   haya producido un daño comporta el deber de repararlo adecuadamente. La   indemnización, por su parte, constituye la forma más usual de hacerlo (…)    

26. La reparación del daño ocasionado   por la infracción de una obligación internacional consiste en la plena   restitución (restitutio in integrum), lo que incluye el restablecimiento de   la situación anterior y la reparación de las consecuencias que la infracción   produjo y el pago de una indemnización como compensación por los daños   patrimoniales y extrapatrimoniales incluyendo el daño moral”.    

Así   mismo, el derecho a la reparación integral no sólo ha sido reconocido por los   tratados internacionales anteriormente reseñados, sino por un gran número de   instrumentos pertenecientes tanto al sistema universal de derechos humanos como   a otros sistemas regionales. Así, por ejemplo, el Pacto Internacional de   Derechos Civiles y Políticos reconoce en su artículo 14 la procedencia de la   indemnización por error en el juicio penal. A su vez, el Convenio Europeo para   la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, además   de garantizar el derecho de reparación en casos de error judicial, establece en   su artículo 41 la procedencia de la reparación a las víctimas por razón de la   violación de cualquiera de los derechos humanos del tratado[52].   Adicionalmente, el artículo 75 del Estatuto de Roma desarrolla más ampliamente   la garantía de reparación a las víctimas, y prevé específicamente las medidas de   i) restitución, indemnización y iii) rehabilitación, bien sea a favor de éstas o   de sus familiares[53].    

Así,   la Sala advierte que el derecho a la reparación integral es una noción que no   sólo deviene del sistema jurídico colombiano, sino que ha sido ampliamente   reconocida por el derecho internacional como una obligación que debe ser   observada por parte de los Estados.    

De esta manera, la Corte   Constitucional ha establecido que pese a que los Principios Pinheiro no son   normas que hagan parte de un tratado internacional, y por lo tanto, no harían   parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, sí hacen parte del   bloque de constitucionalidad en sentido lato, en la medida en que concretan el   sentido de normas contenidas en tratados internacionales de derechos humanos   ratificados por Colombia. En efecto, la Corte ha entendido que los referidos   principios constituyen un desarrollo de la doctrina internacional sobre el   derecho fundamental a la reparación integral que ha sido consagrado en el ámbito   internacional a través de diversos tratados y que ha sido aplicado por distintos   organismos. Por lo tanto, los Principios Pinheiro pueden ser parámetros para el   análisis de constitucionalidad de las leyes que desarrollan estos derechos[54], como lo   ha concluido la Corte Constitucional en la Sentencia T-821 de 2007[55]:    

“Ciertamente, si el derecho a la reparación integral del daño causado a víctimas   de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, es un derecho   fundamental, no puede menos que afirmarse que el derecho a la restitución de los   bienes de los cuales las personas en situación de desplazamiento han sido   despojadas, es también un derecho fundamental. Como bien se sabe, el derecho a   la restitución es uno de los derechos que surgen del derecho a la reparación   integral. En este sentido es necesario recordar que el artículo 17 del Protocolo   Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949 y los Principios Rectores de los   Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante Especial   del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos   Internos de Personas (los llamados principios Deng), y entre ellos, los   Principios 21, 28 y 29 y los Principios sobre la restitución   de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas,   hacen parte del Bloque de constitucionalidad en sentido lato, en tanto son   desarrollos adoptados por la doctrina internacional, del derecho fundamental a   la reparación integral por el daño causado (C.P. art. 93.2)” (Subraya y negrilla fuera del texto)    

42. La Corte Constitucional ha avalado la importancia de los   anteriores principios, y la determinación que los instrumentos internacionales   han realizado sobre el objeto del derecho a la restitución. Particularmente, ha   reconocido que el derecho a   la restitución tiene como fundamento el deber de garantía de los derechos de los   ciudadanos por parte del Estado, consagrado en el artículo 2º de la   Constitución; el principio de dignidad humana reconocido en el artículo 1º de la   Carta Política, los derechos de acceso a la administración de justicia (artículo   229), debido proceso (artículo 29) y la cláusula general de responsabilidad del   Estado (artículo 90). Así mismo, ha señalado que el propósito de la restitución   es el retorno de las víctimas a sus hogares, y evitar, de esta manera, que sean   terceros quienes exploten económicamente los predios de los cuales han sido   desarraigados, así:    

“El objeto principal de la restitución de tierras es que las víctimas que   sufrieron una situación de desplazamiento puedan regresar a sus hogares, derecho   que se vulnera al permitir que sean terceros y no el desplazado quien explote   económicamente su propiedad, situación que implicará el desarraigo de las   víctimas y continuará la situación de desplazamiento de la población rural en   Colombia, vulnerando su derecho al retorno, reconocido en el principio rector 28   de los Desplazamientos Internos formulados en 1998 por las Naciones Unidas, en   la sección cuarta de los Principios sobre la restitución de las viviendas y el   patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas de las Naciones Unidas   de 2005 y en las sentencias   T-602 de 2003, T-528   de 2010, T-1115   de 2008, T-515   de 2010 y T-159   de 2011 de la Corte   Constitucional”. [56]    

43. Ahora bien, el   ordenamiento jurídico colombiano reconoció el derecho a la restitución como un   componente fundamental de los derechos a la verdad, justicia y reparación   integral de las víctimas, y especialmente, de aquéllas que soportaron las   consecuencias del conflicto armado interno al haber sido despojadas de sus   predios. En consecuencia, la  Ley 1448 de 2011 desarrolló el marco general de protección del derecho   fundamental de las víctimas a la restitución, de acuerdo con los parámetros   establecidos por los instrumentos internacionales sobre la materia, como es el   caso de los Principios Pinheiro.    

De esta manera, la Ley 1448 de 2011 es el resultado de la   codificación de una serie de principios previamente aceptados tanto por la   comunidad internacional como por la misma Corte Constitucional, corporación que   los integró al sistema normativo colombiano como parte del bloque de   constitucionalidad en sentido lato. Por ello, pese a que la discrepancia entre   una norma de rango legal y los Principios Pinheiro no implica necesariamente su   inconstitucionalidad, éstos constituyen un criterio de interpretación para la   Corte, toda vez que brindan el alcance del derecho fundamental a la restitución   e imponen una serie de obligaciones a cargo de las autoridades públicas con el   fin de garantizar el derecho a la reparación de las víctimas.    

44. En conclusión, las   directrices contenidas en los Principios Pinheiro imponen un deber en materia de   restitución a cargo del Estado, el cual ha sido reconocido como prevalente tanto   en el derecho internacional como en el derecho interno, a través de la Ley 1448   de 2011 y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por lo tanto, el   establecimiento de una excepción al deber de restituir, como sucede en el caso   analizado, deberá obedecer a un principio de razón suficiente.    

45. Teniendo en cuenta   el alcance de la disposición demandada, los cargos de inconstitucionalidad   planteados y las intervenciones, la Corte deberá responder el siguiente problema   jurídico:    

¿Una ley que adiciona como imposibilidad   jurídica de restitución el hecho de que en los predios se desarrollen proyectos   de interés estratégico nacional vulnera el carácter preferente de la restitución   y el derecho a la igualdad de las víctimas?    

Para resolver el anterior problema jurídico, la Corte abordará los   siguientes temas:    

·         Los límites constitucionales del derecho de propiedad    

·         La protección reforzada de la propiedad frente al derecho   fundamental a la restitución de las víctimas del conflicto armado    

·         Garantías del procedimiento de expropiación    

·         Análisis del derecho a la igualdad    

Los límites constitucionales del derecho de propiedad    

46. Para entender el alcance del cargo formulado por los   accionantes, y determinar si existe una vulneración de los derechos de las   víctimas del conflicto armado, y particularmente, del derecho a la igualdad, la   Corte Constitucional deberá indagar cuál sería el procedimiento que la   Administración tendría que adelantar en caso de que la norma jurídica acusada no   hubiese sido proferida. Es decir, deberá analizar el escenario de actuación de   la Administración si no se hubiese previsto la imposibilidad jurídica de   restituir y, a su vez, la procedencia de la compensación como primera medida de   reparación a las víctimas del conflicto armado cuando en el predio del que   fueron despojadas se ejecute un proyecto PINE.    

47. En primer lugar, es menester advertir que el artículo 58 de la Constitución Política   consagra el derecho de dominio en favor de los particulares. La mencionada norma   garantiza tanto la propiedad privada, como los demás derechos adquiridos con   arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser pretermitidos por la   expedición de leyes posteriores. No obstante, la norma señala que el derecho de   propiedad no tiene un carácter absoluto, toda vez que le es asignada una función   social. Así mismo, el  primer inciso del artículo 58 contempla expresamente   que el interés privado deberá ceder ante el interés público o social. Sin   embargo, a pesar de que el artículo 58 establece explícitamente el carácter   limitado del derecho de propiedad, esta disposición contiene un conjunto de   garantías encaminadas a protegerlo frente a la acción del legislador y de la   administración, precisamente, en los casos de expropiación:    

“ARTICULO  58. Se garantizan la propiedad privada y los   demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden   ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de   una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en   conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida,   el interés privado deberá ceder al interés público o social.    

“La   propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es   inherente una función ecológica.    

“El   Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.”    

Así, en un   pronunciamiento reciente en el que se analizó el alcance de la figura de la   expropiación, la Sentencia C-750 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos), la   Corte se refirió al derecho de propiedad de la siguiente manera:    

“El derecho de   propiedad tiene reconocimiento en el artículo 58 de la Cara Política. El   ordenamiento jurídico y la jurisprudencia de la Corte han reiterado los viejos   atributos del derecho de dominio uso, gozo y disposición. Sin embargo, en virtud   de la fórmula del Estado Social de Derecho, esa garantía perdió su carácter de   intangible, de modo que la Carta Política restringió los poderes del propietario   y los armonizó con los intereses de la comunidad y el principio de solidaridad.   En esa labor, la Norma Superior previó la posibilidad de privar a una persona de   su derecho de propiedad contra su voluntad, siempre que se observen varios   requisitos señalados en ese mismo estatuto, condición que han sido concretadas   por la jurisprudencia.”    

“Al   derecho de propiedad se le atribuyen varias características, entre las cuales,   se pueden destacar las siguientes: (i) Es un derecho pleno porque le confiere a   su titular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente   dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico y los derechos   ajenos; (ii) Es un derecho exclusivo en la medida en que, por regla general, el   propietario puede oponerse a la intromisión de un tercero en su ejercicio; (iii)   Es un derecho perpetuo en cuanto dura mientras persista el bien sobre el cual se   incorpora el dominio, y además, no se extingue -en principio- por su falta de   uso; (iv) Es un derecho autónomo al no depender su existencia de la continuidad   de un derecho principal; (v) Es un derecho irrevocable, en el sentido de   reconocer que su extinción o transmisión depende por lo general de la propia   voluntad de su propietario y no de la realización de una causa extraña o del   solo querer de un tercero, y finalmente; (vi) Es un derecho real teniendo en   cuenta que se trata de un poder jurídico que se otorga sobre una cosa, con el   deber correlativo de ser respetado por todas las personas”.    

El derecho   fundamental a la reparación y el carácter reforzado de la protección al derecho   de propiedad de la población víctima del conflicto armado    

49. De esta manera, se   advierte que el derecho de dominio se encuentra garantizado en la Constitución   Política en su artículo 58 como un derecho pleno, exclusivo, perpetuo, autónomo,   irrevocable y de carácter real, que faculta a su titular a ejercer el uso y goce   de la cosa, para efectos de obtener una utilidad económica de la misma. No   obstante, la Corte Constitucional ha reconocido en múltiples oportunidades que   la protección del derecho de propiedad adquiere un carácter reforzado cuando se   trata de restitución a víctimas del conflicto.    

En este sentido, en la  Sentencia T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Merino) manifestó que aquellas víctimas del conflicto armado que   han sido despojadas de sus derechos patrimoniales, bien sea del derecho de   propiedad o de otros derechos derivados de la posesión u ocupación de un bien,   tienen el derecho fundamental a que el Estado restablezca tales garantías en su   favor como medida de reparación. Así, la Corte indicó:    

“[l]as personas que se encuentran en situación de desplazamiento   forzado y que han sido despojadas violentamente de su tierra (de la tierra de la   cual son propietarias o poseedoras), tienen derecho fundamental a que el Estado   conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y   libre disposición de la misma en las condiciones establecidas por el derecho   internacional en la materia. En efecto, en estos casos el derecho a la propiedad   o a la posesión adquiere un carácter particularmente, reforzado, que merece   atención especial por parte del Estado.    

Ciertamente, si el   derecho a la reparación integral del daño causado a víctimas de violaciones   masivas y sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental, no puede   menos que afirmarse que el derecho a la restitución de los bienes de los cuales   las personas en situación de desplazamiento han sido despojadas, es también un   derecho fundamental. Como bien se sabe, el derecho a la restitución es uno   de los derechos que surgen del derecho a la reparación integral. En este sentido   es necesario recordar que el artículo 17 del Protocolo Adicional de los   Convenios de Ginebra de 1949  y los Principios Rectores de los   Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante Especial   del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos   Internos de Personas  (los llamados principios Deng), y entre ellos, los   Principios 21, 28 y 29  y los Principios sobre la restitución de las   viviendas y el patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas, hacen   parte del Bloque de constitucionalidad en sentido lato, en tanto son desarrollos   adoptados por la doctrina internacional, del derecho fundamental a la reparación   integral por el daño causado  (C.P. art. 93.2).”    

Luego, en esta   oportunidad, la Corte reitera que la reparación integral de los daños causados a   las víctimas de los daños antijurídicos causados por el Estado o con ocasión del   servicio público, constituye un derecho fundamental autónomo que debe ser   protegido no sólo por el juez constitucional, sino también por todas las   autoridades públicas.    

50. No obstante el   carácter fundamental del derecho a la restitución, la misma Ley 1448 de 2011   estableció algunas causales de improcedencia de la restitución, cuando ésta   entra en tensión con otros bienes jurídicos de mayor importancia constitucional.   Así, el artículo 97 de la mencionada ley señala los eventos en que, en lugar de   la restitución material y jurídica del inmueble del cual ha sido despojada la   víctima, deberá darse aplicación a la figura de la compensación. De esta manera,   la norma contempla que la compensación operará en aquellos casos en que exista   una grave amenaza sobre los derechos a la vida e integridad personal de las   víctimas, o cuando sea materialmente imposible su restitución por razón de su   destrucción. Dicha norma dispone:    

“ARTÍCULO 97. COMPENSACIONES EN ESPECIE Y REUBICACIÓN. Como pretensión subsidiaria, el   solicitante podrá pedir al Juez o Magistrado que como compensación y con cargo a   los recursos del Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de   Tierras Despojadas, le entregue un bien inmueble de similares características al   despojado, en aquellos casos en que la restitución material del bien sea   imposible por alguna de las siguientes razones:    

a. Por tratarse de un inmueble ubicado en una zona de alto riesgo o amenaza de   inundación, derrumbe, u otro desastre natural, conforme lo establecido por las   autoridades estatales en la materia;    

b. Por tratarse de un inmueble sobre el cual se presentaron despojos sucesivos,   y este hubiese sido restituido a otra víctima despojada de ese mismo bien;    

c. Cuando dentro del proceso repose prueba que acredite que la restitución   jurídica y/o material del bien implicaría un riesgo para la vida o la integridad   personal del despojado o restituido, o de su familia.    

d.   Cuando se trate de un bien inmueble que haya sido destruido parcial o totalmente   y sea imposible su reconstrucción en condiciones similares a las que tenía antes   del despojo”.    

51. Para la Corte es   evidente que las excepciones contempladas en el artículo 97 de la Ley 1448 de   2011 obedecen a un principio de razón suficiente, toda vez que están dirigidas   al cumplimiento del deber de reparación integral a cargo del Estado: i) en casos   de imposibilidad material, y ii) en aquellos eventos en que la restitución   devenga en una amenaza de los derechos fundamentales de las víctimas en el marco   de un proceso de restitución. De esta manera, la norma se limita a desarrollar   los principios que el Estado debe observar en materia de restitución, tal y como   se ha manifestado en acápites anteriores de la presente providencia.    

En consecuencia, las   limitaciones adicionales que el Estado imponga sobre el derecho de propiedad en   casos que involucren el derecho de restitución a favor de las víctimas del   conflicto armado deberán obedecer a razones de suficiente importancia   constitucional, y a un principio de razón suficiente. Ello, debido al carácter   reforzado del derecho de propiedad en estos eventos como mecanismo de garantía   de la reparación integral de las víctimas.    

El procedimiento   de expropiación    

52. Ahora bien, en   tanto a que ningún derecho tiene carácter absoluto en el ordenamiento jurídico   colombiano, como ya se dijo, el Constituyente contempló una serie de mecanismos   para limitar el derecho de propiedad. No obstante, dicha limitación no puede   resultar arbitraria ni desproporcionada, razón por la cual resulta indispensable   que el Legislador defina los motivos de utilidad pública e interés social que   justifican la expropiación. Es por esto que el inciso final del artículo 58 de la   Carta Política establece la facultad del Estado de expropiar bienes muebles o   inmuebles de carácter privado, si existen razones de utilidad pública o interés   social, previamente definidas por el Legislador, en los siguientes términos:    

“Por   motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador,   podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.   Este se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los   casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía   administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso   respecto del precio”.    

53. La intervención del   legislador tiene varios objetivos. En primer lugar constituye un corolario del   principio de democracia representativa, pues garantiza que sean los   representantes de la ciudadanía, democráticamente elegidos, quienes determinen   en qué casos puede la administración iniciar procesos de expropiación. Por otra   parte, garantiza la efectividad del principio de prevalencia del interés   general, y de la función social de la propiedad, pues limita la acción del   legislador a la existencia de motivos de utilidad pública e interés social. Así   mismo, permite que los jueces ejerzan un control sobre la legalidad de las   decisiones de la administración, pues el ejercicio de la facultad para iniciar   procesos de expropiación está limitada por tales motivos de utilidad pública e   interés social. Desde el punto de vista subjetivo de los administrados, esto   garantiza no sólo la razonabilidad de las limitaciones a su  derecho de   propiedad, sino su capacidad de defenderse en los estrados judiciales   cuandoquiera que la administración exceda el alcance de las facultades otorgadas   por el legislador. En esa medida, la definición previa de los motivos de   utilidad pública e interés social es una garantía del derecho al debido proceso   y a la defensa de los particulares. Todos estos objetivos hacen de la definición   previa de la causa expropiandi una garantía fundamental, como pasa la   Corte a explicar a continuación.    

“De la lectura del   texto transcrito de la Carta se concluye que para que opere la expropiación es   necesaria la intervención de las tres ramas del poder público, así:    

“- El legislador  fija los motivos de utilidad pública o interés común.    

“- La   administración  declara para un caso concreto los motivos de interés público y gestiona la   expropiación.    

“- El juez  controla el cumplimiento de las formalidades y fija la indemnización, mediante   el procedimiento de expropiación. Sin embargo, en la expropiación por vía   administrativa, la intervención del juez es sólo eventual, para los casos de   demanda por vía contenciosa.” (Negrilla fuera del texto)    

Recientemente, en la   Sentencia C-410 de 2015[58],   la Corte Constitucional esquematizó los requisitos que debe atender el Estado   para iniciar un procedimiento de expropiación de acuerdo con las garantías   contempladas en el artículo 58 constitucional. Así, señaló que éste tiene   reserva legal, es decir, que solo podrán ser objeto de expropiación aquellos   bienes que sean necesarios para la obtención de un fin de utilidad pública e   interés social, motivos que deben estar previamente determinados en la ley. En   segundo lugar, es necesario que se garantice el debido proceso, es decir,   que la Administración trate de obtener el consentimiento del propietario, por lo   que la indemnización administrativa sólo sería procedente cuando sea imposible   el acuerdo. Finalmente, es necesario que la Administración garantice al   propietario el pago de una indemnización previa y justa con ocasión de la   limitación del uso, goce y disposición del bien inmueble. Así, la Corte señaló:    

“Considera la Corte en esta oportunidad que la expropiación o cualquier otra   forma de adquisición del dominio por parte del Estado debe respetar, en primer   lugar, un principio de legalidad que implica que sólo serán expropiables   aquellos bienes que sean necesarios para que la administración alcance con ellos   un fin de utilidad pública o interés social, previamente determinados en la Ley.   En segundo lugar, es necesario que el proceso de adquisición se adelante con   atento respeto por las garantías judiciales, buscando el consentimiento   del titular del bien y sólo recurriendo a la vía administrativa cuando esto haya   sido imposible, sin perjuicio de que exista la posibilidad de recurrir al   ejercicio de medios de control contencioso-administrativos frente a cualquier   elemento de la decisión que prescribe el derecho del hasta ese momento   propietario. En tercer lugar, la expropiación u otra forma de adquisición,   sólo podrá ser considerada respetuosa de lo establecido en la Carta, si el   traspaso del derecho de dominio del particular a la administración, fue   antecedido del pago de una indemnización justa por la pérdida del bien. De esta forma, la expropiación o   adquisición de un bien por razones de utilidad pública e interés social, será   acorde con los mandatos constitucionales si respeta los valores fundamentales   del Estado Social de Derecho, entre ellos: principio de legalidad, debido   proceso, acceso a la justicia y una indemnización justa”. (Subraya y   negrilla fuera del texto)    

A su vez, la   Sentencia C-227 de 2011[59]  definió los elementos que componen el trámite de expropiación, a saber: sujetos,   objeto y causa expropiandi. La Corte indicó que la causa  expropiandi es la finalidad u objetivo que el Estado pretende con el   procedimiento de expropiación, la cual debe estar consagrada explícitamente en   la norma que crea la facultad de expropiación. En este sentido, la expropiación   no puede devenir en una arbitraria privación del derecho de dominio sin que haya   un motivo constitucionalmente válido para restringir el derecho de propiedad   consagrado en la Constitución. Al respecto, esta Corporación manifestó:    

“La   expropiación comprende tres elementos característicos: 1. sujetos: El   expropiante es el sujeto activo, es decir quien tiene la potestad expropiatoria;   el beneficiario, es quien representa la razón de ser de la expropiación, el   creador del motivo, de la necesidad de satisfacer un interés público y/o   utilidad pública y el expropiado, titular de los derechos reales sobre los   bienes requeridos por el Estado. 2. Objeto. Los derechos de índole patrimonial   que sacrifican los particulares a favor de la Administración, sin incluir los   derechos personales o personalísimos, para satisfacer la causa expropiandi, de   allí la necesidad de establecer los derechos patrimoniales del sujeto expropiado   sobre el objeto delimitado y, 3. La causa expropiandi o justificación   presentada por el Estado para utilizar la figura de la expropiación.   Ésta debe tener un objetivo que cumplir, que sea acorde con los fines de la   utilidad pública e interés social, especificado en la norma que la crea:   “lo primero que hay que notar es que el fin de la expropiación no es la mera   “privación” en que ésta consiste, sino el destino posterior a que tras la   privación expropiatoria ha de afectarse el bien que se expropia” es decir,   siempre hay una transformación al terminar la expropiación, lo que hace que la   expropiación sea un instrumento para llegar al fin de la meta propuesta en la   ley, un elemento que conllevará a realizar ciertos objetivos planteados para una   situación fijada, que amerita la obtención de cierto derecho”. (Subraya y   negrilla fuera del texto)    

55. El procedimiento de   expropiación se encuentra, a su vez, regulado en el Código General del Proceso o   Ley 1564 de 2012. No obstante, lo cierto es que los motivos de utilidad pública e   interés social, es decir, la causa expropiandi, no están consignados en   una única norma, sino que dependen de la materia específica que esté siendo   regulada. Por consiguiente, para determinar si el Legislador definió la causa   expropiandi en cada caso concreto, será necesario realizar un análisis de   las normas que regulan la materia específica de que se trate. Así, en aquellas   situaciones de expropiación de bienes inmuebles ubicados en el área urbana será   necesario acudir a la Ley 388 de 1997. En efecto, el artículo 58 de la referida   ley establece expresamente cuáles son los motivos de utilidad pública e interés   social para el inicio del trámite de expropiación, entre los cuales se   encuentran la “ejecución   de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la   salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana”, “el desarrollo  de proyectos de   vivienda de interés social”, la “ejecución de  programas y proyectos de   renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos”,  entre otros.    

Así mismo, la Ley 99 de   1993 regula lo concerniente a la expropiación en materia ambiental, y señala los   motivos de utilidad pública e interés social en su artículo 107. Así, la norma   contempla que la ejecución de   obras públicas para la protección y manejo del medio ambiente y de los recursos   naturales renovables, la declaración y alinderamiento de áreas que integren el   Sistema de Parques Nacionales Naturales, y la ordenación de cuencas   hidrográficas, entre otros eventos, son motivos de utilidad pública e interés   social, y por ende, causas para el inicio del trámite de expropiación.    

Por otro lado, la Ley   1682 de 2013, que regula la expropiación para proyectos y obras de   infraestructura de transporte, en sus artículos 19 y 20 establece los motivos de   utilidad pública e interés social que eventualmente podrían dar lugar a que las   entidades encargadas inicien procedimientos de expropiación, así:    

“Artículo  19. Definir como un motivo de utilidad pública e interés   social la ejecución y/o desarrollo de proyectos de infraestructura del   transporte a los que se refiere esta ley, así como el desarrollo de las   actividades relacionadas con su construcción, mantenimiento, rehabilitación o   mejora, quedando autorizada la expropiación administrativa o judicial de los   bienes e inmuebles urbanos y rurales que se requieran para tal fin, de   conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política.    

“Artículo   20. La adquisición predial es responsabilidad del Estado y para ello la   entidad pública responsable del proyecto podrá adelantar la expropiación   administrativa con fundamento en el motivo definido en el artículo anterior,   siguiendo para el efecto los procedimientos previstos en las Leyes 9a de 1989 y   388 de 1997, o la expropiación judicial con fundamento en el mismo motivo, de   conformidad con lo previsto en las   Leyes  9ª de 1989, 388 de 1997 y 1564 de 2012.    

En todos los   casos de expropiación, incluyendo los procesos de adquisición predial en curso,   deben aplicarse las reglas especiales previstas en la presente ley.    

Parágrafo   1. La adquisición   de predios de propiedad privada o pública necesarios para establecer puertos, se   adelantará conforme a lo señalado en las reglas especiales de la Ley 1ª   de 1991 o aquellas que la complementen, modifiquen o sustituyan de manera   expresa.    

Parágrafo 2. Debe   garantizarse el debido proceso en la adquisición de predios necesarios para el   desarrollo o ejecución de los proyectos de infraestructura de transporte, en   consecuencia, las entidades públicas o los particulares que actúen como sus   representantes, deberán ceñirse a los procedimientos establecidos en la ley,   respetando en todos los casos el derecho de contradicción”.    

Finalmente, la Ley 685 de 2001 o Código de Minas establece en su   artículo 13 que la minería, en todas sus ramas y fases, es considerada un motivo   de utilidad pública e interés social. Así, menciona la norma jurídica:    

“Artículo 13. Utilidad pública. En desarrollo del artículo 58 de la   Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la   industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto podrán decretarse a su   favor, a solicitud de parte interesada y por los procedimientos establecidos en   este Código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás   derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y   eficiente desarrollo.    

La expropiación consagrada en este artículo, en ningún caso procederá sobre los   bienes adquiridos, construidos o destinados por los beneficiarios de un título   minero, para su exploración o explotación o para el ejercicio de sus   correspondientes servidumbres”.    

56. En consecuencia, además de las características generales que contempla el   artículo 58 de la Constitución Política con respecto al procedimiento de   expropiación, las normas legales también han desarrollado procedimientos que   contienen una serie de garantías, como es el caso del establecimiento claro y   preciso de los motivos de utilidad pública e interés social que permitirían la   expropiación, la exigencia de adelantar un procedimiento administrativo o   policivo, la facultad a un órgano o entidad claramente definida para iniciar   dicho procedimiento, y la importancia de indemnizar al ciudadano que ve limitado   su derecho de propiedad con la expropiación.    

Análisis de razonabilidad de la norma    

Diferenciación establecida por la norma jurídica demandada    

57. Tal y como se ha señalado en la presente providencia, la expropiación es un   mecanismo que brinda garantías al particular que debe verse afectado en su   derecho de dominio en razón del interés general. No obstante, el artículo 50 de    la Ley 1753 de 2015, al permitir que se realice la compensación directamente sin   acudir al procedimiento de expropiación, impide que los destinatarios de la   norma jurídica ejerzan las garantías que brinda el artículo 58 de la   Constitución Política. Así, antes de determinar la razonabilidad de la norma   demandada, la Corte identificará con precisión cuál es el grupo social al cual   afecta lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 1753 de 2015.    

En efecto, el artículo 50 de   la Ley 1753 de 2015 señala que  “La inclusión del predio   en los PINE se entenderá en los términos del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 como una   imposibilidad jurídica para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad   Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas la   obligación de compensar a las víctimas con un predio de similares condiciones,   en el orden y lineamientos establecidos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos   reglamentarios.   Sin embargo, en estos casos, el pago de la compensación se realizará con cargo a   los recursos que se consignen en el depósito judicial efectuado por la entidad   propietaria con cargo al proyecto, en virtud del proceso de expropiación”.    

En tanto el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 señala las causales de   improcedencia de la restitución a víctimas del conflicto armado, es posible   inferir quiénes son los destinatarios del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015:    

·         La norma no se   aplica a los propietarios de bienes inmuebles que son víctimas del   conflicto armado y solicitan la restitución de sus tierras, si sus predios no  van a ser utilizados para la ejecución de proyectos PINE.    

·         La norma no se   aplica a los propietarios de bienes inmuebles que no son víctimas del   conflicto armado, aunque sus predios sí vayan a ser utilizados para la   ejecución de proyectos PINE.    

·         La norma sí es   aplicable a los propietarios de bienes inmuebles que son víctimas  del conflicto armado y solicitan la restitución de sus tierras, cuando sus   predios  van a ser utilizados para la ejecución de proyectos PINE.    

58. Del anterior análisis es necesario concluir que la norma sólo se aplica a   víctimas del conflicto cuyos predios van a ser utilizados para proyectos PINE.   Con ello, la disposición demandada genera una distinción entre varias categorías   de sujetos que se encuentran en diferentes situaciones de hecho. En este   sentido, diferencia entre aquellas personas que son víctimas y no víctimas del   conflicto armado, y a su vez, entre aquéllas que tienen derechos sobre predios   en los cuales se realizarán proyectos PINE y aquellos sobre los cuales no se van   a realizar dichos proyectos.    

De esta manera, el criterio que utiliza la norma estudiada para realizar una   distribución desigual de derechos y garantías, es el carácter de víctima del   conflicto, y no la naturaleza del proyecto a ejecutar. En efecto, a los   ciudadanos que se encuentran en el primer grupo se les garantiza el que se va a   llevar a cabo un procedimiento de expropiación, con todas las garantías que éste   conlleva, a saber, la participación de las tres ramas del poder público, la   declaratoria en cada caso concreto de los motivos de utilidad pública e interés   social que implican la limitación de derecho de propiedad, el pago de una   indemnización previa y justa, y la posibilidad de acudir a la jurisdicción. Sin   embargo, con la norma acusada el Legislador restringió dicho conjunto de   garantías a los ciudadanos que tienen el carácter de víctimas del conflicto   armado, para prescribir, de forma principal, la compensación como mecanismo de   reparación. En este sentido, la Sala concluye que la calidad de víctima del   conflicto armado es el único criterio de distribución desigual de los derechos   de acceso a la administración de justicia y debido proceso, garantizados a   través del procedimiento de expropiación.    

59. Así, la Corte advierte que la norma se dirige a regular una excepción al   procedimiento de expropiación, el cual es la regla general en casos de   limitación del derecho de dominio por parte del Estado. Particularmente, son dos   las calidades que debe cumplir un ciudadano para ser sujeto de la norma   jurídica, a saber: i) ser víctima del conflicto armado, en el marco de un   proceso de restitución y ii) que el predio sobre el cual solicita la restitución   sea requerido para la ejecución de un proyecto de interés nacional. Para   determinar si la distinción implica una vulneración del principio de igualdad,   como señalan los demandantes, la Corte realizará un juicio integrado de   igualdad.    

Aplicación del test integrado de igualdad    

60. Para comenzar, es necesario definir el alcance del principio de igualdad.   La Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto en múltiples   oportunidades, y ha indicado que el principio de igualdad de trato, consagrado en el artículo 13 de la   Constitución Política, implica dos mandatos: i) en primer lugar, el de   dar un mismo trato a supuestos de hecho equivalentes cuando no exista una razón   para dar un trato diferente; y ii) en segundo lugar, el de dar un trato desigual   a supuestos de hecho diferentes.    

Ahora bien, la Corte Constitucional ha desglosado los anteriores mandatos en   otros más específicos, y para ello, ha adoptado como criterio el grado de   semejanza entre los supuestos de hecho a comparar. Al respecto, en Sentencia   C-015 de 2014[60]  manifestó:    

                                                                                       

“4.3.5. A partir del grado de semejanza o de identidad,   es posible precisar los dos mandatos antedichos en cuatro mandatos más   específicos aún, a saber: (i) el de dar el mismo trato a situaciones de hecho   idénticas; (ii) el de dar un trato diferente a situaciones de hecho que no   tienen ningún elemento en común; (iii) el de dar un trato paritario o semejante   a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las   primeras sean  más relevantes que las segundas; y (iv) el de dar un trato   diferente a situaciones de hecho que presentes similitudes y diferencias, cuando   las segundas (sic)  más relevantes que las primeras”.     

61. Así mismo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha analizado   extensamente la forma en que debe realizarse el análisis de constitucionalidad   de una norma en virtud del principio de igualdad. Así, ha identificado un primer   método, el denominado test o juicio de proporcionalidad, frecuentemente   utilizado por la Corte Europea de Derechos Humanos y algunos tribunales   constitucionales europeos, como los de España y Alemania. En este tipo de test el juez estudia, en   primer lugar, la idoneidad de la medida; posteriormente analiza si el   trato diferenciado es necesario, es decir, si existe una medida menos   lesiva que logre alcanzar el fin propuesto; y, finalmente, el juez realiza un   análisis de “proporcionalidad en estricto sentido” con el fin de   determinar si la medida adoptada sacrifica valores y principios constitucionales   de mayor envergadura que los protegidos con el fin propuesto[61].    

El segundo método,   denominado “test de igualdad”,  ha sido desarrollado por la jurisprudencia   de la Corte Suprema de Estados Unidos. Éste ha señalado la existencia de   distintos niveles de intensidad en los “escrutinios”, y ha identificado,   principalmente, tres niveles: débil, intermedio y estricto. La mencionada   diferenciación es importante, toda vez que brinda al juez el espectro para el   análisis de constitucionalidad. Así, en aquellos casos en que el test es   estricto, el trato diferente debe ser necesario  para alcanzar un objetivo constitucionalmente aceptable. Por otro lado, en   los casos de tests flexibles, la medida sólo debe ser potencialmente adecuada   para alcanzar un propósito que no riña con la Carta Política[62].    

La Corte Constitucional ha identificado las ventajas y debilidades del juicio de   proporcionalidad europeo y de los test de igualdad desarrollados por la Corte   Suprema de Estados Unidos, y ha concluido que la aproximación más razonable es   aquélla de carácter integrador, que adapte las fortalezas de ambos métodos. En   este sentido, ha adoptado el criterio del “juicio integrado de igualdad”,   el cual está compuesto por los pasos del juicio de proporcionalidad, a saber, el   análisis de adecuación, idoneidad y proporcionalidad de la medida. Sin embargo,   ha utilizado los criterios brindados por el test de igualdad estadounidense, con   el fin de realizar un análisis de igualdad de diferente intensidad, dependiendo   de si se está ante el caso de un test estricto, intermedio o flexible[63].   Particularmente, la Corte Constitucional ha interpretado que en aquellas áreas   en las que el Legislador tiene un mayor margen de configuración, por ejemplo, en   materia tributaria, el grado de intensidad del control constitucional debe ser   débil, para efectos de preservar el principio de separación de poderes. De otro   lado, en aquellas situaciones en que el Legislador tiene un menor grado de   autonomía, el control constitucional debe ser estricto, para efectos de   preservar los principios esenciales contenidos en la Carta Política.    

62. La Corte Constitucional se ha manifestado de manera puntual sobre los   criterios para determinar la realización de un juicio de igualdad estricto. Así,   ha manifestado que se debe efectuar un test de igualdad más riguroso en aquellos   casos en que: i) exista una limitación de un derecho constitucional a un grupo   de personas, ii) el Legislador haya utilizado uno de los criterios sospechosos   del artículo 13 constitucional para realizar una diferenciación, iii) exista una   diferenciación pese a que la Carta Política expresamente especifique criterios   de igualdad, o iv) cuando se afecten poblaciones en situación de debilidad   manifiesta. La Corte se pronunció al respecto en la Sentencia C-093 de 2001,   así:    

“17- En varias sentencias, esta Corte ha ido definiendo   cuáles son los factores que obligan a recurrir a un juicio de igualdad más   riguroso. Conforme a esa evolución jurisprudencial, el escrutinio judicial debe   ser más intenso al menos en los siguientes casos: de un lado, cuando la ley   limita el goce de un derecho constitucional a un determinado grupo de personas,   puesto que la Carta indica que todas las personas tienen derecho a una igual   protección de sus derechos y libertades (CP art. 13). De otro lado, cuando el   Congreso utiliza como elemento de diferenciación un criterio prohibido o   sospechoso, como la raza, pues la Constitución y los tratados de derechos   humanos excluyen el uso de esas categorías  (CP art. 13). En tercer   término, cuando la Carta señala mandatos específicos de igualdad, como sucede   con la equiparación entre todas las confesiones religiosas (CP art, 19), pues en   esos eventos, la libertad de configuración del Legislador se ve menguada. Y,   finalmente, cuando la regulación afecta a poblaciones que se encuentran en   situaciones de debilidad manifiesta ya que éstas ameritan una especial   protección del Estado (CP art. 13)”.    

Análisis de la finalidad de la medida    

63. En el caso analizado, la Sala advierte que existen al menos dos criterios   que permiten deducir la necesidad de adelantar un test estricto de igualdad.   En primer lugar, la norma consagra la limitación de hecho de dos derechos   fundamentales, como es el caso de los derechos fundamentales de acceso a la   administración de justicia y debido proceso y del  derecho a la   restitución, el cual es consecuencia del derecho fundamental a la reparación del   que son titulares las víctimas del conflicto armado. En efecto, la norma   restringe los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y   debido proceso, toda vez que impide que se desarrolle el procedimiento de   expropiación a favor de un grupo de ciudadanos destinatarios de la norma   jurídica, esto es, las víctimas del conflicto armado cuyos predios serán   utilizados para la ejecución de proyectos PINE.    

64. Por otro lado, la norma jurídica afecta directamente a un grupo de   ciudadanos que se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, producto   del desplazamiento forzado. La Corte Constitucional ha aceptado que las víctimas   del desplazamiento forzado son sujetos de especial protección, y que por lo   tanto, aquellas normas que contemplen un trato desigual en virtud de la calidad   de víctimas, deben superar el juicio de constitucionalidad estricto. Así, en   Sentencia C-609 de 2012[64]  indicó:    

En conclusión, la Corte Constitucional considera que se configuran los   requisitos de procedencia del test estricto de igualdad, el cual se realizará en   el acápite siguiente.    

Test estricto de igualdad –Artículo 50 de la Ley 1753 de 2015.    

65. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido los criterios   para la realización del test estricto en el marco del juicio integrado de   igualdad. Así, la Sentencia C-015 de 2014[65]  indicó que, en primer lugar, debe determinarse si el fin perseguido con la norma   jurídica es importante y constitucionalmente aceptable. A su vez, el juez   constitucional debe señalar si el medio utilizado por la norma es necesario para   la obtención del fin. Finalmente, debe realizarse un juicio de proporcionalidad   en sentido estricto, con el fin de determinar si los beneficios resultantes de   la norma exceden las limitaciones a los valores y principios involucrados. Así,   la Corporación señaló:    

“El test estricto es el más exigente, pues busca   establecer que si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es   legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro   menos lesivo. Este test incluye un cuarto objeto de análisis: si los beneficios   de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros   principios y valores constitucionales”.    

66. En primer lugar, la Corte analizará si la finalidad del artículo   50 de la Ley 1753 de 2015 es legítima e importante. En efecto, la   Corte Constitucional advierte que la norma demandada hace parte del Plan   Nacional de Desarrollo presentado por el Presidente de la República para el   periodo 2014 – 2018, denominado “Todos por un nuevo país”. En los antecedentes   del referido Plan de Desarrollo, el Gobierno Nacional manifestó que estaba   conformado por una parte general en la que se incluían las metas y prioridades   del Estado y las estrategias políticas en las áreas económica, social y   ambiental, así:    

“El Plan Nacional de Desarrollo, como instrumento de planificación y gestión del   Gobierno Nacional para el desarrollo y crecimiento del país, está conformado por   una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden   nacional.     

La parte general comprende normas de carácter programático que señalan los   propósitos y objetivos a largo plazo, las metas y prioridades del Estado a   mediano plazo y las estrategias y políticas en materia económica, social y   ambiental (…)”    

67. Así mismo, el   Gobierno Nacional manifestó que el Plan Nacional de Desarrollo tenía como   objetivo afianzar las políticas públicas a cargo del Estado con motivo del   desarrollo del proceso de paz y las recomendaciones realizadas por   organizaciones internacionales, tales como la Organización para la Cooperación y   el Desarrollo Económico (OCDE). De esta manera, son tres los ejes del plan del   Gobierno: paz, equidad y educación. En los antecedentes del documento se expresa   lo siguiente:    

“Considerando el momento histórico por el que está atravesando el país, en el   que el acercamiento, diálogo y negociación con grupos insurgentes se está   desarrollando de manera simultánea con este proceso de planificación, y la   necesidad de adoptar mejores prácticas en las políticas públicas, en   consideración a las recomendaciones realizadas por parte de la Organización para   la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y los retos propuestos en la   Agenda de Desarrollo post 2015 de las Naciones Unidas, en la parte general este   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 se presentan metas y objetivos del   Gobierno Nacional para implementar las condiciones necesarias para construir una   sociedad en paz, equitativa y educada, en el marco de una estrategia envolvente   de crecimiento verde, para garantizar la sostenibilidad ambiental, bajo los   enfoques de orientación a resultados y de estructura regional para el cierre de   brechas territoriales.    

Con este propósito, el PND se construye en torno a tres grandes pilares que   representan la visión del país para el próximo cuatrienio: la paz, la equidad y   la educación”.    

A su vez, el Gobierno Nacional explicó la estrategia de crecimiento económico   que informa el plan, así:     

“Competitividad e infraestructura estratégicas: La estrategia de competitividad e infraestructura   estratégicas es la estrategia de crecimiento económico del Plan. Esta estrategia   transversal se fija (sic) cinco objetivos: (1) el desarrollo productivo, (2) la promoción   de la ciencia, la tecnología y la innovación, (3) el uso de las tecnologías de   la información y las comunicaciones como plataforma para la equidad, la   educación y la competitividad, (4) el desarrollo de la infraestructura y   servicios de logística y transporte para la integración territorial, y (5) el   desarrollo minero-energético para la equidad regional”.    

68. La Corte considera   que la finalidad de la norma es importante y aceptable constitucionalmente. En   efecto, la norma contempla una política pública del Gobierno Nacional en materia   económica, cuyo objetivo es la generación de desarrollo en determinadas áreas.   El artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 tiene como objetivo agilizar la ejecución   de los Proyectos de Interés Estratégico Nacional (PINES) a través de la   consagración de mecanismos más expeditos que el procedimiento de expropiación.   Así mismo, la norma desarrolla el principio de separación de poderes y las   facultades del Gobierno Nacional en la dirección política y económica del Estado   (artículos 113, 150 y 200 de la Constitución Política, entre otros).    

Así, la Corte advierte que el artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, que impone la   compensación como mecanismo principal de reparación para las víctimas del   conflicto armado, se justifica en la necesidad de adelantar un proyecto de   interés estratégico nacional, como es el caso de los proyectos PINE. En   este sentido, podría afirmarse que dada la importancia nacional del proyecto a   adelantar, el Legislador implícitamente consideró que era necesario consagrar un   mecanismo más expedito que la expropiación.    

70. La Sala considera   que la medida es adecuada para lograr el fin propuesto por el Gobierno Nacional.   En efecto, la inclusión de una excepción al deber de restitución a cargo del   Estado evita que la Administración Pública inicie un proceso de expropiación, el   cual  resulta, en todo caso, más dispendioso que la ejecución de los   trámites que requiere la compensación. Así mismo, también evita que las   autoridades públicas, en caso de que requieran realizar un proyecto de interés   nacional de carácter urgente, tengan que esperar la sentencia resultante de un   proceso de restitución. Finalmente, la compensación propuesta permite reparar a   las víctimas en el marco de la cláusula de responsabilidad del Estado consagrada   en el artículo 90 constitucional.    

71. Una vez concluido   que la medida es adecuada, la Sala deberá indagar si también es necesaria, es   decir, si la previsión contenida en la norma jurídica es la única manera para   obtener el fin propuesto. Pues bien, la Sala considera que la medida no es   necesaria, toda vez que ésta puede ser remplazada por otra menos lesiva de   los derechos fundamentales involucrados, y de los cuales son titulares   ciudadanos en una condición especial de vulnerabilidad, como es el caso del   procedimiento de expropiación. En consecuencia, privar a las víctimas del   conflicto armado de la posibilidad de acceder a la restitución de los bienes de   los cuales fueron despojados no es la única alternativa para el   fortalecimiento de los proyectos PINE.    

Al incluir una   excepción al deber de restitución del Estado y consagrar la compensación como   medida principal de reparación se produce una verdadera restricción del derecho   a la restitución de las víctimas del conflicto armado. Como se mencionó   previamente, este derecho es objeto de una protección constitucional reforzada,   de acuerdo con lo consagrado en el artículo 90, y en los tratados sobre derechos   humanos. En particular, están consagrados en tratados ratificados por Colombia,   los cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto,   como es el caso de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto de   Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas y el   Estatuto de Roma, entre otros. El alcance de la protección constitucional por   vía del bloque de constitucionalidad se concreta a través de los Principios   Pinheiro y los Principios Deng,y que hacen parte del bloque de   constitucionalidad en sentido lato.    

Ahora bien, la Sala   resalta que el proceso de expropiación, lejos de resultar un simple trámite   formal adelantado por el Estado para limitar el derecho de propiedad de un   particular, tiene una connotación protectora cuando involucra una restricción   del derecho de propiedad – y por ende, del derecho de restitución- a las   víctimas del conflicto. En efecto, el trámite de expropiación garantiza en estos   casos la indemnización justa, característica definitoria de la reparación   integral. La Corte Constitucional se pronunció recientemente al respecto en   Sentencia C-180 de 2014[66]  sobre el derecho de reparación de las víctimas del conflicto armado e indicó   que la: i) restitución, ii) indemnización, iii) rehabilitación, iv) satisfacción   y v) garantías de no repetición, son necesarias para efectuar una verdadera   reparación integral. Así, indicó esta Corporación:    

“El segundo   matiz de este derecho de las víctimas, – a ser reparadas adecuadamente por los   perjuicios sufridos – impone al Estado la correlativa obligación de reparar a   las víctimas teniendo en cuenta que la reparación incluye las formas   siguientes: restitución, indemnización,  rehabilitación, satisfacción y las   garantías de no repetición; igualmente el deber de reparar sin perjuicio de que   luego repita contra el autor de la violación, hacerlo sin establecer   distinciones injustificadas entre las víctimas y garantizar la ejecución de las   decisiones judiciales que impongan medidas de reparación”.    

72. Así mismo, la Sala advierte que la referida norma   jurídica no resulta aplicable en aquellas situaciones en que el propietario del   bien inmueble no sea una víctima del conflicto, incluso si el predio va a ser   utilizado para la ejecución de un proyecto PINE. Por ello, en estos   casos, la Administración Pública debe iniciar el respectivo procedimiento de   expropiación para poder limitar el derecho de dominio de aquella persona que no   tiene el carácter de víctima, el cual, como se ha indicado, se encuentra   revestido de unas garantías constitucionales y legales para evitar la   configuración de arbitrariedades por parte del Estado. No obstante, estas   garantías sí son restringidas a las víctimas del conflicto armado en un proceso   de restitución, sin razón alguna.    

De esta manera, la   norma jurídica realiza una distribución inequitativa y desigual entre dos grupos   de ciudadanos, al permitir que uno sea beneficiario de las garantías del proceso   de expropiación, mientras que el otro debe asumir las consecuencias de la   compensación, sin siquiera requerirse su consentimiento. Esta situación resulta   aún más lesiva si se tiene en cuenta que el grupo de ciudadanos que ve sus   garantías cercenadas se encuentra en una condición de indefensión y   vulnerabilidad.    

En este sentido, la   Sala considera que las autoridades públicas pueden,  eventualmente,   adquirir la titularidad de los predios de las víctimas del conflicto armado con   el fin de ejecutar proyectos de interés estratégico nacional, a través del   proceso de expropiación consagrado en el artículo 58 de la Constitución   Política, sin afectar los derechos fundamentales de las víctimas a acceder a la   restitución del bien del que fueron despojadas y a ser tratados en igualdad de   condiciones con los demás colombianos titulares de derechos de propiedad sobre   bienes inmuebles.    

73. Finalmente, pese a   que la medida contemplada en el artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 no es   necesaria, lo que implica que la norma jurídica vulnera el principio de   igualdad, lo cierto es que tampoco es proporcional.  En efecto, la   importancia de los bienes jurídicos involucrados, a saber, los derechos   fundamentales a la restitución de víctimas del conflicto armado, acceso a la   administración de justicia y debido proceso excede ampliamente la necesidad de   consecución del fin propuesto. La Corte considera que un criterio de   conveniencia, como es el caso de la realización de proyectos de interés   estratégico nacional, cuya naturaleza es puramente económica, no puede   sobreponerse a la protección de los derechos fundamentales consagrados a favor   de sujetos de especial protección constitucional, como es el caso de las   víctimas del conflicto armado. Por lo tanto, declarará la inconstitucionalidad    

Con todo, pese a que la   Corte demostró que el procedimiento de expropiación reviste de mayores garantías   a las víctimas del conflicto armado que la compensación directa, podría alegarse   en gracia de discusión que dicho procedimiento implicaría someter a las víctimas   a la carga de un proceso de expropiación, lo cual resultaría en una doble   victimización. No obstante, para la Sala Plena esta postura no es de recibo, por   dos razones principalmente. En primer lugar, porque si bien el proceso de   expropiación impone una carga procesal a las víctimas, ésta es razonable,   teniendo en cuenta las garantías resultantes de adelantarlo. En particular,   porque este proceso garantiza que las víctimas reciban, no sólo una   compensación, sino una indemnización justa por la limitación a su derecho de   propiedad. En segundo lugar, porque el hecho de que se les permita a las   víctimas acceder al procedimiento de expropiación en condiciones de igualdad con   el resto de los ciudadanos no significa que se les obligue a someterse a este   procedimiento. Las víctimas bien pueden decidir vender voluntariamente al Estado   sus bienes, sin necesidad de acudir al proceso de expropiación. El deber de   acudir a la expropiación sólo obliga al Estado a adelantar dicho proceso cuando   requiera dichos bienes para adelantar proyectos de utilidad pública y no se haya   podido llegar a un acuerdo con el propietario. En esa medida, garantizar la   aplicabilidad del proceso expropiatorio permite que las víctimas decidan   voluntariamente si venden o se someten al proceso de expropiación una vez el   bien les ha sido restituido; pero si no están de acuerdo con los términos de la   expropiación, se les garantiza que tengan la posibilidad de adelantar un proceso   judicial en igualdad de condiciones con los demás ciudadanos. Esto permite que   las víctimas desarrollen su autonomía, tomen decisión libremente y de manera   consciente sobre sus propios intereses. De esta manera se las pone en un plano   de igualdad con el resto de ciudadanos, garantizando así el desarrollo de un   escenario de normalidad.    

74. Por otra parte, la Sala considera   conveniente  advertir un argumento adicional de inconstitucionalidad de la   norma jurídica demandada y analizada en la presente sección de esta providencia.   En efecto, el parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 consagra el   carácter retroactivo de la norma, al permitir que las previsiones allí   contenidas puedan ser aplicadas incluso a aquellos proyectos declarados como   PINE antes de su vigencia.    

75. Para la Sala es claro que la   mencionada previsión deviene en una vulneración de los principios de seguridad   jurídica, buena fe y confianza legítima consagrados en el artículo 83 de la   Constitución Política. En efecto, la norma conculca el derecho a la restitución   de aquellos ciudadanos que han iniciado un proceso de restitución en su calidad   de víctimas del conflicto armado, pese a que ésta es posterior. En este sentido,   la norma modifica las   condiciones inicialmente previstas para acceder al derecho fundamental a la   restitución de las víctimas del conflicto.    

76. En conclusión, la   medida prevista en el artículo 50 de la actual ley del plan afecta gravemente   los derechos fundamentales a la reparación y la restitución de un grupo de   sujetos de especial protección constitucional, a saber, las víctimas del   conflicto armado. Impedir el acceso al proceso de expropiación en condiciones de   igualdad con el resto de la ciudadanía constituye una limitación innecesaria de   los derechos de las víctimas. Así, pese a que el fin de la norma es legítimo, la   Corte observa que existen otros mecanismos que permiten la limitación del   derecho de propiedad para la realización de proyectos de interés nacional y que   son menos lesivos de los derechos fundamentales a la restitución y la igualdad,   tal como es el caso del procedimiento de expropiación. Por lo tanto, la Sala   declarará la inexequibilidad del artículo 50 en la parte demandada.    

Segunda parte de la Segunda   Sección    

Normas demandadas relacionadas   con el Sistema Nacional de Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos    

En esta segunda parte de la segunda sección   de la demanda se formulan cargos contra los artículos 49 y 52 (parcial) de la   Ley 1753 de 2015, que se refieren al Sistema Nacional de Proyectos de Interés   Nacional y Estratégicos, las cuales se transcriben a continuación:    

Ley 1753 de 2015    

ARTÍCULO 49. SISTEMA NACIONAL DE PROYECTOS DE INTERÉS NACIONAL Y ESTRATÉGICOS   (SINAPINE). El Gobierno Nacional organizará el Sistema Nacional de Proyectos de   Interés Nacional y Estratégicos (Sinapine) como la estrategia de gestión pública   para la planeación integral, optimización de los procedimientos y trámites,   gestión y seguimiento de los Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos   (PINE), de origen público, privado o mixto que sean seleccionados como tales por   el Gobierno nacional, por su alto impacto en el crecimiento económico y social   del país.    

La Comisión Intersectorial de   Infraestructura y Proyectos Estratégicos (CIIPE) seleccionará los proyectos que   serán considerados como PINE y ordenará que se incluyan en el Sinape.    

La ejecución y desarrollo de   los PINE constituye motivo de utilidad pública e interés social, quedando   autorizada la expropiación administrativa o judicial de los bienes inmuebles   urbanos y rurales que se requieran para tal fin, de conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política.    

En estos proyectos el área   requerida para la construcción y operación debidamente delimitadas, le confiere   a la entidad ejecutora o gestora del proyecto la primera opción de compra de   todos los inmuebles comprendidos en tal zona, la cual podrá ejercer durante un   periodo de tiempo no mayor a tres (3) años, contados a partir del acto de   adjudicación del proyecto, el cual deberá ser registrado en el respectivo folio   de matrícula inmobiliaria. Para proyectos de generación eléctrica que decida   conformar la comisión tripartita, este plazo contará a partir de la aprobación   del manual de valores unitarios, y para los demás proyectos de generación, este plazo   se contará a partir de la ejecutoria del acto administrativo mediante el cual se   otorga la licencia ambiental.    

La CIIPE podrá conferirle la   categoría PINE a proyectos que hubiesen sido declarados de utilidad pública e   interés social antes de la entrada en vigencia de esta ley.    

…    

“ARTÍCULO 52.   SERVIDUMBRE EN PROYECTOS DE INTERÉS NACIONAL Y ESTRATÉGICOS (PINE).Adiciónese el   artículo 32A a la Ley 56 de 1981, el cual quedará así:    

“Artículo 32A. El Gobierno nacional   reglamentará el procedimiento para la imposición de servidumbres requeridas para   el desarrollo de proyectos de generación y trasmisión de energía eléctrica que hayan sido calificados de   interés nacional y estratégico por la Comisión Intersectorial de Infraestructura   y Proyectos Estratégicos (CIIPE)”.    

Concepto de la violación    

Como primer cargo, los accionantes señalan que   la creación del Sistema Nacional de Proyectos Estratégicos (abreviado   indistintamente en las disposiciones demandadas con las siglas SINAPINE y   SINAPE) y el otorgamiento de facultades exclusivas a la Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos   Estratégicos (CIIPE)   para su ordenación, vulneran los principios de descentralización administrativa,   autonomía de las entidades territoriales, coordinación, concurrencia y   subsidiariedad.    

Inician su exposición señalando la importancia del   principio de autonomía territorial, consagrado en el artículo 1º superior.   Así mismo, manifiestan que la jurisprudencia de la Corte constitucional,   particularmente de las Sentencias C-894 de 2003 y C–123 de 2014, expresa   que la autonomía territorial debe realizarse “en la medida de lo posible”   y que, por lo tanto, su limitación sólo puede corresponder a un interés   superior.    

Aseguran que en el caso analizado se desconocen los   principios de autonomía territorial, coordinación, concurrencia y   subsidiariedad, toda vez que se desplazan las competencias de las entidades   territoriales en materia de regulación, uso, planeación y gestión del suelo, y   éstas son otorgadas a una comisión conformada por entidades del nivel central, a   saber, la Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratégicos   (CIIPE). En este sentido, las normas facultan al Gobierno Nacional a   seleccionar, ordenar e incluir los PINES en el Sistema Nacional de Proyectos de   Interés Nacional y Estratégicos, y a adoptar decisiones que afectan   necesariamente a entidades del nivel regional.    

A juicio de los accionantes, la norma no indica la   existencia de un interés superior que indique la razonabilidad y   proporcionalidad de la medida, sino que se limita a incluir la eliminación del   referido principio. Así, señalan: “En este caso no hay un interés superior   que permita afirmar la razonabilidad y proporcionalidad de la medida, conforme a   la cual una Comisión de carácter netamente nacional y de conformación cien por   ciento por órganos del nivel central sea la que seleccionará y decidirá los   proyectos que serán considerados como PINE, lo cual más que un límite a la   autonomía de las entidades territoriales, resulta en realidad un desconocimiento   total de la misma, en la medida que entrega una decisión sobre asuntos de alta   trascendencia local, exclusivamente a un ente del nivel central, sin siquiera   dejar un margen de participación, concertación o coordinación con los   territorios, donde precisamente dichos proyectos van a llevarse a cabo”.   (Subraya y negrilla fuera del texto)    

Como segundo cargo, manifiestan que   las normas acusadas desconocen las funciones de los municipios y de los   concejos relacionadas con el ordenamiento del territorio y el uso del suelo,   consagradas  en los artículos 311 y 313 de la Constitución Política. Señalan que las   normas vulneran el principio de descentralización al facultar exclusivamente a   una comisión del orden nacional a decidir sobre aspectos que tienen incidencia   local o regional. En particular, señalan que se pone en riesgo la coherencia de   los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) con los PINE, toda vez que se   permite a una autoridad del orden nacional adoptar competencias asignadas   constitucionalmente a los concejos. Al respecto, indicaron:    

“El hecho de que sea   la Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratégicos (CIIPE),   conformada solo por entidades del nivel nacional, la que defina y señale de   manera exclusiva y sin participación alguna de las entidades territoriales las   condiciones para el desarrollo territorial, significa en términos   prácticos la sustracción de los concejos distritales y municipales de la   facultad de regular los usos del suelo y el desconocimiento de los principios   constitucionales de descentralización contenidos en la Carta Política de 1991.   Nada dicen las normas sobre participación de los entes territoriales en algún   momento del ejercicio, siendo exclusivamente la CIIPE la que seleccionará,   gestionará y hará seguimiento a los Proyectos PINES”.    

Como tercer cargo, los accionantes   manifiestan que las normas acusadas vulneran los principios de participación   democrática, el derecho de las comunidades a participar en las decisiones que   las afectan y los deberes del Estado en la planificación del manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales para el desarrollo sostenible, en   tanto la creación del SINAPE subordina a las entidades territoriales a las   decisiones adoptadas por el nivel central.    

Como cuarto cargo los demandantes   señalan que la declaratoria de la ejecución y desarrollo de los PINE como de   utilidad pública e interés social establecida en el artículo 49 excede la   libertad de configuración del legislador y viola el debido proceso y la   Constitución Ecológica. Al respecto, presentan tres argumentos. En primer   lugar, indican que los PINE son una categoría de indeterminada, por lo que   atribuirles la calidad de actividades de “utilidad pública e interés social”,   sin realizar un análisis puntual de cada caso concreto, implicaría un   desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso y del principio de   seguridad jurídica, especialmente en aquellos casos en que se faculte al Estado   a efectuar expropiaciones por razón del adelantamiento de un proyecto PINE. En   segundo lugar, señalan que la norma no contempla una justificación o causa   expropiandi “lo suficientemente contundente” para legitimar la medida de   expropiación y limitar derechos de propiedad de terceros. En tercer   lugar, resaltan que la norma tampoco contempla el procedimiento para efectuar la   expropiación pese a que éste debe detallarse, incluyéndose, por ejemplo, la   autoridad competente para practicarla. Finalmente, manifiestan que la   priorización que otorga a este tipo de proyectos al ser clasificados como de “utilidad   pública e interés social” contraría los mandatos de la Constitución   Ecológica, toda vez que se parte del supuesto erróneo de que todos los proyectos   son beneficiosos para la comunidad, y se pierden de vista los graves impactos   que éstos tienen en el ambiente.    

Concepto del Procurador General de la Nación    

El Procurador se pronuncia en favor de la   exequibilidad  de la norma demandada. Consideró que el hecho de que la CIIPE tuviera la   competencia exclusiva para decidir cuáles proyectos tienen la calidad de PINE no   vulneraba la autonomía de las entidades territoriales. Para el Procurador, con   la norma no se genera una relación de subordinación entre las autoridades   nacionales y el nivel descentralizado, por cuanto la decisión adoptada por la   CIIPE no implica una inclusión automática en los Planes de Ordenamiento   Territorial de las entidades territoriales[67]. Adicionalmente, indica que las normas   no limitan las competencias de los concejos para pronunciarse sobre la inclusión   de los PINE en los Planes de Ordenamiento Territorial ni impiden a los   ciudadanos ejercer los mecanismos de participación popular.    

Intervenciones de entidades públicas y de la ciudadanía    

Intervención del Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible    

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible   solicita la exequibilidad de las normas demandadas y en particular, del   artículo 49 y la expresión acusada del artículo 52 de la Ley 1753 de 2015.    

Señala que, contrario a lo aducido por los demandantes,   el Legislador actuó en el marco de la autonomía y límites impuestos por numeral   7º del el artículo 150 constitucional[68], que permite   al Congreso de la República regular la creación y funcionamiento de las CAR, y   por ende, la atribución y sustracción de competencias de estas entidades para   otorgarlas a un órgano de carácter nacional con mayor experticia, como es el   caso de la ANLA. En similar sentido, indica que las competencias de las CAR no   son perpetuas ni devienen directamente de la Constitución, como pretenden   hacerlo ver los accionantes.    

Intervención del Departamento Nacional de   Planeación    

El Departamento Nacional de Planeación solicita la   inhibición  por falta de certeza de los cargos. La entidad señala que el tenor literal   del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 preceptúa que a los proyectos PINE les   serán aplicables las disposiciones contenidas en las Leyes 9 de 1989, 388 de   1997 y 1682 de 2013, y precisamente, a través de estas normas, el Legislador   incluyó a las entidades territoriales como partícipes efectivas de este tipo de   proyectos.    

La entidad también presenta razones de fondo para   solicitar, en forma subsidiaria, la exequibilidad de la norma acusada.   Así, señala que las normas demandadas no incurren en una vulneración de los   principios de autonomía territorial, coordinación, concurrencia, subsidiariedad   ni participación constitucional. En primer lugar, manifiesta que de acuerdo con   el artículo 49 de la Ley 1753 de 2015, la decisión inicial de seleccionar los   proyectos de impacto nacional – PINE, y de decidir su conveniencia o   inconveniencia, corresponde a la Nación “porque sólo la Nación, como persona   jurídica de derecho público, goza de la perspectiva requerida para valorar los   efectos país (sic) de la decisión”. En concepto de la interviniente,   una injerencia de las entidades territoriales devendría en una ilegítima   restricción de la autonomía de la Nación.    

No obstante, señala que para la ejecución de los   proyectos sí es necesaria la aplicación del principio de coordinación con las   entidades territoriales, consagrado en el artículo 287 superior, y ello es   reconocido en diversas normas relacionadas con el Plan Nacional de Desarrollo,   las cuales deben ser aplicadas, pese a que no se incluyan expresamente en cada   artículo. Así, una interpretación sistemática de la norma acusada debe apelar a   la Ley 1454 de 2011, que establece una distribución de competencias entre la   Nación y las entidades territoriales.    

Igualmente, indica que el derecho de participación de   las entidades territoriales se garantiza efectivamente, toda vez que los Planes   de Ordenamiento Territorial son aprobados por los concejos. A su vez, dichos   planes son incluidos a los PINE a través de un mecanismo de coordinación   interinstitucional del CIIPE.    

Finalmente, reitera el carácter de utilidad pública e   interés social de la actividad minera por razón del alto impacto económico y   social que pueden traer al país.    

Intervenciones ciudadanas    

1.     El Colectivo de Abogados José Alvear   Restrepo coadyuva la demanda, y en consecuencia, la solicitud de   inexequibilidad  de las normas acusadas. No obstante, agrega que el artículo 49 de la Ley 1753 de   2015 también vulnera los principios de descentralización, participación,   soberanía e igualdad, el carácter pluriétnico de la Nación colombiana y la   autonomía de las autoridades étnicas, toda vez que la norma no prevé ningún   mecanismo de consulta frente a la delimitación de áreas de sus territorios para   la realización de proyectos PINE.    

2.     El CINEP coadyuva las pretensiones de la   demanda, y resalta que la creación de áreas reservadas para la minería es   inconstitucional, pues ésta no puede ser el resultado de una imposición del   Estado central, sino de un proceso de concertación y participación de las   autoridades locales. Éstas, a su vez, tienen la obligación de consultar y   participar en la adopción de la decisión al constituyente primario.    

3.     Dejusticia solicita la inexequibilidad  de las normas demandadas. Además de reiterar los argumentos relacionados con la   vulneración de los principios de autonomía y coordinación, señaló que el   artículo 49 de la Ley 1753 de 2015 vulnera el principio de reserva legal. En   opinión del interviniente, la norma no prevé una regulación específica y precisa   respecto a la selección de los proyectos PINE. En este sentido, la norma hace   una excesiva delegación a la Administración y desconoce la reserva de ley,   situación que puede llevar a la arbitraria expropiación de bienes de   particulares.    

4.     La ANDI se pronuncia a favor de la   exequibilidad  de las normas acusadas. Manifiesta que las normas demandadas no vulneran la   Constitución Política, toda vez que desarrollan el principio de Estado unitario,   y la facultad que tiene el Estado para definir una política en materia   económica, y, particularmente, minera[69].    

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

77. Para efectos de decidir acerca de los cargos   planteados por los demandantes, la Corte agrupará, por un lado, los primeros   tres, en la medida en que están relacionados con los principios de   descentralización territorial, la autonomía de las entidades territoriales, y la   participación ciudadana en lo local. Por el otro lado, analizará el cargo   relacionado con el otorgamiento de facultades para expropiar los inmuebles   necesarios para llevar a cabo proyectos de interés nacional y estratégico sin   que el Legislador hubiera definido una causa expropiandi.    

El carácter unitario del Estado y la “vis   expansiva” del principio de descentralización    

78. Según el primero de los cargos planteados, el   Legislador violó la autonomía de las entidades territoriales para definir sus   prioridades, y los principios de descentralización administrativa,   subsidiariedad, y concurrencia, al otorgarle a la Comisión Interinstitucional de   Infraestructura y Proyectos Estratégicos del gobierno nacional, la facultad de   definir qué proyectos son de interés nacional estratégico. Para la Corte, sin   embargo, la disposición no vulnera estos principios constitucionales mencionados   por las razones que se exponen a continuación.    

79. Los demandantes aducen que, en nuestro sistema   constitucional el principio de descentralización territorial tiene lo que se ha   denominado una “vis expansiva”, es decir, que el Legislador debe desarrollarla   en el nivel más amplio posible. Sin duda, la descentralización es un principio   de distribución de competencias que permite el desarrollo de la democracia   participativa en lo local, que acerca el gobierno a los ciudadanos, y les   permite incidir en las decisiones que los afectan. De ahí la importancia de la   descentralización y del reconocimiento de la autonomía político-administrativa   de las entidades territoriales. Sin embargo, como también lo ha reconocido la   jurisprudencia constitucional, el principio de descentralización no puede   entenderse sino dentro del marco general del carácter unitario del Estado. Es   decir, la descentralización opera siempre dentro del contexto de una República   unitaria, conforme a lo establecido en el artículo 1º de la Constitución.    

80. Por otra parte, el alcance de la autonomía de las   entidades territoriales no es igual en todos los campos. Muestra de ello es que   aun cuando el mantenimiento del orden público es una función descentralizada   territorialmente, tanto los alcaldes como los gobernadores son agentes del   Presidente de la República en el ejercicio de dicha función, y están sujetos a   sus órdenes. En ese orden de ideas es necesario concluir también que los   principios de subsidiariedad y concurrencia no se aplican de la misma manera,   independientemente de la cuestión sobre la cual versen. Por el contrario, en   nuestro sistema constitucional la forma de articulación del orden nacional con   los diversos órdenes territoriales depende en gran medida del tipo de asunto del   que se trate. Por ejemplo, en materia de regulación de los usos del suelo, el   margen de discrecionalidad que tienen los municipios es mucho mayor, y sólo está   limitado de manera muy general por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.   Por otra parte, en materia tributaria, hay una concurrencia de competencias   territoriales con las competencias del Legislador, aun cuando hay una separación   de los hechos susceptibles de gravámenes en los distintos órdenes. Así mismo,   como ya se dijo en materia de mantenimiento del orden público las autoridades de   las entidades territoriales están limitadas incluso por las órdenes que imparta   el Presidente de la República, por lo cual en esta materia la descentralización   es débil que se supedita en gran medida al principio del Estado unitario.    

Si bien la Constitución atribuye explícitamente algunas   de las competencias a las entidades territoriales o a sus autoridades, existen   otras competencias que, si bien no están consagradas explícitamente en la Carta,   se entienden implícitas en la Constitución, en la medida en que sean necesarias   para desarrollar otras atribuidas por la misma Constitución a dichas entidades.   Estas competencias constitucionales derivadas corresponden a lo que el   constitucionalismo comparado ha llamado la doctrina de las competencias   implícitas, o “implied powers”[70].   Así, por ejemplo, a los alcaldes y gobernadores les corresponde hacer cumplir   las leyes y demás normas jurídicas nacionales y territoriales, y para ello   requieren tener competencias para utilizar el aparato coercitivo del Estado. Por   consiguiente, una ley que impida el ejercicio de las competencias   constitucionales implícitas, que son necesarias para hacer cumplir las leyes,   decretos, ordenanzas u otras, podría resultar contraria a la Constitución por   vulnerar el principio de descentralización.    

81. Sin embargo, como se mencionó al analizar la   primera parte de la presente demanda, el régimen de autonomía de las entidades   territoriales no se agota en la Constitución Política sino que se desarrolla en   la ley. El Constituyente delegó la regulación de gran parte de dicho régimen en   cabeza del Congreso. Por lo tanto, por fuera de las limitaciones impuestas por   las competencias constitucionales explícitas e implícitas de las entidades   territoriales y sus distintos órganos, el Legislador goza de un amplio margen de   discrecionalidad para fijar el alcance de sus competencias y funciones, por   atribución explícita de la misma Constitución.    

Para determinar si una ley que otorga una competencia o   atribuye una función a un órgano del gobierno nacional vulnera el principio de   descentralización, es necesario determinar si restringe o impide el ejercicio de   una competencia o función que la Constitución haya otorgado, explícita o   implícitamente, a alguna entidad territorial. Una vez identificada la   competencia o función constitucional de que se trate, es necesario establecer si   la limitación es o no razonable.    

Ausencia de limitación a las competencias   y funciones de las entidades territoriales en el caso concreto    

82. Para establecer si las disposiciones acusadas   vulneran las funciones de las entidades territoriales es necesario analizar cuál   es su verdadero alcance. Al respecto es necesario aclarar desde el comienzo que   las facultades otorgadas a la CIIPE no tienen el alcance de permitirle decidir   qué proyectos se van a llevar a cabo. En sí mismas, las disposiciones acusadas   no determinan qué proyectos se van a realizar y cuáles no. La disposición   faculta a la CIIPE para decidir cuáles de ellos son de interés nacional, no para   decidir qué proyectos se van a desarrollar.  De hecho, la decisión de   desarrollar tales proyectos depende de la política de cada entidad, y en esa   medida, no sólo es   independiente sino anterior a su clasificación como proyectos de interés   nacional y estratégico. Por lo tanto, los proyectos pueden desarrollarse al margen de que el   Legislador haya encargado a una comisión de calificarlos como proyectos de   interés nacional y estratégico. En esa medida el problema que le corresponde   resolver a la Corte consiste en establecer:    

¿Una ley que faculta a una comisión del gobierno   nacional para calificar proyectos como de interés nacional y estratégico con   fundamento en su alto impacto para el desarrollo económico y social del país   vulnera las funciones y competencias atribuidas a las entidades territoriales?    

83. Los demandantes alegan que estas disposiciones   desconocen las facultades que tienen las entidades territoriales para   planificar, ordenar y decidir los usos del suelo dentro de sus respectivos   territorios, entregándole dichas competencias a una comisión del orden nacional.   Para la Corte sin embargo, ello no es así, pues como ya se dijo, la facultad de   calificar proyectos como de interés nacional que le otorga el artículo 49 a la   CIIPE y que se menciona nuevamente el artículo 52, no tiene incidencia sobre la   realización o no de un determinado proyecto. Es decir, contrario a lo que   argumentan los demandantes, la decisión de la CIIPE de calificar un proyecto   como PINE no impone su realización. Tanto es así, que la misma disposición   establece que la CIIPE puede declarar PINEs los proyectos que hubieran sido   declarados de utilidad pública e interés social antes de la entrada en vigencia   de la ley. Por lo tanto, desde este punto de vista el cargo no puede prosperar.    

Con todo, la declaratoria de un proyecto como PINE no   sólo repercute sobre su caracterización como proyecto de utilidad pública e   interés social, pues sobre la base de esa declaratoria la disposición demandada   faculta a la administración para adelantar procedimientos de expropiación   administrativa y judicial. En esa medida, podría alegarse que se desconocen las   facultades de las entidades territoriales, y en particular de los concejos para   determinar los usos del suelo al autorizar a una comisión del orden nacional   para determinar en qué casos la administración a ese mismo nivel puede expropiar   bienes inmuebles para desarrollar proyectos.    

Sin embargo, para la Corte resulta claro que, en virtud   de los artículos 58 y 59 de la Constitución, tanto el gobierno nacional como los   gobiernos departamentales y municipales, y sus agentes, tienen facultades para   adelantar procesos de expropiación siempre que medien motivos de interés social   y utilidad pública previamente definidos por el legislador. Sin duda, como lo ha   reconocido esta Corte en reiteradas ocasiones, y lo sostuvo previamente la   presente sentencia, la expropiación supone una limitación al derecho de   propiedad. Sin embargo, de ello no se desprende que la decisión de expropiar   afecte también la facultad que tienen las entidades territoriales,   específicamente de los concejos, para determinar los usos del suelo dentro de   sus respectivos territorios conforme al artículo 313 numeral 7º superior. La   facultad para reglamentar los usos del suelo supone la expedición de normas de   carácter general, que no se ve restringida por el ejercicio de la facultad para   expropiar predios particulares para la realización de proyectos de interés   nacional.    

La consagración explícita de la expropiación en la   Constitución no significa que la facultad estatal para expropiar predios sea   absoluta. Sin duda, en ciertos casos la expropiación puede llegar a ejercerse de   manera arbitraria, desconociendo los planes básicos de ordenamiento territorial   de los municipios. Sin embargo, en tales casos la arbitrariedad no será una   consecuencia predicable de la ley que faculta la expropiación, sino de su   ejercicio en el caso concreto, por parte de entidades específicas. Por lo tanto,   la evaluación de la arbitrariedad en el ejercicio de la expropiación debe   llevarse a cabo en cada caso concreto. Tampoco puede suponerse a priori  que por tratarse de proyectos de interés de la Nación, o porque la ley atribuye   su identificación y clasificación a una entidad del gobierno nacional, se desconocen o se van a desconocer los planes de   ordenamiento territorial de los municipios y distritos, independientemente del   tipo de proyecto que se pretenda realizar. En esa medida, tampoco encuentra esta   Corporación una afectación del principio de descentralización territorial o un   desconocimiento de las funciones atribuidas por la Constitución a las entidades   territoriales.    

84. En el presente caso, entonces, es necesario   concluir que la atribución de una competencia para decidir qué proyectos son de   interés nacional y estratégico en cabeza de la CIIPE no vulnera ninguna de las   competencias o funciones atribuidas por la Constitución a las entidades   territoriales. Por lo tanto, la Corte declarará exequibles los incisos 1, 2 y 5,    así como la expresión “que hayan sido calificados de interés nacional y   estratégico por la Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos   Estratégicos (CIIPE)”, contenida en el artículo 52 de la Ley 1753 de 2015   por el cargo analizado.    

Una vez estudiado lo atinente a la presunta vulneración   del principio de descentralización, de la autonomía de las entidades   territoriales, en particular la facultad de los concejos para reglamentar los   usos del suelo, y del principio de participación ciudadana, entra la Corte a   analizar el cargo por presunta vulneración del artículo 58 de la Constitución,   formulado con base en que la definición de la causa expropiandi  es insuficiente para ejercer la facultad para adelantar expropiaciones,   contemplada en el inciso tercero del artículo 49 de la Ley 1753 de 2015.    

La propiedad privada, los motivos de   utilidad pública e interés social y la garantías del debido proceso en los   procesos de expropiación    

85. Como lo sostuvo la Corte al analizar los cargos   formulados contra el artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 58 de la   Constitución Política garantiza el derecho de propiedad, pero lo limita al   contemplar la expropiación administrativa y judicial. Por su parte, el artículo   49 de la Ley 1753 de 2015 faculta a la CIIPE para calificar proyectos como PINE   cuando tengan un “alto impacto en el crecimiento económico y social del país.” A lo   anterior agrega que, al calificar un proyecto como PINE, su ejecución y   desarrollo se declara de utilidad pública e interés social, y se permite la   expropiación de predios requeridos para ello.    

86. Los demandantes aducen que el artículo 49 demandado   es inconstitucional en cuanto la CIIPE puede decidir en qué proyectos pueden   iniciar procedimientos de expropiación las entidades estatales, sin que el   legislador haya definido suficientemente los motivos de interés social y   utilidad pública que justifican la expropiación. De tal modo, dicen, el   Legislador no habría establecido la causa expropiandi en la ley, y   la facultad de la CIIPE sería indeterminada. Con ello, también se estarían   vulnerando el derecho al debido proceso, el derecho de propiedad, y las normas   que componen la Constitución Ecológica.    

Teniendo en cuenta el alcance de los cargos planteados,   le corresponde a esta Corporación resolver el siguiente problema jurídico:    

¿El criterio del “alto impacto en el crecimiento económico y   social del país” con base en el cual la CIIPE debe determinar si un proyecto es   PINE, constituye un motivo de interés social y utilidad pública suficiente para   autorizar a la Administración a adelantar procesos de expropiación?    

Para adoptar una decisión, la Corte debe referirse al   conjunto de garantías constitucionales a la propiedad en los casos de   expropiación.    

Las garantías del debido proceso   expropiatorio    

87. El artículo 58 de la Constitución garantiza el   derecho de propiedad privada, y a la vez le atribuye una función social, lo cual   permite que el Legislador le imponga una serie de limitaciones. Una de estas   limitaciones es la posibilidad de que el gobierno adelante procesos   administrativos y/o judiciales de expropiación.    

A pesar de que es posible que el Legislador limite el   derecho de propiedad facultando a la administración para adelantar procesos de   expropiación, como se analizó previamente, la Constitución establece una serie   de garantías en favor de los particulares. Una de estas garantías consiste en   que el gobierno no puede adelantar dichos procesos de manera independiente, ni   disponer unilateralmente de los derechos de los particulares, sino que en la   expropiación deben intervenir las tres ramas del poder público. El Legislador   debe definir los motivos de utilidad pública e interés social, atribuir la   competencia para adelantar dichos procesos en cabeza de entidades específicas, y   regular todo lo atinente al proceso de expropiación. Por su parte, la   administración inicia y/o adelanta el respectivo proceso de expropiación, el   cual puede ser administrativo o judicial, pero en todo sus actuaciones estarán   sujetas al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

Además de la intervención de las tres ramas del poder   público, la Constitución establece que en tiempos de paz en el proceso de   expropiación debe haber una indemnización previa, y que aun en tiempos de   guerra, el Estado siempre será responsable por sus actuaciones y las de sus   agentes en los procesos de expropiación.    

La Corte resumió las garantías constitucionales en   relación con los procesos de expropiación de la siguiente manera:    

“La privación de   la titularidad del derecho de propiedad privada contra la voluntad de su   titular, requiere del cumplimiento de los siguientes requisitos: i) Que   existan motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el   legislador; ii) Que exista decisión judicial o administrativa, esta última   sujeta a posterior acción contencioso administrativa incluso respecto del   precio. La adopción de dicha decisión presupone que se adelante el procedimiento   establecido en la ley, con garantía del derecho fundamental al debido proceso   del titular del derecho de propiedad; iii) Que se pague una indemnización   previamente al traspaso del derecho de propiedad a la Administración, la cual   debe ser justa” Sentencia C-133 de 2009 (M.P. Jaime Araujo Rentería)    

88. Por su parte, en un pronunciamiento más reciente,   la Corte resaltó la importancia de que el Legislador defina con anterioridad al   inicio de la actuación administrativa o del proceso judicial, los motivos de   interés social y utilidad pública con fundamento en los cuales se justifica la   expropiación. Al respecto sostuvo:    

“Bajo esos requisitos fundados en la   Constitución y reconocidos por la jurisprudencia de este Tribunal, considera la   Corte en esta oportunidad que la expropiación o cualquier otra forma de   adquisición del dominio por parte del Estado debe respetar, en primer lugar,   un principio de legalidad que implica que sólo serán expropiables aquellos   bienes que sean necesarios para que la administración alcance con ellos un fin   de utilidad pública o interés social, previamente determinados en la Ley.”   (resaltado fuera de texto original) Sentencia C-410 de 2015 (M.P. Alberto Rojas   Ríos)    

En efecto, la participación de la rama legislativa   dentro de la expropiación es de especial importancia en nuestro sistema   constitucional, ya que garantiza el principio de legalidad del procedimiento.   Con ello impide el ejercicio arbitrario de la facultad de expropiación por parte   del gobierno en sus diferentes niveles. Esta garantía del principio de legalidad   limita el margen de acción del gobierno, y con ello ampara, desde el punto de   vista subjetivo, el derecho fundamental al debido proceso de los administrados.    

89. Uno de los elementos primordiales del derecho al   debido proceso lo constituye el deber del Legislador de definir los motivos de   utilidad pública e interés social que justifican la limitación del derecho de   propiedad.[71]  La definición de tales motivos determina el alcance de las facultades del   gobierno para adelantar procesos de expropiación, y garantiza que el ejercicio   de dicha facultad efectivamente contribuya a la realización de la función social   de la propiedad. De tal modo, los jueces pueden evaluar si la declaratoria de un   proyecto como de utilidad pública o de interés social efectivamente corresponde   a la realización de la función social en el caso concreto, y en esa medida,   pueden establecer si una expropiación está justificada constitucional y   legalmente.    

90. Desde el punto de vista de los derechos subjetivos,   la definición de los motivos de interés social y utilidad pública con fundamento   en los cuales el gobierno adelanta procesos de expropiación le permiten a los   administrados, proteger su derecho a la propiedad, y garantizar el ejercicio   efectivo de al menos dos derechos fundamentales: el acceso a la administración   de justicia, el derecho al debido proceso, y en particular, el derecho a la   defensa. La definición previa de los motivos de interés social y utilidad   pública garantizan que las personas tengan un fundamento jurídico con base en el   cual pueden demandar la nulidad de las actuaciones administrativas, cuando   consideren que la actuación de la administración no corresponde a los motivos   definidos por el Legislador. Es decir, les permiten defenderse frente a   eventuales desviaciones de poder, o falsas motivaciones en las actuaciones de la   administración, entre otras.    

91. Desde el punto de vista de la realización de los   principios constitucionales fundamentales, la definición de los motivos de   interés social y utilidad pública por parte del Legislador garantizan que las   actuaciones de la administración correspondan al propósito de lograr los fines   constitucionales del Estado, y a una verdadera realización de la función social   de la propiedad. En ese mismo orden de ideas, como ya se dijo, cuando la ley   define dichos motivos garantiza que las actuaciones de las entidades del Estado   que adelantan los procesos de expropiación correspondan al principio de   democracia representativa, en la medida en que en tales casos es el Legislador,   elegido por voto popular, y no un funcionario nombrado de la administración,   quien decide en qué casos se justifica limitar los derechos de propiedad. Esto   resulta importante si se tiene en cuenta que son los funcionarios de la   administración quienes tienen la función de decidir qué proyectos son de interés   social y utilidad pública, y cuáles no lo son. Así mismo, cuando el Congreso   define los motivos de interés social y utilidad pública con fundamento en los   cuales la administración puede adelantar procesos de expropiación, contribuye a   la realización de la democracia participativa, pues les permite a los   administrados defenderse en la vía administrativa, e interponer las acciones   judiciales necesarias para garantizar el cumplimiento efectivo de los fines del   Estado y evitar la desviación de su poder.    

92. Teniendo en cuenta el papel que juega la causa   expropiandi en la realización de la prevalencia del interés general, la   garantía de la función social de la propiedad, y en la protección de los   derechos de propiedad, debido proceso y de acceso a la administración de   justicia, le corresponde entonces a esta Corporación establecer si el criterio   del “alto   impacto en el crecimiento económico y social del país” con base en el cual la CIIPE   debe determinar si un proyecto es PINE, constituye un motivo de interés social y   utilidad pública suficiente para autorizar a la Administración a adelantar   procesos de expropiación.    

Sin duda, el que un proyecto tenga un alto   impacto en el crecimiento económico del país constituye un motivo importante   para justificar su declaratoria de utilidad pública e interés social. En   principio, el crecimiento económico, entendido de manera simple como un aumento   en el producto interno bruto del país, puede contribuir a la realización de los   fines del Estado, en la medida en que signifique mayores ingresos para el Estado   y para la sociedad.    

Sin embargo, tal y como está plasmado en la   disposición demandada, no constituye un motivo suficiente, en la medida en que   no resulta lo bastante claro para establecer cuándo un proyecto tiene un “alto   impacto” sobre el crecimiento económico. El Legislador no estableció en el Plan   de Desarrollo un parámetro para determinar qué constituye un alto impacto sobre   el crecimiento económico para efectos de la competencia atribuida al CIIPE. Por   otra parte, tampoco resulta claro a qué se refiere la disposición demandada   cuando alude a un “crecimiento … social”. No es posible determinar qué   aspectos o factores sociales son los que constituyen este crecimiento, o si se   trata solamente de la redistribución de los beneficios del crecimiento   económico. En fin, la expresión de crecimiento social, y la indeterminación   respecto de la magnitud del crecimiento económico necesaria para que la CIIPE   ejerza su facultad de calificar un proyecto como PINE, no permiten establecer   cuál es el límite al ejercicio de dicha facultad.    

La falta de claridad en torno a lo que   significa el concepto de crecimiento social, y a la magnitud de crecimiento   económico para efectos de que la CIIPE califique un proyecto como PINE no   tienen, por sí mismas, relevancia constitucional. La calificación de un proyecto   como de interés estratégico, y los criterios con fundamento en los cuales se   califique como tal obedecen a diseños particulares de políticas públicas, sin   mayores repercusiones constitucionales.    

Sin embargo, esta falta de claridad resulta   pertinente constitucionalmente en la medida en que de tales conceptos depende el   alcance del ejercicio de una facultad estatal cuya principal repercusión es la   de autorizar a la administración para adelantar procesos de expropiación. Es   decir, en el presente caso dos conceptos sobre los cuales no existe claridad   alguna determinan el alcance de la facultad que tiene la administración para   disponer sobre los derechos de propiedad de los particulares. Esta falta de   claridad impide al administrado, así como a los contratistas que desarrollan los   proyectos, y a la misma administración, saber cuándo es legal declarar un   proyecto de utilidad pública y cuando no lo es. Sin duda, la indeterminación   sobre el alcance de las facultades de la CIIPE impide el ejercicio de los   derechos de acceso a la administración de justicia, a la defensa y al debido   proceso, y no sólo el de los administrados, sino el de los contratistas, y el de   la administración. En estas condiciones de ambigüedad legal no es posible que   los sujetos procesales defiendan eficazmente sus derechos, controviertan la   validez de la actuación administrativa, ni preserven la eficacia sustantiva del   derecho a la propiedad que el artículo 58 superior protege.    

Por lo demás, estos motivos de utilidad   pública e interés social que faculten a la administración para adelantar   procesos de expropiación en relación con los Proyectos de Interés Nacional y   Estratégico PINE no están definidos en ninguna otra ley. Si bien los estatutos   que regulan la actividad minera, los proyectos de infraestructura de transporte,   entre otros, pueden tener motivos de utilidad pública e interés social   aplicables a sus respectivos sectores, no existe una disposición legal que   cobije como tales a los proyectos PINE. En esa medida, la definición de los   motivos de interés público y utilidad social con base en los cuales el   Legislador autoriza a la Administración a adelantar procesos de expropiación   resulta indeterminada e indeterminable.    

93. En ese mismo orden de ideas, la   indeterminación respecto del alcance de la facultad del CIIPE afecta además la   posibilidad de realización efectiva de los fines del Estado. La falta de   claridad sobre los alcances de la facultad que tiene el gobierno para adelantar   procesos de expropiación exacerba la cantidad de conflictos surgidos con base en   la iniciación de procesos de expropiación, y con ello puede también dificultar   la realización de los proyectos. En esa medida, la disposición acusada atenta   también contra el principio constitucional de eficiencia en la gestión   administrativa.    

En virtud de lo anterior, la Corte   declarará la exequibilidad de los incisos primero, segundo, y quinto del   artículo 49 de la Ley 1753 de 2015, por los cargos analizados en la presente   sentencia, y la inexequibilidad del inciso tercero. En relación con el inciso 4º, la situación es   diferente. Este inciso les da a los gestores de los proyectos la primera opción   de compra de los bienes inmuebles ubicados en las áreas donde se vayan a   adelantar proyectos de interés nacional y estratégico. No se relaciona en lo   absoluto con la facultad para adelantar procesos de expropiación, ni con las   facultades de la CIIPE, aspectos objeto de reproche concreto en esta   oportunidad, ni los demandantes se refieren a su contenido normativo. Tampoco   los intervinientes ni el Procurador General de la Nación hacen alusión   específica al contenido de este inciso.  En esa medida, aunque los   demandantes incluyen dicho inciso como parte de las disposiciones demandadas, no   formulan cargos específicos en contra de este inciso. Por lo tanto, la Corte se   inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con tal inciso.    

En la última parte de la segunda sección de la acción   de inconstitucionalidad estudiada, los demandantes presentan un único cargo en   contra del artículo 51 de la Ley 1753 de 2011.    

Norma demandada:    

ARTÍCULO 51. LICENCIAS Y PERMISOS AMBIENTALES PARA PROYECTOS DE INTERÉS NACIONAL   Y ESTRATÉGICOS (PINE). La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA),   tramitará de manera integral y exclusiva los permisos y licencias ambientales   requeridos en la ejecución de los Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos   (PINE).    

PARÁGRAFO. Los   responsables de los proyectos que hayan sido validados como Proyectos de Interés   Nacional y Estratégicos (PINE), podrán desistir de los trámites ambientales en   curso e iniciarlos nuevamente ante la Autoridad Nacional de Licencias   Ambientales (ANLA).    

Concepto de la violación: cargo único de   inconstitucionalidad contra el artículo 51 de la Ley 1753 de 2015:    

Los demandantes afirman que la asignación de   competencias propias de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) a la   Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) viola los artículos 150 y 331   de la Constitución. Sostienen que al excluir a las CAR del conocimiento de las   licencias ambientales de los proyectos PINE se desconoce el artículo 150   superior, que faculta al Legislador para crear las CAR, siempre y cuando lo haga   dentro de un régimen de autonomía.[72]  Así mismo, manifiestan que se vulnera el artículo 331 constitucional, que crea   la CAR del Río Grande de Magdalena, pues ésta pierde su autonomía con la norma   acusada, al trasladarse sus competencias a la ANLA.    

Señalan que con la previsión acusada desaparece el   control autónomo sobre los proyectos con incidencia ambiental regional, y se   flexibiliza un mecanismo de control estatal, como es la expedición de licencias   ambientales, para favorecer a particulares. Ello, a su vez, pretermite lo   establecido por la Corte Constitucional en Sentencia C-746 de 2012,   mediante la cual se indicó que en el otorgamiento de las licencias ambientales   concurren tanto las competencias del Congreso, como las de la administración   central y las entidades descentralizadas.    

Finalmente, los accionantes aseguran que   las competencias constitucionales de las CAR no pueden ser eliminadas a través   de una ley, evadiendo el debate democrático al respecto, el cual debe realizarse   a través de un acto legislativo.    

Concepto del Procurador General de la   Nación    

El Procurador solicita la declaratoria de   exequibilidad  de la norma demandada. En primer lugar, se refirió a la facultad del   Congreso de reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones   Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía[73] y al deber   de armonización de actividades que tienen estas entidades con aquéllas del orden   nacional.    

Sin embargo, consideró que en el caso analizado no se   advierte una vulneración del núcleo de la autonomía de las Corporaciones   Autónomas Regionales de su capacidad para gestionar su funcionamiento, toda vez   que el asunto regulado es del orden nacional.[74]    

Intervenciones de entidades públicas y de la ciudadanía    

Intervención del Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible    

El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible   solicitó la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, y alegó   que ésta se encuentra ajustada a la Carta Política[75].    

El interviniente inicia su exposición resaltando la   importancia de los proyectos PINE, los cuales son actividades de interés público   nacional que contemplan la mejora en cada uno de los sectores de la Nación. En   este sentido, indica que el otorgamiento de la facultad para expedir licencias a   la ANLA en materia de proyectos PINE, radica en la importancia de este tipo de   proyectos, y en la necesidad de que sea una entidad con experiencia y experticia   técnica y jurídica, la que realice dicha tarea. Así mismo, menciona que el   artículo 51 de la Ley 99 de 1993 prevé que las licencias ambientales “serán   otorgadas por el Ministerio del medio (sic) Ambiente, las Corporaciones   Autónomas Regionales y algunos municipios y distritos, de conformidad con lo   previsto en esta ley”, lo que implica que no existe una asignación de   competencias restrictiva en favor de las CAR, como equivocadamente pretenden   hacer ver los demandantes.    

Igualmente, desestima que el artículo 51 de la Ley 1753   de 2015 flexibilice el trámite de otorgamiento de licencias ambientales, o   reduzca la protección del ambiente. A juicio del Ministerio, el fin exclusivo de   la norma es imponer la facultad de evaluar los permisos o licencias para el   desarrollo de los proyectos PINE en la entidad del orden nacional (ANLA), con el   objetivo de propender por los principios de eficacia, eficiencia, celeridad y   satisfacción del interés general.    

Adicionalmente, señala que el Decreto 1076 de 2015   establece que las autoridades locales regionales no desconocerán los proyectos   ambientales licenciados en su jurisdicción, toda vez que contempla que   “Cuando se trate de proyectos, obras o actividades de competencia de la ANLA, el   solicitante deberá igualmente radicar una copia del Estudio de Impacto Ambiental   ante las respectivas autoridades ambientales regionales”.    

Finalmente, manifiesta que la asignación de la   competencia a la ANLA de otorgar licencias ambientales en proyectos PINES   mediante la Ley 1753 de 2015 es válida. Así, señalan que las normas del Plan   Nacional de Desarrollo no deben estar relacionadas exclusivamente con temas   presupuestales, sino que también pueden prever normas de tipo instrumental que   permitan cumplir los objetivos trazados por el Gobierno Nacional, tal y como lo   ha explicado la Corte Constitucional en Sentencia C-363 de 2012.    

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

94. En la última parte de la segunda   sección de la acción de inconstitucionalidad estudiada, los demandantes   presentan un único cargo en contra del artículo 51 de la Ley 1753 de 2015. A   juicio de los accionantes, la norma efectuó un desplazamiento de competencias a   favor de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), situación que   implicó un desconocimiento de las facultades constitucionales y legales de las   Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) para decidir y tramitar el   licenciamiento ambiental de los PINES. Igualmente, indicaron que con la norma   demandada desapareció el control autónomo y regional sobre los proyectos con   incidencia ambiental, se flexibilizó un mecanismo de control estatal, y se   evadió el debate democrático que debe tener lugar en el Congreso de la República   para efectos de restringir las potestades de las CAR.    

El Procurador se pronunció a favor de la   constitucionalidad de la norma acusada. A juicio de las entidades públicas no   existe una vulneración del núcleo de la autonomía de las Corporaciones Autónomas   Regionales, toda vez que el asunto regulado es del orden nacional.    

Así mismo, el Ministro de Ambiente y   Desarrollo Sostenible resaltó que las competencias de las CAR no son perpetuas   ni devienen directamente de la Constitución, como pretenden hacerlo ver los   accionantes. Por su parte, manifestó que el artículo 51 de la Ley 1753 de 2015   es una legítima manifestación de la facultad de configuración del Legislador.    

Identificación y alcance de las normas   demandadas    

95. El artículo 51 de la Ley 1753 de 2015   establece una competencia privativa, en favor de la Autoridad Nacional de   Licencias Ambientales, para la expedición de licencias ambientales en los   proyectos PINE. Adicionalmente, señala que los responsables de proyectos PINE   están autorizados a desistir los trámites ambientales que se están llevando a   cabo ante las CAR, y reiniciarlos ante dicha autoridad del nivel central.    

Para entender el alcance del cargo   presentado por los demandantes, la Sala realizará un análisis de los   antecedentes normativos de la disposición acusada.    

El numeral 7º del artículo 150 de la   Constitución Política consagra una facultad a favor del Congreso de la   República, y señala que éste estará a cargo de la regulación de las   Corporaciones Autónomas Regionales en el marco de un régimen de autonomía, así:    

“ARTICULO   150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de   ellas ejerce las siguientes funciones:    

(…)    

7. … reglamentar la   creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un   régimen de autonomía…”.    

96. No obstante, no existe una disposición   constitucional que señale expresamente el alcance del margen de configuración   del Legislador ni las funciones a cargo de las Corporaciones Autónomas   Regionales. En efecto, sólo el artículo 331 de la Constitución Política hace   referencia exclusiva a las funciones de la Corporación Autónoma del Río Grande   de la Magdalena, la cual se encuentra encargada de las funciones de recuperación   de la navegación, actividad portuaria y aprovechamiento de los recursos   naturales de dicha zona, así:    

“ARTICULO  331. Créase la Corporación Autónoma Regional del Río Grande   de la Magdalena encargada de la recuperación de la navegación, de la actividad   portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y   distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los   recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables.    

La ley determinará   su organización y fuentes de financiación, y definirá en favor de los municipios   ribereños un tratamiento especial en la asignación de regalías y en la   participación que les corresponda en los ingresos corrientes de la Nación”.    

97. Ahora bien, la Ley 99 de 1993   desarrolla la regulación de las Corporaciones Autónomas Regionales con excepción   de la Corporación Autónoma   del Río Grande de la Magdalena. Así, el artículo 23 consagra la naturaleza jurídica   de dichos organismos, y señala que son entes corporativos de carácter público,   creados por la ley, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio   propio y personería jurídica. A su vez, la mencionada norma jurídica señala que    dichos organismos tienen como función la administración del medio ambiente y los   recursos naturales, de acuerdo con las políticas públicas diseñadas por el   Ministerio de Ambiente.    

98. En similar sentido, el artículo 31 de   la Ley 99 de 1993 señala un catálogo de funciones de las Corporaciones Autónomas   Regionales entre las que se encuentran las siguientes: i) la ejecución de   políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por el   Plan Nacional de Desarrollo y los planes de orden regional, ii) el carácter de   máxima autoridad ambiental en el área de jurisdicción, iii) la promoción de la   participación comunitaria en el desarrollo sostenible, iv) la coordinación de   planes y proyectos ambientales en el área de su jurisdicción, entre otras.    

99. Sin embargo, la figura de las   Corporaciones Autónomas Regionales fue introducida al ordenamiento jurídico   colombiano con anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991, y de   hecho, se encontraban consagradas en la Constitución Política de 1886. Dichas   entidades ya eran concebidas como personas jurídicas de derecho público,   pertenecientes a la categoría de establecimientos públicos adscritos o   vinculados a las entidades del orden central para el ejercicio de funciones   administrativas y la prestación de determinados servicios públicos   domiciliarios.  En efecto, el numeral 10º del artículo 76 de la   Constitución de 1886 confería al Congreso la potestad de expedir los estatutos   básicos de las Corporaciones Autónomas Regionales y demás establecimientos   públicos, así:    

“… expedir los   estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros   establecimientos públicos…”    

Por ejemplo, la “Corporación Autónoma   Regional del Valle del Cauca” fue creada a través del Decreto No. 3110 de 1954.   A su vez, la Ley 3ª de 1961 creó la “Corporación Autónoma Regional de la Sabana   de Bogotá”, la cual, posteriormente, fue denominada “Corporación Autónoma   Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez, CAR” a través de la   Ley 62 de 1983.    

Sin embargo, la Constitución Política de   1991 transformó la naturaleza de las CAR. En la Sentencia C-578 de 1999[76]  la Corte se pronunció sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones   Autónomas Regionales, y reconoció que la Constitución Política de 1991 las   define como organismos autónomos encargados de la protección del medio ambiente   en su jurisdicción. Sin embargo, como ya se dijo, puntualizó que la naturaleza   jurídica de las CAR con posterioridad a 1991 difería de la de aquellos   organismos que nacieron a la vida jurídica durante la vigencia de la   Constitución de 1886. En este sentido, las CAR actualmente no encajan en ninguna   de las categorías de entidades del sector central o descentralizado por   servicios, ni tampoco comportan la naturaleza de una entidad territorial, pues   el ámbito de ejercicio de sus competencias es de carácter regional, y está   asociado con ecosistemas o cuencas específicos. Por tal motivo, son consideradas   entidades sui generis. Para la Corte, éstas son organismos jurídicamente   autónomos encargados de funciones relacionadas con la preservación del medio   ambiente, así:    

“En la   Constitución de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales son recreadas como   organismos de la administración del Estado, sólo que bajo un esquema distinto al   del régimen anterior, pues se las considera como una organización   administrativa con identidad propia, autónoma e independiente, y no como una   especie dentro del género de los establecimientos públicos. De suerte que en el   momento actual no se articulan funcionalmente al sistema ordinario de la   descentralización por servicios, ni están adscritas, por ende, a ningún   ministerio o departamento administrativo. Las Corporaciones Autónomas Regionales   hacen parte de la estructura administrativa del Estado, como personas jurídicas   autónomas con identidad propia, sin que sea posible  encuadrarlas como otro   organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos   administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una   entidad territorial; es necesario convenir entonces, que resultan ser   organismos nacionales claramente distintos y jurídicamente autónomos, con   misiones y actividades específicas e inconfundibles, cuya misión es la de lograr   el cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la   Constitución que conduzcan a asegurar a todas las personas el derecho a gozar de   un ambiente sano, y a tener a su disposición una oferta permanente de elementos   ambientales”. (Subraya y negrilla fuera del texto)    

Igualmente, la Constitución Política en el   numeral 7º del artículo 150, le atribuye al Congreso la facultad para   reglamentar la creación y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales.   Sin embargo, condiciona el ejercicio de dicha regulación al establecer que la   reglamentación debe hacerse dentro de un “régimen de autonomía.” Ahora   bien, resulta claro que la sola atribución de la función de reglamentar su   creación y funciones al Congreso no puede dejar sin contenido el régimen de   autonomía que la Constitución misma les otorga. Por el contrario, esta autonomía   constituye a la vez un límite y una orientación de la actividad del Congreso,   que debe respetar un contenido mínimo de autonomía a dichas entidades. En   consecuencia, la pregunta obvia que surge es ¿Cuál es el alcance de esta   autonomía otorgada por la Constitución a las Corporaciones Autónomas Regionales?    

La jurisprudencia de esta Corporación ha   definido al menos tres grandes áreas en las cuales se manifiesta la autonomía de   dichas entidades. Así, se ha referido a la autonomía: a) administrativa u   orgánica, b) financiera y patrimonial, y c) política y funcional. La Corte ha   sostenido que las CAR cuentan con autonomía administrativa u orgánica, pues si   bien son consideradas para algunos efectos como entidades del orden nacional, no   están adscritas a un ministerio o departamento administrativo. Así, en la   Sentencia C-593 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte sostuvo que:    

“Las corporaciones   autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden   representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el   numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para   la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la   Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún   ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el   legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y   política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir   determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley. Aquellas   entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las   entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la   descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados,   principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de   control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la   preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales   renovables, lo cual, y dentro del marco de lo dispuesto por el inciso segundo   del artículo 339 de la Carta Política, las autoriza para participar, en los   casos señalados en la ley, como agentes del Gobierno Nacional, en los procesos   de elaboración y adopción concertada de los planes de desarrollo de las   entidades territoriales, y en la armonización de políticas y de normas   regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, como en el   caso del numeral 7o. del artículo 313 de la Carta Política, con el objeto de   asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las   funciones que les hayan sido asignadas.”    

Así mismo, en   una Sentencia posterior, la Corte sostuvo nuevamente el régimen de su autonomía   a pesar de su adscripción formal al orden territorial. Así, en la  Sentencia   C-275 de 1998 (M.P. Carmenza Isaza de Gómez), sostuvo:    

“Es pues, claro, que en relación   con esta materia, la Corte ha manifestado que las Corporaciones son personas   jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés   del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un   régimen de autonomía.”    

Ahora bien, como se observa, para algunos   propósitos estas entidades hacen parte de la administración nacional, incluso   para efectos de actuar como agentes del gobierno nacional. Sin embargo, es claro   que no están sujetas a un control jerárquico por parte del gobierno nacional. La   Corte ha sostenido en reiteradas ocasiones que la relación entre las CAR y el   gobierno nacional debe entenderse a partir de una interpretación sistemática y   teleológica de la Constitución, y en particular, a partir de la voluntad del   Constituyente de darle mayor injerencia a las entidades del orden regional en la   gestión de sus intereses. En la Sentencia C-994 de 2000 (M.P. Alejandro   Martínez Caballero), la Corte sostuvo:    

“En varias   oportunidades, esta Corte ha analizado la naturaleza jurídica de las CARs y ha   concluido que éstas, si bien “son personas jurídicas públicas del orden   nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado”, es igualmente   cierto que “con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de   autonomía”. Este régimen especial de las CARs (CP art. 150 ord 7º) se explica   porque la Carta, en desarrollo del principio constitucional de autonomía (CP   art. 1º), quiso conferir a las regiones un papel más dinámico en la gestión de   sus intereses, incluso de los ambientales.”    

Más adelante agregó:    

“(…) el mandato de   coordinación entre las distintas autoridades ambientales no puede traducirse en   una subordinación orgánica de las CARs a las autoridades nacionales, que anule   el contenido de autonomía de las CARs. Y es que no se puede olvidar que el texto   constitucional es claro en este punto: corresponde a la ley reglamentar la   creación y funcionamiento de las CARS pero “dentro de un régimen de autonomía”   (CP art. 150 ord. 7º)”    

Ahora bien, si ello es así, si el   propósito del constituyente al establecer que el Congreso debe reglamentar la “creación   y funcionamiento” de las CAR dentro de un régimen de autonomía es   precisamente garantizar que las regiones tengan mayor injerencia sobre sus   intereses ambientales, es necesario concluir que dichas entidades gozan de   autonomía funcional. Al respecto la jurisprudencia ha adoptado y aplicado en   reiteradas ocasiones un criterio básico: el principio de rigor subsidiario, que   prohíbe atribuirle a una entidad del orden nacional una competencia propia del   orden regional, departamental o municipal, a menos que ello esté justificado en   la necesidad de garantizar un bien jurídico que desborda el ámbito de   competencia de la entidad a la cual le corresponde. El criterio adoptado en la   Sentencia C-593 de 1995 mencionada anteriormente fue reiterado en la   Sentencia C-462 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), que sostuvo:    

“En primer lugar, debe tenerse   presente que, según Sentencia C-593 de 1995, la autonomía de las Corporaciones   Autónomas Regionales es financiera, patrimonial y administrativa.    

“De lo todo lo dicho   se tiene entonces que las Corporaciones Autónomas Regionales, tal como lo ordena   la Carta, deben contar con un régimen de autonomía.” (resaltado fuera de   texto original)    

Posteriormente reiteró dicha Sentencia que   aunque es posible limitar la autonomía de las CAR, el principio de rigor   subsidiario tiene repercusiones en relación con las funciones de dichas   entidades. Al respecto dijo la Corte:    

“Con todo, la   posibilidad de limitar el ámbito de su autonomía no puede llegar al punto de   impedir que las CAR ejerzan plenamente sus funciones, así como tampoco puede   invadir los aspectos funcionales que se refieran a asuntos meramente locales.”   (resaltado fuera de texto original)    

100. En virtud del anterior recuento   jurisprudencial, la Sala advierte que si bien la figura de las Corporaciones   Autónomas Regionales fue consagrada en el artículo 150 de la Constitución   Política, no existe una norma superior que establezca las funciones de dichas   entidades, que deben ser desarrolladas por normas legales. No obstante, la   jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que la configuración   legal de las funciones de las CAR debe reconocer ese régimen mínimo de autonomía   que debe ser protegido por el juez constitucional.    

Por lo tanto, para   resolver el planteamiento de los demandantes es necesario establecer la manera   en que está estructurada la distribución de competencias en materia medio   ambiental. En este sentido, la Corte debe identificar el alcance de la autonomía   de las Corporaciones Autónomas Regionales a partir de los postulados   constitucionales, de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del régimen   jurídico de dichas entidades.    

101. En consecuencia, la Sala deberá   resolver el siguiente problema jurídico:    

¿Una ley que faculta a la autoridad   nacional ambiental a tramitar, de manera exclusiva, los permisos y licencias   ambientales en relación con los proyectos de interés estratégico y nacional   vulnera la autonomía que el Congreso debe reconocerle a las Corporaciones   Autónomas Regionales en general, y específicamente a la Corporación Autónoma del Río Grande de la   Magdalena?    

Para responder el anterior problema   jurídico, la presente sentencia abordará los siguientes temas:    

·         La distribución de   competencias en materia medio ambiental entre las entidades del orden nacional y   territorial.    

·         Los principios de   coordinación y rigor subsidiario como elementos de armonización entre los   principios de Estado unitario y autonomía de las entidades territoriales.    

La distribución de competencias en materia   medio ambiental entre las entidades del orden nacional y territorial.    

102. Tal y como se ha indicado, el   Constituyente reconoció la continuación de la figura de las Corporaciones   Autónomas Regionales en un régimen de autonomía. A su vez, la Ley 99 de 1993   reguló lo atinente a las entidades encargadas de ejecutar las políticas públicas   en material ambiental. Así,  realizó un reparto de competencias entre las   entidades del sector central, como es el caso del Ministerio de Ambiente, y a su   vez, definió las funciones que le corresponden a las CAR. En particular, una de   las funciones que le fue asignada a dichas corporaciones está relacionada con la   expedición de licencias ambientales. Así, el artículo 31 de la Ley 99 de 1993   establece en su numeral 9º que dichas entidades están facultadas para otorgar   concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales para el   aprovechamiento de los recursos naturales renovables y otro tipo de actividades   que generen una afectación al medio ambiente, así:    

            

“ARTICULO 31. Funciones. Las   Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:    

…    

“9)        Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas   por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales   renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el   medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales,   concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas   para la caza y pesca deportiva”.    

103. Así mismo, el numeral 14 del artículo   31 de la Ley 99 de 1993 prevé que las Corporaciones Autónomas Regionales estarán a cargo de   expedir los permisos, licencias y salvoconductos para la movilización de   recursos naturales renovables. Por   su parte, el numeral 12 del mismo artículo prescribe que las Corporaciones   Autónomas Regionales tienen la función de evaluación, seguimiento ambiental y   control de los recursos naturales, lo que implica también la expedición de   licencias ambientales. La norma señala:    

“Ejercer las  funciones de evaluación,   control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los   demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento,   emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a   las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los   vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal   desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u   obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la   expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones,   autorizaciones y salvoconductos.    

104. No obstante, el artículo 51 de la Ley   99 de 1993, modificado por el artículo 3º del Decreto 3573 de 2011, faculta   tanto a las Corporaciones Autónomas Regionales como al Ministerio de Ambiente, y   a algunos municipios y distritos, a expedir licencias ambientales, así:    

“Artículo 51.   Competencia. Las Licencias Ambientales serán otorgadas por el Ministerio del   Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y algunos municipios y   distritos, de conformidad con lo previsto en esta Ley.”[77]    

A su vez, el artículo 52 de la Ley 99 de   1993 reseña los casos en que la competencia para la expedición de licencias   ambientales recae exclusivamente, y de forma privativa en el Ministerio de   Ambiente, y actualmente de la ANLA. Así, entre estos se encuentran la ejecución   de obras y actividades de exploración, explotación, transporte, conducción y   depósito de hidrocarburos, y construcción de refinerías, la ejecución de   proyectos de gran minería, la construcción de represas, o embalses de gran   capacidad, la construcción o ampliación de puertos marítimos de gran calado y la   construcción de aeropuertos internacionales, entre otros.    

Los principios de coordinación y rigor   subsidiario como elementos de armonización entre los principios de Estado   unitario y autonomía de las entidades territoriales para la expedición de   Licencias Ambientales    

106. La jurisprudencia de la Corte   Constitucional se ha encargado de armonizar dichos principios en tensión, a   saber, los principios de Estado unitario y de descentralización en materia de   licenciamiento ambiental. Así, en primer lugar, ha reconocido que la competencia   para la expedición de licencias ambientales es concurrente con las facultades   que tienen las entidades del sector central y las Corporaciones Autónomas   Regionales[78].    

107. En segundo lugar, la jurisprudencia   de la Corte Constitucional ha reconocido que el Gobierno Nacional, en principio,   tiene la competencia de limitar válidamente la facultad de expedición de   licencias ambientales que corresponde a las CAR, siempre y cuando i) se trate de   un proyecto de incidencia nacional y no puramente local o regional, y ii) no se   vulnere el núcleo de la autonomía de las CAR. Así, la Corte ha señalado que las   CAR, y en general, todas las autoridades públicas, deben someterse a las normas   jurídicas superiores en virtud del principio de rigor subsidiario o gradación   normativa. Sobre el particular, la Corte se pronunció en la Sentencia C-554   de 2007 así:    

“Con base en   este reparto de competencias, es claro que las corporaciones autónomas   regionales y las entidades territoriales al dictar normas y adoptar    decisiones deben acatar las normas y las decisiones de superior jerarquía, en   primer lugar las disposiciones contenidas en la Constitución Política y en la   ley, por exigirlo así en forma general la estructura jerárquica del ordenamiento   jurídico colombiano, como presupuesto de validez de las mismas, y exigirlo   también en forma específica el componente jurídico del Sistema Nacional   Ambiental.    

Este   sometimiento a las normas y decisiones de superior jerarquía, que es primordial   en un Estado Social de Derecho como el colombiano, se concreta en materia   ambiental mediante el principio de gradación normativa contemplado en un aparte   no demandado del mismo Art. 63 de la Ley 99 de 1993 en relación con el ejercicio   de las funciones correspondientes  por parte de las entidades territoriales”.  (Subraya y negrilla fuera   del texto)    

En la Sentencia C-894 de 2003  (M.P. Rodrigo Escobar Gil) la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de   una norma que consagraba que la entidad del orden nacional, a saber, el   Ministerio de Medio Ambiente, podía revisar la legalidad de las decisiones que   las CAR adoptasen en materia de licenciamiento ambiental en primera instancia, e   incluso revocarlas. En dicha oportunidad, la Corte indicó que la norma no   resultaba ajustada a la Constitución Política, toda vez que: i) lesionaba la   autonomía de las CAR, ii) sin repercutir en una protección más efectiva de los   bienes jurídicos potencialmente afectados. La Corte señaló que en la medida en   que para el otorgamiento de las licencias era necesario el cumplimiento de los   parámetros impuestos por el Gobierno Nacional en materia ambiental, en virtud   del principio de rigor subsidiario, dicha decisión podía ser adoptada por   las CAR. Así, esta Corporación manifestó:    

“Para establecer si la disposición demandada es razonable, es necesario partir   de los principios y objetivos constitucionales involucrados en el presente caso.   En particular, esta Corporación debe determinar si la disposición es necesaria   para garantizar el carácter unitario del sistema constitucional de protección   del medio ambiente, y en segunda medida, si realmente contribuye a fortalecer su   protección.    

(…) la Corte observa que tanto la protección del ambiente, como la aplicación   uniforme de un estándar mínimo de protección nacional, se encuentran   suficientemente garantizadas sin necesidad de limitar la autonomía de las   corporaciones autónomas regionales para decidir definitivamente sobre las   licencias que estas entidades expiden. En esa medida, no encuentra la Corte una razón de   índole constitucional que justifique que el legislador haya otorgado la   apelación sobre las licencias ambientales que corresponden a las corporaciones   autónomas al Ministerio de Ambiente. Por lo tanto, declarará la   inconstitucionalidad de la disposición demandada”. (Subraya fuera del texto)    

108. De esta manera,   para efectos de preservar el núcleo de la autonomía de las CAR, es necesario que   el Legislador garantice que las entidades puedan ejercer sus competencias para   la gestión de sus intereses, y en consecuencia, debe aplicar el principio de   rigor subsidiario. Por ejemplo, en la Sentencia C-535 de 1996 (M.P.   Alejandro Martínez Caballero), la Corte constitucional declaró la   constitucionalidad condicionada de varios de los artículos de la Ley 99 de 1993,   bajo el entendido de que las autoridades nacionales no podían vaciar a las   autoridades regionales de la función de regular la publicidad exterior, toda vez   que los efectos de este tipo de actividades son soportados directamente por las   entidades territoriales. Al respecto, la Corte Constitucional manifestó:    

“Con todo, el   anterior parámetro no significa que el legislador no pueda entrar a regular   directamente, en ningún caso, asuntos de carácter regional o municipal.  La   autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización   competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible,   teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su   limitación en cada caso concreto. De tal modo, lo que le está vedado al   Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los   imperativos y determinaciones adoptados desde el centro. De tal modo, la   Sentencia C-535/96 declaró la constitucionalidad condicionada de diversos   artículos de la Ley 99 de 1993, con fundamento en que las autoridades nacionales   no podían vaciar de contenido la regulación de la publicidad exterior visual de   los municipios, pues éste es un asunto que concierne principalmente a las   entidades de ese orden”[79]. (Subraya y   negrilla fuera del texto)    

109. De la   jurisprudencia anteriormente reseñada se concluye que si bien la autonomía de   las Corporaciones Autónomas Regionales no es absoluta, lo cierto es que el   Legislador no está facultado para limitar el ejercicio de funciones que tienden   a aumentar la incidencia de las entidades del ámbito regional sobre el manejo de   sus asuntos. Más aun, la relevancia de este principio en el presente caso es   mayor teniendo en cuenta que las CAR no sólo están más cerca del ciudadano que   las entidades del orden nacional, sino que tienen mayor conocimiento de los   ecosistemas que pueden verse afectados por los impactos ambientales de los   proyectos en cuestión. En particular, cuando se trata de funciones que permiten   prevenir la ocurrencia de impactos ambientales, como es el caso de la expedición   de licencias ambientales. En este sentido, al Legislador le está vedado   trasladar una competencia a un órgano de carácter nacional, a menos que esté   plenamente justificado por la necesidad de prevenir impactos ambientales a una   escala que desborde la capacidad de las CAR.    

110. En efecto, el   Constituyente mantuvo la figura de las CAR en la Carta Política de 1991, y   adicionalmente, la Ley 99 de 1993 asignó unas competencias en materia de   expedición de licencias ambientales a estas entidades. Como se mencionó   anteriormente, esta situación obedece a un criterio de razonabilidad: en   principio, el hecho de que una entidad con competencias sobre una jurisdicción   específica expida licencias ambientales, permite un control más próximo al   ciudadano frente a los proyectos que, eventualmente, pueden deteriorar los   ecosistemas. Así mismo, permite que las decisiones de trascendencia regional   sean adoptadas por entidades especializadas, las cuales tienen acceso inmediato   al análisis de los proyectos y de las evidencias de daños ambientales.    

111. La Corte debe anotar que si   bien la Constitución Política no realizó una distribución de competencias en   materia de licenciamiento ambiental, lo cierto es que ésta es una de las   funciones más importantes a cargo de las autoridades ambientales, pues como ya   se dijo, constituye el instrumento más eficiente para darle aplicación al   principio de prevención en materia ambiental. Así, para la Corte es claro que   las entidades ambientales locales y regionales mantienen la competencia para   otorgar o denegar licencias ambientales en aquellos casos en que el ámbito del   impacto de los proyectos sea local o regional, respectivamente.    

De esta manera, si bien la   importancia del proyecto para la nación es un criterio válido para determinar si   la autoridad ambiental nacional o regional debe efectuar el otorgamiento de   licencias, no puede ser el único, toda vez que ello conllevaría un   desconocimiento del principio de rigor subsidiario, pues en el presente caso no   existe un principio de razón suficiente que justifique una limitación del   régimen de autonomía funcional que el numeral 7º del artículo  150 de la   Constitución le atribuye a las CAR, como pasa a explicarse a continuación.    

112. Algunos   intervinientes manifestaron que la expedición de licencias exclusivamente a   cargo de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales se fundaba en el hecho de   que los proyectos PINE son de interés estratégico nacional, por lo cual tienen   un ámbito de incidencia que excede lo regional.  No obstante, la Sala no   acepta el referido argumento. El hecho de que se trate de proyectos calificados   como de interés nacional no significa que los impactos ambientales trasciendan   el nivel regional, o que el análisis de los mismos desborde la capacidad   operativa de las CAR. Como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, y   en particular la Sentencia C-593 de 1995 y lo reiteró la Sentencia   C-462 de 2008, “el impacto del bien   jurídico sobre el que se ejerce la función administrativa determina el nivel de   autonomía de la entidad.” En el presente caso, la función   administrativa respectiva consiste, precisamente, en la evaluación del impacto   ambiental de una obra o proyecto, y el diseño de medidas de tendientes a su   prevención, mitigación, corrección, y compensación. En esa medida, resulta   indiscutible que el principal bien jurídico afectado es el derecho   constitucional a gozar de un ambiente sano y los deberes correlativos que este   derecho conlleva, reconocidos en los artículos 79, 95 y 334 de la Carta. Por   otra parte, el nivel de protección ambiental provisto por las CAR es el mismo   que el del ANLA. Además de estar sujetas a un mismo procedimiento, tal y como se   señaló en las consideraciones anteriores las CAR están en la obligación de   aplicar las normas jurídicas de carácter nacional, como es el caso de aquéllas   que consagran el marco de la política ambiental nacional.    

En este sentido, la   afectación del principio de autonomía fue excesivamente gravosa e injustificada,   especialmente si se advierte que con la medida adoptada por el Legislador no se   otorga un mayor nivel de protección a los ecosistemas potencialmente afectados   por los PINE.    

113. Finalmente, el hecho de que la   CIIPE, a saber, una entidad del orden nacional, establezca los criterios para la   determinación de un proyecto PINE, y que por lo tanto, determine la competencia   de la entidad encargada de otorgar licencias ambientales, también repercute en   la autonomía de las CAR.    

En consecuencia, el traslado de la   competencia para expedir licencias ambientales de las CAR a la ANLA no se ajusta   a la Constitución Política. Particularmente, tales situaciones refieren una   vulneración del principio de autonomía de las referidas entidades para la   gestión de sus intereses, constituyen un límite al principio de participación   democrática de los ciudadanos, y pretermiten la obligatoriedad de los principios   de coordinación y rigor subsidiario en materia ambiental.    

114. No obstante, la Sala Plena de   la Corte Constitucional aclara que la presente decisión no implica una   constitucionalización de la facultad de expedir licencias a favor de las   Corporaciones Autónomas Regionales. En efecto, a pesar de que, en desarrollo de   la cláusula general de competencia legislativa, el Congreso está autorizado   constitucionalmente para trasladar la competencia para expedir licencias   ambientales en relación con determinados proyectos a entidades del orden   nacional, ello no significa que esa facultad puede ejercerse sin justificación   suficiente. Así, el Legislador debe justificar que la competencia nacional se   requiere para evaluar situaciones en las que los impactos potenciales de las   licencias ambientales desbordan el ámbito de competencia de las decisiones   locales y que se requiere el traslado para brindar mayor protección al derecho a   gozar de un ambiente sano. La Corte advierte también, que la eliminación de la   competencia para decidir sobre licencias de proyectos que afectan   significativamente el medio ambiente en el orden regional constituye un   desconocimiento de la autonomía funcional que les reconoce la Constitución. Al   margen de que estos proyectos susciten el interés de la administración en el   ámbito nacional debido a su impacto económico o social, estos proyectos producen   sus impactos ambientales en el ámbito regional, y deben ser las autoridades   ambientales de este ámbito quienes evalúan estos impactos.    

Así las cosas, la facultad legal   para regular las facultades de las Corporaciones Autónomas Regionales no puede   entenderse como una potestad ajena a la preservación del medio ambiente que se   encomienda a esas entidades, ni a la autonomía que la Constitución les reconoce   y garantiza. No puede ser otro el entendimiento del inciso 7º del artículo 150   superior, pues el intérprete debe darle un sentido útil y la máxima eficacia   posible a la regulación constitucional, de tal forma que se logre armonizar la   facultad nacional para preservar la diversidad e integridad del ambiente y el   deber local de proteger el ambiente, con criterios de autonomía para la gestión   de sus intereses y la participación activa de las personas interesadas en la   protección y conservación de un ambiente sano (artículos 287 y 95   constitucionales).    

En virtud de las   consideraciones esbozadas, la Sala Plena de la Corte Constitucional declarará la   inexequibilidad del artículo 51 de la Ley 1753 de 2015.    

TERCERA SECCIÓN    

Normas demandadas referidas a minería e hidrocarburos   en páramos    

En esta sección de la demanda, los accionantes   solicitan la inexequibilidad de un aparte del parágrafo primero del   artículo 173 de la Ley 1753 de 2015. A continuación se reseña la disposición   acusada:    

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible hará la delimitación de las áreas de páramos al interior del área de   referencia definida en la cartografía generada por el Instituto Alexander Van   Humboldt a escala 1:100.000 o 1:25.000, cuando esta última esté disponible. En   esta área la autoridad ambiental regional deberá elaborar los estudios técnicos   que permitan caracterizar el contexto ambiental, social y económico, de   conformidad con los términos de referencia expedidos por el Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible. Al interior de dicha área, el Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá delimitar el área de páramo, con base en   criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos.    

PARÁGRAFO 1o. Al interior del área   delimitada como páramo, las actividades para la exploración y explotación de   recursos naturales no renovables que cuenten con contrato y licencia ambiental   con el instrumento de control y manejo ambiental equivalente, que hayan sido   otorgados con anterioridad al 9 de febrero de 2010 para las actividades de   minería, o con anterioridad al 16 de junio de 2011 para la actividad de   hidrocarburos, respectivamente, podrán seguir ejecutándose hasta su terminación,   sin posibilidad de prórroga. A partir de la entrada en vigencia de la presente   ley, las Autoridades Ambientales deberán revisar las Licencias Ambientales   otorgadas antes de 1a entrada en vigencia de la prohibición, en las áreas de   páramo delimitadas y las mismas estarán sujetas a un control, seguimiento y   revisión por parte de las autoridades mineras, de hidrocarburos y ambientales,   en el marco de sus competencias y aplicando las directrices que para el efecto   defina el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.    

En todo caso, el incumplimiento de los   términos y condiciones en los cuales se otorgaron las autorizaciones mineras o   ambientales, dará lugar a la caducidad del título minero de conformidad con lo   dispuesto en el código de minas o la revocatoria directa de la licencia   ambiental sin el consentimiento del titular y no habrá lugar a compensación   alguna.    

Si a pesar de la existencia de la licencia   ambiental no es posible prevenir, mitigar, corregir o compensar los posibles   daños ambientales sobre el ecosistema de páramo, la actividad minera no podrá   seguir desarrollándose.    

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo   Rural y sus entidades adscritas o vinculadas y las entidades territoriales, en   coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales, y bajo las directrices   del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, concurrirán para diseñar,   capacitar y poner en marcha programas de sustitución y reconversión de las   actividades agropecuarias que se venían desarrollando con anterioridad al 16 de   junio de 2011 y que se encuentren al interior del área de páramo delimitada, con   el fin de garantizar de manera gradual la aplicación de la prohibición.    

PARÁGRAFO 2o. En el área de referencia que   no sea incluida dentro del área del páramo delimitada, no estará permitido   otorgar nuevos títulos mineros o suscribir nuevos contratos para la exploración   y explotación de hidrocarburos, ni el desarrollo de nuevas actividades   agropecuarias. Esta área será objeto de ordenamiento y manejo integral por parte   de las entidades territoriales de conformidad con los lineamientos que   establezcan las Corporaciones Autónomas Regionales, con el fin de atenuar y   prevenir las perturbaciones sobre el área delimitada como páramo y contribuir   con la protección y preservación de estas.    

PARÁGRAFO 3o. Dentro de los tres (3) años   siguientes a la delimitación, las autoridades ambientales deberán zonificar y   determinar el régimen de usos del área de páramo delimitada, de acuerdo con los   lineamientos que para el efecto defina el Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible”.    

Concepto de la violación    

Para sustentar la declaratoria de inconstitucionalidad   de la disposición parcialmente demandada, los accionantes presentan tres cargos,   que se encuentran estrechamente relacionados. Por lo tanto, tales cargos se   estudiarán conjuntamente en el presente acápite. Los accionantes mencionan que   la norma demandada vulnera los derechos i) al medio ambiente, ii) al agua, y   iii) al patrimonio público[80].    

Inician su exposición precisando el alcance de la   disposición parcialmente demandada. Así, señalan que ésta incluye una excepción   a la prohibición general de no realizar actividades de explotación en   ecosistemas de páramo, previendo que dicha actividad puede desarrollarse en   aquellos casos en que se hayan otorgado licencias ambientales con anterioridad a   la Ley 1382 de 2010 y 1450 de 2011. Mencionan que el impacto de esta disposición   en el ambiente es evidente, toda vez que actualmente hay trescientos cuarenta y   siete (347) títulos en páramos que cuentan con licencias ambientales[81].    

Así mismo, presentan diversos estudios e informes   elaborados por entidades públicas y privadas[82],   y concluyen que los ecosistemas de páramo son muy frágiles, y que la actividad   minera puede acarrear consecuencias negativas en las coberturas vegetales y   cambios geomorfológicos y físico-químicos en el suelo y subsuelo, lo que deviene   en una vulneración de los principios del medio ambiente sano, el desarrollo   sostenible, el principio de precaución y el derecho al agua. A su vez, señalan   que existe una violación del patrimonio público “Por los altos costos que   implicaría para el Estado colombiano los daños ocasionados por cuenta de la   actividad minera y petrolera en los páramos en su mayoría baldíos reservados y   por los costos que implicaría para el Estado la recuperación de dichos   ecosistemas – recuperación total que resulta imposible-, así como la consecución   de nuevas fuentes para soportar la demanda de agua”.    

Finalmente, aplican un test estricto de   constitucionalidad para analizar la legitimidad, razonabilidad y   proporcionalidad de la medida adoptada en el aparte acusado. Así, señalan que   los derechos y principios en tensión son, por un lado, los derechos   fundamentales al agua, al medio ambiente sano y al patrimonio público, y por   otro, la confianza legítima de quienes ejercen la actividad minera y de   hidrocarburos. Los accionantes consideran que el fin que la norma protege, es   decir, la confianza legítima, no puede sobreponerse a fines superiores de   interés general, como la necesidad de proteger el ambiente, el agua y el   patrimonio público. Tampoco consideran que es necesaria la medida, puesto que   puede acudirse a mecanismos menos lesivos (por ejemplo, compensaciones), ni   proporcional, puesto que implica una limitación desmesurada de principios y   derechos constitucionales y del principio de precaución.    

Concepto del Procurador General de la Nación    

El Procurador solicitó que el parágrafo primero del   artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 fuese declarado exequible de forma   condicionada.    

El Procurador inicia su exposición reconociendo que la   norma cuestionada conlleva la tensión entre el deber de proteger la propiedad   privada, y por ende, los derechos adquiridos, y, de otro lado, el deber de   proteger la diversidad e integridad del ambiente. A su juicio, el Legislador   realizó una correcta ponderación de los bienes jurídicos en tensión, toda vez   que dio prelación a los principios de función ecológica de la propiedad y   protección del ambiente, frente al simple derecho de propiedad, al brindar   protección a las zonas de importancia ecológica y evitar que sobre éstas se   sigan desarrollando proyectos que puedan ocasionar graves daños ambientales.    

Sin embargo, el Procurador considera que la forma en   que está redactado el texto puede conllevar a una interpretación           que sugiera que el plazo para la adopción de la decisión de suspender el   proyecto es indeterminado. Ello, a su juicio, puede conllevar una grave   afectación del medio ambiente. En este sentido, solicita que se condicione la   exequibilidad de la norma “bajo el entendido de que: (i) la decisión de   impedir que la actividad minera siga desarrollándose debe tomarse al momento en   que la autoridad ambiental revise no sólo las licencias ambientales sino,   también, los efectos que las actividades han causado sobre los páramos; (ii)   dicha revisión a cargo de las autoridades ambientales debe hacerse a   continuación de la entrada en vigencia de la prohibición del artículo 173 de la   Ley 1753 de 2015”.    

A su vez, advirtió que el texto acusado excluyó, sin   justificación alguna, la actividad de hidrocarburos, la cual también puede   conllevar serios impactos ambientales. Por lo tanto, solicitó que la   constitucionalidad de la norma fuese también condicionada en el sentido de que “(iii)   cuando la norma se refiere a la no continuación de la actividad minera también   se incluye a la actividad de hidrocarburos cuando, precisamente, a pesar   de la existencia de la licencia ambiental no es posible prevenir, mitigar,   corregir o compensar los posibles daños ambientales sobre el ecosistema de   páramo”.    

Intervenciones de las entidades estatales y de la   ciudadanía    

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible   solicitó la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada en esta sección de   la demanda. Señaló que el objetivo de la norma es realizar una protección   especial de los ecosistemas de páramo, reiterando la prohibición general que fue   incluida primero por el artículo 3º de la Ley 1382 de 2010, y después por el   artículo 202 de la Ley 1450 de 2011.    

Señala que el artículo 173 no contempla una excepción a   la prohibición de realizar actividades mineras en páramos, sino que da   aplicación al principio de legalidad, y particularmente, de irretroactividad de   la ley. En este sentido, señala que “Lo que hace es reiterar que la   aplicación de la ley no es retroactiva en el tiempo y por tal razón no podía ser   aplicable a aquellas actividades que antes de la entrega (sic) en   vigencia de la prohibición hubiese obtenido aquellos requisitos que el   ordenamiento jurídico exigía para el desarrollo de la actividad o como en el   caso de la minería hubiesen obtenido su título minero y su licencia ambiental o   su equivalente”.    

Igualmente, indica que la norma prevé una revisión de   las licencias otorgadas, y que éstas pueden ser modificadas con el fin de   proteger el ecosistema objeto de protección. En este sentido, aclara que en   tensiones entre la actividad minera y la protección del ecosistema, prevalecerá   esta última.    

En segundo lugar, menciona que los títulos mineros a   los cuales aluden los demandantes no son específicos, puesto que nunca indicaron   si éstos cumplían con los requisitos exigidos por la legislación antes de la   prohibición del ejercicio de la actividad minera en los páramos. Así mismo,   señala que los demandantes omiten el carácter reglado de la actividad minera, y   que precisamente el hecho de que se hayan expedido licencias ambientales permite   deducir la existencia de medidas de protección de los recursos renovables antes   de la prohibición impuesta por la Ley 1382 de 2010.    

Indica que los principios en tensión en la norma   estudiada no son la confianza legítima y la obligación de protección del   ambiente, como equivocadamente se señala en la demanda, toda vez que el   Legislador sí previó los mecanismos para proteger efectivamente el ecosistema,   por lo que el test presentado por los accionantes carece de fundamento. No   obstante, el Ministerio señala que, aún si en gracia de discusión se aceptase la   pertinencia de un test de proporcionalidad, se deduciría que la medida adoptada   por la norma i) persigue un fin legítimo, toda vez que garantiza un equilibrio   entre la búsqueda de desarrollo y la protección del ambiente, ii) es adecuada,   pues garantiza el debido proceso y la seguridad jurídica de los particulares y a   su vez aplica restricciones a los proyectos que no cumplan con las normas   ambientales, iii) es necesaria, toda vez que la aplicación de medidas   individuales en casos concretos resultaría onerosa y podría afectar otros   derechos, y iv) es proporcional.    

En consecuencia, concluye que la norma acusada en la   tercera sección de la demanda no transgrede las disposiciones constitucionales   relacionadas con la protección de los ecosistemas de páramos, por lo que ésta   debe ser declarada exequible.    

Intervención de la Agencia Nacional de   Minería    

La entidad interviniente solicita a la Corte   inhibirse  de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma acusada en la presente   sección. Subsidiariamente, solicitó la declaratoria de exequibilidad, por   considerar que las disposiciones demandadas no transgredían la Constitución   Política.    

Frente al primer cargo, señala que no es cierto que   todo proyecto minero afecte los derechos alegados, toda vez que para su   desarrollo es necesario el cumplimiento de requisitos tales como la licencia   ambiental, la cual es aprobada o negada dependiendo de la viabilidad ambiental   del proyecto. A su vez, resalta que el otorgamiento de un contrato de concesión   implica necesariamente la obtención de la licencia y la aprobación de un estudio   de impacto ambiental. Este tipo de requisitos demuestran que ni la actividad   minera ni la protección al ambiente son absolutos, y que por lo tanto, deben   conciliarse a partir de la aplicación del principio de desarrollo sostenible.    

Con respecto al segundo cargo, indica que no   constituyen un verdadero juicio de constitucionalidad, ya que no demuestran una   confrontación entre la disposición acusada y la norma constitucional   presuntamente vulnerada, es decir, el derecho al agua.    

Sobre el tercer cargo, indica que los accionantes no   señalaron los artículos constitucionales presuntamente vulnerados ni realizaron   un examen de la forma en que la disposición acusada los transgredía.    

Subsidiariamente, solicita la constitucionalidad  de la disposición demandada. Así, manifiesta que la sustracción de zonas del   régimen general de concesiones es una prerrogativa del Estado, al ser el titular   de la propiedad el subsuelo y de los recursos no renovables, de acuerdo con lo   consagrado en el artículo 332 superior. La finalidad de esta medida es propender   por una organización de la actividad minera, y particularmente, de la   formalización de pequeños mineros, por la práctica del desarrollo sostenible.    

Así mismo, menciona que la ejecución de los proyectos   que cuenten con los requisitos ambientales correspondientes constituye una   aplicación de los principios de seguridad jurídica y protección de los derechos   adquiridos, los cuales deben armonizarse con la necesaria protección del   ambiente. Sin embargo, a juicio del interviniente, ello no deviene en una   vulneración de la Carta Política.    

Intervención del Departamento Nacional de   Planeación    

El Departamento Nacional de Planeación solicita la   inhibición, o en su defecto, la declaratoria de exequibilidad del   parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015.    

Señala que el objetivo de la norma demandada fue,   precisamente, proteger los páramos, toda vez que estos ecosistemas no fueron   incluidos inicialmente como áreas protegidas de la actividad minera en la Ley   685 de 2001, sino a través de la Ley 1382 de 2010, la cual fue declarada   inexequible. A su juicio, la Ley 1753 de 2011 simplemente confirmó la protección   a este tipo de ecosistemas, y la facultad del Gobierno de revisar actos   administrativos expedidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la   prohibición de la Ley 1382 de 2010, con el fin de conciliar los derechos   particulares y el interés público.     

Intervenciones ciudadanas    

1.     El Colectivo Ecologista Campo coadyuva la   demanda de inconstitucionalidad, y solicitó la declaratoria de   inexequibilidad de todas las disposiciones acusadas. Resaltan que el inciso   2º del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 pretendía proteger los ecosistemas de   páramo, sin embargo, contradictoriamente, genera el efecto contrario. Así,   señalan la importancia de los páramos como fuentes hídricas, su fragilidad y los   impactos ambientales. Así mismo, resaltan las obligaciones del Estado colombiano   respecto a la protección de humedales en ecosistemas de páramo como resultado de   la suscripción de la Convención Ramsar y demás instrumentos internacionales, las   cuales son omitidas con la expedición y aplicación de las normas demandadas[83].    

2.     La Fundación Greenpeace Colombia coadyuva   la demanda de inconstitucionalidad, y solicita la inexequibilidad de   todas las disposiciones acusadas, y especialmente, de los incisos 1º, 2º y 3º   del parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015. A juicio de la   interviniente, permitir la práctica de la minería en las áreas de páramo   implicaría i) una “hecatombe ambiental” en un contexto de cambio climático, que   amenazaría los derechos fundamentales al agua, vida digna, salud y medio   ambiente sano, ii) viola el principio de “no regresión” en materia ambiental,   pues en lugar de avanzar hacia la protección de los sistemas de páramo, se   pretende devastarlos injustificadamente, y iii) favorece el interés particular   de algunas multinacionales, sobre el interés general de la ciudadanía colombiana[84].    

3.     El Colectivo de Abogados José Alvear   Restrepo solicita la declaratoria de inexequibilidad de las normas   acusadas. Indica que no es razonable que a partir de un criterio arbitrario,   como es la fecha de expedición de la licencia ambiental, se permita la   exploración y explotación de minerales sin analizar, en cada caso concreto, su   impacto en el ambiente.    

4.     El CINEP solicita la declaratoria de   inexequbilidad  de las normas demandadas y resalta la obligación internacional de proteger el   derecho al agua, la cual fue reconocida por el Comité de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales en su Observación General No. 15.    

5.     La Asociación Colombiana de Minería se   pronuncia a favor de la constitucionalidad de la norma demandada. Así,   indica que la Corte Constitucional ha admitido la prevalencia del principio de   seguridad jurídica frente a otro tipo de derechos, como es el caso del derecho   fundamental a la defensa, o los derechos a la verdad, justicia y reparación.[85]  Considera que en el caso analizado, el Legislador ponderó la necesidad de   proteger el medio ambiente y el interés general, y de garantizar los derechos   adquiridos y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima de   aquellos terceros que cumplieron con los requisitos que en su momento se exigían   para la obtención de una licencia ambiental o la suscripción de un contrato de   concesión. Adicionalmente, facultó al Gobierno Nacional a revisar las licencias   ambientales y a realizar un control y seguimiento a dichas licencias, con el fin   de proteger el derecho al ambiente sano.    

6.     El Centro de Estudios de Derecho, Justicia   y Equidad – Dejusticia, la Facultad de Jurídicas de la Universidad de Caldas y   el ciudadano Esteban Rojas Moreno solicitan la declaratoria de   inexequibilidad  de las normas demandadas. Sobre el particular, señalan que la disposición   acusada viola el principio de “no regresividad” en materia de protección del   medio ambiente. Puntualizan que la norma constituye un retroceso injustificado,   toda vez que permite la ejecución de actividades de minería, pese a que éstas   estaban prohibidas por el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011.    

Los intervinientes   consideran que la medida adoptada por la norma no es necesaria ni proporcional,   por cuanto i) pueden promoverse otro tipo de actividades que generen un   desarrollo económico y que sean menos lesivas de los páramos, y ii) tiene costos   ambientales gravísimos, como es el caso de la afectación del derecho al agua.    

7.     La Asociación Interamericana para la   Defensa del Ambiente – AIDA se pronuncia solicitando la inexequibilidad  de la norma acusada. Resalta la importancia de la protección de los páramos, por   cuanto éstos i) tienen una biodiversidad significativa, iii) son proveedores   críticos para la región Andina, especialmente, para Colombia y Ecuador, y iv)   son cruciales para mitigar el cambio climático. Así mismo, pone de presente que   el adelantamiento de la industria minera a gran escala los ha puesto en peligro.    

Manifiesta que la Corte   Constitucional ha indicado que existe un “deber estatal de delimitación y   protección de áreas de especial importancia ecológica, en particular, de los   páramos” y que los páramos están excluidos de las zonas de explotación   minera. Para sustentar esta afirmación, citan las Sentencias C-339 de 2002   y C-443 de 2009.    

Indica que el Gobierno   Nacional, a través de la norma jurídica demandada, desmejoró el estándar   jurídico de protección al autorizar la ejecución de actividades mineras si   existe un título minero y una licencia ambiental. En este sentido, la protección   no se dirige hacia los páramos, sino hacia el área que el Gobierno haya   demarcado discrecionalmente.    

Finalmente, resalta que   la norma jurídica contradice las obligaciones de protección que Colombia ha   adquirido por ser un Estado parte de la Convención de Ramsar, el Convenio de   Diversidad Biológica y demás instrumentos internacionales en materia de derecho   ambiental.    

8.     El Semillero de Estudios Ambientales de la   Escuela de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Industrial de Santander   y la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez se pronuncian en favor   de la inexequibilidad de la norma demandada. Así, indican que la   posibilidad de hacer seguimiento a los instrumentos de manejo ambiental no se   compadece con la gravedad de los daños que produce la actividad minera. Así   mismo, presentan similares argumentos a los de AIDA, e indican que la   prohibición de ejecutar actividades mineras en páramos no rige desde la   consagración expresa de la Ley 1382 de 2010, que fue declarado inexequible.   Señalan que la Corte Constitucional en Sentencia C-273 de 2011 mencionó   que a través de la Ley 1382 de 2010 el Congreso protegió explícitamente los   páramos, pero que, en todo caso, éstos estaban incluidos en la categoría de   humedales.    

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Identificación de los asuntos   bajo revisión y planteamiento de los problemas jurídicos    

115. El texto demandado regula distintas   hipótesis o situaciones en las que se puede encontrar un particular que pretenda   desarrollar actividades de exploración y explotación de recursos naturales no   renovables al interior de las áreas delimitadas como páramos.     

116. La primera situación  que regula el texto acusado hace referencia a las actividades de exploración y   explotación de recursos naturales no renovables que se realicen en áreas que han   sido delimitadas como páramos, y que cuentan con una licencia ambiental (con el   instrumento de control y manejo ambiental equivalente) y con un contrato de   concesión, anteriores a la entrada en vigor de las prohibiciones legales para   ejercer dichas actividades en páramos. En tal situación, las actividades pueden   continuar realizándose hasta su terminación, pero no hay lugar a la prórroga del   contrato. La autorización conferida por la disposición acusada en esta hipótesis   tiene una restricción temporal, dependiendo del tipo de actividad de que se   trate, así:    

Para que se puedan realizar actividades   mineras se requiere que el contrato y licencia ambiental hayan sido otorgados   con anterioridad al 9 de febrero de 2010, fecha en que se entiende que entró en   vigencia la prohibición de llevar a cabo actividades mineras del artículo 3º de   la Ley 1382 de 2010, por la cual se expidió el Código de Minas.    

Para que se puedan realizar las actividades   de hidrocarburos se requiere que el contrato y licencia ambiental hayan sido   otorgados con anterioridad al 16 de junio de 2011, fecha en que se entiende que   entró en vigencia la prohibición de las actividades de exploración y explotación   de hidrocarburos en zonas delimitadas como páramos, establecida en el parágrafo   2º del artículo 202 de la Ley 1450 de 2011, por medio de la cual se expidió el   Plan Nacional de Desarrollo anterior.    

117. La segunda situación  regulada tiene relación con las actividades mineras y de hidrocarburos que   cuenten con licencia ambiental expedida con anterioridad a la entrada en vigor   de las prohibiciones, sin que la norma establezca como requisito contar también   con un contrato[86]. En este supuesto, las licencias otorgadas antes de la   entrada en vigencia de la prohibición, en las áreas de páramo delimitadas,   estarán sujetas a control, seguimiento y   revisión por parte de las autoridades mineras,   de hidrocarburos y ambientales, con base en las directrices que defina el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para tal efecto. Sin embargo,   como se analizará más adelante, la disposición no establece en qué consisten, ni   cómo se llevan a cabo el control, seguimiento y revisión al que están sujetas   estas licencias.    

Adicionalmente, la disposición acusada   establece de manera genérica que el incumplimiento de los términos y condiciones   en los cuales se otorgaron las autorizaciones mineras o ambientales sobre   páramos dará lugar a la caducidad del título minero, o a la revocatoria directa   de la licencia ambiental, sin el consentimiento del titular y sin lugar a   compensación alguna.    

118. La tercera situación que regula la norma acusada también se   refiere a las actividades mineras que cuenten   con licencia ambiental, sin especificar si se incluyen aquellas que   adicionalmente tienen un contrato de concesión o no. En este caso, la norma   dispone que aún en el evento en el cual una persona cuente con una licencia   ambiental, si no es posible prevenir, mitigar, corregir o compensar los posibles   daños ambientales sobre el ecosistema de páramo, la actividad minera no podrá   seguir desarrollándose.    

119.  En términos generales, los   primeros tres incisos del parágrafo primero del artículo 173 de la Ley 1753 de   2015 restablecen la posibilidad de que los particulares desarrollen proyectos y   actividades de exploración y explotación de recursos mineros y de hidrocarburos,   las cuales se habían prohibido en las Leyes 1382 de 2010 y 1450 de 2011. En   efecto, estas disposiciones están dirigidas a evitar la ocurrencia de la pérdida   de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que se expidieron con   anterioridad a la prohibición indicada, pues al haberse modificado la norma con   base en la cual se expidieron, dichas decisiones administrativas decaerían.    

En esa medida, la disposición demandada   revive el fundamento jurídico con base en el cual la Administración expidió   licencias ambientales y suscribió contratos de concesión, que lo habían perdido   al entrar en vigor las prohibiciones contempladas en el artículo 3º de la Ley   1382 de 2010, y en el parágrafo segundo del artículo 202 de la Ley 1450 de 2011.    

120.  Los demandantes consideran que   la disposición demandada vulnera los derechos i) al ambiente sano, ii) al agua,   y iii) al patrimonio público.    

En   relación con el derecho al ambiente sano, sostienen que la creación de un   régimen de transición que permita el desarrollo de actividades mineras y de   hidrocarburos en páramos conllevaría la afectación de los recursos naturales en   estos ecosistemas, por cuanto tales actividades acarrean consecuencias negativas en las coberturas vegetales, así   como cambios geomorfológicos y físico-químicos en el suelo y subsuelo.    

Respecto del derecho al agua, los demandantes aducen que resulta   inconstitucional autorizar el desarrollo de actividades mineras y de   hidrocarburos en zonas de páramo, debido a que se desconoce la obligación del   Estado de garantizar el derecho al agua, ya que dichos ecosistemas son una   fuente fundamental de agua dulce. En esa medida, el desarrollo de actividades   extractivas en estos biomas pone en peligro el derecho fundamental mencionado en   sus componentes de disponibilidad y cantidad.    

Así mismo, advierten la posible violación del patrimonio público como   consecuencia de los altos costos derivados de los daños ocasionados por las   actividades mineras y de hidrocarburos, y por aquellos en que tendría que   incurrir el Estado para la recuperación de los páramos afectados, así como la   consecución de nuevas fuentes de producción de agua dulce para soportar su   demanda.    

El Procurador General de la Nación   solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada del parágrafo primero del   artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, al considerar que la redacción actual del   texto puede llevar a una interpretación que sugiera que el plazo para la   adopción de la decisión de suspender el proyecto es indeterminado. Por ende,   sugiere que se condicione la interpretación de la norma, bajo el entendido de   que la prohibición del desarrollo de las actividades mineras se tome una vez se   hayan revisado las licencias ambientales y los efectos que dichas actividades   han causado sobre los páramos. Añade que la referida revisión se debería   realizar con posterioridad a la entrada en vigencia de la prohibición contenida   en el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015. Finalmente, respecto de la tercera   situación contemplada en el texto acusado, solicita que se amplíe el ámbito de   aplicación a la actividad de hidrocarburos, pues la norma excluyó de manera   injustificada dicha actividad.    

El Ministerio de Ambiente   y Desarrollo Sostenible solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma   acusada, al considerar que el objetivo de la misma es proteger de manera   especial los ecosistemas de páramo. Así mismo, aduce que la disposición atacada   no contempla una excepción a la prohibición de realizar actividades mineras en   páramos, sino que da aplicación al principio de legalidad, y particularmente, de   irretroactividad de la ley.    

Por el contrario, varias   de las intervenciones ciudadanas solicitaron la declaratoria de inexequibilidad   de la norma, al considerar que va en contra de la obligación del Estado de   proteger los recursos naturales, en particular el agua, lo cual es una medida   regresiva en materia ambiental.    

¿El   restablecimiento de los fundamentos jurídicos con base en los cuales la   Administración otorgó licencias ambientales y/o contratos de concesión, para   preservar los derechos adquiridos, justifica constitucionalmente el   levantamiento de la prohibición para desarrollar proyectos y actividades mineras   y de hidrocarburos en ecosistemas de páramo a sus titulares?    

Para   poder resolver el problema jurídico planteado, la Corte debe abordar los   siguientes temas:    

        i.             La   libertad económica, específicamente sus alcances en relación con el desarrollo   de actividades de extracción de recursos no renovables.    

      ii.             La   intervención del Estado en la actividad económica de extracción de recursos   naturales no renovables, y el alcance de los derechos otorgados mediante las   licencias ambientales y los contratos de concesión para la extracción de   recursos del Estado.    

  iii.             La   Constitución Ecológica y su relación con el concepto de desarrollo sostenible.    

  iv.             El alcance   del deber del Estado de conservar las áreas de especial importancia ecológica.    

     v.             El   problema de la determinación del concepto de páramo.    

  vi.             Los   parámetros para la delimitación del páramo; diferencias entre el concepto de   área de referencia y el de área delimitada.    

vii.             Las   características del ecosistema de páramo y servicios ambientales que presta.    

viii.             El páramo   como regulador del ciclo hídrico.    

  ix.             El páramo   como sistema de captura de carbono.    

      x.             La   biodiversidad en el ecosistema de páramo.    

  xi.             La   interacción entre los distintos recursos del páramo y relación de   interdependencia entre el páramo y el bosque que lo rodea.    

xii.               Vulnerabilidad, fragilidad y capacidad de recuperación del ecosistema de páramo.    

xiii.             El agua   como derecho fundamental la ubicación estratégica de los ecosistemas de páramo.    

123.   La Constitución Política reconoce la libertad económica y de empresa como   pilares del modelo económico colombiano. En este sentido, según el artículo 333,   la actividad económica y la iniciativa privada son libres y se podrán ejercer   sin que nadie pueda exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de   la ley. Lo anterior, por cuanto se trata de garantías indispensables para el logro del desarrollo   económico y la prosperidad general[87].    

Esta libertad presupone la facultad que tiene toda persona de   realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o   habilidades, con el fin de crear, mantener o incrementar su patrimonio[88]. Sin embargo, la libertad   económica no es un derecho absoluto, pues en nuestro sistema constitucional   tanto la propiedad (artículo 58) como la empresa (artículo 333) deben cumplir   una función social que implica obligaciones.    

Por   tal motivo, la misma Carta Política establece ciertos límites al ejercicio de la   libertad económica y de empresa. Estas libertades deben ejercerse dentro de los   límites del bien común y de conformidad con los alcances que fije la ley cuando   así lo exijan el interés social, el ambiente, y el patrimonio cultural de la   Nación.    

Para   garantizar que ello sea así, y que la prosperidad económica se traduzca en la   realidad en beneficios que se distribuyen al interior de la sociedad para   garantizar la igualdad de oportunidades, la Constitución le impone al Estado el   deber de dirigir de manera general la economía, y le atribuye amplias funciones   de regulación del mercado, tanto de manera general, como sectorialmente en la   Constitución. De lo anterior se infiere entonces que si bien el modelo económico   planteado por la Constitución Política garantiza la libertad para el ejercicio   de actividades económicas, el mismo está sometido a ciertas limitaciones y a la   intervención del Estado. En la Sentencia C-150 de 2003[89], la Corte se pronunció sobre   este tema de la siguiente manera:    

“Ahora bien, la intervención   del Estado en la economía puede ser de diferente tipo, sin que siempre pueda   efectuarse una diferenciación clara entre las formas de intervención   correspondientes. Así, por ejemplo, en la doctrina[90] se habla de intervención   estatal global, cuando versa sobre la economía como un todo, sectorial, cuando   recae en una determinada área de actividad, o particular, si apunta a una cierta   situación como por ejemplo a la de una empresa; de intervención estatal directa,   cuando recae sobre la existencia o la actividad de los agentes económicos, o   indirecta, cuando está orientada no a la actividad económica propiamente dicha   sino al resultado de la misma; intervención unilateral, cuando el Estado   autoriza, prohíbe o reglamenta una actividad económica, o intervención   convencional, cuando el Estado pacta con los agentes económicos las políticas o   programas que propenden por el interés general; intervención por vía directiva,   cuando el Estado adopta medidas que orientan a los agentes económicos privados,   o intervención por vía de gestión, cuando el Estado se hace cargo el mismo de   actividades económicas por medio de personas jurídicas generalmente públicas.”    

124.   Visto lo anterior se puede concluir que el Estado tiene un amplio margen de   intervención en la economía, que lo faculta para adoptar medidas y políticas   orientadas al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, a la   distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo, y a la   preservación de un ambiente sano, tal como lo dispone el artículo 334 de la   Carta Política. Sin embargo, el alcance de las potestades estatales no es   indiferente a la materia objeto de regulación, al sector, o la actividad   económica de que se trate. El alcance de la potestad de intervención del Estado   está determinada por la función social específica de la actividad económica que   se desarrolle. Al respecto, la Corte ha sostenido lo siguiente:    

“(…) el Estado Constitucional   colombiano es incompatible tanto con un modelo del liberalismo económico   clásico, en el que se proscribe la intervención estatal, como con modalidades de   economía de planificación centralizada en las que el Estado es el único agente   relevante del mercado y la producción de bienes y servicios es un monopolio   público.  En contrario, la Carta adopta un modelo de economía social de   mercado, que reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la   condición de motor de la economía, pero que limita razonable y proporcionalmente   la libertad de empresa y la libre competencia económica, con el único propósito   de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protección del   interés general.”[91]    

En   suma, el modelo económico concebido en la Constitución presupone que el Estado   tiene la potestad para intervenir el mercado. Una de las formas en que dicha   intervención se manifiesta es a través de la limitación del desarrollo de   ciertas actividades económicas. No obstante, dicha limitación no puede ser   arbitraria, ya que la misma debe (i) respetar el núcleo esencial de la libertad   involucrada; (ii) obedecer al principio de solidaridad o a alguna de las   finalidades expresamente señaladas en la Constitución, y (iii) responder a   criterios de razonabilidad y proporcionalidad.    

Intervención del Estado en la actividad económica de extracción de   recursos naturales no renovables    

125. Por mandato expreso de la Constitución, el Estado tiene el   deber de intervenir en la explotación de los recursos naturales y en el uso del   suelo[92], así como determinar las   condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables[93].    

Resulta relevante destacar que el principal   instrumento que regula los derechos, deberes, facultades y obligaciones emanados   del desarrollo de dicha actividad es el contrato de concesión para la extracción   de recursos no renovables. En Sentencia C-250 de 1996[94], esta Corporación definió el   contrato de concesión de la siguiente manera:    

“Los contratos de concesión   son aquellos que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una   persona llamada concesionario, la prestación, operación, explotación,   organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la   construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al   servicio o uso público, así como aquellas actividades necesarias para la   adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo   del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad contratante, a   cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas,   valoración, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien,   o en una suma periódica, única o porcentual y en general, en cualquier otra   modalidad de contraprestación que las partes acuerden.”    

Ahora bien, en todo caso debe tenerse en   cuenta que el objeto de los contratos de concesión es, precisamente, la   prestación de un servicio público o la explotación de un bien que le pertenece   al Estado. En concordancia con esta definición, la Corte ha señalado que la   existencia de un contrato de concesión para explotar bienes que pertenecen al   Estado no implica transferencia del dominio sobre los mismos. Así, ha sostenido   lo siguiente:    

“(…) por medio de la   concesión, las entidades estatales otorgan a una persona, llamada concesionario,   la posibilidad de operar, explotar, o gestionar, un bien o servicio   originariamente estatal, como puede ser un servicio público, o la construcción,   explotación o conservación de una obra o bien destinados al servicio o uso   público. Las labores se hacen por cuenta y riesgo del concesionario pero bajo la   vigilancia y control de la entidad estatal, a cambio de una remuneración que   puede consistir en derechos, tarifas, tasas, o en la participación que se le   otorgue en la explotación del bien, o en general, en cualquier otra modalidad de   contraprestación. Como vemos, el contenido de la relación jurídica de concesión   comprende un conjunto amplio de deberes y derechos del concesionario, así como   de facultades y obligaciones de la autoridad pública, todo lo cual se encuentra   regulado de manera general en la ley pero puede completarse, en el caso   específico, al otorgarse la respectiva concesión. Pero en todo caso es propio   de la concesión que el Estado no transfiere el dominio al concesionario, ya que   éste sigue siendo de titularidad pública.”[95]    

126. Adicionalmente, esta Corporación   también ha señalado que las autoridades deben ejercer estricta vigilancia y   control sobre dichas actividades. Por ello pueden impartir instrucciones para el   desarrollo de la actividad con el propósito de garantizar un ejercicio adecuado   de la misma, así como la utilización eficiente del recurso, su preservación,   disponibilidad y aprovechamiento[96].    

En esa medida, es necesario concluir que el   contrato de concesión no le otorga al concesionario particular la titularidad   sobre los bienes del subsuelo, que siguen siendo de propiedad estatal. La   obligación del Estado para con el concesionario se circunscribe a la entrega de   una participación en la explotación del bien. Por lo tanto, la sola existencia   de un contrato de concesión no impide al Estado limitar, condicionar o prohibir   la actividad objeto de la concesión, cuando con ello se pretenda proteger un   bien jurídico de mayor importancia constitucional. Esto ocurre, por ejemplo,   cuando el Estado adquiere información nueva de que un medicamento, un alimento,   o la explotación de un determinado material de construcción tiene consecuencias   nocivas para la salud. En tales casos, el Estado puede perfectamente prohibir la   producción, transformación, distribución y comercialización del respectivo   producto. Con mayor razón, puede entonces prohibir la extracción de un recurso   de su propiedad, siempre que exista una duda razonable sobre la afectación de   bienes jurídicos objeto de protección constitucional. Aceptar una posición   contraria, limitando la actividad del Legislador y del gobierno a la   inexistencia de contratos de concesión equivaldría sujetar la actividad   legislativa a intereses particulares, estancar la capacidad del ordenamiento de   responder a los cambios sociales, e invertir la regla constitucional de   prevalencia del interés general.    

Siendo ello así, en virtud de la   prevalencia del interés general sobre el particular es perfectamente posible   desde el punto de vista constitucional que el Legislador prohíba una actividad   que estaba desarrollando en conjunto con un particular, cuando con ello se   pretenda evitar un riesgo para un bien jurídicamente protegido. Por lo tanto, el   hecho de que en la primera hipótesis el Estado haya suscrito un contrato de   concesión con el particular no le impide al Legislador prohibir la actividad   respectiva, incluso durante la vigencia del contrato mismo. En esa medida, no es   atendible el argumento del Procurador General, según el cual la disposición   acusada persigue un fin constitucionalmente válido que es el de armonizar bienes   jurídicos, y en particular, la libertad económica con la protección del medio   ambiente, toda vez que el texto constitucional mismo contiene una regla de   prevalencia del interés general.    

En el presente caso el Legislador prohibió,   mediante las Leyes 1450 de 2010 y 1382 de 2011, la ejecución de proyectos y   actividades exploración y explotación de minería e hidrocarburos en las áreas   que hubieran sido delimitadas como páramos. Así mismo, le impuso al Ministerio   de Ambiente y Desarrollo Sostenible la obligación de adelantar la delimitación   de los páramos. Sin embargo, el único de los páramos de nuestro país que fue   delimitado durante la vigencia de la prohibición fue el de Santurbán, mediante   la Resolución 2090 del 19 de diciembre de 2014. Por lo tanto, aun cuando los   actos administrativos mediante los cuales se expidieron las licencias y permisos   ambientales, y los contratos de concesión seguían siendo válidos a la luz de   nuestro ordenamiento, habían perdido su fundamento jurídico, en la medida en que   el Legislador limitó la libertad económica de los particulares para desarrollar   actividades de minería e hidrocarburos en páramos.    

127. Ahora bien, otro de los principales   instrumentos requeridos para el desarrollo de actividades extractivas de   recursos naturales no renovables es la licencia ambiental, la cual constituye un   requisito para que la Administración pueda suscribir contratos de concesión para   adelantar actividades de minería e hidrocarburos. De conformidad con la   jurisprudencia de esta Corporación, la exigencia previa de las licencias   ambientales cumple un papel preventivo de protección medioambiental. Sobre el   particular, la Corte ha dicho lo siguiente:    

“La licencia ambiental   consiste en la autorización que la autoridad ambiental concede para la ejecución   de una obra o actividad que potencialmente puede afectar los recursos naturales   renovables o el ambiente. (…) De este modo, la licencia ambiental tiene   indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca   eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con   la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los   recursos naturales y el ambiente.”[97]    

128. De la misma manera, la Corte también   ha expresado que el requerimiento de la licencia ambiental para el desarrollo de   estas actividades es una de las formas en las que el Estado interviene en la   economía y limita la libre iniciativa privada:    

“(…) la exigencia de licencias   ambientales constituye un típico mecanismo de intervención del Estado en la   economía, y una limitación de la libre iniciativa privada, justificada con el   propósito de garantizar que la propiedad cumpla con la función ecológica que le   es inherente (C.N. art. 58).”    

Con base en las anteriores consideraciones,   es posible inferir que el desarrollo de esta actividad está sometido a   decisiones políticas que escapan al ámbito de la autonomía de la voluntad de los   particulares, en razón de que es la Administración, por mandato del Legislador,   quien define cuándo, en qué condiciones y bajo qué requisitos se debe realizar   la explotación de los recursos naturales no renovables de su propiedad.    

Por tanto, si bien la actividad de   explotación de recursos naturales se encuentra protegida por la Constitución, en   tanto que es una actividad de explotación de recursos estatales debe consultar   al interés general, y por ello, el margen de libertad de decisión de los   particulares es significativamente menor que para el desarrollo de otras   actividades económicas. Es decir, al tratarse de la explotación de recursos que   son de propiedad del Estado, es éste quien tiene la facultad, no la obligación,   de determinar las condiciones para que se desarrollen dichas actividades. De tal   modo, el hecho de que el Estado haya otorgado una licencia ambiental para llevar   a cabo una actividad extractiva no es óbice para que el mismo Estado prohíba la   realización de tal actividad, con posterioridad a su expedición, como lo hizo el   Legislador en el Código de Minas y en el anterior Plan Nacional de Desarrollo   2010-2014.    

Así lo ha sostenido esta Corporación en la  Sentencia C-293 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), cuando declaró la   constitucionalidad del literal c) del numeral 20 del artículo 85 de la Ley 99 de   1993, que dispone la aplicabilidad del principio de precaución para suspender   actividades y obras. En efecto, una de las disposiciones que estudió la Corte en   aquella oportunidad establece la sanción de suspensión de una obra o actividad   que, por supuesto, ya cuenta con una licencia ambiental y con un contrato de   concesión, siempre que de ella “pueda derivarse un daño o peligro para los   recursos naturales renovables o la salud humana”. En tal ocasión, la Corte   sostuvo:    

“4.3 En este punto, sólo resta mencionar que no se   violan los artículos constitucionales mencionados por el actor (trabajo,   propiedad, derechos adquiridos), si, como consecuencia de una decisión de una   autoridad ambiental que, acudiendo al principio de precaución, con los límites   que la propia norma legal consagra, procede a la suspensión de la obra o   actividad que desarrolla el particular, mediante el acto administrativo   motivado, si de tal actividad se deriva daño o peligro para los recursos   naturales o la salud humana, así no exista la certeza científica absoluta.”    

A continuación la Corte fundamentó su decisión en que   en estos casos es la misma Constitución Política la que establece una regla de   prioridad explícita, que se deriva de la reiteración que hacen los artículos 1º,   58 numeral 2º, 80 y 95 ordinal 8º. Afirma la Corte:    

“Una teórica discusión jurídica en materia   ambiental, sobre cuáles derechos prevalecen, la resuelve la propia Constitución,   al reconocer la primacía del interés general, bajo las condiciones del artículo   1º. Al señalar que la propiedad privada no es un derecho absoluto, sino que ‘es   una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una   función ecológica’ (art. 58, inciso 2). Además, señala la Constitución, que el   Estado debe ‘prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer   las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.’ (art. 80).    Así mismo, establece dentro de los deberes de la persona y del ciudadano la   obligación de ‘proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por   la conservación de un ambiente sano’ (art. 95, ordinal 8).”    

Por lo anterior, es necesario concluir que   en virtud de lo dispuesto en los artículos 1º, 58, 80 y 95 de la Constitución   Política, la protección del ambiente prevalece frente a los derechos económicos   adquiridos por particulares mediante licencias ambientales y contratos de   concesión en las circunstancias en que esté probado que la actividad produce un   daño, o cuando exista mérito para aplicar el principio de precaución para evitar   un daño a los recursos naturales no renovables y a la salud humana.    

La Constitución Ecológica y su   relación con el concepto de desarrollo sostenible    

129.   La Carta Política de 1991 reconoce que el ambiente sano constituye un interés   superior. Así, por medio de múltiples disposiciones, el constituyente primario   incluyó un bloque de normas que configuran lo que se ha denominado como  “Constitución ecológica” o “Constitución verde”, en las que se   consagran una serie de principios, derechos y deberes enfocados hacia la   protección del ambiente y dirigidos a garantizar un modelo de desarrollo   sostenible[98]. En esa medida, por una parte   el ambiente sano se erige como un derecho de todo ciudadano y, por otra, se   impone como un deber del Estado.    

Ahora bien, el constituyente consideró necesario consagrar que el   ambiente sano es un bien jurídico protegido por la Carta Política, el cual   requiere del cumplimiento por parte del Estado de los deberes antes señalados.   Por ello, los derechos y las obligaciones ecológicas definidas por la   Constitución giran, en gran medida, en torno al concepto de desarrollo   sostenible.    

El concepto de desarrollo sostenible ha sido uno de los pilares   fundamentales de los distintos tratados y conferencias internacionales sobre el   ambiente desde 1987 en adelante. En ese año, la Comisión Mundial sobre Medio   Ambiente y Desarrollo presentó una primera aproximación sobre este concepto,   según el cual el desarrollo sostenible es “aquel que garantiza las   necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones   futuras para satisfacer sus propias necesidades.”[99] En esa medida, el concepto de   desarrollo sostenible gira en torno al equilibrio entre el crecimiento   económico, el bienestar social y la preservación de los recursos naturales,   perspectiva de desarrollo que fue recogida en el artículo 80 de nuestra   Constitución.    

“La Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y   actualizado marco normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad   mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a   planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que   además, al establecer el llamado tríptico económico determinó en él una función   social, a la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la primacía   del interés general y del bienestar comunitario. Del contenido de las   disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente   patrocinó la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el   derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico.”[100]    

No obstante lo anterior, el derecho al ambiente sano no es   absoluto, ni es de aplicación irrestricta, toda vez que la Carta Política no   adopta un modelo puramente conservacionista respecto del medio ambiente. De lo   anterior se deduce que existe una tensión entre la protección del ambiente y el   desarrollo económico, ya que se trata de bienes jurídicos igualmente protegidos   por la Constitución Política, cuyo contenido no es absoluto. Consciente de dicha   tensión, al adoptarse el concepto de desarrollo sostenible, lo que el   constituyente pretendía era que se armonizaran o conciliaran el derecho al   ambiente sano con el derecho a la libertad económica.    

En   esa medida, la Carta Política consagra la libertad económica como un derecho   susceptible de ser limitado en aquellas situaciones en que pueda verse   comprometido con fines constitucionalmente valiosos, dentro de los cuales se   destaca el derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico. Lo anterior   supone, entonces, que el mencionado equilibrio entre ambos bienes jurídicos debe   ser conciliado en cada caso particular, con el fin de evitar que en abstracto   uno prevalezca sobre el otro.    

El deber del Estado de   conservar las áreas de especial importancia ecológica    

131.   El mandato constitucional de protección al ambiente se ve reflejado en una serie   de obligaciones que el Estado debe cumplir. Al respecto, la Corte ha sostenido   que al Estado le corresponde:    

“(…) 1) proteger su diversidad   e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar   las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental,   5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así   garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o   sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7)   imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al   ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas   situados en las zonas de frontera.”[101]    

Como   se mencionó con anterioridad, el Estado tiene que cumplir con una serie de   deberes para materializar la obligación de protección de ambiente sano   consagrada en la Constitución Política. Ahora bien, con el objeto de determinar   si la norma acusada se ajusta a la Constitución Política, la Corte hará énfasis   en el análisis del deber de conservar las áreas de especial importancia   ecológica, por cuanto el reparo a la norma atacada se funda principalmente en la   afectación de un tipo de área que requiere de una protección especial, esto es,   el ecosistema de páramo.    

132. En el plano internacional existe un marco regulatorio sobre   áreas protegidas en el Convenio de Diversidad Biológica (en adelante CDB)[102]. Según el CDB, el área   protegida se define como “un área definida geográficamente que haya sido   designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de   conservación”.    

Respecto de los objetivos específicos de   conservación, el CDB establece ciertos lineamientos que cada Parte Contratante   debe implementar, dentro de los cuales se destacan: (i) el establecimiento de un   sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para   conservar la diversidad biológica y cuando sea necesario, elaborar las   directrices para su selección, establecimiento y su ordenación; (ii) reglamentar   o administrar los recursos biológicos importantes para la conservación de la   diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para   garantizar su conservación y utilización sostenible; (iii) promover la   protección de ecosistemas y hábitat naturales y el mantenimiento de poblaciones   viables de especies en entornos naturales; (iv) promover un desarrollo   ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con   miras a aumentar la protección de esas zonas y, (v) rehabilitar y restaurar   ecosistemas degradados y promover la recuperación de especies amenazadas, entre   otras cosas, mediante la elaboración y la aplicación de planes u otras   estrategias de ordenación.    

133. En concordancia con las normas   constitucionales y el CDB, las áreas de especial importancia ecológica han   tenido un desarrollo legislativo y reglamentario bastante amplio en el   ordenamiento jurídico colombiano[103]. En este sentido, en las   distintas regulaciones sobre áreas protegidas confluyen una amplia gama de   elementos, instrumentos y entidades para la protección de dichas áreas. En   consecuencia, la Corte advierte que de las distintas regulaciones se desprende   un entramado normativo complejo compuesto por normas que regulan (i) áreas con   distintos niveles de protección; (ii) áreas protegidas del orden nacional y del   orden regional; (iii) áreas protegidas públicas y privadas y, (iv) las funciones   de las distintas autoridades competentes para su administración, manejo y   protección.    

134.   Ahora bien, la creación de las áreas de especial importancia ecológica persigue   distintas finalidades, tales como: (i) asegurar la continuidad de los procesos   ecológicos y evolutivos naturales para mantener la diversidad biológica; (ii)   garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el   bienestar humano; y (iii) garantizar la permanencia del medio natural, o de   alguno de sus componentes, como fundamento para el mantenimiento de la   diversidad cultural del país y de la valoración social de la naturaleza[104].    

El problema de la   determinación del concepto de páramo    

135.   Según el numeral 4º del artículo 1º de la Ley 99 de 1993, las zonas de páramos,   subpáramos, los nacimientos de agua y zonas de recarga de acuíferos deben ser   objeto de protección especial. Por lo anterior, las autoridades ambientales   tienen a su cargo la obligación de adelantar las acciones tendientes a su   conservación y manejo, las que podrán incluir su designación como áreas   protegidas bajo alguna de las categorías de manejo establecidas en el Decreto   2372 de 2010[105].    

En   particular, aunque los páramos sean ecosistemas que de acuerdo con la ley   requieren de protección especial, no por ello son per se en áreas   protegidas, toda vez que la categoría de “área protegida” está atada a un   procedimiento de declaratoria y adopción por parte de las autoridades   ambientales. Es decir que a pesar que estos ecosistemas han sido concebidos como   áreas que requieren de una protección especial,  no se ha reglamentado una   categoría de protección específica o automática para dichos biomas. En esa   medida, en la actualidad existen zonas de páramo que han sido declaradas como   áreas protegidas y otras que no lo  han sido.    

136. Desde el punto de vista regulatorio, mediante Resolución 769   de 2002, el Ministerio de Ambiente estableció que los páramos son ecosistemas de   una singular riqueza cultural y biótica, y con un alto grado de especies de   flora y fauna endémicas de inmenso valor, que constituyen un factor   indispensable para el equilibrio ecosistémico, el manejo de la biodiversidad y   el patrimonio natural del país.    

Adicionalmente, en dicha Resolución se definió el páramo como el   “[e]cosistema de alta montaña, ubicado entre el límite superior del bosque   andino y, si se da el caso, con el límite inferior de los glaciares o nieves   perpetuas, en el cual domina una vegetación herbácea y de pajonales,   frecuentemente frailejones y pueden haber formaciones de bosques bajos y   arbustivos y presentar humedales como los ríos, quebradas, arroyos, turberas,   pantanos, lagos y lagunas.”[106]    

Así mismo, el artículo 1º de la mencionada resolución introdujo un   parámetro de referencia para la aplicación de la norma, al establecer que la   misma se aplica a los páramos del territorio nacional ubicados en la cordillera   Occidental a partir de aproximadamente los 3.300 metros sobre el nivel del mar   (en lo sucesivo “m.s.n.m.”), en la cordillera Central desde aproximadamente los   3.700 m.s.n.m., en la cordillera Oriental desde aproximadamente los 3.000   m.s.n.m. y en las demás regiones del país aproximadamente a partir de los 3.300   m.s.n.m. De lo anterior se puede inferir que una de las principales   características de los páramos es la baja temperatura, por cuanto se ubican por   encima del límite superior de los bosques.    

137. Como se puede observar, dicha   definición contiene ciertos elementos técnicos que permiten inferir algunas de   las características de este ecosistema. El problema radica entonces en que la   definición de páramo, desde la perspectiva empírica varía. Así, el Instituto de   Investigación Alexander von Humboldt (en adelante IAvH) ha recopilado algunas de   las definiciones del ecosistema de páramo:    

“- Para Cuatrecasas (1958) los   páramos son las regiones más elevadas y descubiertas de las cordilleras   tropandinas, donde concurren especiales condiciones físicas, climáticas y   meteóricas de tipo tropical, determinantes de formas particulares de vegetación.   Los divide en subpáramo, páramo y superpáramo.    

– Región natural que se   encuentra en una situación tropical, casi ecuatorial, con un límite inferior por   arriba de 3000 m y un límite superior entre 4500-4800 m (Monasterio 1980).    

– Guhl (1982) se refiere a los   páramos como las regiones montañosas de los Andes ecuatoriales húmedos, por   encima del límite superior del bosque, con una geomorfología hasta periglacial y   bajo condiciones ambientales extremas.    

– Región de vida que comprende   extensas zonas que coronan las cordilleras entre el bosque andino y el límite   inferior de las nieves perpetuas. Están definidos como región natural por la   relación entre el suelo, el clima, la biota y la influencia humana (Rangel-Ch   2.000).    

– Ecosistema natural entre el   límite del bosque cerrado y la nieve perpetua en los trópicos húmedos (Hofstede   et al. 2003).    

– Biomas exclusivos de las   montañas neotropicales, localizados entre el límite superior de la vegetación   boscosa (3200-3800 m de altitud) y el límite inferior de las nieves perpetuas   (4400-4700 m de altitud) en los sistemas andinos (Vargas y Pedraza 2004).”[107]    

Como se observa, entonces, los criterios   con fundamento en los cuales diferentes científicos han definido lo que es un   páramo difieren, no sólo cuantitativamente, en torno a la altura sobre el nivel   del mar en que se encuentran los páramos, sino cualitativamente, en la medida en   que los factores o elementos a partir de los cuales se construye la definición   de páramo varían de forma significativa. Algunos científicos adoptan   definiciones simplemente operativas, como la ubicación entre los ecosistemas de   bosque y las nieves perpetuas, mientras que otros agregan elementos relacionados   con el tipo de vegetación, la latitud en que se ubican, la morfología geológica,   entre otros. Estas definiciones constituyen un desafío para la delimitación, y   por lo tanto también para la protección de estos ecosistemas. Sin embargo,   existen algunos puntos de convergencia en las definiciones relacionados con las   funciones o servicios ambientales que prestan estos ecosistemas, que facilitan   la adopción de unos criterios de delimitación. Como se verá más adelante, estas   funciones o servicios ambientales constituyen el criterio más eficiente para   efectos de la protección de ciertos bienes jurídicos constitucionalmente   protegidos.    

Criterios para la delimitación   del páramo y la necesidad de integrar la unidad normativa    

138. Desde que se expidió la Resolución 769 de 2002, se planteó la   necesidad de profundizar en el entendimiento de las interrelaciones entre los   páramos y las actividades humanas, así como en el estudio de su vulnerabilidad,   con el fin de gestionar planes, programas, proyectos y/o actividades que   permitan adoptar medidas de manejo y adaptación a los cambios naturales[108].    

Desde el punto de vista técnico ambiental,   dicha competencia le fue atribuida al IAvH, entidad que ha venido trabajando   desde hace varios años en la identificación de los ecosistemas de páramo en el   país, con el fin de producir insumos necesarios para que el Ministerio de   Ambiente delimitara las zonas de páramo[109].    

139. Ahora bien, en relación con la actividad minera, para efectos   de la determinación de las Zonas Excluibles de la Minería, el artículo 34 de la   Ley 1382 de 2010, introdujo la prohibición de desarrollar actividades de   exploración y explotación de minerales en zonas delimitadas por la autoridad   ambiental como páramo. Para lo anterior se dispuso que los ecosistemas de páramo   se identificaran de conformidad con la información cartográfica proporcionada   por el IAvH. Sin embargo, dicha Ley fue declarada inexequible por la Corte   Constitucional mediante Sentencia C-366 de 2011[110].    

No obstante la declaratoria de inexequibilidad mencionada,   posteriormente, en la Ley 1450 de 2011, por la cual se expidió el Plan Nacional   de Desarrollo 2010-2014, se introdujo la prohibición del desarrollo de   actividades agropecuarias, de exploración o explotación de hidrocarburos y   minerales, y la construcción de refinerías de hidrocarburos en ecosistemas de   páramos. Así mismo, la norma dispuso como referencia mínima para la   identificación de estos ecosistemas, la cartografía contenida en el Atlas de   Páramos de Colombia del Instituto de Investigación Alexander von Humboldt, hasta   tanto se contara con cartografía a una escala más detallada.    

Para ese momento la cartografía elaborada por el IAvH se realizaba   a una escala de 1:100.000, pero con posterioridad, en la Ley 1450 de 2011, se   estableció que los páramos debían ser delimitados a escala 1:25.000 y con base   en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales, los cuales debían ser   realizados por las autoridades ambientales.    

Posteriormente, en la Ley 1753 de 2015, por la cual se expidió el   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, se   reprodujo la prohibición del desarrollo de actividades agropecuarias, de   exploración o explotación de hidrocarburos y minerales, y la construcción de   refinerías de hidrocarburos en ecosistemas de páramos.    

Además, según el inciso segundo del artículo 173 de la Ley 1753 de   2015, le corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible realizar   la delimitación de dichas   zonas, con base en el área de referencia definida en   la cartografía generada por el IAvH a escala 1:100.000, o 1:25.000, cuando ésta   última esté disponible.    

140. Como se puede observar, la norma establece el deber legal de   delimitar los páramos en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible, y crea un procedimiento para su delimitación. Conforme a este   procedimiento, en un primer momento el IAvH elabora un área de referencia que   debe presentar ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para que   dicha cartera ministerial realice la delimitación del páramo mediante acto   administrativo. Ahora bien, cabe resaltar que si bien el área de referencia   propuesta por el IAvH debe servir de fundamento científico- ambiental al   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para adoptar la delimitación,   dicha entidad no está obligada a basarse en el área de referencia presentada por   el IAvH como área delimitada. Más aun, la ley no define una serie de parámetros,   criterios u orientaciones, que deba seguir el Ministerio de Ambiente al   delimitar los páramos. En esa medida, si el Ministerio no está obligado a seguir   los criterios utilizados por el IAvH, ni existen criterios a los cuales deba   sujetarse en el ejercicio de su obligación de delimitar los páramos de nuestro   país, es necesario concluir que la cartera de ambiente podría tener un margen de   total discrecionalidad para la determinación del área definitiva de páramo.     

Por todo lo anterior, es posible concluir que si bien existe una   definición de páramo y la obligación de llevar a cabo su delimitación, la   determinación del alcance de su ámbito de protección se concreta en los actos   administrativos que profiera el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,   al delimitar las zonas de páramo. De hecho, la plena discrecionalidad para   delimitar los páramos ha generado problemas para el establecimiento de medidas   de protección, de los usos del suelo permitidos, compatibles y prohibidos, y de   la determinación de las entidades encargadas de su administración, manejo y   protección en nuestro país. Así, por ejemplo, es bien conocido que en la   actualidad existen conflictos socio-ambientales relacionados con el criterio   utilizado por el Ministerio de Ambiente en la delimitación del páramo de   Santurbán.      

Una delimitación inadecuada, o que no consulte sólidos criterios   científicos puede llegar a afectar los ecosistemas de páramo, y como lo   analizará la Corte a continuación, con ello se podría causar un riesgo para la   disponibilidad y la continuidad de servicios ambientales de los cuales depende   el derecho fundamental al agua. Más aun, una delimitación inadecuada, podría   llegar a permitir la utilización del suelo de los páramos para realizar   actividades de minería y de hidrocarburos en estos ecosistemas.    

De ser así, no sólo se permitiría el desarrollo de actividades   mineras y de hidrocarburos a quienes cuenten con una licencia ambiental y/o un   contrato de concesión anteriores a la prohibición, como lo establece el   parágrafo primero del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, también se les   permitiría desarrollar dichas actividades a cualquier persona que cuente con una   licencia y contrato de concesión, independientemente de cuándo les haya sido   expedida, pues formalmente tales áreas no serían parte de los páramos, por lo   tanto no contarían con ningún tipo de protección especial. En esa medida, ante   la amplitud y la falta de criterios jurídicos vinculantes para la delimitación   de los páramos, independientemente de la decisión adoptada por la Corte en   relación con la disposición demandada, la prohibición carecería de efectos.    

Por   lo tanto, en la medida en que la protección del ecosistema de páramo depende   directamente del cumplimiento riguroso de la labor de delimitación por parte del   Ministerio de Ambiente, la Corte procederá a integrar la unidad normativa con   los primeros dos incisos del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, pues en la   medida en que corresponde al Ministerio de Ambiente la obligación de delimitar   el área de los páramos, la decisión a adoptar podría resultar completamente   ineficaz, particularmente si se tiene en cuenta que en nuestro país el   Ministerio de Ambiente sólo ha delimitado un páramo.    

Las características del   ecosistema de páramo  y los servicios ambientales que presta    

141.   Como se mencionó con anterioridad, por mandato de la ley los páramos requieren   de protección especial. En esa medida, le corresponde al Ministerio de Ambiente   y Desarrollo Sostenible, como organismo rector de la gestión del medio ambiente   y de los recursos naturales renovables, delimitar los páramos, para lo cual   deberá tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica,   como lo ordena la Ley 99 de 1993.[111] Por lo anterior, resulta   necesario profundizar en los elementos que hacen parte del mencionado ecosistema   para que éste pueda ser considerado como páramo.    

En primer lugar se debe destacar que el ecosistema de páramo no   existe sino en determinadas áreas de nuestro planeta. Este tipo de ecosistema es   propio en la región tropical Andina, que incluye ciertas zonas de Centroamérica,   y según algunas clasificaciones, también en las cumbres frías de algunas   regiones tropicales de Asia, África y Oceanía[112]. Dentro de los países en los   que existen estos ecosistemas, Colombia es el que tiene el mayor porcentaje de   páramos a nivel mundial en una extensión de 1.925.410 hectáreas, lo que equivale   al 2% del territorio nacional[113].    

142. Dentro de los distintos servicios ambientales que prestan los   páramos se deben resaltar dos, que son fundamentales para la sociedad. Por una   parte, los páramos son una pieza clave en la regulación del ciclo hídrico (en   calidad y disponibilidad), en razón a que son recolectores y proveedores de agua   potable de alta calidad y fácil distribución. Por otra parte, los páramos son   “sumideros” de carbono, es decir, almacenan y capturan carbono proveniente de la   atmósfera, según los cálculos más conservadores, al menos diez veces más que los   bosques tropicales[114], con lo cual contribuyen a   mitigar los efectos del calentamiento global.    

El páramo como regulador del ciclo hídrico    

143. En los ecosistemas de páramo nacen las principales estrellas   fluviales del país, las cuales abastecen de agua a más del 70% de los   colombianos[115]. Lo anterior se debe a que   “el páramo es un sitio clave donde se presenta la ‘cosecha’ de agua de las   lluvias y nieblas que se almacena en lagunas glaciares, turberas, pantanos y en   los suelos humíferos”[116] y que es “retenida por un   periodo relativamente largo y liberada lenta y constantemente”[117]. Así, debido a la función   retenedora y proveedora de agua dulce es que se afirma que estos ecosistemas son   reguladores del ciclo hídrico o “productores de agua”. Dicha función resulta de   suma importancia, pues ello impacta de forma positiva en la calidad,   disponibilidad y accesibilidad del recurso.    

a. Calidad y potabilidad del recurso    

144. La calidad del agua proveniente de los páramos es una   consecuencia del proceso de infiltración de las aguas lluvias y de niebla que   ocurre en estos ecosistemas. De manera sintética, se ha afirmado que la   potabilidad del agua sucede cuando ésta se filtra hasta cierta profundidad y   sufre algunas modificaciones, proceso en el cual se descomponen y disuelven   diversos minerales que se separan del recurso hídrico, el cual pasa al subsuelo   y se convierte en agua freática, la cual alimentará los acuíferos subterráneos,   principal fuente de agua de nacederos, quebradas y ríos[118]. De lo anterior se infiere   que el proceso de recepción, infiltración y liberación del recurso es lento y   constante, lo cual evita la erosión del suelo y permite que el agua esté   disponible de manera continua para el consumo.    

145. Como complemento de lo anterior, se ha podido establecer que   la calidad del agua captada en cercanías a zonas de páramo es de mejor calidad   que aquella proveniente de otras fuentes por lo cual los costos de tratamiento   del recurso son inferiores[119]. Lo anterior implica que la   calidad del recurso hídrico proveniente de los páramos no sólo impacta   positivamente en la calidad de vida de los habitantes en términos de   potabilidad, sino que también tiene un impacto positivo desde el punto de vista   económico, ya que los menores costos de tratamiento de la misma influyen en la   determinación de la tarifa, y garantizan que personas pertenecientes a distintos   niveles socioeconómicos tengan acceso a ella.    

b. Disponibilidad del recurso    

146. La disponibilidad del recurso puede ser abordada desde   distintas perspectivas. En primer lugar puede ser analizada como sostenibilidad,   lo cual hace referencia a las obligaciones que tiene el Estado para garantizar   el cuidado, protección, preservación, conservación y recuperación de los   recursos naturales[120], y en particular del recurso   hídrico para los habitantes y para las generaciones venideras, en virtud del   principio de responsabilidad intergeneracional consagrado en la Declaración de   Río de Janeiro de 1992.    

147. En segundo lugar, la disponibilidad se puede ver como   continuidad, lo cual hace referencia a la regularidad con la que se suministra   el agua. En concordancia con el argumento antes indicado, debido a que el   proceso de liberación del recurso es lento y constante, mientras el proceso   natural del páramo no se vea comprometido, la continuidad en la prestación de   este servicio ambiental será regular, lo cual incide de manera directa en el   goce efectivo del derecho fundamental al agua por parte de la población.    

c. Accesibilidad    

148. Uno de los motivos por los cuales los ecosistemas de páramo   son considerados ecosistemas estratégicos, es su proximidad a centros poblados   con alta densidad demográfica[121]. Ello permite que  los   ecosistemas de páramo sean una de las principales fuentes de captación del   recurso hídrico porque el transporte y suministro del mismo es más sencillo y   económico, toda vez que el agua no debe recorrer grandes distancias para ser   llevada a los lugares de donde se capta para su posterior utilización y se   canaliza y/o distribuye mayormente por efecto de la gravedad[122].    

El páramo como sistema de captura de carbono    

149. Como se mencionó con anterioridad, el páramo también presta un   servicio ambiental como sistema de captura de carbono. Ello encuentra su   sustento en que “[e]l suelo más común en paramos es de origen volcánico y se   conoce técnicamente como andosol, del japonés que significa ‘tierra negra’. Este   color negro viene del alto contenido de materia orgánica, que por las bajas   temperaturas no se descompone fácilmente.”[123]    

En consecuencia, los altos contenidos de materia orgánica junto con   el material volcánico presente en suelo de los páramos, forman “complejos   órganominerales, [que] contribuyen a aumentar la capacidad de retención y   regulación del agua y el almacenamiento de carbono.”[124] En esta medida, los páramos   juegan un rol importante en la mitigación del cambio climático en tanto que se   trata de depósitos naturales de carbono, ya que “(…) las características del   suelo y su vegetación permiten al páramo hacer grandes capturas y acumulaciones   del dióxido de carbono que, como resultado de procesos industriales, se presenta   en la atmósfera y causa daños en la capa de ozono e influye negativamente en el   cambio climático global. Por eso en los páramos hay grandes cantidades de   carbono que, de no estar atrapados en sus suelos, estarían en la atmósfera.”[125]    

150. En atención a las características del suelo y la vegetación   del páramo es que se ha afirmado que la capacidad de captura y de almacenamiento   de carbono en los ecosistemas de páramo es mayor que la del bosque tropical. En   esa medida, el páramo no solo debe ser protegido en tanto que es un recurso de   la naturaleza, sino en atención a los servicios ambientales que presta, los   cuales resultan estratégicos para contribuir a mitigar el cambio climático y a   garantizar el acceso al agua potable.    

La biodiversidad en el ecosistema de páramo    

151. La importancia de su protección también radica en que se trata   de un ecosistema biodiverso, una característica que, como se verá a   continuación, está íntimamente relacionada con las funciones que presta el   páramo como regulador del ciclo hídrico y como sumidero de carbono.    

Según el CDB, la diversidad biológica o biodiversidad se entiende   como “(…) la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos   entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas   acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la   diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas”.    

A modo de referencia, la biodiversidad de la flora y la fauna   presente en los páramos de Colombia se refleja en la existencia de “(…)   aproximadamente 3379 especies de plantas; 70 especies de mamíferos, 154 especies   de aves y 90 especies de anfibios.”[126] Así mismo, se destaca la   presencia del oso andino, el cóndor y el puma entre otras especies, las cuales   habitan entre el páramo y los bosques.    

Interacción entre los distintos recursos del páramo y relación de   interdependencia entre el páramo y el bosque    

152. Una vez estudiadas las características y los principales   servicios ambientales que prestan los páramos, resulta necesario indicar que los   ecosistemas no pueden entenderse de manera fragmentada. Para el caso particular   que estudia la Corte, no se puede comprender el funcionamiento del páramo al   margen del funcionamiento de los ecosistemas de bosques que lo rodean en las   partes inferiores, pues estos dos ecosistemas interactúan y dependen entre sí.   Lo anterior ha sido reconocido por el CBD, instrumento en el cual se define al   ecosistema como “(…) un complejo dinámico de comunidades vegetales, animales   y de microorganismos y su medio no viviente que interactúan como una unidad   funcional”.    

153. En la medida en que los distintos recursos que hacen parte del   páramo cumplen una función específica para los procesos biológicos y químicos   que allí se desarrollan, el alcance de las medidas de protección sobre este   ecosistema no pueden ser determinadas por un criterio único como, por ejemplo,   la altura en que se encuentran ubicados, o las presencia de frailejones en el   medio. Así mismo, los impactos sobre el ecosistema tampoco pueden analizarse de   manera aislada, pues una afectación del suelo o en la diversidad biológica puede   derivar también en una afectación del agua.    

154. Ahora bien, los páramos tampoco pueden ser considerados   ecosistemas independientes, pues están estrechamente relacionados con los demás   ecosistemas adyacentes como los bosques, principalmente en lo relacionado con el   recurso hídrico. Según el IAvH “[l]as cumbres montañosas del territorio   colombiano son un componente importantes de los sistemas hídricos. En las selvas   altoandinas, los páramos y los glaciares ocurren procesos de singular   importancia para las distintas cuencas que allí nacen, en especial la recarga y   la regulación de caudales aguas abajo.”[127]    

Esta situación no ha sido ajena al desarrollo normativo sobre áreas   protegidas. En efecto, uno de los deberes del Estado es precisamente promover   “(…) un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a   áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas.”[128] En este mismo sentido, el   artículo 16 de la Ley 373 de 1997, modificado por el artículo 89 de la Ley 812   de 2003, establece lo siguiente:    

“(…) las zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia   de nacimientos acuíferos y de estrellas fluviales, deberán ser adquiridos o   protegidos con carácter prioritario por las autoridades ambientales, entidades   territoriales y entidades administrativas de la jurisdicción correspondiente   (…)”.    

En este orden de ideas, se advierte que entre el páramo y el bosque   existen sistemas de flujos de aguas subterráneas y superficiales, y de especies   polinizadoras, entre otras, que son vitales para la pervivencia de estos   ecosistemas. Por ello, en la determinación de las medidas de protección de   cualquiera de estos, se deberá tener en cuenta la relación de interdependencia   antes señalada.    

Vulnerabilidad, fragilidad y capacidad de recuperación del   ecosistema de páramo    

155. Como se indicó con anterioridad, los procesos biológicos y   químicos que suceden en los páramos son lentos debido a las bajas temperaturas y   a la baja concentración de oxígeno, que son propias de estos ecosistemas. Esta   característica implica que la capacidad de recuperación del ecosistema tarda   mucho más tiempo que en temperaturas más altas o con un porcentaje de oxígeno   mayor, donde la presencia de estos dos elementos facilita la biodegradación y la   oxidación de la materia orgánica. Esto es lo que suele llamarse el “metabolismo   lento” de los páramos.    

Así mismo, se sabe que la restauración o recuperación de un   ecosistema de páramo es prácticamente imposible, en la medida que es un   ecosistema que evolucionó en un contexto geográfico estable, de manera   relativamente aislada de factores de perturbación exógena, como los cambios de   clima, los incendios, o la presencia humana. Al desarrollarse de manera aislada,   la capacidad de adaptación de los diversos elementos que componen este bioma es   bastante limitada. Por lo tanto, cuando las funciones ecosistémicas de suelo y   subsuelo sufren impactos negativos, suelen ser irreversibles[129].    

156. También se sabe que la remoción de la capa vegetal puede traer   como consecuencia la liberación del carbono depositado en estos sumideros, lo   cual trae consecuencias graves para el calentamiento global:    

“Con un buen manejo de los páramos, se conserva el suelo y se   mantiene el carbono almacenado mientras que si se descubre y maltrata el suelo,   existe el peligro de que mucho del carbono se descomponga y vaya a la atmósfera   como dióxido de carbono, el principal causante del calentamiento global.”[130]    

157. De lo anterior surge otro factor de vulnerabilidad de los   páramos, asociado a los impactos del cambio climático sobre estos ecosistemas.   Así, empíricamente se ha indicado lo siguiente respecto de este tema:    

“(…) en la alta montaña de la cordillera Central de Colombia se ha   registrado un aumento de temperatura de 1.3oC por década (Ruiz et al.   2008) acompañado de reducción de humedad en los días soleados. En las series   históricas de precipitación y temperatura de Colombia el IDEAM (2010), a través   de índices de extremos climáticos, encontró: i) disminución de la precipitación   media anual, ii) disminución de eventos extremos de lluvia en páramos y zonas   aledañas, iii) incremento de eventos extremos de lluvia en los otros pisos   térmicos (cálido, templado y frío), independientemente de la tendencia positiva   o negativa en la precipitación total anual, iv) aumento de la temperatura máxima   en el páramo alto (1°C por década), subpáramo y bosque altoandino (0.3-0.6°C por   década), v) incremento en la temperatura mínima, menos pronunciado o incluso   negativo en algunas estaciones de páramo negativo; vi) mayor incremento de   temperatura media en el páramo alto.”[131]    

158. De la misma manera, la remoción de la capa vegetal no sólo   tiene un impacto en cuanto se refiere a la captura y almacenamiento de carbono.   De un lado, el cambio de la naturaleza del suelo disminuye la capacidad del   mismo para realizar el proceso de infiltración lenta del recurso hídrico que lo   caracteriza. Por otra parte, la afectación sobre la flora y la fauna puede   generar efectos adversos sobre el ecosistema, al alterarse ciertos procesos como   la polinización, cambios en las redes tróficas, favoreciendo la aparición de   especies invasoras que extinguen a las nativas[132].    

En síntesis, habida cuenta de los distintos factores de   vulnerabilidad que podrían afectar el subsuelo, el suelo, la flora, la fauna y   el aire en los ecosistemas de páramo, se puede concluir que se trata de   ecosistemas vulnerables. Dicha vulnerabilidad se acrecienta si se tiene en   cuenta que su capacidad de recuperación es lenta  en comparación con otros   ecosistemas.    

159. Además de los factores de vulnerabilidad antes indicados, los   ecosistemas de páramo tienen umbrales de resistencia y resiliencia muy bajos, es   decir, son  ecosistemas frágiles. Lo anterior se debe que, como se   mencionó, son ecosistemas que evolucionaron en aislamiento geográfico, lo cual   implica que no fueron sometidos a disturbios[133] permanentes (bien fueran   antrópicos o naturales) que permitieran que los páramos desarrollaran   adaptaciones especiales[134].    

Actualmente, los disturbios más comunes en los ecosistemas de   páramo son: (i) el fuego; (ii) la ganadería; (iii) la agricultura; (iv) la   minería a cielo abierto y de socavón; (v) las plantaciones de especies exóticas;   (vi) la construcción de obras civiles; (vii) el corte de matorrales para leña;   (viii) la presencia de especies invasoras, y (ix) la cacería[135]. Como se puede observar, los   ecosistemas de páramo han estado sometidos a una serie de disturbios que pueden   acabar con estos ecosistemas en atención a su fragilidad.    

160. Por lo anterior, se destaca que ante la vulnerabilidad,   fragilidad y dificultad de recuperación de los ecosistemas de páramo, el Estado   tiene a su cargo la obligación de brindar una protección más amplia y especial,   dirigida específicamente a preservar este tipo de ecosistema. Lo anterior no   sólo porque es un tipo de bioma que no es común en el mundo, sino también en   razón de los importantes servicios ambientales que presta, sumado al hecho que   en la actualidad es un ecosistema sometido a intervenciones negativas o   disturbios que afectan su pervivencia.    

En esa medida, es necesario concluir que debido a la vulnerabilidad   de los ecosistemas de páramo, y al papel que cumplen en la regulación del ciclo   hídrico y en la captura de carbono, el proceso de delimitación de los páramos   que lleva a cabo el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es de una   importancia fundamental. En esa medida, dicha función debe llevarse a cabo a   partir de criterios ecológicos que comprendan la complejidad de las   interacciones entre los elementos de un ecosistema y entre los distintos   ecosistemas. De lo contrario, se desconocería el deber estatal de protección de   ecosistemas estratégicos que, como se analizará a continuación, son   indispensables para garantizar no sólo la desaceleración del cambio climático,   la biodiversidad y la riqueza de la nación, sino el derecho fundamental al agua   del 70% de los colombianos.    

El agua como derecho fundamental: reiteración de jurisprudencia    

161. En atención a que uno de los argumentos por los cuales se   solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada es que se   compromete el derecho fundamental al agua, a continuación se reiteraran los   criterios jurisprudenciales que ha fijado la Corte en relación con este derecho   fundamental.    

162. Desde sus inicios, esta Corporación ha reconocido que el agua   es un recurso vital para el ejercicio de derechos inherentes al ser humano y   para la preservación del ambiente. Así, ha establecido que (i) el agua en   cualquiera de sus estados es un recurso natural insustituible para el   mantenimiento de la salud y para asegurar la vida del ser humano[136]; (ii) el agua es   patrimonio de la Nación, un bien de uso público y un derecho fundamental[137]; (iii) se trata de un elemento esencial del ambiente, y por   ende su preservación, conservación, uso y manejo están vinculados con el derecho   que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano[138]; (iv) el derecho al agua potable destinada al consumo   humano es un derecho fundamental, en tanto su afectación lesiona gravemente los   derechos fundamentales, entre otros, a la vida digna, la salud y el medio   ambiente[139].    

163.  La Corte Constitucional ha indicado también, que del derecho   al agua se derivan una serie de deberes correlativos a cargo del Estado, dentro   de los cuales se destacan: (i) garantizar la disponibilidad, accesibilidad y   calidad del recurso[140]; (ii) expedir leyes dirigidas   a la realización de los derechos fundamentales al agua y a un ambiente sano en   todos los órdenes (social, económico, político, cultural, etc.), no solamente en   el contexto de controversias subjetivas que se sometan a la jurisdicción[141]; (iii) ejercer un control muy   exigente sobre las actividades económicas que se desarrollan en sitios que   por expresión natural son fuentes originales de agua[142].    

164. A partir de lo anterior, destaca la Sala que el derecho   fundamental al agua se hace efectivo mediante el cumplimiento de las   obligaciones del Estado de garantizar la disponibilidad, accesibilidad y calidad   de recurso. Así mismo, para que el Estado pueda cumplir con dichas obligaciones,   es necesario que se brinde protección especial a los ecosistemas que “producen”   tal recurso como el páramo, pues como se dijo con anterioridad esta es una de   las principales fuentes de abastecimiento de agua en el país, especialmente en   las ciudades grandes y medianas.    

Lo anterior resulta de mayor relevancia si tiene en cuenta que   Colombia no tiene garantizado el suministro permanente y continuo del recurso   hídrico para todos los municipios del país. Muestra de lo anterior son las   temporadas en las que se presenta el Fenómeno Cálido del Pacifico (El Niño), en   los que se presentan sequias y desabastecimiento de agua en distintas zonas del   territorio nacional[143].    

Iniciativas Legislativas para la protección de los páramos    

165. En primer lugar, la Corte resalta que en la presente   legislatura se están tramitando dos proyectos de ley en la Cámara de   Representantes[144] y en el Senado[145] con miras a establecer un   marco general de protección de los ecosistemas de páramo.    

En   ponencia para segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República, del   Proyecto de Ley número 45 de 2014 (Senado), el órgano legislativo recoció que   “[l]os páramos deben protegerse permanentemente, en la medida que no se   encuentran aislados y se vinculan con otros sistemas que ya presentan serias   afectaciones en los niveles de deshielo y pérdida de cobertura vegetal y masa   glaciar. Los páramos se encuentran íntimamente ligados con los glaciares, sobre   los cuales autoridades en el tema han advertido que en aproximadamente 30 años   sobrevendría la inexistencia de nevados en el país, si las condiciones actuales   persisten. En ese sentido, el Ideam ha manifestado que mientras en 1850 Colombia   poseía 17 masas glaciares actualmente solo perviven 6, pasando de un área de 374   km2 a 45.3 km2 y que este fenómeno se ha acelerado en los últimos 30 años”.    

A su   turno, en la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley número 106 de 2015   (Cámara), se resaltó “(…) la importancia de contar con un instrumento   normativo que permita dar un mayor rigor jurídico y técnico a la conservación y   protección de los complejos de páramos y los ecosistemas de páramos en Colombia.   Dicho proyecto debe estar acorde con las condiciones ambientales y   socioeconómicas actuales de estas zonas, reiterando su calidad de ecosistemas   estratégicos, como parte integrante del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.   Para ello debe definir de forma clara las fuentes de financiación para su   implementación y aplicación. De igual modo se debe establecer la participación y   concurso obligatorio y prioritario de las diferentes autoridades administrativas   en los diferentes órdenes, no sólo en el proceso de declaratoria, sino en la   ejecución de los respectivos planes de manejo ambiental (…)”.    

No obstante lo anterior, ésta no es la primera vez que se ha   tratado de crear una norma exclusiva para la protección de los páramos. En   efecto, en la última década ha habido varios intentos por expedir una ley que   cree medidas de protección en los páramos, pero estos han sido infructuosos y   todos los proyectos han sido archivados[146].    

Déficit de protección jurídica de los ecosistemas de páramo    

166.  Con base en las   consideraciones precedentes resulta claro que hoy en día los páramos como   ecosistema no son una categoría objeto de protección especial, ni tienen usos   definidos, ni una autoridad encargada de manera específica para su   administración, manejo y control. A pesar de que ha habido intentos por crear   normas para proteger los páramos, lo cierto es que existe un déficit normativo y   regulatorio para cumplir con el deber constitucional de proteger las áreas de   especial importancia ecológica, en este caso, los ecosistemas de páramo.    

167.   Adicionalmente, el déficit de protección no sólo vulnera el derecho al ambiente   sano, sino que también compromete el derecho fundamental al agua debido a que se   desconoce la obligación del Estado de proteger las áreas de influencia de   nacimientos, acuíferos y de estrellas fluviales.    

Así mismo, esta Corporación encuentra que otra de las falencias en   la protección de los ecosistemas de páramo es que la prohibición de desarrollar   actividades agropecuarias, así como de exploración o explotación de recursos   naturales no renovables, se restringe al área delimitada por el Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible, sin que exista un criterio que limite la   potestad que tiene dicha cartera para apartarse de los parámetros científicos   que le entrega el IAvH, que la obligue a dar argumentos científicos cuando se   desvía de estos parámetros, y en general, que obligue al Ministerio de Ambiente   y Desarrollo Sostenible a cumplir su obligación constitucional de proteger los   ecosistemas de páramo.    

El resultado, entonces, es que en la actualidad no existe una   garantía de que los ecosistemas de paramos están siendo protegidos de manera   efectiva. Más aun, en la medida en que el Ministerio de Ambiente puede separarse   de los criterios del IAvH sin necesidad de dar las razones para ello, o   incumplir su obligación de delimitación, los ciudadanos interesados en la   protección de estos ecosistemas no podrían actuar administrativa ni   judicialmente para promover su protección. De tal manera, se impide que los   ciudadanos protejan de manera efectiva los derechos colectivos y los derechos   fundamentales que dependen de ellos.    

Por lo anterior, es posible concluir que la delimitación de los   páramos no obedece a una ponderación acorde con el sistema de valores de nuestra   Constitución, toda vez que la efectividad del deber de proteger las áreas de   especial importancia se desvirtúa si las medidas de protección tienen un alcance   parcial.    

168. Adicionalmente, la norma atacada establece que el Ministerio   de Ambiente y Desarrollo Sostenible debe definir unas directrices que las   autoridades mineras, de hidrocarburos y ambientales deben aplicar, para efectos   de realizar el control, seguimiento y revisión de las actividades mineras y de   hidrocarburos en aquellos casos en que haya particulares que cuenten con   licencias ambientales otorgadas antes de la entrada en vigencia de la   prohibición, y que se encuentren ubicadas en áreas delimitadas como páramos.    

Si bien la norma acusada establece en cabeza de la cartera de   ambiente la función de definir dichas directrices, la redacción del apartado es   altamente indeterminada y vaga en su alcance. No contiene los elementos mínimos   necesarios para establecer el alcance de las directrices. El texto, como está   redactado, sólo establece quién debe expedir las directrices, pero no indica la   forma en que las directrices deben ser adoptadas, ni la materia sobre la cual   versan, ni si las mismas son o no jurídicamente vinculantes para todas las   entidades del Estado y/o para los particulares. En suma, este apartado de la   disposición acusada contiene una facultad completamente indeterminada, de la   cual sólo se conoce que la competencia para su expedición le fue atribuida al Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible.    

El carácter indeterminado de la facultad de dictar directrices de   protección de las áreas de páramo muestra claramente, una vez más, que la   disposición acusada no tiene como finalidad proteger tales ecosistemas. Por el   contrario, en lugar de establecer restricciones encaminadas a proteger los   ecosistemas de páramo, y atribuir facultades a las autoridades públicas con   parámetros de protección claros, lo que persigue es aumentar el margen de   discrecionalidad de dichas autoridades. Con ello, la disposición demandada en   realidad está desprotegiendo los ecosistemas de páramo.    

169.   En esa medida, la supuesta protección legal provista por la disposición   demandada a los ecosistemas de páramo frente a los posibles daños causados por   las actividades mineras y de hidrocarburos en las hipótesis contempladas en la   disposición demandada es meramente formal, y no resulta aceptable   constitucionalmente.    

Análisis de los cargos de la demanda    

170.   De todo lo anterior es necesario concluir que la libertad económica y de empresa   encuentran límites en el bien común y en la función social de la empresa, los   cuales se materializan a través del deber del Estado de regular la economía, y   en el caso particular, los deberes de “conservar las áreas de especial importancia   ecológica” (C.P. art. 79) y en   consecuencia, regular “el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para   garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”   y de “prevenir y controlar los   factores de deterioro ambiental” (C.P. art. 80).    

El alcance del deber del Estado es significativamente mayor cuando   la actividad económica a desarrollar consiste, precisamente, en la explotación   de los recursos que le pertenecen. En tales casos, el deber del Estado no se   contrae exclusivamente a imponer determinados límites a la actividad económica   en forma de regulación a dicha actividad. Por el contrario, en estos casos está   involucrada también la propiedad, que además de tener una función social que   implica obligaciones, como todas las formas de propiedad, debe estar encaminada   a contribuir a la realización de los fines del Estado.    

171. Uno de los fines del Estado consiste, precisamente, en   garantizar que el desarrollo económico, y en particular la explotación de los   recursos no renovables sea sostenible en el tiempo. Este objetivo se concreta en   el deber de proteger de manera efectiva determinadas áreas de especial   importancia ecológica. La determinación de cuáles son dichas áreas no es   exclusivamente una tarea del legislativo o del ejecutivo, en la medida en que la   importancia de las mismas radique en la preservación de recursos o servicios   ambientales necesarios para garantizar derechos constitucionales, o proteger   bienes jurídicos de raigambre constitucional. En tales casos, los ecosistemas   pueden ser objeto de una protección constitucional directa, entre otras, por vía   del control de constitucionalidad. Los páramos son ecosistemas objeto de   especial protección constitucional, en la medida en que en ellos viven especies   animales y vegetales endémicas, que son únicas de nuestro país (C.P. art. 79),   porque tienen una capacidad especial para capturar partículas de carbono y   contribuir a desacelerar el calentamiento global, y especialmente, en la medida   en que cumplen un papel esencial como reguladores del ciclo hídrico,   garantizando así la calidad, accesibilidad y continuidad del agua para la   mayoría (alrededor del 70%) de la población colombiana.    

172. Por otra parte, como se desprende de lo dicho hasta ahora,   estos son ecosistemas especialmente vulnerables, frágiles, y con poca capacidad   de adaptación a los efectos de factores externos. El “metabolismo lento” que   caracteriza a estos ecosistemas, consecuencia de las bajas temperaturas y de la   escasez relativa de oxígeno hace que los elementos del ecosistema sean frágiles,   que los procesos de regeneración del ecosistema sean lentos y difíciles, y que   en la mayoría de los casos los daños sufridos por el ecosistema resulten   irreversibles. Adicionalmente, la naturaleza geológicamente joven de estos   ecosistemas, sumada al relativo aislamiento de factores externos de perturbación   en el que se han desarrollado, impiden que sus elementos se adapten fácilmente   al cambio. Es decir, también por su juventud y aislamiento se trata de   ecosistemas de baja resiliencia.    

173. En ese orden de ideas, la combinación del valor estratégico y   la vulnerabilidad, fragilidad y poca resiliencia de los ecosistemas de páramo   los hace objeto de especial protección constitucional. Sin embargo, como se   observa del análisis de las normas que establecen el Sistema Nacional de Áreas   Protegidas, del recuento de proyectos de ley archivados, y de la ineptitud de   los mecanismos de protección establecidos en el artículo 173 del actual Plan   Nacional de Desarrollo, los ecosistemas de páramo se encuentran en una situación   de total desprotección jurídica. Esta situación implica un riesgo alto para la   provisión de agua potable en condiciones de calidad, continuidad y acceso para   toda la población, y a la captura de carbono para mitigar el calentamiento   global.    

174. Ahora bien, la pregunta que debe resolver la Corte es si   resulta razonable permitir transitoriamente las actividades de minería e   hidrocarburos en áreas de especial protección constitucional, cuando existe una   situación de “déficit de protección” jurídica, y la disposición que permite   dichas actividades no ofrece una garantía real de protección.    

175. Para la Corte, la respuesta al anterior interrogante debe   responderse negativamente. El sacrificio a los bienes jurídicamente protegidos,   como la calidad, continuidad y accesibilidad del agua, y los demás servicios   ambientales que prestan los páramos resultan desproporcionados frente a los   eventuales beneficios provenientes de la extracción de recursos no renovables.   Tratándose de un ecosistema tan vulnerable, frágil y poco adaptable como el de   los páramos, su afectación tiende a ser de más largo plazo, cuando no   permanente.    

176. Los efectos ambientales en el largo plazo, es decir, la   sostenibilidad ambiental de una disposición legal constituye un factor   determinante en el análisis de constitucionalidad. A los órganos de las ramas   legislativa y ejecutiva del poder público les corresponde atender las   necesidades inmediatas de la población, y desde este punto de vista tienen una   especial preocupación por garantizar que el Estado cuente con ingresos   provenientes de las regalías e impuestos a las actividades extractivas. Sin   embargo, dentro de un sistema democrático al juez constitucional le corresponde   servir de contrapeso al énfasis que ponen las demás ramas del poder en el corto   plazo, especialmente las que son elegidas democráticamente. De tal modo, si bien   el juez constitucional no puede desechar los efectos de corto plazo, le   corresponde tener una especial consideración hacia los efectos de largo plazo,   que permiten tener un panorama completo del problema constitucional y de la   tensión entre bienes jurídicamente protegidos. En esa medida, debe darle un   valor especial a los efectos de la minería y a las actividades hidrocarburíferas   sobre los ecosistemas de páramo.    

Frente al anterior argumento puede alegarse, en gracia de   discusión, que no resulta aceptable afirmar que en todos los casos las   actividades mineras significan un detrimento sobre el medio ambiente. En esa   medida, los efectos de dichas actividades no son una consecuencia necesaria de   la disposición demandada, sino de la falta de control por parte de las   autoridades ambientales en cada caso concreto. Sin duda, la forma como se llevan   a cabo las actividades extractivas tiene gran incidencia sobre los efectos   ambientales que se produzcan. En este sentido, existe una gran variación entre,   por ejemplo, la minería a cielo abierto, y la minería de socavón, o entre la   extracción de oro y la explotación de gas, entre otros. Tanto es así, que en   muchos casos los efectos de las actividades resultan inconmensurables.    

177. En condiciones normales el anterior argumento resultaría   plausible. Sin embargo, ello no ocurre tratándose de los ecosistemas de páramo   por dos razones fundamentales. En primer lugar, porque como se ha resaltado a lo   largo de esta sentencia, la evidencia empírica demuestra que los ecosistemas de   páramo son especialmente vulnerables y difícilmente se logran recuperar. Así,   por ejemplo, aunque podría alegarse que la minería de socavón resulta menos   dañina para el suelo, el aire y la vegetación, lo cierto es que afecta de manera   importante los flujos subterráneos de agua, bloqueando el acceso de la población   a dicho recurso. Una vez bloqueados los canales subterráneos a través de los   cuales fluye el agua del páramo al ecosistema de bosque y a los centros   poblados, resulta prácticamente imposible recuperarlos, lo cual, como ya se   explicó, lleva a que los mismos fluyan por la superficie de manera acelerada,   dañando la capa vegetal del páramo que es especialmente frágil, y facilitando la   erosión.    

178. La segunda razón por la cual el carácter contingente de los   daños producidos por las actividades mineras y de hidrocarburos no resulta   aceptable en el presente caso es el déficit de protección de los páramos en   nuestro sistema constitucional. En efecto, la Corte también pudo constatar que   en la actualidad no existe un sistema de protección especial de dichos   ecosistemas. Sin duda las actividades mineras y de hidrocarburos pueden llevarse   a cabo de manera responsable, previniendo, mitigando y corrigiendo al máximo los   daños ambientales. Más aun, algunos particulares están en capacidad y tienen la   voluntad de desarrollar estas actividades con los más altos estándares   ambientales. Sin embargo, al margen de las prácticas individuales de los   particulares, lo cierto es que en un ordenamiento jurídico deben existir   garantías de protección ambiental de carácter vinculante, tanto para las   entidades como para los particulares, que sean específicas para este tipo de   ecosistema. Las facultades otorgadas a las autoridades ambientales, de   hidrocarburos y mineras para que ejerzan un “control, seguimiento y revisión”   de las licencias, “aplicando las directrices que para el efecto defina el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible” no constituyen una garantía   de protección ambiental con carácter vinculante.    

Conclusión: las decisiones a   adoptar en relación con el artículo 173 (parcial) de la Ley 1753 de 2015.    

179. Por lo tanto, la necesidad de proteger constitucionalmente los   ecosistemas de páramo debido a su fragilidad y a la ausencia de protección   jurídica en que se encuentran lleva a la Corte de declarar la   inconstitucionalidad de los incisos primero, segundo y tercero del primer   parágrafo del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015.    

180. Por otra parte, como se dijo anteriormente, la decisión de la   Corte puede resultar ineficaz, toda vez que en el inciso segundo del artículo   173, que no fue demandado, el Congreso atribuyó al Ministerio de Ambiente la   función de adelantar el procedimiento para la delimitación de los páramos, y en   la realización de dicha función la entidad no está sujeta a los criterios   científicos establecidos en las áreas de referencia identificadas por el   Instituto Alexander von Humboldt.    

En virtud de la potestad que tiene el Ministerio de apartarse de   los criterios fijados por el IAvH, sería posible para la cartera de ambiente no   delimitar los páramos, o excluir de la delimitación aquellas áreas en las que se   estén desarrollando o se vayan a desarrollar actividades mineras o de   hidrocarburos. Con ello se dejaría sin efectos la decisión de esta Corporación,   pues podrían adelantarse dichas actividades en áreas que científicamente han   sido catalogadas como páramos, pero que el Ministerio ha excluido de las áreas   delimitadas como tales o ha dejado de delimitar, sin que exista una   justificación de carácter científico- ambiental. Con ello se desconoce el deber   constitucional de protección de los ecosistemas de páramo.    

Por tanto, este Tribunal estima necesario establecer un mecanismo   para garantizar la protección de los ecosistemas de páramo. Este mecanismo debe   preservar también la autonomía del Ministerio de Ambiente para apartarse de las   áreas de referencia del IAvH. Sin embargo, esta decisión no puede obedecer al   arbitrio del funcionario que lleva a cabo esta función, como quiera que, como   todas las autoridades administrativas, las decisiones discrecionales no pueden   confundirse con las decisiones arbitrarias, de tal forma que todas aquellas   determinaciones que preservan márgenes amplios de valoración administrativa, de   todas maneras deben soportarse o apoyarse en criterios razonables y   proporcionados explícitamente señalados.    

Así las cosas, la Sala concluye que el Ministerio de Ambiente debe   motivar su decisión de apartarse de las áreas de referencia respectivas con los   criterios autorizados en la ley para definir las áreas y, en todo caso, con   aspectos técnicos ambientales. Ahora bien, con todo, como se sostuvo   anteriormente, existen múltiples posturas científicas en torno a los criterios   para la identificación y delimitación de los páramos, y ello representa una   dificultad de orden práctico. Sin embargo, sin negar la importancia que   representa dicha dificultad para la comunidad científica, desde el punto de   vista constitucional, el Ministerio de Ambiente debe preferir siempre el   criterio de delimitación que provea el mayor grado de protección del ecosistema   de páramo, puesto que de ello depende la eficacia de un derecho fundamental, y   en particular, las garantías de calidad, continuidad y acceso al agua.    

Por   lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 173 de   la Ley 1753 de 2015, siempre que se entienda que si el Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible se aparta del área de referencia establecida por el   Instituto Alexander von Humboldt en la delimitación de los páramos, debe   fundamentar explícitamente su decisión en un criterio científico que provea un   mayor grado de protección del ecosistema de páramo.    

DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- Por los cargos analizados en la presente Sentencia, declarar   EXEQUIBLE  el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el   entendido de que i) en relación con las áreas de reserva minera definidas con   anterioridad a la notificación de la presente sentencia, la autoridad competente   deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde están   ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las   áreas de concesión minera, y ii)  en cualquier caso, la Autoridad Nacional   Minera y el Ministerio de  Minas y Energía deberán garantizar que la   definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los planes de   ordenamiento territorial   respectivos.    

Segundo.- Por los cargos analizados en la presente Sentencia, declarar EXEQUIBLE  el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido de que: i) la autoridad   competente para definir las áreas de reserva minera deberá concertar previamente   con las autoridades locales de los municipios donde van a estar ubicadas, para   garantizar que no se afecte   su facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo, conforme a los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, ii) si la autoridad   competente definió las áreas de reserva minera con anterioridad a la   notificación de la presente sentencia, deberá concertar con las autoridades   locales de los municipios donde se encuentran ubicadas, con anterioridad al   inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera y iii)   la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía, según el caso,   deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles   con los respectivos planes de ordenamiento territorial.    

Tercero.- Declarar EXEQUIBLES los incisos primero, segundo   y quinto del artículo 49 de la Ley 1753 de 2015, por los cargos analizados en   esta sentencia; INEXEQUIBLE el   inciso tercero del artículo   49 de la Ley 1753 de 2015, e INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo en   relación con el inciso cuarto de ese mismo artículo, por ineptitud de los cargos   respecto de esa disposición.    

Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLES el inciso 2º    y el parágrafo del artículo   50 de la Ley 1753 de 2015.    

Quinto.-Declarar INEXEQUIBLE el artículo 51 de la Ley 1753 de 2015.    

Sexto.-   Declarar  EXEQUIBLE la expresión “que hayan sido calificados de interés nacional   y estratégico por la Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos   Estratégicos (CIIPE)”, contenida en el artículo 52 de la Ley 1753 de 2015,   por los cargos analizados en esta sentencia.    

Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 173 de la Ley   1753 de 2015, siempre que se entienda que si el Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible se aparta del área de referencia establecida por el   Instituto Alexander von Humboldt en la delimitación de los páramos, debe   fundamentar explícitamente su decisión en un criterio científico que provea un   mayor grado de protección del ecosistema de páramo.    

Octavo.- Declarar INEXEQUIBLES  los incisos   primero, segundo y tercero del primer parágrafo del artículo 173 de la Ley 1753   de 2015.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese   el expediente.    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

Con   Salvamento parcial de voto    

Con   aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO   PÉREZ    

Magistrado    

Con   Salvamento parcial de voto    

Con   aclaración de voto    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con   Salvamento parcial de voto    

Con   aclaración de voto    

Magistrado    

Con   Salvamento parcial de voto    

Con   aclaración de voto    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con   aclaración parcial de voto    

JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con   Salvamento parcial de voto    

Con   aclaración de voto    

JORGE   IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente    

ALBERTO   ROJAS RIOS    

Magistrado    

Con   Salvamento parcial de voto    

LUIS   ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con   aclaración parcial de voto    

MARTHA   VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL Y   ACLARACION DE VOTO    

DE LOS MAGISTRADOS   MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

ZONAS DE RESERVA PARA LA MINERIA Y AUTONOMIA   TERRITORIAL-Definición   (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014-Se debió estudiar de fondo, por cuanto   demanda cumplía requisito de certeza (Salvamento parcial de voto y Aclaración de   voto)    

UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES   TERRITORIALES-Municipios no   pueden decidir el uso del subsuelo si están sujetos a las decisiones centrales   sobre la delimitación de áreas de reserva minera (Salvamento parcial de voto y   Aclaración de voto)    

La decisión de armonizar la autonomía   territorial y la potestad de los municipios para definir el uso del suelo (de   una parte) con el principio de unidad y la unidad del Estado o, más claramente,   del nivel central con la propiedad sobre el subsuelo (de otra) es insostenible;   los municipios no pueden decidir el uso del subsuelo si están sujetos a las   decisiones centrales sobre la delimitación de áreas de reserva minera. Además,   la población tampoco puede intervenir en estas decisiones, como lo exige el   modelo de democracia previsto por el constituyente de 1991, y el propio artículo   79 Superior, que consagra el derecho a un ambiente sano. El mecanismo intermedio   diseñado por la Corte, aunque mejor que la decisión legislativa, carece de   precisión para funcionar adecuadamente en la práctica    

PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Elemento central en el proceso de paz   (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)    

Referencia: expediente D-10864    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, por la cual   se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014; y contra los artículos 20,   49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y el parágrafo primero (parcial) del artículo   173 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se aprueba el Plan Nacional de   Desarrollo.      

Demandante: Alberto Castilla Salazar y otros    

Magistrada Ponente:     

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la   Corte Constitucional, presentamos las razones que nos llevaron a aclarar y   salvar parcialmente el voto a la sentencia C-035 de 2016.    

1. Para comenzar, debemos destacar la importancia de la   decisión que suscita este  voto particular. La exclusión definitiva de la   minería en los páramos, conocidos como ‘fábricas de agua’, receptores de carbono   y espacios de gran biodiversidad, es un síntoma de la fuerza y vigor que   preserva la ‘Constitución ecológica’, fórmula utilizada desde el año 1992 para   referirse al conjunto de cláusulas superiores comprometidas con la protección   del ambiente y los recursos naturales. Que esta decisión se haya tomado en el   año en que el calentamiento global se torna indiscutible, y su control preocupa   a toda la sociedad, dota la sentencia C-035 de 2016 de un significado adicional:   es también el año en que el ordenamiento constitucional toma cuenta, de forma   decisiva, de la necesidad de adecuar las actuaciones y decisiones estatales a la   impostergable preservación de los ecosistemas clave para mitigar el cambio   climático.    

2. A pesar de ello, no compartimos parcialmente las   decisiones adoptadas en relación con otros problemas jurídicos, ni algunos de   los argumentos empleados para llegar a tales conclusiones, como explicamos a   continuación. Estas inconformidades tienen que ver con la primera sección de la   demanda y la decisión de inexequibilidad condicionada de los artículos 20 del   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y 108 del Plan Nacional de Desarrollo   2010-2014 (en adelante, PND 2001-2014 y PND 2014-2018).    

De la definición de zonas de reserva para la   minería y autonomía territorial    

3. El primer acápite de la sentencia C-035 de 2016   responde a los cuestionamientos dirigidos por un grupo de ciudadanos contra los   artículos 20 del PND vigente (Ley 1573 de 2015) y 108 del PND 2010-2014, en los   cuales se definían las zonas de reserva para la minería.    

De manera esquemática, estos artículos establecían la   potestad del Gobierno de identificar zonas donde se encuentran minerales   estratégicos para el desarrollo económico del país, delimitarlas y entregarlas   en concesión mediante un proceso de selección objetivo, cuyos criterios serían   definidos por la autoridad nacional minera. En las zonas entregadas bajo esta   figura para la extracción de minerales e hidrocarburos no se podrían celebrar   nuevos contratos.    

Los ciudadanos demandantes presentaron distintos   cuestionamientos contra esa figura pues, en su criterio, (i) desconocía la   autonomía territorial y las facultades constitucionales de los municipios para   definir los usos del suelo; (ii) atentaba contra la promoción a la agricultura y   la seguridad alimentaria, al privilegiar la minería sobre los cultivos; (iii)   violaba el mandato constitucional de acceso progresivo a la tierra, (iv)   trasgredía los principios de la democracia representativa y participativa, al no   prever la consulta ciudadana de la que habla el artículo 79 Superior, ni   permitir a los concejos municipales incidir en las decisiones sobre la   definición de áreas de reserva minera y (v) afectaba el derecho fundamental a un   ambiente sano. La mayoría adoptó dos decisiones, así:    

En este punto, la mayoría señaló que las normas   demandadas, contrario a lo afirmado por los accionantes, no prohíben la   agricultura ni el acceso a la tierra, sino que se limitan a organizar la   actividad minera, priorizando la exploración y explotación de minerales   estratégicos, y evitando la concesión de nuevos títulos. En tal sentido, en la   sentencia se concluye que no existiría la contradicción normativa alegada por   los accionantes o al menos ello no sería consecuencia de la redacción de las   disposiciones demandadas.    

Segundo, declarar la exequibilidad condicionada de la   norma, bajo el entendido de que debe establecerse un espacio de concertación   entre los niveles nacional y local, previa la definición de las zonas de reserva   de minería, decisión que se basa en el precedente contenido en la sentencia   C-123 de 2014 y puede interpretarse como un esfuerzo por conciliar los   principios de unidad y autonomía, ambos presentes en el Texto constitucional de   1991.    

4. No compartimos ninguna de las dos decisiones.    

4.1. Creemos que la demanda sí satisfizo el requisito   de certeza pues los actores presentaron suficientes argumentos y elementos de   juicio, de relevancia constitucional, para propiciar un pronunciamiento de   fondo; incluso, que la Corte Constitucional tenía el deber de asumir esos   problemas jurídicos, pues entre ellos se encuentran algunos de los asuntos más   acuciantes del derecho constitucional actual.    

En ese marco, observamos que las razones sobre las que   la Corte construye la inhibición parcial se limitan a un acercamiento literal   del contenido deóntico de la norma demandada (es decir, acerca de lo que   prohíben, permiten u ordenan, según una lectura inicial). Y estimamos que   ese acercamiento no es adecuado en esta oportunidad porque esa visión literal y   esa pretensión lógica desconocen (i) los propósitos de la norma demandada, (ii)   el principio de interpretación denominado efecto útil y (iii) la protección que   desde la Constitución deben prodigar todas las autoridades a los grupos   vulnerables.    

Nos explicamos: la ley en la que se encuentran   contenidas las normas demandadas no es una decisión legislativa aislada sino el   Plan de Desarrollo o el compendio de los propósitos y metas económicas del   Gobierno en el término de cuatro años, y las correspondientes partidas   presupuestales, y las disposiciones objeto de control se destinan a la   definición de zonas de reserva minera. Por eso, no haría falta que estas normas   prohíban el desarrollo de otras actividades, como lo dijo la Sala Plena, para   suponer que privilegian la minería sobre otras actividades y que tienen   consecuencias en la distribución de la tierra y la seguridad alimentaria. Con   ello no deseamos afirmar que las normas violaban esos principios, sino que la   demanda sí exigía una respuesta de fondo de este tribunal. Para terminar, la   Sala no presentó argumento alguno para no asumir los cargos por violación de la   democracia participativa y, especialmente, el de participación ciudadana en   asuntos ambientales.    

4.2. En cuanto a la decisión adoptada en lo que tiene   que ver con la posible violación al principio de autonomía territorial, derivada   de la potestad otorgada al Gobierno Nacional para definir las áreas de reserva   minera, consideramos que la Sala, tal como lo anunció, siguió el precedente   contenido en la sentencia C-123 de 2014 en la que se evaluó la validez de la   competencia conferida por el Legislador al Gobierno Nacional para definir áreas   de exclusión de la minería, sin intervención de los municipios, ni participación   de los ciudadanos que habitan en ellos. Aunque el respeto por el precedente es   un principio de especial relevancia constitucional, consideramos que se trata de   una posición errónea, que debe ser corregida por la Corte Constitucional, de   manera que reiteramos lo afirmado en aquella oportunidad.    

La decisión de armonizar la autonomía territorial y la   potestad de los municipios para definir el uso del suelo (de una parte) con el   principio de unidad y la unidad del Estado o, más claramente, del nivel central   con la propiedad sobre el subsuelo (de otra) es insostenible; los municipios no   pueden decidir el uso del subsuelo si están sujetos a las decisiones centrales   sobre la delimitación de áreas de reserva minera. Además, la población tampoco   puede intervenir en estas decisiones, como lo exige el modelo de democracia   previsto por el constituyente de 1991, y el propio artículo 79 Superior, que   consagra el derecho a un ambiente sano. El mecanismo intermedio diseñado por la   Corte, aunque mejor que la decisión legislativa, carece de precisión para   funcionar adecuadamente en la práctica.    

Concretamente, el mecanismo suscita las siguientes   preguntas: ¿En qué consiste la concertación? ¿En qué se parece y en qué   se diferencia de los principios de  coordinación y la concurrencia? ¿Este   mecanismo permite a los municipios vetar las decisiones? Y, especialmente,   ¿asegura los espacios de consulta ciudadana de los que habla el artículo 79   Superior? La ausencia de precisión de la Corte en cuanto a la naturaleza del   mecanismo al que condiciona la validez de la norma objeto de control amenaza la   garantía institucional de la autonomía que la Constitución prevé en favor de los   municipios, y del derecho de participación ciudadana en asuntos ambientales. Por   ese motivo, la decisión debió ser de inexequibilidad.    

Como algunos de los que suscribimos este salvamento lo   expresamos en la sentencia C-123 de 2014, el problema de la decisión legislativa   puesta bajo control de la Corte recuerda la situación dramatizada en El mercader   de Venecia. El juez Baltazar (en realidad, Porcya) al pronunciarse sobre el   contrato que otorgaba Shylock una libra de carce de Shylock, en caso de   incumplimiento, logra una solución que preserva la vida de Antonio: autoriza a   Shylock a tomar el trozo que desea, siempre que no derrame una gota de sangre.[147] La solución de la Corte, con cierta   paradoja, separándose de los mandatos literales de la Constitución Política en   lo que tiene que ver con las funciones de los municipios y la participación   ciudadana, escinde el suelo del subsuelo (la carne de la sangre) y pretende   conjurar el problema con una solución vaga y, por lo tanto, poco operativa.    

La escisión de suelo y subsuelo es, en realidad, una   ficción o incluso un sinsentido, dada la relación simbiótica entre uno y otro.   La exploración y explotación del subsuelo no puede adelantarse sin afectar   intensamente la facultad de los municipios de determinar los usos del suelo al   dictar planes de ordenamiento territorial. Y la propiedad del subsuelo no puede   llegar a impedir el pronunciamiento ciudadano (esto es, de los ciudadanos   realmente afectados) acerca de las zonas de reserva de minería (como tampoco de   las áreas en que se excluye esa actividad). Aunque la decisión de la Corte pone   de presente el conflicto que el legislador disimula, no satisface plenamente la   necesidad de preservar las decisiones populares y municipales en la materia.    

Decisiones adoptadas en relación con los   proyectos de interés estratégico nacional (pines)    

5. La segunda sección de la sentencia C-035 de 2016 se   divide en tres capítulos, cada uno de las cuales aborda distintos problemas   jurídicos, asociados a la definición de planes de interés estratégico nacional.   En primer lugar, la Sala analizó si la potestad de una Comisión del orden   nacional para definir estos proyectos afectaba la autonomía territorial; en   segundo término, evaluó si la facultad otorgada a la administración para iniciar   procesos de expropiación de los predios comprendidos en zonas donde se   desarrollan PINES constituía una violación al debido proceso, el derecho a la   propiedad y el acceso a la administración de justicia. Posteriormente, se ocupó   de establecer si la decisión de establecer los PINES como “imposibilidad   jurídica” de restitución podría afectar los derechos de las víctimas del   conflicto armado. Y, para terminar, evaluó si al conferir a la autoridad   nacional la facultad de otorgar las licencias ambientales para los PINES   afectaba las potestades autonómicas de los entes territoriales locales y de las   corporaciones autónomas regionales.    

En este acápite sólo nos ocuparemos de dos aspectos de   todo el conjunto de problemas presentados en relación con los PINES; (i) La   inhibición parcial declarada por la Corte; y (ii) la argumentación que llevó a   declarar la inexequibilidad del artículo 50, norma que prevé la imposibilidad   jurídica de restitución de predios ubicados en zonas donde se desarrollarán   PINES, aunque sí la declaratoria de inexequibilidad de la norma.    

5.1. Sobre el primer punto, nos remitimos a lo dicho en   el acápite anterior. No existía razón válida para que la Corte no diera   respuesta de fondo a algunos sólidos interrogantes acerca de la definición de   proyectos estratégicos sin decidir si ello comporta una tensión con las   facultades de los municipios, la democracia participativa y el derecho de   participación ciudadana.    

5.2. En cuanto a lo segundo, la Sala resolvió el   problema jurídico a partir de un juicio de razonabilidad en el cual evaluó si   desconoce el derecho a la igualdad entre víctimas con predios ubicados en zonas   de Pines (grupo 1) y víctimas cuyos predios no están ubicados en zonas de Pines   (grupo 2), el hecho de que el legislador haya decidido declarar la imposibilidad   jurídica de restitución de los bienes del primer grupo.    

La respuesta dada por la mayoría es que la medida   resultaba desproporcionada pues, aunque persigue un fin constitucionalmente   válido y eventualmente es idónea para alcanzarlo, no es necesaria, dada la   posibilidad de acudir a la expropiación.    

Estimamos que la decisión no es acertada porque la   Corte se desvía del problema jurídico analizado, que era evaluar la validez de   una norma que restringe un derecho fundamental de un grupo social especialmente   vulnerable y opera como un obstáculo para la construcción de la paz, y no   estudiar una tensión entre utilidad pública y propiedad privada que, dicho sea   de paso, ya fue resuelta en el artículo. La norma, lo que en realidad exigía de   la Corte era verificar si los proyectos que el gobierno considera estratégicos   pueden obstaculizar o incluso negar el proceso de restitución de tierras y, por   lo tanto, restringir los derechos fundamentales de las víctimas a la verdad, la   justicia y la reparación. Aunque no podemos adelantar una conclusión, a falta de   una discusión más profunda en la Sala Plena, sí deseamos destacar la naturaleza   compleja del problema. Los derechos de las víctimas han sido reconocidos como un   eje definitorio de la Carta Política. El proceso de restitución de tierras es un   elemento central en el proceso de paz y, repetimos, la distribución de la tierra   una causa constante de conflictos sociales, incluso de naturaleza armada.    

Fecha ut supra,    

María Victoria Calle Correa    

Magistrada    

Jorge Iván Palacio Palacio    

Magistrado    

      

SALVAMENTO PARCIAL Y ACLARACIÓN DE VOTO DE   LOS MAGISTRADOS LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ Y    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

A LA SENTENCIA   C-035/16    

NORMA SOBRE   AREAS DE RESERVAS ESTRATEGICAS MINERAS-Escenario de concertación para armonizar tensión existente entre   autonomía de entidades territoriales y autoridades del nivel central (Salvamento   parcial de voto y Aclaración de voto)    

AUTONOMIA TERRITORIAL-No puede excluir las instituciones,   procedimientos y reglas de competencia de las autoridades centrales que han   optado por una forma de organización territorial unitaria (Salvamento de voto y   Aclaración de voto)    

La interpretación y alcance de los ámbitos en que se   desarrolla la autonomía territorial no puede llegar a excluir las instituciones,   procedimientos y reglas de competencia de las autoridades centrales que, según   el artículo 1 de la Constitución, han optado por una forma de organización   territorial unitaria. De ahí que, si bien debe respetarse un espacio esencial de   autonomía para las entidades territoriales, como lo demanda el artículo 288   Superior, ello no implica la imposibilidad para que el legislador fije   parámetros generales de regulación aplicables a todo el territorio, cuando de   por medio se encuentra el ejercicio de una competencia o la formulación de una   política pública respecto de la cual existe un claro interés nacional de   superior entidad.. En efecto, el sector   minero representa una importante fuente de ingresos del PIB e influye   decididamente –aún en épocas de precios bajos de los productos básicos–, en un   momento de crisis del sector de hidrocarburos, en la continuidad de los   proyectos del Sistema General de Regalías, vinculados con el desarrollo social,   ecológico y cultural de las entidades territoriales..    

NORMA SOBRE AREAS DE RESERVAS ESTRATEGICAS   MINERAS-Concertación como   una forma de aproximación para asegurar que la minería opere bajo estándares que   garanticen la defensa de un ambiente sano, protección de las cuencas fluviales,   el desarrollo social y la identidad cultural de las comunidades (Salvamento   parcial de voto y Aclaración de voto)    

PREVALENCIA DEL PRINCIPIO UNITARIO DEL   ESTADO FRENTE AL PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-En la Constitución Económica (Salvamento   Parcial de voto y Aclaración de voto)    

Desde una perspectiva constitucional, la   tensión entre el principio unitario y el principio autonómico, ambos reconocidos   en el artículo 1º de la Constitución, es una de las más complejas. Sin embargo,   no por ello se puede desconocer que, en algunas materias, tal y como ocurre con   las relativas a la denominada Constitución Económica, la Carta ha previsto una   prevalencia especial del principio unitario. Así se desprende del artículo 334,   conforme al cual la dirección general de la economía estará a cargo del Estado,   de manera que éste, por mandato de la ley, intervendrá en la explotación de los   recursos naturales y en el uso del suelo, para, por dicha vía, conseguir en el   plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el   mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa   de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un   ambiente sano.    

PREVALENCIA DEL PRINCIPIO UNITARIO DEL   ESTADO EN MATERIA DE ADMINISTRACION Y EXPLOTACION DEL SUBSUELO Y DE LOS RECURSOS   NATURALES-Para garantizar   desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución (Salvamento   parcial de voto y Aclaración de voto)    

REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Ante imposibilidad jurídica de la   restitución de tierras en predios en los que existan PINES está el   reconocimiento de una compensación en especie a favor de las víctimas   (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)    

Se estima razonable la existencia de   alternativas distintas en casos en que se pueden comprometer inmuebles que han   adquirido la connotación de bienes públicos o que reportan un provecho económico   que trasciende al interés particular de una restitución. De esta manera, se   encuentra que las razones de tipo económico son válidas para brindar otro tipo   de soluciones a los desplazados, no porque ellas en sí mismas involucren una   preferencia, sino por el contexto en el que se produce su aplicación. Una cosa   es el mero interés de un empresario y otro muy distinto es el beneficio   generalizado que se puede derivar por la afectación de un bien a intereses   comunes que representan un beneficio para la sociedad. Este era, a no dudarlo,   el ámbito de aplicación de las normas declaradas inexequibles, pues ellas   pretendían habilitar la consagración de una excepción a la restitución mediante   el reconocimiento de una compensación en especie a favor de las víctimas,   consistente en que se harían acreedores de un predio de similares condiciones al   despojado, al entender que se presentaba una hipótesis de imposibilidad jurídica   derivada de la inclusión del predio en los PINE. Obsérvese cómo la razonabilidad   de la norma se encontraba precisamente en un escenario de excepción avalado por   la doctrina internacional. Sin embargo, dicha realidad se omitió y se procedió   exclusivamente con un juicio de igualdad, que no cumplía con el primer supuesto   del mismo, referente a que se tratara de sujetos susceptibles de comparación.    

PRINCIPIO DE RAZON SUFICIENTE Y DERECHO A LA   REPARACION DE LAS VICTIMAS-Normas   declaradas inexequibles no se apartaban de estos principios (Salvamento parcial   de voto y Aclaración de voto)    

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Concepto/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN   SENTIDO ESTRICTO Y EN SENTIDO LATO (Salvamento parcial de voto y Aclaración   de voto)    

La figura del bloque de constitucionalidad   se refiere a un conjunto de disposiciones que, por remisión de la propia   Constitución Política, tienen una relevancia especial, por virtud de la cual se   convierten en un parámetro para analizar la validez constitucional de las leyes,   sin perjuicio de las distinciones que se presentan en cuanto a su jerarquía   normativa. Por dicha razón, en la jurisprudencia reiterada, se ha aludido a una   distinción en cuanto a su alcance. Así, por un lado, se encuentran las normas   que tienen rango constitucional, por la habilitación expresa que sobre dicha   categorización realizó el Constituyente, como ocurre con los tratados y   convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen derechos   humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, o con las   reglas del derecho internacional humanitario (CP arts. 93.1 y 214.2). A esta   modalidad se le ha denominado bloque en sentido estricto. Y, por el otro, se   encuentran aquellas disposiciones que aunque no tengan rango constitucional,   sirven como referente necesario para la creación legal y para el control   constitucional. Esta variante se ha identificado como bloque de   constitucionalidad en sentido lato y en ella se han incluido las leyes   orgánicas, algunas leyes estatutarias y los tratados y convenios internacionales   sobre derechos humanos, distintos a los consagrados en el numeral 1 del artículo   93.    

PRINCIPIOS DENG Y PRINCIPIOS PINHEIRO-Instrumentos internacionales contenidos en   documentos de las Naciones Unidas (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)    

PRINCIPIOS DENG Y PRINCIPIOS PINHEIRO-No son parte del bloque de   constitucionalidad en sentido lato, son pautas relevantes de   interpretación vinculadas con la realización universal de los derechos humanos   (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)    

SISTEMA NACIONAL DE PROYECTOS DE INTERES   NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)-Alcance de su causa expropiandi (Salvamento parcial de voto y   Aclaración de voto)    

LICENCIAS Y PERMISOS AMBIENTALES PARA   PROYECTOS PINE-Declaratoria   de inexequibilidad desconoce la competencia del Congreso para delimitar el   régimen de autonomía de las CAR (Salvamento parcial de voto y Aclaración de   voto)    

LICENCIAS Y PERMISOS AMBIENTALES PARA   PROYECTOS PINE-Declaratoria   de inexequibilidad supone la intangibilidad del régimen legal de competencias de   las CAR (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)    

LICENCIAS Y PERMISOS AMBIENTALES PARA   PROYECTOS PINE-Declaratoria   de inexequibilidad atribuye a la autonomía de las CAR, un contenido   constitucional que no tiene (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)    

ZONAS DE PARAMO-Protección y delimitación (Salvamento   parcial de voto y Aclaración de voto)    

NORMAS DE DISTINTO RANGO-Criterios que deben ser tenidos en cuenta al   interpretar las disposiciones constitucionales (Salvamento parcial de voto y   Aclaración de voto)    

NORMAS DE DISTINTO RANGO-Obligación de la Corte Constitucional de   guardar la integridad y la supremacía de la Constitución (Salvamento parcial de   voto y Aclaración de voto)    

INTERPRETACION DE LA CONSTITUCION POR LA   CORTE CONSTITUCIONAL-Alcance   (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)    

Esta Corporación ha enunciado los criterios   o pautas que deben ser tenidos en cuenta al interpretar las disposiciones   constitucionales. Esta enunciación tiene como premisa la obligación, a cargo de   la Corte, de guardar la integridad y la supremacía de la Constitución (CP art.   241). El primer contenido de esa obligación, esto es, la obligación de asegurar   la integridad de la Carta, implica que es necesario (i) interpretar la   Constitución como un todo inescindible de manera tal que cada una de sus partes   sea comprendida conjuntamente con las otras y (ii) reconocer que la colisión o   tensión entre normas constitucionales no debe derivar ni en el reconocimiento de   predominios incondicionados ni, como lo ha señalado la doctrina, en   ponderaciones precipitadas que anulen la posibilidad de maximización de los   contenidos constitucionales. El segundo contenido de dicha obligación, también   reconocido en el artículo 4º de la Carta, supone que la interpretación de la   Constitución exige asumir no solo que su texto es el límite de la actividad   hermenéutica sino también que sus contenidos condicionan la validez del resto de   normas del ordenamiento jurídico.    

PRINCIPIOS DE UNIDAD Y ARMONIZACION PARA   INTERPRETACION DE LA CONSTITUCION-Alcance (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)    

La Constitución debe interpretarse como un texto   unitario. Todas sus disposiciones se encuentran dotadas de la máxima validez   formal y, en esa medida, la interpretación de los principios y reglas   constitucionales  debe fundarse en las exigencias que imponen la unidad   constitucional y la armonización concreta.    

ACTIVIDAD DE MINERIA E HIDROCARBUROS EN   PARAMOS-Declaratoria de   inexequibilidad priva al Congreso de la posibilidad de adoptar medidas para   armonizar conflictos que se presentan entre la protección del páramo y la   obligación de respetar derechos de personas que venían ejerciendo lícitamente   una actividad en esta zona (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)    

PROHIBICION DE ACTIVIDAD DE MINERIA E   HIDROCARBUROS EN PARAMOS-Efectos   jurídicos de la declaratoria de inexequibilidad (Salvamento parcial de voto y   Aclaración de voto)    

DELIMITACION DE   ZONAS DE PARAMO-Corresponde   al Ministerio de Ambiente definir la conformación del páramo con base en   criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos (Salvamento parcial de   voto y Aclaración de voto)    

Magistrado Ponente:    

Gloria Stella Ortiz Delgado    

Referencia: Expediente D-10864     

Con el acostumbrado respeto, nos   permitimos conjuntamente salvar parcialmente el voto y aclarar nuestra posición  en   relación con algunos aspectos de la parte motiva de la Sentencia C-035 de 2016,   para lo cual se seguirá la misma estructura temática planteada en el fallo de la   referencia.    

I. Normas demandadas referidas a la creación   y ampliación de Áreas de Reserva Estratégicas Mineras, AEM    

1.1. En cuanto al juicio adelantado por esta   Corporación respecto de los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley   1753 de 2015, nos permitimos señalar que si bien estamos de acuerdo con la   decisión inhibitoria en lo referente al supuesto desconocimiento de los   artículos 64, 65 y 66 del Texto Superior, sobre los derechos a la alimentación,   soberanía y seguridad alimentaria, así como en lo tocante a la supuesta   infracción del derecho al medio ambiente sano y a la protección de las riquezas   naturales del Estado, conforme se dispone en  los artículos 8 y 79 de la   Constitución, consideramos necesario aclarar nuestra posición sobre el alcance   de la decisión adoptada, en cuanto al ejercicio de armonización de la autonomía   territorial frente al carácter unitario del Estado colombiano, en el contexto   del desarrollo de la actividad minera.     

Al respecto, en la Sentencia C-035 de 2016,   en virtud de lo previsto en los artículos 332, 334 y 360 de la Constitución[148], la Sala Plena   reafirmó la prpiedad del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no   renovables, al mismo tiempo que reiteró la validez de que exista una regulación   de naturaleza legal, por medio de la cual se fijen procesos, estándares o   parámetros para el ejercicio de la actividad minera que, en términos de   universalidad, deba ser acatada en todo el territorio nacional. Ello garantiza   la uniformidad en las condiciones de realización de la minería y brinda   seguridad jurídica a los sujetos interesados de participar en dicha actividad   económica.    

Bajo esta consideración, se entendió que la   creación y ampliación de Áreas de Reserva Estratégicas Mineras (AEM), en los   términos previstos en los preceptos demandados, constituye una proyección del   carácter unitario del Estado (CP art 1), con el fin de organizar al territorio   nacional a partir de su potencial minero, pues de lo que se trata es de definir   o delinear técnicamente áreas que se encuentran libres para el desarrollo de la   actividad minera –es decir, sobre las cuales no hay solicitudes mineras   vigentes, o títulos mineros legalmente otorgados e inscritos en el Registro   Minero Nacional–  con el fin de sustraerlas del régimen común de   otorgamiento de títulos (primero en el tiempo, primero en el derecho)[149], siempre que no   recaigan sobre zonas excluidas[150],   para implementar sobre las mismas un régimen particular de habilitación minera   (contrato de concesión especial), en condiciones más favorables para la Nación,   ya que se apela a un proceso de selección objetiva de acuerdo con la definición   previa de términos de referencia, previendo incluso en favor del Estado el   reconocimiento de contraprestaciones económicas distintas a las regalías.    

Ahora bien, en la medida en que la Corte   entendió que el ejercicio de ordenación del territorio para efectos mineros, a   pesar de los beneficios que incorpora, tiene cierto impacto sobre la autonomía   de las entidades territoriales para planificar y ordenar sus territorios, en   concreto, frente a la competencia de los municipios y distritos para reglamentar   los usos del suelo (CP art. 311 y 313), se consideró necesario armonizar la   tensión existente, mediante el apremio de un escenario de concertación en   el que se haga compatible la definición o delimitación de las AEM con los planes   de ordenamiento territorial respectivos, según los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad (CP art. 288)[151].     

1.2. El escenario de concertación,   como su nombre lo indica, no supone el que las autoridades del nivel central   (Autoridad Nacional Minera o Ministerio de Minas y Energía[152]) tengan que pactar,   convenir o acordar con las autoridades locales, los lugares y la forma como se   delimitan las AEM. Lo que se impone, en su lugar, es la creación de un espacio   de participación o diálogo, en el que los municipios y distritos que puedan   verse cobijados por dichas áreas tengan la oportunidad de expresar su opinión y   que ella sea efectiva y adecuadamente valorada, en lo que corresponde a su   diseño y oferta, y a las exigencias que deban imponerse en los contratos de   concesión especial, vía términos de referencia, con miras a que la explotación   minera sea compatible con sus normas sobre el uso de suelo y, en general, con   sus respectivos planes de ordenamiento territorial[153].    

No existe un poder de veto de las   autoridades locales sobre el uso del subsuelo, ni sobre la posibilidad de   explotación de los recursos naturales no renovables. Dicha alternativa no fue   considerada por la Sala Plena, y menos aún subyace en los mandatos consagrados   en la Constitución. Por el contrario, tanto en esta providencia como en la   Sentencia C-123 de 2014[154],   se reiteró que la definición de las áreas destinadas a la minería constituye una   expresión del carácter unitario del Estado colombiano, en el que se busca   impulsar el desarrollo de un sector de la economía, a través de la fijación   uniforme de criterios para la explotación de los recursos naturales no   renovables y del subsuelo, sobre los cuales la propia Constitución consagra una   propiedad estatal (CP art. 101, 102 y 332). Por ello, en su momento, se avaló la   constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el que se prohíbe a   las autoridades regionales, seccionales o locales establecer zonas excluidas de   la minería, de forma permanente o transitoria, inclusive en sus planes de   ordenamiento territorial[155].    

Para los suscritos magistrados, la   interpretación y alcance de los ámbitos en que se desarrolla la autonomía   territorial no puede llegar a excluir las instituciones, procedimientos y reglas   de competencia de las autoridades centrales que, según el artículo 1 de la   Constitución, ha optado por una forma de organización territorial unitaria. De   ahí que, si bien debe respetarse un espacio esencial de autonomía para las   entidades territoriales, como lo demanda el artículo 288 Superior, ello no   implica la imposibilidad para que el legislador fije parámetros generales de   regulación aplicables a todo el territorio, cuando de por medio se encuentra el   ejercicio de una competencia o la formulación de una política pública respecto   de la cual existe un claro interés nacional de superior entidad[156]. En efecto, el sector   minero representa una importante fuente de ingresos del PIB e influye   decididamente –aún en épocas de precios bajos de los productos básicos–, en un   momento de crisis del sector de hidrocarburos, en la continuidad de los   proyectos del Sistema General de Regalías, vinculados con el desarrollo social,   ecológico y cultural de las entidades territoriales[157].    

1.3. Por ello, como se señala en la   Sentencia C-035 de 2006, se entiende que la introducción del citado espacio de   participación, permite la armonización de la autonomía territorial con el   carácter unitario del Estado colombiano, bajo el reconocimiento de la   competencia privativa de definición de las AEM, en cabeza de las autoridades del   nivel central. Al respecto cabe precisar y ello se infiere de la providencia en   cita, que el margen de diálogo no lleva a que los intereses y anhelos del orden   local se impongan al interés general, sino a que, al contrastar los efectos   reales de la minería, se asegure que –a través de los contratos especiales que   permitan el desarrollo de los objetivos de las AEM– la exploración y explotación   de los minerales estratégicos para el país, resulte acorde con las normas   locales que, al prever los planes de ordenamiento territorial, dispongan la   protección de cuencas hídricas, o salvaguarden la salubridad de la población o   el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades.    

La concertación debe ser vista como una   forma de aproximación para asegurar que la minería opere bajo estándares que   garanticen la defensa de un ambiente sano, la protección de las cuencas   fluviales, el desarrollo social y la identidad cultural de las comunidades, más   no como una oportunidad para imponer vetos o prohibiciones a la presencia y al   desarrollo mismo de la actividad minera, cuya operatividad depende de las   directrices que se impongan en la ley. Ello es así, por una parte, porque en   tratándose de una república unitaria, como lo es el Estado colombiano, en   materia económica y de explotación del subsuelo y de los recursos naturales no   renovables debe prevalecer la política nacional[158], aun cuando en su   desarrollo y por razón de los efectos que se puedan generar, sea exigible que en   su ejecución se requiera una previa concertación (como espacio de diálogo). Y,   por la otra, porque no sobra recordar que si bien la Constitución dispone como   competencia de los entes locales la ordenación de su territorio, su operatividad   se sujeta, entre otras, a la “reglamentación” de los usos del suelo[159],   lo que supone una competencia limitada a una regulación legal preexistente[160]. En efecto, la   potestad reglamentaria se origina en la necesidad de encauzar la ley, por lo que   no cabe su entendimiento como una atribución primaria u omnímoda y sólo es   posible entenderla como una función secundaria y subordinada.     

En efecto, desde una perspectiva constitucional, la tensión entre el   principio unitario y el principio autonómico, ambos reconocidos en el artículo   1º de la Constitución, es una de las más complejas. Sin embargo, no por ello se   puede desconocer que, en algunas materias, tal y como ocurre con las relativas a   la denominada Constitución Económica, la Carta ha previsto una   prevalencia especial del principio unitario. Así se desprende del artículo 334,   conforme al cual la dirección general de la economía estará a cargo del Estado,   de manera que éste, por mandato de la ley, intervendrá en la explotación de   los recursos naturales y en el uso del suelo, para, por dicha vía, conseguir   en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el   mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa   de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un   ambiente sano.    

Desde las primeras decisiones de la Corte, el papel del   principio unitario en lo relativo a la intervención del Estado en asuntos   económicos ha sido objeto de un amplio reconocimiento. Así, por ejemplo, en la   Sentencia C-478 de 1992[161]  se señaló que: “[l]a actuación macroeconómica del Estado, adelántese ésta   bajo la forma de intervención legal económica (art. 334 C.P.), o bajo la forma   de la acción permanente del ejecutivo en materias económicas de regulación,   reglamentación e inspección o en la distribución y manejo de recursos, necesita   de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades   de las regiones, departamentos y municipios así como de las exigencias   sectoriales. Estas pautas serán las consignadas en el Plan Nacional de   Desarrollo que es la expresión suprema de la función de planeación.”    

Esta prevalencia se refleja de manera particular, como   ya se ha dicho, en materia de administración y explotación del subsuelo y de los   recursos naturales. En efecto, considerando su importancia económica –declarada   explícitamente en el artículo 334– diferentes disposiciones de la Carta se   ocupan de la materia estableciendo (i) que el Estado planificará el manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo   sostenible, su conservación, restauración o sustitución (art. 80); (ii) que el   subsuelo es parte de Colombia según las leyes nacionales a falta de normas de   derecho internacional (art. 101); (iii) que el territorio –con los bienes   públicos que de él forman parte– pertenecen a la Nación (art. 102); (iv) que el   Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables   (art. 332) y (v) que la ley determinará las condiciones para la explotación de   los recursos naturales no renovables (art. 360).    

En todo caso, la acentuada importancia del principio   unitario en esta materia implica, de cara a su articulación con el principio   autonómico, la existencia del escenario de concertación al cual se ha   hecho referencia, en el que la ley asume el rol de ser el principal instrumento   de realización, con miras –entre otras– a desarrollar los mandatos de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en la Constitución.   Conforme a lo anterior, por un lado, la remisión explícita que se hace a la ley   en los artículos 313.7, 334 y 360 al disciplinar el manejo de los recursos   naturales, y por el otro, su mención en los artículos 287 y 288 que se ocupan de   los derechos de las entidades territoriales y la distribución de competencias   entre éstas y la Nación, permite concluir que el Constituyente confirió al   legislador una amplia libertad de configuración que le permite, como se hizo en   este caso, en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, asignar a la Nación, como   propietaria del subsuelo, la facultad de declarar ciertas zonas del país como   reservas mineras estratégicas.      

1.4. Es en este contexto en el que deben   entenderse los condicionamientos realizados por la Corte, conforme a los cuales:    

“Primero.- Por los cargos analizados en la presente Sentencia,   declarar EXEQUIBLE el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido   de que i) en relación con las áreas de reserva minera definidas con anterioridad   a la notificación de la presente sentencia, la autoridad competente deberá   concertar con las autoridades locales de los municipios donde están ubicadas,   con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de   concesión minera, y ii)  en cualquier caso, la Autoridad Nacional Minera y el   Ministerio de  Minas y Energía deberán garantizar que la definición y   oferta de dichas áreas sean compatibles con los planes de ordenamiento   territorial respectivos.    

En el primer evento, esto es, en cuanto al   artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, se establece un deber de concertación en   relación con las áreas ya definidas, con anterioridad al inicio del proceso de   selección objetiva, en el que se busca que se incluyan en los términos de   referencia, los ámbitos de protección al ambiente, a la salubridad y al   desarrollo económico, social y cultural de las comunidades, conforme a lo   regulado en los planes de ordenamiento territorial. Estos mismos criterios   deberán ser tenidos en cuenta en la definición y oferta futura de las áreas de   reserva minera, a partir del espacio de participación o diálogo explicado con   anterioridad.    

En el segundo evento, esto es, en lo   referente al artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, se mantiene exactamente la   misma lectura mencionada en el párrafo anterior, previendo, además, el escenario   de concertación o diálogo con los municipios en donde van a quedar ubicadas las   AEM, para garantizar la debida coordinación con las reglamentaciones que se   expidan sobre usos del suelo, en términos de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad.    

Ello implica que, en virtud de la   coordinación, el nivel central tenga en cuenta los intereses y anhelos del   orden local, y armonice el desarrollo económico, con la conservación del medio   ambiente, la salud pública y el bienestar comunitario. No con el propósito de   impedir el ejercicio de la actividad minera, sino con miras a que las normas que   desarrollan los citados componentes en los planes de ordenamiento territorial   sean compatibles con las obligaciones que surjan de los contratos de concesión   especial de las AEM, a partir de los criterios que se impongan en los términos   de referencia. Como se observa, no es propiamente un control a la existencia   como tal del área, sino a los efectos que se derivan como resultado de la   concesión de los títulos habilitantes. Esta lectura, por lo demás, guarda   coherencia con lo resuelto en la Sentencia C-123 de 2014[162], varias veces   mencionada.     

Respecto de la concurrencia, lo que   se busca es que se logre una defensa mutua de intereses entre el nivel central y   los entes territoriales. De ahí que, como ya se dijo, no cabe que los anhelos   del orden local se impongan al interés general, más aun cuando de por medio se   encuentra un sector clave de la economía nacional cuyos ingresos representan   –como ya se dijo– una de las fuentes del Sistema General de Regalías, del cual   dependen proyectos de desarrollo social, económico y ambiental de las mismas   entidades, la cobertura del pasivo pensional, inversiones para educación e   inversiones para ciencia, tecnología e innovación[163].    

Por su parte, si bien la subsidiariedad  supone apelar al reconocimiento del municipio como piedra primordial de diálogo   con las comunidades, en este campo su exigibilidad debe ser vista como una forma   para distribuir de manera armónica las funciones de la institucionalidad. De   suerte que, en primer lugar, son los entes locales los que fijan las reglas para   llevar a cabo los usos del suelo, con sujeción a la ley; y, en segundo lugar,   son las autoridades nacionales las que abren los espacios de diálogo para que   esos usos, en términos ambientales, sociales y culturales, resulten acordes con   la definición y oferta de las AEM.    

En este proceso, como lo señala la   sentencia, puedan activarse mecanismos de democracia participativa, cuya   operatividad debe seguir las mismas directrices expuestas, esto es, no pueden   impedir u obstruir decisiones cuyo ámbito de competencia se encuentra en la   esfera nacional, más allá de que les asista el derecho de velar, en términos de   efectos de la actividad minera, por la defensa de los recursos naturales, la   conservación del medio ambiente y la integridad de su desarrollo económico y   social[164].    

Finalmente, cabe destacar que las Áreas de   Reserva Estratégicas Mineras también tienen un sentido de equilibrio ambiental,   pues su otorgamiento se somete al acatamiento de determinados estándares y a una   mayor vigilancia en su cumplimiento. Esta circunstancia permite una organización   del territorio nacional de forma más metódica y cuidadosa para el desarrollo de   la actividad minera y evita, por una parte, la proliferación de títulos de   pequeña minería, con menos parámetros de protección y posibilidades efectivas de   control; y por la otra, desplaza a la minería ilegal y a sus terribles efectos   en materia ambiental, social y de obtención de recursos para salvaguardar los   fines del Estado[165].    

II. DE LA REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS    

2.1. En cuanto al juicio adelantado por esta   Corporación respecto del inciso 2 y el parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753   de 2015, nos permitimos presentar las razones por las cuales nos apartamos de lo   resuelto por la mayoría de este Tribunal. Como punto inicial de partida debemos   señalar que estamos de acuerdo con la aproximación que se realiza respecto de   los derechos a la restitución y a la propiedad, así como a los requisitos que se   exigen –desde el punto de vista constitucional– para adelantar el proceso de   expropiación. Sin embargo, consideramos que la declaratoria de inexequibilidad   de las normas en mención se basó en una equivocada aplicación del juicio   integrado de igualdad, pues ellas planteaban una regulación que surgía de una   diferencia de trato válida originada en una situación fáctica distinta y   jurídicamente relevante, entre las víctimas del conflicto armado que hubiesen   sido desplazadas y otros titulares de predios afectados por la ejecución de   proyectos de Interés Nacional y Estratégico (PINE), frente a los cuales el   ordenamiento jurídico dispone la expropiación.     

2.2. La Sentencia C-035 de 2016 se construye   en este acápite sobre varias premisas equivocadas, las cuales conducen a una   decisión que, como se verá más adelante, no sólo impacta de manera negativa en   la realización de varios principios y derechos constitucionales, sino que   también se aparta de la forma cómo se ha interpretado el derecho a la   restitución a nivel internacional. Por ello, lo primero que se debe señalar en   este salvamento son los puntos sobre los cuales se fundó la sentencia, y las   razones por las cuales consideramos que ellos son erróneos.    

2.2.1. Para comenzar es claro que si bien la   sentencia realiza un acercamiento correcto al derecho fundamental a la   restitución, vinculándolo con los derechos a la reparación y a la propiedad   privada, y destacando su carácter reforzado, como lo ha admitido la Corte[166]; lo cierto es que   propone una lectura del citado derecho con apego a una visión de corte   absolutista, en el que por fuera de la restitución del mismo bien despojado o   abandonado, no existe otra alternativa de brindar una efectiva protección   constitucional a las víctimas del desplazamiento forzado, en términos de amparo   a su derecho a la reparación integral.    

Nótese como, a pesar de que se admite la   posibilidad de que el legislador establezca excepciones a la restitución, como   lo es la figura de la compensación en especie o en dinero[167], al momento de abordar   el caso concreto dicho examen fue omitido por la sentencia, al limitarse a   plantear un juicio de igualdad vinculado con el criterio de propiedad, sin   realizar consideración alguna sobre la razonabilidad de la medida, a partir de   la atribución que precisamente se otorga al Congreso de la República para   consagrar excepciones al deber de restitución.    

En la Sentencia C-035 de 2016 se alude a la   armonización de los artículos 72 y 97 de la Ley 1448 de 2011, sobre las   excepciones a la restitución jurídica y material del inmueble despojado, y se   concluye que existe un principio de razón suficiente en las hipótesis que allí   se consagran, esto es, (i) en casos de imposibilidad material y (ii) en los   eventos en que se advierta la existencia de una amenaza sobre los derechos   fundamentales de las víctimas en el marco del proceso de restitución[168].    

Una lectura sistemática de las normas en   cita y su concordancia con los parámetros consagrados en los Principios Deng[169] y en los Principios   Pinheiro[170]         –que en todo caso no se integran al bloque de constitucionalidad como se   explicará más adelante–, conducen a entender –como se señala a nivel de doctrina   internacional– que el derecho a la restitución tiene un carácter preferente (no   absoluto) como medio de reparación en los casos de desplazamiento forzado, por   lo que no se excluye que, en ciertas circunstancias excepcionales y plenamente   justificadas, la reparación se torne efectiva por la vía de la compensación   por equivalente, o incluso en hipótesis aún más excepcionales, a través de   la compensación en dinero. De ahí que, el propio Manual de Aplicación de los   Principios Pinheiro, establezca que: “La restitución puede tener lugar de muy   diversas maneras; lo importante es que, como estipulan los Principios: 1. Los   refugiados y desplazados han de tener un derecho preferente a la restitución de   vivienda y patrimonio como recurso legal; 2. Cualquier desviación de este   principio general ha de ser de carácter excepcional y estar plenamente   justificada en la ley vigente y; 3. Todos los refugiados y las personas   desplazadas han de tener la posibilidad de obtener soluciones duraderas de   acuerdo con sus derechos.”[171]    

Al igual que en la legislación interna, el   derecho internacional encuentra como excepción válida el criterio de   imposibilidad. Así se consagra en los Principios Pinheiro cuando se avala la   existencia de medidas alternativas sobre la base de que la restitución sea   considerada de “hecho imposible”. Aun cuando por lo general la   imposibilidad se vincula a supuestos materiales o físicos, como ocurre con la   ubicación del inmueble en una zona de alto riesgo por inundación, derrumbe o   desastre natural; también caben hipótesis de imposibilidad jurídica, como, por   ejemplo, cuando se trata de despojos sucesivos y se realiza el derecho de una de   las víctimas.    

La pregunta que omitió la sentencia y cuyo   juicio implicaba un elemento esencial de análisis del caso propuesto, consistía   en determinar si la fórmula adoptada por el legislador en los preceptos legales   demandados constituía una excepción válida al deber de restitución, con miras a   salvaguardar el derecho a la reparación integral de las víctimas del   desplazamiento forzado. Y si ella, dado su alcance, no implicaba la consagración   de un trato desproporcionado.     

Para los suscritos, el inciso 2 y el   parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, se encuadraban precisamente en   el desarrollo de una de las hipótesis de imposibilidad a la cual ha aludido la   doctrina internacional referente a la existencia de un beneficio general  que trasciende al interés particular de una restitución. Así, por ejemplo, se   estima razonable la existencia de alternativas distintas en casos en que se   pueden comprometer inmuebles que han adquirido la connotación de bienes públicos   o que reportan un provecho económico que trasciende al interés particular de una   restitución[172].    

De esta manera, se encuentra que las razones   de tipo económico son válidas para brindar otro tipo de soluciones a los   desplazados, no porque ellas en sí mismas involucren una preferencia, sino por   el contexto en el que se produce su aplicación. Una cosa es el mero interés de   un empresario y otro muy distinto es el beneficio generalizado que se puede   derivar por la afectación de un bien a intereses comunes que representan un   beneficio para la sociedad.    

Este era, a no dudarlo, el ámbito de   aplicación de las normas declaradas inexequibles, pues ellas pretendían   habilitar la consagración de una excepción a la restitución mediante el   reconocimiento de una compensación en especie a favor de las víctimas,   consistente en que se harían acreedores de un predio de similares condiciones al   despojado, al entender que se presentaba una hipótesis de imposibilidad jurídica   derivada de la inclusión del predio en los PINE.    

Bastaba entonces con examinar los objetivos   de los proyectos PINE, para entender que la norma se ajustaba al criterio de   imposibilidad derivado del beneficio general que trasciende al interés   particular de una restitución, ya que el fin de los mismos es el de desarrollar   de manera exclusiva proyectos de importancia nacional (i) en materia de   infraestructura y de (ii) inversión en minería, energía e hidrocarburos[173], con un impacto   directo en el crecimiento económico y en el desarrollo social del país.    

No se trata como lo afirma la sentencia de   asuntos puramente económicos[174],   sino de proyectos de tal envergadura que, por su posición estratégica, permiten   la conectividad y acceso de la población a los servicios básicos, impulsan el   desarrollo regional y local, y consolidan la integración nacional e   internacional[175].   Por ejemplo, entre ellos, se destacan la Ruta del Sol, las carreteras   concesionadas en el programa 4G, los proyectos de transporte como el previsto   para impulsar la navegabilidad del Río Magdalena y varios proyectos de   generación de energía eléctrica, estos últimos absolutamente claves para evitar   racionamientos ante fenómenos naturales como el “niño”. Sólo en materia de   construcción de vías, el impacto de estos proyectos podría conducir a que el PIB   crezca alrededor del 1.5 por ciento más[176],   sin dejar de lado los beneficios indirectos que produce en términos de empleo,   posibilidad de acceso a servicios y en general a una verdadera articulación de   las zonas rurales.    

Como se observa de lo expuesto, las normas   declaradas inexequibles en nada se apartaban de un principio de razón   suficiente; por el contrario, su rigor guardaba correspondencia con el derecho a   la reparación de las víctimas y con la posibilidad excepcional de acudir al   mecanismo de la compensación en especie, ante circunstancias de interés general   en las que la restitución podría dilatar, retardar e incluso afectar la   viabilidad del desarrollo de proyectos claves en sectores con impacto directo en   el crecimiento del país. Precisamente, uno era el efecto previsto por las normas   excluidas del ordenamiento jurídico, en el que con la inclusión de los predios   en los PINE y la medida alternativa de la compensación, se permitía su plena   disponibilidad y uso con miras a realizar los propósitos de los proyectos   estratégicos para el país en infraestructura, minería, energía o hidrocarburos;   y otro muy distinto es el derivado del fallo de esta Corporación, por virtud del   cual se tendrá que esperar el proceso de restitución, cuya práctica no ha estado   alejada de la mora judicial[177],   para luego verse sometido a la carga de tener que iniciar (si es del caso) un   proceso de expropiación, que podría durar hasta cuatro años más[178].    

Para los suscritos magistrados, el criterio   de la imposibilidad por razones de interés general, además de responder a varios   mandatos de la Carta (CP arts. 1 y 58) y de constituir un desarrollo del derecho   internacional, también permitía la realización de los principios de eficiencia y   economía de la función pública, al tiempo que realizaba de manera efectiva los   derechos de las víctimas.     

En cuanto al primer punto, porque las normas   buscaban darle una mayor agilidad y eficacia tanto al desarrollo de proyectos   claves para la economía nacional, como a las necesidades de las víctimas del   desplazamiento a quienes se les brindaba una solución duradera, como lo exige el   derecho internacional, con la entrega de un predio de similares condiciones al   despojado. No sobre reiterar que, como ya se expuso, si bien el reintegro tiene   un carácter preferente como medio de reparación, es posible consagrar otras   alternativas equivalentes.    

Y, en lo que respecta al segundo, porque se   evitaba una especie de nueva revictimización, al imponer al desplazado el   trámite de agotar con el proceso de restitución, afectado igualmente por   problemas de mora judicial, para una vez logrado lo anterior, y con la   expectativa de materializar su derecho, ser sometido nuevamente a un proceso   judicial, pero esta vez de expropiación, para lograr los fines de los proyectos   prioritarios, cuya indemnización cualitativamente puede ser menos adecuada que   la entrega de un predio de similares condiciones. Incluso, el pago de la   indemnización es la vía menos adecuada para restablecer los derechos de las   víctimas, como la misma Ley 1448 de 2011 lo admite en el artículo 72[179], pues no brinda   ninguna garantía real de ofrecer una “solución duradera” en el goce del   derecho a la vivienda digna y adecuada, como lo busca el precepto 2.2 de los   Principios Pinheiro.      

Por consiguiente, como se deriva de lo   expuesto, el primer yerro en que se incurrió en la Sentencia C-035 de 2016, fue   el de omitir el examen de las circunstancias excepcionales que permiten brindar   una compensación en especie frente a la exigibilidad absoluta del derecho   a la restitución, mandato sobre el cual se fundó la providencia de la cual nos   apartamos. De haberse realizado este juicio, se habría llegado a la conclusión   de que era procedente una hipótesis de imposibilidad vinculada con la obtención   de un beneficio general, que en nada lesionaba el derecho a la reparación de las   víctimas y que, por el contrario, otorgaba una solución duradera, no sólo en   términos de eficiencia y economía de la función pública[180], sino también con   miras a evitar la revictimización de las personas que fueron desalojadas de sus   predios[181].     

2.2.2. Aunado a lo anterior, se observa que   la decisión se basó en una equivocada aplicación del juicio integrado de   igualdad, pues no se advirtió   por la mayoría que se estaba en presencia de sujetos distintos y, por lo mismo,   no susceptibles de comparación.    

En criterio de la Corte, los preceptos   demandados daban lugar a la siguiente distinción: (i) “la norma no se   aplica a los propietarios de bienes inmuebles que no son víctimas del   conflicto armado, aunque sus predios sí vayan a ser utilizados para la   ejecución de proyectos PINE”; mientras que, (ii) “[l]a norma sí   es aplicable a los propietarios de bienes inmuebles que son víctimas   del conflicto armado y solicitan la restitución de sus tierras, cuando sus   predios van a ser utilizados para la ejecución de proyectos PINE”.    

Para la mayoría, como se deriva de lo   expuesto y se afirma expresamente en la Sentencia C-035 de 2016, el criterio que   utilizaban las normas cuestionadas para realizar la distribución de derechos y   garantías era el de tener o no el carácter de víctima de conflicto[182].   De esta manera, al tiempo que se dispone la expropiación frente a los titulares   de predios afectados por la ejecución de proyectos PINE, en el caso de las   víctimas se excluye dicha garantía, para imponer, en su lugar, una compensación   en especie.    

Como se observa, para poder tener un   parámetro de comparación, la sentencia parte de un contexto, en el que las   víctimas necesariamente son propietarios de los predios despojados, para   a partir de allí considerar que no era necesario ni proporcional brindar un   tratamiento distinto frente a los otros titulares del derecho de dominio, cuya   propiedad se ve afectada mediante un proceso de expropiación.    

Para los suscritos magistrados, se trata   de un parámetro artificioso, en la medida en que no es en realidad la calidad   del sujeto la que conduce a su distinción, sino la relación que ellos tienen   respecto del predio afectado por los proyectos PINE.    

Al respecto, una es la realidad jurídica   del propietario de un bien inmueble que ostenta su titularidad y que no tiene la   condición de víctima, respecto del cual la afectación de su derecho, en términos   de búsqueda de un interés general (CP art. 58), se somete necesariamente al   trámite de un proceso de expropiación, como lo dispone la Constitución y la ley.   Y otra muy distinta es la condición de una víctima del conflicto armado, en la   que el derecho a la restitución no depende de la acreditación de la propiedad,   pues se protegen igualmente manifestaciones como la posesión y la explotación   económica de baldíos[183], que no   constituyen derechos reales susceptibles de expropiación.     

Incluso frente a las alegaciones de   dominio, es en el proceso de restitución en donde se define dicha situación[184], previa   oposición de quienes alegan un justo título del derecho[185], por lo   que no puede partirse de la base de que se buscaba exceptuar un proceso de   expropiación, por una parte, porque algunas de las modalidades de restitución no   se encuentran necesariamente vinculadas con la alegación del dominio; y por la   otra, porque la definición acerca de este último depende precisamente del   proceso restitución.    

Como se observa no cabía la comparación   realizada en la sentencia, pues es claro que se trataba de sujetos distintos,   frente a los cuales el legislador podía brindar soluciones diferentes para   realizar sus derechos. Así, por ejemplo, si bien se busca resguardar la posesión   y la explotación económica de baldíos mediante la adjudicación, al no existir   realmente un derecho real sobre dichos bienes, y por razones de prevalencia del   interés general, nada impedía la solución de la compensación en especie prevista   en la norma declarada inexequible.    

La sentencia conduce en nuestra opinión a   escenarios realmente complejos, pues en el caso de los baldíos, restringe la   política de dirección que la Nación tiene sobre ellos como bienes de uso   público. Y, en tratándose de la posesión, supone (si es del caso) declarar en un   proceso de pertenencia la propiedad, para proceder inmediatamente a una   expropiación, circunstancia que sin lugar a dudas resultaría en una doble   victimización. Finalmente, aun cuando frente a las víctimas que en realidad   acrediten la propiedad sobre los predios reclamados existe el carácter   preferente de la restitución, ya se explicaron las razones por las cuales, en   este caso, cabía la excepción por la existencia de una imposibilidad jurídica   derivada de la realización de un beneficio económico general. Por lo demás, en   este último evento la carencia misma de la tenencia o posesión material   justificaban la posibilidad de brindar un trato distinto, ya que no tiene   sentido que se ordene la entrega de un bien, para que el mismo sea objeto de   registro y de habilitación en su uso y disposición, para que, de forma   inmediata, sea sometido a la afectación derivada del proceso de expropiación.   Allí, como ya se dijo, se da   una especie de nueva revictimización que no se compadece con las expectativas y   derechos de las víctimas del conflicto armado.    

Por lo anterior, consideramos que no se   daban las condiciones para realizar un juicio de igualdad, pues se estaba en   presencia de sujetos distintos y, por lo mismo, no susceptibles de comparación.    

2.2.3. Por último, en cuanto a la   categorización como parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato  de los Principios Deng[186]  y los Principios Pinheiro[187],   nos permitimos aclarar nuestra posición al respecto.    

Si bien la jurisprudencia de la Corte, en   varias sentencias, ha dicho que los citados principios se incorporan al bloque,   en tanto son desarrollos adoptados por la doctrina internacional del derecho   fundamental a la reparación integral de las víctimas[188], consideramos que ha   existido y aquí se reitera cierta laxitud en dicha consideración, pues se le   otorga –en términos generales– un carácter vinculante que no corresponde con su   naturaleza.    

Lo primero que se debe señalar es que los   citados principios no constituyen un tratado o convenio internacional y, por lo   mismo, no tienen su misma fuerza jurídica. Se trata de documentos de doctrina   internacional elaborados por expertos y avalados por organismos internacionales,   que se sustentan en la normativa internacional y regional, así como en la   experiencia interna de varios países. Por esta razón, sus propios manuales de   interpretación no les otorgan carácter vinculante, más allá de admitir la   autoridad moral que los acompaña[189].    

Así, por un lado, se encuentran las normas   que tienen rango constitucional, por la habilitación expresa que sobre dicha   categorización realizó el Constituyente, como ocurre con los tratados y   convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen derechos   humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, o con las   reglas del derecho internacional humanitario (CP arts. 93.1 y 214.2). A esta   modalidad se le ha denominado bloque en sentido estricto. Y, por el otro, se   encuentran aquellas disposiciones que aunque no tengan rango constitucional,   sirven como referente necesario para la creación legal y para el control   constitucional. Esta variante se ha identificado como bloque de   constitucionalidad en sentido lato y en ella se han incluido las leyes   orgánicas, algunas leyes estatutarias y los tratados y convenios internacionales   sobre derechos humanos, distintos a los consagrados en el numeral 1 del artículo   93[191].    

Así, en materia de control abstracto de   constitucionalidad, el bloque se compone básicamente de reglas y principios que   permiten controlar la exequibilidad de las leyes, en la medida en que la propia   Constitución, mediante cláusulas de remisión, confiere fuerza jurídica especial   a determinadas normas que permiten la creación de un sistema normativo integrado   de control de constitucionalidad. Es, como lo ha dicho este Tribunal, la   consagración de un conjunto de parámetros que, de manera coordinada y por   disposición de la Carta, determinan el valor constitucional de las normas   sometidas a control[192].    

Dicha realidad, vista de un contexto   general, es ajena a los Principios Deng y a los Principios Pinheiro, pues su   naturaleza no es la de consagrar compromisos vinculantes comparables a los   tratados internacionales sobre derechos humanos, a los cuales refiere el Texto   Superior como parte integrante del bloque de constitucionalidad. No obstante lo   anterior, es preciso aclarar que el contenido de los principios presenta una   particularidad y es que algunos de ellos pueden corresponder a la mera   transcripción o a un ajuste puntual de las obligaciones que efectivamente ha   asumido el Estado a nivel internacional, a través de tratados o convenios que se   integran al bloque en sentido estricto (CP art. 93.1 y 214.2) o al bloque en   sentido lato (CP arts. 93.2).    

Esta circunstancia no puede pasar   desapercibida e implica un deber de diferenciación, caso por caso, de los   mandatos que allí se consagran. En este sentido, por regla general, ante la   ausencia de carácter vinculante de los citados principios no es posible   considerar que se integran, per se, al bloque de constitucionalidad en   cualquiera de sus dos modalidades. Lo anterior se refuerza si se tiene en cuenta   que ningún precepto de la Carta consagra una cláusula de remisión, que permita   disponer su incorporación al sistema normativo integrado de control de   constitucionalidad. A pesar de ello, en nuestro criterio, esta regla admite dos   precisiones:    

– La primera es que si bien los principios   no son tratados internacionales, no por ello sus mandatos carecen de valor. Su   autoridad moral los convierte en pautas relevantes de interpretación para   definir el contenido y alcance de los tratados internacionales sobre derechos   humanos y, por esa vía, asegurar que aquellos que se consagran a nivel interno,   respondan a una hermenéutica universalmente aceptada. Así ha ocurrido, por   ejemplo, con el conjunto de derechos que se reconocen a favor de la población   víctima del desplazamiento forzado. Ello no sólo responde al criterio de   primacía de los derechos que incorpora la Carta (CP art. 5), sino que también   satisface los mandatos de armonización que respecto de su realización subyacen   en los artículos 93 y 94 del Texto Superior, que obligan a tener en cuenta su   textura abierta y a buscar aquella lectura que compagine al derecho interno con   el derecho internacional.     

  – La segunda es que conforme a la   particularidad de sus mandatos y, según lo expuesto, pueden darse escenarios   distintos de aplicación. La regla general será la de admitir su vocación como   criterio relevante de interpretación para resolver casos específicos, salvo que   el principio en sí mismo considerado reitere normas incluidas en tratados   internacionales de derechos humanos o de derecho internacional humanitario, que   los dote de un verdadero rango constitucional, por la vía del bloque en sentido   estricto (CP art. 93.1 y 214.2) o del bloque en sentido lato (CP arts.   93.2).    

En conclusión, nos apartamos de la   consideración genérica por virtud de la cual se ha sostenido que los Principios   Deng y los Principios Pinheiro son parte del bloque de constitucionalidad en   sentido lato, pues los mismos no necesariamente son un parámetro validez   constitucional. Por el contrario, su propia naturaleza los convierte, por regla   general, en pautas relevantes de interpretación vinculadas con la realización   universal de los derechos humanos[193].    

                         

III. SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROYECTOS   DE INTERÉS NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)    

3.1. En cuanto al juicio adelantado por esta   Corporación frente a las expresiones demandadas del artículo 49 de la Ley 1753   de 2015, nos permitimos señalar que si bien estamos de acuerdo con las   decisiones adoptadas respecto de los incisos 1, 2, 4 y 5, nos apartamos de la   declaratoria de inexequibilidad del inciso 3, según el cual: “La ejecución y   desarrollo de los PINE constituye motivo de utilidad pública e interés social,   quedando autorizada la expropiación administrativa o judicial de los bienes   inmuebles urbanos y rurales que se requieran para tal fin, de conformidad con el   artículo 58 de la Constitución Política”.    

Básicamente, la decisión adoptada por la   mayoría de la Sala consideró que la declaratoria de utilidad pública e interés   social de los proyectos PINE, desconoció la exigencia constitucional de   identificar con claridad la causa expropiandi, ya que el criterio del   “alto impacto en el crecimiento económico y social del país” resultaba   indeterminado.    

3.2. Para los suscritos magistrados, la   causa expropiandi o, lo que es lo mismo, los fines y objetivos que se   pretenden con un proceso de expropiación, cuya consagración debe ser armónica   con los propósitos de utilidad pública e interés social dispuestos en la Carta   (CP art. 58), no necesariamente están consignados en una única norma de   naturaleza legal, pues es posible que a partir de una regulación integral,   sistemática y armónica, dichos motivos se desprendan de la materia que está   siendo regulada, cumpliendo con la exigencia de disponer su identificación   legal.    

En el asunto bajo examen, la falta de   determinación que la mayoría consideró que se presentaba respecto de la norma   cuestionada, omitió tener en cuenta un aspecto y es que el motivo de utilidad   pública e interés social, conforme se señalaba en el inciso 3, es “la   ejecución y desarrollo” de los proyectos PINE y no “el alto impacto en el   crecimiento económico y social del país”, como lo asumió este Tribunal. En   efecto, este último criterio corresponde al móvil para que un proyecto sea   seleccionado dentro de los PINE, como expresamente se afirma en el inciso 1 del   artículo 49.    

De esta manera, al igual que ocurre con las   distintas normas que fijan la expropiación, se consagró una causa precisa y   determinable, esto es, la ejecución y desarrollo de los proyectos PINE,   para lo cual lo único necesario era consultar cuándo se presenta uno de dichos   proyectos y cuál es su propósito. Basta con examinar las Leyes 56 de 1981, 99 de   1993, 142 de 1994, 388 de 1997 y 1682 de 2013, para encontrar que se siguió la   misma fórmula que con anterioridad se ha adoptado por el legislador, en otros   sectores puntuales de la economía. Así, como causas expropiandi, se   encuentran: “ejecución de obras para la generación, transmisión, distribución   de energía eléctrica, acueductos, riego, regulación de ríos y caudales”, “ejecución   de proyectos de infraestructura social en los sectores de salud, educación,   recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana”, “ejecución   de obras para prestar los servicios públicos y la adquisición de espacios   suficientes para garantizar la protección de las instalaciones respectivas”, “el desarrollo de proyectos de vivienda de   interés social”, “ejecución de programas y proyectos de renovación   urbana”, “ordenación de cuencas hidrográficas” y “ejecución   y/o desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte”[194].    

Siguiendo lo expuesto, para saber cuándo se   está en presencia de un proyecto PINE, el mismo artículo 49 de la Ley 1753 de   2015 dispone que es necesario su selección por el Gobierno Nacional, cuya   decisión debe contar con el aval de la Comisión Intersectorial de   Infraestructura y Proyectos Estratégicos (CIIPE)[195].    

Para realizar la selección y verificar que   se trata de un proyecto PINE, el documento CONPES 3762 de 2013 señala los   criterios a tener en cuenta:    

“Criterios comunes a los PINES de origen   público o privado. Un proyecto debe cumplir o se prevé que cumplirá con al menos   uno de los criterios que se mencionan a continuación:    

·       Que aumente significativamente la   productividad y competitividad de la economía nacional o regional.    

·       Que genere impacto significativo a la   creación de empleo directo o por vía de encadenamientos y/o la inversión de   capital.    

·       Que genere retorno positivo a la inversión y   sea sostenible operacionalmente.    

·       Que aumente la capacidad exportadora de la   economía nacional.    

·       Que genere ingresos significativos a la   Nación y las regiones.    

·       Que el alcance del proyecto contribuya al   cumplimiento de las metas previstas en el PND.    

Adicional a los criterios comunes, para   PINES de origen público se deberán cumplir los siguientes:    

·       Que el proyecto esté incluido en el Plan   Plurianual de Inversiones del PND y/o en las proyecciones del Marco de Gasto de   Mediano Plazo.    

·       Que cuando se trate de proyectos viales,   hagan parte de los corredores que son considerados como estratégicos para el   Estado colombiano, o que éstos conecten áreas productivas o regiones   estratégicas y de consumo con los puertos marítimos, aeropuertos y pasos de   frontera, que potencien el comercio exterior.    

·       Que contribuyan a aumentar la capacidad   instalada de energía e hidrocarburos, la confiabilidad del sistema   interconectado nacional, la seguridad energética y las obligaciones de la   energía en firme[196]”.    

Por consiguiente, bastaba con un examen   integral de la regulación sobre los PINE para entender el alcance de su causa   expropiandi, tal y como ocurre con todos los sectores en los que se ha   dispuesto por el legislador una misma fórmula vinculada con el desarrollo y la   ejecución de proyectos, cuyo alcance termina siendo claramente determinable. En   este orden de ideas, lo realmente paradójico del fallo es que considera que no   existe una definición identificable del móvil de la expropiación, al mismo   tiempo que admite que cada una de las actividades que integran los PINE   (infraestructura, minería, hidrocarburos y energía), tienen normas que consagran   motivos de utilidad pública e interés social aplicables a sus respectivos   sectores, los cuales corresponden a la misma técnica que aquí se adoptó por el   legislador, como previamente se demostró[197].    

IV. LICENCIAS Y PERMISOS AMBIENTALES PARA   PROYECTOS PINE    

4.1. El artículo 51 de la Ley 1753 de 2015   establecía dos reglas que fueron declaradas inexequibles en la Sentencia C-035   de 2016. La primera indicaba que a la Autoridad Nacional de Licencias   Ambientales –ANLA– le correspondía el trámite integral y exclusivo de los   permisos y licencias ambientales cuando ellos se requirieran para la ejecución   de los Proyectos PINE. La segunda autorizaba a los responsables de tal tipo de   proyectos para desistir de los trámites actualmente en curso y, en su lugar,   adelantarlos ante la ANLA.      

4.2. En criterio de los suscritos   magistrados, la declaratoria de inexequibilidad de los citados preceptos, (i)   desconoce la competencia del Congreso para delimitar el régimen de autonomía de   las Corporaciones Autónomas Regionales –CAR–, (ii) supone la intangibilidad del   régimen legal de competencias de dicha entidades y (iii) atribuye a la autonomía   de las corporaciones autónomas regionales, un contenido constitucional que no   tiene. A continuación se procederá a explicar las razones por las cuales ocurre   lo anterior.     

4.2.1. En cuanto al primer punto,   esto es, el desconocimiento de la competencia del Congreso para delimitar el   régimen de autonomía de las CAR, es preciso señalar que son dos las   disposiciones constitucionales que se refieren a dichas entidades. La primera,   el artículo 150.7, establece que le corresponde al Congreso por medio de leyes   reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas   regionales dentro de un régimen de autonomía. La segunda, el artículo 331, crea   la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena asignándole   entre sus funciones, la recuperación de la   navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de   tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y   preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales   renovables. Adicionalmente prevé que la ley determinará su organización y   fuentes de financiación.    

La jurisprudencia de esta Corporación se ha ocupado de   precisar la naturaleza de las CAR indicando que, a diferencia de lo que ocurría   en el régimen constitucional anterior, deben considerarse como organizaciones   administrativas con identidad propia, autonomía e independencia, y no como una   especie dentro del género de los establecimientos públicos[198]. En criterio de   este Tribunal, se trata de organismos que integran “la estructura   administrativa del Estado, como personas jurídicas autónomas (…), sin que sea   posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central   (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este   mismo orden, ni como una entidad territorial”[199]. Se trata entonces de   “organismos nacionales claramente distintos y jurídicamente autónomos, con   misiones y actividades específicas e inconfundibles, cuya misión es la de lograr   el cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la   Constitución que conduzcan a asegurar a todas las personas el derecho a gozar de   un ambiente sano (C.P. arts. 2, 8, 79, 80, 366), y a tener a su disposición una   oferta permanente de elementos ambientales.”[200] Recientemente, la Corte   se refirió a ellas señalando que “son órganos constitucionales de orden   nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos   descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de   los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con   criterios de sustentabilidad ambiental (…), pero (a) no están sujetas a control   de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan   a la autoridad central revocar o variar sus decisiones (…) lo que no se opone a   los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún   ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo (…).”[201]    

Conforme se señaló anteriormente, la   Constitución estableció a cargo del legislador la competencia para expedir las   reglas relativas a la creación y funcionamiento de las CAR, estableciendo como   límite a su libertad de configuración, la asignación de un régimen de autonomía.   Dado que la Corporación del Río Grande de la Magdalena fue objeto de creación   constitucional, se le asignó al legislador la tarea de establecer normas sobre   su organización y fuentes de financiación. De esta regulación se desprende que   el grado de autonomía de tal tipo de entidades se encuentra determinado, en   buena medida, por la regulación que expida el Congreso. Dicho de otra forma, la   Constitución no definió el contenido básico de la autonomía de las CAR y delegó   en el legislador el cumplimiento de esa tarea, al prever que le correspondía no   sólo establecer las reglas de creación, sino también las de funcionamiento y   financiación.       

Este Tribunal ha destacado que aunque la   “autonomía de las corporaciones se revela parecida a la   de un órgano autónomo e independiente, en los términos del art. 113 de la   Constitución”[202], dicha   garantía se diferencia por el hecho de encontrarse “condicionada mucho más a   la configuración normativa que al efecto diseñe el legislador dentro de   su discrecionalidad política”[203].   Para la Corte, ello es así, “dado que la Constitución, a diferencia de lo que   se prevé en relación con los órganos autónomos en general y con las entidades   territoriales, no establece reglas puntuales que delimiten la esencia o el   núcleo esencial de la autonomía propia de dichas corporaciones.”[204]    

Concordante con esta perspectiva, la   Sentencia C-689 de 2011[205]  –que no fue objeto de consideración alguna al juzgar la constitucionalidad del   artículo 51– explicó así el alcance de la autonomía de las CAR:    

“(…) En punto al tema relativo a la libertad de   configuración del legislador y  a la autonomía de la entidad, la Corte al   estudiar el artículo 4º mencionado, resaltó de una parte, la amplia libertad de   configuración que le compete al legislador para regular lo atinente a la   organización y financiación de Cormagdalena, y de otra parte, el carácter   autónomo de esa entidad, el cual no se ve disminuido por la regulación que   desarrolle el legislador, dentro del marco de creación constitucional   determinado por el artículo 331 superior. Al respecto precisó que ‘Cormagdalena   es la clase de entidad de cuya regulación se ocupa la ley parcialmente acusada   en este asunto y, sin duda, aquella regulación se establece en expresa atención   a las funciones constitucionales que le son propias y dado su carácter de   entidad administrativa autónoma, pero no independiente, del orden nacional, con   un régimen constitucional propio que, además, en este caso es específico y   concreto.’ (…)    

(ix) Especial interés para el presente estudio de   constitucionalidad, reviste la naturaleza autónoma de estas corporaciones,   frente a lo cual la jurisprudencia constitucional ha precisado que dicha   autonomía (a) se deriva de un expreso mandato constitucional contenido en el   numeral 7 del artículo 150 Superior; (b) que implica que éstas no se   encuentran adscritas ni vinculadas a ningún Ministerio o Departamento   Administrativo; (c) que incluye la autonomía financiera, patrimonial,   administrativa y política; (d) que en virtud de ella, pueden cumplir   determinadas funciones autónomas, de conformidad con los casos señalados por   la ley, pudiendo ser agentes del Gobierno Nacional; y (e) que dicha   autonomía no es absoluta, sino que se encuentra inscrita dentro de los límites   fijados por el marco constitucional superior, ya que ‘el Estado debe   planificar el manejo y el aprovechamiento de los recursos naturales, para   garantizar el desarrollo sostenible, la conservación, restauración o sustitución.’   (…)” (Subrayas no hacen parte del texto original).    

De acuerdo con lo anterior, la autonomía que   constitucionalmente se reconoce a favor de las CAR, si bien asegura un margen de   actuación independiente, no tiene un contenido directamente fijado por la Carta.   Ello supone que el Congreso no sólo en virtud de la cláusula general de   competencia (arts. 114 y 150.1), sino también de la atribución constitucional   específica contenida en el numeral 7 del artículo 150, es titular de la potestad   para definir las reglas que rigen su creación y funcionamiento y, por esa vía,   delimitar la forma en que tal autonomía se concreta.    

No obstante ser cierto que la jurisprudencia de esta   Corporación ha identificado algunos elementos mínimos de la autonomía de las   CAR, no puede afirmarse que haya señalado que determinado tipo de funciones,   como la de expedir licencias ambientales requeridas para el desarrollo de   proyectos de alto impacto, sea una función exclusiva protegida por su autonomía.   En efecto, tal y como lo advirtió la sentencia antes citada, el cumplimiento de   determinadas funciones autónomas es posible en los casos señalados por la ley.   Tal precisión se relaciona, adicionalmente, con el hecho de que el régimen   jurídico de las CAR debe ser interpretado tomando en consideración el deber del   Estado de intervenir, por mandato de la ley, en el manejo y aprovechamiento de   los recursos naturales.    

Es incorrecto, en síntesis, como lo concluye la   sentencia, afirmar que la Carta prohíba u ordene asignarle a las CAR –con   excepción de las atribuciones directamente asignadas a la Corporación del Río Grande de la Magdalena–  una función específica o con determinado   alcance. A pesar de ello, sin un soporte constitucional y sin demostrar que la   norma acusada vulneraba el principio de proporcionalidad, la decisión de la que   nos apartamos termina creando una regla de autonomía que no aparece en el texto   constitucional y según la cual les corresponde a las CAR, casi de forma   exclusiva, la adopción de decisiones en materia de licenciamiento ambiental.    

4.2.2. En cuanto al segundo punto, se advierte   que la decisión de la cual nos apartamos   erige en intocables algunas funciones legalmente asignadas a las CAR. La mayoría   indica que, sin embargo, ello no es así. En efecto, en el fundamento 114 se   señala que:    

Como se observa, la Corte le impone al Congreso la   carga de demostrar que el traslado de la competencia para expedir licencias   ambientales a entidades del orden nacional se justifica (a) en tanto el proyecto   desborda las competencias locales y (b) se requiere para brindar una mayor   protección al medio ambiente. Esta carga impuesta al legislador, además de no   encontrar apoyo en el texto constitucional, desconoce que –precisamente– en   virtud del artículo 150.7 de la Constitución, el legislador tiene un amplio   margen de competencia para adoptar medidas generales en relación con las   autoridades habilitadas para expedir   licencias ambientales. Como si de una confrontación entre las competencias de la   Nación y de las entidades territoriales se tratara, la sentencia impide,   erróneamente, que el Congreso de la República organice el sistema de   licenciamiento ambiental.    

Ahora bien, aceptando, en gracia de discusión, que   tales exigencias tuvieran algún fundamento en la Carta, surgen varias preguntas:   ¿Por qué la carga de justificación se le atribuye al órgano democráticamente   legitimado y no, por el contrario, a los ciudadanos demandantes? ¿Cuáles son las   razones para considerar que la autoridad nacional es incapaz de considerar el   impacto territorial de determinados proyectos? ¿Por qué no es suficiente para   dar por cumplida tal carga que la competencia de la ANLA se limite a los PINE,   en cuyo proceso de aprobación debe verificarse el cumplimiento de estrictas   condiciones, referidas todas a su amplio impacto para el país? Si todos los   proyectos, por su naturaleza, pueden tener un impacto en el orden territorial,   ¿en qué eventos será posible que ocurra lo que la sentencia tipifica como un   desbordamiento de las competencias locales? Si tanto la ANLA como las CAR   tienen la obligación de cumplir las normas adoptadas por el legislador para la   protección del medio ambiente ¿en qué hipótesis podrá afirmarse que la   intervención de las autoridades nacionales se justifica para otorgar una mayor   protección?        

La sentencia no responde satisfactoriamente ninguno de   tales interrogantes y termina, por esa vía, aniquilando la competencia asignada   al legislador en la Constitución Política para organizar el sistema de   licenciamiento ambiental.    

4.2.3. En tercer lugar, y en relación con lo   expuesto, la sentencia le atribuye a la autonomía de las CAR un contenido   constitucional que no tiene. Sobre el particular, consideramos que la decisión adoptada por la Corte desconoce que incluso   la organización y funcionamiento de aquellos organismos autónomos configurados   de manera específica por la Constitución, tal y como ocurre con el Banco de la   República, con las universidades oficiales o con la Comisión Nacional de   Servicio Civil, debe ser objeto de regulación por parte del legislador y, en   consecuencia, puede el Congreso delimitar el alcance de su autonomía.    

Así, (i) en el caso de las universidades públicas, el   artículo 69 de la Constitución indica que podrán darse sus directivas y   estatutos de acuerdo con la ley. A su vez (ii) el artículo 372 de la   Carta prevé que al Congreso le corresponde expedir la ley a la que se   sujetará el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones. Contexto   en el que también se establece que el Gobierno expedirá los estatutos del Banco   y que el Presidente de la República ejercerá su inspección, vigilancia y control   en los términos previstos por la ley. Igualmente, (iii) con fundamento en   lo dispuesto en el artículo 130 de la Carta, la jurisprudencia de la Corte ha   sostenido que respecto de la Comisión Nacional de Servicio Civil su  “integración, período, organización y funcionamiento deben ser determinados   por la ley.”[206]     

De acuerdo con lo expuesto, si los organismos   constitucionales autónomos con un régimen constitucional relativamente detallado   pueden ser objeto de configuración funcional por parte del legislador, es claro   que esta atribución también tiene aplicación y, por el contrario, se extiende de   manera significativa respecto de las CAR, en tanto carecen de una regulación   semejante. En efecto, como se indicó con anterioridad, este Tribunal ha   sostenido que la autonomía de las CAR se encuentra condicionada en mayor medida   a “la configuración normativa  que al efecto diseñe el legislador dentro de su discrecionalidad política (…)”[207].    

En este orden de ideas, aunque sin señalarlo   expresamente, la sentencia asimila –o al menos vincula conceptualmente– la   autonomía de las entidades territoriales y la de las CAR y, por esa vía, parece   extender a las segundas, los derechos que a las primeras confiere el artículo   287 de la Carta. Este punto de partida queda en evidencia con la citación que se   hace de la sentencia C-535 de 1996[208].   En efecto, dicha providencia es invocada como precedente relevante para   fundamentar el grado de autonomía de las últimas, a pesar de que en esa   oportunidad la Corte analizó si algunas disposiciones de la Ley 140 de 1994[209]  desconocían las competencias de los concejos municipales o distritales y de las   comunidades indígenas. No examinó dicha sentencia la cuestión desde la   perspectiva de las CAR y, en consecuencia, a menos que la mayoría hubiera   equiparado su autonomía a la de las entidades territoriales, no era un   precedente relevante para resolver el problema planteado.    

La perspectiva que en este sentido asume la Sentencia   C-035 de 2016, resulta opuesta a la jurisprudencia de la Corte que, de manera   explícita, había admitido la diferencia que existe entre el régimen   constitucional de las entidades territoriales y el de las CAR. Sobre el   particular, en la Sentencia C-570 de 2012[210],   se señaló:    

“La autonomía de las corporaciones autónomas regionales   no tiene el mismo alcance de la autonomía que la Constitución reconoce como   garantía institucional a las entidades territoriales; la autonomía de las   entidades territoriales es principalmente de entidad política y su núcleo fue   delimitado directamente por el Constituyente en los artículos 287, 298, 311 y   317 superiores, entre otros; por otra parte, la autonomía de las corporaciones   autónomas regionales es principalmente de carácter administrativo, orgánico y   financiero (…), y desde el punto de vista político, solamente se concreta en la   expedición de regulaciones y la fijación de políticas ambientales en su   jurisdicción en aspectos complementarios a los delineados por la autoridad   central o no fijados por ésta, con sujeción a los principios de rigor   subsidiario y gradación normativa previstos en el artículo 63 de la ley 99 (…).”     

En adición a lo expuesto, la sentencia de la cual nos   apartamos no advierte que la disposición acusada encuentra fundamento en los   principios de eficacia y eficiencia que rigen la actuación de la administración   (CP arts. 2 y 209). En efecto, atribuir a una agencia nacional el proceso de   licenciamiento ambiental de proyectos que como los PINE, por su importancia   estratégica, pueden comprender jurisdicciones de varias CAR o diversas entidades   territoriales, permite no sólo asegurar una aplicación uniforme de las normas   ambientales, sino también optimizar el empleo de los recursos públicos evitando   que un proceso de licenciamiento ambiental deba transitar por diversas entidades   que, al final, podrían incluso tomar decisiones contradictorias. De hecho, el   actual artículo 52 de la Ley 99 de 1993, interpretado conjuntamente con el   Decreto 3573 de 2011 “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias   Ambientales –ANLA– y se dictan otras disposiciones” ha previsto el   otorgamiento de licencias ambientales a cargo de las autoridades del orden   nacional, sin que, hasta el momento, se haya visto enfrentado a cuestionamientos   constitucionales.     

Finalmente, es necesario señalar que el pronunciamiento   de la mayoría se apoya en algunos apartes de la sentencia C-894 de 2003[211],   en la que se declaró la inexequibilidad de una disposición que permitía la   apelación, ante el Ministerio de Ambiente, de las decisiones adoptadas por las   corporaciones autónomas regionales en materia de licenciamiento ambiental. En   dicha oportunidad, la Corte consideró que la posibilidad de apelación se oponía   a la Carta, pues aun cuando el principio unitario se prefería en materia   ambiental, el mismo no se encontraba en riesgo en tanto las CAR tenían la   obligación, en virtud de los principios de armonía regional, gradación normativa   y rigor subsidiario, de atender las regulaciones del orden nacional. Sin embargo   esa decisión no supone la prohibición constitucional de asignar a órganos   distintos a las CAR funciones relativas al licenciamiento ambiental.      

La cita que se hace en la sentencia y que sugiere que   existe una prohibición constitucional de eliminar las competencias de las CAR en   materia de licenciamiento ambiental, desconoce que la Corte también indicó,   entre otras cosas que “uno de los parámetros de análisis de   constitucionalidad, por presunta violación de la autonomía de una entidad,   consiste en establecer si el asunto ambiental, objeto de la respectiva función,   trasciende el ámbito municipal, departamental, o regional” de manera tal que   “el legislador puede limitar la autonomía de una entidad regional o municipal,   en relación con una de sus funciones, si dicha función compromete de manera   directa asuntos del orden nacional”, limitándose tan sólo esta posibilidad   “si la función no compromete directamente intereses del orden nacional”,   caso en el cual “el margen de potestad configurativa del legislador para   limitar la autonomía se ve bastante reducido.”               

En síntesis, en el fallo del cual nos apartamos, la   Corte adopta una interpretación del régimen constitucional de las CAR   incompatible con el texto de la Carta y con la jurisprudencia previa de este   Tribunal. En particular, la mayoría desconoció la competencia constitucional   expresa del Congreso para regular la creación y funcionamiento de las CAR dado   que, al otorgarle a la autonomía de tales organizaciones un alcance similar al   que se predica de las entidades territoriales, terminó imponiéndole límites   incompatibles con el principio democrático. Esa autonomía supone la definición   de un espacio libre de injerencias en el desenvolvimiento de sus atribuciones,   más no que todos los asuntos que puedan tener un impacto regional deban ser   sometidos a su licenciamiento. En suma, la Corte convirtió la autonomía legal de   las CAR en una autonomía de rango constitucional que no encuentra sustento en la   Carta.         

V. PROTECCIÓN Y DELIMITACIÓN DE LOS PÁRAMOS    

5.1. La Corte dispuso declarar la   inexequibilidad de los incisos 1, 2 y 3 del primer parágrafo del artículo 173 de   la Ley 1753 de 2015. Tales disposiciones contenían reglas de armonización   encaminadas a fijar las condiciones en que se implementaría la prohibición de   desarrollar actividades agropecuarias, de   exploración o explotación de recursos naturales no renovables y de construcción   de refinerías de hidrocarburos.    

Los preceptos en cita, en primer lugar, (a) establecían   una regla de transición conforme a la cual en el caso de la exploración y   explotación de recursos naturales no renovables que contaran con contrato y   licencia ambiental con el instrumento de control y manejo ambiental equivalente   otorgados con anterioridad al 9 de febrero de 2010 para las actividades de   minería, o con anterioridad al 16 de junio de 2011 para la actividad de   hidrocarburos podrían seguir ejecutándose. En segundo lugar, (b) fijaban la   prohibición absoluta de prorrogar tales contratos y autorizaciones. En   complemento de ello (c) definían una obligación especial de revisión,   seguimiento y control de las licencias ambientales que hubieran sido otorgadas   antes de la entrada en vigencia de la prohibición prevista por el artículo y   cuyo cumplimiento estaría a cargo  –siempre aplicando las directrices del   Ministerio de Ambiente y Desarrollo– de diferentes autoridades. En adición a   ello, (d) imponían la caducidad del título minero o la revocatoria directa de la   licencia ambiental sin compensación alguna cuando se incumplieran las   condiciones fijadas en ellas. Finalmente, en quinto lugar, (e) señalaban que   cuando no fuera posible prevenir, mitigar, corregir o compensar los posibles   daños ambientales sobre el ecosistema de páramo, la actividad minera no podría   desarrollarse aun en los casos en que existiere licencia ambiental.    

La decisión de inexequibilidad adoptada se enfrenta a   objeciones muy serias, desde el punto de vista constitucional, que han debido   ser consideradas por la mayoría. En efecto, el pronunciamiento (i) desconoce las   exigencias que se desprenden de los principios de interpretación de la   Constitución acogidos por la jurisprudencia de este Tribunal; (ii) restringe   seriamente el principio democrático al despojar al Congreso de la posibilidad de   expedir normas que armonicen diferentes intereses constitucionales y (iii) omite   considerar las consecuencias fácticas y jurídicas que se siguen de la   determinación acogida así como la relevancia de tales consecuencias. A continuación se procederá a explicar las   razones por las cuales ocurre lo anterior.     

5.2. Ante todo debemos plantear que la   sentencia de la cual nos apartamos, parece formular el problema jurídico de   manera incorrecta. No se trata de confrontar la Constitución Ecológica con el   respeto de las expectativas o derechos de los titulares de permisos o licencias,   dado que es indiscutible la importancia de los páramos y el deber estatal de   protegerlos. El problema jurídico correcto consiste en determinar si es   constitucionalmente posible que el Congreso de la República, por la vía de la   Ley del Plan, armonice temporalmente dichos intereses constitucionales    

5.3. En nuestro criterio, la sentencia desconoce   cánones de interpretación de la Carta ampliamente reconocidos por la   jurisprudencia constitucional. Sobre el particular, cabe señalar que las   razones que explican la complejidad de la interpretación de la Constitución son   de diferente orden y han sido puestas de presente por la doctrina y la   jurisprudencia en numerosas oportunidades. En primer lugar, (i) las   disposiciones constitucionales no tienen siempre la misma estructura. Algunas de   ellas emplean un lenguaje relativamente abierto e indeterminado que impide   precisar, desde el principio, el supuesto de hecho objeto de regulación así como   las consecuencias que se derivan de su configuración. Otras normas, por el   contrario, se expresan con un mayor grado de precisión de manera tal que es   posible identificar con claridad las situaciones que son objeto de regulación y   las consecuencias que se establecen en ellas. En segundo lugar, (ii) la   Constitución prevé normas que regulan los asuntos de mayor importancia en la   organización política y lo hace de manera tal que, en numerosas oportunidades,   parecerían expresar mandatos o prohibiciones de sentido opuesto. En tercer   lugar, (iii) dado que el Texto Superior se encuentra en el vértice del sistema   de fuentes, los conflictos o colisiones entre sus normas no siempre pueden   resolverse con las reglas de interpretación empleadas en otras áreas del   ordenamiento, tal y como ocurre, por ejemplo, con el estándar conforme al cual   las normas superiores o especiales se prefieren, respectivamente, a las normas   inferiores o generales.    

Esta Corporación ha enunciado los criterios o pautas   que deben ser tenidos en cuenta al interpretar las disposiciones   constitucionales. Esta enunciación tiene como premisa la obligación, a cargo de   la Corte, de guardar la integridad y la supremacía de la   Constitución (CP art. 241).    

El primer contenido de esa obligación, esto es, la   obligación de asegurar la integridad de la Carta, implica que es necesario (i)   interpretar la Constitución como un todo inescindible de manera tal que cada una   de sus partes sea comprendida conjuntamente con las otras y (ii) reconocer que   la colisión o tensión entre normas constitucionales no debe derivar ni en el   reconocimiento de predominios incondicionados ni, como lo ha señalado la   doctrina, en ponderaciones precipitadas que anulen la posibilidad de   maximización de los contenidos constitucionales. El segundo contenido de dicha   obligación, también reconocido en el artículo 4º de la Carta, supone que la   interpretación de la Constitución exige asumir no solo que su texto es el límite   de la actividad hermenéutica sino también que sus contenidos condicionan la   validez del resto de normas del ordenamiento jurídico.       

Este Tribunal ha señalado, desde sus primeras   providencias, que la interpretación de la Carta debe ajustarse a las exigencias   que se derivan de los principios de unidad constitucional y armonización   concreta –este último asimilado en algunas providencias al principio de   concordancia práctica–. Dicho punto de partida, fue expuesto en la Sentencia   T-425 de 1995[212]  en la que la Corte señaló que las confrontaciones “entre normas jurídicas de   igual jerarquía constitucional deben solucionarse de forma que se logre la   óptima eficacia de las mismas.” Dicho ello advirtió que la unidad   constitucional “exige la interpretación de la Constitución como un todo   armónico y coherente, al cual se opone una interpretación aislada o   contradictoria de las disposiciones que la integran”, al paso que la   armonización concreta impone al interprete el deber de “resolver las   colisiones entre bienes jurídicos, de forma que se maximice la efectividad de   cada uno de ellos”, lo que implica, por ejemplo, que una “colisión de   derechos no debe, (…) resolverse mediante una ponderación superficial o una   prelación abstracta de uno de los bienes jurídicos en conflicto.” Así las   cosas y evidenciando la relación conceptual entre armonización y concordancia   práctica, este Tribunal advirtió que aquella “implica la mutua delimitación   de los bienes contrapuestos, mediante la concordancia práctica de las   respectivas normas constitucionales, de modo que se asegure su máxima   efectividad.”    

La armonización impone un esfuerzo de conciliación de   los intereses constitucionales que se encuentren en juego evitando restricciones   excesivas y, en todo caso, proscribiendo intervenciones injustificadas. Esta   armonización se ha articulado con el empleo de categorías como la   proporcionalidad y la razonabilidad a partir de las cuales deben fijarse “las   condiciones bajo las cuales, dados los supuestos de hecho y de derecho propios   de la controversia específica, un derecho constitucional necesariamente adquiere   precedencia sobre otro y lo hace de manera legítima”[213]  protegiendo, en todo caso, que el otro titular de derechos conserve “una zona   de disfrute de los suyos”[214].   A juicio de la Corte “existe para cada situación un punto de equilibrio, que   resulta de la mutua acotación de los contornos de los derechos enfrentados, en   el cual jurídica y fácticamente es posible el ejercicio simultáneo de los   diferentes derechos, y con el menor nivel de restricciones y sacrificios de   suerte que se favorezca la máxima vigencia efectiva del principio pro   libertate.”[215]    

En síntesis, la Constitución debe interpretarse como un   texto unitario. Todas sus disposiciones se encuentran dotadas de la máxima   validez formal y, en esa medida, la interpretación de los principios y reglas   constitucionales[216]  debe fundarse en las exigencias que imponen la unidad constitucional y la   armonización concreta. El primero de ellos exige interpretar “la Constitución   como un todo armónico y coherente”[217]  de manera que “sea vista y entendida como una unidad, como un sistema con   sentido lógico y, por tanto, que sus disposiciones no sean abordadas a partir de   una visión puramente individualista de sus textos.”[218] Resulta por ello   inaceptable la “interpretación aislada o contradictoria de las disposiciones   que la integran”[219]  dado que “la aplicación de una norma superior no debe contradecir o agotar el   contenido de otras disposiciones constitucionales”[220]. Estos criterios de   interpretación, a juicio de quienes suscribimos este salvamento de voto, no sólo   permiten identificar correctamente el significado de la Constitución, sin que   también se erigen, y es quizás lo más importante, como límites de la actividad   interpretativa de este Tribunal.     

Como se explicó anteriormente, los incisos declarados   inexequibles tenían por objeto armonizar y definir medidas de transición a fin   de implementar gradualmente la prohibición de adelantar en las zonas de páramo   actividades agropecuarias, de exploración o explotación de recursos naturales no   renovables y de construcción de refinerías de hidrocarburos. En esa dirección,   el legislador había establecido ya la prohibición y, con fundamento en ella, se   ocupó de señalar los mecanismos para implementarla de manera gradual.    

Una revisión detallada de las reglas declaradas   inexequibles, que tenían por objeto armonizar y ajustar las situaciones actuales   y en curso a la prohibición legislativa, hace posible adscribir a cada una de   ellas finalidades constitucionales de alto valor e impacto. En primer lugar y   con el objeto de amparar el derecho al trabajo, la buena fe y la confianza   legítima (CP arts. 25, 58 y 83) de las personas que previa autorización del   Estado venían ejerciendo las actividades ahora prohibidas, se permitía su   continuación hasta que el plazo de los permisos concedidos se extinguiera. En   segundo lugar y a fin de maximizar la protección del medio ambiente (CP arts. 79   y 80), se proscribía la prórroga de todos los permisos, licencias o   autorizaciones. En tercer lugar y con esa misma finalidad (CP arts. 79 y 80), de   una parte, se establecía la obligación de las autoridades públicas de controlar,   revisar y hacer seguimiento especial a las licencias ambientales otorgadas antes   de la prohibición y, de otra, se establecía la caducidad del título minero o la   revocatoria de la licencia ambiental cuando se incumplieran las condiciones   previstas en ella. Por último se fijaba, con el objeto de maximizar la   protección del medio ambiente (CP arts. 79 y 80), una prohibición de continuar   las actividades mineras aun ejecutadas al amparo de licencias ambientales,   cuando no fuera posible prevenir, mitigar, corregir o compensar los daños sobre   los páramos.         

La disposición acusada preveía entonces una   armonización de las normas constitucionales que se encontraban en tensión   protegiendo de manera decidida los páramos (en atención a su importancia   estratégica) y resguardando, bajo condiciones precisas y exigentes, los   intereses de las personas que previamente desarrollaban las actividades que   quedaban cubiertas por la prohibición.    

A pesar de ello y, como ya se dijo, incluso teniendo en   cuenta que se establecía una absoluta proscripción –prevista en el tercer   inciso– de aquellas actividades que aun previamente autorizadas generaran   riesgos que no pudieran ser prevenidos, mitigados, corregidos o compensados, la   Corte optó por una decisión de inexequibilidad. Tal determinación constituye una   renuncia a cualquier esfuerzo de armonización concreta de los intereses   constitucionales que se encontraban en juego. En efecto, si bien no existe   ninguna duda de que la protección del ambiente y en particular de los páramos se   apoya directamente en los artículos 79 y 80 de la Constitución, no podía   desconocer la mayoría que la prohibición inmediata de todas las actividades   desarrolladas en los páramos –sin tomar nota de los permisos o licencias   previamente concedidos por el Estado– podía afectar los derechos de las personas   que venían actuando al amparo de tales autorizaciones y que, en esa medida, se   encontraban protegidas por los artículos 58 y 83 de la Constitución. En efecto,   según lo ha sostenido recientemente la Sala de Consulta y Servicio Civil del   Consejo de Estado, en virtud de la obtención de un título minero las personas  “tienen derecho a considerar que su actividad lícita será respetada y que   podrá ejercerse durante el plazo del contrato (…)”, en tanto “allí pueden   existir esfuerzos e inversiones de mediano y largo plazo que no sería fácil   desconocer de un momento a otro.”[221]         

La decisión de la Corte, sin considerar ese conflicto y   centrando su atención únicamente en la efectividad de los mandatos referidos a   la protección del ambiente, renuncia a cualquier intento de armonización de   dichos mandatos, a pesar del deber, también constitucional, de proteger los   derechos de las personas naturales y jurídicas que, al amparo de la actuación   previa del Estado, venían ejerciendo lícitamente una actividad. La línea de   argumentación asumida por la Corte, y se insiste en ello, desconoció que la   regulación declarada inexequible protegía irrevocablemente las zonas de páramo   de cualquier riesgo al prescribir que, aun con una licencia ambiental previa, no   serían admisibles las actividades que implicaran riesgos que, por ejemplo, no   pudieran prevenirse. El legislador, en consecuencia, ya había tomado las   cautelas y, en esa medida, se imponía únicamente exigir de las autoridades el   cumplimiento irrestricto de sus deberes.  Renuncia así la Corte,   oponiéndose a una decisión legislativa responsable, a su deber de guardar la   integridad de la Constitución.    

5.4. En nuestro criterio, y como ya lo manifestamos, la   sentencia anula el principio democrático al despojar al Congreso de su   competencia para articular los diferentes mandatos constitucionales. En efecto,   la precedencia absoluta que establece la Corte entre los mandatos   constitucionales relevantes para juzgar la validez del artículo 173, se   enfrenta, además, a una muy seria objeción democrática. Precisamente, las reglas   de transición expulsadas del ordenamiento fueron adoptadas en la Ley del Plan   Nacional de Desarrollo que, como se sabe, es el resultado de un amplio proceso   participativo (CP arts. 340 y 341), seguido de su discusión y votación en el   Congreso de la República. Conforme a ello los incisos declarados inexequibles no   sólo encontraban fundamento en los artículos 58, 79, 80, 83 y 90 sino también en   el principio democrático (CP arts. 1, 3, 114 y 150). En adición a ello, tales   disposiciones fueron la respuesta legislativa al pronunciamiento que emitió la   Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 11 de diciembre de   2014 a raíz de una consulta gubernamental. La decisión adoptada por la mayoría   priva al legislador de la posibilidad de adoptar medidas dirigidas a resolver   los conflictos que se presentan entre el mandato de proteger el páramo y la   obligación constitucional de respetar los derechos o expectativas de aquellos   que habían emprendido, previa autorización por parte del Estado, actividades en   dichas zonas.    

El Congreso de la República, con fundamento en el   principio democrático se encuentra habilitado para definir fórmulas de   ponderación entre los diferentes mandatos constitucionales a menos,   naturalmente, que de la Carta se desprenda directamente que el balance efectuado   resulta incorrecto. De otra forma dicho, el referido principio exige, para   declarar inconstitucional una fórmula de ponderación adoptada por el órgano de   representación, la existencia de razones ciertas y poderosas que demuestren su   inconstitucionalidad. Si así no se procede y la Corte se limita a superponer su   propia perspectiva de la Carta, anula los márgenes de acción atribuidos a otras   autoridades, al suponer que todos los asuntos han sido materialmente resueltos   por el Texto Superior. Esta perspectiva no es correcta dado que, como lo ha   explicado la doctrina más autorizada, respecto de diversas cuestiones la   Constitución decidió otorgarle a los poderes constituidos la competencia   para resolver las distintas cuestiones o asuntos que repercuten en la   sociedad. Si la Corte pretende encontrar en la Carta las respuestas definitivas   de todos los asuntos, terminará eliminando los márgenes que, al amparo del   principio democrático, el Congreso tiene para apreciar y configurar las   diferentes áreas de la realidad social.             

Según el pronunciamiento de la Corte, no puede el   legislador establecer un sistema gradual de protección para implementar la   prohibición de actividades en los páramos, (i) ni al amparo de la competencia   expresa del artículo 334 para regular la explotación de los recursos naturales,   con el propósito de distribuir los beneficios del desarrollo y la preservación   del medio ambiente; (ii) ni por la vía del ejercicio de la potestad tradicional   de configuración, para impedir cualquier actividad que pueda afectarlo, como se   dispuso en el inciso tercero declarado inexequible.    

Esta postura de la Corte implica que el legislador solo   tiene una posibilidad regulatoria de la actividad en los páramos, que consiste   en prohibir de manera absoluta e inmediata la ejecución de las actividades   agropecuarias, de exploración o explotación de recursos naturales no renovables   y de construcción de refinerías de hidrocarburos. Dicho de otra forma, es   inconstitucional establecer fórmulas de armonización dado que la no intervención   en los páramos mediante ese tipo de actividades es un mandato absoluto.    

Compartimos plenamente las consideraciones de la   sentencia en relación con la importancia de los páramos y el deber del Estado de   protegerlos. Se trata de un punto de partida que resulta incontrovertible. Sin   embargo, de esa premisa no se desprende una prohibición de que el Congreso, a   fin de articular los diferentes intereses enfrentados y en desarrollo de   atribuciones constitucionales expresas, disponga un tránsito gradual que sin   afectar el medio ambiente –tal como se garantizaba con la prescripción del   tercer inciso declarado inexequible– asegurara la realización de otros intereses   constitucionales. Así las cosas, la Corte ha debido declarar exequibles los   incisos acusados o, incluso, hubiera podido establecer un condicionamiento que   fijara reglas más estrictas de protección ambiental.         

a) En primer lugar, este Tribunal ha debido considerar   que la aplicación inmediata de la prohibición –resultado de la decisión de   inexequibilidad– podría, en algunos casos, ser interpretada a la luz de   cláusulas incorporadas en tratados celebrados y ratificados por el Estado   colombiano, como una forma de expropiación indirecta que compromete la   responsabilidad internacional del Estado. Dicho riesgo ha debido ser apreciado   por esta Corporación, si se tiene en cuenta que el cumplimiento de los   compromisos internacionales es relevante en virtud de lo establecido en el   artículo 9 de la Constitución que demanda, en las relaciones exteriores, el   respeto de los principios de derecho internacional aceptados por Colombia. Este   Tribunal no podía desconocer, como factor de ponderación, la posible   responsabilidad del Estado que, precisamente, los incisos acusados pretendían   enfrentar.           

b) En segundo lugar, la Corte ha debido tomar nota al   momento de adoptar su decisión que la modificación inmediata del régimen   aplicable a las actividades desarrolladas al amparo de permisos previos, podría   dar lugar a un daño antijurídico que comprometería la responsabilidad del   Estado. En esta dirección, recientemente, la Sala de Consulta y Servicio Civil   del Consejo de Estado advirtió que una de las hipótesis de daño antijurídico   comprendidas por el artículo 90 de la Carta consiste en “la aplicación de   leyes expedidas por razones de interés general que sacrifican situaciones   particulares y concretas (sin implicar una expropiación en estricto sentido) y   para las cuales el legislador no ha establecido un especifico régimen de   transición o reparación”[222].   Por ello sostuvo que “la protección de los ecosistemas de páramo en beneficio   de toda la colectividad, e incluso de la sostenibilidad ambiental global, debe   tener en cuenta también la situación de las personas que habitan o explotan   legalmente dichos territorios, con el fin de evitar, en la medida de lo posible,   que la implantación de la prohibición analizada genere innecesariamente   situaciones de responsabilidad estatal.”    

De acuerdo con lo expuesto, la mayoría tenía una   obligación, al juzgar la validez del artículo 173, de estimar que la fórmula   adoptada por el legislador pretendía también, al amparo de los artículos 9 y 90   de la Constitución, reducir los riesgos de la responsabilidad del Estado en el   proceso de implementación de la prohibición. La sentencia de la que nos   apartamos prefirió omitir este análisis y descartar la opción regulatoria que el   Congreso había adoptado, en perjuicio del deber de velar por la integridad de la   Carta.                

5.6. Es importante advertir que la decisión de la que   nos apartamos, señala que las disposiciones examinadas pretendían “evitar la ocurrencia de la   pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que se expidieron con   anterioridad a la prohibición indicada” dado que, previamente, las Leyes 1382 de   2000 y 1450 de 2011 habían dispuesto la prohibición de desarrollar algunas   actividades en los ecosistemas de páramo (Fundamento jurídico 119).    

Esta consideración de la Corte, de   profundas consecuencias jurídicas, debe ser entendida como un obiter dicta   o  dicho de paso de la sentencia y, en modo alguno, como una declaración   judicial acerca de la situación jurídica de las licencias y permisos vigentes al   momento de ser adoptadas las referidas leyes. En efecto, semejante planteamiento   no resultaba necesario para determinar el alcance y sentido de la decisión   adoptada en esta providencia. Adicionalmente, alude a los efectos jurídicos de   disposiciones legales que, en esta oportunidad, no se encontraban bajo el   control de la Corte.    

En adición a lo anterior, no le corresponde   a este Tribunal, en sede de control abstracto, ocuparse de situaciones que, por   sus efectos y consecuencias, demandan un análisis particular. De conferirse   algún efecto a las referencias sobre la vigencia de actos administrativos que la   Corte no conoce, habría que concluir que ha excedido sus competencias, limitadas   ellas –al menos en esta oportunidad– a juzgar la validez de actuaciones muy   diferentes.    

5.7. Finalmente, en cuanto a   la exequibilidad condicionada del inciso 2 del artículo 173 de la Ley 1753 de   2015, es preciso señalar que el mismo   regula la competencia del   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para delimitar las áreas de   páramos al interior del área de referencia definida en la cartografía generada   por el Instituto Alexander Van Humboldt. Adicionalmente prescribe que en dicha   labor la autoridad ambiental regional deberá elaborar los estudios técnicos que   permitan caracterizar el contexto ambiental, social y económico, de conformidad   con los términos de referencia expedidos por el Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible. Establece el mismo inciso que al interior de esa zona, el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá delimitar el área de   páramo, con base en criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos. A   juicio de esta Corporación, el citado precepto se ajusta a la Constitución, “siempre que se entienda que si el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se aparta del área de referencia   establecida por el Instituto Alexander von Humboldt en la delimitación de los   páramos, debe fundamentar explícitamente su decisión en un criterio científico   que provea un mayor grado de protección del ecosistema de páramo”.    

Como se observa, dicho condicionamiento se   inscribe en un contexto normativo conforme al cual se prohíbe el ejercicio de   actividades agropecuarias, la exploración o explotación de recursos naturales no   renovables y la construcción de refinerías de hidrocarburos en las áreas que   serán delimitadas como páramos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible, para señalar que en esa labor, la citada autoridad no sólo debe   ceñirse a los parámetros expresamente fijados en la norma, sino que además, en   la eventualidad de que decida apartarse del área de referencia, deberá   suministrar las razones que de manera científica explican su decisión y se   traducen en un estándar más estricto de protección.    

El condicionamiento se explica, de acuerdo   con el fundamento 80 de la sentencia, con el argumento de que “sería posible   para la cartera de ambiente no delimitar los páramos, o excluir la delimitación   de aquellas áreas en las que se estén desarrollando o se vayan a desarrollar   actividades mineras o de hidrocarburos” lo que implicaría dejar  “sin efectos la decisión de esta   Corporación, pues podrían adelantarse dichas actividades en áreas que   científicamente han sido catalogadas como páramos, pero que el Ministerio ha   excluido de las áreas delimitadas como tales o ha dejado de delimitar, sin que   exista una justificación de carácter científico-ambiental.” De esta manera, señala la sentencia, “se desconoce   el deber constitucional de protección de los ecosistemas de páramo.”    

           

A partir de esa realidad, a juicio de los   suscritos magistrados, la decisión de la Corte resulta equivocada por varias   razones. En primer lugar, se asienta en una abierta desconfianza respecto del   cumplimiento de las funciones atribuidas al Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible no obstante que, como cualquier autoridad y en su condición de rector de la gestión del ambiente y de los recursos   naturales renovables, se   encuentra obligado a actuar de acuerdo con las disposiciones que rigen sus   competencias y a motivar cada una de las decisiones, incluyendo la prevista en   la disposición examinada.    

Asimismo, el pronunciamiento del que nos   apartamos desconoce que el inciso juzgado preveía los criterios que debe tener   en cuenta el Ministerio para efectuar la delimitación de los páramos. En ese   sentido, dicha entidad debía ajustar su definición a criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos   de manera que la determinación fuera compatible con la garantía del desarrollo   sostenible (CP art. 80). El Ministerio tiene la obligación de considerar uno a   uno tales elementos antes de adoptar una decisión. Sin embargo, para la mayoría   eso no resultó suficiente.    

Por último, la sentencia desconoce las competencias de   las autoridades del Gobierno Nacional para valorar asuntos ambientales en los   que pueden existir discrepancias de orden técnico y que, en consecuencia,   confieren márgenes de acción a las autoridades políticamente responsables. A la   Corte le corresponde imponer límites cuando la regulación conduce,   inequívocamente, a resultados inconstitucionales. No es ello lo que ocurre en   este caso si se tiene en cuenta que, se insiste, el inciso segundo prevé que le   corresponde al Ministerio de Ambiente definir la conformación del páramo con   base en criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos. En dicha   medida, la norma no permite, en modo alguno, la actuación arbitraria o   discrecional de las autoridades competentes.    

        

Fecha ut supra,    

        

LUIS GUILLERMO           GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

                     

ALEJANDRO LINARES           CANTILLO    

Magistrado      

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE   LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

A LA SENTENCIA   C-035/16    

CONCEJO MUNICIPAL-Reglamentación de usos del suelo (Aclaración   de voto)    

AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Concertación se debió limitar a Concejos   Municipales, no se debió extender a las entidades territoriales   (Aclaración de voto)    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1450 de   2011, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014; y contra   los artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y el parágrafo primero   (parcial) del artículo 173 de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015, por la cual se   aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018    

Demandantes: Alberto Castilla Salazar y otros    

Magistrada sustanciadora:    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte   Constitucional, presento a continuación las razones que me conducen a aclarar mi   voto en la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 8 de febrero de   2016, que por votación mayoritaria profirió la sentencia C-035 de 2016 de la   misma fecha.    

En la ponencia original del fallo, al analizar los cargos segundo y   tercero de la primera sección de la demanda, según los cuales la competencia   para la creación de las áreas estratégicas mineras limitaba la autonomía de las   entidades territoriales y las competencias de los concejos municipales otorgadas   por la Constitución, se concluyó que la disposición acusada sería declarada   exequible bajo el entendido que antes de la selección de las áreas de reserva por parte   de la Autoridad Nacional Minera, o el Ministerio de Minas, se concertaría un   instrumento de coordinación con los concejos de los municipios donde van a estar   ubicadas dichas áreas de reserva minera, con el fin de permitir el ejercicio de   la facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo atribuida por la   Constitución a los Concejos[223].    

No obstante lo anterior, la Sala Plena decidió por mayoría ampliar la   obligación de concertar el referido instrumento de coordinación con las   entidades territoriales en general.    

Si bien estoy de acuerdo con la decisión, en el sentido que la autonomía   territorial es un principio constitucional que se garantiza mediante el   establecimiento de mecanismos de participación en las decisiones relacionadas   con la creación de áreas estratégicas mineras, estimo que estos se deben limitar   a los Concejos, en razón a que la Constitución no atribuyó la competencia para   reglamentar los usos del suelo genéricamente a las entidades territoriales. Lo   anterior se evidencia al analizar las funciones atribuidas por el Constituyente   a los Concejos, dentro de las cuales se resalta la de “reglamentar   los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y   controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de   inmuebles destinados a vivienda”.    

Por lo tanto, el establecimiento de mecanismos para concertar la   creación de las referidas áreas, debe circunscribirse únicamente los Concejos   Municipales y Distritales, puesto que la reglamentación del uso de suelo no es   una función que la Constitución haya atribuido a los demás organismos que hacen   parte de las entidades territoriales.    

En este orden de ideas, considero necesario aclarar que la obligación de   establecer un instrumento de   concertación para la creación de áreas de reserva minera debe limitarse a los Concejos Municipales y   Distritales y no a las entidades territoriales en general, pues la amplitud del   condicionamiento genera ambigüedad en la definición de cuál es la autoridad   competente en los municipios y/o distritos para concertar la creación de dichas   áreas.    

Fecha ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL   MAGISTRADO    

LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA C-035/16    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Fundamentación de la sentencia privilegia la posición de la Nación en la selección   y oferta de las áreas estratégicas de reserva minera (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-La sentencia moldea un   grado de participación precario de las autoridades locales, incompatible con el   alcance sustantivo que la jurisprudencia ha dado a principios constitucionales   de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERAS-La sentencia no precisa   los criterios que deben orientar la necesaria concertación entre la Autoridad   Nacional Minera y el Ministerio de minas, y las autoridades locales, en materia   de selección y oferta de las áreas de reserve minera   (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente D-10864    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, “por la cual se aprueba el Plan   Nacional de Desarrollo 2010-2014”; y contra los   artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y el parágrafo primero   (parcial) del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018”.    

Actores: Alberto   Castilla Salazar y otros.    

Magistrada Ponente: Gloria   Stella Ortíz Delgado    

Con el debido respeto por las decisiones   mayoritarias de esta corporación, me permito aclarar mi voto a la presente   sentencia. Mi discrepancia está relacionada con los fundamentos en que se   sustenta la declaratoria de exequibilidad condicionada de los artículos 108 de   la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015. Estas normas hacen referencia a   la potestad de delimitación y otorgamiento de áreas de reserva estratégica para   el desarrollo minero, atribuida a la Autoridad Nacional Minera y al Ministerio   de Minas y Energía, sin que se prevea en dichos preceptos nivel de participación   alguno de los entes territoriales.    

Aunque la   sentencia condicionó la exequibilidad de dichas disposiciones a la exigencia de   ciertos niveles de concertación previa entre las autoridades, nacional y local,   para la definición y para el otorgamiento de las áreas de reserva minera, así   como a la garantía de que la definición y oferta de dichas áreas sean   compatibles con los respectivos planes de ordenamiento territorial, los   fundamentos en que se sustenta dicho condicionamiento no se ajustan al modelo de   gestión de los recursos naturales basado en la concertación entre la Nación y   las entidades territoriales. Tampoco se observa en la motivación del fallo   condicionado una dimensión sustantiva los principios que rigen la distribución   de competencias entre la Nación y las entidades territoriales que respalde la   efectiva participación y autonomía de las autoridades locales en la adopción de   unas decisiones que impactan de manera determinante su destino y la conservación   de sus formas de vida, como es la ubicación, en su territorio, de áreas de   reserva minera.    

Las razones en que fundo mi disenso   parcial con las motivaciones que llevaron al condicionamiento de los artículos   108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015, giran en torno a tres   aspectos que desarrollaré a continuación: (i) La fundamentación de la sentencia   privilegia la posición de la Nación en la selección y oferta de las áreas   estratégicas de reserva minera; (ii) La sentencia moldea un grado de   participación precario de las autoridades locales, incompatible con el alcance   sustantivo que la jurisprudencia ha dado a los principios constitucionales de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad; y (iii) La sentencia no precisa los   criterios que deben orientar la necesaria concertación entre la Autoridad   Nacional Minera y el Ministerio de Minas, y las autoridades locales, en materia   de selección y oferta de áreas de reserva minera.    

(i) La fundamentación de la sentencia privilegia la   posición de la Nación en la selección y oferta de las áreas estratégicas de   reserva minera.    

La sentencia de la que disiento   parcialmente en sus consideraciones, se apoyó en el precedente sentado en el   fallo C-123 de 2014[224].   Al hacer referencia a éste señaló: “(L)a Sala Plena consideró que el precepto acusado   hallaba sustento constitucional en el principio de organización unitaria del   Estado y en los artículos 332 y 334 Superiores, que atribuyen al Estado la   propiedad de los recursos del subsuelo y la facultad para determinar políticas   relativas a la explotación de los recursos naturales. Sin embargo, advirtió que   una interpretación en términos absolutos de dicha prohibición desconocía la   autonomía de las entidades territoriales (art. 287 CP) y los principios que han   de regir la distribución de competencias entre la Nación y las entidades   territoriales (art. 288 CP).    

Siguiendo este precedente la sentencia   C-035 de 2016 argumentó: “la organización del territorio a partir de su   potencial minero, por sí mismo, corresponde al ejercicio de una actividad   propia de la administración nacional que se ajusta al carácter unitario del   Estado”[225].    (Destaco).    

Estas consideraciones motivan el primer   aspecto de mi disenso con la fundamentación de la sentencia, en la medida que   reproducen y perpetúan una concepción centralista de los artículos 288, 332 y   334 de la Constitución, con menoscabo de la participación que compete a las   entidades territoriales, como integrantes del Estado, en las decisiones   relativas a la explotación de los recursos naturales. En efecto, al referirse a   esta cuestión, la Corte ha interpretado el significado del término Estado a la luz del   modelo constitucional de reparto de competencias y de la titularidad de derechos   entre la Nación y las entidades territoriales, concluyendo que dicha expresión   debe interpretarse prima facie como una alusión genérica a las entidades   de los distintos órdenes territoriales y no sólo a los del nivel central, que   suelen ser designados por la palabra Nación. Por su pertinencia, cito in extenso, las   consideraciones consignadas en el salvamento de voto efectuado a la sentencia   C-123 de 2014[226]:    

“9. Así pues, cuando los   artículos 332 y 334 de la Constitución atribuyen al Estado, y no sólo a la   Nación, la propiedad sobre los recursos del subsuelo y la facultad de decidir   sobre su explotación – aspecto de nodal importancia para el ordenamiento del   territorio – en modo alguno cabe entender que la única voz competente para   hablar en estos asuntos sea la de los órganos del nivel central, con exclusión   de las demás. Ni siquiera cabría entender, como se hace en la sentencia, que   tales disposiciones privilegien la posición de la Nación en la determinación de   las políticas relativas a la explotación de los recursos naturales. Al   contrario, al referirse al Estado, se está implicando tanto a la Nación como al   conjunto de las entidades territoriales, quienes deberán adoptar las   determinaciones al respecto de manera concertada.    

10. Tal ha sido la   interpretación dada a los términos Estado y Nación por la jurisprudencia de este   Tribunal, según se expresa en la sentencia C-221 de 1997[227]. En aquella ocasión   se debatía en torno a la constitucionalidad de una norma que atribuía a los   Concejos Municipales y al Distrito Especial de Bogotá la facultad para   establecer un impuesto a la extracción de arena, cascajo y piedra, la cual fue   acusada argumentando que la explotación de los recursos naturales no renovables   constituía un terreno en el cual solamente podía tener dominio la Nación.[228]    

Tanto los intervinientes en   este proceso, como el Ministerio Público, coincidieron en advertir que el   demandante incurría en una impropiedad al asimilar la palabra Estado al concepto   de Nación. Al referirse a esta cuestión la Corte interpretó el significado del   término Estado a la luz del modelo   constitucional de reparto de competencias y de la titularidad de derechos entre   la Nación y las entidades territoriales, concluyendo que dicha expresión debe   interpretarse prima facie como una alusión genérica a las entidades de los   distintos órdenes territoriales y no sólo a los del nivel central, que suelen   ser designados por la palabra Nación. Por su importancia para el   presente análisis, es pertinente citar en extenso las consideraciones efectuadas   por la Corte en aquella oportunidad:    

“(E)n general nuestra normatividad ha   reservado la palabra “Nación “, en vez de la palabra “Estado “, para hacer   referencia a las autoridades centrales y distinguirlas de las autoridades   descentralizadas. Así, el artículo 182 de la Constitución derogada ordenaba a la   ley determinar “los servicios a cargo de la Nación y de las entidades   descentralizadas”. Ese lenguaje se ha mantenido en la Constitución de 1991, pues   la Carta utiliza la palabra Nación cuando se refiere a las competencias propias   de las autoridades centrales, mientras que la palabra Estado denota en general   el conjunto de todas las autoridades públicas. Por ejemplo, el artículo 288   establece que corresponde a la legislación orgánica territorial establecer “la   distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”.   Igualmente, el artículo 356 sobre situado fiscal distingue entre los servicios a   cargo de la Nación y aquellos a cargo de las entidades territoriales, y el   artículo 358 habla de la participación de los municipios en los ingresos   corrientes de la Nación. Esta interpretación se ve confirmada si se tienen en   cuenta otras disposiciones que hablan del Estado, como el artículo 2° que   establece los deberes del Estado, o el artículo 5o, que señala que el   Estado reconoce la primacía de los derechos de la persona, pues sería absurdo   considerar que esas normas estatuyen deberes constitucionales exclusivos de la   Nación, pero que no obligan a las entidades descentralizadas.    

9- Conforme a lo anterior, la Corte   considera que cuando la Carta se refiere al Estado, y le impone un deber, o le   confiere una atribución, debe entenderse prima facie que la norma constitucional   habla genéricamente de las autoridades estatales de los distintos órdenes   territoriales. Ahora bien ello no impide que en determinadas oportunidades la   Carta pueda asimilar, en un precepto específico, las palabras Estado y Nación, y   por ende denomine estatal a una competencia nacional o a la titularidad de la   Nación sobre un determinado recurso. Sin embargo, como en principio la   Constitución reserva la palabra Estado para hablar del conjunto de autoridades   de los distintos niveles territoriales, deberá mostrarse por qué en determinada   disposición esa palabra puede ser considerada un sinónimo de Nación. “[229]    

En esta misma providencia la   Corte examinó de manera específica si cuando el artículo 332 atribuía al Estado   la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, tal   expresión debía ser entendida como un sinónimo de Nación o si, por el contrario,   aludía también al conjunto de las entidades territoriales. Al examinar los   antecedentes de esta disposición, la Corte concluyó que el cambio de   terminología no era casual, sino “tiene una finalidad específica profunda   “, pues al asignar la propiedad de   los recursos del subsuelo al Estado en lugar de a la Nación, se buscaba evitar   tanto la centralización como la distribución inequitativa de los beneficios   derivados de su explotación. A este respecto sostuvo: “es claro que la   Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos   no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco   quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o   atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta   perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de las regalías que   genera su explotación sea de un ente más abstracto, que representa a todos los   colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado   colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no   renovables y el titular de las regalías”[230]    

11. Por eso no cabe establecer,   como se hace en la sentencia que motiva este salvamento de voto, una oposición   entre lo preceptuado en los artículos 332 y 334, de un lado, y lo dispuesto en   los artículos 287 y 288 de la Constitución, en donde los primeros concentrarían   en las autoridades del orden central las decisiones relativas a la explotación   minera, como manifestación del principio unitario, y los segundos garantizarían   los espacios de autonomía de las entidades territoriales. En lugar de oponerse,   todas estas normas convergen en establecer un modelo concertado de gestión del   territorio y de los recursos naturales, en el que intervienen la Nación y las   entidades territoriales, que en su conjunto constituyen el Estado. En este   modelo, la unidad no se impone desde el centro sino que se constituye a partir   de la pluralidad de las voces en las que se expresan la diversidad geográfica,   histórica, económica, ambiental, étnica y cultural que nos constituye como país.    

Tal entendimiento ha estado   presente en la jurisprudencia constitucional, como se expresa en la sentencia   C-535 de 1996[231],   cuyas pertinentes consideraciones ameritan ser citadas en extenso:    

“El artículo lo. de la Carta introduce el   concepto de autonomía de las entidades territoriales como elemento integrante de   una República unitaria y descentralizada. La unidad así expresada no puede   entonces confundirse con centralismo y hegemonía pues la forma de Estado   unitaria no choca con el reconocimiento de la diversidad territorial, que se   expresa en la consagración de la autonomía local, por lo cual “es la concepción   de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la   unidad como bloque monolítico”. Por ello la autonomía de la que gozan las   diferentes entidades territoriales no es un mero traspaso de funciones y   responsabilidades del centro a la periferia sino que se manifiesta como un poder   de dirección política, que le es atribuido a cada localidad por la comunidad a   través del principio democrático, y en especial al municipio que se constituye   en la entidad territorial fundamental de la división político-administrativa del   Estado (CP. art. 311). De esa manera se busca la gestión eficiente de los   intereses propios, ya que el municipio es el ente idóneo para solucionar los   problemas locales en la medida en que conoce realmente las necesidades a   satisfacer, y tiene el interés para hacerlo por hallarse en una relación cercana   con la comunidad. Así, al acercar la acción estatal al ciudadano, se fortalece   la legitimidad a través de la gestión territorial.    

[…]    

4- La autonomía no se agota entonces en la   facultad de dirección política pues las entidades territoriales no solamente   tienen derecho a gobernarse por autoridades propias sino que deben, además,   gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta un poder de dirección   administrativa (CP. art. 287). La autonomía está además ligada a la soberanía   popular y a la democracia participativa, pues se requiere una participación   permanente que permita que la decisión ciudadana se exprese sobre cuáles son las   necesidades a satisfacer y la forma de hacerlo (CP art. 1°, 2° y 3°). El poder   de dirección del que gozan las entidades territoriales se convierte así en pieza   angular del desarrollo de la autonomía. A través de este poder, expresión del   principio democrático, la comunidad puede elegir una opción distinta a la del   poder central. La satisfacción de intereses propios requiere la posibilidad de   que existan en cada localidad opciones políticas diferentes, lo cual no atenta   contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial hace parte de un   todo que reconoce la diversidad.    

5- Los principios de unidad y autonomía no   se contradicen sino que deben ser armonizados pues, como bien lo señala el   artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la capacidad de que   gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro   de los límites de la Constitución y la ley. De esa manera se afirman los   intereses locales pero se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior,   con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como   poder soberano sino que se explica en un contexto unitario.    

El equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a través de   limitaciones. Por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro   de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición   de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe   respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en   que se desarrolla esta última. ”    

En lugar de un modelo concertado de   gestión del territorio y de los recursos naturales, en el que intervienen la   Nación y las entidades territoriales, que en su conjunto constituyen el Estado,   la sentencia parte de una concepción según la cual “la organización del territorio   a partir de su potencial minero, por sí mismo, corresponde al ejercicio de una   actividad propia de la administración nacional, que se ajusta al carácter   unitario del Estado”[232].    Partiendo de ese supuesto que ubica de manera exclusiva en la Nación la   competencia para regular y ordenar lo atinente a la extracción de recursos   naturales no renovables, plantea la necesidad de un mecanismo de coordinación   entre aquella “y la competencia de las   autoridades municipales para planificar, gestionar sus intereses y ordenar su   territorio, con criterios de autonomía “[233],    pero sin que a estas se les reconozca la potestad de participar en las   decisiones sobre explotación de los recursos naturales, como integrantes del   Estado.    

(ii) La sentencia moldea un   grado de participación precario de las autoridades locales, incompatible con el   alcance sustantivo que la jurisprudencia ha dado a los principios   constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad    

*La concepción descrita en el aparte   anterior, que a mi modo de ver privilegia una visión centralista de las   relaciones entre las autoridades del orden nacional y los entes territoriales en   la gestión del territorio y la explotación de recursos naturales, incide en   forma determinante en la manera como se interpretan y aplican en la   fundamentación de la sentencia los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad que orientan la distribución de competencias entre la   Nación y las entidades territoriales (Art. 288 CP.), lo cual repercute a su vez   en una visión frágil y subalterna del principio de autonomía territorial   previsto en el artículo 287 superior.    

Como lo ha señalado reiteradamente la   jurisprudencia de esta corporación, el modelo de gestión colectiva del   ordenamiento territorial que incluye, como elemento de capital importancia, las   decisiones estatales relativas a la explotación de los recursos naturales del   subsuelo, establece unos principios para el reparto de competencias entre la   Nación y sus entidades territoriales en aras de salvaguardar un adecuado balance   entre unidad y autonomía. Tales son los principios de coordinación, concurrencia   y subsidiariedad, previstos en el artículo 288 Superior.    

El principio de concurrencia exige que la   actividad del Estado debe cumplirse, en lo posible, con la participación de los   distintos niveles de la Administración, sin excluir de manera injustificada la   competencia de una entidad cuya intervención resulte necesaria para alcanzar los   fines de la acción estatal. El principio de coordinación reclama, a su vez,   el ejercicio armónico de estas competencias concurrentes entre Nación y sus   entidades territoriales. Mientras que, en virtud del principio de subsidiariedad, la intervención   del Estado debe efectuarse en el nivel más próximo al ciudadano y las   autoridades de mayor nivel de centralización sólo han de intervenir en asuntos   que, en principio, corresponderían a las entidades locales, cuando éstas se   muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus   responsabilidades.”[234]    

Precisamente el principio de   subsidiariedad “reafirma la opción del constituyente por un modelo de ordenación del   territorio y sus recursos en el que la construcción de la unidad no se impone   desde el centro sino que se gesta desde lo local. Así lo corrobora, además, el   reconocimiento del municipio como entidad fundamental de la división político   administrativa del Estado (art. 311 CP), por tratarse del nivel decisorio más   cercano al ciudadano, donde pueden activarse de manera más próxima y efectiva   formas directas de participación ciudadana en la decisión y gestión de los   asuntos públicos y de control de la gestión de las autoridades locales. También   lo confirma la atribución directa a los concejos municipales de competencias   para regular los usos del suelo y expedir normas orientadas a la defensa del   patrimonio ecológico y cultural del municipio (arts. 311 y 313 num. 7y 9 CP) “[235]    

A pesar de que la   sentencia reconoce la trascendencia de una decisión sobre selección y oferta de   áreas de reserva minera en la vida local, particularmente en la protección de   las cuencas hídricas, la salubridad de la población, el desarrollo económico,   social y cultural de las comunidades, y proclama que “los municipios y distritos   afectados por dicha decisión podrán participar de una forma activa y eficaz en   el proceso de toma de la decisión “[236], al momento de   sustentar la exequibilidad condicionada de la norma plantea un nivel de   participación ambiguo y subordinado, al señalar que “La disposición será exequible   siempre y cuando su contenido garantice un grado de   participación razonable de los municipios y distritos en el proceso de decisión   sobre la selección y otorgamiento de áreas que presenten un alto potencial   minero en el respectivo territorio.”(…) Es decir que la opinión de   estos (los distritos y municipios) debe ser valorada adecuadamente y puede tener   una influencia apreciable en la toma de esta decisión”[237]. (Destaco).    

En esta forma de concebir el grado de   participación de los municipios y distritos en la toma de decisiones relativas a   la selección y oferta de áreas de reserva minera, subyace una perspectiva de   construcción de la unidad que se impone desde el centro, asignando a la   Autoridad nacional Minera y al Ministerio de Minas y Energía una posición de   preeminencia, tan solo matizada por el deber, en abstracto, de “garantizar que la definición y   oferta de dichas áreas sean compatibles con los planes de ordenamiento   territorial respectivos “.    

De esta manera, la fundamentación del   condicionamiento a los artículos 20 de la Ley 1753 y 108 de la Ley 1450 de 2011,   plasmó una protección precaria a la participación y a la autonomía de los entes   territoriales del nivel local, en uno de los asuntos de mayor trascendencia para   la satisfacción de sus necesidades, para la definición de su destino y la   conservación de sus formas de vida.    

(iii) La sentencia no precisa en forma explícita los   criterios que deben orientar la necesaria concertación entre la Autoridad   Nacional Minera y el Ministerio de Minas, y las autoridades locales.    

A pesar de que la sentencia establece un   mandato de concertación de las decisiones relativas a la selección y oferta de   las áreas de reserva minera entre la Autoridad nacional Minera, o el Ministerio   de Minas y Energía, según el caso, y las autoridades locales respectivas, no   precisa los criterios que deben orientar los acuerdos a que han de llegar las   autoridades nacionales con las regionales, distritales o municipales, al momento   de tomar una decisión de esta naturaleza, lo cual pone en riesgo de privar de   todo efecto práctico la decisión adoptada y, con ello, la garantía efectiva de   los contenidos constitucionales que se trata de salvaguardar a través del   condicionamiento establecido en la sentencia.    

El carácter   modulado de la decisión imponía la necesidad de dejar establecidos unos   parámetros concretos y claros que orientaran esa concertación y garantizaran los   espacios de decisión y participación ciudadana en el ámbito local, trascendiendo   el tímido clamor por “(…) una regulación consistente con los mandatos de   coordinación y concurrencia, así como los de rigor subsidiario y gradación   normativa (…) que aseguren la adecuada realización del principio de autonomía   territorial”.    

Dentro de los parámetros que se echan de   menos en la parte motiva de la sentencia como orientadores del proceso de   concertación que se debe adelantar entre las autoridades nacionales y las   locales, con miras a garantizar una efectiva participación de estas últimas en   la selección y oferta de las áreas de reserva minera se pueden mencionar:    

(i)       Dado que las   decisiones relativas a la actividad minera tiene notables repercusiones de orden   ambiental, social y económico, y que tales impactos, recaen de manera directa   sobre las personas y los territorios en los que se lleva a cabo dicha actividad,   al punto que condicionan de manera decisiva las facultades de ordenación del   territorio y determinación de usos del suelo que competen, en primer lugar, a   los municipios, ninguna autoridad del orden nacional puede adoptar de manera   unilateral decisiones a este respecto que excluyan la participación de quienes,   en el ámbito local, reciben de manera directa los impactos de dicha explotación.    

(ii)     No obstante que la minería está clasificada como una   actividad de utilidad pública e interés social (art. 13 C. Minas), por lo que se   trata de una alternativa de desarrollo legítima, esta debe llevarse a cabo   dentro de los límites que establece la propia Carta Política. De un lado, debe   respetar los   límites competenciales, que obligan a las autoridades encargadas de decidir   sobre la viabilidad técnica y ambiental de los proyectos mineros a tener en   cuenta las decisiones de las autoridades locales en materia de ordenamiento   territorial. Así mismo, debe respetar los espacios de participación que la   Constitución y las leyes reconocen a la ciudadanía para expresarse y decidir   sobre la vocación productiva de sus territorios y sobre las ofertas de   desarrollo que puedan causar impactos en su medio ambiente y en sus vidas. A   este respecto cabe recordar las competencias que la Constitución asigna a los   Concejos Municipales en los numerales 7o y 9o del artículo   313 y a las Asambleas Departamentales en el artículo 300 numeral 2o  Superior.    

De otra parte, la apuesta por un modelo de   desarrollo que tiene en la actividad minera uno de sus ejes centrales, debe   respetar los límites sustantivos que la Constitución le impone, los cuales le   obligan a subordinar, limitar e incluso llegar a desistir del desarrollo de   proyectos mineros, allí donde no sea posible conciliarlos con el logro de fines   constitucionalmente imperiosos, como la protección del medio ambiente y los   recursos hídricos o la producción de alimentos.    

A este respecto es imperativo atender los   límites sustantivos previstos en los artículos 79 y 80 de la Carta que asignan   al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente,   conservar las áreas de importancia ecológica, planificar el manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales en orden a garantizar su desarrollo   sostenible, su conservación, restauración y sustitución, así como prevenir y   controlar los factores de deterioro ambiental.    

Adicionalmente,   consecuente con el mandato constitucional de subsidiariedad y la definición   del municipio como entidad fundamental de la división político administrativa   del Estado (arts. 288 y 311 CP), el artículo 313 numeral 9 asigna una   competencia específica a los Concejos Municipales para dictar las normas   necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y   cultural del municipio; mientras que el artículo 300 numeral 2o  CP. confiere a las Asambleas Departamentales facultades de regulación del medio   ambiente.    

Ambas facultades   comprenden, de manera importante, tomar las decisiones necesarias en orden a   asegurar la soberanía hídrica de los municipios y departamentos.    

(iii) Finalmente, para evitar que el   condicionamiento previsto en la sentencia no quedara despojado de un efecto   útil, habría sido necesario que la sentencia dejara establecido que la   concertación entre las autoridades competentes del nivel central y las locales,   en torno a la selección y oferta de áreas estratégicas de reserva minera debe   someterse a las normas generales contenidas en la legislación ambiental y en la   Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en tanto el legislador expida una   regulación específica sobre este punto. Sobre este particular resulta de   especial importancia recordar el contenido del artículo 2o de la Ley   Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011), norma que recoge en   forma magistral la esencia del modelo constitucional de concertación orientado a   conciliar el principio unitario con la autonomía de las entidades territoriales:    

“El ordenamiento territorial es   un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y   un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera   progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr   una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio,   para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad   cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo   económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente   sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la   diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia. // La finalidad del   ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad de   descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses   para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará el   traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o   descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial   pertinente, con la correspondiente asignación de recursos. El ordenamiento   territorial propiciará las condiciones para concertar políticas públicas entre   la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad   geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad   regional y nacional“(Subrayas añadidas).    

En conclusión,   aunque comparto la decisión de proferir un fallo condicionado de los artículos   20 de la Ley 1753 de 2015 y 108 de La Ley 1450 de 2011 en los términos en que   quedó consignado en los numerales primero y segundo de la parte resolutiva de la   sentencia, considero que en la fundamentación de dicha determinación se   evidencian manifestaciones y silencios que privilegian la posición de la Nación   en la selección y oferta de las áreas estratégicas de reserva minera, lo cual   repercute en un nivel de participación precario de las autoridades locales,   incompatible con el alcance sustantivo que la jurisprudencia ha dado a los   principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que   se evidencia en el hecho de que la sentencia no precisa los criterios que deben   orientar la necesaria concertación entre la Autoridad Nacional Minera y el   Ministerio de Minas, y las autoridades locales, en materia de selección y oferta   de áreas de reserva minera.    

Con fundamento en   las consideraciones expuestas, aclaro mi voto a la presente providencia.    

Fecha ut supra,    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL   EDUARDO MENDOZA MARTELO A LA SENTENCIA C –   0  3 5 /16    

LEY-Indeterminación de un concepto no es per se un   motivo de orden constitucional para excluir un precepto legal del ordenamiento   (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y   ESTRATEGICOS-Al definir que   su ejecución y desarrollo constituye motivo de utilidad pública e interés social   se puede afirmar que la expropiación queda autorizada por la ley cuando se está   frente a la ejecución y desarrollo de un proyecto (Salvamento parcial de voto)/PROYECTOS   DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-No consistía en establecer si el criterio del “alto impacto en el   crecimiento económico y social del país” es motivo de interés social y   utilidad pública suficiente para autorizar la expropiación sino, si “la   ejecución y desarrollo” de los PINE es un “motivo de interés social y utilidad   pública” suficiente para permitir la expropiación (Salvamento parcial de voto)    

NORMA SOBRE AREAS DE RESERVAS ESTRATEGICAS   MINERAS EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No es   lo mismo evaluar la validez constitucional del alto impacto en el crecimiento   social y económico del país como móvil de la expropiación, que examinar la   ejecución y desarrollo de un Proyecto de interés nacional y estratégico a la luz   de la Constitución como causa de una expropiación (Salvamento parcial de voto)    

NORMA SOBRE CRECIMIENTO SOCIAL Y ECONOMICO   DEL PAIS-Disentimiento por falta de claridad en   materia de conceptos o situaciones que el derecho administrativo ha clarificado   (Salvamento parcial de voto)    

NORMA JURIDICA-Inclusión en la ley de la noción “crecimiento social y   económico del país” entendida como supuesto de hecho para que su alcance   concreto sea precisado por el Gobierno en ciertos casos, implica la concesión de   una facultad a la Administración (Salvamento parcial de voto)    

CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Doctrina (Salvamento   parcial de voto)    

NOCION SOBRE CRECIMIENTO ECONOMICO Y SOCIAL   DEL PAIS-Es necesaria como   guía de acción de la Administración en el diseño de políticas públicas y para la   adopción de decisiones (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y   ESTRATEGICOS-Norma   contempla posibilidad de   compensar a las víctimas del conflicto con un predio de similares condiciones   cuando aquel cuya restitución se pretende quede afectado por una declaración de   PINE (Salvamento parcial de voto)    

JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD EN PROYECTOS DE   INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-No se reconoció la presencia de sujetos diferentes,   pues no todas las personas a las que se dirige la norma tienen la calidad de   propietarios (Salvamento parcial de voto)/JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD EN   PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-Deber de restitución a las   víctimas se predica tanto de quienes ostentan la condición de propietarios como   de poseedores (Salvamento parcial de voto)/RESTITUCION-No procede   únicamente respecto de la propiedad (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y   ESTRATEGICOS-Medida de   compensación en especie duradera se aviene de los principios Pinheiro y del   principio de la eficacia de la función pública (Salvamento parcial de voto)/PROYECTOS   DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-Resulta inoficioso adelantar todo el   proceso de restitución para luego dar inicio a un trámite de expropiación que no   favorece el interés general que subyace a la inclusión de un predio en un PINE   ni resulta per se favorable a las víctimas (Salvamento parcial de voto)/PROYECTOS   DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-Corte pudo fijar el alcance de la norma, advirtiendo que de no ser posible la   restitución del predio por uno de similares características se debía proceder a   la compensación económica correspondiente con miras a salvaguardar y hacer   efectivo el derecho de las víctimas (Salvamento parcial de voto)    

AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS   REGIONALES-No es un derecho   absoluto (Salvamento parcial de voto)    

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO   PARA REGLAMENTAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS   REGIONALES DENTRO DE UN REGIMEN DE AUTONOMIA-Alcance (Salvamento parcial de voto)/LICENCIAS   Y PERMISOS AMBIENTALES PARA PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-No puede afirmarse que determinado tipo de funciones sea una función   intangible de las CAR cuya asignación a un órgano de carácter nacional suponga   la transgresión de su autonomía (Salvamento parcial de voto)    

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO   Y PRINCIPIOS DE EFICACIA, CELERIDAD Y ECONOMIA-Justifican en ciertas ocasiones que el   licenciamiento ambiental recaiga en un órgano capaz de visualizar la situación   medio ambiental del orden nacional sin desconocer las especificidades regionales   (Salvamento parcial de voto)/PRINCIPIO DE LA PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-Se   ignora al atar las decisiones de alcance nacional a voluntades seccionales   (Salvamento parcial de voto)    

Expediente:   D-10864    

Asunto: Demanda  de inconstitucionalidad contra   el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011   “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”; y contra los artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52   (parcial) y el parágrafo primero (parcial del artículo 173 de la Ley 1753 de   2015 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”        

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Si bien comparto varias   de las decisiones adoptadas por la mayoría en el fallo de la referencia, me   resulta imperativo dejar la constancia de las salvedades que respecto de algunos   aspectos oportunamente expresé en el marco de la discusión acontecida en Sala   Plena.    

Mi desacuerdo con la   ponencia se contrae a las declaraciones de inexequibilidad del inciso tercero   del artículo 49, del inciso segundo y del parágrafo del artículo 50 y del   artículo 51 de la Ley 1753 de 2015. Seguidamente expondré las razones que en   cada caso me distancian de la propuesta acogida por la mayoría.    

1.- La indeterminación   de un concepto en la Ley no es per se un motivo de orden constitucional   para excluir un precepto legal del ordenamiento    

El inciso tercero del   artículo 49 de la Ley 1753 de 2015 estableció a tenor literal lo siguiente:            

“La ejecución y desarrollo de los PINE constituye   motivo de utilidad pública e interés social, quedando autorizada la expropiación   administrativa o judicial de los bienes inmuebles urbanos y rurales que se   requieran para tal fin, de conformidad con el artículo 58 de la Constitución   Política”        

En el análisis llevado a   cabo por la mayoría para definir la constitucionalidad del precepto transcrito   se consignó en el siguiente planteamiento:    

“Teniendo en   cuenta el papel que juega la causa expropiandi  en la realización de la prevalencia del interés general, la garantía de la   función social de la propiedad, y en la protección de los derechos de propiedad,   debido proceso y de acceso a la administración de justicia, le corresponde   entonces a esta Corporación establecer si el criterio del “alto impacto en el crecimiento económico y   social del país” con   base en el cual la CIIPE debe determinar si un proyecto es PINE, constituye un   motivo de interés social y utilidad pública suficiente para autorizar a la   Administración a adelantar procesos de expropiación “    

No se requieren mayores   análisis para concluir que lo dispuesto por el legislador  en  la   norma, cuya constitucionalidad se define, es que “La ejecución y desarrollo   de los PINE (…)” constituye “motivo de utilidad pública e interés social”,   con lo cual se puede afirmar, sin temor a equivocarse, que la expropiación   quedaba autorizada por la Ley cuando se estaba frente a la ejecución y el   desarrollo de un proyecto. En esa medida y si lo que se pretendió en la ponencia   era evaluar la “causa expropiandi”  o motivo legal de la   expropiación, el asunto en estricto rigor no consistía  en establecer “(…)   si el criterio del “alto impacto en el crecimiento económico y   social del país” es un motivo de interés social y utilidad   pública suficiente para autorizar la expropiación, sino, si “la ejecución y   desarrollo” de los PINE es un “motivo de interés social y utilidad   pública” suficiente para permitir la expropiación.      

Como se puede apreciar,   no es lo mismo evaluar la validez constitucional del alto impacto en el   crecimiento social y económico del país como móvil de la expropiación, que   examinar la ejecución y desarrollo de un  PINE a la luz de la   Constitución, como causa de una expropiación. Se trata de conceptos diferentes y   cuyo alcance normativo en la Ley 1753 de 2015 es disímil. En el inciso primero   del artículo 49 legal el crecimiento social y económico del  país   funge como razón que faculta al Gobierno para elegir un proyecto como PINE con   las consecuencias que ello acarrea, en tanto, la ejecución y desarrollo son   actividades materiales posteriores a la formulación de proyecto. El estudio de   constitucionalidad de unos conceptos, no es el mismo de la revisión de unos   determinados tipos de labores; distinción que no resulta irrelevante en este   caso, si se tiene en cuenta que fue la que dio lugar al hallazgo de dudosas   razones para cercenar un mandato legal por presunta inconstitucionalidad.    

Ahora, si en este punto   la decisión mayoritaria hubiese estado orientada por la congruencia, la   debilidad que le atribuyó al crecimiento social y económico del país,  debió notarse al evaluar la constitucionalidad del inciso primero que es   donde aparecen dichas categorías, pero, dicho inciso primero superó el juicio de   constitucionalidad y, el contenido del inciso tercero, donde no están presentes,   fue excluido del ordenamiento por la supuesta falta de claridad en las nociones   de crecimiento social y económico del país.    

Sin embargo, no es solo   lo errático del planteamiento y la incongruencia en la extracción de sus   consecuencias lo que suscita mi disentimiento, sino, lo que creo se puede tornar   en un desafortunado precedente por la falta de claridad en materia de conceptos   o situaciones que el derecho administrativo ha clarificado hace ya bastante   tiempo.    

La inclusión en la Ley de   nociones como “crecimiento social y económico del país” entendidas como   supuestos de hecho de una norma jurídica, para que su alcance concreto sea   precisado por el Gobierno en ciertos casos, implica la concesión de una facultad   a la Administración. Acontece sí que la categoría en referencia presenta un   margen de indeterminación, el cual desaparecería cuando en el caso concreto el   órgano respectivo calificase  un proyecto como PINE con todas las   consecuencias que ello implica incluida la posibilidad de expropiar.      

En la sentencia, la   mayoría sostuvo lo siguiente:    

“La falta de   claridad en torno a lo que significa el concepto de crecimiento social, y a la   magnitud de crecimiento económico para efectos de que la CIIPE califique un   proyecto como PINE no tienen, por sí mismas, relevancia constitucional (…)”    

Sin embargo,   esta falta de claridad resulta pertinente constitucionalmente en la medida en   que de tales conceptos depende el alcance del ejercicio de una facultad estatal   cuya principal repercusión es la de autorizar a la administración para adelantar   procesos de expropiación. Es decir, en el presente caso dos conceptos sobre los   cuales no existe claridad alguna determinan el alcance de la facultad que tiene   la administración para disponer sobre los derechos de propiedad de los   particulares. Esta falta de claridad impide al administrado, así como a los   contratistas que desarrollan los proyectos, y a la misma administración, saber   cuándo es legal declarar un proyecto de utilidad pública y cuando no lo es(…)”    

(…) estos   motivos de utilidad pública e interés social que faculten a la administración   para adelantar procesos de expropiación en relación con los Proyectos de Interés   Nacional y Estratégico PINE no están definidos en ninguna otra ley (…) En esa   medida, la definición de los motivos de interés público y utilidad social con   base en los cuales el Legislador autoriza a la Administración a adelantar   procesos de expropiación resulta en indeterminada e indeterminable (…)”    

Ha sentado con   suficiencia la doctrina desde mediados del siglo pasado que la presencia de   dicha clase de conceptos no es sinónimo de arbitrariedad, ni entrega de una   potestad discrecional a la Administración[238].     En las autorizadas palabras de García de Enterría, se ha advertido al referirse   a los conceptos jurídicos indeterminados:    

“todos estos   conceptos (…) bien conocidos en la doctrina general del derecho, son   conceptos jurídicos indeterminados en el sentido que la medida concreta para la   aplicación de los mismos en un caso particular no nos la resuelven o determinan   con exactitud la propia Ley que los ha creado y de cuya aplicación   se trata (…)” (negrillas fuera de texto)    

Lo peculiar de   estos conceptos jurídicos es que su calificación en una circunstancia concreta   no puede ser más que una; o se da o no se da (y aludiendo a ejemplos del Derecho Público) o hay   utilidad pública o no la hay; o se da, en efecto, una perturbación del orden   público, o no se da (…)   tertium non datur  hay una unidad de solución justa en la   aplicación del concepto a una circunstancia concreta (…)[239]    

Pero, si no se tratase de   conceptos jurídicos indeterminados, cabe la posibilidad de estar frente a un   grupo de conceptos “ (…) aparentemente iguales a aquellos (…)”   respecto de los cuales se aceptó su plena exclusión del control judicial   “(…)  en razón a la limitada capacidad técnica de los jueces para examinar   críticamente su aplicación”  cuyo conjunto comprende “(…) todos los que   se remiten a reglas, pautas y standares de índole científico- técnica, cuyo   empleo es cada día más importante sobre todo en la normativa reguladora de   sectores o materias de alta complejidad social (…)”[240] .   En relación con este nuevo conjunto de conceptos susceptibles de un “ámbito o   margen de apreciación (…) sobre la base de la cual se desarrolló la teoría de la   razonabilidad (…) conforme a la cual los conceptos de que venimos hablando   habilitan a la Administración para escoger entre un abanico de decisiones   razonables y motivables, solo susceptibles de control judicial justamente en   punto  su razonabilidad”[241] . (Negrillas fuera de   texto).      

                   

Así pues, al considerar   los conceptos de utilidad pública, interés social, crecimiento económico y   social; la ponencia registró como hallazgo significativo su falta de claridad  y el hecho de “no estar definidos en ninguna otra Ley” lo cual, vistas   las referencias doctrinales precedentes, no tiene mucho de novedoso. No hay en   la sentencia un palmario contraste entre los conceptos aludidos y la preceptiva   constitucional, cuya consecuencia sea la manifiesta inconstitucionalidad de los   contenidos legales, para explicar y justificar de manera manifiesta la   declaración de inconstitucionalidad.    

Perdió de vista la   mayoría que es esencial de la condición de tales conceptos su falta de claridad,   pero, ello no los torna en expresión de la arbitrariedad. Ignoró que son   fiscalizables en sede judicial y por ende los actos fundados en ellos no escapan   al principio de legalidad y están sometidos al control constitucional. El punto   es que al ser instrumentos en manos del Gobierno para adoptar decisiones, la   competencia para evaluar la constitucionalidad o legalidad de su uso es   principalmente de la jurisdicción Contencioso –Administrativa. Era generalmente   en esa sede y de conformidad con las peculiaridades del caso concreto en la que   se debía determinar si se daba el supuesto de hecho requerido para declarar un   proyecto como  “de Interés Nacional y Estratégico PINE” y también,   era ese juez el que debía establecer si en una circunstancia específica el   empleo de la potestad conferida al Gobierno comprometía contenidos   constitucionales como los derechos fundamentales de los asociados.    

La Sala ensayó en un par   de bienintencionados, pero insuficientes párrafos, establecer el contenido de la   noción de crecimiento económico y social del país y, al no lograrlo,   concluyó que resultaba lesiva del ordenamiento constitucional. La complejidad   del concepto difícilmente podía ser advertida en tan escasas líneas y, más aún,   sin la suficiencia técnica requerida para dar cuenta de aquel.    

Si el loable propósito,   que yo también suscribo, consistía en prevenir un inadecuado empleo de los   conceptos como utilidad pública, interés social o crecimiento económico y social   del país, buscando evitar la amenaza o quebrantamiento de derechos, bien pudo la   Sala trazar criterios que apuntaran a reducir el riesgo de afectación de los   derechos y orientaran la interpretación de los mismos desde una perspectiva   constitucional. Para ese efecto, hubiesen sido de capital importancia los   criterios de selección y verificación de un proyecto PINE, citados oportunamente   en el salvamento de voto de los Magistrados Linares Cantillo y Guerrero Pérez,   tales pautas contenidas en el documento CONPES 3762 de 2013 son las siguientes:    

       

“Criterios comunes a los PINES de origen   público o privado. Un proyecto debe cumplir o se prevé que cumplirá con al menos   uno de los criterios que se mencionan a continuación:    

·       Que aumente significativamente la   productividad y competitividad de la economía nacional o regional.    

·       Que genere impacto significativo a la   creación de empleo directo o por vía de encadenamientos y/o la inversión de   capital.    

·       Que genere retorno positivo a la inversión y   sea sostenible operacionalmente.    

·       Que aumente la capacidad exportadora de la   economía nacional.    

·       Que genere ingresos significativos a la   Nación y las regiones.    

·       Que el alcance del proyecto contribuya al   cumplimiento de las metas previstas en el PND.    

Adicional a los criterios comunes, para   PINES de origen público se deberán cumplir los siguientes:    

·       Que el proyecto esté incluido en el Plan   Plurianual de Inversiones del PND y/o en las proyecciones del Marco de Gasto de   Mediano Plazo.    

·       Que cuando se trate de proyectos viales,   hagan parte de los corredores que son considerados como estratégicos para el   Estado colombiano, o que éstos conecten áreas productivas o regiones   estratégicas y de consumo con los puertos marítimos, aeropuertos y pasos de   frontera, que potencien el comercio exterior.    

·       Que contribuyan a aumentar la capacidad   instalada de energía e hidrocarburos, la confiabilidad del sistema   interconectado nacional, la seguridad energética y las obligaciones de la   energía en firme[242]”.    

Lo que no puede ser de   recibo es que frente a la dificultad para clarificar un concepto, se opte por   estimarlo inconstitucional y, consecuentemente, excluirlo del ordenamiento   jurídico. No reprocho el énfasis de la ponencia en pretender clarificar en   abstracto los conceptos de marras, lo cual podría resultar explicable, pero, no   puedo aceptar que esa supuesta carencia circunstancial termine siendo el motivo   real para calificar ciertos contenidos como inconstitucionales y aspire a ser la   justificación de una decisión de inexequibilidad.      

La presencia de nociones   como “crecimiento económico y social del país” es necesaria como guía de   acción de la Administración en el diseño de políticas públicas y para la   adopción de decisiones. Mal podría decirse que el crecimiento económico y social   del país, entendido como propósito, riñe con los postulados constitucionales.   Vedar al legislador la inclusión de ese concepto en la preceptiva legal y privar   al Gobierno de su eventual uso, no es precisamente lo más concorde con la   fórmula política del Estado Social de Derecho en un contexto apremiado por la   necesidad de lograr un desarrollo económico permanente, ascendente, sostenible y   equitativo.     

Igualmente me aparto del   pronunciamiento de inexequibilidad del inciso segundo y del parágrafo del   artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, cuyo contenido resulta oportuno recordar:    

(…)    

La inclusión del   predio en los PINE se entenderá en los términos del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 como una   imposibilidad jurídica para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad   Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas la   obligación de compensar a las víctimas con un predio de similares condiciones,   en el orden y lineamientos establecidos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos   reglamentarios. Sin embargo, en estos casos, el pago de la compensación se   realizará con cargo a los recursos que se consignen en el depósito judicial   efectuado por la entidad propietaria con cargo al proyecto, en virtud del   proceso de expropiación.    

PARÁGRAFO. Las   disposiciones previstas en este artículo se podrán aplicar a los proyectos que   antes de la promulgación de esta ley hubiesen sido declarados como Proyectos de   Interés Nacional y Estratégicos (PINE).    

Como se observa, el   enunciado legal contempla, entre otras cosas, la posibilidad de compensar a las   víctimas del conflicto con un predio de similares condiciones, cuando aquel cuya   restitución se pretende, quede afectado por una declaración de PINE.      

Tras adelantar un   juicio integrado de igualdad, la mayoría estimó que el texto legal transcrito   resultaba violatorio del principio de igualdad, con lo cual quedaba justificada   la declaración de inexequibilidad. Entra las razones que soportan la decisión,   cabe recordar aquella según la cual el mandato legal acusado restringe de manera   desproporcionada el derecho a la restitución, el cual encuentra fundamento en la   interpretación de instrumentos internacionales hecha a la luz de los Principio   Pinheiro y Deng.    

Comparto en este punto   la crítica contenida en el salvamento de voto de los Magistrados Linares   Cantillo y Guerrero Pérez, quienes entendieron como equivocada la aplicación del   test de igualdad llevado a cabo en el fallo. Como afirman los disidentes, en el   juicio integrado no se reconoció que se estaba en presencia de sujetos   diferentes, pues no todas las personas a las que se dirige la norma tienen la   calidad de propietarios, como erradamente lo asume la mayoría, el deber de   restitución a las víctimas se predica tanto de quienes ostentan dicha condición   como, por ejemplo, de aquellos que son poseedores. La restitución no procede   únicamente respecto de la propiedad. Plantear como punto de partida del test   que, los sujetos que se comparan son los propietarios de bienes que no son   víctimas del conflicto a los que no se aplica la norma y, los propietarios de   predios que son víctimas del conflicto y solicitan la restitución; ignora otro   universo de sujetos destinatarios del precepto legal y desconoce la exigencia de   transparencia argumentativa propia del juicio de igualdad. Esto fue lo que   aconteció en el ejercicio avalado por la mayoría, el cual, no puedo suscribir.    

Ahora, si el juicio de   igualdad efectuado no era el medio constitucionalmente correcto para definir las   inquietudes sobre la constitucionalidad del enunciado legal ¿cuál era entonces   la senda a seguir? Entiendo que se trataba de verificar si lo dispuesto por el   legislador en el texto acusado resultaba lesivo o respetuoso de los derechos de   las víctimas, entre ellos el derecho a la restitución.    

Estimo que  el   contraste entre el derecho a la restitución que se predica de las víctimas del   conflicto armado y, un mandato legal que prescribe “la obligación de compensar a las víctimas con un   predio de similares condiciones” cuando es jurídicamente inviable la restitución de tal predio por   haber sido incluido en los PINE; debe suponer que no hay derechos absolutos. Una   medida que señala la compensación en especie tiene la virtud de ser duradera, lo   cual, se aviene con lo contemplado en el precepto 2.2 de los principios    Pinheiro, además, se corresponde con uno de los principios de la función pública   fijados en la Constitución, cual es el de la eficacia. En mi sentir, resulta   inoficioso adelantar todo el proceso de restitución para luego dar inicio a un   trámite de expropiación, lo cual no favorece el interés general que subyace a la   inclusión de un predio en un PINE, ni resulta per se  favorable a las víctimas. La solución encontrada por el legislador al mandar la   compensación en especie, cuenta en su favor con la realización de los postulados   constitucionales de una Administración al servicio de los intereses generales y   orientada por la celeridad, la economía, la eficacia según lo preceptúa el   artículo 209 Superior.    

Bien pudo la mayoría,   si le resultaba insuficiente la consideración expuesta, fijar el alcance del   enunciado legal, advirtiendo que de no ser posible la restitución del predio por   uno de similares características, se debía proceder a la compensación económica   correspondiente con miras a salvaguardar y hacer efectivo el derecho de las   víctimas.    

Considero que la   respuesta acogida por la mayoría, en el asunto del cual disiento, riñe con la   preceptiva constitucional que establece la protección de los intereses   generales, pues dificulta su materialización al condicionar la consecución de   los predios para la ejecución de los PINE a una forzosa restitución y posterior   expropiación; desconociéndose, de contera, las citadas exigencias   constitucionales de eficacia, economía y celeridad de la Administración. Se   trató en verdad de la asunción del derecho de restitución de las víctimas como   un derecho absoluto, lo cual por demás tampoco realiza del mejor modo sus   derechos, pues no las excluye de ser objeto del posterior juicio de   expropiación, el cual no garantiza un mejor resultado del que la norma censurada   estipulara, cual era, la entrega de un predio de similares condiciones al que ya   no sería objeto de restitución. Soluciones como la adoptada por la mayoría, en   la que el interés general no fue tenido en cuenta y se protegió a ultranza un   ámbito de libertad, no son propias del constitucionalismo del Estado Social de   Derecho, sino más bien parecen ser expresión de un compromiso absoluto con una   ética liberal del siglo XIX.    

Encontró la ponencia,   como razón adicional para decantarse por la inexequibilidad, que el parágrafo,   al permitir la aplicación del mandato a proyectos declarados PINE antes de la   promulgación de la Ley, vulneraba la seguridad jurídica, la buena fe y la   confianza legítima. Al igual que en el caso anterior, caben reparos al análisis,   pues este perdió de vista que según el enunciado legal dicha aplicación de la   preceptiva era potestativa y no imperativa. Bien pudo la mayoría, en ese   específico caso, valorar y acoger la posibilidad de aplicar esa preceptiva   previa justificación debidamente argumentada y con audiencia del parecer de la   víctima que pretendía la restitución del predio. Decisiones de ese tipo hubiesen   armonizado los intereses de quien buscaba la restitución del inmueble con los   intereses generales que comprometen el actuar de la Administración, pero, el   entendimiento de un derecho como absoluto nuevamente malogró una respuesta   ponderada.        

Mi postura en relación   con el artículo 50 valorado, acorde con la preceptiva constitucional,  se   orienta por la declaración de exequibilidad del enunciado legal con las   consideraciones a favor de los derechos de las víctimas, cuales eran, la entrega   de un predio de similares condiciones al que jurídicamente no podía ser   restituido y, en su defecto, la correspondiente compensación económica.   Igualmente hubiese conservado la posibilidad modulada de aplicar esa preceptiva   a situaciones anteriores a la promulgación de la Ley. Estimo que tales   soluciones armonizaban los derechos de las víctimas y otros imperativos   constitucionales.    

3. La autonomía de   las Corporaciones Autónomas Regionales no es un derecho absoluto    

Finalmente manifiesto   mi reparo en relación con el pronunciamiento emitido sobre los cuestionamientos   a la constitucionalidad del artículo 51 de la Ley 1753 de 2015, rezaba este enunciado legal:    

ARTÍCULO 51.   LICENCIAS Y PERMISOS AMBIENTALES PARA PROYECTOS DE INTERÉS NACIONAL Y   ESTRATÉGICOS (PINE). La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA),   tramitará de manera integral y exclusiva los permisos y licencias ambientales   requeridos en la ejecución de los Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos   (PINE).    

PARÁGRAFO. Los   responsables de los proyectos que hayan sido validados como Proyectos de Interés   Nacional y Estratégicos (PINE), podrán desistir de los trámites ambientales en   curso e iniciarlos nuevamente ante la Autoridad Nacional de Licencias   Ambientales (ANLA).    

La ponencia estimó que   dicho texto legal vulneraba la autonomía de las Corporaciones Autónomas   Regionales y:    

“(…) el Legislador no está facultado para limitar el ejercicio de funciones que   tienden a aumentar la incidencia de las entidades del ámbito regional sobre el   manejo de sus asuntos. Más aun, la relevancia de este principio en el presente   caso es mayor teniendo en cuenta que las CAR no sólo están más cerca del   ciudadano que las entidades del orden nacional, sino que tienen mayor   conocimiento de los ecosistemas que pueden verse afectados por los impactos   ambientales de los proyectos en cuestión. En particular, cuando se trata de   funciones que permiten prevenir la ocurrencia de impactos ambientales, como es   el caso de la expedición de licencias ambientales. (…), al Legislador le está   vedado trasladar una competencia a un órgano de carácter nacional, a menos que   esté plenamente justificado por la necesidad de prevenir impactos ambientales a   una escala que desborde la capacidad de las CAR. (…)”    

Respecto de esta   consideración resulta oportuno advertir, tal como lo hacen en su opinión   disidente los Magistrados Guerrero Pérez y Linares Cantillo que, la autonomía de   las CAR exaltada por la mayoría, no tiene un contenido expresamente fijado por   la Carta, en tanto que, la cláusula general de competencia del Congreso para “reglamentar   la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de   un régimen de autonomía”, sí tiene expreso arraigo constitucional. En esa   medida, no puede afirmarse válidamente que determinado tipo de funciones, como   lo puede ser la expedición de licencias ambientales necesarias para el   desarrollo de los PINE, sea una función intangible de las CAR y, cuya asignación   a un órgano de carácter nacional suponga la transgresión de la autonomía de   aquellas si bien no está claro, en términos constitucionales, cómo se   confecciona el listado de funciones cuya asignación a otros órganos implica la   lesión de la autonomía de la CAR, lo que no puede ser de recibo es que dependa   de una voluntad mayoritaria vertida en la jurisprudencia.    

En la providencia, una   vez establecida la autonomía de las CAR, se procedió a estimarla como un   absoluto en materia de licencias ambientales. Ningún papel jugó el interés   nacional que subyace a los PINE. Se sobrepuso, sin más, una potestad no   constitucional a lo que pudiera ser eventualmente el bienestar general; postura   que no se ajusta a las exigencias de ponderación propias de un juicio de   constitucionalidad. En el fallo no hay matices que expliquen lo que acontece   cuando el proyecto trasciende el ámbito de competencia de una Corporación   Autónoma Regional, pero a su vez incluye territorios propios de la jurisdicción   de esta. Acudir al recurso fáctico de un presunto mayor conocimiento de las CAR   y los moradores de un territorio para defender la competencia seccional es tan   legítimo como argumentar una mayor suficiencia técnica y una mejor percepción   global de los organismos nacionales en materia medioambiental, para prohijar la   competencia nacional.       

Una lectura integral de   la Constitución habría reconocido el peso de la cláusula general de competencia   del Congreso y, también habría tenido en cuenta que principios como los de   eficacia, celeridad y economía justificaban en ciertas ocasiones que el   licenciamiento ambiental recayese en un órgano capaz de visualizar la situación   medio ambiental de orden nacional sin desconocer las especificidades regionales.   Atar las decisiones de alcance nacional a voluntades seccionales supone ignorar   sin más el principio de la “prevalencia del interés general”    consagrado en el artículo 1° de la Carta y que según el mismo imperativo se   constituye en fundamento del Estado Colombiano.    

Poca estima le mereció   en este punto a la decisión mayoritaria, el principio fundamental referido y el   mandato del artículo 209 que establece la función administrativa “al   servicio de los intereses generales”. Un contraste entre esta preceptiva y   el exaltado valor de una autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales,   que no tiene un específico contenido constitucional, no hubiese arribado a la   declaración de inexequibilidad formulada. En mi sentir, en el caso de los PINE   dada su trascendencia nacional y acorde con los imperativos constitucionales   citados, tenía lugar en el ordenamiento jurídico el enunciado legal que la   mayoría equivocadamente retiró.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

      

      

ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-035/16    

PRINCIPIOS DENG Y PRINCIPIOS PINHEIRO-Alcance (Aclaración de voto)    

PRINCIPIOS DENG Y PRINCIPIOS PINHEIRO-No son parte del bloque de constitucionalidad en sentido   lato,  son pautas relevantes de interpretación vinculadas   con la realización universal de los derechos humanos (Aclaración de voto)    

NORMA SOBRE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Principios   Pinheiro y Deng señalan, que los Estados en el desarrollo de su   legislación interna deben procurar establecer creativamente, varias   alternativas, en procura de brindarles las mayores y mejores garantías a las   personas desplazadas por el conflicto armado, así lo concibió el Legislador, por   lo que la norma debió ser declarada exequible (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente   D-10864. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1450   de 2011, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014; y   contra los artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y el parágrafo   primero (parcial) del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se   aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO    

En esta oportunidad me aparte de la   decisión de mayoría, por lo que manifesté mediante salvamento de voto mi   disidencia a la declaratoria de inexequibilidad de algunos de los preceptos   normativos de la Ley 1753 de 2015.    

En complemento de las razones que   sustentaron mi discrepancia en el asunto de la referencia preciso hacer la   siguiente aclaración en torno al alcance que en el derecho interno tienen los   Principios Pinheiro y Deng, en el sentido de que, los mismos, al no constituir   un tratado o convenio internacional, no tienen fuerza vinculante, y en   consecuencia, no podrían hacer parte del bloque de constitucionalidad, sin   embargo, sí constituyen pautas relevantes de interpretación porque su   aplicabilidad permite que a partir de un análisis integrado del derecho   internacional humanitario y de los derechos humanos, se logre encausar, de la   mejor manera, las experiencias prácticas y legislativas de varios países en el   mundo, en materia de desplazamiento interno y restitución de las viviendas y el   patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas.    

Es así como, el   Manual sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de Refugiados y   Personas Desplazadas con Aplicación de los Principios Pinheiro, establece, que   si bien, la restitución es la primera y óptima opción para resarcir los derechos   de las víctimas de un conflicto armado, en virtud de la aplicación de estos   principios, se puede establecer que si se configura una circunstancia especial,   la persona desplazada podría optar por recibir una indemnización en efectivo en   lugar de la restitución, y aunque, no se dispusiera de fondos públicos   suficientes para su realización, las autoridades pertinentes procuraran   encontrar otros medios de indemnización. “La alternativa más evidente al dinero   en efectivo sería la construcción -por parte del Estado o subvencionada por el   mismo- de una vivienda adecuada, asequible y accesible, y su puesta a   disposición de los retornados o de ocupantes secundarios desplazados. También   puede facilitarse el acceso a otras soluciones relacionadas con la vivienda u   otras alternativas justas a través de toda una serie de medidas creativas, tales   como la provisión de parcelas alternativas de terreno; el establecimiento de un   fondo público de vivienda que emita obligaciones de vivienda pública, bonos o   subsidios individuales que únicamente puedan cancelarse en relación con la   construcción de residencias; el apoyo del Gobierno a la población retornada para   encontrar viviendas vacías disponibles o para acceder a viviendas de reciente   construcción; reducciones de impuestos para retornados durante un período   limitado; situar a los retornados a la cabeza de las listas de espera para el   acceso a viviendas de protección oficial; la asignación de parcelas de terreno   público a los retornados; la entrega de una cantidad considerable a los   retornados en forma de bonos del Estado; o la concesión de créditos de vivienda   para la compra de materiales de construcción si decidieran construir sus propias   casas, etc.”.[243]    

Los Principios Pinheiro y Deng señalan,   que los Estados en el desarrollo de su legislación interna deben procurar   establecer creativamente, varias alternativas, en procura de brindarles las   mayores y mejores garantías a las personas desplazadas por el conflicto armando,   y es precisamente en ese contexto que el Legislador concibió el contenido del   inciso segundo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, por lo que la norma debió   ser declarara exequible.    

Fecha ut supra,    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

A LA SENTENCIA C-035/16    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-No se comparte  la decisión de conservar dentro del   ordenamiento jurídico los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley   1753 de 2015 aún bajo el condicionamiento por las razones relacionadas (i) con   el esquema del control constitucional que llevó a la Sala Penal a concluir que   dichas normas respeten nuestros fundamentos constitucionales y (ii) por los   elementos sustanciales del condicionamiento que demarca el sentido y alcance de   las disposiciones antes citadas (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de   2015 debieron ser declarados inexequibles porque vulneran la garantía   constitucional de la autonomía territorial (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Determinación   de los usos del suelo que tendrá el territorio del municipio o distrito (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-No podía darse aval constitucional al Contenido normativo de los   artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015, que permite a   la autoridad nacional minera imponer una declaración concreta sobre la   destinación del suelo que no resulta vinculante para el futuro desarrollo y   organización de las entidades territoriales (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Lo que hacen los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20   de la Ley 1753 de 2015 es violar la garantía de la autonomía territorial que   hace parte del modelo de Estado unitario con descentralización administrativa (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-La creación de áreas para el desarrollo minero por funcionarios del   orden nacional es una disposición de corte centralista que da preponderancia a   la potestad de la Autoridad Minera Nacional para decidir sobre la explotación de   recursos naturales no renovables sobre la autonomía territorial, y la faculta   para tal efecto, a decidir sobre lo que de allí en adelante es posible hacer en   dichas áreas, no obstante el condicionamiento señalado en el fallo   (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-A través del condicionamiento, el principio de coordinación que   rige la función administrativa se convierte en realidad en un principio de   concertación para la adopción de medidas de carácter concreto dentro de un   territorio, que opera en contra de la autonomía territorial y la desnaturaliza,   y que además deja de lado el principio de subsidiariedad (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-No se está de acuerdo con dar al principio de coordinación un   alcance tan amplio que con el mismo se imponga la obligación de negociar el   ejercicio y traslado de competencias que están asignadas por la propia   Constitución a los municipios a otras entidades del orden nacional,   desconociendo que Colombia es un Estado descentralizado (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-No existe autonomía cuando se traslada la competencia para adoptar   decisiones en materia de ordenamiento territorial del municipio o distrito a las   autoridades nacionales, aunque se llame a la autoridad del ente territorial a   consultas, pero de igual forma la demarcación de áreas reservadas para una   determinada actividad , que para el caso es la minería, la realice el gobierno   nacional a través de la autoridad nacional minera (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-La referencia en el condicionamiento a la compatibilidad de la   decisión de la Autoridad Minera con los planes de ordenamiento territorial no   supera el desconocimiento de la Constitución (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-El condicionamiento no es una medida de protección a los territorios colectivos de las   comunidades étnicas, y por ello tampoco se hace un pronunciamiento frente al   impacto en éstos territorios (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753   de 2015 debieron ser excluidos del ordenamiento jurídico por vulnerar los   artículos 287 y 313, numeral 7, de la Constitución, quebrantamiento que no se   considera superado con el condicionamiento fijado en los numerales primero y   segundo de la parte resolutiva   (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-No se comparte que el estudio de las disposiciones acusadas se   hubiera concentrado en el cargo por desconocimiento de autonomía territorial,   dejando de lado los cargos por afectación del derecho al ambiente sano,   protección a las actividades agrícolas y desarrollo sostenible (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE NORMA SOBRE AREAS DE   RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Reiteración de aclaración de voto de la sentencia C-123/14 en relación con que el  abordaje del estudio  constitucional respecto de cargos por desconocimiento de la autonomía territorial no ha sido el más afortunado y esto ha llevado a   un debilitamiento de ese elemento esencial de la forma del Estado (Salvamento de voto)    

Referencia:    Expediente D-10864    

Asunto:    Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011   “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”, y contra los   artículos 20, 49, 50, 51, 52 (parcial), y artículo 173 parágrafo 1o de la Ley 1753 de 2015 “por la   cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un Nuevo   País”.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Con el respeto debido a las   determinaciones adoptadas por la Sala plena de la Corte Constitucional, formulo   salvamento de voto en relación con la decisión de declarar la exequibilidad   condicionada del artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y del artículo 20 de la Ley   1753 de 2015, por las razones que paso a exponer:    

“Primero.- Por los cargos   analizados en la presente Sentencia, declarar EXEQUIBLE el artículo 108 de   la Ley 1450 de 2011, en el entendido de que i) en relación con las áreas de   reserva minera definidas con anterioridad a la notificación de la presente   sentencia, la autoridad competente deberá concertar con las autoridades locales   de los municipios donde están ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso   de selección objetiva de las áreas de concesión minera, y ii) en cualquier caso,   la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía deberán   garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los   planes de ordenamiento territorial respectivos.    

Segundo.- Por los cargos   analizados en la presente Sentencia, declarar EXEQUIBLE el artículo 20 de   la Ley 1753 de 2015, en el entendido de que: i) la autoridad competente para   definir las áreas de reserva minera deberá concertar previamente con las   autoridades locales de los municipios donde van a estar ubicadas, para   garantizar que no se afecte su facultad constitucional para reglamentar los usos   del suelo, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad, ii) si la autoridad competente definió las áreas de reserva   minera con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, deberá   concertar con las autoridades locales de los municipios donde se encuentran   ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las   áreas de concesión minera y iii) la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de   Minas y Energía, según el caso, deberán garantizar que la definición y oferta de   dichas áreas sean compatibles con los respectivos planes de ordenamiento   territorial. ”    

No comparto la decisión de conservar   dentro del ordenamiento jurídico los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 (Plan   Nacional de Desarrollo 2010-2014) y 20 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018), aún bajo el condicionamiento señalado anteriormente por   razones relacionadas (i) con el esquema del control constitucional que llevó a   la Sala Plena a concluir que dichas normas respeten nuestros fundamentos   constitucionales y (ii) por los elementos sustanciales del condicionamiento que   demarca el sentido y alcance de las disposiciones legales antes citadas.    

1.    A través de las sentencias condicionadas la Corte   constitucional devela las diversas interpretaciones que pueden tener los textos   legales y define, entre ellas, la interpretación que se ajusta a la   Constitución, pero siempre pone en evidencia aquellas que por apartarse de la   misma no pueden tener cabida en el uso y aplicación de las normas. Este   procedimiento es importante porque ilustra a los destinatarios de la disposición   legal sobre la interpretación que debe darse al texto legal para no desconocer   mandatos constitucionales. En el presente evento, esa exposición no está   contenida en la sentencia. Este aspecto trasciende el alcance formal por cuanto   como expondré más adelante los vacíos del condicionamiento contribuyen a la   desprotección de la garantía de autonomía territorial, que constituye un eje   axial en nuestro ordenamiento superior.    

2.    Considero que los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011   y 20 de la Ley 1753 de 2015 debieron ser declarados inexequibles porque vulneran   la garantía constitucional de la autonomía territorial, elemento esencial de la   descentralización administrativa que desde el artículo 1o de la Constitución Política se   proyecta como un principio fundamental de la conformación del Estado, afectación   que no se logra eliminar con la restricción interpretativa que el   condicionamiento pretende imponer. Los fundamentos de ésta aseveración son los   siguientes:    

a)Como lo resaltó la Corte Constitucional   en la sentencia C-123 de 2014, determinar los usos del suelo que tendrá el   territorio del municipio o distrito es uno de los contenidos específicos que   adquiere el principio de autonomía territorial reconocido específicamente por la   Constitución, que en el artículo 313, numeral 7, atribuye en forma directa esa   competencia a los Concejos locales.    

Siendo así, no podía darse aval   constitucional al Contenido normativo de los artículos 108 de la Ley 1450 de   2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015, que permite a la autoridad nacional minera   imponer una declaración concreta sobre destinación del suelo que no solo resulta   vinculante para el futuro desarrollo y organización de las entidades   territoriales, sino que condiciona la gestión de las administraciones locales y   conduce a una modificación de los planes y proyectos de dichas entidades desde   el momento mismo en que, de forma intemporal, se delimita y declara   indefinidamente un área de reserva para el desarrollo minero.    

En este caso no se   trata de una tensión entre el principio de organización unitaria del Estado y la   autonomía de las entidades territoriales como se señala en el fundamento 36 de   la sentencia, dado que las normas demandadas no buscaban evitar un riesgo de   segregación o rompimiento de esa organización unitaria del Estado y tampoco   puede sostenerse que desconocen que Colombia es un estado unitario. Lo que si   hacen estos artículos es violar la garantía de la autonomía territorial que hace   parte del modelo de Estado unitario con descentralización administrativa.    

Para resaltar las inexistencias de la   tensión a partir de la cual se estructura el condicionamiento como una salida   para la preservación de la norma, bastaría señalar que la existencia o no de la   norma en el ordenamiento no afecta el principio unitario o la organización   unitaria del Estado, y tampoco la función del Gobierno Nacional a través de la   autoridad minera, de adoptar decisiones en relación con la explotación de   recursos naturales no renovables. Pero si se afecta uno de los componentes   esenciales que garantizan la descentralización administrativa como es la   garantía institucional de la autonomía de los municipios y distritos para   autogobernarse[244].    

En mi criterio la creación de áreas de   reserva para el desarrollo minero por funcionarios del orden nacional es una   disposición de corte centralista que da preponderancia a la potestad de la   Autoridad Minera Nacional para decidir sobre la explotación de recursos   naturales no renovables sobre la autonomía territorial, y la faculta para tal   efecto, a decidir sobre lo que de allí en adelante es posible hacer en dichas   áreas, no obstante el condicionamiento señalado en el fallo.    

b) No existe autonomía en el manejo de los   asuntos que afectan a las entidades territoriales y para planificar su   desarrollo local, cuando mediante la delimitación indefinida, esto es, ilimitada   en el tiempo, de áreas reservadas para el desarrollo minero se permite que otra   autoridad del orden nacional fije un uso específico al suelo, con abierto   desconocimiento del numeral 7o del artículo 313 y de los artículos   287 y 288 de la Constitución Política; demarcación que trae como consecuencia   adicional e inadvertida en el fallo, que las autoridades territoriales tendrán   ostensiblemente limitada su función de revisión y actualización periódica de los   planes de ordenamiento territorial.    

En efecto, de acuerdo con los artículos 23   y 28 la Ley 388 de 1997[245]  los planes de ordenamiento territorial tienen una vigencia definida en los   mismos cuerpos normativos, esto se fundamenta en la necesidad de ajustar al   planeamiento y desarrollo de las entidades territoriales a las cambiantes   condiciones económicas, sociales e incluso climáticas que los afectan, por ello   es menester que antes de finalizar la vigencia se adelante un proceso de   revisión, con la participación de la comunidad, de dichos planes. Dado que la   delimitación de las áreas reservadas para el desarrollo minero es indefinida,   una vez se ha realizado, las administraciones siguientes deberán sujetarse en   todo caso a las restricciones derivadas de la existencia de esa demarcación y   así la relación entre municipio o distrito y la autoridad nacional se invierte,   pues el ente territorial no podrá hacer ajustes o formular nuevos planes de   ordenamiento territorial a discreción, sino supeditados a no alterar las   condiciones de uso de suelo determinadas por la autoridad nacional minera para   esas áreas.    

c) Este desconocimiento evidente de la   autonomía territorial y la prevalencia de la voluntad de la Autoridad Nacional   Minera busca matizarse al imponer por vía jurisprudencial un trámite adicional   consistente en un ejercicio previo de concertación con la entidad territorial,   para definir un asunto que constitucionalmente solo le corresponde a ésta, como   es la demarcación de usos de suelo para un área específica, la cual, se resalta,   queda indefinidamente reservada para el desarrollo minero.    

A través del condicionamiento, el   principio de coordinación que rige la función administrativa se   convierte en realidad en un principio de concertación para la adopción   de medidas de carácter concreto dentro de un territorio, que opera en contra de   la autonomía territorial y la desnaturaliza, y que además deja de lado el   principio de subsidiaridad, que obliga a reconocer y respetar la potestad de las   entidades territoriales para definir mediante normas de ordenamiento el   desarrollo local, y a ejercer competencias solo en aquello que no corresponda al   municipio o distrito. No estoy de acuerdo con dar al principio de coordinación   un alcance tan amplio que con el mismo se imponga la obligación de negociar el   ejercicio y traslado de competencias que están asignadas por la propia   Constitución a los municipios a otras entidades del orden nacional,   desconociendo que Colombia es un Estado descentralizado.    

Cabe recordar que en un Estado unitario,   no hay descentralización política pero si descentralización administrativa, lo   que permite a las entidades territoriales autogobernarse, esto es, ejercer   ciertas competencias en su propio nombre y bajo su responsabilidad[246].    

Considero que el principio de coordinación   en materia de ordenamiento territorial, para no vaciar la autonomía territorial   y respetar las competencias de las autoridades territoriales, se debe basar en   la determinación de niveles distintos de concreción y decisión sobre el   territorio: a las autoridades nacionales les corresponde fijar de manera general   políticas públicas y de esta forma señalar el derrotero en la materia, en el   marco de sus especificas competencias constitucionales y a la entidad   territorial a través de los Concejos municipales y distritales les corresponde   definir los usos de suelo de manera autónoma.    

No existe autonomía cuando se traslada la   competencia para adoptar decisiones en materia de ordenamiento territorial del   municipio o distrito a las autoridades nacionales, aunque se llame a la   autoridad del ente territorial a consultas, pero de igual forma la demarcación   de áreas reservadas para una determinada actividad, que para el caso es la   minera, la realice el Gobierno Nacional a través de la autoridad nacional   minera.    

A favor del   condicionamiento se podría sostener que debe adelantarse un proceso de   concertación previo; sin embargo el que se llame al ente para debatir sobre el   área a reservar para el desarrollo minero, no desvirtúa que en realidad la   decisión final sobre la delimitación de la zona la hace el Gobierno mediante la   Autoridad Minera Nacional, no la autoridad del ente territorial,   constitucionalmente dispuesta.    

En este orden si se despoja de la   competencia no hay mecanismo de armonización con la autonomía de las entidades   territoriales que respete su potestad para fijar las reglas de ordenamiento y   uso de suelo.    

A lo anterior cabe agregar que en el   fundamento N° 36 se sostiene que la opinión de los concejos municipales puede   tener una “influencia apreciable en la toma de la decisión”, sobre todo en   aspectos axiales de los municipios como protección de cuencas, etc. Lo que   sugiere que se trata solo de una especie de consulta a los concejos municipales   que en la práctica llevará a cumplir con un requisito, sin darle un carácter   definitorio a la “opinión” de los concejos municipales.    

d) La Sala declaró   la exequibilidad del artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido que, “en relación con las áreas de reserva minera definidas   con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, la autoridad   competente deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde   están ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de   las áreas de concesión minera. De todas maneras, la Autoridad Nacional Minera y   el Ministerio de Minas y Energía deberán garantizar que la definición y oferta   de dichas áreas sean compatibles con los planes de ordenamiento territorial   respectivos “.    

Esta decisión merece dos observaciones: i)   deja intactas las áreas de reserva para el desarrollo de la actividad minera que   desde su entrada en vigencia fueron establecidas de manera inconsulta con las   entidades territoriales y que impactan y seguirán impactando en la definición de   los usos del suelo, y por tanto, en la autonomía de los municipios y distritos   para determinar la forma de desarrollo local y de organización del territorio;   así mismo omite hacer un pronunciamiento frente a los procesos de selección   objetiva para la asignación de áreas en concesión minera que se están   adelantando sin conocimiento de las autoridades territoriales; ii) el proceso de   concertación que allí se establece no impacta efectivamente en el respeto de las   normas de los planes de ordenamiento territorial pues la última parte es   imprecisa y no ofrece una alternativa jurídica concreta que haga compatible el   texto del artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 con la autonomía territorial, más   aún en los eventos en que ya se han definido las áreas destinadas a la minería y   se han ofertado.    

e) La referencia en   el condicionamiento a la compatibilidad de la decisión de la Autoridad Minera   con los planes de ordenamiento territorial no supera el desconocimiento de la   Constitución, pues la autonomía territorial no se manifiesta únicamente en esos   planes, pues además se garantiza con las decisiones que las autoridades   municipales y distritales adoptan para la planificación sectorial del   desarrollo, aún en los casos en que en dichas entidades territoriales no exista   un plan de ordenamiento territorial (hipótesis que tiene cabida en eventos como   la nulidad del POT por decisión judicial, o cuando debiendo adoptarlo las   entidades municipales aún no lo han hecho). El condicionamiento tampoco es una   medida de protección de los territorios colectivos de las comunidades étnicas, y   en el fallo tampoco se hace un pronunciamiento frente al impacto en éstos   territorios.    

Igualmente cabe   preguntarse qué pasa si no se logran la concertación, dado que en todo caso la   norma atribuye competencia a la Autoridad Nacional Minera para emitir un acto   administrativo que fija un específico uso del suelo a un área determinada.    

Por lo anterior considero que los   artículos artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y del artículo 20 de la Ley 1753   de 2015 debieron ser excluidos del ordenamiento jurídico por vulnerarlos   artículos 287 y 313, numeral 7, de la Constitución. Quebrantamiento que, se   repite, no se considera superado con el condicionamiento fijado en los numerales   primero y segundo de la parte resolutiva del fallo.    

3- Finalmente,   tampoco se comparte que el estudio de las citadas disposiciones se hubiera   concentrado en el cargo por desconocimiento de la autonomía territorial, dejando   de lado los cargos por afectación del derecho al ambiente sano, protección a las   actividades agrícolas y desarrollo sostenible, es decir, frente al contenido de   los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución, cuando en reiterados   pronunciamientos la Corte ha reconocido que la actividad minera tiene innegable   incidencia en el ambiente, el desarrollo económico y en las dinámicas sociales   de las comunidades impactadas.     

Para la Sala “los demandantes   no aportan un sustento empírico que indique que existe una correlación fuerte   entre la disposición demandada y la “desaparición ” de la agricultura o la   afectación del medio ambiente que, ellos alegan, se producen como consecuencia   de la disposición demandada. En esa medida, resulta difícil que la Corte tenga   algún indicio de que existe una relación de causalidad que justifique adelantar   un juicio de constitucionalidad abstracto con base en la vulneración de los   mandatos constitucionales de protección de los trabajadores y de la producción   agropecuaria, del desarrollo sostenible o un desconocimiento del deber de   protección del medio ambiente. Por tal motivo, los cargos por violación del   principio de desarrollo sostenible, y por desconocimiento del deber de   conservación de los recursos naturales, carecen del sustento empírico necesario,   por lo cual son insuficientes para que la Corte profiera una decisión de fondo   por dicho cargo, en relación con la norma demandada”.    

No comparto esta decisión por las   siguientes razones: i) Asigna una carga probatoria de elementos fácticos al   demandante, de modo que no bastan los argumentos jurídico constitucionales para   adelantar el control constitucional de los textos legales, sino que ahora es   preciso que el ciudadano demuestre que la norma produce efectivamente los   resultados inconstitucionales que con su exclusión se pretenden evitar; ii) No   tiene en cuenta que la Corte tiene herramientas como las señaladas en los   artículos 12 y 13 del Decreto 2067 de 1991; y los artículos 5 ordinal p y 67 del   Reglamento de la Corte Constitucional, que le permiten obtener la ilustración   que requería para emitir un pronunciamiento de fondo y garantizar así el acceso   efectivo a la administración de justicia y en particular la tutela judicial   efectiva; y iii) Deja sin respuesta problemas jurídicos de índole constitucional   que surgían de la demanda relacionados con: i) la posibilidad de que se afecte   el fomento a la agricultura y seguridad alimentaria en virtud de la potestad de   la autoridad minera de delimitar y así reservar para el desarrollo de la minería   zonas ilimitadas de las entidades territoriales; ii) la posible afectación del   derecho a la participación ciudadana y al ambiente sano frente a las   disposiciones que habilitan la delimitación de áreas de reserva para desarrollo   minero sin realizar un procedimiento previo que garantice la democracia   participativa y permita la valoración del impacto que la explotación minera   pueda tener en ese territorio, conforme al artículo 79 de la Constitución.    

Como expresé en la   aclaración de voto en la sentenciar C-123 de 2014, considero que el abordaje del   estudio constitucional en relación con cargos por desconocimiento de la   autonomía territorial no ha sido siempre el más afortunado y esto ha llevado a   un debilitamiento de este elemento esencial de la forma de Estado, pues permite   la imposición paulatina de esquemas centralistas de administración del   territorio que en ocasiones, y más cuando se promueve la actividad minera en una   región, conlleva un deterioro de la calidad de vida de los habitantes del   municipio o distrito, pues no atiende a sus particulares necesidades y formas de   desarrollo. Por ello, y con el ánimo de llevar a una reflexión se insiste en lo   allí señalado, en el sentido que: “el Tribunal Constitucional, no sólo ha   incurrido en algunas imprecisiones terminológicas, sino que debe avanzar en la   construcción de una metodología más elaborada en la materia, que acoja, al   menos, los siguientes aspectos: (i) comprensión de ciertas variables históricas;   (ii) precisiones conceptuales; y (iii) una interpretación sistemática de las   cláusulas constitucionales sobre ordenamiento territorial con aquellas de   derechos fundamentales… ”    

Fecha ut supra,    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

[1] La demanda es coadyuvada en su totalidad, además de los   intervinientes resaltados en la presente providencia, por la Corporación   Pensamiento y Acción Social, la Fundación Instituto Mayor Campesino, Pastoral   Social Regional Suroriente Colombiano, Sintrapetroputumayo, Cinturón Occidental   Ambiental, la ciudadana Esperanza Cerón Villaquirán, los ciudadanos Esteban   Rojas Moreno y Alexander Mateus Rodríguez y Ciro Alberto Munévar Pulido, la   Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia y el   Departamento de Jurídicas de la Universidad de Caldas. Estas intervenciones no   se incluyen en la providencia, por cuanto aportan, esencialmente, los argumentos   contenidos en la demanda de inconstitucionalidad.    

[2] En el folio 11 (reverso) aportan cifras del estudio denominado   “Derechos, políticas públicas y gobernanza”, elaborado por la Contraloría   General de la República, Bogotá, mayo de 2013. La cita hace referencia a la   página 24 del mencionado informe.    

[3] Los accionantes presentaron un mapa en el que ubican las referidas   zonas en el folio 12 e hicieron alusión al Informe “Conflictos de uso del   territorio colombiano”, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, octubre de   2012, el reverso del folio 11.    

[4] Sobre el particular, ponen de presente la interpretación que la   Corte Constitucional efectuó en la Sentencia C-221 de 1997, en la que estableció   que el término Estado incluye tanto al Gobierno Nacional como a las entidades   territoriales, y que el término “Nación” hace alusión exclusiva al Gobierno   Nacional. Así mismo, citan las Sentencias C-272 de 1998, C-628 de 2003 y C-928   de 2003.    

[5] No obstante, pusieron de presente que el Gobierno Nacional ha   interpretado equivocadamente que es éste quien tiene un privilegio exclusivo   sobre el uso y explotación del subsuelo y la determinación de las políticas de   explotación de recursos naturales. Al respecto, citan el Decreto 934 de 2013,   que reglamentó el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, el cual, a juicio de los   demandantes, excluía de manera absoluta a los entes territoriales de las   decisiones sobre la exclusión de la minería. Señalaron que el Consejo de Estado   suspendió provisionalmente el mencionado acto administrativo con motivo de la   vulneración del principio de autonomía territorial. Indican que el Consejo de   Estado, mediante Auto del 3 de septiembre de 2014, Sección Tercera, Proceso   2013-00162 (49.150) C.P. Hernán Andrade Rincón, decretó la suspensión   provisional del Decreto 934 de 2013. Así mismo, mencionaron que actualmente   cursas procesos de nulidad por inconstitucionalidad en contra del Decreto 2691   de 2014, mediante el cual se señaló que la Nación tenía el “privilegio” de   determinar las políticas mineras.    

[6] Frente a la importancia de los referidos principios, los   demandantes citan las Sentencias C-490 de 2011, C-008 de 2003 y C-585 de 1995.    

[7] Folio 20 reverso de la demanda.    

[8] Sobre los referidos principios, los demandantes citan las   Sentencias C-008 de 2003 y T-358 de 2002.    

[9] Al respecto, citan las Sentencias C-089 de 1994, C-491 de 2007 y   C-274 de 2013.    

[10] Al respecto, vuelven a citar el Informe Minería en Colombia,   realizado por la Contraloría General de la República, y citado previamente en la   presente providencia.    

[11] Frente a los argumentos relacionados con la vulneración de los   postulados de la Constitución Ecológica, los demandantes hicieron alusión a las   Sentencias T-411 de 1992, C-632 de 2011, C-595 de 2010, C-703 de 2010.    

[12] La intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible   se encuentra en los folios 486 a 513 del Cuaderno No. 2.    

[13] El referido principio se encuentra contenido en el artículo 16 de   la Ley 685 de 2001 o Código Minas, que preceptúa: “Artículo  16. Validez de la propuesta. La primera solicitud o propuesta de concesión, mientras   se halle en trámite, no confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la   celebración del contrato de concesión. Frente a otras solicitudes o frente a   terceros, sólo confiere al interesado, un derecho de prelación o preferencia   para obtener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales”.    

[14] La contestación del INCODER se encuentra en los Folios 514 a 517   del Cuaderno No. 2.    

[15] Citan la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado – Sección Primera, Autos c2324-2373, C.P. Miguel González   Rodríguez.    

[16] A su vez, puso de presente que la minería representa el 2% del   consumo de agua, mientras que la agricultura representa el 70%. Para probar   estas afirmaciones, aportó citas del estudio “Minería moderna para el   progreso de Colombia” (Vía internet)    

[17] La intervención de la Asociación DEDISE se   encuentra en los Folios 153 a 160 del Cuaderno 1.    

[18] Folio 157 del Cuaderno 1.               

[19] “Artículo 20. (….) PARÁGRAFO 1o. Las áreas estratégicas mineras   creadas con base en el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 mantendrán su   vigencia pero se sujetarán al régimen previsto en el presente artículo.”    

[20] Al respecto, ver Sentencias C-447 de 1997, C-131 de 1993 (M.P.   Alejandro Martínez Caballero) y C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes)    

[21] Al respecto, ver Sentencias C-1052 de 2001   (M.P. Manuel José Cepeda), C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny)    

[22] Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda)    

[23] Sentencia C-1256 de 2001.    

[24] Sentencia C-1256 de 2001.    

[25] Cfr.   Sentencia C-579 de 2001.    

[26] Cfr.   Sentencia C-149 de 2010.    

[27] Cfr. Sentencia C-889 de 2012.    

[28] Corte   Constitucional, sentencia C-535/96.    

[29] M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[30]      Sentencia C-535 de 1996.    

[32]      Ibíd.    

[33]      Sentencia C-149 de 2010.    

[34] Sentencia C-889 de 2012.    

[35] Sentencia   C-145 de 2015, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.    

[36] Sentencia C-123 de 2014.    

[37] Sentencia   C-891 de 2002, M.P Jaime Araujo Rentaría, ver también Sentencia C-620 de 2003,   M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[38] Al respecto ver Sentencia C-123 de 2014 ya   citada.    

[39] Este   contenido  del principio de autonomía territorial implica, entre otros   aspectos, que se asegure la posibilidad de tomar las principales decisiones para   la vida de un determinado municipio o distrito o, como garantía mínima,   participar efectiva y eficazmente en el proceso por el que las mismas son   tomadas.    

[40] Esta decisión, contó con el salvamento de   voto de los Magistrados María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva,   quienes consideraron en primer lugar, que la prohibición contenida en la norma   objeto de controversia era manifiestamente inconstitucional por desconocer: (i)   la participación que compete a las entidades territoriales, como integrantes del   Estado, en las decisiones relativas a la explotación de los recursos naturales   (arts. 332 y 334 CP); (ii) la autonomía de las entidades territoriales (art. 287   CP), el modelo constitucional de distribución de competencias entre la Nación y   las entidades territoriales, basado en los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad (art. 288 CP); (iii) las competencias para regular   usos del suelo y expedir normas orientadas a la defensa del patrimonio ecológico   y cultural que la Constitución atribuye de manera directa a los municipios   (arts. 311 y 313 num. 7 y 9 CP) y departamentos (art. 300 num. 2 CP); (iv) los   mandatos constitucionales que ordenan otorgar especial protección a la   producción de alimentos (art. 65 CP),  proteger la diversidad e integridad   del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica, prevenir y   controlar los factores de deterioro ambiental, y garantizar la participación de   la comunidad en las decisiones que puedan afectar su derecho a gozar de un   ambiente sano (arts. 79 y 80 CP). En segundo lugar, salvaron el voto por estimar   que el condicionamiento efectuado en la sentencia no lograba recomponer de   manera adecuada el balance entre el principio unitario que sustenta la   prohibición impuesta en el artículo 37 del Código de Minas, y los demás   contenidos constitucionales que se ven afectados con ella, ya que pese a   establecer un mandato claro de concertación en las decisiones relativas a la   ejecución de proyectos mineros, la sentencia no precisaba los criterios que   deben orientar los acuerdos a que han de llegar las autoridades nacionales con   las regionales, distritales o municipales, al momento de aprobar la realización   de un proyecto minero, lo que arriesga a privar de todo efecto práctico la   decisión adoptada y, con ello, la garantía efectiva de los contenidos   constitucionales que se trata de salvaguardar a través del condicionamiento   establecido en la sentencia.    

[41] Al respecto ver Sentencia C-066 de 2013,   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[42] Además de las intervenciones listadas en la presente providencia,   el Comité Ambiental en Defensa de la Vida, la Fundación Semillas de Agua, el   Centro de Estudios para la Justicia Social Tierra Digna y el Colectivo Ansur,   coadyuvan la demanda. Particularmente, señalan que el proyecto PINE adelantado   en el proyecto minero La Colosa en el departamento del Tolima, no ha garantizado   la participación de la comunidad en las decisiones adoptadas, ni ha contado con   un estudio de impacto ambiental que dé cuenta de los riesgos de éste.    

[43] Los accionantes manifiestan que los referidos derechos se   encuentran reconocidos por los artículos 2º, 29, 93, 229, 250 de la Constitución   Política.    

[44] Indican que el derecho a la restitución se encuentra reconocido   por normas internacionales, a saber, en los artículos 1º, 8º, 25 y 63 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2º, 9º, 10º, 14 y 15 del Pacto   Internacional de Derechos Civiles y Políticos.    

[45] Al respecto, los accionantes citan la Sentencia C-715 de 2012,   mediante la cual la Corte Constitucional señaló: “El objeto principal de la   restitución de tierras es que las víctimas que sufrieron una situación de   desplazamiento puedan regresar a sus hogares, derecho que se vulnera al permitir   que sean terceros y no desplazados quien explote económicamente su propiedad,   situación que implicará el desarraigo de las víctimas y continuará la situación   de desplazamiento de la población rural en Colombia”.    

[46] Cuaderno 1, Folios 112 al 123.    

[47] Los intervinientes hacen referencia a las normas constitucionales   e internacionales que consagran los mencionados derechos, a saber, los artículos   29 y 229 de la Constitución Política y 8 y 25 de la Convención Americana sobre   derechos Humanos.    

[48] Los accionantes manifiestan que los referidos derechos se   encuentran reconocidos por los artículos 2º, 29, 93, 229, 250 de la Constitución   Política.    

[49] Indican que el derecho a la restitución se encuentra reconocido   por normas internacionales, a saber, en los artículos 1º, 8º, 25 y 63 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2º, 9º, 10º, 14 y 15 del Pacto   Internacional de Derechos Civiles y Políticos.    

[50] Ver Steiner, Henry J. y Philip Alston. 1996. International Human   Rights in Context: Law, Politics, Morals.   Clarendon Press, Oxford, Reino Unido.    

[51] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Velásquez   Rodríguez V. Honduras. Reparaciones y Costas, 21 de julio de 1989    

[52]  Así, el artículo 41 del Convenio Europeo de Derechos Humanos establece: “Si el Tribunal declara que ha habido violación del Convenio o   de sus Protocolos y si el derecho interno de la Alta Parte Contratante sólo   permite de manera imperfecta reparar las consecuencias de dicha violación, el   Tribunal concederá a la parte perjudicada, si así procede, una satisfacción   equitativa”.    

[53] El numeral 1º del artículo 75 del Estatuto de Roma contempla:   “La Corte establecerá principios aplicables a la reparación, incluidas la   restitución, la indemnización y la rehabilitación, que ha de otorgarse a las   víctimas o a sus causahabientes. Sobre esta base, la Corte, previa solicitud o   de oficio en circunstancias excepcionales, podrá determinar en su decisión el   alcance y la magnitud de los daños, pérdidas o perjuicios causados a las   víctimas o a sus causahabientes, indicando los principios en que se funda”    

[54] Sobre la inclusión de los mencionados   instrumentos internacionales en el ordenamiento jurídico colombiano en virtud   del boque de constitucionalidad en sentido lato, ver las Sentencia C-715 de 2012   (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino),   C-281 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla)    

[55] M.P. Catalina Botero Marino.    

[56] Sentencia C-715 de 2012, M.P. Luis Ernesto   Vargas.    

[57] M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[58] M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[59] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[60] M.P. Mauricio González Cuervo.    

[61] Corte Constitucional, Sentencia C-093 de 2011. M.P. Alejandro   Martínez Caballero.    

[62] Ibíd.    

[63] Ibíd.    

[64] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[65] M.P. Mauricio González Cuervo.    

[66] M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[67] Esta situación,   a juicio del Procurador, es contraria a lo que sucedió en la Sentencia C-149   de 2010, mediante la cual la Corte declaró inexequible una norma que   establecía que los macroproyectos de interés social y nacional eran   determinantes del ordenamiento de los municipios y distritos, y que se entendían   incorporados en el POT.    

[68] Así, citó las Sentencias C-401 de 2010, C-245 de 2011 y C-632   de 2011 para referirse a la potestad de configuración del Congreso de la   República.    

[69] En su intervención, la ANDI reiteró los argumentos presentados por   las entidades estatales, en el entendido de que no existía una vulneración de   los derechos de restitución o al ambiente sano, pues las normas demandadas   pretendían salvaguardarlos.    

[70] Tribe, Laurence. 2000. American Constitutional Law.   Foundation Press, Cambridge, MA, EEUU. p. 798.    

[72] Sobre el particular, los accionantes citan la sentencia C-593 de   1995, en la que se indica que las CAR son organismos autónomos e intermedios   entre la Nación y las entidades territoriales.    

[73] Frente a la autonomía de las CAR, el Procurador citó la Sentencia   C-462 de 2008.    

[74] El Procurador citó varias providencias de la Corte Constitucional   en las que se estudió el principio de autonomía con respecto a las CAR. Así,   mencionó la Sentencia C-994 de 2004, mediante la cual se declaró inexequible una   expresión que establecía que toda modificación a la planta de personal de las   CAR debía ser previamente avalada por el Departamento Administrativo de la   Función Pública. Igualmente, para sustentar la afirmación de que en asuntos de   interés nacional el Legislador puede limitar la competencia de las CAR, citó la   Sentencia C-894 de 2003.    

[75] La intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible   se encuentra en los Folios 486 a 508 del Cuaderno No. 2.    

[76] M.P. Antonio Barrera Carbonell.     

[77] Por su parte, el mencionado artículo 3º transfirió la competencia   del Ministerio de Ambiente para otorgar licencias ambientales, así:    

“Artículo 3°. Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–   cumplirá, las siguientes funciones:     

“1. Otorgar o negar las licencias,   permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos.     

 …”    

[78] Al respecto, ver Sentencias C-894 de 2003, C-554 de 2007, C-462 de   2008, entre otras.    

[79] Sentencia C-535 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).    

[80] La demanda es coadyuvada por la Corporación para el Desarrollo del   Oriente – Compromiso, y el Comité para la Defensa del Agua y del Páramo de   Santurbán. En su escrito, exponen los impactos ambientales negativos que las   normas demandadas han conllevado en el área de Santander. Así mismo, las   Fundaciones Alma, Censat Agua Viva y Ambiente y Sociedad coadyuvaron la demanda,   resaltando los impactos ambientales en el territorio cercano al Río Magdalena.   El Sindicato de Trabajadores de la Energía de Colombia – Seccional Bucaramanga,   también acogió todos los argumentos de la demanda.    

[81] Como prueba de la afirmación presentan respuesta a un derecho de   petición elevado ante la Agencia Nacional de Minería por el senador Iván Cepeda.    

[82] Así, por ejemplo, citan los informes “Ecología, hidrología y   suelos de los páramos”, Proyecto Páramo Andino, Bogotá, 2002; “Petición a   la Secretaría de la Convención de Ramsar sobre la situación de los páramos en   Colombia: los casos de Santurbán y el Complejo de Humedales Laguna del Otún”,   mayo de 2015, Aida y otros; “Guía Divulgativa de criterios para la   delimitación de páramos en Colombia”, Ministerio de Ambiente, Vivienda y   Desarrollo Territorial e Instituto de Investigación de Recursos Biológicos   Alexander Von Humboldt; “Principales resultados obtenidos en el análisis   general de la situación de la minería en los páramos y ecosistemas altoandinos   asociados, incluyendo la información sobre superficies comprometidas, situación   legal y tipo de actividades mineras realizadas, basado en cruces de información   y cartografía disponible”. Instituto Alexander Von Humboldt, Proyecto Páramo   Andino (Folios 54 – 55)    

[83] Convención sobre los Humedales de   Importancia Internacional.    

[84] La intervención de Greenpeace Colombia se   encuentra en los Folios 161 a 186 del Cuaderno 1.    

[85] Al respecto, cita una “línea jurisprudencial” de la que destaca   las Sentencias C-072 de 1994; C-416 de 1994, C-078 de 1997; T-502 de 2002; C-371   de 2011 y C-250 de 2012.    

[86] Si bien la norma no establece que explícitamente que será para las   actividades mineras y de hidrocarburos, el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015   establece expresamente que quienes ejercen las funciones de control, seguimiento   y revisión serán las autoridades ambientales, mineras y de hidrocarburos, motivo   por el cual resulta razonable entender que la norma se aplica a las actividades   antes mencionadas.    

[87] Sentencia C-830 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[88] Sentencia T-425 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.    

[89] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[90] Pierre Delvolvé. Droit Public de   l’Economie. Dalloz, París, 1998, p.17 y ss.    

[91] Sentencia C-228 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[92] Constitución Política de Colombia.   Artículo 334.    

[93] Ídem. Artículo 360.    

[94] M.P. Hernando Herrera Vergara    

[95] Sentencia C-028 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[96] Sentencias C-250 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara; T-379 de   1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-126 de 1998, M.P. Alejandro Martínez   Caballero.    

[97] Sentencia C-035 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[98] En la sentencia T-411 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),   la Corte realizó una exposición en la que se sintetizaron las principales normas   constitucionales sobre la materia, así: “Preámbulo (vida), 2º (fines   esenciales del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las   riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del derecho a   la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención de la salud y   del saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la propiedad), 66 (créditos   agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la educación para la protección del   ambiente), 78 (regulación de la producción y comercialización de bienes y   servicios), 79 (derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones   ambientales), 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos   naturales), 81 (prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares), 82   (deber de proteger los recursos culturales y naturales del país), 215   (emergencia por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226   (internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los   recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función del   Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como   mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e   integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2   (Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión administrativa y   fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a circunstancias   ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de   preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y   patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización para conservación   del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos de los territorios   indígenas y preservación de los recursos naturales), 331 (Corporación del Río   Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado   sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a   la libertad económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal   para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339   (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de   los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución de   necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del   Estado)”.    

[99] Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU.   “Nuestro Futuro Común”. 1987.    

[100] Sentencia C-519 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[101] Sentencia C-431 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa    

[102] El CBD fue aprobado por la Ley 165 de   1995, promulgada por el Decreto 205 de 1996 y declarada exequible mediante   Sentencia C-519  de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[103] La evolución de las normas sobre áreas protegidas ha sido bastante   dispersa. Es así como a través de la Ley, 2º de 1959, el Decreto-ley 2811 de   1974, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, se han creado distintos   tipos de áreas y estrategias de conservación. Con el fin de consolidar un cuerpo   normativo que armonizara dichas normas, mediante el Decreto 2372 de 2010 se   dictaron una serie de disposiciones en relación con el Sistema Nacional de Áreas   Protegidas y las categorías de manejo que lo conforman. Según este Decreto   “(…) se hace necesario contar con una reglamentación sistémica que regule   integralmente las diversas categorías y denominaciones legales previstas en el   Decreto-ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993, en el marco del Sistema Nacional   de Áreas Protegidas, a la luz de las disposiciones previstas en la Ley 165 de   1994, establezca los objetivos, criterios, directrices y procedimientos para   selección, establecimiento y la ordenación de las áreas protegidas y defina   además algunos mecanismos que permitan una coordinación efectiva del mencionado   sistema”.    

[104] Decreto 2372 de 2010. Artículo 5.    

[105] Decreto 2372 de 2010. Artículo 29.    

[106] Resolución 769 de 2002. Artículo 2.    

[107] Sarmiento, C. et al. 2013. Aportes a la conservación estratégica   de los Páramos de Colombia: Actualización de la cartografía de los complejos de   páramo a escala 1:100.000. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos   Alexander von Humboldt. Bogotá.    

[108] Resolución 769 de 2002. Artículo 2.    

[109] De conformidad con el numeral 16 del Decreto-Ley 3570 de 2011, por   el cual se modifican los objetivos y estructura del Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible, una de las funciones de dicha entidad es expedir los   actos administrativos para la delimitación de los páramos.    

[110] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En aquella oportunidad, la Corte   determinó que para la expedición de la Ley 1382 de 2010 se debía haber realizado   la consulta previa con comunidades étnicas. En consecuencia, al advertirse la   vulneración de este derecho fundamental, la corte declaró inexequible dicha Ley.    

[111] Artículo  1º.- Principios Generales Ambientales. La   política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales:    

(…)    

6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el   resultado del proceso de investigación científica.    

[112] Cleef, A. 2013. Origen, evolución, estructura y diversidad   biológica de la alta montaña colombiana. En Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C.   (Eds). 2013. Visión socioecosistémica de los páramos y la alta montaña   colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la delimitación   de páramos. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von   Humboldt. Bogotá, D.C. Colombia.    

[113]Rivera, D. y Rodríguez, C. 2011. Guía divulgativa de criterios para   la delimitación de páramos de Colombia. Instituto de Investigación de Recursos   Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C. Colombia.    

[114] Vásquez, A., Buitrago, A. C. (Eds). 2011. El gran libro de los   páramos. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von   Humboldt. Proyecto Páramo Andino. Bogotá, D. C.    

[115] Ídem.    

[117] Hoftede, R., Segarra, P. y P. Mena, V. (Eds). 2003. Los páramos   del mundo. Proyecto Atlas Mundial de Páramos. Global Peatland   Initiative/NC-UICN/EcoCiencia. Quito.    

[118] Ídem.    

[119] Para el caso de Bogotá, según el economista Juan Pablo Ruiz Soto   de la Universidad de los Andes, economista con especialidad en manejo de   recursos naturales. MSc. en Teoría Económica. “[e]n el año 2004, el costo de   tratamiento por M3 para hacer potable el agua en la Planta del Dorado – aquella   en el Sistema Sur – fue de Col$189.9/M3. En el caso de la Planta Wiesner que   trata el agua proveniente de Chingaza, el costo fue de Col$33.2/M3, mientras que   en la Planta de Tibitoc fue de Col$279.3/M3. No obstante, este último dato   incluye parte de la amortización de capital para algunas inversiones recientes   realizadas en la planta, razón por la cual no es comparable con los costos de   las plantas Wiesner y El Dorado, que sólo incluyen los costos directos de   tratamiento de agua. Entre estas plantas, la diferencia en los costos de   tratamiento por M3 es de uno a seis, que se explica por la diferencia en la   calidad del agua que llega a cada una. Calidad inequívocamente asociada a los   diferentes niveles de conservación o intervención y transformación de las   cuencas aportantes”. Ruiz, J. Servicios ambientales, agua y economía. 2007.   Revista de Ingeniería. Universidad de los Andes. Bogotá, Colombia. ISSN.   0121-4993.    

[120] En concordancia con esta perspectiva sobre la disponibilidad del   recurso, se resalta que el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de   Protección al Medio Ambiente, dispone que “los recursos naturales y demás   elementos ambientales deben ser utilizados en forma eficiente, para lograr su   máximo aprovechamiento”.    

[121] Según información cartográfica del IAvH, existen ecosistemas de   paramo en cercanía de cabeceras municipales y distritales ubicadas en más de 10   departamentos. IAvH. 2012. Cartografía de Páramos de Colombia Esc. 1:100.000.   Proyecto: Actualización del Atlas de Páramos de Colombia. Convenio   Interadministrativo de Asociación 11-103. IAvH y Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible. Bogotá D.C. Colombia.    

[122] A modo de ejemplo, la ciudad de Bogotá se   surte de agua de complejos de páramo cercanos como Chingaza y Sumapaz. A su   turno, la ciudad de Bucaramanga, obtiene parte del suministro del recurso   hídrico de complejo de páramo ubicado en la denominada jurisdicción   Santurbán-Berlin. Del mismo modo, las ciudades de Manizales, Armenia e Ibague,   también encuentra en su cercanías el complejo de páramo de Los Nevados.    

[123] Hoftede, R., Segarra, P. y P. Mena, V. (Eds). 2003. Los páramos   del mundo. Proyecto Atlas Mundial de Páramos. Global Peatland   Initiative/NC-UICN/EcoCiencia. Quito.    

[124] Cabrera, M. y  Ramírez, W. (Eds). 2014. Restauración   ecológica de los páramos de Colombia: transformación y herramientas para su   conservación. IAvH. Bogotá.    

[125] Vásquez, A., Buitrago, A. C. (Eds). 2011. El gran libro de los   páramos. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von   Humboldt. Proyecto Páramo Andino. Bogotá, D. C.    

[126] IAvH. 2011. El gran libro de los páramos. Proyecto Páramo Andino.   Bogotá, D.C. Colombia. En Cabrera, M. y  Ramírez, W. (Eds). 2014.   Restauración ecológica de los páramos de Colombia: transformación y herramientas   para su conservación. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos   Alexander von Humboldt. Bogotá.    

[127] Rivera, D. y Rodríguez, C. Guía divulgativa de criterios para la   delimitación de páramos de Colombia. Instituto de Investigación de Recursos   Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C. Colombia.    

[128] Ley 165 de 1994. Artículo 8.    

[129] Fierro, J. 2012. Políticas mineras en Colombia. Comité Catholique   contre la faim et pour le développement – CCFD Terre Solidaire/Instituto   Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos – ILSA.    

[130] Hoftede, R., Segarra, P. y P. Mena, V. (Eds). 2003. Los páramos   del mundo. Proyecto Atlas Mundial de Páramos. Global Peatland   Initiative/NC-UICN/EcoCiencia. Quito.    

[131] Andrade, G. La delimitación del páramo y la incierta gestión de   los servicios ecosistémicos de la alta montaña en escenarios de cambio   ambiental. En Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión   socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del   proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos. Instituto de   Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C.   Colombia.    

[132] Vargas, O. 2013. Disturbios en los páramos andinos. En   Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión socioecosistémica de los   páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de   criterios para la delimitación de páramos. Instituto de Investigación de   Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C.    

[133] Un disturbio es cualquier evento discreto   en el tiempo que altera la estructura de un ecosistema, comunidad o población,   ocasionando cambios en la distribución de los recursos, la disponibilidad de   sustratos y/o las características  del ambiente físico. Pickett, S. y P. White (Eds). 1985. The ecology of natural   disturbance and patch dynamics. Academic Press Inc., San   Diego. En Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds).   2013. Visión socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana:   memorias del proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos.   Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt.   Bogotá, D.C.    

[134] Vargas, O. 2013. Disturbios en los páramos andinos. En   Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión socioecosistémica de los   páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de   criterios para la delimitación de páramos. Instituto de Investigación de   Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C.    

[135] Ibídem.    

[136] Sentencia T-379 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[137] Sentencia C-220 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[138] Sentencia T-379 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[139] Sentencia T-614 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[140] Sentencias T-740 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;   T-614 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-143 de 2010. M.P. María   Victoria Calle Correa; T-381 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-1104   de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería; T-410 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño,   entre otras.    

[141] Sentencia C-220 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[142] Sentencia T-523 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[143] Según el más reciente Estudio Nacional de   agua elaborado por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios   Ambientales de Colombia –IDEAM-, 318 cabeceras municipales pueden presentar   problemas de desabastecimiento en épocas secas lo cual podría afectar una   población de aproximadamente 11.530.580 habitantes entre las cuales se destacan   Chiquinquirá, Paipa, Floresta, Soracá, Manzanares, Yopal, Neiva, Maicao, Santa   Martha, Buga y Palmira, entre otras.    

[144] Proyecto de Ley número 45 de 2014.    

[145] Proyecto de Ley número 160 de 2015.    

[146] Proyecto de Ley número 32 de 2003 (Senado) y 242 de 2004 (Cámara);    Proyecto de Ley número 011 de 2008 (Senado) acumulado con Proyecto de Ley 011 de   2008 (Senado); Proyecto de Ley número 278 de 2008 acumulado con Proyecto de Ley   280 de 2008.    

[147] “En El Mercader de Venecia se   cuenta que Shylock, un rico comerciante, le presta una gran suma de dinero a   Antonio, quien se compromete a pagarla cuando reciba unas mercaderías que vienen   camino al puerto de Venecia.  El contrato incluye una cláusula penal según   la cual, en caso de incumplir el pago, Shylock tendrá derecho a cobrarse con una   libra de la carne de su deudor. Ocurre que los barcos naufragan y, ante la   imposibilidad para Antonio de cumplir con lo acordado, se hace efectiva la   cláusula penal.  En el acto cuarto de la obra se escenifica el juicio, en   cuya decisión interviene un jovencísimo juez llamado Baltasar, pero que en   realidad es Porcia, la protagonista femenina de la obra, quien encuentra una   fórmula que le permite salvar la vida de Antonio. Esta consiste en advertirle a   Shylock que, en virtud del contrato suscrito, tiene derecho a cobrarse con una   libra de la carne de Antonio, pero sin derramar ni una gota de su sangre. De   hacer esto último, sus bienes serían confiscados conforme a la ley veneciana […]    

28. No cabe duda que la   declaratoria de exequibilidad condicionada de esta norma trae como consecuencia   la necesidad de construir espacios de coordinación, y ampliar y fortalecer los   ya existentes, a fin de garantizar la participación activa y eficaz de las   autoridades locales, departamentales y distritales, en las decisiones relativas   a la exploración y explotación de minerales que hayan de adoptarse por las   entidades que tienen a cargo el otorgamiento de contratos de concesión y de   permisos y licencias ambientales para la actividad minera. Asimismo, el   condicionamiento establecido en esta decisión implica que allí donde resulte   incompatible el desarrollo de proyectos mineros con la garantía de la producción   de alimentos (art. 65 CP) y la protección de recursos hídricos (arts. 79 y 80   CP), deberá darse en todo caso prioridad a la realización de estos imperativos   superiores, lo que podrá dar lugar, eventualmente, a que se restrinjan las   actividades mineras más allá de los supuestos contemplados en los artículos 34 y   35 del Código de Minas. De este modo, se matizan algunos de los efectos   inconstitucionales derivados de una interpretación en términos categóricos de la   prohibición contenida en el artículo 37 de dicho estatuto.    

29. Sin embargo, nos   apartamos de esta decisión por considerar que los problemas de   constitucionalidad de la norma enjuiciada no se subsanan con la declaratoria de   exequibilidad condicionada por la que finalmente se decantó la Sala Plena. Esto   último debido a que los términos del condicionamiento aprobado por la mayoría no   precisa los criterios que deben orientar los acuerdos a que han de llegar las   autoridades nacionales con las distritales o municipales, al momento de aprobar   la realización de un proyecto minero, lo que arriesga a privar de todo efecto   práctico la decisión así concebida.     

30. Muchos son los silencios   que advertimos en la sentencia. Así, entre otros aspectos, no se especifica de   qué manera se llevará a cabo la concertación requerida para hacer posible la   aplicación constitucionalmente adecuada del artículo 37 del Código de Minas: si   a través de los canales institucionales y mecanismos procedimentales actualmente   previstos en la legislación ambiental y minera, o de otros que tendrían que ser   creados para el efecto o implementados por las autoridades concernidas con   fundamento en la aplicación directa de esta sentencia. No se precisa si las   autoridades competentes estarán limitadas por la definición de usos del suelo   previamente adoptada por los municipios, al momento de decidir sobre el   otorgamiento de concesiones mineras, de permisos o licencias ambientales en las   fases de exploración y explotación minera, respectivamente; tampoco se   especifica si las entidades territoriales y, en particular, los concejos   municipales y distritales, tendrían alguna restricción sobre la definición de   usos del suelo en aquellas áreas del territorio que han sido concesionadas para   la exploración y explotación de minerales.     

No hay tampoco un pronunciamiento expreso   respecto de si, como entendemos se deriva del condicionamiento, las decisiones   relativas al otorgamiento de títulos mineros o de las autorizaciones ambientales   correspondientes tendrán que respetar en todo caso las decisiones en materia de   desarrollo económico, social y cultural que, en el ámbito local, adopten las   poblaciones locales a través de sus representantes, allí donde estas visiones   del desarrollo sean incompatibles con el desarrollo de proyectos mineros, o el   pronunciamiento que hagan los ciudadanos a través de los mecanismos de   participación ciudadana. Aunque entender lo contrario, esto es, dar viabilidad a   proyectos mineros aún en contra de estas decisiones, supondría negar todo efecto   útil al condicionamiento y, con ello, desacatar la decisión de la Corte   Constitucional, habría sido deseable un pronunciamiento expreso sobre los   efectos que a este respecto tiene la declaratoria de exequibilidad condicionada,   tal y como lo solicitó el representante del Ministerio Público, en orden a   brindar claridad sobre esta importante y debatida cuestión.    

32. La metáfora con la que comienza este   salvamento de voto muestra cómo un juez inexperto halló una solución creativa   para proteger al más débil, apegándose a la letra del contrato para impedir que   se ejecutara una cláusula abusiva que tenía como consecuencia necesaria acabar   con la vida de Antonio. Con cierta paradoja, la Corte Constitucional adoptó una   decisión análoga en esta oportunidad, pero apartándose de la letra de la   Constitución, de sus precedentes, y obteniendo un resultado opuesto al que logró   Porcia: al aceptar que los municipios tienen la facultad de adoptar decisiones   sobre el manejo del suelo, pero sin tocar una gota del subsuelo, y a la vez   adoptar una ambigua solución de compromiso entre unidad y autonomía, en el   intento de salvar la constitucionalidad de una norma manifiestamente contraria a   la Carta, este Tribunal apenas brindó una protección precaria a la participación   y la autonomía de los entes territoriales del nivel local, en uno de los asuntos   de mayor trascendencia para la satisfacción de sus necesidades, para la   definición de su destino y la conservación de sus formas de vida.”    

[148] “Artículo 332.- El Estado es propietario del   subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los   derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las preexistentes”. “Artículo   334.- La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este   intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales,   en el uso del suelo, [y] en la producción, distribución, utilización y consumo   de los bienes (…) para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el   plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el   mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa   de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un   ambiente sano. (…)”. “Artículo 360.- La explotación de un recurso natural   no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a   título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se   pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos   naturales no renovables. (…)”    

[149] El artículo 16 de la Ley 685 de 2001 dispone que: “La primera   solicitud o propuesta de concesión, mientras se halle en trámite, no confiere,   por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de   concesión. Frente a otras solicitudes o frente a terceros, sólo confiere al   interesado, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión   si reúne para el efecto, los requisitos legales”.    

[150] V.gr., parques naturales nacionales, zonas de reserva forestal,   ecosistemas de páramo y humedales delimitados, etc.     

[151] En uno de los apartes de la sentencia se explica que: “La   extracción de recursos naturales no renovables no sólo afecta la disponibilidad   de recursos en el subsuelo, sino también modifica la vocación general del   territorio, y en particular, la capacidad que tienen las autoridades   territoriales para llevar a cabo un ordenamiento territorial autónomo. En esa   medida, tiene que existir un mecanismo que permita la realización del principio   de coordinación entre las competencias de la Nación para regular y ordenar lo   atinente a la extracción de recursos naturales no renovables y la competencia de   las autoridades municipales para planificar, gestionar sus intereses y ordenar   su territorio, con criterios de autonomía”.      

[152] En el caso de las áreas de reserva para el desarrollo   minero-energético.    

[153] En la Sentencia C-035 de 2016, expresamente se dice que:    “(…) la disposición demandada será exequible, siempre y cuando su contenido   garantice un grado de participación razonable de los municipios y   distritos en el proceso de decisión sobre la selección y otorgamiento de áreas   que presenten un alto potencial minero en el respectivo territorio. (…) [D]e ahí   que los municipios y distritos afectados por dicha decisión podrán participar  de una forma activa y eficaz en el proceso de toma de la misma. Es decir, que   la opinión de éstos debe ser valorada adecuadamente y pueda tener una influencia   apreciable en la toma de esta decisión (…)”. Énfasis por fuera del texto   original.    

[154] M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[155] Al igual que en esta ocasión, se introdujo un condicionamiento por   la Corte dirigido a garantizar un escenario de concertación, conforme al cual,   en el desarrollo del proceso “por medio del cual se autori[za] la realización   de actividades de explotación y explotación minera, las autoridades competentes   del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales   concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en   especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de   sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad previstos en el   artículo 288 de la Constitución Política”.      

[156] CP arts. 101, 102, 332, 334 y 360.    

[157] De conformidad con la información estadística presentada por el   DANE, en relación con la participación de cada sector de la actividad económica   en el PIB (tomando como referencia precios constantes y series   desestacionalizadas actualizados al tercer trimestre del 2015), se desprende que   los sectores minero y de hidrocarburos han tenido un porcentaje influyente en el   monto total del PIB durante los últimos cinco años, pues el valor agregado que   aportan oscila entre el 7 y el 8% (para el año 2014 el mismo fue de 7.32%; en el   2013 de 7.67%; en el 2012 de 7.63%; en el 2011 de 7.54% y en el 2010 de 7.02%).   En un análisis del comportamiento del PIB minero en el año 2014, presentado el   19 de marzo de 2015 por la Dirección de Minería Empresarial del Ministerio de   Minas y Energía, se indicó que de los porcentajes expresados fue posible   discriminar el PIB del Sector de Minas y Canteras, así: para el año 2014   representó un 2.10% del total mencionado, en el 2013 fue del 2.14%, en el 2012   del 2.30%, en el 2011 del 2.25% y en 2010 del 2.33%.    

En cuanto al valor pagado por concepto de regalías, si bien no se   encuentran cifras consolidadas que determinen exactamente cuál es la   participación de la minería, los porcentajes presentados por diferentes   autoridades del Estado son cercanos al 17 y 19%, lo que denota la influencia que   tiene dicho sector en la economía colombiana y en el desarrollo de las   comunidades. De conformidad con las cifras otorgadas por el Servicio Geológico   Colombiano y la Agencia Nacional de Hidrocarburos, a través del Departamento   Nacional de Planeación en febrero de 2013, la minería representaba el 17% y los   hidrocarburos el 83% del total de las regalías; mientras que, según el Centro de   Investigación Económica y Social, Fedesarrollo, la minería simbolizaba un 18.7%   y los hidrocarburos un 81.3%. (Estudio sobre los impactos socioeconómicos del   sector minero en Colombia: encadenamientos sectoriales, preparado para la   Asociación del Sector de la Minería a Gran Escala en mayo de 2013)    

Finalmente, cabe destacar el notable ascenso que ha tenido la   participación del sector minero en el valor de las regalías, pues entre los años   2004 y 2012 se pasó de un total de 285.000 millones de pesos a 1.96 billones de   pesos. En concreto, como ya se expresó, el mayor porcentaje en la composición de   dichos valores lo tiene y lo ha tenido el sector de hidrocarburos. No obstante,   las minas han ido adquiriendo un aumento considerable al corresponder, en el   2004, a un 9.9% del total de regalías; y luego, en el 2012, al 18.7%. (Centro de   Investigación Económica y Social, Fedesarrollo,  Estudio sobre los impactos socioeconómicos del sector minero en Colombia:   encadenamientos sectoriales, preparado para la Asociación del Sector de la   Minería a Gran Escala en mayo de 2013; en la cual se toman como fuentes la   información dada por SIMCO y ANH). En este escenario, es importante mencionar   que el Ministerio de Minas y Energía afirmó que “(…) [e]n 2012, las regalías   generadas por el sector minero fueron cercanas a los 2 billones de pesos, con   una participación del carbón de 82%. La contribución del sector aumentó como   consecuencia de la mayor extracción de carbón, metales preciosos y esmeraldas.   (…)” (Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, Subdirección de   Planeación Minera, Indicadores de la minería en Colombia, Bogotá, 2014).    

[158] CP arts. 101, 102, 332. 334 y 360.    

[159] CP art. 313, núm. 7.    

[160] CP art. 334, inciso 1.    

[162] M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[163] CP art. 361.    

[164] Esta es la lectura que surge la siguiente expresión de la   sentencia: “De igual manera, debe quedar claro que, en aplicación de los   mecanismos de democracia participativa, los ciudadanos afectados deben tener la   posibilidad de ejercer sus derechos de participación en la toma de decisiones,   de protección de los recursos naturales y de vigilancia y control social para la   conservación del ambiente sano”. En este punto, en todo caso,  debe   destacarse que la Sala Plena no abordó directamente la posibilidad de adelantar   consultas ciudadanas en materia de minería así como de exploración y explotación   de otros recursos naturales no renovables. Así se destacó en el Comunicado N. 4   del 8 de febrero de 2016, por parte de los Magistrados María Victoria Calle   Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos.    

[165] Un acercamiento a la materia se puede consultar en el siguiente   documento: DEFENSORÍA DEL PUEBLO, Minería de hecho en Colombia, Diciembre de   2010.    

[166] Sentencia T-821 de 2007, M.P. Catalina Botero Merino.    

[167] Fundamentos 49 a 51 de la sentencia en mención.    

[168] Las normas en cita disponen que: “Artículo 72.- Acciones de   restitución de los despojados. El Estado colombiano adoptará las medidas   requeridas para la restitución jurídica y material de las tierras a los   despojados y desplazados. De no ser posible la restitución, para determinar y   reconocer la compensación correspondiente. // Las acciones de reparación de   los despojados son: la restitución jurídica y material del inmueble   despojado. En subsidio, procederá, en su orden, la restitución por equivalente o   el reconocimiento de una compensación. // En el caso de bienes baldíos se   procederá con la adjudicación del derecho de propiedad del baldío a favor de la   persona que venía ejerciendo su explotación económica si durante el despojo o   abandono se cumplieron las condiciones para la adjudicación. // La restitución   jurídica del inmueble despojado se realizará con el restablecimiento de   los derechos de propiedad o posesión, según el caso. El restablecimiento del   derecho de propiedad exigirá el registro de la medida en el folio de matrícula   inmobiliaria. En el caso del derecho de posesión, su restablecimiento podrá   acompañarse con la declaración de pertenencia, en los términos señalados en la   ley. // En los casos en los cuales la restitución jurídica y material del   inmueble despojado sea imposible o cuando el despojado no pueda retornar   al mismo, por razones de riesgo para su vida e integridad personal, se le   ofrecerán alternativas de restitución por equivalente para acceder a terrenos de   similares características y condiciones en otra ubicación, previa consulta con   el afectado. La compensación en dinero sólo procederá en el evento en que no sea   posible ninguna de las formas de restitución. // El Gobierno Nacional   reglamentará la materia dentro de los (6) seis meses siguientes a la expedición   de la presente ley.” Los aparte subrayados fueron declarados exequibles en   la Sentencia C-715 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en el entendido de   que dichas expresiones incluyen tanto a las víctimas de despojo como a las   víctimas forzadas al abandono de sus bienes.     

“Artículo 97.- Compensación en especie y reubicación. Como   pretensión subsidiaria, el solicitante podrá pedir al Juez o Magistrado que como   compensación y con cargo a los recursos del Fondo de la Unidad Administrativa   Especial de Gestión de Tierras Despojadas, le entregue un bien inmueble de   similares características al despojado, en aquellos casos en que la restitución   material del bien sea imposible por alguna de las siguientes razones: a. Por   tratarse de un inmueble ubicado en una zona de alto riesgo o amenaza de   inundación, derrumbe, u otro desastre natural, conforme lo establecido por las   autoridades estatales en la materia; // b. Por tratarse de un inmueble sobre el   cual se presentaron despojos sucesivos, y este hubiese sido restituido a otra   víctima despojada de ese mismo bien; // c. Cuando dentro del proceso repose   prueba que acredite que la restitución jurídica y/o material del bien implicaría   un riesgo para la vida o la integridad personal del despojado o restituido, o de   su familia. // d. Cuando se trate de un bien inmueble que haya sido destruido   parcial o totalmente y sea imposible su reconstrucción en condiciones similares   a las que tenía antes del despojo.”    

[169] Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Al respecto,   en el precepto 28 se señala que: “1. Las autoridades competentes tienen la   obligación y responsabilidad primarias de establecer las condiciones y   proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de   los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su   reasentamiento voluntario en otra parte del país. Esas autoridades    

tratarán de facilitar la reintegración de los desplazados internos   que han regresado o se han reasentado en otra parte. // 2. Se harán esfuerzos   especiales por asegurar la plena participación delos desplazados internos en la   planificación y gestión de su regreso o de su reasentamiento y reintegración.”    

[170] Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio   de los Refugiados y las Personas Desplazadas. Sobre este punto, en el precepto   2, se consagra que: “Derecho a la restitución de las viviendas y el   patrimonio. // 2.1. Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que   se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido   privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier   vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por   un tribunal independiente e imparcial. // 2.2. Los Estados darán prioridad de   forma manifiesta al derecho de restitución como medio preferente de reparación   en los casos de desplazamiento y como elemento fundamental de la justicia   restitutiva. El derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el   patrimonio es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no   efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a quienes les asista ese   derecho.”    

[171] Manual sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de   los Refugiados y Personas Desplazadas. Aplicación de los Principios Pinheiro,   Marzo de 2007.    

[172] Al respecto, en el citado Manual de Aplicación de los Principios   Pinheiro se consagra que: “Los usuarios del manual han de tener presente que   la expresión “de hecho imposible” (o lo que a veces se llama “materialmente   imposible”), se refiere en primer lugar al daño físico o a la destrucción de la   vivienda, la tierra o el patrimonio, tan frecuente durante los conflictos   armados o, en el caso de una catástrofe natural, la desaparición de las tierras   (como resultado de un deslizamiento de tierras, por ejemplo). La expresión no se   refiere a la existencia de obstáculos políticos o relacionados que impidieran la   restitución de las viviendas, tierras o bienes mediante su recuperación por sus   propietarios reales. Sin embargo, sí puede utilizarse para situaciones   en las que una determinada parcela de tierra se hubiera utilizado durante la   ausencia de los refugiados o desplazados de tal manera que ahora constituyera un   bien público o que reportara un beneficio económico considerable a la zona en   cuestión. En tales circunstancias, en las que perjuicio social que resultara   de la ejecución de un derecho de restitución individual fuera desproporcionado,   (como pudiera ser por ejemplo la demolición de una fábrica de 200 empleados para   dar efecto a una reclamación de restitución), podría darse un caso de   imposibilidad material, y por tanto habría que considerar otro tipo de   soluciones.”  Énfasis por fuera del texto original.    

[173] Documento CONPES 3762 del 20 de agosto de 2013. Lineamientos de   Política para el Desarrollo de Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos   –PINES.    

[174] Fundamento 73 de la sentencia.    

[175] Documento CONPES 3762 de 2013.    

[176]   Http://lasillavacia.com/historia/el-frenazo-de-la   -corte-los-megaproyectos-de-vargas-52980    

[177] En la Sentencia T-679 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se   solicitó un concepto sobre las dificultades y alcances del proceso de   restitución de tierras a profesionales expertos de la Universidad del Rosario y   de la Universidad Nacional, los cuales manifestaron que el principal problema   que ha enfrentado la política de restitución de tierras es la demora en el   proceso que, naturalmente, tiene que ver con su magnitud y los medios   disponibles. En su concepto, se dijo que: “La restitución se puede ver como   una fila anidada (Gutiérrez, 2013). Por una parte, los individuos hacen fila   para ser atendidos, y por otra los municipios hacen fila para ser focalizados.   Como el diseño y el esfuerzo inicial estuvieron orientados a disminuir   significativamente la demora al nivel de cada proceso particular, aquí hubo   varios éxitos notables. De hecho, el promedio de atención a cada víctima es   bastante bueno, como se puede constatar en la Tabla 1, según la cual, de las   solicitudes inscritas el 72,9% están en la etapa judicial y de ellas el 23,4%   tienen ya sentencia. Sin embargo, la atención individuo por individuo –que ha   constituido el procedimiento por mucho más utilizado en el proceso– hace que,   incluso con estos tiempos de atención bastante buenos, se haya creado una   congestión “fenomenal” (Gutiérrez, 2013, p. 19) que conduce a que los tiempos   reales de espera a que están sometidas las víctimas sean geológicos y no   humanos. El Observatorio de Restitución llegó a la conclusión de que las últimas   devoluciones de tierras a las víctimas podrían tener lugar dentro de miles de   años. En la Tabla 2, se presenta el ritmo de avance de la Unidad de Tierras   frente a la magnitud del problema que enfrenta: se observa que el proceso se   asemeja a un embudo, en el que la tasa de éxito es cada vez menor. En la Tabla 3   se presentan las duras realidades fiscales al momento de la aprobación de la   política (cuando todavía estábamos en vacas gordas, con precios de petróleo   altos y crecimiento económico vigoroso). El presupuesto para la Unidad de   Tierras se mantendrá a niveles relativamente altos hasta el 2016, y después se   planeaba que fuera disminuyendo gradualmente. Aunque esto estaba planteado para   2013, no ha habido cambios sustanciales en el esquema. Por consiguiente, lo que   no se obtenga con el actual diseño institucional hasta 2016 difícilmente se   materializará después”.    

[178] CONPES 3762 de 2013.    

[179] La norma en cita, en el aparte pertinente, dispone que: “(…) La   compensación en dinero sólo procederá en el evento en que no sea posible ninguna   de las formas de restitución. (…)”.    

[180] CP art. 209.    

[181] Para la Corte, según se afirma en la Sentencia C-035 de 2016, no   existe una doble victimización porque el desplazado puede acudir a un proceso de   expropiación y porque en éste se ofrece una indemnización justa. Respecto de lo   primero, no admite discusión que su situación por efecto del fallo se torna más   gravosa, pues de una protección legal que de pleno derecho les reconocía un   inmueble de similares condiciones, se pasa a un estadio de controversia judicial   nada condesciende con la realidad a la que se han visto sometidos. Y, en lo que   atañe a lo segundo, porque el reconocimiento de una indemnización no es una   solución duradera respecto del derecho a la vivienda, aunado a que lo dicho por   la Corte parecería sugerir que la compensación en especie no ofrece una solución   justa, caso en el cual no se entiende como en la propia sentencia se señala que   esas medidas incluidas en el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 obedecen a un   principio de razón suficiente, y que en nada controvierten la Constitución.     

[182] Fundamentos 58, 64 y 72.    

[183] Ley 1448 de 2011, art. 72.    

[184] Ley 1448 de 2011, art. 91.    

[185] Ley 1448 de 2011, art. 88.    

[186] Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Al respecto,   en el precepto 28 se señala que: “1. Las autoridades competentes tienen la   obligación y responsabilidad primarias de establecer las condiciones y   proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de   los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su   reasentamiento voluntario en otra parte del país. Esas autoridades    

tratarán de facilitar la reintegración de los desplazados internos   que han regresado o se han reasentado en otra parte. // 2. Se harán esfuerzos   especiales por asegurar la plena participación delos desplazados internos en la   planificación y gestión de su regreso o de su reasentamiento y reintegración.”    

[188] Sentencias T-821 de 2007, T-076 de 2011, C-715 de 2012 y C-280 de   2013.    

[189] Sobre el particular, el Manual de Aplicación de los Principios   Pinheiro de marzo de 2007 expresa que: “Son vinculantes los Principios?  Los Principios no constituyen un tratado ni una ley formal y por tanto no tienen   la misma naturaleza legal que este tipo de textos. Ahora bien, los Principios sí   tienen capacidad de persuasión ya que se sustentan de manera explícita sobre la   normativa internacional, nacional y regional vigente. Los Principios fueron   elaborados por expertos juristas de reconocido prestigio en la materia y   aprobados por un organismo oficial de derechos humanos de las Naciones Unidas –   la Sub-Comisión de Protección y Promoción de los Derechos Humanos – que rinde   cuentas a las Naciones Unidas y a sus Estados miembros”. En el mismo   sentido, la Guía de Aplicación de los Principios Deng de 1999 establece que:   “Aunque los Principios Rectores por sí mismos no son un documento legalmente   vinculante comparable a un tratado, están basados en, y son consistentes con, el   derecho internacional de los derechos humanos, el derecho humanitario y, por   analogía, el derecho de refugiados. Su reconocimiento en resoluciones de la   Comisión de Derechos Humanos y el Consejo Económico y Social de las Naciones   Unidas (ECOSOC), subraya la autoridad moral que los Principios han comenzado a   infundir. En su informe al ECOSOC en 1998, el Secretario General los calificó   como uno de los logros notables en el área humanitaria durante ese año. El   Comité Interagencial Permanente ha hecho un llamado a sus miembros para   compartirlos con sus directivas y personal, y aplicarlos en sus actividades de   campo. Las organizaciones regionales en África, las Américas y Europa también   han tomado nota de ellos y están divulgándolos entre su personal.”    

[190] Sentencias C-774 de 2001, C-988 de 2004, C-288 de 2009, C-307 de   2009, entre otras.    

[191] Sobre el particular, el inciso 2 del artículo en cita dispone que:   “Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de   conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados   por Colombia”.    

[192] Sentencia C-988 de 2004, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[193] A pesar de que esta diferenciación se omite en la sentencia, en el   fondo parece reconocerse cuando en el fundamento 43 se afirma lo siguiente:   “(…) pese a que la discrepancia entre una norma de rango legal y los Principios   Pinheiro no implica necesariamente su inconstitucionalidad, éstos constituyen un   criterio de interpretación para la Corte, toda vez que brindan el alcance del   derecho fundamental a la restitución e imponen una serie de obligaciones a cargo   de las autoridades públicas con el fin de garantizar el derecho a la reparación   de las víctimas”.     

[194] En similar sentido se encuentra la Ley   143 de 1994 en cuyo artículo 5º se establece:   “La generación,   interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad   están destinadas a satisfacer necesidades colectivas primordiales en forma   permanente; por esta razón, son consideradas servicios públicos de carácter   esencial, obligatorio y solidario, y de utilidad pública.” Igualmente el artículo 13 de la Ley   685 de 2001 establece: “Utilidad pública. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de   utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y   fases. Por tanto podrán decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y   por los procedimientos establecidos en este Código, las expropiaciones de la   propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los   mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo. // La   expropiación consagrada en este artículo, en ningún caso procederá sobre los   bienes adquiridos, construidos o destinados por los beneficiarios de un título   minero, para su exploración o explotación o para el ejercicio de sus   correspondientes servidumbres.” Adicionalmente la Ley 1274 de 2009   prescribe: “Servidumbres en la Industria de los Hidrocarburos. La industria de los   hidrocarburos está declarada de utilidad pública en sus ramos de exploración,   producción, transporte, refinación y distribución. Los predios deberán soportar   todas las servidumbres legales que sean necesarias para realizar las actividades   de exploración, producción y transporte de los hidrocarburos, salvo las   excepciones establecidas por la ley.”    

[195] Regla que igualmente aparece consagrada en el Decreto 2445 de   2013, art. 3.    

[196] Energía en firme es el aporte incremental de las platas de   generación de una empresa al sistema interconectado, el cual se efectúa con una   confiabilidad de 95% y se calcula con base en una metodología aprobada por la   Comisión y en los modelos de planeamiento operativo utilizados en el sistema   interconectado nacional. Fuente: CREG-053-1994; Art. 1.    

[197] Por ejemplo, en materia de infraestructura de transporte se   dispone que: “Artículo 19 de la Ley 1682 de 2013. Definir como un   motivo de utilidad pública e interés social la ejecución y/o desarrollo de   proyecto de infraestructura de transporte a los que se refiere esta ley (…)”.   Por su parte, en el sector minero se consagra lo siguiente: “Artículo 13   de la Ley 685 de 2001. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución   Política, declarase de utilidad pública e interés social la industria minera en   todas sus ramas y fases”.    

[198] Sentencia C-578 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[199] Ibídem.    

[200] Ibídem.    

[201] Sentencia C-570 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[202] Sentencia C-578 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[203] Énfasis por fuera del texto original.    

[204] Sentencia C-578 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[205] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[206] Sentencia C-372 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[207] Sentencia C-578 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Énfasis   por fuera del texto original.    

[208] M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[209] “Por la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el   Territorio Nacional”.    

[210] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[211] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[212] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[213] Sentencia T-061 de 1996.    

[214] Sentencia T-061 de 1996.    

[215] Sentencia T-061 de 1996.    

[216] En la   Sentencia C-593 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa, se señaló que “Ese mandato, sin embargo, debe interpretarse de manera   sistemática con las demás cláusulas constitucionales, y mediante el principio de   armonización, destinado a preservar la unidad de la Constitución Política   mediante una lectura de las cláusulas constitucionales que permita mantener al   máximo la fuerza normativa de cada disposición, en casos de antinomias reales o   aparentes. (…) Ese principio se encuentra implícito en la lógica de la   ponderación y es por lo tanto en ese ámbito en donde se suele utilizar con mayor   frecuencia. Sin embargo, resulta plenamente aplicable también para la   interpretación de reglas contenidas en la Constitución Política, cuando de su   tenor literal pueda derivarse una aparente contradicción.” En este mismo sentido, en la Sentencia C-1017 de 2012,   M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, se dijo que: “No sobra recordar que los preceptos constitucionales se   someten al principio de armonización, conforme al cual la Constitución debe ser abordada como un   sistema armónico y coherente, de tal forma que la aplicación de una norma   superior no debe contradecir o agotar el contenido de otras disposiciones   constitucionales, sino que debe buscarse, en lo posible, interpretaciones que   permitan la máxima efectividad de todas las normas de la Constitución”.    

[217] Sentencia T-425 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.      

[218] Sentencia C-535 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[219] Sentencia T-425 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[220] Sentencia C-255 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[221] Consejo de   Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. 11 de diciembre de 2014. C.P. William   Zambrano Cetina.    

[222] Consejo de   Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. 11 de diciembre de 2014. C.P. William   Zambrano Cetina.    

[223]Constitución Política. Artículo 313:   “Corresponde a los concejos:    

 (…)    

7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los   límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la   construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.”    

[224] M.P. Alberto Rojas   Ríos.    

[225] Corte   Constitucional, sentencia C-035 de 2016. Fundamento Jurídico 33.    

[226] Salvamento   conjunto con la Magistrada María Victoria Calle Correa.    

[227] MP. Alejandro   Martínez Caballero.    

[228] En esta sentencia   la Corte concluyó que la norma acusada (artículo 233, literal a., del Decreto   1333 de 1986) era contraria a la Constitución, pero no sobre la base de afirmar   que la propiedad de los recursos naturales perteneciera a la Nación, sino por   considerar que ella define la extracción de un recurso no renovable como hecho   impositivo, lo cual no es constitucionalmente legítimo, por cuanto la   explotación de esos recursos se encuentra sujeta al régimen constitucional de   las regalías. Sin embargo, dado que la declaratoria de inexequibilidad supondría   un vacío de regulación respecto a la regalía que correspondía pagar por tal   concepto, consideró que lo procedente era declarar la exequibilidad temporal de   la norma acusada, por un término de cinco (5) años, en el entendido que la   explotación de los recursos naturales no renovables requiere de licencia   ambiental conforme a lo exigido en la Ley 99 de 1993. Asimismo, exhortó al   Congreso para definir, en un plazo de cinco (5) años, el régimen de regalías de   aquellos recursos naturales no renovables cuya explotación aún no está sujeta al   pago de la contraprestación exigida por la norma constitucional. Una vez   expirado el término señalado de cinco años, y en caso de que Congreso no haya   establecido el correspondiente régimen de regalías para la extracción de la   arena, el cascajo y la piedra del lecho de los ríos, el literal a) del artículo   233 del decreto 1333 de 1986 será inexequible, en el entendido de que entonces   la extracción de la arena, las piedras y el cascajo de los ríos queda sometida   al régimen general de regalías definido por el artículo 18 de la Ley 141 de   1994.    

[229] Sentencia C-221 de   1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero). Esta interpretación ha sido acogida,   entre otras, en las sentencias C-272 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero),   al analizar el modelo de distribución de competencias en materia de servicios   públicos domiciliarios; en la C-628 de 2003 (MP. Jaime Araújo Rentería), para   considerar ajustada a la Carta la norma legal que, al definir las regalías se   refería a la “propiedad nacional”, en el entendido que, en ese contexto, la   expresión “nacional” debía entenderse como sinónimo de “estatal”; en la C-928 de   2003 (MP. Jaime Araújo Rentería), donde al examinar la constitucionalidad de una   norma que atribuía a la Comisión Nacional de Regalías facultades de inspección y   vigilancia, se reitera que “las regalías constituyen rentas del Estado, y no de la   Nación, entendida como nivel central, con exclusión del departamental,   distrital, municipal, regional o provincial”.    

[230] Sentencia C-221 de 1997 (MP. Alejandro Martínez   Caballero).    

[231] MP. Alejandro   Martínez Caballero.    

[232] Corte Constitucional,   sentencia C-035 de 2016. Fundamento Jurídico 33.    

[233] Ibídem.    

[234] Entre otras, en la sentencia C-149 de 2010 (MP. Jorge   Iván Palacio Palacio    

[235]  Salvamento de   voto de los Magistrados María Victoria Calle Correa y Luís Ernesto Vargas Silva   a la sentencia C-123 de 2014.    

[237] Ibídem    

[238] Sobre este tema se puede consultar el   texto de García de Enterría la lucha contra las inmunidades del poder    en particular  en el Cap. V o, también ver  Parejo Alfonso L.,   Manual de Derecho Administrativo  en el Cap. VII.    

[239] García de Enterría E., la lucha contra   las inmunidades del poder Civitas 3ª. Ed, 3ª, Reimp., Madrid, 2004, pp.    39-40    

[240] Parejo Alfonso L., y otros; Manual de   Derecho Administrativo; Ariel Derecho, 3ª. Ed., Barcelona, 1994 pp. 401-402    

[241] Parejo Alfonso L., Ibidem    

[242] Energía en firme es el aporte incremental de las platas de   generación de una empresa al sistema interconectado, el cual se efectúa con una   confiabilidad de 95% y se calcula con base en una metodología aprobada por la   Comisión y en los modelos de planeamiento operativo utilizados en el sistema   interconectado nacional. Fuente: CREG-053-1994; Art. 1.    

[243] Manual sobre Vivienda y restitución de la propiedad para   los Refugiados y Desplazados.    

Sobre la   inexistencia de la tensión entre dos principios, ver el salvamento de voto en la   sentencia C-123 de 2014, en la cual el suscrito Magistrado, en compañía del   magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, indicó: “Así las cosas, no se trataba de   adelantar un test de ponderación entre dos principios constitucionales (estado   unitario con descentralización administrativa y autonomía de las entidades   territoriales), sino de analizar si el legislador había desconocido el núcleo   esencial de una garantía institucional, como lo es la autonomía con que cuentan   los municipios para reglamentar los usos del suelo.    

Por tratarse de una medida de intervención en una   garantía constitucional, el juez constitucional debía adelantar un test de   proporcionalidad, lo que implicaba determinar: (i) la finalidad constitucional   de la medida: (ii) idoneidad y necesidad: y (iii) proporcionalidad en sentido   estricto.    

En pocas palabras, no se trataba de resolver un falso   conflicto o tensión entre el principio de Estado unitario y autonomía de las   entidades   territoriales, sino de ir delimitando el “núcleo duro ” de esta última, es   decir, aquel espacio que, por mandato constitucional le está vedado restringir   al legislador.”    

[245] Artículo 23° .- Formulación de los planes de   ordenamiento territorial. E(…) . En lo sucesivo dentro de los seis (6) meses   anteriores al vencimiento de la vigencia del plan de Ordenamiento, las   administraciones municipales y distritales deberán iniciar el trámite para la   formulación del nuevo plan o su revisión o ajuste. En la formulación, adecuación   y ajuste de los planes de ordenamiento se tendrá en cuenta el diagnóstico de la   situación urbana y rural y la evaluación del plan vigente.    

Parágrafo.- En los municipios en los cuales   no se formulen los planes de ordenamiento dentro de los plazos previstos, las   oficinas de planeación de los respectivos departamentos, podrán acometer su   elaboración, quedando en todo caso los proyectos correspondientes sujetos a los   procedimientos de concertación y aprobación establecidos en esta Ley. (…)    

Igualmente las oficinas de planeación de los respectivos   departamentos con el apoyo de las entidades nacionales deberán prestar   asistencia técnica a los municipios con población inferior a treinta mil   (30.000) habitantes en la elaboración del plan.    

Artículo 28°.- Vigencia y revisión del plan de   ordenamiento. Los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia de sus   diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión en concordancia   con los siguientes parámetros:    

1. El contenido estructural del plan tendrá una vigencia   de largo plazo, que para este efecto se entenderá como mínimo el correspondiente   a tres períodos constitucionales de las administraciones municipales y   distritales, teniendo cuidado en todo caso de que el momento previsto para su   revisión coincida con el inicio de un nuevo período para estas administraciones.    

2. Como contenido urbano de mediano plazo se entenderá   una vigencia mínima correspondiente al término de dos períodos constitucionales   de las administraciones municipales y distritales, siendo entendido en todo caso   que puede ser mayor si ello se requiere para que coincida con el inicio de un   nuevo período de la administración.    

3. Los contenidos urbanos de corto plazo y los programas   de ejecución regirán como mínimo durante un período constitucional de la   administración municipal y distrital, habida cuenta de las excepciones que   resulten lógicas en razón de la propia naturaleza de las actuaciones   contempladas o de sus propios efectos.    

4. Las revisiones estarán sometidas al mismo   procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e   indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las   previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad   de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de   impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de   servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de   macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos   sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la   evaluación de sus objetivos y metas del respectivo plan.    

No obstante lo anterior, si al finalizar el plazo de   vigencia establecido no se ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento   territorial, seguirá vigente el ya adoptado.    

[246] Augusto Hernández Becerra, “El   ordenamiento territorial colombiano o la tela de Penélope”, en Ordenamiento y desarreglo   territorial en Colombia.   Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2001.    

 [YSC1]